Libro Derecho Parlamentario

SERIE ROJA
JUNIO 2012
DERECHO PARLAMENTARIO
SERIE ROJA
JUNIO 2012
La reproduccin parcial o total de esta publicacin, sin la autorizacin previa de la Cmara
de Diputados, dar lugar a las sanciones previstas por la ley
El contenido del trabajo de Investigacin que se publica, as como las impresiones y
grfcas utilizadas, son responsabilidad del autor, lo cual no refeja
necesariamente el criterio editorial
Organizacin y Funcionamiento del Congreso
PRESIDENTE DE LA CMARA DE DIPUTADOS
Dip. Oscar Martn Arce Paniagua
JUNTA DE COORDINACIN POLTICA
PRESIDENTE
Dip. Mary Telma Guajardo Villareal
INTEGRANTES
Dip. Francisco Rojas Gutirrez
Dip. Carlos Alberto Prez Cuevas
Dip. Juan Jos Guerra Abud
Dip. Pedro Vzquez Gonzlez
Dip. Jorge Antonio Kahwagi Macari
Dip. Pedro Jimnez Len
SECRETARIO GENERAL
Dr. Fernando Serrano Migalln
SECRETARIO DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS
Lic. Juan Carlos Delgadillo Salas
SECRETARIO DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS Y FINANCIEROS
Ing. Ramn Zamanillo Prez
COMIT DEL CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO E
INVESTIGACIONES PARLAMENTARIAS
PRESIDENTE
Dip. Omar Fayad Meneses
SECRETARIOS
Dip. Gregorio Hurtado Leija
Dip. Vctor Manuel Castro Coso
INTEGRANTES
Dip. Jos scar Aguilar Gonzlez
Dip. Fermn Gerardo Alvarado Arroyo
Dip. Mara del Rosario Brindis lvarez
Lic. Karla Daniela Villareal Benassini
Dip. Fernando Ferreyra Olivares
Dip. Sonia Mendoza Daz
Dip. Mara Teresa Rosaura Ochoa Meja
Dip. Arturo Santana Alfaro
Dip. Francisco Saracho Navarro
Dip. Pedro Vzquez Gonzlez
DIRECTOR GENERAL DEL CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO E
INVESTIGACIONES PARLAMENTARIAS
Mtro. Csar Becker Cullar
PRESENTACIN
NDICE
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INTRODUCCIN
I. DERECHO PARLAMENTARIO
1. Antecedentes
2. Defnicin
3. Caractersticas
4. Fuentes
A. La Constitucin
B. Ley o Reglamento Parlamentario
a. Concepto
b. Reglamento Interior del Congreso mexicano
c. Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
d. Reglamentos unicamerales
C. Legislacin ordinaria
D. Acuerdos Parlamentarios
E. Estatutos Internos
F. Precedentes
G. Prctica Parlamentaria
H. Derecho Parlamentario Comparado
II. AUTONOMA PARLAMENTARIA
1. Surgimiento en Inglaterra
2. Sistema Francs
3. Sistema Alemn. La teora de los Interna Corporis Acta
4. Nueva concepcin
5. Autonoma en el Congreso mexicano
III. ORGANIZACIN PARLAMENTARIA
1. Flexibilidad en la organizacin
2. El Congreso un rgano complejo
3. Estructura e integracin del Congreso mexicano
A. Antecedentes
B. Estructura actual
C. Integracin
a. Sistema de Mayora
b. Sistema de Representacin Proporcional
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D. El Sistema Bicameral
a. Antecedentes
b. Medio de control intraorgnico
c. Polmica sobre su conveniencia
4. rganos del Congreso
A. Presidente de la Cmara
a. Antecedentes
b. Funciones actuales
B. Mesa Directiva
a. Antecedentes
b. Naturaleza
c. Conformacin
d. Reglas para su integracin
e. Atribuciones
C. Junta de Coordinacin Poltica
a. Naturaleza
D. Conferencia para la Direccin y Programacin
de los Trabajos Legislativos
a. Aspectos generales
b. Funciones
E. Grupos Parlamentarios
a. Naturaleza
b. Funciones
c. Los Grupos Parlamentarios en el Congreso Mexicano
d. Funciones de los grupos parlamentarios
en el Congreso de la Unin
F. Comisiones
a. Clasifcacin
b. Integracin y composicin
c. Funciones y deberes
d. Facultades plenas
e. Conferencia de Comisiones
G. Comisiones de investigacin
a. Antecedentes
b. Defnicin
c. Funciones
H. Comits
5. rganos de apoyo al trabajo legislativo
A. Servicio de Carrera
B. Investigacin Parlamentaria
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IV. FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO
1. Principios generales
2. Calendario de trabajo y orden del da
3. Qurum
4. Votaciones
V. FUNCIONES DEL CONGRESO
1. Funciones del Estado
2. Funcin deliberativa
A. Funciones implcitas de las Cmaras
B. Defnicin
C. Estado actual de la funcin deliberativa
3. Funcin legislativa
A. Proceso legislativo
a. Iniciativa
b. Exposicin de motivos
c. Dictamen
d. Lectura o declaratoria de publicidad
e. Debate en el Pleno
f. Mociones
g. Publicacin
B. Facultad interpretativa
4. Funcin de control
A. Qu es el control
B. Control Parlamentario
C. Los periodos de sesiones
D. Informe Presidencial
E. Comparecencia de funcionarios
F. Controles fnancieros
G. Ratifcacin de nombramientos
H. Facultad de investigacin
5. Funcin fnanciera
A. Facultad en materia de Presupuesto de Egresos
B. Facultades en materia tributaria
6. Funcin administrativa
7. Funcin de informacin
A. Multiplicidad de vas para su ejercicio
8. Funcin jurisdiccional
9. Funcin electoral y electiva
10. Funcin de gestora
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CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFA
DOCUMENTOS

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PRESENTACIN
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En los ltimos doce aos, a partir de la expedicin de la Ley Orgnica del
Congreso, las normas que regulan la organizacin y funcionamiento del Poder Le-
gislativo mexicano, han sido objeto de importantes modifcaciones, entre las que
destacan la creacin de los reglamentos unicamerales de la Cmara de Diputados
y del Senado de la Repblica en el 2011, no obstante aun es necesario seguir avan-
zando en el perfeccionamiento del marco normativo parlamentario en general, y
particularmente en la reglamentacin de las funciones del Congreso General y la
Comisin Permanente.
Es por lo anterior que el Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones
Parlamentarias, publica esta investigacin del Mtro. Juan Carlos Cervantes G-
mez, en la cual analiza diferentes normas e instituciones parlamentarias a fn de
contribuir a la compresin de la organizacin y funcionamiento del Congreso, que
es necesaria para perfeccionarlas. En esta investigacin se actualizan trabajos ya
presentados que se complementan con el anlisis de fguras que no haban sido
abordadas y de las nuevas normas funcionales.
El trabajo que presentamos, desarrolla elementos bsicos del Derecho
Parlamentario en general, destacando el tema de la Autonoma Parlamentaria,
para posteriormente dar paso a los temas organizacionales y funcionales; fnal-
mente se desarrollan las funciones que actualmente tienen conferidas las C-
maras, a fn de contribuir al conocimiento de sus principales caractersticas y fa-
vorecer el anlisis mas all de la funcin legislativa, que es considerada la ms
importante. No obstante, no se pierde de vista que la funcin legislativa en otras
democracias, comienza a ceder terreno ante la funcin de control, razn por la
que sta ltima se examina ampliamente. En esta parte, tambin se lleva a cabo
un anlisis pormenorizado de las diferentes fases del procedimiento legislativo a
la luz de los recientes Reglamentos, que consideramos puede ser de utilidad para
comprender mejor los nuevos procesos.
Mtro. Csar Becker Cullar
Director General del Centro de Estudios
de Derecho e Investigaciones Parlamentarias
JUAN CARLOS CERVANTES GMEZ*
* Maestro en Derecho por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Investigador
A del Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias.
PAU I VALL, Francesc, Nota preliminar: Un Parlamento para el siglo XXI en PAU I VALL, Francesc
(comp), Temas y problemas del Parlamento contemporneo, Miguel ngel Porra, Mxico,
2006, p. 9.
INTRODUCCIN
El Derecho Parlamentario no tiene una defnicin unvoca, en virtud de
que puede ser considerado una disciplina que estudia las reglas de organizacin y
el funcionamiento de las asambleas legislativas democrticas, o bien el conjunto
de normas que regulan la organizacin y el funcionamiento del Poder Legislativo,
en tanto asamblea representativa, as como los deberes y prerrogativas de los
legisladores; en el presente trabajo abordamos al Derecho Parlamentario, como
el anlisis de las normas del Poder Legislativo, a fn de intentar contribuir con este
modesto esfuerzo, para su entendimiento, interpretacin y posterior desarrollo.
El Derecho Parlamentario, es una disciplina antiqusima, la cual comenz
a desarrollarse a fnales del siglo XVIII; en torno a ella se ha generado gran contro-
versia, relacionada con su autonoma del Derecho Constitucional, sus caractersti-
cas y hasta la bsqueda de su denominacin ms adecuada.
A nivel nacional su estudio inicia discretamente, es as que encontramos
pocas obras en la materia, de las cuales destacan los trabajos de Francisco Berln
Valenzuela (Derecho Parlamentario de 1993) y Miguel ngel Camposeco (Manual
de Temas Legislativos de 1984). Fue a principios de este siglo, derivado del fortale-
cimiento del Congreso, que ha comenzado a aparecer una importante produccin
bibliogrfca en esta materia; sin embargo, no la sufciente an; lo que vemos re-
fejado en el comentario de Francesc Pau i Vall, que con respecto a las tareas de los
Parlamentos de Amrica Latina, destaca que todo parece indicar que stas deben
desarrollarse en un vaco de refexiones tericas sobre las mismas, lo que genera que
se repitan errores y que se mantengan sinergias poco adecuadas a los nuevos retos
de las democracias latinoamericanas. Como puede observarse el estudio de estos
temas, a pesar de los importantes avances de los ltimos aos, es una asignatura
aun pendiente, que requiere ser atendida.
Si bien en el marco del proceso de Reforma del Estado en Mxico, la le-
gislacin parlamentaria ha experimentado importantes avances, en la parte de la
organizacin, aunado a la reciente modernizacin de las normas funcionales de
las Cmaras, aun se aprecia necesario un mayor desarrollo a la luz de los dinmi-
cos cambios polticos y sociales del pas. Derivado de lo anterior surge la necesi-
dad de un anlisis de las nuevas reglas y procesos, as como la actualizacin del
conocimiento en materia orgnica, a fn de aclarar las dudas y controversias que
se generen en torno a la nueva regulacin.
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Es de destacar que la renovacin de las reglas funcionales, se plante
hace ms de tres dcadas; sin embargo, fue hasta el ao 2010 cuando sta se llev
a cabo, razn por la que los cambios en materia procedimental se aprecian radi-
cales en algunos aspectos. El atraso en esta materia era enorme, en virtud de que
la legislacin funcional que regia al Congreso fue expedida en 1934 y las modifca-
ciones para adaptarla a las nuevas necesidades polticas fueron escasas. Es as que
con la expedicin de los Reglamentos unicamerales los procesos que se llevan a
cabo en las Cmaras, han sufrido una importante transformacin, lo que desde
luego puede contribuir en forma determinante con la efcacia de las labores par-
lamentarias y por tanto con el fortalecimiento del Congreso ante los ciudadanos.
Con el fn de actualizar el anlisis del Derecho Parlamentario nacional, se
presenta este trabajo, el cual retoma investigaciones anteriores para ponerlas al
da, se complementa con temas que no se haban presentado; adems se realiza
un anlisis de las normas que se incorporaron con la nueva legislacin, que si bien
comienza a ser aplicada y por tanto an no revela sus principales fortalezas y def-
ciencias, debe ser revisada a la luz de la doctrina.
Es de destacar que el Derecho Parlamentario, se desarrolla en forma su-
mamente dinmica a nivel comparado y que gran parte de los rganos y proce-
dimientos previstos en nuestro sistema se han tomado de la legislacin de otros
pases, es por esta razn que nos apoyamos en trabajos extranjeros para explicar
el origen, naturaleza y evolucin de stos.
El presente trabajo, parte del anlisis al Derecho Parlamentario en gene-
ral, haciendo un anlisis de sus caractersticas, naturaleza y principios para poste-
riormente desarrollar las normas que regulan la organizacin y el funcionamiento
del Poder Legislativo, para lo que es necesario analizar el tema de la Autonoma
Parlamentaria, la cual ha ido adaptndose a la evolucin de los sistemas constitu-
cionales, por lo que actualmente acepta la revisin en materia de funcionamiento
por parte de los rganos jurisdiccionales de control de la constitucionalidad. El
tema de la autonoma, resulta determinante en el estudio del funcionamiento del
Poder Legislativo, ya que constituye el eje rector, por lo que su evolucin y estado
actual es de gran importancia.
Posteriormente se realiza un anlisis de la Organizacin Parlamentaria,
que con la expedicin de la Ley Orgnica del Congreso General de 1999, presenta
importantes modifcaciones que permitieron fortalecer sus estructuras, al refor-
mar las normas que regan a algunos de sus rganos de gobierno, adems de su-
primir y crear otros. En esta parte se desarrollan temas como las caractersticas
de la organizacin parlamentaria, los importantes temas de la fexibilidad y com-
plejidad de la organizacin y la estructuracin del Poder Legislativo; a continua-
cin se realiza el anlisis de sus principales rganos. En el siguiente apartado se
desarrollan temas clave en el funcionamiento, como son sus principios generales,
la calendarizacin de los trabajos, el qurum y las votaciones.
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En la ltima parte, se lleva a cabo un anlisis de las funciones que
actualmente tiene conferidas el Congreso, a fn de conocer sus principales carac-
tersticas y la problemtica que enfrentan; entre la que se encuentra la funcin
deliberativa, que es esencial para el Parlamento, asimismo se aborda la funcin le-
gislativa, considerada la ms importante del Congreso mexicano; no obstante que
la tendencia mundial de los Parlamentos, ha sido desplazarla a segundo trmino,
anteponiendo la funcin de control, debido a fenmenos como la tecnifcacin
de la Legislacin; en esta parte se analizan las diferentes fases del procedimiento
legislativo a la luz de las recientes reformas funcionales. Posteriormente se desa-
rrolla el tema de la funcin de control, as como las diferentes actividades a travs
de las que se lleva a cabo. En seguida se analizan otras importantes funciones del
Poder Legislativo, como son la funcin fnanciera que es una funcin clsica del
Parlamento; la funcin administrativa que resulta de gran importancia en virtud
del tiempo que se le dedica; la funcin de informacin que es una actividad que
surge con los parlamentos modernos, ntimamente ligada con el control parla-
mentario; la funcin jurisdiccional que constituye un control de los funcionarios
pblicos, no obstante haber cado en desuso; la funcin electoral mediante la que
el Congreso puede llegar a sustituir en forma provisional la voluntad del cuerpo
electoral y para concluir, se aborda la funcin de gestora que permite lograr un
mayor acercamiento del legislador con su electorado.
Agradecemos al Mtro. Csar Becker, Director General del Centro de Es-
tudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias, quien hizo posible la publica-
cin de este trabajo.
9
I. DERECHO PARLAMENTARIO
1. Antecedentes
Los Parlamentos modernos tienen sus antecedentes inmediatos en la
Edad Media, poca en que surgen las asambleas estamentales que ostentaban
como principal facultad la autorizacin de los gastos de guerra del monarca a
cambio de determinados privilegios para los nobles, militares y el clero; los Esta-
dos Generales en Francia, las Cortes en Espaa y las dietas en Alemania constitu-
yen ejemplos de estas asambleas.
En Inglaterra, el Parlamento -establecido en 1295- a diferencia de las otras
asambleas, fue ganando fuerza ante el monarca mediante una lucha permanente
que fnaliz con la Revolucin de Cronwell en 1642, que derivara en la ejecucin
del Rey Carlos I en 1649, y en la implantacin de una Repblica autoritaria hasta
1660, ao en que se restableci la monarqua con Jacobo II, quien dara lugar a un
nuevo movimiento armado La Glorious Revolution de 1689, que es considerada
como el gran hito en cuanto a la consagracin del Parlamento como centro del po-
der poltico. Posteriormente, con la Revolucin francesa en 1789, los Estados Ge-
nerales se constituiran en Asamblea Nacional, rgano que tendra un papel deter-
minante en la Constitucin de 1793 en que se establece el Gobierno de Asamblea.
En los Estados Unidos de Amrica, las doctrinas emanadas de la ilus-
tracin, como la teora de la divisin de poderes, tendra un gran impacto en las
Constituciones de las colonias, principios que pasaran a la Constitucin Federal
de 1787, en la que el Congreso o Parlamento tendra un papel destacado pero en
una nueva relacin con respecto al resto de los rganos del Estado.
Los anteriores acontecimientos marcaron el fn de las asambleas esta-
mentales y dieron paso a la poca dorada del parlamentarismo, caracterizada por
el predominio de las asambleas representativas, la cual fnalizara en la primera
parte del siglo XX -periodo al que se le denomina crisis del parlamentarismo- en
que el sistema comienza a presentar problemas, lo que es denunciado por Carl
Schmitt, entre otros.
Como vemos, la evolucin de los Parlamentos de la poca moderna ha
sido sumamente dinmica, y de la misma forma la del Derecho Parlamentario,
disciplina que si bien en nuestro pas no haba sido cultivada en forma amplia, co-
menz a serlo, hace apenas unos cuantos aos. Los antecedentes del Estudio del
Derecho Parlamentario podemos ubicarlos en 1791, en la obra del abogado padre
del Utilitarismo Jeremy Bentham, Tcticas Parlamentarias en la que por primera
2
3
LUJAMBIO, Alonso y MARTNEZ BOWNESS, Jaime, Estudio introductorio a La Constitucin Ingle-
sa de Walter Bagehot, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 2005, p. XXVI-XXVII.
BENTHAM, Jeremy, Tcticas Parlamentarias, Congreso de los Diputados, Madrid, 1991.
2
3
10
vez se estudia esta antiqusima materia; en la obra de William Hamilton Lgica
Parlamentaria, escrita previamente a la obra de Bentham pero publicada hasta
1806 y en el Manual de Prcticas Parlamentarias de Thomas Jeferson, de 1812 que
sistematiza las reglas que rigen al Congreso Norteamericano.
2. Defnicin
Defnir esta materia no resulta una tarea sencilla; sin embargo, recurrien-
do a algunos de los autores que se han ocupado de ella, podemos aproximarnos.
Es as que Jos Antonio Alonso, seala que el Derecho Parlamentario es aquella
parte del Derecho Constitucional que se ocupa del anlisis de lo referente al Parla-
mento, defnicin simple pero que nos ayuda a defnir el mbito de la materia;
por su parte, Jorge Gentile seala que es la parte del Derecho Constitucional que
estudia la organizacin, la constitucin, el funcionamiento, los procedimientos y las
competencias del Congreso, y las prerrogativas de sus integrantes.
Francisco Berln Valenzuela, quien ha sido el pionero en esta materia a ni-
vel nacional, seala que el Derecho Parlamentario, en sentido estricto, puede ser
defnido como el conjunto de normas con que son regidas las actividades internas de
las asambleas legislativas de los estados, en lo referente a su organizacin, funciona-
miento, facultades, deberes, privilegios para sus miembros y relaciones entre otros
grupos polticos que lo integran. Este concepto, corresponde con el Parlamento
en el que las tareas legislativas son las ms importantes.
Por su parte, Silvano Tosi, seala que el Derecho Parlamentario en senti-
do restringido es el estudio del conjunto de relaciones poltico-jurdicas que se de-
sarrollan al interior de las asambleas y, ms precisamente, como aquella parte del
Derecho Constitucional que se refere a la organizacin interna y al funcionamiento
del Parlamento.
Finalmente Fernando Santaolalla, uno de los tericos ms importantes
del Derecho Parlamentario espaol, seala que el Derecho Parlamentario es el
conjunto de normas que regulan la organizacin y funcionamiento de las Cmaras
parlamentarias, entendidas como rganos que asumen la representacin popular
en un Estado constitucional y democrtico de Derecho y el ejercicio de sus funciones
supremas.
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5
6
7
HAMILTON, William Gerard, Lgica parlamentaria: o de las reglas del buen parlamentario, Con-
greso de los Diputados, Madrid 1996.
JEFFERSON, Thomas. Manual del Derecho Parlamentario. Edicin Facsimilar realizada por la
Coordinacin del Sector Popular del Grupo Parlamentario del PRI. Cmara de Diputados. LVIII
Legislatura. Mxico. 2002.
GENTILE, Jorge, H., Derecho Parlamentario Argentino, Ediciones Ciudad Argentina, Bueno Aires,
1997, p. 19.
BERLN VALENZUELA, Francisco. Derecho Parlamentario, Fondo de Cultura Econmica, Mxico.
2000, p. 33.
SANTAOLALLA, Fernando, Derecho Parlamentario Espaol, Espasa Calpe, Madrid, 1990, p 30.
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4
5
6
7
8
11
Como puede observarse, las anteriores defniciones coinciden en sealar
que el Derecho Parlamentario rige al interior de los Parlamentos y en las materias
que comprende; las cuales podemos sintetizar en organizacin y funcionamiento
del Parlamento. Otro importante elemento que aportan estas defniciones es el
ubicar esta disciplina como parte del Derecho Constitucional; no obstante, en este
punto se estn generando opiniones en el sentido de reconocer la autonoma de
la materia.
Tomando en cuenta los anteriores conceptos, por nuestra parte pode-
mos sealar que el Derecho Parlamentario, no tiene una defnicin unvoca, por lo
que podemos defnirlo en tanto ciencia, como la disciplina que estudia las reglas
de organizacin y el funcionamiento de las asambleas legislativas democrticas,
as como los deberes y prerrogativas de los parlamentarios; por otra parte, co-
mentamos que es el conjunto de normas parte del Derecho Constitucional que re-
gulan la organizacin y el funcionamiento del Poder Legislativo en tanto asamblea
representativa.
Es de destacarse, que los elementos de estas defniciones los vemos plas-
mados en nuestra legislacin en el artculo 70 de la Constitucin que establece
que la organizacin y el funcionamiento del Congreso se regularn por la ley que
el mismo expida.
3. Caractersticas
El Derecho Parlamentario es un derecho polticamente comprometido,
discontinuo, de produccin interna, producto del consenso y revisable o controla-
ble, caractersticas que a continuacin desarrollaremos.
a) Derecho polticamente comprometido. Se considera as porque slo
es admisible su existencia en regmenes democrticos que garanticen la repre-
sentatividad de los ciudadanos a travs de un Parlamento elegido en elecciones
libres. Sobre este punto Martnez Elipe, seala que en las democracias cerradas el
Derecho Parlamentario no tiene ms carcter que el puramente adjetivo, en cuanto
referido al conjunto de normas reguladoras de la organizacin y funcionamiento de
las Cmaras Polticas, a diferencia de las democracias abiertas, en las que tiende
a extenderse al estudio de los resortes a travs de los cuales se consigue la con-
cordia de los confictos sociales que, por mediacin de los partidos polticos, se
encuentran representados en el Parlamento.
10
9
ALONSO DE ANTONIO, Jos Antonio, Introduccin al Derecho Parlamentario, Dikinson, Madrid,
2002, p. 22.
MARTNEZ ELIPE, Len, Introduccin al Derecho Parlamentario, T. 1. Aranzandi, Pamplona, 1999,
p. 40.
10
9
12
b) Flexibilidad. En virtud de que al margen de la estabilidad que signifcan
las previsiones constitucionales, el cambio de circunstancias y la posible ausencia
de regulacin necesaria al efecto, motiva generalmente una respuesta rpida por
los rganos parlamentarios. La fexibilidad se manifesta en la forma de produc-
cin de este Derecho; es por esto, que en algunos sistemas las normas de mayor
relevancia van a ser los usos y las costumbres parlamentarias, que permiten de-
mostrar la idoneidad de la norma antes de ser positivizada.
c) Produccin es interna. Caracterstica esencial -vinculada ntimamente
con las teoras de la autonoma parlamentaria- que por supuesto se ve atempera-
da por lo dispuesto por la Constitucin. Sin embargo, se ejerce con completa li-
bertad procedimental y de jurisdiccin de sus procedimientos. Crea un orden nor-
mativo distinto del general. De acuerdo con Elviro Aranda lvarez, las teoras de
autolegitimacin del Parlamento, aunado a la de divisin de poderes, hacen que
el Derecho Parlamentario se asemeje a una concepcin- privatista-contractualista;
es decir, es similar a una corporacin privada con capacidad de autolegitimacin,
imponiendo las reglas del juego y la disciplina de los miembros que la componen
sin recurrir al aparato estatal.
d) Discontinuidad. Es una caracterstica importante que consiste en la
consideracin de este Derecho como un conjunto de reglas que se dan los parla-
mentarios al inicio de cada legislatura en atencin a las particulares necesidades
de cada asamblea, en coherencia con la concepcin contractualista, no puede
vincular ms que a las partes contratantes, dejando completa libertad a las asam-
bleas siguientes para que sean ellas las que se regulen.
e) Producto del consenso. Su reglamentacin debe ser la expresin de la
autonoma normativa de las Cmaras, por lo que debe ser el fruto del acuerdo de
todos los grupos sin imposicin de unos sobre otros y con independencia de su
conformacin numrica.

f) Revisable. Es una caracterstica que se le ha atribuido en el marco del
desarrollo de la justicia constitucional. El ser objeto de control jurisdiccional impli-
ca que el rgano de control constitucional puede supervisar que los reglamentos
o cualquier otra norma que genere, estn de acuerdo con el texto de la Carta
Magna.
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14
ALONSO DE ANTONIO, Jos Antonio, Op. cit., p. 23.
ARANDA LVAREZ, Elviro, Los actos parlamentarios no normativos y su control jurisdiccional,
Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, Espaa, 1998, p. 69.
Ibidem, p. 68
Idem.
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DERECHO PARLAMENTARIO, Organizacin y Funcionamiento del Congreso
13
4. Fuentes
No es sencillo defnir qu es una fuente del Derecho Parlamentario de-
bido a que los planteamientos tradicionales parecen confundir su origen con el
Derecho mismo. Sin embargo, a manera de aproximacin, podemos retomar lo
sealado por Jos Antonio Alonso, quien considera que debe entenderse por
fuentes del Derecho Parlamentario el reconocimiento de capacidad para que un su-
jeto, individual o colectivo, intra o extraparlamentario, adopte decisiones, generales
o particulares, escritas, que asumidas como contenido jurdico, conforme las reglas
que disciplinen la actividad parlamentaria.
Con respecto a la determinacin de cules son las fuentes del Derecho
Parlamentario, se han formulado distintas clasifcaciones, entre las que destaca
la de Francisco Berln Valenzuela, quien siguiendo la teora tridimensional del
Derecho de Miguel Reale, las agrupa en: fuentes de dimensin normativa, de
dimensin sociolgica y de dimensin axiolgica. En el primer grupo, ubica a la
Constitucin; la legislacin ordinaria; la legislacin de las entidades federativas;
reglamentos parlamentarios; acuerdos de los rganos rectores de las cmaras; es-
tatutos de los grupos parlamentarios y de los partidos; en el segundo, agrupa a los
usos, prcticas y precedentes, adems de lo que denomina como jurisprudencia
parlamentaria, costumbres y convenciones y acuerdos de los grupos parlamenta-
rios; fnalmente, en las fuentes de dimensin axiolgica, incluye al rgimen polti-
co; principios polticos fundamentales; jurisprudencia constitucional y ordinaria; y
el Derecho Parlamentario comparado. Como puede apreciarse, esta clasifcacin
es sumamente exhaustiva, por lo que para los fnes de estudio es necesario cono-
cerla; sin embargo, no todas pueden ser consideradas como fuentes directas del
Derecho Parlamentario.
Por nuestra parte, desarrollaremos las fuentes que consideramos di-
rectas, entre las cuales estn por supuesto la Constitucin; el Reglamento Par-
lamentario (Reglamento Interior y los Reglamentos unicamerales en nuestra
legislacin); la Ley Orgnica del Congreso; la legislacin ordinaria; los acuerdos
parlamentarios; los Estatutos internos; los precedentes; la prctica parlamentaria;
y el Derecho Parlamentario comparado.
A. La Constitucin
El antecedente de la adicin de normas parlamentarias a nivel constitu-
cional, se ubica en la Constitucin francesa de 1791, que tom como referencia las
disposiciones del Reglamento de julio de 1789.
15
16
BERLN VALENZUELA, Francisco, Op. cit., p. 71.
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15
DERECHO PARLAMENTARIO, Organizacin y Funcionamiento del Congreso
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La Constitucin es la principal fuente de Derecho Parlamentario, ya que
en ella se establecen los lineamientos de organizacin y funcionamiento bsicos
del Parlamento. Estos lineamientos bsicos con la redimencionalizacin de la au-
tonoma parlamentaria, se han convertido no slo en el fundamento de la actua-
cin de las cmaras, sino tambin en su lmite. Si bien una de las caractersticas del
Derecho Parlamentario es la fexibilidad, debido a que ste debe adaptarse con
expedites a las circunstancias polticas que enfrenta, las normas constitucionales
-que suponen una mayor rigidez- sirven como cimiento de los principios funda-
mentales del Parlamento que no deben ser modifcados a la par de las circunstan-
cias polticas de coyuntura. Es por esta razn que las decisiones fundamentales
-decisiones que se considera no deben cambiar mediante un proceso sencillo- con
respecto a la organizacin y funcionamiento, se encuentran en el texto constitu-
cional a fn de preservarlas.
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en el titulo Ter-
cero captulo II del Poder Legislativo artculos 50 al 79, es la fuente primaria de
Derecho Parlamentario mexicano, la cual contiene la regulacin fundamental de
la organizacin y funcionamiento del Congreso.
B. Ley o Reglamento Parlamentario

a. Concepto
La fuente caracterstica del Derecho Parlamentario es el Reglamento Par-
lamentario, norma difcil de defnir, ya que su naturaleza es compleja; sin embar-
go, esto resulta necesario para iniciar su anlisis. Con respecto a su defnicin,
Fernando Santaolalla seala que los reglamentos parlamentarios son normaciones
autnomas de las Cmaras, un caso atpico en el mundo del Derecho que no puede
equipararse ni con las leyes formales ni con los reglamentos administrativos. Por
su parte ngel Garrorena Morales, comenta que es aquel conjunto de normas di-
rectamente derivadas de la Constitucin que expresan el derecho de las Cmaras a
establecer sus propias reglas de organizacin y funcionamiento.
Ambas defniciones parten de la autonoma del rgano parlamentario
para expedir su reglamentacin; sin embargo, de acuerdo con el ltimo autor,
existen dos criterios con respecto a su alcance; el primero, considera que el regla-
mento es Derecho propio o autoestatuido que existe independientemente y no
puede ser penetrado por otros rdenes normativos; por otra parte, el segundo se-
ala que el reglamento es Derecho derivado de la Constitucin y por consiguiente
subordinado a ella y penetrado por otras normas. En lo particular coincidimos con
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SATAOLALLA, Fernando. Op. cit., p. 43.
Enciclopedia Jurdica Bsica Volumen IV. Voz Reglamento Parlamentario. ngel Garrorena Mora-
les, Editorial Civitas, Espaa, 1995, p. 5736.
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el primero, ya que tomando en cuenta la naturaleza de los rganos legislativos, se
puede afrmar que son autnomos por lo que ningn otro rgano puede incidir en
la conformacin de sus ordenamientos internos. La intervencin de los rganos
de control de constitucionalidad es posterior a la formacin de la norma parla-
mentaria, lo que supone la limitacin de la autonoma pero no su anulacin.
En relacin con la autonoma del Parlamento, concepto esencial para de-
fnir al Reglamento Parlamentario, Rainer Arnold seala que el Parlamento repre-
senta directamente al pueblo como autoridad suprema del Estado con la consecuen-
cia de que ningn rgano inferior o procedente de otro ramo de poderes como del
Ejecutivo pueda interferir en las modalidades de la formacin de la voluntad del pue-
blo representado por el Parlamento. Asimismo agrega que el Parlamento cuenta
con autonoma para organizarse, la cual confrma la Constitucin, sin necesidad
de atribuirlo expresamente, porque el mismo resulta directamente de la existen-
cia del rgano ya que El hecho de que la Constitucin establezca la institucin del
rgano implica el poder de este ltimo de determinar libremente, aunque en el mar-
co de la Constitucin, sus reglamentos internos. No obstante, es de considerarse
que el lmite de la autonoma parlamentaria es la Constitucin, razn por la que el
rgano legislativo no puede llevar a cabo ningn acto que vaya ms all del texto
constitucional.
Como puede observarse, el Reglamento Parlamentario es un ordena-
miento que se caracteriza por su derivacin directa del texto constitucional, su
proceso de formacin autnoma, y porque su mbito corresponde a la organiza-
cin y funcionamiento del rgano legislativo.
En el caso del Congreso Mexicano, la legislacin parlamentaria que deriva
de la Constitucin, ha tenido un desarrollo muy diverso; es as, que no existe un
ordenamiento nico, que concentre las normas de organizacin y funcionamiento
de nuestro Congreso, razn por la que es necesario analizar todas las normas que
regulan estas materias.
b. Reglamento Interior del Congreso mexicano
Nuestro Congreso cuenta con amplios antecedentes sobre regulacin
parlamentaria, entre los que se encuentran ordenamientos muy semejantes entre
s en los que se observa la misma estructura bsica. El antecedente ms remoto es
el Reglamento de las Cortes Constituyentes de Cdiz de 1813, que fue el primer Par-
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RAINER, Arnold, Consideraciones generales sobre los reglamentos internos del Parlamento en
el Derecho alemn, en CORONA FERRERO, Jess M. (coord.) El reglamento Parlamentario: Pro-
puestas de Reforma, Parlamento de Cantabria, Santander, 2000, p. 39.
Ibdem, p. 38.
Reglamento para el Gobierno Interior de las Cortes de Cdiz. Decreto CCXCIII de 4 de septiembre
de 1813, en Historia sumaria del Poder Legislativo en Mxico. Instituto de Investigaciones Le-
gislativas. Cmara de Diputados. Serie I, Tomo I, Volumen I. Mxico. 1997, p. 521.
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lamento en que se tuvo representacin de diputados mexicanos, el cual sirvi de
base para los reglamentos de los rganos legislativos posteriores incluido el de 1934.
Consumada la independencia nacional, se crearon rganos legislativos
propios y se expidi su reglamentacin. El primero de ellos, fue la Soberana Junta
Provisional Gubernativa del Imperio Mexicano, instalada el 28 de septiembre de
1821, la cual se dio su propio Reglamento para su Gobierno Interior, que estuvo
infuenciado por el texto de Cdiz. La encomienda de la Junta era resolver los
asuntos pblicos inaplazables y organizar el primer Congreso, razn por la cual
fue el primer rgano en expedir reglas para la operacin del Congreso, lo cual se
observa en el artculo 20 del Decreto de Convocatoria que estableci previsiones
para la conformacin de sus salas; asimismo, expidi un decreto para establecer
medidas para abrir el Congreso el da 23 de septiembre.
Como consecuencia de los enfrentamientos entre Agustn de Iturbide y el
Congreso, este ltimo fue disuelto el 31 de octubre de 1822 y el 2 de noviembre de
1822, es instalada la Junta Nacional Instituyente que expidi su Reglamento para
el Gobierno Interior el 21 de enero de 1823. Sin embargo, ste tuvo una breve
aplicacin en virtud de que el Congreso Constituyente fue restablecido el 29 de
marzo de 1823, y posteriormente expidi su Reglamento Interior el 25 de abril de
1823.
Una vez promulgada la primera Constitucin el 4 de octubre de 1824, el
Congreso expide distintos decretos para reglamentar su funcionamiento y fnal-
mente se expide el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General,
el 23 de diciembre de 1824, que fue el primero en el que se previ la estructura
bicamaral del Congreso. Con la Constitucin de 1857 se le da una nueva estructu-
ra al Congreso, reducindolo a una sola cmara lo que hizo necesaria una nueva
reglamentacin acorde con sus nuevas facultades por lo que el 4 de diciembre
de 1857, se expide un nuevo Reglamento Interior del Congreso de la Unin. Pos-
teriormente, el 20 de diciembre de 1897, se promulga el Reglamento para el Go-
bierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, durante la
dictadura del General Daz.
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Reglamento para el Gobierno Interior de la Soberana Junta Provisional Gubernativa del Imperio
Mexicano, de 1821. En Historia Sumaria del Poder Legislativo en Mxico. Instituto de Investi-
gaciones Legislativas, p. 546.
Decreto de la Junta Provisional Gubernativa del Imperio Mexicano del 17 de noviembre de 1821.
Sobre convocatoria a Cortes. Decretos de 1821 a 1824. Coleccin del Archivo Histrico de la Di-
reccin General de Bibliotecas de la Cmara de Diputados.
Decreto de la Junta Provisional Gubernativa del Imperio Mexicano del 19 de febrero de 1822.
Sobre medidas para abrir el Congreso. Decretos de 1821 a 1824.
Reglamento para el Gobierno Interior de la Junta Nacional Instituyente. Decreto 25 de la Junta
del 21 de enero de 1823. Decretos de 1821 a 1824.
Reglamento Interior del Soberano Congreso Constituyente. 25 de abril de 1823. Legislacin
Mexicana. Expedida desde la Independencia de la Repblica. Ordenada por los Licenciados Ma-
nuel Dubln y Jos Mara Lozano. Tomo I. Nmero de Disposicin 327.
Legislacin Mexicana. Expedida desde la Independencia de la Repblica. Ordenada por los Li-
cenciados Manuel Dubln y Jos Mara Lozano. Tomo I. Nmero de Disposicin 448.
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En marzo de 1934, se expidi el Reglamento para el Gobierno Interior
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el cual fue objeto de di-
versas reformas y fue derogado parcialmente por la Ley Orgnica del Congreso
General de 1979 y posteriormente por los respectivos reglamentos de las Cmaras
de Diputados y Senadores, ambos de 2010; no obstante, sigue vigente en lo que
respecta a la regulacin del funcionamiento de la Comisin Permanente, toda vez
que este rgano requiere una norma bicamaral.
Es de destacarse que las normas que rigieron el debate y la mayora de los
procedimientos, estuvieron vigentes en forma transitoria por ms de 30 aos, lo
que origin una serie de distorsiones, como es el caso de modifcar el Reglamento
mediante los llamados acuerdos parlamentarios -que en ocasiones fueron utiliza-
dos para regular y resolver algunas situaciones no previstas, pero que en otras lle-
garon a modifcar radicalmente lo dispuesto por el Reglamento-, o aplicar reglas y
procesos que ya no correspondan con las necesidades de un Congreso que actua-
ba con mayor autonoma y con un alto grado de pluralidad en su conformacin.
Como ya se mencion, la parte orgnica del Reglamento Interior fue derogada,
por lo que slo la parte que rega el procedimiento legislativo y los trabajos del
Pleno en general se siguieron aplicando; sin embargo, esto ya no responda a la
realidad poltica del pas y a la nueva conformacin de las Cmaras, adems de
que no exista regulacin para normar el trabajo en comisiones, lo que constituy
una seria defciencia.
Tomando en cuenta lo anterior, diversas voces destacaron la necesidad
de que el Reglamento de 1934 fuera renovado, en virtud de que con los cambios
en la integracin de las cmaras, y las nuevas circunstancias polticas y sociales,
stas se convirtieron en asambleas plurales e independientes, en las que los de-
bates se tornan controvertidos, speros e intensos; y por tanto difciles de dirigir.
Asimismo, se seal que el hecho de que el Reglamento Interior no contara con
mecanismos para evitar o en su caso corregir eventuales discrepancias que se pre-
sentaran en los debates, podra traer como consecuencia la parlisis de la asam-
blea, debido a que fue concebido para un Congreso que funcionaba con mayora
absoluta, por lo que no se previeron reglas que garantizaran que los trabajos se
realizaran en forma expedita, gil y efcaz.

Considerando estas razones, se generaron diversos proyectos con el fn
de modernizar la regulacin de los procesos parlamentarios, lo que analizaremos
en posteriores apartados.
Reformado el 21 de noviembre de 1934, el 31 de diciembre de 1935, el 16 de octubre de 1937 (sin
embargo, esta reforma fue derogada por decreto del da 1 de noviembre de 1937); el 27 de enero
de 1940; el 21 de diciembre de 1957; el 31 de diciembre de 1963; el 21 de octubre de 1966; el 20 de
enero de 1975; el 11 de diciembre de 1975; y el 27 de noviembre de 1981.
El artculo 2 transitorio de la Ley Orgnica del 25 de mayo de 1979, prevea que mientras se
expedan las disposiciones reglamentarias de esta ley y el Reglamento Interior y de Debates,
seran aplicables en lo que no se oponga a la Ley las disposiciones del Reglamento de 1934.
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Es de destacar que si bien se present la necesidad de actualizar nues-
tra legislacin parlamentaria, con la derogacin de la fraccin XXIII del artculo
73 constitucional en 1977 que facultaba al Congreso para formar su Reglamento
Interior, la modifcacin del Reglamento de 1934 presentaba difcultades, ya que
se origin un impedimento para que ste expidiera un reglamento que regulara
los debates y dems procedimientos internos.
c. Ley Orgnica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos
En 1977, derivado de la iniciativa de la denominada reforma poltica pre-
sentada por el Presidente de la Repblica, se facult a las Cmaras para expedir
su propia Ley Orgnica. Esta medida formaba parte de los planes de gobierno,
consistentes en dar cabida a las fuerzas de oposicin y permitir que todos los
partidos tuvieran mayor representacin en el Congreso, con lo que se retom el
proceso de fortalecimiento del Poder Legislativo que se inici con la introduccin
de los diputados de partido. La iniciativa propona la modifcacin de la Constitu-
cin, a fn de facultar al Congreso para expedir la Ley que regulara su estructura y
funcionamiento internos.
Ms de un ao despus de aprobada la reforma constitucional que facul-
t al Congreso para expedir la Ley que regulara su organizacin y funcionamien-
to, el 9 de mayo de 1979, durante la L Legislatura, se present ante la Comisin
Permanente la iniciativa para expedir la Ley Orgnica del Congreso General de
los Estados Unidos Mexicanos, la cual sera aprobada en pocas semanas el 25 de
mayo de ese mismo ao.
No obstante que la reforma constitucional facult al Congreso para ex-
pedir la Ley que regular su estructura y funcionamiento internos, en la legislacin
propuesta en 1979, se establecieron reglas para la organizacin del Congreso, sin
prcticamente incluir normas de funcionamiento interno y ninguna que regulara
el desarrollo de los debates, lo que se justifc argumentando que stas seran
objeto de reglamentos independientes expedidos por cada Cmara, toda vez que
se consideraba que las disposiciones sobre debates, discusiones y votaciones,
constituan regulaciones de carcter administrativo que podran ser el objeto de
normas reglamentarias de la Ley Orgnica que cada Cmara podra expedir en lo
individual, argumento cuestionable en virtud de que el artculo 72 constitucional,
en su primer prrafo, seala la obligacin de observar el reglamento de debates
sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones,
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Diario de los Debates de la Cmara de Diputados del 6 de octubre de 1977.
Los antecedentes de la Ley Orgnica de 1979 son analizados especfcamente en Cervantes G-
mez, Juan Carlos, La Ley Orgnica del Congreso General, Revista Qurum Legislativo nm. 82,
Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias, Cmara de Diputados, julio-
septiembre de 2005, p. 11.
Exposicin de motivos de la Ley Orgnica de 1979, Diario de los debates del 9 de mayo de 1979.
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razn por la que las modalidades de los debates no pueden ser consideradas una
cuestin menor o administrativa, adicionalmente de que con la supresin de la
fraccin XXIII del artculo 73 de la Constitucin, se elimin la facultad para formar
el Reglamento Interior, por lo que las materias de este ordenamiento pasaron
a ser parte de la ley que regulara la estructura y funcionamiento del Congreso
en virtud de lo dispuesto por el artculo 70, por lo que es de considerarse que el
Reglamento de Debates que menciona el artculo 72 pas a ser Ley Orgnica del
Congreso.
La primera Ley Orgnica del Congreso, fue reformada en 1981 y 1994, esta
ltima modifcacin fue de gran importancia; sin embargo, este texto quedo reba-
sado ante las circunstancias que habra de enfrentar la Cmara de Diputados en la
LVII Legislatura, las cuales obligaran a que en 1998 se propusiera una importante
reforma que fnalmente deriv en una nueva Ley Orgnica del Congreso.
En 1997 el Grupo Parlamentario del PRI en la Cmara de Diputados, perdi
la mayora absoluta y con ello la hegemona que por varias dcadas haba ejercido.
Esta nueva integracin de la Cmara de Diputados -en la que ningn grupo parla-
mentario contaba con mayora absoluta-, plante un escenario indito en el que
se presentaron una serie de problemas para los cuales no existan mecanismos
de solucin en la Ley Orgnica. No obstante que al inicio de la LVII Legislatura, los
problemas de operacin de la Cmara de Diputados fueron resueltos mediante
acuerdos parlamentarios -debido a la nueva correlacin de fuerzas y la falta de
previsiones para una asamblea sin mayora absoluta- la operacin y organizacin
de la Cmara se torn lenta y complicada a lo largo del primer ao legislativo, lo
que motiv que se presentaran distintas iniciativas con el fn de resolver la proble-
mtica de organizacin y funcionamiento.
Despus de varios meses de acercamientos y discusiones al interior de la
Comisin de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias, el 13 de diciembre de 1998,
fue presentado al Pleno un dictamen sobre las reformas propuestas a los ttulos
Primero y Segundo de la Ley Orgnica del Congreso. El dictamen fue rechazado,
no obstante ste constituy un importante precedente para la reforma de 1999.
Posteriormente al rechazo del primer dictamen acerca de modifcaciones
a la Ley Orgnica, se inici un amplio dilogo entre los grupos parlamentarios, el
cual tuvo como materia la constitucin de los rganos a partir del Pleno, as como
los servicios de carcter tcnico y administrativo indispensables para el cumpli-
miento de las labores de la Cmara. En la primera parte de la Legislatura, ya se
haban presentado trece iniciativas para reformar, adicionar o derogar diversas
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Diario de los Debates de la Cmara de Diputados del 13 de diciembre de 1998.
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disposiciones de la Ley Orgnica del Congreso, mismas que fueron consideradas
para formular el dictamen de la Comisin de Reglamentos y Prcticas Parlamenta-
rias que present el 22 de junio de 1999, tras convocarse a un perodo extraordi-
nario del Congreso.
Finalmente, la nueva Ley Orgnica del Congreso fue aprobada y publica-
da el 3 de septiembre de 1999.
La Ley Orgnica del Congreso de 1979, constituy una revolucin norma-
tiva en materia parlamentaria en nuestro pas, ya que en sta por primera vez se
previeron normas independientes para cada cmara; sin embargo, slo en mate-
ria orgnica, dejando pendiente la reformulacin de las reglas que regularan los
debates y la operacin de los rganos funcionales. No obstante, los avances que
se presentaron con la Ley Orgnica, tambin se origin una polmica con respec-
to a si la norma que deba regular la vida interna del Congreso mexicano deba ser
una ley.
Sobre el particular Jorge Gentile, seala que el Parlamento reglamenta
su funcionamiento, organizacin y administracin, y lo hace, segn los casos, me-
diante leyes orgnicas o reglamentos del Congreso y agrega que entre estos dos
tipos de normas, no existe prelacin jerrquica, sino una divisin horizontal, por las
distintas materias que constituyen su objeto. Con respecto a la diferencia entre ley
y reglamento, comenta que sta resulta de su propia naturaleza. La ley es la nor-
ma jurdica dictada por el Congreso de acuerdo al procedimiento establecido en la
Constitucin aprobacin, sancin y promulgacin-, siendo obligatoria para todos
aquellos que caen bajo su alcance, mientras que el reglamento es una resolucin
interna de las Cmaras.
Lo argumentado por el autor argentino puede ser aplicado en nuestro
sistema, ya que si bien el Reglamento Interior de nuestro Congreso es una norma
de la misma jerarqua que la Ley Orgnica, ste slo tiene alcances al interior del
Congreso, refexin que es aplicable a los reglamentos de la Cmara de Diputados
y Senadores. Es de sealar que en el caso de la Ley Orgnica -no obstante su natu-
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Las iniciativas presentadas en esa Legislatura en la Cmara de Diputados son: la del Dip. Amrico
A. Ramrez Rodrguez el 28 de abril de 1998; la presentada por los diputados Sergio Csar Jure-
gui Robles y Pablo Gmez lvarez, el 30 de abril de 1998, la de la Dip. Laura Itzel Castillo Jurez
el 30 de abril de 1998; la de los diputados Margarita Prez Gaviln Torres y Abelardo Perales
Melndez presentada el 29 de octubre de 1998; la del Dip. Juan Jos Garca de Alba Bustamante
del 29 de octubre de 1998; la del Dip. Rubn Alfonso Fernndez Aceves, del 19 de noviembre de
1998; la de la Dip. Sara Velsquez Snchez del 12 de diciembre de 1998; la del Dip. Enrique Tito
Gonzlez Isunza del 14 de diciembre de 1998; la de la Dip. Gloria Lavara Meja del 7 de abril de
1999; la del Dip. Jorge Alejandro Jimnez Taboada del 8 de abril de 1999; la del Dip. Sergio Csar
Alejandro Juregui Robles del 22 de abril de 1999; la del Dip. Javier Corral Jurado del 30 de abril
de 1999 y la presentada por el Dip. Rafael Oceguera Ramos, el 26 de mayo de 1999.
El Congreso fue convocado a perodo extraordinario mediante decreto publicado en el Diario
Ofcial de la Federacin del 27 de mayo de 1999, el cual tuvo verifcativo del 31 de mayo al 31 de
agosto de ese mismo ao.
GENTILE, Jorge, H., Op. cit., p. 20.
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raleza es la de un Reglamento Parlamentario- sta puede tener alcances externos,
ya que la Constitucin le da el tratamiento de ley ordinaria, imprimindole algunas
caractersticas peculiares para su formacin, por lo que la vincula con el resto de
los rganos del Estado. Es de destacar que la Ley Orgnica del Congreso puede
ser considerada la norma de mayor jerarqua en el mbito del Poder Legislativo,
en virtud de que sta puede vincular a sujetos extra parlamentarios.
Es de destacar que la reforma constitucional de 1977 determin que la ley
regulara no slo la organizacin del Congreso, sino tambin su funcionamiento;
sin embargo, en 1979, slo se expidi una Ley que regulaba la organizacin inter-
na de las Cmaras; algunos procedimientos de Congreso General; la instalacin
de las Cmaras; y la regulacin bsica para la Comisin Permanente; dejando las
previsiones funcionales en el Reglamento Interior del Congreso, las cuales en su
mayor parte desde 2010 se encuentran en los Reglamentos de cada Cmara, lo
que no obsta para que en la Ley Orgnica del Congreso se incluya tambin materia
procedimental.
d. Reglamentos unicamerales
Desde el planteamiento de la reforma poltica de 1977, se prevea la reno-
vacin de las normas interiores del Congreso incluidas las funcionales, lo que se
evidencia en el texto de la iniciativa presentada por el Presidente de la Repblica
que sealaba que Reglamento del Congreso careca de unidad sistemtica, lo que
aunado a que la Reforma Poltica incrementara el nmero de miembros de la C-
mara de Diputados, por lo que resultaba evidente que una asamblea de tal magni-
tud requerir, desde luego, formas especfcas de organizacin y mecanismos de
funcionamiento y coordinacin que encaucen el desarrollo de las tareas legislati-
vas, adicionalmente se plante que el legislador deba contar con un instrumento
gil y claro que regulara el procedimiento de sus actividades en la Cmara que es-
tableciera con precisin las reglas de su funcionamiento y los mtodos de trabajo.
Como ya se coment, de esta reforma deriv la Ley Orgnica de 1979, la cual no
incluy disposiciones que regularan los debates o procedimientos en las comisio-
nes, ya que se consider que stas seran objeto de reglamentos independientes
de cada Cmara.
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Entre los procesos que la Ley Orgnica regula se encuentran el uso de la tribuna el da de la
apertura del periodo de sesiones en el marco del informe de gobierno; la presentacin y con-
testacin del informe; la eleccin del Presidente interino; las sesiones constitutivas; el funcio-
namiento de la Mesa de Decanos; la eleccin de la Mesa Directiva; la toma de decisiones de las
comisiones (artculo 45 numeral 7) y contiene reglas sobre la regulacin del Congreso General y
la Comisin Permanente
Iniciativa del Poder Ejecutivo mediante la que se proponen Reformas y adiciones a los artculos
6, 41, 51 al 55, 60, 61, 65, 70, 73, 74, 76, 93, 97 y 115 de la Constitucin General de la Repblica.
Diario de los Debates de la Cmara de Diputados, del 6 de octubre de 1977.
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El proyecto de crear reglamentos independientes de cada Cmara estaba
previsto desde la L Legislatura, en la cual se aprob la primera Ley Orgnica del
Congreso, en la que se incorporaron normas con este objetivo; es as, que el art-
culo 66 dispona que:
El Reglamento Interior y de Debates de la Cmara de Diputados regular con fundamen-
to en los artculos 71 y 72 de la Constitucin todo lo relativo a sesiones, debates y votaciones.
Asimismo, el artculo 106 de la Ley Orgnica dispona que:
El Reglamento Interior y de Debates de la Cmara de Senadores establecer todo lo
relativo a sesiones, debates y votaciones.
Este ltimo artculo fue derogado en 1994; sin embargo, se preserv lo
dispuesto por el artculo 3 que sealaba que:
El Congreso y las Cmaras que lo componen tendrn la organizacin y funcionamien-
to que establecen la Constitucin General de la Repblica, esta Ley, y los Reglamentos que
cada una de ellas expida para su gobierno interior.
No obstante las anteriores previsiones, los reglamentos unicamerales re-
feridos en la Ley Orgnica, no fueron expedidos durante su vigencia, consideran-
do que en la LV se llev a cabo un proyecto que quedo en borrador como nos da
cuenta el Diputado Hctor Prez Plazola, en la discusin del dictamen de reformas
a la Ley Orgnica que se verifc el 9 de diciembre de 1992 en la Cmara de Dipu-
tados, al sealar que: no tan solo revisamos la Ley Orgnica; terminamos tambin
un trabajo y est en borrador del Reglamento Interior, (no obstante que el diputa-
do no seala que se trate del Reglamento de la Cmara de Diputados la redaccin
del Diario de los Debates, parece indicar que en efecto se trata de ste). Poste-
riormente, con la Ley Orgnica de 1999, se suprimieron las previsiones relativas
a los Reglamentos Interiores de cada Cmara; sin embargo, mediante la reforma
publicada el 30 de diciembre de 2004, se incorpor nuevamente la facultad expre-
sa de expedir reglamentos sin la intervencin de la otra Cmara, en el artculo 3
de la Ley Orgnica.
La necesidad de actualizar la legislacin funcional del Congreso, se hizo
nuevamente presente en la LVIII Legislatura de la Cmara de Diputados, en la que
se presentaron diversos proyectos para actualizar la legislacin funcional median-
te reformas a la Ley Orgnica del Congreso y al Reglamento Interior, as como
un proyecto de Reglamento Interior y de Debates de la Cmara de Diputados y
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Diario Ofcial de la Federacin del 25 de mayo de 1979 pp. 8 y 12.
Diario de los Debates de la Cmara de Diputados, ao II, Nm. 16, 9 de diciembre de 1992, p. 1697.
Diario Ofcial de la Federacin del 30 de diciembre de 2004, primera seccin, p.2.
Presentada por el diputado Augusto Gmez Villanueva. Gaceta Parlamentaria de la Cmara de
Diputados, nmero 1102, 4 de octubre de 2002.
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dos proyectos de Reglamento del Senado de la Repblica. Durante la LIX Legis-
latura las iniciativas mediante las que se propona la modifcacin y actualizacin
de las normas procedimentales de la Cmara, se incrementaron; fue as que en
esta Legislatura se presentaron ms de 40 proyectos, entre los que se destacan
la propuesta de creacin de un Reglamento de la Cmara de Diputados, para la
aprobacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin y la revisin de la Cuenta de
la Hacienda Pblica Federal; el Reglamento Interior de las Comisiones del Congreso
de la Unin; y el Reglamento Interno para el Funcionamiento de las Comisiones en
la Cmara de Diputados del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; sin
embargo, el que quiz tuvo mayor trascendencia fue el que propona la creacin
del Reglamento de la Cmara de Diputados , que incluy varios de los proyectos
presentados durante esa Legislatura y logr los consensos sufcientes para ser
dictaminado en sentido positivo, razn por la que se le dio el trmite de primera
lectura en abril de 2006.
La aprobacin de este dictamen del proyecto de Reglamento, es un im-
portante antecedente de los actuales reglamentos unicamerales, ya que si bien
no fue el primer proyecto de reglamento exclusivo de la Cmara de Diputados, s
cont con un amplio respaldo de los Grupos Parlamentarios y constituy la base
del actual Reglamento de la Cmara de Diputados, y tuvo una infuencia deter-
minante en el proyecto de Reglamento del Senado de la Repblica.
Los anteriores antecedentes demuestran que la necesidad y convenien-
cia de contar con reglamentos independientes eran evidentes; no obstante, pasa-
ron ms de diez legislaturas para que esto fuera realidad.
Entre las causas que se presentaron para no expedir estos reglamentos,
fue su cuestionado fundamento constitucional; debemos recordar que la facultad
para expedir el reglamento del Congreso se suprimi en 1977, dando paso a la
facultad para expedir la Ley del Congreso prevista en el artculo 70 constitucional,
sin que se hiciera alusin alguna a los Reglamentos independientes de cada Cma-
ra. Es as, que tanto en la tribuna como en la academia se ha advertido sobre la
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Iniciativa de los senadores Lydia Madero Garca, Mariano Gonzlez Zarur, Raymundo Crdenas
Hernndez y Gerardo Buganza Salmern, que contiene proyecto de decreto que expide el Regla-
mento de la Cmara de Senadores. Gaceta del Senado de la Repblica del 14 de diciembre de 2001.
Iniciativa del Sen. Csar Juregui Robles, la que contiene proyecto de Reglamento del Senado de
la Repblica, Gaceta del Senado de la Repblica del 14 de diciembre de 2001.
Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, nmero 1966, 14 de marzo de 2006.
Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, nmero 1839, 12 de septiembre de 2005.
Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, nmero 1484-II, 27 de abril de 2004
Presentada por los diputados Ivn Garca y Ral Meja Gonzlez, miembros de la Comisin de Re-
glamentos y Prcticas Parlamentarias. Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, nmero
1909, 21 de diciembre de 2005.
Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, nmero 1484-I, 27 de abril de 2006, anexo I.
El dictamen del Reglamento de la Cmara de Diputados publicado en la Gaceta Parlamentaria de
la Cmara de Diputados del 27 de abril de 2006 en su parte expositiva seala que el dictamen del
Reglamento de 2006 es base importante de ese proyecto.
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posible inconstitucionalidad de los Reglamentos Independientes, ejemplo de ste
son las opiniones del Diputado Jaime Crdenas Gracia, aportadas en el debate en
el que se aprob el Reglamento de la Cmara de Diputados, y de Cecilia Mora
que en un artculo reciente, cuestiona el fundamento constitucional de los Regla-
mentos independientes.
No obstante las diversas objeciones las Cmaras expidieron sus regla-
mentos, fundando su actuacin en el texto de los artculos 69 y 93 constitucio-
nales, reformados en agosto de 2008, que hace referencia explcita a: La Ley del
Congreso y sus reglamentos, as como en el artculo 3 de la Ley Orgnica. Es de
sealarse que del texto de estos artculos se infere que los reglamentos referidos
son reglamentos derivados de la Ley Orgnica que reglamentan la pregunta parla-
mentaria, la glosa del Informe de Gobierno y las comparecencias de funcionarios,
razn por la que el fundamento constitucional fue cuestionado, al no sealarse
directamente que la materia a regular eran los debates. Pudiera considerarse que
el sustento constitucional no fue sufcientemente claro para que cada Cmara ex-
pidiera su propio reglamento.
Con la modifcacin a los artculos 71 y 72 que actualmente aluden al Re-
glamento de Debates, por el texto la Ley del Congreso y sus reglamentos respec-
tivos, se da un mayor fundamento. Esta modifcacin se propuso desde la LVIII
Legislatura, en el ao de 2003 a fn de eliminar el llamado veto de bolsillo del Pres-
dete de la Repblica y facultar a las Cmaras para expedir reglamentos indepen-
dientes, como se aprecia en el dictamen aprobado por el Pleno de la Cmara de
Diputados el 15 de abril de 2003; dictamen que originalmente slo comprenda
el artculo 72 y seala que se reformaba el primer prrafo del mencionado artculo
para sujetar la discusin y votacin de leyes o decretos, a lo establecido en la Ley Or-
gnica del Congreso y los respectivos reglamentos, dando esto mayor certidumbre al
proceso legislativo de creacin de normas jurdicas. El proyecto fue enviado al Se-
nado, que modifc y aprob la minuta cinco aos despus, el 19 de junio de 2008,
el dictamen del Senado propona modifcar adicionalmente los artculos 71 y 78 y
modifc la propuesta de redaccin del primer prrafo del artculo 72, con lo que
la frase propuesta fue la siguiente: La Ley Orgnica del Congreso y los reglamentos
respectivos, la cual se incluy en el artculo 71. La Minuta del Senado fue enviada
a la Cmara de Diputados y el dictamen se produjo al da siguiente, no obstante
el dictamen slo quedo en primera lectura, por lo que fue turnado por la Mesa
Directiva de la LXI Legislatura. En esta Legislatura fue tomado como referencia y
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Diario de los Debates del 15 de diciembre de 2010.
MORA DONATTO, Cecilia, Sobre la posible inconstitucionalidad de los Reglamentos de la C-
mara de Diputados y del Senado de la Repblica recientemente aprobados, Boletn Mexicano
de Derecho Comparado, Nueva Serie, Ao XLIV, Nmero 131, mayo-agosto de 2011, pp. 851-861.
Diario de los Debates de la Cmara de Diputados del 15 abril de 2003.
Dictamen de la Comisin de Puntos Constitucionales, con proyecto de Decreto mediante el cual
se reforma el prrafo primero y el inciso b) del artculo 72 de la Constitucin Poltica de los Es-
tados Unidos Mexicanos. Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, nmero 1232, 15 de
abril de 2003.
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se conform un nuevo dictamen el cual aprob la propuesta del Senado el 8 de
diciembre de 2010 envindose a las Legislaturas de los Estados para cumplir con el
trmite constitucional; posteriormente, el 25 de mayo de 2011, la Comisin Perma-
nente llev a cabo la declaratoria de aprobacin del texto.
La redaccin aprobada est en concordancia con la de los artculos 69 y
93 y permite inferir que los reglamentos aludidos, son reglamentarios de la Ley
Orgnica.
Adicionalmente, es de destacar que la exposicin de motivos del Dicta-
men del Senado de 2008 seala que:

