Centralismo y Concentración

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Presentacin
Centralismo y concentracin
2
3
Presentacin
Centralismo
y concentracin
4
5
Presentacin
Per Hoy
Alberto Adrianzn
Javier Azpur
Claudia Bielich
Teresa Cabrera
descosur
ngela Dionisio
Fernando Eguren
Luis Garca Caldern
Peter Bille Larsen
Gissela Ottone
Sonia Paredes
Erick Pajares
Javier Paulini
Martin Scurrah
Ricardo Vergara
Cinthia Vidal
Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo-2010 desco
6
Tirada: 1000 ejemplares. Primera edicin.
Correccin de estilo: Len Portocarrero
Coordinacin: Mnica Pradel S.
Cartula y diagramacin: Juan Carlos Garca M. (511) 226-1568
Foto de cartula: Gustavo Riofro
Fotos de interiores: Karina Cceres / Gustavo Riofro
ISBN: 978-612-4043-18-5
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2010-15569
Impresin: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C.
Amrico Vespucio 110, Urb. Covima, La Molina
desco
Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo
Len de la Fuente 110. Lima 17 - Per (511) 613-8300
www.desco.org.pe
Diciembre de 2010
Cdigo 13710
Per Hoy, Centralismo y concentracin. Lima: desco, 2010.
327 p.
Agro / Coyuntura poltica / Concentracin /
Descentralizacin / Lima / Medio ambiente / Per /
Regionalizacin / Recursos Naturales / Urbano
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Presentacin
Contenido
Presentacin 9
Parte I
Ensayos
Lima horrible y demoniaca
Ricardo Vergara 17
Sistemas, minoras y centralizacin poltica
Alberto Adrianzn 33
Movimientos sociales y poltica
Martin Scurrah / Claudia Bielich 49
El proceso de concentracin del control sobre la tierra
Fernando Eguren 67
Ministerio del Ambiente peruano: gobernanza
e institucionalidad verde
Peter Bille Larsen 89
Capitalismo sustentable o la crisis de gobernabilidad
de los recursos naturales?
Erick Pajares 111
Descentralizacin: una vez ms...fracasamos?
Ricardo Vergara 139
Aportes para un necesario balance de la reforma descentralista
Javier Azpur 153
La centralizacin de la descentralizacin presupuestal
Javier Paulini 175
El vaivn de la descentralizacin presupuestal educativa
Cinthia Vidal / Sonia Paredes 203
8
Parte II
Estudios
Nuevos elementos socioterritoriales en el desarrollo
descentralizado de la macro-regin sur
descosur 221
Selva central, una regin por construir
Luis Garca Caldern 251
Huancavelica, pobreza en un pas de renta media
Gissela Ottone / ngela Dionisio 273
Descentralizacin popular?
Ncleos ejecutores en nuevos barrios de Lima
Teresa Cabrera 297
Sobre los autores 323
9
Presentacin
Presentacin
El centralismo es uno de los males estructurales que acompa
a la construccin de la Repblica desde siempre. Basta remitirse
a los ensayos que a principios del siglo XX escribieron Jos Car-
los Maritegui, Vctor Andrs Belaunde, Vctor Ral Haya de la
Torre, entre otros, para tomar conciencia no slo de la magnitud
del fenmeno, sino tambin de su persistencia hasta la actualidad.
En efecto, esto es algo constatable sin mayor difcultad: Lima
concentra un tercio de la poblacin nacional, as como un por-
centaje signifcativo de la actividad econmica y de los servicios,
y centraliza en gran medida las decisiones polticas. As, centra-
lismo y concentracin son vistos como los factores ms adversos
para la consecucin de objetivos de desarrollo, y su vigencia con-
tina a pesar de la implementacin de polticas descentralistas
durante las ltimas dcadas.
Como seala Efran Gonzlez de Olarte en Centralizacin
y descentralizacin en el Per, la descentralizacin fue concebi-
da como un medio para reducir los problemas de desigualdad de
oportunidades para el desarrollo humano, generados por la cen-
tralizacin econmica y el centralismo poltico. Ambos problemas
10
estn muy conectados y, bajo ciertas circunstancias, se retroali-
mentan y generan un centralismo duro difcil de cambiar.
La centralizacin econmica es un problema cuando la pro-
duccin e ingresos del centro (Lima o cualquier capital de de-
partamento) son siempre mayores que en la periferia (el resto del
pas o de la regin), y son divergentes en el largo plazo. Es decir,
cuando no genera mecanismos de igualacin y de difusin de los
frutos del crecimiento entre regiones. Es un problema de concen-
tracin de poder econmico en el centro, con escasos mecanismos
de redistribucin. Esto se debe a la concentracin en Lima del
capital humano, fsico y fnanciero.
A su vez, existe centralismo poltico cuando el nivel ms alto
de gobierno (el gobierno central) acapara las funciones y los re-
cursos del Estado, mientras que los gobiernos regionales o locales
tienen pocas competencias e infuencia en sus mbitos. Es pues
un problema de concentracin del poder poltico en el gobierno
central.
La concentracin y centralizacin no es una caracterstica que
se reduce a las relaciones entre Lima y las regiones, pues tambin
se reproduce en las vinculaciones existentes entre las capitales
regionales y las provincias, y entre estas y los distritos. Tampo-
co es un fenmeno que se localiza nicamente en la dimensin
poltico-administrativa, ya que tambin se expresa en los mbitos
econmicos, sociales y culturales.
En cada una de estas dimensiones tambin pueden desagre-
garse mbitos en donde la concentracin y centralizacin son vi-
sibles y generadoras de inequidades y profundas desigualdades.
As, en la dimensin econmica, la concentracin de la propie-
dad, por ejemplo, es un proceso contemporneo muy signifcativo.
11
Presentacin
De igual manera, la persistente concentracin poltica es lo que se
encuentra en la base misma de la falta de una poltica descentra-
lista que coordine adecuadamente la transferencia de funciones
y recursos, y la generacin de capacidades. En la misma lnea,
podramos apelar a las crecientes desigualdades territoriales y so-
ciales que ha generado el modelo vigente.
Seguramente, estas manifestaciones estn entre las ms im-
portantes, en tanto determinan la alta heterogeneidad del pas y el
relativo o nulo impacto de las polticas pblicas, que no suponen
este grado de diferenciacin proclive a derivar en desigualdades.
A su vez, todo ello viene condicionado por un Estado sin capa-
cidad para informarse adecuadamente de esta realidad. Como es
conocido, la estadstica nacional slo tiene alguna precisin hasta
el nivel departamental, lo que no permite una debida focalizacin.
Lo dicho hasta aqu tiene si se quiere un sentido afrmativo,
en tanto apuesta a la necesidad de continuar y profundizar los
procesos de descentralizacin y regionalizacin en el pas. Sin
embargo, tambin puede plantearse la misma interrogante des-
de las posibilidades desconcentradoras que podran generarse a
partir del modelo vigente y las respuestas podran tener un tono
contrario.
Es decir, una descentralizacin que mejore los sentidos redis-
tribucionistas no tendra los impactos deseados, en tanto la lgica
del modelo es esencialmente centralizadora. Ahora bien, los apa-
rentes progresos que parecen manifestarse en el cierre de la brecha
de desigualdad que algunas investigaciones vienen constatando,
negaran esta afrmacin general pero, de otro lado, tambin debe
tomarse en cuenta que los resultados, aunque positivos, no pue-
den asegurar su continuidad.
12
Si la premisa es que el modelo puede an redistribuir mejor,
las condiciones para que ello sea as saltan a la vista. Por ejemplo,
es indudable la necesidad de llevar a cabo una profunda reforma
fscal, donde estara inscrita la descentralizacin fscal y el ina-
plazable impuesto a las sobreganancias que obtiene la actividad
minera. Tambin es necesario el rediseo en la asignacin del ca-
non que generan las actividades extractivas del pas.
En el mbito poltico-administrativo, las evidencias para pro-
mover cambios en el diseo tambin son muy fuertes. El mbito
regional debe ser el espacio en el que la representacin poltica
empiece a formular su institucionalidad, adems de profundizar
la participacin, de manera que se fortalezcan los procesos de
construccin y toma de decisiones.
Aun cuando la importancia de estos procesos es indudable, ha
sido poco el esfuerzo aplicado para clarifcar las claves que subya-
cen en ellos y, de esta forma, implementar una estrategia defnida
que tenga como eje el desarrollo en funcin a la disminucin de
las desigualdades. En efecto, es notoria la escasez de publicaciones
que aborden las diferentes aristas del problema mencionado, aun
cuando existe la difundida percepcin de que en la concentracin
y centralizacin radican parte de los fundamentos de nuestras
desigualdades persistentes.
El presente volumen de Per Hoy busca incentivar este de-
bate tan importante para el pas, ms an cuando se ha iniciado
el proceso de las elecciones presidenciales del ao 2011. Luego
de veinte aos de economa de mercado y democracia electoral,
las propuestas deberan conducirse por el lado del balance de lo
realizado hasta el momento. Slo as podemos debatir seriamente
sobre los rumbos que debemos tomar.
13
Presentacin
La seccin Ensayos presenta diez artculos, inicindose con
uno de Ricardo Vergara que aporta a des-ideologizar nuestra mi-
rada de Lima. Alberto Adrianzn invita a refexionar sobre la cri-
sis de representacin poltica del pas y los costos que ello tiene.
Scurrah y Bielich dan cuenta de los aspectos que impiden la arti-
culacin de los movimientos sociales en el Per. Fernando Egu-
ren recorre lo acontecido en el agro peruano durante las ltimas
dcadas, para ofrecernos una comprensin de la impresionante
concentracin en la propiedad de la tierra que existe actualmente
en el pas. Peter Larsen presenta tanto un balance de la actuacin
del Ministerio del Ambiente como un agente en la gobernanza
ambiental en nuestro pas, como el contexto internacional en el
que este se inscribe. Erick Pajares nos habla de las dinmicas de
concentracin de los recursos naturales en el contexto del capi-
talismo sustentable y las implicancias medioambientales que ello
conlleva. Culminamos esta seccin con cuatro artculos referidos
a los avances y retrocesos del proceso de descentralizacin que
vive el pas. Ricardo Vergara analiza lo que l tipifca como el
fracaso de la descentralizacin y el rol de las ciudades en este pro-
ceso. Javier Azpur brinda una mirada general del proceso descen-
tralista a diez aos de iniciada la actual reforma. Javier Paulini
analiza el proceso de recentralizacin del presupuesto pblico. Y
por ltimo, Cinthia Vidal y Sonia Paredes dan cuenta del avance
del proceso de descentralizacin educativa, analizando tanto el
presupuesto asignado a cada nivel de gobierno como la gestin de
algunos de los programas del sector.
La seccin Estudios nos introduce a dinmicas regionales es-
pecfcas de territorios en los que desco tiene presencia. Luis
Garca Caldern del Programa Selva Central nos introduce a la
14
historia, identidad, interrelaciones y problemas comunes de tres
ciudades de esa zona. No propone la creacin de una nueva re-
gin, sino la implementacin de estrategias de desarrollo que las
consideren como una unidad territorial y realidad socioeconmi-
ca distinta a las reas andinas de sus respectivas regiones, y re-
ducir as inequidades.
El estudio de Gissela Ottone y ngela Dionisio del Programa
Sierra Centro destaca el funcionamiento institucional y los resul-
tados que se obtienen a nivel regional en este caso, Huancave-
lica, la regin ms pobre del pas cuando predomina una lgica
centralista. Teresa Cabrera, tomando como caso un conjunto de
Nuevos barrios limeos, contrasta el discurso presidencial so-
bre la descentralizacin del gasto pblico con el funcionamiento
de los Ncleos ejecutores, agentes de la llamada Descentrali-
zacin Popular. El Programa Regional Sur (descosur) analiza
las dinmicas y polticas de la macro-regin sur, en un contexto
de reconcentracin.
Con esta nueva entrega temtica, desco intenta aportar al
debate y refexin sobre las posibilidades de encontrar alternati-
vas a nuestro desarrollo.
Lima, diciembre de 2010
Ensayos
Parte I
Alberto Adrianzn
Javier Azpur
Claudia Bielich
Fernando Eguren
Peter Bille Larsen
Sonia Paredes
Erick Pajares
Javier Paulini
Martin Scurrah
Ricardo Vergara
Cinthia Vidal
*
Ricardo Vergara
CARL SAGAN, EL BRILLANTE ASTRNOMO NORTEAMERICANO que dedic
grandes esfuerzos a la divulgacin cientfca, tena una visin
catastrofsta sobre la infuencia de la ignorancia en el futuro de su
pas y, al parecer, motivado por ello asumi su tarea divulgadora
con una inmensa dedicacin. La obra que dej fue vasta y le vali
mltiples y merecidos reconocimientos
1
, pero sus aprensiones no
solamente parecen ser exageradas, sino tambin desinformadas.
Lemoslas de su propia mano:
Preveo como ser la Amrica de la poca de mis hijos o nietos: Estados
Unidos ser una economa de servicio e informacin; casi todas las
industrias manufactureras clave se habrn desplazado a otros pases;
los temibles poderes tecnolgicos estarn en manos de unos pocos y
nadie que represente el inters pblico se podr acercar siquiera a los
asuntos importantes; la gente habr perdido la capacidad de establecer
sus prioridades o de cuestionar con conocimiento a los que ejercen
la autoridad; nosotros aferrados a nuestros cristales y consultando
*

Este texto forma parte de un trabajo mayor titulado Cuando la voluntad general
se equivoca. Intelectuales y polticos durante la regionalizacin de 1979: la formacin de
un discurso y una obra equivocados, redactado en 1997 pero que no fue publicado.
1
El Dr. Sagan recibi el Premio Pulitzer, medallas de la NASA (siglas en ingles
de la Administracin Nacional de Aeronutica y del Espacio de los Estados Unidos), el
Premio Apollo, el Premio Masursky y la Medalla del Bienestar Pblico de la Academia
Nacional de Ciencias. Adems, un asteroide, el 2709, fue bautizado con su nombre.
20
nerviosos nuestros horscopos, con las facultades crticas en declive,
incapaces de discernir entre lo que nos hace sentir bien y lo que es
cierto, nos iremos deslizando casi sin darnos cuenta, en la supersticin
y la oscuridad
2
.
Con todo lo atrevido que resulta discrepar con tan importante
autoridad, aunque reivindicando sus enseanzas en cuanto a la
necesidad de asumir esta actitud crtica, conviene afrmar que, en
realidad, es poco probable que los poderes tecnolgicos puedan
independizarse del poder poltico o econmico en cuanto a la de-
terminacin de las fnalidades sociales. Primero que nada, porque
las tcnicas no poseen ni pueden poseer intereses econmicos
o polticos y los tecnlogos, especialistas en producir medios,
tienden naturalmente a servir a los intereses de los empresarios
y los polticos (que poseedores y/o representantes de intereses
particulares y colectivos), s estn continuamente proponiendo
fnalidades
3
. Claro que algunos tecnlogos pueden desarrollar
estos intereses pero, inevitablemente, lo harn en tanto se trans-
formen en empresarios (como es el caso de Bill Gates) o polticos
que, por algo ser, pocas veces pueden exhibir en sus respectivos
currculos un pasado dedicado a la ciencia
4
.
En segundo lugar, la gente difcilmente podr perder la capaci-
dad de cuestionar con conocimiento a quienes ejercen la autoridad
por la nica y sencilla razn de que jams tuvo esa capacidad,
estemos hablando de los Estados Unidos o de cualquier otro pas.
2
Sagan, Carl. El mundo y sus demonios. Buenos Aires: Editorial Planeta, 1997.
3
Los miembros de la tecnoestructura no perciben los benefcios que maximizan
y hasta tienen que evitar el benefcio personal. Por tanto, para mantener el principio
tradicional de la maximizacin del benefcio, hay que admitir que esos hombres hacen
voluntariamente para otros para los accionistas lo que tienen prohibido hacer para
s mismos. Tales son las bases actuales de la doctrina de la maximizacin aplicada a
la empresa madura. La doctrina afrma que la voluntad de conseguir benefcios es
una necesidad tan fundamental como la sexual. Pero sostiene al mismo tiempo que
esa necesidad no obra en primera persona sino en tercera. Galbraith, John Kenneth.
El nuevo estado industrial. Madrid: Editorial SARPE, 1984.
4
Benjamn Franklin fue una notable excepcin.
21
Ricardo Vergara
Las cuestiones gubernamentales son tan amplias y variadas que ni
siquiera los ciudadanos mejor instruidos tienen el conocimiento
sufciente para cuestionar cientfcamente un nmero relevante
de cuestiones; pero todos pueden tener una opinin (de hecho, la
tienen) y es imposible dejar de reconocer que la informacin que
la soporta tiende a aumentar, no a disminuir
5
. La legitimidad de
los polticos y las polticas es sancionada por la poco sistemtica y
fuertemente emotiva opinin pblica, no por congresos cientfcos
6
.
Pero, para los efectos de nuestra investigacin, ms importante
que refutar los temores de Carl Sagan sobre el futuro de la sociedad
norteamericana, es mostrar cmo en todos los hombres, incluido el
cientfco norteamericano, el lmite entre la razn y las emociones
est constituido por una franja indefnida, escenario de mutuas in-
vasiones. Algo as como aquella porcin de las playas que durante
la marea baja son tierra y durante la alta son mar; cuando cubierta
por la ola: mar, cuando esta se retira: tierra. Por esta razn, dado
que la opinin pblica est siempre sacando conclusiones afectivo-
racionales sobre cuestiones para las que necesariamente carece de
conocimientos e informacin sufciente, debe admitirse que ellas no
pueden ser sino ideolgicas
7
. Son discursos renovadamente escritos
sobre la arena de las playas.
5
Toffer, Alvin. El cambio del poder. Barcelona: Plaza & Janes Editores S.A., 1992.
6
La opinin pblica se alimenta de sntesis ideolgicas que son vulgarizadas
por los lderes de opinin. Lejos de ser rigurosas o de fundar un poder formal, estas
vulgarizaciones se limitan a consolidar el prestigio de los vulgarizadores. Como lo
dice Merton: hay lectores fnales que utilizan la informacin para consumo personal,
mientras que para los formadores de opinin, la informacin es un instrumento que
les permite aumentar su prestigio grupal, actuando como interprete de los asuntos
nacionales e internacionales. Es as que, con independencia de la sofsticacin en el
anlisis o de la informacin que la sustente, la opinin pblica existe porque todos los
hombres pueden sacar conclusiones ideolgicas. Ver: Merton, Robert. Teora y Estructura
Sociales. Mxico D.F.: Fondo de Cultura Econmica, 1964.
7
En consecuencia, (entre los griegos) la anttesis de la verdad era la simple
opinin, que se igualaba con la ilusin, y esta mengua de la opinin fue lo que dio
al conficto su intensidad poltica, porque la opinin y no la verdad est entre los
prerrequisitos indispensables de todo poder. Arendt, Hannah. Entre el pasado y el futuro.
Barcelona: Editorial Pennsula, 1996.
22
En los momentos de crisis social, cuando el temor invade a una
colectividad y desdibuja los lmites de la personalidad individual
masifcando a las personas, la retroinformacin positiva crea gigan-
tescos efectos de bola de nieve
8
que permite a un personaje, hasta
entonces poco importante, convertirse en un lder carismtico cuyo
ascenso promete orden y seguridad
9
.
Pero, mientras las situaciones extremas que masifcan a los
ciudadanos y los subordinan a un lder salvador ocurren extraor-
dinariamente, la masifcacin que nos hace parte permanente de la
opinin pblica es cotidiana. Slo que en este caso nuestro raciocinio,
o si se prefere, nuestra voluntad de comprender, queda supeditada a
ciertas verdades incontrastables, peticiones de principio cuya puesta
en cuestin coloca al osado pensador en la precaria posicin de ser
considerado (por los otros y, lo que es ms grave, por su propio cdi-
go moral) o como un tonto o como un aliado del mal. La formulacin
de una parte importante de las hiptesis, cientfcas o polticas, han
debido pasar primero por la prueba del coraje (consciente y hasta
inconsciente
10
) de quien las formul. No olvidemos que pensar como
el resto o, ms bien, desarrollar el propio razonamiento desde una
8
Un ejemplo del efecto bola de nieve, tal como acta en el mundo actual, nos lo
ofrecen los medios de comunicacin. Al enfocar una cmara de televisin sobre ellos,
un reportero puede proyectar al instante ante la conciencia del mundo incluso al ms
minsculo grupo de chifados polticos o de terroristas, y darle ms importancia de
la que podra ganar por sus propios medios. Una vez que esto sucede, el grupo pasa
a ser noticia y otros medios informan de sus actividades, lo cual a su vez hace que sea
ms noticia. Y se organiza un crculo de retroalimentacin positiva. Toffer, Alvin. El
cambio del poder. Barcelona: Plaza & Janes Editores S.A., 1992.
9
La multitud es un dcil rebao incapaz de vivir sin amo. Tiene tal sed de
obedecer que se somete instintivamente a aquel que se erige como su jefe. Freud,
Sigmund. Psicologa de las masas. Madrid: Alianza Editorial, 1991.
10
La idea de que las verdades ideolgicas operaran como fltros sociales que
determinan los hechos que pueden admitirse en la consciencia, est inspirada por
el siguiente texto de Fromm: Es un fltro compuesto por el lenguaje, la lgica y las
costumbres (ideas e impulsos permitidos o prohibidos respectivamente) y es de carcter
social. Es especfco de cada cultura y determina en ella lo inconsciente social. Fromm,
Erich. Lo inconsciente social. Mxico D.F.: Editorial PAIDOS, 1993.
23
Ricardo Vergara
verdad ideolgica consensuada es actuar como se debe. Quien
as acta jams provoca la sancin de la risa o la ira.
Las grandes verdades ideolgicas uniforman nuestro pensa-
miento y nos permite identifcarnos (amndonos los unos a los
otros
11
) como cuerpo social, nos defenden del desorden y alivian
nuestras tensiones. Ellas expresan de manera muy limitada la
adecuacin de teora y realidad pero, en contrapartida, aforan la
verdad poltica que, como la verdad artstica, adeca el discurso y
la representacin sentimental. Lo malo es que limitan el raciocinio
constituyndose en los parmetros sacralizados de cualquier dis-
curso con pretensin universal. Sin embargo, intiles para elaborar
teoras cientfcas vlidas, las verdades ideolgicas se constituyen
muchas veces en la base material de importantes cruzadas polticas
y cientfcas, como lo muestra el ejemplo anteriormente citado de
Sagan.
Cuando Maritegui redujo la reivindicacin regionalista a la
expresin de un malestar, intuy adecuadamente el origen de una
de las verdades ideolgicas ms importantes de la poca contempo-
rnea: la voluntad poltica centralista de los hispanistas costeos ha
construido el progreso de Lima mediante la postergacin y explota-
cin de las provincias, principalmente de las serranas. Esta verdad
emocional, surgida de la decadencia urbana andina que caracteriz
a las primeras dcadas de la vida republicana
12
, se constituy en
el concepto clave, el criterio de verdad ideolgica, que articul la
identifcacin de los polticos provincianos con los intelectuales
11
La identifcacin es conocida en el psicoanlisis como la manifestacin ms
temprana de un enlace afectivo. Freud, Sigmund. Psicologa de las masas. Madrid: Alianza
Editorial, 1991.
12
En La Primera Centuria, Dvalos y Lisson dijo: Los apasionamientos y los
intereses de la costa, especialmente los de Lima, eran los nicos que determinaban
los hechos () Pasaban as las cosas, porque la sierra haba perdido la intensa vida
econmica que tuvo durante el coloniaje. No haba en ella ciencia, riqueza, industria,
comercia, ni nada que pudiera despertar el espritu y colocar a cada entidad provincial
en el sitio que le corresponde. Cotler, Julio. Clases, Estado y Nacin en el Per. Lima:
Instituto de Estudios Peruanos, 1985.
24
limeos progresistas y que, de manera sincrtica, reivindic la
regionalizacin.
Durante la colonia, Lima fue importante pero jams su presen-
cia apabull la importancia econmica y poltica de las ciudades
andinas y, menos an, costeiz la economa. Lo dijeron de manera
muy clara Vctor Andrs Belaunde, defendiendo las ciudades
coloniales
13
y su rol econmico
14
, y Emilio Romero, explicando
los cambios econmicos introducidos por las nuevas tendencias
del comercio internacional en el siglo XX
15
.
13
La ciudad creci, la ciudad produjo el mestizaje, como hemos manifestado; la
ciudad era un centro cultural; tena las escuelas conventuales y, en algunas de ellas,
como el Cuzco y Huamanga, posean universidades; la ciudad era el principal mercado
de su regin: era la sede de las corrientes comerciales; en la ciudad aparecieron el
industrial, el artesano y el obrero. Alrededor de la ciudad se dividieron los fundos y
se estableci la pequea propiedad; en tanto que la grande, la feudal, qued relegada
a lo ms lejano de los trminos. Belaunde, Vctor Andrs. La realidad nacional. Lima: Ed.
Tipografa Santa Rosa, 1984.
14
Hay que considerar, adems, las diversas cdulas que en los siglos XVI y XVII
ordenaron que pasaran al Per maestros y ofciales de hacer paos, las (cdulas) que
mandaban se les echase de la tierra si no queran ejercer sus ofcios, las que ordenaban
las plantaciones de lino y camo para que en el pas se tejiesen lienzos fno destinados
a Espaa; y no podr sorprendernos el que encontremos por todo el territorio peruano,
en las ciudades hispnicas y en los corregimientos de indios, an en pequeas aldeas,
obrajes en que se tejan telas de algodn o de lana destinadas no solamente a los espaoles
sino a los mestizos, indios y negros. Algunos pertenecan a las comunidades, otros
a los vecinos espaoles, otros a los caciques y algunos a las propias parroquias. Los
documentos ofciales, as como las descripciones geogrfcas desde Lpez de Velasco a
Cosme Bueno confrman la asercin hecha por el padre Cappa: De tal modo se teja en
obrajes, chorrillos y pueblos de indios y especialmente en toda la Presidencia de Quito y
Bajo Per que pudiera decirse que todo era un telar no interrumpido. Belaunde, Vctor
Andrs. Peruanidad. En: Obras completas. Tomo V. Lima: LUMEN, 1987.
15
Porque hay que tener en cuenta, seor, que las orientaciones del trfco
humano han cambiado. En la poca de los Incas, el sentido del trnsito era paralelo a
los Andes. Desde la meseta del Anahuac en Mjico, a la de Cundinamarca en Colombia
y al Cusco y meseta del Collao, el trnsito era por los Andes. Las grandes ciudades
eran andinas y el comercio se diriga por caminos que iban de Cusco a Quito, pasando
por Cajamarca. En la poca colonial el sentido del trfco era el mismo con ligeras
variaciones. Pero en este siglo de los grandes transportes, que es en lo que ms se ha
progresado, el sentido del trfco es perpendicular a los Andes, buscando la salida al
mar, para encontrar las grandes rutas del comercio internacional que es martimo.
Romero, Emilio. El descentralismo. Lima: Editorial TAREA, 1987.
25
Ricardo Vergara
Alberto Flores Galindo, uno de los principales propagandis-
tas de la verdad ideolgica que analizamos, tena muy clara la
importancia que haban tenido las ciudades andinas
16
y tambin
conoca lo que haban sido las orientaciones prevalecientes en los
fujos econmicos, pero se resista a reconocer que fueron realida-
des econmicas y no la voluntad poltica lo que las reformularon.
De all que confara ideolgicamente, es decir, sin asomo de duda,
que el actual predominio econmico de la costa sobre la sierra
result, no de las nuevas realidades econmicas que surgieron
con la industrializacin sustitutiva, sino de la derrota que, a fnes
del siglo XVIII, sufriera Tupac Amaru:
En 1780 la revolucin tupamarista fue el intento ms ambicioso de
convertir a la utopa andina en un programa poltico. De haber triun-
fado, el Cusco sera la capital del Per, la sierra predominara sobre la
costa, los gobernantes descenderan de la aristocracia indgena colonial,
el indio y su cultura no habran sido menospreciados
17
.
Al actuar de esta manera, Flores Galindo se aline entre los
limeos que, a lo largo de la historia, tomaron distancia radical con
respecto al mtico mestizaje garcilasino, histricamente el primer
peruano, si entendemos la peruanidad como una formacin so-
cial determinada por la conquista y la colonizacin espaola
18
.
Cuestin esta, la existencia de una matriz bsica, esencial, ge-
nerada durante la conquista y la colonia, que luego subordina
armnicamente al resto de las sangres, que no es necesariamente
16
El Cusco en 1805 es todava la segunda ciudad del Per. Durante el siglo
XVIII, as como en Lima se constituye una aristocracia mercantil, en el sur emerge
una aristocracia ms antigua pero que de manera similar incursiona en actividades
comerciales: los curacas y los descendientes reales o fcticios de los incas. Flores
Galindo, Alberto. Buscando un Inca: identidad y utopa en los Andes. La Habana: Ediciones
Casa de las Amricas, 1986.
17
Flores Galindo, Alberto. Buscando un Inca: identidad y utopa en los Andes.
La Habana: Ediciones Casa de las Amricas, 1986.
18
Maritegui, Jos Carlos. 7 ensayos de interpretacin de la realidad peruana. Lima:
Biblioteca AMAUTA, 1928.
26
aceptada por todos
19
pero que, los pensadores de la generacin
de 1905, adoptaron con conviccin
20
.
Quienes no se sintieron representados en la tragedia y la
promesa nacional que encierra el mtico mestizaje de Garcilaso
21
,
desconfaron que tras este proceso de identifcacin
22
, liderado por
19
El cruzamiento del invasor con el indgena no haba producido en el Per
un tipo ms o menos homogneo. A la sangre bera y quechua se haba mezclado un
copioso torrente de sangre africana. Ms tarde la importacin de coolis deba aadir a
esta mezcla un poco de sangre asitica. Por ende, no haba un tipo sino diversos tipos
de criollos, de mestizos. La fusin de tan dismiles elementos tnicos se cumpla, por
otra parte, en un tibio y sedante pedazo de tierra baja, donde una naturaleza indecisa
y negligente no poda imprimir en el blando producto de esta experiencia sociolgica
un fuerte sello individual. Maritegui, Jos Carlos. 7 ensayos de interpretacin de la realidad
peruana. Lima: Biblioteca AMAUTA, 1928.
20
Todo en el Inca Garcilaso, desde su sangre, su carcter y las circunstancias de su
vida, hasta la materia de sus escritos y las dotes de imaginacin y el inconfundible estilo
con que los embelleci, concurren a hacerlo representativo perfecto, adecuado smbolo del
alma de nuestra tierra. de la Riva Agero, Jos. Elogio del Inca Garcilaso de la Vega. En:
Garcilaso de la Vega Inca. Pginas escogidas. Paris: Editorial Biblioteca de Cultura Peruana,
1938.
21
el Inca Garcilaso es el ms perfecto representante y la ms palmaria
demostracin del tipo literario peruano. Un mestizo cusqueo, nacido al siguiente
da de la Conquista, primero y superior ejemplar de la aleacin que constituye el
peruanismo, nos descubre ya en s, adultas y predominantes, las mismas cualidades
de fnura y templanza, sensibilidad vivaz y tierna pero discreta, elegante parquedad,
blanda irona y diccin llana, limpia y donosa que reaparece en nuestros literatos
ms neta y signifcativamente nacionales, en Felipe Pardo y Ricardo Palma, para
no mencionar sino a los de mayor crdito. () Aquel armnico tipo literario que
reconocemos en Garcilaso, es efectivamente peruano, y no slo limeo, como lo
imaginan o quieren darlo a entender algunos () Es la adecuada sntesis y el producto
necesario de la coexistencia y el concurso de infuencias mentales, hereditarias y fsicas
que determinan la peculiar fsonoma del Per. de la Riva Agero, Jos. Elogio del
Inca Garcilaso de la Vega. En: Garcilaso de la Vega Inca. Pginas escogidas. Pars: Editorial
Biblioteca de Cultura Peruana, 1938.
22
Si en el mundo deba estar ataviado de acuerdo a las exigencias que impona la
identifcacin con el conquistador, en su mundo interno la representacin capitaneaba
las cargas psquicas con las cuales se repriman sus identifcaciones maternas. El
trmino identifcacin alude al proceso por el cual el yo del sujeto se defne en funcin
de los atributos de un objeto. En este caso el proceso implica operaciones de seleccin,
esto es, de inclusin y exclusin, actuantes dentro de un contexto de dominacin
cultural. Se trataba de una verdadera campaa militar interna. Al mismo tiempo
la identifcacin expresaba afectos de ternura y simpata hacia el padre. Pero haba
algo ms y muy importante. Por medio de la identifcacin sacaba a su padre de en
27
Ricardo Vergara
quienes procedan de los sectores sociales privilegiados, se traslucan
aspiraciones que no podan compartir: ser una estirpe americana
cuyas aspiraciones nobiliarias fueran fnalmente reconocidas como
vlidas
23
y legitimar la dominacin nacional
24
que, para los indios,
estaba representada por la amenaza del palo, y para las clases medias
provincianas representaba desdn.
Es bastante signifcativo que Maritegui, apstol de una rebelin
socialista, saludara con entusiasmo contorsionista la proclama racista
de Valcrcel
25
y perdiera su proverbial inteligencia para defnir las
cosas cuando, en el cortsimo espacio dedicado a Garcilaso en los 7
ensayos de interpretacin de la realidad peruana, le viera al mismo tiempo
medio y lo incorporaba dentro de s como un acto del ms primitivo canibalismo. Este
mecanismo de temprana procedencia le permiti a Garcilaso sentirse igual que su
padre. Desde esta posicin tena el camino abierto para superarlo. Hernndez, Max.
Memoria del bien perdido. Madrid: Ed. Siruela, 1991.
23
El ciego afn de detraccin y la envidia afrmaron, y la ignorancia ha propalado
despus, que todos los conquistadores del Per fueron gentes de baja extraccin. ()
Atrados por las mgicas noticias y las inverosmiles riquezas del botn, fueron viniendo
sucesivamente segundones de los linajes ms claros; y entre estos hay que contar al Capitn
Garc Lasso de la Vega, el padre de nuestro autor. de la Riva Agero, Jos. Elogio del
Inca Garcilaso de la Vega. En: Garcilaso de la Vega Inca. Pginas escogidas. Paris: Editorial
Biblioteca de Cultura Peruana, 1938.
24
En el Per, tal vez con ms acentuacin que en otras partes, hay divisiones y
separaciones, por fortuna ms aparentes que esenciales, que es necesario superar. Los
disolventes y los pesimistas slo han querido ver la divergencia. Hay que buscar en
cambio los motivos de unifcacin e integracin. Escribo para indios y espaoles -deca
el Inca Garcilaso- porque de ambas naciones tengo prendas. En el Per tenemos prendas
de dos razas, prendas de tres regiones, prendas de mar y tierra; y en los dominios
inalienables del espritu, de la emocin telrica y de la cultura greco-romana-cristiana
de Occidente. Podra decirse que el destino de nuestro pas es ser en la apariencia de
contrastes, pero ser en la realidad un pas de sntesis. Miro Quesada, Aurelio. Lima,
tierra y mar. Lima: Editorial Juan Meja Baca, 1958.
25
Dice Maritegui en el prlogo: Este libro (Tempestad en los Andes) anuncia
el advenimiento de un mundo, la aparicin del nuevo indio. No puede ser por
consiguiente, una crtica objetiva, un anlisis neutral; tiene que ser una apasionada
afrmacin, una exaltada protesta. Valcrcel, Luis. Tempestad en los Andes. Lima:
Populibros Peruanos, s/f.
28
ms inka que conquistador, peruano sin dejar de ser espaol,
autor ubicado en la pica espaola
26
.
La protesta contra el mestizaje hispanizante de las clases
dominantes tradicionales, el mito de la arcadia colonial que
Salazar Bondy pretendi desmentir
27
, enfrent siempre a los
limeos complacidos que, como Valdelomar, se decan Lima es
el Per, contra aquellos (limeos o provincianos) que, como Gon- , contra aquellos (limeos o provincianos) que, como Gon- contra aquellos (limeos o provincianos) que, como Gon-
zales Prada (quien menospreciaba aristocrticamente la clase alta
limea) o Valcrcel (que practicaba una desvalorizacin patolgica
de su propia identidad mestiza
28
), pretendieron que ramos una
nacin de indios. Sin embargo, dado que los indigenismos fueron
fnalmente construcciones mestizas y en el lmite criollas, el
resultado concreto fue la ampliacin del mbito de lo criollo que
Lauer ve como algo siempre amenazado
29
.
Sin embargo, ser bueno indagar hasta que punto, en los
mitos fundantes de la identidad mestiza andina que cautiv la
imaginacin de los jvenes indigenistas, el acceso a la modernidad
occidental apareci como una tarea imposible porque el padre
26
Garcilaso, sobre todo, es una fgura solitaria en la literatura de la colonia. En
Garcilaso de dan la mano dos edades, dos culturas. Pero Garcilaso es ms inka que
conquistador, ms quechua que espaol. Es, tambin, un caso de excepcin. Y en esto
residen precisamente su individualidad y su grandeza. Garcilaso naci del primer
abrazo, del primer amplexo fecundo de las dos razas, la conquistadora y la indgena. Es,
histricamente, el primer peruano, si entendemos la peruanidad como una formacin
social determinada por la conquista y la colonizacin espaola. Garcilaso llena con
su nombre y su obra una etapa entera de la literatura peruana. Es el primer peruano,
sin dejar de ser espaol. Su obra, bajo su aspecto histrico-esttico, pertenece a la
pica espaola. Es inseparable de la mxima epopeya de Espaa: el descubrimiento y
conquista de Amrica. Maritegui, Jos Carlos. 7 ensayos de interpretacin de la realidad
peruana. Lima: Biblioteca AMAUTA, 1928.
27
Salazar Bondy, Sebastin. Lima la horrible. Lima: Editorial PEISA, 1974.
28
No se altera la voz del narrador, apenas si se matiza con un levsimo relmpago
de ira. Son los Hombres Blancos, los felones que mataron a sus reyes y sus dioses. Los
Hombres Blancos que violaron a las abuelas y las madres de cuyos vientres venerados
sali el Engendro, el Mestizo, vasallo del Opresor y verdugo del Vencido. Valcrcel,
Luis. Tempestad en los Andes. Lima: Populibros Peruanos, s/f.
29
Lauer, Mirko. Andes imaginarios. Discursos del indigenismo 2. Lima: Centro Bar-
tolom de las Casas y Casa de Estudios SUR, 1997.
29
Ricardo Vergara
hispano y colonial fue visto como incompetente para iniciarlos
en el mundo occidental y capitalista. Desprovistos de esta gua
que permite, en palabras de Campbell, sobrepasar el idilio con
el pecho materno y enfrentarse con el mundo de la accin adulta
especializada
30
, la rivalidad del hijo contra el padre por el domi- la rivalidad del hijo contra el padre por el domi-
nio del universo se trasform en el odio al hermano afortunado
de la costa que, en el progreso econmico y la multiplicacin de
los mestizajes, renov la alianza con el mtico padre occidental.
Porque puede pensarse que para algunos intelectuales mesti-
zos de los andes, la apropiacin de la identidad indgena fue una
forma de mantenerse en el refugio mtico del regazo materno y
renunciar, dentro de la radicalidad ideolgica adolescente, a la
lucha concreta por el mundo. Circunstancia que no obvi que
luego, en la madurez, se terminar al servicio del proyecto criollo,
como fue el caso de Valcrcel, destacado ministro de Bustamante
y Rivero: mestizo paradigmticamente garcilasino.
El sentimiento de orfandad probablemente estuvo a la base
de una transferencia en el objeto de la rivalidad: en lugar de ca-
nibalizar al padre para hacer suyos los poderes y atribuciones,
se pretendi asesinar al hermano predilecto que, viviendo en
la costa o, peor an, en Lima, tena la vida ms fcil
31
. Aunque
30
Campbell, Joseph. El hroe de las mil caras, psicoanlisis del mito. Mxico D.F.: Fondo
de Cultura Econmica, 1997.
31
En 1928, en carta dirigida a Guillermo Guevara, director de La Sierra, Haya
de la Torre le dijo: Sigo paso a paso, tanto como lo permite la censura postal, el
proceso de despertamiento y de organizacin de la juventud peruana. No podra
desatenderme de l, siendo como soy testigo y actor de las primeras agitaciones
que rompieron con la indiferencia y la falsa idea de accin juvenil, concebida en el
ambiente de frivolidad limea como un vacuo exhibicionismo. Antes de la Reforma
Universitaria de 1919, nuestra juventud crea que masculinidad era donjuanismo y
talento, viveza criolla. El mismo gran movimiento reformista habra naufragado en
la tibia y convencional marejada de limeismo cobarde, si el mpetu provinciano no
hubiera renovado el ambiente lanzando por la borda a los ltimos representantes de la
reaccin capitalina que ya conducan nuestro glorioso movimiento hacia el derrotismo
y hacia el compromiso. Haya de la Torre, Vctor Ral. Del Cusco sali el nuevo verbo
y saldr la nueva accin. En: Obras completas. Lima: Editorial Juan Meja Baca, 1984.
30
para hacer esto el mestizo andino se mintiera acerca de su propia
identidad y le reprochara injustamente a su propia madre, un
pecado imaginario que, por consecuencia de su sentimiento de
orfandad, reproduca como si fuera un modelo universal. En esta
perspectiva, la lectura de El pecado de las madres resulta pattica
32
.
Ahora cuando la Lima tradicional ya no existe, cuando la
rebelin senderista hizo realidad el infecundo mensaje de odio
racial que entre otros aportaba Valcrcel
33
, cuando el mestizaje
mltiple y diverso de las clases dominantes ha hecho obsoleto
el temor de ser absorbido por la matriz garcilasina, cuando las
nuevas clases populares urbanas son ajenas al criollismo del vals
porque reivindican su particularidad latinoamericana, aportando
la sensibilidad musical de su herencia andina en el mundo de la
chicha
34
y, fnalmente, cuando el relanzamiento de la urbanizacin
andina ha acabado con el marasmo arcaizante de su economa
35
;
ahora repito puede pretenderse una visin menos ideologizada
32
Valcrcel, Luis. Tempestad en los Andes. Lima: Populibros Peruanos, s/f.
33
Es sorprendente que Vargas Llosa no reconozca parentesco entre el accionar
de Sendero Luminoso y la violencia ilimitada y racista que propona la revancha de
los indios. Vase: Vargas Llosa, Mario. La utopa arcaica. Mxico D.F.: Fondo de Cultura
Econmica, 1996. Cmo no reconocer un parentesco entre las matanzas senderistas
y, por ejemplo, uno de varios, el comportamiento ensalzado por Valcrcel de los
vampiros vengadores: La temida irrupcin se produjo. A la media noche, bajo una
tempestad de enero, con lluvia a torrentes, cayeron sobre el pueblo los bandidos. Eran
cincuenta, sesenta, todos armados de rifes y cuchillos grandes como alfanges. Asaltaron
la subprefectura y las casas de los vecinos principales: saqueo, violacin, asesinato,
incendio. Valcrcel, Luis. Tempestad en los Andes. Lima: Populibros Peruanos, s/f.
34
Obsrvese que la innovacin musical propuesta por los inmigrantes andinos
se orient hacia el despliegue de la identifcacin latinoamericana y no nacional-
limea. Las chicha es cumbia-andina, jams se intent en los pueblos jvenes de Lima
producir un vals-andino, aunque si se busc crear un rock-andino.En Sudamrica
podemos confrontar los casos descentralizados de Colombia, Ecuador y Bolivia, con
los centralizados de Argentina, Uruguay y Per. Obviamente, todos estos pases
comparten la pertenencia al llamado capitalismo dependiente.
35
En la ciudad, la conciencia del campesino andino que emigra y se integra al
caudaloso y competitivo mundo del mercado, pasa a constituirse en una voluntad
creadora, en un hombre libre, que tiende a asumir la responsabilidad de su propio
destino. El mito que lo alienta es el xito logrado por otros y nada le preocupan las
disputas por el estatus adscrito puesto que naci indiferenciado. Por el contrario,
31
Ricardo Vergara
de Lima y, exorcizados los demonios, fundar las bases de la des-
centralizacin econmica en las propias fuerzas urbano-regionales
y la regionalizacin poltica en conceptos ms frmes
36
.
Es falso, desde todo punto de vista, que el centralismo de un
pas que se urbaniza surja de la voluntad poltica. Ello obedece
a procesos econmicos ms bien imponderables. Lima recin
comenz a crecer aceleradamente a principios de este siglo (ms
precisamente a partir de 1920), como consecuencia de la indus-
trializacin sustitutiva. Ella reconoca, para los efectos de la loca-
lizacin empresarial, la existencia de las ventajas econmicas que
se derivan de ubicarse en el lugar central de la costa y, adems,
por si esto fuera poco, de contar al interior del continuo urbano
capitalino con el ms importante puerto del pas. Luego, en adicin
a estas dos ventajas, pero en el mejor de los casos, slo como una
tercera ventaja, puede reconocerse la existencia de las prebendas
propias de la capitalidad
37
.
Pero, en la corta historia de la regionalizacin emprendida en
el marco de la constitucin del 79, la creencia de que las ventajas
de la capitalidad podan reproducir el crecimiento limeo, llev a
que en cada regin se luchara denodadamente por monopolizar el
privilegio: ser capital aseguraba al mismo tiempo no ser explotado
y explotar
38
. No olvidemos que en el razonamiento latinoamerica-
para el mestizo, sobre todo si se trata de un intelectual, el recuerdo de la importancia
familiar pueblerina aviva el resentimiento causado por el mtico esplendor perdido.
36
Es especialmente ilustrativa la advertencia hecha por Lauer en el sentido que
ni una sla de las posturas progresistas acerca de lo autctono plante como salida
la posibilidad de la migracin o de la urbanizacin marginal que vendran un par de
decenios ms tarde. Lauer, Mirko. Andes imaginarios. Discursos del indigenismo 2. Lima:
Centro Bartolom de las Casas y Casa de Estudios SUR, 1997.
37
En Sudamrica podemos confrontar los casos descentralizados de Colombia,
Ecuador y Bolivia, con los centralizados de Argentina, Uruguay y Per. Obviamente,
todos estos pases comparten la pertenencia al llamado capitalismo dependiente.
38
el centralismo se manifesta como una cadena de relaciones inequitativas
que van de la capital de la repblica a las capitales departamentales, de estas a las
capitales provinciales y luego a las distritales y, fnalmente, de estas al espacio de las
comunidades rurales. En este proceso y en cascada para cada nivel, se ha generado una
32
no, tributario del pensamiento mercantilista colonial, el progreso
nace de la inversin estatal y no de la reproduccin ampliada del
capital privado. La consecuencia poltica a nivel de las regiones
fue que la necesaria alianza de las ciudades, orientada a potenciar
el escenario de los mercados regionales, cedi el paso, en el ima-
ginario social, a la lucha por apropiarse de la exigua arca fscal.
cultura caracterizada por la identifcacin de culpables para explicar las condiciones
de subdesarrollo y marginalidad de cada espacio. Lima, la culpable de la postergacin
general del resto del pas; Arequipa, respecto de Cusco, Puno y Moquegua; Cusco
respecto de Abancay o Puerto Maldonado. Abancay, respecto de Andahuaylas; Puerto
Maldonado, respecto de Iberia, y as sucesivamente. Barrenechea, Carlos. Las ciudades,
lo urbano y lo rural. En: ALLPANCHIS n. 47. Sicuani: Instituto de Pastoral Andina, 1996,
pp. 11 - 60.
*
Alberto Adrianzn
SI SE ANALIZAN BIEN LOS CICLOS POLTICOS EN EL PAS, vamos a encon-
trar que estamos ante un nuevo proceso de derechizacin, de
reconcentracin de poder poltico y econmico, y de procesos de
desnacionalizacin de la economa. En ese sentido, estamos ante
un proceso inverso al que se inici en la dcada de los setenta.
Por eso me parece acertado decir que la Constitucin del 1993
represent no slo una respuesta programtica a la de 1979, sino
tambin al proceso mismo de esa misma dcada.
Los ciclos de la representacin poltica
Al respecto, quisiera plantear un tema central como teln de fondo.
Yo creo que los problemas polticos del pas, sobre todo aquellos
relacionados con la representacin poltica, estn vinculados a un
ciclo no acabado que inaugur Velasco en la dcada del 70. Si se
mira detenidamente la historia del Per, podemos observar que no
existe, como en otros pases de la regin, la clsica divisin entre
liberales y conservadores que se dio en Colombia, desde mediados
*
El presente texto es producto de una exposicin del autor realizada en desco,
en el marco del taller permanente de refexin anual que da lugar a los volmenes
temticos de la serie Per Hoy.
36
del siglo antepasado, que fue importante en Venezuela, Ecuador
e, incluso, en Bolivia, luego de la guerra del Pacfco.
En el Per no hubo una divisin de esta naturaleza. El primer
partido que aparece en el pas es el Partido Civil, en el ao de 1872,
que se hace llamar civil para establecer una diferencia progra-
mtica y poltica con el poder militar. Ello explica la ausencia de
la divisin liberales/conservadores ms all que los militares
representaran una suerte de partido poltico.
El primer partido poltico que aparece es el de Manuel Pardo e
inaugura el primer ciclo poltico de la representacin. El segundo
ciclo tiene como principal expresin al Partido Aprista (APRA)
y en menor medido al Partido Comunista. Mi tesis es que a la
manera de los ciclos de Kondratieff en economa, cada 50 60
aos, aproximadamente, aparecen nuevas formas de representa-
cin poltica como consecuencia de tres factores fundamentales:
cambios en el Estado o sea procesos de modernizacin del Esta-
do, emergencia de nuevos sectores sociales y nuevas formas de
insercin internacional.
En 1872 con Pardo se puede advertir la existencia de estos
tres procesos. Este primer ciclo dura hasta el llamado leguiismo.
El segundo ciclo se inicia con el nacimiento del Partido Aprista y
viene precedido por el surgimiento de una clase trabajadora, por
una modernizacin del Estado y por una nueva forma de insercin
internacional. Emerge as una nueva forma de representacin que
tiene como principal atributo el de conformar lo que yo llamo
un concepto de pueblo, que en el caso aprista fue la unin de
los trabajadores manuales e intelectuales. Es decir, una forma de
representacin aparece y se estabiliza cuando crea un pueblo,
un sujeto poltico con una identidad poltica, pero tambin con
adversario claramente establecido, la oligarqua, lo que a la vez
produce una subcultura que le permite su propia reproduccin
poltica y electoral.
37
Alberto Adrianzn
El tercer ciclo se produce con Velasco. Este tercer ciclo, que
tiene un punto fundamental en los aos 70, no ha rematado en una
nueva representacin poltica. Este ciclo arranca, en la prctica, con
las migraciones de los 50, al mismo tiempo que el APRA vira a la
derecha. En este contexto, los nuevos sectores populares producto
de esas migraciones van a ser representados por la izquierda. Es
decir, el vaco que deja el APRA por su giro a la derecha en los
50 es el espacio que permite el nacimiento de lo que despus se
llam la nueva izquierda. Esta nueva izquierda es la que va
a representar a los sectores emergentes o migrantes que venan a
Lima y que provenan de clases ms populares que aquellos que
migraron a la capital en la dcada de los 30 del siglo pasado.
Por eso no me parece extrao que la medida ms radical de
Velasco haya sido la reforma agraria, ya que liber a un con-
tingente social que estaba atado a la tierra mediante relaciones
pre-modernas o pre-capitalistas. La reforma agraria no slo va a
permitir que individuos concretos migren con mayor facilidad,
sino que va a modifcar la confguracin del Estado y del poder,
obligndolo a una nueva forma de legitimacin. Antes de la re-
forma agraria y del velasquismo, hay un vnculo entre propiedad
de la tierra y poder poltico. Es decir, los propietarios de la tierra
tenan poder poltico. La reforma agraria rompe ese vnculo.
Se produce lo que Marx llamara revolucin poltica, es
decir, convertir al Estado en incumbencia de muchos y no de
pocos, como haba sido hasta ese momento en el llamado Estado
Oligrquico. Sin embargo, los contingentes sociales y los partidos
polticos que aparecen en los aos 50, 60 y 70 del siglo pasado, no
lograron construir una nueva forma de representacin. En un pri-
mer momento esta tarea recay en Accin Popular y en el APRA,
pero sobre todo en la Izquierda Unida. Las elecciones municipales
de Lima en la dcada del 80 son un ejemplo de esto. Buena parte
de la Lima popular vot por la izquierda. Esa era la Lima plebeya
que emerga, representada por un concepto de pueblo creado
38
por la propia izquierda, que no era otra cosa que la alianza de
obreros, campesinos, estudiantes y de pobladores, a la que habra
que aadirle una perspectiva antiimperialista.
Sin embargo, para m el principal problema de las izquierdas
de los 80 es que no se crearon una representacin plebeya, de una
Lima plebeya y de un pas plebeyo. La perpetuacin en los cargos
dirigenciales de la izquierda de un grupo de dirigentes fue un tema
crucial y que tiene que ver, entre otras cosas, con la hegemona de
las clases medias sobre los sectores populares.
De otro lado, existe otra difcultad ms all del conocido pro-
blema de que Izquierda Unida no se haya convertido en partido:
el carcter corporativo de los partidos de izquierda. Todos ellos
defendan intereses corporativos y no generales. Patria Roja a los
maestros; el Partido Unifcado Mariateguista (PUM), cuando exis-
ta, a los campesinos; y el Partido Comunista Peruano (PCP) a los
obreros de la Central General de Trabajadores del Per (CGTP).
Hasta cierto punto, se puede identifcar cada partido por sector
social que representaba. En mi concepto, esto no permiti una
forma de representacin poltica plebeya de ese pueblo, sino ms
bien grupos de presin que negociaban permanentemente con
el poder, muchas veces para benefcio propio, y que impidieron
alianzas estratgicas entre estos sectores.
Finalmente, el otro problema fue el cambio del concepto de
pueblo que construy la izquierda y que, en cierta forma, fue
heredado del aprismo en la medida en que se basaba en el trabajo
y los trabajadores, como tambin en una suerte de nacionalismo
por su perspectiva antiimperialista. Este concepto ser modifcado
drsticamente por Hernando De Soto y su teora de la informali-
dad. De Soto cambia los ejes del debate discursivo. Antes, el pueblo
estaba concebido a partir del conficto o contradiccin entre el
capital y el trabajo, ya sea que nos reframos a trabajadores ma-
nuales e intelectuales, o a obreros o campesinos. El eje articulador
discursivo era el trabajo que legitimaba un discurso anticapitalista
39
Alberto Adrianzn
que abra espacio para el socialismo como posibilidad. Yo creo
que el cambio que introduce De Soto al inventar el capitalismo
popular, hace que la izquierda pierda un mapa cognitivo para
moverse en esa sociedad plebeya
1
.
Luego experimentamos una serie de otros hechos que ahon-
daron las difcultades para construir una nueva representacin: la
ruptura de la izquierda en 1989; la crisis econmica y de un modelo
de desarrollo; y el crecimiento de Sendero Luminoso. Desde esa
perspectiva se van sumando fracasos que bloquean la construccin
de esa nueva representacin y que comienzan a hacer crisis en
1989, que es cuando aparece la primera anomala que se llam
Ricardo Belmont. El monopolio de los electores y la credibilidad
en los partidos comienza a sufrir determinadas transformaciones.
Los partidos se equivocaron al pensar que la representacin que
emerga en 1989 con Belmont, era una especie de recodo del ro
y que este volvera a su cauce normal. En 1990 emergi Fujimori
para convertir la anomala en una constante.
Esta ausencia de representacin al terminar la dcada del 70,
est en la base del fracaso de la izquierda en las elecciones presi-
denciales de los 80 y luego de Izquierda Unida. Y as como un De
Soto va a cambiar el discurso sobre lo popular o el pueblo,
Fujimori va a hacer una gran operacin discursiva, al culpar de
la crisis a los partidos polticos. De acuerdo a ese discurso la
responsabilidad principal de la crisis del pas no son los grupos
econmicos, no es el capitalismo, sino los polticos.
La incapacidad de los partidos por entender lo que pasaba
en la dcada del 90, as como las lgicas polticas que impuso el
fujimorismo, determinaran que el ao 93 se produzca la gran crisis
de representacin. Basta ver que ese ao en Lima se presentaron
1
Al respecto leer: Adrianzn, Carlos: De Soto y la (im)posible apuesta por
un neoliberalismo popular. En: Gonzalo Portocarrero, ed. Cultura poltica en el Peru:
tradicin autoritaria y democratizacin anmica. Lima: Red para el Desarrollo de las
Ciencias Sociales, 2010.
40
835 listas para las elecciones municipales. El fenmeno de la
multiplicacin de listas que hoy tiene lugar no es nuevo y comen-
z en Lima, alentado por el fujimorismo. Es el primer sntoma
de una gran crisis de representacin en la ciudad capital, lugar
donde estaban ubicados preferentemente los partidos llamados
nacionales.
La pregunta es por qu existiendo una misma legislacin
electoral, los resultados en cuanto a nmero de listas fueron
distintos en los distritos pobres, medios y ricos. Es decir, si la
norma fue igual para todos por qu hubo ms listas en los dis-
tritos pobres (25 en promedio) que en los ricos (5 en promedio).
Y si bien la explicacin no pasa principalmente por la legislacin
electoral, sino que obedece a otras causas vinculadas a la capa-
cidad misma de representacin de los partidos, a la existencia
de un rgimen autoritario y a la fragmentacin social sobre todo
luego del ajuste econmico, lo que me interesa sealar es que esta
crisis que se inicia en 1993, se va a trasladar en el corto tiempo
a los otros departamentos del pas. Son los aos de los nuevos
partidos polticos como Somos Per, del propio fujimorismo y
de los llamados independientes.
Desde ese momento el pueblo peruano caminar por una
suerte de desierto poltico esperando que alguien los pueda llevar
a una tierra ms o menos prometida. Primero fue Fujimori, luego
fue Toledo, y fnalmente fue Ollanta Humala en el 2006. Lo que
quiero decir con todo ello es que no se ha creado hasta ahora una
nueva forma de representacin poltica que exprese los cambios
histricos que ha tenido el pas, por lo tanto, el tema de la repre-
sentacin contina siendo crucial.
Los problemas de la representacin
Actualmente, el nmero de listas provinciales y distritales para
las elecciones subnacionales del 2010, es mayor que en el 2006
41
Alberto Adrianzn
y un poco menor que en el 2002. Lo que ha crecido de forma
espectacular son las listas que compiten en las regiones, que se
han multiplicado pasando de 226 a 305.
Ello refeja otro problema: as como planteo que el tema de
representacin es un tema crucial, el tema de las minoras tambin
lo es. En todos estos aos no se ha logrado construir una mayora
poltica. Aquellos que lo pudieron hacer, como el belaundismo, el
aprismo y la izquierda en los aos 80, fracasaron. Ello es un dato
importante, si uno mira ahora la historia reciente con los lentes
de Ecuador, Bolivia, Colombia o Venezuela. En esos pases lo que
viene sucediendo es la construccin de nuevas mayoras polticas,
que siempre son difciles, que siempre son acusadas de autorita-
rias y que muchas veces lo son slo en parte. En el Per, por el
contrario, lo que tenemos es una suma de minoras y un sistema
poltico que no logra crear una mayora poltica.
Ahora bien, la pregunta es por qu no se logra crear una mayo-
ra poltica. Hay varios factores desde mi punto de vista. El primero
son las normas electorales. El voto preferencial, la disolucin de
movimientos distritales cuando ganan las elecciones municipales,
la incapacidad para fscalizar a los partidos, el nmero de frmas
para inscribir un partido que alienta que empresas busquen frmas
y que partidos se conviertan en vientres de alquiler, en fn, una
serie de hechos que tienen que ver con las normas o la legislacin
electoral.
Un segundo factor es que en el Per no hay un sistema de
partidos polticos. En realidad, lo que existi en los aos ochenta
fue una suerte de protosistema de partidos que colaps al fnal de
esa dcada. Como se sabe, la funcin de un sistema de partidos
polticos es defnir qu cosa es lo ms importante en una sociedad.
La idea es que las demandas regresen a esa misma sociedad con-
vertidas en polticas pblicas. Quien defne ello?, qu es lo ms
importante?, o como lo plantea Paul Samuelson: se prioriza la
produccin de mantequilla o de caones? En suma, quin defne
42
si es ms importante el gasto en armas o el gasto en educacin y
en salud? Eso, desde el punto de vista de la poltica, se defne en
el sistema de partidos. Esos partidos representan a determinados
sectores sociales, tienen programas, plantean determinados temas
y los discuten en el Congreso, o en otros espacios para ponerse
de acuerdo respecto a la prelacin o prioridad de las demandas
sociales. Eso hoy da no es posible. Por ello, insistir que hoy existe
un sistema de partidos o que los actuales deben ser reforzados o
reformados, al mismo tiempo que restringir el ingreso de nuevas
organizaciones al sistema poltico para que (re)surja un sistema
de partidos, es un error. Creo ms bien que estamos frente al na-
cimiento de una nueva representacin poltica, razn por la cual
los llamados partidos tradicionales no pueden ser la base de un
nuevo sistema de partidos.
A ello hay que aadir que los partidos tienen actualmente ms
difcultades para representar a sectores sociales que antes. Dcadas
atrs, nadie poda negar que el APRA o la izquierda representaban
a los sectores populares, a los trabajadores. Hoy tenemos partidos
post-sociales o post-polticos que defnen la poltica en funcin a
una especie de mercado electoral. Lo que buscan estos es cmo
capturar el voto, al margen de la ideologa o al margen de la ubi-
cacin social o del programa. En el pas no hay sistema de partidos
polticos, no solamente porque hubo dictaduras durante muchos
aos, sino tambin porque los partidos no lograron penetrar en
la sociedad y, adems, por la existencia de los poderes fcticos. Si
se presta la debida atencin, las polticas pblicas son defnidas
por los poderes fcticos, por los grandes grupos econmicos y no
por el Congreso o por los partidos.
No tengo la estadstica, pero en esta segunda administracin
de Alan Garca, al igual que los aos 80, se gobierna con ms
normas provenientes del Ejecutivo que del Parlamento. No hay,
por lo tanto, un sistema que permita a los partidos polticos
atender las demandas de la poblacin y legitimarse ante ella. En
43
Alberto Adrianzn
este contexto, los partidos polticos aparecen como un problema,
contrarios a los intereses de la poblacin. En una encuesta de
IPSOS-Apoyo de febrero de 2010, le preguntan a los encuestados
si se sienten representados por algn partido poltico, y el 85%
dice que no. Pero cuando les preguntan si en su distrito hay
algn local de un partido poltico, el 50% dice que s. El proble-
ma de los partidos polticos no es porque estn ausentes, como
se puede pensar, sino ms bien porque estn presentes. Para
ponerlo en trminos coloquiales, no es que haya una ausencia
del padre, sino que el padre es alcohlico y hasta abusivo. En
realidad, estamos frente a una presencia cuyo rasgo principal
es su ausencia poltica.
Lo que quiero decir con todo ello, es que al no haber sistema de
partidos polticos y al existir este tipo de partidos atrpalo todo,
no ideolgicos, oportunistas, o al estar dbilmente arraigados,
ms all que estn presentes en la poblacin, no es posible que
los partidos defnan qu es lo ms importante. Si ellos no fjan las
prioridades, estas son fjadas por otros, porque no hay espacios
vacios en la poltica. En ese caso las polticas nacen del Ejecutivo,
en concreto del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y su
tecnoburocracia, de los estudios de abogados, de los organismos
internacionales de los grupos econmicos, de los lobbies, entre
otros espacios. Para m, este es el segundo factor vinculado a la
representacin y al sistema poltico.
Un tercer factor, que llamara estructural y que est referido
a lo que considero la materia prima de la poltica, es la ausen-
cia de intereses y de identidades colectivas. Los partidos slo
pueden operar efcientemente si logran construir identidades
colectivas que vayan ms all de los procesos electorales. El
APRA cre una gran identidad colectiva, una subcultura, lo
propio hizo la izquierda; hoy no existen porque se perdieron
con el tiempo pero tambin por lo errores y/o comportamientos
de los partidos. Sin embargo, tener intereses y reconocer que
44
se tienen es complicado, sobre todo en un pas de minoras y
de pobres. Mi tesis es que la gente, ms an cuando son po-
bres, no tiene intereses, sino ms bien reclamos; y el reclamo
no crea una identidad colectiva. En sntesis, los reclamos no
logran crear una comunidad de intereses que permita surgir el
nacimiento de una representacin poltica. Sin embargo, cabe
hacerse una pregunta: por qu en otras sociedades donde hay
pobres como por ejemplo Brasil o Bolivia ha sido posible
una nueva representacin poltica y una expresin mayori-
taria? Sospecho que en estos pases, como en otros similares,
lo que ha permitido nuevas formas de representacin han
sido tres factores: a) un tipo de liderazgo ms plebeyo (Lula
y Morales vienen del mundo popular); b) un partido u organiza-
cin poltica los bolivianos lo llaman el instrumento poltico
fuertemente ligados a ese mundo popular; y c) una estrategia
poltica que partiendo de la existencia y reconocimiento de los
confictos polticos, y de las diferencias sociales, busca repre-
sentarlos. Por eso, la representacin de los pobres o de los
trabajadores siempre ser una construccin muy confictiva.
Es decir, tenemos una suma de reclamos en una relacin
horizontal, que a su vez no estn conectados de forma vertical,
que es el momento justamente de la aparicin de la representacin
poltica. En mi opinin, el reclamo no permite que la demanda social
sea trasladada y convertida en poltica bajo formas de representacin
sujetas a la dirimencia. As, el reclamo siempre se queda en lo social
y las formas principales de representacin son bsicamente sociales
y no polticas. Quin representaba polticamente a los nativos
indgenas en Bagua? Polticamente, nadie, puesto que la Asociacin
Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), no es un
partido poltico. Quien logre articular los reclamos horizontales de
manera vertical, es el que lograr crear esa forma de representacin
nacional. En el 2006, Ollanta Humala estuvo a punto de lograrlo.
En Humala haba una identidad cultural, una identidad poltica
45
Alberto Adrianzn
y hasta racial que iba ms all del reclamo, que lograba articular
de una manera vertical a los de abajo.
Un cuarto factor es lo que llamara la bicefalia de la represen-
tacin poltica. En el Per, hay dos estructuras de representacin.
Una es la representacin nacional en el Congreso, que proviene
de los llamados partidos nacionales, y otra es la representacin
regional, que proviene de los movimientos regionales. Es decir,
los que representan en los mbitos regionales no estn presentes
en el Parlamento y los que representan a la nacin no lo estn
en las regiones. En el ao 2002 los partidos ganaron 17 regiones,
el ao 2006 bajaron a cuatro, y esta tendencia se ha mantenido
en las ltimas elecciones regionales. Por eso, los movimientos
regionales tienen que participar en las elecciones parlamentarias,
para ir creando formas de representacin regional dentro del Par-
lamento. En nuestro Congreso ni siquiera hay, como en Bolivia,
las brigadas parlamentarias, que son agrupaciones de congre-
sistas de una regin o de un departamento. Los parlamentarios
de Puno no estn agrupados como parlamentarios de Puno, ni
los de Lima con los de Lima. No hay ninguna forma de repre-
sentacin regional, adems los partidos en las regiones tienen
una penetracin muy frgil, muy endeble. Los parlamentarios
que llegan a Lima pierden relacin con las regiones. Entonces,
tenemos una doble representacin en el pas, e incluso triple, si
tomamos en consideracin el nivel local. Si nos fjamos en los
mapas de la Ofcina Nacional de Procesos Electorales (ONPE),
que estn por colores, tenemos menos colores regionales, mucho
ms colores provinciales y a nivel distrital tenemos un collage de
colores.
El quinto factor, que es un gran problema, es que no existe
en nuestra sociedad lo que Giovanni Sartori llama un consenso
bsico. Es lo que alguna vez llam el monseor Durand la caja
negra de la Iglesia Catlica, es decir, el conjunto de dogmas que
le dan sentido a la religin, que son inmutables o muy difciles
46
de cambiar, ya que son producto de grandes decisiones en un
largo periodo. Las sociedades tambin tienen estas cajas negras,
que se construyen en complejos y hasta dramticos procesos
histricos. Un componente de esas cajas negras, inamovible por
mucho tiempo es, por ejemplo, la nocin de igualdad. Cuando
Lincoln dijo en Estados Unidos que los negros eran iguales a los
blancos, hubo una guerra civil; cuando los campesinos de Mxico
decidieron ser iguales, hubo una revolucin. Esto nos indica que
son los contenidos de la llamada caja negra, como la igualdad de
las personas, los que permiten que en una sociedad, a travs de un
conjunto de valores aceptados por todos, la convivencia pacfca
entre personas. No est dems decir que sobre esos consensos
bsicos se construye el consenso de procedimientos que es la
forma cmo se dirimen los desacuerdos, es decir, la democracia.
Ahora bien, qu ha pasado ltimamente en el pas en cuanto
bsqueda de una nueva representacin poltica? Si nos fjamos
en la historia, en los aos 30, el principal partido del siglo XX no
naci en Lima, sino en Trujillo. Es decir, las posibilidades de las
provincias por articular nuevos mecanismos de representacin
eran posibles. El APRA es un buen ejemplo de ello. Sin embargo,
de los aos 30 en adelante lo que hemos experimentado es una
gran centralizacin poltica del pas en Lima, como en el siglo
XIX que hubo gran centralizacin de la costa sobre la sierra. En
el ao 2000 con el regreso de la democracia, comenzaron a apa-
recer nuevos movimientos regionales. Muchos de ellos ganaron
las elecciones y hasta incluso presentaron listas provinciales y
distritales. No obstante, creo que ese intento de regeneracin de
la representacin de los partidos va los movimientos regionales,
prcticamente ha fracasado. Es cierto que es injusto medirlos en
cuatro o cinco aos, pero lo que tambin es cierto es que nueva-
mente estamos frente a un problema de la representacin. Y esto
se expresa, por ejemplo, en la multiplicacin de las listas, pero
tambin en una suerte de transfuguismo poltico. En resumen,
47
Alberto Adrianzn
los partidos nacionales son muy dbiles, y, digamos, no quie-
ren morir, mientras que los otros, los movimientos regionales,
si nacen no tienen la capacidad de convertirse en partidos na-
cionales. Esta es una situacin de impase que tenemos ya hace
algn tiempo.
Finalmente, un ltimo tema. La recuperacin econmica que
se advierte en las regiones, que se refeja simblicamente en los
centros comerciales, ya se comienza a mostrar en las encuestas
electorales. Si uno compara las encuestas electorales actuales
con las votaciones de 2006, se percibe una fractura de las franjas
electorales que antes votaban de manera ms homognea. Y si
bien esto tiene que ver con el proceso de crecimiento econmico
en algunas ciudades, estamos nuevamente frente a un proceso de
dualizacin del pas, o sea, la capacidad del modelo econmico de
integrar es reducida. Lo que uno tiene es un proceso de dualiza-
cin que presiona para crear representaciones de minoras. Lo que
pasa en Lima nada tiene que ver con lo que pasa en provincias,
se trata, por decirlo as, de galaxias diferentes. En Lima se estara
comenzando a construir una forma de representacin, pero en el
resto del pas no.
Por eso creo que estamos caminando, una vez ms y luego de
diez aos de democracia, hacia un profundizacin de la crisis de
representacin. Ms an si comparamos lo que hoy nos sucede
con lo que est pasando en el resto de pases andinos, donde
la crisis de representacin est siendo solucionada a travs de
liderazgos fuertes como el de Chvez en Venezuela; como fue el
de Uribe y ahora el de Santos en Colombia; como el de Correa
en Ecuador; como el de Morales en Bolivia; como el del Partido
de los Trabajadores (PT) de Lula en Brasil; o como el de Cristina
Fernndez de Kirchner en Argentina. Mi visin es que mientras
no rompamos y terminemos con este sistema de minoras, la
crisis de representacin ser permanente. Tendra que aparecer
una fuerza mayoritaria que ordene nuevamente el mapa poltico,
48
el mapa electoral y que se convierta en fuerza hegemnica. Y si
bien siempre hay riesgos en ese proceso de construir un rgimen
autoritario, porque es un momento de fuerte estatalizacin de la
poltica y de los sectores sociales, sospecho que no queda otro
camino.
Por eso insisto: cmo construimos una nueva representacin
poltica (y democrtica) a tono con lo que est pasa en los pases
andinos? Ese es el reto hoy da.