Se considera conveniente sustituir el trmino Reglamento de Debates, por
considerarse un trmino anacrnico; asimismo, estas comisiones consideran proce-
dente sentar bases constitucionales para que cuando el Congreso lo estime conve-
niente exista una Ley General para el Congreso y que cada cmara cuente con su
reglamento respectivo, por lo que el trmino empleado ha sido la Ley del Congreso y
sus reglamentos respectivos.
Asimismo, en la parte de conclusiones del dictamen de la Cmara de Dipu-
tados de 2010, se seala que: Primero. Es necesario que exista una Ley General del
Congreso para que cada una de las Cmaras expida su propio Reglamento y de esa
manera sustanciar el proceso de formacin de las leyes y decreto en una manera ms
gil. Del texto de las exposiciones de las Comisiones dictaminadoras se despren-
de claramente que el objetivo de esta modifcacin es dotar de facultades a las
Cmaras para crear su reglamento respectivo. Por otra parte, es de destacar que
la dilacin en la aprobacin de la reforma para dotar de facultades a las Cmaras
para crear su reglamento en forma independiente, se debi a que sta se enlaz
con la propuesta de suprimir el Veto de Bolsillo del Presidente, tema sumamente
controversial que requiri de importantes acuerdos al interior de Congreso.
Con la aprobacin de las modifcaciones aludidas, se da un mejor funda-
mento para la existencia de reglamentos independientes; no obstante, es de se-
alar que sera conveniente modifcar el artculo 70 de la Constitucin a fn de dar
facultades explcitas para su formacin.
Es de destacar que la aprobacin de los reglamentos unicamerales fue
previa a la aprobacin de las modifcaciones a los artculos 71 y 72 de la Constitu-
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Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Estudios Legislativos, Primera
con Proyecto de Decreto que Reforma los Artculos 71, 72 Y 78 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos. Gaceta Parlamentaria del Senado de la Repblica del 19 de Junio de
2008, Primer Periodo Extraordinario. Gaceta no. 240.
Dictamen de la Comisin de Puntos Constitucionales, con Proyecto de Decreto por el que re-
forman los Artculos 71, 72 Y 78 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en
materia de veto presidencial. Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, nmero 3157, 8
de diciembre de 2010, anexo III, p. 19.
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cin, ya que fue en el ao 2010 cuando se expidi el Reglamento del Senado, pu-
blicado en el Diario Ofcial de la Federacin del 4 de junio. En el caso de la Cmara
de Diputados, su Reglamento Interior aprobado en diciembre de 2010 y que entr
en vigor el 1 de febrero de 2011.
Los Reglamentos aprobados en 2010 representan un importante avance
en materia funcional, ya que establecen procedimientos acordes con la realidad
poltica y social que enfrentan hoy las Cmaras.
Con la expedicin de estos nuevos ordenamientos, se ha logrado una re-
glamentacin adecuada a las necesidades de cada Cmara, adems de la actuali-
zacin de las reglas del debate, la incorporacin de diversas prcticas parlamenta-
rias y prever nuevos procesos. Entre las nuevas normas que se han incorporado,
estn las que agrupan los derechos y obligaciones de los legisladores; se regulan
los elementos mnimos que deben contener las iniciativas y las proposiciones con
punto de acuerdo; se regulan los elementos del dictamen; se insertan procedi-
mientos para presentar controversias constitucionales; se desarrollan reglas ms
precisas para presentar mociones; y se reglamenta la pregunta parlamentaria.
Con respecto a la Jerarqua de los reglamentos autnomos, la Comisin
de Rgimen, Reglamentos y Prcticas Parlamentarias de la Cmara de Diputados,
en su dictamen sobre el Reglamento de la Cmara de Diputados, seala que el
marco jurdico del Congreso quedara dispuesto de la siguiente forma:
...en primer orden estaran las disposiciones constitucionales, en un segundo orden,
pero en igualdad de jerarqua normativa estaran al mismo tiempo la Ley Orgnica
del Congreso, y el Reglamento del Congreso que estipula los procedimientos que
las cmaras deben normar de manera conjunta, y fnalmente, pero en la misma je-
rarqua, los reglamentos autnomos de cada cmara, que tendran aplicacin prela-
toria, en atencin a su especialidad, pero que quedaran sujetos a las disposiciones
contenidas en los ordenamientos jerrquicos superiores...
No obstante lo sealado en el dictamen, se observa que los reglamentos
al ser aprobados unicameralmente, no pueden tener la misma jerarqua que el
Reglamento Interior del Congreso, ni que la Ley Orgnica, ya que stos son or-
denamientos aprobados por ambas Cmaras; es decir, por un rgano superior, el
Congreso, adems en el caso de la Ley Orgnica, debemos tomar en cuenta que el
artculo 70 constitucional otorga jerarqua de Ley al ordenamiento aprobado por
el Congreso. Asimismo es de destacar que los reglamentos son referidos en los
artculos 71 y 72 ligados a la Ley del Congreso por lo que se entiende que son regla-
mentos derivados de la Ley, y por tanto jerrquicamente menores. Es de sealar
que la Ley Orgnica, por la jerarqua que le da la Constitucin, puede ser aplicada
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Dictamen de la Comisin de Rgimen, Reglamentos y Prcticas Parlamentarias, con proyecto de
decreto por el que se expide el Reglamento de la Cmara de Diputados. Gaceta Parlamentaria de
la Cmara de Diputados, nmero 3162 anexo VI del 15 de diciembre de 2010.
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a sujetos extraparlamentarios, en contraste con los Reglamentos de las Cmaras
que por su proceso de formacin y naturaleza slo puede ser aplicados a sujetos
parlamentarios.
C. Legislacin ordinaria
La legislacin ordinaria constituye una fuente de Derecho Parlamenta-
rio, ya que si bien el Congreso cuenta con autonoma de regulacin en materia
de organizacin y funcionamiento, sta no puede extenderse a las materias, ya
reguladas por las leyes ordinarias. Sobre este problema, Michela Manetti seala
que el Reglamento (Parlamentario) aludiendo a la legislacin de produccin au-
tnoma por las Cmaras, tiene como objeto exclusivo la disciplina de las relaciones
entre sujetos poltico-parlamentarios, por lo que todas la relaciones que se referan
a otras materias, o referidas a terceros no son de su competencia, y encuentran su
fundamento en las leyes. Como puede observarse, las materias normadas por
el Parlamento, que no constituyen una funcin esencial de ste y que siguieron
el procedimiento legislativo ordinario, no deben ser objeto de legislacin parla-
mentaria especial. En los casos en que ya exista legislacin general, el Parlamento
debe aplicarla limitndose a reglamentarla de ser necesario.
Diversas son las normas ordinarias que pueden impactar en el funciona-
miento de las Cmaras, en especial en materia administrativa; tal es el caso de
la legislacin en materia de responsabilidades administrativas de los servidores
pblicos, que es uno de los ms claros ejemplos de la legislacin ordinaria que se
aplican en el mbito administrativo interno de la Cmara de Diputados. En esta
materia, se puede observar claramente la limitacin de la autonoma normativa
del Congreso, ya que esta legislacin eminentemente administrativa se aplica al
interior de la Cmara de Diputados, en virtud de lo dispuesto por el artculo 108 de
la Constitucin reformado en noviembre de 2007 y el artculo 3 de la Ley Federal
de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos que seala que:
En el mbito de su competencia, sern autoridades facultadas para apli-
car la presente Ley:
I.- Las Cmaras de Senadores y Diputados del Congreso de la Unin;
Con lo que se establece la obligacin de aplicar la legislacin Federal al
interior de la Cmara. Este mecanismo legal se utiliza tambin en materia de trans-
parencia y acceso a la informacin, en virtud de lo dispuesto por el artculo 61 de
la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental
que dispone que :
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MANETTI, Michela La legittimazione del diritto parlamentare Giufr Editore, 1990, p.145, cita-
da por Elviro Aranda lvarez, en Los actos parlamentarios no normativos y su control jurisdic-
cional. p. 90.
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El Poder Legislativo Federal, a travs de la Cmara de Senadores, la Cmara de Dipu-
tados, la Comisin Permanente y la Auditora Superior de la Federacinen el m-
bito de sus respectivas competencias, establecern mediante reglamentos o acuer-
dos de carcter general, los rganos, criterios y procedimientos institucionales para
proporcionar a los particulares el acceso a la informacin, de conformidad con los
principios y plazos establecidos en esta Ley.
Como se desprende del anterior precepto, la legislacin administrativa en
materia de transparencia debe ser aplicada al interior de la Cmara de Diputados.
El anterior mecanismo, debiera extenderse al resto de las materias admi-
nistrativas relacionadas con la operacin y funcionamiento de la Cmara de Dipu-
tados, y que ya se encuentran reguladas por la legislacin ordinaria.
D. Acuerdos Parlamentarios
Los acuerdos parlamentarios, son resoluciones dictadas por los plenos
de cada Cmara, stos pueden dividirse para su estudio en acuerdos parlamenta-
rios declarativos y normativos; los primeros, constituyen una declaracin poltica,
no vinculante de la Cmara en su conjunto, dirigida a un rgano federal, estatal
o municipal, o incluso un gobierno extranjero. Un ejemplo de esto es el acuerdo,
por el que se exhorta al Ejecutivo federal a convocar a la frma de un pacto nacional
que frene la especulacin desmedida e impida que las libres fuerzas del mercado fa-
vorezcan la criminal escalada de precios, de alarmantes afectaciones en el costo de la
canasta bsica, as como al establecimiento de un plan urgente de acopio de granos
para consumo humano, que comprometa el apoyo de todos los intermediarios co-
merciales del sector. Este tipo de acuerdos no constituyen una fuente de Derecho
Parlamentario.
Para efectos de nuestro trabajo, los acuerdos que analizaremos son los
que forman parte de las fuentes del Derecho Parlamentario, a los que denomi-
naremos acuerdos parlamentarios normativos, que a su vez podemos dividir en
funcionales y organizativos. Un ejemplo de los primeros lo constituye el Acuerdo
por el que se establecen las normas relativas al funcionamiento de las Comisiones y
de los Comits de la Cmara de Diputados y en el segundo caso un ejemplo es el:
Acuerdo por el que se crea la comisin especial para analizar el presupuesto de gas-
tos fscales.
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Presentado por el Diputado Miguel ngel Garca Granados. Tramitado de urgente u obvia reso-
lucin y aprobado con 290 votos en pro, 3 en contra y 5 abstenciones, el 24 de febrero de 2011.
Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, nmero 3208-III, 24 de febrero de 2011.
Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, nmero 2907-IV, 8 de diciembre de 2009.
Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, nmero 2860-II, 6 de octubre de 2009.
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Los Acuerdos Parlamentarios normativos son disposiciones unicamera-
les que desarrollan o interpretan las normas de la Ley Orgnica, en virtud de que
stas ltimas son de mayor jerarqua, al ser expedidas por el Congreso en su con-
junto. El fundamento para expedir los acuerdos, lo encontramos en la fraccin I
del artculo 77 constitucional que faculta a las Cmaras para dictar resoluciones
econmicas relativas a su rgimen interior, sin la intervencin de la otra asamblea.

Este tipo de normas comenz a utilizarse con mayor frecuencia y alcan-
ces en 1997, ao en que a falta de previsiones en la Ley Orgnica que pudieran
resolver los problemas derivados de la conformacin de la LVII Legislatura, fue
necesaria la aprobacin de acuerdos parlamentarios para superarlos. Estos acuer-
dos modifcaban indirecta pero radicalmente las disposiciones de la Ley Orgnica,
no obstante constituan la nica alternativa viable. Esta salida se emple ante la
imposibilidad de constituir la Gran Comisin que prevea la Ley, por lo que me-
diante un acuerdo parlamentario, la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin
Poltica, creada en la LV Legislatura, se erigi como rgano mximo de gobierno
de la Cmara de Diputados.
En el caso del Reglamento Interior, fue en la LVII Legislatura cuando se
crean los primeros acuerdos que afectaran las normas de funcionamiento, ya
que al perder el grupo hegemnico por primera vez la mayora absoluta en la C-
mara de Diputados, se presentaron difcultades en el desarrollo de los debates,
la integracin del orden del da y las votaciones. Por esta razn, la Comisin de
Rgimen Interno y Concertacin Poltica (CRICP), propuso la aprobacin de un
acuerdo parlamentario, mediante el cual fuera posible dinamizar las actividades
legislativas. Como puede observarse, el acuerdo surgi de la urgente necesidad
de modifcar en ese momento las reglas de funcionamiento del Pleno, ya que con
la nueva conformacin esto se haba tornado complicado, razn por la que los
cambios eran apremiantes. Esta medida se plante como transitoria en tanto se
realizaban las modifcaciones a la Ley Orgnica y al Reglamento; sin embargo, en
1999 se expidi la Ley Orgnica, sin resolver el problema de la legislacin funcio-
nal contenida en el Reglamento Interior, misma que no fue modifcada sino hasta
el ao 2011; por los que la expedicin de acuerdos parlamentarios se convirti en
una prctica reiterada.
Las disposiciones contenidas en el Acuerdo que regulaban las facultades
que se atribuyeron a la CRICP, pasaron a la Ley Orgnica en 1999 como facultades
de la Mesa Directiva y la Junta de Coordinacin Poltica, as como las que tenan
que ver con los nuevos servicios de informacin y la memoria documental.
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Acuerdo parlamentario del 4 de septiembre de 1997. Diario de los Debates de esa fecha.
Acuerdo parlamentario relativo a las sesiones, integracin del orden del da, los debates y las
votaciones de la Cmara de Diputados. Aprobado en la sesin efectuada el da 6 de noviembre
de 1997. Diario de los Debates de la misma fecha.
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Una vez aprobadas las reglas mnimas para la operacin del Pleno, el 2 de
diciembre, se present un acuerdo para regular las reuniones de las comisiones y
comits el cual fue aprobado en la misma sesin.
Estas disposiciones regulaban el sistema de comisiones en lo concernien-
te a sus Juntas directivas, reuniones, y atribuciones. En lo que respecta a esta lti-
ma parte, varios de los preceptos fueron recogidos por la Ley Orgnica de 1999.
Como puede observarse, los acuerdos parlamentarios no slo obedecen
a la necesidad de crear una legislacin especial para cada cmara -que se respon-
da con sus necesidades-, sino que tambin fexibilizaba la aprobacin de la reglas
de funcionamiento de las asambleas, ya que permiten que una sola modifque sus
normas sin la intervencin de la otra.
Podemos observar que en la formacin de los acuerdos parlamentarios
se aplicaron algunos principios esenciales del Derecho Parlamentario que son
la fexibilidad y la discontinuidad. El primero, que se manifesta en la forma de
produccin del Derecho Parlamentario, mientras que el segundo, se caracteriza
por considerar a esta rama del derecho como un conjunto de reglas que se dan
los parlamentarios al inicio de la legislatura, que en coherencia con la concepcin
contractualista, no puede vincular ms que a la partes contratantes, dejando en
completa libertad a las asambleas venideras para que sean ellas mismas las que se
regulen. En relacin con esto, es de destacar que los acuerdos parlamentarios
funcionales en la Cmara de Diputados, fueron retomados por las legislaturas pos-
teriores las cuales los ratifcaron o bien modifcaron su contenido.
No obstante que los acuerdos parlamentarios permiten fexibilizar la
creacin de normas que regulan el funcionamiento del Congreso -lo que atien-
de la necesidad de generar reglas que dinamicen los debates- en ocasiones pro-
dujeron contradicciones con el Reglamento Interior, y hasta con el propio texto
constitucional, lo que deja en evidencia que la reglamentacin funcional debe ser
objeto de los Reglamentos.
Se debe reconocer que los acuerdos fueron de gran utilidad en los mo-
mentos en que la falta de una regulacin funcional adecuada amenazaba con
paralizar los trabajos de la Cmara de Diputados y con esto del Congreso en su
conjunto; sin embargo, debemos recordar que esas medidas, si bien fueron plan-
teadas como urgentes, tambin lo fueron como transitorias; no obstante, se utili-
zaron en forma permanente por varias Legislaturas.
Con los nuevos reglamentos se derogaron los acuerdos parlamentarios
normativos vigentes hasta la LXI Legislatura; asimismo, se restringi la produc-
cin de stos, en virtud de lo dispuesto por el artculo 285 del Reglamento de la
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ARANDA LVAREZ, Elviro, Op. cit., p. 69.
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Cmara de Diputados que establece en su numeral 4 que el Reglamento no podr
modifcarse a travs de acuerdos parlamentarios; y el artculo 260, numeral 4, que
seala que para atender situaciones no previstas en el Reglamento, el Presidente
podr dictar resoluciones de carcter general, lo que limita el uso de acuerdos
parlamentarios; en el caso del Senado de la Repblica, el artculo 275 de su Regla-
mento dispone que el Pleno puede emitir acuerdos parlamentarios, con el objeto
de dictar resoluciones econmicas relativas a su rgimen interior del Senado, con-
forme al artculo 77 de la Constitucin.
E. Estatutos Internos
Los estatutos internos son normas unicamerales de organizacin que
reglamentan las disposiciones en materia estructural de la Ley Orgnica. Su fun-
damento lo ubicamos en la fraccin III del artculo 77 constitucional que dispone
que: Cada una de las Cmaras puede, sin intervencin de la otra: III Nombrar los em-
pleados de su secretara y hacer el reglamento interior de la misma.
El texto constitucional hace referencia a los empleados de la secretara;
es decir, a toda la estructura burocrtica que se organiza al interior de cada C-
mara, por lo que el reglamento de la secretara a que hace alusin este artculo se
refere tanto el Estatuto de la Organizacin Tcnica y Administrativa y del Servicio
de Carrera de la Cmara de Diputados, publicado en el Diario Ofcial de la Fede-
racin el 22 de mayo de 2000, como el Estatuto del Servicio Civil de Carrera de la
Cmara de Senadores publicado el 22 de noviembre del 2002 y el Estatuto para los
Servicios Parlamentarios, Administrativos y Tcnicos del Senado de la Repblica,
publicado en el Diario Ofcial de la Federacin del 27 de diciembre de 2011.
Es de destacar que en el caso de la Cmara de Diputados el cuarto prrafo
del artculo quinto transitorio del decreto del 24 de diciembre de 2010 reformado
por el decreto del 20 de abril de 2011, seala que: con el fn de establecer un nuevo
programa de instrumentacin del Servicio de Carrera de la Cmara en sus dos ver-
tientes, la Conferencia expedir los lineamientos respectivos; ordenar, asimismo,
el artculo octavo transitorio del decreto del 20 de abril seala que: La Cmara de
Diputados a travs de la Comisin de Rgimen, Reglamentos y Prcticas Parlamenta-
rias, deber revisar el Estatuto durante la presente Legislatura para que se formulen
las adecuaciones correspondientes que armonicen su texto con la Ley y el Reglamen-
to, a fn de emitir una opinin con el Proyecto de reformas, para presentarlo a la
Conferencia.
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F. Precedentes
El Derecho Parlamentario, como ninguna otra rama del Derecho, se ca-
racteriza por ser fexible y dinmico, lo que implica que se adapta con mayor
agilidad a las necesidades polticas que se le presentan al Poder Legislativo y sus
rganos, a travs de medios alternos, como es el caso de los precedentes. En De-
recho Parlamentario, es comn el uso de precedentes para la solucin de un caso
concreto, lo que implica tomar un acuerdo sin que exista cobertura reglamentaria;
es decir, una solucin de facto puede llegar a ser punto de referencia para la solucin
de otros casos.
Los precedentes, son resoluciones que resuelven caso a caso los proble-
mas que se presentan en el desarrollo de los procesos parlamentarios, sin llegar
a tener alcance general, y carecen por ello de valor normativo. No obstante, pue-
den servir de base para el surgimiento de verdaderas disposiciones generales.
Los precedentes se derivan de la facultad que generalmente los regla-
mentos atribuyen a los rganos de gobierno de las asambleas de elaborar y aprobar
normas interpretativas y supletorias de las previsiones del respectivo Reglamento.
De acuerdo con Martnez Sospedra, son producidos por rganos distin-
tos al Pleno, cuya categora jurdica es inferior; como es el caso del Presidente de
la Mesa Directiva, que en ocasiones debe tomar resoluciones sobre los trmites
o mociones que se presentan en el Pleno; es de destacar que en el caso de la C-
mara de Diputados, ahora conforme al artculo 260 numeral 4 de su Reglamento
para atender una situacin no prevista en el mismo, el Presidente puede dictar
una resolucin de carcter general, siempre que haya la opinin favorable de la
Mesa Directiva y de la Junta de Coordinacin Poltica; en este caso el Presidente
puede invocar algn precedente para apoyar la resolucin, con lo que ste adqui-
rira fuerza normativa.
Para demostrar la existencia de un precedente, se requiere la acredita-
cin de una decisin anterior sobre un asunto similar, adoptada por el mismo r-
gano; cuando se pretende hacer valer un precedente, la carga de la prueba recae
sobre quien lo invoca en defensa de su inters por lo que ste debe probar su exis-
tencia. El precedente en s no es una norma, ni por s mismo confgura una, lo que
no signifca que carezca de efecto vinculante para el rgano que lo ha producido,
pero s que la vinculacin que pueda producir depende de la integracin con una
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LPEZ GARRIDO, Diego, La produccin del Derecho Parlamentario: Una nueva perspectiva sobre
su naturaleza en I Jornadas de Derecho Parlamentario, Cortes Generales, Madrid, 1985, p. 179.
MARTNEZ SOSPEDRA, Manuel, La costumbre como fuente de derecho parlamentario. Prece-
dentes, usos y prcticas parlamentarias en la doctrina del Tribunal Constitucional, Anuario de
derecho parlamentario, publicaciones de las Cortes Valencianas, Nmero extraordinario, No. 23,
2010, Valencia (Espaa), 2010, p 275.
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norma; el precedente tiene capacidad de confguracin de los derechos de los que
es titular el parlamentario cuando aparece asociado directamente bien a un derecho
fundamental, bien a una norma de derecho parlamentario escrito.
Los precedentes se forman en el caso espaol -siguiendo lo sealado por
Alonso de Antonio- generalmente en el curso de los debates y son competencia
de los Presidentes de las Cmaras, los cuales no se incorporan formalmente al tex-
to del Reglamento pero s se publican en los Boletines Ofciales y se aaden como
anexos. Sobre este particular, Fernando Santaolalla seala que como manifesta-
cin natural de su funcin directiva, los Presidentes interpretan los reglamentos,
lo que les capacita para resolver las dudas que por oscuridad o insufciencia nor-
mativa pueden presentarse durante las deliberaciones y trabajos parlamentarios.
Francisco Berln seala que los efectos del precedente son sensibles den-
tro del Parlamento, ya que sus rganos rectores los toman en consideracin para
resolver situaciones especfcas similares a alguna que ya fue resuelta.
De acuerdo con Martnez Elipe, la diferencia entre el precedente y las
prcticas parlamentarias, consiste en que las primeras representan usos internos
de efcacia, mientras que los precedentes constituyen una resolucin ante un deter-
minado problema. El citado autor agrega que los precedentes suponen la previa
resolucin, por los rganos rectores de las cmaras de un determinado caso, utili-
zando funciones de interpretacin de normas o de libre apreciacin y la posterior
aparicin de un problema similar.
En nuestro sistema parlamentario, si bien no se prev una compilacin
de los precedentes constituidos por las resoluciones del Presidente de la Mesa
Directiva, los trmites que ste dicta interpretando la legislacin parlamentaria
a falta de una norma aplicable exactamente al caso concreto, son invocados por
los legisladores cuando se presenta una controversia sobre algn trmite que se
ordena en las sesiones, o bien cuando se presenta una propuesta de modifcacin
de las normas funcionales del Congreso.
Finalmente, se debe destacar la necesidad de recopilar y sistematizar las
resoluciones que constituyen precedentes, ya que al no guardar registro de los
mismos, un trmite similar puede ser resuelto en diversas formas aun en la misma
legislatura.
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MARTNEZ SOSPEDRA, Manuel, Op. cit., pp. 285-288.
ALONSO DE ANTONIO, Jos Antonio, Op. cit. p. 29.
SANTAOLALLA, Fernando, Op. cit., p. 49
BERLN VALENZUELA, Francisco, Op. cit., p 88
MARTINEZ ELIPE, Len, Fuentes del Derecho y del Ordenamiento Jurdico Parlamentario, I Jor-
nadas de Derecho Parlamentario, Vol. II, Congreso de los Diputados, Madrid, 1985, pp. 479.
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G. Prctica Parlamentaria
La prctica parlamentaria es una de las fuentes del Derecho Parlamenta-
rio ms invocadas; sin embargo, existen imprecisiones sobre sus caractersticas y
alcances, mismos que trataremos de aclarar en forma breve.
Elviro Aranda seala que: la necesidad de que el parlamento y sus rganos
den respuesta a las nuevas e inmediatas necesidades polticas que llevan a incorpo-
rar en su Derecho el mayor y ms importante conjunto de normas de carcter con-
suetudinario, y agrega que para cubrir esas situaciones no es infrecuente que los
rganos parlamentarios acten de acuerdo con el llamado Derecho Parlamentario
no escrito.
De acuerdo con Martnez Sospedra, para que exista un uso o prctica
debe existir una cadena de actos sustancialmente iguales, adoptados por el mis-
mo rgano parlamentario y referidos a una misma cuestin. A diferencia de los
precedentes, las prcticas s pueden llegar a constituir normas. De acuerdo con
Santaolalla stas son una especie de Derecho no escrito que implica que dos ele-
mentos se yuxtapongan; por un lado, el elemento material, la repeticin de deter-
minados comportamientos o prcticas dentro de un circulo de sujetos jurdicos,
y, por otro, la opinio iuris seu necessitatis (la opinin o necesidad del Derecho), lo
que a su vez implica de esos sujetos la aceptacin o conviccin del carcter jurdico
de tales prcticas, que deviene as fuentes normativas, con la consiguiente posibili-
dad de imponer una sancin en caso de incumplimiento.
La Prctica es considerada una fuente del Derecho Parlamentario no es-
crito, la cual, si bien puede llegar a tener alcances importantes, su lmite deben ser
los ordenamientos parlamentarios Ley Orgnica y Reglamentos de las Cmaras-
por lo que no pueden obstruir los procedimientos parlamentarios, ya previstos
en los ordenamientos, sino slo complementarlos. Con respecto a esto, Martnez
Sospedra seala que la prctica puede tener valor normativo pero por defnicin
se mueve en el seno del Derecho Parlamentario escrito, en los espacios que ste deja
sin regulacin completa o sencillamente sin regulacin y subordinado a ese derecho
parlamentario escrito. En el anterior comentario, queda evidenciado el carcter
complementario de las prcticas parlamentarias y su utilidad.
MARTNEZ SOSPEDRA, Manuel, Op. cit., p. 289.
SANTAOLALLA, Fernando, Op. cit., p 51.
Ibdem, p. 291.
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H. Derecho Parlamentario Comparado
Una fuente del Derecho Parlamentario que reviste gran importancia, es
el Derecho Parlamentario comparado, ya que si bien gran parte de las fguras jur-
dicas en general que rigen en el mundo se inspiran en diseos tomados de otros
Estados, en el Derecho Parlamentario esta infuencia es todava ms marcada.
Sobre este particular, Vicenzo Miceli opina que el Derecho Parlamentario
de otros Estados debe ser considerado una fuente indirecta del Derecho Parla-
mentario italiano. Opinin que destaca la importancia de los sistemas Parlamen-
tarios comparados, mismos que pueden ser tomados como referencias de un Es-
tado a otro.
Francisco Berln tambin refere al Derecho Parlamentario comparado
como una fuente importante del Derecho Parlamentario y agrega que es comn
para el estudio de cualquier disciplina remitirse a las normas jurdicas de otras na-
ciones para recoger principios, sistemas u rganos para aplicarlos en otra nacin
atendiendo a sus particularidades.
Es de destacarse que si un pas ha captado el modelo parlamentario de
otro y le ha impreso caractersticas similares, puede presumirse que las soluciones
sean tambin similares.
Algunas opiniones sealan que el Derecho Parlamentario est forma-
do en gran parte por principios universales o la suma de reglas tcnico-jurdicas
universalizables. Si consideramos al Derecho Parlamentario como meras reglas
tcnicas, stas pueden ser tomadas como universales por lo que se constituiran
en un instrumento que puede utilizar cualquier colegio o asamblea, ya que su f-
nalidad no ser otra que asegurar un efciente desarrollo de sus trabajos de la
forma ms libre que sea posible. No obstante, como ya ha sido comentado, el
Derecho Parlamentario reviste caractersticas muy complejas y su desarrollo va de
la mano de las circunstancias polticas de cada Estado, razn por la que, si bien los
sistemas parlamentarios de otros pases constituyen importantes referentes en la
formacin y evolucin del Derecho Parlamentario nacional, slo es posible aplicar
la caracterstica de universalidad a algunos de sus principios.
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MICELI VICENZO, Principi di Diritto Parlamentare, Edit Societa Editrice Libraria, Milan, 1910, p. 2.
citado por Elviro Aranda lvarez, Op. cit., p 69.
ARANDA LVAREZ, Elviro, Op. cit,. p. 69.
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II. AUTONOMA PARLAMENTARIA
De acuerdo con Karl Loewesntein, la autonoma del Parlamento consiste
en que la asamblea debe estar organizada y operar de tal manera que pueda llevar
a cabo sus tareas sin la presin exterior o la intervencin de otros detentadores
del poder o de fuerzas extraconstitucionales. La autonoma funcional, se concreta
en el principio de self-goverment (autogobierno) interno: el Parlamento puede
ordenar y gestionar, propia e ilimitadamente, sus cuestiones internas, las reglas y
tcnicas necesarias para su realizacin quedan fjadas generalmente en el regla-
mento parlamentario.
Como se desprende del anterior comentario, la autonoma del Parlamen-
to es una de sus caractersticas esenciales, ya que se ha considerado que como
representante directo de la voluntad popular que comprende a todas las expre-
siones polticas, su organizacin y funcionamiento debe darse en el marco de la
ms absoluta libertad. No obstante, la autonoma se ha ido adaptado a los nuevos
requerimientos de los sistemas constitucionales, con lo que ha pasado de ser ili-
mitada a aceptar controles de constitucionalidad.
1. Surgimiento en Inglaterra
El Parlamento surge como poder en Inglaterra derivado de la larga lucha
que sostiene contra la monarqua para arrebatarle poco a poco todos los poderes
al rey, con el fn de que sean asumidos por el Parlamento hasta adquirir su ple-
na soberana. El principal referente en cuanto a la consagracin del Parlamento
como centro del poder poltico es la Glorious Revolution de 1689, tomando en
cuenta desde luego que en esa poca el Parlamento era la reunin del Monarca
con los Lores y los Comunes. Derivado de este movimiento, se expide el acta de
derechos (Biil of rights) que establece que los rganos legislativos tienen plena
autonoma para regular su organizacin y procedimientos interiores. Apoyado en
este principio, el Parlamento Britnico desarroll un derecho propio de cuya apli-
cacin slo las cmaras podran conocer.
El artculo 9 del Bill of Rights seala que la libertad de palabra y de debate
o de procedimientos en el Parlamento, no debe ser denunciada o puesta en cuestin
en ninguna Corte o lugar fuera del Parlamento .
En este contexto, surge el Derecho Parlamentario como la tcnica de li-
bertad del Parlamento, concepcin anterior al Derecho Constitucional moderno,
el cual de acuerdo con Silvano Tosi, nace ms que como una ciencia emprica, ms
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LOEWENSTEIN, Kart, Teora de la Constitucin, Editorial Ariel, Barcelona, 1983, p. 242.
Bill of Rights de 1689. The Avalon Proyect at Yale Law School. En www.yale.edu/lawweb/avalon/
FERNNDEZ MIRANDA CAMPOAMOR, Alfonso, prlogo del libro de Ignacio Torres Muro, Los r-
ganos de Gobierno de las Cmaras, Congreso de los Diputados. Monografas II. Madrid. 1987, p. 30.
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como una tcnica: la tcnica de la Libertad. A partir de este momento, las teoras
clsicas del Derecho Parlamentario, pusieron todo su empeo en la consecucin y
mantenimiento de la independencia parlamentaria, en cuanto un valor fundamen-
tal que era necesario preservar. Las teoras clsicas se gestaron en el contexto
de un Parlamento que tena que protegerse de las constantes agresiones de los
poderes tradicionales, para lo cual la mejor medida fue declarar la soberana de las
Cmaras, lo que garantizara su independencia funcional.
La forma de organizacin del Parlamento ingls, pas al Derecho con-
tinental europeo, a travs de los sistemas francs y alemn, que lo asimilaron,
desarrollando sus propias teoras sobre la autonoma parlamentaria.
2. Sistema francs
En la Asamblea Nacional Constituyente los primeros debates que se pre-
sentaron tuvieron como materia la necesidad de crear un reglamento de polica
interior que asegurase el buen funcionamiento de la Asamblea en las tumultuosas
sesiones que se avecinaban, debates de los que surgi un reglamento provisional,
el 7 de junio de 1789, que fue sustituido por el del 29 de julio del mismo ao. Esta
norma se ocup de establecer rganos de direccin de la Cmara, de reconocer
sus funciones, de la ordenacin de los debates y de regular el uso de la palabra, as
como de la ordenacin de los trabajos y los medios para su difusin, normas que
tenan una clara infuencia inglesa.
En el modelo francs el Parlamento es el centro del sistema de gobierno.
La organizacin y funcionamiento de la Asamblea Nacional que surge de la Cons-
titucin de 1791, va a consolidar la independencia del Poder Legislativo con las
caractersticas del nuevo sistema.
En el nuevo sistema, la defensa del Parlamento frente a los jueces, que
formaban parte de la clase social derrotada por la Revolucin, precursores de las
acciones involucionistas en su intento por recuperar el poder fue determinante.
Con esta Constitucin, el Parlamento se transform en el nico depositario de la
soberana nacional, en cuanto rgano representativo capaz de materializar con
sus decisiones la volont gnral.
La autonoma de organizacin y funcionamiento en el modelo francs es
ilimitada, debido principalmente a que se erige como el ilimitado controlador del
Estado -que requera la ms absoluta libertad en la construccin de sus decisio-
nes- sin dar cabida a medio alguno de revisin de sus decisiones, lo que se fundaba
en el hecho de ser el representante directo del pueblo.
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TOSI, Silvano, Derecho Parlamentario, Cmara de DiputadosMiguel ngel Porra, Mxico,
1996 p. 11.
ARANDA LVAREZ, Elviro, Op. cit., pp. 48-49.
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3. Sistema alemn. La teora de los Interna Corporis Acta
La teora constitucional alemana del siglo XIX, es totalmente distinta a la
francesa, para el Derecho alemn, el Parlamento es un rgano ms del Estado. No
obstante, autores como Gneist van a generar una de las construcciones tericas
ms importantes sobre la independencia del Parlamento, la teora de los Interna
corporis acta; esta teora es una de las construcciones dogmticas ms acabadas
de las que se han elaborado para garantizar la independencia de las Cmaras en el
ejercicio de sus funciones.
Sus antecedentes los encontramos en el Derecho parlamentario ingls,
en el concepto de los interna proceedings, que es la facultad de que gozan cada
una de la Cmaras del Parlamento ingls para conocer de los actos que se de-
sarrollan en su interior. stos constituan privilegios parlamentarios tendentes a
asegurar el correcto ejercicio de sus principales funciones, legislativas y de control
poltico.
La concepcin tradicional de los interna corporis se refere, por un lado, a
la libertad en la ordenacin de los temas de discusin, al modo de dirigir esas dis-
cusiones, as como al procedimiento de deliberacin; por otro, a la competencia
exclusiva en la facultad de elaborar los cdigos de procedimiento, y lo que es ms
importante, la facultad de valorar discrecionalmente sobre el modo de aplicar la
disciplina parlamentaria e interpretar y modifcar sus preceptos. En sntesis, la
pretensin consiste en que aquellas materias que comienzan y concluyen en la
Cmara, no estn sometidas a ningn control externo.
Los interna corporis en su concepcin amplia, parten de la teora clsica
de garantizar la independencia del Parlamento y los parlamentarios, en el ejercicio
de sus funciones institucionales frente a los dems poderes pblicos.
De la teora de los interna corporis acta, deriva la doctrina de los interna
corporis norma a que alude Fernando Santaolalla que seala que: los reglamen-
tos parlamentarios constituyen una manifestacin del poder de normacin aut-
noma de determinados rganos constitucionales Los Parlamentos carecen de la
tutela judicial ordinaria. Si no se admite a trmite una iniciativa parlamentaria, o no
se permite un turno de palabra, aunque resulten ajustados al Reglamento, no hay
autoridad externa a la qu recurrir para obtener la imposicin del precepto regla-
mentario supuestamente infringido. Su aplicacin descansa en controles internos.
Como puede observarse, esta teora permiti el fortalecimiento de las garantas
parlamentarias con lo que se crearon facultades tan importantes para las Cmaras
como el hecho de poder decidir soberanamente sobre la aplicacin e interpreta-
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85
MANZELLA, Andrea. El Parlamento, Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cmara de
Diputados. LIII Legislatura, 1987, p. 228; TOSI, Silvano, Op. cit., p. 80.
ARANDA LVAREZ, Elviro, Op. cit., p 55.
SANTAOLALLA, Fernando, Op. cit., pp. 40 y 41.
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cin de las normas internas. Facultad que se encuentra prevista en forma expre-
sa en nuestras normas parlamentarias aunque en forma ms restringida- en el
inciso b) del artculo 20 de la Ley Orgnica de nuestro Congreso, que regula las
atribuciones de la Mesa Directiva de la Cmara de Diputados y en forma implcita
en los artculos 23 inciso f) y 67 inciso b) de la misma Ley, que facultan a los presi-
dentes de las dos Cmaras para determinar los trmites que deban recaer sobre
las cuestiones con que se d cuenta a su respectiva Asamblea, determinacin que
en ocasiones requiere de interpretacin.
Con respecto a la facultad de interpretacin autnoma, debe sealarse
que es objeto de polmica, ya que se considera vulnera el principio de Estado de De-
recho, al limitar el control jurisdiccional sobre las decisiones del Parlamento. Con lo
que las Cmaras se colocan por encima del principio que establece el sometimien-
to de todos los poderes pblicos a las leyes, y bajo el control de los jueces. Con res-
pecto a esto, es necesario comentar que si bien a nivel comparado, los controles
jurisdiccionales comienzan aplicarse a las resoluciones internas del Parlamento,
las relacionadas con cuestiones esenciales, an escapan a stos. Es por lo anterior,
que resulta evidente la necesidad de replantear la concepcin de la autonoma
parlamentaria, para adecuarla a las circunstancias polticas y sociales actuales.
4. Nueva concepcin
Siguiendo a Fernndez Miranda, el Derecho Parlamentario tiene que
ser, tambin, una tcnica de libertad en el Parlamento e incluso frente al propio
Parlamento. Es decir, el Derecho de Parlamentario debe ordenar la vida de las
Cmaras, velando por la autonoma y buen funcionamiento, pero respetando los
preceptos constitucionales que son el fundamento de todo el sistema.
Actualmente, el Poder Judicial ha asumido un papel determinante en los
regmenes constitucionales, replanteando el papel del resto de los rganos del
Estado, y particularmente el de las Cmaras, que hoy estn directamente vincula-
das al ordenamiento jurdico, no obstante que cuentan con autonoma organizati-
va, que se expresa en la autonoma de reglamentacin, presupuestaria, disciplina-
ria y de condiciones de su personal.
Esta es una nueva concepcin de los Parlamentos, que a diferencia de la
clsica -en la que se autolegitimaban por su relacin directa con la sociedad-, los
incorpora al Estado por el Derecho. Es decir, sus decisiones entran en el mbito
87
88
FERNNDEZ MIRANDA CAMPOAMOR, Alfonso, Op cit. p. 30.
FERRAJOLI, Luigi, El papel de la Funcin Judicial, en Ferrajoli, Luigi, y Atienza, Manuel Juris-
diccin y argumentacin en el Estado constitucional de derecho, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, UNAM, Mxico, 2005, pp. 89-90.
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de lo revisable, como las de cualquier otro rgano del Estado. A partir de este mo-
mento, se tiene que dejar de hablar de independencia parlamentaria y comenzar
a hacerlo de autonoma orgnico funcional de las Cmaras.
5. Autonoma en el Congreso mexicano
En nuestro pas, la autonoma para expedir la reglamentacin de los r-
ganos encargados de ejercer la funcin legislativa, fue reconocida desde la Cons-
titucin de Cdiz, que sealaba en su artculo 127 que: En las discusiones de las
Cortes, y en todo lo dems que pertenezca a su gobierno interior, se observar el
reglamento que se forme, por estas Cortes generales y extraordinarias, sin perjuicio
de las reformas que las sucesivas tuvieren por conveniente hacer en l. Este texto
infuy en la redaccin del artculo 34 de la Constitucin de 1824, en el que se
sealaba que Cada cmara en sus juntas preparatorias y en todo lo que pertenezca
a su gobierno interior, observar el reglamento que formar el actual Congreso, sin
perjuicio de las reformas que en lo sucesivo se podrn hacer en l, si ambas cmaras
lo estimaren conveniente. Posteriormente, en la Constitucin de 1857, el artcu-
lo 72, fraccin XXVIII, facultaba al Congreso: Para formar su reglamento interior
y tomar las providencias necesarias para hacer concurrir a los diputados ausen-
tes, y corregir las faltas u omisiones de los presentes. Este precepto pas nte-
gro al texto original de la fraccin XXIII del artculo 73 de la Constitucin de 1917.
Con la reforma de 1977, se suprimi esta fraccin y se adicion un se-
gundo prrafo al artculo 70, para que el ordenamiento que regulaba al Congreso
pasara de ser un reglamento a una ley. Con esta reforma qued garantizada la
autonoma funcional y de organizacin de nuestro Congreso, al facultarlo para ex-
pedir la ley que regulara su estructura y funcionamientos internos. En el texto del
artculo constitucional, qued plasmado el principio de autonoma parlamentaria
derivado de la doctrina, que busca preservar la garanta de divisin de poderes,
y la garanta del mejor funcionamiento de las cmaras, autonoma que era consi-
derada por las doctrinas clsicas del Derecho Parlamentario impenetrable por el
resto de los rganos del Estado, razn por la que las Cmaras gozaban de la ms
amplia libertad para autorregularse, ajena a cualquier control jurisdiccional de la
constitucionalidad.
Francisco Javier Blanco Herranz, seala que la autonoma organizativa y
de funcionamiento interno de las Asambleas parlamentarias, es un principio y una
constante histrica, que en el momento actual lejos de atenuarse o debilitarse,
presenta un horizonte de mayor intensifcacin y desarrollo en los Parlamentos
de prcticamente todo el mundo. Esta autonoma parlamentaria, se expresa de
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90
PUNSET BLANCO, R., citado pro Aranda lvarez, Elviro, Op. cit., en p. 32.
BLANCO HERRANZ, Francisco Javier, Modernizacin de los Parlamentos: Nuevas herramien-
tas de gestin para su organizacin y funcionamiento. En El Parlamento del siglo XIX, Aelpa,
Madrid, 2002, p. 158.
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varias formas y en distintas materias en las Cmaras y tiene en la vertiente, tanto
organizativa como presupuestaria, su expresin ms caracterstica.
No obstante, las amplias facultades del Congreso mexicano para autorre-
gularse, debido a la situacin poltica que imper en el pas hasta 1997, el ejercicio
de stas fue prcticamente inexistente, slo las normas en materia de organiza-
cin tuvieron avances importantes ejemplo de esto son las Leyes Orgnicas de
1979 y 1999-, dejando a la parte funcional en materia legislativa -en la que incluimos
las materias de control, jurisdiccional y administrativa, - sin modifcaciones signi-
fcativas. En lo referente a la regulacin administrativa autnoma de las Cmaras
-particularmente la de Diputados- se aprecia que a partir de la LIX Legislatura, sta
ha proliferado enormemente, al grado de que existe un importante acervo de
normas en esta materia, mismas que en ocasiones presentan contradicciones con
la legislacin general, ya que la materia de algunas de estas normas es facultad del
Congreso siguiendo el procedimiento legislativo y no una facultad unicameral
autnoma.
Con respecto a este problema, Michela Manetti, seala que el Regla-
mento (Parlamentario) aludiendo a la legislacin de produccin autnoma por
las Cmaras, tiene como objeto exclusivo la disciplina de las relaciones entre sujetos
poltico-parlamentarios, por lo que todas la relaciones que se referan a otras mate-
rias, o referidas a terceros, no son de su competencia, y encuentran su fundamento
en las leyes.
Como puede observarse, existe un importante atraso en materia de regu-
lacin tanto en el mbito de lo parlamentario como en lo administrativo, materias
que deben ser reguladas a la brevedad, a la luz de un nuevo modelo de autonoma
parlamentaria, a fn de garantizar el buen funcionamiento de nuestro Congreso y
el cumplimiento irrestricto del principio de legalidad.
III. ORGANIZACIN PARLAMENTARIA
La organizacin parlamentaria se sustenta en los principios organizativos
bsicos que reglan el funcionamiento del Parlamento. Estos principios organiza-
tivos constituyen el ncleo del Derecho Parlamentario y fueron incorporados a
los textos constitucionales, para salvaguardar el debate y la igualdad de armas
entre las distintas fuerzas polticas a fn de proteger la posicin de las minoras y,
en ltima instancia, como va de garantizar el pluralismo. Francisco Javier Blanco
92
91
MANETTI, Michela La legittimazione del diritto parlamentare Giufr Editore, 1990, p.145, ci-
tada por Elviro Aranda lvarez, en Los actos parlamentarios no normativos y su control juris-
diccional. p. 90.
AGUILAR DE LUQUE, Luis, La composicin y organizacin parlamentarias en la jurisprudencia
constitucional en Paui I Vall, Francesc, (coord.) Parlamento y Justicia Constitucional, IV Jornadas
de Asociacin Espaola de Letrados de Parlamentos Aranzadi Editorial, Pamplona, 1997, p. 54.
92
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Herranz, seala que la autonoma organizativa y de funcionamiento interno de
las Asambleas parlamentarias, es un principio y una constante histrica que en el
momento actual lejos de atenuarse o debilitarse presenta un horizonte de mayor
intensifcacin y desarrollo en los Parlamentos de prcticamente todo el mundo.
Esta autonoma parlamentaria se expresa de varias formas y en distintas materias
en las Cmaras y tiene en la vertiente tanto organizativa como presupuestaria su
expresin ms caracterstica.
En nuestro sistema encontramos algunos de estos principios en el artcu-
lo 70 de la Constitucin, como es el caso del ya comentado principio de autonoma
normativa y autogobierno; de igual forma se prev a los grupos parlamentarios
como formas de organizacin al interior de la Cmara de Diputados, previsin que
es determinante para la organizacin y funcionamiento de ambas Cmaras. Otras
previsiones en materia organizacional, las encontramos en la regulacin de la Co-
misin Permanente prevista en el artculo 78, que establece la forma en que sta
debe conformarse, la cual se traduce en un equilibrio entre las fuerzas que confor-
man el Congreso.
Las normas de organizacin son determinantes para el adecuado funcio-
namiento del Parlamento; no obstante, la constitucionalidad de la organizacin
parlamentaria ha sido objeto de una limitada revisin de los Tribunales Consti-
tucionales. Es as que en Espaa si bien el Tribunal Constitucional ha expedido
un importante nmero de sentencias sobre esta materia, stas abarcan un n-
mero reducido de temas, entre los que encontramos: el signifcado del principio
de mayora; el criterio de distribucin de escaos entre los distintos grupos en la
constitucin de las comisiones y los rganos rectores de las cmaras; y algunas
breves consideraciones sobre los grupos parlamentarios. Actos que pueden ser
recurridos en virtud de que el Tribunal Constitucional espaol ha establecido la
presuncin de que la voluntad del representante es la voluntad de los representa-
dos. Como puede observarse, en Espaa la revisin constitucional de las normas
de organizacin parlamentarias es sumamente limitada, pero comienza a darse
en contraste con nuestro pas donde la revisin de constitucionalidad no se ha
presentado an.
Resulta evidente que las cmaras son rganos complejos, integrados por
diversas estructuras, con diversas facultades las cuales no tienen caractersticas
tpicas de los rganos pblicos en especial en las relaciones de subordinacin-,
que se interrelacionan en formas diversas, lo que hace evidente lo compleja que
resulta la organizacin parlamentaria. Un ejemplo de lo anterior, lo ubicamos en
los rganos rectores de las Cmaras, los Presidentes, las Mesas, que no ocupan
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Blanco Herranz, Francisco Javier, Modernizacin de los parlamentos: Nuevas herramientas de
gestin para su organizacin y funcionamiento, en el parlamento del siglo XIX, Aelpa, Madrid,
2002, p. 158
Ibdem, pp. 62-64.
Ibdem, p. 60.
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una posicin de gobierno sobre las mismas, sino que son simplemente rganos
arbitrales, rganos jurdicamente califcatorios del trmite, pero no rganos de
decisin, rganos de gobierno en sentido estricto.
Como vemos, la organizacin parlamentaria presenta caractersticas muy
peculiares que la diferencian de la organizacin de los rganos Ejecutivo o Judi-
cial, como son la autonoma y la fexibilidad sobre las cuales ahondaremos.
1. Flexibilidad en la organizacin
La fexibilidad es un rasgo distintivo del Derecho Parlamentario en su par-
te funcional, pero tambin en la organizacional.
Como ya se ha comentado, el Derecho Parlamentario es fexible y suma-
mente dinmico; los Parlamentos, a decir de Martnez Elipe no son solamente r-
ganos de preparacin de leyes sino, fundamentalmente, de adopcin de decisio-
nes polticas; tal es el carcter que se tiene que dar incluso al acto de aprobacin
de leyes. Decisiones polticas que deben ser normadas en forma sufcientemente
amplia y fexible para no anclar la decisin poltica. La racionalizacin y fexibilidad
debe caracterizar al Derecho Parlamentario y especfcamente, a los Reglamentos
de las asambleas representativas.
El ordenamiento parlamentario sigue evolucionando con un fuir cons-
tante, casi diario, de usos, prcticas y acuerdos generados por la permanente dia-
lctica existente entre las fuerzas polticas parlamentarias para la preparacin y
adopcin de decisiones, acomodando los preceptos parlamentarios, aunque se
encuentren constitucionalizados, a las necesidades o exigencias impuestas por la
realidad.
Resulta evidente que los parlamentos requieren de una contina redef-
nicin, y adaptacin, en su estructura y funciones, para enfrentarse a las exigen-
cias y desafos derivados del cambio social y poltico, a lo que estn sujetos todos
los rganos del Estado; sin embargo, las Cmaras requieren de mayor fexibili-
dad en su regulacin para enfrentar su continua redefnicin.
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99
LPEZ GARRIDO, Diego, La produccin del Derecho Parlamentario: Una nueva perspectiva
sobre su naturaleza, en I Jornadas de Derecho Parlamentario. Cortes Generales monografas
3. Madrid, 1985, p. 177
MARTNEZ ELIPE, Len, Introduccin al Derecho Parlamentario, T. 1. Aranzandi, Pamplona,
1999, p. 59.
Ibdem, p.262.
LPEZ GUERRA, Luis, Organizacin y funcionamiento del Parlamento del Futuro, en PAUI I
VALL, Francesc, (coord.) El parlamento del siglo XX, VIII Jornadas de la asociacin Espaola de
Letrados de Parlamentos, AELPA, Tecnos, Madrid, 2002, p. 32.
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96
44
Es de destacar que la fexibilidad de las normas no slo aplica para el fun-
cionamiento del Parlamento, sino tambin para su organizacin, lo cual resulta
lgico, ya que una nueva forma de funcionamiento supone en la mayora de los
casos una nueva organizacin.
La organizacin parlamentaria es fexible debido a que debe ajustarse
rpidamente a las circunstancias polticas de cada legislatura. No obstante esta
fexibilidad de la organizacin parlamentaria, encuentra un lmite en las normas
que regulan la relacin con los funcionarios del Parlamento. Estas normas estaran
fuera de lo que Diego Lpez Garrido denomina ncleo esencial del Derecho Parla-
mentario, normas que al regular el servicio de carrera e implican derechos labo-
rales, lo que suponen caractersticas distintas que deben hacerlas ms estables.
2. El Congreso un rgano complejo
En la actualidad los problemas que enfrentan las asambleas o cmaras
que conforman el Poder Legislativo son diversos, ya que stos dependen del en-
torno social y poltico de cada regin, as como de sus diversas necesidades; sin
embargo, en los parlamentos nacionales podemos identifcar dos como funda-
mentales, el primero tiene que ver con su crecimiento y la complejidad cada vez
mayor de las funciones que debe llevar a cabo; el segundo es el que se relaciona
con la representacin efectiva de los intereses de las mayoras. En relacin con el
primero podemos sealar que las asambleas legislativas son rganos sumamente
complejos, no obstante que el entorno parlamentario es considerado frecuente-
mente como simple al darle la categora de reducido y poco signifcativo. No obs-
tante, el considerar al Poder Legislativo como un rgano simple es un grave error;
los parlamentos modernos son rganos cuya estructura la mayor parte de las
veces est ampliamente desarrollada; actualmente cuentan con un importante
nmero de rganos, de diversa naturaleza, tanto funcionales como de direccin,
tales como las comisiones de todos tipos, los comits, ponencias y grupos de tra-
bajo, independientemente de los rganos de direccin del proceso legislativo y de
una importante estructura administrativa.
Como lo seala Luis Mara Cazorla, el Poder Legislativo ha pasado de ser
un rgano simple que resolva todos sus asuntos a travs de Pleno a un rgano
policntrico, adems de que la funcin de aprobar leyes -de la cual toman su nom-
bre- ya no es la nica que desarrollan, pues han cobrado importancia otras de muy
variado carcter, como es la de control, lo que ha trado importantes consecuen-
cias a la institucin parlamentaria. El tamao de las Cmaras, como lo complejo
de sus labores, se han convertido en serios problemas de operacin, ya que esto
supone una gran cantidad de asuntos que hay que resolver.
100
101
LPEZ GARRIDO, Diego, Op. cit. pp. 178-179.
CAZORLA PRIETO, Luis Mara, Problemas de la organizacin y el funcionamientos de los parla-
mentos actuales, en GARRORENA MORALES, ngel, (ed), El parlamento y sus transformacio-
nes actuales, Jornadas organizadas por la Asamblea Regional de Murcia (11-13 de abril de 1988),
Tecnos, Madrid, 1990, pp. 340-342.
100
101
45
Las asambleas numerosas son la constante en la actualidad, si a ello le
sumamos el hecho de que los rganos legislativos ejercen funciones cada vez ms
complicadas, debido a la tecnifcacin de la legislacin, la inclusin de materias re-
lacionadas con sus mbitos de decisin que suponen estudios ms especializados,
el incremento de las funciones y estructura de la administracin pblica, que cons-
tituye uno de sus principales objetos de control, da como resultado la necesidad
de la distribucin de cargas de trabajo y desde luego la especializacin. A esto se
le adiciona la problemtica derivada del surgimiento de los grupos parlamentarios
como rganos originados en los partidos, con expresin al interior de las cmaras,
lo que en principio representa la simplifcacin de los debates y por tanto de la
consecucin de acuerdos, pero que sin embargo traen aparejados procesos ms
complejos para su operacin.
Los anteriores son factores que contribuyen en forma determinante a ha-
cer del Parlamento un rgano complejo, que a diferencia del Parlamento del siglo
XIX que operaba fundamentalmente a travs del Pleno, cuenta con importante
desarrollo organizacional, tanto funcional como de direccin. Es as que encon-
tramos rganos funcionales como las comisiones y comits, los rganos rectores
como las juntas de coordinacin poltica, las mesas directivas y rganos uniperso-
nales como el Presidente de la Cmara.
Este numeroso conjunto de rganos trae como consecuencia el desa-
rrollo de la regulacin organizacional parlamentaria, que actualmente es de di-
mensiones considerables, ya que existen diversos rganos con facultades y es-
tructuras sumamente complicadas, mismas que si bien responden a naturaleza
homognea, presentan variaciones de cmara a cmara y por supuesto con res-
pecto a los congresos locales, lo que difculta conocer con precisin la totalidad y
alcance de las facultades de todos los rganos del Poder Legislativo.
3. Estructura e integracin del Congreso mexicano
El Congreso mexicano, al igual que la mayora de los rganos parlamen-
tarios del orbe, es un rgano complejo que a su vez se divide en una gran canti-
dad de rganos internos que podemos dividir en rectores y funcionales, los cuales
interactan para llevar a cabo las funciones que tiene conferidas el Poder Legis-
lativo. El hecho de que sea un rgano complejo, no es sinnimo de que sea un
rgano inefcaz; por el contrario, las estructuras ampliamente desarrolladas, son
un apoyo especializado del Congreso que le permiten optimizar sus recursos y ser
ms efcaz en su trabajo; adicionalmente, la concentracin de algunas decisiones
102
El tema de la transformacin del Parlamento en un rgano complejo, ha sido desarrollado en
TORRES MURO, Ignacio, Los rganos de Gobierno de las Cmaras, Congreso de los Diputados,
Monografas II. Madrid. 1987; p. 20, RUBIO LORENTE, Francisco, El Parlamento y la Represen-
tacin Poltica, en I Jornadas de derecho parlamentario, Cortes Generales, Madrid 1985, p. 168.
102
46
y la constitucin de acuerdos previos en el seno de los rganos de representacin
partidaria que por su naturaleza son ms reducidos que el Pleno, permite avanzar
en el plano de los acuerdos polticos que recurrentemente estn revestidos de
gran difcultad.
A. Antecedentes
La estructura de los primeros Congresos del Mxico independiente, es
tomada de los rganos parlamentarios previstos en el Reglamento de Cdiz de
1813, estructura que prcticamente se mantendra sin mayores cambios hasta la
segunda mitad del siglo XX.
En 1963, ubicamos en el seno del Poder Legislativo, el inicio del llamado
proceso de Reforma del Estado, con la incorporacin de los Diputados de partido
que representaron un cambio radical de paradigma e impactaron en forma impor-
tante en la conformacin y organizacin de la Cmara de Diputados de esa poca.
No obstante, este importante antecedente tuvo su mayor expresin en 1977, ao
en el que se lleva a cabo la llamada reforma poltica de la que se desprendi la
primera Ley Orgnica del Congreso, que constituy el punto de partida para trans-
formar la estructura del Poder Legislativo y redimensionar sus atribuciones.
Las modifcaciones constitucionales de 1977, se tradujeron en un Poder
Legislativo autnomo en sus decisiones, plural y ms fuerte. El Congreso mexica-
no ha sido objeto de importantes modifcaciones en el marco de la denominada
Reforma del Estado, proceso en el que su participacin ha sido y es fundamental.
Estas modifcaciones impactaron en primer trmino las normas de organizacin
del Congreso.
Es de destacar que el proceso de Reforma del Estado, se desarroll en
primer trmino en el mbito del Poder Legislativo. En los aos sesenta, se consi-
der que las reformas al Poder Legislativo eran prioritarias, por lo que se dieron
los primeros pasos para fortalecerlo en junio de 1963, en que se reform el art-
culo 54 Constitucional, con lo que se dio mayor apertura a la oposicin en las
Cmaras. Con la modifcacin se introdujo la fgura de los diputados de partido
con la que se busc aumentar el nmero de diputados de los partidos minoritarios
que llegaban a la Cmara de Diputados.
Para tener derecho a que se les otorgaran diputados, por este principio,
los partidos polticos nacionales deban obtener:
103
Diario Ofcial de la Federacin del 22 de junio de 1963.
103
47
Como mnimo el 2.5 por ciento de la votacin del pas, con lo que se
tena derecho a cinco diputados y a uno ms por cada 0.5 por ciento adicional con
un mximo de 20, sumando los diputados electos por mayora relativa y los dipu-
tados de partido, y
Su registro ofcial, cuando menos un ao antes al da de la eleccin.
En 1972, se reforma nuevamente el artculo 54 de la Constitucin con lo
que se redujo el porcentaje a 1.5 por ciento del total de votos en el pas y se in-
crement el mnimo de diputados que se les podan asignar a los partidos con un
mximo de 25.
Posteriormente, en diciembre de 1977, se expide la Reforma Poltica
del Presidente Lpez Portillo, la cual en el mbito del Poder Legislativo introdujo
reformas que modifcaron:
La estructura de la Cmara de Diputados, introduciendo el sistema mix-
to que prevalece hasta nuestros das, con la incorporacin inicial de 100 diputados
de representacin proporcional, en virtud de que con los diputados de partido no
se logr obtener una estructura pluripartidista real.
Los mecanismos ideados para la integracin del Colegio Electoral, man-
teniendo el sistema de autocalifcacin.
Algunas funciones del Congreso de la Unin, al disponer que tanto la
revisin de la Cuenta Pblica como la votacin del Presupuesto, seran facultades
exclusivas de la Cmara de Diputados; asimismo, se estableci que sera facultad
exclusiva de la Cmara de Senadores el anlisis de la poltica exterior.
Los requisitos para ser diputado, incluyendo la obligacin de ser origi-
nario o vecino del estado en que se haga la eleccin o vecino con residencia efec-
tiva de ms de seis meses anteriores a la eleccin, para los diputados de mayora
o ser originario o vecino de uno de los estados que comprenda la circunscripcin
en el caso de los candidatos por representacin proporcional.
Por otra parte, se dispuso que el Congreso expidiera la ley que regulara
su estructura y funcionamiento interno (Ley Orgnica del Congreso General de
los Estados Unidos Mexicanos), la cual determinara las formas y procedimientos
para la agrupacin de los diputados segn su fliacin partidista.
Asimismo, se adicion el artculo 93 de la Constitucin para crear las co-
misiones de investigacin con el fn de que el Congreso de la Unin coadyuvara en
las tareas de supervisin y control que realiza el Poder Ejecutivo, sobre las corpo-
104
105
Diario Ofcial de la Federacin del 14 de febrero de 1972.
Diario Ofcial de la Federacin del 6 de diciembre de 1977.
104
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48
raciones descentralizadas y empresas de participacin estatal, con lo que se abri
la posibilidad de que cualquiera de las dos Cmaras pudiera integrar este tipo de
comisiones; sin embargo, se limit a este tipo de entidades paraestatales, que hoy
en da son un nmero muy reducido. No obstante, esta ltima adicin fue el punto
de partida para que el Legislativo pudiera ejercer un control sobre algunas reas
del Ejecutivo.
Los cambios introducidos con esta reforma fueron determinantes en la
consolidacin del Poder Legislativo, ya que permitieron la participacin de las dis-
tintas fuerzas polticas de oposicin, lo que constituy un factor para impulsar los
importantes cambios que se realizaron en la dcada pasada.
Ms adelante, durante el periodo del Presidente De la Madrid, el 15 de
diciembre de 1986, se publica una reforma mediante la cual se:
Aumenta el nmero de diputados de representacin proporcional de
100 a 200, con lo que se fortalece el pluralismo poltico al ampliar los espacios de
participacin de los partidos minoritarios en la integracin de la Cmara de Dipu-
tados, tanto en nmeros absolutos como en nmeros relativos de curules.
Establece en el artculo 54 constitucional, que el grupo parlamentario
mayoritario no podra alcanzar ms de 350 curules, lo que representaba el 70% del
total de la Cmara de Diputados. Con esta disposicin se trata de evitar la sobre-
rrepresentacin del partido mayoritario y se reduce la distorsin que normalmen-
te produce un sistema de mayora.
Ya en el sexenio del Presidente Carlos Salinas, se expidi un decreto de
reforma constitucional, que contribuy a fortalecer al Poder Legislativo al bus-
car hacer de la pluralidad un valor fundamental, aumentando la participacin de
los partidos minoritarios en ambas cmaras.
El decreto dispuso que:
El nmero de diputados asignados a un mismo grupo parlamentario,
por ambos principios de eleccin, fuera de 315 como mximo, con lo que se supri-
mi la llamada clusula de gobernabilidad que garantizaba, por mandato de ley, la
mayora absoluta al partido poltico con mayor nmero de triunfos en los distritos
uninominales. Con esta decisin, se garantiz que toda decisin que implicara
una reforma constitucional, contara con el apoyo de legisladores de ms de un
partido poltico.
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Diario Ofcial de la Federacin del 3 de septiembre de 1993. Este decreto entr en vigor a partir
del 15 de marzo de 1995 de acuerdo con lo dispuesto por el artculo Tercero Transitorio del mismo.
106
49
Al partido que hubiera obtenido 60 por ciento de la votacin, se le asig-
nara un nmero proporcional de diputados de representacin proporcional, sin
exceder el mximo establecido.
Se aumentar a cuatro el nmero de senadores por entidad federativa,
de los cuales eran electos por el principio de votacin mayoritaria relativa, y uno
asignaba a la primera minora. Este ltimo principio, se crea con esta reforma, con
lo que se asegura la presencia de diversas fuerzas polticas en el Senado.
La resolucin de la Cmara de Diputados, al erigirse en colegio electoral
para califcar la eleccin del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, ser
defnitiva e inatacable.

La declaracin de validez de la eleccin de diputados y senadores, as
como la asignacin de diputados y senadores de representacin proporcional y de
los de primera minora en el caso del Senado, seran facultad del Instituto Federal
Electoral, con lo cual se suprimi la facultad de las Cmaras para califcar su propia
eleccin.
Durante el sexenio de Ernesto Zedillo, el decreto de reforma Constitucio-
nal de 1996 modifc la composicin de las Cmaras y dispuso nuevas reglas para
evitar la sobrerrepresentacin en las mismas, de la siguiente forma:
Se elev de 1.5 al 2 por ciento el porcentaje de la votacin para acceder
a la asignacin de diputados de representacin proporcional.
Se redujo el lmite mximo de diputados que pueden obtener los par-
tidos en la Cmara a 300, con el fn de limitar la sobrerrepresentacin del partido
mayoritario.
Se permite la representacin proporcional en el Senado de la Repblica.
En este sexenio se crearon las bases para que la pluralidad fuera un prin-
cipio que rigiera la conformacin del Poder Legislativo, al determinar nuevas dis-
posiciones para la integracin de las Cmaras; asimismo, con la reforma electoral
que es parte de este decreto, se posibilit que las contiendas electorales fueran
ms democrticas y se llevaran a cabo en condiciones de equidad. Dicha plurali-
dad puede observarse en la composicin actual del Congreso de la Unin, en la
que ningn grupo parlamentario tiene la mayora absoluta.
En esta administracin se dio al Poder Legislativo mucha mayor partici-
pacin en los nombramientos de funcionarios de los Poderes de la Unin y de los
rganos constitucionales autnomos. Es el caso que con la reforma de diciembre
de 1994 en materia de nombramientos, se dispuso que:
50
La designacin del Procurador General de la Repblica por parte del
Presidente de la Repblica fuera ratifcada por el Senado, o al menos por la Comi-
sin Permanente;
Para el nombramiento de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia,
el Presidente de la Repblica sometiera una terna al Senado, la cual previa presen-
cia de los candidatos; designara al o los Ministros que correspondieran; y
De los siete Consejeros de la Judicatura, dos fueran nombrados por el
Senado.
Con la reforma de 1996, se dispuso que la Cmara de Diputados fuera la
encargada de designar al Consejero Presidente y a los Consejeros Electorales del
Consejo General del IFE, por el voto de las dos terceras partes de los miembros
presentes de la Cmara, o en sus recesos por la Comisin Permanente, a propues-
ta de los parlamentarios.
La participacin directa de las Cmaras en la conformacin de otros r-
ganos del Estado, constituy un avance considerable en materia de control, que
mejor la posicin del Congreso con relacin a los otros Poderes y lo fortaleci
internamente.
B. Estructura actual
El Congreso mexicano est conformado por una importante cantidad de
rganos, su estructura actual es la que se estableci con la Ley Orgnica de 1999,
la que incorpor fguras novedosas como la Junta de Coordinacin Poltica y en el
caso de la Cmara de Diputados, la Conferencia para la Direccin y Programacin
de los Trabajos Legislativos, rganos en los que los Grupos Parlamentarios tienen
representacin y facultades para tomar acuerdos previos con respecto a los asun-
tos que deber sancionar el Pleno de la Cmara.
Los Grupos Parlamentarios incorporados desde 1977 a nuestro sistema,
juegan un papel determinante en la organizacin y funcionamiento del Congreso,
al igual que en los principales parlamentos del mundo.
Los Grupos Parlamentarios son la base para conformar tanto los rganos
de direccin como los funcionales, ya que se integran a partir de sus propuestas,
tomando en cuenta el principio de mayora. Como puede observarse, los Grupos
han adquirido una importancia fundamental en la organizacin de las Cmaras.
En lo que respecta a los rganos de direccin, como ya se ha menciona-
do, se incorporaron importantes novedades, preservando las estructuras que son
indispensables para la direccin de los trabajos parlamentarios como son la Mesa
51
Directiva y desde luego su Presidente, al cual se le dot de nuevas e importantes
facultades, as como de un periodo ms largo, lo que fue fundamental para su
fortalecimiento.
En lo que respecta a los rganos funcionales, a diferencia de los gran-
des avances que se han presentado en el mbito de los rganos de direccin,
su regulacin no haba sido modifcada prcticamente hasta el ao 2010, lo que
trajo como consecuencia defciencias en su operacin al no contar con los ins-
trumentos reglamentarios para enfrentar los problemas derivados de las tareas
que tenan encomendadas. Este es el caso de las Comisiones y los Comits que
funcionaban con reglas desfasadas y cuya organizacin interna no haba sido ob-
jeto de una reglamentacin adecuada a las necesidades de la nueva realidad del
Congreso mexicano.

C. Integracin
De acuerdo con Francisco Rubio Llorente, la democracia representativa
no slo es democracia, sino que es, probablemente, la nica forma posible de la
democracia en un Estado extenso y agrega que el Parlamento es un rgano del
Estado cuya composicin resulta de la eleccin de los ciudadanos.
Por otra parte, es de destacarse que las asambleas parlamentarias se en-
cuentran compuestas por parlamentarios; esto es, por personas que ostentan un
mandato que descansa bsicamente en el sufragio y del que deriva un estatuto
particular a favor del parlamentario en el que ocupa lugar central la prohibicin
del mandato imperativo. En el anterior comentario, se observa una clara alusin
a la teora de la representacin y la prohibicin del mandato vinculante, concep-
tos sin los cuales no sera posible entender la forma en que se integran las asam-
bleas parlamentarias. Sobre la representacin Montesquieu sealaba que sera
imposible en los grandes estados que el pueblo en cuerpo desempeara el poder
legislativo por lo que deba hacerlo a travs de representantes, asimismo Stuart
Mill, afrmaba que el tipo ideal de gobierno es el gobierno representativo, y tam-
bin Hans Kelsen en el siglo XX sostena que: Cuanto ms grande es la colectividad
poltica, tanto menos capaz se muestra el pueblo, como tal, de desenvolver la activi-
dad creadora de la formacin directa de la voluntad poltica, y tanto ms obligado se
ve aunque slo fuese por razones tcnico sociales- a limitarse a crear y controlar el
verdadero mecanismo que forma la voluntad poltica.
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RUBIO LLORENTE, Francisco, Op. cit., p. 151-152.
AGUILAR DE LUQUE, Luis, Op. cit., p. 57.
KELSEN, Hans, Esencia y valor de la democracia. Ediciones Coyoacn, Mxico, 2005, p.53.
107
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52
Como vemos, la teora de la representacin seala que en un Estado con
una poblacin numerosa no es posible que todos participen directamente en la
formacin de la voluntad, por lo que deben hacerlo a travs de representantes
que les den voz. En el caso del Parlamento que es el rgano ms cercano al pue-
blo, mientras ms numerosa sea la representacin sta ser ms directa, lo que
fortalecer el vnculo entre el legislador y el distrito o circunscripcin donde fue
electo. El que la representacin sea ms directa si bien no implica que sea per-
sonal, contribuye a que el legislador tenga la posibilidad de acercarse ms a sus
electores, ya que si bien, como se ha comentado, el mandato que se da a los le-
gisladores no es vinculante; esto no obsta para que escuchen las opiniones de su
electorado y grupos de inters que lo conforman con respecto a las decisiones
que deba tomar.
En el texto original de la Constitucin de 1917 se instaur un sistema para
determinar el nmero de legisladores con base en la poblacin, con este mecanis-
mo la variacin del nmero de legisladores era recurrente. Fue hasta 1977, que
se estableci el sistema de eleccin mixta, con lo que se incorporaron los distritos
fjos, inicialmente 300 de mayora relativa y 100 de representacin proporcional,
mismos que en 1986 pasaran a ser 200.
En el caso del Senado de la Repblica desde 1917 y hasta 1993, se elega a
dos senadores por cada Estado y el Distrito Federal; a partir del 3 de septiembre
de 1993, se elega a cuatro senadores por cada Estado y el Distrito Federal de los
cuales tres eran electos por el principio de votacin mayoritaria relativa y uno era
asignado a la primera minora; a partir del 22 de agosto de 1996, se dispuso que la
Cmara de Senadores se integrara por ciento veintiocho senadores, de los cuales,
en cada Estado y en el Distrito Federal, dos sern elegidos segn el principio de
votacin mayoritaria relativa y uno ser asignado a la primera minora. Los treinta
y dos senadores restantes se eligen por el principio de representacin proporcio-
nal, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripcin plurinominal
nacional.
Resulta evidente que el tema de la integracin de las asambleas legisla-
tivas reviste gran importancia, puesto que de ella depende, en gran medida, el
destino de las polticas que el gobierno pretenda implementar; es decir, si la con-
formacin cameral favorece al partido del Presidente de la Repblica, ste podr
impulsar sus propuestas sin mayor obstculo; por el contrario, si la conformacin
le es adversa, tendr que negociar con las fuerzas de la oposicin para llegar a un
consenso, con lo que sus propuestas pueden verse considerablemente modif-
110
El texto original del artculo 52 de la Constitucin de 1917 dispona que se elegira un diputado
por cada sesenta mil habitantes, cantidad que fue modifcada en 1928 a cien mil habitantes hasta
llegar en 1974 a dos cientos cincuenta mil habitantes.
110
53
cadas u obstruidas. Este escenario, ha sido recurrente con las diversas reformas
al sistema electoral, que generaron las condiciones para que las ltimas tres le-
gislaturas tuvieran una conformacin ms plural, con lo cual se hizo posible que
las cmaras desarrollaran sus funciones en forma mucho ms autnoma, lo que
propici que el establecimiento, aplicacin y desarrollo de los programas y polti-
cas estatales, tuvieran un matiz ms heterogneo y que las minoras participaran
activa y directamente.
Es de destacar que en los regmenes federales, la Cmara baja se elige
proporcionalmente a la poblacin de cada Estado miembro, en tanto que la C-
mara alta est compuesta por igual nmero de delegados por cada Estado, sin
tener en cuenta la importancia de su poblacin. Con la reforma poltica de 1977,
se introdujo el actual sistema de eleccin mixta, quedando la Cmara de Diputa-
dos integrada por 500 miembros, de los cuales 300 son electos por el principio de
votacin mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales unino-
minales; y 200 electos por el principio de representacin proporcional, mediante
el sistema de listas regionales, votadas en cinco circunscripciones plurinominales.
En lo que respecta al Senado de la Repblica, el artculo 56 prev que la
Cmara de Senadores se integre por 128 miembros, de los cuales 64 son electos
por el principio de mayora relativa, dos por cada Estado y el Distrito Federal; 32
se asignan a la primera minora y 32 se eligen segn el principio de representa-
cin proporcional, mediante el sistema de una lista votada en una sola circuns-
cripcin nacional. Es decir, en la integracin del Senado se establecen tres tipos
de eleccin: la de mayora relativa, la de primera minora y la de representacin
proporcional. La ley establece que la primera minora tenga representacin, lo
que consiste en que los partidos registran dos frmulas para la eleccin de mayo-
ra relativa, de las cuales una debe encabezar la lista, por lo que en caso de ocupar
el segundo lugar en la votacin de mayora relativa, la frmula designada para
encabezar la lista ser la primera minora. Por otra parte, en lo que respecta a la
eleccin por el sistema de representacin proporcional en la votacin para sena-
dores, slo hay una circunscripcin, a diferencia de las cinco que corresponden a
la eleccin de los diputados federales. Se ha sealado que el sistema de represen-
tacin proporcional en el Senado tiene diversos inconvenientes, en virtud de que
rompe el esquema de la paridad en la representacin porque como consecuencia
del mismo algunos estados quedan con tres senadores en tanto que otros pueden
superar los cuatro escaos.
La paridad en la representacin de los Estados en el Senado, naci y se ha
mantenido como un dogma en los Estados Unidos y en los pases latinoamericanos
que obtuvieron su independencia a partir de las luchas contra la corona espaola.
Ibdem. p. 190
Del texto constitucional se desprende que el sistema mixto consiste en celebrar dos tipos de
eleccin, una de mayora y otra de representacin proporcional.
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Sin embargo, se presentan excepciones a este principio de la paridad
representativa. En Europa, donde la mayora de las naciones siguen el rgimen
central en el que el Senado tiene funciones muy distintas a las del rgimen federal
destacan, por una parte, Alemania que fue el primer pas en apartarse del dogma
de la paridad representativa y establecer un sistema en el Senado (Bundesrat)
integrado por un nmero de senadores segn el nmero de habitantes de cada
land o Estado. Por otra parte, Espaa es ejemplo de otro modelo, ya que a pesar
de ser una monarqua, no es un pas de gobierno central, sino ms bien federal,
por la representacin que tienen las distintas autonomas en las que cada regin
autonmica tiene su propia Cmara de Diputados y en algunas regiones su propia
Cmara de Senadores y as en lo nacional, Espaa tiene su Congreso de los Dipu-
tados y su Cmara de Senadores la cual funge como Cmara de representacin
territorial, aunque esta no es paritaria.
En Amrica Latina, donde ms impact el modelo norteamericano, mu-
chos pases se han apartado mediante la adopcin de determinadas excepciones
como por ejemplo, en Venezuela que hasta 1999, prevea en su Constitucin que
los ciudadanos que haban desempeado la Presidencia de la Repblica se les de-
signaran senadores, un caso atpico fuera de la paridad representativa; otro caso
latinoamericano, es el de los senadores chilenos designados, entre los que se en-
cuentran los ex presidentes de la Repblica, estos ltimos con carcter vitalicio,
que forman parte junto con los senadores electos el Senado chileno.
a. Sistema de Mayora
El principio de mayora, de origen ingls, consiste en asignar cada una de
las curules a repartir entre los candidatos que hayan obtenido la mayor cantidad
de votos en cada una de las circunscripciones o divisiones territoriales electorales
en que se divide un pas. Sartori comenta que un sistema electoral es mayoritario
si la votacin se hace en distritos de un solo representante: lo que llaman los es-
tadounidenses el sistema del que cruza primero la meta. Los sistemas de mayora
no procuran un parlamento que refeje la distribucin de la votacin; buscan un
vencedor indiscutible.
Caractersticas del sistema de mayora:
1. El triunfador se queda con todo;
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Artculo 137 de la Constitucin espaola de 1978.
Artculo 69 de la Constitucin espaola de 1978.
Artculo 148 de la Constitucin de la Republica de Venezuela de 1961 vigente hasta 1999.
Artculo 45 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile.
BARQUN LVAREZ, Manuel, Comentario al artculo 50 constitucional, en Derechos del Pueblo
Mexicano, Tomo VI, Miguel ngel Porra, Mxico, 2000. p. 1122.
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2. La eleccin del votante es canalizada y fnalmente limitada a una
alternativa;
3. Se proponen candidatos individuales.
Aunque en los sistemas mayoritarios el ganador se queda con todo, la
mayora de que se trate puede ser absoluta (la mitad mas uno, por lo menos el
50.01%, o relativa, esto es, el mayor nmero de votos).

b. Sistema de Representacin Proporcional
En todos los sistemas proporcionales se transforman los votos en curu-
les, segn alguna proporcin. sta vara desde una correspondencia casi perfecta
hasta una muy imperfecta, es decir, muy desproporcionada. La representacin
proporcional pura es muy difcil de encontrar en el nivel nacional, a excepcin he-
cha de pases geogrfcamente pequeos como Nicaragua o Israel. La mayor par-
te de los sistemas que utilizan la representacin proporcional lo hacen en forma
aproximada y combinndolo con el sistema de mayora (por ejemplo Alemania).
Caractersticas de la representacin proporcional:
1. El resultado electoral refeja la composicin del electorado, mismo que
posibilita una representacin sociolgica en la integracin del parlamento, para lo
cual, el cociente electoral permite la distribucin proporcional de las curules.
2. No se obliga a los electores a concentrar su voto y las posibilidades de
elegir pueden ser muchas.
3. Se proponen listas electorales de candidatos (generalmente cerradas)
de cada partido.
En ambos sistemas puede haber matices. Un ejemplo lo encontramos en
el caso de la regulacin electoral de Mxico, que incorpora tanto al sistema de
mayora como al de representacin proporcional en la eleccin de diputados
y senadores.
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Sartori, Giovanni, Ingeniera Constitucional Comparada, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1994, p. 15.
Idem.
Ibidem. p. 16
BARQUN LVAREZ, Manuel. Op. cit. p. 1122.
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D. El Sistema Bicameral
A partir de los Elementos Constitucionales de Ignacio Lpez Rayn, el
principio de la divisin de poderes se incorpor en todas las constituciones que
precedieron a la de 1917; sin embargo, fue hasta 1824 cuando se declara formal-
mente su adopcin en el artculo 9 del Acta Constitutiva de la Federacin, la cual
seala que:
El poder soberano de la Federacin se divide para su ejercicio en legislativo,
ejecutivo y judicial; y jams podrn reunirse dos o ms de stos en una corporacin
persona ni depositarse el legislativo en un individuo.
Actualmente, este principio lo consagra el artculo 49 constitucional que
determina que el supremo poder de la Federacin se divida en tres poderes, en-
tre ellos el Legislativo, el cual se deposita en un Congreso General, en virtud a
lo dispuesto en el artculo 50. Al respecto, Manuel Barqun seala: en el mbito
estrictamente legislativo, la voluntad legislativa del pueblo mexicano, como colec-
tividad organizada en nacin, corresponde ejercitarla a los diputados y senadores
como miembros del Congreso; es decir, el Poder Legislativo se deposita en dos
cmaras que integran el cuerpo legislativo de la nacin, cuyo objeto es establecer
un control intraorgnico para la expedicin de las leyes o decretos, en virtud de
que el carcter imperativo y obligatorio de la leyes slo dimana del Congreso ac-
tuando como un todo.
El artculo 50 constitucional establece el sistema bicameral; es decir, di-
vide al Congreso General en dos cmaras, una de diputados y otra de senadores,
con el propsito de buscar equilibrio, ponderacin y prudencia en las decisiones
del Poder Legislativo, mediante la discusin del mismo asunto en distintas asam-
bleas, a fn de que una Cmara revise las decisiones de la otra, reconocindose un
control intraorgnico de revisin; as tambin, es de considerarse que esta divisin
del Poder Legislativo atempera su fuerza frente a los otros rganos del Estado.
a. Antecedentes
La organizacin del Congreso de Estados Unidos, fue la que ms infuen-
cia tuvo en la estructura del Poder Legislativo Mexicano. Aqul, a su vez, tom el
ejemplo del Parlamento britnico que se introdujo en las colonias americanas de
Inglaterra. Al respecto, Richard A. Watson, afrma que si bien la herencia de los
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Texto en Tena Ramrez, Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808- 2002. 23 edicin. Porra.
Mxico. 2002. p. 23.
Decretos del Congreso Constituyente Mexicano de 1824. Decreto Nmero 17. Acta Constitutiva
de la Federacin del 31 de enero de 1824. Original, en Decretos de 1821 a 1824. Coleccin del Archi-
vo Histrico de la Direccin General de Bibliotecas de la Cmara de Diputados.
BARQUN LVAREZ, Manuel, Op. cit., p. 1018.
BURGOA ORIHUELA, Ignacio, Derecho Constitucional Mexicano, Porra, Mxico, 2002, p. 626.
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britnicos en la que el Parlamento est dividido en dos cmaras (la de los Lores
y la de Los Comunes) y el bicameralismo de muchas de las legislaturas coloniales,
en las cuales la Cmara alta estaba integrada por los emisarios de la corona y la
Cmara baja por personas elegidas por los colonos mismos infuy en que la
Convencin Constitucional decidiera dividir al Congreso en dos cmaras; sin em-
bargo, estas tradiciones no fueron determinantes, ya que la legislatura bicamaral
surgi de la lucha poltica entre estados grandes y pequeos, y de la batalla legal
acerca de si los legisladores nacionales iban a representar a estados soberanos o
a individuos. En efecto, los Estados grandes presentaron desde luego el llamado
plan de Virginia por el cual proponan la creacin de un poder nacional con sus
tres ramas clsicas de las cuales el Poder Legislativo se dividira en dos cuerpos
integrados por representantes de la poblacin y con las mismas facultades para
legislar en todo lo que no fuera de la competencia de los Estados.
A su vez los Estados pequeos exhibieron un contraproyecto llamado
el plan de New Jersey, donde, nos dice Tena Ramrez, se adoptaban principios
establecidos antes en la Confederacin como el sistema de Cmara nica, con re-
presentacin paritaria para todos los Estados, y se estableca la coaccin armada
para imponer el derecho federal. Sin embargo, el Plan de New Jersey contena un
artculo que iba a ser la piedra angular del sistema, al instituir la supremaca del
Derecho Federal expedido de acuerdo con la Constitucin, la nulidad de las leyes
de los Estados que se le opusieran y la competencia de los Tribunales para decla-
rar dicha nulidad.
Un tercer plano conocido por transaccin de Connecticut, recogi del Plan
de Virginia la representacin proporcional al nmero de habitantes, pero nicamen-
te para la Cmara de Representantes, a la que incumbira por otra parte como ma-
teria exclusiva la fnanciera; acogi, en cambio, del Plan de New Jersey el voto igual
para los Estados dentro de la otra Cmara, el Senado. As fue como se cre el
bicameralismo en el sistema federal, en el que una Cmara representaba directa-
mente al pueblo y la otra las entidades Federativas.
El tema de la ratifcacin de la Constitucin por las asambleas estatales,
reviste aspectos de primera importancia. En la Convencin de Virginia en 1788,
Patrick Henry pidi que se le diera a conocer: qu derecho tenan ellos para de-
cir Nosotros, el pueblo? Quin los autoriz a emplear el lenguaje de nosotros,
el pueblo, en lugar de nosotros, los estados? Los convencionistas, dice Bernard
Schwartz eran perfectamente conscientes del signifcado legal de usar el nombre
de nosotros el pueblo. Madison declar que consideraba que la diferencia entre
un sistema basado slo sobre las legislaturas, y otro fundado sobre el pueblo, era
la verdadera diferencia entre un tratado y una Constitucin. De esto se sigue ca-
WATSON, Richard A, Democracia Americana. Logros y Perspectivas, Editorial Limusa, Mxico
1989, p. 337-340.
TENA RAMREZ, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, 34 edicin, Porra, Mxico, 2001, p. 106.
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tegricamente, que el documento redactado en 1787 no es un simple pacto entre
los estados. ste no es un gobierno fundado sobre un pacto. Se funda sobre el
poder del pueblo, declar James Wilson en la Convencin de Filadelfa .
Esta acotacin es vlida para nuestra historia, porque la Constitucin en
1824, se fund en la voluntad del pueblo mexicano.
En Mxico, el bicameralismo fue previsto por primera vez en el Acta
Constitutiva de la Federacin, de la cual posteriormente pasara al texto cons-
titucional de 1824. Aos ms tarde, la Constitucin liberal de 1857 opt por el
sistema unicameral, con un total predominio del Legislativo sobre un Ejecutivo
disminuido, con facultades dbiles y prcticamente carente de veto, pues ste
era fcilmente superado por el Congreso unicamaral que incluso poda omitir la
consulta al Ejecutivo, cuando lo considerara necesario. En realidad la Constitucin
de 1857 estableci un gobierno con marcada hegemona del Congreso. Fue hasta
1874, cuando se reinstaura el Senado y con ello el sistema bicameral que actual-
mente, prev el texto de la Ley Fundamental.
b. Medio de control intraorgnico
Karl Loewenstein afrma que el control intraorgnico incorporado al apa-
rato legislativo, ms importante polticamente y ms efcaz funcionalmente, es el
sistema bicameral. Sin embargo, apunta que cuando ambas cmaras son elegidas
con la misma o parecida base electoral, es de esperar que en ambas cmaras se d
la misma o parecida constelacin de partidos; es decir, si las dos cmaras debido al
sistema electoral tienen una conformacin similar y por tanto mayoras similares
-como es el caso del Congreso mexicano-, desaparecer el efecto de control in-
traorgnico; pero pese a todo esto, la institucin del sistema bicameral, aun con la
amplia limitacin que han sufrido los poderes y funciones de la Cmara alta, sigue
manteniendo su valor como efcaz control intraorgnico frente a la posibilidad de
un poder excesivo de la Cmara baja. Sobre el mismo tema, Elizur Arteaga co-
menta que el bicameralismo ha sido una constante en la historia constitucional de
Mxico. Con la existencia de dos cmaras se ha buscado ponderacin, equilibrio,
serenidad, ecuanimidad, dar curso a diversos pareceres emitidos en distintos fo-
ros y contextos, todo a costa de restar velocidad al proceso y, cuando menos en
teora, dar lugar a reiteraciones en el momento del debate.
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BERNARD SCHWARTZ.- Los poderes del gobierno: comentario sobre la Constitucin de los Esta-
dos Unidos, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Facultad de Derecho, 1966, p. 23.
El Artculo. 10 del Acta constitutiva de la Federacin dispona que: el Poder Legislativo de la Fe-
deracin, residir en una Cmara de Diputados y en un Senado, que compondrn el Congreso
General. Decretos del Congreso Constituyente Mexicano de 1824. Decreto Nmero 17. Acta Cons-
titutiva de la Federacin del 31 de enero de 1824. Original, en Decretos de 1821 a 1824. Direccin
General de Bibliotecas de la Cmara de Diputados.
Artculo 7 de la Constitucin de 4 de octubre de 1824.
Cfr. LOEWENSTEIN, Kart, Teora de la Constitucin, Editorial Ariel, Barcelona, 1983, pp. 246-250.
ARTEAGA NAVA, Elizur, Tratado de Derecho Constitucional, Tomo I, Editorial Oxford, Mxico,
2001, p. 224.
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El Sistema bicameral previsto por nuestra Constitucin, tiene como fn
que una Cmara revise las resoluciones de la otra, especialmente las que derivan
del proceso legislativo. Esto supone un control intraorgnico del Poder Legislati-
vo, control que Manuel Barqun considera el ms importante polticamente y el
ms efcaz. Este control se deriva de la naturaleza propia de la funcin legislativa,
la cual est distribuida entre dos asambleas separadas y respectivamente inde-
pendientes. El control que menciona Manuel Barqun, se da en la formacin de
leyes, ya que independientemente de cul Cmara sea la de origen, invariable-
mente la otra tendr que revisar el proyecto de ley que haya aprobado la colegis-
ladora, lo cual garantiza que los proyectos sern revisados por dos rganos total-
mente independientes uno del otro, con criterios y puntos de vista autnomos.
c. Polmica sobre su conveniencia
La conveniencia o inconveniencia del sistema bicameral, ha sido objeto
de un intenso debate desde que ste existe. Al respecto, comenta Maurice Duver-
ger, que, al principio del siglo XX, el debate sobre este punto era muy vivo; sin em-
bargo, en la prctica, ha perdido progresivamente su actualidad porque, salvo en
los estados federales, las segundas cmaras estn en vas de desaparicin, como
ya sucedi en Dinamarca en 1953, en Suecia en 1969, y en la mayora de los estados
donde an existen van perdiendo su infuencia, como es el caso de la Cmara de
los Lores de la Gran Bretaa. En torno a este punto, el maestro Tena Ramrez opi-
na que el control que se deriva del sistema bicameral tiene las ventajas siguientes:
1. Favorece el equilibrio de poderes al debilitar al Poder Legislativo, divi-
dindolo, pues generalmente tiende a predominar.
2. En caso de conficto entre el Ejecutivo y una de las cmaras, puede la
otra intervenir como mediadora. Sin embargo, si el conficto se presenta entre el
Ejecutivo y las dos cmaras hay presuncin fundada de que el Congreso es quien
tiene la razn.
3. La segunda Cmara es una garanta contra la precipitacin legislativa, as
como contra el error, el desborde y predominio de las pasiones polticas en el pro-
ceso legislativo. Esto se debe a que el tiempo que transcurre entre la discusin en
la primera Cmara y la segunda, permite serenar la controversia y madura el juicio.
Asimismo Mariana Llanos seala que la inclusin de una segunda cmara
en el diseo constitucional crea, un sistema de correccin de errores, o de control
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BARQUN LVAREZ, Manuel, Op. cit., p. 1020.
DUVERGER, Maurice, Instituciones Polticas y Derecho Constitucional, Ariel, Coleccin Demos,
Barcelona, 1970, p.190.
TENA RAMREZ, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Porra, 34 edicin, Mxico, 2001, p. 270.
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de calidad, basado principalmente en la evaluacin reiterada de la legislacin por
parte de dos cuerpos legislativos; asimismo al difcultar el proceso de aprobacin
de nuevas leyes, el bicameralismo otorga garantas de estabilidad en la produc-
cin legislativa, es as que agrega que los propsitos descritos han servido para
justifcar la divisin del poder legislativo en dos cuerpos deliberativos.
Con respecto a este tema, Jeremy Bentham, desarrolla amplios argumen-
tos en contra de los parlamentos divididos en dos asambleas independientes, y
seala que stas no pueden existir por mucho tiempo sin medir sus fuerzas. Los
argumentos de este clebre pensador ingls consisten en que:
1. Sera con frecuencia un medio de dar a la minora el efecto de mayora,
ya que la unanimidad de una sola Cmara saldra mal contra la pluralidad de un
solo voto en la otra asamblea.
2. Esta divisin es propia para favorecer dos intenciones diferentes, se-
gn la calidad de los miembros as distribuidos, con el resultado de oponer los
intereses de una clase particular a los de la nacin misma.
3. No se presentan las mismas razones con igual fuerza en ambas cma-
ras; ya que el autor de una proposicin, que ha hecho de su materia un profundo
estudio, no se hallar presente en la asamblea en que hagan objeciones contra ella.
4. Esta divisin produce por necesidad intiles dilaciones. Dos asambleas
no pueden ocuparse al mismo tiempo en un mismo negocio.
5. El efecto fnal de esta divisin es hacer una distribucin de poderes,
que da la iniciativa a una de las asambleas, y reduce la otra a una simple negativa.
No obstante, la fuerza de los argumentos en contra tambin seala razo-
nes a favor como: El aborrecimiento de la madurez en la discusin, la restriccin
del poder de una asamblea nica y la separacin de la nobleza del Estado llano
(actualmente inoperante y en desuso).
Como podemos observar, las dos primeras razones a favor coinciden con
lo expuesto por el maestro Tena, no as la separacin de la nobleza, que obvia-
mente no aplica para regmenes como el nuestro.
Por otra parte, Duverger llama a los sistemas bicamarales, parlamentos
con segundas cmaras, y las divide en segundas cmaras econmicas y segundas
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LLANOS, Mariana, El bicameralismo en Amrica Latina, Documento de Trabajo No. 5, Institut Fr
Iberoamerika-Kunde Hamburg, Septiembre de 2002, p. 3.
BETHAM, Jeremy, Tcticas Parlamentarias, Cmara de Diputados, LVII Legislatura, Comit de Bi-
blioteca e Informtica, Mxico, 1999, p. 113.
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cmaras polticas. Estas ltimas, a su vez, las divide en aristocrticas, federales y
democrticas. Con respecto a las segundas cmaras federales, comenta que stas
son la consecuencia normal de la estructura de un estado federal. En este tipo de
parlamentos existen dos cmaras: una representa la unidad del Estado federal y
la otra representa el conjunto del pueblo, la totalidad de la nacin; la otra, por el
contrario, es la representacin de cada Estado particular en su individualidad. En
esta clasifcacin ubicamos a las cmaras de nuestro Congreso.
Como se puede observar, el debate consistente en la conveniencia o no
del sistema bicameral no es nuevo, y a pesar de que existen fuertes argumentos
contrarios, en los pases de rgimen federal ste tiende a perpetuarse. Es el caso
de Mxico, en el que el sistema bicameral se ha fortalecido; esto se debe, entre
otras causas, a las experiencias que se tuvieron en 1857, con un congreso unica-
meral, el cual, lejos de lograr el desarrollo del pas, propici el atraso poltico y eco-
nmico; adems de que se consider que el control intraorgnico que se ejerce
entre las cmaras, es la mejor forma de garantizar la calidad del trabajo legislativo
y atemperar las decisiones de un solo cuerpo legislativo.
4. rganos del Congreso
Durante el siglo XX, los parlamentos de gran parte del mundo experimen-
taron una evolucin en su estructura interna, acontecimiento que est ligado di-
rectamente a los cambios en la naturaleza de sus funciones. Esto constituy una
modifcacin radical frente a los parlamentos decimonnicos en los que el Pleno
era el centro de toda la vida cameral.
Ignacio Torres Muro considera que resulta difcil interpretar la posicin
de los rganos de gobierno de las cmaras respecto de los dems, debido a lo
complicado que resulta defnir jurdicamente lo que podra llamarse funcin de
gobierno o direccin al interior de un parlamento, adems de que las cmaras
presentan una serie de peculiaridades que difcultan an ms su defnicin, la ms
importante de todas ellas es la imposibilidad de contar dentro de un parlamento con
el principio jerrquico, pues las cmaras tienen una estructura organizada sobre la
base de un principio igualitario. No obstante, se puede afrmar que los rganos
de gobierno son aqullos a los que la ley y los reglamentos atribuyen la facultad
de dirigir los trabajos del Congreso.
En el caso de Mxico, la Ley Orgnica del Congreso General de 1999, in-
trodujo cambios importantes a la estructura de ambas cmaras. Entre los ms im-
portantes se encuentran los que modifcan su estructura interna; stos van desde
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DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 190
TORRES MURO, Ignacio, Los rganos de Gobierno de las Cmaras, Congreso de los Diputados,
Monografas II, Madrid, 1987, p. 20.
Ibdem. p. 23.
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el fortalecimiento de los rganos ya existentes, hasta la creacin de nuevos, como
los rganos de gobierno en los cuales los grupos parlamentarios pueden impulsar
directamente sus propuestas como parte de un partido poltico, cambios que son
el resultado de acontecimientos polticos relativamente recientes.
A. Presidente de la Cmara
Comenta Fernando Santolalla que debido a lo numeroso y complejo de
un cuerpo colegiado, como lo es una Asamblea Legislativa, se requiere de una au-
toridad que lo dirija, que resuelva las discrepancias que puedan surgir en su seno
y que impulse el desarrollo de sus funciones. Esta autoridad es el Presidente de
la Mesa Directiva, quien de acuerdo con lo previsto por la Ley Orgnica, ostenta
dichas facultades. El Presidente es un rgano unipersonal que es considerado la
mxima autoridad, por debajo de la Cmara misma, dentro del recinto parlamen-
tario. En virtud de que slo una presidencia unipersonal es apta para dirigir algo
tan fuido como los debates parlamentarios, resolviendo sin grave dilacin los inci-
dentes que puedan producirse. En el caso de los presidentes de las Cmaras del
Congreso Mexicano, podemos agregar, que stos ostentan la representacin de
su Cmara ante los dems rganos del Estado y la otra cmara, adems de ser el
representante jurdico de la misma.
a. Antecedentes
El papel preponderante del Presidente en la marcha del Congreso, se re-
monta a los primeros antecedentes reglamentarios, lo cual ubicamos en el Regla-
mento para el Gobierno Interior de las Cortes de Cdiz, del 4 de septiembre de
1813, en el que el Presidente tena gran importancia como fgura representativa
de las Cortes; sin embargo, sus funciones eran limitadas y era considerado como
cualquier otro diputado. En este ordenamiento estn previstos el Presidente y
las comisiones como rganos del Congreso, radicando la importancia del Presi-
dente en que slo tiene facultades de direccin. Cabe destacar que en este orde-
namiento, el Presidente no poda ser reelecto en el lapso del mismo periodo de
sesiones.
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Ley Orgnica artculos 22 y 23 con respecto a la Cmara de Diputados y 66 incisos a, c, d, e, f, g, k,
y 67 con respecto al Senado de la Repblica.
SANTOLALLA, Fernando, Op. cit., (Derecho Parlamentario Espaol), pp. 161-163.
Historia Sumaria del Poder Legislativo en Mxico, Enciclopedia Parlamentaria, Volumen I, Tomo
I, Serie I, Cmara de Diputados, LVI Legislatura, Instituto de Investigaciones Legislativas, Miguel
ngel Porra, Mxico, 1997, p. 523.
El Reglamento para el Gobierno Interior de las Cortes de Cdiz en el artculo XXXVII, dispona
que al Presidente se le diera tratamiento de excelencia en la correspondencia de ofcio; sin em-
bargo, el artculo XXX, seala que el Presidente no tendr voto decisivo, sino uno singular como
cualquier otro diputado.
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Jos Mara Morelos y Pavn, expidi el Reglamento para la instalacin,
funcionamiento y atribuciones del Congreso, el cual establece que el Presidente
debe llevar la voz para arreglar lo pertinente a la poltica interior del cuerpo, por lo
que es conveniente que se turne entre todos los diputados tal dignidad, no pasando
de cuatro meses el tiempo que cada uno debe disfrutarla, y eligindose por suertes,
con excepcin de los que la hayan obtenido En este ordenamiento, se aprecia la
relevancia del cargo que, por esta misma razn, es incompatible con la reeleccin.
El Reglamento para el Gobierno Interior de la Soberana Junta Provisional
Gubernativa del Imperio Mexicano, tom como modelo el Reglamento para el Go-
bierno Interior de las Cortes de Cdiz, por lo que los textos, y desde luego las fa-
cultades del Presidente, son muy semejantes en ambos ordenamientos. En ellos,
el Presidente est facultado para dirigir las sesiones, pero est imposibilitado para
reelegirse.
En el Reglamento para el Gobierno Interior de la Junta Instituyente, las
facultades del Presidente son semejantes a las de la Junta Provisional Gubernati-
va; no obstante, se procura en la redaccin del artculo 4 concentrarlas todas, en
virtud de que se encontraban dispersas en el texto del anterior reglamento. Este
ordenamiento prevea que la designacin del Presidente fuera por escrutinio, ade-
ms de que su voto era singular como el de cualquier otro diputado.
El Soberano Congreso Constituyente de 1823, expide un Reglamento In-
terior, en el cual el Presidente se mantiene como el nico rgano de direccin en
el Congreso, con facultades similares al reglamento anterior y con la prohibicin
expresa para poder volver a ser Presidente.
El Primer Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de
1824, contempla ya la estructura bicameral del Congreso por lo que se habla
de dos presidentes, uno para cada Cmara, as como de dos vicepresidentes, los
cuales tenan impedimento para reelegirse en todas las sesiones de un ao. En
este ordenamiento, las facultades de resolucin del Presidente se subordinan al
voto de la Cmara respectiva, al cual anteceda una discusin en caso de que algn
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Artculo 28 del Reglamento expedido en Chilpancingo, el 11 de septiembre de 1813 por Jos Mara
Morelos para la instalacin funcionamiento y atribuciones del Congreso en Historia sumaria del
Poder Legislativo, p. 543.
Historia Sumaria del Poder Legislativo en Mxico. Op. cit., p. 547.
Decretos de la Junta Nacional Instituyente, instalada el 2 de noviembre de 1882. Decreto 25. Ori-
ginal, en Decretos de 1821 a 1824. p. 55. Coleccin del Archivo Histrico de la Direccin General de
Bibliotecas de la Cmara de Diputados.
Artculos 15 a 24 del Reglamento del 25 de abril de 1823, en Historia sumaria del Poder Legislativo.
Op. cit., p. 561.
Decreto 136 del Congreso Constituyente por el que decreta el Reglamento para el Gobierno In-
terior del Congreso General de 1824. De fecha 23 de diciembre de 1824. Legislacin Mexicana,
coleccin completa de las disposiciones Legislativas Expedidas desde la independencia de la
Repblica. Ordenada por los licenciados Manuel Dubln y Jos Mara Lozano. Tomo I Mxico.
Imprenta del Comercio a cargo de Dubln y Lozano, Hijos, pp.749-762.
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miembro de la Cmara lo solicitara. En su propuesta de Reglamento del Congreso
Interior del 1 de mayo de 1876, los diputados Matas Romero y Jess Fuentes,
describen los inconvenientes de una presidencia mensual, consistentes en: La
eleccin del Presidente causa una crisis en la Cmara y es motivo de perder un da de
sesiones en cada mes; y que la presidencia la asuma un grupo minoritario.
Por lo anterior, proponen que la duracin del Presidente en su cargo sea
por todo el periodo de la Cmara. A pesar de los inconvenientes sealados por los
legisladores, el proyecto fue desechado y la presidencia sigui ejercindose por
periodos mensuales hasta 1999. Cabe sealar que esta disposicin le rest fuerza
poltica al que debi ser el mximo rgano de gobierno, lo que propiciara que
otros rganos asumieran el control de las cmaras, situacin que ms adelante
comentaremos.
El segundo Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General,
promulgado por el Presidente Porfrio Daz en 1897, adiciona dos atribuciones al
Presidente: dictar todos los trmites que exija el orden de la discusin de los nego-
cios y declarar, despus de tomadas las votaciones, por conducto de uno de los secre-
tarios, aprobadas o desechadas las mociones o proposiciones a que stas se referan.
En 1925, se adiciona la atribucin de invitar a abandonar el saln, por s
o a excitativa de algn individuo de la Cmara, al miembro de sta que se presente
armado. Se adiciona tambin un procedimiento para remplazar al Presidente,
en caso de no observar las prescripciones del propio Reglamento, sin olvidar que
en el artculo 5 de la convocatoria a elecciones de diputados al Congreso Cons-
tituyente, expedida por Venustiano Carranza el 15 de septiembre de 1916, se ha-
ba estipulado que las sesiones de ste se regiran por el Reglamento Interior del
Congreso General, con las modifcaciones que el mismo Congreso Constituyente
creyera oportuno. Las modifcaciones realizadas no afectaron los artculos que
correspondan a las atribuciones del Presidente.
En el reglamento de 1934, las disposiciones que regulan el actuar del Pre-
sidente no tienen mayor modifcacin, pero s le adicionan atribuciones importan-
tes como son:
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Diario de los Debates de la Cmara de Diputados, Octava Legislatura Constitucional de la Unin.
Tomo II. Imprenta de Francisco Daz de Len. Mxico 1876. pp. 477 a 506.
Artculo 23 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General promulgado el 20 de
diciembre de 1897 Consultado en el disco compacto, Los Reglamentos de Congreso General
de los Estados Unidos Mexicanos Comisin de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias de la
Cmara de Diputados LVIII Legislatura. Mxico. 2003.
Decreto promulgado el 25 de septiembre de 1925 que adicion la fraccin XIII al Artculo 23 en
Historia Sumaria del Poder Legislativo, p. 626.
Modifcaciones al Reglamento Interior de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin rea-
lizadas por el Congreso Constituyente en la 4 sesin ordinaria celebrada el lunes 4 de diciembre
de 1916. Diario de los Debates del Constituyente del 1917, pp. 303-305.
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1. Firmar, en unin de los Secretarios, los nombramientos o remociones
de los empleados que haya acordado la Cmara respectiva, conforme a la fraccin
II del artculo 77 constitucional;
2. Firmar los nombramientos o remociones que haga la Cmara de Dipu-
tados de los empleados de la Contadura Mayor de Hacienda;
3. Declarar que no hay qurum cuando es visible su falta, o hacer que la
Secretara pase lista cuando aqul sea reclamado por algn miembro de la Cmara;
4. Excitar a cualquiera de las comisiones, a nombre de la Cmara, a que
presenten dictamen si han transcurrido cinco das despus de aqul en que se les
turne un asunto y si no fuere sufciente, la emplazar para da determinado, y si ni
as presentare el dictamen, propondr a la Cmara que se pase a otra comisin; y
5. Obligar a los representantes ausentes a concurrir a las sesiones, por los
medios que juzgue ms convenientes, en los casos en que se trate de asuntos de
inters nacional.
Del breve anlisis de los antecedentes reglamentarios de la fgura del Pre-
sidente del Congreso Mexicano, puede concluirse que este rgano de gobierno
ha evolucionado escasamente, pues desde el Reglamento de las Cortes de Cdiz
hasta el Reglamento de 1934, mantuvo prcticamente las mismas facultades y
obligaciones. Adems, se aprecia que es el nico rgano rector en las cmaras, ya
que si bien prev a los vicepresidentes, stos slo tienen la encomienda de suplir
al Presidente, y los secretarios solamente cumplen funciones ajenas a la direccin
de la Cmara.
b. Funciones actuales
Con la primera Ley Orgnica del Congreso General, se crea una regula-
cin especfca para cada uno de los presidentes de las cmaras y se les denomina
Presidente de la Mesa Directiva. Esta regulacin recoge puntualmente algunas de
las atribuciones que el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso daba al
Presidente y las confere a los presidentes de las mesas, adicionando las siguien-
tes atribuciones:
1. Solicitar el auxilio de la fuerza pblica;
2. Firmar con los Secretarios y, en su caso, el Presidente de la Cmara co-
legisladora, las leyes, decretos y reglamentos que expida la Cmara o el Congreso;
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Diario Ofcial de la Federacin del 25 de mayo de 1979.
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3. Firmar la correspondencia y dems comunicaciones de la Cmara;
4. La representacin protocolaria de la Cmara ante la colegisladora y las
ceremonias a las que concurran los otros poderes de la Federacin;
5. Las que se deriven de las disposiciones o acuerdos de la Cmara.
Tanto el artculo 34 como el 83 de la Ley Orgnica, disponen las mismas
atribuciones para ambos presidentes, salvo la de presidir las sesiones del Congre-
so General, conferida exclusivamente al Presidente de la Cmara de Diputados.
La Ley Orgnica de septiembre de 1999, fortaleci la fgura del Presidente
de la Mesa Directiva dotndolo de atribuciones polticas importantes y ampliando
su periodo de ejercicio. Las atribuciones de los presidentes de la Mesa Directiva,
previstas en los artculos 12, 22, 23, 66 y 67, pueden agruparse de la siguiente forma:
Atribuciones en Materia de Direccin del Proceso Legislativo:
1. Garantizar el fuero constitucional de los diputados y senadores, velan-
do por la inviolabilidad de los recintos.
2. Citar, abrir, prorrogar, suspender y levantar las sesiones del Pleno; y
aplazar la celebracin de las mismas.
3. Conceder el uso de la palabra; conducir los debates, discusiones y deli-
beraciones; ordenar se proceda a las votaciones y formular la declaratoria corres-
pondiente.
4. Disponer lo necesario para que los legisladores se conduzcan confor-
me a las normas que rigen el ejercicio de sus funciones.
5. Dar curso a los asuntos y negocios en trminos de la normatividad apli-
cable y determinar los trmites que deban recaer sobre las cuestiones con que se
d cuenta a la Cmara.
6. Firmar, junto con uno de los secretarios y con el Presidente y uno de
los secretarios de la colegisladora, las leyes y decretos que expida el Congreso
General; y suscribir, tambin con uno de los secretarios, los decretos, acuerdos y
resoluciones de su Cmara.
7. Ordenar el auxilio de la fuerza pblica en los casos en que resulte
necesario.
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Adems de las facultades implcitas que prev el inciso p) del artculo 23 de la Ley Orgnica.
155
67
8. Las dems que le atribuyan la Constitucin General de la Repblica,
la Ley Orgnica del Congreso General y ordenamientos relativos a la actividad
parlamentaria.
9. Presidir las sesiones de:
a. El Congreso General y la Conferencia para la Direccin y Programa
cin de los Trabajos Legislativos. (exclusiva del Presidente de la C
mara de Diputados).
b. La Cmara.
c. La Comisin Permanente (en este caso se alternan la presidencia).