Martin Scurrah / Claudia Bielich
EL NMERO E INTENSIDAD de los conflictos sociales en el pas,
el surgimiento de nuevos movimientos sociales, la debilidad de
los partidos polticos nacionales y la fragmentacin de la repre-
sentacin poltica a nivel regional y local dentro de un contexto
de crecimiento econmico fuerte y sostenido casi sin preceden-
te, presentan el panorama de un pas efervescente y dinmico,
que refeja en su vida poltica y social la prdica de libertad y no
direccionalidad de los idelogos del libre mercado en lo econmi-
co. Estamos viviendo una situacin donde los diferentes actores
y fuerzas sociales compiten por el poder poltico y econmico, a
pesar de las asimetras entre ellos, con posibilidades de ascenso
o descenso social; la emergencia de nuevos grupos econmicos
y la desaparicin de antiguos; la formacin de nuevos grupos
y partidos polticos; y la reestructuracin de las clases sociales?
Hay evidencia de la formacin de un movimiento social regional
o nacional que empieza a coordinar y consolidar estos intereses,
dentro de una plataforma comn y con una visin compartida
para el futuro?
En este artculo argumentamos que en la ltima dcada y
media han emergido nuevos movimientos sociales, que algunos
movimientos antiguos han recuperado algo de su presencia y
que hay procesos de reacomodo entre otros, en una variedad de
52
formas e intentos de representar y defender los intereses y anhelos
de los grupos sociales en formacin y reorganizacin, pero que
todava no han encontrado la forma ni de construir un movimiento
social nacional mnimamente coordinado, ni de encontrar un mo-
vimiento o partido poltico que represente sus diversos intereses.
Esta diversidad y fraccionamiento de las fuerzas y movimientos
sociales explica, en parte, cmo polticos de signos ideolgicos
tan diferentes como Humala y Fujimori, pueden gozar de las
preferencias de los mismos segmentos del electorado.
Introduccin: conceptualizando los movimientos sociales
La trayectoria del concepto de movimientos sociales en Latino-
amrica ha sido, quiz, ms parecida a la europea que a la norte-
americana. Por ello, en la regin lo que prevalece es un enfoque
en identidades y la bsqueda de visiones societales alternativas.
En la literatura sobre los movimientos sociales en Amrica Latina
pesa mucho la nocin del escenario poltico de las ltimas dcadas,
que se caracteriza por una manera de hacer poltica en la cual las
organizaciones clasistas (y las identidades clasistas) han perdido
poder, donde los partidos polticos se han debilitado hasta casi
desaparecer en muchos pases (sobre todo los andinos) y donde
otras fuerzas polticas basadas en identidades de alguna mane-
ra excluidas por el sistema poltico formal, han cobrado mayor
visibilidad. A estas fuerzas polticas se las han denominado mo-
vimientos sociales.
El concepto refere a algo que se percibe como real en la socie-
dad latinoamericana y que exige explicacin. Por un lado, estamos
hablando de economas que nunca pasaron por las transformacio-
nes industriales que caracterizaron a las sociedades analizadas por
Marx, por lo tanto nunca pasaron por un proceso de formacin de
clases (ni clases en s, ni clases para s) tan ntido. Entonces,
no sorprende que las organizaciones clasistas se hayan quedado
53
dbiles, ni que nunca se masifcaran ni se consolidaran partidos
polticos claramente identifcados con ciertas clases sociales (salvo
los dueos de mucho capital). En tal contexto, tampoco sorprende
que otras identidades que no son netamente de clase social tengan
tanto peso.
Por otro lado, otro fenmeno real al cual el concepto se refere
es a la existencia de mltiples formas de hacer poltica que no
pasan directamente ni por organizaciones clasistas ni por partidos
polticos, pero no obstante logran sostenerse en el tiempo. Estas
formas de hacer poltica poseen objetivos que tienen que ver
solamente con partes de la sociedad, es decir, no dan lugar a
propuestas para repensar la sociedad entera, sino para responder
a las preocupaciones de ciertos grupos dentro de esta sociedad:
grupos de gnero, grupos tnicos, grupos con ciertos compromi-
sos, entre otros.
Y fnalmente, son formas de hacer poltica que de alguna ma-
nera desafan los conceptos que la sociedad en conjunto tiene de
s misma. Si bien no traen propuestas para la reorganizacin sis-
tmica de esta sociedad, siguen siendo retos a cmo esta sociedad
se entiende a s misma: cmo entienden las relaciones intertnicas
o de gnero, cmo entiende el peso que los derechos humanos de-
beran tener, cmo entiende la relacin entre centro y periferia, etc.
Son formas de hacer poltica que desafan las ideas hegemnicas
en la sociedad, que intentan desestabilizar las ideas que se toman
como dadas, que intentan hacer visibles y discutibles aquellos
aspectos de la sociedad que siempre han sido tab, y alrededor
de las cuales ha habido un relativo silencio en el debate pblico.
En algunos casos los desafos a las ideas hegemnicas son muy
modestos, por ejemplo, cuando un movimiento sugiere nuevas
maneras de conceptualizar y organizar la entrega de servicios p-
blicos. En otros casos el desafo es profundo, por ejemplo, cuando
se sugiere que se debera imaginar otra manera de dividir poderes
de gobernanza entre ciudades capitalinas y las regiones.
54
Los actores detrs de estos fenmenos no son simplemente
organizaciones. Obviamente hay una presencia importante de
organizaciones y lderes, son las caras pblicas de estas mane-
ras de hacer poltica. Sin embargo, los fenmenos van ms all:
combinan actores, ideas y semillas de propuestas sobre cmo la
sociedad podra ser si siguiera otra trayectoria. Junto con estas
ideas tambin combinan ciertas maneras prcticas de hacer po-
ltica prcticas que combinan la presencia fsica en los espacios
pblicos, la creacin de medios alternativos que proveen espacios
para debates alternativos, etctera. Son ensamblajes de actores,
ideas y prcticas.
Por eso, entendemos por movimiento social a un proceso de
accin colectiva politizada dirigido a luchar contra formas de
acumulacin y colonizacin que reproducen la injusticia, y que
cuenta con una visin alterna de sociedad y desarrollo. Los movi-
mientos sociales son procesos difusos espacial y temporalmente,
pero sostenidos en el tiempo. Los movimientos sociales incluyen
organizaciones de base formales, pero tambin van ms all al
incluir formas de accin colectiva ms nebulosas (y en muchas
ocasiones cclicas), que incluyen ONG y redes que sirven para
vincular tanto a los actores organizados como a los dispersos en
el proceso de movilizacin social. Esta entrada no resuelve todos
los problemas analticos, pero el mismo hecho de que existan
fenmenos que son difciles de describir, no implica que no se
deberan tomar muy en serio como refejos de cambios impor-
tantes en la sociedad que otros lenguajes conceptuales no captan.
El panorama de los movimientos sociales en el Per
En una especie de mapeo realizado en 2008-2009, mediante
entrevistas con dirigentes de organizaciones sociales, activistas,
observadores y especialistas, se logr identifcar diez movimientos
que creemos estn presentes en el pas actualmente: movimiento
55
agrario, movimiento cocalero, movimiento ambientalista, movi-
miento referido a las industrias extractivas, movimiento femi-
nista, movimiento de derechos humanos, movimiento indgena,
movimiento sindical, movimientos regionales y movimiento de
mujeres populares.
Aunque identificamos diez movimientos en principio
la mayora de ellos todava incipientes, las fronteras entre estos
no siempre son claras. As tenemos que algunas organizaciones
participan a la vez en el movimiento agrario, el movimiento indge-
na y el movimiento referido a las extractivas. Adems, hay cruces
entre los componentes y preocupaciones de movimientos, como
por ejemplo entre el ambientalista y el referido a las extractivas.
As mismo, el movimiento feminista y el de mujeres populares
tambin tienen mucho en comn.
No obstante lo anterior, surge la pregunta si, en algn nivel,
todos estos movimientos pertenecen a un movimiento social
nacional incipiente. A pesar de algunos indicadores de unin entre
diversos movimientos, como pudo ser la Cumbre de los Pueblos de
mayo del 2008, esos acontecimientos suelen ser coyunturales y no
suponen una transformacin de fondo. Si bien es cierto que entre
algunos movimientos existe el discurso de unin (el movimiento
indgena, el referido a las extractivas y el agrario), todava estamos
ms ante un deseo que una realidad. En la prctica existen diez mo-
vimientos sociales que operan de forma independiente, aunque con
vinculaciones especfcas para determinados asuntos coyunturales.
En la actualidad muchos movimientos sociales se ven forza-
dos a impulsar mecanismos de fuerza (en especial las marchas
y los paros), como formas de hacerse escuchar. Esto se debe a
que existen pocas instancias formales de dilogo, que adems no
funcionan. El gobierno del Partido Aprista Peruano (APRA) no
ha establecido una poltica de dilogo, negociacin o prevencin,
y se acepta dialogar slo cuando ya ha explotado un conficto.
56
Muchas veces el propio gobierno dialoga y negocia, pero no
cumple.
Un actor estatal importante con el que los movimientos sociales
mantienen comunicacin son los gobiernos regionales y locales,
donde la relacin es mucho ms fuida. Muchos movimientos no
slo dialogan con ellos, sino que tambin algunos han establecido
alianzas que permiten trabajos conjuntos y coordinaciones. Incluso
los gobiernos regionales se acercan y negocian con el gobierno
nacional, planes y propuestas previamente concertados con los
movimientos sociales. De hecho, en contextos de alta confictivi-
dad, los gobiernos regionales sirven en muchos casos como una
suerte de vlvula de escape, como nica opcin de contacto con
alguna instancia de poder. No obstante, esta relacin no siempre
es idnea y tambin puede ocurrir que los gobiernos regionales
atacan y difcultan el accionar de los movimientos.
En un contexto de poco vnculo con el Estado se refuerzan las
relaciones entre organizaciones sociales. La alianza ms importante
de los movimientos sociales es la que establecen con aquellas ONG
que trabajan con ellos, los apoyan y les representan posibilidades
de fnanciamiento e incidencia. Muchos movimientos se reconocen
dependientes de la relacin con las ONG y precisamente por ello no
quieren que el papel de ellas abarque mbitos que les corresponde
a las organizaciones populares. De hecho, la cercana tambin se
traduce en tensiones sobre temas de representacin social y el con-
trol de los fondos de la cooperacin internacional. Adems, es muy
signifcativo el avance que han dado los movimientos sociales en sus
contactos con el extranjero. Hoy muchos de ellos mantienen alianzas
tanto con ONG como con movimientos sociales internacionales.
Los movimientos sociales y la poltica
Todo esto pinta un panorama de mucha movilizacin y protago-
nismo en defensa de los derechos y la promocin de propuestas
57
parciales y segmentadas, as como de alianzas y coordinaciones
fugaces y pasajeras. Los movimientos regionales se movilizan
alrededor de temas especfcos con alianzas coyunturales y des-
pus pasan a una situacin de latencia. En las elecciones regio-
nales y locales hay una proliferacin de listas con miembros de
organizaciones sociales diseminados entre ellas, pero sin ninguna
relacin orgnica entre un movimiento social o conjunto de ellos,
y un partido o lista. La fragmentacin entre los movimientos se ve
refejada en la fragmentacin en las listas electorales.
A nivel nacional tampoco hay relaciones orgnicas entre los
movimientos sociales y los partidos representados en el Congreso
y el Ejecutivo, sino con funcionarios y congresistas individuales,
segn el tema y la oportunidad. La dbil y confusa representati-
vidad de los partidos polticos ha generado una situacin donde
hay una competencia entre los polticos para infuir en las orga-
nizaciones sociales (porque creen que representan a diferentes
segmentos de la poblacin) y entre los dirigentes sociales para
infuir en los polticos (porque tienen acceso a palancas de poder
en el Estado). No hay una cadena de representacin que fuye
desde el nivel local al regional y al nacional, ni dentro de los
partidos polticos, ni dentro del Estado, ni dentro de la mayora
de las organizaciones sociales. No se ha demostrado hasta ahora
una capacidad en los movimientos sociales para construir meca-
nismos de coordinacin o una plataforma mnima de consenso,
ni tampoco en los partidos polticos para construir relaciones
y programas que refejen y representen los intereses y preocupa-
ciones del movimiento social, y de un conjunto de los movimientos
que lo componen. Por ejemplo, la fragilidad de las coordinaciones
entre los movimientos regionales del sur del pas en los temas del
gas de Camisea y el Proyecto Majes-Siguas, demuestra tanto las
difcultades para coordinar horizontalmente entre las regiones,
como verticalmente entre la regin y el gobierno nacional.
58
En realidad, el gran tema de discusin es si podemos afrmar
que el Per cuenta con un movimiento social o con algn nivel de
coordinacin o confuencia entre varios movimientos sociales, que
sea lo sufcientemente fuerte como para aseverar que estamos ante
la prxima fuerza poltica importante, y que participe en la poltica
nacional representando intereses que no suelen verse refejados
normalmente. Es decir, si es que los movimientos sociales son lo
sufcientemente fuertes y representativos como para asegurar que
estamos ante un nuevo actor importante en la poltica nacional.
Para responder dicha interrogante lo primero que debemos
establecer es cul es la relacin entre los diferentes movimientos
sociales, as como entre ellos y la sociedad en general. Como diji-
mos, podemos identifcar diversos actores que participan dentro
de los movimientos, pero no en todos los casos son aceptados
como miembros del mismo. Por ejemplo, en el movimiento ind-
gena participan algunas ONG, pero las organizaciones indgenas
consideran a dichas organizaciones como aliadas y no como parte
del movimiento social. Otros, como por ejemplo el movimiento
agrario, consideran que todos estos actores son parte del movi-
miento social. As las cosas, la primera conclusin es que entre
los movimientos sociales peruanos encontramos aquellos que
tienden a ser abiertos y otros que son ms cerrados. Los
segundos defenden su autonoma y son muy celosos de la pre-
sencia de actores que consideran externos al movimiento, no
reconociendo que pueden tener injerencia en la toma de deci-
siones del grupo. Muchas veces encontramos tensiones respecto
a quines son los verdaderos voceros de la organizacin. Las
organizaciones populares buscan ser reconocidas como los
verdaderos representantes de la poblacin. As tenemos que
existen movimientos sumamente cerrados. Por ejemplo, en el
movimiento cocalero, solamente los cocaleros son reconocidos
como parte del mismo. Es decir, se considera que nicamente los
cocaleros son miembros del movimiento y que cualquier otro actor
59
es slo un aliado, a pesar que su participacin sea importante.
Para pertenecer al movimiento indgena, hay que ser indgena,
y para pertenecer al movimiento de mujeres urbano populares,
debemos ser una de estas mujeres.
Encontramos tambin algunos movimientos sociales a los que
denominamos abiertos. De los diez movimientos sociales identi-
fcados, estos son la minora. Tal es el caso del movimiento agrario,
del movimiento feminista y del movimiento de derechos humanos.
Los tres movimientos consideran que tanto las organizaciones
populares como las ONG y los simpatizantes, son miembros del
movimiento social. Estamos ante casos en los que no es requisito
indispensable ser parte de la organizacin popular para poder ser
considerado como miembro del movimiento.
Esta primera caracterstica, la forma cerrada en la que funcio-
nan algunos movimientos sociales, impide que haya un dilogo
fuido entre actores, pero sobre todo, la formacin de una visin
ms amplia y compartida donde confuyan y se encuentren di-
versos actores, necesidades y reivindicaciones.
Esto ltimo tiene fuerte relacin con el siguiente punto a tra-
tar. Los objetivos y reivindicaciones de los movimientos sociales
suelen ser particularistas, son pocos aquellos con objetivos univer-
salistas. Es decir, muchas de estas organizaciones buscan conseguir
objetivos que nicamente benefciaran a los miembros directos del
movimiento, ms no as a la sociedad o comunidad en general.
Un ejemplo se encuentra en el caso del movimiento cocalero.
Una de las principales crticas a este movimiento se refere a
que defenden nicamente objetivos propios de los cocaleros. Los
cocaleros son a su vez agricultores, por lo que podran defender
tambin objetivos del movimiento agrario o del movimiento in-
dgena, pero no lo hacen. Sus objetivos se reducen a unos pocos,
que benefciaran slo a los cocaleros, ms no as a otros grupos
que pueden tener problemas en comn. Casos como este ocurren
con frecuencia en nuestro pas. Muchos movimientos tienen
60
reivindicaciones parecidas y caractersticas similares, pero no se
forman plataformas en comn ni tampoco se asumen como pro-
pias otras demandas que sobrepasen las demandas particulares.
El ao pasado durante el paro indgena, ningn otro movimiento
se sum a las protestas sino ya hasta despus del incidente en
Bagua, cuando el problema haba estallado.
Existen movimientos sociales que tienen objetivos universa-
listas, como por ejemplo el movimiento de derechos humanos,
cuyos miembros afrman que el accionar de dicho movimiento
benefciar al Per en general. Caso similar es el del movimiento
ambientalistas. Sin embargo, no son la mayora. Incluso en la lis-
ta de diez movimientos a la que hicimos mencin al inicio, slo
ubicamos tres movimientos con objetivos universalistas (los dos
previamente mencionados y el movimiento feminista, actualmente
en latencia).
Entonces, el panorama que tenemos en el Per actualmente
es de diversos movimientos cuidadosos de sus miembros, que no
aceptan que cualquier persona o agrupacin pertenezca al mismo,
y que tienden a defender intereses particulares, no sumndose au-
tomticamente a los pliegos de otros movimientos, ni asumiendo
como suyas reivindicaciones ms universales. Es decir, tenemos un
escenario fragmentado, donde la articulacin es reducida. Ahora
bien, existen momentos en los que hemos estado ante trabajos
conjuntos o elaboracin de pliegos ms amplios. Pero para que
ello ocurra se requiere de un trabajo de articulacin largo, que
no es horizontal ni automtico, por lo que no es un escenario que
suele ocurrir frecuentemente.
Como se puede inferir de lo anterior, los niveles de articulacin
entre movimientos sociales del pas son muy bajos. Cada uno de
los movimientos sociales identifcados tiene una agenda propia,
con su propio accionar y sus propios objetivos y reivindicaciones.
No hay mayor articulacin ni consolidacin. Y el primer punto
necesario para poder considerar a los movimientos sociales como
61
una de las fuerzas polticas del Per, es que estemos ante movi-
mientos sociales articulados y consolidados. Es decir, el propio
movimiento debe ser fuerte, cohesionado y estar pasando por
un proceso de institucionalizacin. Como hemos visto, esto no
sucede. Claro, existen casos en los que los movimientos sociales
son importantes a nivel regional, llegando incluso a ganar pre-
sidencias regionales y alcaldas. Este fenmeno es importante,
pero debemos recalcar que entre los diez movimientos a los que
hemos hecho referencia, ubicamos a los movimientos regionales.
En otras palabras, los movimientos regionales vienen siendo
un tipo de movimiento social, con sus propias ideas y objetivos
(relacionados bsicamente con la dinmica de la regin), pero no
son una fusin de varios movimientos sociales a nivel regional.
Por ejemplo, el movimiento regional del Cusco no vendra a ser
una confuencia slida y permanente de los movimientos indgena,
agrario, feminista, sindical, etc., cusqueos. Eso hace precisamente
que estos movimientos sean tan volubles, dado que dependen en
gran medida de la coyuntura de la regin. Cuando esta cambia,
el movimiento puede desaparecer. Por eso nosotros no habla-
mos de un movimiento regional, sino ms bien de diferentes
movimientos regionales. Cada uno de estos movimientos res-
ponde a las dinmicas, problemas y reivindicaciones de su regin,
pero no por ello realizan un trabajo en conjunto con otros movi-
mientos regionales de otras regiones (ni tampoco necesariamente
con movimientos sociales presentes en la regin).
Pero si a nivel regional tenemos algunos casos de movimientos
sociales con fuerte presencia poltica, no podemos decir lo mismo
en el escenario nacional. Y es que a nivel nacional no contamos
con movimientos sociales centralizados y articulados, sino ms
bien lo que los caracteriza es su dispersin y fragmentacin.
Un claro ejemplo de esto es lo que ocurrido a partir de la Cumbre
de los Pueblos de mayo del 2008. En aquella reunin, los princi-
pales voceros de los movimientos indgena, agrario y referido
62
a las industrias extractivas, anunciaron una alianza tctica que
buscara un trabajo conjunto. Incluso se comentaba de reuniones
para elegir un candidato presidencial propio. Sin embargo, una
vez fnalizado el evento, este trabajo conjunto disminuy. Si bien es
cierto mantuvieron la coordinacin en algunos momentos, fue slo
para cuestiones puntuales. Estos discursos, que se suelen escuchar
cada cierto tiempo, sobre todo alrededor de eventos importantes,
son ms un deseo que una realidad. En la prctica los movimientos
sociales del Per no estn articulados. No podemos hablar de una
centralizacin de los movimientos bajo un mismo liderazgo, camino,
accionar u objetivos. Esto impide el fortalecimiento de estos sectores
dentro de la poltica nacional, por lo que no representan un sector
relevante dentro de la poltica nacional peruana.
Recomendaciones: es posible contar con una propuesta
unifcadora y articulada?
El primer gran desafo para que el Per cuente con movimientos
sociales articulados y con agendas en comn, es la institucionali-
zacin. Los movimientos sociales del pas se caracterizan por tener
una institucionalizacin incipiente, con poca formalizacin interna
sobre diferentes aspectos (toma de decisiones, eleccin de lderes,
entre otros). Las propuestas son muchas veces improvisadas y las
demandas surgen de acuerdo al contexto poltico, por lo que suele
variar su presencia de acuerdo a las caractersticas del momento.
De esta forma, contamos con movimientos sociales que pueden
tener mucha presencia en un momento dado, pero que pasado
el evento pierden fuerza. No estn pues, consolidados. Tal fue el
caso del movimiento indgena a partir del paro del 2009.
Sin embargo, existen hechos positivos a partir de los cuales los
movimientos pueden trabajar. Por ejemplo, muchos cuentan ya
con legitimidad dentro del grupo al que directamente representan.
No obstante, encontramos tambin confictos internos. Y es que
63
diversos grupos y organizaciones de base estn en lucha por la
representacin dentro del movimiento. La Asociacin Intertnica
de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y la Confederacin
de Nacionalidades Amaznicas del Per (CONAP), en el caso
del movimiento indgena, son un ejemplo de ello. De la misma
manera tenemos a las diferentes organizaciones de comedores
populares y comits del vaso de leche, en el caso del movimiento
de mujeres urbano populares. Esta fragmentacin y lucha interna
es uno de los principales obstculos para poder hablar de un
movimiento fuerte y cohesionado.
Otro benefcio de los movimientos es que la mayora cuenta
ya con una red de aliados signifcativos. Estos van desde perso-
nas individuales, expertos en el tema, ONG, hasta la cooperacin
internacional o movimientos sociales extranjeros. Estas relaciones
son sumamente importantes para contar con una plataforma que
unifque las demandas y visiones locales y regionales, junto con
aquellas nacionales y con apoyo internacional. Muchos movimien-
tos ya han realizado este paso y sera ventajoso que lo realicen en
conjunto, es decir, no cada movimiento de manera independiente
y sin relacin con los otros, sino los movimientos en general en
conjunto. Sin embargo, existen diversos desafos en este aspecto.
Hay muchas difcultades para construir y mantener alianzas
duraderas, especialmente entre las organizaciones sociales y las
ONG, adems de distinguir entre las alianzas coyunturales y
aquellas estratgicas.
Por otro lado, los peruanos hemos sido testigos que los mo-
vimientos sociales tienen gran poder de convocatoria y pueden
lograr modifcaciones legales y constitucionales que los benefcian
(con mucha difcultad, cierto, pero fnalmente se pueden lograr).
Este poder de convocatoria y movilizacin es uno de los gran-
des benefcios de los movimientos sociales en el Per. Adems,
no slo nos referimos a la movilizacin en masa, como son las
grandes marchas o los paros, sino tambin a la capacidad de los
64
principales lderes de negociar e interactuar con los diferentes
poderes del pas. Muchos miembros de los movimientos sociales
han aprendido cmo funciona la poltica nacional. Este know how
es un valor sumamente importante, pues permite trabajar dentro
de la poltica del pas sabiendo frente a qu actor se encuentra uno
y cmo relacionarse con l.
Ejemplos en este sentido los encontramos en aquellos casos
en los que los lderes manifestan que ante el Congreso de la
Repblica, el accionar debe ser diferente que ante miembros
del Ejecutivo. Y si bien los movimientos sociales, algunos ms
algunos menos, han aprendido cmo manejarse dentro de la
arena poltica nacional (lo cual es un conocimiento sumamente
importante que servir de sobremanera a futuro), uno de los
principales problemas se refere a las difcultades que tienen los
movimientos sociales para negociar con el Estado. Esto se debe
a la desconfanza que tienen los unos con los otros, y tambin
a las asimetras entre ambos. En muchas ocasiones, adems, el
Estado no tiene la puerta abierta para la conversacin con los
movimientos, pues no hay mecanismos formales de dilogo, lo
que difculta las negociaciones.
Pero todos estos puntos a favor no sern de utilidad si es que no
se subsanan los grandes problemas y desafos de los movimientos
actualmente. Y es que una importante debilidad de los movimien-
tos sociales en el Per se refere a la fragmentacin del escenario
poltico nacional, con movimientos sociales muy autnomos,
donde cada cual tiene su propia agenda, sus propias reivindica-
ciones y sus propios objetivos. An aquellos movimientos que son
sumamente cercanos, cuyos objetivos se asemejan en gran medida,
se resisten al trabajo en conjunto. Esta falta de articulacin es un
refejo, en muchos casos, de lo que ocurre internamente: pugnas
entre grupos, confictos internos, lderes enfrentados.
Los movimientos sociales podran apuntar a objetivos menos
particularistas y ms universalistas, y a ser ms abiertos. Es cierto
65
que debe respetarse los diferentes roles que ocupan cada uno de
los actores dentro del movimiento (organizaciones populares y
ONG, por ejemplo), pero tambin es cierto que es necesario un
trabajo en conjunto y coordinado. As tambin, es necesario que
movimientos sociales con caractersticas similares unan esfuerzos
y trabajen articuladamente. Y que esto no quede nicamente como
un discurso bonito e ideal, sino que se refeje en la realidad, que se
vea en la prctica. Slo as se podra estar en el camino de contar
con un proyecto que unifque y represente visiones locales, regio-
nales y nacionales, y que permita hablar de vnculos horizontales
y verticales.
Hoy en da en el Per no existe tal escenario y, analizando
los movimientos sociales actuales, parece difcil que se llegue a
alcanzar en un corto plazo. No obstante, sera de mucha utilidad
que los movimientos sociales sean un actor poltico fuerte y que
participen en la poltica nacional y electoral, ya sea por medio de
alianzas entre movimientos o con partidos polticos. Los movi-
mientos tienen muchos puntos benefciosos y han demostrado que
refejan reclamos y preocupaciones que no suelen ser escuchados
en la poltica nacional, que representan a grupos que no suelen ser
representados y que pueden, incluso, movilizar a dichos grupos.
Por todo ello sera muy importante superar fraccionamientos y
fragmentaciones, y alcanzar la articulacin y consolidacin. Parece
lejano, pero no imposible.
El proceso de concentracin del control
sobre la tierra
*
Fernando Eguren
PARA ENTENDER LA SIGNIFICACIN del actual proceso de propiedad
de tierras agrcolas, es preciso adoptar una perspectiva de largo
plazo. Hace ya cuatro dcadas, el gobierno militar presidido por el
general Juan Velasco Alvarado ejecut una reforma agraria. Cuatro
fueron los resultados principales de esta reforma: la desaparicin
de los latifundistas como clase social, la prctica extincin de la ex-
plotacin semifeudal de la mano de obra, la liquidacin de la gran
propiedad y una mayor democratizacin de los espacios rurales.
Posteriormente, en los aos transcurridos desde la reforma,
dos procesos merecen ser destacados: el primero, la liquidacin,
por los propios benefciarios, de las cooperativas agrarias y otras
empresas asociativas, que culmin a los pocos aos de terminada
la reforma y multiplic el nmero de pequeos agricultores; el
segundo, la institucionalizacin de los municipios distritales, pro-
ceso en el que los campesinos, otrora sujetos a la hacienda, logran
ejercer su condicin ciudadana al elegir a sus autoridades pblicas.
En este paisaje agrario, en el que la presencia de la mediana
y pequea agricultura era abrumadora, comienza a emerger
desde mediados de la dcada de 1990 los nuevos latifundios: las
*
70
empresas agroindustriales exportadoras. La aparicin de estos
nuevos latifundios da la sensacin de un dj vu para quienes
guardamos recuerdos de los aos anteriores a la reforma y
llama a alerta sobre lo que era una de las caractersticas de los
antiguos latifundios: el control territorial. Estos no eran tan slo
explotaciones econmicas, pues la concentracin de la propiedad
sobre la tierra permita a los hacendados de la poca el control del
territorio dentro y ms all de los lmites fsicos de la empresa.
En la primera mitad del siglo pasado, muchos congresistas eran
hacendados. Muchos hacendados ejercan funciones pblicas,
incluida la administracin de justicia, ah donde el Estado no
llegaba. Maritegui llamaba poder gamonal a aquel conformado
por la trada hacendado-juez-cura. Guardando las distancias y las
diferencias de poca, los inmensos neolatifundios de hoy pueden
ser una amenaza para la relativa democratizacin del campo que,
como ya he mencionado, fue uno de los resultados de la reforma
agraria.
Para las generaciones actuales, la creciente concentracin de
la propiedad agrcola no tiene ms signifcacin que considerarla
un paso necesario, acaso el nico posible, para la modernizacin
de un campo que lo necesita urgentemente, despus de cerca de
dos dcadas de crisis econmica. Son demasiado impactantes las
cifras que regularmente se dan sobre el xito de la agricultura de
exportacin no tradicional en esta dcada el valor de las expor-
taciones agrcolas se ha triplicado, como para que la mayora se
motive a preguntarse por cul es el lado oscuro de este proceso.
Es demasiado persistente y machacn el discurso difundido por el
presidente Garca del perro del hortelano que los campesinos
y nativos por pobres e ignorantes deben transferir los recursos
naturales que poseen (pero desaprovechan) a los grandes inversio-
nistas, que son ricos y saben, como para que muchos sospechen
siquiera que otros caminos de modernizacin de la agricultura son
posibles, ms equitativos, incluyentes y democrticos.
71
Fernando Eguren
Mi exposicin pretende contribuir a que quienes por razn
de edad no tienen una visin de largo plazo de las grandes
transformaciones que ha experimentado el agro peruano, logren
situar contextualmente mejor el proceso de concentracin de la
propiedad de las tierras agrcolas. Proceso que no hubiese ocurrido,
al menos con la intensidad que conocemos, sin polticas expresas.
Conviene para ello referirme al ambiente de los debates que
ocurran en esos aos dcadas del sesenta y setenta alrededor
del tema agrario. Haba una mayor perspectiva histrica en esa
poca, un encuadre ms claro en los debates. Los problemas
que se vean en ese momento eran referidos a cuestiones ms
estructurales y haba ms atencin a la orientacin de los procesos
socioeconmicos. Las clases dominantes progresistas estaban
convencidas que la modernizacin y el desarrollo pasaban por
la industrializacin del pas, superando el carcter primario
que la economa haba tenido hasta entonces. En cambio, para
importantes sectores populares y las organizaciones polticas
cercanas a ellas, el desarrollo y la superacin de las desigualdades
slo era posible en el marco de una sociedad radicalmente distinta,
y que tal sociedad era alcanzable. Despus de todo, la otra mitad
del mundo el campo socialista estaba organizado y funcionaba
de una manera muy diferente al campo capitalista occidental e,
idealizado, apareca para los pueblos como una alternativa posible
y superior. En el imaginario poltico haba alternativas diferentes
de sociedad que competan entre s. Haba otros mundos posibles
y gran parte de la poblacin del planeta estaba ya en ellos. En este
ambiente poltico en el que haba intensa confrontacin ideolgica,
cada acto poltico tena un signifcado que lo trascenda, pues o
estaba dirigido a fortalecer la sociedad capitalista o, al contrario,
tenda a la creacin de condiciones para la construccin de una
sociedad diferente, igualitaria, democrtica y popular.
Actualmente, en contraste, procesos socioeconmicos de pri-
mera magnitud, como la concentracin de la propiedad que motiva
72
esta exposicin, aparecen ante los ojos de la opinin pblica, de
las organizaciones polticas y an de sectores acadmicos, como
momentos necesarios e inevitables en una visin lineal y unvoca
del desarrollo socioeconmico.
No deja de ser notable que hechos como que el Grupo Gloria
controle actualmente 65 mil hectreas de tierras, que lo hace
propietario de la mayor parte del valle costeo de Chicama, no
llame la atencin de nadie, cuando dcadas atrs el latifundio era
considerado no slo una herencia de la colonia y un obstculo
al desarrollo, sino una expresin de inequidad e injusticia.
Comparada con el Grupo Gloria, el principal latifundio de la costa
peruana de entonces, Casagrande, palidece, pues no llegaba a las
30 mil hectreas de extensin.
Antes de la reforma agraria era comn encontrar en buena
parte del territorio rural, particularmente en la sierra, relaciones
laborales no salariales, ms cercanas a relaciones semifeudales
que capitalistas. Las haciendas empleaban una fuerza laboral cuyo
vnculo no era el salario. Haba diferentes formas de relacin de
carcter rentista. A cambio de la entrega de una parcela en tierras
de la hacienda para la sobrevivencia de una familia campesina,
esta deba retribuir trabajando gratuitamente para el hacendado,
o entregndole parte de su produccin o un monto variable de
dinero. Todo ello en un marco en que la sociedad rural y el poder
se organizaban en torno a los poderes locales, al poder gamonal,
constituido por una alianza entre el terrateniente, el juez y el cura.
Las condiciones sealadas trababan la formacin de un mer-
cado interno que requera de un agro-proveedor de insumos a la
industria y una poblacin rural como mercado de la produccin
industrial. Tan necesaria era la ampliacin de los mercados y tan
pequeos los mercados nacionales, que en 1969 gobiernos de los
pases andinos suscribieron el Pacto Andino lo que es ahora la
Comunidad Andina (CAN) para formar un mercado mayor que
hiciese posible el desarrollo industrial de los asociados.
73
Fernando Eguren
Por estas razones la reforma agraria, entrada la dcada del 60,
haba dejado de ser una reivindicacin levantada exclusivamente
por las izquierdas o una demanda reclamada slo por campesinos,
para convertirse en una necesidad para amplios sectores de la
sociedad.
El debate sobre la tierra
Aos antes, en los cincuentas, despus del gobierno del general
Odra (1948-1956), fue elegido un gobierno de derecha presidido
por Manuel Prado (1956-1962). En esos aos, las migraciones del
campo a la ciudad se vuelven masivas, an ms por las pobla-
ciones que huan del hambre durante los aos de la gran sequa
en la sierra sur
1
. El gobierno de Prado tambin participaba de
la visin segn la cual el desarrollo econmico deba pasar por
un proceso de industrializacin. A fnes de los aos cincuenta,
el gobierno crea una Comisin para la Reforma Agraria y la
Vivienda, vinculando las dos cosas bajo el supuesto de que los
grandes procesos migratorios se deban, por lo menos en parte,
a la situacin de atraso y al rgimen hacendario que dominaba
grandes partes del campo. Haba un gran temor en las clases
medias limeas sobre la formacin alrededor de la ciudad de lo
que se llamaban en esos tiempos los cinturones de miseria, las
barriadas. La idea imperante era cmo evitar que estos procesos
migratorios continuasen. La Comisin estuvo conformada por
hacendados progresistas algunos haban, sobre todo de la
costa.
Para los miembros de la Comisin el problema era que los
grandes terratenientes, sobre todo los de la sierra, eran disfuncio-
nales a la modernizacin de la sociedad. Por ello, recomendaron
1
Relatado en: Malpica, Carlos. Crnicas del hambre en el Per. Lima: F. Moncloa,
1966.
74
que en la costa no debera de haber fundos con un rea mayor a
las 250 hectreas.
Por qu llegaron a esa conclusin? Porque en el clima de la
poca, marcado por confictos sociales, una discusin sobre el
tamao de los predios no slo obedeca a criterios econmicos, sino
tambin, y de manera destacada, a criterios sociales y polticos.
Consideraron que los factores sociales y polticos tenan tanto peso
como los econmicos.
Contribuan a este clima los importantes y masivos movimien-
tos campesinos de fnes de la dcada del 50 y comienzos del 60.
Uno de los ms importantes y que hizo mucho ruido fue el del
valle de La Convencin, en el departamento del Cusco.
En este periodo, los intelectuales progresistas estaban ms
vinculados a las organizaciones polticas de izquierda y estas a los
movimientos sociales. Cuando las reformas agrarias comienzan a
aplicarse en el Per recin la tercera Ley de la Reforma Agraria,
promulgada en 1969, se aplic masivamente
2
, se despleg toda
una discusin sobre las tendencias del desarrollo capitalista en el
agro peruano. Esta fue una discusin muy infuenciada por las
visiones marxistas, en sus vertientes sovitica y china, aunque
ambas partan de las caracterizaciones que hacia Lenin. Segn
Lenin, haba dos grandes vas de desarrollo capitalista en la agri-
cultura, en el mundo rural: uno era la va Junker, caracterizada por
la lenta transicin de los grandes terratenientes feudales en Prusia
para convertirse en empresarios agrcolas, en burguesa agraria,
cambiando el tipo de relacin que tenan con sus trabajadores y
vinculndose ms estrechamente con el mercado. La otra era la
va campesina, o farmer, siendo una de sus modalidades la de los
granjeros norteamericanos que ocuparon y colonizaron territorios
vacos, o con poca densidad poblacional, desplazando a los habi-
tantes nativos. Pero otra modalidad de va campesina, ms cercana
2
Leyes previas de reforma agraria se dieron en 1962 y 1964.
75
Fernando Eguren
a la realidad del Per, consista bsicamente en que los campesinos
se rebelaban contra los terratenientes, tomaban las tierras de las
haciendas, liquidaban las relaciones pre-capitalistas, y ya como
productores independientes, liberados del yugo semifeudal,
sentaban las bases para el desarrollo de una burguesa rural en
un proceso de diferenciacin al interior mismo del campesinado.
En el marco de estos debates, se constataba que en el Per
estaban ocurriendo ambos procesos de manera simultnea. Una
va Junker en la costa, en donde desde el siglo XIX de manera
paulatina y con diferencias regionales, las haciendas se estaban
transformando o se haban transformado ya en empresas moder-
nas con relaciones salariales. En cambio, en el caso de la sierra no
haba ocurrido eso salvo en algunas pocas haciendas ganaderas
y eran los movimientos campesinos los que presagiaban una va
campesina en el horizonte.
Este debate no era meramente intelectual. Las organizaciones
polticas justifcaban sus posiciones respecto al gobierno militar
y la reforma agraria, segn la caracterizacin que hiciesen de la
cuestin agraria: si esta era ms o menos capitalista, ms o menos
feudal. No era una cuestin de juegos de palabras pues tenan re-
percusin en las orientaciones de las organizaciones polticas y en
la infuencia que estas tenan sobre las organizaciones campesinas.
La reforma agraria
La ley de reforma agraria del gobierno de Velasco elimin el lati-
fundio y fj lmites mximos al tamao de la propiedad agraria
(150 hectreas de tierras agrcolas en la costa, y reas menores en la
sierra, salvo que fuesen de empresas asociativas sin fnes de lucro).
Se expropiaron las haciendas y se adjudicaron tierras e instalaciones
a las Cooperativas Agrarias de Produccin (CAP) y a las Sociedades
Agrcolas de Inters Social (SAIS). Estas ltimas incorporaban como
asociadas no slo a sus trabajadores, sino tambin a las comunidades
76
campesinas vecinas, con el propsito de neutralizar el asedio que
hacan estas sobre las tierras de las haciendas expropiadas, sobre
las que sentan tener derechos ancestrales. Al ser incorporadas
como asociadas y con derechos a recibir parte de las utilidades de
la empresa, se esperaba que las comunidades abandonaran sus
reclamos. Lo que sucedi en realidad fue que la mayor parte de
las SAIS nunca tuvieron utilidades y sus tierras terminaron siendo
de todos modos invadidas y distribuidas entre las comunidades.
En adelante, me centrar ms en lo que ocurre en la regin
costea, que es donde el proceso de concentracin est ocurriendo
actualmente.
Expropiadas las haciendas, la mayora del personal tcnico
que haba trabajado en ellas las abandonaron. La gestin qued en
manos de los trabajadores asociados a la cooperativa (con escasa
o ninguna experiencia en manejo empresarial), de los administra-
dores y de los tcnicos contratados.
Uno de los problemas de las cooperativas de produccin es que
los trabajadores, sin perder su condicin de tales, se transforman
tambin en propietarios. Al tener esa doble condicin, casi inevita-
blemente se enfrentan dos demandas contradictorias: una que pone
el acento en la redistribucin y otra que enfatiza la capitalizacin.
El trabajador brega por la elevacin de su salario, el propietario por
la capitalizacin y la inversin. En los primeros aos de la existen-
cia de las cooperativas se dieron casos en los que los trabajadores,
en reunin de sindicato, exigan aumentos salariales; los mismos
trabajadores, en la asamblea de socios-propietarios, decidan no
redistribuir sino capitalizar. Estas demandas contradictorias con-
tribuyeron a la inviabilidad de las cooperativas, pues a la larga
las tendencias que se impusieron fueron las redistributivas, que
tuvieron como consecuencia la descapitalizacin de las empresas.
Hubo adems otros problemas graves de gestin y adminis-
tracin, de conduccin tcnica y de indisciplina laboral, que no
corresponde tocar aqu.
77
Fernando Eguren
El contexto econmico de esos aos contribuy tambin a las
difcultades de las cooperativas. Finalizada la reforma agraria con
un golpe interno en 1975, en el que el general Francisco Morales
Bermdez desplaz al general Velasco en la presidencia del go-
bierno militar, se inici coincidentemente una crisis econmica
internacional, caracterizada por un crculo vicioso de infacin y
recesin econmica (estanfacin). Como se recordar, esta crisis
econmica tuvo fuertes impactos en el Per, prologndose sus
efectos hasta inicios de la dcada del 90.
De esta forma, factores internos y externos conspiraron
contra el xito de las cooperativas. En los primeros aos de
la dcada de 1980, una buena parte ya haban sido disueltas
por decisin de sus propios trabajadores-socios, pues lleg un
momento en el que la empresa no poda asegurar siquiera el
pago de sus salarios. Las tierras fueron divididas en parcelas
familiares. As, en menos de una dcada, los antiguos obreros
agrcolas de hacienda terminaron siendo pequeos agricultores
familiares independientes, siendo la cooperativa el puente que
hizo posible este pasaje.
La importante excepcin fueron las doce grandes cooperativas
agroindustriales azucareras. Aquejadas tambin de graves proble-
mas de gestin, en 1997 el gobierno de Alberto Fujimori decidi
poner fn a la experiencia cooperativa. Las oblig a transformarse
en sociedades mercantiles y las abultadas deudas que tenan con
el Estado (por impuestos y contribuciones a la seguridad social
no pagados) fueron capitalizadas, convirtindose este en copro-
pietario. Posteriormente, las acciones del Estado fueron vendidas
a inversionistas particulares. Muchos trabajadores, ya jubilados,
tambin vendieron sus acciones. Este proceso, que an est en
marcha, permiti el acceso de corporaciones los grupos Gloria,
Wong, Huancaruna, Oviedo, Manuelita (de capitales colombia-
nos) al control de las plantaciones y la industria azucarera.
78
El ao 80 asumi la presidencia Fernando Belaunde. A los
pocos meses de su gestin se dio una ley reconociendo las parce-
laciones de las cooperativas (que no estaba permitido por la ley
de reforma agraria).
Antes de la reforma agraria, haban dos sectores de la so-
ciedad rural que impulsaban la modernizacin capitalista del
agro. Por un lado, aquellos hacendados que de terratenientes
tradicionales se haban transformado en empresarios; por otro,
sectores campesinos, sobre todo los que dirigieron las moviliza-
ciones desplegadas entre fnes de los aos 50 y comienzos del 60.
Estos eran la vanguardia de un movimiento que buscaba inser-
tarse en los mercados, una fuerza social modernizante, opuesta
a las relaciones pre-capitalistas. Desde dcadas atrs, adems,
las comunidades campesinas reclamaban mayor presencia del
Estado, exigiendo sobre todo el acceso a servicios pblicos, es-
pecialmente salud y educacin. En oposicin a la imagen que
an se tiene de las comunidades campesinas, estas fueron en
muchas partes realmente los motores de la modernizacin y
de la expansin de los mercados, y tuvieron que luchar no slo
contra los hacendados, sino tambin contra la indiferencia del
Estado y de la clase poltica urbana.
En suma, la reforma agraria anul a los dos agentes de
la modernizacin del campo de esos aos: a los empresarios
agrcolas, que fueron expropiados (al igual que a los latifundistas
tradicionales) y a los campesinos progresistas, cuyos dirigentes
fueron en una signifcativa proporcin cooptados ya sea por el
Estado (sobre todo por el Sistema Nacional de Movilizacin Social -
SINAMOS, creado por el gobierno militar) o por las organizaciones
polticas de izquierda. Luego, muchos de ellos seran elegidos
autoridades municipales. Si bien este ltimo proceso contribuy a
un ensanchamiento de la colectividad poltica y al fortalecimiento
de la democracia, estos dirigentes dejaron de ser lderes de la
modernizacin del agro.
79
Fernando Eguren
En los aos posteriores a la reforma agraria, la intervencin
del Estado en el agro continu siendo decisiva sobre todo en la
comercializacin interna y externa de productos e insumos, en
la asistencia tcnica y en el otorgamiento de crditos, pero no
estuvo a la altura de los problemas que l mismo cre, que se
manifestaron sobre todo en el fracaso de las empresas asociativas.
Inicios del proceso de concentracin
En el ao 1993 el gobierno de Alberto Fujimori promulg la
Constitucin actualmente vigente. Es preciso recordar que la
Constitucin de 1979, a la que sustituy, consideraba en uno de
sus artculos la reforma agraria como un proceso permanente. La
de 1993 suprimi toda referencia a la reforma agraria. En esa lnea,
en 1995 se promulg la llamada Ley de Tierras, una de las ms
liberales de Amrica Latina y que contina vigente; no establece
prcticamente ninguna limitacin al tamao de la propiedad, al
uso del suelo, ni a las condiciones para ser propietario
3
.
La nueva ley consolid y ampli lo que anteriores normas
paulatinamente haban venido estableciendo
4
. Los estmulos para
una nueva concentracin de la propiedad de la tierra fueron acre-
centados por el contexto poltico e ideolgico neoliberal del fuji-
morismo, y por el crecimiento sostenido de la economa mundial.
Esto es lo que viene ocurriendo hasta la actualidad, pues los
gobiernos posteriores mantuvieron los ejes centrales de las polti-
cas de tierras y del fomento a la agroexportacin. Desde el punto
de vista econmico, estas polticas han sido exitosas: se han multi-
plicado las exportaciones, se han introducido nuevas tecnologas,
3
Ver: Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES). Informativo Legal Agrario
n. 25. Legislacin sobre la tierra agrcola. Lima: CEPES, 2010.
4
Ver: Eguren, Fernando. Las polticas agrarias en la ltima dcada: una
evaluacin. En: Peru: El problema agrario en debate. Seminario Permanente de Seguridad
Agraria (SEPIA) X. Lima: SEPIA/ Comit Oxford para la lucha contra el Hambre
OXFAM, 2004, pp. 19-78.
80
se han ganado tierras al desierto, etc. Por el ritmo e intensidad de
los cambios, es algo que no tiene antecedentes en el Per. El pas
ha devenido en un importante exportador de productos agrco-
las, entre otros el esprrago, del cual es el principal exportador
mundial. En el camino se ha ido formando, adems, una clase
empresarial capaz de moverse en contextos internacionales muy
competitivos. A ello debiera agregarse que es un sector en donde
la inversin extranjera es an relativamente reducida. En otras
palabras, no son los grandes capitalistas forneos los que han
tomado a su cargo la modernizacin de la agricultura peruana,
sino bsicamente empresarios peruanos.
Hace unos aos analic, en un Seminario Permanente de
Seguridad Agraria (SEPIA)
5
, la trayectoria de los cambios nor-
mativos que ocurrieron luego de la reforma agraria, que ayuda
a comprender lo que se fue gestando a lo largo de la dcada de
1990 y aos posteriores: un nuevo tipo de modernizacin de la
agricultura, basado en las exportaciones y en la gran empresa,
excluyente de la agricultura de pequea escala. Este objetivo ha
dado coherencia a las polticas agrarias desde inicios de los aos
noventa, pues los distintos gobiernos lo han mantenido felmente.
Ese objetivo son los neolatifundios, las nuevas haciendas. Son
diferentes a las antiguas por la modernizacin tecnolgica y de
gestin, y porque slo utilizan trabajo asalariado y no yanaconas
6
.
Tambin son diferentes porque los nuevos latifundistas no son
hombres de campo, sino corporaciones y sociedades mercantiles,
5
Ver cita anterior. Habra que actualizarlo, sobre todo tomando en cuenta los
decretos legislativos de junio del 2008 y otros posteriores.
6
Sin embargo, las condiciones laborales distan de ser satisfactorias. Ver los
captulos correspondientes al Per en dos publicaciones recientes: Organizacin de
las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO). Boom agrcola y
persistencia de la pobreza rural. Santiago de Chile: FAO,2009; y Comisin Econmica para
Amrica Latina (CEPAL), Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y FAO. Polticas
de mercado de trabajo y pobreza rural en Amrica Latina. Santiago de Chile: CEPAL/OIT/
FAO, 2010.
81
Fernando Eguren
para las que la tierra es exclusivamente un factor de produccin,
y no un espacio en el que adems la familia se reproduce social-
mente y una referencia de identidad.
Esta diferencia entre un inversionista que viene de otros
sectores econmicos, capitalistas puros, como los hay muchos,
y empresarios agrarios que vienen de una larga tradicin de vida
en el campo, se expresa en distintos comportamientos en la re-
lacin con los recursos naturales. En el valle de Ica, por ejemplo,
buena parte de la actividad agrcola de exportacin depende de
las aguas subterrneas. La explotacin excesiva y no regulada de
este recurso est conduciendo a un colapso de los pozos
7
. El da
que eso ocurra, el inversionista simplemente retira su inversin y
la llevar a otra parte: pesca, construccin, fnanzas, etc. Pero para
las familias con tradicin como agricultores, que se han aggiornado
en trminos empresariales, la escasez de un recurso sin el cual no
puede hacerse agricultura, puede signifcar el abandono de un
espacio social, el abandono de su hbitat.
Hoy la percepcin dominante en la clase poltica y an en la
opinin pblica sobre esta gran agricultura de exportacin, obe-
dece al convencimiento, ms por razones ideolgicas que tcnicas,
que este es el mejor camino, si no el nico, para la modernizacin
de la agricultura y el desarrollo rural. En las presentaciones con
diapositivas que haca el entonces ministro de Agricultura, Ismael
Benavides, hoy ministro de Economa, sobre hacia dnde deba
orientarse la agricultura peruana, contrastaba una fotografa de un
paisaje rural de nuestra sierra con un extenso campo de la Florida,
en los Estados Unidos, absolutamente plano, de monocultivo,
mecanizado sin trabajadores a la vista, implicando que para
7
Progressio. Drop by Drop. Understanding the impacts of the UKs water footprint
through a case study of Peruvian asparagus. Lima: Progressio, CEPES y Water Witness
International, 2010.
http://www.progressio.org.uk/sites/default/fles/Drop-by-drop_Progressio_
Sept-2010.pdf
82
ser competitivo el campo peruano debera pasar de la primera
fotografa a la segunda. Es decir, crea una fantasa absolutamente
inadecuada para la realidad del pas, pues casi no hay lugar en el
Per donde uno vea esos paisajes, porque siempre nos encontra-
remos en el horizonte con los Andes.
En esta percepcin queda invisibilizada la agricultura familiar,
la pequea y mediana agricultura, los campesinos, aquellos que
proveen la mayor parte de la alimentacin que consume el pas,
que son la inmensa mayora de productores. No est dems recor-
dar que los neolatifundios no producen para el mercado interno,
Economa de escala y tecnologa
(segn ministro de Agricultura Ismael Benavides)
Pequea agricultura en la sierra
peruana.
Gran agricultura en Homestead,
Florida, Estados Unidos.
83
Fernando Eguren
en tanto son eminentemente exportadores. Si acaso derivan parte
de la produccin al mercado interno, es aquella que no es de ca-
lidad de exportacin o cuando el mercado externo est saturado.
Cuando esto ocurre, dicho sea de paso, inundan los mercados
locales provocando perjuicios a los pequeos productores.
Los caminos de la concentracin
Existen varios caminos que confuyen en la actual concentracin
de la propiedad de la tierra. Uno es la ampliacin de la frontera
agrcola. En la costa hay ms de cincuenta valles. Entre valle y valle
hay extensas reas incultas sobre todo por falta de agua (ms de
un milln de hectreas). Son tierras eriazas que, como recursos
naturales, son patrimonio de la nacin, siendo el Estado so-
berano en su aprovechamiento (art. 66 de la Constitucin de la
Repblica). En base a esta prerrogativa, el Estado privatiza esas
tierras y las hace cultivables con obras de irrigacin fnanciadas
total o parcialmente por el mismo Estado. El modelo de privati-
zacin es, al menos desde el gobierno de Fujimori, venderlas en
grandes lotes, a los que por la magnitud de los recursos exigidos
slo pueden acceder grandes inversionistas. Por lo general, en toda
esta operacin estos terminan recibiendo importantes subsidios
ocultos. Tambin hay un proceso de ampliacin de la frontera
agrcola en la vertiente oriental, sobre todo en la selva alta por
colonizacin o concesiones.
Un ejemplo de esto es la irrigacin Chavimochic. Entre 1994
y el 2006, once empresas adquirieron casi 37 mil hectreas sobre
43 mil disponibles. Camposol tiene alrededor de 23 mil hectreas,
repartidas en varios valles. A modo de comparacin, recordemos
que antes de la reforma agraria la hacienda costea ms grande
era el complejo azucarero Casagrande, con 29 mil hectreas.
Actualmente, hay nuevos proyectos de irrigacin que incorpo-
rarn alrededor de 150 mil hectreas, y todo esto ir a los grandes
84
inversionistas, incluyendo extranjeros. Las 38 mil hectreas de
la irrigacin Olmos, sern vendidas en lotes de 1000 hectreas a
inversionistas nacionales y extranjeros.
Uno de los argumentos para favorecer a la gran inversin es
que crearn puestos de trabajo, como si la pequea y mediana
agricultura no lo hiciera!
Otro camino es la concentracin va el mercado de tierras en
los valles viejos. Muchos pequeos agricultores se ven presio-
nados a vender sus parcelas, pues el entorno en el que operan les
es adverso: no tienen acceso al crdito formal, no tienen buenos
sistemas de comercializacin, no hay buenos servicios de exten-
sin tcnica ni de informacin; adems, generalmente no estn
organizados. Por omisin, las polticas ofciales tienden a ahogar
la agricultura familiar, incluso a la mediana agricultura. Al mismo
tiempo, el valor de las tierras ha aumentado, lo cual es, ante las
condiciones descritas, un incentivo para vender.
En el valle de Ica, en donde el agua subterrnea es un bien
preciado y cada vez ms escaso, los pequeos agricultores venden
sus pozos de agua a las grandes empresas; sin agua, sus tierras
son improductivas. Ofcialmente est prohibido hacer ms pozos
(aunque esta prohibicin se viola casi regularmente), pero se com-
pran y venden. En algunos casos el pozo puede estar a decenas de
kilmetros de la empresa compradora, por lo que esta conduce el
agua entubada, contribuyendo a la desertifcacin en las tierras
en donde el pozo se encuentra.
El Grupo Romero compr en el valle de Chira, en el departa-
mento de Piura, 3 mil hectreas; ahora tiene ms de 7 mil, pues
ha ido comprando a pequeos agricultores. Maple, una empresa
instalada en la selva peruana que explota hidrocarburos, compr
en el mismo valle 10 mil hectreas de tierras eriazas, con derecho
a agua, y ahora tiene ms de 12 mil. En ambos casos producirn
caa de azcar para la produccin de etanol.
85
Fernando Eguren
En la costa, la tierra sin acceso a agua no vale nada. No
debe sorprender que la concentracin de la tierra se acompae
frecuentemente con disputas por el agua. As, en el valle del Chira
las comisiones de regantes y juntas de usuarios, que congregan
sobre todo a pequeos y medianos agricultores, protestan contra
el favoritismo del gobierno regional y del gobierno central hacia
las dos empresas mencionadas.
Continuar esta tendencia a la concentracin? Si se revisan
las memorias institucionales, estas grandes empresas afrman que
la proyeccin es a tener ms tierras porque consideran que, en lo
que concierne a la costa, las condiciones climticas, ecolgicas y el
acceso a riego, las ubica en una posicin absolutamente excepcional
en el contexto internacional. Adems, las tierras costeas peruanas,
en comparacin con Chile, por ejemplo, todava son baratas.
El tercer camino de la concentracin es la conversin de las
cooperativas agrarias azucareras en empresas privadas. La refor-
ma agraria expropi los complejos agroindustriales azucareros,
que comprendan tanto las plantaciones como la planta industrial,
y los adjudic a 12 cooperativas, compuestas por los trabajadores,
que incluan a tcnicos, empleados administrativos y obreros, tanto
de fbrica como de campo. A partir de la segunda mitad de los aos
noventa, Fujimori decidi que estas cooperativas no daban ms y
que se requeran reformas profundas. En efecto, la mayor parte de
las cooperativas azucareras tuvieron graves problemas de gestin,
agravadas en algunos casos por corrupcin, y su viabilidad no
poda continuar sin cambios de fondo. Por razones polticas, los
diferentes gobiernos haban evitado intervenir.
Se dieron una serie de normas que pondran fn a las coopera-
tivas y aseguraran el cambio de propietarios hacia inversionistas
privados.
Por un lado, las importantes deudas que las cooperativas
haban acumulado con el Estado, por no pago de impuestos y de
seguridad social, fueron capitalizadas. De este modo, el Estado se
86
hizo copropietario de dichas empresas. Por otro lado, las obliga a
dejar de ser cooperativas y convertirse en sociedades mercantiles.
Es as que la participacin de los trabajadores en la propiedad de
las cooperativas llamados certifcados de aportacin se con-
virtieron en acciones que, a diferencia de los certifcados, podan
venderse libremente.
El paso siguiente fue un largo proceso de venta de las acciones
del Estado a inversionistas, llamados socios estratgicos, que
an no culmina. Hasta el momento, los socios estratgicos son:
el grupo Gloria (en La Libertad, Casagrande, Cartavio, Chiquitoy,
Sintuco y San Jacinto en Ancash) como el ms importante, que ha
acumulado ms de 60 mil hectreas; el grupo Oviedo (en Lamba-
yeque, Tumn y Pomalca); el grupo Wong (en Lima, Paramonga y
recientemente, despus de un proceso escandaloso, Andahuasi); el
grupo Huancaruna (Pomalca en Lambayeque); el grupo Manuelita
(de capitales colombianos en Laredo, La Libertad); y fnalmente, el
grupo Mitchell (en Arequipa, Chucarapi-Pampa Blanca). En este
marco de traslado de la propiedad de los ex cooperativistas hacia los
socios estratgicos (plagado de irregularidades y an de violencia,
que ameritara una investigacin policiaco-fscal), es que surge la
iniciativa de los congresistas del Partido Aprista Peruano (APRA)
de limitar a 40 mil hectreas la mxima extensin de la propiedad
de la tierra en la costa. El grupo Gloria desea extender an ms su
control sobre la industria azucarera y quiere seguir adquiriendo las
acciones que el Estado an tiene para vender en Pomalca y Tumn
(en las que el grupo Oviedo tiene ya acciones), y en Cayalt. La
iniciativa aprista va claramente a favorecer a los Oviedo e impedir
que Gloria siga agrandando su imperio azucarero (que alcanza
ya unas 65 mil hectreas). Las reiteradas declaraciones del grupo
Gloria de que no pretende comprar acciones de dichas empresas, ha
amainado el entusiasmo aprista por aprobar dicho proyecto de ley.
Sin duda, uno de los atractivos de la produccin de caa de
azcar es el promisorio mercado de etanol, sobre todo para la
87
Fernando Eguren
exportacin. Las nuevas plantaciones de Romero y Maple son
exclusivamente para ese propsito, mientras que algunos de los
viejos complejos agroindustriales productores de azcar estn
instalando ya plantas de produccin de etanol.
Una cuarta va de concentracin del control sobre la tierra es
a travs de los denuncios y concesiones dados a las industrias
extractivas. Son varios millones de hectreas sobre las cuales las
industrias extractivas (mineras, hidrocarburos, forestales) tienen
diferentes niveles de derechos, que suelen superponerse a los
derechos de comunidades campesinas y nativas.
A noviembre de 2009, el 15.4% del territorio nacional cerca
de 20 millones de hectreas estaban concesionados a empresas
mineras. Hay provincias que estn concesionadas a la minera en
ms del 80%, como Chumbivilcas, en el Cusco (85.8%), y Santiago
de Chuco, en La Libertad (81.5%)
8
.
Es interesante observar que ah donde la tierra comienza a
cobrar un valor, atrae a los inversionistas desplazando, a travs de
procedimientos legales o ilegales, a quienes la venan ocupando.
Es el caso del valle de Urubamba, que se ha ido transformando
de un valle agrcola a uno turstico, y en donde se han instalado
decenas de hoteles y construido un nmero indeterminado de
casas de campo, ah donde antes pequeos agricultores tenan sus
chacras de cultivo. Hasta hace pocos aos la tierra se venda por
hectreas. Debido a la espectacular subida de los precios, hoy se
vende entre 25 y 80 dlares el metro cuadrado, segn la ubicacin.
Algo similar ha ocurrido en las playas al sur de la ciudad de
Lima, que a pesar de ser la mayor parte reas desrticas, estaban
bajo posesin de pescadores, campesinos y comunidades, que
les daban diferentes usos. Actualmente han sido privatizados y
prcticamente cerrados al acceso pblico casi veinte kilmetros
8
www.cooperaccion.org.pe
88
de litoral. Los antiguos ocupantes migran o terminan siendo los
trabajadores manuales de los nuevos ocupantes.
La concentracin sobre la tierra que he descrito es estimulada
por factores externos, especfcamente por el dinamismo y amplia-
cin del mercado internacional para productos agrcolas de alto
valor, como los que exportamos.
Hay otro proceso, tambin internacional, que est generando
una concentracin del control sobre la tierra agrcola, que se le
conoce con el nombre de land grab o acaparamiento de tierras.
Este proceso consiste en la adquisicin, por compra, arriendo o
concesin, de grandes superfcies de tierras de cultivo por Estados
a otros Estados, para garantizar su propia seguridad alimentaria
o, en el caso que las compradoras sean corporaciones transnacio-
nales, para la produccin de agrocombustibles, o con fnes especu-
lativos. Los principales compradores son pases asiticos China,
Japn, Corea del Sur, y pases con mucha liquidez pero con poca
tierra, como Arabia Saudita y los Emiratos rabes. Tambin in-
tervienen pases europeos. Los principales pases vendedores son
africanos, paradjicamente los que ms sufren de hambrunas o
desnutricin. Pero tambin hay pases asiticos que venden sus
tierras, as como latinoamericanos, sobre todo Brasil y Argentina.
El Per podra entrar en ese grupo de pases si es que se co-
mienzan a entregar concesiones de tierras en selva alta, para la
produccin de palma aceitera para biodiesel.
Es preciso que en el pas tomemos conciencia que se est
reconstruyendo un agro bipolar, extremadamente desigual, con
dos extremos: el de los grandes neolatifundios exportadores, con
gran inversin de capital y un entorno de polticas favorable; y el
de centenares de miles de pequeos agricultores la inmensa ma-
yora de la poblacin rural que, a pesar de ser los abastecedores
de alimentos del pas, son marginados por las polticas pblicas.
Ministerio del Ambiente peruano: gobernanza
e institucionalidad verde
Peter Bille Larsen
Introduccin: la paradoja de los mundos verdes
La situacin de las instituciones vinculadas a la poltica ambiental
en el Per, entre el establecimiento del Cdigo del Medio Ambien-
te y los Recursos Naturales en 1990 y la creacin del Ministerio del
Ambiente en el 2008, se ha transformado, al menos en el papel, y se
ha vuelto considerablemente ms verde, an cuando continan
encarando desalentadores desafos de sostenibilidad.
Es an muy pronto para evaluar el impacto de un ministerio
que acaba de celebrar su segundo aniversario, sin embargo, pode-
mos hacernos algunas preguntas al respecto. Se ha fortalecido la
estructura institucional por la llegada de un ministerio dedicado
a asuntos ambientales?, el nuevo ministerio se encuentra en la
posicin de replantear las viejas dinmicas y ganar as una voz en
el ambiente poltico e interministerial?, los cambios en el nivel
central mejoran la manera de abordar y resolver localmente los
problemas ambientales?, el Per se encuentra en la va correcta
para concretar un compromiso constitucional respecto del derecho
a la salud y al medio ambiente
1
? Es muy pronto para abordar la
1
La Constitucin del Per del ao 1993 menciona que toda persona tiene derecho
a disfrutar un ambiente balanceado y adecuado para el desarrollo de la vida.
Ministerio del Ambiente peruano: gobernanza e institucionalidad verde
92
efcacia institucional del Ministerio del Ambiente (MINAM), pero
los cambios actuales merecen nuestra atencin.
La primera respuesta es afrmativa. Despus de un comien-
zo lento, el MINAM ha promovido cambios considerables.
La administracin de las reas protegidas ha recibido un empuje
considerable tanto en trminos de fnanciamiento como en una
mayor autonoma en la toma de decisiones. Una poltica ambien-
tal nacional ya est adoptada y un plan de accin nacional est
en proceso de aprobacin. El impacto ambiental de la minera
informal ha recibido una atencin sin precedentes. El MINAM
ha promocionado activamente al Per en las discusiones que se
desarrollan en el plano internacional sobre la problemtica del
cambio climtico y en otras que se han desarrollado en el plano
nacional relacionadas con la administracin de desechos slidos,
transgnicos y biocombustibles. La elaboracin de estndares ha
avanzado en los campos de calidad ambiental y niveles de emi-
siones. La modifcacin del Cdigo Penal ha dado como resultado
que se sancionen los delitos ambientales con mayor severidad.
La segunda respuesta, sin embargo, podra ser negativa.
Todava permanecen mltiples retos ambientales que van desde
pasivos mineros de hace ms de un siglo, pasando por la degra-
dacin forestal, hasta la contaminacin del agua. An as, no sera
razonable esperar que un ministerio resuelva estos problemas de
la noche a la maana.
Sin embargo, si la interrogante es si el Per tiene la estructura
y la autoridad institucional necesarias para lidiar con el conjunto
de sus problemas ambientales, necesitaremos ver ms all (o
ms ac) de los avances inmediatos y de los desafos restantes
para responder. Este artculo trata de explicar los desafos de
gobernanza que aparecen con la llegada del ministerio, explora
suposiciones normativas ancladas en medidas institucionales y
estndares polticos y, al mismo tiempo, expone un acercamiento
menos normativo para entender la forma en que la gobernanza
93
Peter Bille Larsen
ambiental funciona en la prctica. Sostengo que, analticamente,
debemos ir ms all de las bases normativas inmediatas de mucha
de la literatura existente sobre gobernanza, para captar y entender
completamente el signifcado de los ministerios y su campo de
accin.
Gobernanza, institucionalidad y puntos de referencia
normativos a nivel global
La gobernanza, la institucionalidad y la gobernabilidad parecen
ser temas claves para entender la importancia del ministerio y
sus nuevas polticas. No slo mucha literatura de gobernanza
ambiental trata sobre la ingeniera institucional, sino que el apoyo
multilateral y documentos de poltica nacional tratan de nociones
de fortalecimiento de la gobernanza. Qu est detrs de la magia
de gobernanza? Ministerios y polticas ambientales son puntos
de referencia globales en la secuencia normativa de construccin
de instituciones y reforma organizacional. Todos los pases de la
Unin Europea, la mayora de los pases miembros de la Organi-
zacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE),
y especfcamente muchos pases en Latinoamrica y El Caribe,
tienen ahora ministerios, comisiones o instituciones similares
2
.
En Latinoamrica, el paso ms importante se dio en los aos
90 cuando se crearon ministerios en Brasil, Colombia, Mxico,
Cuba y Costa Rica
3
. Tambin fue la dcada de otras instituciones
como secretaras, comisiones, y fue cuando se cre el Consejo
Nacional del Ambiente en el Per. En medio de esta diversidad
organizacional, los ministerios permanecieron como el ideal.
2
Carter, Neil. The politics of the environment: ideas, activism, policy. Cambridge:
University Press, 2001.
3
Snchez Triana, Ernesto; Ahmed, Kulsum y Awe, Yewade. Environmental
priorities and poverty reduction: a country environmental analysis for Colombia. Washington
D.C.: World Bank, 2007.
94
No es una coincidencia que el Programa de Naciones Unidas para
el Medio Ambiente (PNUMA), opere con un Foro de Ministros
del Medio Ambiente para congregar representantes nacionales.
Los ministerios y los ministros son ineludibles en cronologas
sobre la construccin de instituciones ambientales. Traen una
sensacin de orden y concentracin de los asuntos ambienta-
les en un solo lugar, en contraste con la distribucin relativa
y catica de roles y responsabilidades. Pero todo ello tambin
nos obliga a hacer un conjunto de suposiciones. Asumimos que
los ministerios deben tener ms poder de decisin y permitir
una administracin ambiental adecuada. El reciente reporte del
PNUMA sobre el ambiente en Latinoamrica, consider que
la creacin del MINAM en el Per era una oportunidad para
lidiar con un pasado de inefciencia, de irresponsabilidades y
de administraciones superpuestas
4
.
Carter distingue entre dos modelos de ministerios del ambien-
te
5
. Un modelo involucra la creacin de ministerios relativamente
especializados con agendas de poltica estrechas, an a riesgo de
experimentar aislamiento poltico y limitar su poder para la toma
de decisiones de espectro amplio. El otro, involucra un ministerio
con agendas ms amplias, que generalmente unen agencias se-
paradas en una organizacin pero que a veces permanecen algo
alejadas de las operaciones del sector. En la prctica, el MINAM
peruano es un hbrido de los dos modelos, combinando manda-
tos estrechos sobre ciertos asuntos con roles de normatividad y
supervisin ms amplio.
4
PNUMA. Perspectivas del Medio Ambiente para Amrica Latina y el Caribe GEO
ALC 3. Ciudad de Panam: PNUMA, 2010.
5
Carter, Neil. The politics of the environment: ideas, activism, policy. Cambridge:
University Press, 2001.
95
Peter Bille Larsen
La historia de la creacin ministerial y sus defectos
de nacimiento
El Ministerio del Ambiente fue lanzado estratgicamente el 31 de
mayo del 2008 (por Decreto n 1013), en conexin con la Cumbre de
Amrica Latina y el Caribe y la Unin Europea (ALC-UE), donde
los gobiernos participantes adoptaron, pocos das despus, la De-
claracin de Lima, que pona gran nfasis en los problemas am-
bientales
6
. El Per no slo se encontraba avanzado a nivel nacional,
sino que lideraba en el plano internacional. Como lo mencion el
presidente Aln Garca: con la creacin del Ministerio de Ambiente
se asegura el uso sostenible y responsable de los recursos naturales
y del medio que lo sustenta. El Consejo Nacional del Ambiente
(CONAM) por aos fue cuestionado en trminos de su debilidad en
lo que respecta al rol de coordinacin general, propiciando llamados
por una organizacin ms slida. Las organizaciones ambientales,
la Defensora del Pueblo y otros actores nacionales, venan pidiendo
la creacin de una autoridad ambiental autnoma desde haca un
buen tiempo. Las propuestas de tener un Ministerio del Ambiente ya
haban aparecido en los aos 70 y se intensifcaron en las siguientes
dcadas, ganando as viabilidad por medio del pedido de reformas
institucionales del Banco Mundial, as como por el acuerdo de libre
comercio negociado con los Estados Unidos
7
.
Al anunciar sus planes de creacin en el 2007, las propuestas
sobre la naturaleza y el rango del ministerio se incrementaron rpi-
damente. Parlamentarios, diversas ONG y expertos en el tema, co-
menzaron debates paralelos que culminaron en el establecimiento
6
Cumbre de Amrica Latina y el Caribe y la Unin Europea. Lima Declaration;
addressing our peoples priorities together. Lima: V Latin America and Caribbean-European
Union Summit, 2008.
7
El vnculo con el acuerdo de libre comercio se hizo explcito con el anuncio de
creacin del ministerio (publicado el 20 de diciembre de 2007 en El Comercio). http://
elcomercio.pe/ediciononline/HTML/2007-12-20/alan-garcia-propone-creacion-
ministerio-medio-ambiente.html. Esto se reiter despus en el decreto que constituye
el ministerio.
96
de un grupo de trabajo multisectorial para elaborar la propuesta
fnal. Los debates sobre la creacin fueron sintomticos. Los mie-
dos a que se perjudique la economa peruana y las ambiciones
de crecimiento salieron a la luz. Otros clamaron que el ministerio
le permitira al Per alcanzar a sus vecinos y abordar mejor los
confictos socioambientales importantes que plagaban el pas. Al
fnal, el proyecto fue producto de un punto medio. El ministerio,
dividido en dos viceministerios, tambin cre dos nuevas agencias:
el Servicio Nacional de Areas Naturales Protegidas (SERNANP),
encargado de proteger dichas areas, y el Organismo de Evaluacin
y Fiscalizacin Ambiental (OEFA), encargado de la supervisin
ambiental. Por un lado, el cambio institucional del rol de consejero
de su predecesor, la CONAM, a niveles ms altos de un ministerio,
mostr un avance en la jerarqua institucional. Ms all de los objeti-
vos generales para conservar el ambiente, asegurar el uso sostenible
para permitir el desarrollo integral y asegurar los derechos de un
ambiente equilibrado, los objetivos especfcos y funciones crearon
un ministerio armado para ser la institucin rectora para el sector
ambiental de la rama ejecutiva, pero simultneamente restringida
en sus competencias. Por otro lado, el proyecto fnal careci de un
nmero de cualidades esperadas. Un nmero de funciones del
Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) relacionadas a
la conservacin de los bosques, la fora, la fauna, el agua y la tierra,
permanecieron dentro del Ministerio de Agricultura, slo las reas
protegidas fueron cedidas al nuevo ministerio. Efectivamente,
en paralelo con el diseo del nuevo sector, se aprob una nueva ley
que defna las competencias del Ministerio de Agricultura y que
designaba asuntos forestales, a la fora, a la fauna y a los recursos
de agua (incluyendo la creacin de una autoridad nacional para
el agua), como reas de su responsabilidad
8
, socavando en algo el
8
Barandiarn, Alberto. Environmental governance in legislative decrees of the
implementation of the FTA Per - EE.UU. Lima: Red Peruana por una Globalizacin con
Equidad (RedGE) y Accin Solidaria para el Desarrollo (CooperAccin), 2008.
97
Peter Bille Larsen
rol potencial del nuevo ministerio. Entonces, surgieron dudas que
indicaron que el ministerio no cambiara radicalmente la dinmica
de la toma de decisiones y permanecera encasillado dentro de un
sector ambiental vagamente defnido. Las esperanzas, por ejemplo,
de que el ministerio autorice las licencias y apruebe los Estudios de
Impacto Ambiental (EIA) para las industrias extractivas, se reduje-
ron a revisiones selectivas bajo un amplio mandato de supervisin.
Al confrmar la legislacin de inversin de 1991, los sectores respec-
tivos permanecieron responsables de sus problemas ambientales.
Un reto mayor, en el Per y en cualquier otro lugar, tiene que ver
con agendas ambiguas de coordinacin horizontal entre ministerios
y organismos de ejecucin con diferentes planes y prioridades.
En efecto, fue un comienzo difcil. Problemas iniciales de alo-
jamiento llevaron a discusiones sobre un ministro sin ambiente.
An as, recin en diciembre del mismo ao se aprobaron las re-
gulaciones sobre su organizacin y funciones. Las aprobaciones
de presupuesto se retrasaron y permanecieron modestas. En un
principio consistan principalmente en el presupuesto aprobado
para el CONAM. Adems, mientras se organizaban las institucio-
nes y polticas claves a nivel global, el diablo de la ley ambiental
permaneci en los detalles. Al reiniciarse la maquinaria normati-
va, los abogados ambientales sealaron ausencias signifcativas
y superposiciones en relacin con las regulaciones y estndares
ambientales. Un compendio reciente sobre la institucionalidad
ambiental se extiende a lo largo de 200 pginas. La pgina web
del ministerio incluye otros ocho volmenes relacionados con el
marco normativo general, administracin ambiental, uso de los
recursos naturales, calidad ambiental, legislacin del sector, de-
rechos ambientales, legislacin y evaluacin del rea protegida, y
supervisin ambiental. Para muchos observadores, transformar un
sistema administrativo ambiental anclado en regmenes sectoriales
establecidos y dbiles estructuras regionales parecan ser grandes
retos. An as, los ltimos aos han revelado un ministerio que
98
tambin ha sido capaz de presentar nuevos planes y hacer avances
legislativos que establezcan los estndares en trminos de, por
ejemplo, participacin pblica, de establecimiento de estndares
de calidad ambiental y niveles mximos de emisin permisibles.
Aunque las competencias especfcas se encuentran en otro lugar,
como en el caso de los bosques, el MINAM ha generado nuevos
debates y programas. El ministerio se ha vuelto un vehculo y
un objeto para que el debate pblico aborde antiguos retos de
gobernanza. An as, para entender estas dinmicas y funciona-
miento se necesita analizar ms que mandatos y diferenciacin
interministerial. Como el caso del Per muestra ampliamente, un
rango de factores tanto externos como internos afectan el rol y la
infuencia de un ministerio.
Banco Mundial, fortalecimiento de la gobernanza
y la normatividad
Para empezar, la importancia de incentivos y presiones bilate-
rales y multilaterales es crtica para entender la emergencia y la
efectividad del ministerio. As como el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) jug un rol al organizar el CONAM en 1994, esta
vez las negociaciones de comercio bilateral con Estados Unidos
y los anlisis y soporte tcnico fnanciados por el Banco Mun-
dial pusieron presin en el gobierno peruano para abordar las
cuestiones medioambientales institucionalmente. Por un lado, los
estudios del Banco Mundial no slo contrastaron los costos de la
degradacin ambiental con los bajos niveles de gasto pblico en
la materia, sino que resumieron otras defciencias incluyendo la
prctica de la evaluacin del impacto ambiental, problemas de
capacidad, participacin pblica y supervisin ambiental
9
. Esto
9
Banco Mundial. Anlisis Ambiental del Peru: Retos para un desarrollo sostenible,
Resumen Ejecutivo. Washington D.C.: Unidad de Desarrollo Sostenible Regin de
Amrica Latina y el Caribe, 2007.
99
Peter Bille Larsen
no solamente sirvi para sacar a fote la importancia socioecon-
mica de los servicios ambientales en el lenguaje econmico de la
valoracin, los costos y benefcios, sino que tambin sirvi para
fortalecer la importancia de una reforma institucional.
Por otro lado, una serie de prstamos para el desarrollo de
polticas ambientales enfatiz la necesidad de fortalecer la go-
bernanza ambiental al ofrecer incentivos para hacer avanzar el
nuevo ministerio. Mientras que la evaluacin del impacto de
estos prstamos est todava en proceso, esto ha ido de la mano
seguramente con presiones multilaterales para consolidar el es-
tablecimiento del ministerio, fortalecer la legislacin y generar
actividades. Entender las implicaciones de estos aspectos para
la gobernanza es muy importante. Por citar slo uno, el enfoque
del Banco Mundial implic identifcar los costos econmicos
ms signifcativos de dao ambiental. Esto llev a un ejercicio
de evaluacin que enfatizaba la polucin del aire; la exposicin
al plomo en las zonas urbanas; la inadecuada provisin de agua,
servicios sanitarios e higiene seguido por los desastres naturales; la
contaminacin del aire en ambientes cerrados; y la degradacin del
suelo. Los estudios de base enfatizaron los impactos econmicos
relacionados con la salud, generando menores cifras de impacto
para la degradacin de los suelos y la prdida de bosques y bio-
diversidad
10
. Se afrm que los problemas del agua y del bosque
estaban abordados por otros prstamos
11
. Adems, los prstamos
enfatizaron los sectores considerados los ms importantes en
trminos econmicos. En consecuencia, el apoyo a la gobernanza
se concentr, mediante prstamos multimillonarios, en la calidad
del aire, en el fnanciamiento de reas protegidas, en la minera y
en la industria pesquera. Los tres prstamos, implementados en
10
World Bank. Program Document for Proposed Environmental Development Policy
Loan to the Republic of Peru. Washington D.C.: Unidad de Desarrollo Sostenible Regin
de Amrica Latina y el Caribe, 2009.
11
Ibid
100
un lapso de tiempo relativamente corto, jugaron sin lugar a dudas
un papel instrumental en avanzar en varios asuntos acuciantes,
ya sea en trminos de facilitar la adopcin de Lmites Mximos
Permisibles, de revisar la prctica de EIA o introduciendo sistemas
de cuotas en el sector pesquero. Lo que deseo enfatizar aqu son
dos cosas. En primer lugar, el Banco Mundial ha sido decisivo
para generar e impulsar el cambio institucional, pero tambin
ha impreso un enfoque particular y un estmulo fnanciero con
una direccin especfca a esta reforma institucional. Esto, entre
otras cosas, ha incluido la introduccin de enfoques basados en
incentivos para la poltica ambiental, as como el establecimiento
de prioridades basadas en la evaluacin econmica. De esta for-
ma, ciertas reas han obtenido un impulso, mientras que otras
han recibido una menor prioridad. El enfoque selectivo, en otras
palabras, sigue dejando un rango de preocupaciones ambientales
sin abordar, a pesar de los sustanciales recursos para mejorar la
gobernanza ambiental.
El eje gobernanza ambiental: ambigedades de la poltica
ambiental nacional y la prctica de la institucionalidad
La adopcin de una poltica ambiental nacional un ao despus
de la creacin del ministerio fue un mandato central, un siguien-
te paso lgico en el fortalecimiento institucional y ministerial.
Mientras la efectividad de la poltica depende en gran medida
de cmo se traduce a indicadores y acciones especfcas
12
, su
formulacin ofrece la perspectiva de una gama ms amplia de
desafos de larga data. En primer lugar, la defnicin y enfoque de
la gobernanza ilustran cmo se han vernacularizado las categoras
12
Lanegra, Ivan. La Poltica Nacional del Ambiente: Fijando el rumbo? Revista
Coyuntura. Anlisis Econmico y Social de Actualidad, ao 5, n 25. Lima: Centro de
Investigaciones Sociolgicas, Econmicas, Polticas y Antropolgicas (CISEPA) de la
Pontifcia Universidad Catlica del Per (PUCP), 2009, pp.11-14.
101
Peter Bille Larsen
internacionales. La gobernanza ambiental est destacada como
uno de los cuatro ejes en la poltica ambiental nacional. La Ley
General del Ambiente del 2005 (Ley No 28611), defni el prin-
cipio de gobernanza ambiental como un cctel de armonizacin
de polticas, participacin efectiva en la toma de decisiones p-
blicas, manejo de conficto y transparencia. Combina nociones de
buen gobierno o gobernanza, como la transparencia, con normas
transversales tales como la participacin pblica (agenda 21). En
segundo lugar, el eje de la gobernanza ilustra la ambigedad del
mandato nacional. An cuando se trata del rgano rector de
gobierno, la armonizacin de las polticas auspiciadas por otros
ministerios y organismos ejecutores queda como desafo mayor.
El diseo y elaboracin de polticas no empez desde cero, sino
que se insert en un sistema ambiental nacional existente, en el
que algunas competencias ya haban sido asignadas y no fueron
reubicadas, an cuando se dispuso que el ministerio est a cargo
del sector ambiental y del sistema nacional del ambiente.
Tercero, el eje de la gobernanza ambiental evoca un nmero de
temas transversales clave. Habla de consolidar el ejercicio de la
autoridad ambiental, consolidar el sistema, entre otros, refe-
jando en parte los anlisis del Banco Mundial mencionados lneas
arriba. Tambin enfatiza la ciudadana ambiental, la inclusin
social y los mecanismos adecuados para manejar los confictos
socioambientales, el dilogo y el fortalecimiento del consenso. Mi
punto aqu no es repetir el contenido de la poltica, sino simple-
mente ilustrar cmo se refejan los desafos de larga data. Si uno
da vuelta a los objetivos, se vera cmo la autoridad ambiental no
est consolidada, cmo el marco normativo an debe armonizarse
y ser coherente, etctera. An cuando esto seala una serie de
desafos cruciales para la gobernanza ambiental, en realidad no
especifca sus dinmicas subyacentes, ni cmo se alcanzarn, en
la prctica, las metas establecidas. Para entender cmo funciona
el ministerio en la prctica, necesitamos ir ms all de las ideas
102
normativas sobre la institucionalizacin, y concentrarnos en cmo
se practica, as como en las condiciones bsicas necesarias para
generar un cambio. Una agenda de poltica ambiciosa es una cosa,
hacer que funcione en la prctica es algo distinto. Ya sea por falta
de capacidad o mal cumplimiento, vemos que las imgenes que
se manejan sobre la gobernanza son claramente diferentes de los
organigramas, las agendas polticas y los ordenes establecidos
en el sistema de manejo ambiental. Entender la verdadera din-
mica del gobierno ambiental del ministerio involucra regresar al
mundo real y ensuciarse las manos, por as decirlo. Los siguientes
ejemplos, lejos de ser exhaustivos, sirven para ilustrar algunas de
dichas dinmicas en la prctica.
Atencin pblica y la pantalla de radar ambiental
Tomemos el papel del MINAM al abordar tpicos lgidos como
los transgnicos, los biocombustibles, la mitigacin del cambio
climtico y la minera ilegal en Madre de Dios. Desde un punto de
vista, el MINAM ha tenido xito en llamar la atencin del pblico
a una gama de temas transversales de inters tanto social como
ambiental. Aunque los bosques permanecen bajo el paraguas del
Ministerio de Agricultura, el MINAM ha vinculado su mandato
sobre el cambio climtico con su mandato general sobre recursos
naturales y con el tema de la deforestacin. Un programa de pro-
teccin del bosque de 54 millones de hectreas ha sido lanzado
bajo el liderazgo del MINAM, con apoyo tanto bilateral como
multilateral.
En el caso de la minera informal en Madre de Dios, ha gene-
rado una atencin pblica sin precedentes, as como respuestas
institucionales y legales. Ha movilizado una gama de actores en
los niveles tanto nacionales como internacionales, ha catalizado
accin legal y esfuerzos para formalizar la minera y promover
el ordenamiento territorial. Desde un punto de vista, el caso de
103
Peter Bille Larsen
Madre de Dios ilustra la accin ministerial, donde la escala y
magnitud de las operaciones han abrumado a las autoridades
locales y agencias tales como la Direccin Regional de Energa y
Minas (DREM).
Por otro lado, los decretos de urgencia, el ordenamiento
territorial, los esfuerzos para promover la formalizacin e inter-
venciones para resolver los problemas, han sido califcados como
acciones para apagar incendios limitadas a una sola regin
13
. Sin
embargo, las crticas no deben disminuir la escala y magnitud de
los esfuerzos para identifcar zonas prohibidas para la minera y
planear alternativas. Adems, la crtica no debe pasar por alto la
importancia simblica de agenciarse un papel en el mbito ms
amplio de la gobernanza de las industrias extractivas. Demostrar
avances en la minera informal bien podra ser un peldao para
involucrarse tambin en una revisin ms exhaustiva del sector
minero formal. Mientras el rol de apaga incendios predomina en
los acercamientos actuales del MINAM con el sector formal tal
como se ve en las declaratorias de zonas de emergencia en
las zonas contaminadas, el fortalecimiento del consenso y los
acercamientos proactivos en el sector de la minera informal bien
podran consolidar, en el largo plazo, la credibilidad y capacidad
para abordar el pasivo ambiental y los desafos vigentes que en-
contramos a propsito de la accin de las industrias extractivas
formales.
De reactivo a proactivo?
Mientras el acercamiento a la minera informal revela el potencial
proactivo del ministerio, an est por verse un potencial similar
en relacin al sector de la minera formal. A principios de julio del
13
Soto Palacios, Miguel ngel. Minera ilegal y la carencia de una poltica nacional.
Plemos. Derecho y Sociedad, ao 1, n. 1. Lima: Asociacin Civil Derecho & Sociedad,
2010, pp. 12-16.
104
2010, el ministerio declar una emergencia ambiental en el rea
afectada por el colapso de una presa de relaves en Huancavelica
y aprob un plan de accin en reaccin a los severos problemas de
contaminacin que result del derrame de millones de galones en
el ro cercano. Mientras el Organismo Supervisor de la Inversin
en Energa y Minera (OSINERGMIN), antes de los eventos, haba
reconocido el incumplimiento de las regulaciones ambientales,
se inform que las sanciones no se haban implementado. Lo que
est en juego es la dinmica profunda de la gobernanza en el sector
minero, relacionada a los pobres incentivos para el cumplimiento
ambiental, los sistemas de multas que no funcionan, la calidad de
las evaluaciones de impacto ambiental y un sistema de supervisin
sometido a un proceso de reforma. Puede el ministerio hacer una
diferencia en trminos de asegurar el cumplimiento de la legis-
lacin existente?, lograr consolidar su infuencia en relacin al
sector minero formal? Uno de los desafos centrales de largo alien-
to tiene que ver con el cambio del equilibrio de poder, desde un
acercamiento centrado en el sector productivo hacia uno centrado
en la sostenibilidad ambiental y social a largo plazo. La prctica
institucional existente deja mucho poder de decisin y accin en
ministerios productivos y el sector corporativo, presentando un
desafo importante para que el MINAM genere cambios. Las com-
petencias han sido transferidas recientemente de OSINERGMIN
a la Ofcina de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA) del
MINAM, en lo relativo a la fscalizacin ambiental del sector mi-
nero, por otro lado, estas competencias estn planeadas para una
etapa posterior en el caso de electricidad e hidrocarburos. Esto bien
podra verse como una victoria para el ministerio, aunque dichas
transferencias no son la panacea. OEFA ha empezado con muy
pocos recursos fnancieros y humanos, revelando la duda sobre
adoptar un acercamiento ms proactivo en el sector de minera
formal. Temas similares preocupan a los sectores de petrleo y gas.
El paso de una institucionalidad ambiental reactiva que trata con
105
Peter Bille Larsen
el dao ambiental una vez que ha tenido lugar, a una respuesta
proactiva y preventiva sigue siendo un desafo importante. En
realidad, la pregunta es si el MINAM puede tener xito en un
cambio cultural ms amplio hacia el ordenamiento territorial en
el largo plazo, antes de que se presenten problemas de mayor es-
cala. Mientras hay casos continuos de suspensin de actividades
extractivas, an se deben consolidar las medidas preventivas en el
planeamiento ambiental de largo plazo y la zonifcacin. De este
modo, aunque el MINAM ha mostrado en cada caso particular una
creciente capacidad para brindar respuestas y presencia rpida, el
desafo sigue siendo generar capacidades y repensar las dinmicas
de la gobernanza en las industrias extractivas en el largo plazo.
Esto nos lleva a la pregunta sobre los confictos socioambientales.
Confictos socioambientales: los lmites del alcance
El ministerio ha enfatizado en varias ocasiones la resolucin
de confictos socioambientales como una prioridad. Desde sus
primeros das de creacin, el ministro Brack fue tomado como
mediador para tratar con los descontentos y protestas expresadas
por organizaciones indgenas de las regiones selvticas
14
. An as,
pronto se volvi dolorosamente obvio que incluso un ministro
con orgenes amaznicos no era la cura milagrosa para los
profundos confictos en juego. El establecimiento de un foro de
dilogo permanente con pueblos indgenas tampoco resolvi el
tema. Las disputas eventualmente desembocaron en los trgicos
eventos del Baguazo, relacionado a la aceleracin de las polticas
neoliberales que afectan las tierras indgenas, los recursos y a las
dinmicas de gobernanza asociadas. En el periodo subsiguiente,
el MINAM facilit una de las cuatro mesas redondas resultantes,
14
El mandato ministerial en s mismo enfatiz el desarrollo sostenible en la
Amazona como un objetivo especfco (artculo 3, Decreto Legislativo 1013).
106
especficamente la del consentimiento previo e informado.
Aunque las discusiones en la mesa redonda y una propuesta de
la Defensora del Pueblo fueron claves para fnalizar la Ley sobre
Consulta Previa aprobada en mayo del 2010, hasta la fecha no
ha sido promulgada, y sigue siendo cuestionada por el Ejecutivo
en una serie de puntos. El atolladero alrededor de la Ley de
Consulta Previa ilustra cmo la institucionalidad ambiental no
se puede comprender aislada de los desafos de gobernanza ms
amplios. An cuando se puede progresar en cada caso particular,
el desafo estructural de consolidar mecanismos normativos que
reclama la sociedad civil y que ha sido subrayada por instrumentos
internacionales, est fuera de las manos del MINAM. De este
modo, mientras el ministerio realiza avances en relacin a la
mitigacin del cambio climtico, tambin est claro que el hecho
de que la Ley de Consulta Previa no haya sido promulgada
obstaculiza ambiciosos programas, como el de la Reduccin
de Emisiones por Deforestacin y Degradacin (REDD). En la
prctica, los confictos socioambientales estn siendo afrontados
caso por caso, una vez que erupcionan y aparecen, mientras que
en un grado mucho menor se abordan las causas que los crean
en primer lugar. Al hacer un mapa de los confictos donde el
ministerio tiene competencia
15
, la mirada es estrecha, pues est
enfocada predominantemente en la sierra y no incluye, por
ejemplo, confictos en reas protegidas o confictos ms amplios
con base en los recursos, a pesar de formar parte del mandato
central del ministerio. Mientras los confictos listados refejan un
proceso que involucra a la Presidencia del Consejo de Ministros
y a la Defensora del Pueblo, es crucial contar una visin de largo
plazo para abordar los armazones estructurales de los confictos.
Finalmente, la actual distribucin de las competencias y la misma
naturaleza estructural de los confictos en juego, obstaculiza la
15
Mapa de conflictos socioambientales de competencia del Ministerio del
Ambiente, Agosto 2009. http://sinia.minam.gob.pe/index.php?idMapa=31
107
Peter Bille Larsen
capacidad del MINAM para resolver los candentes confictos
de minera, petrleo, gas o desarrollo de energa. Para habilitar
efectivamente al MINAM para abordar dichos conflictos, es
necesaria una mayor transferencia de competencias y asignacin
de recursos, as como parece justificado un tratamiento
ms exhaustivo de las causas estructurales de los conflictos
socioambientales.
Sigue el dinero
Mientras que la infuencia pblica del MINAM y los incrementos
de presupuesto han calmado las predicciones ms pesimistas so-
bre un ministerio impotente, an no han desaparecido las dudas
sobre los bajos niveles de gasto pblico. Aunque el presupuesto
del 2010, de alrededor de 165 millones de soles, dobl el presu-
puesto del 2009, sigue estando muy por debajo de los niveles
necesarios para funcionar de forma efectiva. Esto se ha vuelto
particularmente evidente en el caso de la OEFA, cuyo presupues-
to sigue siendo slo una pequea fraccin del presupuesto de
220 millones de soles que tena OSINERGMIN. En segundo lugar,
una parte signifcativa del crecimiento presupuestario provino de
asegurar dinero de la Ayuda Ofcial al Desarrollo (sin mencionar
los prstamos del Banco Mundial aludidos anteriormente). Esto ha
sido evidente en relacin a los programas de efciencia de energa,
residuos slidos, bosques y cambio climtico. El MINAM ha sido
sorprendentemente exitoso en aprovechar la ola de colaboracin
ambiental internacional. Al igual que las ONG, que se vuelven
socios de facto de la gobernanza mediante el fnanciamiento exter-
no, el MINAM ha logrado, en algunas reas, consolidar su posi-
cin transversal alimentada por el fnanciamiento internacional.
En donde las competencias han permanecido mal defnidas,
apenas apoyadas o incluso ausentes, el MINAM ha establecido
programas y proyectos como mecanismos y herramientas alter-
108
nativas de gobernanza. La experiencia de larga data e involu-
cramiento del ministro Brack en la cooperacin internacional,
claramente ha sido clave en este aspecto, aunque tambin revela
la fragilidad potencial de un cambio efectivo en la gobernanza en
el largo plazo. En vez de refejar una visin orgnica para equili-
brar la ecuacin del desarrollo ambiental, la presencia e infuencia
ministerial dependen del fnanciamiento externo. Esto ofrece tan-
to oportunidades como limitaciones en relacin a los gobiernos
locales y movimientos sociales, actores centrales en el campo de
juego de los confictos socioambientales. Ciertamente se podra
argumentar que el ministerio, y el ministro Brack, han enfatizado
continuamente el trabajo con y a travs de gobiernos regionales
en lnea con ambiciones descentralistas amplias. En las mltiples
reas de trabajo programtico, los gobiernos regionales son invo-
lucrados continuamente. Tambin ha habido intentos ms o menos
exitosos para interactuar con los movimientos sociales. An as, el
paso que hay que dar para involucrarse con la gran variedad de
actores de nivel local est lejos de ser evidente. Por un lado, mucho
del esfuerzo ha dependido de la accin del nivel central o de la
presencia de un organismo ejecutor, y es probable que siga siendo
as. Tomemos el caso del Servicio Nacional de reas Naturales
Protegidas por el Estado (SERNANP) y los organismos de reas
protegidas, o el pedido de ms presencia regional de la OEFA.
Por otro lado, involucrarse con los gobiernos regionales tambin
conlleva a abordar no slo una severa escasez de capacidad, sino
tambin ideologas y prioridades de desarrollo divergentes. Mien-
tras el fnanciamiento externo puede abordar el cuello de botella
de la escasez de capacidad en los niveles regionales y locales, es
menos probable que las diferencias ideolgicas y de prioridades
de desarrollo se resuelvan slo con medidas tcnicas. Fenmenos
similares de confictos y contencin son evidentes en relacin a los
movimientos sociales que apuntan a las subyacentes inequidades
estructurales. En el largo plazo, el ministerio no slo tendr que
109
Peter Bille Larsen
abordar sus actuales problemas presupuestarios, sino fortalecer
simultneamente el capital social necesario para consolidarse a s
mismo ms all de los confnes institucionales de la poltica limea.
Comentarios fnales
Este artculo sostiene que el ministerio ha creado una nueva plata-
forma, que tanto en los aspectos institucionales como program-
ticos ha vuelto a poner sobre el tapete el manejo ambiental como
un inters central del desarrollo. An as, los resultados estn lejos
de ser defnitivos y no se debe asumir que haya tenido lugar un
cambio radical de una institucionalidad productiva a una ambien-
talista. Como se seal, mucho del respaldo para los programas de
desarrollo en bosques y cambio climtico, viene del fnanciamiento
internacional ms que del consenso gubernamental o de una posi-
cin reconocida socialmente para instituir el cambio. En palabras
de Ivn Lanegra, la reforma de la autoridad ambiental an no
ha concluido
16
. Los desafos vigentes no deben, sin embargo,
impedirnos sopesar los cambios que han tenido lugar. Mientras
que algunos movimientos sociales y observadores cuestionaron
originalmente la eleccin de Antonio Brack como ministro, otros
han dado mucha importancia a su carisma, capacidad cientfca y
personalidad. Como lo manifest Marc Dourojeanni: an es un
ministerio de segunda, pero dependiendo de la habilidad, con-
viccin y coraje del titular, puede tener actuaciones de primera
lnea
17
. Efectivamente, la imagen del ministerio y del ministro
como un hombre fuerte ha servido para dar forma a los debates
16
Lanegra, Ivn. Refexiones sobre la actualidad ambiental. Derecho Ambiental.
Dialogo y debate sobre Derecho y poltica Ambiental, Lima, 18 de agosto de 2010. http://
blog.pucp.edu.pe/item/108081/refexiones-sobre-la-actualidad-ambiental
17
Dourojeanni, Marc. Segundo aniversario del Ministerio del Ambiente del
Per. EcoAmazona, Lima, 10 de octubre de 2010. http://www.oecoamazonia.com/
es/articulos/9-artigos/28-segundo-aniversario-do-ministerio-do-meio-ambiente-do-
peru
110
ambientales en muchas formas. Esto ha dependido de expandir
gradualmente el radio de accin del ministerio, infuenciando
debates de poltica nacional y movilizando de forma efectiva los
recursos internacionales. Tambin ha dependido de contar con una
presencia signifcativa en los medios y la capacidad de comunicar
distintas visiones y prcticas. Sin embargo, dichas historias de
xito no deben oscurecer los profundos desafos estructurales en
juego. La creacin de un ministerio no es la panacea, sobre todo
en climas polticos donde campea la desconfanza y la elabora-
cin de polticas econmicas marcadas por el desarrollismo, y
las consabidas alergias neoliberales a las polticas ambientales
preventivas. Tampoco es una solucin rpida para confictos so-
cioambientales profundos que afectan al pas, como fue evidente al
encarar la problemtica amaznica. De este modo, el xito a largo
plazo del ministerio no depender slo de fondos, competencias
y presencia institucional adicional, sino tambin de la capacidad
de reaccin poltica y de la capacidad de abordar los andamiajes
estructurales de los problemas socioambientales, as como las
visiones de desarrollo alternativo que propone la sociedad civil.
.
Capitalismo sustentable o la crisis
de gobernabilidad de los recursos naturales?
*

Erick Pajares
Tan atroz como las cosas malas de los malos,
es el silencio de los buenos.
Mohandas K. Gandhi
Marco torico
Centralizar y concentrar los recursos naturales:
lgicas y contexto
Para comprehender cmo operan y cul es la lgica de las din-
micas de centralizacin y concentracin (control) de los recursos
naturales en el Per, resulta vital desarrollar una aproximacin a
los procesos y tendencias globales, considerando que el tema est
en la base misma del debate sobre crecimiento y sustentabilidad
del desarrollo, en un contexto en el que se busca imponer un pen-
samiento global que no es otro que el discurso economicista del
crecimiento sostenible, si acaso, la reinvencin y pretendida do-
minacin semitica del capitalismo, va el capitalismo sustentable.
*
El presente ensayo ha contado con la revisin e invalorables comentarios del
socilogo y analista poltico, licenciado Jos Alvarado, as como con las sugerencias
del ingeniero Jaime Llosa L.
Capitalismo sustentable o la crisis de gobernabilidad de los recursos naturales?
114
Y es que tal como lo seala Anna Quintanas: la pericia del
pensamiento nico consiste precisamente en utilizar la ya vieja estra-
tegia de intentar hacer pasar los intereses de determinadas fuerzas
econmicas, especialmente las del gran capital internacional, por
intereses universales
1
.
As pues, en una sociedad unidimensional, el universo de
discurso, adulterado con las caractersticas que son propias del
estilo publicitario, se cierra a cualquier otro discurso que no se
desarrolle en sus propios trminos, y el lenguaje impone sobre
el receptor el signifcado sesgado y resumido, el desarrollo blo-
queado del contenido, la aceptacin de aquello que es ofrecido
en la forma en que es ofrecido
2
.
En tal sentido, ensayamos una ecologa poltica
3
de la crisis
de gobernabilidad de los recursos naturales en el Per, que nos
permita discernir con perspectiva crtica cmo se comporta el
Estado y por qu centraliza (o no descentraliza) la toma de de-
cisiones sobre los recursos naturales, cmo esos recursos acaban
bajo el control del corporativismo global, exigindosenos tambin
un anlisis cuestionador sobre cmo, en este escenario, se est
re-signifcando (o debe re-signifcarse) la construccin y ejercicio
de ciudadana en el territorio local, a travs de pluralidades
despolarizadas
4
, lo que implica una ruptura epistemolgica con
las antiguas teoras extremas de determinados movimientos so-
ciales o polticos de izquierda, dando paso a un concepto nuevo
de unidad de accin frente a la racionalidad econmica unidimen-
sional y homogeneizante.
1
Quintanas, Anna. Del mito del hombre democrtico a la nueva Internacional
Civil. En: Utopa y Praxis Latinoamericana, ao 7, n. 16. Maracaibo: Universidad de
Zulia, 2002, pp. 67-79.
2
Marcuse, Herbert. El hombre unidimensional. Boston: Beacon Press, 1964.
3
La ecologa poltica analiza cmo los problemas ambientales, que
tradicionalmente han sido tratados por las ciencias naturales, se incorporan cada vez
ms a las agendas de la vida poltica de las sociedades.
4
de Souza Santos, Boaventura. O Foro Social Mundial - Manual de uso. Oporto:
Afrontamento, 2005.
115
Erick Pajares
Partimos entonces del referente terico que establece que la
ecologa poltica corresponde al estadio cognitivo de una moder-
nidad refexiva, es decir, de una post-modernidad que integra
la duracin y llega a criticarse a s misma, toma conciencia de los
lmites del progreso tcnico-econmico y de sus peligros como de
su costo ecolgico y de su dimensin global
5
.
Capitalismo sustentable o la internalizacin
de costos ambientales
Recientemente Al Gore, ex vicepresidente de los Estados Unidos
y autor del documental Una verdad incmoda (An inconvenient
truth), ha referido la necesidad de un capitalismo sustentable. Gore
seal, ante empresarios de ms de veinticinco pases
6
, que (...)
hay que incluir en la bsqueda del capitalismo todos los costes y
benefcios que deberan ser medidos e incluidos en el anlisis de
cualquier negocio, y subray que hasta ahora la contaminacin
y sus consecuencias han sido excluidas de forma rutinaria del an-
lisis de costes y benefcios econmicos, algo que sucede siempre
hasta que se alcanza conciencia poltica de que existe un problema
7
.
Pero aquello que ahora celebran varios extraviados entusiastas
del capitalismo verde (o capitalismo natural), como la verdad
revelada que ayudar a resolver la crisis ecolgica planetaria y
la destruccin de los recursos naturales, ciertamente no lo es
8
.
5
Vase: Lipietz, Alain. Qust-ce que lEcologie Politique? Paris: La Decouverte,
1999.
6
Disertacin en la Cumbre Global sobre Negocios y Medio Ambiente (B4E).
Mxico D.F., 4 de octubre de 2010.
7
Vase: Gore, A. y Blood, D. We need sustainable capitalism. The Wall
Street Journal,. New York, 5 de noviembre de 2008. http://online.wsj.com/article/
SB122584367114799137.html
8
Vase: Meier, Martha. Es posible un capitalismo sostenible?. El Comercio,
Lima, 12 de Octubre de 2010. Al respecto, aclaramos que la irrupcin del cambio
climtico en la agenda global se produjo cuando en la Cumbre de la Tierra (Ro de
Janeiro, 1992), se frm la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
116
Eso que se denomina la internalizacin de costos externos
o costos ambientales, es reconocido desde 1992 como el Princi-
pio 16 de la Declaracin de Ro, que prescribe: las autoridades
nacionales deberan esforzarse para promover la internalizacin
de los costos ambientales y el uso de instrumentos econmicos,
teniendo en cuenta el enfoque de que el contaminador debe, en
principio, hacerse cargo del costo de la contaminacin, con la
debida atencin al inters pblico y sin alterar el comercio inter-
nacional y la inversin.
As, la incorporacin del ambiente al mercado se dara me-
diante el procedimiento de internalizacin de las externalidades,
adjudicndoles un precio. Por eso, la economa ambiental
9
se
ocupa principalmente de la valoracin monetaria del ambiente y
los recursos naturales. Una vez internalizado, ambiente y recursos
pasan a tener las caractersticas de un bien econmico, o sea, pasan
a tener precio y/o derechos de propiedad.
La internalizacin de los costos de la contaminacin se preten-
de lograr mediante los instrumentos de comando y control o de
reglamentacin (tambin denominados macroeconmicos), y los
instrumentos o incentivos econmicos (basados principalmente
en las reacciones del mercado).
Kapp
10
y Misahn
11
se refrieron a las externalidades (costes
sociales y ecolgicos externos), mientras que Michael E. Porter,
profesor de la Escuela de Negocios de la Universidad de Harvard,
planteaba en 1990:
Climtico (CMUNCC), dando paso al establecimiento del Panel Intergubernamental
de Cambio Climtico (IPCC), por parte del Programa de las Naciones Unidas para
el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organizacin Meteorolgica Mundial (OMM). El
IPCC cuenta con ms de 2.500 cientfcos de todo el mundo.
9
En cambio, la economa ecolgica asume como punto de partida que el sistema
econmico es un sistema abierto que se interrelaciona con los ecosistemas y con los
sistemas sociales, infuyndose mutuamente.
10
Kapp, William. Los costes sociales de la empresa privada. Barcelona: Oikos-Tau,
1966.
11
Mishan, Ezra. Los costes del desarrollo econmico. Barcelona: Oikos-Tau, 1971.
117
Erick Pajares
(...) las regulaciones ambientales estrictas pueden fomentar venta-
jas competitivas, mediante la estimulacin y el mejoramiento de la
demanda local. Los estndares estrictos orientados al rendimiento,
la seguridad del producto y el impacto ambiental obligan a las
empresas a mejorar la calidad, a mantenerse a la vanguardia de la
tecnologa y a ofrecer caractersticas que satisfagan las demandas
sociales. Los estndares ms fciles de alcanzar, aunque tentadores,
son contraproducentes
12
.
En esa perspectiva, la reduccin de la contaminacin y la
maximizacin de las ganancias comparten los principios de uso
efciente de los insumos, gerencia de la calidad total e innovacin
tecnolgica. Las regulaciones ambientales incentivan a las empre-
sas a ser ms efcientes en el corto plazo y, respecto del largo plazo,
a desarrollar productos y procesos nuevos que generen una me-
nor contaminacin, reduzcan los costos, capturen nuevos nichos
de mercado y conferan ventajas competitivas a medida que los
estndares ambientales se hagan ms estrictos, tanto localmente
como en el exterior
13
.
En efecto, todo lo anterior puede ocurrir en un entorno regu-
latorio donde las normas ambientales son fexibles, equitativas,
estables, claras y transparentes, y donde la estabilidad jurdica
14