10. Convocar a las reuniones de:
a. La Mesa Directiva de la Cmara.
b. La Conferencia para la Direccin y Programacin de los Trabajos
Legislativos (adems de cumplir las resoluciones que le correspon
dan en estos rganos).
11. En la Cmara de Senadores, el Presidente, adems de las anteriores,
debe asegurarse de que los dictmenes, acuerdos parlamentarios, mociones, co-
municados y dems escritos, cumplan con las normas que regulan su formulacin
y tiempos de presentacin.
Es indudable que dentro de las atribuciones del Presidente de la Cmara
sealadas por la Ley Orgnica, se encuentra la que jurdicamente debe ser consi-
derada la de mayor categora. Nos referimos a la facultad que tiene el Presidente
para conceder el uso de la palabra; conducir los debates, discusiones y delibera-
ciones; ordenar se proceda a las votaciones y formular la declaratoria correspon-
diente. Es decir, en estos casos, el presidente expresa por su voz la voluntad de la
Cmara. Cuando el presidente declara el resultado de la votacin, lo hace a nom-
bre de la Cmara y a nombre de ella expresa su conclusin: la ley, (o el decreto)
a discusin ha sido aprobada. Esta declaracin verbal del presidente le da fuerza
a la decisin de la Cmara y la hace vigente; sin la declaracin del presidente no
existe la aprobacin de la Cmara.
Atribuciones Disciplinarias:
1. Exigir orden al pblico asistente a las sesiones e imponerlo cuando hu-
biere motivo para ello;
2. Requerir a los diputados y senadores que no asistan, a concurrir a las
sesiones de la Cmara y comunicar al Pleno, en su caso, las medidas o sanciones
que correspondan;
156
La anterior Ley Orgnica denominaba diputados faltistas a los Diputados que no asistan; sin em-
bargo, se opt por suprimir esta denominacin y slo se conserva en el Ttulo correspondiente
al Senado.
156
10. Convocar a las reuniones de:
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Atribuciones Administrativas.
En la Cmara de Diputados:
1. Tener la representacin legal de la Cmara y delegarla en la persona o
personas que resulte necesario.
2. Firmar junto con el Secretario General los acuerdos de la Mesa Directiva.
3. Comunicar al Secretario General de la Cmara las instrucciones, obser-
vaciones y propuestas que sobre las tareas a su cargo formule la Conferencia para
la Direccin y Programacin de los Trabajos Legislativos.
4. Acordar con el titular de la Coordinacin de Comunicacin Social los
asuntos que le competen.
En la Cmara de Senadores:
1. Dirigir las tareas de las Secretaras Generales, la Tesorera, las unidades
administrativas y el Centro de Capacitacin y Formacin Permanente del Servicio
Civil de Carrera, lo cual puede delegar en un vicepresidente.
2. Disponer que la informacin del trabajo de los senadores sea difundida
a los medios de comunicacin en condiciones de objetividad y equidad.
3. Expedir el nombramiento o el ofcio de remocin de los servidores p-
blicos de la Cmara.
Atribuciones Protocolarias:
Conducir las relaciones institucionales con la colegisladora y los otros
poderes.
Firmar la correspondencia y dems comunicaciones de la Cmara.
En la Cmara de Diputados: Disponer la elaboracin inmediata del Bando
Solemne; darlo a conocer al Pleno en la sesin ms prxima; ordenar su publica-
cin en el Diario Ofcial de la Federacin; y tomar las medidas necesarias para que
se difunda en los peridicos ofciales de las entidades federativas y se fje en las
principales ofcinas pblicas de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios.
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En la Cmara de Senadores: Designar las comisiones de cortesa necesa-
rias para cumplir con el ceremonial.
Como se observa, las atribuciones del Presidente fueron modifcadas
considerablemente en 1999. Esto obedeci fundamentalmente a dos factores:
1. La Mesa Directiva adquiri progresivamente mayor relevancia como
rgano de gobierno colegiado, al que el Presidente slo concurre para: Dirigirla,
coordinarla y en caso de empate en las votaciones, resolver mediante su voto de
calidad; y 2. La conformacin plural de las ltimas legislaturas gener la necesidad
de que un rgano colegiado ejerciera la direccin poltica de la Cmara. Lo ante-
rior ocasion, que la Ley Orgnica vigente, asignara a la Mesa Directiva atribucio-
nes que en el anterior texto eran ejercidas directamente por el Presidente, como
son cumplimentar el orden del da, que si bien es una atribucin que este ltimo
ejerce, originariamente es una facultad que el artculo 20, inciso c) de la Ley Org-
nica vigente otorga a la Mesa.
Es de destacar que con la creacin de los Reglamentos unicamerales se
desarrollaron algunas facultades para los Presidentes, es as que en el caso de la
Cmara de Diputados su Reglamento prev las siguientes atribuciones:
1. Autorizar el uso de la tribuna. Art. 6, fraccin IV.
2. Velar por la inviolabilidad del Recinto. Art. 25, numeral 2, 3 y 4.
3. Supervisar el buen uso de los espacios, de la Cmara, asignados a los
grupos o diputados y diputadas sin partido. Art. 27, numeral 2.
4. Ordenar el cierre de las galeras al pblico en caso de presentarse des-
orden valorar su reapertura. Art. 33, numeral 2.
5. Solicitar la presencia de la fuerza pblica, en trminos de lo dispuesto
por el artculo 12 de la Ley Orgnica. Art. 34, numeral 1 y 2.
6. Citar a sesiones extraordinarias, con cuarenta y ocho horas de antela-
cin y en caso de urgencia, por lo menos con, veinticuatro horas. Art. 37, numeral 3.
7. Explicar el objeto de la convocatoria a sesiones extraordinarias, al ini-
cio de la Sesin de apertura y declarar concluido el periodo extraordinario cuando
se hubieran agotado los asuntos enlistados, o veinticuatro horas antes del inicio
del periodo de Sesiones ordinarias. Art. 37, numeral 4.
8. Declarar que la Cmara se ha constituido en sesin permanente.
Art. 39, numeral 2.
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9. Realizar los avisos necesarios para procurar la presencia de los diputa-
dos, en la apertura de las sesiones y en las votaciones nominales. Art. 44, numeral 1.
10. Requerir la presencia de los diputados que no asistan a las sesiones.
Art. 44, numerales 1 y 2.
11. Ordenar la apertura del Sistema Electrnico por lo menos, noventa mi-
nutos antes de la hora de inicio de la Sesin y ordenar su cierre. Art. 45, numeral 2.
12. A falta de qurum en una votacin nominal, declarar un receso hasta
por 15 minutos y si posteriormente persiste la falta de qurum, deber levantar la
Sesin. Art. 46, numeral 3.
13. Otorgar permisos a los integrantes de la Mesa para ausentarse de una
sesin del Pleno, por cumplimiento de encomiendas ofciales. Art. 51, numeral 1 y 2.
14. Ordenar la Publicacin del Orden del da en la Gaceta, a ms tardar a
las 22:00 horas del da anterior de cada Sesin. Art. 60, numeral 1.
15. Devolver el dictamen a la comisin respectiva, en virtud de que ste
no cumple las normas que regulan su formulacin y presentacin, en lo trminos
del artculo 20, inciso e) de la Ley Orgnica. Art. 63, numeral 5, fraccin I.
16. Dar turno a los asuntos presentados en el Pleno. Art. 66, numeral 1.
17. Modifcar el turno cuando se haya recibido solicitud de quien est fa-
cultado para hacerlo. Art. 73, numera 1.
18. Informar al Pleno, de la modifcacin del turno, y ordenar su publica-
cin. Art. 74, numeral 2.
19. Realizar las prevenciones reglamentarias a la comisin o comisiones
relacionadas con el vencimiento del plazo para dictaminar. Art. 88.
20. Firmar y sellar los proyectos enviados al Senado. Art. 94.
21. Tramitar las mociones realizadas por los legisladores. Arts. 115 a 122.
22. Presentar controversia constitucional cuando lo considere necesario
para la defensa de los intereses de la Cmara. Art. 233, numeral 1, fraccin IV y
numeral 2.
23. Ejercer la representacin protocolaria de la Cmara en el mbito de la
diplomacia parlamentaria. Art. 271, numeral 1.
71
Es de destacar que el Reglamento de la Cmara de Diputados prevea en
el artculo 260 que: Compete al Presidente, cumplir y hacer cumplir el Reglamento e
Interpretarlo, sin embargo, mediante la reforma del 20 de abril de 2011, se modif-
c esta disposicin y se atribuy esta facultad a la Mesa Directiva en su conjunto,
no obstante en el texto de este miso artculo se dispone que el Presidente podr
dictar una resolucin de carcter general, para atender una situacin no prevista
en el Reglamento, para lo que se requiere de la opinin favorable de la Mesa Di-
rectiva y de la Junta o bien en caso de no contar con stas con la aprobacin de la
mayora simple del Pleno.
Por ltimo, cabe resaltar que se han asignado al Presidente, algunas atri-
buciones de ndole administrativa, con el fn de que este rgano tenga el control de
los servicios tcnico-administrativos indispensables para el trabajo de la Cmara.
En el caso de Senado el artculo 39 de su Reglamento prev atribuciones
expresas para el Presidente de la Cmara, adicionalmente a las previstas en la Ley
Orgnica.
B. Mesa Directiva
La Mesa Directiva, es el rgano colegiado responsable del adecuado
desarrollo de las sesiones del Pleno, cuya actuacin se rige por los principios de
imparcialidad, objetividad y equidad. Esto obliga a sus integrantes a hacer preva-
lecer el inters de la Cmara por encima de intereses particulares o de grupo.
La actual Ley Orgnica del Congreso no limita las funciones de las me-
sas directivas de ambas Cmaras a la conduccin de las sesiones y las actividades
protocolarias, pues, en el caso del Senado, le atribuye facultades administrativas
como asignar recursos materiales, humanos y fnancieros a los grupos parlamen-
tarios, y proponer al Pleno ordenamientos que regulen la organizacin de sus r-
ganos administrativos. Asimismo, en el caso de la Cmara de Diputados, la Mesa
Directiva est facultada para interpretar la Ley Orgnica y los dems ordenamien-
tos relativos a la actividad parlamentaria que se requieran para el cumplimien-
to de sus atribuciones y para la adecuada conduccin de las sesiones del Pleno.
Adems es la instancia encargada de elaborar el anteproyecto de estatuto en la
parte relativa al servicio de carrera parlamentaria.
Artculo 66, incisos h) e i) de la Ley Orgnica.
Artculo 20, inciso b) de la Ley Orgnica
Artculo 20, inciso h) de la Ley Orgnica.
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a. Antecedentes
En los diversos Reglamentos que rigieron al Congreso, la Mesa Directiva
no estaba regulada; sin embargo, su existencia est implcita en la regulacin de
los presidentes, vicepresidentes, secretarios y prosecretarios. En la Ley Orgnica
del Congreso de 1979, la Mesa Directiva es incorporada por primera vez en el Ca-
ptulo II, con funciones muy limitadas, las cuales se ejercen bajo la autoridad de su
Presidente. En los antecedentes reglamentarios del Congreso, la Mesa Directiva
no desempe un papel relevante, fundamentalmente por dos razones:
Primera. Los nombramientos de los funcionarios que la integraban, de
acuerdo con los distintos Reglamentos para el Gobierno Interior del Congreso,
tenan vigencia de un mes, tiempo insufciente para que el Presidente y el resto
de la Mesa adquirieran la fuerza poltica necesaria para constituirse como rgano
rector de la Cmara.
Segunda. La Gran Comisin, le rest fuerza poltica y atribuciones, al gra-
do de desplazarla de la direccin en ambas Cmaras.
Este ltimo punto merece un anlisis ms profundo, ya que el hecho de
que una comisin ordinaria, como fue la Gran Comisin, desplazara al mximo
rgano de gobierno, resulta clave para explicar un factor interno que distorsion
el desarrollo pleno del Congreso como un rgano soberano del Estado mexicano.
La Gran Comisin fue creada en el Reglamento de 1824 como una comisin per-
manente (ordinaria), cuya funcin original era exclusivamente nombrar a las co-
misiones permanentes.
...Esta Comisin [Gran Comisin] ser permanente, y a ella pertenecer el
derecho de nombrar, a pluralidad absoluta de votos, las comisiones permanentes y
especiales.
Como puede observarse en el texto del Reglamento de 1824, sta no sur-
ge como rgano de gobierno de la organizacin interna de la Cmara. Esta calidad
la adquiri a travs del tiempo, hasta convertirse en el mximo rgano en ambas
cmaras, debido a que la permanencia de los miembros que la conformaban era
mayor que la del Presidente y los dems integrantes de la Mesa Directiva, adems
de que ejerca una funcin muy importante para el trabajo legislativo que le permi-
ti tomar, desde su aparicin, el control de las Cmaras. De acuerdo con Alonso
Lujambio, el Constituyente de 1824 no slo crea un Senado con la representacin
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Artculo 33 de la Ley Orgnica del Congreso de 1979.
Artculo 58 del Reglamento de 1824.
Artculo 57 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General del 23 de Diciembre
de 1824, en Historia Sumaria del Poder Legislativo, p. 580.
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...Esta Comisin [Gran Comisin] ser permanente, y a ella pertenecer el
derecho de nombrar, a pluralidad absoluta de votos, las comisiones perma-
nentes y especiales.
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paritaria de los estados, para acompaar a la Cmara Popular Cmara de Diputa-
dos, tambin crea una especie de Senado dentro de la Cmara de Diputados (la
Gran Comisin) para evitar la concentracin de poder en una Mesa Directiva electa
por los estados de mayor poblacin y por lo tanto de mayor representacin.
La Ley Orgnica promulgada en 1979, atribuy a la Gran Comisin las fa-
cultades de rgano rector en ambas Cmaras, lo que vino a regular una prctica
que ya exista. Adems, se redujeron las facultades de la Mesa Directiva, ya que,
con las modifcaciones, slo se limitara a conducir los debates y a dar curso a los
asuntos del Pleno.
Fue hasta la LV Legislatura cuando la Gran Comisin dej de ser el mxi-
mo rgano de gobierno, debido a que las presiones de la oposicin obligaron a
tomar la decisin de restarle facultades, con lo que comenz a perder el control
absoluto de la Cmara de Diputados. Finalmente, en 1999, con las reformas a la
Ley Orgnica se dispuso la supresin de la Gran Comisin y la Mesa Directiva asu-
mi la funcin de rgano de gobierno en ambas cmaras, hecho sin precedente
en nuestra historia parlamentaria, ya que desde el Reglamento del Congreso de
1824, los integrantes de sta vicepresidentes y secretarios-, slo haban sido au-
xiliares en la conduccin de las sesiones del Pleno.
b. Naturaleza
Analizados los antecedentes de la Mesa Directiva, resulta necesario de-
fnir su naturaleza. Fernando Santaolalla considera a la Mesa Directiva como el
segundo rgano de gobierno de cada Cmara y advierte que como rganos de
gobierno y direccin, las mesas tienen un carcter predominantemente institucio-
nal, en el sentido de que su comportamiento no debe estar presidido por criterios de
partido, sino por consideraciones objetivas y, en la medida de lo posible, imparciales.
La Mesa Directiva es el rgano de conduccin del proceso parlamentario y no una
instancia donde los grupos parlamentarios puedan expresar sus posiciones parti-
culares; para esos fnes, como ms adelante lo desarrollaremos, existen otros r-
ganos. Por esta razn, la Ley Orgnica vigente seala en sus artculos 20 y 66 que:
La mesa directiva observar en su actuacin los principios de imparcialidad
y objetividad.
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LUJAMBIO, Alonso, El Gobierno de la Cmara de Diputados. El caso mexicano en perspectiva
histrica comparada, Instituto de Investigaciones Legislativas, LIII Legislatura del Estado de M-
xico. S/f. p. 11.
DE LIMA JIMNEZ, Dinorah, Organizacin, Estructura y Funcionamiento de la Cmara de Diputa-
dos. El Congreso Mexicano, Instituto de Investigaciones Legislativas, Cmara de Diputados, LV
Legislatura, Mxico, 1994, p. 96.
Artculos 27, 28, 29, 30, 31 y 32 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General
de 1824.
SANTOLALLA, Fernando. Op. cit. p.167.
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Es por esta razn, que se ha considerado que no es necesario que en la
Mesa Directiva estn representados todos los grupos parlamentarios, ya que los
legisladores que la conforman, no cumplen funciones de representacin de su
fraccin adems de que no deben atender a intereses de grupo. No obstante en
el caso de la Mesa Directiva de la Cmara de Diputados, la Ley Orgnica de 1979
prevea que la Mesa se conformara por cinco vicepresidentes y cuatro secretarios,
lo que fue modifcado en 1994, con lo cual se dispuso que se integrara con tantos
vicepresidentes como grupos parlamentarios hubiera en la Cmara, mantenien-
do los cuatro secretarios; posteriormente con la Ley Orgnica de 1999, poda
considerarse que se trataba de atemperar la representacin partidaria en este
rgano, en virtud de que se dispuso que la Mesa Directiva se integrara por tres
vicepresidentes y tres secretarios; sin embargo, en el ao 2006 se modifc nue-
vamente esta regla, con lo que se dispuso que hubiera un secretario por cada
Grupo Parlamentario a fn de garantizar la representacin de stos en ese rgano.
c. Conformacin
Es as que la Mesa Directiva, en la Cmara de Diputados se integra por un
Presidente, tres vicepresidentes y un secretario propuesto por cada Grupo Parla-
mentario; en este ltimo caso, el Grupo puede optar por no ejercer este derecho,
que duran un ao en sus funciones con posibilidad de reelegirse. Por su parte,
el Senado se integra por un Presidente, tres vicepresidentes y cuatro secretarios,
que durarn en su encargo un ao legislativo con posibilidad de reelegirse. En la
conformacin actual de las Mesas Directivas se advierte que los cuatro prosecre-
tarios previstos en la Ley Orgnica de 1979, fueron suprimidos, y que parte de sus
atribuciones se transfrieron a los Secretarios General y de Servicios Parlamenta-
rios, fguras novedosas en la estructura de la Cmara, creadas para otorgar solidez
y sistematizacin a las diversas tareas que ejecuta el personal de la Cmara. Debe
destacarse que la propuesta para generar tan importante modifcacin en la es-
tructura de la Cmara, no fue la primera en su tipo; ya los diputados Matas Rome-
ro y Jess Fuentes haban presentado una propuesta en 1876, para profesionali-
zar la secretara de la Cmara mediante la fgura de dos secretarios que no seran
diputados, sino empleados de la Cmara. Dichos legisladores argumentaban en
su iniciativa, que los diputados no deban desempear funciones de empleados,
adems de que esta medida garantizaba la imparcialidad de tan importante fun-
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Artculo 28 de la Ley Orgnica del Congreso de 1979. Diario Ofcial de de la Federacin del 25 de
mayo de 1979.
Artculo 21 de La Ley Orgnica del Congreso reformada mediante el Decreto publicado en el Dia-
rio Ofcial de la Federacin del 20 de julio de 1994.
Diario Ofcial de la Federacin del 13 de septiembre de 2006.
Artculo 17 de la Ley Orgnica del Congreso.
Dictamen de la Ley Orgnica del 20 de junio de 1999.
Diario de los Debates de la Cmara de Diputados, Octava Legislatura Constitucional de la Unin.
Tomo II. Imprenta de Francisco Daz de Len. Mxico. 1876, pp. 477-506.
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cionario, ya que su permanencia en el puesto dependera del fel cumplimiento
de sus deberes. Finalmente la propuesta no prosper y, en cambio, durante 1897,
se crea la fgura de los prosecretarios, para coadyuvar en el cumplimiento de las
tareas parlamentarias con los secretarios de la Mesa.
Es con la reforma de 1999, que la Mesa Directiva adquiere un papel pre-
ponderante en la direccin de la Cmara de Diputados, lo cual dependi en gran
medida de la mayor permanencia en el cargo de sus miembros, y de las importan-
tes atribuciones que el nuevo ordenamiento le otorga. Por otra parte, al conver-
tirse en un rgano plural, se garantiz en parte la imparcialidad en su actuacin.
d. Reglas para su integracin
Con respecto a las reglas para la integracin de la Mesa Directiva, Ignacio
Torres Muro, tomando en cuanto a la naturaleza de la Mesa en cuestin, propone
las siguientes alternativas:
1. Si sta es un mero rgano de aplicacin y administracin del reglamen-
to; en este caso, todos los grupos parlamentarios pueden tener la misma represen-
tacin independientemente de su tamao, incluso a la hora de tomar acuerdos.
2. Si, por el contrario, se encarga de tomar cualquier tipo de decisin pol-
tica, no es posible que los grupos parlamentarios tengan la misma representacin
ya que esto implicara que las minoras podran detener las iniciativas de los gru-
pos mayoritarios; por lo que plantea dos opciones que consisten en:
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a. Que todos los grupos estn representados proporcionalmente a su
importancia en la Cmara, o
b. Que se integre con un miembro de cada grupo parlamentario con
voto ponderado (dependera de tantos votos como parlamentarios
tenga su grupo). Es decir, si la mesa fuera un rgano poltico, los grupos
deberan estar representados en proporcin a su importancia numrica.
De acuerdo con el Reglamento de la Cmara de Diputados italiana, la of-
cina de la Presidencia equivalente a la Mesa Directiva, puede ampliarse sin lmi-
tes, aun para los grupos parlamentarios minoritarios, siempre y cuando el grupo
se constituya por un nmero no inferior de veinte diputados, lo que, de acuerdo
con Silvano Tossi, es de cualquier manera excesivo. En el caso italiano, la ofcina de
la Presidencia no es un rgano de decisin poltica, en virtud de que las funciones
Artculo 25 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso del 20 de diciembre de 1857.
Consultado en el disco compacto, Los Reglamentos de Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos Comisin de Reglamento y Prcticas Parlamentarias de la Cmara de Diputados LVIII
Legislatura.
TORRES MURO, Ignacio, Op. cit. pp. 173-174.
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de gobierno colegiado de la Cmara para el desarrollo programtico de sus fun-
ciones legislativas y polticas, son ejercidas por la Conferencia de Presidentes (que
es el equivalente a la Junta de Coordinacin Poltica).
Las mesas directivas previstas en nuestra Ley Orgnica, ejercen faculta-
des de control poltico y de direccin de los trabajos legislativos, previos acuer-
dos tomados en el seno de la Junta de Coordinacin Poltica, por lo que se opt
por una conformacin plural, pero restringida, de acuerdo con lo expuesto por el
maestro Torres Muro.
La Ley Orgnica establece que las mesas directivas del Senado y de la C-
mara de Diputados, sern electas por mayora absoluta de votos, en el caso de la
primera, y por el voto de las dos terceras partes, para la segunda. No se establece
previamente el nmero de integrantes que de cada partido habrn de integrarla.
Con estas reglas de votacin se garantiza que los grupos mayoritarios tengan la
representacin en proporcin al nmero de integrantes de sus grupos.
La motivacin de estas reglas para su conformacin, las encontramos en
el dictamen de la Ley Orgnica de junio de 1999, que seala, con respecto a la
Cmara de Diputados que: se opt por la mayora absoluta para la eleccin de la
Mesa Directiva en la Cmara de Diputados, a fn de garantizar que cuando menos
dos grupos parlamentarios procuraran formar los acuerdos necesarios, adems
de que, de esta forma, se garantiza que un grupo parlamentario que cuente con el
34% de los integrantes del Pleno, pueda evitar la eleccin de los miembros de la mesa
Directiva que a su juicio no tuvieran una actitud incluyente en la construccin de los
entendimientos necesarios.
e. Atribuciones
Con la Ley Orgnica de 1999, se establecieron atribuciones que corres-
ponde ejercer a los integrantes de la Mesa Directiva como rgano colegiado, en-
tre las que se encuentran:
1. Asegurar el adecuado desarrollo de las sesiones.
2. Cuidar que los documentos que son objeto del conocimiento del Pleno
cumplan con las normas que regulan su formulacin y presentacin.
3. Formular y cumplir el orden del da de las sesiones.
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TOSSI, Silvano, Derecho Parlamentario, Cmara de Diputados, Comit del Instituto de Investiga-
ciones Legislativas, LVI Legislatura, Miguel ngel Porra, Mxico, 1996, pp.. 105-106.
Dictamen con proyecto de decreto que reforma el Titulo II de la Ley Orgnica del Congreso General
de los Estados Unidos Mexicanos. Comisin de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias de la LVII
Legislatura. Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, nmero 290, 20 de junio de 1999.
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4. Designar las comisiones de cortesa.
La Mesa Directiva de la Cmara de Diputados, adems de las atribu-
ciones sealadas:

1. Realiza la interpretacin de los ordenamientos rectores de la actividad
parlamentaria para el cumplimiento de sus atribuciones, as como para la adecua-
da conduccin de las sesiones.
2. Determina, durante las sesiones, las formas que puedan adoptarse en
los debates, discusiones y deliberaciones, tomando en cuenta las propuestas de
los grupos parlamentarios.
3. Determina las sanciones con relacin a las conductas que atenten con-
tra la disciplina parlamentaria.
4. Elabora el anteproyecto de la parte relativa al estatuto por el cual se
normar el servicio de carrera parlamentaria, a efecto de que la Conferencia para
la Direccin y Programacin de los Trabajos Legislativos lo considere en la redac-
cin de dicho instrumento normativo.
5. Asimismo el 21 de abril de 2008, se adicion la facultad de expedir la
convocatoria aprobada por el Pleno a propuesta de la Junta de Coordinacin Pol-
tica para la designacin del Consejero Presidente, de los consejeros electorales y
del Contralor General del Instituto Federal Electoral.
En su caso, la Mesa Directiva del Senado debe:
1. Asignar los recursos humanos materiales y fnancieros as como los lo-
cales que corresponda a los grupos parlamentarios.
2. Elaborar y proponer al pleno los ordenamientos que regulen la organi-
zacin de las secretaras generales, la tesorera y el servicio civil de carrera.
3. Organizar y supervisar las funciones a cargo de sus rganos administra-
tivos y crear las unidades administrativas que se requieran.
Con la reforma de 1999, la Mesa Directiva se erigi como el mximo rga-
no de gobierno en ambas cmaras, lo cual constituye una de las ms importantes
aportaciones de esta reforma. Lo que se logr mediante nuevas reglas para ga-
rantizar: 1) la pluralidad en su integracin. Con lo que se busc que sta operara
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Diario Ofcial de la Federacin del 21 de Abril de 2008.
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con imparcialidad, en la conduccin de la actividad ms importante de las cmaras
que es el proceso legislativo; y 2) La estabilidad de sus integrantes, que permiti
que este rgano se fortaleciera polticamente y diera continuidad a sus trabajos.
C. Junta de Coordinacin Poltica
Este rgano encuentra sus antecedentes en los contactos informales que
el Presidente de la Cmara, comenz a mantener a mediados del siglo XIX con
los notables de las Cmaras, que ocasionalmente tenan un puesto en la misma
Mesa, pero que por regla general mantenan su status de jefe de partido, a la vez
que participaban en las tareas de direccin del Parlamento. Su integracin a los
parlamentos acontece en el siglo XX, por lo que se consideran rganos contem-
porneos. Fernando Santaolalla, comenta que stos son rganos desconocidos
formalmente en las Asambleas decimonnicas, pues surgen y se consolidan en el
parlamentarismo ms reciente. Con respecto a la Junta de Portavoces del Congre-
so Espaol que es el equivalente a la Junta de Coordinacin Poltica, Santaola-
lla expresa que se trata de un rgano de participacin de los grupos parlamenta-
rios en la preparacin y coordinacin del ejercicio de las funciones de las Cmaras.
El antecedente inmediato de la Junta de Coordinacin Poltica en nuestra
legislacin, lo ubicamos en la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Po-
ltica (CRICP). sta surgi en la LV Legislatura, debido a que la estructura de la
Gran Comisin, ya no responda a las necesidades de una Cmara de Diputados
de conformacin plural. Este rgano se integraba con los coordinadores de los
grupos parlamentarios, lo que permiti que por primera vez la oposicin -repre-
sentada en otra novedosa instancia que son los grupos parlamentarios- partici-
para en el gobierno interior de la Cmara y en la toma de decisiones, no obstante
que la Gran Comisin conserv muchas de las facultades ms importantes en esta
materia.
Con la reforma a la Ley Orgnica de 1994, y en virtud de lo dispuesto por
el artculo 45, la CRICP asume el papel de rgano de gobierno de la Cmara de
Diputados, desplazando a la Gran Comisin, la cual conservara la importante fa-
cultad de nombramiento de los diputados que la conformaran a la primera. En
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Ibdem, p. 231.
SANTAOLALLA, Fernando. Op Cit. p. 172.
En una entrevista la Diputada Mara de los ngeles Moreno, Lder de la Gran Comisin y Presi-
denta de la CRICP de la LV Legislatura, comentaba que la CRICP, se crea probablemente como
consecuencia directa de las presiones polticas suscitadas en la LIV, a raz de los problemas elec-
torales de 1988 en GIL VILLEGAS, Francisco (coord.) El Congreso Mexicano. Estructura, orga-
nizacin, funcionamiento y anlisis poltico, Instituto de Investigaciones Legislativas, Mxico,
1994, p. 98.
La CRICP es creada por un Acuerdo Parlamentario del 7 de noviembre de 1991 y posteriormente
incorporada a la Ley Orgnica con las reforma de julio de 1994.
Artculo 39, numeral IV de la Ley Orgnica de 1994.
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1997, debido a que ningn Grupo Parlamentario obtuvo la mayora absoluta, no
fue posible integrar la Gran Comisin en la Cmara de Diputados, razn por la cual,
la CRICP hubo de tomar el control total de la Cmara, el cual mantuvo hasta ser
sustituida, en 1999, por la Junta de Coordinacin Poltica.
Respecto de la Junta, podemos afrmar que es uno de los avances ms
novedosos que se incorporaron en la Ley Orgnica de 1999, pues se trata de un
rgano eminentemente poltico mediante el que los grupos parlamentarios, parti-
cipan en la conformacin de las decisiones de gobierno de las cmaras, pues en
ella recae la atribucin de impulsar los entendimientos y las convergencias polti-
cas con las instancias y rganos que resulte necesario, a fn de alcanzar los acuer-
dos para que el Pleno est en condiciones de adoptar las decisiones de su compe-
tencia. A diferencia de la CRICP, cuya presidencia deba rotar cada seis meses, con
el fn de que la mayor parte de los grupos parlamentarios pudieran presidirla, el
nuevo rgano tiene mayor estabilidad en su direccin, ya que existe la posibilidad
de que el Presidente dure en su encargo toda la legislatura o bien que la presiden-
cia rote por periodos anuales.
a. Naturaleza
Fernando Santaolalla seala que la Junta de Portavoces equivalente de
la Junta de Coordinacin Poltica es un rgano de participacin de los grupos
parlamentarios en la preparacin y coordinacin del ejercicio de las funciones que
competen a las Cmaras, y agrega que mientras la Mesa Directiva es un rgano
primordialmente neutro, la Junta es marcadamente poltica. En efecto, mientras
que en la Mesa Directiva no es necesaria la presencia de todos los grupos, en la
Junta de Portavoces, esta misma presencia resulta esencial.
Sobre el particular, Ignacio Torres Muro, comenta que para algunos au-
tores las Juntas son otro ejemplo de la translacin desde el Parlamento a los rga-
nos dirigentes de los partidos del centro de decisin poltica. Las Juntas son una
consecuencia de la superacin del anterior sistema de individualidades polticas y
su sustitucin por otro en el que los grupos son sujetos protagonistas del funcio-
namiento de las asambleas legislativas.
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Acuerdo Parlamentario del 4 de septiembre de 1997.
En el dictamen de reforma de la Ley Orgnica del 20 de junio de 1999, se consider el modelo de
rgano de direccin representado por la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica
haba sido rebasado por la realidad poltica y la pluralidad en la conformacin del rgano legisla-
tivo. Por lo que se propuso que fuera sustituido por un rgano que fuera capaz de hacer frente
a la nueva realidad poltica.
SANTOLALLA, Fernando. Op. cit. p. 172.
TORRES MURO, Ignacio. Op. cit. p. 225.
SANTAOLALLA, Fernando. Op. cit. p. 172.
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Algunos autores consideran que es dudoso el carcter de rgano de las
Juntas; sin embargo, para Ignacio Torres Muro s lo son, puesto que no se trata
de reuniones ocasionales de personas, sino de una realidad que funciona como tal
dentro de las cmaras al margen de que sus miembros ostenten otras responsabili-
dades, pues, adems de que se manifestan las opiniones de los diversos grupos
parlamentarios, tambin se construye una voluntad propia de la junta. En el caso
de las Juntas de Coordinacin Poltica de las dos cmaras, previstas en la Ley Or-
gnica vigente, ambas cuentan con estas caractersticas, pues est previsto que
deben sesionar con determinada periodicidad. Por otra parte, sus decisiones
son colegiadas y en ellas concurren las voluntades de los todos los coordinadores
mediante el sistema de voto ponderado, adems de que estas decisiones vinculan
a las cmaras y por supuesto infuyen en la conformacin de otros acuerdos.
Finalmente, consideramos que la Junta de Coordinacin Poltica es un
rgano eminentemente poltico, -integrado por los coordinadores de todos los
grupos parlamentarios, los cuales fungen como intermediarios entre los rganos
de gobierno y los intereses del partido y grupo que representan- el cual tiene atri-
buidas una gran diversidad de facultades. Una de sus facultades ms importantes
es proponer a los integrantes de las comisiones y sus mesas directivas, que le fue
otorgada con la actual Ley Orgnica del Congreso, y que originalmente recaa en
la Gran Comisin y posteriormente en la CRICP.
D. Conferencia para la Direccin y Programacin de los
Trabajos Legislativos
La programacin de los trabajos legislativos supone una facultad de gran
relevancia al interior del Congreso, ya que de sta depende la inclusin o no de los
asuntos que los diversos grupos consideran prioritarios en su agenda legislativa;
esta facultad en la Cmara de Diputados de nuestro Congreso es encomendada
a la Conferencia para la Direccin y Programacin de los Trabajos Legislativos,
rgano que no tiene antecedentes en nuestra legislacin y que constituy una
de las innovaciones que incorpor la Ley Orgnica de 1999, de acuerdo con el ar-
tculo 38 inciso a), de la misma Ley que determina que entre sus facultades estn:
Establecer el programa legislativo de los periodos de sesiones; el calendario para su
desahogo; la integracin bsica del orden del da de cada sesin en el caso del
Senado de la Repblica, en virtud de lo dispuesto por el inciso d) artculo 82 de
misma Ley, esto es una facultad de la Mesa Directiva.
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TORRES MURO, Ignacio. Op. cit. p. 227.
Artculos 35 y 83 de la Ley Orgnica del Congreso General prevn que la Junta de Coordinacin
Poltica, sesione en la Cmara de Diputados cuando menos una vez por semana en periodo de
sesiones, y en el Senado una vez al mes durante los recesos.
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El calendario de trabajo es una programacin ms o menos genrica de
los asuntos que deben tramitarse por las cmaras en un cierto perodo, cubrien-
do, en todo caso, una pluralidad de sesiones. La programacin es una proteccin
de los derechos pblicos subjetivos, derechos polticos o garantas individuales
consignados en las Constituciones modernas, mediante la programacin previa
de los asuntos a tratar, que da certeza a los diversos grupos representados, por lo
que es considerada una funcin de suma importancia.
a. Aspectos generales
En la Conferencia se encuentran representados los grupos parlamenta-
rios que la integran adems del Presidente de la Mesa Directiva de la Cmara que
incorpora la visn institucional a sus decisiones, ya que es l quien dirige los traba-
jos conforme lo dispuesto por el artculo 37 de la Ley Orgnica.
La Conferencia constituye el mximo rgano de direccin de los trabajos
legislativos de la Cmara de Diputados y es un espacio para la concertacin legis-
lativa, en el cual la formacin, la programacin o calendarizacin de los trabajos
legislativos y la formacin del orden del da bsico, son sus ms importantes fa-
cultades, sin demrito de las facultades administrativas y el impulso a los trabajos
legislativos que tambin tiene encomendadas.
La Conferencia para la Direccin y Programacin de los Trabajos Legislati-
vos tiene referente a nivel comparado en la Conferencia de Presidentes de Grupos
de la Cmara de Diputados la cual se integra con el Presidente de la Cmara, los
Presidentes de Grupo y de cuyas reuniones debe ser informado el Gobierno para
que pueda intervenir un representante suyo. Otro referente lo constituye la Con-
ferencia de Presidentes, de la Asamblea Nacional de Francia, que se compone
por los presidentes de grupo Coordinadores Parlamentarios en nuestro sistema-
adems de los Vicepresidentes de la Asamblea, los Presidentes de las comisiones
permanentes, el Ponente General de la Comisin de Presupuestos, Economa Ge-
neral y del Plan; y el Presidente de la Delegacin de la Asamblea Nacional para la
Unin Europea y cuyas funciones principales son:
1. Examinar el orden de los trabajos del Pleno para la semana en curso y
las dos siguientes, notifcando las solicitudes de inclusin prioritaria en el orden
del da del Pleno presentadas por el gobierno; y
2. Puede formular cualesquiera propuestas referentes a la aprobacin del
orden del da a ttulo de complemento a las discusiones sealadas como priorita-
rias por el gobierno.
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SANTAOLALLA, Fernando, Op. cit., p. 205.
Prevista en los artculos 13, 23 y 24 del Reglamento vigente desde 1971.
Prevista en el artculo 48 del Reglamento de la Asamblea Nacional de Francia.
Artculo 48, numeral 4 del Reglamento de la Asamblea Nacional de Francia.
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A nivel comparado la fjacin del orden del da y la posible predisposicin
de calendarios de trabajo ms amplios de la asamblea estn dentro de la compe-
tencia gubernamental o en la de los rganos asamblearios.
Existen tres modelos para establecer la programacin de los asuntos que
deban conocer las asambleas, el ingls, el francs y el norteamericano.
En el modelo ingls, corresponde al gobierno establecer el orden del da
en sintona con lo previsto por el programa gubernamental enunciado al inicio de
la legislatura, no existe un rgano especfco que cuente con esta facultad.
En Francia, la Constitucin en su artculo 48, formalmente establece que
la conformacin del orden del da corresponde a cada Cmara; sin embargo, reco-
noce competencia al gobierno para establecer prioridad.
En el modelo norteamericano, son los rganos parlamentarios los que
forman el orden del da, lo que resulta paradjico, ya que como lo menciona To-
rres Muro, es curioso que en un gran ejemplo del parlamento de origen anglo-
sajn, exista un rgano que se dedique a estos temas que es Rules Committee.
Como puede observarse, nuestra legislacin parlamentaria sigue el mo-
delo norteamericano, no obstante que en la Cmara de Diputados se haya toma-
do como referencia el rgano de programacin del modelo francs, ya que como
puede observarse en la programacin de los trabajos legislativos, el gobierno no
tiene injerencia y slo se limita a presentar las iniciativas sobre los temas que cons-
tituyen su agenda legislativa, sin que formalmente pueda asignarles alguna priori-
dad.
El Ejecutivo slo se limita a llevar a cabo negociaciones para que sus ini-
ciativas sean incluidas como prioridad en la programacin a travs de su Grupo
Parlamentario el cual, desde luego, cuenta con representacin en la Conferencia.
De acuerdo con el dictamen presentado por la Comisin de Reglamentos y Prc-
ticas Parlamentarias, la creacin de la Conferencia obedeci a la necesidad de
contar con mecanismos que promovieran la efcacia en el desahogo de las obliga-
ciones camarales, en los perodos de sesiones, mediante la armonizacin de los
temas, calendarios, rdenes del da y modalidades de tratamiento de los mismos
en cada sesin.
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DE VERGOTTINI, Giuseppe, Op. cit., p. 419.
TORRES MURO, Ignacio, Op. cit., (Los rganos de Gobierno) p. 240.
Dictamen de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos del 20 de
junio de 1999.
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b. Funciones
La Conferencia cumple con las siguientes funciones:
1. De programacin
Establece: El programa legislativo de los periodos de sesiones, el calenda-
rio para su desahogo, la integracin bsica del orden del da de cada sesin y las
formas que seguirn los debates, discusiones y deliberaciones.
La programacin en el proceso parlamentario es esencial para el desarro-
llo de los trabajos del Congreso y constituye la funcin central de la Conferencia.
El control del orden del da es de suma importancia en virtud de que las cmaras
nicamente pueden tratar los asuntos previamente establecidos en ste. El que
se incluya un asunto para una sesin concreta puede tener consecuencias impor-
tantes. Lo anterior en virtud de que la inclusin de un asunto no es cuestin de
estrategia parlamentaria, ya que acelerar la inclusin de un asunto sin garantizar
mayora por no contar con el tiempo sufciente para las negociaciones, puede de-
rivar en el rechazo de un proyecto importante.
2. Administrativas
Proponer al Pleno el proyecto de estatuto que regir la organizacin y
funcionamiento de la Secretaras de Servicios Parlamentarios y de Servicios Admi-
nistrativos y Financieros.
Llevar al Pleno, para su aprobacin, los nombramientos de Secretario
General y de Contralor de la Cmara. Producto de los intercambios entre legis-
ladores de todos los grupos parlamentarios que integraron la LVII Legislatura, en
el dictamen de la Ley Orgnica, se consider que la Conferencia fuera la instancia
encargada de proponer a los dos ms importantes funcionarios de la Cmara de
Diputados, facultad que se sustent en el hecho de que stos, por la naturaleza
de sus atribuciones, se encuentran vinculados con la organizacin integral de la
Cmara, por lo que resulta conveniente que el rgano donde confuyen tanto el
Presidente de la Mesa Directiva como los Coordinadores de los grupos parlamen-
tarios, sea el encargado de esta funcin.
3. De impulso
Impulsar el trabajo de las comisiones para la elaboracin y el cumplimien-
to de los programas legislativos.
Artculo 38, inciso d) de la Ley Orgnica.
Dictamen de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
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Algunos Congresos locales han incorporado esta fgura de la Conferencia en su or-
ganizacin. Ejemplo de esto son los Congresos de Michoacn y Morelos, as como
Veracruz que la denomina Junta de Trabajos Legislativos.
E. Grupos Parlamentarios
Los Grupos Parlamentarios, son rganos que surgen en los parlamentos
desde el siglo XIX; sobre sus antecedentes, Manuel Ramrez comenta que su reco-
nocimiento histricamente es anterior al reconocimiento de los partidos polticos
y agrega que las agrupaciones de diputados dentro de las Cmaras es inmediata-
mente un hecho, si no a nivel constitucional, s en el meramente reglamentario en
donde se les reconoce y regula. En Francia es hasta 1910 cuando en los reglamentos
de las Cmaras se establece la intervencin de los grupos en la designacin de los
miembros de las comisiones. Sobre el particular, comenta Ma. Rosa Ripolls, que
en Francia, una resolucin del 1 de julio de 1910 reconoci ofcialmente a los grupos
parlamentarios. Actualmente, los grupos parlamentarios constituyen sujetos co-
lectivos de la vida parlamentaria, de forma que puede decirse que si la democra-
cia actual es democracia de partidos, el parlamento es, bsicamente, grupocracia.
Para que pueda integrarse un Grupo Parlamentario, se debe cumplir
con dos condiciones: la exigencia de un nmero mnimo de miembros para poder
constituirse y la correspondencia con un partido poltico. El nmero de miembros
vara segn los ordenamientos y casi siempre se deja la posibilidad de la constitu-
cin de grupos parlamentarios mixtos. El aspecto de mayor inters es la corres-
pondencia entre el grupo y el partido poltico. La relacin entre grupo y partido
tiene su ms clara expresin en la disciplina de voto, ya que los legisladores miem-
bros tienen un compromiso con el partido que los llev al Congreso, lo que se
traduce en una limitacin a su libertad de decisin. Sobre este particular, Antonio
Ojeda comenta que en los Parlamentos actuales la voluntad que se impone no es
la de los diputados considerados aislada o conjuntamente, sino la de los partidos
ms concretamente, la de sus rganos de direccin llevada al Parlamento a travs
de los grupos parlamentarios y la institucin de la disciplina de voto, fenmeno
conocido como partidocracia. La actual concepcin de la representacin se refe-
re siguiendo al Kelsen, mucho ms a la representacin de posiciones colectivas,
mediante los partidos y su expresin, los grupos parlamentarios, que a una repre-
sentacin de individuos mediante los diputados aisladamente considerados.
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RAMREZ, Manuel, Grupos Parlamentarios y Sistema de Partidos en I Jornadas de Derecho Par-
lamentario, Cortes Generales, Madrid, 1985, p. 119-120.
RIPOLLS SERRANO, Ma. Rosa, Los Grupos Parlamentarios en el Senado Espaol, 1979-2000.
Anlisis desde la perspectiva Institucional. Anuario de Derecho Parlamentario de las Cortes Va-
lencianas, Nm. 10, p. 299.
Ibdem, p. 319.
Ibidem, p 121.
OJEDA, Antonio, Organizacin y funcionamiento de los parlamentos autonmicos en I Jornadas
de Derecho Parlamentario, Cortes Generales, Madrid, 1985, p 43.
LPEZ GUERRA, Luis, Op. cit., p 37.
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Como puede observarse, la estrecha vinculacin entre el legislador y su
grupo puede convertirse en un inconveniente para la representacin popular,
problema que enfrentan prcticamente todos los parlamentos a nivel mundial.
Manuel Garca Pelayo comenta que los grupos parlamentarios son com-
ponentes orgnicos del Parlamento y, a la vez, subunidades de la organizacin de
los partidos. Dicho de otro modo, constituyen una penetracin de la organizacin
del partido en la estructura del Parlamento. Sobre este mismo punto, Silvano
Tossi seala que el grupo parlamentario, en el momento que penetra en la organi-
zacin del Estado, llegando a ser elemento esencial de la estructura de la Cmara
y/o del Senado, se transforma, agregando a la propia naturaleza de rgano inter-
no del partido, aqulla de rgano de la Cmara, necesariamente subordinado tam-
bin a la potestad reglamentaria propia de esta ltima. No obstante que como
puede observarse, la incorporacin de los grupos parlamentarios a las estructuras
parlamentarias en el mundo, es relativamente reciente, stos han asumido un im-
portante papel en la direccin de las cmaras, al grado de desplazar en ocasiones
a los legisladores en lo individual. Por lo anterior, resulta importante analizar su
naturaleza, con el fn de determinar si slo son rganos de los partidos que se han
introducido a las estructuras del Poder Legislativo.
a. Naturaleza
El tema ha sido abordado por diversos autores, lo cual ha generado una
enorme polmica y distintas teoras sobre el particular que los defnen como:
Asociaciones de derecho privado investidas en funciones pblicas.
rganos de los partidos.
rganos de las cmaras.
rganos del partido y de la Cmara simultneamente.
Entre los autores que afrman que los grupos parlamentarios son asocia-
ciones privadas que ejercitan funciones pblicas, se encuentra Fernando Santao-
lalla, quien comenta que stos son, hoy por hoy, asociaciones o uniones de hecho,
sin personalidad propia expresamente reconocida, y de carcter transitorio. Por
su parte, Silvano Tossi, apoyado en la legislacin italiana, opina que el grupo parla-
mentario no puede ser considerado, ni de hecho ni formalmente, como una entidad
autnoma respecto del partido sino que es parte integrante. Agrega que su expre-
sin organizativa al interior de las cmaras est funcionalizada por la aplicacin
del rumbo poltico del partido.
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GARCA PELAYO, Manuel, El Estado de Partidos, Madrid 1986, pp. 93-94 citado por SANZ P-
REZ, ngel, La Naturaleza Jurdica de los Grupos Parlamentarios. Una Aproximacin al Proceso
de Juridifcacin de los Grupos Parlamentarios. Anuario de Derecho Parlamentario de la Cortes
Valencianas p. 332.
Tossi, Silvano, Op. cit. p. 121.
SATAOLALLA, Fernando. Op. cit., p. 142.
TOSSI, Silvano, Op. cit. p. 120.
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Gian Franco Ciaurrus afrma que los grupos son una institucin parlamentaria que
realizan funciones de rgano de la Cmara en sentido tcnico, al redundar las mis-
mas, directa o indirectamente, en benefcio del ordenamiento general. Por lti-
mo, Jos Luis Garca Guerrero considera que stos son rganos del partido y de la
Cmara, en virtud de que:
1. Tanto los estatutos de los partidos como los reglamentos de las cma-
ras imponen a los parlamentarios, si resultan electos, la obligacin de integrarse
en el grupo que corresponda con el partido en el que militan.
2. Los reglamentos parlamentarios tambin se ocupan de su regulacin
jurdica y, salvo que stos dispongan otra cosa, la materia de los grupos queda
sustrada tanto al legislador ordinario como al poder reglamentario de la adminis-
tracin pblica.
3. Los grupos estn compuestos exclusivamente de parlamentarios y no
slo participan de la voluntad decisoria de las Cmaras, sino que realizan funcio-
nes propias de un rgano camaral.
4. Los grupos han pasado de designar simplemente a los integrantes de
las comisiones a ser los autnticos protagonistas de la actividad parlamentaria.
5. Los grupos eligen y revocan a los titulares de otros rganos de las c-
maras, como la Junta de Portavoces, la Diputacin Permanente o las comisiones.
Con la anterior afrmacin, coincide Mara Rosa Repoll, al sealar que
debido a que la actuacin de los grupos es reconocida por los ordenamientos par-
lamentarios, es posible su caracterizacin como rganos pblicos, rganos parla-
mentarios, verdaderos sujetos colectivos de las cmaras, constituidos de acuerdo
con el Derecho Parlamentario y bajo los requisitos que marcan los reglamentos.
Por lo que es posible hablar de su naturaleza pblica, como rganos de las cmaras,
sin perjuicio de que adems de ello sean organizaciones o asociaciones en la esfera
de los partidos polticos, pero, en todo caso, esto es irrelevante para el Derecho Par-
lamentario.
Defnir la naturaleza de los grupos no es una tarea sencilla, como se apre-
cia en las distintas opiniones doctrinales y las diferencias entre los ordenamientos
de cada pas que los regulan, tanto en sus funciones como en su conformacin.
Esto resulta determinante para establecer los componentes de su naturaleza, lo
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CIARRUSO, Gian Franco, citado por GARCA GUERRERO, Jos Luis en Democracia Representati-
va de Partidos y Grupos Parlamentarios. Monografas 30, Congreso de los Diputados de Madrid.
1996, p. 241.
Cfr. GARCA GUERRERO, Jos Luis, Democracia Representativa de Partidos y Grupos Parlamen-
tarios, Monografas 30, Congreso de los Diputados de Madrid, pp. 258-267.
REPOLL, Mara Rosa. Op. cit., p. 307.
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cual difculta an ms su defnicin. En el caso de nuestra legislacin, las opiniones
de Jos Luis Garca y Mara Rosa Repoll son las que se adecuan con las caracte-
rsticas de los grupos parlamentarios previstos por la Ley Orgnica, mismos que
coinciden con la de Susana Thala Pedroza de la Llave, quien afrma que, en nues-
tro pas, la naturaleza jurdica de los grupos parlamentarios es la de rganos auxi-
liares de los partidos polticos, as como el ser, al mismo tiempo, rganos auxiliares
de la Cmara de Diputados. No obstante de coincidir con la anterior afrmacin,
consideramos conveniente agregar que el grupo parlamentario es el medio por
el cual se garantiza la libre expresin de la ideologa partidista y la formacin de
criterios grupales.