signifque el cumplimiento de las reglas de juego y el respeto a los
derechos de todos los actores sociales involucrados en la gestin
de los recursos naturales, y no se distorsione, convirtindose en un
12
Porter, Michael E. The Competitive Advantage of Nations. New York: Free Press,
1990.
13
Porter, Michael E. y van der Linde, Claas. Towards a new conception of the
environment-competitiveness relationship. The Journal of Economic Perspectives, vol.
9, n. 4. Nashville: American Economic Association, 1995, pp. 97-118.
14
Vase: Campodnico, Humberto. Los pndulos de la inversin extranjera.
La Repblica, Lima, 31 de mayo de 2010.
118
incentivo perverso que vulnere el sistema de gestin ambiental,
para facilitar a ciegas la inversin en actividades extractivas
15
.
Pero no es el marco regulatorio del Estado el nico incentivo
que tienen las empresas para mejorar su desempeo ambiental.
Adems de las presiones generadas por la regulacin formal, la
informacin sobre tecnologas ms limpias, las presiones de la
comunidad, los mercados, entre otros factores, pueden determinar,
en gran parte, el esfuerzo de una frma para lograr disminuciones
en los impactos o daos ambientales generados
16
.
Cabe entonces preguntar si las corporaciones ya han incorpo-
rado los fundamentos desarrollados en las ltimas seis dcadas
para mejorar su performance ambiental y utilizar sosteniblemente
los recursos del planeta.
Las refexiones de Naredo anticipan la respuesta:
(...) una manera muy sencilla de que los benefcios empresariales
crezcan estriba en cargar los costes y deterioros sobre esa tierra de
nadie que es el medio (ambiente), que queda fuera del registro con-
table, o trasladarlos a lugares lejanos, normalmente subdesarrollados.
La lucha por mejorar la rentabilidad ha constituido siempre una po-
tente y despiadada mquina de generar daos ambientales y sociales
17
.
Por ello, deviene en imperativo tico subrayar que la sola
internalizacin de los costos de la contaminacin no hace susten-
15
Desde el punto de vista del derecho ambiental, la sustentabilidad se encuentra
conceptuada dentro del ptimo de Pareto (poltica por la cual se mejora la posicin de
unas personas sin empeorar la de otras), ya que en la medida en que se tome en cuenta
la necesidad jurdico-econmica de internalizar los costos ambientales, se formularn
decisiones jurdicas fundamentales efcientes (leyes y resoluciones jurisdiccionales) y
el sistema jurdico ambiental ser justo, al existir seguridad jurdica desde el punto de
vista jurisdiccional, y certidumbre jurdica desde el punto de vista legislativo. Vase
el texto: Bayn, Juan C. Justicia y efciencia. En: Elas Daz y Jos L. Colomer, ed.
Estado, justicia, derecho, flosofa y pensamiento. Madrid: Alianza Editorial, 2002.
16
Afsah, S. B. Lapplante y D. Wheeler. Controlling Industrial Pollution: A New
Paradigm. Washington D.C.: World Bank, 1996.
17
Naredo, Jos Manuel. Crecimiento insostenible, desarrollo sostenible. En:
Joan Romero, coord. Geografa Humana. Barcelona: Ariel, 2004.
119
Erick Pajares
table al capitalismo, ni aporta soluciones al grave problema de la
destruccin y agotamiento de los recursos naturales del sistema
Tierra, ni mucho menos aparece como una alternativa frente a
las asimetras entre culturas ecosistmicas y culturas biosfricas.
Sobre el tema, Leff anota con precisin que: el campo de la
economa ha forjado as un sentido restringido del concepto de
sustentabilidad, que subordina la crtica y las perspectivas del
ambientalismo al propsito de internalizar los costos ecolgicos
dentro de la racionalidad econmica y en la toma de decisiones
de los proyectos de desarrollo. Esta ha sido la corriente predomi-
nante en el trnsito del discurso del ecodesarrollo al discurso del
desarrollo sustentable
18
.
Entonces, aqu lo que est en cuestin es si el crecimiento in-
fnito es fsicamente imposible o no, y si el modo de produccin
imperante y la lgica inherente del sistema capitalista pueden
evitar la translimitacin ecolgica
19
.
Sin embar go, el problema es que, como lo describe Immanuel
Wallerstein:
Hemos llegado a esta situa cin porque en este sistema los capitalistas
han conseguido hacer inefcaz la capacidad de otras fuerzas para im-
poner lmites a la actividad de los capitalistas, en nombre de valores
diferentes al de la acumulacin incesante de capital
20
.
18
Leff, Enrique. Economa y Democracia. Las alternativas para el desarrollo
sustentable y equitativo. En: Sustentabilidad y desarrollo ambiental. Tomo I. Mxico
D.F.: Centro de Educacin y Capacitacin para el Desarrollo Sustentable, 1996.
19
El Nobel de Economa 1998, Amartya Sen, defenda que las polticas de
desarrollo sostenible no deberan ser diseadas por los mercados, sino que el papel
de los poderes pblicos en esta cuestin debera ser decisivo.
20
Wallerstein, Immanuel. Ecologa y costes de produccin capitalista: no
hay salida. En: Revista Futuros, vol. VI, n. 20. Mxico D.F.: Voces de Mxico, 2008,
pp. 6-15.
120
El capitalismo en crisis: una y varias verdades incmodas
I. Contradicciones fundamentales entre capital y naturaleza:
fundamentos conceptuales y empricos
Las crisis cclicas son inherentes al sistema capitalista y sirven para
recomponer condiciones, pero hoy estamos ante una crisis cclica
del capitalismo que puede convertirse en una crisis sistmica por
el fracaso del modelo neoliberal y la globalizacin como estrategias
para superarlas.
Una diferencia sustancial entre esta crisis y las predecesoras,
es que el capitalismo est llegando al lmite de sus posibilidades
histricas de seguir concentrando riquezas, en funcin de la trans-
formacin de la naturaleza a travs del trabajo.
El materialismo dialctico parte de la premisa de que el
hombre, como integrante de la naturaleza, es a la vez su opuesto
o negacin de esta, transformndola mediante el trabajo. Tanto
el capitalismo como el socialismo real creyeron en el progreso
sin fn del control humano sobre la naturaleza, en su supresin
dialctica. Y esto, qu duda cabe, es un movimiento sucesivo,
progresivo, pero no infnito
21
.
El capitalismo ha entrado pues en una etapa de mayor pro-
duccin y mayor generacin de riquezas, mayor crecimiento,
pero donde la distribucin de manera desigual genera un crculo
vicioso y excluyente.
Si bien el capitalismo est lejos de debilitarse por sus propias
contradicciones, por la supresin dialctica de la contradiccin
entre capital y trabajo
22
, s est cerca de algo material, constatable,
21
La negacin dialctica se expresa de dos formas, por medio de la lucha de clases
se transforma lo dado en lo histrico social y por medio del trabajo se transforma lo
dado en la naturaleza.
22
Un ejemplo es el desarrollo de los paquetes tecnolgicos de las empresas de
biotecnologa para el sector agropecuario, donde lo que se busca es suprimir el trabajo
o llevarlo a su escala mnima.
121
Erick Pajares
que es la supresin de la contradiccin fundamental entre capital
y naturaleza.
II. La fase ecolgica global del capitalismo
Con la irrupcin de la revolucin neoclsica se eliminaron las
preocupaciones por los lmites fsicos. Se asumi que el planeta
era una fuente inagotable de recursos y un sumidero de residuos
de capacidad infnita. A decir de Pearce y Turner: entre 1870
y 1970, los economistas ortodoxos (con contadas excepciones
notables) creyeron que el crecimiento econmico se poda sostener
indefnidamente
23
.
Cabe destacar que en la dcada de los 60 se produjo una toma
de conciencia sobre los problemas ambientales que generaba el
fuerte crecimiento econmico de la posguerra y los pases ms
industrializados se vieron presionados por la opinin pblica
a disear e implementar polticas ambientales
24
. La economa
ortodoxa no poda seguir ignorando el problema y reaccion
con alarma. En la primera conferencia de la Organizacin para la
Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) sobre Economa y
Medio Ambiente (en 1984), se reconoci el tema, pero considern-
dolo como un asunto superado.
Se admita as implcitamente la incompatibilidad entre eco-
noma (identifcada con crecimiento) y ambiente. Al agravarse
el problema ambiental y escalar dimensiones planetarias, la
economa ortodoxa no ha podido mantener la afrmacin de
la incompatibilidad, pues eso supone la necesidad de sustituir
el modelo econmico por otro, en tanto que ningn modelo
23
Pearce, D. y Turner, R. K. Economics of Natural Resources and the Environment.
Exeter: Harvester, 1990.
24
En 1972, el debate sobre el crecimiento cero tuvo especial resonancia debido
a la publicacin de dos obras signifcativas: el informe del Club de Roma denominado
Los lmites al crecimiento y La carta Mansholt, que constituye el primer comentario
autorizado sobre el informe.
122
econmico puede mantenerse indefnidamente si destruye la base
fsica sobre la que se sustenta.
Como tal situacin resulta inaceptable para los defensores del
sistema, la nica va de salida posible es defender la compatibi-
lidad entre crecimiento ilimitado y proteccin de la naturaleza.
Incluso se proponen argumentos que suelen ir ms lejos, como
el que alega que slo a partir del crecimiento que se considera
que impulsa la liberalizacin econmica se puede alcanzar la
sustentabilidad
25
.
Y es que el sistema no puede dejar de crecer porque su objetivo
es el incremento perpetuo del benefcio monetario. Se necesita
consumir siempre ms para seguir creciendo y garantizar la sus-
tentabilidad del sistema basado en la produccin de mercancas:
Nuestra economa, enormemente productiva (...) exige que el con-
sumo se convierta en nuestra forma de vida, que convirtamos en
ritos la compra y la utilizacin de bienes, que busquemos nuestra
satisfaccin espiritual, nuestra satisfaccin del ego, en el consumo (...)
Necesitamos que los objetos se consuman, se quemen, se sustituyan
todava ms rpido
26
.
Por ello, el capitalismo busca transformarse nuevamente,
reorganizando las sociedades del mundo dentro de una nueva
estructura global homogeneizante: la del desarrollo sustentable,
25
Vase: Ravaioli, C. y Ekins, P. Economists and the Environment. What the top
economists say about the environment. London: Zed Books, 1995. Economistas ortodoxos
como Milton Friedman referen que nadie sabe cules son los lmites de la Tierra y
que se exageran los problemas (como ocurri en el pasado, segn su opinin), para
concluir que la sociedad tiene muchos problemas y el ambiental no es de los ms
serios. Mientras, Hahn es contrario a la idea de un consumo excesivo, toda vez que la
mayor parte del consumo est mejorando mucho la situacin de la gente. No cree en
una catstrofe debido al crecimiento continuado porque el mercado dar las seales
adecuadas antes de que se produzca. Ellos admiten que conocen slo algo de los
problemas ecolgicos a travs de los mass media. Spaventa afrma: no conozco acerca
de esto ms que el hombre de la calle.
26
Durning, A.T. Cunto es bastante. La sociedad de consumo y el futuro de la Tierra,
Barcelona: Apstrofe/WWI, 1994.
123
Erick Pajares
la de la conservacin de los recursos naturales y el manejo de la
biodiversidad del planeta. Esto es lo que denominamos el capi-
talismo en su fase ecolgica global o el capitalismo en su alta
fase depredadora.
Este repensar(se) que propone el capitalismo, es sin dudarlo,
su conviccin por mantener la utopa de la abundancia infnita,
desarrollando una estructura totalitaria de control y poder, que
va ms all de la produccin de bienes y de la apropiacin de
los recursos (va las corporaciones globales), y que trasciende las
diversas formas de vida social y cultural de la humanidad para
transformarlas en un nico proyecto civilizatorio.
Las refexiones de Ruiz Marrero
27
aciertan precisamente en
el fondo de la cuestin, que es que la apuesta por la tecnociencia
potente motor del sistema para lograr nuevas fuentes de
benefcio y fundamento del capitalismo global, nos est llevando
inexorablemente a ritmos de explotacin de la naturaleza que
afectan la capacidad de regeneracin de los ecosistemas y
propician la crisis de gobernabilidad de los recursos naturales:
En crculos ambientalistas prevalece, de manera casi incuestionable,
la idea de que las medidas de efciencia y las fuentes energticas re-
novables nos sacarn de las crisis ambiental y energtica. Pero como
dije en un escrito reciente (Ms all del capitalismo verde), pretender
resolver estas debacles con adelantos tecnolgicos, sin cuestionar la
economa del capitalismo, slo acelerar la des truccin ambiental y el
agotamiento de los recursos naturales. Para entender la futilidad del
capitalismo ecolgico es necesario conocer la Paradoja de Jevons
28
.
OConnor dice que: capitalismo sustentable tiene una conno-
tacin a la vez prctica y moral, y que difcilmente alguien puede
27
Ruiz Marrero, Carmelo. El fn del crecimiento. Amrica Latina en Movimiento. Quito:
Agencia Latinoamrica de Informacin, 2009. http://alainet.org/active/28556&lang=es
28
La paradoja dice: aumentar la efciencia disminuye el consumo instantneo
pero incrementa el uso del modelo, lo que provoca un incremento del consumo global.
124
oponerse a la sostenibilidad, pues la palabra puede utilizarse
para signifcar casi cualquier cosa que uno desee, lo que constituye
parte de su atractivo
29
.
Pero capitalismo sustentable es un oxmoron diseado en el
lenguaje unidimensional, para construir pensamiento y sociedad
unidimensionales.
Y es que el lenguaje unidimensional, que opera mediante cons-
trucciones represivas como la predicacin analtica, se inmuniza
contra la negacin y triunfa sobre las contradicciones a travs de la
reconciliacin de los opuestos. Es lo que Marcuse denomina una
caricatura realista de la dialctica
30
, puesto que, en el marco de
este lenguaje, la racionalidad operacional absorbe los elementos
trascendentes negativos y oposicionales de la razn
31
.
III. Ms produccin, ms consumo y ms planetas
La crisis global generada por el control y explotacin de los re-
cursos naturales a un ritmo jams antes observado en la historia
de la humanidad, demuestra que el capitalismo expansivo no
puede ser nunca un capitalismo sustentable, ms an si el estado
estacionario (en trminos biofsicos) es una condicin necesaria
de sustentabilidad ecolgica.
Las evidencias de la crisis ecolgica planetaria son ahora ex-
puestas por el Informe Planeta Vivo 2010 - Biodiversidad, biocapacidad
y desarrollo, del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF)
32
, que
29
OConnor, Martn. Is Capitalism Sustainable? Political Economy and the Politics of
Ecology. New York: The Guilford Press, 1994.
30
Marcuse, Herbert. El hombre unidimensional. Boston: Beacon Press, 1964.
31
Ibd.
32
El informe relaciona el ndice Planeta Vivo (IPV), que mide la salud de la
biodiversidad mundial, con la Huella Ecolgica (HE) y la Huella Hdrica (HH), que
miden la demanda de la humanidad sobre los recursos naturales de la Tierra. La HE
muestra que hemos duplicado nuestras demandas sobre el mundo natural desde los
125
Erick Pajares
proyecta que la humanidad estar utilizando recursos y tierra a
una tasa de 2 planetas por ao en el 2030, y unos 2,8 planetas cada
ao a partir del 2050, por lo que la presin sobre los recursos de
la biosfera es insostenible. Vase la Figura 1.
Si se repartiera la superfcie del planeta de manera equitativa,
a cada persona la corresponderan unas 1,8 hectreas. Este nme-
ro refeja el rea actualmente disponible por cada habitante para
producir los recursos y absorber las emisiones de carbono. Pero
desde 1970, la humanidad supera la capacidad regenerativa del
planeta, denominada biocapacidad global, y requiere de 2,7 hec-
treas por persona. Por lo tanto, la Huella Ecolgica, que analiza
la demanda humana sobre los ecosistemas, es 1,5 veces mayor a
lo que debera ser en el caso de un consumo sostenible.
El citado informe, adems, nos alerta sobre un probable hori-
zonte crtico al sealar que: la dependencia cada vez mayor de
las naciones por los recursos naturales y servicios ecosistmicos
de otros para sostener los patrones de consumo deseados, nos da
oportunidades valiosas para aumentar el bienestar y la calidad de
vida en las naciones exportadoras. Sin embargo, sin una gestin
adecuada de los recursos naturales, se puede llegar al uso insos-
tenible de los recursos y la degradacin ambiental. Agravado por
la falta de gobernanza adecuada, la transparencia econmica o el
acceso equitativo a la tierra y recursos, el desarrollo y la prospe-
ridad tampoco se alcanzarn
33
.
La Figura 2 muestra el consumo anual de energa primaria
obtenida de la propia naturaleza y su evolucin por regiones. La
demanda global de este tipo de energa no ha dejado de aumentar
en las ltimas dcadas.
aos 60, mientras que el IPV muestra una cada del 30% en la salud de aquellas otras
especies que son la base de los servicios ecosistmicos de los que todos dependemos.
33
Vase: Planeta Vivo Informe 2010. Biodiversidad., biocapacidad y desarrollo. Gland:
WWF, GFN, ZSL, 2010.
http://assets.wwfspain.panda.org/downloads/infoplanetavivo2010.pdf
126
Figura 1. Huella ecolgica global
La demanda humana sobre la biosfera ha aumentado ms del doble entre 1961 y 2007
Fuente: Red de Huella Ecolgica 2010.En: Informe Planeta Vivo 2010. Gland: WWF, 2010.
Figura 2. Consumo anual de energa primaria (1973-2001)
Fuente: Cuarto informe de evaluacin del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio
Climtico (IPCC), 2007.
127
Erick Pajares
Controlar los recursos, destruir el ambiente
y no pagar las cuentas
Poniendo en contexto lo expresado por Al Gore y aunque para los
fundamentalistas del mercado libre que lo consideran la nica
forma de vida posible resulte otra verdad incmoda, tampoco
es nuevo que la (in)conciencia y el afn de lucro desmedido de
las corporaciones, slo les permita internalizar los costos de la
contaminacin y los impactos negativos que generan cuando los
problemas asociados a la explotacin de los recursos naturales
alcanzan la fase de (des)control de daos, tal como ha sucedido
obscenamente en el caso de la explosin de la plataforma Deepwater
Horizon, de British Petroleum (BP), y el ecocidio perpetrado en el
Golfo de Mxico, que resulta hoy, a la luz de los datos disponibles,
el mayor derrame de crudo de la historia y una catstrofe nacio-
nal para los Estados Unidos, adems de los pasivos generados
en la credibilidad de las corporaciones y de la administracin
estadounidense
34
.

Dada la gravedad del caso y el cinismo de BP frente al proble-
ma (que algunos preferiran enmascarar como dbil responsabi-
lidad social), el 13 de mayo de 2010, luego de una evaluacin con
su gabinete, Barack Obama (presidente de los EE.UU.) dira: lo
que realmente importa en esto es que hay petrleo escapndose
(...) y necesitamos detenerlo lo ms pronto posible, hay sufciente
responsabilidad de todos (...) y todas las partes deberan ser ca-
paces de aceptarlo
35
.
34
La explosin ocurri el 20 de abril de 2010. Luego de versiones contradictorias,
tanto el gobierno estadounidense como la corporacin aceptaron que el derrame
alcanz los 60 mil barriles diarios. El 15 de agosto de 2010 se inici la ltima fase de
la operacin para sellar el pozo, que ha vertido un total aproximado de 4,9 millones
de barriles de petrleo al Golfo de Mxico.
35
Barack Obama brind una declaracin que deja entrever la permeabilidad de
las entidades estatales frente a las corporaciones: Por mucho tiempo, una dcada o
ms, ha habido una ntima relacin entre las compaas petroleras y la agencia federal
128
Igualmente delictual resulta lo acontecido en el Per con Doe
Run, en La Oroya, regin Junn. Dicha empresa, la sexta expor-
tadora de minerales del pas, plante un salvataje de parte del
Estado peruano (US $ 100 millones) y una cuarta prrroga de su
Programa de Manejo y Adecuacin Ambiental (PAMA)
36
, que
asciende a US $ 150 millones, agravando an ms la salud de la
poblacin de ciudad de La Oroya, que fue considerada en el 2006
como una de las diez ciudades ms contaminadas del planeta
37
.
El falaz argumento presentado por la empresa es que si el Estado
peruano no facilitaba una cuarta prrroga del PAMA, ms de
3000 trabajadores metalrgicos perderan sus puestos de trabajo
afectando a esta localidad, evitando referir la alternativa de la
declaracin de insolvencia ante el Instituto Nacional de Defensa
de la Competencia y la Propiedad Intelectual (INDECOPI),
para la formacin de una junta de acreedores que maneje la
operacin de manera ms efciente
38
.
que les permite actividades de perforacin. Parece como si los permisos hubieran
sido entregados muy a menudo en base a poco ms que garantas de seguridad de
las petroleras. En efecto, las empresas se autocertifcaban. Vanse los reportes de la
National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling: http://
www.oilspillcommission.gov/library#supporting-documents
36
En 1993, el Estado peruano cre un instrumento para la remediacin y manejo
ambiental (PAMA), dentro de un plazo de tiempo determinado (5 aos para minas y
10 aos para fundiciones). El PAMA buscaba lograr metas ambientales alcanzables
y ejecutables, establecindose ventajas mutuas para las empresas mineras y las
comunidades en las que operan. En diciembre del 2004, como resultado del exitoso
lobby de la empresa, se promulga el Decreto Supremo 046-2004-EM, permitiendo la
extensin excepcional del plazo de ejecucin de PAMA. Doe Run ha sido multada en
repetidas oportunidades por el Ministerio de Energa y Minas (MEM) debido a actos
de contaminacin y por no cumplir con la presentacin de reportes ambientales.
37
El 2004, Doe Run Per junto con la Direccin General de Salud Ambiental
(DIGESA), realizaron pruebas de sangre en los nios de La Oroya Antigua. El 10 de
abril de 2005, el St. Louis PostDispatch report que: el estudio del Ministerio de Salud
encontr que el 99.9% de los nios menores de 7 aos tena niveles de plomo en su
sangre superiores a 10 microgramos por decilitro de sangre, el estndar internacional
para determinar el envenenamiento. Cerca del 9% de los 788 nios sometidos al examen
tena niveles de plomo tan altos, que fueron hospitalizados y retirados del rea.
38
Ira Len Rennert, con una fortuna de US $ 4000 millones, podra perder el
dominio de la empresa matriz Doe Run Resources Corporation en EE.UU., por una
129
Erick Pajares
El 2 de agosto de 2010 el Ministerio de Energa y Minas (MEM)
notifc a Doe Run el incumplimiento de las obligaciones decre-
tadas en la Ley 29410, la cual estableca la reanudacin de sus
operaciones en un plazo de 10 meses, luego de su paralizacin
(plazo que se cumpli el 27 de julio de 2010).
El caso se encuentra actualmente bajo el procedimiento con-
cursal de INDECOPI. El MEM ha presentado el reconocimiento de
una deuda por US $160 millones por el incumplimiento del PAMA,
cuyo plazo de ejecucin an no ha culminado, en tanto vence en
marzo del 2012
39
. Mientras tanto, Doe Run pretende trasladar sus
pasivos al Estado peruano, exigindole asumir corresponsabilidad
por los problemas de salud de un grupo de pobladores de La Oro-
ya, que demandaron a la empresa ante la justicia estadounidense.
Estos dos casos, uno acontecido en los Estados Unidos y el otro
en el Per (sin referir in extenso otro desastre ecolgico como el
ocasionado por la minera Caudalosa, en Angaraes, Huancavelica,
en junio de 2010)
40
, muestran la previsibilidad del modus operandi
de las transnacionales: fltran o neutralizan las decisiones de las
agencias pblicas, controlan los recursos naturales y no pagan
las cuentas cuando se trata resolver los graves problemas socio-
ambientales que causan sus operaciones en el entorno.
Entonces, al momento de caracterizar los rasgos del capitalis-
mo sustentable, lo referido por Wallerstein resulta categricamente
posible declaracin de insolvencia y posterior quiebra de Doe Run Per, debido a un
Acuerdo de Derechos de Inversionistas suscrito ante la Comisin de Seguridad y
Valores de los Estados Unidos (SEC, por sus siglas en ingls).
39
El procedimiento concursal busca lograr la solucin integral de las
obligaciones pendientes de pago de un deudor, ya sea mediante un convenio o
mediante la liquidacin forzada de sus activos. Las acreencias de Doe Run alcanzan
aproximadamente los US$500 millones, adems de tener aproximadamente 5.000
empresas y personas naturales que habran solicitado el reconocimiento de alguna
deuda con la minera.
40
Las estructuras de dos pozos de relaves cedieron y vertieron aproximadamente
50 toneladas de desechos txicos, causando que el 100% del caudal de agua del ro
Escalera y sus afuentes (ros Huachocolpa, Opamayo y Lircay), se hayan contaminado
por la extensin de los relaves a lo largo de sus cauces, que suman en total 70 kilmetros.
130
acertado: para los capitalistas, sobre todo para los grandes capi-
talistas, un elemento esencial en la acumulacin de capital es dejar
sin pagar sus cuentas. Esto es lo que yo llamo los trapos sucios del
capitalismo
41
. En efecto, esos trapos sucios son las externalidades,
los costes de los que ahora nos ha venido a contar Al Gore.
Las situaciones expuestas pueden resultar verdades muy
incmodas para las corporaciones, y es que hoy el derecho a un
medio ambiente adecuado forma parte de los derechos humanos
de tercera generacin, en tanto el ambiente condiciona los sistemas
de vida colectiva.
Principios tales como el de la regulacin jurdica integral
(prevencin, represin, defensa, conservacin, mejoramiento y
restauracin), el del nivel de accin ms adecuado al espacio a
proteger, el de participacin pblica, el del contaminador-pagador,
el de calidad de vida, el de precaucin; se integran entre otros a
las fuentes del derecho ambiental que pueden invocarse en defensa
de los intereses difusos o derechos supraindividuales vulnerados
por corporaciones negligentes, que buscan acumular y reproducir
el capital maximizando sus benefcios en el menor tiempo posible.
No menos incmodo puede resultar para otros el reconocer
que un verdadero proceso de construccin de ciudadana (ambien-
tal), deber pretender el conocimiento y praxis de tales principios,
as como de mecanismos institucionalizados de participacin,
reclamo y propuesta, para que desde la poblacin local, con un
criterio menos reactivo (y, por que no, desde la sociedad civil, con
una visin realmente democratizadora y menos asistencialista),
se logre empoderar un sistema efectivo de balances y contrapesos
(checks and balances) entre los diversos actores que confuyen en la
gestin del ambiente y los recursos naturales, de modo particular
en un pas de profundas complejidades (social, cultural y natural),
como el Per.
41
Wallerstein, Immanuel. Ecologa y costes de produccin capitalistas: no hay
salida. En: Iniciativa Socialista, n. 50. Madrid: Club Iniciativa Socialista, 1998.
131
Erick Pajares
De las dinmicas globales al escenario nacional: quin
centraliza y quin controla los recursos naturales en el Per
Los esquemas de concentracin (control) de los recursos natu-
rales, a escala global, por parte de las corporaciones, tienen un
impacto directo en el Per, toda vez que nuestra economa es
primaria y esencialmente exportadora de commodities. No con-
tamos con polticas de encadenamientos de valor de nuestros
recursos naturales, generndose prdidas a la luz de los trminos
de intercambio (cada vez ms desfavorables para el pas). Y es
que tal como lo expone con pertinencia Carlos Monge et al, los
recursos naturales se han vuelto a convertir en la base del poder
de grandes grupos econmicos
42
, que son los que neutralizan la
posibilidad de pensar el pas desde el planeamiento estratgico
para la sustentabilidad del desarrollo.
Mientras que Francis Fukuyama refere que economas como
la peruana se libraron de la crisis fnanciera internacional, sobre
todo por el peso de las exportaciones de sus materias primas
(muy cotizadas en el mercado), y sugiere diversifcar la oferta
ante cualquier posible freno de la demanda mundial
43
, un poco
antes Porter se adelant en decir que el Per ha estado atrayendo
inversin extranjera, pero viene al sector minero y a negocios ya
existentes. La gran inversin extranjera no est creando nuevas
fbricas ni nueva tecnologa, sino viene para comprar empresas
existentes. No est mal, pero es un signo muy peligroso. Cuando
un inversionista piensa en una nueva fbrica no piensa en el Per.
Porter anot adems, que el crecimiento del Per es una
ilusin y no es real, para luego aadir que la competitividad
42
Monge, Carlos, Viale, Claudia y Bedoya, George. La reconcentracin de los
recursos naturales ...ms poder al poder. En: Per Hoy, n. 16. Lima: Centro de Estudios
y Promocin del Desarrollo (desco), 2009, pp. 137-161.
43
Declaraciones vertidas en rueda de prensa ofrecida en el marco de la V Cumbre
Internacional de Comercio Exterior, organizada por la Cmara de Comercio de Lima,
el 13 de octubre de 2010.
132
est muy asociada a la productividad que tiene un pas, es decir,
(a la capacidad) de aprovechar y utilizar mejor los recursos na-
turales, humanos y de capital. Segn Porter (y en esto coincide
con Fukuyama), nuestro pas increment sus exportaciones por
las mayores cotizaciones de las materias primas (lase metales
y bienes primarios) y no tanto por el volumen de los productos.
Hay un estancamiento de las exportaciones de bienes manufac-
turados y de servicios, subraya
44
.
Esta verdad, expuesta primero por Porter y corroborada
luego por Fukuyama siendo ambos militantes del liberalismo
econmico, s que puede resultar tanto ms que incmoda para
los devotos del sistema (conversos incluidos).
Queda meridianamente claro que el modelo operativo de con-
trol de los recursos naturales a escala global, va transnacionales,
se viene aplicando a escala nacional y de modo particular en el
gobierno de Alan Garca (2006-2011).
Un modelo operativo en marcha
El anlisis ecolgico-poltico nos permite caracterizar cmo se
operativiza en el Per el modelo de centralizacin y control de
recursos naturales:
1. El Estado nacional centraliza progresivamente (monopoli-
za) la toma de decisiones polticas sobre los recursos natu-
rales, deconstruyendo el marco institucional y regulatorio
respectivo.
2. El Estado nacional fortalece sus funciones disciplinarias,
criminaliza la disidencia (cuestionamientos al modelo
44
Conferencia dictada en el marco del Seminario Internacional Claves de una
Estrategia Competitiva, organizado por la Universidad del Pacfco y dictado en Lima
(Per), el 30 de noviembre de 2009.
133
Erick Pajares
econmico), para eliminar las trabas a la inversin (pro-
fundizacin del modelo).
3. El Estado nacional, para recentralizar las funciones ins-
titucionales sobre recursos naturales, debilita (ralentiza
u obstruye) el proceso de descentralizacin en el pas,
limitando las competencias y capacidades regionales de
por s bastante incipientes para evitar poner en riesgo
el control de los recursos naturales por parte del capital
transnacional
45
.
4. El Estado nacional promueve la desterritorializacin de
zonas que albergan recursos naturales mediante mecanis-
mos poltico-normativos formales
46
.
5. El Estado nacional cede a las transnacionales, de manera
limitada, su soberana y el ejercicio de toma de decisio-
nes sobre los recursos naturales, lo cual se garantiza va
tratados de libre comercio (captulos sobre inversiones) y
convenios de estabilidad jurdica.
6. Las corporaciones acceden al control de los recursos na-
turales (reterritorializacin), asegurando la provisin de
materia prima (commodities), la produccin y el consumo
de sus mercados.
Este ciclo perverso, implcitamente funcionalizado por el Estado
permeabilizado por lobbies corporativos
47
para favorecer al capital
45
No es menos cierto que las administraciones regionales han demostrado una
inmensa incapacidad para disear polticas coherentes e implementar procesos de
sustentabilidad del desarrollo, en funcin a sus ventajas comparativas y competitivas.
46
Los tres artculos del Perro del Hortelano, escritos por A. Garca (entre
octubre 2007 y marzo 2008), el proyecto de ley 3817 (2009), adems de los decretos
legislativos dados para implementar el TLC Per EE.UU., muestran la intencin de
desterritorializar zonas proveedoras de recursos naturales para cederlas a los grupos
de poder.
47
Vase: Pajares, Erick. Poder y recursos naturales en el Per. Actores estratgicos
en la sociedad de mercado. En: Per Hoy, n. 16. Lima: Centro de Estudios y Promocin
del Desarrollo (desco), 2009, pp. 110-136.
134
privado, incrementar exponencialmente los confictos sociales en
diversas regiones y territorios locales del pas, derivando en crisis
de gobernabilidad, entendida como la suma del debilitamiento de
la efcacia del gobierno, simultnea al debilitamiento del consenso
ciudadano (situacin defnida como democracia embotellada),
en donde la demanda es fcil y la respuesta difcil
48
.
Escenarios posibles y factores que agudizan
la tendencia crtica
Considerando la situacin crtica que enfrenta el pas por la gestin
de los recursos naturales, mediante la investigacin de futuros
(prospectiva) podemos proyectar tres escenarios posibles, toman-
do el tiempo presente como punto de partida para el anlisis: 1) un
escenario igual, es decir que se mantienen los actuales niveles de
confictividad; 2) un escenario mejor, es decir que se reducen los
niveles de crisis; 3) un escenario peor, en tanto vayan escalando
los niveles de conficto.
Puestas en contexto las tendencias de los factores que exa-
cerban la ingobernabilidad, podremos intuir hacia qu escenario
nos dirigimos. Veamos: la inversin en actividades extractivas
(minera, petrleo, energa y bosques, incluso afectando reas
naturales protegidas), se insina en crecimiento para el prximo
quinquenio; el marco de polticas, institucional y normativo, sobre
ambiente y recursos naturales, se ha debilitado progresivamente
para facilitar las inversiones (considerndose un sobrecosto las
propuestas para que las empresas internalicen la contaminacin
que trasladan a terceros); los mecanismos de participacin ciuda-
dana (incluyendo la consulta a comunidades andino-amaznicas,
como uno de esos varios mecanismos), se encuentran difusamente
reglamentados (deformndose hasta llegar a lo plebiscitario);
48
Bobbio, Norberto et al. Diccionario de Poltica. Madrid: Ed. Siglo XXI, 1998.
135
Erick Pajares
adems de que el balance de los resultados de las elecciones
regionales en el pas (2010) nos muestra un panorama poltico
complejo, en tanto regiones como Arequipa, Junn, Ancash, Cusco,
Moquegua y Puno, han elegido representantes contrarios a las
actividades extractivas, habiendo sido intensa la inversin privada
en esas regiones; encontramos que las tendencias determinan que
el escenario prospectivo sera uno peor.
A modo de propuesta: un acuerdo poltico ante la crisis
de gobernabilidad
La crisis de gobernabilidad de los recursos naturales tiene que ser
gravitante en la agenda de debate y propuestas programticas
de cara a las prximas elecciones nacionales (2011), si acaso un
aspecto central de la gestin de los gobiernos regionales para el
perodo 2011-2014. Esto considerando que:
1. En medio del entramado que propone el capitalismo
sustentable, resulta vital sincerar la latencia de la crisis y
asumir que los confictos por el acceso, aprovechamiento
(uso), control, distribucin y conservacin de los recursos
naturales, son esencialmente polticos y asimtricos, en los
que se ponen en juego intereses de poder.
2. Una visin prospectiva de la sustentabilidad del desarro-
llo en el Per nos remite a la necesidad impostergable de
concretar un acuerdo poltico nacional (trascendiendo la
dimensin estrictamente jurdica) y una plataforma mnima
de consensos en los siguientes aspectos:
a. El impuesto a las sobreutilidades por actividades
extractivas.
b. Establecer los alcances del Convenio 169 sobre Pueblos
Indgenas, de la Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT), y los mecanismos viables para su reglamentacin
136
y aplicabilidad, particularmente en tres aspectos: libre
determinacin y autonoma, territorio y consulta.
c. Los derechos de propiedad del subsuelo y los recursos
naturales (a fn de superar la dicotoma entre la propie-
dad del subsuelo que debe ejercer el estado peruano en
representacin de toda la sociedad y el derecho sobre
el suelo que se le reconoce a las comunidades andino-
amaznicas).
d. La distribucin justa y equitativa de benefcios derivados
de las utilidades que generan las actividades extractivas
durante su fase de explotacin, previendo el diseo de
mecanismos compensatorios offset y fondos ad hoc, a fn
de implementar una poltica nacional de desarrollo rural
andino-amaznico y dotarla de recursos para inversin
directa focalizada en programas consistentes de infraes-
tructura, servicios bsicos de salud y educacin (intercul-
tural), desarrollo organizacional, entre otros servicios del
Estado.
e. La supervisin tica de las inversiones (ponderando
mecanismos como el ombudsman para las actividades ex-
tractivas y repensando el actual Organismo de Evaluacin
y Fiscalizacin Ambiental - OEFA).
f. Revisin y redimensionamiento de un marco regulatorio
defciente, disperso, superpuesto y contradictorio, que
exacerba los confictos y la competencia (situaciones no
win) por el uso de los recursos naturales.
g. El fortalecimiento de las capacidades regionales (no basta
reclamar la transferencia de funciones) para planear y
promover la sustentabilidad y la competitividad en base
a la productividad, el fomento de los encadenamientos
productivos en base a nuestros recursos naturales y
un mayor impulso de la inversin en investigacin y
desarrollo.
137
Erick Pajares
Tal agenda, lejos de proponer una visin retrgrada e invo-
lutiva para el Per, busca impulsar el debate maduro y aportar
elementos sustanciales para repensar las polticas nacionales de
gestin de los recursos naturales, desde una perspectiva radical-
mente opuesta a todo lo que precisamente contribuye a la evidente
ingobernabilidad que lo afecta.
Mientras tanto, el capitalismo sustentable no puede resolver
la crisis de gobernabilidad de los recursos naturales, porque su
propia racionalidad la propicia. Esto es para la feligresa de la
sociedad de mercado una verdad incmoda, y para nosotros,
los disidentes, la prueba irrefutable de una impostura, la certeza
incontrastable de una mentira evidente.
Descentralizacin: una vez ms... fracasamos?
*
Ricardo Vergara
A PRINCIPIOS DEL 2002 me toc coordinar el IV Foro Nacional
dedicado a discutir la descentralizacin que estaba a punto de
relanzarse
1
. Al informe fnal de dicho evento le puse por ttulo Des-
centralizacin: una vez ms empezamos!!, pretendiendo remarcar
la persistente reiteracin de un esfuerzo que hasta entonces haba
resultado intil. Permtanme ahora que poseo una evaluacin
negativa de lo ocurrido, titular esta charla como Descentralizacin:
una vez msfracasamos? Al hacerlo, hoy que ya no comparto los
ideales socialistas del ayer, quiero recordar las palabras admo-
nitorias de Jos Carlos Maritegui: el regionalismo no es en el
Per un movimiento, una corriente, un programa. No es sino la
expresin vaga de un malestar y de un descontento
2
.
Un malestar y un descontento que ha terminado satisfacin-
dose con avanzar una reforma prrica: los departamentos tienen
gobiernos regionales y el Estado tiene tres niveles de gobierno que
en realidad son cuatro: nacional, regional/departamental, provin-
cial y distrital. Y podran llegar a ser cinco en el caso, felizmente
*
1
IV FORO. Descentralizacin para un desarrollo sostenible: aporte ciudadano.
2
Maritegui, Jos Carlos. 7 ensayos de interpretacin de la realidad peruana. Lima:
Minerva, 1989.
142
poco probable, de que cuaje alguna regin piloto. Es verdad que
en la bsqueda de coherencia nominativa algunos llaman ahora
regiones a los antiguos departamentos, pero debe admitirse que
todo este trabalenguas muestra la incoherencia conceptual de un
pas que parece celebrar la superacin simblica del malestar y
el descontento.
Y toca aqu envidiar la realidad prevaleciente en los tiempos
del Amauta, si acaso era cierto que a la nueva generacin de su
poca no le preocupaba lo formal el mecanismo administrativo,
sino lo sustancial la estructura econmica
3
, puesto que ahora es
exactamente lo contrario. A nuestra nueva generacin le importa
principalmente lo formal, es ms, cuando se discuti la agregacin
departamental, que fue sometida a los referndums que deban
aprobar la constitucin de las regiones, a nadie le import el
fortalecimiento de los mercados regionales estructurados por
los sistemas urbanos interdepartamentales, mientras que para
todos, la discusin sobre el lugar de la sede administrativa fue
una cuestin fundamental.
El anti-limeismo
La incoherencia poltica administrativa del pas es enorme: a
nivel regional, todos los esfuerzos parecen encaminarse hacia
la consolidacin de la situacin que haba sido concebida como
transitoria y paradjicamente los crticos demandan que se apure
el fortalecimiento del nivel departamental, sin pensar en el enorme
impacto negativo que causar la fragmentacin nacional
4
; a nivel
local, se mantiene la coexistencia de tres niveles jerrquicos que
3
Op cit.
4
Impactos que ya se evidencian a nivel de la esfera poltica, donde los partidos
nacionales se desvanecen y las agrupaciones locales y departamentales se multiplican
sin ton ni son.
143
Ricardo Vergara
nada signifcan
5
y se deja de lado la implementacin de una dife-
renciacin horizontal que sin implicar subordinacin jerrquica,
distinga, por ejemplo, los gobiernos metropolitanos de los rurales.
Dos son los sustentos a partir de los cuales esta disparatada
situacin se sostiene: en primer lugar, el inters de la clase poltica
subnacional que cuenta con muchas ms oportunidades ocupa-
cionales gracias a la proliferacin de los gobiernos regionales y
municipales
6
; y en segundo lugar, el anti-limeismo provinciano
que legitima entre los electores el espurio inters de la clase po-
ltica provinciana.
Frente a lo primero poco se puede hacer como lo prueba la
postergacin al infnito de los referndums regionales o la inuti-
lidad de los incentivos propuestos para impulsar la fusin de
las municipalidades pequeas: ningn benefcio obtenido por la
comunidad en su conjunto es sufcientemente grande como para
compensar la inmensa prdida que sufrira la clase poltica local
y son ellos, los polticos, los que toman las decisiones. Sin embar-
go, algo podra hacerse con respecto de lo segundo, si es que los
electores comprendieran que el inmenso peso de Lima es un hecho
irreversible y que paulatinamente est siendo compensado por el
fortalecimiento de los sistemas urbanos regionales.
Aceptar esta realidad llevara a discutir cmo se puede y debe
fortalecer esta tendencia urbana desconcentradora pero, lamenta-
blemente, aceptarlo aminora la pasin anti-limea y debilita los
cacicazgos departamentales poco dispuestos a aceptar el fortale-
cimiento de centralismos regionales alternativos. Por esta razn
es que se destaca el aumento del peso demogrfco de Lima con
respecto de la poblacin total (16.8% en 1961 y 29.5% en 2007) y se
ignora la disminucin de la poblacin capitalina con respecto de
5
Incluyendo las municipalidades de centro poblado.
6
As por ejemplo, tenemos 203 municipalidades que cuentan con menos de 1000
habitantes y encima 66.5% de ellas tuvieron durante el ltimo perodo intercensal, un
crecimiento demogrfco negativo.
144
la poblacin que reside en ciudades con ms de 100 mil habitantes
(86.8% en 1961 y 58.4% en 2007).
Pero es justamente el proceso de urbanizacin que multiplica
el nmero de las ciudades y aumenta el volumen de la poblacin
que en ellas reside, lo que desarrolla y desconcentra el pas. Rep-
rese que en 1961 solamente haban tres ciudades con ms de 100
mil habitantes y en 2007 ya eran 22 las ciudades que superaban
ese lmite, y lo que es ms importante, durante el ltimo perodo
intercensal, Lima creci apenas a la velocidad promedio de este
conjunto urbano (2.1% anual), mientras que 12 ciudades crecieron
ms rpidamente que la media
7
.
Todo este proceso contemporneo es poco reconocido,
remarcndose ms bien que Lima fue la capital costea fundada
por los espaoles en desmedro del Cusco, la antigua capital incaica.
De esta manera se refuerza el resentimiento andino que surgi
en el siglo XIX, como reaccin frente a la debacle de las ciudades
serranas luego de la independencia y la supresin del monopolio
espaol. Segn cita Julio Cotler, en esa poca, los apasionamientos
y los intereses de la costa, especialmente los de Lima, eran los
nicos que determinaban los hechos () Pasaban as las cosas
porque la sierra haba perdido la intensa vida econmica que tuvo
durante el coloniaje. No haba en ella ciencia, riqueza, industria,
comercio, ni nada que pudiera despertar el espritu y colocar a
cada entidad provincial en el sitio que le corresponde
8
.
Pocas personas son conscientes de que el crecimiento desme-
surado de Lima ocurri recin en el siglo XX o de que a fnes de
la colonia
9
Lima tena slo 52.6 mil habitantes, siendo apenas un
poco ms grande que las principales ciudades andinas: Cusco
7
Cabe destacar que entre las seis primeras ciudades fguran cuatro serranas
(Cajamarca, Ayacucho, Juliaca y Huaraz) y dos selvticas (Pucallpa y Tarapoto).
8
Cotler, Julio. Clases, Estado y Nacin en el Per. Lima: Instituto de Estudios
Peruanos,1985.
9
ltimo censo virreinal implementado por el Virrey Gil de Taboada en 1790.
145
Ricardo Vergara
tena 32 mil habitantes, Huamanga 25.8 mil y Arequipa 23.6 mil.
Pero en 1876, mientras que la poblacin de Lima haba crecido
moderadamente (100 mil habitantes), todas las ciudades andinas
haban disminuido su poblacin convirtindose en pueblos con
poca importancia: Cusco pas a tener solo 8.5 mil habitantes,
Huamanga 9.5 mil y Arequipa, la que se redujo menos, 21.5 mil
10
.
En 1920, cuando comienza el verdadero despegue de la urba-
nizacin peruana, Lima tena solamente 228.7 mil habitantes
11
pero
20 aos despus, en 1940, su poblacin se haba multiplicado por
casi tres veces: 608 mil habitantes
12
. Sin embargo, la posibilidad
de este crecimiento explosivo no era evidente para todos, por lo
menos no para Maritegui, que tal y como se piensa ahora, reduca
los fundamentos de la hegemona limea a la esfera poltica
13
. Para
l, la capital no podra ser una gran ciudad porque la geografa
y la economa jugaban en contra del centralismo limeo, porque
segn argumentaba, Lima no era el centro de los caminos y el
Callao pronto dejara de ser el primer puerto. Craso error porque
luego de hacerse la carretera panamericana todos los caminos
conducen a Lima y el Callao, conjunto distrital conformante de
Lima Metropolitana, continua siendo de lejos el primer puerto
del pas. Lima no solamente cuenta con la centralidad poltica
administrativa, sino con la centralidad geogrfca y la localizacin
10
Maletta, Hctor. Per, las provincias en cifras 1876 1981. Lima: Asociacin
Multidisciplinaria de Investigacin y Docencia en Poblacin (AMIDEP) - Universidad
del Pacfco, 1984.
11
Cifra citada por Maritegui en: Maritegui, Jos Carlos. 7 ensayos de interpretacin
de la realidad peruana. Lima: Minerva, 1989.
12
Ferrando, Delicia; Montero, Carmen y Fernndez, Hernn. Boletn de anlisis
demogrfco N 24. Lima: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI),1981.
13
El optimismo limeo respecto al porvenir prximo de la capital se alimenta
en gran parte de la confanza de que esta continuar usufructuando largamente las
ventajas de un rgimen centralista que le asegura sus privilegios de sede del poder, del
placer, de la moda, etc. Pero el desarrollo de una urbe no es una cuestin de privilegios
polticos y administrativos. Es ms bien, una cuestin de privilegios econmicos.
Maritegui, Jos Carlos. 7 ensayos de interpretacin de la realidad peruana. Lima: Minerva,
1989.
146
del puerto principal, elementos que en todos los pases subdesa-
rrollados conforman una ciudad que se considera importante
14
.
Lamentablemente, el error de Maritegui ha sido malinterpre-
tado, de manera que, en lugar de constatarse el rol positivo que
jug la economa y la geografa para favorecer el crecimiento de
Lima, se piensa que bast el privilegio poltico administrativo ge-
nerado por los espaoles para impulsar el desarrollo de la ciudad.
Y as, el resentimiento surgido en el siglo XIX durante la debacle
de las ciudades andinas, puede seguir constituyendo una verdad
ideolgica que fundamente el malestar y el descontento, aunque
no baste para fundamentar una propuesta regional.
La precariedad de las regiones
No existen en el Per regiones histricas o culturales tal y como
puede ser el caso de los catalanes o vascos en Espaa, o los
famencos en Blgica, de manera tal que las regiones solamente
pueden constituirse como un hecho econmico. Las regiones en
este pas solamente pueden consolidarse como consecuencia del
fortalecimiento de los mercados regionales que se estructuran
a partir de los sistemas urbanos en formacin. Mientras este
proceso no madure, la regionalizacin y el federalismo como
idea subyacente, orientadora de este proceso, continuarn siendo
poco aceptados.
De esta manera, el proceso de consolidacin de los sistemas
urbanos es una cuestin clave que debe ser apoyada, puesto
que solamente un conjunto de ciudades jerarquizadas, compar-
tiendo una centralidad alternativa a Lima, puede permitir la
existencia de un inters general territorialmente diferenciado
14
En los pases subdesarrollados donde la capitalidad coincide con la funcin
portuaria, la capital es enorme, tal como ocurre en Argentina. All donde esto no
sucede, el sistema urbano es desconcentrado, tal como puede observarse en Colombia
o Ecuador.
147
Ricardo Vergara
respecto de la totalidad nacional. Un inters que no est referido
a la valorizacin del suelo como corresponde a las comunidades
polticas locales, sino un inters que est referido a la complemen-
tariedad competitividad del conjunto territorial.
Lamentablemente en el Per la nica centralidad urbana alter-
nativa a Lima con cierta relevancia es Arequipa. Por ejemplo, ella
es la nica provincia que constituye el primer blanco migratorio
para la poblacin de otras provincias, cosa que no ocurre en nin-
gn otro caso, ya que en todo el Per, la primera alternativa de
migracin es Lima. Es ms, el fortalecimiento de la centralidad
alternativa a Lima es evaluada negativamente como si fuera po-
sible que la urbanizacin se desarrollara sin establecer jerarquas
entre las ciudades.
No obstante, como consecuencia natural del desarrollo, el
nmero de las ciudades se multiplica y el eslabonamiento comple-
mentario entre ellas tambin. Cuanto ms grande la ciudad, ms
compleja es su estructura productiva y ms grande el nmero de
las ciudades menores que subordina. De esta manera, las ciuda-
des mayores requieren para crecer que se multipliquen y crezcan
las ciudades menores, porque generan nuevas importaciones,
aunque tambin al hacerlo, sustituyen algunas importaciones. En
contrapartida, las ciudades menores aumentan sus exportaciones
hacia el centro y con ello completan la construccin de un mercado
regional capaz de contener una comunidad poltica articulada
alrededor de intereses comunes.
Es fcil comprender que si quieres producir pan, si quieres
tener una panadera, te baste un barrio o un pueblito, pero si
quieres producir aviones necesitas el mundo; ni siquiera puedes
tener una fbrica de aviones para satisfacer un solo pas, y por eso,
los pases desarrollados chicos terminan especializndose en la
produccin de una o dos mercancas mundializadas. Estos pases
tienen un altsimo nivel de vida gracias a que estn profundamente
imbricados con la economa mundial, pero estn especializados
148
en la produccin de muy pocas cosas. Casi podra decirse que
Finlandia es Nokia y Suecia es Volvo.
Gracias a este proceso se generan dos tendencias complemen-
tarias: la exportacin determina el nivel de competitividad regio-
nal y nacional, mientras que la complementariedad productiva
determina la coherencia poltica. En el Per, la preponderancia de
las exportaciones primarias genera un aumento de la competiti-
vidad, pero como casi no tienen valor agregado, la complementa-
riedad productiva y la coherencia poltica son pobres. Solamente
el desarrollo de las ciudades mayores, de segundo y tercer rango,
pueden complejizar y complementar las regiones, y por eso es una
tontera estar en contra del centralismo regional.
Una consecuencia adicional de la falta de complementariedad
productiva y la consolidacin de los gobiernos departamenta-
les, es que ellos tienden a comportarse como gobiernos locales,
compitiendo con ellos para hacer obras locales. No privilegian la
relacin con las otras ciudades porque normalmente ellas perte-
necen a otro departamento y por lo tanto, les es ajeno segn su
concepto, o lo que es peor, segn el del gobierno central, que les
impide involucrarse en obras nacionales
15
.
Impactos de la desconcentracin urbana
La multiplicacin de las ciudades y su crecimiento tienen un
impacto positivo sobre el mundo rural que no siempre se valora.
El primero de todos es que la demanda mercantil de alimentos se
despliega a lo largo y ancho del territorio, generando ventajas de
localizacin para los campesinos apartados que pueden integrarse
al mercado local en expansin, vendiendo en pocas cantidades y
mala calidad. Adicionalmente, la intermediacin comercial y/o
manufacturera de estas ciudades facilita la venta a mercados ms
15
Esto ocurre con mucha frecuencia en el caso de las carreteras.
149
Ricardo Vergara
lejanos y, al mismo tiempo, la compra ms barata de bienes y
servicios importados.
Formando parte de este proceso, las diferencias en las elastici-
dades de la demanda/ingreso urbana originan un desplazamiento
hacia las producciones ms rentables: lcteos, crnicos y frutales,
que impulsa la concentracin de la propiedad de la tierra, puesto
que son los campesinos ricos quienes pueden dedicarse a la pro-
duccin plenamente mercantil y por ello, son quienes estn ms
interesados en comprar tierras.
Esta evolucin econmica coincide y se potencia con la ten-
dencia demogrfca que convierte la disminucin relativa de la
poblacin rural, en disminucin absoluta. De esta manera, la
poblacin rural, que haba crecido entre 1981 y 1993 a una tasa de
0.9%, se estanc entre 1993 y 2007 (0.01%), y con toda seguridad,
ser negativa durante el prximo perodo intercensal, tal y como
ocurre en la mayora de los distritos peruanos
16
y en todos los pa-
ses donde la transicin demogrfca ha llegado a su cuarta etapa.
Esto ocurrir porque la disminucin de la tasa de fecundidad
ya en curso, se potenciar con la disminucin del nmero de las
mujeres en edad reproductiva. Disminucin que ser impulsada
por dos factores: primero, porque la variacin en los pesos pro-
porcionales de la ciudad y el campo permitir que un nmero
cada vez mayor de emigrantes rurales pueda ser absorbido por las
ciudades y; segundo, porque la base de la pirmide demogrfca
se est angostando
17
.
Como consecuencia del descenso de la poblacin rural, la do-
tacin de recursos per cpita aumentar. Quienes se desempean
como ayuda familiar no remunerada disminuirn y la pobreza
16
Entre los ltimos dos censos la poblacin rural disminuy en el 54.9% de los
distritos cuya jurisdiccin no fue modifcada. En la costa la poblacin rural disminuy
en el 61.7%, en la sierra el 62.0% y en la selva 42.9%.
17
Durante el ltimo perodo intercensal, el grupo de las mujeres rurales ubicado
entre los 0 y los 14 aos disminuy en 14%.
150
en el campo ser menor. Pero no todas las consecuencias sern
positivas, puesto que el envejecimiento de la poblacin ir pau-
latinamente constituyndose en un problema prioritario. Por el
momento, el envejecimiento tiene un impacto reestructurador pro-
ductivo importante: la tasa de mortalidad de los propietarios ser
cada vez mayor, y esto que antes era sinnimo de fragmentacin
predial, se convertir ahora en un acelerador de la concentracin
parcelera, ya que los descendientes que partieron estarn intere-
sados en vender y los campesinos mercantilizados en comprar.
Sabemos que este proceso de reestructuracin est en curso,
por lo menos en aquellos valles donde la poblacin se ha reducido
signifcativamente, pero no tenemos informacin certera porque
carecemos de un censo agropecuario. No sabemos en cunto
estn creciendo las reas dedicadas a pastos o a frutales, aunque
s sabemos que aumenta el mercado de los quesos y los yogures
que ahora se estn vendiendo incluso en los mercados locales.
Esto solamente puede estar ocurriendo si es que las reas dedica-
das al autoconsumo estn disminuyendo y el mercado de tierras
campesinas est creciendo, pero repito, no se cuenta con las cifras
certeras y tampoco se ha reparado que este mercado podra ser
una oportunidad para favorecer la capitalizacin de los pobres.
En efecto, si la propiedad privada campesina se formalizara
concediendo seguridad jurdica al propietario y existiera fnan-
ciamiento para la compra de estas tierras, se obtendran dos
benefcios: a nivel del comprador, se evitara la descapitalizacin
puesto que la tierra se pagara con una parte de los benefcios
anuales; y a nivel del vendedor, se obtendra un precio ms alto
y se dispondra de un capital ms signifcativo.
Puntos relevantes de la agenda actual
La cuestin relevante con respecto de la descentralizacin pol-
tica administrativa, es pasar de la cuestin formal que nos lleva
151
Ricardo Vergara
al fortalecimiento de la departamentalizacin, situacin que fue
concebida como transitoria, a la cuestin de fondo, que es resol-
ver los problemas que bloquean la descentralizacin econmica,
base necesaria para el fortalecimiento de los sistemas urbanos y
los mercados regionales.
En esta perspectiva, hay que abandonar la ilusin de que se
puede incentivar a la clase poltica subnacional, ofreciendo ven-
tajas presupuestales a las distintas jurisdicciones que se fusionen.
La experiencia ya mostr que nadie las acept y nadie estar
dispuesto a aceptarlas en el futuro. El enfoque ms bien debe
orientarse a penalizar el mantenimiento del statu quo y a imponer
ciertos cambios necesarios.
En primer lugar, se debe enfrentar la cuestin municipal modi-
fcando el enfoque actual que establece tres niveles jerarquizados,
para reemplazarlo por tres o cuatro tipos de municipalidad segn
la naturaleza del territorio que le corresponda gobernar. De esta
manera se podr legislar coherentemente porque cada tipo de
municipalidad poseer capacidades y requerimientos homog-
neos, a lo largo de un continuo que va desde la municipalidad
metropolitana (muy grande y exclusivamente urbana), hasta la
municipalidad exclusivamente rural.
En segundo lugar, debe establecerse un mnimo de poblacin
necesario para constituir una jurisdiccin autnoma y contar con
un gobierno local electo. Este mnimo podra fuctuar entre mil y
dos mil habitantes. No tiene sentido que el presupuesto municipal
equivalga al 20 o 30% del Producto Bruto Interno (PBI) distrital.
En tercer lugar, se debe ganar coherencia gubernamental aca-
bando con las situaciones contradictorias donde la subordinacin
poltico administrativa difculta el desarrollo de la articulacin
real. En este caso, como en el anterior, la propuesta con respecto
de la jurisdiccin receptora debe nacer del Estado central y even-
tualmente podra ser sometida a referndum en la jurisdiccin
cuyo estatus se pretende cambiar.
152
En cuarto lugar, se debe implementar una poltica promotora
de los sistemas urbanos que impulse la integracin de las ciudades
intermedias, fortaleciendo centralidades alternativas de segundo y
tercer rango (por ejemplo, fortaleciendo Huancayo pero tambin,
Huancavelica y Huamanga). Es un grave error condenar la cen-
tralizacin territorial alternativa porque solamente a partir de las
ciudades intermedias, se puede construir un peso compensatorio
al de Lima Metropolitana. Es falso suponer que las ciudades pe-
queas o los caseros puedan desarrollarse sin que su desarrollo
est antecedido por el fortalecimiento de las ciudades medianas.
En quinto lugar, debe apoyarse el desarrollo de las pequeas
ciudades que lideran la evolucin de los territorios rurales y se
encuentran inmersas en procesos iniciales de complejizacin
productiva y crecimiento poblacional. Los programas sociales
deben incluirlos en su focalizacin con independencia de la tasa
de pobreza que ostenten. Debe tenerse en cuenta la importancia
en trminos absolutos de la poblacin concernida y el impacto
sobre la demanda alimenticia que este apoyo supone.
En sexto lugar, debe cambiarse la manera en que se adjudican
los fondos provenientes del canon o las regalas, estableciendo
topes per cpita y obligando a la solidaridad con las jurisdicciones
vecinas excluidas. En este sentido, el presupuesto per cpita de
un gobierno local debiera como mximo duplicar el promedio
regional.
En stimo lugar, debe fusionarse la Secretara de Descentrali-
zacin y la Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial,
para reorientar el proceso de descentralizacin poltico adminis-
trativa en provecho de la descentralizacin econmica.
Aportes para un necesario balance
de la reforma descentralista
Javier Azpur
Introduccin
Estamos en los ltimos meses del segundo gobierno aprista y en
pleno proceso electoral para la Presidencia de la Repblica y el
Congreso. Es un buen momento para evaluar lo sucedido con la
descentralizacin en los ltimos cinco aos y la invitacin de los
amigos de Per Hoy me permite desarrollar algunas ideas al res-
pecto. Antes de abordar lo hecho por este gobierno, es importante
resaltar algunos aspectos que ayuden a entender la complejidad
y relevancia de esta reforma.
La descentralizacin ha estado presente en nuestra agenda
poltica a lo largo de nuestra historia republicana. Los sectores
dominantes, benefciarios de una estructura poltica, econmica
y social profundamente centralista, hicieron concesiones en el
discurso y la incluyeron en todas nuestras constituciones. Todos
los intentos por hacer realidad las declaraciones constitucionales
culminaron en rotundos fracasos. Slo el proceso emprendido a
fnes de la dcada de 1980 encontr condiciones para desarrollar-
se, pero termin abruptamente menos de dos aos despus de
iniciado, con el golpe de Estado de 1992. Por ello, no es un logro
menor que el proceso de descentralizacin est camino a su pri-
mera dcada y que se haya renovado por tercera vez consecutiva
a las autoridades de los gobiernos regionales.
156
La descentralizacin es la nica reforma estructural iniciada
con la transicin democrtica luego del derrumbe del rgimen
fujimontesinista a inicios de la presente dcada que ha logrado
mantenerse. En estos aos se ha ido perdiendo el sentido integral
de la transicin democrtica y las propuestas de cambio se estan-
caron en el entramado de los intereses econmicos y polticos que
apostaron y apuestan por el continuismo. El objetivo de hacer
realidad una reforma profunda del Estado se fue diluyendo y
algunos sectores que se opusieron al rgimen autoritario optaron
por administrar la estructura de poder construida por este. Se trata
de un factor a considerar al momento de ponderar lo hecho en el
marco de la descentralizacin.
Un aspecto signifcativo y muy poco valorado de este proceso,
fue el consenso logrado para llevar adelante la nica modifcacin
signifcativa a la Constitucin que nos fue impuesta en 1993 por
el fujimontesinismo, la cual mantena la tradicin declarativa de
anteriores constituciones. Dado el carcter del gobierno que la
formul y promulg, slo podemos caracterizar como un acto
de cinismo extremo el que haya considerado un captulo sobre
descentralizacin. La modifcacin de esta era imprescindible para
hacer viable la reforma y signifc la derrota de quienes propu-
sieron disearla dentro de los marcos establecidos, es decir, que
proponan el continuismo tambin en este terreno. La participa-
cin ciudadana, la planifcacin concertada, la regionalizacin y
la autonoma de los gobiernos subnacionales, son los principales
aspectos que fueron incluidos como parte de esta nica y parcial
reforma constitucional.
La descentralizacin fue expresin de la presencia activa de los
movimientos regionales en la lucha por el retorno a la democracia.
Su agenda inclua la exigencia de retomar la descentralizacin
y de ampliar los recursos para los proyectos departamentales y
locales. La apertura de esta ventana democrtica fue favorecida
tambin por la crtica unnime, en los primeros momentos de la
157
Javier Azpur
transicin, a la enorme concentracin del poder y a la red clien-
telista construida en todo el territorio nacional por el gobierno de
Fujimori, ambos instrumentos claves de la oscura estructura de
poder en la que se sustentaba.
En este contexto, que se demostr precario, las corrientes
polticas y sociales descentralistas lograron que se abriera paso a
esta importante reforma. Si miramos en perspectiva es evidente
que se tomaron decisiones apresuradas y se cometieron errores.
Sin embargo, debemos preguntarnos si no exista el riesgo de que,
una vez ms, se bloqueara el proceso mediante largas e intermina-
bles discusiones, para lo cual probablemente se hubiera tenido el
apoyo de un signifcativo sector de la prensa y del empresariado.
En los tramos fnales del debate se desarroll una campaa que
adverta de los riesgos que traera a la gobernabilidad una reforma
a la que se califcaba de improvisada. Los hechos demuestran que
no slo no se gener el caos anunciado sino que, por el contra-
rio, los gobiernos subnacionales son un factor de estabilidad del
rgimen democrtico.
Ms all de las especulaciones sobre lo que hubiera sido mejor,
estos aos muestran que el inicial consenso se transform rpi-
damente en una disputa con quienes buscaban limitar el proceso
a la simple desconcentracin o a la municipalizacin del Estado.
Se ha constatado tambin la falta de voluntad poltica para disear
una estrategia concertada que permitira consolidar la reforma
descentralista y la resistencia de un amplio sector de la clase
poltica para avanzar hacia una efectiva gestin descentralizada.
La reforma descentralista se ha llevado adelante en un contexto
que ha combinado procesos aparentemente contradictorios. Asis-
timos a una larga etapa de crecimiento econmico acompaada
del incremento sostenido de la confictividad social, tal como lo
evidencian los informes de la Defensora del Pueblo. Mejoramos
ao a ao en todas las evaluaciones de riesgo pas y en los ndi-
ces de competitividad y, al mismo tiempo, crece la desigualdad
158
y se mantienen niveles muy altos de pobreza y pobreza extrema.
Las elecciones locales, regionales y nacionales se llevan adelante
con periodicidad y dentro de parmetros aceptables, mientras
se profundiza la crisis de representacin y se deslegitiman ins-
tituciones fundamentales de la democracia liberal. Se ha creado
un alto nivel de expectativas en relacin con los resultados de la
reforma, sin tomar en cuenta las condiciones y caractersticas en
las cuales se desenvuelve.
La herencia del toledismo
La reforma constitucional realizada durante el gobierno del
presidente Toledo en el ao 2002, marc el inicio de este impor-
tante proceso. El siguiente paso fue la promulgacin del marco
normativo fundamental, el cual tiene vacos y limitaciones que
han sido sealados y criticados en diversos estudios. Se constitu-
yeron los gobiernos regionales, instancia intermedia de gobierno
que puso en agenda un cambio sustantivo de la gestin pblica.
Asimismo, fue explcito el impulso a los procesos de formulacin
participativa de los presupuestos de inversin de los gobiernos
regionales y locales.
Comenz la transferencia de las competencias y funciones del
gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales, aunque
fue bsicamente administrativa. Igualmente se fueron creando
las condiciones para incrementar el peso de los gobiernos subna-
cionales en la inversin pblica.
A pesar del impulso dado, al fnal del quinquenio toledista
la descentralizacin estaba estancada y haba un retroceso en la
expectativa y el apoyo de la poblacin. Esta realidad se puso en
evidencia con el rotundo fracaso del referendo para la integracin
de regiones realizado en 2005. Lo que pareca un consenso y una
necesidad, se transform en un abrumador rechazo de la pobla-
cin de los 16 departamentos que participaron en la consulta.
159
Javier Azpur
El gobierno, que durante dos aos se desentendi de la regionali-
zacin, vio en ella la posibilidad de cerrar su gestin como el gran
promotor de la integracin. En vez de dar curso a un amplio debate
nacional y dejar al nuevo gobierno un plan de regionalizacin
concertado entre los principales actores polticos, econmicos e
institucionales, se opt por forzar la conformacin de regiones.
A la ruta del fracaso se sum el psimo e improvisado manejo
poltico e institucional.
El estancamiento expresa la falta de compromiso y convic-
cin con la reforma. Se dej de lado todo esfuerzo serio por dar
forma a una estrategia y una estructura de referencia adecuada
a la asignacin gradual y sostenida de las competencias a los
gobiernos subnacionales. La distribucin de los recursos fs-
cales se hizo sin establecer una correspondencia entre estos y
las nuevas competencias de los gobiernos regionales y locales.
Asimismo, estuvo desvinculada de las prioridades defnidas en
los planes regionales y locales. La construccin de capacidades
para la gestin, aspecto imprescindible para que las instancias
subnacionales asumieran su rol de gobierno, no pas de una
oferta de mdulos de formacin desordenada y sin objetivos
claros. La conduccin concertada del proceso se convirti en mera
formalidad mediante un Consejo Nacional de Descentralizacin
(CND), burocratizado, inefciente y sin un efectivo protagonismo
de los gobiernos regionales y locales.
Sin embargo, el principal problema que debi enfrentar la re-
forma descentralista y que persiste hasta hoy est directamente
vinculado a la negativa del gobierno de promover cambios en el
modelo econmico. La descentralizacin fue entendida como un
proceso poltico y administrativo sin relacin alguna con el desa-
rrollo econmico, la sostenibilidad ambiental y la equidad social.
Con ello se dejaba de lado el principal sentido de la reforma, que
es acercar las decisiones a la gente para aprovechar las poten-
cialidades de un determinado territorio. Para ello se requiere de
160
polticas sectoriales y de la promocin de determinados sectores
de la economa, ambos aspectos cuestionados por el recetario
neoliberal.
La reforma descentralista
durante el segundo gobierno aprista
El presidente Garca encontr la reforma en una situacin de pa-
rlisis, con el consenso social y poltico que permiti su avance
inicial debilitado. Durante la campaa electoral ofreci profun-
dizar la descentralizacin, como parte de lo que denomin el
cambio responsable. En su primer mensaje a la nacin ratifc
la voluntad de hacer realidad la oferta electoral, lo cual reiter
semanas antes de las elecciones regionales y municipales de 2006,
con el anuncio de un conjunto de medidas que iban en el buen
sentido, a pesar de no expresar un proyecto articulado.
La anunciada revolucin descentralista, empero, no pas de
la retrica, reiterada a lo largo de mltiples y encendidos dis-
cursos. En los hechos qued como uno ms de la larga lista de
compromisos incumplidos por este gobierno. Nunca estuvo en su
agenda hacer un balance integral de lo avanzado, identifcar los
puntos crticos y proponer al pas un proyecto para reorientar y
consolidar el proceso a partir de un nuevo consenso. Un rpido
anlisis de algunas dimensiones relevantes de la descentralizacin
nos mostrar el abismo existente entre el discurso, la prctica y lo
que se requera para avanzar.
La descentralizacin y la regionalizacin
El fracaso del referendo de 2005 puso en evidencia la inviabilidad
del diseo planteado en el marco normativo descentralista. Si tal
como se afrmaba en el discurso haca falta una nueva organiza-
cin territorial, entonces era imprescindible proponer al pas una
161
Javier Azpur
estrategia concertada para reorientar el proceso, pero el gobierno
tom medidas aisladas y sin un sentido claro.
En el listado de medidas que present el presidente Garca
a fnes de 2006, al que denomin revolucin descentralista,
incluy diversas iniciativas, entre las cuales resaltan el fortale-
cimiento de las Juntas de Coordinacin Interregional (JCI), la
creacin de mancomunidades municipales y lo que, a su enten-
der, era la decisin ms importante: la conformacin de regiones
piloto. De estas iniciativas slo se han llevado a la prctica la de
las mancomunidades. Se ha promulgado la ley y su respectivo
reglamento. Si bien se requieren ajustes, se trata de un proceso que
se ha iniciado y que los gobiernos locales promueven en diversos
departamentos del pas. La otra decisin que vale la pena sealar,
aunque era prcticamente un trmite formal, fue la eliminacin
de los plazos establecidos en la norma para realizar el segundo
referendo de conformacin de regiones.
En cuanto a las regiones piloto, hasta hoy nadie sabe exacta-
mente qu signifcan. Nunca se dieron el trabajo de presentar un
proyecto de ley que defniera sus objetivos, los procedimientos y
criterios que deban tomarse en cuenta para llevarlas a la prctica.
Se trat, por tanto, de un anuncio efectista, frente al cual ni los
propios funcionarios encargados de la descentralizacin saban
lo que deban hacer. En lo que se refere al compromiso de forta-
lecer las JCI, no se ha hecho nada sustantivo salvo brindar cierto
apoyo para promover actividades conjuntas y hacer estudios,
adems de aportar limitados recursos para el funcionamiento de
sus secretaras tcnicas.
En estos aos, los gobiernos regionales han presentado un
conjunto de propuestas para la consolidacin de las JCI como
instancias de planeamiento territorial y de formulacin y ejecu-
cin de proyectos. Incluso tres gobiernos regionales San Martn,
La Libertad y Amazonas, con el apoyo del de Cajamarca decidieron
dar un paso adelante y acordaron conformar una mancomunidad
162
de regiones, para lo cual presentaron un proyecto de ley al
Congreso. Desafortunadamente, las propuestas sobre las JCI slo
han recibido reiteradas manifestaciones de inters y la promesa
de estudiar la forma ms adecuada para llevarlas a la prctica.
Estando casi al fnal de su mandato, es meridianamente claro
que el gobierno no ha tenido inters en presentar al pas un pro-
yecto de regionalizacin. Si bien desde inicios de este ao se ha
anunciado la elaboracin de un Plan Nacional de Regionalizacin,
hasta el momento no se cuenta con una propuesta aprobada por
el Consejo de Ministros. Es evidente que sin un plan de corto y
mediano plazo, que sirva de punto de apoyo para el dilogo na-
cional, no es posible construir una poltica de Estado sobre esta
dimensin clave para el desarrollo nacional.
Este no es un tema menor, ya que en el mediano y largo plazo
se requiere una nueva demarcacin poltica que responda y sea
funcional a las dinmicas econmicas y geogrfcas que estruc-
turan nuestro territorio. En esa misma perspectiva, un punto
pendiente en la agenda es el Ordenamiento Territorial (OT) y la
Zonifcacin Econmica y Ecolgica (ZEE). Hasta la creacin del
Ministerio del Ambiente (MINAM) hace poco ms de un ao,
ambos temas estaban fuera de la agenda gubernamental. Lamenta-
blemente la lgica de la norma emitida por el ministerio, est lejos
de responder al requerimiento de dar forma a una propuesta y a
un sistema nacional de ordenamiento territorial y de zonifcacin
econmica y ecolgica.
Se trata de un tema polticamente delicado para un gobierno
que ha hecho de la gran inversin y de la promocin de las in-
dustrias extractivas, el eje fundamental de su poltica econmica.
Si bien es cierto que los gobiernos regionales tienen competencias
en relacin con el OT y la ZEE, estas carecen de un marco institu-
cional claro y de una poltica nacional que oriente sus alcances y
procedimientos en este campo.
163
Javier Azpur
Esta no es una decisin sencilla, pues signifca que el gobierno
nacional debe estar dispuesto a concertar con los gobiernos sub-
nacionales la estrategia ms adecuada para el uso del territorio.
Esto implica dialogar sobre el tipo de actividades e inversiones
que son compatibles con las potencialidades y aptitudes produc-
tivas, as como con el adecuado manejo de los recursos naturales
en cada uno de los espacios que conforman el territorio nacional.
Es indudable que el gobierno y en particular el presidente Garca,
no tienen ninguna disposicin de abrir un espacio de negociacin
sobre la continuidad de uno de los pilares de su modelo econ-
mico. Tampoco desde los gobiernos regionales se han escuchado
voces fuertes y sostenidas en ese sentido.
En este marco general, es penoso constatar lo poco que se
avanz en la construccin del sistema nacional de planifcacin.
Durante ms de tres aos no se tom ninguna decisin sobre la
conformacin del Centro Nacional de Planifcacin (CEPLAN)
y, al hacerlo, en los hechos lo han defnido como un centro de
refexin, anlisis y asesora, sin poder efectivo para orientar las
decisiones de polticas pblicas y de asignacin de los recursos
fscales. Las diversas iniciativas de los gobiernos subnacionales
para dar forma a mecanismos regionales de planifcacin, carecen
de una referencia institucional en la cual sustentar sus decisiones.
En este caso, no es sufciente hacer uso de la autonoma que
la Constitucin y las leyes otorgan a las instancias subnacionales,
ya que no hay plan regional viable si este no articula a las instancias
locales y si, a su vez, no est integrado a un proyecto nacional.
Es positivo que el CEPLAN cuente con un documento que
plantea objetivos y propuestas de mediano y largo plazo, pero
sin una estructura institucional que defna el rol de cada nivel de
gobierno y el carcter vinculante de lo que se acuerda de manera
concertada, el documento no pasa de ser un esfuerzo acadmico
ms, sin ningn efecto poltico.
164
La descentralizacin fscal
En estos aos de crecimiento econmico se ha producido un
aumento sostenido de los recursos de inversin de los gobiernos
subnacionales, tanto regionales como municipales. El gobierno
resalta permanentemente este hecho como la mejor evidencia de
su compromiso con la descentralizacin. La informacin que el
Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) provee de manera sis-
temtica confrma que la disponibilidad de recursos de inversin
se ha multiplicado por seis en cinco aos. Un salto extraordinario
que plantea un enorme desafo a un Estado acostumbrado a ges-
tionar la precariedad.
A pesar de que este hecho es constatable, la misma fuente de
informacin nos muestra que una parte signifcativa de los recur-
sos para los gobiernos subnacionales proviene de los ingresos por
canon es decir de la renta generada por las industrias extracti-
vas y su incremento es resultado del alza de los precios de los
denominados commodities. A ello debemos agregar los mayores
ingresos para las municipalidades provenientes del Fondo de
Compensacin Municipal (FONCOMUN), es decir, del aumento
del valor absoluto de los dos puntos porcentuales del Impuesto
General a las Ventas (IGV).
Estos datos nos dicen que un alto porcentaje de los fondos de
inversin no responden a una decisin poltica del gobierno nacio-
nal, sino a un marco normativo que antecede al actual proceso de
descentralizacin y que defne los porcentajes que corresponden a
las instancias de gobierno subnacional. La misma informacin nos
muestra que, a pesar del crecimiento de los recursos transferidos,
se mantiene una alta concentracin del presupuesto pblico en el
gobierno nacional. Es un hecho igualmente demostrable que no
existe ninguna relacin entre la mayor disponibilidad de fondos
y la asignacin de las competencias y funciones que se han trans-
ferido, por lo menos formalmente, a los gobiernos subnacionales.
165
Javier Azpur
No deja de llamar la atencin que el gobierno muestre como
un logro el incremento de los recursos de inversin y, al mismo
tiempo, mantenga sistemticamente un discurso que cuestiona
la capacidad de gasto de los gobiernos regionales y, en menor
medida, de las municipalidades. El anlisis de las cifras muestra
que se trata de una estrategia de desinformacin, pues los datos
del MEF indican que los gobiernos regionales han ms que tripli-
cado su capacidad de inversin. Cifra parecida pueden mostrar
las municipalidades.
Lo cierto es que estamos viviendo un boom de los ingresos fsca-
les que ha permitido multiplicar en ms de seis veces los recursos
de inversin de las instancias regionales y locales de gobierno.
No negamos que existe una brecha signifcativa entre los recursos
disponibles y lo que estas instancias de gobierno invierten, pero
es evidente que la mejora de su efciencia es sustantiva. Debemos
recordar que el punto de partida es una estructura administrativa
organizada y pensada para administrar la escasez y frenar el gasto.
Al analizar la inversin, es necesario trascender la dimensin
cuantitativa. Una idea ampliamente difundida es que, con la des-
centralizacin, los recursos se gastan de manera irresponsable y
sin criterio alguno. En esta lnea se han ubicado los principales
candidatos presidenciales, quienes se limitan a repetir esta idea
que quiere imponerse como un sentido comn, y sus promotores
no estn muy lejos de lograrlo. Si esto sucediera no slo se debili-
tara la legitimidad de los gobiernos subnacionales, sino la reforma
en su conjunto. Lo cierto es que cerca del 90% de los recursos de
inversin de los gobiernos regionales se han orientado a educa-
cin, salud, infraestructura vial y agricultura, que son sectores
prioritarios en todos los departamentos del pas.
No obstante, el tema en debate no es slo la cantidad de re-
cursos que se asigna a cada nivel de gobierno y su uso. Un aspecto
importante para mejorar la gestin pblica es la descentralizacin
fscal, sobre la cual el gobierno se neg sistemticamente a dialogar,
166
a pesar del reiterado ofrecimiento de los gobiernos regionales y
municipales para trabajar de manera concertada una propuesta.
Es importante disponer de fondos y gastarlos con un ritmo ade-
cuado, pero tambin es imprescindible contar con criterios claros
mediante indicadores y mecanismos transparentes y concerta-
dos para asignar los recursos entre los tres niveles de gobierno.
Esta es una dimensin clave para mejorar la efcacia y la cali-
dad del gasto pblico. Slo de esa manera las instancias subnacio-
nales y el propio gobierno nacional pueden proyectar los ingresos
en una perspectiva de mediano plazo, y articular los fondos con
planes de inversin y con polticas territoriales de mediano y
largo plazo. Lo menos que se puede decir es que el gobierno ha
mostrado total desinters en este asunto.
Una decisin del Congreso en la Ley de Presupuesto Pblico
2010, promovida y apoyada por las autoridades subnacionales
y por diversos sectores sociales e institucionales, ha permitido
constituir una mesa de trabajo entre los tres niveles de gobierno
para abordar la descentralizacin fscal. Es positivo en s mismo
que se haya iniciado el dilogo sobre una de las transformaciones
ms sustantivas en la gestin de los recursos pblicos. Sin embar-
go, dada la actitud del MEF, lo ms probable es que se arriben a
acuerdos muy generales. Ello a pesar de que la Asamblea Nacional
de Gobiernos Regionales (ANGR) ha presentado una propuesta
de coparticipacin en los ingresos del Estado, que puede ser el
punto de partida para construir el consenso.
El principal dfcit que dejar este gobierno es el nulo avance
en la descentralizacin fscal, que es la nica manera de acabar
con la discrecionalidad y la baja predictibilidad en la asignacin
de los recursos. Ambos aspectos generan inefciencia y restan
posibilidades para mejorar la calidad del gasto.
La agenda pendiente incluye otros aspectos importantes para
dar pasos en este sentido y en la descentralizacin del presupues-
to pblico. Uno de ellos es el mantenimiento de procedimientos
167
Javier Azpur
engorrosos y muchas veces innecesarios, en el marco de los cuales
los funcionarios encargados del presupuesto en el MEF avasallan
sistemticamente la autonoma de las autoridades regionales y lo-
cales, trasgreden la Constitucin y las leyes, y asumen la potestad
de decidir lo que es bueno y necesario para los departamentos y
localidades del pas. A ello se agrega la ausencia de transparencia
en la gestin del presupuesto nacional en sus distintas etapas.
Adems de todo esto, debemos sumar el prctico congelamien-
to de los gastos corrientes, con lo cual es muy difcil responder a las
nuevas exigencias de gestin que plantea el incremento sustantivo
de los recursos de inversin y cumplir adecuadamente con las
funciones transferidas. Este es un tema sobre el cual se ha insistido
de manera sistemtica, sobre todo los gobiernos regionales, pero
slo ha habido silencio o negacin como respuesta.
La gestin descentralizada y los gobiernos regionales
Si bien el carcter departamental de los gobiernos regionales limita
lo que pueden hacer en la gestin del territorio, no por ello dejan de
ser un nivel relevante para integrar la accin del gobierno nacional
en funcin de las caractersticas y especifcidades de un territorio
determinado, as como para proyectar a las municipalidades hacia
una visin articulada del departamento.
A pesar de su importancia, existen problemas en su diseo y
conformacin. Durante el quinquenio toledista no se hizo abso-
lutamente nada por promover la reforma de estas instancias de
gobierno y avanzar hacia un sistema descentralizado de gestin.
Desde el inicio estuvo claro que era uno de los temas pendientes
en la agenda descentralista del gobierno aprista, posicin plan-
teada por las propias autoridades regionales que asumieron su
mandato el 1 de enero de 2007.
Sin embargo, es muy poco lo que ha hecho el gobierno en es-
tos cuatro aos. Una decisin acertada fue incluir a los gobiernos
168
regionales en el Programa Servir, cuya fnalidad es identifcar y
formar funcionarios y gerentes de buen nivel e integrarlos en las
diferentes instancias de gerencia del Estado. En esa misma pers-
pectiva podemos ubicar el denominado Fondo de Apoyo Gerencial
a los Gobiernos Regionales, que les dio cierta fexibilidad en la
contratacin de personal. Las decenas de cuadros que se han
sumado a la gestin regional desde el Programa Servir y mediante
contratacin directa, es un interesante aporte, aunque insufciente
frente a la complejidad del problema.
Al lado de este paso en la direccin correcta, hay un conjunto
de decisiones que han ido en sentido contrario. Una mal enten-
dida austeridad fscal oblig a reducir las remuneraciones de
los funcionarios, con lo cual no slo se haca muy difcil captar
cuadros profesionales de primer nivel, sino que incluso se reti-
raron del Estado algunos de los ms capaces. A esto se suma la ya
sealada en este texto resistencia del MEF a incrementar los gastos
corrientes en funcin del aumento de la inversin, con lo cual es
casi inevitable que se vea afectada la calidad de los proyectos.
Un problema que encontr el gobierno aprista fue la denomi-
nada doble dependencia de las direcciones sectoriales, las cuales
formaban parte de la estructura del gobierno regional pero, en
los hechos, estaban subordinadas a los respectivos ministerios.
Como solucin se opt por transferir a los gobiernos regionales
la potestad de nombrar a los directores, con lo cual efectivamente
se avanz en su articulacin a la gestin regional. Sin embargo,
se trat slo de un cambio parcial, pues se dej intacta la estructura
de funcionamiento de las direcciones. No se hizo ninguna modifca-
cin al marco normativo que impone la misma estructura a todos
los gobiernos regionales, sin importar las marcadas diferencias
existentes entre ellos ni los diversos contextos en los cuales actan.
En uso de su autonoma administrativa, algunos gobiernos
regionales transformaron las direcciones en gerencias, pero se
encontraron con los lmites de la organizacin estatal que se resiste
169
Javier Azpur
a adecuarse a una nueva realidad para la toma de decisiones, con
lo cual el cambio de direcciones a gerencias no logr transformar
la estructura y los sistemas de gestin. Tampoco se ha avanzado
en integrar los sectores alrededor de estrategias territoriales por
las limitaciones en la capacidad de planeamiento de los gobiernos
regionales y por la inercia en el funcionamiento de las estructuras
sectoriales.
Los diversos intentos de reforma de los gobiernos regionales,
en algunos casos generales y en otros orientados a cambios en
sectores especfcos, carecieron de una poltica nacional de apoyo
y promocin. En el discurso se afrmaba la importancia de for-
talecer y modernizar a estas entidades, pero en la prctica no se
hizo nada o muy poco. Los programas formativos se disearon e
implementaron al margen de las modifcaciones institucionales
en curso. Tampoco se ha hecho un trabajo sostenido para que los
funcionarios regionales tengan un conocimiento detallado de su
departamento y sean conscientes de las exigencias que esta plan-
tea a la gestin territorial. Es as como los recursos invertidos en
capacitacin se han mostrado perfectamente intiles para trans-
formar las capacidades de los gobiernos regionales, en funcin de
los retos que la reforma pone en su agenda.
A esta realidad, ya de por s compleja, debemos sumar el
incumplimiento del gobierno nacional de lo estipulado en la Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo. En dicha norma se seala la obli-
gacin de cada sector de presentar al Congreso su proyecto de ley
de organizacin y funciones, proceso que debe ser conducido por
la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), en coordinacin
con los gobiernos regionales y municipales. Asimismo, estn en
la obligacin de formular, tambin de manera concertada con las
instancias subnacionales, las respectivas matrices de funciones y
competencias, lo cual obviamente tampoco han hecho.
La combinacin de resistencia burocrtica con ausencia de
voluntad poltica, est en la base de una situacin en la cual
170
nadie sabe exactamente dnde se inician y dnde terminan sus
responsabilidades, en relacin con las funciones y competencias.
Esta es una situacin insostenible en el mediano plazo y refeja la
persistencia del centralismo en una clase poltica que carece de un
proyecto integral de reforma del Estado, y en grupos de inters
dentro de la burocracia que se resisten al cambio.
La conduccin del proceso
El marco normativo defni un mecanismo para la conduccin
del proceso: el Consejo Nacional de Descentralizacin, integrado
por los tres niveles de gobierno. Para resaltar su importancia, la
ley le dio rango ministerial a su presidente, con voz en el Consejo
de Ministros.
Tal como hemos sealado, durante el quinquenio toledista
esta instancia se burocratiz y abandon su carcter interguber-
namental. Su inefciencia, sumada a su presencia marginal en el
gobierno nacional, gener la crtica sistemtica de las autoridades
regionales y locales a este mecanismo.
Frente a este escenario, el presidente Alan Garca ofreci una
forma de gobierno concertada con las autoridades subnaciona-
les. Pero, nuevamente, hubo un desencuentro entre el discurso
y la prctica, lo que es una constante en todas las dimensiones
relevantes de la descentralizacin. Mientras diversos sectores
sociales e institucionales hacan propuestas para superar las evi-
dentes limitaciones del CND las cuales preservaban su carcter
intergubernamental, el gobierno opt por la desaparicin de este
mecanismo y encarg la conduccin del proceso a una secretara
subordinada a la PCM.
Argumentando el descontento de las autoridades subnacio-
nales y aprovechando el desprestigio del CND luego del fracaso
del referendo de 2005, as como el desinters de los medios de
comunicacin en el tema, el gobierno impuso un mecanismo para
171
Javier Azpur
concentrar las decisiones y bloquear o por lo menos difcultar la
articulacin entre los gobiernos regionales y locales. Tal decisin
evidencia el estilo vertical y autoritario que ha puesto de manifes-
to el Presidente de la Repblica en diversos momentos y aspectos,
en estos casi cinco aos de gobierno.
Ms all del descontento con el CND, los presidentes regio-
nales eran concientes de que requeran un espacio para el dilogo
y la negociacin con el gobierno nacional. La conformacin de la
ANGR refeja que, por lo menos una parte de ellos, percibi el
riesgo que implicaba la centralizacin de las decisiones en la PCM.
Al inicio, el gobierno se resisti a reconocer a la ANGR como un
interlocutor legtimo; promovi primero la negociacin bilateral
y luego busc contraponer a las JCI con la naciente asamblea.
Ninguna de esas vas logr el resultado esperado y los 25
presidentes regionales ratifcaron su participacin en la asocia-
cin. Es importante resaltar el consenso alcanzado, sobre todo si
se tiene en cuenta la diversidad programtica y poltica existente
entre los partidos y los numerosos movimientos regionales que la
conformaban. Los intereses comunes, la disputa por los recursos
de inversin y la resistencia del gobierno nacional a dar pasos
sustantivos en el sentido de la descentralizacin, explican el
fortalecimiento de este espacio de dilogo y negociacin poltica.
En poco ms de tres aos, la ANGR se ha consolidado como
el principal interlocutor poltico del gobierno respecto del proceso
de descentralizacin. Evidencia de ello es su presencia en los
diversos mecanismos de coordinacin intergubernamental, as
como el reconocimiento explcito del presidente Alan Garca a
su representatividad. De esta manera se instal un mecanismo
de concertacin al margen del marco normativo, impuesto por
los hechos y por el peso poltico de los movimientos y liderazgos
departamentales, algunos de ellos con una notoria proyeccin
nacional. Su protagonismo en la escena poltica facilit la
presencia en el debate nacional de las instancias representativas
172
de los gobiernos municipales, como son la Asociacin de
Municipalidades del Per (AMPE) y la Red de Municipalidades
Rurales del Per (REMURPE), ambas con varios aos de existencia
y con una institucionalidad relativamente consolidada.
Dado el estilo de gobierno impuesto por el Presidente de la
Repblica, no llama la atencin que se desaprovechara la po-
tencialidad de esta naciente institucionalidad. La ANGR tiene
condiciones para abordar una agenda orientada a mejorar el
proceso de descentralizacin en curso y para establecer un canal
representativo de los intereses de la diversidad de actores existen-
tes en el plano departamental y local. Este no es un tema menor
en una realidad como la nuestra, determinada por una creciente
crisis del sistema de partidos y por la debilidad de la sociedad
organizada para mediar sus intereses. A pesar de ello se impuso
el estilo presidencial caudillista y mesinico.
Para superar los problemas que planteaba una concertacin
sin mecanismos institucionales defnidos, se promovi la con-
formacin de un espacio representativo de los tres niveles de
gobierno. Es as como se logr que en la Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo se incluyera el mandato de conformar el Consejo de
Coordinacin Intergubernamental (CCI). Para su implementacin
se trabaj durante meses un reglamento concertado entre la PCM,
la ANGR y las dos principales asociaciones de municipalidades,
AMPE y REMURPE. Dicho instrumento garantizaba su rol como
espacio efectivo de conduccin concertada del proceso de des-
centralizacin.
Sin embargo, nuevamente la accin del gobierno camin en
un sentido distinto. Aduciendo impedimentos legales, la PCM
desconoci los acuerdos y promulg un reglamento que, en los
hechos, transformaba al CCI en una instancia consultiva y des-
conoca los mecanismos concertados para que las asociaciones de
municipalidades asumieran transitoriamente la representacin de
este nivel de gobierno. Plenamente concientes de la inviabilidad
173
Javier Azpur
de hacer una eleccin universal de los representantes de las au-
toridades locales, a pocas semanas de los comicios municipales,
convocaron al proceso para sealar luego que, al no lograrse el
nmero mnimo requerido de participantes, era imposible instalar
el CCI. Otro tema de la agenda descentralista que queda pendiente
para el nuevo gobierno.
A manera de conclusin
Estamos a pocos meses de cumplir la primera dcada de la reforma
descentralista y esta an tiene un trecho largo por recorrer para
consolidarse como un proceso irreversible. Se han dado pasos
importantes en la dimensin poltica y administrativa, aunque
todava insufcientes. Una nueva etapa requiere vincular estos
cambios a las dimensiones econmica y social. Reducir de manera
signifcativa las brechas territoriales y promover el crecimiento
econmico sostenible, son desafos que deben orientar el proceso.
La agenda es sin duda amplia y compleja, y en este artculo slo
nos hemos aproximado a algunos temas relevantes de la misma.
La coyuntura electoral en curso y la instalacin de nuevas auto-
ridades regionales y municipales, son una excelente oportunidad
para debatir sobre ella.
Es importante tener clara conciencia de que no estamos ante
una reforma que requiere un conjunto de medidas tcnicas.
Obviamente son necesarios conocimientos, instrumentos y apti-
tudes para gestionar adecuadamente la reforma, pero no debemos
perder de vista que se trata de un proceso eminentemente poltico.
La descentralizacin fscal, por ejemplo, no slo es un asunto
de frmulas e indicadores, sino que implica una transformacin
profunda de los mecanismos de toma de decisiones para la asig-
nacin de los recursos. No se trata nicamente de una disputa
por ms fondos para los gobiernos subnacionales: nos estamos
refriendo al debate sobre la forma cmo se distribuye la riqueza en
174
nuestra sociedad. No es viable la descentralizacin y el desarrollo
inclusivo con el nivel actual de presin tributaria.
La regionalizacin, tarea imprescindible para profundizar la
descentralizacin, est muy lejos de ser un asunto limitado a una
nueva demarcacin poltica. Es un proceso en el cual se pondrn
en juego distintas visiones del desarrollo de un determinado es-
pacio y del pas en su conjunto. El ordenamiento territorial, que
forma parte indesligable de la regionalizacin, pone en debate
la continuidad del modelo primario-exportador que se impone
desde hace dos dcada como el nico camino posible al desa-
rrollo. Slo a partir de las potencialidades existentes en nuestro
territorio se puede delinear una estrategia orientada a generar
valor agregado, aprovechar nuestra biodiversidad y garantizar
nuestra sostenibilidad.
En el discurso todos se declaran a favor de la descentralizacin,
pero en esta etapa inicial del proceso electoral nacional nos encon-
tramos con un escenario preocupante. Ninguno de los principales
candidatos ha planteado una propuesta clara de lo que propone
para reorientar y profundizar dicho proceso. La repeticin de
lugares comunes y generalidades, que ms parecen un saludo
a la bandera, son las caractersticas de los discursos electorales.
Por ello es necesario que la sociedad organizada sea mucho
ms exigente con quienes aspiran a gobernar el pas. Se requie-
ren planteamientos claros sobre las reformas que se proponen
en relacin con la descentralizacin fscal, la regionalizacin, el
ordenamiento territorial, la conduccin estratgica del proceso
y la participacin ciudadana, entre otros temas. En ese plano se
har evidente que estamos en un terreno de disputa en el cual hay
muchos y grandes intereses en juego.
La centralizacin de la descentralizacin
presupuestal
Javier Paulini
EL PRESENTE DOCUMENTO ANALIZA DOS TEMAS CENTRALES del proceso de
descentralizacin presupuestal: la distribucin del presupuesto
segn el nivel de gobierno y la ejecucin presupuestal del mismo.
El objetivo central es evaluar el avance de la descentralizacin
presupuestal en estos dos importantes aspectos, pero a su vez
proponer una pauta metodolgica que posteriores anlisis puedan
seguir al abordar estos temas. Para el anlisis de la distribucin del
gasto pblico segn niveles de gobierno se utiliza la informacin
del presupuesto pblico 2010 y para la ejecucin presupuestal la
informacin del presupuesto 2009. Esta ha sido la informacin ms
actual, completa y, por tanto, ms adecuada a la que ha tenido
acceso el autor al momento de elaborar este articulo
1
.
I. DISTRIBUCIN PRESUPUESTAL SEGN NIVELES DE GOBIERNO
El presupuesto general de la repblica ha pasado de S/. 75 355
millones el 2009, a S/. 81 857 millones el 2010, lo que signifca un
9% de incremento. En el caso de las instituciones del Gobierno
1
Algunas de las ideas y contenidos del presente artculo fueron desarrollados
en el marco de una asesora que el autor realiz a la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales (ANGR) sobre el Presupuesto Pblico 2010, y otros de gestin presupuestal,
entre diciembre del 2010 y enero del 2011.
178
Nacional (GN), este incremento fue del 24%, en el caso de los
Gobiernos Regionales (GR) el aumento fue del 4%, mientras que
los Gobiernos Locales (GL) registran una cada 20% (ver Grf-
co 1). Estas cifras estaran mostrando una orientacin hacia la
re-centralizacin del presupuesto destinado a instituciones del
gobierno nacional, que dependen del Ejecutivo, es decir, del pre-
sidente y sus ministros.
Grfco 1
Comparacin presupuesto 2009 - 2010
segn niveles de gobierno
81 857
47 402
58 954
12 516
13 007
12 438
9897
0
20 000
40 000
60 000
80 000
100 000
Total GN GR GL
2009 2010
72 355
Fuente: Consulta Amigable del Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF).
Elaboracin propia.
Sin embargo, para afrmar con mayor precisin y seguridad
si ha existido una decisin centralista en el presupuesto 2010, es
necesario analizar con mayor detenimiento las cifras presupues-
tales. El anlisis que se presenta a continuacin propone que para
examinar el presupuesto desde la ptica de la descentralizacin
de los recursos, este debe centrarse en analizar el gasto de capital
y diferenciar este anlisis segn la fuente de fnanciamiento, pro-
fundizando el estudio de los Recursos Ordinarios (RO).
179
Javier Paulini
Por qu centrar el anlisis en el gasto de capital?
Se propone centrar el anlisis en el gasto de capital porque la
asignacin a otros grupos de gastos no refeja con tanta claridad
la decisin de centralizar o descentralizar la administracin de
recursos en niveles subnacionales de gobierno.
El gasto corriente. Integrado principalmente por el pago
de planillas y del fnanciamiento de los servicios bsicos,
responde a la tendencia que sigue la inercia presupuestal
y/o la solucin de reclamos especfcos de poltica salarial
de determinados sectores, y no a la decisin del ejecutivo
de dar mayores facultades para administrar recursos a los
niveles subnacionales. As por ejemplo, si en un ao deter-
minado se incrementa de manera signifcativa el salario de
los policas y a los miembros de las fuerzas armadas, ello
implicara que el presupuesto del GN, especfcamente de
los sectores Interior y Defensa, se veran incrementados. La
pregunta es si esto constituye una decisin de centralizar
el presupuesto. Claramente la respuesta es no. De manera
similar, si el salario de los profesores y personal del sector
Salud se incrementaran, esto conllevara a un incremento
en los recursos asignados a los GR. La pregunta es nueva-
mente si esto representa una decisin de descentralizar el
presupuesto. Otra vez la respuesta es no.
El gasto previsional o pago de pensiones. Sigue la misma ten-
dencia del gasto en planilla, por lo que la explicacin dada
anteriormente es vlida para este grupo de gastos.
El incremento o disminucin del gasto fnanciero, o pago de
deuda externa e interna. Asignado fnancieramente al sector
Economa y Finanzas, tampoco refeja las decisiones del
ejecutivo de descentralizar o no el presupuesto hacia nive-
les subnacionales de gobierno. Si en un ao especfco, por
180
condiciones en el cronograma de pago se tiene que destinar
mayores recursos al pago de la deuda, lo que incrementara
es el presupuesto del sector Economa y Finanzas, y claro,
el del GN. Esto refejara una decisin de centralizacin de
los recursos? Claramente no.
Por lo mencionado, en la asignacin del gasto de capital
(inversiones) se refejara con ms claridad las decisiones de
centralizar o descentralizar la administracin de recursos
2
.
Adems, debemos tomar en cuenta que son este tipo de
gastos los que, desde una ptica poltica, dan legitimidad
a uno u otro nivel de gobierno.
Por qu realizar el anlisis diferenciando fuentes
de fnanciamiento?
Para evaluar la decisin descentralista en el presupuesto de un ao
especfco, es indispensable realizar un anlisis que diferencie el
presupuesto segn fuentes de fnanciamiento. La nica fuente de
fnanciamiento sobre la que el Ministerio de Economa y Finanzas
(MEF) tiene un control importante en la asignacin de fondos, son
los RO. El resto de fuentes (recursos directamente recaudados,
operaciones ofciales de crdito, donaciones y transferencias, y
recursos determinados), tienen lgicas propias que tienen poco
que ver con la decisin de asignacin de un ente central como el
MEF o el Ejecutivo central, responsables fnales de formular el
presupuesto pblico para su posterior aprobacin por el Congreso.
2
El gasto corriente, el pago de pensiones y el pago de la deuda pblica son los
principales componentes de lo que se conoce como gasto inercial, que se entiende
como gasto que tiene un compromiso previo y que es muy difcil de modifcar en
el presupuesto de un ao. Los gastos de inversin se asocian principalmente al
componente fexible del presupuesto.
181
Javier Paulini
Fuente Rol del MEF en la asignacin
Recursos Directamente Recaudados
(RDR)
Son estimaciones que los mismos plie-
gos realizan en base a los clculos de
recursos que esperan captar por ingresos
obtenidos de los servicios que prestan,
tales como: tasas, venta de bienes y ser-
vicios, rentas de la propiedad y multas.
El MEF en este caso no cumple una
funcin asignadora de recursos, sino
que respeta las estimaciones que hacen
los distintos pliegos.
Recursos determinados
Son recursos que al igual que los recur-
sos ordinarios tienen como fuente los
ingresos tributarios, sin embargo, tienen
una regla de distribucin especfca para
el GR y GL.
El monto a distribuir a cada GR y GL
est determinado por los ndices de
distribucin, cumplimiento de metas
o concursos, establecidos en la legisla-
cin de cada fondo. El rol del MEF se
limita a estimar los ndices de distri-
bucin o verifcar el cumplimiento de
metas o compromisos establecidos en
la legislacin de cada fondo.
Donaciones y Transferencias (D y T)
En el Presupuesto Institucional de Aper-
tura (PIA), son los fondos fnancieros no
reembolsables recibidos por el gobierno
proveniente de agencias internacionales
de desarrollo, gobiernos, instituciones
y organismos internacionales, as como
de otras personas naturales o jurdicas
domiciliadas o no en el pas.
Estos fondos por la manera en que son
negociados tienen una institucin de
destino especfco, pues las institucio-
nes cooperantes manifestan el inters
de ayudar en un tema determinado
mediante una institucin especfca.
La funcin de asignacin del MEF en
el presupuesto es casi nula.
Recursos por operaciones ofciales de
crdito
Son los recursos que los distintos plie-
gos pueden obtener por operaciones
de crdito efectuadas por el Estado con
instituciones, organismos internacio-
nales y gobiernos extranjeros, as como
los fondos provenientes de operaciones
realizadas por el Estado en el mercado
internacional de capitales.
El presupuesto de un ao especfco
slo refeja las negociaciones que de
aos anteriores vienen realizando los
pliegos. En su mayora estos fondos,
sobre todo los destinados a inversin,
ya tienen una institucin de destino es-
pecfca, siendo casi nula la funcin de
asignacin del MEF en el presupuesto.
Los recursos ordinarios, como se muestra, es la fuente que
refejara con mayor claridad la decisin de descentralizacin
182
o re-centralizacin de los recursos, y la que debera cumplir un
rol compensador ante las cadas signifcativas en otras fuentes
de fnanciamiento
3
. Por este motivo, el estudio que sigue pone
especial atencin en el anlisis de esta fuente de fnanciamiento.
La distribucin del gasto de capital segn niveles de gobierno
En el presupuesto 2010 los recursos para el fnanciamiento de
gastos de capital han crecido de manera desigual entre los distintos
niveles de gobierno. Las instituciones del gobierno nacional han
crecido en 52%, mientras que los gobiernos regionales han mante-
nido su mismo nivel de gasto (0% de crecimiento) y los gobiernos
locales han registrado una cada de 42%.
Este crecimiento inequitativo ha tenido como consecuencia
que el conjunto de GR y GL hayan perdido importancia relativa
en el presupuesto total de inversin del pas. En el 2009 los gastos
de capital administrados por el GR representaban el 18.2% del
presupuesto total para gastos de capital, mientras que en el 2010
representan slo 17%. Los GL de una participacin relativa de 38%
el 2009, han reducido a 21% su importancia relativa en el gasto de
capital total (ver grfco 2).
A qu se asocian los incrementos o disminuciones en los gas-
tos de capital observados en cada nivel de gobierno?, de dnde
provienen los recursos que fnancian el mayor gasto o cules son
las fuentes que se han visto afectadas? Para responder a estas
preguntas las tres secciones que vienen a continuacin analiza-
rn comparativamente el presupuesto 2009 y 2010, destinados a
inversin, segn fuentes de fnanciamiento.
3
En diciembre de 1999 se constituy el Fondo de Estabilizacin Fiscal (FEF),
cuya lgica de operacin se activa cuando, en un ao fscal especfco, se prevea una
disminucin en los ingresos corrientes. Parte de estos fondos, que son presupuestados
bajo la fuente recursos ordinarios, deberan servir para compensar la cada en los
fondos de recursos de inversin de gobiernos regionales y locales.
183
Javier Paulini
Grfco 2
Distribucin de los gastos de capital segn niveles de gobierno
Presupuesto 2009 Presupuesto 2010
GN
62.4%
GR
17.0%
GL
20.6%
GN
43.8%
GR
18.2%
GL
38.0%
Fuente: Consulta Amigable del SIAF Sector Pblico (SP). Elaboracin propia.
Diferencias en el gasto de capital de las instituciones
del gobierno nacional
Las instituciones del gobierno nacional como conjunto, han
aumentado su presupuesto para gastos de capital en S/. 3798
millones respecto del 2010, por toda fuente de fnanciamiento.
El mayor incremento se ha dado en la fuente RO y es del orden de
S/. 3688 millones. Las otras fuentes de fnanciamiento han tenido
variaciones aunque poco signifcativas (ver grfco 3).
Los recursos directamente recaudados han disminuido en
S/. 85 millones. Esta disminucin est asociada a que un
conjunto de sectores como Economa y Finanzas, Salud,
Agricultura, Defensa y Educacin, han disminuido consi-
derablemente los RDR destinados a fnanciar inversiones.
En el caso especfco del sector Economa y Finanzas, la
cada est asociada a que los RDR de la Superintendencia
Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) destinados
184
a inversin, han disminuido S/. 45.9 millones. En el caso del
sector Salud, dicha disminucin est asociada a los menores
recursos por RDR que los hospitales y Direcciones de Salud
(DISAS) han destinado a inversin.
Los recursos provenientes del endeudamiento han aumen-
tado en S/. 145 millones. Este aumento se explica principal-
mente por el incremento de S/. 150 millones en esta fuente
destinados a la unidad ejecutora Provas Nacional, para el
fnanciamiento de la carretera interocenica.
Las donaciones y transferencias y los recursos determinados
casi no han registrado modifcaciones.
Grfco 3
Instituciones del gobierno nacional:
gastos de capital 2009 - 2010 segn fuentes
0
1500
3000
4500
6000
7500
9000
RO RDR Endeudamiento D y T Recursos Determinados
5285
625
1049
198 102
8973
540
1194
221
128
Fuente: Consulta Amigable del SIAF SP. Elaboracin propia.
El incremento en los recursos ordinarios, como los muestra el
cuadro 1, est concentrado en cuatro sectores: (i) Transportes y
Comunicaciones, (ii) Vivienda, Construccin y Saneamiento, (iii)
Educacin y (iii) Mujer y Desarrollo Social; que explican el 77%
del incremento registrado.
185
Javier Paulini
Cuadro 1. Diferencias en el presupuesto de gastos de capital
2009 - 2010 segn sectores
SECTOR
2010 2009 Variacin
Mill. S/. Mill. S/. Mill. S/. %
Transportes y Comunicaciones 3673.2 1894.0 1779.2 94%
Vivienda, Construccin y Saneamiento 1486.5 1052.1 434.5 41%
Educacin 1247.2 932.7 314.5 34%
Mujer y Desarrollo Social 323.3 12.0 311.3 2592%
Salud 504.7 323.1 181.5 56%
Trabajo y Promocin del Empleo 152.7 0.0 152.7 ---------
Interior 126.0 12.1 113.9 942%
Agricultura 417.2 313.3 103.9 33%
Defensa 256.4 156.1 100.4 64%
Ministerio Pblico 126.9 70.9 56.0 79%
Poder Judicial 108.6 56.1 52.5 94%
Presidencia Consejo de Ministros 118.5 87.2 31.3 36%
Energa y Minas 200.1 170.9 29.2 17%
Ofcina Nacional de Procesos Electorales 12.4 0.1 12.3 11 367%
Justicia 65.3 53.8 11.5 21%
Ambiental 15.7 4.8 10.9 227%
Produccin 26.2 18.9 7.3 39%
Jurado Nacional de Elecciones 3.0 0.0 3.0 ---------
Contralora General 4.4 3.3 1.1 32%
Tribunal Constitucional 1.0 0.1 1.0 1583%
Economa y Finanzas 47.5 46.9 0.6 1%
Defensora del Pueblo 1.3 1.3 0.0 0%
Comercio Exterior y Turismo 33.5 33.9 -0.4 -1%
Registro Nacional de Identifcacin y Estado Civil 11.3 13.1 -1.8 -14%
Relaciones Exteriores 0.0 6.7 -6.6 -99%
Congreso de la Repblica 9.6 21.0 -11.4 -54%
Total general 8972.8 5284.5 3688.3 70%
Fuentes: Consulta Amigable del SIAF. Elaboracin propia
186
Un anlisis ms detallado de estos sectores es presentado en
el cuadro 2, en el que se muestra que:
En el sector Transportes y Comunicaciones, la diferencia se
explica en la mayor asignacin que ha recibido la unidad
ejecutora Provas Nacional (S/. 1626 millones), destinadas
principalmente a la carretera interocenica.
En el sector Vivienda, Construccin y Saneamiento, S/. 342
millones adicionales han sido destinados al Programa Agua
Para Todos.
En el sector Educacin, S/. 158 millones adicionales han
sido asignados al Programa Nacional de Infraestructura
Educativa, destinado principalmente para la reconstruccin
de colegios emblemticos en las regiones.
En el sector Mujer y Desarrollo Social, S/. 301 millones han
sido destinados al Fondo de Cooperacin y Desarrollo Social
(FONCODES), para el fnanciamiento de obras en el marco
de la constitucin de Ncleos Ejecutores.
En la asignacin de recursos adicionales al Programa Agua
Para Todos, Infraestructura Educativa y Ncleos Ejecutores, es
clara la decisin centralista porque muchos de los proyectos que
ejecutan estos programas (pequeos proyectos de infraestructura
social y econmica), podran ser ejecutados por los GR y/o GL.
Esto no es posible afrmar en el caso de los recursos asignados a
Provas Nacional, para la carretera interocenica, ya que este tipo
de proyecto slo puede ser ejecutado por una entidad de mbito
nacional como el Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
187
Javier Paulini
Cuadro 2
Diferencias en el presupuesto de gastos de capital 2009-2010