b. Funciones
Las funciones de los grupos son de distinta ndole; pero consideramos
que la principal es representar e impulsar los intereses del partido poltico del cual
provienen, en el proceso parlamentario. Mara Rosa Repoll comenta que, en el
caso de Espaa, los grupos desarrollan un haz de funciones muy variado, desde
sus habituales intervenciones como sujetos colectivos de las cmaras a funcio-
nes de carcter extraordinario, como actuar de consejero del gobierno. Por otra
parte, los Portavoces de los grupos Coordinadores parlamentarios en nuestra
legislacin se renen tambin con dirigentes extranjeros o representantes de
grupos de presin, de inters, u organizaciones sociales de toda clase y condicin.
Son tambin frecuentes las reuniones de portavoces u otros representantes de
los grupos con otras instituciones del Estado, o bien las reuniones con los repre-
sentantes de universidades, institutos y medios de comunicacin social. Adems
de lo anterior, los grupos parlamentarios estn facultados para:
1. Salvo precepto en contrario, integrar las comisiones, las que estarn
formadas por los miembros que los grupos designen en el nmero que respecto
de cada uno, indique la Mesa del Congreso.
2. Convocar a las comisiones y solicitar la celebracin de sesiones ordina-
rias en los das no previstos para ello.
En el caso de la Asamblea Nacional de Francia, los grupos tienen una im-
portante participacin en el proceso legislativo y en la designacin de los titulares
de los otros rganos de la Cmara. Pueden solicitar la constitucin de una co-
misin especial y participar proporcionalmente en ella, as como intervenir en la
organizacin de los trabajos y del orden del da del Pleno y de las Comisiones. En
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PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thalia, Derechos del Pueblo Mexicano, Tomo VII. p. 628.
REPOLL, Mara Rosa, Op. cit., pp. 308-314.
Artculos 40, 42 y 62 del Reglamento del Congreso de los Diputados de Espaa.
Artculos 23, 25, 32 y 80 del Reglamento la Asamblea Nacional.
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la Cmara de Diputados italiana, los grupos tambin tienen un importante papel
en el proceso legislativo. Adems de elegir a los titulares de los rganos de go-
bierno, designan a sus miembros en las comisiones permanentes. En general, en
la perspectiva del Derecho comparado se observa que los grupos parlamentarios
participan principalmente en la eleccin de los titulares de los rganos de las c-
maras y de los rganos del Estado, y por supuesto tienen la representacin de los
intereses del partido al que pertenecen.
c. Los Grupos Parlamentarios en el Congreso Mexicano
Con la llamada reforma poltica de 1977, se incorpor en el texto consti-
tucional la fgura de los Grupos Parlamentarios, mediante la adicin de un tercer
prrafo al artculo 70 constitucional, que dispone lo siguiente:
La ley determinar las formas y procedimientos para la agrupacin de los
diputados, segn su afliacin de partido, a efecto de garantizar la libre expresin de
las corrientes ideolgicas representadas en la Cmara de Diputados.
El desarrollo de esta disposicin constitucional apareci dos aos ms
tarde en la Ley Orgnica de 1979, misma que defna a los Grupos Parlamentarios
como:
aquellas formas de organizacin que podrn adoptar los diputados con la misma
afliacin de partido, para realizar tareas especfcas en la Cmara de Diputados.
Con la inclusin de esta disposicin, los intereses de los partidos se tras-
ladaron directamente a la Cmara de Diputados, ya que stos encontraron en los
grupos parlamentarios, el mecanismo idneo para hacer llegar al Congreso sus
proyectos polticos e impulsarlos en el proceso legislativo, con el fn de incorpo-
rarlos a las polticas de gobierno, lo que es evidente en virtud de la vinculacin
entre grupos y partidos.
Por otra parte, y de acuerdo con lo prescrito por el artculo 70 constitu-
cional, los grupos parlamentarios son rganos previstos exclusivamente para la
Cmara de Diputados; no obstante, en 1994, pasaron a formar parte de la orga-
nizacin interna del Senado, sin haber realizado la reforma constitucional corres-
pondiente.
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Artculo 5 y 19 del Reglamento de la Cmara de Diputados Italiana.
Reforma constitucional, publicada en el Diario Ofcial de la Federacin el 6 de diciembre de 1977.
Artculos 38 al 45.
Artculo 94 de la Ley Orgnica del Congreso de 20 de julio de 1994.
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El fundamento para conformar los grupos parlamentarios lo encontra-
mos en la Ley Orgnica del Congreso reformada en 1999, misma que los defne de
la siguiente forma:
En la Cmara de Diputados es: el conjunto de diputados, segn su aflia-
cin de partido, a efecto de garantizar la libre expresin de las corrientes ideol-
gicas en la Cmara.
En el Senado son: las formas de organizacin que podrn adoptar los se-
nadores con igual afliacin de partido, para realizar tareas especfcas en el Sena-
do y coadyuvar al mejor desarrollo del proceso legislativo.
En ambas cmaras, los grupos se integran por cinco legisladores como
mnimo. En el supuesto de que los legisladores provenientes de un mismo partido
no alcancen a conformar un grupo parlamentario, pueden adquirir la calidad de
independientes, ya que la Ley prev la posibilidad de que no pertenezcan a ningn
grupo parlamentario, a diferencia de Espaa donde es obligatorio incorporarse
a uno, o de Italia donde los grupos pueden ser mixtos.
Los grupos parlamentarios se rigen tanto por las disposiciones de las c-
maras, como por las normas internas acordadas por sus propios miembros, segn
dispongan los estatutos del partido poltico en el que militen, lo cual ha complicado
el funcionamiento de stos, ya que en la Ley Orgnica del Congreso la reglamenta-
cin de stos es demasiado general, lo que supondra que se reserva para el propio
grupo el diseo de la reglamentacin ms especfca en concordancia con los esta-
tutos de sus partidos; sin embargo, en las normas para el funcionamiento interno
del grupo, no estn previstas reglas claras para resolver las controversias al inte-
rior de stos, como es la sustitucin del coordinador. Existen disposiciones contra-
dictorias en la ley orgnica respecto a la formacin de los grupos parlamentarios.
El artculo 14, numeral 4 de la Ley Orgnica establece que para conformar
los grupos parlamentarios, los partidos polticos cuyos candidatos hayan obte-
nido la constancia de mayora y validez o que hubieren recibido constancia de
asignacin proporcional, comunicarn a la Cmara por conducto de su Secretario
General, a ms tardar el 28 de agosto del ao de la eleccin, la integracin de su gru-
po parlamentario con los siguientes elementos:
a) La denominacin del Grupo Parlamentario;
b) El documento en que consten los nombres de los diputados electos
que lo forman y
c)El nombre del Coordinador del Grupo Parlamentario.
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Artculos 30 y 78 de la Ley Orgnica del Congreso.
Artculo 26.3 inciso b) de la Ley Orgnica del Congreso.
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Esto signifca claramente que los grupos parlamentarios dependen de los
partidos polticos para su formacin y existencia. Son los partidos polticos los que
a ms tardar el 28 de agosto integran y registran a sus grupos parlamentarios en
la Secretara de la Cmara.
Por otra parte, el artculo 26 numeral 3 de la Ley Orgnica establece que:
en la primera sesin ordinaria de la legislatura cada grupo parlamentario de confor-
midad con lo que dispone esta ley, entregar a la Secretara General la documenta-
cin siguiente:
a) Acta en la que conste la decisin de sus miembros de constituirse en gru-
po, con especifcacin del nombre del mismo y lista de sus integrantes;
b) Las normas acordadas por los miembros del grupo para su funcionamien-
to interno, segn dispongan los estatutos del partido poltico en el que militen y
c) Nombre del diputado que haya sido designado como coordinador del gru-
po parlamentario y los nombres de quienes desempeen otras actividades directivas.
Como se ve, existe una clara contradiccin entre ambos preceptos:
En el artculo 14, numeral 4, son los partidos polticos los que registran a
sus grupos parlamentarios, establecen las normas a que deben sujetarse y nom-
bran a los Coordinadores, a ms tardar el 28 de agosto del ao de la eleccin.
Frente a estas disposiciones, el artculo 26 numeral 3 dispone que son los
diputados los que deben hacer constar su decisin de integrar el grupo parlamen-
tario, nombrar al Coordinador y establecer sus normas de acuerdo a su estatuto
partidario.
Todo ello, en la primera sesin ordinaria cuya fecha no puede establecerse,
pues depende de la eleccin de la Mesa Directiva que tiene que elegirse por acuer-
do de las dos terceras partes de la Asamblea que la elija. (Artculo 17 numeral 2).
Si antes del primero de septiembre no se ha elegido la Mesa Directiva,
continuar funcionando la Mesa de Decanos hasta el 5 de septiembre y entrar
en funciones la Mesa Directiva hasta que se logre el acuerdo de las dos terceras
partes del Pleno.
En consecuencia, no se puede predecir cundo se instalar la Mesa y
cundo se registren los grupos parlamentarios.
El conficto radica en: si la integracin, registro, normas y nombramiento
del Coordinador, corresponden al partido o a los diputados.
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Conforme al artculo 14, numeral 4, corresponden al Partido y debe ser a
ms tardar el 28 de agosto.
Conforme al artculo 26 numeral 3 corresponde a los diputados y ser en
fecha indefnida.
d. Funciones de los grupos parlamentarios
en el Congreso de la Unin
La Ley Orgnica determina que las funciones de los grupos parlamenta-
rios son proporcionar informacin a sus miembros y otorgarles asesora, adems
de preparar los elementos necesarios para articular el trabajo parlamentario de
los Diputados. Respecto del Coordinador del Grupo Parlamentario, su funcin
consiste en expresar la voluntad de este ltimo y promover entendimientos con
los otros grupos. Las actividades ms importantes de los grupos son las que
desarrollan a travs de las Juntas de Coordinacin Poltica de ambas cmaras y
la Conferencia para la Direccin y Programacin de los Trabajos Legislativos en el
caso de la Cmara de Diputados, ya que estos rganos participan en la conforma-
cin de distintas decisiones para:
En la Cmara de Diputados:
1. Impulsar la conformacin de acuerdos relacionados con el contenido
de las propuestas, iniciativas y minutas.
2. Presentar puntos de acuerdo, pronunciamientos y declaraciones de la
Cmara que entraen una posicin poltica del rgano colegiado.
3. Elaborar y proponer a la Conferencia para la Direccin y Programacin
de los Trabajos Legislativos el anteproyecto de la parte relativa del estatuto por el
cual se norme el servicio de carrera.
4. Opinar en la conformacin del presupuesto.
5. Asignar los recursos humanos, materiales y fnancieros as como los
locales que corresponda a los grupos parlamentarios.
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6. Proponer al Pleno:
La integracin de las comisiones.
La conformacin de las mesas directivas de las comisiones.
La designacin de delegaciones para atender la celebracin de reunio-
nes interparlamentarias con rganos nacionales de representacin popular de
otros pases.
La designacin del Secretario General de la Cmara a travs de la Con-
ferencia para Direccin y Programacin de los Trabajos Legislativos.
En el Senado:
1. Impulsar la conformacin de acuerdos relacionados con propuestas,
iniciativas o minutas que requieran ser votadas por el Pleno.
2. Presentar propuestas de puntos de acuerdo, pronunciamientos y de-
claraciones de la Cmara que signifquen una posicin poltica en la misma.
3. Proponer al Pleno la integracin de las comisiones, as como a los sena-
dores que integren la Comisin Permanente.
4. Elaborar el programa legislativo de cada periodo de sesiones, el calen-
dario de trabajo para su desahogo y los puntos del orden del da de las sesiones
del Pleno.
5. Proponer a los senadores que integren las delegaciones para atender
la celebracin de reuniones de carcter internacional.
Como se observa en la anterior enumeracin de funciones, los grupos
parlamentarios participan directamente en la toma de las decisiones ms impor-
tantes de las Cmaras, por lo que las facultades que se concentran en ellos y en
sus coordinadores tanto en el mbito administrativo como legislativo, son de tal
magnitud que los legisladores se encuentran sumamente limitados para actuar en
lo individual.
Finalmente, como hemos observado, la incorporacin de los grupos par-
lamentarios a la legislacin mexicana es reciente, y su participacin en la direccin
de las cmaras lo es ms. Esto ltimo, obedeci fundamentalmente a dos facto-
res: La regulacin interna que rigi al Congreso hasta 1999, limitaba sus facultades
y la composicin que la Cmara de Diputados tuvo hasta 1997, en la que slo haba
un grupo hegemnico.
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Artculo 48.2 de la Ley Orgnica del Congreso.
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Resulta evidente que a partir de la LVII Legislatura, la participacin de
los grupos parlamentarios en la direccin de las Cmaras, al igual que en la toma
de decisiones, ha sido determinante, en virtud que favorecen la construccin de
consensos, toda vez que los coordinadores pueden al interior de los rganos de
gobierno colegiados, -mediante el sistema de voto ponderado, que da a ste la
representacin del voto del nmero total de los integrantes de su grupo- celebrar
directamente acuerdos, con lo que las negociaciones se dan en grupos ms redu-
cidos con facultades para decidir.
Por otra parte, debe sealarse que el control que los grupos ejercen so-
bre sus integrantes, en algunos aspectos puede considerarse excesivo, tal es el
caso de los acuerdos parlamentarios que disponan que algunos de los derechos
de los legisladores se ejercieran por medio de su Grupo Parlamentario o de la Jun-
ta de Coordinacin Poltica, lo que limita su actuacin, esta previsin fue recogida
en el vigente artculo 102 del Reglamento de la Cmara de Diputados. Resulta con-
veniente revisar esta disposicin, ya que pudiera constituir una afectacin a los
derechos de los legisladores.
De lo anteriormente expuesto, se desprende cul es la problemtica que
debe resolver el Parlamento en torno a los Grupos Parlamentarios, problemtica
a la que no escapa nuestro Congreso, el cual se enfrenta al desafo de lograr un
equilibrio entre la representacin de los intereses nacionales y los distintos gru-
pos parlamentarios.
El vinculo entre el legislador y el partido es indisoluble, adems de que la
misin de los grupos es organizar las diversas posturas de sus miembros. Lo que
no es conveniente es la imposicin de intereses, razn por la que se deben buscar
mecanismos para que los miembros de un grupo puedan presentar sus divergen-
cias al exterior de su grupo.
F. Comisiones
Las comisiones, son rganos de gran importancia para el funcionamiento
de las Cmaras, que no se reduce a la materia de formacin de la legislacin, ya
que mediante las comisiones, las Cmaras ejercen todas sus facultades; es por
esta razn, que de la operacin efciente y efcaz de estos rganos funcionales,
depende el buen funcionamiento de toda la Cmara. Tomando en cuenta lo ante-
rior, nos abocaremos a su anlisis pormenorizado.
Encontrar un signifcado unvoco de la palabra Comisin Parlamentaria,
reviste cierta complejidad debido a que se trata de una fgura con competencias
distintas, segn el sistema parlamentario de que se trate.
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Previo a tratar de encontrar el signifcado de Comisin parlamentaria, es
conveniente defnir inicialmente el trmino Comisin. El diccionario de la real Aca-
demia de la Lengua Espaola seala que el trmino proviene del latn commissio,-
onis, que se interpreta como accin de cometer; asimismo, proporciona las si-
guientes defniciones: orden y facultad que una persona da por escrito a otra para
que ejecute algn encargo o entienda en algn negocio. Encargo que una persona
da a otra para que haga alguna cosa y conjunto de personas encargadas por una
corporacin o autoridad para entender en algn asunto.
Esta descripcin nos permite iniciar la construccin de una defnicin de
Comisin parlamentaria, que sera un conjunto de personas -desde luego legisla-
dores- encargada por una corporacin -una Cmara- para atender algn asunto.
Debe precisarse que este conjunto de personas procede de un rgano colegiado,
y a su vez conforman otro rgano colegiado, con funciones delegadas del rgano
que los comisiona.
Tomando en cuenta lo anterior, podemos defnir inicialmente a las Co-
misiones como rganos colegiados de las Cmaras, integrados por legisladores,
a quienes se les encomiendan tareas instructoras o preparatorias de los asuntos
que debe resolver la Asamblea. Sin embargo, con las funciones en materia de con-
trol y legislativas, que hoy en da tienen encomendadas las Comisiones en diver-
sos Parlamentos europeos -Espaa e Italia-, esta defnicin inicial se ve afectada,
por lo que debemos sealar que estas pequeas Asambleas, que se forman repro-
duciendo la proporcionalidad de los grupos parlamentarios en el Pleno, son rga-
nos de decisin en algunos sistemas. Sobre esto, Juan Luis Paniagua Soto seala
que: la doctrina clsica anterior a 1947, conceba a las Comisiones como rganos de
la Cmara, instrumentos para facilitar el trabajo legislativo, pero no para sustituirla:
la diferencia entre Comisin y Cmara tena fronteras muy defnidas. Con lo que a
partir de la Constitucin italiana, el problema de la identidad o diferencia entre las
Comisiones y la Cmara cobr un nuevo impulso.
No obstante lo anterior, la defnicin inicial puede aplicarse a las Comi-
siones de nuestro sistema, toda vez que se trata de rganos preparatorios de
instruccin de las tareas del Pleno.
Siguiendo con el anlisis del trmino Comisin, se observa su condicin
de rganos de las Cmaras; entendiendo por rganos a aquellos entes que res-
ponden a la doble condicin de ser centro de competencias e imputar su actividad
a las Cmaras. Adicionalmente, podemos sealar que desde luego estos rganos
tienen una composicin numrica muy inferior a la de la Asamblea en su conjunto;
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PANIAGUA SOTO, Juan Luis. El sistema de Comisiones en el Parlamento Espaol Revista de la
facultad de Derecho Universidad Complutense, Madrid, 1986, p. 133.
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95
las Comisiones forman parte de la organizacin de la Cmara como medios para
la resolucin, con mayor efcacia, de los asuntos que debe resolver la Asamblea y
aumentar su capacidad funcional, aplicando el principio de la divisin del trabajo.
Luis Villacorta considera que las Comisiones son una formacin nece-
saria de las Asambleas, condicionadas histricamente por el ejercicio formal de
funciones deliberativas, por la autonoma orgnica que consiste en una autoor-
ganizacin de la deliberacin y por un elevado grado de complicacin y espe-
cializacin de los conocimientos. Las Comisiones son elementos naturales de la
organizacin parlamentaria, de naturaleza colegiada y deliberante, y son abso-
lutamente imprescindibles en cualquier Asamblea numerosa, poco conveniente
para enfrentarse con problemas de una cierta complicacin tcnica.
Debe tomarse en cuenta que con respecto a su composicin, stas son
rganos colegiados, compuestos por una pluralidad de individuos, que a diferen-
cia de las Comisiones del siglo XIX -que ms bien eran comisionados- no pueden
integrarse con una sola persona. Por otra parte, debe tomarse en cuenta que la
pluralidad con la que hoy se integran las Cmaras en nuestro pas, se traslada a las
Comisiones, pluralidad que marcar la esencia de este rgano, la cual encontrar
al interior de la Comisin mejores medios para expresarse que en las sesiones del
Pleno, y permite no entorpecer las discusiones y resolver un mayor nmero de
asuntos.
Retomando lo antes expuesto, podemos desarrollar una defnicin de Co-
misin ajustada a la fgura en nuestro pas, que sera la siguiente: rganos colegia-
dos formados por las Cmaras e integrados por legisladores de todos los grupos
parlamentarios, a quienes se les encomiendan tareas instructoras o preparato-
rias, de los asuntos que debe resolver la Asamblea, y cuya composicin numrica
es inferior a la del Pleno, de conformidad con el marco jurdico de las Cmaras,
las cuales cumplen con funciones, que por razones de especialidad y divisin del
trabajo, les son delegadas; es decir, para que los actos que estos rganos emitan
tengan efectos al exterior, deben ser sancionados por el Pleno, ya que cumplen
con funciones que originariamente son de la Cmara.
Debe destacarse que un rasgo fundamental de los Parlamentos moder-
nos, es la predomnante operacin de las Comisiones. Actualmente las tareas que
llevan a cabo las Comisiones requieren de conocimientos en una gran diversidad
de materias sumamente complejas, por lo que stas constituyen el medio para que
los legisladores logren un alto grado de especialidad en determinados campos.
De acuerdo con lo sealado por Silvano Tosi, el Parlamento en Asamblea
es el tipo de rgano caracterstico de la dinmica constitucional del siglo XIX,
mientras que el Parlamento en Comisin es la fgura organizativa prevaleciente
96
en el Estado contemporneo. Hoy en da, los Parlamentos numerosos son la
regla general en las democracias modernas, lo que representa un inconveniente
para el funcionamiento interno de las Cmaras, inconveniente que seala Jeremy
Bentham al afrmar que, cuanto ms numerosa es una Asamblea, tanto menos id-
nea es para ciertas tareas. Sin embargo, la dimensin de la Asamblea, no es el ni-
co factor que difculta su trabajo, ya que otros como la especializacin, cada vez
mayor de las materias de su competencia, son los que lo hacen ms complicado.
Las Cmaras se han convertido en organizaciones sumamente complejas,
integradas por rganos especializados con distintas competencias, superando as
la concepcin decimonnica del Parlamento, en el que el Pleno era el centro de
toda la vida de las Cmaras y en el que la funcin instructora era desempeada
por las secciones o agrupaciones de parlamentarios, hechas al azar, lo que se tra-
duca en inconvenientes funcionales y operativos. Con la Asamblea nica, el traba-
jo era lento, el anlisis superfcial y la deliberacin difcil; por lo que fue necesario
establecer el principio de divisin del trabajo, a fn de que la institucin operara en
forma ms efciente y dinmica. Lluis Aguil comenta que en la actualidad el Pleno
no puede hacer todas las funciones que tienen encomendadas constitucional y
legalmente los Parlamentos democrticos. El Pleno debe debatir y aprobar las de-
cisiones ms importantes, por lo que la tarea de las Comisiones es, precisamente,
prepararle el trabajo y descargarlo de las labores de menor importancia.
Las Comisiones son determinantes en el proceso legislativo, puesto que
de los dictmenes u opiniones que stas emitan, depende en gran medida el des-
empeo que tenga el Pleno de la Cmara; es decir, que si el dictamen es defcien-
te, difcilmente el Pleno podr resolver sobre el asunto al que se refera, por lo que
ste seguramente ser regresado a la Comisin que lo emiti para que lo aclare, lo
cual retrasar an ms los trabajos de la Cmara. Al respecto, seala Barthelemy,
que ninguna decisin importante de las Asambleas es tomada antes que haya sido
examinada por una Comisin. Es decir, no puede llevarse el texto de ninguna pro-
puesta al Pleno de la Cmara si no ha sido examinado previamente por una Comisin.
Silvano Tosi seala que las Comisiones parlamentarias deben considerar-
se, en relacin con la formacin de leyes, como rganos necesarios indefectibles,
de cuya existencia constitucionalmente supraordenada, debe tener en cuenta el
mismo poder reglamentario de las Cmaras, sujeto a los sealamientos constitu-
cionales, en lo atinente a las modalidades que confguran las atribuciones de las
Comisiones en la formacin de las leyes, pero libre para disciplinar otras eventua-
les atribuciones.
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232
TOSi, Silvano. Derecho Parlamentario. Instituto de Investigaciones Legislativas- Miguel ngel Po-
rra, Mexico, 1996, p. 139.
AGUIL I LCIA, Llus. Las Cortes Valencianas. Introduccin al Derecho Parlamentario. Anuario de
Derecho Parlamentario de las Cortes Valencianas. Tirant lo Blach, Valencia. 2000, p. 62.
BARTHELEMY, Joseph: Essai sur le travail Parlementaire et le systme des Commissions. Citado
por Ahumda Muoz Ingrid, Las Comisiones parlamentarias en Chile y otros pases. Editorial Jur-
dica de Chile. 1967, p. 8.
TOSI, Silvano, Op. cit., 1996, p. 138.
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Las Comisiones parlamentarias deben tener una determinada jurisdiccin
o competencia sobre ciertas materias, y asimismo, ser integradas por parlamenta-
rios versados en ese aspecto de la legislacin. Con respecto al nmero de miem-
bros que debe tener una Comisin, Juan Luis Paniagua, seala que predomina el
criterio de que las Comisiones sean reducidas.
En la mayora de los parlamentos existe la necesidad de desconcentrar
las cargas de trabajo a rganos igualmente colegiados pero ms restringidos
como son las comisiones, las cuales se forman siguiendo la proporcin en que
est conformada la cmara, a estos rganos se les confan atribuciones auxiliares
respecto de las asambleas.
Las comisiones pueden formarse en los parlamentos bicamerales en for-
ma independiente en cada asamblea o bien constituirse comisiones bicamerales
con la participacin de miembros de ambas asambleas.
a. Clasifcacin
De acuerdo con la doctrina, las comisiones se dividen bsicamente en dos
tipos: ordinarias o permanentes, y temporales. Con respecto a las primeras, se
encuentran previstas en la regulacin orgnica con ese carcter, stas son espe-
cializadas; es decir, se ocupan de un determinado sector de la actividad estatal,
siguiendo en esencial las materias de que se ocupa cada ministerio o secretara de
Estado del Poder Ejecutivo.
Sobre las comisiones permanentes Luis Villacorta afrma que el aumento
de la amplitud y complejidad de las tareas a desarrollar por las instituciones par-
lamentarias, ha hecho de las comisiones permanentes una institucin indispensa-
ble, tanto para la efcacia de las tareas legislativas, como para las de control, por
lo que la lnea de evolucin coherente est marcada por la tendencia implacable
hacia la consolidacin del Sistema de Comisiones Permanentes como regla, con la
excepcin de la Gran Bretaa. Es as, como se explica que las originalmente co-
misiones temporales evolucionaron y constituyen el actual sistema de comisiones
permanentes.
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AHUMADA MUOZ, Ingrid. Las Comisiones parlamentarias en Chile y otros pases. Editorial Jur-
dica de Chile. 1967, p. 9.
PANIAGUA SOTO, Juan Luis, El sistema de Comisiones en el Parlamento Espaol Revista de la
facultad de Derecho Universidad Complutense, Madrid, 1986, p. 119.
BASTERRA MONTSERRAT, Daniel. Las Comisiones Legislativas con delegacin plena. Granada
1997, pp. 11-17. Paniagua Soto., Juan Luis. Op. cit. 128-139. Villacorta Mancebo, Luis. Op Cit., pp.
203-207. Punset Blanco, R. Temas bsicos de Derecho Constitucional Tomo II, pp. 152-155.
Villacorta Mancebo, Luis. Op Cit., p. 183.
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Fernando Santaolalla comenta que las comisiones permanentes son
aquellas constituidas para toda una Legislatura, previstas adems con carcter
necesario en el Reglamento (en el caso de Mxico en la Ley Orgnica). Estas co-
misiones se subdividen, de acuerdo con este autor, en legislativas y no legislati-
vas. Las primeras, tienen como competencia primordial el estudio y dictamen de
los proyectos legislativos, adems tienen otras funciones de naturaleza diversa,
como por ejemplo, la formulacin de preguntas, la celebracin de sesiones infor-
mativas, el debate y la votacin de proposiciones distintas a las de ley, as como el
examen de comunicaciones e informes. En el Congreso Mexicano, la actual Ley
Orgnica prev 44 comisiones ordinarias, en el caso de la Cmara de Diputados,
y 30 comisiones en el Senado de la Repblica.
Es importante destacar que la regulacin de las comisiones permanentes
-desde el primer reglamento del Congreso Mexicano- ha sido la que ms modif-
caciones ha sufrido; sin embargo, stas solo se han limitado a adicionar y suprimir
comisiones, lo que podemos observar en el siguiente cuadro que nos ilustra el
nmero de comisiones con que ha contado la Cmara de Diputados:
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SANTAOLALLA, Fernando. Op. cit. p. 179.
Artculo 39 de la Ley Orgnica del Congreso, prev 40 comisiones y el artculo 40 prev 4 que
desarrollan tareas especfcas. El texto original del artculo 39 prevea 27 comisiones ordinarias.
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Fue con la reforma a la Ley Orgnica de 1999, que se precis el objeto
de las comisiones y se les encomendaron tareas especfcas. Asimismo, con la
expedicin de los Reglamentos unicamerales, ahora las comisiones cuentan con
su propia reglamentacin funcional. Dentro de las comisiones permanentes que
actualmente forman parte de nuestro sistema, se encuentran las Comisiones Bi-
camarales, que fueron incorporadas con la reforma a la Ley Orgnica de 1999, que
adicion el Ttulo Quinto, relativo a la difusin e informacin de las actividades
del Congreso. Se encuentran integradas por legisladores de ambas cmaras y se
establecieron con el fn de supervisar los servicios de dos importantes reas del
Congreso; actualmente existen dos Comisiones Bicamarales previstas en la Ley
que son:
1. La del Canal de Televisin del Congreso de la Unin, que se encarga de
la conduccin de las actividades que en el se desarrollan
2. La del Sistema de Bibliotecas, que tiene por objeto coordinar las accio-
nes y recursos de ambos cuerpos legislativos para integrar un efciente sistema de
bibliotecas. De acuerdo con el propio artculo 134 de la Ley Orgnica: La adminis-
tracin y operacin de las bibliotecas ser responsabilidad de los servicios estableci-
dos en cada Cmara, conforme a los ttulos Segundo y Tercero de esta ley y a travs
de una Comisin Bicamaral del Sistema de Bibliotecas...
Por su parte las comisiones temporales tambin llamadas no permanen-
tes o especiales- se crean para un trabajo concreto y se extinguen al concluir el
trabajo encomendado y, en todo caso, al concluir la legislatura. Este tipo de
comisiones, aun teniendo carcter estable, no desarrollan funciones encaminadas
al estudio y dictamen de leyes.
La rigidez en la especializacin de las comisiones permanentes se com-
pensa con la posibilidad prevista en las normas orgnicas de crear comisiones
temporales o ad hoc, las cuales se establecen para el estudio especfco de un
solo tema y se disuelven una vez que los resultados de las deliberaciones de estas
comisiones son llevados al Pleno.
En el caso del Congreso Mexicano, es posible nombrar comisiones tem-
porales, que conozcan exclusivamente de la materia correspondiente con su de-
nominacin, o que desempeen un encargo especfco. Entre stas se encuen-
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FERNNDEZ RUIZ, Jorge. Poder Legislativo, UNAM, Porra, Mxico, 2003, p. 404.
SANTAOLALLA, Fernando. Op Cit., pp.179-180.
GIL VILLEGAS, Francisco.-Coordinador-. El Congreso Mexicano. Estructura, organizacin, fun-
cionamiento y anlisis poltico. Instituto de Investigaciones Legislativas, LV Legislatura, Mxico,
1994, p. 135.
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tran las comisiones especiales y las comisiones de investigacin, las cuales se
extinguen al agotarse el objeto para el que fueron creadas o al fnal de la legisla-
tura que las cre, razn por la cual, el nmero de stas vara en cada legislatura.
Con respecto a su extincin, corresponde al Secretario General, en el
caso de la Cmara de Diputados, informar lo conducente a la Conferencia para la
Direccin y Programacin de los Trabajos Legislativos, misma que har la declara-
toria respectiva, en el caso de la Cmara de Senadores, esto est regulado por el
Titulo Sexto de las comisiones y los comits, Capitulo Primero, Seccin Segunda
del Reglamento del Senado.
b. Integracin y composicin
De acuerdo con Silvano Tosi, los reglamentos de las Cmaras deben es-
tatuir que cada grupo parlamentario designe a sus miembros en las Comisiones
permanentes especfcas. Esta designacin debe ser proporcionalmente equiva-
lente a la representacin del grupo en el Pleno, con lo que se tendr la adecuada
representacin en cada Comisin.
En lo que corresponde a la Cmara de Diputados, de acuerdo con lo pre-
visto por el inciso c) del artculo 34 de la Ley Orgnica, corresponde a la Junta de
Coordinacin Poltica -en la cual estn representados todos los grupos-, proponer
al Pleno la integracin de las Comisiones, con el sealamiento de la conformacin
de sus respectivas mesas directivas previsin similar encontramos en el artculo
104 de la misma Ley para el caso del Senado, las reglas de conformacin que tiene
que observar estn previstas en el artculo 43 y 104 de la Ley Orgnica y son:
Tomar en cuenta la pluralidad representada en la Cmara.
La conformacin de las Comisiones debe ser proporcional a la integra-
cin del Pleno.
Integradas hasta por 30 miembros, (salvo las comisiones de Presupues-
to y Hacienda y Crdito Pblico que pueden integrarse por un nmero superior de
acuerdo con lo previsto en el segundo prrafo del artculo 43 de la Ley Orgnica).
En el caso del Senado pueden estar integradas hasta por 15 miembros.
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El artculo 42 de la Ley Orgnica, prev que el Pleno podr acordar la constitucin de comisiones
especiales cuando se estimen necesarias para hacerse cargo de un asunto especfco. En el caso
de la Cmara de Senadores las comisiones especiales o transitorias estn previstas en el artculo
87 de la Ley Orgnica que faculta a la Cmara, con apego a la Constitucin y a las leyes para nom-
brar comisiones transitorias para conocer exclusivamente de la materia para cuyo objeto hayan
sido designadas.
Artculo 41 de la Ley Orgnica que prev la constitucin de comisiones de investigacin para el
ejercicio de la facultad a que se refere el prrafo tercero del artculo 93 Constitucional, y el artcu-
lo 85 inciso c), de la misma Ley para la Cmara de Senadores.
TOSI, Silvano. Op. cit., p. 138.
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Con respecto a la conformacin de las mesas directivas, de la Cmara
de Diputados stas se integran por un Presidente y en lo que corresponde a los
secretarios, no se especifca su nmero, -la prctica recurrente de las anteriores
Legislatura haba sido integrarlas por tres secretarios, uno por cada uno de los
tres grupos mayoritarios-, razn por la cual han existido comisiones hasta con 12
secretarios como fue la Comisin de Hacienda y Crdito Pblico de la LX Legislatu-
ra, misma que en la LXI Legislatura cuenta con 7 secretarios. En el caso del Senado
de la Repblica, se establece en el artculo 91 de la Ley Orgnica, que las mesas
directivas se integren con un presidente y dos secretarios.
c. Funciones y deberes
En nuestro Congreso, las Comisiones son rganos colegiados menores,
con funciones instructoras o preparatorias de las tareas del Pleno, por lo que
hablar de sus funciones es hablar de las funciones de las Cmaras, pero slo en
calidad de instructor, a diferencia de algunos Parlamentos europeos donde las
Comisiones realizan funciones propias.
No obstante, en el dictamen de reforma al Ttulo II de la Ley Orgnica,
relativo a la Cmara de Diputados, se seala que las funciones de las Comisiones
consisten en elaborar dictmenes, informes, opiniones o resoluciones, para hacer
posible que la Cmara desarrolle las funciones que le sealan la Constitucin y las
leyes. En este mismo documento, se precisa que, segn el caso de que se trate, a
las Comisiones de la Cmara puede corresponderles alguna o algunas de las fun-
ciones siguientes:
Dictamen sobre iniciativas de ley o decreto.
Solicitud, recepcin y anlisis de informacin.
Control de la administracin pblica.
Dictamen para dar cumplimiento a la facultad de designar servidores
pblicos.
Preparacin de proyectos de Ley y desahogo de consultas sobre los
ordenamientos que rigen el funcionamiento de la Cmara.
Coordinacin con la entidad de fscalizacin superior de la Federacin.
Conocimiento y resolucin de denuncias por responsabilidad de servi-
dores pblicos.
Investigacin sobre el funcionamiento de las entidades de la Adminis-
tracin Pblica Federal.
246
Diario de los Debates de la Cmara de Diputados, Nm. 6 Ao II, 22 de junio de 1999, p. 150.
246
102
Como se observa en la anterior enumeracin de funciones, todas son ori-
ginariamente de la Cmara en su conjunto, slo que para efectos de divisin de
trabajo en grupos especializados, se delegan en las Comisiones. Por otra parte, de
acuerdo con los artculos 39 y 86, las funciones de las Comisiones son la elabora-
cin de:
Dictmenes
Informes
Opiniones
Resoluciones
La elaboracin de dictmenes y opiniones es considerada la principal ac-
tividad de una Comisin ordinaria, por lo que es necesario precisar estos concep-
tos. Los dictmenes son las resoluciones que acuerdan las Comisiones ordinarias
por mayora relativa, con respecto a una iniciativa o propuesta que se les haya
turnado, previo anlisis y discusin de la misma. Asimismo, puede solicitrsele a la
Comisin nicamente una opinin respecto de una iniciativa o propuesta, lo que
reducir su participacin en el proceso legislativo, a un anlisis en su calidad de
rgano especializado en la materia.
Finalmente, de acuerdo con lo previsto por el artculo 45 numeral 6, las
Comisiones deben:
Elaborar su programa anual de trabajo;
Rendir un informe semestral de sus actividades a la Conferencia para
la Direccin y Programacin de los Trabajos Legislativos;
Organizar y mantener un archivo de todos los asuntos que les sean
turnados, que deber ser entregado a la Legislatura siguiente;
Sesionar cuando menos una vez al mes;
Resolver los asuntos que la Mesa Directiva de la Cmara les turne;
Dictaminar, atender o resolver las iniciativas, proyectos y proposicio-
nes turnadas a las mismas en los trminos de los programas legislati-
vos acordados por la Conferencia para la Direccin y Programacin de
los Trabajos Legislativos; y
Realizar las actividades que se deriven de esta ley, de los ordenamien-
tos aplicables, de los acuerdos tomados por el Pleno de la Cmara y los
que adopten por s mismas, con relacin a la materia o materias de su
competencia.
Con respecto a los procedimientos que deben regir el trabajo al interior
de las Comisiones, stos se encuentran desarrollados en los Reglamentos de cada
Cmara, adems de que es una prctica parlamentaria aplicar la regulacin de
las sesiones del Pleno a las reuniones de las Comisiones, desde luego slo en lo
que no se oponga a los nuevos ordenamientos funcionales.
247
En lo que respecta a las Comisiones del Senado de la Repblica, el artculo 103 de la Ley Orgni-
ca, seala que el Reglamento establecer los procedimientos y trmites para el despacho de los
trabajos de las Comisiones.
247
103
Con los nuevos reglamentos unicamerales se regula la instalacin de las co-
misiones; sus rganos de gobierno; las obligaciones de su presidente y secretarios;
las subcomisiones; los grupos de trabajo; se prevn normas para regular las convo-
catorias a reunin; los tipos de reuniones y las tareas de las comisiones ordinarias;
programas anuales de trabajo; informes semestrales; dictmenes; opiniones; an-
lisis del informe de gobierno; control evaluatorio e investigacin; tambin se pre-
vn normas disciplinarias y se norma el proceso de trabajo en comisiones unidas.
d. Facultades plenas
Excepcionalmente, las comisiones son investidas de competencia deci-
soria pudiendo votar el texto de una ley sin necesidad de investir, nuevamente,
a la asamblea. En algunos parlamentos las comisiones cuentan con facultades
plenas para legislar en algunas materias con lo que el producto de sus delibera-
ciones pasa de ser un mero dictamen a una resolucin vinculante. Esta forma de
operacin ha sido cuestionada argumentando que el debate se reduce a un pe-
queo grupo de legisladores que no representa las posiciones de la totalidad de
la asamblea; sin embargo, debemos tener en cuenta que las comisiones tienen
una composicin en lo que a grupos parlamentarios se refere correspondiente
con el Pleno, por lo que las mayoras y minoras son similares y por tanto las deci-
siones que se tomen en la comisin tendrn la misma votacin porcentualmente
hablando. Facultar a las comisiones para que tomen decisiones vinculantes, evita
que los argumentos planteados en sus deliberaciones se reproduzcan en el Pleno,
lo que descarga a ste de los asuntos menores que por su alta especialidad puede
resolver sin inconvenientes las comisiones.
En nuestro pas no se ha explorado esta posibilidad, lo que sera conve-
niente para abatir el rezago legislativo y as dejar slo los asuntos y las materias
ms relevantes al Pleno.
e. Conferencia de Comisiones
Con el fn de que las Comisiones ordinarias pudieran ilustrar su juicio con
respecto a los asuntos que se les encomendaban, adems de hacer expedito el
despacho de alguna ley u otro asunto importante, en 1897 se incorpora al Regla-
mento para el Gobierno Interior, la facultad de reunirse en conferencia, la cual
posteriormente sera recogida por la primera Ley Orgnica. Con ello se mantuvo
la posibilidad de crear Comisiones conjuntas para atender asuntos de inters co-
mn, a lo que se le denomin: reuniones de conferencia.
248
249
DE VERGOTTINI, Guiseppe, Derecho constitucional comparado, UNAM, Mxico, 2004, p. 416.
CERVANTES GMEZ, Juan Carlos, El sistema de comisiones en Revista Qurum, Nm. 88 Enero-
Marzo 2007, Centro de estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias, Cmara de Dipu-
tados. p. 131.
249
248
104
Las reuniones de conferencia funcionan de la siguiente forma: antes de
pasar una iniciativa a dictamen, o en algn otro momento del proceso, se renen
los miembros de las Comisiones involucradas del Senado y de la Cmara de Di-
putados, con el fn de que al llegar a la Cmara de Diputados (o Senadores) para
su dictamen fnal las iniciativas de ley, ya incluyan las sugerencias o ideas de los
miembros del propio Senado (o de la Cmara de Diputados) que a travs de la
Comisin correspondiente estudia previamente el tema. El artculo 98, numeral
2 de la Ley Orgnica, dispone que las Comisiones correspondientes de la Cmara
de Diputados y del Senado, pueden reunirse en conferencia para expeditar el des-
pacho de los asuntos y ampliar la informacin que orienta la elaboracin de los
dictmenes.
Puede considerarse que este tipo de reuniones contravienen las reglas
del sistema bicameral, mediante el que se establece que los asuntos sean analiza-
dos en forma independiente por cada Cmara en forma sucesiva, con el fn de es-
tablecer un control intraorgnico, el cual con la reunin y realizacin de acuerdos
previos entre representantes de las dos asambleas puede verse vulnerado; sin
embargo, debe destacarse que estas reuniones contribuyen en forma importan-
te a dinamizar el procesamiento de algunos asuntos, es por lo que tomando en
consideracin ambas aspectos este mecanismo es usado en forma excepcional.Si
bien en trminos de economa procesal la Conferencia de Comisiones es conve-
niente en virtud de que favorece los acuerdos, esto no suple el trmite ordinario,
ya que aunque la iniciativa o dictamen contenga la opinin de la Cmara revisora,
an debe someterse al procedimiento ordinario, por lo que el dictamen aprobado
debe ser enviado a la colegisladora.
G. Comisiones de investigacin
a. Antecedentes
Estos rganos se incorporaron a nuestra legislacin en 1977, con grandes
expectativas con respecto a sus resultados, desde entonces se han conformado
un nmero muy reducido de estos rganos, entre los que se encuentran:
En la LI Legislatura, la Comisin de Investigacin sobre Telfonos de
Mxico creada en 1979;
En la LIV Legislatura la Comisin de Investigacin sobre el Banco Nacio-
nal Pesquero y Portuario, SNC, creada en 1990;
En la LVI Legislatura la Comisin de Investigacin sobre el funciona-
miento de la Compaa Nacional de Subsistencias Populares y sus empresas flia-
les, creada en 1995 y retomada por la LVII Legislatura en 1997;
105
En la LVII Legislatura, la Comisin de Investigacin sobre el Impacto
Ecolgico Actividades de la Empresa de Participacin Estatal Mayoritaria Expor-
tadora de Sal, S.A de C.V; la Comisin de Investigadora del Instituto Mexicano del
Seguro Social; la Comisin de Investigacin a la Comisin Federal de Electricidad
y la Compaa de Luz y Fuerza del Centro; la Comisin de Investigacin con objeto
de analizar el sistema de jubilaciones de Nacional Financiera; la Comisin para in-
vestigar el funcionamiento del Instituto de Proteccin al Ahorro Bancario;
En la LVIII, la Comisin de Investigacin de la Planta Ncleo Elctrica de
Laguna Verde, Veracruz;
En la LIX Legislatura, la Comisin de Investigacin del dao Ecolgico
y Social Generado por PEMEX; la Comisin de Investigacin encargada de revisar
la legalidad de los contratos de obra pblica otorgados por organismos descen-
tralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria a la empresa Construc-
ciones Prcticas, S.A de C.V., estas dos fueron retomadas por la LX Legislatura;
la Comisin de Investigacin Encargada de Revisar las Actividades del Instituto
Mexicano de la Propiedad Industrial; la Comisin de Investigacin Instituto para la
Proteccin al Ahorro Bancario; la Comisin de Investigaciones Polticas Implemen-
tadas para la Determinacin del Precio del Petrleo;
En la LX Legislatura se integraron adems de las ya mencionadas: la Co-
misin de Investigacin de los Organismos Descentralizados y Empresas de Par-
ticipacin Estatal Mayoritaria en cuanto al Origen, Cobro, Destino e Impacto que
tiene en sus Finanzas el Pago del Derecho de Trmite Aduanero; y la Comisin de
Investigacin para conocer la legalidad de los contratos de PEMEX;

En la LXI Legislatura no se constituyeron comisiones de investigacin;
Las conclusiones que se han presentado sobre las diversas investigacio-
nes en la mayora de los casos han carecido de relevancia.
b. Defnicin
Defnir la naturaleza de este tipo de rganos no es una tarea sencilla lo
que a decir de Cecilia Mora Donato se debe entre otras causas a que la doctrina se
encuentra dividida al momento de defnir una institucin tan controvertida como
son las comisiones de investigacin. No obstante la problemtica descrita la
autora las defne como:
250
MORA DONATTO, Cecilia Judith. Las Comisiones Parlamentarias de Investigacin como rganos
de Control Poltico, Cmara de Diputados, Comit de Biblioteca e Informtica, Instituto de Inves-
tigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1998, p. 65.
250
106
rganos del Parlamento de carcter temporal, instados e integrados, preferente-
mente, por los distintos grupos minoritarios (de oposicin), con facultades excep-
cionales que pueden vincular a terceros ajenos a la actividad parlamentaria, por me-
dio de los cuales el parlamento ejerce el control del gobierno, respecto de aquellos
asuntos de inters pblico, cuyos resultados, a travs de la publicidad, tienden por
un lado a poner en funcionamiento los procedimientos de responsabilidad poltica
difusa y, por otro, al fortalecimiento del Estado democrtico.
Por su parte, Ignacio Torres Muro seala que dos son los rasgos funda-
mentales de estos rganos, primero en un terreno propiamente jurdico su carc-
ter de rgano parlamentario del cual se desprenden su mbito de competencia y
el sentido de las tareas que asume, segundo el que son rganos polticos de los
que no puede esperarse resultados que deben obtenerse de los tribunales; es
decir, estos no son tribunales. El autor agrega que una caracterstica que las dis-
tingue de las comisiones ordinarias es su temporalidad, y que stas nacen con el
objeto de investigar un asunto de inters pblico y una vez cumplido se disuelven.
Adicionalmente, podemos comentar que las comisiones de investigacin
son rganos auxiliares del Pleno, cuya funcin fundamental es preparar un pro-
yecto de resolucin de la Cmara y en el proceso de formacin de ste genera
un debate pblico sobre el asunto que investiga, el cual supone el inters de la
ciudadana.
Las comisiones de investigacin tienen gran relevancia en la estructura
del Parlamento ya que constituyen uno de los mecanismos ms importantes para
ejercer la facultad de control; no obstante, en el Congreso estos rganos carecen
de relevancia en virtud de que su materia es limitada, adems de que no cuentan
con los instrumentos jurdicos necesarios para llevar a cabo adecuadamente las
funciones que se le encomiendan.
En lo que respecta a nuestro Congreso, la regulacin de este tipo de rga-
nos la encontramos en el tercer prrafo del artculo 93 de la Constitucin, la que
es precisa con respecto a su mbito de competencia, pero sumamente ambigua,
respecto al alcance de las facultades de investigacin que se les asignan. Refe-
rente al desarrollo de esta importante facultad, la legislacin parlamentaria orga-
nizacional seala en el caso de la Cmara de Diputados en el artculo 41 de la Ley
Orgnica el trmino del ejercicio de este tipo de comisiones, sealando que stas:
se constituyen con carcter transitorio para el ejercicio de la facultad a que se re-
fere el prrafo tercero del artculo 93 constitucional.-omitiendo que su duracin
est limitada al periodo de la legislatura que las cre-, en el caso del Senado el art-
culo 85, numeral 2 inciso de esta Ley, slo las clasifca y las defne como: las que se
creen en los trminos del prrafo fnal del artculo 93 constitucional. Asimismo, en
251
252
Ibidem, p. 70.
TORRES MURO, Ignacio, Las comisiones parlamentarias de investigacin, Centro de Estudios Po-
lticos y Constitucionales, Madrid, 1998, pp. 18-19.
252
251
107
el caso de la Cmara de Diputados, su Reglamento prev una regulacin mnima
en el artculo 204 y en el Caso del Senado, si bien no se prevn especfcamente
comisiones de investigacin, en virtud de lo dispuesto por el artculo 119 de su
Reglamento, esta labor se asigna a las comisiones especiales.
c. funciones
De la revisin de la regulacin de estos rganos, se desprende que sta
ya no responde a la realidad que el pas enfrenta actualmente, sus facultades son
muy limitadas, adems de que se aprecia que el mbito de sus funciones, hoy en
da, es muy restringido. Es necesario modifcar las normas que las regulan toman-
do en cuenta que:
1. Es necesario aclarar los alcances de las investigaciones que stas realizan.

2. Se requiere fexibilidad para su integracin, ya que actualmente en el
pas existe mayor pluralidad poltica.
3. Se requieren mayores facultades y un ms amplio espectro de investi-
gacin sobre cualquier tema de inters nacional, lo que resulta fundamental para
que el Congreso pueda ejercer un control efciente sobre los otros rganos del
Estado.
4. Los resultados de sus investigaciones deben tener mayor vinculacin,
por lo que no slo deben concluir con la deteccin de irregularidades derivadas
de la corrupcin, sino tambin deben emanar de estas observaciones y recomen-
daciones que puedan coadyuvar a mejorar al rgano investigado.
5. Las conclusiones a que arriben en sus investigaciones, por lo menos
deben obligar a la autoridad que corresponda a iniciar los trmites para exigir res-
ponsabilidad, en caso de que se detecten anomalas o responsabilidad penal.
H. Comits
Los Comits son rganos que fungen como auxiliares en la Cmara de
Diputados, cuyo objetivo central es apoyar su funcionamiento administrativo y no
cuentan con facultades de dictamen o investigacin. En el caso de la Cmara de
Senadores, su Reglamento prev en el artculo 116, la posibilidad de formar comi-
ts temporales para la gestin de tareas especfcas relativas al funcionamiento
del Senado, que deben ser distintas de las asignadas a las comisiones.
108
El artculo 46 de la Ley Orgnica del Congreso, defne a los Comits como
rganos que se constituyen por disposicin del Pleno, para auxiliar a la Cmara en
el desempeo de sus funciones y para realizar tareas diferentes a las de las Comi-
siones, que tendrn la duracin que seale el acuerdo de su creacin. La actual Ley
Orgnica prev un solo Comit permanente: el de Informacin, Gestora y Quejas,
que se encarga de orientar y conocer las peticiones que formulan los ciudadanos
a la Cmara de Diputados y el Comit de Administracin que es un rgano auxiliar
de la Junta de Coordinacin Poltica, en el ejercicio de sus funciones administrati-
vas. Con fundamento en lo dispuesto por el artculo 46 de la Ley Orgnica, fueron
creados los Comits de los Centros de Estudio, mediante distintos acuerdos de la
Junta de Coordinacin Poltica, ratifcados por el Pleno el 7 de noviembre de 2000;
posteriormente, a travs de distintos acuerdos de la Junta de Coordinacin Polti-
ca, se constituyeron nuevamente los Comits de los Centros de Estudio, adems
del Comit de Comunicacin Social; los cuales se siguieron constituyendo en las
sucesivas Legislaturas y que actualmente en virtud de lo dispuesto por el artculo
206 del Reglamento de la Cmara de Diputados, han adquirido el rango de perma-
nentes.
5. rganos de apoyo al trabajo legislativo
A. Servicio de Carrera
El Servicio de Carrera tiene como antecedentes algunos cuerpos burocr-
ticos que se crearon al interior de las Cmaras como son los servicios de biblioteca
o los primeros sistemas de investigacin; sin embargo, el ms representativo lo
constituye la inclusin de los Cuerpos Tcnicos de Apoyo del Congreso, mediante
la reforma de 1994 a la Ley Orgnica prevista en el artculo 29, inciso m), relativa
a la Secretara (de la Cmara de Diputados), que prev la existencia de un cuerpo
tcnico profesional de apoyo. Con esta reforma se present por primera vez una
separacin, al menos formal, entre las labores administrativas que vena haciendo
la Ofciala Mayor y las de carcter tcnico, asignadas a un rgano especializado,
el cual nunca se integr.
Posteriormente el Servicio de Carrera fue introducido a nuestro Congreso
mediante la Ley Orgnica de 1999 en los artculos 56 y 57 con respecto a la Cmara
de Diputados y 114 y 115 con respecto al Senado de la Repblica, estableciendo
una nueva organizacin de las reas tcnicas de apoyo de las Cmaras, dividin-
dolas en atencin de las funciones legislativas y la atencin de las necesidades
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Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, nmero 1459, 19 de marzo de 2004. En la LX el
acuerdo que crea el Comit del CEDIP fue aprobado, el 18 de diciembre de 2006 y publicado el 15
de enero de 2007. En la LXI Legislatura se constituy nuevamente el Comit del CEDIP mediante
el Acuerdo publicado en la Gaceta nmero, 2909-X del 15 de diciembre de 2009.
GARITA, Arturo, Los Servicios de Apoyo tcnico y su aportacin al fortalecimiento del Congreso
Mexicano (1988-2000,) Universidad Iberoamericana- Senado de la Repblica, Mxico, 2005, p. 103.
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109
administrativas y fnancieras, teniendo como cabeza a las Secretaras Generales.
Como puede observarse, la nueva estructura de apoyo prev las dos ramas de ser-
vicios tcnicos utilizadas en los parlamentos de la mayor parte del mundo, salvo
en casos excepcionales como por ejemplo el Bundestag alemn o la Asamblea de
la Repblica de Portugal en la que la divisin se articula sobre tres grandes reas
administrativas.
Esta divisin no es arbitraria, sino que permite dividir la organizacin de
los apoyos que tienen que ver con la atencin de las funciones esenciales de la
Cmara, como son desde luego la funcin legislativa que prev el artculo 47 de
la Ley Orgnica, as como el resto de las funciones parlamentarias como son la
de control, jurisdiccional y administracin, que son atendidas por las reas de la
Secretara de Servicios Parlamentarios y los apoyos relacionados con las necesida-
des administrativas y fnancieras atendidas por las reas de la Secretara de Servi-
cios Administrativos y Financieros.
Estas normas fueron desarrolladas en el Estatuto de la Organizacin
Tcnica y Administrativa y del Servicio de Carrera de la Cmara de Diputados, as
como en el Estatuto del Servicio Civil de Carrera de la Cmara de Senadores. Am-
bos estatutos pretenden establecer un mnimo de principios a ser observados por
los funcionarios, de entre los cuales la legalidad, la objetividad y la imparcialidad
son denominador comn, asimismo enfatizan la necesidad de hacer funcionar me-
jor sus respectivas Cmaras por medio de su actividad.
Como puede observarse con la creacin del Servicio de Carrera en el Con-
greso se pretende efcientar las labores de los funcionarios que apoyan la labor
de los legisladores, optimizando recursos y aprovechando el talento y la experien-
cia de los funcionarios de las Cmaras mediante procesos claros de acceso al ser-
vicio, mecanismos de capacitacin y evaluacin y una bien organizada estructura,
una precisa defnicin de cargas de trabajo y un rgimen de disciplina perfecta-
mente claro. A pesar de haberse iniciado el proceso para la implementacin de las
nuevas disposiciones en la Cmara de Diputados durante el ao 2000, a la fecha
el Servicio de Carrera formalmente no ha sido puesto en marcha; en el caso del
Senado, ste ha comenzado a funcionar desde la LIX Legislatura. No obstante en
el Reglamento de la Cmara de Diputados existen disposiciones transitorias cuyo
objeto es retomar el Servicio de Carrera, asimismo es de destacar que se han
incluido nuevas disposiciones relacionadas con el Servicio de Carrera en el Titulo
Sexto, de las Comisiones y los Comits, Captulo Dcimo artculos 157 al 159 del
Reglamento del Senado y en el caso de la Cmara de Diputados en el Captulo V
del Ttulo Octavo se prevn normas relativas al Servicio de Carrera.
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BLANCO HERRANZ, Francisco Javier, Op. cit., p. 173.
GARITA, Arturo, Op. cit., p 172.
El artculo Quinto transitorio del Decreto que expide el Reglamento de la Cmara de Diputados se-
ala que: La Cmara, a travs de la Conferencia y dentro de los cuatro meses siguientes a la vigencia
del presente Decreto, deber disponer las acciones y medidas necesarias para regularizar y concluir
el proceso de instrumentacin del Servicio de Carrera de la Cmara, en su vertiente parlamentaria.
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B. Investigacin Parlamentaria
La investigacin parlamentaria en el Congreso, es una actividad relativa-
mente novedosa, no as los servicios y rganos de informacin, que existen desde
hace ms de setenta aos, y los servicios informticos que se incorporaron a los
primeros desde 1976. Sin embargo, tanto la biblioteca como el resto de los rga-
nos de informacin del Congreso, han tenido su mayor desarrollo en las ltimas
Legislaturas.
En la Cmara de Diputados formalmente no se ha puesto en marcha el
Servicio de Carrera, sin embargo, s se han constituido los Centros de Estudios
previstos por la Ley Orgnica, los que podemos considerar una parte vigente del
Servicio de Carrera.
Los Centros de Estudio tienen antecedente en el Instituto de Investiga-
ciones Legislativas creado durante la LI Legislatura como rgano de apoyo al tra-
bajo de los diputados, el cual comenz sus labores en diciembre de 1981. La fun-
cin del Instituto consista en auspiciar y patrocinar estudios histricos, jurdicos
y de anlisis institucionales sobre la vida parlamentaria en general y la nacional en
particular.
En la LVII Legislatura, el Instituto fue sustituido formalmente por el Cen-
tro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias (CEDIP), en virtud
de la reforma a la Ley Orgnica de 1999, que tambin dio lugar a la creacin del
Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, y dispuso que la Unidad de Estu-
dios de Finanzas Pblicas, creada por un Acuerdo Parlamentario de abril de 1998,
pasara a constituir el Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas todos en el mbi-
to de la Secretara General y adscritos a la Secretara de Servicios Parlamentarios.
Posteriormente, en la LVIII Legislatura, mediante distintos Acuerdos Parlamen-
tarios, el Pleno de la Cmara de Diputados aprob la creacin de tres Comits
que fungiran como rganos de gobierno respectivamente, de los tres centros de
estudio. Ms adelante en 2004 se cre el Centro de Estudios para el Desarrollo
Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria y en 2005 el Centro de Estudios para
el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero.
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CERVANTES GMEZ, Juan Carlos, La Investigacin Parlamentaria y los Servicios de Informacin
del Congreso de la Unin en el Nuevo Orden Poltico, en GONZLEZ CHVEZ, Jorge, Congreso
REDIPAL, Virtual I (enero- agosto 2008), Comisin Bicamaral del Sistema de Bibliotecas, Cmara
de Diputados, CEDIA, Mxico, pp.121-132.
La propuesta con Punto de Acuerdo para crear el Instituto de Investigaciones Legislativas fue pre-
sentada, votada y aprobada en la misma sesin. Diario de los Debates del 26 de diciembre de 1981.
El artculo tercero numeral IV inciso a) transitorio de la Ley Orgnica del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos dispuso que los asuntos pendientes del Instituto pasaran al Centro de
Estudio de Derecho e Investigaciones Parlamentarias.
Acuerdo frmado el 2 de abril y publicado el 15 del mismo mes en Diario Ofcial de la Federacin.
Artculo 49, inciso f), nmero 3 de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos.
Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, nmero 626, 8 de noviembre de 2000.
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Con la conformacin de los Centros de Estudio, se ha dado un importante
paso para atender el problema descrito por Hctor Daz Santana, que seala que
los servicios de informacin y asesora del rgano legislativo mexicano requieren de
una urgente transformacin, ya que son obsoletos para las necesidades actuales.
No obstante, es necesario continuar con su fortalecimiento y con el de los rga-
nos encargados del acopio y procesamiento de informacin, adems de mejorar
la coordinacin entre rganos prevista en el Estatuto de la Cmara de Diputados,
ya que los trabajos de los Centros dependen en gran parte de la calidad de in-
formacin con la que cuenten, por lo que si los rganos encargados de proveer
informacin, como la biblioteca y el archivo de la Cmara, no son fortalecidos, el
desempeo de los centros de estudio se ver limitado.
En lo que respecta a la Cmara de de Senadores, sta cuenta con el Ins-
tituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la Republica Belisario Do-
mnguez, (IILSENBD), que es un rgano especializado, dependiente de la Mesa
Directiva, encargado del desarrollo de balances, estudios y anlisis sobre las prio-
ridades de la Agenda Legislativa del Senado con el fn de fundamentar la toma de
decisiones relacionadas con las facultades y competencias de esa Cmara.
El IILSENBD fue creado a propuesta de la Gran Comisin, el 7 de diciem-
bre de 1995, mediante un Punto de Acuerdo del Pleno de la Cmara, por el que se
transforma el Centro de Informtica Legislativa del Senado de la Repblica (CIL-
SEN) en el Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la Republica
(IILSEN). Posteriormente el 5 de diciembre de 2007, se expidi el Reglamento
del IILSENBD, el cual abrog el Reglamento Interior del IILSEN, de fecha 28 de
diciembre del 2000, entre las modifcaciones que se insertaron con el nuevo orde-
namiento, destaca el haber relacionado el nombre del IILSEN con el del Senador
Belisario Domnguez. Asimismo con el nuevo Reglamento se insertaron dos gran-
des cambios consistentes en centrar las funciones de investigacin del IILSENBD
en las prioridades de la Agenda Legislativa del Senado y el fortalecimiento de las
facultades de investigacin de las direcciones generales.

Adicionalmente en el Senado la Coordinacin General de Asuntos Inter-
nacionales y Relaciones Parlamentarias fue transformada en el Centro de Estudios
Internacionales Gilberto Bosques, el cual deber realizar estudios e investigacio-
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DAZ SANTANA, Hctor, Los Servicios de informacin y asesora en el Poder Legislativo mexica-
no; una reforma pendiente, en La Cmara de Diputados en Mxico, Cmara de Diputados del H.
Congreso de la Unin, LVII Legislatura y Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Mxico,
2000, p.179.
El artculo 34 del Estatuto de la Organizacin Tcnica y Administrativa y del Servicio de Carrera, pre-
v la articulacin funcional entre los servicios de biblioteca, Comisiones y Comits y del Archivo.
Artculo 3 del Reglamento del IILSENBD
El CILSEN fue creado, en diciembre de 1985 por el Pleno de la Cmara de Senadores como un
rgano de asesora y apoyo tcnico. Diario de los Debates del Senado de la Republica, nmero
39, 26 de diciembre de 1985.
Diario de los Debates del Senado de la Republica, nmero 27, 7 de diciembre de 1995.
Diario de los Debates del Senado de la Republica, nmero 31, 5 de diciembre de 2007.
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nes y el acopio de informacin sobre temas de poltica internacional y poltica ex-
terior de Mxico y prestar apoyo a las comisiones de relaciones exteriores para el
desarrollo de sus actividades y el ejercicio de las facultades del Senado en materia
de poltica exterior.
Como puede apreciarse los rganos de investigacin de las Cmaras en
los ltimos aos han adquirido gran importancia, debido a que los servicios deben
prestar tienen cada vez mayor demanda y la informacin que se solicitaba es cada
vez ms compleja, lo que deriv en que estos rganos fueran objeto de importan-
tes modifcaciones.
IV. FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO
El funcionamiento del Congreso o Parlamento es uno de los dos temas
fundamentales del Derecho Parlamentario, en el cual la autonoma reglamentaria
tiene un papel determinante, razn por la que la transformacin de este concepto
ha marcado la pauta en la evolucin de las normas de funcionamiento.
Las normas que regulan el funcionamiento de nuestro Congreso, de 1934
al ao 2010, se caracterizaron por una escasa evolucin. No obstante, con la ex-
pedicin de los Reglamentos unicamerales, los procesos que se llevan a cabo en
las Cmaras han sufrido una transformacin radical lo que contribuir en forma
determinante con la efcacia de las labores parlamentarias y por tanto con el for-
talecimiento del Congreso ante los ciudadanos.
1. Principios generales
Los principios generales que rigen el funcionamiento del Poder Legisla-
tivo giran en torno al denominado principio democrtico, el cual rige tanto la or-
ganizacin como el funcionamiento de las Cmaras, a decir de Paloma Biglino la
conexin entre Parlamento y principio democrtico se fue perfeccionado durante
la primera etapa de la Revolucin Francesa, periodo en que se consolid defniti-
vamente el principio de que slo los representantes de la sociedad pueden vincular,
a travs de sus normas, a la sociedad entera. Esta conexin se ha tornado tan
estrecha que en la actualidad el Parlamento se ha erigido como elemento esencial
de un Estado democrtico, sin embargo es de destacar que no basta la existencia
de un cuerpo colegiado para considerar a un rgimen democrtico, ya que el re-
quisito esencial es el respeto al principio democrtico en todos los actos del Poder
Legislativo.
Artculos 56 y Tercero transitorio del Estatuto para los Servicios Parlamentarios, Administrativos
y Tcnicos del Senado de la Repblica.
BIGLINO CAMPOS, Paloma, Parlamento, Principio Democrtico y Justicia Constitucional, Revista
de Derecho de Valdivia, agosto de 2001, vol.12, nm.1, p.180.
271
270
271
270
113
Puede considerar que el Parlamento es el rgano donde el principio de-
mocrtico alcanza su mxima expresin por dos razones, la primera consistente
en que las cmaras representan a todo el pueblo en su conjunto y la segunda que,
aunque se construyan las decisiones conforme a la regla de la mayora, se articu-
lan cauces de participacin para las minoras; asimismo se deben observar otros
principios funcionales que coadyuven con formacin de decisiones democrticas,
ya que si bien de la conformacin plural de una Cmara, se deriva un aval demo-
crtico, que pudiera consentir su actuacin plenamente autnoma, actualmente
esto no es as, ya que si bien la autonoma constituye un principio funcional del
Poder Legislativo, sta ya no es absoluta como se ha comentado.
Entre los principios generales que rigen el funcionamiento del Congre-
so, encontramos adems del de autonoma, que fue analizado en el Captulo II
de este trabajo; los de oralidad, publicidad, predominio de la actividad colegiada,
predominio de las mayoras y fnalmente el de respeto de las minoras, mismos
que a continuacin desarrollaremos.
1) La oralidad
sta constituye un aspecto de suma importancia en el funcionamiento
del Congreso, ya que sus tareas esenciales deben desarrollarse en forma oral. No
obstante, es necesario contar con documentos escritos en los que se plasmen los
detalles de los actos que se celebran y que permitan preservarlos. Este principio
es esencial para las asambleas, ya que stas surgen como rganos en los que se
confrontan ideas y la forma ms democrtica de hacerlo es la oral. El principio
de oralidad es recogido por nuestra legislacin parlamentaria, que dicta normas
bsicas para que el debate se lleve a cabo en forma ordenada.
2) El principio de publicidad
ste es determinante en el funcionamiento del Parlamento, en virtud de
que las asambleas son sitios de dilogo y de debate en lo que se busca la verdad,
verdad que para el pensamiento liberal es una y se encuentra en la naturaleza de
las cosas, por lo que basta propiciar las condiciones que faciliten la libre discusin
de los asuntos para que sta surja. Por eso, el derecho a la libre expresin de las
ideas, que los primeros revolucionarios consideraron el ms preciado tesoro del
hombre y el principio de publicidad, forman parte sustancial del ideario liberal.
Actualmente, a la aplicacin de este principio no se sustrae ningn rgano p-
272
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274
Ibdem, p. 181.
Cfr. ALONSO DE ANTONIO, Jos Antonio, Op. cit., pp. 157-160.
TERRN MOTERO, Javier, Opinin pblica y negociacin en el procedimiento legislativo, en Pau i
Vall, Francesc (comp), Temas y problemas del Parlamento contemporneo, Miguel ngel Porra,
Mxico, 2006.
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114
blico, debido a que se encuentra plasmado en la Constitucin, en su artculo 6,
que impone al Estado la obligacin de informar, que es reglamentada en la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, que
es reglamentada en el caso de la Cmara de Diputados por el Reglamento para la
Transparencia y el Acceso a la Informacin Pblica de la H. Cmara de Diputados.
De acuerdo con Guiseppe De Vergotinni, el trabajo parlamentario se desarrolla si-
guiendo el principio de publicidad, de tal forma que puedan difundirse las diversas
relaciones de los debates, nivel de difusin que es menos amplio en el mbito de
las comisiones. En lo que respecta a la publicidad de los trabajos de las comisio-
nes, sobre esto actualmente existe gran polmica, la cual se inclina por imprimir
la mxima apertura a las sesiones de estos rganos colegiados.
La publicidad asegura la posibilidad de conocer el contenido exacto de la
actividad parlamentaria. La publicidad es garantizada por las normas parlamenta-
rias, a travs de instrumentos como las gacetas, los diarios de debates, la publica-
cin de las actas, as como el acceso de los medios de comunicacin y el pblico
en general a las sesiones del Pleno y a las reuniones de algunos rganos de las
Cmaras. No obstante, a decir de Francesc Pau i Vall, los medios de publicidad del
Parlamento, se han desvelado como marcadamente insufcientes para que los ciu-
dadanos tengan una informacin cabal de la actividad parlamentaria; sobre esto,
seala que las normas parlamentarias, privilegian la publicidad pasiva, constituida
precisamente por los medios de que dispone el Parlamento para dar a conocer su
actividad, -la cual presenta seras limitaciones para cumplir con su cometido, ya
que debe existir inters del receptor por conocerla, lo que derivar en la actividad
de ste para obtenerla- dejando de lado la publicidad activa o publifcacin, que es
aquella actividad tendiente a dar a conocer los trabajos del Parlamento, sin que
el receptor realice mayor actividad para ello. La publifcacin prcticamente est
en poder de los medios de comunicacin, lo que resulta inconveniente, debido a
que no es neutra, en virtud de que los trasmisores seleccionan la parte que con-
sideran signifcativa y aaden a la informacin su propia valoracin, la cual puede
coincidir o no con quien genera la informacin. Como vemos, si bien todos los
principios que rigen a la actividad del Parlamento requieren adecuarse, en materia
de publicidad es necesario una adecuacin urgente, que permita que los trabajos
de las Cmaras sean difundidos por ellas mismas y no necesariamente a travs de
los medios de comunicacin, a los que en muchas ocasiones se traslada el debate
de los asuntos pblicos, suplantando al Parlamento en una de sus principales fun-
ciones, el control.
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277
DE VERGOTTINI, Guiseppe, Derecho constitucional comparado, UNAM, Mxico, 2004, p. 420.
Sobre el particular consultar a WILLSON, Woodrow, El Gobierno Congresional, Rgimen Poltico
de los Estados Unidos. Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico. 2002, p. 48. JEFFER-
SON, Thoms. Manual del Derecho Parlamentario, Edicin Facsimilar realizada por la Coordina-
cin del Sector Popular del Grupo Parlamentario del PRI. Cmara de Diputados. LVIII Legislatura.
Mxico, 2002, SANTAOLALLA, Fernando. Op. cit., p. 184, TOSI, Silvano, Op. cit. p. 143.
PAU I VALL, Francesc, Una refexin sobre el estado del Parlamento y su potenciacin en Pau i
Vall, Francesc (comp), Temas y problemas del Parlamento contemporneo, Miguel ngel Porra,
Mxico, 2006, pp. 229-230.
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115
3) El predominio de la accin colegiada
Es evidente el ejercicio de las funciones del Parlamento. Sobre este prin-
cipio comenta Antonio Alonso que la labor de conjunto de las Cmaras expresa-
da a travs de los grupos parlamentarios, diluye la actuacin individual de cada
parlamentario. La colegiacin de las decisiones, est estrechamente vinculada al
principio de mayora, el cual rige el funcionamiento de las cmaras. El principio de
colegiacin lo vemos aplicado en prcticamente todos los rganos de las Cma-
ras, ya sean funcionales, de direccin o de administracin en donde los rganos
unipersonales son la excepcin. Estos pequeos colegios conservan en su com-
posicin la misma proporcin que el Pleno, lo que vara son los mecanismos para
la toma de decisin, no obstante que stos siempre tienen como referente, la
preservacin de la voluntad de la mayora.
4) El principio de mayora
Con respecto a este principio Francesc Pau i Vall comenta que el Parla-
mento es un rgano colegiado que adopta sus acuerdos por mayora de votos, en-
tendindose que la voluntad del Parlamento es la voluntad de la mayora parlamen-
taria. En este cometario se aprecia la existencia de la fccin de la representacin
de la minora por la mayora, y de que la voluntad de la mayora es la voluntad
colectiva sealada por Hans Kelsen, fccin que est muy alejada de la realidad.
No obstante, de acuerdo con Rosa Mara Fernndez, este principio puede erigirse
como una frmula para resolver aquellas situaciones en las que es necesario ob-
tener una voluntad jurdica nica a partir de una divisin real de voluntades.
Es posible ubicar su antecedente en el pensamiento de Jeremy Bentham,
quien en su obra Introduccin a los principios de moral y legislacin, publicada en
1780 propone como objetivo de la actividad poltica la consecucin de la mayor
felicidad para el mayor nmero de personas, pensamiento base del utilitarismo que
servira para legitimar acciones excesivamente injustas de la mayora en contra de
las minoras. No obstante, este principio ha ido evolucionado para hacerlo concor-
dante con los derechos de las minoras; es as que en su anlisis resulta de suma
importancia retomar lo sealado por Kelsen, quien considera a este principio muy
adecuado para evitar la hegemona de una clase, siendo caracterstico que en la
prctica resulte conciliable con los derechos de las minoras. En esta etapa es cla-
ra la infuencia de las minoras en la construccin de acuerdos, ya que comienzan a
disponerse los mecanismos para garantizar que las minoras sean escuchadas a fn
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281
Ibidem. p. 205.
KELSEN, Hans, Esencia y valor de la democracia. Ediciones Coyoacn, Mxico, 2005, p. 87.
FERNNDEZ RIVEIRA, Rosa Ma. El voto Parlamentario, Centro de Estudios Polticos y Constitucio-
nales, Madrid, 2003. p. 14.
Ibdem, p. 83.
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de infuir en las decisiones. Actualmente voces como la de Luigi Ferrajoli sealan
que existen dos clases de normas con respecto a la produccin jurdica, las for-
males que condicionan la vigencia, y las sustanciales que condicionan la validez;
las primeras, disciplinan la forma de las decisiones asegurando la expresin de la
voluntad de la mayoras, mientras que las segundas, regulan la sustancia o el sig-
nifcado de las mismas decisiones, vinculndolas, so pena de invalidez, al respeto
de los derechos fundamentales y de los dems principios axiolgicos establecidos
en ella, derechos que de acuerdo con este autor no pueden ser violados o modif-
cados por ninguna mayora. Es decir, se establece un lmite tajante al derecho de
las mayoras a decidir.
El principio de mayora es de gran importancia para el funcionamiento de
las asambleas legislativas, ya que para que pueda tomar decisiones formalmente
vlidas stas deben contar con la anuencia de la mayora de los miembros, lo que
hace necesaria la negociacin y el acuerdo de los diversos grupos representados.
Este principio no debe constituir una dictadura de la mayora sobre la minora,
sino que debe garantizar acuerdos que sean el resultado de infuencias recpro-
cas, consecuencia del choque ideolgico.
De acuerdo con lo sealado por Kelsen, si una minora es privada por
completo de infuencia, renunciar a su intervencin, puramente formal y, por
consiguiente, intil e incluso perjudicial en la formacin de la voluntad colectiva,
despojando as a la mayora de su carcter como tal, lo que traera consecuencias
negativas para la legitimidad. Debe tenerse presente que al interior de las asam-
bleas la participacin de la minoras resulta determinante para el buen funciona-
miento de stas y sobre todo para legitimar sus decisiones.
5) Respeto de los derechos de las minoras
Finalmente, con respecto al respeto de los derechos de las minoras, debe
sealarse que el principio del gobierno de las mayoras encuentra su equilibrio en
el respeto del derecho de los grupos minoritarios. Con respecto a esto Kelsen
seala que la mayora supone la existencia de una minora y, por consiguiente, el
derecho de la primera tambin implica el derecho de la segunda a existir, resulta-
do de ello, si no la necesidad, por lo menos la posibilidad de una proteccin para
la minora frente a la mayora. Es por esto que las cmaras deben formar sus deci-
siones tomando en consideracin criterios razonables de los grupos minoritarios
expuestos en los debates para lo que es necesario que la legislacin parlamenta-
ria garantice a ultranza la libertad de debate que consagra a su vez la libertad de
expresin- y desde luego respetar los derechos constitucionales y reglamentarios
de sus miembros, los cuales tambin encuentran proteccin a nivel jurisdiccional.
282
FERRAJOLI, Luigi, Derechos y Garantas. La ley del ms dbil, Editorial Trota, Madrid, 2002, p. 23.
282
116
2. Calendario de trabajo y orden del da
Actualmente los Parlamentos son rganos con una importante carga de
asuntos por resolver; en este contexto, el calendario de trabajo y el orden del da
revisten gran importancia, ya que la fnalidad de ambos es organizar los distintos
asuntos que requieren ser tramitados por el Pleno o las Comisiones.
El calendario de trabajo, es una programacin ms o menos genrica de
los asuntos que deben tramitarse por las cmaras en un cierto perodo cubriendo,
en todo caso, una pluralidad de sesiones. Este principio se erige como una pro-
teccin de los derechos pblicos subjetivos, derechos polticos o garantas indivi-
duales consignados en las Constituciones modernas, mediante la programacin
previa de los asuntos a tratar, que da certeza a los diversos grupos representados.
En nuestra legislacin la integracin de ste corresponde en el caso de la Cmara
de Diputados a la Conferencia para la Direccin y Programacin de los Trabajos
Legislativos de acuerdo con el artculo 38 inciso a), de la Ley Orgnica del Congre-
so que determina que entre su facultades estn: Establecer el programa legislativo
de los periodos de sesiones, el calendario para su desahogo, la integracin bsica del
orden del da de cada sesin en el caso del Senado de la Repblica, en virtud de
lo dispuesto por el inciso d) artculo 82 de la misma Ley, esto es una facultad de la
Mesa Directiva.
El orden del da no es ms que la relacin de asuntos que deben conocer-
se por el rgano correspondiente -Pleno o Comisin- en una determinada sesin,
siendo posible su agotamiento y su posible continuacin en sesiones ulteriores.
El control del orden del da es de suma importancia en virtud de que las
cmaras nicamente pueden tratar los asuntos previamente establecidos en ste.
El que se incluya un asunto para una sesin concreta puede tener consecuencias
importantes. Lo anterior en virtud de que la inclusin de un asunto no es cuestin
de estrategia parlamentaria, ya que acelerar la inclusin de un asunto sin garanti-
zar mayora por no contar con el tiempo sufciente para las negociaciones, puede
derivar en el rechazo de un proyecto importante.
El contenido del orden del da es esencial en la vida parlamentaria y de
ah la tensin histrica Gobierno-Parlamento para contar con la facultad de fjar-
lo. En la actualidad es prctica comn en Derecho comparado la prevalencia del
Parlamento para estos efectos. En diversos ordenamientos, la fjacin del orden
del da y la posible predisposicin de calendarios de trabajo ms amplios de la
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dem.
ALONSO DE ANTONIO, Jos Antonio, Op. cit. p. 162.
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asamblea, caen dentro de la competencia gubernamental o en la de los rganos
asamblearios. El control del orden del da es de suma importancia porque, por lo
general, las cmaras slo pueden tratar los asuntos preestablecidos en el mismo.

En el caso del Congreso de los Estados Unidos de Amrica, son los rga-
nos parlamentarios los que forman el orden del da, y especfcamente la Comi-
sin de Reglamento tratndose de la Cmara de Representantes, como puede
apreciarse se sigue este modelo en nuestro Congreso, por lo que la formacin
del orden del da es facultad de la Mesa Directiva de acuerdo con el inciso c) del
artculo 20 con respecto a la Cmara de Diputados y el inciso b) del artculo 66, con
respecto al Senado, ambos de la Ley Orgnica del Congreso; en el primer caso, se
debe tomar en cuenta el calendario legislativo establecido por la Conferencia para
la Direccin y Programacin de los Trabajos Legislativos y en el segundo, las pro-
puestas de la Junta de Coordinacin Poltica y de los senadores. La Cmara de Di-
putados ha desarrollado un procedimiento especfco para regularlo en el captulo
III del ttulo Tercero de su Reglamento, en el caso del Senado, este procedimiento
se regula en el Captulo Cuarto del Titulo Quinto de su Reglamento.
3. Qurum
Reece B. Bothwell, seala que el qurum, es el nmero mnimo de miem-
bros presentes en la asamblea exigido para que pueda hablarse a nombre de la
totalidad: en representacin legtima de todos los que componen el grupo, es el
mnimo requerido para que cualquier asamblea pueda expresarse ofcialmente.
Nosotros consideramos que el qurum es el nmero necesario de miembros de
una Cmara para quedar instalada, deliberar o tomar decisiones vlidamente. Que
ste sea un requisito puramente numrico se debe al hecho de que no deja de
ser un recordatorio a los diputados y senadores de que deben concurrir a las se-
siones de pleno y de comisiones, adems de la inconveniencia que supone el que
los acuerdos tomados por un nmero muy reducido de legisladores vinculen a la
totalidad de la asamblea y puedan tener efectos fuera de las Cmaras.
El establecimiento de qurum est ligado al principio de predominio de
las mayoras, es decir que stas puedan tomar decisiones que vinculen a toda la
asamblea. La verifcacin del nmero legal de miembros presentes se constituye
como una forma de garanta de la mayora contra los golpes de las minoras, el
cual resguarda sobre todo del principio de representatividad de la decisin parla-
mentaria; ste puede convertirse si no se calcula correctamente, en un instrumen-
to temible aun en las manos de minoras muy reducidas empeadas en obstaculi-
zar los trabajos parlamentarios.
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DE VERGOTTINI, Giuseppe, Op. cit., p 419.
BOTHWELL, Reece B., Manual de Procedimiento Parlamentario, Editorial Universitaria. Universi-
dad de Puerto Rico, Ro Piedras, 1964, p. 10.
MANZELLA, Andrea, Op. cit., p. 205.
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Un claro ejemplo de la vulneracin de este principio, lo encontramos en
el proceso de reforma constitucional previsto por el artculo 135 de la Constitu-
cin que prev que para reformar la Carta Magna se requiere del voto de las dos
terceras partes de los individuos presentes, lo que signifca que con un qurum
ordinario en la Cmara de Diputados, es posible aprobar un proyecto de reforma
constitucional con el voto de nicamente 169 legisladores y en el Senado con 45
votos, lo que vulnera el principio de rigidez de la constitucional y desde luego el
principio de la voluntad de la mayora.
Actualmente uno de los temas ms controvertidos en nuestro Congreso
es el qurum, en razn de que en ocasiones las reuniones del Pleno lucen vacas,
lo que a nivel de percepcin pblica del Congreso es sumamente negativo, ade-
ms de que puede propiciar su verifcacin durante las sesiones, lo que trae
consigo dilaciones en el desarrollo de los trabajos del Pleno.
Debe sealarse a favor de los legisladores, que a la par de la sesin del
Pleno, tambin deben atender a particulares interesados en los asuntos que se
debaten en las Cmaras, adems de desarrolarse un importante nmero de reu-
niones de comisiones y rganos a los que pertenecen los legisladores, mismas
que en ocasiones revisten mayor importancia para los trabajos de las Cmaras, ya
que en stas se toman decisiones de gran importancia, mientras que en el Pleno
se dedica mucho tiempo al planteamiento de posiciones polticas con respecto a
problemas muy especfcos que slo interesan a los legisladores que tienen que
ver con la problemtica que se describe, por lo que el hecho de que en el Pleno no
haya un gran nmero de legisladores, no supone irresponsabilidad de stos con
respecto a los trabajos del Congreso, ya que la mayora se encuentran en otras
reuniones dentro de los edifcios de las Cmaras. Es por lo anterior, que se ha
fexibilizado en la Cmara de Diputados la regla que exige el qurum para que una
sesin pueda desarrollarse, manteniendo la exigencia de ste slo como requisito
para iniciarla y para llevar a cabo una votacin; en el caso del Senado, se ha pre-
servado el derecho de los Legisladores de solicitar su verifcacin.
4. Votaciones
Como prembulo al tema de las votaciones, es necesario determinar qu
es el voto parlamentario, el cual se defne como el derecho y deber de expresin
de la voluntad de diputados y senadores, en calidad de representantes, dentro
de las cmaras legislativas y en ejercicio de su mandato. El cual se diferencia del
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290
Las reglas para la verifcacin del qurum estn previstas en los artculos 59, numeral 3 del Regla-
mento del Senado y el 46, numeral 2 del Reglamento de la Cmara de Diputados.
Si bien los artculos 167 numeral 6, del Reglamento de la Cmara de Diputados y el 138 numeral
2 del Reglamento del Senado restringen la posibilidad de que se celebren reuniones de comisio-
nes simultneamente a la sesin del Pleno, esta posibilidad aun prevalece en forma excepcional.
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voto ciudadano en que ste se hace siempre y a pesar del amparo del mandato
representativo y la prohibicin del mandato imperativo, en virtud y funcin de los
intereses de los representados.
La toma de decisiones de las asambleas, se hace mediante el principio
de mayora el cual se expresa mediante las votaciones. Estas votaciones revisten
distintas modalidades entre las que podemos distinguir el voto secreto y el voto
pblico. En el primero, no se puede identifcar al emisor y por supuesto su opinin,
lo cual puede ser contrario al principio de publicidad pero en ocasiones necesario;
en el segundo, puede verifcarse tanto el votante como su opinin. Para llevar a
cabo estas votaciones, se dispone de diversos mecanismos como las papeletas;
el voto oral o de viva voz; el levantar la mano o ponerse de pie; y desde luego la
votacin por medios electrnicos.
En nuestra legislacin estn previstas la votacin en lo general y en lo
particular; la votacin en general, de acuerdo con el artculo 106, fraccin IV del
Reglamento de la Cmara de Diputados y el artculo 199 fraccin IX del Reglamen-
to del Senado, una vez declarado un proyecto sufcientemente discutido en lo
general se debe proceder a la votacin en tal sentido. Para realizar las votaciones,
los Reglamentos establecen tres clases de votaciones: Nominales, Econmicas y
por cdula. En lo que corresponde a las votaciones en lo particular, los artculos
112, numeral 3 del Reglamento de la Cmara de Diputados y los artculos 200 y 202,
fraccin VII del Reglamento del Senado, sealan que cerrada la discusin de cada
uno de los artculos en lo particular, el Presidente de la Cmara debe preguntar si
ha lugar o no a proceder con la votacin.
Es de destacar que con la nueva reglamentacin de las Cmaras se ha
establecido que las votaciones por regla general se verifquen por mayora simple
de votos en la Cmara de Diputados, lo que constituye una innovacin a la forma
de formacin de la voluntad de los rganos parlamentarios en nuestro sistema,
por otra parte en el Senado se preserv la mayora absoluta de los legisladores
presentes, para acordar las decisiones en el Pleno.
Destaca que en el caso de las comisiones de la Cmara de Diputados, ori-
ginalmente se previ en el artculo 84 de su Reglamento que un dictamen sera
vlido cuando se aprobara por mayora, en este caso no se especifcaba que tipo
de mayora, sin embargo, una interpretacin sistemtica de este precepto en con-
cordancia con los artculos 136 y 167, numeral 4 que establecen la mayora simple
como regla general y que los dictmenes debern adoptarse por mayora simple,
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FERNNDEZ RIVEIRA, Rosa Ma., Op. cit., p. 14.
Artculo 97 del Reglamento del Senado y artculo 137, numeral 2 del Reglamento de la Cmara
de Diputados.
Artculo 136 del Reglamento de la Cmara de Diputados.
Artculo 94, numeral 5 del Reglamento del Senado de la Repblica.
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respectivamente, nos permita concluir que la aprobacin de stos poda darse por
mayora simple, sin embargo, con la modifcacin al Reglamento del 20 de abril de
2011, se estableci en el citado artculo 84 que el dictamen ser vlido cuando se
apruebe por mayora absoluta, sin modifcar los otros dos artculos mencionados,
lo ha que generado una antinomia en el Reglamento, la cual requiere ser corregida.
IV. FUNCIONES DEL CONGRESO
1. Funciones del Estado
El poder es uno e indivisible como lo seala la doctrina constitucional,
ste se ejerce a travs de mltiples funciones que realizan los rganos del poder.
Estas funciones dependen una de la otra y son el medio para que el Estado cum-
pla con sus fnes. Ahora bien, la divisin de poderes es el medio para resolver el
problema de distribuir y controlar el ejercicio de la potestad estatal, adems es
el reconocimiento de que por una parte el Estado tiene que cumplir con deter-
minadas funciones y que stas se cumplen ms efcientemente y sin excesos de
los titulares de los rganos, si son realizadas por entes distintos. Estas funciones
se denominan funciones estatales y son las diversas actividades del Estado en
cuanto constituye diferentes manifestaciones, o diversos modos de ejercicio, de
la potestad estatal. Estas funciones son mltiples y no deben confundirse con
los rganos del Estado.
En el caso del Poder Legislativo, ste ejerce distintas funciones, de las
cuales, la funcin legislativa se consider por mucho tiempo la ms importante;
sin embargo, como comentaremos, los Parlamentos modernos han optado por
privilegiar la funcin de control. Actualmente, los Parlamentos ejercen un impor-
tante nmero de funciones, de las cuales analizaremos las principales.
2. Funcin deliberativa
Una de las funciones ms importantes del Poder Legislativo es deliberar,
ya que mediante sta el rgano legislativo forma todas sus decisiones; es a travs
de esta funcin, que las cmaras constituyen sus decisiones en representa-
cin del pueblo.
En la sociedad no puede darse una completa homogeneidad; es as, que
las diferencias traen como consecuencia que se formen, en las diversas clases y
partidos, opiniones pblicas diferentes y opuestas, que se afrman polticamente,
295
CARRE DE MALBERG, Rene, Teora general del Estado, Lin Depetre Jos, (trad.) Facultad de
Derecho, UNAM-Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1998, p. 249.
295
122
acercndose unas frente a otras, es as que en una sociedad democrtica, singu-
larmente, la opinin pblica unitaria no puede ser nunca mero producto racional
de la organizacin del poder estatal; por el contrario, debe ser aqulla, en el estado
democrtico, la que legitime y sustente a la organizacin de autoridad.
La unifcacin de opiniones se da mediante la prctica de la deliberacin,
la cual se desarrolla en diversas sedes; no obstante, de acuerdo con lo sealado
por Maurice Hauriou, el Parlamento es el rgano deliberante por excelencia.

La deliberacin poltica representa un mtodo complejo para la consti-
tucin de la voluntad estatal; sin embargo, ste puede incorporar -si se realiza
adecuadamente- todos los intereses involucrados en una decisin, lo que tiene
importantes ventajas, ya que si los argumentos de todas las partes interesadas
han sido incorporadas a la resolucin, esto le da una gran legitimidad, lo que se
traduce en benefcios para todos, adems de que se reducen los problemas de
aplicacin. Al respecto Habermas seala que el procedimiento que representa la
poltica deliberativa constituye la pieza nuclear del proceso democrtico.
No obstante las ventajas de la deliberacin -debido a fenmenos como
el de la grupocracia- en los parlamentos modernos han perdido utilidad, en virtud
de que los debates ya no tienen como fn lograr que sus pares modifquen su pos-
tura o cuando menos la atemperen. Actualmente la deliberacin tiene a la opinin
pblica como objetivo, razn por la que la publicidad de los debates ha cobrado
mayor inters.
La funcin deliberativa es la actividad caracterstica del Parlamento; sin
embargo, no se le concede la importancia que tienen funciones como la Legislati-
va o la de control a pesar de que el desarrollo de sta es necesario para el adecua-
do ejercicio de las ltimas.
Es por lo anterior, que debemos establecer el fundamento de esta impor-
tante funcin parlamentaria.
A. Funciones implcitas de las Cmaras
La Constitucin prev en forma expresa diversas funciones de las Cma-
ras del Congreso Federal; es as, que en el artculo 73 se encuentra prevista la
funcin legislativa y las materias en que es competente la Federacin, asimismo
en la fraccin XXX de este mismo artculo se prevn las materias implcitas; en el
articulo 74 la funcin presupuestal y en el artculo 76 la ratifcacin de tratados,
296
297
HELLER, Herman, Teora del Estado, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1998. p. 233-234.
HABERMAS, Jrgen, Facticidad y validez, Sobre el derecho y el Estado democrtico de derecho en
trminos de teora del discurso, Trotta, 4 edicin, Madrid 2005, p. 372
296
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123
no obstante funciones como la de comunicacin y desde luego la de deliberacin,
no estn previstas de forma expresa en la Constitucin; sin embargo, stas son
llevadas a la prctica.
Si bien el artculo 72 de la Constitucin prev el desarrollo de discusiones
en su primer prrafo al sealar que: Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolucin
no sea exclusiva de alguna de las Cmaras, se discutir sucesivamente en ambas,
el hecho es que las Cmaras llevan a cabo deliberaciones no slo para constituir
voluntad en lo que respecta a propuestas legislativas, sino para llevar a cabo la
mayor parte de las tareas que tienen encomendadas por la Constitucin. Las deci-
siones que forman las Cmaras deben estar precedidas por el desarrollo de un de-
bate; no obstante, este procedimiento no est previsto a nivel constitucional sino
a nivel reglamentario. Las normas para la regulacin de los debates se encuentran
en el caso de la Cmara de Diputados en el Titulo Cuarto de los Procedimientos en
el Pleno, Captulo III artculos 103 a 113 y en el Titulo Quinto Captulo I artculos y
188 a 189 de su Reglamento; en el caso del Senado, se encuentran en los artculos
Titulo Quinto, Capitulo Sexto de los Debates y en el Titulo Sexto de las Comisiones
artculos 149 al 152 de su Reglamento.
B. Defnicin
La funcin deliberativa es considerada el pilar de los sistemas democr-
ticos, ya que a travs de sta se pueden llegar a constituir decisiones con carac-
tersticas democrticas. No obstante la utilidad que la deliberacin tiene para la
democracia se ha visto seriamente cuestionada, el hecho es que a la fecha sta
representa el mejor mecanismo para insertar el carcter democrtico a las deci-
siones pblicas.
Como puede observarse, la funcin deliberativa es una funcin ms bien
instrumental, ya que se emplea para llevar a cabo prcticamente todos los come-
tidos del Poder Legislativo; sta se realiza mediante la celebracin de deliberacio-
nes sobre los asuntos que son puestos a consideracin de las Cmaras del Con-
greso. La anterior afrmacin, hace necesario precisar el signifcado de la palabra
deliberacin, a fn de conocer los alcances de esta funcin.
El Diccionario de la Real Academia Espaola de la Lengua defne la pa-
labra deliberar como: Considerar atenta y detenidamente el pro y el contra de los
motivos de una decisin, antes de adoptarla, y la razn o sinrazn de los votos antes
de emitirlos. De la anterior defnicin, se desprende que deliberar es un acto de
anlisis y refexin, previo a la toma de cualquier tipo de decisin.
Por otra parte, resulta de gran importancia revisar la concepcin clsica
de Aristteles sobre la deliberacin, quien sealaba que la deliberacin se hace
sobre cosas que estn sometidas a nuestro poder, es as que los hombres
124
deliberan, cada cual en su esfera, sobre las cosas que se creen capaces de poder
hacer. El flsofo griego consideraba que la deliberacin se aplica especialmente
a las cosas que, estando sometidas a reglas ordinarias, son, sin embargo, oscuras
en su desenlace particular, y respecto de las cuales nada se puede precisar de
antemano. En esta parte de la obra del estagirita, se establecen los lmites de
la deliberacin y se seala su utilidad, asimismo en el libro sexto se afrma que
no debe confundirse examinar con deliberar, por ms que deliberar sea en cierta
manera examinar.
Aristteles consideraba que no poda haber una sabia deliberacin sin
razonamiento, por lo que afrmaba que era necesario que sea aqulla un acto ra-
zonado de inteligencia, porque todava no es una afrmacin; es as, que reduce
el trmino deliberacin sabia a la actitud de la deliberacin que descubre y aspira
siempre al bien. En esta parte, se afrma que la deliberacin es la fase previa a
la toma de decisiones, la cual es til en la formacin de argumentos razonables
para constituir la resolucin. Aristteles aceptaba la posibilidad de llegar al bien
mediante el falso razonamiento. Es de destacar que Los alcances y procesos que
determina este importante pensador son an vigentes para la deliberacin en las
sociedades actuales.
Por otra parte, de acuerdo con Adam Przeworski, la deliberacin es una
forma de debate cuyo objeto es cambiar las preferencias que permiten a la gente
decidir cmo actuar y distingue a la deliberacin poltica que comprende una de-
cisin que compromete a una comunidad. Przeworski, aporta una concepcin
muy amplia de deliberacin, la cual puede abarcar a la discusin; sobre el particu-
lar, Cohen distingue la deliberacin de la discusin argumentando que la primera
recurre a razones mientras que la discusin se reduce a un intercambio de infor-
macin. Por su parte Amy Gutman, seala que la deliberacin en la democracia
no debera confundirse con la discusin intelectual en algn mbito de especiali-
dad, ya que sta debe entenderse como el toma y daca de la discusin pblica con la
fnalidad de tomar una decisin para guiar la accin que pueda ser justifcada frente
a las personas obligadas por ella. La discusin y aun el debate acalorado sobre cues-
tiones polticas, no es de por s deliberacin. Las discusiones entre acadmicos
no pueden ser consideradas deliberaciones ya que por regla general no se llevan
a cabo con el fn de tomar decisiones cuyo fn sea guiar una accin. Como puede
apreciarse el fn de la deliberacin, a diferencia de la discusin acadmica, es jus-
tifcar a travs de argumentos decisiones concretas ante los que sern obligados.
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Libro tercero, captulo IV De la deliberacin, en Moral a Nicmaco. ARISTTELES, DE AZCRATE,
Patricio (tr.), Moral, a Nicmaco; 7 Ed., Espasa-Calpe, Mxico, 1980.
Libro sexto, captulo VII De la deliberacin, en Moral a Nicmaco. ARISTTELES, DE AZCRATE,
Patricio Op. Cit.,
PRZEWORSKI, Adam, Deliberacin y dominacin ideolgica, en Jon Elster, (comp.) La democracia
deliberativa, Gedisa, Barcelona, 2001, p.183
Citado por PRZEWORSKI, Adam, Op. cit, p. 186.
GUTMAN, Amy, Democracia deliberativa y regla de la mayora: una rplica a Waldron, en DWOR-
KIN, Ronald (et. al.) Democracia deliberativa y derechos humanos, Gedisa, Barcelona, 2004, p. 277.
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Las anteriores posiciones nos permiten ubicar la formacin de decisiones
a diferencia de la discusin- es un elemento esencial de la deliberacin, la cual
puede ser producida en distintas formas y por diversos entes; sin embargo, para
efectos de este trabajo, nos interesa la deliberacin que producen los parlamentos.
As tenemos que deliberacin poltica es la accin o el acto de deliberar;
y se entiende por deliberar el hecho de exponer un problema, discutir sobre el
mismo y tomar una resolucin al respecto, en forma ordenada y sistemtica, por
una corporacin, una asamblea o un cuerpo colegiado. Del anterior comentario
se desprende que la deliberacin implica una resolucin colectiva sobre un asunto
de gobierno o de administracin, la cual debe ser adoptada posteriormente de
un debate pblico, por una Asamblea que forma un cuerpo y debe constituir una
autoridad pblica.
Un aspecto esencial de la deliberacin poltica, es ser realizada por una
Asamblea, que desde luego la publicita a travs de discusiones y debates, lo que
hace imprescindible tener lugar con la concurrencia de varios miembros. A dife-
rencia de la accin de gobierno o ejecucin llevada a cabo por un solo individuo, el
jefe de gobierno, la deliberacin necesariamente debe ser un acto de varios.
Esta funcin constituye el poder deliberante que es la obligacin que tie-
ne una asamblea de discutir y votar una resolucin colectiva, la que por s misma
no es ejecutoria, pero que el Ejecutivo est obligado a llevar a cabo, en virtud de
ser un producto de una deliberacin democrtica. Como vemos, esta funcin no
obstante ser instrumental, contribuye en forma determinante a legitimar y con
ello fortalecer las decisiones del Poder Legislativo.
C. Estado actual de la funcin deliberativa
A lo largo de la historia, el procedimiento parlamentario ha ido modif-
cndose as como la forma y utilidad de las deliberaciones. En los parlamentos
del siglo XIX las deliberaciones eran determinantes para constituir la voluntad del
rgano de representacin. Como ya se ha comentado, la deliberacin supone un
mtodo adecuado para construir decisiones correctas y justas que satisfagan a
todos aun cuando no se vea refejada la totalidad de sus intereses en la decisin
del Parlamento.
La deliberacin actualmente constituye un mecanismo poco til para la
eleccin de la opcin ms adecuada para resolver un problema de la sociedad;
ahora cumple una funcin externa al rgano Legislativo, ya que ante la escasa
posibilidad de infuir en las determinaciones de los parlamentarios, se ocupa para
difundir argumentos razonables ante la opinin pblica, argumentos que apoyan
303
ENCICLOPEDIA JURDICA OMEBA, Tomo VII Bibliogrfca Omeba, Buenos Aires, 2005, p. 174.
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o bien cuestionan las resoluciones de las Cmaras, a fn de que los ciudadanos to-
men posicin con respecto a stas. Si bien el lograr que la opinin pblica apoye
una posicin, no supone que los representantes de sta la asuman, el hecho es
que si los ciudadanos no ven refejadas sus posiciones en las decisiones pblicas;
esto tendr repercusiones en la formacin de su voluntad electoral.
Es por lo anterior, que los legisladores construyen argumentos cuyo fn
es infuir en la opinin pblica. Es as que ante la escasa posibilidad de revertir las
decisiones de los grupos parlamentarios, el debate se reduce a un intercambio de
argumentos que buscan convencer, pero no a sus pares, sino a los ciudadanos,
quienes se erigen en jueces de la razonabilidad argumental.
Si bien es cierto que ha habido una modifcacin teleolgica de la delibe-
racin, debemos destacar que es en los rganos ms reducidos de las Cmaras,
donde la deliberacin puede cumplir con mayor posibilidad de xito con su come-
tido primario. Ejemplo de esto son las comisiones donde los argumentos, gracias
a las caractersticas de este tipo de colegios, pueden tener mayor impacto y as
llegar a modifcar el sentido del voto de los legisladores comisionados.
El debate en las comisiones -cuando ste se presenta- es mucho ms
intenso, especializado y amplio. Los integrantes de la comisin conocen amplia-
mente la problemtica especfca que se les plante, por lo que el nivel tcnico de
los debates es mucho mayor, asimismo son conocedores del entorno en el que se
presenta el problema que ha generado la propuesta, razn por la que son mucho
ms sensibles a las visiones de los diversos grupos de inters, lo que les permite
crear argumentos basados en cuestiones tcnicas, pero tambin en consideracio-
nes morales que atiendan los intereses de sus representados.
Es en las comisiones donde fundamentalmente se lleva a cabo la delibe-
racin que puede llegar a modifcar las propuestas y construir decisiones en las
que todas las formas de pensamiento intervengan.
3. Funcin legislativa
Esta funcin es una de las actividades ms importantes que lleva a cabo
el Estado, de ejercerse de manera formal o material; en sentido formal es la fun-
cin desarrollada por el Congreso o Parlamento. Desde el punto de vista formal,
es la actividad que el Estado realiza por conducto de los rganos que de acuerdo
con el rgimen constitucional, forman el Poder Legislativo. En nuestro sistema,
el rgano que ejerce formalmente esta funcin es el Congreso de la Unin, y es
considerada su funcin esencial, debido a lo que se le denomina Poder Legislativo.
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FRAGA, GABINO, Derecho Administrativo. Porra. Mxico. 1997. p. 37.
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Con respecto a la funcin legislativa, Antonio Alonso seala que la pro-
duccin normativa es una funcin clsica de las Asambleas, entendida como suce-
sin ordenada de actos parlamentarios que, en aplicacin de las normas constitucio-
nales y reglamentarias, conforman la voluntad de las Cmaras expresada en normas
de aplicacin general. Por su parte, Andrea Manzella seala que con la funcin
legislativa, el Parlamento produce las normas jurdicas escritas que innovando el or-
denamiento jurdico, dan vida y desarrollo a las normas de la Constitucin o bien
la integran o modifcan. El clebre jurista italiano no slo aborda la funcin le-
gislativa ordinaria, sino tambin la constitucional, la cual es determinante en la
evolucin del marco normativo general; no obstante en nuestro sistema de modi-
fcacin constitucional ubicado entre los rgidos- esta facultad es ejercida por el
denominado Poder revisor de la Constitucin rgano superior al Congreso.
De acuerdo con Riccardo Guastini, la funcin legislativa consiste en la
produccin de normas generales y abstractas, la cual subordina a las funciones
jurisdiccional y ejecutiva, en virtud de que presuponen lgica y cronolgicamente
normas qu aplicar. Finalmente seala que es ejercida de forma centralizada por
una asamblea o colectivamente por dos distintas asambleas. En la funcin le-
gislativa, se evidencia la potestad y el imperio del Estado, al imponer patrones de
actuacin a la conducta externa humana a travs de normas generales, abstractas
e impersonales y coercitivas; en desempeo de dicha funcin el Estado crea, mo-
difca, adiciona, deroga y abroga la ley. De lo anterior, se infere que esta funcin
es bsica para el funcionamiento del Estado y que su fn es producir normas de
carcter general, y que slo el Congreso en ejercicio de sta, puede dictar normas
con jerarqua de Ley.
Sobre lo anterior, Carr de Malberg seala que Ley, en el sentido cons-
titucional de la palabra, es toda decisin que se toma en forma legislativa por el
rgano legislativo. Es decir, ningn otro rgano del Estado puede aprobar leyes,
pues stas, como normas superiores estn reservadas al Congreso. Esta es una
funcin normativa del Congreso, que debe ser diferenciada de la funcin norma-
tiva secundaria que ejerce el Presidente de la Repblica, al reglamentar las leyes
que expide el Congreso, con fundamento en lo previsto por el artculo 89 de la
Constitucin Federal.
Las funcin legislativa se considera la ms importante, segn el plantea-
miento tradicional, la adopcin de leyes parlamentarias coincidira con la compe-
tencia parlamentaria de adoptar normas jurdicas de alcance general, caracteriza-
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MANZELLA, Andrea, Op. cit., p. 291.
GUASTINI, Ricardo, Estudios de teora constitucional, Doctrina Jurdica contempornea, Mxico,
2003, pp. 60-62.
FERNNDEZ RUIZ, Jorge, Poder Legislativo, Porra, Mxico, 2003, Op. cit., p. 303.
CARRE DE MALBERG, Rene, Op. cit., p. 353.
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das por la abstraccin e innovacin. Si bien la funcin legislativa es considerada
la tpica de los Parlamentos, su signifcado ha variado, en virtud de que actualmen-
te no slo implica el acto de aprobacin formal de los textos legales, ya que las
distintas fases que comprende el proceso de aprobacin son sustanciales porque
mediante ellas, se cumplen las funciones de publicidad e integracin de intereses,
inherentes a los rganos legislativos actuales.
Adicionalmente, debemos comentar que si bien legislar, para hacer fren-
te a los problemas fundamentales de la sociedad, es una de las ms importantes
tareas del Congreso, a nivel mundial, los Parlamentos estn dejando en manos
del Ejecutivo la tarea de formular normas y reglamentos precisos para manejar
determinados problemas. Sobre el particular, Cecilia Mora comenta que la trans-
formacin ms importante que ha venido experimentando el Parlamento, radica
en que hoy ms que un poder legislador es un poder controlador, lo que se debe a
que durante el periodo del Estado Liberal abstencionista, el Parlamento dedicaba
su actividad fundamental a legislar, ya que el campo de lo pblico era reducido y
permita la regulacin parlamentaria prcticamente en su totalidad, adems de
que al ser la accin del Estado tan reducida, la funcin controladora se limitaba a
las grandes decisiones polticas.
En el caso del Congreso Norteamericano, la prdida de importancia de la
facultad legislativa, se debe entre otros aspectos a que los legisladores no tienen
el tiempo ni la experiencia necesarios para resolver las complejidades de la gran
variedad de asuntos de que tiene que ocuparse, adems de que por motivos po-
lticos, quienes hacen las leyes a menudo deciden dejar la creacin de polticas
especfcas en manos de los funcionarios del Ejecutivo.
Por otra parte, en Espaa las propuestas que se plantean para redimen-
sionar la facultad legislativa se centran en efcientar la operacin del Pleno, para lo
que se pretende reenviar al Ejecutivo la instrumentacin de los detalles tcnicos
de una determinada normativa, una vez que sus grandes lneas han sido debatidas
en el Pleno, lo que de acuerdo con Luis Lpez Guerra supone una potenciacin de
la legislacin delegada de manera que la labor del Parlamento pudiese centrarse
en los grandes temas de inters general, traducidos a leyes bases, dejando su ins-
trumentacin concreta a la institucin gubernamental.
A pesar de que la tendencia a nivel mundial es dar mayor importancia a la
funcin de control sobre la de legislar, en el Congreso Mexicano, esta ltima sigue
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DE VERGOTTINI Giuseppe, Op. cit., p. 479.
ALONSO DE ANTONIO, Jos Antonio, Op. cit., p. 171
MORA DONATO, Cecilia, Op. cit. (Las Comisiones Parlamentarias de Investigacin como rganos
de Control Poltico), p. 40.
WATSON, Richard A., Democracia Americana, Logros y Perspectivas, Editorial Limusa, Mxico
1989, p. 326.
LPEZ GUERRA, Luis, Organizacin y funcionamiento del Parlamento del Futuro, Tecnos, Madrid,
2002, pp. 39-40.
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siendo la ms importante. Es por esta razn, que los medios de comunicacin han
establecido criterios de productividad de los legisladores, basados en la cantidad
de iniciativas que presentan, lo cual no refeja la efciencia, ni la productividad que
un legislador pueda tener en el desempeo de su encargo, ya que la funcin legis-
lativa no es la nica que lleva a cabo.
A. Proceso Legislativo
Las fases por las que debe pasar todo proyecto de ley para originarse y
entrar en vigencia son cinco: la iniciativa; la deliberacin; la adopcin; la promulga-
cin; y la publicacin. En sentido amplio, todas estas operaciones son elementos
de la legislacin y del procedimiento legislativo, por cuanto que la verifcacin de
cada una de ellas y su reunin total son indispensables para que una prescripcin
o disposicin sea erigida en ley y pueda producir sus efectos legislativos. Como
ya ha sido comentado, la Declaracin de Derechos (Bill of Rights) de 1689, en su
artculo 9, estableci la autonoma de procedimientos en el Parlamento, auto-
noma que como ya ha sido comentado prevalece, razn por la que las fases del
procedimiento legislativo que se encuentran en el mbito exclusivo de decisin
de las Cmaras, se resuelven conforme a lo establecido en sus procedimientos
internos (procedimiento parlamentario).
Sobre el particular, Fernando Ortiz Arana y Onosandro Trejo Cerda, des-
pus de desarrollar la diferencia entre proceso y procedimiento legislativo, se-
alan que el proceso legislativo se vincula al mbito de accin que corresponde
estrictamente al rgano Legislativo, y agregan que las etapas que lo conforman
son: 1. Iniciativa; 2. Dictaminacin; 3. Discusin; 4. Aprobacin; y 5. Expedicin de
la Ley. Como se observa, este planteamiento deja fuera las fases que no se en-
cuentran entre las facultades de las Cmaras -como son la publicacin que corres-
ponde al Ejecutivo-, ya que sta corresponde al procedimiento legislativo.
Con respecto a las etapas del procedimiento legislativo, Fernando San-
taolalla, seala que abarca tres grandes fases: la de iniciativa; la constitutiva -de
naturaleza parlamentaria en el sentido que se desarrolla ntegramente en las Cor-
tes Generales (Poder Legislativo), a las que compete la potestad legislativa- en
la que se aprueba el proyecto o proposicin y una fase integrativa de efcacia.
Algunos autores ubican la fase interna del Parlamento en el entorno del llamado
procedimiento parlamentario, el cual se defne como un mtodo que hace posible
la libertad ordenada en la deliberacin, procedimiento al que Mazella llama pro-
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CARR DE MALBERG, Rene, Op. cit., p.353-355.
ORTIZ ARANA, Fernando y TREJO CERDA, Onosandro. El Procedimiento Legislativo mexicano,
Editorial Sista. Mxico, 2005, p.52.
SANTAOLALLA, Fernando, Op. cit., p. 255-256.
BOTHWELL, Reece B., Op. cit., p.2.
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ceso de decisin parlamentaria, mediante el que el Parlamento culmina en la deci-
sin (sea esta una ley o un acto de direccin o una sancin de control o un diseo
de coordinacin) a travs de una serie de actos y fases unifcados al fn comn.
Las fases del procedimiento legislativo que se encuentran en el mbito de
las Cmaras, forman parte del procedimiento parlamentario, regulado por el marco
normativo de las Cmaras, el cual garantiza la libertad en el desarrollo de los traba-
jos de los legisladores y es formado autnomamente. Cada etapa de este proceso
cumple con una funcin especfca del Parlamento como la publicidad o la inte-
gracin de intereses, por lo que han pasado de ser instrumentales a sustanciales.
El proceso de formacin de las leyes, en lo que corresponde al Congre-
so, puede ser ubicado entre los principales medios de control parlamentario. De
acuerdo con Cecilia Mora Donato, son dos las caractersticas esenciales para con-
siderar al procedimiento legislativo como instrumento de control. La participa-
cin de las minoras en el proceso de elaboracin y aprobacin de las leyes, -razn
por la que su participacin debe estar garantizada en la legislacin- y la publicidad,
la cual reviste suma importancia no slo al momento del resultado fnal, sino tam-
bin durante todo el proceso de integracin de las voluntades.
A continuacin, se analizarn las fases del proceso legislativo que no han
sido objeto de revisin en los anteriores apartados.
a. Iniciativa
La iniciativa, como su propio nombre y etimologa (initium) indica, estriba
en la potestad de formular un texto que debe tramitarse y cuya aprobacin lo con-
vierte en ley. sta consiste en un acto formal a travs del cual se expresa lo que
corrientemente se defne como peticin de cierta disposicin legislativa, expresa-
da por la sociedad nacional o por sus componentes. Elisur Arteaga Nava seala
que una iniciativa es la facultad o el derecho que la constitucin otorga y reconoce
a ciertos servidores pblicos, entes ofciales y particulares al proponer, denunciar o
solicitar al rgano legislativo colegiado un asunto, hacer de su conocimiento hechos
o formular una peticin, en relacin con materias que son de su competencia, de lo
que puede derivar una ley o un decreto Por su parte, Susana Thala Pedrosa co-
menta que la palabra iniciativa en conjunto con el trmino ley signifca: el derecho
de presentar o proponer un proyecto de precepto o de disposiciones que versen
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MANZELLA, Andrea. Op. cit., p. 173.
MORA DONATO, Cecilia, Cambio poltico y legitimidad funcional. El Congreso mexicano en su en-
crucijada. Miguel ngel Porra. Cmara de Diputados, Mxico, 2006, pp. 193-195.
PREZ SERRANO, Nicols, Tratado de Derecho Poltico, 2 ed., Civitas, Madrid, 1997, p.788.
DE VERGOTTINI Giuseppe, Op. cit., p. 482.
ARTEAGA NAVA, Elisur, Tratado de Derecho constitucional, v.1, Oxford. University Press, Mxico,
2001, p. 275.
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sobre alguna materia de inters comn, a travs de las cuales, se mande o se pro-
hba algo en consonancia con la justicia y para el bien de los gobernados y agrega
que cuando esta palabra est unida al trmino decreto, signifca el derecho de
presentar o proponer un proyecto de precepto o disposicin de carcter parti-
cular; es decir, que se refera a determinados lugares, tiempos, corporaciones o
establecimientos.
La iniciativa o presentacin a las Cmaras de un proyecto legislativo, en
concordancia con lo expuesto por Carr De Malberg, no es por s sola un acto de
potestad legislativa, sino que solamente da impulso a la labor de la legislacin; por
indispensable que sea, slo constituye una condicin preliminar de la formacin
de la ley y no una parte integrante de su adopcin. Con respecto al comenta-
rio anterior, Silvano Tosi seala que el momento de la iniciativa de las leyes aun
cuando se refere a sujetos extraos al Parlamento, constituye parte de un nico
procedimiento sustancial, que sera conceptual y operativamente incongruente
separar del procedimiento legislativo propiamente dicho.
De acuerdo con Nicols Prez Serrano, el derecho de iniciativa tiene tres
etapas histricas, (las cuales desprende del anlisis de los Parlamentos ingleses);
la primera, el monopolio de la Corona; segunda, concurrencia de la iniciativa regia
y de la parlamentaria; y tercera, advenimiento de la iniciativa popular. En la etapa
de la Corona, los Parlamentos no podan sino suplicar; ms tarde, se consolid el
derecho de las Cmaras de presentar bills; fnalmente, apareci la iniciativa popu-
lar legislativa, que ha ido abriendo camino hasta recabar para el cuerpo electoral
el poder de iniciativa. El autor destaca que esta potestad se encuentra hoy, en
general, compartida por el Ejecutivo y los Cuerpos Colegisladores, ya que no sera
justo privar al Ejecutivo de los medios que considera indispensables para su ac-
cin; lo anterior resulta determinante, si recordamos que el plan de gobierno
del Presidente en turno, se apoya en una agenda legislativa en la que se incorpo-
ran los cambios necesarios para hacerlo posible.
Por otra parte, es de destacar que Prez Serrano afrma que el monopo-
lio de las iniciativas de leyes est en manos del Gobierno (Ejecutivo), ya que su
mayor responsabilidad, la conciencia de su misin y hasta la mejor preparacin
tcnica de sus iniciativas, otorga primaca indiscutible a sus proyectos de ley, lo
que contrasta con las proposiciones de los legisladores sealando que stas ape-
nas logran cauce si el Gobierno condesciende a ampararlas, por lo que resulta
mnimo el nmero de proposiciones que llegan a buen puerto; y en su opinin las
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PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thala, Comentario al artculo 71 constitucional, en Derechos
del Pueblo mexicano. Mxico a travs de sus constituciones, VII, 4 ed., Cmara de Diputados-
Miguel ngel Porra, Mxico, 2000, p. 658.
CARR DE MALBERG, Rene, Op. cit., p. 353.
TOSI, Silvano, Op. cit., p.197.
PREZ SERRANO, Nicols, Op. cit., pp. 788-789.
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que lo logran, no tienen trascendencia aplicable. Sobre este mismo punto Silva-
no Tosi seala que la necesidad de traducir en actos legislativos la poltica general
de gobierno, la lgica de la poltica econmica del plan y la misma disponibilidad de
informacin de la necesidad legislativa, en medida importante referida al gobierno,
son todos elementos de hecho que dan con frecuencia mayor efcacia a la iniciativa
gubernativa respecto de las otras. Es por lo anterior, que en nuestro sistema se
ha considerando la creacin de la iniciativa preferencial del Presidente de la Rep-
blica, ya que stas revisten gran importancia, sin demrito de las de los legislado-
res en lo individual y los congresos locales.
En nuestro pas la iniciativa legislativa a nivel federal no es facultad ex-
clusiva del Congreso, ya que diversos sujetos la ostentan con lo que se confgura
un sistema al que Tosi denomina de titularidad difusa, abierta e integrativa. La
iniciativa est regulada en el Titulo Cuarto, Seccin Segunda, artculos 77 y 78 del
Reglamento de la Cmara de Diputados; en el Senado, est regulada en el Titulo
Sptimo, Captulo Segundo de su Reglamento.
b. Exposicin de motivos
Para iniciar con el anlisis de la exposicin de motivos es menester def-
nirla, lo que nos permite destacar que la doctrina parlamentaria nacional ha desa-
rrollado en forma muy discreta la fgura de la exposicin de motivos, no obstante
debemos resaltar el trabajo de Miguel ngel Camposeco, pionero en el estudio de
los procesos parlamentarios y quien fue el primero en desarrollar en forma amplia
el tema. El citado autor defne a la exposicin de motivos como:
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..aquella parte expositiva de un documento que pone de manifesto o a la vista un
conjunto de datos y antecedentes necesarios que sirven de vnculo a una accin y, a
su vez, dan principio y razn de fundamento a una peticin contenida en el ejercicio
de un derecho a fn de que un rgano del Estado proceda a revisarlos y, de consi-
derarlos procedentes, dar curso a un procedimiento para satisfacer la pretensin
planteada y que, por necesidad, debe concluir con una resolucin legal.
Asimismo el autor agrega que esta parte de la iniciativa generalmente, se
encuentra entre el proemio o encabezado y el conjunto de las proposiciones que en
forma de artculos presente su autor, y que cumple la funcin de destacar los moti-
vos o explicar las razones que asisten a quien procura o pretende obtener la decisin
favorable a su proyecto. Por otra parte, Eliseo Muro seala que la exposicin de
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Ibdem, pp. 790- 791
TOSI, Silvano, Op. cit., p.198.
Ibidem, p. 197.
CAMPOSECO CADENA, Miguel ngel, Cmo formar iniciativas de ley o decreto?, en CASTELLA-
NOS HERNNDEZ, Eduardo de Jess (coord.) Doctrina y Lineamientos para la Redaccin de Tex-
tos Jurdicos, su Publicacin y Divulgacin, 4 ed. Secretara de Gobernacin, Direccin General de
Compilacin y Consulta del Orden Jurdico Nacional, Mxico, 2008, p. 114.
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motivos es la parte de la iniciativa en la que el autor destaca las razones, exhibe
situaciones o circunstancias, muestra la existencia de defectos de una ley exis-
tente. Adicionalmente seala que sta es la parte no normativa que precede a un
proyecto o proposicin de ley, que trata de explicar las razones que han movido
a su autor a legislar sobre cierta materia o a cambiar la normatividad existente.
Como puede apreciarse en las anteriores defniciones la exposicin de motivos
es considerada como la parte que explica las razones y alcances de una iniciati-
va, sin embargo, no solo las iniciativas deben contener una parte expositiva, ya
que tambin las resoluciones de las comisiones o dictmenes que recaen sobre
las iniciativas de Ley o decreto deben incluir una parte expositiva, de lo que el
propio Camposeco nos da cuenta al sealar que en la primera parte del dictamen,
la cual se conoce como exposicin de motivos o considerandos, se debe acreditar
con detalle el resultado del trabajo de anlisis efectuado, que revele el conjunto de
razonamientos jurdicos llevados a cabo por la Comisin, sobre los fundamentos de
las proposiciones normativas que se encuentra en la iniciativa sujeta a estudio. Al
analizarse una iniciativa en las comisiones, se pueden producir argumentos en pro
y en contra de la propuesta, sin embargo, slo los argumentos de la mayora en-
contraran cabida en el dictamen, el cual puede recoger los argumentos originales
pero tambin modifcarlos en forma importante y aprobar la propuesta realizn-
dole modifcaciones o bien rechazarla.
Con el fn de ahondar en este concepto nos permitimos acudir a la doctri-
na comparada a fn de determinar el alcance de esta fgura, es as que Nicols P-
rez Serrano comenta que la forma en que se concreta una iniciativa es la escrita,
casi siempre con razonamiento o exposicin de motivos y con texto articulado, de
suerte que si las Asambleas no tuvieran que discutirlo o retocarlo pudiera aplicarse
desde luego como ley. Como puede apreciarse en el comentario del maestro
espaol, la exposicin de motivos se adiciona generalmente al cuerpo de la inicia-
tiva, no obstante en Espaa el nico que esta obligado a incluirla es el Gobierno
(Poder Ejecutivo). Lo anterior deja entre ver que la iniciativa de los legisladores
y su exposicin de motivos no constituyen un acto parlamentario, que deba ser
fundado y motivado, a diferencia del dictamen que si lo implica o la iniciativa del
Ejecutivo que es un acto administrativo. Debemos de tener presente que el acto
parlamentario es la declaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo
realizada por el Parlamento, por una de sus Cmaras o por los rganos de stas en el
ejercicio de una potestad constitucional o reglamentaria, el autor advierte en rela-
cin con los actos parlamentarios que, no son rganos parlamentarios los agentes
que, dentro o fuera de las Cmaras, actan con representantes del Parlamento,
sean diputados o senadores. Es as que la iniciativa de los legisladores es lo que
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MURO RUIZ, Eliseo, Algunos elementos de tcnica legislativa, Instituto de Investigaciones Jurdi-
cas, UNAM, Mxico, 2007, pp. 85-86.
CAMPOSECO, CADENA, Miguel ngel, El Dictamen Legislativo, Cmara de Diputados. Comit de
Asuntos Editoriales. LVII Legislatura, Mxico, 1998, p. 109.
PREZ SERRANO, Nicols, Op. cit., p. 790
PEREZ-SERRANO, Nicols, Hacia una Teora de los Actos Parlamentarios, Revista de Derecho Po-
ltico, Nm. 9, 1981, pp. 76-78.
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se considera un acto del parlamentario, en ejercicio del derecho que le otorga la
Constitucin en el artculo 71 para el caso de Mxico.
En el sistema espaol es una obligacin del ejecutivo incluir la exposicin
de motivos, la cual puede considerarse para utilizarse como prembulo. El Artcu-
lo 88 de la Constitucin determina que los proyectos de Ley se acompaen de una
exposicin de motivos y de los antecedentes necesarios para poder tomar una
decisin.
La exposicin de motivos prevista en la Constitucin espaola puede en-
tenderse como:
...la descripcin de los objetivos o las razones que llevan al Gobierno a pre-
sentar el proyecto y de la necesidad y viabilidad de las medidas propuestas. Normal-
mente en las exposiciones de motivos se describe la situacin que se pretende mo-
difcar, las razones por las que no puede alcanzarse mediante la legislacin vigente,
las caractersticas de la norma y la adecuacin a los fnes perseguidos y la valoracin
o determinacin de los factores econmicos y sociales.
Es de destacarse que en Espaa el trmino exposicin de motivos tam-
bin se usa para designar a la parte que antecede al texto articulado de las leyes y
otras disposiciones normativas, como algunos reglamentos administrativos, redac-
tada con un estilo caracterstico, no prescriptivo, y en la que se enuncian las razones
que han llevado a su promulgacin, en una suerte de justifcacin previa, de donde
procede justamente su referencia titular a los motivos. Adicionalmente en stas
se alude a los principios inspiradores de la parte dispositiva, o sus objetivos bsi-
cos, y, a veces, describe someramente lo que se ordena en sus distintos precep-
tos. Es as que se considera que constituyen la parte expositiva de la ley, la intro-
duccin sin valor normativo, cuya funcin se limitara a ilustrar sobre su contenido
y a proporcionar unos eventuales criterios interpretativos de la parte dispositiva.
Sobre este mismo tema, Javier Tajadura Tejada seala que en la legislacin espa-
ola es una prctica que los documentos normativos (Constitucin, leyes y otros
de rango inferior) vayan precedidos de una parte introductoria; estas introduc-
ciones las encontramos tanto en los proyectos de textos normativos como en los
documentos fnalmente aprobados; en el primer caso se les denomina exposicin
de motivos, en el segundo, prembulos. No obstante esta clara afrmacin, exis-
ten problemas para diferenciar estos conceptos.