Sector Transportes y Comunicaciones (MTC)
PLIEGO EJECUTORA
2010 2009 Variacin
Miles S/. Miles S/. Miles S/. %
036. MTC
001. ADMINISTRACION GENERAL 32 213 26 515 5698 21%
007. PROVIAS NACIONAL 3 314 622 1 688 632 1 625 990 96%
010. PROVIAS DESCENTRALIZADO 226 345 178 822 47 523 27%
012. AUTORIDAD AUTONOMA DEL SISTEMA
ELECTRICO DE TRANSPORTE MASIVO DE
LIMA Y CALLAO (AATE)
100 000 - 100 000 -------
036. MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES 3 673 180 1 893 969 1 779 210 94%
Sector Vivienda, Construccin y Saneamiento (MVCS)
PLIEGO EJECUTORA
2010 2009 Variacin
037. MVCS
001. MINISTERIO DE VIVIENDA CONSTRUC-
CION Y SANEAMIENTO - ADMINISTRACION
GENERAL
455 801 372 228 83 573 22%
004. PROGRAMA AGUA PARA TODOS 1 004 858 662 598 342 260 52%
037. MI NI STERI O DE VI VI ENDA, CONSTRUCCI ON
Y SANEAMIENTO
1 460 658 1 034 825 425 833 41%
- - - -------
211. ORGANISMO DE FORMALIZACION DE LA PROPIEDAD
INFORMAL
25 884 17 234 8650 50%
Total 1 486 543 1 052 059 434 483 41%
188
Sector Mujer y Desarrollo (MIMDES)
PLIEGO EJECUTORA
2010 2009 Variacin
017. INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO DE PUEBLOS
ANDINOS AMAZONICOS Y AFROPERUANO ( INDEPA)
5 10 -5 -46%
039. MIMDES 001. ADMINISTRACION NIVEL CENTRAL 1287 1250 37 3%
002. PROGRAMA NACIONAL WAWA WASI 127 - 127
004. FONDO DE COOPERACION PARA EL
DESARROLLO SOCIAL (FONCODES)
311 265 10 128 301 137 2973%
006. PROGRAMA INTEGRAL NACIONAL
PARA EL BIENESTAR FAMILIAR (INABIF)
9541 - 9541
009. PROGRAMA NACIONAL CONTRA LA
VIOLENCIA FAMILIAR Y SEXUAL (PNCVFS)
950 613 337 55%
039. MINISTERIO DE LA MUJER Y DESARROLLO SOCIAL 323 169 11 991 311 179 2595%
345. CONSEJO NACIONAL PARA LA INTEGRACION
DE LA PERSONA CON DISCAPACIDAD (CONADIS)
125 10 115 1150%
Total 323 300 12 011 311 289 2592%
Sector Educacin (MINEDU)
PLIEGO EJECUTORA
2010 2009 Variacin
010. M. DE EDU-
CACION
108. PROGRAMA NACIONAL DE INFRAES-
TRUCTURA EDUCATIVA
836 571 678 786 157 785 23%
113. APROLAB II 33 950 8206 25 744 314%
342. INSTITUTO
PERUANO DEL
DEPORTE
001. INSTITUTO PERUANO DEL DEPORTE
(IPD)
113 298 8578 104 720 1221%
Los gobiernos regionales
El presupuesto de gastos de capital de los GR entre los aos 2010
y 2009 se ha mantenido constante en aproximadamente S/. 3100
millones. Sin embargo, si se analiza a nivel de fuente de fnancia-
miento se encuentra que los recursos ordinarios han registrado un
189
Javier Paulini
incremento de aproximadamente 36% (S/. 400 millones), mien-
tras que se estima
4
que los GR van a registrar una cada de 36%
(S/. 635 millones) en la fuente canon. Los recursos por endeuda-
miento han aumentado S/. 244 millones. Estas cifras muestran
que a nivel del conjunto de GR, el incremento de recursos en RO
y endeudamiento, han tenido un efecto compensatorio respecto
de la cada registrada en los recursos determinados (ver grfco 4).
Grfco 4
Gobiernos regionales: gastos de capital 2009 - 2010 segn fuentes

0
400
800
1200
1600
2000
RO RDR Endeudamiento Recursos
Determinados
1123
74
50
1764
1522
66
294
1128
Fuentes: Consulta Amigable del SIAF. Elaboracin propia.
Los recursos por operaciones ofciales de crdito (endeuda-
miento), han aumentado de manera considerable pasando de
S/. 50 millones a casi S/. 300 millones, casi seis veces ms. Sin
embargo, cabe mencionar que estos recursos estn concentrados
4
Se utiliza la palabra estima porque la cantidad de recursos que fnalmente
sern efectivamente transferidos se determinan en mayo del prximo ao, en el caso
del canon minero y gasfero renta, y mes a mes en el caso del canon petrolero y gasfero
regala.
190
bsicamente en dos GR, Cajamarca y Loreto, que el 2009 han ini-
ciado una operacin de endeudamiento con el Japan Bank Interna-
tional Cooperation (JBIC), que fnancia proyectos de electrifcacin
y saneamiento.
La fuente que registra la mayor cada es recursos determinados,
explicada por los menores recursos de canon que van a recibir los
GR este ao, producto de la cada de los precios de los minerales.
En global, se estima que la disminucin por esta fuente de fnan-
ciamiento sea de S/. 635 millones. Cabe mencionar que de esos
S/. 635 millones, S/. 128 millones estn asignados en la genrica
de gasto donaciones y transferencias, asociada a la reduccin de los
recursos provenientes del canon que, a travs de los GR, reciben
las universidades pblicas.
En la fuente recursos directamente recaudados (RDR), los GR
estiman una cada de S/. 7.7 millones en el fnanciamiento para
gastos de capital. Se dice que se estima porque los montos colo-
cados son proyecciones realizadas por los mismos GR.
La pregunta es si este diagnstico global por fuentes de f-
nanciamiento se mantiene, en la tendencia, en cada uno de los
gobiernos regionales. El cuadro 3 muestra, de manera resumida,
las variaciones en el presupuesto gastos de capital de cada uno
de los GR, cuadro en el que se evidencia las diferencias entre las
distintas regiones.
La principal conclusin es que el rol compensatorio de la fuente
RO y endeudamiento, no ha sido sufciente para asegurar que
todos los GR reciban, por lo menos, la misma cantidad de fnan-
ciamiento del ao anterior. Son doce los GR, como se aprecia en
el cuadro 3, los que han disminuido los recursos para inversiones.
191
Javier Paulini
Cuadro 3. Diferencias en los gastos de capital
entre los presupuestos 2009 - 2010
Gobierno
Regional
RO RDR Endeudamiento
Recursos
determinados
Total

Mill.
S/.
%
Mill.
S/.
%
Mill.
S/.
%
Mill.
S/.
%
Mill.
S/.
%
Cajamarca 0.1 0% -0.3 -42% 147.2 -------- 75.7 146% 222.6 224%
Loreto 54.7 787% 0.4 62% 133.9 --------- 10.2 13% 199.3 225%
Muni. Prov.
Lima
64.1 259% -0.8 -21% 63.4 223%
Apurmac 57.4 76% 0.1 8% -2.9 -72% 54.6 68%
Tumbes 47.6 312% 0.0 0% 2.5 13% 50.1 141%
La Libertad 26.5 77% 2.4 13% 11.4 17% 40.3 34%
Ayacucho 46.8 76% 0.0 3% -6.7 -28% 40.2 47%
San Martn 52.8 67% -2.3 -75% -12.9 -25% 37.6 28%
Lima 52.2 195% -0.2 -5% -27.6 -52% 24.4 29%
Madre de Dios 25.8 79% -0.3 -54% -5.5 -23% 20.0 35%
Amazonas 19.1 32% 0.0 -5% -5.1 -20% 14.0 16%
Ica 12.8 62% -0.5 -34% 0.9 3% 13.2 25%
Piura 17.7 33% -0.2 -10% -9.2 -14% 8.3 7%
Hunuco 7.1 10% 0.3 21% -1.8 -78% 5.5 7%
Ucayali -0.2 -1% -0.1 -27% -7.0 -12% -7.3 -9%
Puno -7.7 -17% -0.4 -35% 0.0 0% -8.2 -8%
Huancavelica -0.8 -1% 0.2 300% -11.7 -34% -12.3 -11%
Moquegua -3.7 -39% -0.1 -15% -22.1 -34% -25.8 -35%
Cusco -2.1 -19% 0.7 43% 3.4 37% -36.2 -14% -34.3 -12%
Lambayeque -2.3 -3% -1.4 -17% -40.7 -100% 0.0 1044% -44.4 -33%
Arequipa 20.4 36% -0.4 -5% -77.8 -55% -57.8 -28%
Junn -40.5 -39% 0.0 -1% -19.7 -75% -60.2 -46%
Callao -54.7 -76% -0.7 -32% -14.2 -31% -69.5 -58%
Pasco 5.5 52% -0.2 -70% -88.6 -84% -83.3 -72%
Tacna 0.8 12% -4.3 -33% -135.8 -81% -139.2 -75%
Ancash -0.8 -6% -0.2 -9% -251.0 -83% -251.9 -80%
Total 399.0 36% -7.7 -10% 243.8 488% -635.9 -36% -0.8 0%
Fuentes: Consulta Amigable del SIAF. Elaboracin propia.
192
La informacin presentada evidencia una heterogeneidad en el
fnanciamiento de inversiones. As por ejemplo, GR como Loreto,
Tumbes y La Libertad, registran no slo un incremento en los RO
sino tambin un aumento de recursos en la fuente recursos determi-
nados. Esto se explica porque las empresas mineras de Cajamarca
(Yanacocha) y La Libertad (Barrick) producen principalmente oro,
cuyo precio aumento el ao anterior. Situacin similar ocurre con
Loreto y Tumbes ya que el precio del petrleo, pese a su cada en
el ltimo trimestre del 2008, recupero su valor a lo largo del 2009
5
.
De otro lado, GR como Junn, Callao, y en menor medida Cusco
y Moquegua, reciben menos recursos de RO y, adems, las esti-
maciones prevn una disminucin de los recursos determinados.
Los gobiernos locales
El presupuesto de gastos de capital de los GL entre los aos 2010
y el 2009, ha disminuido de S/. 6302 millones a S/. 3655 millones,
lo que representa una cada de 76%. Dicha cada, como lo muestra
el cuadro 4, se ha concentrado en dos fuentes de fnanciamiento:
canon, sobrecanon y regalas (S/. 2000 millones) y el fondo de com-
pensacin municipal (FONCUMUN) (S/. 509 millones).
Que la disminucin de los recursos de inversin est asociada
a menores recursos de la fuente canon, sobrecanon y regalas, y que
por lo tanto, esta disminucin se concentre en GL que cuentan con
canon minero, gasfero y/o petrolero, constituye un atenuante
de la cada ya que muchos de estos municipios han recibido im-
portantes recursos durante los ltimos aos, los que no han sido
gastados en su totalidad y cuyos saldos sern incorporados al
presupuesto 2010. Esto en la prctica funcionar como fondo de
estabilizacin que permitir que los GL, que este ao se les ha
5
Una pregunta que surge de la revisin minuciosa de las cifras es por qu Piura
disminuye los estimados por la fuente recursos determinados, mientras que Loreto y
Tumbes aumentan, dado que los tres son los departamentos productores de petrleo.
193
Javier Paulini
asignado menores recursos por canon, puedan mantener su nivel
de gasto de inversin, ya que incorporarn saldos de aos ante-
riores al presupuesto 2010, lo que se refejar en un presupuesto
institucional modifcado signifcativamente mayor.
Cuadro 4. Comparacin gastos de capital presupuesto
2009 - 2010 por fuentes de fnanciamiento
(En millones de S/.)
Fuente
Presupuesto
2010
Presupuesto
2009
Diferencia
Canon, sobrecanon y regalas 2364 4363 -1999
FONCOMUN 993 1502 -509
Donaciones y Transferencias 13 100 -87
Recursos por operaciones
ofciales de crdito
9 79 -70
Impuestos municipales 130 129 1
Recursos Ordinarios 15 14 1
Recursos Directamente
Recaudados
131 117 15
Total 3655 6302 -2648
Fuente: Consulta Amigable del SIAF Sector Pblico (SP). Elaboracin propia.
Por tanto, el centro de atencin va a ser la recuperacin de la
cada de S/. 509 millones registrada en la fuente fondo de compen-
sacin municipal (FONCOMUN) y la manera en que cada uno de
los GL puede recuperar su antiguo nivel de inversin, asociado
principalmente a esta fuente. Esto permitir evitar problemas de
expectativas en los ciudadanos originadas por las diferencias en
el nivel de recursos con los que se formul participativamente el
presupuesto
6
.
6
La formulacin del Presupuesto Participativo 2010 tuvo como parmetro
presupuestal el nivel de inversiones del ao 2009.
194
Los gobiernos locales, para poder recuperar sus niveles de
inversin, debern centrar su atencin en el Programa Moderni-
zacin Municipal (con S/. 700 millones) y en el Plan de Incentivos
a la Mejora de la Gestin Municipal (con S/. 600 millones), pre-
supuestados inicialmente en la reserva de contingencia y condi-
cionados con metas e indicadores asociados para acceder a ellos.
Estos recursos van a ser particularmente importantes para los
municipios rurales cuya principal y casi nica fuente de ingresos
es el FONCOMUN.
En el presupuesto 2010 hay una tendencia a la centralizacin.
Si sumamos los recursos de las tres fuentes de fnanciamiento
que tienen su origen en el cobro de impuestos recaudados por la
SUNAT (recursos ordinarios, recursos determinados y FONCOMUN),
que son los ingresos ms regulares del Estado, se observa una
inequidad en la asignacin de los recursos incrementales. El 2010
las instituciones del GN han incrementado sus recursos en estas
fuentes en S/. 3714 millones (69 % de incremento), mientras que
los GR han registrado una disminucin de S/. 237 millones (8%
menos que el ao anterior), y los GL han sufrido una cada de S/.
2508 millones (43% menos que el ao anterior).
Estas cifras indican que el GN no ha utilizado la discreciona-
lidad que tiene en la asignacin de la fuente RO para compensar
los desajustes por la disminucin en las transferencias por canon
y FONCOMUN, que han registrado los gobiernos subnacionales.
Por el contrario, se ha dado prioridad a instituciones del gobierno
nacional como FONCODES (ncleos ejecutores), el Ministerio de
Educacin (Programa de Infraestructura Educativa) y el Ministerio
de Vivienda, Construccin y Saneamiento (Programa Agua Para
Todos), que realizan tipos de proyectos cuyo gasto es perfecta-
mente descentralizable a los GR o GL.
195
Javier Paulini
Es indispensable realizar un anlisis al fnal del periodo 2010
para ver si esta tendencia a la centralizacin del presupuesto que
se verifca en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), de
inicios de ao, se mantiene a lo largo del periodo de ejecucin
presupuestal. Como sabemos, a lo largo del ao se dan una serie
de transferencias fnancieras y de partidas entre distintas institu-
ciones de los tres niveles de gobierno, adems de las diferencias
en la capacidad de ejecucin de recursos de estas instituciones,
que podran modifcar signifcativamente la distribucin inicial
de recursos entre los tres niveles de gobierno.
II. DESEMPEO EN LA EJECUCIN PRESUPUESTAL DE LOS GOBIERNOS
REGIONALES Y LAS INSTITUCIONES DEL GOBIERNO CENTRAL EN
EL PRESUPUESTO 2009
El desempeo de la gestin presupuestal de los gobiernos regiona-
les ha sido evaluado principalmente a travs de un solo indicador:
el avance en la ejecucin presupuestal, que mide la capacidad de
ejecucin que tiene una institucin respecto de los recursos que
le han sido asignados en el marco presupuestal anual. Operativa-
mente este indicador se calcula como la divisin entre el monto
ejecutado
7
a diciembre del 2009 y el Presupuesto Institucional
Modifcado (PIM) 2009.
Este indicador tiene limitaciones pues slo analiza un aspecto
de la capacidad de ejecucin de una institucin. No toma en cuenta
si la institucin ha incrementado de manera considerable su nivel
de gasto de un ao a otro.
El presente anlisis propone evaluar el desempeo 2009 de la
gestin presupuestal de los GR y las instituciones del gobierno
nacional, en base a dos indicadores que son analizados de manera
conjunta.
7
Para el clculo realizado se ha tomado la etapa de devengado del gasto.
196
Diferencia porcentual en el avance de la ejecucin presupuestal. Compara
el porcentaje de ejecucin presupuestal alcanzado por una institucin
en dos aos distintos. Operativamente este indicador se calcula como
la diferencia porcentual entre la ejecucin presupuestal alcanzada
en cada periodo.
Incremento en el nivel de recursos de inversin. Mide el incremento en
la cantidad de recursos de inversin que administra una institucin.
Es positivo que una institucin este manejando cada vez un mayor
nivel de inversin. De manera operativa, este indicador se calcula
como el ratio entre el monto de inversiones ejecutado el ao 2009 y
el mismo monto pero del ao 2008.
Esto se realiza para dar mayor riqueza al anlisis, pues al
incorporar informacin del desempeo 2008, se obtiene un
benchmark con el cual se puede comparar los niveles de ejecucin
alcanzados el presente ao. En base a los datos de los indicadores
calculados, las instituciones pueden ser clasifcadas en 4 grupos,
segn los resultados de su desempeo, tal como se muestra en el
recuadro siguiente.