Una vez defnida esta importante fgura es necesario precisar cual es su
funcin; inicialmente podemos afrmar que la exposicin de motivos tiene una
funcin racionalizadora.
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VIVER PI SUNYER, Carles, Voz proyecto de ley, en Enciclopedia jurdica bsica, T. IV, Civitas, Ma-
drid, 1995, p. 5359.
SATAOLALLA, Fernando, Exposicin de motivos de la Leyes motivos para su eliminacin, en Revis-
ta Espaola de Derecho Constitucional, ao 11, nm. 33 septiembre-diciembre 1991, p.48.
Ibdem p. 48
TAJADURA TEJADA, Javier, Sobre los Prembulos de las Leyes, Revista Jurdica de Navarra, N 29,
enero-junio de 2000, Navarra, p. 174.
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Las exposiciones de motivos son instrumentos racionalizadores, ya que
en stas se debe exponer de forma motivada las razones que se han considerado
para proponer una nueva norma o la modifcacin de una ya existente y las carac-
tersticas de sta con respecto a este tema Dez Picazo, seala que:
las exposiciones de motivos poseen una innegable fuerza racionalizadora a la
hora de valorar los proyectos del Gobierno, en especial cuando no se opera con ma-
yoras puramente mecnicas, ya que permiten conocer el sentido de las directrices
polticas gubernamentales y la adecuacin de los medios propuestos para realizar-
las, as como contrastar todo ello con el programa poltico del propio Gobierno.
Las exposiciones de motivos aparecen ligadas al deber de las autoridades
de fundamentar y motivar sus actos; en el caso de nuestra legislacin las expo-
siciones de motivos, especfcamente la del dictamen, cumplen con este deber
previsto en el artculo 16 de la Constitucin.
Por otra parte Javier Tajadura, seala que es deber del promotor de una
disposicin jurdica explicar y justifcar la necesidad de la misma, as como su opor-
tunidad y conveniencia, y la conveniencia de establecer la disposicin de una de-
terminada forma y no de otra, en orden a obtener la aprobacin de la misma por
el rgano competente; lo que se lleva a cabo mediante la exposicin de motivos.
En esta se expresan: a) Los motivos por los cuales conviene regular una determina-
da materia o asunto. b) Las razones concretas a favor de una regulacin determina-
da; asimismo el autor agrega que el destinatario de la exposicin de motivos es el
titular del Poder legislativo al que se trata de convencer para que transforme la
propuesta en ley.
Con respecto a este tema Eliseo Muro, comenta que la exposicin de mo-
tivos tiene gran importancia para fundar las consideraciones de hecho y de Dere-
cho que en el dictamen deben rendirse, aceptarse, rechazarse o limitarse, para la
viabilidad, permanencia y oportunidad de la accin legislativa, por lo que concluye
que la exposicin de motivos debe contener y relacionar en forma ordenada la
suma de razonamientos sobre los hechos y el derecho con los que se acrediten
tanto la llamada debida motivacin, como el antecedente de estar fundados.
La funcin racionalizadora de las exposiciones de motivos es su razn de
ser, ya que si bien resulta de utilidad para llevar a cabo otras actividades, como
por ejemplo el ser un instrumento auxiliar para el aplicador jurdico al interpretar
la norma, esto es secundario. Sobre el particular Javier Tajadura seala que:
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DIEZ PICAZO, L.M. Los Prembulos de las leyes en Estudios de Derecho Pblico en homenaje a Ig-
nacio de Otto, Servicio de publicaciones de la Universidad de Oviedo, Oviedo, 1993. p. 175, citado
por TAJADURA TEJADA, Javier, Sobre los Prembulos de las Leyes, Revista Jurdica de Navarra, N
29, enero-junio de 2000, Navarra, p. 177.
TAJADURA TEJADA, Javier, Op. cit., pp. 176 177.
MURO RUIZ, Eliseo, Op. cit., p. 86.
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... se suele decir que la exposicin de motivos juega un papel similar al de los traba-
jos parlamentarios, enmiendas y debates que precedieron a la aprobacin de la ley.
(Las cuales se incorporan al Diario de los Debates, con excepcin de las actuaciones
en comisin) y agrega que la exposicin puede ser til para deducir de ellas cual fue
la voluntad del autor de la norma, aunque debe advertirse que pudo ser alterada y
sern precisamente de las modifcaciones sufridas por sta de donde hayamos de
deducir esa voluntad.
De acuerdo con Tajadura la conformacin de criterios para la interpreta-
cin jurdica la desempean los prembulos de mejor forma que las exposiciones,
pues es en aquellos dnde realmente est expresada la voluntad del autor de la
norma. Es evidente que la mayor utilidad de la exposicin de motivos es argu-
mentar a favor de la aprobacin del proyecto, es decir explicar sus benefcios y
tratar de convencer a los legisladores de que debe ser aceptada, para lo cual el
autor debe hacerse de informacin sufciente para soportar sus afrmaciones y
propuestas.
Una vez establecida la funcin de la exposicin de motivos es necesario
analizar su regulacin:
A nivel comparado es de destacar que en Espaa la regulacin de la
exposicin de motivos es escasa, no obstante la Constitucin establece que los
proyectos del gobierno se acompaen de una exposicin de motivos y de los an-
tecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos, lo que tiene el propsito
de mantener informadas a las Cortes para que puedan tener los elementos de
juicio sufcientes para desempear la funcin legislativa. Sin embargo, advierte
Santaolalla que la omisin de estos antecedentes y exposicin de motivos por
parte del Gobierno podr ser reclamada por el Congreso de los Diputados; si esta
reclamacin no se da, no podr considerarse que tal omisin afecta a la invalidez
de procedimiento legislativo, ya que es evidente que tal requisito no constituye
un elemento esencial del mismo.
Debemos destacar que por muchos aos, en Mxico, la regulacin para
la presentacin de iniciativas y dictmenes, as como sus correspondientes expo-
siciones de motivos fueron sumamente escasa, ya que ni en la Constitucin ni en
el Reglamento Interior del Congreso de 1934 se prevn requisitos para ello, por lo
que la incorporacin de la exposicin de motivos era una prctica parlamentaria.
En el caso de los dictmenes solamente el artculo 87 del Reglamento Interior
del Congreso dispona que se incluya en el dictamen una parte expositiva y pro-
posiciones sencillas que puedan ser objeto de votacin. No obstante debemos
tomar en cuenta que el recientemente aprobado Reglamento del Senado en su
artculo 169 fraccin III, dispone que la exposicin de motivos con las razones que
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TAJADURA TEJADA, Javier, Op. cit., p. 177.
Ibdem.
SANTAOLALLA, Fernando, Op. cit. (Derecho Parlamentario espaol), p. 259.
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la sustentan y la descripcin del proyecto, es un elemento que debe contener la
iniciativa. Por otra parte el artculo 190 seala que el dictamen que se presenta al
Pleno por conducto del Presidente debe contener diversos elementos entre los
que se encuentran: VII. Consideraciones de orden general y especfco que motivan
el sentido del dictamen y, de ser procedentes, las modifcaciones realizadas.
En el caso de la Cmara de Diputados es de destacarse que su Reglamen-
to Interior aprobado en diciembre de 2010, prev en su artculo 78 los elementos
de la iniciativa, entre los que se encuentran: II. Planteamiento del problema que la
iniciativa pretenda resolver y III. Argumentos que la sustenten. En esta parte debe-
mos destacar que ste Reglamento no le da la denominacin de exposicin de
motivos a la parte expositiva de la iniciativa, pero si recoge sus elementos.
Asimismo en el artculo 85 del mismo ordenamiento seala los elementos
que deber contener un dictamen, entre los que destacan para efectos de nues-
tro anlisis:
I. Encabezado o ttulo del dictamen donde se especifque el asunto objeto del mis-
mo, as como el ordenamiento u ordenamientos que pretenda crear o modifcar;
IV. Antecedentes del procedimiento; VI. Contenido del asunto o asuntos, destacan-
do los elementos ms importantes, entre ellos el planteamiento del problema; VII.
Proceso de anlisis, sealando las actividades realizadas, como entrevistas, compa-
recencias, audiencias pblicas o foros, con el fn de tener mayores elementos para
dictaminar; IX. Anlisis y valoracin de los argumentos del autor que sustentan el
asunto o asuntos; X. Anlisis y valoracin de los textos normativos propuestos, en
su caso, explicando si se aprueban, modifcan o desechan;
Los anteriores constituyen elementos que pueden conformar una expo-
sicin de motivos.
Como puede apreciarse se ha avanzado considerablemente en la regu-
lacin procesal legislativa, especfcamente en las normas para la presentacin y
dictaminacin de iniciativas, no obstante debe destacarse que el contenido de los
elementos del dictamen previstos en las fracciones IX y X del artculo 85 del Regla-
mento de la Cmara de Diputados se irn precisando por la prctica parlamentaria
as como los elementos de las iniciativas previstos en los Reglamentos de ambas
Cmaras.
Una vez analizada la regulacin de la exposicin de motivos debemos
abordar su inevitable relacin con la interpretacin.
De acuerdo con Riccardo Guastini, desde el punto de vista del juez fel a
la ley, la interpretacin se presenta como una actividad de conocimiento, en este
sentido interpretar es averiguar el verdadero signifcado de las leyes o la verdade-
ra intensin del legislador, as los problemas de interpretacin se presentan como
138
fuentes o motivos de duda en torno al signifcado de la Ley o a la intencin del
legislador. En ocasiones el juzgador busca la intensin del legislador en un texto
normativo que presenta poca claridad o contradicciones, lo que consideramos se
debe al reconocimiento que ste hace de la legitimidad del legislador para dictar
la Ley. Guastini al tratar el tema de la interpretacin correctora, la cual se carac-
teriza por atribuir a un texto normativo no su signifcado literal ms inmediato,
sino un signifcado distinto, seala que sta puede sostenerse con argumentos
que desacrediten por impracticable, y por tanto excluyan la interpretacin literal,
concretamente de tres tipos, entre los que estn los que apelan a la voluntad
del legislador o la ratio legis, concepto de suma importancia para entender como
legislador se plasma en la ley sus objetivos o intensiones y los alcances de la volun-
tad de legislador en la interpretacin; a este tipo de argumento sele denomina
indistintamente lgico, psicolgico o teleolgico, pues que apela a la voluntad, a
la intensin o a los objetivos del legislador; en suma, a la ratio legis; lo que implica
no de darle a un documento normativo un signifcado literal, debido a que la vo-
luntad, la intensin o los objetivos del legislador pueden ser distintos.
Los argumentos apoyados en la intensin del legislador presentan dos
variantes, sin embargo la que es de utilidad para los fnes de este anlisis es la
que se identifca con la voluntad del legislador histrico de carne y hueso, es decir
con la voluntad de los hombres que histricamente participaron activamente en
la redaccin y aprobacin del documento normativo de que se trate. El mtodo
descrito es un mtodo con caractersticas exegticas, mediante el que se busca
encontrar el verdadero sentido de la voluntad del legislador con el fn de corregir
el texto literal de la ley basndose en evidencias que se desprenden del anlisis
del proceso legislativo.
Una vez descrita la llamada voluntad del legislador resulta necesario esta-
blecer si sta constituye un referente para la interpretacin que llevan a cabo los
juzgadores y dnde podemos ubicar esta voluntad, ya que en las distintas fases
del proceso legislativo pueden encontrarse argumentos valiosos, que pudieran
guiar al juzgador en su interpretacin y no slo en los textos de las exposiciones
de motivos de las iniciativas y dictmenes o en los prembulos producto del pro-
ceso legislativo. Con respecto a la forma para averiguar la voluntad del legislador,
se afrma que deben utilizarse los llamados trabajos preparatorios como por ejem-
plo los actos parlamentarios; entre los que encontramos las exposiciones de
motivos de los dictmenes; en lo que respecta a las explosiones de motivos de las
iniciativas en nuestra opinin slo son un mero referente para la interpretacin de
menor relevancia que la exposicin de motivos del dictamen.
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GUASTINI, Riccardo, Problemas de interpretacin en Isonomia, nm. 7, octubre de 1997, Mxico.
p. 121.
GUASTINI, Riccardo, Estudios sobre la interpretacin jurdica, Porra-UNAM, 4a ed., Mxico,
2002, pp. 31-33.
Ibdem, pp. 31-33.
Ibdem. p. 33.
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Como puede observarse, la voluntad del legislador se va formando en las
diversas fases del proceso legislativo, por lo que si se pretende realizar una inter-
pretacin con base en la llamada voluntad del legislador, es conveniente analizar
todo el proceso de formacin de la ley y no solo la parte expositiva de las iniciativas.
Con respecto a la funcin de la exposicin de motivos como referente
para la interpretacin, al revisar la doctrina espaola se puede advertir que algu-
nos autores consideran que superada la fase de iniciativa legislativa, las exposicio-
nes de motivos dejan de ser obligatorias y relevantes.
La desvinculacin entre la exposicin de motivos y la ley se evidencia en
lo sealado por Javier Tajadura, quien determina que el eventual prembulo deri-
vado del proceso legislativo, no tiene porque coincidir necesariamente con el texto
de la exposicin de motivos inicial, ms aun, si el sentido de la ley ha sido alterado
por modifcaciones sustanciales del articulado de la norma, por lo que en consecuen-
cia el prembulo debe ser corregido en el mismo sentido. Aqu debemos tener en
consideracin que en la legislacin espaola los prembulos son parte de la ley y
constituyen un referente interpretativo ms directo, sin que esto lo vincule al tex-
to de la norma. Los prembulos de acuerdo con algunos autores suponen un apo-
yo para la interpretacin, que permitira esclarecer los puntos oscuros y salvar las
lagunas de la parte dispositiva de las leyes: estas introducciones no tendran carcter
normativo, pero al menos serviran como una gua para los operadores jurdicos a
la hora de aplicar la parte propiamente normativa de las leyes; postura con la que
Santaolalla difere, ya que seala que si la norma plantea difcultades interpretativas
es porque esta mal concebida, lo anterior no debe resolverse adicionando un
texto que sirva de referente para la interpretacin, sino reformular la disposicin
o disposiciones defectuosas.
Con respecto al valor jurdico de los prembulos o exposiciones de mo-
tivos, el Tribunal Constitucional espaol al resolver una solicitud de declaracin
de inconstitucionalidad y de nulidad de estos textos ha sealado que: carecen de
valor normativo y no pueden ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad. No
obstante, como lo seala Luis Lpez Guerra al comentar esta sentencia, destaca
que esta contiene la que pudiera denominarse lnea mayoritaria al respecto, sin
que falten decisiones del propio Tribunal que impriman cierta matizacin; es
as que otra sentencia lo hacen concluir que el prembulo es un elemento a tener
en cuenta en la interpretacin de la leyes, sin embargo advierte que decir que
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Javier TAJADURA y Fernando SANTAOLALLA son partidarios de esta postura.
TAJADURA TEJADA, Javier, Op. cit, p. 177.
SANTAOLALLA, Fernando, Op. cit., (Exposicin de motivos de la Leyes motivos para su elimina-
cin), p. 57
Sentencia del Tribunal Constitucional STC 150/1990, f.j. 2 citad por CASTELL ANDREU, Josep Ma.,
Apuntes sobre los prembulos y su valor normativo, en memoria de las Jornadas sobre el Valor
Constitucional de los Prembulos De Las Leyes, Fundacin Ciudadana y valores, Madrid, 12 de
noviembre de 2009, pp. 1-2.
Sentencia 36/1981 del Tribunal Constitucional espaol, cita por el autor.
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representa un elemento a tener en cuenta en la interpretacin de las leyes, no es
decir mucho, ya que con el tiempo y cambio de las circunstancias en que se emiti
atenuara la necesidad de tomarlo en cuenta. Como puede observarse la jurisdic-
cin constitucional espaola le otorga al prembulo la calidad de referente para
la interpretacin, la cual es sumamente debatida.
En el caso del sistema legislativo federal de nuestro pas la exposicin de
motivos no se incorpora al texto de la ley. En nuestro Congreso al aprobarse la ley,
el destinatario de la exposicin de motivos de la iniciativa pasa a ser el redactor
de la exposicin de motivos del dictamen, ya sea en la Cmara de origen o en la
revisora, y como ya lo comentamos, en algunos congresos locales del Prembulo
o exposicin de motivos del decreto publicado (estos ltimos que pudieran ser
considerados como referentes ms directos para la interpretacin); es decir la
parte expositiva del dictamen como el prembulo son redactados por los rganos
camarales -lo que s constituye un acto parlamentario- y no por el promovente de
la iniciativa. En el caso de la exposicin de motivos el destinatario es el rgano
superior, el Pleno, al que se busca convencer para que apruebe un proyecto de
ley o decreto, sin embargo la resolucin puede no coincidir enteramente con la
propuesta inicialmente presentada por los sujetos con derecho de iniciativa, en
esta parte la comisin -o ms bien la mayora de los legisladores que la integran-
busca que se apruebe su visin del proyecto, razn por la que genera una nueva
argumentacin con este fn, teniendo como destinatario el Pleno de la Cmara.
En el Congreso federal la aprobacin de los proyectos de ley o decreto
supone un proceso bicameral, por lo que la iniciativa dictaminada y aprobada se
enva a la otra Cmara como un proyecto de ley, al cual por cierto no se le adiciona
una exposicin de motivos, ya que al arribar el proyecto de ley a la Cmara Revi-
sora y drsele la denominacin de Minuta esta no contiene una parte expositiva.
No obstante lo anterior la comisin o comisiones dictaminadoras de la Cmara
Revisora pueden solicitar a la Cmara de Origen; acudir a los medios de publicidad
de los trabajos parlamentarios como son las Gacetas y Diarios de Debates, o bien
como lo prev el recin aprobado Reglamento del Senado en su artculo 220, los
proyectos de ley o decretos aprobados por esa Cmara en su condicin de Cma-
ra de origen, se envan inmediatamente a la Cmara de Diputados, anexndole
los siguientes elementos de informacin: I. La iniciativa o iniciativas que le dan
origen; II. En su caso, la documentacin sobre reuniones de las comisiones que
concluyeron con la aprobacin del dictamen; III. Resea y versin estenogrfca
de la sesin o sesiones en las que el Pleno aprob el respectivo asunto; en el Re-
glamento de la Cmara de Diputados el artculo 94 prev una disposicin similar.
En el comentario anterior se aprecia el hecho de que el proyecto que se enva a
la Cmara Revisora formalmente no requiere de una parte expositiva, mediante
la cual se pretenda convencer a la colegisladora de la conveniencia de aprobar el
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LPEZ GUERA, Luis, La tcnica legislativa ante la Jurisdiccin Constitucional, en CORONA FERE-
RO, Jess M. La tcnica legislativa a debate, Tecnos. Asociacin Espaola de Letrados de Parla-
mentos, Madrid, 1994, p. 304.
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proyecto de ley o decreto de la Cmara de Origen, sino que esta ltima a travs de
una comisin o comisiones debe revisar tanto los argumentos del iniciador como
de los autores del dictamen para generar su propia argumentacin, la cual forma-
ra parte del dictamen cuyo objeto es lograr la aprobacin de su Pleno.
En la anterior descripcin del proceso que se sigue para la aprobacin de
las leyes o decretos se evidencia como las distintas exposiciones de motivos son
un importante apoyo interno de los rganos parlamentarios para lograr la aproba-
cin de determinados proyectos, sin embargo, no tienen una funcin vinculante
al exterior, no obstante que pueden ser utilizados como referentes limitados para
averiguar el sentido de alguna norma.
En esta parte cabe destacar que las exposiciones de motivos solo contie-
nen la visn del iniciador y en el caso de la parte expositiva de los dictmenes slo
la visn de la mayora de la comisin, razn por la cual, es de considerarse que
aportan muchos ms elementos interpretativos los debates, tanto en comisiones
como en el Pleno los cuales pueden ser de gran utilidad, ya que de ser amplios
e intensos, esto implica que se generen importantes preguntas y respuestas con
respecto a los diversos tpicos materia de la propuesta legislativa, as como una
considerable ampliacin en forma oral de la argumentacin escrita- y de igual for-
ma deben ser considerados los argumentos vertidos en los votos particulares,
que si bien en nuestro sistema no se les da la calidad de dictamen de minora, si
contienen elementos argumentativos que pueden servir como referencia para la
interpretacin de la normas.
Como puede apreciarse, todos los trabajos internos del Poder Legislativo
son un importante referente para la interpretacin y no slo las exposiciones de
motivos, que al fnal del proceso legislativo federal, no formarn parte de la ley o
decreto aprobado.
Por otra parte es necesario advertir que en el caso de los dictmenes
que recaen sobre distintas iniciativas, en ocasiones nos encontramos con que no
obstante que la iniciativa se enlista como fuente del dictamen, no es plasmada
con claridad la forma en la que sta incidi en l, por lo que resulta complicado
establecer la relacin entre una ley aprobada con las diversas propuestas que le
dieron origen con el fn de utilizarlas para realizar una interpretacin.
Con respecto al alcance del texto de la exposicin de motivos del dicta-
men en la que se introduce alguna propuesta no contenida en el texto del articula-
do o algn argumento que pretenda guiar la futura interpretacin de la legislacin
que se propone aprobar, debe sealarse que el insertar en la exposicin de moti-
vos previsiones o criterios de interpretacin, supone, como lo menciona Santao-
lalla, el reconocimiento de que existen defciencias en la norma que se aprueba.
SANTAOLALLA, Fernando, Op. cit., (Exposicin de motivos de la Leyes motivos para su elimina-
cin), p. 57.
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142
Asimismo debemos insistir en que las exposiciones de motivos no forman parte
del decreto a probado, por lo que carecen de valor jurdico. En apoyo a lo anterior
nos permitimos referir una tesis jurisprudencial que seala que:
Las exposiciones de motivos contenidas en una iniciativa de ley, as como los debates
del legislador suscitados con motivo de su aprobacin, no forman parte del cuerpo
legal de un ordenamiento y, por ende, carecen de todo valor normativo.
En la formacin de este criterio se tom en consideracin que el artcu-
lo 14 constitucional, no hace referencia a las observaciones y justifcaciones ex-
presadas por el autor de la iniciativa legal, ni a los argumentos que sealen los
legisladores para modifcar o derogar una norma de carcter general; asimismo
se argument que la publicidad de la norma, que se refere a que los rganos
del Estado encargados de difundir las normas en los respectivos mbitos de su
competencia, tales como el Diario Ofcial de la Federacin, Gacetas o peridicos
ofciales, generalmente publican solamente el contenido de las leyes o artculos
aprobados mediante el proceso legislativo o, en su caso, referen cules normas
han sido abrogadas o derogadas, pero no suelen imprimir las iniciativas de ley y
debates que dieron origen a las mismas.
La tesis jurisprudencial citada, destaca que la imposibilidad de invocar
un derecho u obligacin, si no fue plasmado expresamente en el articulado de
la norma correspondiente; asimismo no considera lgico el argumento de que la
interpretacin teleolgica subjetiva o exegtica de la disposicin legal permita in-
troducir elementos contemplados durante el proceso legislativo, pero no refeja-
dos en el cuerpo legal, la citada tesis concluye sealando que se debe interpretar
preceptos ambiguos u oscuros, con la plena conciencia de que se estn tomando en
consideracin cuestiones que son ajenas a la norma y, por ende, no forman parte de
ella. Con base en lo anterior podemos sealar que no es posible que la exposi-
cin de motivos del dictamen pueda ser considerada un referente obligado para
la interpretacin, no obstante que desde luego como cualquier documento en el
que se registren las diferentes fases del proceso legislativo puede constituir en
mayor o menor medida un apoyo no vinculante para el interprete judicial.
Finalmente debemos destacar lo sealado por Santaololalla, quien co-
menta que las exposiciones de motivos tienen pleno sentido y utilidad a la hora
de elabora las leyes, sin embargo, una vez superado el proceso legislativo la
utilidad de este texto se torna relativa.
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EXPOSICIN DE MOTIVOS Y DEBATES DEL LEGISLADOR. NO FORMAN PARTE DE LA LEY. SP-
TIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. (Tesis
Aislada) Novena poca, Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Fe-
deracin y su Gaceta, XVIII, octubre de 2003, Tesis: I.70.A.55K, pgina: 1008, (Amparo directo
1987/2003. Chris K. Kowalski y otro. 3 de septiembre de 2003. Unanimidad de votos. Ponente: F.
Javier Mijangos Navarro. Secretario: Carlos Alfredo Soto Morales.)
Ibdem.
SANTAOLALLA LPEZ, Fernando, op. cit., p. 47.
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c. Dictamen
La fase de dictamen o de dictaminacin es la relativa a los trabajos reali-
zados en las Comisiones para llegar al Dictamen de un Proyecto de Ley o Decreto,
de tal forma que con su decisin permitirn que el Pleno debata la iniciativa ya con
la referencia del examen previo realizado por la comisin.
Esta fase comienza posteriormente a que es presentada la iniciativa ante
el Pleno de la Cmara, momento en el que el Presidente de la Mesa Directiva res-
pectiva, en ejercicio de sus facultades, dicta un turno para que sta sea enviada
a la comisin o comisiones que corresponda por su materia. La deliberacin en
comisiones es la fase a la que se denomina dictaminacin, la que debe llevarse a
cabo en un plazo de 30 das en el caso del Senado y 45 en el caso de la Cmara
de Diputados, una vez que se haya recibido; plazos que pueden ser ampliados.
El dictamen forma parte del trabajo preparatorio que generan las comi-
siones en apoyo a la Asamblea en Pleno, ste slo constituye una opinin fundada
del grupo de legisladores especialistas, que no vincula a la Asamblea, sino slo le
aporta elementos para la toma de decisiones. No obstante, en gran parte de los
Parlamentos ms avanzados del mundo, las decisiones propuestas por las comi-
siones en sus dictmenes son sistemticamente confrmadas por las asambleas.
De acuerdo con los artculos 39 y 85 de la Ley Orgnica, las comisiones or-
dinarias tienen a su cargo la tarea de dictamen legislativo. Los dictmenes pueden
ser aprobatorios, negativos o de rechazo de la propuesta o parte de sta. Sobre
el particular, se ha polemizado en distintas ocasiones, sealando que los legisla-
dores deben limitarse a aceptar o rechazar la propuesta sin modifcarla, lo que de
hecho es una prctica recurrente.
En esta fase las comisiones deben llevar a cabo una serie de anlisis que
van desde la viabilidad jurdica, econmica y desde luego social, para generar el
dictamen; asimismo debe revisarse la tcnica legislativa con la que fue generada
la iniciativa que se pone a su consideracin a fn de determinar si sta es viable. Es
de destacar que las comisiones al estar integradas proporcionalmente por miem-
bros de todas las fuerzas polticas con representacin en la Cmara, estn habili-
tadas no slo para evaluar la conveniencia tcnica del proyecto, sino tambin la
conveniencia poltica.
ORTIZ ARANA, Fernando y TREJO CERDA, Onosandro, Op. cit., p. 148.
Artculo 212 del Reglamento de la Cmara de Senadores.
Artculo 182 del Reglamento de la Cmara de Diputados
Artculos 212, numeral 2 del Reglamento del Senado y 185 del Reglamento de la Cmara de Dipu-
tados.
WILSON, James, James, El Gobierno de los Estados Unidos. Editorial Limusa, Tercera reimpresin,
Mxico, 1999, p. 256.
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En la fase de dictamen es necesario establecer un estrecho contacto con
los destinatarios de la norma propuesta, ya sean estos ciudadanos en general, au-
toridades, personas morales o grupos interesados, con el fn de conocer su punto
de vista sobre la nueva legislacin. En relacin con lo anterior resulta evidente que
la gran cantidad de iniciativas que debe dictaminarse hace complicado el intercam-
bio de puntos de vista entre legisladores y destinatarios; sin embargo ste debe
buscarse cuando menos en los proyectos con mayor impacto. Adicionalmente en
el proceso de dictaminacin las comisiones deben hacerse de opiniones califca-
das acerca de la propuesta que se analiza, a fn de tomar una decisin informada.
Una vez realizada la etapa de anlisis la comisin debe debatir sobre los
resultados, as como sobre los puntos de vista de los destinatarios y expertos en
el tema, para posteriormente generar un proyecto de dictamen, el cual generar
un nuevo debate, que culminar con la votacin de la propuesta, mediante la que
se determinar su aprobacin o no.
Es de destacar que la conformacin de las comisiones, permite que el
debate se lleve a cabo en forma mucho ms amplia, especifca y especializada; ya
que es en stas que se cuenta con mejores condiciones para ello, adems con las
nuevas normas reglamentarias de las Cmaras se cuenta con procesos adecuados
para generar discusiones ms giles.
Con relacin a las votaciones, ya se ha comentado que en el caso de la C-
mara de Diputados el artculo 84 dispone que los dictmenes sean vlidos cuando
se aprueben por mayora absoluta, sin embargo los artculos 136 y 167, numeral 4
de su Reglamento establecen la mayora simple como regla general para las vota-
ciones y que los dictmenes debern adoptarse por mayora simple, generando
una antinomia en el citado Reglamento.
d. Lectura o declaratoria de publicidad
Una vez generados los dictmenes por las comisiones, previo al debate
en el Pleno, deben presentarse las lecturas de stos, trmite que en sus orgenes
era de suma importancia pero en la actualidad se considera anacrnico. Las nor-
mas que regulan las lecturas se encuentran en las reglas que norman las discusio-
nes mismas que por su importancia a continuacin analizaremos.
Los artculos 132 y 133 de la Constitucin de Cdiz, constituan la base para
que los diputados propusieran a las Cortes los proyectos de ley, hacindolo por
escrito, y exponiendo las razones en que se fundaban. La Constitucin determina-
ba que dos das a lo menos despus de presentado y ledo el proyecto de ley, sera
ledo por segunda vez; acto seguido, las Cortes deliberaran si era de admitirse o
no a discusin, y slo si la gravedad del asunto lo requera, se pasaba a comisio-
nes (razn por la cual no existe una regulacin especfca para las lecturas de los
dictmenes). Una vez cumplido este trmite, cuando menos cuatro das despus
de admitido a discusin el proyecto, sera ledo por tercera vez, y se sealara da
para abrir la discusin.

Como puede observase, con esta disposicin se previeron tres lecturas
previas al anlisis del proyecto de Ley en el caso de la proposiciones distintas a las
de Ley; el artculo LXXXII sealaba que antes de ser discutidas, deba darse lectura
cuando menos dos veces al proyecto en sesiones distintas. Las reiteradas lecturas
de los proyectos de ley, se realizaban con el fn de que los diputados pudieran
conocer los proyectos en virtud de que la reproduccin de los documentos era
limitada.
En el Reglamento del Congreso General de 1824, el artculo 48 dispona
la obligatoriedad de dos lecturas en sesiones diferentes con un intervalo de por
lo menos dos das de las proposiciones o proyectos de ley, regla que recoga el ar-
tculo 77; posteriormente, de acuerdo con el artculo 78, una vez realizadas estas
lecturas, deba mediar un intervalo similar para la discusin, el cual se iniciaba con
una nueva lectura del proyecto, ofcio o proposicin que lo hubiere provocado. Es
decir tres lecturas del dictamen.
En el reglamento de 1857, se regulan en el artculo 104 las dos lecturas
previas del dictamen antes de su discusin. El reglamento de 1897, regula en sus
artculos 32 y 94, las lecturas previas a la discusin de una forma prcticamente
idntica a la del texto del reglamento vigente, salvo que el artculo 32, prev dos
lecturas previas a la discusin del dictamen; es decir, tres lecturas antes de la dis-
cusin. Es con el reglamento de 1934, que se suprime la segunda lectura previa al
da agendado para la discusin en el artculo 30, con lo que a partir de ste slo se
realiza una lectura previa a la discusin y una el da sealado para sta.
Es evidente que con los avances tecnolgicos, la reproduccin y distribu-
cin de los proyectos de ley y propuestas no legislativas, se facilita enormemen-
te, lo que ha propiciado la dispensa de las lecturas; sin embargo, esta prctica
contribuy a que los legisladores no conocieran el sentido de los dictmenes que
aprobaban, razn por la cual se considera necesario preservar cuando menos la
publicacin de los dictmenes como requisito previo a la discusin de los mismos
y no eliminarlo totalmente como sugieren algunas voces.
En el caso del Congreso de los Diputados de Espaa, el artculo 109 de
su Reglamento dispone que: la Mesa del Congreso ordenar la publicacin de los
proyectos de ley remitidos por el Gobierno, la apertura del plazo de presentacin
de enmiendas y el envo a la Comisin correspondiente; asimismo, el artculo 110
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El Artculo 135 del Reglamento de las Cortes de Cdiz.
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seala que publicado un proyecto de ley, los Diputados y los Grupos Parlamenta-
rios tendrn un plazo de quince das para presentar enmiendas al mismo, median-
te escrito dirigido a la Mesa de la Comisin. Como aqu se observa, las lecturas en
el Parlamento espaol como en muchos otros pases- han quedado en el pasado
y slo se ordena la publicacin de los proyectos a fn de que sean conocidos por
todos los legisladores y as, si alguno tiene inters en realizar alguna modifcacin,
conozca la propuesta.
En el caso de la Cmara de Diputados se han suprimido las lecturas, susti-
tuyndolas por las declaratorias de publicidad que de acuerdo con su Reglamento
son: el anuncio formal que hace el Presidente, ante el Pleno, informando que se ha
publicado en la Gaceta un dictamen. Con esta modifcacin ya no son necesarias
las dispensas de lectura, y gracias a las Tecnolgicas de la Informacin y la Comuni-
cacin, los dictmenes pueden ser conocidos por los legisladores con mayor opor-
tunidad y certeza, lo que adems a derivado en el uso excepcional de documentos
impresos.
En el caso del Senado se han preservado las lecturas, as como la posibili-
dad de su dispensa.
e. Debate en el Pleno
La fase de debate es una de las ms importantes, en sta, los principios
de oralidad y publicidad encuentran su mxima expresin; esta etapa supone un
marco idneo para la integracin de intereses, en especial los ms controvertidos
que no han podido ser objeto de acuerdo al interior de las comisiones.
Con respecto a este tema, debemos destacar que una de las ms severas
crticas que enfrentan los Parlamentos actualmente tiene que ver con la discusin
de los proyectos de ley que aprueban, los que en muchas ocasiones se limitan a
confrmar sin cambios los proyectos enviados por el gobierno.
Los debates actualmente son oscuros y muchas veces ininteligibles para
el pblico, adems de que se realizan con gran lentitud. Estas crticas, de acuerdo
con Luis Lpez Guerra, podran evitarse si se dedujeran las consecuencias lgicas
de la condicin del Parlamento como foro de representacin de intereses socia-
les, a travs de los partidos, ya que se debe tomar en cuenta que se debe buscar
el mejor resultado posible de la pluralidad de posiciones existentes, consideradas
desde la contraposicin entre mayoras y minoras, y el que el pluralismo de inte-
reses presentes en el Parlamento se refere a aspectos no inmediatamente pol-
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Artculo 3, fraccin V del Reglamento de la Cmara de Diputados.
Artculo 195 del Reglamento del Senado de la Republica.
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ticos, ya que existen intereses que pueden encontrar su expresin al interior de
las mayoras y de la minoras. La anterior problemtica puede ser ubicada en las
discusiones de nuestros rganos legislativos; sin embargo, en esta parte, la solu-
cin al problema no se limita a la modifcacin de las normas que rigen el debate,
ya que debe tomarse en cuenta que la democracia por ser un sistema en el que se
requieren confrontar una gran cantidad de posiciones ideolgicas e intereses de
grupo, no supone sistema efciente por naturaleza.
Los Parlamentos modernos han sido el medio idneo para resolver las
diferencias polticas al interior de un Estado, sustituyendo los enfrentamientos
armados por las contiendas en la tribuna; sin embargo, con el fn de lograr un de-
bate ordenado en el que se tenga una intervencin conforme a criterios democr-
ticos, es necesario establecer reglas que permitan la realizacin de discusiones en
forma ordenada y que garanticen la participacin de todos los grupos y sectores
que integran a la Asamblea.