Incremento del nivel
de inversin respecto
del 2008
Disminucin del
nivel de inversin
respecto del 2008
Mayor avance en la ejecucin
presupuestal respecto del 2008
Grupo I Grupo II
Menor avance en la ejecucin
presupuestal respecto del 2008
Grupo III Grupo IV
Grupo I. Constituido por las instituciones que tienen los
mejores resultados ya que han incrementado su nivel de
inversiones y a la vez han tenido una mayor capacidad de
ejecutar recursos de inversin respecto del 2008.
197
Javier Paulini
Grupo II. Constituido por las instituciones que han dis-
minuido su nivel de inversiones pero que han tenido una
mayor capacidad de ejecutar recursos de inversin respecto
del 2008.
Grupo III. Constituido por las instituciones que han incre-
mentado su nivel de inversiones pero que han tenido una
menor capacidad de ejecutar recursos de inversin respecto
del 2008.
Grupo IV. Constituido por las instituciones que son las que
tienen peores resultados pues han disminuido su nivel de
inversiones, y a la vez han tenido una menor capacidad de
ejecutar recursos de inversin respecto del 2008.
Comparacin de la ejecucin y nivel de inversiones
de los gobiernos regionales 2008-2009
Como se muestra en el cuadro 5, la ejecucin del presupuesto de
inversiones del conjunto de GR el 2009, alcanz el 55%, superior en
7 puntos porcentuales a la ejecucin registrada el 2008. Asimismo,
los GR ejecutaron el 2009 S/. 1146 millones ms que el gasto de
inversin registrado el 2008. Esto representa un incremento de
42% en el nivel de inversin.
Los GR de Moquegua, Loreto, Pasco, Cajamarca, Tacna, Puno,
Amazonas, Junn, la Municipalidad Metropolitana de Lima,
Ucayali, Lima provincia, Arequipa, Tumbes, Cusco, Ancash y
Ayacucho, son los que, segn la combinacin de los indicadores
propuestos, habran mostrado un mejor desempeo, pues han
incrementado su avance en la ejecucin presupuestaria y, adems,
han aumentado su nivel de ejecucin de inversiones respecto del
2008.
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En cambio, los GR de Lambayeque, Huancavelica, Ica, Hu-
nuco, La Libertad y Apurmac, han disminuido el porcentaje de
recursos que han ejecutado y, adems, han disminuido tambin
el nivel de gastos de inversin. Son estos los que han mostrado
un menor desempeo.
Comparacin de la ejecucin y nivel de inversiones
de las instituciones del gobierno nacional 2008-2009
Como lo muestra en el cuadro 6, la ejecucin del presupuesto de
inversiones del conjunto de instituciones del GN el 2009 alcanz el
80.5 %, superior en 26.5 puntos porcentuales a la ejecucin registra-
da el 2008. Asimismo, las instituciones del GN ejecutaron el 2009
S/. 2484 millones ms que el gasto de inversin registrado el 2008.
Esto representa un incremento de 69% en el nivel de inversin.
Los sectores Jurado Nacional de Elecciones; Vivienda, Cons-
truccin y Saneamiento; Ministerio Pblico; Energa y Minas;
Salud; Defensa; Transportes y Comunicaciones; Justicia; Pro-
duccin; Agricultura; Contralora General; Mujer y Desarrollo
Social; y Educacin, son los que segn la combinacin de los
indicadores propuestos, habran mostrado un mejor desempeo,
pues han incrementado su avance en la ejecucin presupuestaria
y, adems, han aumentado su nivel de ejecucin de inversiones
respecto del 2008.
En cambio, los sectores Defensora del Pueblo; Trabajo y Pro-
mocin del Empleo; Economa y Finanzas; Comercio Exterior y
Turismo; Relaciones Exteriores; y el sector Ambiental, han dismi-
nuido el porcentaje de recursos que han ejecutado y, adems, han
disminuido tambin el nivel de gastos de inversin. En conclusin,
estos son los sectores que han mostrado un desempeo bajo.
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201
Javier Paulini
Del anlisis se desprenden claramente dos conclusiones. La prime-
ra, que el 2009 las instituciones del gobierno nacional, en conjunto,
han mostrado una mejor performance en la ejecucin fnanciera de
los recursos de inversin en comparacin al conjunto de GR, sin
embargo, esto se ve atenuado por las diferencias en las fuentes
de fnanciamiento de esta inversin. En el caso de los GR, el 51%
del presupuesto proviene de recursos determinados (canon) que
tienden a tener una ejecucin ms moderada, ya que estos recur-
sos no revierten al tesoro al fnal de ao y porque gran parte de
estos recursos son recin ingresados a las cuentas de los GR hacia
mayo o junio de cada ao, una vez que la SUNAT determina el
monto exacto de tributos que corresponde pagar a las industrias
extractivas. Esto da un menor tiempo a los GR para ejecutar esos
recursos.
La segunda conclusin es que, tanto en el caso de los GR y las
instituciones del gobierno central, hay una gran diferencia en la
ejecucin presupuestal al interior de dichos niveles de gobierno.
Por esto, es indispensable analizar cada caso especfco basado
tanto en el indicador que mide el avance en la ejecucin presupues-
tal, como del que mide el incremento respecto del ao anterior.
Los nmeros promedios y parciales podran estar ocultando a
instituciones de gran performance en la ejecucin de inversiones,
as como instituciones que necesitan de manera urgente hacer
ajustes en su administracin.
El vaivn de la descentralizacin presupuestal
educativa
Cinthia Vidal / Sonia Paredes
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA sigue siendo un reto
para todos aquellos actores que desde la gestin pblica, la aca-
demia y la sociedad civil, buscan las mejores estrategias para
garantizar la calidad y equidad en la prestacin del servicio en
un modelo educativo descentralizado. Desde que se inici este
proceso, se saba que uno de los sectores ms sensibles sera el
sector educacin. Pero a la vez, se sabe que este proceso permitira
prestar un servicio ms acorde con las necesidades de poblacio-
nes tan diversas en nuestro territorio nacional, sobre todo en las
zonas rurales donde se encuentra la poblacin ms vulnerable
y con menor acceso a una educacin de calidad.
Es por esta razn que, pese a los limitados avances hasta la
actualidad, muchos seguimos apostando por mejorar el proceso
de descentralizacin educativa, generando consensos que nos
permitan construir estrategias donde cada nivel de gobierno
pueda cumplir su rol en un Estado unitario y descentralizado. Eso
implica que el nivel nacional en este caso particular el Ministerio
de Educacin asuma su rol de rectora normando los lineamien-
tos nacionales y brindando asistencia tcnica a los subniveles de
gobierno (regional y local), que los gobiernos regionales imple-
menten las polticas nacionales adecundolas a las necesidades de
206
su territorio, y que los gobiernos locales garanticen la prestacin
del servicio y que este sea de calidad.
El presente artculo intenta abordar el avance del proceso de
descentralizacin educativa, analizando el presupuesto asignado
en los dos ltimos aos a cada nivel de gobierno y analizando la
gestin de algunos de los programas del sector. Por la extensin
del artculo no se podr analizar otros componentes, sin embargo
consideramos que este primer anlisis puede ayudar a explicar
varios elementos que se desarrollarn a lo largo del artculo.
Distribucin del presupuesto por nivel de gobierno
Una manera de medir el avance del proceso de descentraliza-
cin educativa es analizando la distribucin del presupuesto del
sector en los tres niveles de gobierno: el nacional, el regional y el
local. Para el siguiente anlisis se ha tomado como referencia el
Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), presupuesto que
es asignado a cada nivel de gobierno al inicio del ao y que es
aprobado mediante la ley de presupuesto del sector pblico para
cada ao fscal.
Este presupuesto vara a lo largo del ao ya que se van apro-
bando crditos suplementarios a determinados programas y pro-
yectos. A este presupuesto ajustado se le denomina Presupuesto
Institucional Modifcado (PIM). Si bien el PIM es un referente
presupuestal ms cercano al monto asignado a cada sector en
el ao, no lo podemos tomar como indicador de comparacin
para este anlisis dado que para ello tendramos que esperar que
termine el ao fscal 2010, y as poder comparar sus datos con los
del ao 2009.
Es importante tener en cuenta que si bien el PIM (al 31 de
diciembre) es el presupuesto fnal anual, el PIA nos sirve para
analizar las tendencias en la asignacin a travs de los aos. Sin
embargo, es necesario dar cuenta que la variacin entre el PIA y
207
el PIM, en los niveles nacional y regional, est alrededor del 17
y 25%, mientras que en el nivel local la variacin es sumamente
alta, llegando hasta el 200% del PIA. Es clave entonces tomar en
cuenta que el presupuesto real de los gobiernos locales es mucho
mayor al que analizaremos a continuacin, y que a pesar de ello
su participacin no sobrepasa el 10% del total del presupuesto
del sector educacin.
Otro elemento a considerar es que slo se han tomado los
aos 2009 y 2010 para mirar el comportamiento del presupuesto
en el sector educacin. El ao 2008 cambi la estructura funcio-
nal programtica que usa el Ministerio de Economa y Finanzas
(MEF) para presentar el gasto del presupuesto, por lo que se
hace complicada la comparacin con aos anteriores. Sin em-
bargo, el propsito en esta seccin es poder ver la tendencia del
presupuesto del sector, que s se puede realizar comparando los
dos ltimos aos.
El cuadro N 1 nos muestra el PIA 2009 y 2010 por niveles
de gobierno. Se observa que, por un lado, el gobierno nacional
cuenta con un 41.53% y un 45.03% del total del presupuesto de
la funcin educacin para los aos 2009 y 2010, respectivamente,
mientras que los gobiernos regionales cuentan con un 53.36% y
un 50.44% respectivamente para cada ao. Otro elemento que
podemos observar en este cuadro es el reducido presupuesto de
los gobiernos locales para la funcin educacin, el cual representa
slo el 5.11% y el 4.52% para el 2009 y 2010 respectivamente. Pero,
como se seal anteriormente, este presupuesto se incrementa a lo
largo del ao, aunque su participacin al fnal del ao no excede
el 10% del presupuesto del sector.
208
Cuadro N 1. Presupuesto Institucional de Apertura (PIA)
2009-2010 por niveles de gobierno
PIA 2009 % PIA 2010 %
Gobierno nacional 4653.61 41.53 5277.61 45.03
Gobierno regional 5978.34 53.36 5911.45 50.44
Gobierno local 572.69 5.11 530.28 4.52
11 204.64 100.00 11 719.34 100.00
Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) amigable MEF.
Elaboracin propia
Una primera lectura podra indicarnos que el presupuesto
del sector se encuentra principalmente en el nivel regional,
sin embargo, se tiene que tomar en cuenta que este monto se dis-
tribuye entre 25 gobiernos regionales y el presupuesto del nivel
local se distribuye en alrededor de 1834 municipalidades. Esto
evidencia que los montos asignados por cada gobierno regional
y local son pequeos, que el uso efcaz y efciente del mismo es
un reto importante, y que en la medida de lo posible este debe ser
complementado con recursos propios para poder implementar las
polticas regionales y locales.
Por otro lado, como podemos observar en el grfco N 1, el
presupuesto para el nivel nacional ha aumentado en el ao 2010,
mientras que para el nivel regional y local el presupuesto ha
disminuido.
Si bien a la fecha no se ha aprobado el presupuesto para el
siguiente ao fscal, un anlisis preliminar del anteproyecto de
ley del presupuesto pblico para el ao fscal 2011, muestra que
se mantiene la tendencia de incremento en el nivel nacional y de
disminucin en el nivel regional. Teniendo en cuenta que el pro-
ceso de transferencia de funciones al nivel de gobierno regional
ha culminado hace ya ms de un ao, no se entiende por qu
209
existe una tendencia a seguir concentrando el presupuesto en el
nivel nacional.
Grfco N 1. Presupuesto Institucional de Apertura (PIA)
2009-2010 por niveles de gobierno
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
Gobierno nacional Gobierno regional Gobierno local
5277.61
5911.45
530.28
4653.61
5978.34
572.69
PIA 2009 PIA 2010
Fuente: SIAF amigable MEF. Elaboracin propia
Cuando miramos la estructura del presupuesto al interior
de cada nivel de gobierno, podemos analizar la distribucin del
presupuesto segn la categora de gasto: corrientes y de capital. Los
gastos corrientes son aquellos destinados a mantener y ejecutar los
servicios que brinda el Estado, en este caso el servicio educativo.
Esto comprende bsicamente el pago a personal, pensiones y la
adquisicin de bienes y servicios prestados. Los gastos de capital
o de inversin son los que estn destinados a la ejecucin de obras,
adquisicin de bienes (inmuebles, equipamientos), que se espera
mantener a largo plazo, pero que se realizan en determinado
periodo de tiempo. Los recursos que provienen del canon y
sobrecanon se encuentran en los gastos de capital.
210
Cuadro N 2. Presupuesto por nivel de gobierno y categora
de gasto 2009-2010 (en millones de soles)
PIA 2009 % PIA 2010 % Variacin
Gobierno nacional
G. Corrientes 3499,46 76% 4073,18 77% 16%
G. Capital 1106,19 24% 1204,43 23% 9%
Gobierno regional
G. Corrientes 5423,09 91% 5522,05 93% 2%
G. Capital 555,22 9% 389,40 7% -30%
Fuente: SIAF MEF. Elaboracin propia.
El cuadro N 2 nos muestra que el gasto corriente en general
es de una proporcin mucho mayor al gasto de capital, en ambos
niveles de gobierno
1
. En el ao 2010 los gastos corrientes repre-
sentan el 77% del presupuesto del gobierno nacional, y el 93%
de los gobiernos regionales (lo que incluye el pago de planillas,
bienes y servicios, etc.).
A la vez, el cuadro muestra un crecimiento de los gastos
corrientes de un ao a otro, donde el nivel nacional se ha incre-
mentado en un 16% respecto del 2009, mientras que en el nivel
regional el incremento ha sido de tan solo 2%. Otro dato a tomar
en cuenta, es que los gastos de capital en el nivel regional han
disminuido en un 30%, mientras que en el nacional su presupuesto
se increment en 9%.
La cada en los precios de los minerales y otros productos
relacionados a la recaudacin del canon minero, petrolero, entre
otros, puede ser una posible explicacin a la disminucin del rubro
de gastos de capital, es decir, los gobiernos regionales y nacional
cuentan con menos recursos para la inversin. Por otro lado, no
se puede dejar de mencionar que si bien durante el ao 2010 los
1
En el anlisis no se ha considerado el nivel local debido a que el presupuesto
vara mucho entre PIA y PIM, y no contamos con los elementos sufcientes para explicar
dichos cambios.
211
recursos para inversin fueron menores debido al impacto de la
crisis econmica, tambin existe mucha discrecionalidad del MEF
para asignar los escasos recursos recibidos durante ese ao.
Como se observa en el grfco N 2, es notorio que la distri-
bucin de los gastos corrientes en su mayora est destinada al
pago de personal.
Grfco N 2. Presupuesto de los gobiernos regionales
por genrica de gasto 2009-2010 (en millones de soles)
Personal B y S Activos no financieros Otros
5180.41
238.37
290.94 268.59
5140.37
377.09
251.41
142.59
2009 2010
Fuente: SIAF amigable MEF. Elaboracin propia.
Ms all de las variaciones de un ao a otro, por lo general
el pago de planillas de personal representa alrededor del 86% de
los recursos de los gobiernos regionales. Otro elemento que se
desprende del grfco, es que los recursos ao a ao no varan
signifcativamente, lo que hace evidente el carcter inercial del pre-
supuesto. La manera como se estructura el presupuesto regional
no da mucho margen para implementar proyectos o programas
que permitan implementar polticas educativas regionales, en el
marco de una gestin descentralizada.
Como se ha podido observar en el anlisis, el presupuesto
con el que cuentan los gobiernos regionales est destinado
principalmente al pago de planillas. Pese a ello, varios gobiernos
212
regionales han hecho importantes esfuerzos en elaborar
proyectos de inversin pblica, para poder contar con recursos
que les permita invertir en la mejora de la calidad educativa en
sus territorios. Consideramos fundamental que estos esfuerzos
estn acompaados por la transferencia de recursos ordinarios
que permitan hacer sostenible las polticas educativas regionales,
y no slo sean proyectos que tienen un tiempo limitado para su
implementacin.
Para ello, es fundamental que el proceso de transferencia de las
21 funciones que pasaron al gobierno regional en materia educativa
culmine de acuerdo a lo establecido en su diseo. Las funciones se
han transferido con una serie de difcultades para su implementa-
cin, quedando pendiente hasta la fecha el costeo de las funciones
transferidas, es decir, se han transferido las responsabilidades para
la gestin en materia educativa, pero no los recursos para su im-
plementacin y la asistencia tcnica necesaria para poder ejecutar
las nuevas funciones que asume el gobierno regional.
En sntesis, avanzar en el proceso de descentralizacin del
presupuesto del sector, requiere; en primer lugar, establecer cla-
ramente las funciones de cada nivel de gobierno, sobre todo las
compartidas, para poder identifcar con claridad las responsabi-
lidades de cada nivel de gobierno. En segundo lugar, realizar un
costeo de las actividades para determinar el presupuesto que se
requiere para implementar dichas funciones.
Presupuesto por resultados: un desafo para avanzar
en la gestin descentralizada del presupuesto
Actualmente el presupuesto se ejecuta a travs de grandes pro-
yectos y programas, lo que hace difcil ver el impacto que estos
tienen en trminos de resultados. En el grfco N 3 haremos un
rpido anlisis del pliego del Ministerio de Educacin (MED), el
que representa una parte del presupuesto del sector educacin.
213
Grfco N 3
Presupuesto del pliego del Ministerio de Educacin
0.00
200.00
400.00
600.00
800.00
1000.00
1200.00
UGEL 01 -07 Programa Nacional
de Infraestructura
Educativa
Programa
Educacin bsica
para todos
Programa de
Movilizacin
Nacional para la
alfabetizacin
Programa Nacional
de Formacin y
Capacitacin
Permanente
Ministerio de
Educacin - Sede
central
Otros APROLAB II
1119.84
686.41
414.44
85.00
67.20 68.06 68.36
60.98
1067.70
847.53
758.16
230.00
120.00
82.77
64.90
33.95
PIA 2009 (millones de soles) PIA 2010 (Millones de soles)
Fuente: SIAF amigable MEF. Elaboracin propia.

Como se observa en el grfco N 3, el presupuesto del pliego
se concentra principalmente en el monto que se le asigna a las
Unidades de Gestin Educativa Local (UGEL), seguido del Pro-
grama Nacional de Infraestructura Educativa.
Como se sealaba en lneas anteriores, el presupuesto est
destinado principalmente a ejecutar recursos de grandes programas
y proyectos. En el caso del sector educacin, especfcamente en el
pliego del MED, el gobierno actual cre tres programas nacionales
banderas que se gestionan de manera centralizada. Estos son el
Programa Nacional de Infraestructura Educativa, el Programa
de Movilizacin Nacional para la Alfabetizacin y el Programa
Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente, que han
214
sido diseados, implementados y sern evaluados desde el nivel
central, por lo que tienen un carcter totalmente centralizado.
Esta manera de gestionar grandes programas nacionales no
responde al modelo de gestin descentralizada que se est im-
pulsando. En este sentido, es fundamental avanzar en gestionar
el escaso presupuesto con el que cuenta el sector de manera ms
adecuada, donde el ministerio pueda dar los lineamiento para la
implementacin de las polticas nacionales y que el nivel regional,
adaptando estas normas a las necesidades de su territorio, pueda
implementarlas, y en el caso del nivel local, este pueda garantizar
que el servicio llegue con calidad a los nios y nias del pas.
El caso del Programa Estratgico Logros de Aprendizaje
Un caso distinto en la gestin del presupuesto son los programas
estratgicos que se han diseado en el marco del Presupuesto
por Resultados
2
. Este se caracteriza por elaborar el presupuesto
con una perspectiva sobre los resultados que se quieren lograr
en el ciudadano. Utiliza un enfoque de largo plazo para obtener
dichos resultados y promueve la accin intersectorial e intergu-
bernamental.
El Programa Estratgico Logros de Aprendizaje (PELA) al
fnalizar el III ciclo de la educacin bsica regular (el nico para
el sector educacin) tiene como objetivo que los estudiantes del
segundo grado de primaria obtengan los logros de aprendizaje
esperados en compresin lectora y pensamiento lgico matemti-
co. Si bien este es un programa nacional, tiene un carcter distinto
a los otros programas nacionales que gestiona el MED, pues al
ser un programa presupuestal estratgico, este no es diseado,
implementado y evaluado por el Ministerio de Educacin. Por
ejemplo, el diseo del programa se hizo en coordinacin entre el
2
Poltica impulsada por el MEF desde el 2007.
215
MEF y el MED, y la gestin del programa es compartida con los
gobiernos regionales, quienes tienen autonoma para la adecuacin
de estrategias de intervencin en sus territorios y para la ejecucin
de su presupuesto, en tanto los recursos entran directamente al
pliego de cada gobierno regional.
Grfco N 4. Presupuesto institucional de apertura del PELA
2009-2011 (en millones de soles)
353.49
426.50
975.38
574.70
666.07
1026.12 928.20
1092.57
2001.5
0.00
500.00
1000.00
1500.00
2000.00
2500.00
PIA 2009 PIA 2010 Proyecto ley 2011
Gobierno nacional
Gobierno regional
TOTAL PELA
Fuente: SIAF amigable MEF / Mesa de Concertacin de Lucha Contra la Pobreza (MCLCP).
Elaboracin propia.
El grfco N 4 muestra que el presupuesto total del PELA se
ha incrementado desde el ao 2009 y que, segn el proyecto de ley
del presupuesto 2011 an en discusin, este crecera en un 83%.
En trminos absolutos, el presupuesto del programa ha cre-
cido en ambos niveles de gobierno. En trminos porcentuales
se puede ver que este crecimiento es ms acentuado en el nivel
nacional (129% respecto del ao 2010), que en el regional (54%
respecto del ao 2010). Si en los aos 2009 y 2010 la participacin
del presupuesto de los gobiernos regionales era de aproximada-
mente 61% y del gobierno nacional era de aproximadamente el
39%, el anteproyecto de ley para el ao fscal 2011 muestra que
216
la participacin del presupuesto para el programa estratgico,
para el nivel nacional, se incrementara aproximadamente a un
49%, mientras que la participacin de los gobiernos regionales
disminuira a un 51%. Esta situacin evidencia que la participacin
del nivel nacional en el presupuesto del PELA es mayor que los
aos anteriores y que, por ende, la participacin de los gobiernos
regionales ha disminuido. Sera importante identifcar las razones
por las cuales se ha dado esta disminucin y los criterios usados
para su asignacin.
En el ao 2009, en un trabajo conjunto entre el MED, la Asam-
blea Nacional de Gobiernos Regionales y el MEF, se implement
una herramienta que permiti costear 4 componentes del PELA
que son competencia del nivel regional, con la fnalidad de me-
jorar la gestin presupuestal del programa, al que se denomin
Estrategia PELA regional. El costeo se realiz identifcando 4
componentes que, implementados de manera articulada, permiten
tener un impacto en la mejora de los aprendizajes de los nios y
nias. Es as que la herramienta de costeo prioriz los siguientes
4 componentes:
a) El equipo tcnico regional (1 por regin) y equipos tcnicos
locales: mobiliario y equipos, operacin, coordinacin, eva-
luacin y monitoreo, difusin y comunicacin, honorarios.
b) Actividades de acompaamiento pedaggico: materiales
didcticos para estudiantes, materiales fungibles para el
aula, gua para docentes y para acompaantes, distribucin
de materiales a las instituciones educativas, honorarios de
acompaantes y visitas de acompaamiento.
c) Formacin de acompaantes y docentes: talleres de seleccin
de acompaantes, talleres de capacitacin de acompaan-
tes, talleres para docentes, grupos de inter-aprendizaje
y pasantas para docentes.
217
d) Centro de recursos: mobiliario y equipos, operacin,
honorarios.
La estrategia PELA centra su atencin en la efciencia y efca-
cia del empleo de los recursos en cada una de las intervenciones,
a fn de garantizar la correlacin positiva que debe existir entre la
asignacin de recursos presupuestarios y los resultados inmedia-
tos, intermedios y fnales, y sobre todo encontrar, en defnitiva, la
evidencia de que se de el bienestar social en la poblacin objetivo,
alcanzando mejorar los logros de aprendizaje en comunicacin y
matemtica al fnalizar el III ciclo de la educacin bsica regular.
As, en el ao 2010, la Ley de Presupuesto Pblico aprob un
presupuesto de 87.4 millones de soles a los gobiernos regionales
para implementar la Estrategia PELA regional, lo cual marca un
precedente importante, ya que por primera vez se ha asignado
recursos ordinarios a los gobiernos regionales para la imple-
mentacin de una estrategia de intervencin regional. El uso del
instrumento de costeo por los funcionarios regionales para la
elaboracin de su presupuesto y la validacin del mismo por los
ministerios de economa y educacin, han sido el sustento tcnico
para la aprobacin fnal del presupuesto de la Estrategia PELA.
De otro lado, el proceso de costeo tambin ha enriquecido la
gestin institucional de los gobiernos regionales, pues ha requerido
de la participacin articulada de la gerencia de presupuesto y
planifcacin y de la gerencia de desarrollo social del gobierno
regional, lo que ha permitido tener una mirada estratgica de
tres componentes fundamentales del PELA: el institucional, el
pedaggico y el presupuestal, con la fnalidad de que lo costeado
responda a una adecuada intervencin de la Estrategia PELA
regional.
Un modelo de gestin descentralizada de la educacin requiere
que los gobiernos regionales asuman la gestin educativa en la
implementacin de sus polticas regionales, pese a su limitado
218
presupuesto para ejecutarlas. Sin embargo, como se ha mencio-
nado anteriormente, se han desarrollado una serie de estrategias
desde los gobiernos regionales para poder superar este problema,
como la elaboracin de proyectos de inversin pblica y de he-
rramientas de gestin para el costeo de actividades asociadas a
estrategias de intervencin. De esta manera se puede ir avanzando
poco a poco del modelo tradicional de asignacin de recursos (a
programas y proyectos), a un modelo de gestin descentralizada
del presupuesto (gestin por resultados).
Estudios
Parte II
Teresa Cabrera
descosur
ngela Dionisio
Luis Garca Caldern
Gissela Ottone
Nuevos elementos socioterritoriales en el
desarrollo descentralizado de la macro-regin sur
descosur*
Presentacion
El presente documento constituye una reflexin inicial del
equipo del Programa Regional descosur, ante la necesidad
de comprender los procesos que se vienen desencadenado en
el sur peruano, al ritmo de una creciente articulacin vial y
comercial con el espacio que hemos denominado hace un tiempo:
la mega-regin cuatrinacional, que comprende el norte chileno,
el oeste boliviano, el noroeste brasileo y la macro-regin sur.
El crecimiento econmico sostenido de estos ltimos aos en la
inversin minera, la agroexportacin, la industria y los servicios,
permiten el surgimiento de fuerzas econmicas con capacidad de
redefnir las relaciones con el centralismo.
En los ltimos aos tambin apreciamos una exacerbacin de
las visiones localistas entre los lderes regionales del sur peruano,
a contracorriente de las iniciativas desplegadas por las cmaras
de comercio y gobiernos municipales de las principales ciudades,
que lograron acuar el concepto de la macro-regin sur a fnes
de los 90 e inicios de la dcada pasada, afrmando una vocacin
*
Elaborado por el grupo de trabajo del Programa Regional descosur.
Nuevos elementos socioterritoriales en el desarrollo descentralizado
224
descentralista que, si bien se inici con una mirada principalmente
fscal, fue avanzando hacia la necesidad de establecer una pro-
puesta programtica para desarrollo del sur peruano.
El fracaso del referndum del 31 de octubre del 2005 para la
integracin de las regiones que solamente tuvo una mayora
favorable en Arequipa y el posterior congelamiento del proceso
de descentralizacin, han contribuido a la vigencia actual de los
localismos.
Recuperar una visin macro-regional se hace indispensable
para materializar proyectos estratgicos y as afrontar exitosa-
mente los retos que nos plantea la creciente articulacin vial
y comercial de la mega-regin cuatrinacional.
Desde el siglo anterior se ha intensifcado un profundo re-
ordenamiento del territorio en el sur peruano, en funcin de la
explotacin de los recursos agropecuarios, mineros e industriales;
del desarrollo de redes de infraestructura vial y fujos migratorios
internos; y de los cambios en el sistema urbano-regional. Este es
todava un proceso en trnsito, en el que se estn articulando sus
componentes. Pero se vislumbran desde sus actores principales,
nuevas perspectivas asociadas al desarrollo descentralizado de
la macro-regin sur, conformada, para fnes del artculo, por las
regiones Arequipa, Tacna, Moquegua, Puno, Cuzco, Apurmac y
Madre de Dios, y las articulaciones de estas con las zonas fronteri-
zas de los pases vecinos de Brasil, Bolivia y Chile, que confguran
una dinmica de mega-regin cuatrinacional centro-oeste, en
el proceso de integracin suramericana.
El artculo propone una mirada de los actores ms importantes
y sus interrelaciones a partir de nuevos contextos para contribuir
en la construccin de una visin conjunta para el desarrollo y sus
relaciones endgenas en el sur peruano. Estos procesos como
veremos, no estn exentos de confictos de intereses y deben
ser abordados desde el Estado y la sociedad, con una mirada
geopoltica que contemple procesos similares que se estn dando
225
descosur
en los pases vecinos y que incorpore una mirada competitiva
y en prospectiva.
En este proceso, desco con una presencia ininterrumpida
en el sur peruano desde 1984, ha activado desde los territorios
donde interviene distintas iniciativas de desarrollo a partir de
sus potencialidades, involucrando propuestas de una amplia
base social constituida por pobladores, sus organizaciones y au-
toridades, en la bsqueda de alternativas y respuestas ante los
retos del mundo globalizado. De esta manera, vista desde la base,
se afrma la necesidad de lograr niveles de descentralizacin terri-
torial e institucional, como requisito bsico del desarrollo susten-
table. El desafo para el desarrollo descentralizado es articular la
macro-regin sur como un espacio concertado y de competencias
compartidas, afrmando las autonomas entre los gobiernos regio-
nales, los municipales, las instituciones pblicas y privadas, las
organizaciones sociales a partir de la participacin ciudadana, en
un esfuerzo comn para mejorar la acumulacin y la reinversin.
El nuevo rostro del desarrollo descentralizado del sur, est aso-
mando en ejes socioterritoriales estratgicos. Existe un complejo
entramado en el espacio macro-regional, en el cual convergen tres
procesos: a) la produccin del espacio, entendido como aqul en
el que algunas actividades ganan en importancia, mientras que
otras la pierden; b) la economa vista en escala; y c) el reordena-
miento territorial.
En la produccin del espacio existe una intensa pugna por el
control del excedente actual y potencial entre los actores sociales y
econmicos, dado el potencial minero, agropecuario, de biodiver-
sidad y energtico del sur peruano, acrecentado en su signifcacin
en el contexto de la integracin continental.
En relacin a la economa, existe una pugna abierta entre la
acumulacin por desposesin
1
y la acumulacin por innovacin,
1
Harvey, David. El nuevo imperialismo. Madrid: Akal, 2007.
226
a partir del uso de los recursos disponibles. La desposesin, que
parte de usufructuar bienes pblicos (recursos naturales, activos,
fondos sociales) y privados (tierras, pequeas empresas), para
una concentracin de capital fjo y excedentes, se presenta en la
modalidad que se conoce como reprimarizacin, referida al
incremento de la importancia de los sectores productivos pri-
marios como materias primas, productos bsicos (commodities)
y los bienes intermedios poco elaborados. Esta desposesin
promueve la privatizacin de los bienes e instituciones pblicas.
En sentido contrario y como alternativa de otros actores sociales
y econmicos, la acumulacin por innovacin, en ejes estratgicos
vinculados, promueve las potencialidades propias, su articulacin
eslabonada, la perspectiva de reinversin para generar valor
agregado y una escala de actividades integradas que trascienden
al territorio.
Las correlaciones en esta pugna se expresan en los diversos
proyectos, prioridades, destino y fnanciamiento de la infraes-
tructura (carreteras, puertos, energa, electricidad, fbra ptica,
ferrocarriles, tecnologas de comunicacin) que ordena las distan-
cias, segmenta las comunicaciones y establece las temporalidades
de los fujos; tanto como en los marcos normativos que regulan
estos procesos.
En relacin al ordenamiento del territorio, este se encuentra
entre la depredacin o el uso sostenible del mismo. Existe una alta
vulnerabilidad ante la ausencia de polticas pblicas, pese a ini-
ciativas locales aisladas, en la adaptacin al cambio climtico y la
escasez de agua. El suelo y sus recursos, entre ellos la biodiversidad,
est lotizado (por ejemplo en Apurmac, el 45% del territorio est
concesionado) para actividades extractivas superpuestas a territo-
rios indgenas y comunales, y con importantes ejes territoriales en
sus intersticios. Se acrecienta la metropolizacin de reas urbanas
en sierra, costa y amazona, desde las que se articula y trabaja
el territorio, rodendose de ncleos de cohesin intermedia, en
227
descosur
especial para servicios y transporte, y con una amplia dispersin
de centros poblados locales y comunales.
Desde esta pugna territorial se est reformulando la descen-
tralizacin: en los cambios en la estructura social y la presencia
del Estado nacional, sus niveles de gobierno descentralizado, el
poder corporativo-empresarial y los diversos movimientos de
ciudadana locales y regionales.
1. Nuevos elementos en el reordenamiento territorial
en el sur peruano
Se vislumbran dos posiciones principales en una disputa en torno a
los recursos naturales bsicos de esta zona del Per y la proyeccin
de su desarrollo descentralizado. Un proyecto es el sur peruano
organizado como un archipilago minero-energtico, basado en la
actividad econmica primaria exportadora y de lgica de dominio
territorial, a partir de yacimientos que actan asumiendo compe-
tencias pblicas. Este tipo de asentamiento est transformando el
macro-sur peruano en un rea dependiente de las dinmicas de
los grandes yacimientos mineros, con una extendida produccin
minera pequea y artesanal, complementados con lotes de explo-
tacin de hidrocarburos (petrleo y gas), y reas de proyeccin
para la construccin de grandes centrales hidroelctricas.
Otro proyecto contrapuesto es la articulacin de los diversos
ejes socio-territoriales, que analizamos en estas refexiones, que
requieren y compiten por una lgica de poder territorial demo-
crtico, para que los recursos naturales se aprovechen racional y
sustentablemente, en funcin de las potencialidades endgenas
y las capacidades de innovacin y transformacin de valor agre-
gado emergentes, proyectados sobre la base de su articulacin
regional-macro regional.
228
Esta disputa, en sus nuevos trminos, es el resultado de las
diversas formas de confguracin del espacio territorial que en el
sur peruano se est defniendo, a inicios del siglo XXI.
1.1 La minera como factor del reordenamiento territorial
El sur peruano tiene grandes riquezas mineras. Existen mu-
chos nuevos yacimientos en exploracin y otros en explotacin.
Se explota para la exportacin de concentrados, que es la moda-
lidad ms primaria de la industria minera.
Las industrias extractivas no tienen encadenamientos produc-
tivos slidos con proveedores de bienes y servicios de la macro-
regin, y tampoco desarrollan valor agregado a su produccin.
Un ejemplo de esto ltimo es el abandono parcial de la refnera
de Ilo, que no se ha modernizado adecuadamente, como s ocurre
en el norte de Chile con Codelco.
La minera utiliza poca mano de obra, pero usa ampliamente
y disputa los principales recursos escasos de agua y suelo con los
agricultores y las ciudades. En funcin de la minera, el Estado
implementa las infraestructuras mayores de los departamentos
del sur, en especial carreteras, lneas ferroviarias, puertos, redes
de abastecimiento de energa y electricidad, y presas de agua.
La minera se vincula ms estrechamente con las ciudades cerca-
nas, que le brindan servicios y de las que usufructan sus infra-
estructuras pblicas.
Un rasgo singular es que la gestin del territorio del rea de
infuencia del yacimiento minero, es asumida como un atributo de
funcin pblica a cargo de la empresa minera respectiva. Para ello
usa el canon, el bolo minero y los aportes de responsabilidad
social. Se hacen cargo de obras pblicas (carreteras, sistemas de
agua, etc.), en base a recursos pblicos de gobiernos regionales
y locales, los que asumen para ejecutar, en base al canon, o de
fondos de origen pblico que administran privadamente como el
229
descosur
bolo minero. De este forma, la empresa privada minera asume
competencias y condiciones de poder local ante los ciudadanos,
reemplazando en los hechos a las respectivas relaciones de los
ciudadanos con sus gobiernos municipales y regionales.
Es indudable que el canon minero es un importante aporte a los
ingresos fscales de los gobiernos regionales y municipales, pero
equivocadamente, a cambio de la prosperidad de las pocas de
alza de precios en el mercado mundial, el Estado cede fcilmente a
los requerimientos de los inversionistas mineros en desmedro del
desarrollo territorial de los mismos. Un ejemplo, es la entrada de
Southern Copper Corporation a Cocachacra, en la provincia de Islay,
en Arequipa, con el Proyecto Ta Mara, cuyo planteamiento del
uso del agua del ro fue rechazado por los pobladores de la zona,
que quieren se les garantice el uso sostenible de agua agrcola
como sustento del desarrollo territorial.
El desarrollo econmico del archipilago minero, as como
su extensin a nivel territorial, se ha acrecentado en el sur. En la
actualidad, Arequipa tiene el 24.74% de su territorio concesiona-
do, Puno el 15.10%, Moquegua el 37.71%, Tacna el 19.83%, Cusco
13.78, Madre de Dios el 4.89%, y Apurmac el 45.39%, segn cifras
ofciales del Ministerio de Energa Minas (MEM). Si bien el sur
es polimetlico, existe predominancia de algunos minerales por
zonas, siendo la mayor productora de cobre, estao y molibdeno
en el Per. En menor proporcin tambin se extrae oro y plata.
El sector minero tiene grandes perspectivas de crecimiento
con una inversin de 10 mil millones 345 mil soles.
La minera es una actividad muy importante, pero debe cam-
biar su relacin con la gestin del territorio.
El desafo es que este eje socioterritorial supere la fragmenta-
cin y se integre a la dinmica territorial macro-regional, como
parte de conglomerados productivos sustentables, articulados
con los otros ejes.

230
Principal inversin minera prevista para el sur peruano
por el MEM
Apurmac Los Chancas/Cobre Grupo Mxico 1200
Hierro Apurmac/Hierro Hierro Apurmac 1500
Arequipa Ta Mara/Cobre Southern 2100
Pampa Pongo/Hierro Nanjinzhan Group 1200
Huancavelica Pukaqaqa/Cobre Milpo 300
Moquegua Quellaveco/Cobre AngloAmerican 2200
Puno Corani /Plata Dear Cream Mining 300
Tacna Pucamarca/Oro Minsur 45
TOTAL 10 345
Fuente: Ministerio de Energa y Minas 2010
1.2 El sector energtico
El sector energtico, estrechamente vinculado al desarrollo mine-
ro, es un potencial de desarrollo territorial muy importante para
el sur peruano y su relacin con la mega-regin cuatrinacional.
Entre los proyectos energticos ms importantes podemos
mencionar:
Gaseoducto Sur Andino.- Est en plena confrontacin el des-
tino de las reservas de gas de Camisea para la construccin del
gasoducto sur andino y el complejo petroqumico en la costa sur
peruana.
Existe una aguda disputa en torno al gas de Camisea de los
lotes 88 y 56. Estos fueron trabajados por la empresa Shell, la que
descubri reservas de gas que devolvi gratis al Estado peruano.
Las reservas probadas son de 8.8 trillones de pies cbicos de gas
(TCF). Es un gas ms barato que el de otros lotes, al no incluir
el costo de exploracin. El sur, segn los estndares tcnicos,
231
descosur
requiere aproximadamente de 5.7 TCF para su rentabilidad y uso
masifcado.
Con el destino al mercado nacional y del sur peruano del
gas de los lotes 88/56, el gasoducto y el complejo petroqumico,
se dar pase a circuitos econmicos que contribuirn a articular
productiva e industrialmente el macro-sur.
Centrales Hidroelctricas Per - Brasil.- Se han suscrito y est
en debate el Convenio de Integracin Energtica Per - Brasil,
para producir 6000 megavatios (MW), a partir de construir 6 hi-
droelctricas, empezando con la de Inambari, ubicada en la selva
alta de la Regin Puno.
Para este megaproyecto se ha anunciado una inversin de
6 mil millones de dlares. La energa producida se destinara
bsicamente a Brasil, generando una asimetra a su favor, que
obtiene no slo energa y fuentes de agua para recargar las otras
presas en la cuenca, sino que dejara en el sur del Per altos costos
ambientales, sociales, productivos y de infraestructura. En la ac-
tualidad forma parte del debate la escala de este tipo de centrales
y la necesidad de construir centrales hidroelctricas con menor
costo ambiental. Se formula la necesidad de vincular la produc-
cin de energa en base a un plan macro-regional de cambio de
matriz energtica, al gas natural y de la electricidad proveniente
de hidroelctricas.
Majes-Siguas II.- Si bien el proyecto impulsa la agroexporta-
cin, tambin est previsto el funcionamiento de dos centrales
hidroelctricas (Centrales Hidroelctricas de Lluta y Lluclla ),
que generarn 274 y 316 MW, respectivamente, y que tendrn un
impacto positivo en todo el macro-sur.
1.3 La minera informal y artesanal del oro
La pequea minera artesanal, formal e informal, calza dentro del
concepto de minera en pequea escala que emplea el Banco
232
Mundial: la minera artesanal formal es aquella pequea explo-
tacin formal es decir controlada por el Estado y con permisos
de explotacin vigentes que trabaja yacimientos aurferos en el
marco de la legislacin minera y laboral, operando con equipos
poco sofsticados; mientras que la minera artesanal informal
normalmente se dedica a la explotacin de antiguas minas aban-
donadas o vetas ubicadas a poca profundidad, generalmente no
posee ttulos ni derechos mineros, y emplea equipos y herramien-
tas simples, con el aadido que el trabajo se realiza en condiciones
muy precarias en cuanto a seguridad y salubridad.
Segn la Federacin Minera Artesanal del Per, concentran la
actividad de ms de 300 000 mineros en todo el pas, generando
ingresos por 850 millones de dlares anuales. Aunque podemos
discrepar del nmero de mineros sealado, estamos seguros
que involucra de manera directa o indirecta a un importante
sector poblacional. Otras fuentes sealan la existencia de 60 000
familias dedicadas de manera directa a la explotacin aurfera en
pequea escala, de las que aproximadamente 30 000 trabajan en
el denominado sur medio, abarcando territorios de Ica, Arequipa
y Ayacucho
2
.
Nos encontramos ante una vieja actividad econmica nacional,
pero que tiene nuevos elementos de contexto la crisis econmica
global iniciada en el 2008 que hace que los inversores recurran
a refugiarse en el oro y que ha ocasionado que este metal alcance
niveles histricos en cuanto a precios. Al momento de escribir este
artculo, en octubre de 2010, el precio del oro haba llegado a tocar
los US $ 1317.8 dlares la onza, lo que signifca que ha subido de
manera excepcional sobre sus promedios histricos.
2
La extraccin de minerales por pequeos extractores no es un fenmeno reciente.
Raimondi, en su libro El Per - Itinerarios de viajes, seala la existencia de personas
dedicadas a la extraccin aurfera en el valle del ro Tocota, en las cercanas de lo que
hoy es el puerto de Chala, en 1863.
233
descosur
La posibilidad de lograr mejores ingresos atrajo el inters
de importantes sectores de la poblacin (asalariados agrcolas,
pequeos agricultores, desempleados urbanos, desplazados por
la subversin y otros), dando lugar a que desde la dcada de los
80 del siglo pasado, se genere un nuevo boom de la minera en
pequea escala que se desarrolla en diversos espacios geogrf-
cos. Actualmente existen 13 regiones del pas donde se practica.
Sin embargo, tradicionalmente la actividad se ha concentrado en el
sur del Per, en la zona que comprende los valles que atraviesan
las provincias de Palpa y Nazca (Regin Ica); Lucanas y Parina-
cochas (Regin Ayacucho); y Caravel, Condesuyos y Caman
(Regin Arequipa). Se sabe de la existencia de ms de 60 centros
poblados mineros aurferos en esas zonas, que representan en la
actualidad la principal actividad econmica de sus habitantes,
habiendo desplazado en importancia a la agricultura. Estos valles
vierten sus aguas en el ocano Pacfco y la falta de control est
generando pasivos ambientales. Existen en el sur peruano otros
sectores aurferos como la Rinconada, Cerro Lunar, Ananea y
Ancoccala (provincia de San Antonio de Putina); cuenca del ro
Ramis que desemboca en el lago Titicaca y las importantes explo-
taciones mineras ubicadas en las provincias de Sandia y Carabaya
(Regin Puno); en la selva de los ros Madre de Dios y sus afuentes
principales (Regin Madre de Dios) y que vierten sus aguas a la
cuencas del ro Amazonas en direccin hacia el ocano Atlntico.
1.4 Articulacin en los sistemas de transportes
Es importante la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura
Regional Suramericana (IIRSA), como un mecanismo institucional
de coordinacin de acciones intergubernamentales de los doce
pases suramericanos, con el objetivo de construir una agenda
comn para impulsar proyectos de integracin de infraestructura
de transportes, energa y comunicaciones.
234
En el sur peruano destacan diversos proyectos de articulacin
vial con los vecinos pases de Brasil, Bolivia y Chile. Con ello se
incrementar el transporte, los desplazamientos de poblacin y la
multiplicacin de actividades, a lo largo de las reas de infuencia.
Todava no se cuenta con planes de gestin para aprovechar ade-
cuadamente las potencialidades de los mercados complementarios
a esta nueva escala del sur peruano, con reas de Brasil y Bolivia,
lo que tambin puede generar desventajas para la produccin y
el comercio de la zona sur del pas.
El nuevo fujo del transporte muy rpidamente impactar con
un agudo deterioro en los tramos viales que ya estaban construidos
y han sido incorporados sin cambios sustantivos, como ocurre en
el tramo Juliaca-Arequipa-Matarani. Las limitaciones generales de
las vas, en general construidas de tercer orden, tienen restricciones
para la oferta anunciada, lo que acentuar la explotacin extrac-
tivista de los bosques amaznicos y afectar la biodiversidad del
rea, en especial de las reas naturales protegidas que atraviesan.
La puesta en ejecucin de los megaproyectos de infraestruc-
tura y los otros cambios territoriales, obligan a un cambio en la
actual relacin intermodal del transporte, que no responde a los
nuevos requerimientos. Se disputa actualmente un nuevo diseo
articulado entre el gobierno nacional, las empresas del archipi-
lago minero-energtico, los gobiernos regionales y municipales,
y los ejes socioterritoriales. Existen asuntos de acuerdos, diferen-
cias y alternativos, en una malla cruzada entre todos los actores
participantes, pues no existe todava un plan articulado de la
infraestructura mayor de la macro-regin sur, que puede y debe
generar sinergias.
El sur peruano se ha quedado sin puerto pblico para cargas no
mineras, las que son agrcolas, agroindustriales, de combustibles
y de consumo general. Debe importar y exportar las mismas por
el Callao, o por los puertos chilenos de Arica e Iquique.
235
descosur
Matarani, a cargo de la Terminal Internacional del Sur S.A.
(TISUR), se tiende a especializar casi exclusivamente en cargas
mineras de exportacin. Se hace necesario, para la articulacin
territorial macro-regional y su desarrollo competitivo, la cons-
truccin de un puerto pblico para cargas no mineras, as como
el impulso integrado al par portuario de Ilo y Matarani, consi-
derando las proyecciones en la agroindustria, la transformacin
logstica Sudamrica-Asia Pacfco, el comercio interregional
suramericano, la petroqumica, y la transformacin de productos
hidrobiolgicos.
La articulacin vial debe superar la tendencia a supeditarla
al archipilago minero-energtico, para lograr afrmar los ejes
transversales y longitudinales (costanera, andina, amaznica),
afanzando la relacin entre sus ejes socioterritoriales, en sus
corredores y conglomerados econmicos, y su ordenamiento
urbano regional.
El ferrocarril del sur es una de las infraestructuras que debe
ser potenciada, pues deber ampliar su capacidad de transporte
de cargas y pasajeros. Debe tambin entrelazarse, con una ferrova
sur peruana, con el sistema ferroviario continental que ya existe
desde la Paz (Bolivia) hasta Sao Paulo (Brasil).
1.5 Gestin del agua ante el cambio climtico
El cambio climtico y el consecuente calentamiento global, afectan
el planeta, siendo el Per uno de los pases de mayor vulnerabili-
dad. El impacto se aprecia en el ciclo hidrolgico y en los cambios
de los diversos ecosistemas en los distintos pisos ecolgicos de los
Andes. Luego de varios siglos, estn cambiando las condiciones
bsicas de la vida, incluida la de la humanidad, en los territorios
del sur peruano. En este contexto, la disputa estratgica por el agua,
como recurso pblico y escaso, y de su gestin a nivel de cuenca, est
a la orden del da. Ello determina en gran parte las modalidades de
236
produccin del territorio y su gestin descentralizada. Tambin
genera diversos confictos como el existente entre las regiones
Cuzco y Arequipa, para la construccin de la Presa Angostura y
la irrigacin del proyecto MajesSiguas II.
Si se considera la disponibilidad per cpita de agua en las
cuencas del Pacfco, encontramos que unas 12 cuencas (entre
ellas las de mayor poblacin del pas) cuentan con niveles inferio-
res a los 1000 m
3
per cpita/ao, lo que representa una situacin
de escasez hdrica de acuerdo con estndares internacionales
mencionados por la Autoridad Nacional del Agua. El caso
ejemplar es la cuenca Chili en Arequipa. Estas cuencas exhiben
diferencias notables en cuanto a caudal promedio anual. Los ros
Santa, Tumbes, Ocoa y Chira, alcanzan en promedio descar-
gas de 100 m
3
/s o ms. Mientras que la descarga conjunta de
todos los ros ubicados en el departamento de Tacna (Locumba,
Sama, Caplina, Uchusuma y Hospicio), llega apenas a los 8 m
3
/s.
El Caplina, que debe abastecer al 90% de la poblacin depar-
tamental asentada en la ciudad de Tacna, alcanza un caudal
promedio de solo 1.5 m
3
/s.
Las principales opciones para abastecerse de agua en el sur son
la escorrenta superfcial y las lluvias. La escorrenta superfcial
disminuye ostensiblemente, oscilando el valor medio entre 50 a
250 mm. Estos valores tienen relacin directa con la precipitacin
media que existe en la zona, la cual se encuentra entre los 500 y
750 mm.
Las cumbres nevadas estn amenazadas de una reduccin
sustancial o desaparicin. El 71% de los glaciares tropicales del
mundo se ubican en el Per. El calentamiento global ocasiona
cambios extremos, propiciando mayor lluvia y perodos alternados
de sequas, derritindose los glaciares y afectndose los pramos
al elevarse la temperatura, con lo cual disminuyen drsticamente
las reservas disponibles en la poca seca. Durante los ltimos 30-35
aos, el rea total de glaciares de los Andes peruanos se redujo en
237
descosur
22%
3
, y el rea de glaciares menores hasta un 80%. Ha disminuido
en 12% la disponibilidad de agua dulce en la zona costera, donde
se ubica el 60% de la poblacin. En la zona sur los principales
nevados y glaciares se encuentran en la sierra de Arequipa, Puno
y Cuzco. Por ejemplo, el Coropuna, en los ltimos 50 aos ha per-
dido el 54% de su masa glaciar; nevados volcnicos, como el Pichu
Pichu y el Misti, han reducido su masa glaciar, provocando en las
ltimas dcadas la prdida aproximada de 2000 ha de terrenos
frtiles por falta de agua.
La construccin descentralizada del espacio tiene uno de sus
elementos claves en torno a este recurso escaso y decisivo. Su ms
inmediata expresin tiene que ver con los diferentes usos de agua,
pero se fundamenta en la forma misma de organizar la vida en
una nueva relacin con la naturaleza.
Importantes proyectos de represamiento e irrigacin buscan
asegurar la provisin de agua, as como hacer posible la ampliacin
de actividades en los diferentes sectores, especialmente el agrcola
y el minero. Entre ellos la construccin de represas a nivel de las
principales cuencas, caso Pillones, Chalhuanca y Bamputae, en el
sistema hdrico del Chili, para ampliar la oferta al uso poblacional
de la ciudad de Arequipa, para las actividades mineras de la em-
presa Cerro Verde, y el leve incremento en la frontera agrcola de
la campia de Arequipa. En la misma lnea se puede considerar la
propuesta de construccin de la represa Angostura, del proyecto
Especial Majes - Siguas II, basada en la ampliacin del sector agro
exportador de alcance macro-regional, y su indispensable manejo
integral de cuenca entre Arequipa y Cusco para un adecuado
afanzamiento hdrico de conjunto.
Desde la propia sociedad existen otras iniciativas que buscan
responder al desafo hdrico. Miles de comuneros que habitan y
gestionan las altas montaas andinas, realizan diversas adaptacio-
3
Secretara General de la Comunidad Andina. Impacto del cambio climtico en la
comunidad andina. Lima: Comunidad Andina, 2008.
238
nes fundamentales. Se identifca los cambios de temperatura
por altitudes, para adecuar cultivos y actividades. Las sabiduras
ancestrales son claves para estas respuestas. Entre sus dimensio-
nes estn la visin integrada de la cuenca; los sistemas de riego y
andeneras, para ampliar el suelo agrcola en diversas altitudes y
ecosistemas; y las variadas formas de almacenamiento del agua,
para su uso compartido en tiempo de escasez. Pero la pobreza y la
desposesin de los bienes pblicos y las tierras comunales, impul-
san tambin usos de efecto depredador de los recursos. Una pro-
puesta importante denominada cosecha del agua, promovida
por desco, viene siendo adoptada en comunidades alto andinas
a partir de un conjunto de prcticas mecnico estructurales que
tienen por funcin captar, almacenar y distribuir el agua excedente
del perodo de lluvias, as como posibilitar la infltracin del agua
al interior del suelo, permitiendo una adecuada recarga de los
acuferos subterrneos para lograr el mantenimiento e incremento
de los aforamientos naturales (manantes o puquios).
1.6 Guardianes de la alta montaa y la cadena camlidos
La rearticulacin del sur peruano, en las condiciones del ca-
lentamiento global y sus efectos dramticos en los Andes, han
dado una nueva y ms amplia signifcacin a la cadena de los
camlidos sudamericanos, integrada por ms de un milln y
medio de personas, sociedades de pastores y comuneros, que
han organizado una amplia red conglomerada en torno a la
crianza de alpacas y llamas, y que habitan sobre todo en las altas
montaas del sur peruano.
Se constituyen como los guardianes de la alta montaa, quie-
nes tienen la inmensa responsabilidad de gestionar las reservas
de fuentes nacientes de agua en la cabecera de las cuencas, los
bancos de germoplasma andino, tanto animales como vegetales,
en especial de los camlidos y su hbitat.
239
descosur
El nmero de personas que estaran involucradas directa e
indirectamente (criadores, rescatistas, acopiadores, trabajadores
de la gran industria, artesanos, comerciantes de artesanas) con la
produccin de la cadena productiva de la alpaca, estara llegando
al milln y medio
4
.
1.7 La produccin agrcola y ganadera
La mayor parte de la pequea produccin comunal andina de la
regin sur se ocupa de producir alimentos destinados al auto-
consumo, para el mercado regional-nacional y el continental, as
como para la exportacin a otras zonas del mundo. Sus principales
cultivos son la papa, el olluco, la oca, el maz, la quinua, el haba
y arveja verdes, y en la costa, el arroz. Se est abriendo un nuevo
portafolio de cultivos, como el olivo, el palto y la paprika, destina-
dos especialmente a exportacin, que tienen especial importancia
en los valles interandinos y costeros. La ganadera vacuna para la
produccin de lcteos y derivados es una actividad que ha cobra-
do un gran impulso, y existe una tendencia a incorporar nuevos
valles, especialmente en la sierra sur, articulados a las empresas
acopiadoras y envasadoras. El sur es actualmente la principal zona
productora de lcteos del pas.
Se forman grandes corredores econmicos que especializan
zonas productoras de semillas, zonas productoras para autocon-
sumo, zonas para mercados regionales y zonas para exportacin,
en sentido transversal (Arequipa-Moquegua-Tacna en relacin a
Puno-Cusco-Apurmac), y longitudinal (de los valles interandinos
hacia la meseta altiplnica y Bolivia; y tambin de los valles de la
costa hacia Lima).
4
Lineamientos estratgicos del desarrollo alpaquero. Consejo Nacional de
Camlidos Sudamericanos (Conacs) 2005.
240
La produccin de la macro-regin sur andina representa el
21% de la produccin agrcola a nivel nacional. Las regiones de
Cusco y Puno producen 9 y 10% respectivamente, siendo las ms
representativas.
1.8 El mar y el desarrollo de la zona marino costera
Las reducciones de las 200 millas de mar que afectaban especial-
mente las costas del sur peruano, han sido recin objeto de la
atencin nacional. El Per ha formulado ante el Tribunal de La
Haya una reclamacin respecto a la delimitacin martima con el
Estado de Chile. Se reclama en el diferendo, que nos corresponde
un rea martima acorde con las 200 millas, lo que actualmente est
recortado por asuntos de hecho y no de derecho, afectndose un
rea de 38 000 km
2
. El Tribunal de La Haya dictar su veredicto
como ltima instancia internacional.
Esta reclamacin jurdica tiene repercusiones econmicas, por-
tuarias y de desarrollo macro-regional. Un asunto clave es el de la
riqueza de los recursos hidrobiolgicos del rea en controversia.
El rea que reclama el Per est en una zona clave de la corriente
marina de Humboldt, la que tiene cambios ante el calentamiento
global del planeta.
El desplazamiento de recursos bsicos, como la anchoveta,
acenta su desplazamiento hacia esta rea del sur peruano y
norte de Chile, por lo que ya se ha incrementando la explo-
tacin del recurso. Los estudios cientfcos indican que en
las prximas dcadas podran migrar especies del norte del
Per hacia esta rea, cambiando las condiciones de la biomasa
marina y las actividades econmicas asociadas a ella. Un efecto
directo es el incremento de la instalacin de fbricas de harina
de pescado y la extraccin de mariscos y algas, que inclusive
ha ocasionado confictos sociales con los pobladores de zonas
241
descosur
como Quilca, Caman y Ocoa, quienes ven afectadas sus ac-
tividades tradicionales.
Al no existir un plan de gestin marino-costero, este incre-
mento est depredando los recursos y tiene un gran impacto
contaminante. Otra consecuencia es que afecta la pesca artesanal,
importante actividad que podra ser ampliamente benefciada
con el incremento de especies, si se amplan y mejoran equipos,
mercados y procesamiento industrial.
1.9 El sector empresarial emergente
Existe un sector empresarial macro-regional emergente (en el
agro, agroindustria, lcteos, cemento, manufacturas), que busca
el desarrollo descentralizado productivo, a partir de realizar una
acumulacin sustentada en la innovacin y la reinversin de los
excedentes, as como en el eslabonamiento productivo y logs-
tico que potencia los recursos naturales y humanos integrados.
Este impulso se expresa en el entrelazamiento urbano-rural en
los ejes longitudinal y transversal sealados, que se potencian y
proyectan desde la escala de integracin sudamericana.
En la produccin del espacio, los empresarios emergentes
buscan el control de los recursos naturales, afirmar su uso sus-
tentable, as como formar conglomerados y eslabonamientos
productivos logsticos con valor agregado, en condiciones de
mercados nacional-regionales competitivos. Es posible apre-
ciar las condiciones de este eje emergente en los siguientes
aspectos.
Los esfuerzos de una nueva industrializacin, con Arequipa
como centro principal formal, una intensa actividad manufactu-
rera informal sobre todo en Juliaca, y extendidas redes macro-
regionales, expresan la disyuntiva crucial del territorio para su
desarrollo descentralizado. Una caracterstica de esta creciente
diversifcacin y red de valor agregado, es que oscila entre las
242
demandas de la actividad minera-energtica, como proveedores
parciales y directos, y la articulacin con valor agregado de esla-
bonamientos, conglomerados y redes.
La dinmica del sur peruano est entrelazada con la del
norte de Chile, Bolivia y el centro amaznico mediterrneo del
Brasil. Tienen una dinmica territorial que va dando forma
a una mega-regin en el proceso de Integracin Suramericana,
expresada en la Iniciativa de Integracin Suramericana (IIRSA).
Los procesos de estos ltimos aos, en especial las infraes-
tructuras avanzadas, como el IIRSA Sur en Per, indican que
esta escala mega-regional es crucial para que las actividades eco-
nmicas puedan alcanzar valor agregado productivo y logstico.
Son ilustrativos al respecto los estudios realizados el 2009 por los
equipos tcnicos de los diversos pases de IIRSA, sobre potencial
de integracin productiva y desarrollo de servicios logsticos
de valor agregado. En lo que sigue se usarn las informaciones
de estos estudios, pues analizndolos por sectores nos permite
apreciar la importancia y los desafos de la escala mega-regional.
Existen lneas productivas que tienen esta base mega-continen-
tal. Algunas de ellas: azcar (Bolivia) - gaseosas (Per); cadenas
algodn (Bolivia) - hilados (Per); chatarra (Bolivia) - alambres
(Per); torta de soya (Bolivia) alimentos balanceados (Per);
cuero (Bolivia) - artesanas y manufacturas (Per); leche (Bolivia)
- productos lcteos (Per); ajes, aceitunas y Organo (Per) - ali-
mentos procesados (Chile).
La agricultura del sur peruano tiene el componente fundamen-
tal de despensa alimentaria para la seguridad alimentaria nacio-
nal, con un importante sector agroexportador y agroindustrial
en crecimiento. La escala mega-regional de la actividad est pre-
sente en los diversos proyectos de inversin en esta perspectiva.
Existen ncleos empresariales que actan a esta escala, como las
cementeras, el fujo de comercio de papa y otros cultivos andinos
desde Apurmac a Bolivia, el fujo hortcola-frutcola costero y
243
descosur
de valles interandinos, las rutas del comercio interregional con-
tinental, y el conglomerado de ganadera-lcteos. Uno de ellos,
de gran importancia en los prximos aos, es el de Majes- Siguas
II, como ncleo agro exportador que dinamizar otros en todo
el macro-sur.
1.10 La articulacin urbana y nuevas dinmicas
de poblamiento
Se est rearticulando la dinmica de poblamiento del sur perua-
no, formndose en torno a determinadas ciudades principales
dos ejes que entrecruzados, constituyen la columna vertebral del
desarrollo descentralizado, uniendo las planicies con los valles
interandinos, el bosque amaznico con la costa y el mar. Uno es
el eje transversal Matarani-Arequipa-Juliaca-Cusco, y el otro es
el eje longitudinal que une Abancay con Cusco, Juliaca, Puno y
Desaguadero, hacia Bolivia. Desde esta red de ciudades se est
formando un poderoso ncleo de cohesin del macro-sur, para
darle perspectiva tanto al IIRSA Sur hacia Brasil, como al corredor
hacia La Paz, que conecta con el corazn industrial del Mercado
Comn del Sur (MERCOSUR).
Esta dinmica de poblamiento tiene algunas caractersticas
que muestran las posibilidades y limitaciones para el desarrollo.
Ante todo, se forma una nueva jerarqua urbana, con un redirec-
cionamiento de las migraciones
5
.
En la costa sur son seis ciudades, siendo Tacna la ms nu-
merosa, seguida de Ica. La primera sustenta su economa en los
efectos multiplicadores de la actividad minera y el comercio.
Ica se basa en el desarrollo de actividades agrcolas, el comercio
y servicios. La tasa de crecimiento demogrfco es elevada en
5
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica. Peru: Migraciones internas 1993-
2007. Lima: INEI, 2009.
244
Tacna, siendo moderada en Ica. Entre 1993 y el 2007, el aporte
migratorio disminuye, siendo ms signifcativo en Tacna (de
51.3% a 43.8%). La inmigracin a la ciudad de Tacna procede
principalmente del departamento de Arequipa (51.7%), seguido
del departamento de Tacna (13.5%).
En la sierra sur destaca la ciudad de Arequipa. Como capital
regional concentra importantes funciones polticas, adems de
econmicas. Tiene una baja tasa de crecimiento demogrfco,
a diferencia del Cusco y Juliaca, que presentan altas tasas. Are-
quipa recibe ms inmigrantes del departamento de Puno (35%)
seguido del mismo departamento de Arequipa (26.1%). La ciu-
dad de Cusco recibe personas del mismo departamento (66.2%),
luego de Apurmac (12.1%). A Juliaca arriban abrumadoramente
migrantes del mismo departamento de Puno (83.4%).
En la selva sur, Puerto Maldonado es la ciudad ms impor-
tante. Basa su economa en los efectos multiplicadores de las ac-
tividades mineras y en menor medida forestales. Entre 1993 y el
2007 presenta una alta tasa de crecimiento (4.8%). En este perodo
el aporte migratorio declina levemente pero ostenta una alta tasa
de crecimiento (4.4%). El 46.5% de los migrantes que se dirigen a
Puerto Maldonado proceden de Puno, y el 9.9% de Madre de Dios.
Tambin se genera una malla socioterritorial urbana-rural.
En el sur, este es un proceso extendido. Al ser su poblacin am-
pliamente rural, de campesinos comuneros pero minifundistas
y en pobreza, las familias han adoptado como estrategia de vida
enviar a sus hijos por relevos a trabajar a las ciudades, a fn de
agregar un ingreso asalariado y han priorizado los estudios.
Las mayores posibilidades de transporte entre reas urbanas y
rurales, ha incrementado el traslado de familias a las ciudades,
sin dejar la propiedad y actividad agrcola. Estas condiciones han
generalizado en el sur andino la migracin temporal, como
una estrategia para complementar ingresos familiares sin dejar
el campo. En los ltimos aos, se ha ampliado la migracin al
245
descosur
exterior, desde donde el envo de remesas complementa el ingreso, al
tiempo que globaliza las interacciones de la familia. Esta migra-
cin al exterior, as como el descenso de la fecundidad, explican
en parte la cada relativa de las migraciones internas.
En el sur, se ha fortalecido la metropolizacin de las ciudades
capitales regionales y aquellas con mayor actividad comercial,
formndose entre ellas una red territorial de plataforma de servi-
cios y conectividad, en la malla transversal-longitudinal sealada
anteriormente. Los diversos proyectos de inversin en marcha
(IIRSA Sur, Majes-Siguas, corredor Cusco-La Paz), van a ampliar
y consolidar esta tendencia.
2. Dinmica territorial en el contexto de la descentralizacin
Los cambios en la dinmica territorial son el sustento de la descen-
tralizacin del macro-sur peruano. Algunas de estas dinmicas,
derivadas del enfoque del desafo en los cambios del territorio
macro-sur, son las siguientes:
Las autonomas en polticas pblicas y en el uso de los recur-
sos, deben considerarse en su gestin que estn marcados por la
disputa entre las dos formas de acumulacin, la dominante de
acumulacin por desposesin, enfrentada a la acumulacin por
innovacin de los ejes socioterritoriales.
El crecimiento de los ejes socioterritoriales y las potencialida-
des del macro-sur peruano, sealan los desafos de su desarrollo
sustentable, sobre la base de la articulacin productiva, su poten-
ciacin como despensa alimentaria nacional y mundial, centro de
biodiversidad, plataforma logstica de valor agregado, circuitos de
industrializacin y servicios, en cadenas productivas, desde el agro
y la ganadera, la agroindustria, la manufactura, y la petroqumica.
Los cambios en la estratifcacin, los nuevos sujetos activos,
son cruciales para el fundamento de las autonomas. Los sectores
emergentes, desde la sociedad y los gobiernos regionales y locales,
246
buscan ampliar sus autonomas de decisin y actividad, haciendo
fuerza en articulaciones, conglomerados y diversas formas de
asociatividad social y territorial. La superacin del archipilago
minero-energtico no supone necesariamente su desaparicin,
pues las actividades mineras y energticas son una fuente de
riqueza, pero debe integrarse a la dinmica de valor del territorio
y articularse como un conglomerado productivo regional en
armona con el medio ambiente.
La disputa por la descentralizacin fscal se manifesta como
un hecho entre las dos formas de acumulacin enfrentadas.
Los gobierno regionales y locales deben disponer de ingresos
propios, tener un porcentaje sustantivo de las rentas generadas
en su mbito, e incrementar los ingresos con participacin en lo
que deben ser impuestos a las ganancias extraordinarias en la
minera.
Es necesaria y urgente una nueva distribucin de competencias
entre los niveles de gobierno. Sobre la base de las capacidades
autonmicas, deben considerar competencias compartidas entre el
gobierno nacional y las regiones, en asuntos de gestin de cuencas
e infraestructuras mayores, debiendo ser la junta interregional
macro-sur el espacio para concertar. Es necesario establecer com-
petencias compartidas entre regiones, municipios y autoridades
comunales y de cadenas productivas, reconociendo las funciones
especfcas de estas.
Es indispensable un plan urbano-regional que reordene el
territorio en una nueva jerarqua de integracin y promocin.
El transporte intermodal debe proyectarse y articularse con el
IIRSA Sur y la conexin Per - La Paz - MERCOSUR, las redes
nacionales transversales y horizontales, con ejes ordenadores
transversales (como costanera-Arequipa-Juliaca), y horizontales
(como costanera, Abancay-Cusco-Puno-Desaguadero). En las
jerarquas urbanas-rurales debe afrmar las urbes metropoliza-
das, promover ciudades intermedias como nodos de servicios y
247
descosur
conexiones, y afrmar en servicios los diversos centros poblados
menores de dos mil habitantes.
Deben ampliarse las diversas formas de participacin ciuda-
dana, poniendo acento en las responsabilidades de innovacin,
valor agregado y asociatividad.
3. Perspectivas y desafos para la macro-regin sur peruana
Existe la paradoja que pese al deterioro creciente de los niveles de
vida de la poblacin del sur, existe un pujante esfuerzo de creci-
miento que se hace evidente en la existencia de infraestructuras
y capitales sociales que abren una va distinta de desarrollo. Este
es el sustento de los nuevos ejes socioterritoriales emergentes
que hemos presentado. Vale la pena enumerar sus perspectivas.
Crecimiento de ciudades regin que lideran espacios te-
rritoriales desarticulados, con capital social amplio, pero
sub-utilizado y con infraestructura urbana colapsada.
Limitada infraestructura de riego, confictos en relacin a
su uso, ampliacin y gestin del agua.
Ejes viales transversales interocenicos IIRSA Sur con Boli-
via y Brasil, formando con el norte de Chile la mega-regin
amaznica-altiplnica-martima, en situacin de asimetra
con el sur peruano.
Creciente transitabilidad entre ciudades regin y sus espa-
cios de abastecimiento y de servicios a la produccin.
Proyeccin de formacin de mercado elctrico regional-
continental y potencialidad en discusin de las centrales
hidroelctricas Per-Brasil, en su impacto ambiental y como
fuente de energa.
248
Gas de Camisea y el desafo del gasoducto sur peruano con
el complejo petroqumico, para la integracin productiva e
industrializacin del sur peruano.
Limitada infraestructura de riego en valles interandinos,
altiplano y mesetas, e impulso de nuevos proyectos de
ampliacin de frontera agrcola como el de Majes-Siguas II.
Ampliacin del transporte intermodal (carretera, puertos,
ferrocarril, aeropuertos) de amplia cobertura en relacin a
la produccin.
Crecimiento del circuito turstico sur con centro en Machu
Picchu y la creciente ampliacin con la diversifcacin de
destinos.
Son mltiples los factores locales y regionales que sustentan
en estas condiciones las posibilidades de desarrollo y constituyen
sus principales desafos, formando parte sustantiva de un proyecto
nacional y regional de desarrollo descentralizado. Estos son:
El aprovechamiento de los escasos recursos hdricos entre
Puno, Tacna, Moquegua y Arequipa, y su adecuado balance
entre su uso agrcola, urbano y minero, con una articulacin
de complementariedad de prioridad agropecuaria, uso ur-
bano poblacional, y de abastecimiento industrial y minero,
en los proyectos de irrigacin de los departamentos del sur.
El desarrollo y diversifcacin de su oferta agropecuaria
para el mercado regional, nacional, continental y mundial,
asumiendo como ncleo dinmico las complementariedades
macro-regionales, de la mega-regin continental surameri-
cana, y de la exportacin, para reestructurar las actividades
productivas.
La integracin efectiva de la minera al desarrollo macro-
regional, debiendo pagar impuestos a la sobre ganancia;
249
descosur
ampliar sus compras en el mercado macro-regional; coordi-
nar las infraestructuras con las del desarrollo regional; cum-
plir las normas ambientales; e incrementar el valor agregado.
La articulacin de esquemas elctricos macro-regionales en
el mercado elctrico nacional, ante la entrada de Camisea,
propiciando el gasoducto macro-sur y el complejo petro-
qumico en la costa sur Ilo-Matarani.
Las cadenas de integracin productiva de las economas
agro exportadoras, de carne y fbras de camlidos, lcteos,
agroindustriales, tursticas, de pequea empresa, artesanas
e hidrobiolgicas.
La ampliacin y diversifcacin de servicios modernos y de
logstica avanzada en el rea de la mega-regin continental,
y su conexin con el MERCOSUR y el Asia Pacfco.
El desarrollo del comercio con alcance a todo el mbito de
la mega-regin continental, formalizndolo y potenciando
las destrezas y habilidades en servicios comerciales y de
logstica de las nuevas condiciones del desarrollo.
El desarrollo de las ciudades y centros poblados en sus usos
de suelos, equipamientos, vivienda, dotacin de servicios,
y organizacin de sistemas bsicos.
La diversidad cultural como oportunidad de un desarrollo
plural y verdaderamente descentralizado en la gestin del
territorio, as como de su riqueza de biodiversidad y otros
recursos naturales. Diferentes formas de ver el mundo
pueden plantear distintas soluciones a un mismo problema.
Oportunidad para un dilogo y poltica verdaderamente
interculturales.
De la capacidad de afrontarlos concertadamente depender
el desarrollo del macro-sur en los prximos aos.
Selva central, una regin para construir
Luis Garca Caldern
Introduccin
Desde la capital de la repblica, recorriendo poco ms de trescien-
tos kilmetros de carretera, se avizora la selva central, donde el
folleto turstico ofrece naturaleza y aventura, as como expresio-
nes culturales de indgenas y colonos. Chanchamayo y Satipo en
Junn, junto con la provincia de Oxapampa en la selva pasquea,
comparten la oferta de ese folleto, pero con una realidad poltico
administrativa que a pesar de su cercana a Lima, es poco conocida
y todo indica que tampoco ha sido correctamente comprendida.
Junn y Pasco, al igual que las dems circunscripciones regio-
nales, fueron creadas desde la demarcacin departamental preexis-
tente, considerando realidades andinas y de selva que en muchos
casos no tenan conexin social, econmica y/o vial, situacin que
ya arrastraba problemas de integracin. Muchos de los analistas
coinciden en sealar que iniciar un proceso de descentralizacin
desde los departamentos ha sido tal vez el mayor error del proceso
pero, por otro lado y sin razn valedera, se minimiza el hecho de
que a pesar de todos los problemas de desconexin territorial y
de asignacin presupuestal, algunos departamentos hasta cierto
punto venan construyendo una identidad gracias a sus tradicio-
nes y su historia. Por su parte, la selva de Pasco y Junn, como
254
producto de su diversidad tnica, tena un proceso de composicin
sociodemogrfca muy particular, ajeno a lo que aconteca en el
resto de las provincias de ambos departamentos, razn por la cual
no se identifcaban plenamente con ellos.
La pluriculturalidad del espacio geogrfco, las etnias ind-
genas (Yaneshas, Ashninkas, Nomatsiguengas, Piros, Kakintis,
Amewakas), los migrantes andinos y los descendientes de colonos
europeos, han engendrado un caracterstico sentido de pertenen-
cia y de demanda del derecho de administrar y decidir sobre el
desarrollo integral de un territorio diferente al de los pueblos
andinos, que desde las administraciones regionales no ha podi-
do ser traducido en expresiones propositivas que favorezcan la
integracin regional.
Segn la afnidad sociocultural y las dinmicas econmicas,
la selva central estara comprendida por las provincias de Chan-
chamayo y Satipo, pertenecientes a la regin Junn, y la provincia
de Oxapampa, de la jurisdiccin regional de Pasco, con lo cual
estaramos considerando unos 43 616 km
2
y una poblacin de
444 752 habitantes
1
. Algunos lderes de los distritos de la provin-
cia de Jauja que se hallan en ceja de selva tambin reclaman el
derecho de integrar esta propuesta de regin, pero no cuentan
con respaldo social.
Cuadro N 1. Provincias de la selva central
Provincia km
2
Habitantes Distritos
Satipo 19 219 193 872 6
Chanchamayo 4723 168 949 8
Oxapampa 18 674 81 929 7
Total 42 616 444 750 21
1
Dos veces el nmero de habitantes de la regin Tumbes y once veces su
dimensin.
!(
!(
SATIPO
MAZAMARI
SAN MARTN DE PANGOA
PUERTO BERMUDEZ PALCAZU
PERENE
HUANCABAMBA
POZUZO
PICHANAQUI
VILLARICA
VITOC
SAN RAMON
CHANCHAMAYO
OXAPAMPA
CHONTABAMBA
SAN LUIS DE SHUARO
LEYENDA
Capital_Provincia
Vas nacionales
Ros
Provincias
Mapa N 1
La selva central como espacio geogrfco
256
Desde el punto de vista econmico, los principales produc-
tos agrcolas de la selva central han demostrado una evolucin
favorable. Estos se hallan vinculados con el comercio nacional
(madera, ganado, ctricos, entre otros) e internacional (caf, cacao,
entre otros), pero para su consolidacin, requieren de una atencin
preferente que permita la creacin de ventajas competitivas para
insertarse mejor en un mercado cada vez ms exigente y globali-
zado. Por otro lado, la atencin de salud y la educacin, as como
los programas sociales, son precarios e inefcaces. En la situacin
actual, ante la ausencia de una estrategia subregional, la atencin
llega a cuenta gotas, alterando la sensibilidad de un sector impor-
tante de la poblacin. Las polticas estatales de desarrollo agrario
no alcanzan a la selva central en su totalidad y las prcticas regio-
nales mayormente se hallan desarticuladas con su realidad. Esto
se hace evidente cuando las inversiones provenientes del gobierno
central y las que tienen como origen al gobierno regional no son
complementarias, lo que no demuestra un coherente programa
de inversiones en servicios e infraestructura complementaria. Son
estas razones por las cuales las localidades rurales principalmente
perciben un letargo para su desarrollo y las unidades econmicas
de selva central se hallan en seria desventaja para lograr consoli-
darse en el mercado.
Los gobiernos regionales incluidos Junn y Pasco no han
podido convertirse en protagonistas del desarrollo regional,
porque sus gerencias enfrentan una dualidad de poder frente
a las direcciones regionales. Formalmente estas dependen de
los gobiernos regionales, pero en la prctica no se desligan de
Lima y continan funcionando como parte de los ministerios,
convirtindose en instancias intermedias innecesarias. Los mi-
nisterios transferen funciones privilegiando a las direcciones re-
gionales y sin una coordinacin estrecha con las gerencias de los
gobiernos regionales, provocando descoordinacin y duplicidad
de esfuerzos. Mencin aparte merece la Gerencia de Desarrollo
257
Luis Garca Caldern
Social de la Regin Junn, que a travs del Programa de Estimu-
lacin Temprana (PICED) y el Programa de Seguridad Alimenta-
ria Nutricional (PROSAN), ha logrado articular sus actividades
con el Ministerio de Salud, las municipalidades distritales y los
programas sociales, aunque sus resultados positivos no han sido
debidamente difundidos, lo que podra promover estrategias de
replicabilidad en otros espacios territoriales.
Se estima necesario fortalecer el rol de las gerencias regio-
nales para convertirlas en verdaderas instancias formuladoras,
ejecutoras y evaluadoras de polticas pblicas regionales, no slo
restringidas a proyectos de inversin, generalmente aislados y
vinculados a obras de infraestructura, sino orientadas a promover
el desarrollo de su jurisdiccin. Por otro lado, se requiere mayor
concurso de las diversas entidades pblicas que actan en la
regin y la bsqueda de una mayor racionalidad y efciencia del
gasto pblico. Existe un desconocimiento y descoordinacin de
actividades entre las diversas entidades y programas
2
.
Lo que ocurre a nivel regional se reproduce en el nivel subre-
gional, es decir, las gerencias regionales descentralizadas tienen
muy poca capacidad resolutiva que les permita articularse con los
agentes del desarrollo de nivel provincial y distrital, razn por la
cual la gran mayora de ciudadanos desconoce cul es el rol que
cumplen estas ofcinas dentro del territorio y les reconocen slo
la funcin de trmite documentario, independientemente del
esfuerzo que puedan hacer sus funcionarios por demostrar sus
capacidades y compromisos.
Sumado a esto, la coordinacin interregional entre Junn
y Pasco es escasa, a pesar de que ello favorecera el desarrollo
y la prestacin de servicios para las tres provincias de la selva
central. Como ejemplo de esta falta de coordinacin podramos
sealar el proyecto de Fortalecimiento de la competitividad de
2
Plan de Desarrollo Concertado de la Regin Pasco.
258
la cadena productiva del caf en la Regin Junn, que benefcia
al eje cafetalero de Chanchamayo y Satipo, que inexplicable-
mente no considera a los sectores cafetaleros de la vecina Oxa-
pampa, quienes han ganado innumerables premios de calidad
de producto
3
. Tenemos exitosas experiencias que podran ser
complementarias al proyecto y no de rivalidad productiva.
Uno de los casos ms crticos se presenta en el sector salud.
Los hospitales y puestos de salud de Oxapampa no pueden trans-
ferir pacientes graves hacia las cercanas ciudades de Junn, al ser
su jurisdiccin la regin Pasco, debiendo hacer las transferencias
hacia esa localidad. Para evitar que los pacientes estn sujetos a
difciles trances de estos traslados, optan por enviarlos directa-
mente hacia nosocomios de Lima. El sector educacin tambin
sufre las consecuencias de esta falta de coordinacin, ya que los
programas de capacitacin y actualizacin podran tener mejores
resultados si se aplicaran en simultneo para toda la selva central,
independientemente de la regin a la que pertenezcan. Ms fun-
cional ha resultado la decisin del Jurado Nacional de Elecciones,
que ms all de la demarcacin territorial, opt por desconcentrar
la inscripcin de candidatos de la provincia de Oxapampa hacia
sus dependencias de Chanchamayo, aprovechando la conexin
vial existente.
En esta realidad regional, todo indica que es el centralismo y
la concentracin poltico-administrativa en las capitales andinas,
as como la incomprensin de una realidad diferente, lo que se
convierte en una pesada ancla que retrasa el despegue de las
provincias de la selva central. Desde esta perspectiva, se requiere
de un concienzudo anlisis para disear y aplicar estrategias de
desarrollo regional equitativo, para lo que es necesario aplicar
mecanismos y herramientas de intervencin diferenciada, acordes
3
El distrito de Villa Rica en Oxapampa ha ganado reconocimiento internacional
y nacional, y se adjudica el derecho de ser reconocida como la tierra del caf ms fno
del mundo.
259
Luis Garca Caldern
a la realidad del escenario. En los intentos por descentralizar el pas
en la dcada de los ochenta, esta situacin fue aprovechada por
algunos lderes locales para proclamar el derecho a la autonoma
administrativa, con la conformacin de una regin selva central.
Oxapampa, adentro y afuera de la regin Pasco
Cuando se alude a la regin Pasco, habitualmente en el imagi-
nario mental se reproduce la altura de la ciudad de Cerro de
Pasco, la actividad minera y el intenso fro andino de los ms
de cuatro mil metros de altura, omitindose (sobre todo por
quienes no conocen la demarcacin regional) que tres cuartas
partes del territorio est conformado por selva alta y baja. Son
las circunstancias geogrfcas las que acentan el aislamiento
de Oxapampa y su escasa identifcacin con el resto de la re-
gin, pero por otro lado, la exigua inversin regional mantiene
a sus habitantes disconformes con sus autoridades en la capital
andina. La provincia representa el 73% del territorio regional,
tiene una densidad demogrfica de 4.3 habitantes por km
2
,
siendo la gran mayora de ellos habitantes de zonas rurales,
con una dispersin poblacional que hace costosas las prestaciones
de servicios bsicos
4
, as como de salud y de educacin. Demogr-
fca y electoralmente, la poblacin de Oxapampa constituye el 29%
del total regional, razn por la cual los habitantes consideran que
son de poco inters para las autoridades regionales. Sin embar-
go, la fuidez del trnsito de personas y mercaderas, as como la
oferta de servicios complementarios de la vecina Chanchamayo,
la ha identifcado e integrado a la difusa intencin de conformacin
de una regin selva central autnoma.
4
Slo el 11.4% de la poblacin de la provincia cuenta con red pblica de servicio
de agua dentro de su domicilio, el 8.2% con red pblica de desage dentro del domicilio
y el 51.3% energa elctrica. Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
(INEI).
260
Para comprender el caso de esta provincia pasquea, se hace
menester realizar un anlisis del proceso histrico del asenta-
miento poblacional. Los primeros pobladores fueron los pueblos
originarios de las etnias Yanesha y Ashninka. Durante la poca
colonial se realizaron algunas expediciones de evangelizacin
hacia sus ros y valles, pero es durante los albores de la repblica
cuando la atraccin por sus riquezas forestales y el auge cauchero
la hacen cobrar notoriedad. La colonizacin de la provincia se
produjo hacia mediados del siglo XIX, promovida por el gobierno
de Castilla. Los migrantes europeos (tiroleses) llegaron a travs
de trochas y rutas de acmilas, y el 25 de julio de 1859 funda-
ron Pozuzo. Tres dcadas despus, desde este poblado sale un
grupo de colonos y funda la ciudad Santa Rosa de Oxapampa
(30 de agosto de 1891)
5
. A pesar de las limitaciones viales propias
de la poca, la conexin administrativa con la zona andina del
departamento de Pasco era aceptada por los colonos. En 1919
se inaugura la carretera central que une Chanchamayo con la
capital de la repblica, y a partir de all se inicia la vinculacin
de Oxapampa con esta provincia. Desde esta nueva ruta se inicia
la colonizacin del Bajo Entaz y el Palomar
6
. La construccin de
la carretera central obedeca a las necesidades de ese momento y
por su importancia econmica desplaz cualquier otra va de co-
municacin. Los productores y la poblacin queran esa carretera
y no demandaron otra (Huacho-Cerro de Pasco-Oxapampa) que
hubiera podido servir para integrar social y econmicamente al
departamento.
En 1943 se abre la carretera a Oxapampa y aunque no existen
estudios especfcos al respecto, es posible que la migracin andina
procedente de la sierra central, que se produjera desde esta ruta
que est enlazada con la carretera central, sea la base de la fliacin
con Chanchamayo. Mientras que una va se consolidaba y se haca
5
Fuente: Plan de Desarrollo Concertado de Oxapampa.
6
Jurisdiccin del actual distrito de Villa Rica.
261
Luis Garca Caldern
indispensable para el aprovisionamiento de alimentos, medicinas
y enseres, la otra ruta que conectaba con el ande pasqueo qued
descuidada y se hizo literalmente intransitable. Sin una adecuada
conexin vial con su capital, la dinmica econmica y social de
Oxapampa se identifc fuertemente con la vecina provincia de
Chanchamayo, en el departamento de Junn, que sin proponrselo
empez a consolidar su liderazgo geopoltico.
Oxapampa est severamente distanciada de las polticas de
desarrollo de su respectiva regin, situacin que genera tensiones
entre las administraciones municipales de nivel provincial y distri-
tal y la presidencia regional. En la ltima dcada, la presencia de la
administracin regional dentro de la provincia evidencia fallas en
la gestin de inversiones, tanto en cantidad como en calidad. Los
oxapampinos argumentan que el sistema administrativo regional
no les es favorable, sin embargo, con la plena vigencia de los me-
canismos de participacin y de democratizacin del presupuesto
regional, este planteamiento no tendra asidero, ya que en los
espacios de decisin del presupuesto se han priorizado obras de
inters provincial, pero la escasa capacidad tcnica y gerencial del
equipo profesional de la administracin regional actual
7
, ralentiza
la aprobacin de los expedientes tcnicos por el incumplimiento de
las especifcaciones del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).
Hasta el mes de julio del 2010, Pasco slo haba ejecutado el 17%
de su presupuesto, situacin que perjudica a los oxapampinos
tanto como a los pobladores de las provincias andinas, pero es la
acumulacin de varios aos de descuido regional lo que afecta
ms la fdelidad de Oxapampa con su regin.
De los ocho distritos que conforman la provincia, son Puerto
Bermdez y el recientemente creado distrito de Ciudad Consti-
tucin (constituidos mayoritariamente por comunidades ash-
ninkas), los que acumulan el mayor nmero de necesidades bsicas
7
Segn la encuesta realizada por el Consejo Nacional para la tica Pblica
(Protica), el 81% de la poblacin desaprueba la gestin del presidente regional.
262
insatisfechas, y a pesar de la existencia de programas sociales, la
vulnerabilidad social es bastante alta, posiblemente porque estos
programas no estn adaptados a las caractersticas culturales de las
etnias amaznicas. Por otro lado, no se puede negar la existencia de
algunos cultivos ilegales de coca en este mbito, que posiblemente
buscan su justifcacin en los altos niveles de pobreza extrema
8
.
Satipo, al flo de la hoja de coca
Satipo es la provincia ms grande de Junn, ocupando el 51% del
territorio regional, con una densidad poblacional de 10 habitantes
por km
2
. La poblacin mayoritariamente est afncada en zonas
rurales, dispersin demogrfca que hace costosa la prestacin
de servicios bsicos. Es una de las pocas provincias de la selva
que cuenta con una visin de desarrollo que ha sido construida
tomando como eje la cuenca del Ene.
Su historia es bastante similar a la de las provincias de la selva
central. En el siglo XVII llegaron a Satipo las misiones franciscanas
de evangelizacin. En 1674 el cacique Ashninka Mangor expul-
sa temporalmente a los religiosos franciscanos, quienes retornan
unos aos ms tarde. Sin embargo, los levantamientos indgenas
y los retornos se sucedieron hasta 1742, ao en que Juan Santos
Atahualpa arrasa con todas las misiones de evangelizacin de
la selva central. Las misiones no se abriran nuevamente hasta
1814. Posteriormente, en las primeras dcadas del siglo XX, lle-
garon 400 colonizadores de origen andino
9
, y hacia 1930 llegaron al
pas inmigrantes europeos (suizos, rumanos, hngaros, espaoles,
entre otros) por los incentivos que el gobierno peruano les otorgaba,
8
Este distrito se halla en el quintil 1 del Mapa de Pobreza del Fondo de
Cooperacin para el Desarrollo Social (Foncodes) 2006. http://www.foncodes.gob.
pe/mapapobreza/docs/Foncodes2006_mapapobreza_PRES.pdf
9
En 1919, el gobierno peruano dispuso que los terrenos entre los ros Satipo y
Pangoa quedaran reservados para la colonizacin.
263
Luis Garca Caldern
instalndose en Puerto Ocopa (Ro Tambo) y en la colonia de
origen austraco
10
Villa Flavia (hoy Mazamari)
11
.
De las provincias referidas en este texto, Satipo es la nica
que, adems de los descendientes europeos y migrantes de
origen andino, alberga en su territorio hasta seis etnias indgenas:
Yaneshas, Ashninkas, Nomatsiguengas, Piros, Cakintis y
Amewakas, lo que le otorga una singularidad cultural un poco
ms compleja.
Reconociendo que en los ltimos aos ha logrado avances im-
portantes, sus carencias siguen siendo crticas y bastante visibles.
El 80% de las localidades no cuenta con vas de comunicacin,
siendo el medio fuvial el de mayor importancia a nivel provin-
cial. Aspectos como la desnutricin, las precarias condiciones de
salud, el rezago educativo, aunado a los escasos servicios en las
viviendas, son factores que evidencian la situacin vulnerable
de sus pobladores. El 95% de sus localidades carece de servicio
elctrico, siendo slo el 38.8% de viviendas las que cuenta con
este servicio. A nivel provincial, el porcentaje de viviendas que
cuentan con servicio de agua potable dentro de la vivienda es de
19.4%
12
. En esta realidad no es difcil suponer cul es el grado de
insatisfaccin social que se percibe en sus localidades.
Al igual que las otras provincias de la selva central, la actividad
agrcola es preponderante, pero de las tres provincias a las que
nos referimos en este documento, Satipo es la que tiene el mayor
impacto de la violencia producto del cultivo ilegal de la hoja de
coca para el narcotrfco, sumndose as a la insatisfaccin social
la inseguridad ciudadana.
10
De los 151 austracos que llegaron al territorio, slo 19 soportaron las condiciones
del lugar y se asentaron de manera defnitiva.
11
En 1933, Satipo se transform en una colonia penal de presos polticos
(mayoritariamente apristas). Fuente: Martnez-Flener, Milagros. Villa Flavia: Informe
sobre la colonia austraca en Satipo. Diciembre 2005. http://www.satipo.com/pdf/
Austriacos.pdf
12
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI).
264
La Merced, puerta de ingreso a la selva central
La Merced es tal vez la ciudad ms emblemtica de la selva central,
all se asienta la Municipalidad Provincial de Chanchamayo.
Por su ubicacin estratgica esta ciudad ha logrado convertirse
en el eje social y comercial de la subregin. Eso se evidencia en
la intensa movilidad de personas y mercaderas, as como en la
prosperidad que demuestran sus negocios y centros de servicios
complementarios. Chanchamayo concentra casi el 100% de la
actividad comercial de ingreso y salida del corredor econmico,
abasteciendo y siendo paso obligado de las mercancas que
se dirigen a los distritos de las vecinas provincias de Satipo y
Oxapampa. El turismo hacia toda la subregin genera ingresos
importantes a esta ciudad, tanto por consumo de servicios de
hospedaje y alimentos, como por la comercializacin de productos
artesanales.
Por el movimiento econmico, es uno de los pocos centros ur-
banos de la selva central donde se encuentran las agencias de casi
toda la banca privada, adems de ofcinas descentralizadas de la
Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos (SUNARP),
del Ministerio de Agricultura (MINAG), del Instituto Nacional de
Recursos Nacionales (INRENA), del Banco Agropecuario (AGRO-
BANCO), entre otras. Sin embargo, adolece de dependencias
estatales estratgicas que favoreceran la promocin empresarial,
la formalizacin y la industrializacin de los productos de la selva
central, tales como la Superintendencia Nacional de Adminis-
tracin Tributaria (SUNAT), que se halla en Tarma; el Instituto
Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la
Propiedad Intelectual (INDECOPI), cuya sede regional est en
Huancayo; y la Direccin General de Salud Ambiental (DIGESA),
que est en la capital de la repblica. No sera errado suponer que
de establecerse ofcinas descentralizadas de estas dependencias
estatales, se reduciran los costos de gestin y muchas de las
265
Luis Garca Caldern
iniciativas artesanales de transformacin primaria de frutos loca-
les, entre otros, hallaran los canales para convertirse en compe-
titivas microempresas.
El titular aparecido en la edicin de julio de una revista su-
bregional
13
, Chanchamayo se prepara para ser la capital de la regin
Selva Central, nos muestra claramente la pretensin provincial.
La idea no es propiedad de unos pocos, por el contrario, se haya
consolidada en el imaginario local y la aspiracin se manifesta
en su visin concertada de desarrollo al 2015.
Visin de la Provincia de Chanchamayo al 2015
Una provincia acogedora e integrada a la regin autnoma de la
Selva Central, con una agroindustria tecnifcada y competitiva, un
alto nivel de recepcin turstica, articulada y comunicada con sus
centros poblados, con una economa autosostenida. Un gobierno con
autonoma econmica, poltica y administrativa. Una poblacin con
un alto nivel de vida y servicios bsicos de calidad, con autoridades
lderes y participacin ciudadana plena. Con respeto a las culturas
tnicas. Con profesionales califcados, competentes y reconocidos por
preservar el ecosistema. Ciudad limpia con infraestructura moderna.
A pesar de que Chanchamayo, debido a su importancia estra-
tgica de nivel regional, est relativamente bien atendida desde la
administracin andina y la conexin con las otras provincias de
su regin es fuida, muchos de sus lderes estn capitalizando los
descontentos de las provincias vecinas, para proponerse como la
capital de una posible administracin territorial autnoma.
13
Titular aparecido en la revista Selva Central con ocasin de la inauguracin del
Centro cvico de la Provincia de Chanchamayo, en la ciudad de La Merced.
266
Historia comn y problemas compartidos
Como ya hemos visto anteriormente, los departamentos que
dieron origen a las actuales regiones venan construyendo una
identidad en base a su historia y sus tradiciones. Si esa fuera en s
misma una razn valedera para convertirse en regin, la selva cen-
tral, que se mantuvo al margen de sus pares andinas, tambin ha
estado construyendo su identidad. Se tiene una historia en comn,
desde los pueblos originarios hasta su proceso de colonizacin
realizado por migrantes europeos y andinos, lo que tambin le
ha signifcado una composicin social muy parecida, adems de
una tradicin gastronmica caracterstica basada en sus productos
locales. A pesar de que la administracin de ambas regiones son
diferentes, ya que Junn, a diferencia de Pasco, ha alcanzado me-
jores niveles de atencin de demandas, todas las provincias de la
selva central tienen problemas similares: infraestructura vial que
encarece el traslado de personas y mercaderas, dfcit de redes
de energa elctrica, alto ndice de desnutricin crnica infantil,
alto ndice de analfabetismo, dbil nivel organizativo, insufciente
cobertura de educacin y salud, etc.
Lderes polticos y sociales de la selva central aceptan que
existen pretensiones de fragmentacin subregional, que implican
la fusin poltica y administrativa de las provincias de Oxapampa
en Pasco y Satipo y Chanchamayo en Junn, sin embargo, son cons-
cientes de que existen factores econmicos y polticos que hacen
poco viable esta propuesta. En la selva central no hay grandes
contribuyentes, por eso los recursos propios que se generan en las
municipalidades son exiguos y estas dependen de las transferen-
cias del Fondo de Compensacin Municipal y del canon minero.
A diferencia de sus pares andinas, las provincias de la selva cen-
tral no cuentan con explotacin minera en su jurisdiccin
14
y una
14
En Oxapampa existen treinta y tres concesiones mineras y dos lotes petroleros
(lotes 107 y 108), donde se estn haciendo prospecciones pero todos ellos sin
explotacin.
267
Luis Garca Caldern
escisin independentista repercutira en la ausencia del benefcio
del canon y regalas mineras, lo que traera como consecuencia
inmediata una seria limitacin de recursos para poder ejecutar
planes y estrategias de desarrollo. Todas las municipalidades
de la regin tienen una alta dependencia de esta fuente de f-
nanciamiento, pues los ingresos propios son escasos y no son
sufcientes para atender las necesidades locales. Este es tal vez
el punto neurlgico que impide que quienes albergan el anhelo
de una regin selva central, tomen la iniciativa de elaborar pro-
puestas ms concretas.
Antes de iniciarse el proceso de descentralizacin y de demo-
cratizacin de la gestin del Estado, a travs de los presupuestos
participativos y los planes de desarrollo concertados, la respuesta
de las localidades que se perciban desatendidas por las instancias
estatales inmediatas era la lucha por la independencia poltica y
administrativa. Con la implementacin de los mecanismos de
concertacin y participacin ciudadana, se han reducido consi-
derablemente estas iniciativas a nivel nacional, pero no sera ex-
trao suponer que la falta de capacidades locales en la aplicacin
de estos mecanismos terminen desprestigindose y se reavive la
proliferacin de iniciativas independentistas.
En teora, la descentralizacin es una reforma institucional
para reducir las desigualdades y divergencias econmicas regiona-
les y locales, en otras palabras, una reforma para reducir la pobreza
e inequidades. En el caso de la selva central, las desigualdades y
divergencias no han variado de manera notoria. Desde un punto
de vista poltico, la descentralizacin debera ser el medio para
reconstruir los mecanismos de representacin y participacin
social. Los mecanismos del presupuesto participativo y los planes
concertados seran las herramientas idneas para lograrlo, pero
la falta de capacidades de muchos de los funcionarios de los go-
biernos regionales ha generado desconfanza en estos espacios.
El presupuesto participativo regional est maquillado, no se
268
respeta lo que se aprueba
15
, testimonios de esta naturaleza han
lapidado el inters de muchos dirigentes e incluso de alcaldes por
presentar propuestas en el nivel regional. En el caso de Oxapampa,
hay quienes incluso sealan que las autoridades y funcionarios
de Pasco se dan maa para favorecer la priorizacin de obras
por intereses polticos. Lo real es que muchos de los proyectos
priorizados no llegan a cumplir con los requisitos tcnicos que
requieren los proyectos de inversin pblica y aparentemente
culminan archivados en alguna gaveta burocrtica.
A pesar de los cuestionamientos, en defnitiva se ha mejorado
en la priorizacin de las obras pero no se ha fortalecido la credi-
bilidad en el proceso de descentralizacin, ni se ha favorecido la
integracin de la zona andina y la zona selvtica. Ello se refeja
en la percepcin local de una inadecuada gestin de los recursos
regionales para atender las demandas y necesidades de los habi-
tantes de la jurisdiccin amaznica. Las diferencias en la inversin
regional no estn delimitadas solamente por las condiciones topo-
grfcas y/o climticas distintas, sino que aparentemente obedecen
a la dualidad de la densidad demogrfca regional. Mientras que
en las reas andinas existe una mayor concentracin poblacional
(que adems de tener el mayor peso decisorio en los momentos
electorales, tambin demanda bienes y servicios en base al canon
y regalas del sector minero afncado en sus territorios inmedia-
tos), en las reas de selva no existen contribuyentes importantes,
lo que deriva en una evidente limitacin de recursos y en la poca
capacidad de los gobiernos locales para la prestacin de bienes
y servicios. A la falta de recursos se le agrega la preponderante
dispersin demogrfca, lo que hace costoso brindar servicios
elementales de energa elctrica y agua segura, as como cober-
tura educativa y de salud. Por otro lado, el aislamiento al que
15
Entrevista a un dirigente de la provincia de Oxapampa que manifesta que
los proyectos que llegan a esta instancia de participacin regional, tienen pocas
posibilidades de ser ejecutados.
269
Luis Garca Caldern
terminan sometidos los profesionales de la educacin y la salud
de las zonas rurales de la selva, la ausencia de condiciones mni-
mas para desarrollar sus funciones, adems de los sueldos poco
atractivos que perciben, se traducen en profesionales con pocas
posibilidades de actualizacin, disconformes y, a partir de ello,
en una mala calidad de atencin y cobertura.
De todas formas hay lderes y personalidades locales que
opinan que la selva central tiene potencialidades econmicas
sufcientes para sobreponerse a la ausencia de las transferencias
del canon minero. La selva central tiene como producto bandera
al caf, mientras que otros cultivos como el cacao, sumado a otras
actividades como la ganadera y el turismo, ofreceran posibili-
dades de desarrollo econmico hacia el futuro pero sin recursos
inmediatos para su administracin, equipamiento e infraestruc-
tura, es virtualmente seguro que en el corto plazo colapsaran los
intentos de consolidacin. Los costos de mantenimiento de las
carreteras de la selva son altos, debido al deterioro que causan las
intensas lluvias y los deslizamientos que se producen en los meses
de noviembre a marzo. Sin recursos, las rehabilitaciones seran
imposibles, aislando a poblaciones y fncas productivas, haciendo
que el sueo de la autonoma en el corto plazo se transforme en
una terrible pesadilla.
Las acciones colectivas por una integracin poltica adminis-
trativa tuvieron su mejor momento en diciembre de 1999, cuando
veintids municipalidades constituyeron la Asociacin de Mu-
nicipalidades de la Selva Central (AMSELCE), varios aos antes
que se promulgue la Ley 29029 (Ley de Mancomunidades Muni-
cipales). El propsito de esta asociacin es fortalecer los gobiernos
locales para el desarrollo econmico y social de la selva central.
La presidencia es alternada entre los alcaldes de los distritos aso-
ciados. Aparte de integrar a las municipalidades de Oxapampa,
Chanchamayo y Satipo, en esta organizacin tambin se hallan
asociadas municipalidades de ceja de selva de la provincia de Jauja.
270
Ms all de las buenas intenciones, sus actividades no han tenido
resultados notorios, tal es as que la gran mayora de dirigentes
de la selva central desconocen de su existencia.
Conclusiones
La selva central debe ser entendida no slo como una unidad
territorial, sino como una realidad social y econmica diferente a
las reas andinas de sus respectivas regiones, lo cual no signifca
que la solucin a su problemtica se traduzca en la creacin de una
regin autnoma. Todo indica que no es necesaria una escisin
regional para implementar estrategias de desarrollo que reduzcan
las inequidades. Ms all de cualquier evaluacin de resultados
de algunas intervenciones, como el Programa de Desarrollo
Alternativo en las reas de Pozuzo y Palcazu (PRODAPP), as
como el Proyecto Especial Pichis Palcazu, entre otras, nadie
puede negar que ese tipo de programas de dedicacin especfca
han servido para mejorar las condiciones de muchas localidades
de la selva central, que hasta hace pocos aos se consideraban
ignoradas por las instancias y programas del Estado. Se han fo-
mentado cultivos como el cacao y el achiote, se ha incentivado a
las poblaciones para la mejora de las condiciones de salubridad
de sus viviendas, se han construido puentes, instalado paneles
solares en viviendas rurales de extrema pobreza, se han iniciado
emprendimientos de piscicultura, etc.
Una adecuada concertacin birregional (Junn-Pasco) genera-
ra las condiciones adecuadas para disponer de los fnanciamientos
necesarios, tanto de los recursos propios como del gobierno cen-
tral, de la empresa privada, as como de la cooperacin internacio-
nal, para implementar programas de desarrollo. Desde el punto
de vista social, las polticas pblicas tendran mejor capacidad y
calidad de cobertura, y en lo econmico, las polticas sectoriales
articuladas permitiran la promocin de los sectores productivos
271
Luis Garca Caldern
locales y el turismo, con el objetivo de incrementar la produccin,
la productividad y el empleo. El Instituto Regional del Caf,
impulsado por la regin Junn, bien podra servir de experiencia
piloto de concertacin birregional en benefcio de los producto-
res de la selva central. Con un adecuado plan de inversiones en
infraestructura vial y en cobertura energtica, se fomentara la
agroindustria y la manufactura, y se mejorara sustancialmente
las condiciones de las localidades de la selva central.
Los esfuerzos por integrar las reas andinas con los te-
rritorios de selva, no pasan por resolver los problemas de
conectividad vial, ni por instalar ofcinas descentralizadas de
atencin regional, ya que ello no resuelve la sensacin de aban-
dono ni incrementa la capacidad de atencin de las demandas.
El planeamiento concertado entre ambos gobiernos regionales, las
dependencias estatales, las municipalidades y las organizaciones
sociales y econmicas, ser decisivo para alcanzar resultados.
Si ello no se logra anteponiendo las necesidades comunes antes
que los intereses particulares, la insatisfaccin se puede traducir
en renovados intentos de independizacin subregional, o peor
an, en disturbios sociales con consecuencias trgicas.
Gissela Ottone / ngela Dionisio
Introduccin
En el Per, como en general en toda la regin latinoamericana,
el dinamismo econmico no se logra convertir en bienestar ge-
neralizado. La impaciencia lleva a la desesperacin y esta puede
conducir al conficto social y a la ingobernabilidad, si no se logran
cambios en los mecanismos e instituciones de los que depende una
distribucin equitativa de la riqueza y de los ingresos
1
. Si bien en
los ltimos cincuenta meses el Per ha mantenido un crecimiento
econmico signifcativo
2
, este an no ha podido ser trasladado a
regiones como Huancavelica, Apurmac, Hunuco, Ayacucho,
entre otras, en las que la mayora de la poblacin sigue siendo
considerada como pobre.
Entre el 2001 y el 2007, el Producto Bruto Interno (PBI) del pas
se ha incrementado en un 29%, pero la pobreza ha disminuido
tan slo de 54.3% a 44.5%, es decir, en un 9.8%. Bajo esa lgica,
reducir la pobreza a un 20% del total de la poblacin requerira
1
Gonzales De Olarte, Efran. El desafo del crecimiento con calidad y equidad:
la agenda econmica y social del prximo gobierno. Blog Economa Peruana, Lima,
19 de abril de 2006. http://blog.pucp.edu.pe/item/2116/el-desafo-del-crecimiento-
economico-con-calidad-y-equidad-en-el-peru
2
Matuk, Farid. Crecimiento econmico ha registrado 50 meses de expansin
continua. Nota de Prensa del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI),
n. 208. Lima: octubre 2005.
276
de un crecimiento promedio de 6% durante 25 a 30 aos, con una
inversin que debera aumentar a razn de 10% al ao, lo que
sera casi imposible slo con el ahorro interno
3
.
Sin embargo, concluida la sesin de alto nivel sobre los Objetivos
de Desarrollo del Milenio y el 65
o
periodo ordinario de sesiones de
la Asamblea General de Naciones Unidas, se difundi la idea de que
tenemos el rcord mundial en la disminucin de la pobreza
4
, la cual
promediar el 30% al fnal del actual gobierno. Esto se explicara
por el fuerte crecimiento del PBI, la reduccin del desempleo y la
efciencia en los programas sociales. No obstante, qu pasara si
contrastamos estas proyecciones econmicas con las percepciones
de los miles de productores agropecuarios asentados en la sierra del
pas, los pobladores de los asentamientos humanos, los peruanos de
la amazona, y otros sectores que no parecen estar benefcindose
de este signifcativo crecimiento macroeconmico?
Si tomamos el caso de Huancavelica, seguramente veremos un
desfase ms agudo que el presentado por otras regiones pobres,
en tanto mantiene un patrn persistente de pobreza en el cual
cerca de la mitad de sus pobladores se encuentran en situacin
de extrema pobreza.
De esta manera, aun cuando el Per es considerado por el
Banco Mundial como un pas de renta media, esta denominacin
no permite visibilizar las grandes desigualdades existentes en el
pas, pues tiende a esconder los importantes espacios de pobreza
y marginacin, entre ellos, Huancavelica. En efecto, el ingreso
promedio de un huancavelicano 154.4 nuevos soles mensuales,
3
Gonzales De Olarte, Efran. El desafo del crecimiento con calidad y equidad:
la agenda econmica y social del prximo gobierno. Blog Economa Peruana, Lima,
19 de abril de 2006. http://blog.pucp.edu.pe/item/2116/el-desafo-del-crecimiento-
economico-con-calidad-y-equidad-en-el-peru
4
Portal Radio Programas del Per (RPP). Per logr rcord mundial en
reduccin de pobreza. Andina, Lima, 22 de setiembre de 2010. http://www.rpp.com.
pe/2010-09-22-peru-logro-record-en-reduccion-de-pobreza-segun-presidente-garcia-
noticia_297288.html
277
es decir, cerca de 657 dlares al ao, no alcanza ni siquiera la
lnea de la renta baja. Entonces, es necesario que la mirada sobre
el pujante crecimiento econmico considere a departamentos
como Huancavelica, el cual sigue en el ltimo puesto de los 24
departamentos del pas, con un ndice de Desarrollo Humano
(IDH) de 0.4924.
El presente trabajo no pretende profundizar sobre las nume-
rosas y complejas variables que componen la pobreza histrica
de Huancavelica. Ms bien, propondremos una refexin acerca
de la relacin entre el incremento de la inversin pblica en la
regin Huancavelica y la persistencia de la pobreza. Finalmente,
se presentarn algunas propuestas dirigidas a la promocin del
desarrollo local, a partir de las potencialidades e ingentes recursos
naturales de la regin.
Huancavelica: pobreza que persiste
La incidencia de la pobreza en el departamento de Huancavelica
no ha variado signifcativamente durante los ltimos aos. En la
actualidad, slo 103 694 personas superan la lnea de pobreza, lo
que equivale al 22.8% de la poblacin departamental y, a su vez,
la cantidad de pobres es signifcativa (138 258 personas, que re-
presenta al 30.4% de la poblacin). Pero el dato ms signifcativo
es que la mayora de la poblacin (212 845 personas, es decir, el
46.8% de la poblacin) se encuentra en pobreza extrema.
Entonces, la existencia masiva de una poblacin que est fuera
de la economa de mercado (de la vida civilizada la llamaban
hace un siglo
5
), constituye no slo un problema en s mismo, sino
sobre todo para la marcha del pas en su conjunto.
5
Contreras, Carlos. La idea del desarrollo econmico en el Per del siglo XX.
En: Efran Gonzales de Olarte y Javier M. Iguiz Echeverra, ed. Desarrollo Econmico
y Bienestar, Homenaje a Mximo Vega Centeno. Lima: Fondo Editorial de la Pontifcia
Universidad Catlica del Per (PUCP), 2009.
278
Una manera de ilustrar la situacin sera la siguiente. Si el
desarrollo humano se pudiera resumir en cuatro escalones que
agrupen a los 6000 millones de habitantes que aproximadamente
alberga el mundo, tendramos que 1000 millones de los habitan-
tes de la tierra se encuentran por debajo del primer escaln del
desarrollo humano; son los pobres entre los pobres que no han
llegado siquiera al primer peldao del desarrollo.
Luego, en este primer peldao del desarrollo denominado
renta baja, se encuentran 1500 millones de habitantes de la tierra,
quienes son los llamados pobres. Si reunimos a estos ltimos con
los que integran el primer contingente tenemos al 40% de la po-
blacin mundial. En el segundo escaln del desarrollo se ubican
2500 millones de habitantes, que son la mayora de habitantes de
las grandes ciudades del mundo, con ingresos de renta media.
Finalmente, en el escaln superior se encuentran los ltimos
1000 millones de habitantes, conformados por los habitantes de
los pases desarrollados y las pocas familias que poseen las ms
grandes riquezas, an en pases llamados pobres o de renta baja
6
.
Bajo este esquema podemos distribuir a los habitantes de
Huancavelica: el 46.8% se encuentran en pobreza extrema, en
otras palabras, no llega an al primer escaln del desarrollo; el
30.4% se encuentran en situacin de pobreza, es decir, se ubica en
el primer escaln del desarrollo humano mundial. En el segundo
escaln del desarrollo, donde se ubica la mayora de habitantes
de las grandes ciudades del mundo, slo se encuentra el 22.8%
de los huancavelicanos.
En el grfco N1 se aprecia la diferencia entre el porcen-
taje de incidencia de pobreza a nivel nacional y el regional. La
comparacin entre ambas nos permite distinguir, adems de las
brechas existentes entre la regin y el resto del pas, sobre todo,
la diferencia porcentual constante que se mantiene. En 2005 el
6
Sachs, Jeffrey. El fn de la pobreza. Cmo conseguirlo en nuestro tiempo. Buenos
Aires: Debate, 2006.
279
porcentaje de incidencia de la pobreza a nivel nacional (48.5%),
era poco menos de la mitad del porcentaje regional (90.3%). Esta
diferencia se repite tambin en 2009, donde a nivel nacional se
registra 34.8%, mientras que en Huancavelica llega al 77.2 %.
Grfco N 1. Incidencia de la pobreza total 2004-2009
(En porcentaje)

84.4
90.3
88.7
85.7
82.1
77.2
48.6 48.7
44.5
39.3
36.2
34.8
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Huancavelica Nacional
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) - Encuesta Nacional de Hogares
(ENAHO)
Si queremos explicar esta situacin debemos remitirnos al
hecho de que la mayor parte de la poblacin de Huancavelica
reside en zonas rurales (68.3%), siendo la agricultura la principal
actividad de la poblacin econmicamente activa. Adems, esta
agricultura es esencialmente de autosubsistencia. Estas caracte-
rsticas socioeconmicas contribuyen a mantener las cifras como
estn, pues la inversin en zonas rurales es mnima y la que se
realiza se destina fundamentalmente a pequea infraestructura
social como por ejemplo aulas o locales comunales, lo cual no
est mal, pero no es una inversin prioritaria cuando existe gran
280
incidencia de necesidades bsicas insatisfechas, e inexistencia de
infraestructura productiva para los ms de seis mil hogares rurales
diseminados en el campo huancavelicano.
Asimismo, debe considerarse que el 40% de la poblacin
regional se dedica a la crianza de alpacas, siendo este el sector
que menos crece en trminos de ingreso, ya que estos se basan
en la venta de materia prima y no de productos procesados y
por tanto, no se genera valor agregado. La materia prima (fbra)
es vendida a precios tan bajos que el rcord de precio pagado al
productor huancavelicano es inferior a lo pagado en Puno. Incluso
cuando el precio de exportacin de la fbra aumente, la variacin
difcilmente impactar positivamente a los productores por las
caractersticas del sector
7
.
De esta manera, el panorama no ha cambiado signifcativa-
mente en los ltimos aos, pues las condiciones de habitabilidad
de ms del 50% de la poblacin son precarias y cerca del 40%
no tiene acceso a agua potable, el 66% no accede a servicios de
saneamiento y cerca del 43% sobrevive sin electricidad
8
. Una de
las difcultades ms notorias es el acceso de las provincias hacia la
capital del departamento, pues existe slo una carretera asfaltada
(Huancayo-Huancavelica), siendo este dfcit de vialidad una
barrera para el desarrollo de actividades econmicas rentables
para el resto de las provincias.
De otro lado, estn los persistentes ndices de desnutricin, a
pesar de los esfuerzos aplicados por algunas polticas especfcas,
como el programa Juntos, la estrategia Crecer y la creacin de
un espacio regional como el Consejo Regional de Seguridad Ali-
mentaria y Nutricin (CRSAN), los cuales an no han generado
7
Quicao, Isabel. Al margen del poder. Los alpaqueros huancavelicanos. Per
Hoy. Luces y sombras del poder, n. 16. Lima: desco, 2009, pp. 283-320.
8
Resulta contradictorio el tratar de comprender cmo es que el departamento
que provee de cerca del 50% de electricidad a regiones como Junn, Lima e Ica, no
prevea a su propia poblacin de este servicio.
281
los cambios esperados
9
. En suma, el grfco N 2 nos muestra la
pobreza persistente a nivel de cada provincia de Huancavelica.
Grfco N 2
Huancavelica: incidencia de pobreza total, segn provincia
(En porcentaje)
78.3
77.8
87.6
78.1
88.0
88.9
89.2
Huaytar
Castrovirreyna
Angaraes
Huancavelica
Acobamba
Churcampa
Tayacaja
Incidencia de pobreza total
(ENAHO) 2007

Tayacaja muestra los ndices de pobreza ms altos, lo que sin
duda se debe a que cinco de sus diecisis distritos tienen los ndices
de pobreza ms altos de la regin. Estos distritos son Tintaypuncu,
con 97% de ndice de pobreza (slo 3 de 100 pobladores logran llegar
al gasto de la canasta familiar); Salcahuasi, con 96% y donde slo 4
de 100 personas pasan la lnea de pobreza; Surcubamba, con 95%
de pobreza; San Marcos de Rocchac, con 93%; y Huachocolpa,
tambin con 93%; los que, cabe sealar, se encuentran en la zona
denominada el VRAE
10
(Valle de los Ros Apurmac y Ene).
9
Torres, Henry. Concertacin y poder. Revirtiendo indicadores sociales. Per
10
Programa Sierra Centro. Una regin llamada VRAE, Blog desco opina, Lima,
13 de septiembre de 2010. http://desco-opina.blogspot.com/2010/09/una-region-
llamada-vrae.html
282
Como se sabe, esta ltima zona ha sido delimitada en funcin a la
produccin de la hoja de coca, con el fn de facilitar la aplicacin
de polticas gubernamentales de desarrollo que inhiba la siembra
de dicho cultivo. Sin embargo, ms all de las buenas intenciones,
las estrategias empleadas con nfasis en la erradicacin, no
producen los efectos deseados en trminos de desarrollo.
A lo dicho, debe agregarse que el predominio de lo rural propo-
ne limitaciones al acceso de la informacin pues, tal como muestra el
grfco N 3, siguen vigentes altas tasas de analfabetismo regional,
as como el mayor ndice en la zona rural comparada con la urbana
De igual manera, los mecanismos de concertacin y participa-
cin para el ejercicio de la ciudadana, se dan en espacios donde
el debate y acuerdos son desarrollados en el idioma castellano.
A continuacin se muestra, en el grfco N 4, los datos sobre
lengua materna en Huancavelica, que corroboran lo que veni-
mos afrmando hasta este momento, es decir, la enorme brecha
existente entre esta regin y el resto del pas, lo que evidencia
su literal desenganche de las dinmicas generadas por el creci-
miento econmico.
Grafco N 3. Huancavelica: tasas de analfabetismo
(En porcentaje)
Huancavelica Acobamba Angaraes Castrovirreyna Churcampa Huaytar Tayacaja

8.5
13.8
15.5
5.9
11.2
7.4
13.1
24.9
25.9
30.4
15.3
29.9
16
24
urbana rural
(ENAHO) 2007
283
Grfco N 4. Huancavelica: poblacin segn idioma lengua
que aprendi en la niez, 2004 y 2007
(En porcentaje)
68.9
30.7
0.3
65.5
34.2
Quechua
Castellano
Otros
2004 2009
Fuente: INEI (www.inei.gob.pe).
Inversin pblica por huancavelicano y por sectores
As, la realidad social que muestra la regin de Huancavelica de-
bera ser condicin ms que sufciente para establecer un cuadro
de prioridades en la intervencin pblica, habida cuenta de la
importancia que fue adquiriendo la lucha contra la pobreza en
las estrategias del estado peruano durante las ltimas dcadas.
En ese sentido, consideramos que la calidad del gasto es
muy importante para poder redistribuir adecuadamente en fun-
cin al crecimiento. No est de ms remarcar que los objetivos
redistributivos deben estar muy claros y dirigidos a mejorar la
calidad de las personas (desarrollo humano), as como a generar
una infraestructura favorable a la pequea y mediana inversin,
creadora de empleo
11
.
11
Gonzales de Olarte, Efran. Crecimiento sin equidad: Un desafo para la
democracia en el Per. Blog Economa Peruana, Lima, 25 de abril de 2008. http://blog.
pucp.edu.pe/archive/193/2008-04
284
Un reciente estudio seala la recuperacin que ha experi-
mentado el ndice de Efciencia de la Inversin (IEI) durante los
ltimos 15 aos en el Per
12
. No obstante consideramos que ms
importante sera ver el comportamiento de la inversin pblica
en Huancavelica, para constatar que en los ltimos cinco aos
este departamento ha tenido un mayor gasto pblico asignado
per cpita que Junn o Lima, dos de sus regiones vecinas. A conti-
nuacin, en el grfco N 5, se muestran los montos de inversin
pblica dividida por el nmero de habitantes para estas tres
regiones en un periodo de cinco aos.
Grafco N 5
Inversin pblica en Huancavelica y otras regiones
(En nuevos soles per cpita anual)
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Huancavelica Junn Lima
Fuente: Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)
http://www.cepes.org.pe/sistemapropuesta/Propuesta/mainFrame.php
12
Paredes, Carlos Eduardo. Crecimiento, productividad y efciencia de la inversin en
el Per. Lima: Instituto del Per de la Universidad San Martn de Porres, 2009.
285
Si bien el presupuesto total destinado a regiones como las
de Junn y Lima es mayor, lo que se invierte en un poblador
huancavelicano es el doble que en un poblador de la regin Lima,
y un tercio ms en relacin a un poblador de Junn. Esto sugiere
que el huancavelicano sera el ms favorecido. Sin embargo, la
realidad social brevemente expuesta en los prrafos anteriores,
contradice de manera evidente este dato. Lo que menos muestra
Huancavelica son cambios direccionados a su desarrollo que
vayan reduciendo sustancialmente la pobreza, a medida que el
Estado invierte ms en ellos.
Entonces, qu est sucediendo? Si bien hay un incremento
en los recursos pblicos destinados a Huancavelica, parece que
estos no son de la magnitud necesaria para enfrentar los problemas
de manera adecuada o, en su defecto, estn mal direccionados,
disminuyendo sensiblemente su impacto positivo. Sobre lo
primero, un indicio que lo corroborara podra ser la poqusima
importancia que tiene Huancavelica en el Presupuesto General
de la Repblica, llegando su participacin a slo un 1.4%
13
.
Ms an, de este porcentaje mnimo destinado al desarrollo del
departamento con el ndice ms alto de pobreza del pas, faltara
saber cunto llega efectivamente al poblador huancavelicano,
cul sera el costo de transaccin y cunto no se gasta por
entrampamiento o exigencias de un sistema que muestra graves
cuellos de botella, que obstaculizan las acciones que buscan la
disminucin de las brechas existentes
14
.
13
Para el ao 2011 se tiene previsto destinar a la regin, para los tres niveles
de gobierno, un monto de 887 millones de soles, vase: Ruiz, Mir. Huancavelica
y la reduccin de su presupuesto para el ao fscal 2011. Huancavelica Noticias,
Huancavelica, 23 septiembre 2010.
14
El 2007 se present un programa denominado Programa de igualdad de
oportunidades para familias campesinas de Huancavelica, basada en experiencias
exitosas de cuatro ONG (CARE, desco, , CARITAS y CICDA), que pretenda atender a
62 500 familias, pero que no fue aprobado por la Ofcina de Programacin e Inversiones
Regional (OPI).
286
Entonces, como primer aspecto a tener en consideracin, est
claro que la efciencia de la inversin pblica no slo debe refe-
renciarse por el nmero de pobladores, tambin debe analizarse
el tipo de necesidad que tiene esa poblacin y, en ese sentido, uno
de los factores que ms inciden en la ausencia de impacto social
de la inversin pblica es la gestin centralizada de los recursos,
tanto a nivel nacional como a nivel regional.
Para tener una idea de lo ltimo, en el grfco N 6 mostramos
la distribucin del presupuesto pblico a nivel de cada provincia.
La provincia de Huancavelica
15
ha mantenido la hegemona de
la distribucin del gasto pblico, alcanzando, en el 2005, ms de la
mitad del presupuesto destinado a la regin. En los aos siguientes,
la disminucin relativa del gasto pblico en la provincia de Huan-
cavelica se explica en parte por el aumento del monto destinado a
la provincia de Tayacaja, la cual alberga el mayor porcentaje de la
poblacin (cerca del 23% de la poblacin huancavelicana).
Grafco N 6. Presupuesto asignado por cada provincia
de la regin Huancavelica
(En porcentaje)
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
2005 2006 2007 2008 2009
Tintay Puncu Pampas
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
45.0
50.0
55.0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
HUANCAVELICA
TAYACAJA
OTRAS PROVINCIAS

http://www.cepes.org.pe/sistemapropuesta/Propuesta/mainFrame.php
15
La provincia de Huancavelica acoge a cerca del 30% de los pobladores de la
regin, segn INEI-Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2007.
287
En las cinco provincias restantes, los montos de inversin
casi no han variado en el transcurso de los ltimos cinco aos.
Castrovirreyna es la provincia que menor presupuesto recibe del
gobierno, incluso despus del terremoto de agosto de 2007, cuyas
consecuencias en la regin fueron evidentes.
Dicho fenmeno natural afect no slo parte de la costa sur,
sino tambin gran parte de la zona norte de la provincia de Castro-
virreyna, donde la poblacin de al menos dos cuencas quedaron
en el desamparo. Se supona que la gravedad de la situacin debi
signifcar la priorizacin en la asignacin de recursos, pero no ha
sido as, al menos hasta 2009.
Grfco N 7. Presupuesto asignado a 2 distritos de Tayacaja
(Millones de soles)
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
2005 2006 2007 2008 2009
Tintay Puncu Pampas

http://www.cepes.org.pe/sistemapropuesta/Propuesta/mainFrame.php.
El hecho referido puede servir para sugerir la vigencia de una
actitud centralizadora ms amplia de lo que suponemos, pues
no slo se manifesta a nivel nacional o regional, sino incluso
en dimensiones provinciales. En el grfco N 7, por ejemplo, se
288
muestra la diferencia de inversin entre la capital de provincia de
Tayacaja (Pampas) y Tintay Puncu, uno de sus distritos.
Como se muestra, la capital de la provincia de Tayacaja recibe
mayor inversin respecto a uno de sus distritos que, a su vez, se
ubican entre los ms postergados del departamento. De esta ma-
nera, se formula una paradoja: en Huancavelica la mayora de la
poblacin es rural pero la inversin est concentrada en slo dos
ciudades del departamento, Pampas y Huancavelica.
Programas sociales
Tomando como referencia el Plan Nacional de Superacin de la
Pobreza
16
,

en donde se establecen los tres ejes transversales de la
poltica social del pas
17
, podemos dar una mirada al funcionamien-
to de los diferentes programas sociales que se aplican en zonas
como Huancavelica, especialmente al programa Juntos.
A pesar de los muchos esfuerzos por disminuir los indicadores
de pobreza a travs de polticas sociales nacionales e incluso regio-
nales, estas no han obtenido resultados alentadores, sin embargo,
es necesario sealar que fuera de la amplia lista de programas a
favor de las poblaciones menos favorecidas, no puede soslayarse
el esfuerzo que se realiza a travs de Juntos. El Programa Nacional
de Apoyo Directo a los ms Pobres Juntos, pretende en el corto
plazo, atenuar la pobreza extrema; y, en el largo plazo, desarrollar
capacidades humanas para prevenir la transmisin intergenera-
cional de la pobreza
18
.
16
El Plan Nacional de Superacin de la Pobreza se aprob por Decreto Supremo
N 064-2004-PCM, el 8 de setiembre de 2004, y se encuentra vigente.
17
Eje 1, desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos
fundamentales; eje 2, promocin de oportunidades y capacidades econmicas; y eje
3, establecimiento de una red de proteccin social.
18
www.juntos.gob.pe
289
Han pasado ya cinco aos del inicio de dicho programa
19

y la interrogante que nos planteamos es cunto ha contribuido
esta intervencin para la superacin de la pobreza extrema.
En Huancavelica el programa llega a intervenir en 76 de los 95
distritos

existentes, es decir, tiene una cobertura en ms del 80%
de la regin, siendo el nmero de benefciarios alcanzados de
39 086
20
; cifra superada slo por los departamentos de Cajamarca,
Hunuco y La Libertad.
As, si tenemos un total regional aproximado de 69 412 hoga-
res en extrema pobreza y si cada uno de estos albergara slo una
benefciaria del programa Juntos
21
, entonces el programa estara
cerca de atender a ms del 50% de los hogares en situacin de
extrema pobreza. Continuando con el mismo ejemplo, tendramos
que este hogar necesitara ms de 560 nuevos soles para estar por
encima de la lnea de la pobreza. El programa aportara un 20%
del monto mnimo que gasta un hogar en estas condiciones, lo
cual debiera haber permitido a estos hogares disminuir la brecha
de la pobreza.
Sin embargo, parece que no hay un cambio sustancial en las
condiciones de las familias que participan en el referido programa,
lo que puede estar ligado a las condiciones que se exigen para
efectivizar las transferencias, es decir, si el benefciario recibe el
monto asignado 100 soles tiene que cumplir con la asistencia de
sus hijos a las escuelas, conducir a los nios menores de cinco aos
a los controles de crecimiento, vacunas, asistir a los controles de
nutricin, identidad, entre otros, lo que para la mayora de ellos
implicara un mayor costo por el tiempo que debe emplearse en el
cumplimiento de estas obligaciones, as como el tiempo productivo
del trabajo infantil que deja de usarse para dedicarlo a la escuela.
19
Fue creado mediante el decreto supremo N032-2005-PCM en abril del 2005.
20
Evolucin mensual de benefciarios por regiones y distritos, periodo febrero
2009. www.juntos.gob.pe
21
En algunos casos se presentan ms de una benefciaria en un hogar.
290
En todo caso, en donde s se debiera apreciar un cambio es en
la dieta alimentaria, que se refeja en los ndices de desnutricin
crnica. Pero, parece que este cambio tampoco se ha producido,
ya que si en el 2000 tenamos al 53.4% de nios en esta situacin,
en el 2007 el porcentaje es de 52.2%
22
. Entonces, est claro que la
desnutricin responde a diferentes causas
23
. Sin embargo, si hu-
biera inversin dirigida del mencionado fondo de subsidio a este
tema, se hubiera podido mostrar cambios en la situacin, pero
esto no ha ocurrido.
Aun cuando se puede atribuir algunos resultados al Programa,
como el empoderamiento de la mujer, la mayor asistencia de nios
a los centros educativos y a los controles en los centros de salud
(de los cuales se tienen datos cuantitativos pero no cualitativos
24
),
los montos dedicados a mejorar la dieta alimentaria de las familias,
que infuyen en los indicadores de pobreza, casi no han variado
(53.40% del gasto total en 2000 y 52.2% en 2007)
25
.
La lgica de intervencin del programa Juntos consiste en
llegar a la mayora de los distritos, y los montos de inversin va-
ran en funcin del nmero de pobladores y no tanto en funcin
del indicador de pobreza de cada distrito. Por ejemplo, en Tintay
Puncu, el Programa atiende slo a una tercera parte de los hogares
pobres (606 benefciarias)
26
, y en Yauli, a cerca de la mitad (3337
benefciarias)
27
. Una intervencin ms focalizada en los distritos
22
Fuente: INEI-Encuesta Demogrfca y de Salud Familiar (ENDES) 2000 y 2007.
23
Las causas atraviesan temas sanitarios como practicas de salud, higiene,
educacin y promocin nutricional, vase: Torres, Henry. Concertacin y poder.
Revirtiendo indicadores sociales. Per Hoy. Luces y sombras del poder, n. 16. Lima:
desco, , 2009, pp. 339-357.
24
Es decir, se tiene el nmero de nios que se han incorporado al centro educativo,
pero este aumento, est signifcando tambin el incremento del nmero de docentes
o la mejora en la calidad de la enseanza?
25
Fuente: INEI-Encuesta Demogrfca y de Salud Familiar (ENDES) 2000 y 2007.
26
27
291
que concentran los mayores porcentajes de pobreza, podra ser
una alternativa para atacar ms efcientemente y efcazmente la
pobreza extrema de la provincia.
Corredores de desarrollo
Si bien Huancavelica es tipifcado como el departamento ms
pobre del pas, se reconoce tambin los ingentes recursos con
los que cuenta. Es decir, habra un error conceptual cuando se
pretende atacar la pobreza a partir de sus problemas y no de las
potencialidades y posibilidades con las que cuenta la regin.
Frente a ello, hay dos visiones sobre las posibilidades de lograr
un signifcativo desarrollo econmico y social en los andes perua-
nos: la optimista y la pesimista. Para los primeros, la sierra no es un
problema sino una solucin. Si se pudiera potenciar la tecnologa,
las formas sociales de produccin autnticamente andinas y las
formas de control y mejoramiento en el uso de recursos, la sierra
seria una regin desarrollada
28
.
Para los segundos, la obtencin de productos sufcientes
como para pagar salarios de subsistencia, afrontar los costos de
reposicin de capital e incluso producir un excedente, no parece
viable. En ese sentido, la clave estara en lograr el aumento de su
productividad, es decir, conseguir el desarrollo de sus fuerzas
productivas.
Se requiere para ello un proceso de cambio tecnolgico y de
elevacin en la calidad de sus recursos humanos. A partir de esta
premisa, se implementaron estrategias de desarrollo territorial en
base a la dinamizacin de circuitos econmicos, tomando en cuen-
ta sus potencialidades, especialmente la movilizacin de recursos
locales (familias, gobiernos locales, comunales), el trabajo con
28
Dourojeanni, Marc J. Naturaleza y Hombre. Recursos Naturales, desarrollo y
conservacin en el Per. En: Juan Mejia Baca, ed. Gran Geografa del Per. Naturaleza
y Hombre. Tomo 4. Barcelona: Manfer, 1986.
292
organizaciones locales (reforzamos las existentes), la participacin
en los espacios de concertacin y la valoracin de la tecnologa
tradicional combinando tecnologas externas. De la misma manera,
se hace nfasis en la formacin de recursos humanos locales
29
, as
como en la relacin con la esfera estatal y con actores relevantes.
Para el caso, estos circuitos son tres: el de los camlidos (donde
est incluido el 40% de la poblacin huancavelicana
30
), el de los
policultivos y el de los frutales (que estn articulados a centros
urbanos ms poderosos y con mayor hegemona como son las
ciudades de Huancayo, Ayacucho, Ica y Chincha).
Por qu estos circuitos?
Estos corredores econmicos son capaces de ofertar productos con
potencial comercial, para lo que deben reunir simultneamente
dos condiciones: soporte de recursos naturales, expresado en ca-
pacidad productiva territorial, y vocacin productiva, expresada
en potencial de especializacin
31
. Al lado de los citados existen
otros circuitos que difcilmente contribuiran a lograr un desa-
rrollo en el largo plazo, como es el caso de la minera, donde slo
encontraremos involucrada al 0.9% de la poblacin
32
.
Entonces, el circuito de los camlidos sera el de mayor po-
tencial regional, porque sustenta la mayor parte de los ingresos
de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) huancavelicana.
La mayora de la poblacin que est integrada a este circuito
29
Agentes Comunitarios de Salud (ACS), lderes tecnolgicos, promotores
alpaqueros
30
Hoy. Luces y sombras del poder, n. 16. Lima: desco, , 2009, pp. 283-320.
31
Carrillo, Hugo y Rodrguez, Jorge. Capitalizan los pobres?: experiencia de
generacin de ingresos de familias altoandinas. Lima, desco-Programa Huancavelica,
2005.
32
Carrillo, Hugo. Recursos naturales y minera. Un encuentro sin dilogos entre
sus inversiones sociales y el desarrollo. Per Hoy. Territorio y Naturaleza. Desarrollo en
armona, n. 14. Lima: desco, 2008, pp. 291-304.
Mapa de los cir Mapa de los cir Mapa de los cir Mapa de los cir Mapa de los circuit cuit cuit cuit cuitos de int os de int os de int os de int os de inter er er er erv vv vvencin encin encin encin encin
desco desco desco desco desco - Pr - Pr - Pr - Pr - Prog og og og ogr rr rrama Huanca ama Huanca ama Huanca ama Huanca ama Huancav vv vvelica elica elica elica elica
TAYACAJA
HUAYTAR
HUANCAVELICA
CHURCAMPA
CASTROVIRREYNA
ANGARAES
ACOBAMBA
CHURCAMPA
HUAYTAR
CASTROVIRREYNA
LIRCAY
ACOBAMBA
HUANCAVELICA
PAMPAS
Santiago de Quirahuara
Crdova
Ocoyo
Querco
Pilpichaca
Santo Toms de Pata
Antaparco
Secclla J ulcamarca
Chincho
Congalla
Caja
Marcas
Mayocc
La Merced
Locroja
San Pedro de Coris
San J uan de Huirpacancha
Laramarca
Santiago de Chocorvos
San Francisco de Sancayaico
Santo Domingo de Capillas
Ayavi
Tambo
Huayacundo Arma
Quito Arma
San Antonio de Cusicancha
Ticrapo
Mollepampa
Capillas Norte
Cocas
Huachos
San J uan
Arma
Huamatambo
Tantara
Santa Ana
Chupamarca
Aurahua
Huayllay Grande
Ccochaccasa
Huanca Huanca Achonga
Callanmarca
Anta
Yauli
Paucar
Rosario
Andabamba
La Esmeralda
Acobambilla
Palca
Acoria Manta Nuevo Occoro
Huando
Laria
Paucarbamba
Mariscal Cceres
Conayca
Chinchihuasi
Pachamarca
Izcuchaca
Vilca
Cuenca
Moya
Acraquia
Colcabamba Huayllahuara
Ahuaycha
Pilchaca
Daniel Hernndez
Nahuimpuquio
Huaribamba
Pazos
Quishuar
Salcabamba Tintay Puncu
Surcubamba
Salcahuasi
San Marcos de Rocchac
Huachocolpa
LEYENDA
Capital de distrito
Va sin asfaltar
Va asfaltada
Capital de provincia
Capital de departamento
Circuito econmico
de los policultivos
Circuito econmico de los
camlidos sudamericanos
Circuito econmico
de los frutales
0 20 40 60 km
Escala grfica
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica
e Informtica.
Elaboracin digital: Lucia Burneo Hurtado
294
habita en alturas superiores a los 3800 msnm. Debemos tomar en
cuenta adems, que la produccin alpaquera huancavelicana esta
posicionada en el cuarto lugar a nivel nacional despus de Puno,
Cusco y Arequipa, con el 6.5% de la produccin nacional. En el
plano regional, cuatro de las siete provincias estn involucradas
en dicho potencial productivo
33
.
Luego tendramos el circuito de los policultivos, donde po-
demos identifcar algunas especializaciones, como el caso del
distrito de Paucar (provincia de Acobamba), donde se puede
encontrar ms de 500 variedades de papas nativas. Hecho recin
visibilizado al desencadenarse el boom de la cocina novoandina.
Tambin est la produccin de habas y alverjas en la misma zona,
con altos ndices de productividad y condiciones edafoclimticas
adecuadas para el desarrollo de estos cultivos.
Finalmente, est el circuito de los frutales. Del total de la
infraestructura hdrica de la regin, cerca del 90% se encuentra
en los valles interandinos, como la cuenca media del Mantaro, la
cuenca de Pisco y la cuenca de San Juan, zonas con potencial para
la produccin de frutales, especialmente en el cultivo de paltos.
Este mercado estar ampliamente respaldado por un tiempo no
menor a 30 aos.
De esta forma se han generado algunos de los nuevos y
exitosos rostros socioeconmicos huancavelicanos, a partir de
la especializacin productiva, como es el caso de las habas y las
alverjas en Acobamba, la explotacin de ganado vacuno de leche
en la zona de Antaccocha, la produccin de maz en la quebraba
del Mantaro y la produccin de paltos en la cuenca media del
Mantaro, de Pisco y de San Juan.
33
295
Conclusiones
La atencin de las necesidades de la poblacin en extrema pobre-
za, tratando de revertir su situacin, debe partir considerando
que estamos ante un conjunto de personas cuyas condiciones de
habitabilidad son por dems precarias, estando en esta situacin
ms de la mitad de la poblacin huancavelicana.
Asimismo, debe tomarse en cuenta que Huancavelica es un
departamento alpaquero, en el que 40% de los que estn dedicados
al sector agropecuario se dedican a esta actividad, por ello, urge
desarrollar un plan de mayor atencin que incluya la demanda
planteada por este sector, que es la creacin de una planta de
transformacin que permita que su principal producto, la fbra,
se produzca con valor agregado.
El presupuesto pblico debera tener una mayor direccin
hacia los ejes de desarrollo de la regin, de manera integradora,
priorizando los espacios locales con un desarrollo que implique
circuitos econmicos, donde el principal medio sea el de la ar-
ticulacin. Las vas de comunicacin, sobre todo las carreteras,
son la prioridad para sentir una incorporacin de las provincias
hacia la regin.
Por ltimo, las polticas sociales manejadas de forma centra-
lista o con directrices tomadas de un rgano central ubicado en la
capital, no respondern a las particularidades de una regin con
una pobreza que se niega a dejarla, si no atacamos y priorizamos
sus actividades principales, como por ejemplo, el sector agrope-
cuario. El programa Juntos aporta cerca del 20% de la canasta
familiar de sus benefciarios y no por ello dejaron de ser pobres.
Es decir, el Programa es necesario pero no sufciente. Adems,
debe abordarse agresivamente aspectos como la generacin de
empresas, apoyo a micro y pequeos negocios, atencin a los
cultivos, entre otros.
Descentralizacin popular? Ncleos ejecutores
en nuevos barrios de Lima
*
Teresa Cabrera
*
Las entrevistas a dirigentes de Quebrada Santa Mara fueron realizadas por
Jorge Meneses, del Programa Urbano de desco, en el marco del taller permanente
de refexin anual que da lugar a los volmenes temticos de la serie Per Hoy.
Carmen Noriega, Daniel Ramrez-Corzo y Marco Rodrguez, atendieron en detalle
nuestras consultas sobre los Concursos Participativos de Proyectos, nuevos barrios y
Presupuesto Participativo en Lima Sur, respectivamente.
Descentralizacin popular: globo de ensayo
A lo largo del gobierno aprista, el proceso de descentralizacin
ha sufrido serios reveses. La desactivacin del Consejo Nacional
de Descentralizacin, el retraso en la conformacin de las Juntas
de Coordinacin Intergubernamental y el virtual congelamiento
de los referndum que deban defnir la regionalizacin, han sido
los hitos ms visibles de un perodo marcado por la permanente
tensin entre el Ejecutivo y los representantes de los gobiernos
subnacionales. Si bien muchas de estas fricciones se juegan en
el terreno meramente presupuestal, las defniciones de fondo
apuntan a la limitada autonoma de los gobiernos regionales y
municipales frente a las decisiones del gobierno nacional.
A pesar de la evidencia de esta contramarcha, el gobierno
aprista conserv una retrica descentralista y, en distintos mo-
mentos, ha lanzado iniciativas justificadas en la necesidad de
superar los cuellos de botella que no permitiran a los gobiernos
subnacionales avanzar en sus objetivos de consolidacin institucional
Descentralizacin popular? Ncleos ejecutores en nuevos barrios de Lima
300
y mejora del gasto pblico. En esta lnea, uno de los principales
sealamientos hechos desde el Ejecutivo (en particular por el pre-
sidente y sucesivos ministros de economa) se relaciona a la baja
capacidad de gasto de los gobiernos regionales (GR) y gobiernos
locales (GL). An cuando las cifras muestran que muchas veces
estos tienen mejor nivel de ejecucin presupuestal que el gobierno
central
1
, el argumento es recurrente cuando se discuten recortes
a regiones y municipios o cuando el Ejecutivo lanza iniciativas
orientadas a acelerar el gasto pblico.
Entre las propuestas que siguen esta lgica (retrica descentralis-
ta, crtica a los gobiernos subnacionales, fexibilizacin del gasto) las
ms importantes han sido el shock de inversiones enmarcado en
el llamado shock descentralista, anunciado por el presidente Alan
Garca en la inauguracin de su mandato y la Descentralizacin
Popular
2
, en 2009. Esta ltima iniciativa, agregaba una variable:
el gasto deba hacerlo el pueblo organizado
3
. Para hacer efectivo
1
Los gobiernos regionales triplicaron los recursos invertidos de s/.500 millones
en 2003, a s/.1500 millones en 2006. En el mismo perodo las inversiones del gobierno
central crecieron apenas 3% Ver: Cruzado, Edgardo. El que no gasta pierde: shock de
inversiones. Blog Actualidad Econmica del Per, Lima, 27 de mayo de 2007. HTTP://
AEPERU.BLOGSPOT.COM/2007/05/INVERSIN-PBLICA.HTML. En el mismo perodo, Cajamarca y
Lambayeque multiplicaron por 10 su gasto de inversin y al menos otros 10 gobiernos
regionales lo multiplicaron por 4. Ver: Cruzado, Edgardo. El shock de inversiones
y la capacidad de gestin del Estado. Suplemento Participa Per, n. 38 Lima: Grupo
Propuesta Ciudadana, 2007, pp.7-8.
2
Para un resumen comentado de los planteamientos de la Descentralizacin
Popular, vase: ProDescentralizacin (PRODES). La descentralizacin en los
mensajes del Poder Ejecutivo. En: Boletn Apuntes Descentralistas, n 3, julio - agosto
2009. Lima: PRODES, 2009, pp. 6 y 7. prodescentralizacion.org.pe/downloads/
documentos/0516372001253047957.pdf
3
Que el pueblo organizado de las comunidades campesinas, asentamientos
humanos, comunidades nativas, grupos juveniles y rondas campesinas seleccione una
obra, formule un perfl de ella, solicite el fnanciamiento a los municipios, gobiernos
regionales o ministerios y la ejecute directamente. Garca, Alan. Defendiendo los
ncleos ejecutores. El Comercio, Lima, 2 de agosto de 2009. En el artculo se referen
los antecedentes del mecanismo de Ncleos Ejecutores, se cita el marco normativo
que lo respalda y se responde las crticas que suscit el anuncio acerca del impulso a
esta modalidad de gasto.
301
Teresa Cabrera
ese principio, se acudi a la modalidad de Ncleos Ejecutores (NE),
un mecanismo que se haba empleado con relativo xito para
obras y mantenimiento en pequea infraestructura, en el marco
de entidades como el Fondo Nacional de Cooperacin para el
Desarrollo (FONCODES) y el Programa Nacional de Manejo de
Cuencas Hidrogrfcas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHS),
entre otras. Los NE son comits locales a los que, mediante convenio,
una entidad pblica transfere recursos y responsabilidades para
la ejecucin de un proyecto de inversin pblica. En la propuesta
presidencial, los NE seran los actores de la descentralizacin
y FONCODES, al mando del dirigente aprista Carlos Arana, la
instancia central para su promocin. Al da siguiente del mensaje,
Arana y el presidente Garca anunciaron el inicio de un centenar
de proyectos por 25 millones de soles, a realizarse en las zonas de
mayor pobreza en Lima Metropolitana, en una especie de etapa
piloto cuyo diseo no se hizo pblico.
La iniciativa presidencial atrajo crticas relativas bsicamente a
dos aspectos. El primero, institucional, era el de la tensin con los
gobiernos regionales y locales, que a travs de sus instancias de
representacin la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
(ANGR), la Red Nacional de Municipalidades del Per (REMURPE),
entre otras se mostraron en desacuerdo con la intervencin
del Ejecutivo en la orientacin de sus recursos. En este marco,
aunque ciertamente de manera marginal, sectores vinculados a la
promocin de procesos de planifcacin, participacin ciudadana
y fortalecimiento de GR y GL bsicamente Organizaciones No
Gubernamentales (ONG), mostraron preocupacin por el hecho
que el mandato para los NE no estableciera vnculos aparentes
con el instrumento que formalmente debe orientar la inversin
local el Plan de Desarrollo Concertado o con el canal para la
toma de decisiones de inversin: el Presupuesto Participativo
4
.
4
Una muestra de los principales cuestionamientos en este sentido fgura en
el Acta de la Sesin Extraordinaria del Comit Ejecutivo Nacional de la Mesa de
302
El segundo aspecto al que apuntaron las crticas era el electoral.
Este aluda a la intencin del partido de gobierno de generar un
escenario que le permitiera operar con algunas variables a favor
de sus fchas electorales, en la competencia regional-municipal de
2010, particularmente en la apetitosa plaza de Lima Metropolitana.
La designacin del ya mencionado dirigente aprista Arana para
encabezar el proceso y la apresurada juramentacin de 100 NE al
da siguiente del mensaje de festas patrias, aparecan como el
inicio de campaa de un sector del aprismo
5
.
Otro nivel de crtica, menos mundano pero crucial, sealaba
el aire de familia entre el operativo aprista y la prctica de
establecimiento de clientelas que en las dcadas pasadas haba
afnado el Fujimorismo con los recursos de programas sociales,
teniendo como foco en Lima las zonas ms populosas y de ma-
yor pobreza.
A partir de la descripcin del funcionamiento del mecanismo
de Ncleos Ejecutores (aprobados en 2009) en la Quebrada San-
ta Mara y en Villa Mara del Triunfo
6
, el presente texto intenta
describir sucintamente las distancias entre la apuesta formal del
Ejecutivo por la Descentralizacin Popular, la oportunidad po-
ltica de su lanzamiento y la experiencia real de la participacin y
ejecucin comunitaria de proyectos de inversin pblica.
Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza, del jueves 3 y mircoles 9 de setiembre
del 2009, en la que representantes de los sectores pblicos y de la sociedad civil analizan
el Decreto de Urgencia 085 y sus implicancias.
Vea:

www.mesadeconcertacion.org.pe/documentos/documentos/doc_01410.pdf
5
Todo esto ocurri antes del remedo de congreso del Partido Aprista (APRA)
y el vergonzoso retiro del candidato aprista a la Municipalidad Metropolitana de
Lima, con lo que los mandos medios y los dirigentes barriales apristas se quedaron
sin la cobertura necesaria para operar.

A fnes de 2009, siendo el partido en el poder,
el APRA an apareca como una fuerza competitiva.
6
Villa Mara del Triunfo, distrito ubicado al sur de Lima, se divide en 7 zonas
(Jos Carlos Maritegui, Inca Pachactec, Cercado, Nueva esperanza, Tablada, Nuevo
Milenio y Jos Glvez). La Quebrada Santa Mara se encuentra en el extremo este de
Nueva Esperanza, en la parte ms alta y topogrfcamente accidentada del distrito.
303
Teresa Cabrera
Ncleos Ejecutores en Lima Metropolitana
y el caso de Villa Mara del Triunfo
Al iniciarse agosto de 2009, los GR y GL tenan en conjunto un
saldo no ejecutado aproximado de trece mil millones y medio de
nuevos soles (64.4% correspondiente a GR y 35.5% a GL). Mediante
el Decreto de Urgencia N 085-2009 se estableci que, de modo
facultativo, deban destinar hasta 6% del saldo no ejecutado en
el 2009 para fnanciar proyectos de inversin pblica y mante-
nimiento de infraestructura a travs de NE. Las disposiciones
complementarias a la norma fjaron similares condiciones para el
fnanciamiento por parte de ministerios. La norma no especifcaba
el papel de FONCODES.
Segn esto, el tope de recursos disponibles para NE a nivel
nacional sera superior a 809 millones de nuevos soles. En el caso
de Lima Metropolitana, el conjunto de saldos a nivel de los GL
distritales, sin contar a la Municipalidad Metropolitana de Lima
(MML) era cercano a los 25 millones de nuevos soles, cifra en la
que Villa Mara del Triunfo (VMT) participa con 1 530 531 nuevos
soles. Los montos disponibles en la ciudad y la magnitud de
los correspondientes a VMT pueden apreciarse en el cuadro 1.
Segn datos del Instituto Nacional de Estadstica e Inform-
tica (INEI), de los cerca de ocho millones y medio de habitantes
de Lima y Callao, 586 mil 300 se contabilizan como pobres y
pobres extremos, concentrados en los distritos de Ate, Comas,
San Juan de Mirafores, San Martn de Porres, Villa El Salvador,
Villa Mara del Triunfo y Ventanilla. El supuesto era que en el
caso de Lima, estos territorios seran prioridad en la promocin
de la conformacin de NE. El registro a cargo de la Secretara
de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM), cierra en 2009 con una cifra de 343 NE a nivel nacional,
de los cuales 46 se ubican en Lima-Departamento (Provincia de
Lima y Regin Lima Provincias) y de estos, apenas 21 se ubicaban
304
en el mbito de Lima Metropolitana. Sin embargo, estas cifras no
coincidan con la informacin de campo. Tomando el caso de VMT,
especfcamente de la Quebrada Santa Mara, los vecinos referen
la realizacin de 13 proyectos bajo la modalidad de Ncleos Ejecu-
tores. Si se toma en cuenta el listado de expedientes recibidos (ver
cuadro 2) en la PCM, se encuentra que de los 487 expedientes que
se califc como habilitados, 145 se ubicaban en distritos de Lima
Metropolitana, 37 en Villa Mara del Triunfo y 12 correspondan
al subsector Virgen de Lourdes, donde se encuentra la Quebrada
Santa Mara. Aparentemente la diferencia se debe a un problema
de actualizacin del registro disponible al pblico.
Quebrada Santa Mara:
situacin y participacin comunitaria
La Quebrada Santa Mara (QSM) se encuentra en el extremo este
de la zona Nueva Esperanza (sub-zona Virgen de Lourdes), en la
parte ms alta y topogrfcamente accidentada de Villa Mara del
Triunfo. Su progresiva ocupacin corresponde al ciclo que tiene
lugar desde inicios de los 90, llamado de Nuevos Barrios: peque-
as extensiones de suelo habitadas por un nmero reducido de
familias, componiendo un conjunto fragmentado, con baja con-
solidacin urbana, falta de servicios y equipamiento, viviendas
precarias y un entorno de vulnerabilidad ambiental y de riesgo
Cuadro 1. VMT y Lima Metropolitana
Recursos disponibles para NE -2009*
VMT
LIMA-CIUDAD (SIN CALLAO)
MML DISTRITOS
TOTAL
21 606 705.40 24 841 471.32 46 448 176.74
1 530 531.72 7.08% 6.10% 3.29%
(*) 6% del Presupuesto de Inversiones no ejecutado por los GL a julio del 2009.
305
Teresa Cabrera
Cuadro 2. Ncleos Ejecutores en Lima Metropolitana-2009
DISTRITO NE/1 NE/2
Ate 5 40
Carabayllo - 3
Independencia - 10
San Juan de Lurigancho 13 37
Lurn 0 5
Santa Rosa 1 1
Villa Mara del Triunfo 1 37
Rmac - 1
Cercado - 12
Total 20 145
NE/1. Registro a diciembre de 2009
NE/2. Atencin de expedientes remitidos a la PCM sobre Ncleos Ejecutores.
Fuente: Web PCM / Elaboracin Propia
fsico (pendientes pronunciadas, mala calidad del suelo). En la
QSM existen seis Nuevos Barrios (poco ms de mil 300 lotes), for-
mados entre inicios de los 90 y el 2003 aproximadamente. Es una
zona crtica para el abastecimiento de agua, dada las difcultades
de acceso y factibilidad (zona de pendientes muy pronunciadas).
La QSM no est reconocida propiamente como un sector o zona
administrativa por el municipio, no obstante, tanto las autorida-
des locales como la poblacin le reconocen cierta unidad, debido a
su ubicacin, acceso univial y la memoria comn de su ocupacin.
En estas razones el Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo
(desco) justifc su tratamiento como unidad de planifcacin en
una serie de intervenciones de mejoramiento urbano, marco en el
que auspici los Concursos Participativos de Proyectos (CPP)
7
en-
tre 2004 y 2006. El objetivo de los CPP era provocar la organizacin
7
Iniciativa del Programa Urbano de desco con apoyo de Bischofliches
Hilfswerk Misereor. La intervencin de desco se prolong hasta 2008, con los
306
Cuadro 3. Nuevos Barrios QSM* VMT
BARRIOS Familias
Poblacin
aprox.
Lotes
Santa Mara de Virgen de Lourdes 400 1650 261
Hroes del Cenepa 160 656 235
Virgen de las Mercedes 60 246 78
Rafael Alex Chacn 500 2050 339
Juan Valer 40 160 40
Ampliacin Villa de Lourdes 150 600 180
1310 5352 1133
Fuente: desco Programa Urbano/ 2003-2004
(*) Ampliacin Paruro se asienta en el mismo accidente (Quebrada) frente a los otros seis barrios,
con los que no comparte acceso. Debido a su ubicacin y cota diferenciada, requiere otra red para
el servicio de agua. Por esto no se considera parte del mismo subsistema urbano.
de la comunidad y motivarla a participar de manera directa en el
proceso de habilitacin y mejoramiento urbano. El proyecto parti
de cuestionarse cmo afrontar el problema del desarrollo barrial en
un contexto en el que los espacios organizativos tradicionales ya
perdieron vigencia () los pobladores se organizan y participan
en funcin a intereses mucho ms concretos
8
. Se consider que
los comits ad hoc eran la forma asociativa ms viable para este
propsito. En el caso de la QSM, abonaban en el bajo nivel orga-
nizativo los confictos y el aislamiento entre los barrios, debido a
malas experiencias como la venta fraudulenta de lotes, o el poco
xito en las gestiones para lograr abastecimiento de agua potable.
Se convocaron sucesivamente tres CPP. Los vecinos, asesorados
por desco, presentaban al concurso proyectos de infraestructura.
Concursos Participativos de Proyectos Sociales (CPPS), mecanismo similar a los CPP
para proyectos de tipo social y productivo, en el marco de un plan de gestin barrial.
8
Llona, Mariana y Saito, Ingrid. Gua: Concurso Participativo de Proyectos. Gestin
participativa del territorio y movilizacin social en la mejora del barrio. Lima: desco.Programa
Urbano, 2008.
307
Teresa Cabrera
Tras seleccionarse las iniciativas ganadoras, los vecinos constituan
un Comit de Gestin para coordinar con desco, el gobierno local
y la comunidad. Por gestin se entenda desde la concepcin del
proyecto, la coordinacin de los aspectos logsticos de su ejecucin,
el aporte comunal en mano de obra no califcada, la participacin
del vecindario mediante acciones de difusin, motivacin, hasta
el monitoreo de las etapas del trabajo, de la entrega peridica de
materiales, etc. No les corresponda la administracin fnanciera
de la obra y no realizaban pagos
9
. A travs de este mecanismo se
realizaron en la QSM diez obras: seis vas de acceso (escaleras)
y cuatro plazas pblicas. En conjunto, el monto invertido bajo esta
modalidad fue de 277 mil 974 soles.
Cuadro 4.
Concurso Participativo de Proyectos - Montos Invertidos
Obra Barrio CPP Monto NS
Escalera Santa Mara
1 78 942.02
Escalera Juan Valer
Parque Rafael Chacn
Plaza Ampliacin Virgen de Lourdes
Escalera Juan Valer
2 69 406.33
Escalera Hroes del Cenepa
Escalera Rafael Chacn
Escalera Ampliacin Virgen de Lourdes
Parque Santa Mara /Hroes del Cenepa
3 129 625.66
Parque Hroes del Cenepa / Rafael Chacn
Total 277 974.01
9
El proyecto, sin embargo, debi destinar un pequeo fondo que el Comit de
Gestin administraba para el pago por el uso de agua en la obra.
308
Los Comits de Gestin fueron una forma puntual de organiza-
cin y su vigencia estuvo asociada a las obras que implementaron.
Algunos de sus miembros siguieron alrededor de iniciativas de
proyectos en las siguientes etapas de la intervencin de desco,
o en la continuacin de las gestiones por el agua. En ms de un
caso, debido a la experiencia acumulada en el proceso, o a la visi-
bilidad pblica que les dio la participacin en las obras, miembros
de estos Comits pasaron a ocupar cargos dirigenciales en sus
respectivos barrios.
Los Ncleos Ejecutores en la Quebrada Santa Mara
Villa Mara del Triunfo registra un total de 37 Ncleos Ejecutores
declarados habilitados por la PCM
10
. Segn informacin del
Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (MVCS),
el Programa Integral de Mejoramiento de Barrios y Pueblos
(PIMBP) realiz en el ltimo trimestre de 2009 un total de 37
transferencias a NE en VMT, de lo que se deduce que para el
ejercicio presupuestal 2009, el total de NE en el distrito fue f-
nanciado con recursos del PIMBP. El monto de las transferencias
realizadas a VMT alcanza el 18.4% de los aproximadamente 22
millones de soles (tercer lugar) transferidos a NE por el PIMPB
en Lima Metropolitana.
10
El grueso de los expedientes de NE en VMT fueron ingresados a la PCM al cierre
del ao, el 30 de diciembre de 2009. Las resoluciones de registro de estos expedientes
fueron emitidas por la PCM recin durante los primeros meses de 2010, por lo que no
fguran en el registro cerrado a 2009, en el que se consignan 343 NE a nivel nacional.
Por informacin extraofcial se conoce que se espera que las unidades ejecutoras
solicitantes de un importante nmero de expedientes, absuelvan las observaciones
planteadas por los funcionarios de la PCM, por lo cual el registro podra crecer.
309
Teresa Cabrera
Cuadro 5. Ncleos Ejecutores en Lima Metropolitana 2009
fnanciados por Programa Integral de Mejoramiento
de Barrios y Pueblos
DISTRITO NE MONTOS TRANSFERIDOS
Ate 41 6 747 678
San Juan de Lurigancho 35 5 746 094
Villa Mara del Triunfo 37 4 143 322
Independencia 10 1 786 077
Lima 12 1 422 684
Lurn 5 1 418 763
Carabayllo 3 649 679
Lurigancho 2 166 451
Santa Rosa 1 251 200
TOTAL 146 22 431 948
Fuente: MVCS-2010/Elaboracin propia.
Como sealamos lneas arriba, los barrios de la QSM se ubican
en pendientes muy pronunciadas. A fn de asentar las viviendas
y los equipamientos, los pobladores han acondicionado el suelo
mediante apircados artesanales que no cumplen las condiciones
tcnicas que garanticen su seguridad. El movimiento de tierra para
el acondicionamiento o la eventual intensifcacin de las lluvias de
verano, producen deslizamientos que traen daos a las viviendas y
sus habitantes. Los muros de contencin son una necesidad impor-
tante. Debido a los montos de inversin y la tecnologa necesaria,
no resulta realista pensar que la comunidad pueda hacerse cargo
de los costos de su construccin. Las instancias de gobierno local
con mandato sobre la zona (la Municipalidad de Villa Mara del
Triunfo o la Municipalidad Metropolitana de Lima) no han des-
tinado recursos para este fn, a pesar de las constantes gestiones
de los dirigentes. Adicionalmente, el inters de la poblacin en
los muros de contencin aumenta por el hecho de ser parte del
310
acondicionamiento necesario para la proteccin de las futuras
redes de agua y desage
11
, de las que carece la QSM.
En el proceso de gestiones para la dotacin de este servicio,
los dirigentes de QSM conocen la posibilidad de fnanciar muros
de contencin a travs de programas del Ministerio de Vivienda.
Segn testimonio de los dirigentes, la instalacin del mdulo
CRECER en la zona les permiti tener acceso a la informacin sobre
las actividades y recursos del PIMBP
12
, y entrar en contacto con sus
funcionarios, logrando que el Jefe del Programa, Javier Morn
13
,
se comprometa a coordinar con la municipalidad de VMT la
preparacin de los expedientes tcnicos necesarios para los muros.
Con el lanzamiento de los NE se realiz el cambio de unidad
ejecutora (es decir, de quien fnancia los muros), de la muni-
cipalidad de VMT al PIMPB, en los casos de los Proyectos de
Inversin Pblica (PIP)
14
que se relacionaran directamente con la
factibilidad para el servicio de agua y desage
15
. La presidenta
11
En 2003, para gestionar de manera conjunta el tema de los servicios de agua y
desage, la comunidad genera el Proyecto Integral Santa Mara, que agrupa a las
seis directivas vecinales. Para el desarrollo de los proyectos de redes generales, redes
secundarias y pistas y veredas, las dirigencias contrataron a la empresa VIVENDI, de
Carlos Arana Vivar, dirigente aprista que fuera luego asignado por un breve perodo
como director de Agua Para Todos, y que pasara fnalmente a conducir FONCODES.
12
En el mdulo feria de informacin, consultorio mdico, legal y de atencin
vecina participa el municipio de cada distrito y programas de diversos ministerios. El
Estado intervino con estos mdulos en 13 distritos limeos como parte de la Estrategia
CRECER, lanzada en 2008 como un intento de organizar los programas de lucha contra
la pobreza. Entre junio de 2008 y mayo de 2009 se realizaron hasta seis ediciones del
mdulo CRECER en Nueva Esperanza, en los que el PIMBP expuso los benefcios de
los programas: Muros de Contencin, Escaleras y Calle de Mi Barrio.
13
Javier Morn es hoy subsecretario general del APRA y ha sido Secretario de
Movilizacin. En la funcin pblica ha sido Director de Gobierno Interior (encargado
de la designacin de Prefectos y Subprefectos) y desde setiembre de 2008 est a cargo
del Programa Integral de Mejoramiento de Pueblos y Barrios (PIMPB) en el Ministerio
de Vivienda.
14
Proyecto de Inversin Pblica, nombre genrico de los proyectos en la fcha
del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)
15
En las fchas SNIP correspondientes a estos proyectos fguran como principales
indicadores de la situacin: viviendas afectadas para la instalacin de las redes de
311
Teresa Cabrera
de la Junta Directiva del barrio Santa Mara, Marisa Malarn, de
fliacin aprista, refere que a partir de su bsqueda de fnancia-
miento para las obras de su barrio y la relacin de cordialidad que
logr establecer con los funcionarios del PIMPB, se comprometi
voluntariamente en la tarea de promover la conformacin de NE
en la QSM. La entrevistada refere 13 NE en la QSM, pero a travs
de la informacin ofcial disponible (ver cuadro 6) para 2009, slo
hemos podido establecer data de 12. Teniendo en cuenta que los
NE fueron conformados y aprobados en diciembre de 2009, las
obras tendran lugar en 2010.
Los otros proyectos que poda fnanciar el PIMPB pistas
y veredas, por ejemplo no fueron tomados en cuenta en QSM,
puesto que su viabilidad est condicionada a la instalacin de las
redes de agua y desage y, esto, a su vez, requera el acondicio-
namiento del terreno mediante muros de contencin. Los vecinos,
y en mayor medida los dirigentes, tienen esta secuencia clara, y los
estudios de factibilidad que fnanciaron comunitariamente en 2006
corroboran la prioridad de los muros. Lograr el servicio de agua
es el mvil ms persistente y articulador del esfuerzo vecinal, a
pesar de la historia confictiva de las gestiones para este propsito.
Descentralizacin Popular e inversin local
Para el ejercicio presupuestal anterior al anuncio de la Descentra-
lizacin Popular (2008), la municipalidad de VMT logr ejecutar
un 64.2% de su presupuesto de inversiones, ubicndose a media
tabla en relacin a los niveles de ejecucin alcanzados por los
dems municipios de la ciudad y por encima del promedio del
total de gobiernos locales del pas (57.6%). Sin embargo, para el
cierre de 2009 su nivel de ejecucin se redujo considerablemente,
agua, accidentes peatonales (cada de nios promedio de 2 al ao), cada de piedras
y material suelto en viviendas.
312
Cuadro 6. Ncleos Ejecutores QSM-2009
fnanciados por el PIMPB
BARRIO/NE OBRA/ Muro de Contencin MONTO/1 MONTO/2
Rafael Chacn
/3
Calle Y, lmite MZ H1
longitud 86 m/ altura de 3.5 m, 3 m
149 980 164 978
Calle Z, lmite MZ H Y MZ G
longitud 84 m/ altura de 3.5 m, 3 m, y 3 m.
138 474 -
Calle N, Calle O, Calle 12, lmite MZ T y
T1 longitud 98 m/ altura de 3 m, 2.5 m,
y 3 m
142 025 -
Hroes del
Cenepa /2
Calle Los Ficus, lmite MZ B
longitud 66 m/ altura de 3 m, 4 m.
149 911 -
Calle 13, lmite MZ E
longitud 73 m/ altura de 3.8 m, 3 m, y
3.8 m.
149 453 -
Santa Mara
/5
PASAJE A, lmite MZ P
longitud 74 m/ altura de 3 m, 3.8 m.
149 824 -
Calle Los Viedos
lmite MZ P longitud 66.85 m/ altura de
3.7 m
149 495 164 444
Calle Las Palmeras
longitud 52 m/ altura de 3.8 m.
148 735 -
Calle Los Robles, lmite MZ W
longitud 65 m/ altura de 3.7m
135 222 125 872
Calle G y Los Robles, lmite MZ Z y MZ 14
longitud 66 m/ altura de 4 m
149 685 -
Virgen de las
Mercedes
/1
Calle Virgen del Chapi, lmite MZ C y MZ
J longitud 58.6 m/ altura de 4 m, 3 m, y
3 m.
121 685 -
Virgen de las
Mercedes** /1
Calle G longitud 93 m/ altura de 3.5 149 757 -
12 TOTALES 1 303 767 -
(*) De mampostera en piedra con cimiento corrido, asentado de muro de piedra habilitada.
(**) La fcha SNIP seala que el proyecto es iniciativa de la Junta Directiva del Barrio Juan Valer
/1. Figura en la fcha SNIP original, elaborada por la municipalidad de VMT
/2. Figura en Resolucin PCM que aprueba inscripcin del NE con fnanciamiento del PIMPB/MVCS
Fuentes: SNIP/Secretara de Descentralizacin PCM. Elaboracin Propia
313
Teresa Cabrera
a pesar de haber ejecutado un monto superior al 2008. Ocurri
que los recursos crecieron y, como sucede en la mayor parte de
GL y GR, la capacidad de gasto no aumenta al mismo ritmo. Para
2010, con la crisis fnanciera como condicionante, el presupuesto
de inversiones se reduce. No obstante los cambios, al comparar los
montos ejecutados puede apreciarse que estos crecen de manera
progresiva.
Cuadro 7. Municipalidad de VMT
Niveles de ejecucin en inversiones 2008-2010
Ao Presupuesto de inversiones Monto ejecutado % Puesto/1
2008 25 046 851 16 092 155 64.2 24
2009 39 248 176 18 910 834 48.2 38
2010* 27 535 409 20 589 814 74.8 -
(*) a junio 2010
/1 En relacin a niveles de ejecucin en distritos Lima Metropolitana
El principio de la Descentralizacin Popular de fortalecer las
capacidades (de los GL y GR) para ejecutar inversiones con efcacia
y calidad crecientes, y desmontar las trabas administrativas que
difcultan esos procesos
16
evidentemente no se cumple. Como se
ha sealado, fue el MVCS, a travs de uno de sus programas, el que
asumi el fnanciamiento de los NE tanto en QSM como en todo
el distrito
17
, de modo tal que el gasto realizado en el marco de la
16
Mensaje a la Nacin por Fiestas Patrias. 28 de julio de 2009.
17
En agosto de 2009 FONCODES anunci ocho obras bajo la modalidad de
NE en VMT: tres puestos de salud, cuatro guarderas y un proyecto de aulas. Estas
obras no constan en el listado de Proyectos de infraestructura social fnanciados por
FONCODES (agosto 2006 a marzo 2010). En marzo de 2010 FONCODES anunci el
314
iniciativa de Descentralizacin Popular, no guarda relacin causal
con los niveles de ejecucin de los presupuestos de inversin del
gobierno local, no obstante se anotan aqu, dado que uno de los
supuestos formales de la iniciativa de los NE era mejorar el nivel de
gasto de los GL y GR, cosa que no se cumpli. Los promotores de
los NE referen que el PIMPB que tambin realiza transferencias
a los gobiernos locales mediante su programa Muros de Conten-
cin
18
intent fnanciar las obras a travs de las municipalidades,
pero que al no ajustarse estas a los tiempos de ejecucin plantea-
dos, se decidi optar por la va de fnanciar los NE. La relacin
de complementariedad que en el discurso de la Descentralizacin
Popular suponan los NE respecto a la capacidad de inversin de
los GL, no es tal, puesto que en la prctica es el gobierno central
el que moviliza su presupuesto, mientras la municipalidad es
liberada de un eventual embalse de expedientes de proyectos
y, por consiguiente, de la presin de los vecinos.
Participacin, Presupuesto Participativo
y Ncleos Ejecutores
Finalmente, es necesario anotar la evolucin de los recursos
municipales que en VMT se someten a programacin por la va
del Presupuesto Participativo (PP). Las valoraciones sobre este
mecanismo suelen jugarse en los extremos del entusiasmo y la
desazn, y por lo general se referen al nivel de participacin de
los ciudadanos, la representatividad de las organizaciones que
se inscriben como agentes o la naturaleza de las decisiones de
inversin (proyectos sociales o de infraestructura?, cemento
inicio de la cuarta de estas obras: el Puesto de Salud de Ciudad Gosen, barrio conocido
como Ticlio Chico por sus bajas temperaturas invernales.
18
Los barrios de QSM cumplen todas las condiciones para que sus obras sean
fnanciadas por este programa (vivienda.gob.pe/pimbp/pag_muros.asp), por lo que la
municipalidad de VMT podra solicitar la transferencia de recursos para su ejecucin.
315
Teresa Cabrera
o capacidades?). Sin intencin de entrar en el detalle de estas
cuestiones, la mirada a un caso concreto, hper-local como el de
QSM, aporta para problematizar aspectos como la efectividad y
la legitimidad del PP, mediante la comparacin de los recursos
disponibles para obras va PP y los recursos disponibles para
modalidades de ejecucin directa (no deliberativa) por parte de
la poblacin.
El total de recursos que la municipalidad de VMT destina a que
se decida mediante PP se divide entre las siete zonas del distrito.
Los criterios para esa asignacin tienen que ver con necesidades
bsicas insatisfechas, niveles de tributacin, etc. y en general
se defnen en una Comisin Tcnica que prepara el proceso.
De este modo, el PP se territorializa, lo que por un lado conlleva
aspectos positivos de gobernabilidad: los participantes atribuyen
esta distribucin a un principio de equidad y consideran que as
se hacen ms transparentes los criterios que guan la inversin,
adems de que es ms sencillo colocar sus prioridades al estar
reducida la escala (y la competencia de otros agentes). Tambin
se ve como una ventaja porque las sumas abiertas y para todo
el distrito se alejan de la idea bastante extendida de que el PP
antes que un proceso de decisin, es un mecanismo para atraer
inversin pblica al entorno ms prximo: la construccin de
una posta, una va de acceso barrial o un local comunal, antes que
la prioridad de una avenida o infraestructura de orden mayor.
Las limitaciones de este diseo, por otro lado, se relacionan
con la orientacin de la inversin (se tiende a la atomizacin del
presupuesto) y al papel que debe cumplir el PP en un proceso de
deliberacin y ciudadana, mediante la articulacin de intereses o
la agregacin de formas de representacin e interlocucin con el
gobierno local. El cuadro 8 muestra los recursos del PP municipal
entre 2007 y 2009. Vemos que el monto asignado en 2009 para
toda la zona de Nueva Esperanza (donde la QSM es uno de tres
316
sectores) es inferior al monto invertido mediante NE en los seis
Nuevos Barrios de QSM.
Cuadro 8. Presupuesto Participativo VMT
Montos asignados a zona Nueva Esperanza
Ejercicio Presupuesto
total
Presupuesto
participativo
% Nueva Esperanza
Monto asignado
2007 43 919 442 2 000 000 5.9 -
2008 45 014 306 3 000 000 8.8 413 764
2009 47 748 813 3 300 000 13.2 399 000
Fuente: MEF/Sistema de Informacin Seguimiento y Evaluacin (SISE) de los PP/desco
Por lo dems, el proceso de PP en VMT es uno de los ms d-
biles y defectuosos entre los distritos de Lima Sur. Las condiciones
para la legitimidad del proceso no son auspiciosas: el responsable
de la Ofcina de Participacin Ciudadana variaba constantemente,
el municipio no convocaba con la debida oportunidad (en 2009 se
convoc el PP 2010 a inicios de julio, cuando el instructivo del MEF
sale en promedio en abril) y en general, la municipalidad de VMT
incumpli varios acuerdos y no realiz oportunas rendiciones de
cuentas en lo que va de la gestin 2006-2011.
Conclusiones
Para cerrar esta revisin que, a propsito de los Ncleos Ejecu-
tores, hemos hecho de una experiencia concreta de mecanismos
de participacin comunitaria en inversin pblica, caben algunos
comentarios.
Experiencias como los NE, que en trminos operativos resultan
relativamente similares a modelos como los Comits de Gestin
ya descritos, responden a lgicas distintas. En el caso que hemos
revisado, tanto las obras realizadas va NE (muros de contencin)
317
Teresa Cabrera
como las realizadas por los Comits de Gestin (escaleras y plazas),
respondan a necesidades concretas, bien identifcadas y articula-
das a la implementacin futura de los servicios, pero la valoracin
del papel de la comunidad tiene pesos distintos. En el caso de los
Comits de Gestin, la concrecin de la obra tena por propsito
generar la movilizacin de los vecinos en torno al conjunto de las
necesidades del mejoramiento de sus barrios, adems de trasladar
capacidades en formulacin de proyectos y enfatizar la necesidad
de la organizacin vecinal (asambleas, acuerdos, etc.)
19
. En el caso
de los NE, la participacin de la comunidad parece limitarse a la
ejecucin administrativa y fnanciera de los proyectos de inver-
sin pblica. En el mejor de los casos, se monta sobre procesos
de organizacin previos, pero no los supone, y ciertamente no
garantiza que las decisiones sobre los proyectos se articulen a la
planifcacin distrital. As, la iniciativa de los NE requiere ms de
operadores que de dirigentes o de organizaciones vecinales. Las
capacidades de organizacin y gestin de los vecinos se instru-
mentalizan en funcin de la red que establecen quienes controlan
el aparato pblico que fnancia los proyectos.
En este sentido, acerca del manejo del aparato de programas
de asistencia social, aunque en la tradicin peruana pueden citarse
varios antecedentes, cabe una comparacin entre el actual modelo
aprista y el clientelismo de la era Fujimori. La similitud principal
est en la concentracin de recursos en el gobierno central: si bien
existi inicialmente preocupacin en los GR y GL por el uso de
sus fondos, la iniciativa de la Descentralizacin Popular se orient
ms bien a movilizar los saldos de los ministerios
20
, entre los que
destac el de Vivienda.
19
Adicionalmente la califcacin de los proyectos inclua criterios que incentivaban
la integracin de los barrios y la generacin de espacios pblicos, como en el caso de
las plazas.
20
Ver: Monge, Carlos y Viale, Claudia, Descentralizacin Popular para
gastar ms rpido y mejor?. Quehacer n 175. Lima: desco, 2009, pp.23-29.
http://www.desco.org.pe/quehacer-todas.shtml?x=6063
318
El matiz respecto al clientelismo promovido durante el fuji-
morismo radica en que el aparato aprista no busca en la relacin
clientelar la legitimacin ltima del rgimen en la persona del
presidente, como ocurra en esa especie de culto popular al Chi-
no Fujimori, que se promova en los barrios y comunidades a
travs de la asistencia alimentaria y los programas de empleo
temporal. Las clientelas polticas son tanto una forma de relacin
entre gobernantes y gobernados, como un espacio de acumulacin
para sus operadores. En el caso del APRA, sin congreso interno
y sin posibilidad de participacin electoral, los cuadros no cuentan
con canales ms o menos organizados y estables para la accin
poltica, la competencia interna o la legitimacin pblica. La ope-
racin en el marco del control de la administracin pblica por
ejemplo en los programas sociales parece ser una de las pocas
vas para la expresin de aparato aprista, tanto el de los mandos
medios (alojados en las ofcinas de los ministerios) como el de los
barrios
21
. Velsquez Quesqun (PCM), Nidia Vlchez (Ministerio
de la Mujer y Desarrollo Social), Arana (FONCODES), Morn
(Programa de Mejoramiento de Barrios), apristas que empujan el
coche partidario por los barrios focalizados por el Estado, ms
all de exacerbar la fgura del presidente Garca, buscan acumular
en un perfl propio basado en su retrica de compromiso popular y
su capacidad de intermediacin de los recursos del aparato estatal.
Salvo Morn, todos han meditado en pblico la posibilidad de
ser la carta del partido, sea para las elecciones de Lima (Arana)
o las nacionales (Velsquez Quesqun, Vlchez).
Ya hemos visto que la Descentralizacin Popular no descentra-
liz, sino que concentr la accin del Estado en zonas populares,
mediante la movilizacin de recursos de programas sociales a
21
Puesto que su participacin en espacios de organizacin o movilizacin social
resulta poco creble a la luz de la defnicin hacia la derecha del espectro poltico que
ha tomado la lite aprista, en particular el entorno presidencial y que se refeja en sus
propuestas de control y represin de la protesta social.
319
Teresa Cabrera
cargo de ministerios. Un ltimo comentario tiene que ver con el
impacto que la orientacin de los recursos para inversin pblica
en barrios populares tiene en la perspectiva del desarrollo urbano
y la posibilidad de consolidar ese desarrollo.
Los programas de asistencia social y su lgica de focaliza-
cin, suponen que la intervencin estatal est motivada por el
principio de lucha contra la pobreza. En este enfoque, la dotacin
de agua es importante para superar indicadores de necesidades
bsicas insatisfechas y de salubridad y, la poltica de ttulos de
propiedad, por dar otro ejemplo, tiene como eje la seguridad en
la tenencia y tericamente, propiciar el acceso al crdito. Nadie
duda de la importancia de articular acciones que se orienten a estos
logros, ms cabe sealar que, en ese nfasis, las intervenciones en
mejoramiento de barrios no se centran en la posibilidad de con-
solidacin de los asentamientos o la generacin de sub-sistemas
urbanos que los hagan sostenibles. Es por esta razn, por ejemplo,
que las intervenciones en la zona estudiada (Quebrada Santa Ma-
ra) no se plantean el escenario de las soluciones impopulares:
la reubicacin parcial o total de los asentamientos
22
, o la eventual
expropiacin de lotes en funcin del cumplimiento del plan vial
metropolitano, en el que la Quebrada sera atravesada por una
de las alimentadoras del Perifrico Vial Sur. En un marco en el
que las autoridades locales no tienen claro cmo controlar la ex-
pansin de los asentamientos hacia el otro lado de la quebrada
(hacia Manchay), intervenciones como las efectuadas a travs de
NE no se plantean el efecto que podran tener respecto a alentar
dicha expansin, que ya viene ocurriendo.
A pesar que los funcionarios de desarrollo urbano o los in-
genieros de los servicios de agua y alcantarillado, conocen direc-
tamente los problemas y las necesidades particulares que por su
ubicacin y fragmentacin tienen los Nuevos Barrios, este pliego
22
Por ejemplo, una parte del barrio Rafael Chacn se asienta sobre el terreno
de un ex relleno sanitario.
321
Teresa Cabrera
es prcticamente desconocido por las autoridades metropolitanas.
Los presupuestos necesarios para afrontar las necesidades de los
Nuevos Barrios donde el caso de QSM es apenas una muestra,
exceden largamente los recursos de un gobierno distrital. El tipo
de accin y la iniciativa que se requiere no tiene que ver tanto con
si se hace con ms o menos participacin
23
, sino con el hecho de
que se trata de un asunto de carcter masivo que, gestado en las
ltimas dos dcadas, permanece invisible como tal a los ojos de
las autoridades, que no generan programas (de muros, de servi-
cios, de espacio pblico, de vialidad) en la escala que esta etapa
de la reproduccin de la ciudad requiere. Quiz la nueva gestin
metropolitana se anime a afrontar el reto.
23
El programa de Muros de Contencin para todos los asentamientos humanos
de Lima, fue una iniciativa que se prioriz en el Presupuesto Participativo de Lima
Metropolitana en 2008. Si bien dicho proceso es casi un remedo de lo que tendra que
ser un PP, el proyecto fue aprobado en ese marco, pues se conoca que contaba con un
estudio que lo respaldaba y con una proyeccin de recursos. La gestin de Castaeda,
especialista en construir bypass, lo desestim.
Notas sobre los autores
Alberto Adrianzn
Socilogo de la Pontifcia Universidad Catlica del Per (PUCP).
Estudi la Maestra de Ciencia Poltica en el Colegio de Mxico. Ha
sido asesor del Congreso, del Presidente Valentn Paniagua y del
Secretario General de la Comunidad Andina. Asimismo, fue pro-
fesor de la PUCP y de la Academia Diplomtica del Per. Es autor
de diversos artculos, ensayos y libros. Su ltima publicacin es La
Transicin Inconclusa. Actualmente es miembro asociado de desco,
del Consejo Editorial del diario La Repblica y Consultor del Institute
for Democracy and Electoral Assistance (IDEA Internacional).
alberto.adrianzen@gmail.com
Javier Azpur
Analista poltico. Experto en temas de descentralizacin y participa-
cin. Actualmente es Coordinador Ejecutivo del Grupo Propuesta
Ciudadana. jazpur@desco.org.pe
Claudia Bielich
Licenciada en Sociologa por la Pontifcia Universidad Catlica del
Per (PUCP). Autora de La Guerra del Centavo. Una mirada actual al
transporte pblico en Lima Metropolitana. Ha trabajado temas de sociolo-
ga urbana y de movimientos sociales. Form parte de la investigacin
Movimientos Sociales y Pobreza realizada desde el Centro Peruano
de Estudios Sociales (CEPES). Actualmente es docente en la PUCP
324
y en la Universidad del Pacfco (UP). Coautora junto con Anthony
Bebbington y Martin Scurrah del libro: Los movimientos sociales y la
poltica de la pobreza en el Per, producto de una investigacin sobre
movimientos sociales en el Per, realizada entre el 2007 y el 2009 des-
de el Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), en coordinacin
con la Universidad de Manchester en Inglaterra. clau27@gmail.com
Teresa Cabrera
Sociloga de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Form
parte del Observatorio Urbano en el Programa Urbano de desco.
En el Grupo Propuesta Ciudadana integr el equipo de Formacin y
Participacin Ciudadana y fue responsable de la plataforma virtual
de la Red Participa Per. Es autora del blog limamalalima.wordpress.
com. Actualmente es investigadora de desco en temas urbanos.
teresa@desco.org.pe
Descosur
Grupo de trabajo del Programa Regional Sur de desco integrado
por: Rodolfo Marquina, scar Toro, Atilio Arata, Juan Santa Cruz,
Aquilino Meja, Henry Garca y Percy Cceres. arequipa@descosur.
org.pe
ngela Dionisio
Ingeniera Zootecnista de la Universidad Nacional del Centro del Per,
con posgrado en Ciencias Ambientales en la Universidad Nacional
Agraria la Molina. Especialista en la elaboracin de proyectos am-
bientales. A la fecha es responsable del componente pecuario en la
zona de emergencia de Huancavelica, mbito de trabajo del Programa
Sierra Centro de desco. angidi22@hotmail.com
Fernando Eguren
Socilogo de la Universidad Catlica de Lovaina, Blgica. Con estu-
dios de posgrado en Sociologa en lcole Pratique des Hautes tu-
des, Pars, Francia; y estudios de posgrado en Ciencia Poltica en la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Investigador y analista
sobre problemtica y poltica agraria, desarrollo rural y evaluacin
325
institucional. Es autor de diversas publicaciones sobre los temas en
mencin y actualmente director de Revista Agraria y Debate Agrario.
Miembro fundador y Presidente del Centro Peruano de Estudios
Sociales (CEPES) desde 1999. fegurenl@cepes.org.pe
Luis Garca Caldern
Diplomado en Gestin Local para el Desarrollo Sostenible. Ex dirigen-
te de Villa El Salvador, con experiencia en procesos de planifcacin
concertada con organizaciones sociales de base y gobiernos locales.
Labor en la Lnea de Desarrollo Econmico del Programa Urbano
de desco y actualmente es responsable de la Lnea de Organizacin
y Gestin Local para el Desarrollo Sostenible del Programa Selva
Central de esta institucin. lgarciacs@gmail.com
Peter Bille Larsen
Antroplogo ambiental de la Universidad de Copenhague, Dinamar-
ca, y analista de polticas pblicas por la Universidad de Ginebra,
Suiza. Ha trabajado con organizaciones internacionales y locales
sobre asuntos socioambientales, como la conservacin participativa,
evaluacin de polticas ambientales, derechos indgenas y desarro-
llo social. Actualmente est concluyendo su tesis doctoral sobre la
gobernanza ambiental en la Amazona Peruana en el Institut de
Haut tudes Internationales et du Dveloppement (IHEID), donde
tambin es docente del International Executive Master en estudios
del desarrollo (IMAS). peter.larsen@graduateinstitute.ch
Gissela Ottone
Ingeniera en Industrias Alimentarias de la Universidad Nacional
Agraria La Molina, con estudios en Administracin en Negocios y
Maestra en Estudios de Desarrollo. Especialista en el acompaa-
miento a microempresas rurales con habilidades en los negocios de
produccin de cereales transformados, carne y fbra de alpaca, as
como de productos lcteos. Se ha desempeado como responsable de
planifcacin y seguimiento de proyectos, luego como administradora,
y actualmente se desempea como Jefa del Programa Sierra Centro
de desco. gottone@desco.org.pe
326
Erick Pajares
Abogado, con estudios de especializacin en Derecho Internacional,
Polticas Pblicas Globales y Gerencia Poltica por la Universidad de
Nueva York, EE.UU. Experto en Derecho Internacional Ambiental
y Gestin Socioambiental. Especialista en Investigacin de Futuros
(Anlisis prospectivo). Estudios complementarios en Antropologa
Cultural y Sociologa Poltica. Ha sido consultor para diversos pro-
yectos del Banco Mundial, el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo y el Fondo Mundial del Ambiente, en temas de institu-
cionalidad ambiental, polticas pblicas ambientales, gestin de la
biodiversidad y conocimientos tradicionales, manejo y resolucin
de confictos socioambientales y responsabilidad social corporativa.
Miembro del Grupo Biosfera, Think Tank en Investigacin de Futuros
Sustentables. Investigador asociado de desco. bgc.pae@gmail.com
Sonia Paredes
Bachiller en Antropologa con estudios de Maestra en Polticas Edu-
cativas de la Pontifcia Universidad Catlica del Per. Experiencia
en seguimiento y anlisis de polticas educativas para la atencin en
el mbito rural y polticas de aseguramiento de la calidad en educa-
cin superior. Actualmente se desempea en la Asamblea Nacional
de Gobiernos Regionales brindando apoyo para el fortalecimiento
institucional de los gobiernos regionales, para el desarrollo de sus
polticas en el marco del presupuesto por resultados. sonia.paredes@
angr.org.pe
Javier Paulini
Economista de la Pontifcia Universidad Catlica del Per, con
estudios culminados en la Maestra de Gestin de Polticas Pbli-
cas de la Universidad Continental y la Universidad Autnoma de
Barcelona de Espaa. Ha sido consultor de la Direccin Nacional
de Presupuesto Pblico, miembro del equipo de Presupuesto por
Resultados y analista del rea de Vigilancia Ciudadana del Grupo
Propuesta Ciudadana. Actualmente trabaja en el Proyecto USAID/
Per/Polticas en Salud como especialista en fnanciamiento. javier.
paulini@angr.org.pe
327
Martin Scurrah
PhD en Administracin de la Universidad de Cornell. Ha trabajado
mayormente como socilogo y politlogo. En los ltimos aos ha
estudiado los temas de los movimientos sociales y los confictos
sobre los recursos naturales en el Per y las polticas de transicin a
una sociedad post-extractivista. Est afliado al Centro Peruano de
Estudios Sociales (CEPES). Coautor junto con Anthony Bebbington
y Claudia Bielich del libro: Los movimientos sociales y la poltica de la
pobreza en el Per, producto de una investigacin sobre movimientos
sociales en el Per, realizada entre el 2007 y el 2009 desde el CEPES,
en coordinacin con la Universidad de Manchester en Inglaterra.
mascurrah@gmail.com
Ricardo Vergara
Licenciado en Sociologa por la Pontifcia Universidad Catlica del
Per y en Economa Poltica por la Universit de Pars VIII. Obtuvo
en el IEDES-Pars I el Diploma del III Ciclo en Sociologa del Desa-
rrollo. Fue profesor de la Universidad Nacional de Ingeniera en el
posgrado de planifcacin urbana regional, investigador de desco
y actualmente se desempea como consultor. Es Vice-Presidente
adjunto de Seguimiento, Anlisis y Evaluacin para el Desarrollo
(SASE). rvergara@sase.com.pe
Cinthia Vidal
Bachiller en Sociologa de la Pontifca Universidad Catlica del Per,
con el Diploma en Descentralizacin y Gobiernos Locales. Llev a
cobo el curso de verano Fiscal Decentralization and Intergovernmen-
tal Fiscal Relations en la Central European University en Budapest,
Hungra. Le interesan los temas de formulacin y planifcacin estra-
tgica de polticas pblicas nacionales y regionales para el desarrollo
territorial, de gestin descentralizada de educacin, as como de
fortalecimiento a la gestin regional. Actualmente es Coordinadora
de la Comisin Tcnica de Educacin de la Asamblea Nacional de
Gobiernos Regionales y Responsable del Programa de Incidencia
Poltica del Grupo Propuesta Ciudadana. cvidal@desco.org.pe

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