Es por esta razn, que las reglas para normar el orden de la participacin
en las discusiones, son determinantes para el buen desarrollo de las mismas, re-
glas que por otra parte deben garantizar la publicidad de los debates, elemento
de gran importancia, ya que se erige como una garanta en favor de las minoras
y un medio de control de las mayoras, adems de permitir que la opinin pblica
conozca los argumentos de las partes y la forma en que se construyen las decisio-
nes legislativas.
En nuestra legislacin parlamentaria las reglas que establecen el orden
de participacin en los debates son de las ms antiguas; es as, que el artculo
LXXXVIII del Reglamento de las Cortes de Cdiz, seala que: los diputados que
quieran hablar pedirn la palabra al presidente, y hablarn por su orden. Es con el
reglamento de 1824, que se dispone por primera vez la alternancia de oradores
en pro y en contra, para lo cual deba formarse una lista. Disposicin que pas
ntegra al Reglamento de 1857 y posteriormente al reglamento de 1897 de
donde fnalmente pas al actual Reglamento.
En el caso espaol, el artculo 118. 2.b. del Reglamento del Congreso de
los Diputados dispone que: la Presidencia de la Cmara, odas la Mesa y la Junta de
Portavoces, podr Fijar de antemano el tiempo mximo de debate de un proyecto,
distribuyndolo, en consecuencia, entre las intervenciones previstas y procedindo-
se, una vez agotado, a las votaciones que quedaren pendientes.
Como puede observarse, el orden en los debates es esencial para el buen
desarrollo de stos; sin embargo, en otros pases se ha optado por establecer
previsiones que permitan fexibilidad para establecer los tiempos de discusin.
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LPEZ GUERRA, Luis, Op. cit., p. 38 y 39.
Reglamento del Congreso General de 1824 articulo 79.
Reglamento Interior del Congreso de 1857 artculo 118.
Reglamento del Congreso 1897 artculo 95.
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El debate inicia con la formacin de turnos para la discusin, trmite sen-
cillo pero de suma importancia para el proceso.
Una vez formados los turnos, se procede a la discusin en lo general. Con
respecto a los antecedentes de la discusin en lo general, el Reglamento de Cdiz
no hace diferenciacin alguna en el proceso de discusin, es con el Reglamento
de 1823, que se establecen la discusin en general y en particular sealando que:
En la discusin sobre proyecto de decreto o resolucin general se tratar primero
del proyecto en su totalidad, y en este estado, declarado estar sufcientemente dis-
cutido, se preguntar si ha o no lugar a la votacin; y habindolo, se proceder a
discutir los artculos en particular. Esta forma de discutir pasara a subsecuentes
reglamentos hasta llegar al vigente.
El objeto de establecer estas dos etapas fue el pasar del proyecto en ge-
neral al particular y as efcientar el debate de un asunto.
En la discusin en lo general, se hacen observaciones sobre la totalidad
del dictamen emitido por una comisin o comisiones, sin entrar a partes especf-
cas slo se presenta y discute una visin general del proyecto.
Una vez agotada la discusin en lo general, se procede a dar paso a la
discusin en lo particular. Como ya se ha comentado, la diferenciacin entre dis-
cusin en lo general y en lo particular se implement en 1824 y hasta la fecha es la
forma en que se discuten los proyectos en el Pleno.
El artculo 80 del Reglamento de 1824, prevea que la discusin en lo parti-
cular debera realizarse sobre cada uno de los artculos del proyecto de ley, razn
por la que una vez aprobado en lo general se iniciaba la lectura de todos y cada
uno de los artculos que lo integraban, preguntado al fnal de cada lectura si al-
gn legislador deseaba hacer observaciones; esta prctica se explica en razn de
la imposibilidad material de que todos los miembros de la Cmara contaran con
una copia del proyecto, razn por la cual, la nica forma de conocer el proyecto
era mediante las lecturas reiteradas de las iniciativas, los dictmenes y en este
caso de los artculos en particular. Esta prctica fue recogida por los reglamentos
subsecuentes; fue hasta la expedicin del reglamento de 1934, que se dispuso en
el artculo 133 la posibilidad de: apartar los artculos, fracciones o incisos que los
miembros de la asamblea quieran impugnar, con lo cual los que no fueran impug-
nados, se podan reservar para votarlos al fnal en un solo acto. No obstante esta
previsin, la prctica de leer la totalidad de los artculos persisti hasta 1958.
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Artculo 91 del Reglamento del Soberano Congreso Constituyente de 1823.
En la discusin en lo particular del dictamen de la Segunda Comisin de Hacienda con respecto al
proyecto de reformas al Cdigo Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos. Que se invoca por
primera vez el artculo 133 del Reglamento, para slo reservar algunos artculos para su discusin
por separado. Diario de los Debates de la Cmara de Diputados del 25 de noviembre de 1958.
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La reglamentacin actual determina que una vez fnalizada la discusin
en lo general y aprobado el dictamen en este sentido, se debe dar paso a la dis-
cusin en lo particular, para lo que se ha determinado que antes de someter a
votacin un dictamen en lo general, se pregunte a los miembros de la asamblea
qu artculos desean reservar para su discusin en particular.
En la discusin se prev la presentacin de argumentos en pro y en con-
tra a fn de conocer las posiciones en ambos sentidos. El reglamento de 1824 pre-
v por primera vez el orden aleatorio en pro y en contra, para lo cual era necesario
formar una lista que sera leda antes de iniciar la discusin; asimismo, se dispuso
que cuando nadie pidiera la palabra en contra de algn dictamen, uno de los in-
dividuos de la comisin tendra que exponer las difcultades que sta tuvo en sus
conferencias privadas; este procedimiento ha prevalecido hasta nuestros das.
Con el Reglamento de 1934, slo se adicion que la discusin se iniciara con una
intervencin en contra.
Una importante fase del procedimiento consiste en permitir las Interven-
ciones para hechos. En el siglo XIX, rega en el Parlamento britnico el principio
de que la discusin deba ser absolutamente libre, no slo por su contenido, sino
tambin por el derecho de todos los miembros a intervenir en cualquier discu-
sin en igualdad de circunstancias. Este principio sufri limitaciones progresivas
que pretendan contrarrestar prcticas obstruccionistas que difcultaban la cada
vez ms voluminosa y complicada labor de los Parlamentos. En la mayora de las
regulaciones parlamentarias, se incorporaron previsiones tendientes a organizar
los debates que en ocasiones podan ser restrictivas del derecho a debatir a fn de
lograr la efciencia de los rganos parlamentarios.
La naturaleza poltica de los Parlamentos -en donde coinciden grupos de
intereses muchas veces opuestos- exige que todas las fuerzas polticas puedan
manifestar sus posiciones, a fn de que el pueblo a quien representan, pueda co-
nocer y valorar la conveniencia de las mismas, as como la actuacin de los dis-
tintos grupos. El debate es una caracterstica de los rganos parlamentarios y el
derecho a debatir haciendo uso de la libertad de palabra, es uno de los ms impor-
tantes de los parlamentarios.
Es por lo anterior, que se observa en nuestra reglamentacin funcional
desde sus antecedentes, disposiciones que organizaban la forma de los debates y
limitaban la participacin en ellos con el fn de darle un orden a la discusin, pero
en pos de la libertad de palabra de los congresistas, se incorpora la posibilidad de
solicitar intervenciones para hechos o contestar alusiones personales, las cuales
representan una variacin en el orden de la discusin, pero son necesarias para
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Artculos 79 y 102 del Reglamento de 1824.
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garantizar el derecho de los legisladores a participar libremente en los debates;
ms an cuando se tiene informacin valiosa con respecto al asunto de que se
trata o cuando se les est aludiendo en una discusin, lo cual los habilita para
participar en ella y aclarar en muchas ocasiones la informacin que sobre ellos se
difundi desde la tribuna. Nuestra legislacin vigente sobre el tema ha sido reba-
sada, razn por la cual se ha abusado de este tipo de intervenciones, lo que trae
dilaciones en el desarrollo de las discusiones, pero que, sin embargo, garantizan
como ya sealamos, uno de los ms importantes derechos de los parlamentarios
que es la libertad de debatir.
El Reglamento de Cdiz dispona que: Ninguno podr hablar dos veces so-
bre un mismo asunto, sino para aclarar hechos, o deshacer equivocaciones; pero si
variase la cuestin, podr pedirse nuevamente la palabra. El Reglamento de 1824
dispona que: Ningn otro diputado hablar ms que una vez sobre un mismo asun-
to, sino para aclarar hechos, deshacer equivocaciones, y a lo sumo para responder
brevemente objeciones sobre lo que l mismo expuso cuando habl; pero si variare
la cuestin, podrn todos pedir de nuevo la palabra.
Por otra parte el Reglamento de 1857, en su artculo 125, sealaba que:
Los diputados sin entrar de nuevo en la cuestin, podrn deshacer equivocaciones
puramente de hecho, para lo cual podrn pedir la palabra y se les conceder. El Re-
glamento de 1897 en su artculo 101, determinaba que: Los individuos de la Cmara
aun cuando no estn inscritos en la lista de los oradores, podrn pedir la palabra
para rectifcar hecho o contestar alusiones personales.
Las normas que regulan la duracin de las intervenciones son de suma
importancia en el proceso. El texto del Reglamento Interior de 1934, previa en el
artculo 103, un lmite de 30 minutos para los discursos de los legisladores sobre
cualquier negocio, tiempo que de acuerdo con este artculo, puede extenderse
con permiso de la Cmara. El Reglamento de 1824, al igual que de 1934 en su ar-
tculo 86, sealaba media hora como mximo para un discurso; debe tomarse en
cuenta que en esta poca el nmero de legisladores que integraban las Cmaras
era mucho menor y los que intervenan en stas era un nmero reducido. Actual-
mente el nmero de legisladores se ha incrementado, y con esto el nmero de
solicitudes para hacer uso de la palabra y los asuntos de que deben conocer las
Cmaras, razn por la que no es posible que las intervenciones sean tan prolonga-
das; es por esta razn, que en 1997, la duracin de las intervenciones se restringi
mediante acuerdos parlamentarios aprobados por cada Cmara en lo individual,
los que establecan los tiempos para las intervenciones segn el asunto que se
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El Reglamento de Cdiz artculo XC.
Reglamento de 1824 artculo 94.
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trate. Actualmente los Reglamentos de cada Cmara establecen distintos lmi-
tes de tiempo para las intervenciones, acordes con las nuevas necesidades del
debate en cada una de las Cmaras.
Con respecto al nmero de intervenciones en el debate, puede intervenir
un integrante por cada Grupo Parlamentario, y antes de cerrar las discusiones,
pueden hacer uso de la palabra seis individuos en pro y otros tantos en contra, en
el caso del Senado hasta cinco legisladores; los miembros de la comisin que
elabor el dictamen tienen un papel fundamental en la discusin de ste en el
Pleno, en virtud de que se considera que este grupo de legisladores son los espe-
cialistas en el tema y los que mayores elementos de juicio pueden aportar en el
debate para la toma de una decisin. Razn por la que se prev que un miembro
de la comisin dictaminadora o el Presidente sta (en la Cmara de Diputados)
presente el dictamen.
El antecedente de esta regulacin lo encontramos en el artculo XCIV del
Reglamento de las Cortes de Cdiz que prescriba que las discusiones duraran
todo el tiempo que a juicio de las Cortes se considerara necesario para ilustrar la
materia. La nica limitacin estaba en el artculo XC que prevea que ningn dipu-
tado poda hablar dos veces sobre un mismo asunto, sino para aclarar hechos, o
deshacer equivocaciones.
En el reglamento del Congreso de 1824, ya se prevea una disposicin
muy semejante a la prevista en el Reglamento vigente; es el caso del artculo 95 el
cual prevea que:
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Artculo Dcimo Octavo del Acuerdo relativo al Orden del da de las Sesiones, las Discusiones de
los Dictmenes y la Operacin del Sistema Electrnico de Votacin publicado en la Gaceta Parla-
mentaria de la Cmara de Diputados, nmero 2100, 27 de septiembre de 2006. Regla Dcima Ter-
cera del Acuerdo por el que se emiten las reglas provisionales sobre la conformacin del Orden del
da, publicado en la Gaceta Parlamentaria del Senado de la Repblica del 17 de octubre de 2006.
Artculo 76 del Reglamento de la Cmara de Diputados y artculo 76 del Reglamento del Senado.
Artculo 104 fraccin IV del Reglamento de la Cmara de Diputados y artculo 199 fraccin II del
Reglamento del Senado.
Artculo 104 fraccin VII del Reglamento de la Cmara de Diputados y artculo 199 fraccin V del
Artculo 104 fraccin II del Reglamento de la Cmara de Diputados y artculo 196 fraccin V del
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En los proyectos de ley o decreto no podr cerrarse la discusin mientras no hu-
bieren hablado, por lo menos, seis individuos en pro y otros tantos en contra, caso
que los hubiere, incluso los secretarios del despacho.
En los dems asuntos que sean privativos de cada cmara, bastar que hablen tres
en cada sentido.
Finalmente, cabe sealar que la regulacin del nmero de intervenciones
en un debate se complement por los distintos acuerdos parlamentarios que se
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expidieron para regular los debates; es el caso del acuerdo aprobado por la LVII
Legislatura en el que se regulan los debates que dispona en su artculo Dcimo
Sexto inciso a, que cada grupo parlamentario dispondra de 15 minutos para una
intervencin; asimismo, en su inciso b, reduca el nmero de intervenciones a cua-
tro en pro y cuatro en contra, para poder preguntar a la Cmara si se consideraba
sufcientemente discutido un dictamen. En los posteriores acuerdos parlamenta-
rios que sobre esta materia se aprobaron por la LIX y LX Legislatura, se consider
conveniente regresar a las rondas de seis intervenciones por lo que en ambos ins-
trumentos se previ que la discusin de los dictmenes se ceira a los previstos
por el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los EUM.
f. Mociones
De acuerdo con Jeremy Bentham todas las mociones deban tolerarse a
fn de asegurar a la Asamblea el ejercicio de su voluntad, que no sera libre si se ex-
cluyera alguna. Sobre este tema Andrea Manzella seala que las controversias
mociones- prejudicial y suspensiva, son instrumentos de uso normal en el Parla-
mento, aunque su fn sea el de obstaculizar, suspender o impedir la discusin.
Las mociones son manifestaciones sobre el procedimiento de la discusin o
debate, sin vinculacin sobre el tema en tratamiento, o con una vinculacin indirecta
que los integrantes de una asamblea pueden hacer; como puede apreciarse, se
distingue entre la discusin en lo general y particular en el debate y las mociones
que no tienen relacin directa con el asunto que se debate.
De acuerdo con la doctrina existen dos clases de mociones, las de orden
y comunes.
Las mociones de orden son aquellas que se referen a aspectos funda-
mentales del procedimiento de la deliberacin, stas pueden ser formuladas prc-
ticamente en cualquier momento, dentro de ciertas limitaciones relativas, deben
ser consideradas de inmediato dado que por su naturaleza misma tiene carcter de
previa a todo asunto, estas mociones se referen a aspectos que hacen a la esencia
misma del procedimiento en sus lneas directrices. Entre este tipo de mociones es-
tn: 1. La mocin de levantar la sesin; 2. Mocin de pasar a cuarto Intermedio (que
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Acuerdo parlamentario relativo a las sesiones, integracin del orden del da, los debates y las
votaciones de la Cmara de Diputados. Aprobado en la sesin del da 6 de noviembre de 1997.
Cfr. Articulo Vigsimo Cuarto del Acuerdo. Acuerdo parlamentario relativo al orden del da de las
sesiones, la discusin de los dictmenes y la operacin del Sistema electrnico de votacin. LIX
Legislatura. Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, nmero 1348, 9 de octubre de 2003.
Artculo Vigsimo Cuarto del Acuerdo. Acuerdo parlamentario relativo al orden del da de las sesio-
nes, la discusin de los dictmenes y la operacin del Sistema electrnico de votacin. LX Legisla-
tura. Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, nmero 2100, 27 de septiembre de 2006.
BENTHAM, Jeremy, Op. cit., p. 229
MAZELLA, Andrea, Op. cit., p. 179.
Enciclopedia Jurdica Omeba, Tomo VI, voz deliberaciones, 1991,p 179
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signifca abrir un parntesis de horas o das en la deliberacin); 3. Mocin de cerrar el
debate; 4. Mocin de pasar al orden del da, que tiene por objeto llevar a la delibera-
cin hacia el tema o los temas de la convocatoria y evitar la prdida de tiempo sobre
generalidades; 5. Mocin de postergarse la consideracin de un asunto por tiempo
determinado o indeterminado. (Mocin suspensiva para nosotros).
Las mociones comunes son aquellas que se referen a aspectos menos
importantes del procedimiento de deliberacin, stas deben formularse en los
momentos oportunos, segn el carcter particular de cada una; se referen por su
objeto, a aspectos del procediendo que constituyen detalles del mismo, sin incidir
sobre sus lneas directrices. Entre estas mociones estn las llamadas de preferen-
cia que tienen por objeto que un asunto sea considerado con anterioridad al turno
que le corresponde, y la de sobre tablas, que tiene por objeto tratar que un asunto
sea considerado de inmediato.
Como puede observarse, las denominaciones y clasifcaciones no coin-
ciden completamente con nuestra legislacin, ya que por ejemplo en nuestros
Reglamentos, la mocin de orden tiene alcances especfcos y no agrupa al resto
de las mociones.
Por nuestra parte, podemos sealar que las intervenciones que pueden
hacerse desde la curul o escao de los legisladores, son las denominadas mocio-
nes o propuestas, las cuales consisten en proponer al Presidente de la Cmara dis-
tintos trmites con el fn de mantener el orden en la sesin, proporcionar elemen-
tos para enriquecer el debate y resolver los desacuerdos y suspender los debates
debido a que el Presidente es el nico facultado para ordenar estos trmites, el
legislador solamente puede proponer su implementacin.
La legislacin funcional del Congreso mexicano prev distintas clases de
mociones entre las que se encuentran:
1. La mocin de orden.
Que de acuerdo con los Reglamentos de la Cmara de Diputados y Sena-
dores, es la peticin, para que se guarde silencio; se mantenga la compostura;
se ocupen las curules; se cumpla este Reglamento; y, en general, se corrija cual-
quier otra situacin que signifque una falta de respeto al orador o una alteracin
del desarrollo de la sesin.
388
Artculo 114 del Reglamento de la Cmara de Diputados y 104 del Reglamento del Senado de la
Repblica.
388
154
2. La pregunta al orador o mocin de cuestionamiento al orador.
Qu procede cuando se requiera una explicacin pertinente, pero sta
debe hacerse a travs del Presidente de la Cmara y con permiso del orador en
turno. En el caso del Senado, el artculo 77 de su Reglamento prev este tipo de
mociones aunque no la denomina como tales.
3. Ilustracin de la discusin.
Cuya fnalidad es que el Pleno conozca algn dato o hecho, documento
relacionado con la discusin o bien el contenido de un artculo que puede aplicar-
se a la misma. En el caso del Senado, esta proposicin puede realizarse confor-
me a lo dispuesto por el artculo 76 numeral 3 del su Reglamento.
4. Verifcacin del qurum.
Cuando la falta de qurum sea notoria, cualquier legislador puede propo-
ner al Presidente de la Cmara que levante la sesin; en el caso de la Cmara de
Diputados, su Reglamento no prev la verifcacin del qurum.
5. Suspensiva.
La mocin suspensiva es un recurso del procedimiento legislativo que tie-
ne por objeto que no se inicie o que se interrumpa la discusin de un asunto pues-
to a la consideracin del Pleno y que ste sea revisado o devuelto a comisiones.
sta debe presentarse por escrito frmada por sus autores -5 legisladores en el
caso del Senado- ante la Mesa Directiva el Presidente en el Senado- antes de que
se inicie la discusin en lo general; sealando el asunto cuya discusin se pretende
suspender y exponer el fundamento legal, as como las razones o motivos que la
justifquen. La mocin suspensiva puede solicitarse slo una vez en la discusin de
un asunto.
Los Reglamentos unicamerales, prevn algunas otras mociones como son:
1. Apego al tema.
Consiste en el llamado al orador cuando ste divague, se aparte del tema
o refera asuntos distintos, para que se cia a la materia que motive la discusin.
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Artculos 59 y 76 numeral 2 fraccin VI del Reglamento del Senado.
Artculos 105,106 y 107 del Reglamento del Senado de la Repblica y 122 del Reglamento de la
Cmara de Diputados.
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El legislador que realice la mocin deber solicitar el uso de la palabra desde su
curul para mencionarla; si es aceptada por el Presidente, har el sealamiento, si
no, continuar el curso de la Sesin.
2. Rectifcacin de trmite.
Es la solicitud de ampliacin del turno para que un asunto sea del conoci-
miento de otra comisin distinta a la originalmente considerada por el Presidente,
slo para efecto de que emita opinin.
3. Alusiones Personales.
Es la solicitud para hacer uso de la palabra cuando, en el curso de la discu-
sin, la diputada o el diputado hubiera sido mencionado implcita o explcitamen-
te por el orador en turno. El aludido podr hacer uso de la palabra inmediatamen-
te despus del orador.
4. Rectifcar hechos.
Es la solicitud de uso de la palabra que hace un legislador cuando no est
inscrito en la lista de los oradores, para aclarar, corregir o ampliar la informacin
expuesta en tribuna por otro legislador que haya participado en la discusin.
5. Discusin y votacin por conjunto de artculos.
Es la solitud para discutir, y en su caso aprobar, los dictmenes con proyec-
tos de ley que consten de ms de treinta artculos por los libros, ttulos, captulos o
secciones, en que sean divididos por sus autores o las comisiones dictaminadoras.

6. De urgente resolucin.
Consiste en la proposicin para poner un asunto a debate y, en su caso, a
votacin del Pleno sin pasar a comisiones para su dictamen previo. sta no puede
solicitarse cuando se trate de reformas o adiciones a la Constitucin.
7. De procedimiento.
Tiene como propsito reclamar las resoluciones del Presidente que se
apartan de la normatividad aplicable.
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Artculo 116 del Reglamento de la Cmara de Diputados
Artculo 108, numeral 1 del Reglamento de la Cmara de Diputados.
Artculo 108, del Reglamento de la Cmara de Senadores.
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8. De remocin.
Es la solicitud para pedir la remocin de un integrante de la Mesa
Directiva.
g. Publicacin
Finalmente, debemos abordar la fase de publicacin, que tiene gran re-
levancia, ya que mediante sta se culmina el proceso legislativo y cobran vigencia
las leyes y decretos aprobados por las Cmaras. Es de destacar que sta era una
facultad eminentemente ejecutiva, en la que el Congreso no haba tenido mayor
intervencin hasta el ao 2011; fue as que en el caso de no publicarse un proyecto
de decreto aprobado por ambas Cmaras y enviado al Presidente de la Repblica,
sin que ste hubiera presentado observaciones dentro del plazo previsto por la
Constitucin, el Congreso no contaba con un medio para ordenar la publicacin
de la nueva legislacin, por lo anterior en ocasiones sta era solicitada mediante
exhortos al Ejecutivo, los que en la mayora de los casos carecan de efcacia.
Con la reforma constitucional del 17 de agosto de 2011, se incluy al Con-
greso en la fase de publicacin, disponiendo que se tendr por aprobado por par-
te del Ejecutivo todo proyecto que no sea devuelto con observaciones a la Cmara
de su origen dentro del plazo de treinta das naturales siguientes a su recepcin;
adicionalmente se dispone que una vez vencido el plazo sealado el Ejecutivo dis-
pondr de diez das naturales para promulgar y publicar la ley o decreto y que
de no hacerlo, la ley o decreto ser considerado promulgado y el Presidente de
la Cmara de origen ordenar dentro de los diez das naturales siguientes su pu-
blicacin en el Diario Ofcial. Con esta modifcacin se elimin el llamado veto de
bolsillo, evitando as la obstruccin del proceso legislativo.
B. Facultad interpretativa
Desarrollamos esta facultad en el apartado correspondiente a la funcin
legislativa en virtud de que se encuentran estrechamente ligadas, ya que la in-
terpretacin que pudiera generar el Congreso como a continuacin se comenta-
rapuede incidir directamente en el texto normativo interpretado. La relacin es
tal que esta facultad se encuentra prevista en el artculo 72, fraccin F, de la Cons-
titucin, que regula el proceso legislativo que a la letra seala que: en la interpre-
tacin, reforma o derogacin de las leyes o decretos, se observarn los mismos
trmites establecidos para su formacin. Al respecto, Jorge Fernndez comenta
que del sentido formal de la funcin legislativa, se infere el principio de la autori-
400
400
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dad formal de la ley, conforme al cual, las resoluciones del Poder Legislativo slo
pueden ser interpretadas, reformadas, adicionadas, derogadas y abrogadas por
otra resolucin del mismo Poder y bajo los mismos procedimientos empleados
para su creacin original. El anterior comentario evidencia la relacin entre le-
gislar e interpretar.
La facultad de interpretacin del Poder Legislativo en sus orgenes tuvo
gran relevancia tan es as que a esta interpretacin se le denomin interpretacin
autentica, en virtud de provenir del rgano que origin la Ley. Sin embargo, en
la actualidad ha cado en desuso en virtud de que la interpretacin de la Ley que
el Poder Judicial genera ha cobrado mayor relevancia, apoyndose en forma es-
pecfca en el artculo 94 constitucional, dcimo prrafo, y en general en toda la
regulacin en materia de control jurisdiccional de la constitucionalidad, que con
la recientemente aprobada reforma constitucional en materia de Amparo cuenta
con mayores alcances.
No obstante, interpretar es una actividad consustancial a la observacin
y aplicacin de la legislacin, es as que la interpretacin de la Constitucin y las
leyes no es facultad exclusiva de ninguno de los Poderes, en virtud de que resul-
ta evidente que el Ejecutivo al aplicar la Ley tiene que interpretarla, asimismo el
legislativo al expedir leyes reglamentarias de la Constitucin la est interpretan-
do. Sobre este tema, Manuel Gonzlez Oropeza, apoyado en un voto particular
de 1942 del Ministro Gabino Fraga, comenta que el Poder Ejecutivo tiene que in-
terpretar la Constitucin y las leyes para expedir los reglamentos, por lo que las
funciones ejecutivas son por naturaleza interpretadoras de la Ley y de la Constitu-
cin. Como puede observarse la aplicacin de la Constitucin y la Ley, necesa-
riamente implica la interpretacin, por lo que se infere que todos los rganos del
Estado realizan interpretacin. Sin embargo, el nico que realiza la interpretacin
autntica es el Congreso. Al respecto, David Vega Vera seala que tanto el Poder
Judicial como el Legislativo y el Ejecutivo tienen facultades para interpretar la Ley,
sin embargo, el que lo hace en uso de la funcin legislativa formal, es slo el Poder
Legislativo.
Algunos autores consideran que esta clase de interpretacin puede
producir graves problemas en nuestro sistema, este es el caso de Salvador Nava
Gomar, quien hace la siguiente critica: nuestra propia Carta est siendo sujeto
de revisin por todos los partidos polticos, por todos los actores y por la propia
sociedad y es entonces cuando resalta la disfuncionalidad de algunas normas sim-
plemente mal hechas, precisamente como el inciso f) del artculo 72, sin embar-
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404
FERNNDEZ RUIZ, Jorge. Op. Cit. p. 303.
GONZLEZ OROPEZA, Manuel, Memoria del Foro La Facultad Interpretativa del Congreso, pp.
84-85.
VEGA VERA, DAVID. Memoria del Foro La Facultad Interpretativa del Congreso. de Diputados,
CEDIP. Mxico 2002. p. 65.
NAVA GOMAR, Salvador. Memoria del Foro La Facultad Interpretativa del Congreso. Cmara de
Diputados, CEDIP. Mxico 2002. Pg. 141.
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go, debe sealarse que desde la Constitucin de 1824, esta facultad est prevista,
acompaada de la prohibicin expresa a los jueces para interpretar, suspender o
modifcar las leyes, la cual fue abrogada hasta 1917.
Como puede observarse esta es una facultad de gran importancia que a
pesar de estar en desuso est vigente, y puede constituir la eventual solucin a un
problema de interpretacin.
4. Funcin de control
El fn de dividir el ejercicio del poder entre distintos detentadores, fue evi-
tar abusos en el ejercicio del mismo; sin embargo, la sola divisin no es sufciente
para conseguir este objetivo. Es por esto, que en los sistemas constitucionales se
establecen lmites al ejercicio del poder y mecanismos de control recproco, me-
diante los cuales los mismos rganos del Estado verifcan que se observen estos
lmites, a travs de controles y medios de accin recprocos, evitando cualquier
posibilidad de abuso.
De acuerdo con Loewenstein, limitar a los detentadores del poder pol-
tico es el ncleo de lo que en la historia antigua y moderna de la poltica aparece
como el constitucionalismo. De lo anterior, se deduce que la importancia de los
lmites previstos por el sistema constitucional, son de gran importancia, ya que no
slo garantizan la libertad, sino tambin el correcto funcionamiento del Estado.
Actualmente la facultad de control comienza a ser la preponderante en los par-
lamentos modernos. sta implica una supervisin sobre los diversos rganos del
Estado por parte del Parlamento, control que puede ser recproco -la evolucin de
los sistemas constitucionales ha sometido al Parlamento al control jurisdiccional
de algunos de sus actos-, no obstante que el Legislativo es el rgano del Estado
considerado el controlador por antonomasia, en virtud de ser el representante
directo del pueblo.
Ahora bien, para hacer efectivos esos lmites, se establecen diversos me-
dios de control, por lo que resulta necesario defnir qu es el control, lo cual no es una
tarea fcil, en virtud de que este concepto reviste un gran nmero de signifcados.
A. Qu es el control
Manuel Aragn, seala que el concepto control no puede ser unvoco;
sin embargo, a pesar de la variedad de signifcados, ste puede adquirir la forma
405
LOEWENSTEIN, Karl. Op. cit., p. 29.
ARAGN, Manuel, Constitucin democracia y control, Instituto de Investigaciones Jurdicas,
UNAM, Mxico, 2002, p. 121.
405
406
406
159
de control parlamentario, judicial, social y administrativo bajo diferentes facetas
que son freno, vigilancia, revisin e inspeccin. Todos los medios de control del
Estado constitucional estn orientados en un solo sentido, y todos responden,
objetivamente, a un solo fn: fscalizar la actividad del poder para evitar abusos. El
control aparece, pues, como el instrumento indispensable para que el equilibrio y
con l la libertad- pueda ser realidad, no obstante que el concepto sea polivalen-
te. De lo anterior, podemos deducir que el control es un instrumento que garan-
tiza la libertad de los destinatarios del poder, al verifcar que los actos del Estado
cumplan con los lmites establecidos aplicando distintos mecanismos.
Con el fn de evitar ese peligro siempre presente que es inmanente a todo
poder, el Estado organizado exige de manera imperativa que el ejercicio del poder
poltico, tanto en inters de los detentadores como de los destinatarios del poder,
sea restringido y limitado. Limitar el poder poltico quiere decir limitar a los deten-
tadores del poder; esto es, el ncleo de lo que en la historia antigua y moderna
de la poltica aparece como el constitucionalismo. De acuerdo con Loewesteing la
libertad de los destinatarios del poder slo quedar garantizada cuando se con-
trole debidamente el ejercicio del poder llevado a cabo por sus detentadores. Es
por lo anterior, que la divisin de poderes ha constituido uno de los principales
y ms efcientes instrumentos para evitar el abuso en el ejercicio del poder, al
constituirse en un control recproco entre los rganos del Estado que detentan
el poder pblico. Con el establecimiento de rganos del poder independientes,
se procura un equilibrio entre las autoridades; sin embargo, cada uno de stos
cuenta con diversos medios de control con respecto a los otros, lo que contribuye
al buen desempeo de los gobernantes.
Debemos sealar que existen controles externos que suponen la inter-
vencin de agentes de la sociedad como los medios de comunicacin o los electo-
res- e internos los que a su vez se dividen en concentrados o desconcentrados; los
primeros, se ejercen por el mismo rgano, y los segundos, entre rganos distin-
tos; a este tipo de controles se les denomina tambin controles intraorgnicos
e interorgnicos, entre estos ltimos se encuentra el jurisdiccional y desde luego
el parlamentario.
B. Control Parlamentario
El control parlamentario es la actividad que ejerce el Congreso sobre los
otros rganos del Estado, con el fn de tutelar que el desempeo de stos se lleve
a cabo, de acuerdo con lo prescrito por nuestra Carta Magna, lo que puede con-
sistir en verifcar si se han respetado esos principios protegidos.
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Ibdem p. 88.
Ibdem, p. 29.
VALADS, Diego, Op. cit., p. 3.
LOEWENSTEIN, Karl, Op cit., p. 233.
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El control parlamentario puede ser considerado un control de tipo pol-
tico, principalmente porque no cuenta con un parmetro normativo, objetivado,
no hay razonamiento jurdico necesario, son los principios de la libertad y la opor-
tunidad los que rigen tanto la composicin del parmetro como la formulacin de
juicio valorativo o de adecuacin. En la mayor parte de los casos, no existe un
canon jurdico de valoracin y no impone un determinado tipo de razonamiento.
El control parlamentario conjuntamente con el control que se realiza a travs de
los votos populares, constituye uno de los medios ms especfcos y ms efcaces
de control poltico.
La funcin de control est cobrando mayor importancia en los Parlamen-
tos modernos, con miras a convertirse en la ms importante. En el caso de los
Estados Unidos, el Congreso ha venido a ser menos un cuerpo legislativo y ms una
institucin que controla la administracin de las actividades gubernamentales lleva-
das a cabo por los funcionarios del Ejecutivo. Para lo cual, dispone de un impor-
tante medio de control que consiste en establecer pautas legislativas generales,
para que se lleven a la prctica los programas que autoriza, del cual a su vez se
desprenden otros medios que son:
Crear la organizacin y divisin del Ejecutivo en la que se manejan los
programas de gobierno;
Proporcionar o no, recursos econmicos para ponerlos en prctica; y
Confrmar la designacin presidencial de quines ocuparn los cargos
administrativos principales para llevarlos a la prctica.
Estos medios han sido sufcientes para que el Congreso Norteamericano
sea considerado por James Wilson, probablemente el organismo legislativo ms
poderoso del mundo, toda vez que los controles que ejerce son de los ms f-
rreos a nivel mundial.
Con respecto a la funcin de control que ejerce nuestro Congreso, sta no
puede considerarse todava la ms relevante, ya que como se ha mencionado, la
preponderante es la legislativa, debido entre otras causas, a que por varias dca-
das estos no se ejercieran adecuadamente, adems de que stos fueron diseados
con alcances restringidos, por lo que no existe una regulacin que los incentive.
De acuerdo con Daniel Mrquez, el Control que ejerce nuestro Congreso
se clasifca en control de legislacin, presupuestal y poltico en la siguiente forma:
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412
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414
ARAGN, Manuel, Op. cit., pp.186-187.
WATSON, Richard A., Op. cit., p. 327.
Cfr. WATSON, Richard, Op. cit., p. 327.
WILSON, James Q., Op. cit., p. 277.
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El control de legislacin se caracteriza por la emisin de normas de carcter
imperativo, abstracto, general e impersonal, que tienen como propsito fundamen-
tal: Regular la ejecucin de los planes y programas, hacer ms transparentes el uso y
destino de los fondos pblicos y generar criterios de conducta en el servicio pblico.
El control presupuestal se relaciona con los dos grandes momentos del
presupuesto:
1. La aprobacin del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin
que la Cmara de Diputados debe realizar.
2. La aprobacin de la llamada Cuenta Pblica, en la que se comprueba
que el gasto ejercido es efectivamente el presupuestado, como se previene en el
artculo 74, fraccin IV de la Constitucin.
Ambos controles ejercidos en forma exclusiva por la Cmara de Diputa-
dos. Figuras que posteriormente sern desarrolladas.
El control poltico tiene que ver con la fscalizacin del uso y destino de
los recursos pblicos; esto es, verifcar los gastos generados por las dependencias
y entidades de la administracin pblica, para lo que la Cmara de Diputados se
apoya en su cuerpo tcnico, la entidad superior de fscalizacin (Auditora Supe-
rior de la Federacin). Uno de los aspectos de este tipo de control en nuestro
pas, consiste en el poder de las Cmaras del Congreso para citar a comparecer a
los servidores pblicos, a que hace referencia el segundo prrafo del artculo 93
constitucional; quienes actualmente tienen que comparecer bajo protesta de
decir verdad sin que se haya defnido reglamentariamente los alcances de esto.
En la anterior clasifcacin, se pudo observar que la funcin de control
se encuentra en varias de las actividades que desarrolla el Poder Legislativo; al
respecto, Manuel Aragn comenta que la llamada funcin de control no se cir-
cunscribe a procedimientos determinados, sino que se desarrolla en todas las ac-
tuaciones parlamentarias. Slo la funcin legislativa se circunscribe a un proce-
dimiento especfco, las dems funciones de los Parlamentos se realizan a travs
de todas las actividades de las cmaras y no estn sujetas a un procedimiento
exclusivo. Es decir, de todas las funciones de los Parlamentos, la de control, es la
nica que puede estar presente en todos los procedimientos de las cmaras.
Ahora bien, no toda la actividad de control se realiza por el Parlamento
como rgano ni opera en el mbito reducido de las cmaras; el control no slo se
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Cfr. MRQUEZ GMEZ, Daniel, Los procedimientos administrativos materialmente jurisdicciona-
les como medios de control en la administracin pblica, Instituto de Investigaciones Jurdicas.
UNAM. Mxico. 2003, p. 24.
ARAGN, Manuel. Op. cit., pp. 192-193.
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lleva a cabo mediante actos que expresan la voluntad de la Cmara, sino tambin
a travs de actividades de los parlamentarios o los grupos parlamentarios desa-
rrolladas en la Cmara, aunque no culmine en un acto de voluntad de sta. Esto
es as porque el resultado sancionatorio inmediato no es consustancial al control
parlamentario, y porque la puesta en marcha de instrumentos de fscalizacin gu-
bernamental no tiene por objeto slo el obtener una decisin conminatoria de la
Cmara, sino tambin el infuir en la opinin pblica de tal manera que en tales
supuestos el Congreso es la sede de donde parte el control, pero la sociedad es el
objetivo al que va dirigido, puesto que es ah donde puede tenr efecto.
Entre los tipos de control parlamentario podemos ubicar, el Control por
el Parlamento y el Control en el Parlamento; el primero, supone un acuerdo de
la mayora; sin embargo, tiene importantes difcultades para llevarse a cabo como
el requisito de la independencia entre controlante y controlado, ya que sta no se
da hoy en las relaciones del Parlamento con el gobierno, debido a que la mayora
se corresponde generalmente con el partido en el Gobierno en los regmenes pre-
sidenciales y con el gobierno denominados por los partidos mayoritarios en los
regmenes parlamentarios, mayora que los sostiene. De ah que el Parlamento no
pueda controlar en sentido propio al gobierno, ya que esto slo sera una auto-
crtica de los partidos gubernamentales. El segundo tipo (Control en Parlamento)
es el que realiza la minora desde la oposicin, ste no expresa la voluntad de la
Cmara, pero no puede negarse su capacidad de fscalizacin sobre el Ejecutivo,
bien porque puede debilitarlo o hacerlo rectifcar, bien porque puede incidir en el
control social o en el control poltico electoral. Actualmente puede hablarse de
una nueva contraposicin en el control parlamentario entre el gobierno y la mino-
ra, ya no entre el gobierno y el Poder Legisaltivo. El control en el parlamento no
sustituye al control por el parlamento pero hace de ste una actividad cotidiana.
En el Congreso de la Unin, esta funcin la ubicamos en la realizacin de
los periodos de sesiones; el Informe de Gobierno; las comparecencias; la aproba-
cin del Presupuesto de Egresos de la Federacin, entre otros medios de control
que a continuacin analizaremos.
C. Los periodos de sesiones
Los periodos de sesiones constituyen un claro ejemplo de control en el
Parlamento. El llevar a cabo sesiones plenarias, constituye uno de los medios de
control caractersticos del Poder Legislativo, ste se ejerce a travs de las crticas
y los sealamientos que los legisladores hacen en la tribuna de su Cmara. La sola
actividad de las cmaras es, en s, un valioso mecanismo de control. Lo anterior
417
ARAGN, Manuel, Op. cit., p.192.
VALADS, Diego. Op. cit. p. 379.
417
418
418
163
es resultado de que, en todo el mundo, los representantes populares se caracteri-
zan como los analistas y crticos de la administracin; sin embargo, en nuestro pas
este papel est siendo paulatinamente asumido por los medios de comunicacin.
Por una extraa refexin, los Constituyentes de 1917, vieron en este me-
dio de control un riesgo potencial para la buena marcha de los trabajos del Ejecu-
tivo, se consider limitarlo, razn por la cual se elimin del texto Constitucional
el segundo periodo de sesiones que estaba previsto desde 1857, a fn de que el
Congreso estuviera reunido el menor tiempo posible para evitar el desgaste pol-
tico que se produce con la crtica al gobierno. No obstante, debido a las presiones
polticas, en 1986 se aprueba una modifcacin a la Constitucin para adicionar un
segundo periodo, a la que seguiran reformas que incrementaran la duracin de
ambos periodos, lo que an se considera insufciente.
En nuestro Congreso, el mecanismo por el que se ha optado para ejercer
estas crticas y sealamientos al gobierno, es la expedicin de puntos de acuerdo,
a los que hemos denominado declarativos que no son otra cosa que posiciona-
mientos que las cmaras adoptan sobre algn asunto, sin que ste vincule a la
autoridad destinataria; no obstante, en ocasiones con la sola presentacin en la
tribuna de la proposicin de punto de acuerdo, basta para provocar una respues-
ta por parte del destinatario que fundamentalmente es el Gobierno Federal.
Como se puede observar, este medio de control tiene un importante pa-
pel en los Parlamentos modernos, ya que adems de controlar a la administra-
cin, permite que la opinin pblica conozca del desarrollo de sus actividades y de
la crtica que los parlamentarios hacen de ellas.
D. Informe Presidencial
Este medio de control est previsto en nuestro sistema constitucional
desde 1824, y actualmente se encuentra regulado por el artculo 69 de la Consti-
tucin que establece la obligacin del Presidente de la Repblica de presentar un
informe por escrito en el que manifeste el estado general que guarda la adminis-
tracin pblica del pas.
El formato del informe de gobierno fue materia de debate por varias Le-
gislaturas, debate que culmin con la modifcacin en agosto de 2008 de la Cons-
titucin, con el que se suprimi la obligacin del Presidente de la Repblica de
acudir personalmente al recinto del Congreso a entregar el texto, acto con el que
se daba inici al periodo de sesiones del rgano Legislativo y a uno de los proce-
419
420
El Artculo 62 de la Constitucin de 1857, prevea dos periodos de sesiones; el primero del 16 de
septiembre al 15 de diciembre, y el segundo, del 1 de abril al da ltimo de mayo.
Tema desarrollado en el apartado correspondiente las fuentes del Derecho Parlamentario.
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sos de control ms caractersticos del Poder Legislativo, esta reforma implic la
vulnerar an ms la interaccin entre el Congreso y el Ejecutivo; razn por la que
se busc compensar este alejamiento con la introduccin de las fguras de la pre-
gunta parlamentaria y la protesta de decir verdad en las comparecencias de los
altos funcionarios de la Administracin Pblica ante los legisladores, relacionadas
con la glosa del informe, la discusin de una ley o el estudio de un negocio concer-
niente a sus respectivos ramos o actividades.
No obstante esta importante modifcacin, es necesario replantear la
conveniencia de no contar con la presencia del Presidente de la Repblica, duran-
te la presentacin del informe, que como ya se coment difculta la interaccin
entre estos dos rganos del Estado, la cual es de suma importancia.
Debemos tener presente que el principio de divisin de poderes, no im-
plica una separacin estricta entre rganos, por el contrario stos deben buscar
actuar coordinadamente, a fn de lograr con mayor efcacia los objetivos que el
Estado tiene encomendados. Es por lo anterior que resulta necesario incrementar
la interaccin entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo, y no solo con la reinsercin
del informe ante el Congreso, sino con la adicin de un nmero mayor de reunio-
nes, a fn de que exista un intercambio de puntos de vista mucho ms fuido, lo
que no slo garantizar un control poltico con fnes electorales, sino tambin el
establecimiento de un mecanismo de control constructivo, mediante el que se
puedan tomar mejores decisiones.
E. Comparecencia de funcionarios
El control puede manifestarse a travs de actuaciones de los legisladores
o de los grupos (preguntas, interpelaciones, intervenciones en debates), que no
expresan la voluntad de la Cmara, pero cuya capacidad de fscalizacin sobre el
gobierno no cabe negar, bien porque pueden debilitarlo o hacerlo rectifcar, bien
porque pueden incidir en el control social o en el control poltico electoral. Este es
control del gobierno que realizan las minoras, representadas en los Parlamentos.

Las comparecencias son audiencias en las que los funcionarios citados
deben contestar las cuestiones que les planteen los legisladores. Es mediante
estas preguntas que el Congreso ejerce un control, que si bien es imperfecto,
contribuye a informar a los legisladores sobre determinados asuntos, para pos-
teriormente, ejercer otros controles va legislacin o a partir de la aprobacin del
Presupuesto de Egresos de la Federacin.
421
ARAGN, Manuel. Op. cit., p. 192.
421
En los regmenes parlamentarios las comparecencias son la respuesta a
una cuestin o pregunta que un legislador formule a un funcionario del gobierno.
Sobre este tema, Orlando Tovar comenta que la cuestin o pregunta es un meca-
nismo de control parlamentario tpico donde existe responsabilidad poltica de
los ministros ante el Parlamento; sin embargo, puede usarse en cualquier tipo de
gobierno. Este autor defne a la cuestin o pregunta como una peticin de expli-
cacin sobre un punto determinado dirigido por un parlamentario.
Con este medio de control, no slo se busca obtener del gobierno la in-
formacin necesaria para el Congreso, ya que tambin se propicia que la adminis-
tracin subsidiariamente exponga las fallas en los asuntos o programa en cues-
tin y proponga soluciones viables e inmediatas, al responder las preguntas.
Es de destacarse que Tena Ramrez, seala que en nuestro sistema cons-
titucional la convocatoria a comparecer, dirigida a los Secretarios del despacho,
est en realidad dirigida al Presidente, pero en virtud de que la Constitucin no
autoriza a las Cmaras para llamar a comparecer a este ltimo, estos altos funcio-
narios son los que deben acudir para informar. No obstante, el informe es del
Presidente, ya que, de hecho, sus colaboradores slo instrumentan las polticas
que se les ordenan.
Con la reforma al artculo 93 constitucional del 15 de agosto de 2008, las
Cmaras de nuestro Congreso pueden citar a los Secretarios de Estado, al Procu-
rador General de la Repblica, a los directores y administradores de las entidades
paraestatales, independientemente de la obligacin de informar al Congreso pre-
vista en el primer prrafo del mismo artculo, ya que la comparecencia se solicita
para el solo efecto de que el funcionario aporte informacin concerniente a su
ramo, sobre un proyecto de ley que se discuta o sobre un asunto en estudio, com-
parecencias que con la reforma de 2008 se celebran bajo protesta de decir ver-
dad. Tambin se adicion la facultad para convocar a los titulares de los rganos
autnomos, en caso de que se discuta una ley, o se estudie un negocio concer-
niente a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a interpelacio-
nes o preguntas. Las anteriores facultades de acuerdo con el texto constitucional
deben ser reglamentadas por la Ley del Congreso y sus reglamentos. En lo que
corresponde a la Ley Orgnica del Congreso, sta faculta a los presidentes de las
comisiones ordinarias, -con el acuerdo previo de stas- para solicitar informacin
o documentacin a las dependencias y entidades del Ejecutivo, a fn de contar
con elementos para dictaminar alguna iniciativa o bien tener la informacin nece-
saria para tratar algn asunto concerniente a la dependencia. Esta facultad es de
gran importancia, ya que esta informacin, puede generar la necesidad de citar a
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424
TOVAR, Orlando, Las Funciones de Investigacin y Control de la Cmara de Diputados en QUI-
ROGA LAVIE, Humberto, Derecho Parlamentario Iberoamericano, Porra, Mxico, 1987, p. 120.
TENA RAMREZ, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano, 34 ed., Porra, Mxico, 2001, p. 261.
Ley Orgnica del Congreso, artculo 45, prrafos 1, 2 y 3 con respecto a la Cmara de Diputados y
Artculo 97 con relacin al Senado de la Repblica.
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un funcionario, para que explique con mayor detalle los datos que aporta, adems
de resolver las dudas que, derivadas del anlisis, tengan los legisladores.
En lo que respecta a la protesta, la regulacin se previo en el artculo 270
del Reglamento del Senado de la Repblica y en el artculo 124 del Reglamento de
la Cmara de Diputados, pero, sin embargo, no establecen las consecuencias de
faltar a sta.
La reforma de 2008 tiene similitudes con la fgura del juramento ante
rganos legislativos que se prev en el Congreso de los Estados Unidos; sin
embargo, a diferencia de aquellas la introducida a nuestro sistema resulta inocua,
pues una comparecencia en virtud de su naturaleza implica un dilogo que entra-
a preguntas y respuestas, adems de que no se establecen las consecuencias de
la vulneracin de la protesta. Es por lo anterior que es preciso que el Congreso
establezca con mayor precisin la forma en la que ejercer dicha facultad.
No obstante lo anterior, mentir bajo protesta podra implicar una respon-
sabilidad para el funcionario, ya que l conoce los pormenores de las decisiones,
toda vez que es l quien las ejecuta. Sin embargo, es muy distinto que se le pre-
tenda imputar una responsabilidad poltica por una decisin que el funcionario
no tom a que se le pretenda imputar una responsabilidad por faltar a la verdad.
Debemos de tener presente que lo que se busca con este tipo de medios es ejer-
cer un control poltico sobre el Ejecutivo, y no un control jurisdiccional, razn por
la que el presentar informes bajo protesta de decir verdad y ms aun sancionar la
vulneracin a sta, pareciera una medida acorde con los procesos de investigacin
penales, que no encajan en el sistema de control poltico de nuestro Congreso.
Por lo anterior resulta necesario que el Congreso determine con claridad
los alcances que tendra el vulnerar la protesta de decir verdad.

F. Controles fnancieros
La ejecucin del presupuesto es responsabilidad exclusiva del Poder Eje-
cutivo, mientras en la evaluacin y control comparte la responsabilidad con el
Poder Legislativo en fases distintas. El control a priori del presupuesto lo ejerce
el legislativo. Cuando los controles son previos al pago de las partidas presupues-
tales se habla de control preventivo, el cual fundamentalmente est a cargo del
Ejecutivo, -no obstante, como ms adelante comentaremos, el Legislativo tam-
bin puede intervenir en esta fase-, y despus del pago se habla de un control a
posteriori, el cual ejercen ambos poderes.
425
Cervantes Gmez, Juan Carlos, La responsabilidad de los servidores pblicos por sus declaracio-
nes e informes ante el Congreso. Anlisis descriptivo de Espaa y Estados Unidos de Amrica,
Revista Expediente Parlamentario, Nm. 28, Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones
Parlamentarias, Mxico, 2012, pp. 119-143.
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Para ejercer los controles fnancieros, la Cmara de Diputados cuenta con
diversos mecanismos, para supervisar el gasto del gobierno. En lo que toca a la
aprobacin del presupuesto, sta no slo es un medio de control, sino tambin
de equilibrio, ya que a travs de ste, el Legislativo, est en posibilidad de defen-
derse de una inadecuada poltica fnanciera del Ejecutivo que pretenda reducir
arbitrariamente sus recursos.
Ahora bien, en lo que toca al control parlamentario del presupuesto, te-
ricamente cuenta con tres fases, la previa, la concomitante y la posterior:
FASE PREVIA. En sta el control se debe llevar a cabo a travs del an-
lisis que realiza la Cmara de Diputados, del Presupuesto de Egresos y su posterior
aprobacin. Esta fase se fundamenta en el artculo 74 fraccin IV constitucional,
que dispone que es facultad exclusiva de esa Cmara examinar, discutir y aprobar
anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin.
FASE CONCOMITANTE. Se puede realizar mediante los programas del
Ejecutivo. Este control puede realizarse en cada operacin, en el momento que se
desee, a travs de peticiones, aclaraciones, solicitud de datos y explicaciones. (De
acuerdo con los dispuesto en el artculo 93 constitucional).
FASE POSTERIOR. Se realiza una vez rendida la cuenta pblica y en
Mxico est a cargo de la Auditora Superior de la Federacin de la Cmara de
Diputados, conforme a lo previsto por la fraccin VI del artculo 74, que faculta la
Cmara para revisar la cuenta pblica del ao anterior con el apoyo de la entidad
de fscalizacin superior de la Federacin. (Auditora Superior de la Federacin).
Cabe agregar, en esta parte, que los controles fnancieros concomitantes
pueden ser ejercidos por ambas Cmaras del Congreso -no obstante, la funcin
presupuestal corresponde de manera exclusiva a la Cmara de Diputados- confor-
me a lo dispuesto por el artculo 93 de la Constitucin, que seala la posibilidad
de citar a comparecer a diversos funcionarios de la administracin pblica para
que informen cuando se discuta o estudie un negocio concerniente a sus respec-
tivos ramos o actividades. De igual forma, este artculo faculta a las Cmaras para
crear comisiones de investigacin. Sin embargo, de acuerdo con Mara de la Luz
Mijangos, estos ltimos medios de control carecen de efcacia en virtud de que
la Constitucin no prev ninguna declaracin de las cmaras, y aun en el caso de
que se diera en forma negativa, no podra afectar en forma alguna al funcionario
destinatario, ya que stos, hasta la fecha, son de libre designacin y remocin por
parte del titular del Ejecutivo, lo que con base en la reforma de agosto de 2008,
pudiera cambiar, adems con base en los resultados que las comisiones de inves-
tigacin obtengan, es posible iniciar procesos penales, civiles o administrativos.
426
Cfr. MIJANGOS, Mara de la Luz, El Control del Presupuesto desde una perspectiva jurdica. El
Control de las Finanzas Pblicas, Centro de Estudios para la Reforma del Estado, A.C. Primera
edicin, Mxico, 1996, p. 150.
Ibdem, p. 151.
426
427
427
Por otra parte, es de destacar que con la obtencin de informacin, se
pueden reunir elementos para ejercer el control presupuestal a priori, ya que deri-
vado de la recopilacin de datos que comprueben que un programa de gobierno
no est dando resultados, o que no se estn ejerciendo adecuadamente los recur-
sos asignados, puede derivar en la decisin de que a ste no se le asignen recursos
en el siguiente Presupuesto, un ejemplo de esto lo encontramos en el artculo 45,
que en su numeral 5 determina que las Comisiones deben dar opinin fundada a
la Comisin de Presupuesto y cuenta Publica, con base en los informes que rinda
el Poder Ejecutivo Federal y las dems entidades fscalizadas, asimismo la mencio-
nada disposicin establece que el objeto de este tipo de opiniones es hacer apor-
taciones sobre aspectos presupuestales especfcos, en relacin al cumplimiento
de los objetivos de los programas del correspondiente ramo de la Administracin
Publica Federal, y para que sean consideradas en al revisin de la Cuenta Publica;
sin embargo, es de sealar que las Comisiones en la mayora de los casos no cuen-
tan con la estructura sufciente para evaluar esta informacin y poder determinar
fehacientemente, si los recursos se estn empleando adecuadamente.

G. Ratifcacin de nombramientos
Algunos de los nombramientos que realiza el Presidente de la Repblica,
requieren la ratifcacin del Senado. De acuerdo con lo dispuesto por la Fraccin II
del artculo 76 constitucional, estos funcionarios son: El Procurador General de la
Repblica; los agentes diplomticos; cnsules generales; coroneles y dems jefes
superiores del Ejrcito, la Armada y la Fuerza Area Nacionales, y los empleados
superiores de Hacienda.
En nuestro pas desde la expedicin de la Constitucin de 1824, se incluy
este medio de control a cargo del Senado. Posteriormente, la Constitucin de
1917 lo recoge en el artculo 76; sin embargo, esta facultad, no se ejerci plena-
mente por los senadores, debido entre otras causas a que: 1) la disposicin cons-
titucional en algunas partes es imprecisa; por ejemplo, no aclara quines son los
empleados superiores de Hacienda, omisin que se ha solucionado con la expedi-
cin del Acuerdo del Senado de la Repblica publicado el 18 de diciembre de 2006,
428
El Prrafo 6 del artculo 110 de la Constitucin de 1824, seala entre las atribuciones del Presidente,
la de nombrar a los jefes de las ofcinas generales de hacienda, los de las comisaras generales,
los enviados diplomticos y cnsules, los coroneles y dems ofciales superiores del ejrcito per-
manente, milicia activa y armada, con aprobacin del Senado, y en sus recesos del Consejo de
Gobierno.
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que los enumera; 2) como ya se ha comentado, con la existencia de un partido
hegemnico que domin ambas Cmaras del Congreso, las propuestas que haca
el Ejecutivo se aprobaban sin mayor objecin.
Es de destacar que el Reglamento del Senado incorpor un procedimien-
to para llevar a cabo los nombramientos en el Titulo Octavo De los procedimien-
tos especiales, artculos 239 al 246.
En 1994 fue suprimida la facultad para que el Ejecutivo nombrara a los Mi-
nistros de la Suprema Corte, quienes actualmente son designados por el Senado a
propuesta del Presidente de la Repblica. Con la anterior modifcacin, se dio un
importante avance en materia de nombramientos; sin embargo, resulta evidente
que es necesario fortalecer la participacin del Congreso en los nombramientos de
algunos funcionarios, pues es necesario que el Legislativo evale la idoneidad de
las personas propuestas por el Ejecutivo mediante el anlisis de su trayectoria, per-
fl y capacidad profesional para dirigir el rgano correspondiente. El Congreso o al
menos la Cmara de Senadores, deben vigilar el ejercicio de las facultades del Po-
der Ejecutivo en materia de nombramientos, ya que la creciente importancia de los
miembros del gabinete en la gestin y manejo de los recursos pblicos es evidente.
H. Facultad de investigacin
La facultad de investigacin es a nivel mundial uno de los ms importan-
tes controles que ejerce el Poder Legislativo. No obstante, es conveniente sealar
que estas facultades, se relacionan con casi todas las funciones de los Parlamen-
tos. Al respecto Fernando Santaolalla, comenta que las investigaciones parla-
mentarias no estn afectadas a una particular funcin de las cmaras, sino que
pueden servir a todas ellas. En distintos pases, no slo se han utilizado con vistas
a controlar al Gobierno, sino para desarrollar una ulterior obra legislativa, para
coadyuvar en la funcin presupuestaria del Parlamento, para actos de naturaleza
jurisdiccional o para servir de cauce de expresin a las fuerzas polticas. Es decir,
la facultad de investigacin no slo es un medio de control, sino que tambin
coadyuva con la funcin legislativa, la presupuestal y la jurisdiccional. O como en
el caso del Congreso Norteamericano juega un papel determinante en la funcin
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De conformidad con el artculo Segundo del Acuerdo del Senado aprobado en sesin celebrada
el 7 de diciembre de 2006 y publicado en el Diario Ofcial de la Federacin el 18 de diciembre de
2006 son sujetos de ratifcacin por parte del Senado o, en su caso, de la Comisin Permanente,
los nombramientos que haga el Presidente respecto de los siguientes empleados superiores de
Hacienda: 1. Subsecretario de Hacienda y Crdito Pblico; 2. Subsecretario de Egresos; 3. Subse-
cretario de Ingresos; 4. Procurador Fiscal de la Federacin; 5. Tesorero de la Federacin; 6. Jefe
del Servicio de Administracin Tributaria; 7. Administrador General de Recaudacin, 8. Administra-
dor General de Auditora Fiscal Federal; 9. Administrador General de Aduanas; 10. Administrador
General Jurdico; 11. Administrador General de Grandes Contribuyentes, 12. Jefe de Unidad de la
Unidad de Crdito Pblico; 13. Jefe de la Unidad de Coordinacin con Entidades Federativas.
De acuerdo con lo previsto por el artculo 96 de la Constitucin reformado en 1994. Diario Ofcial
de la Federacin del 31 de diciembre de 1994.
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de informacin parlamentaria, pues ste tiene la obligacin de informar al pblico
acerca de los problemas fundamentales y de algunas de las soluciones bsicas,
para lo cual el vehculo principal de esta funcin lo constituye una comisin de in-
vestigacin, que se encargue de realizar la investigacin y difundir sus resultados.
Sin embargo, en nuestra opinin, sus implicaciones con la funcin de control son
las ms importantes.
La mayor parte de las constituciones despus de las Segunda Guerra
Mundial, atribuyeron a los rganos de representacin popular la posibilidad de
investigar, aunque en algunos sistemas constitucionales como el norteamericano
en el siglo XVIII o el belga desde el siglo XIX, ya los haba desarrollado. En nues-
tro pas, fue hasta la reforma poltica de 1977, cuando se incluy en la Constitu-
cin la posibilidad de integrar las comisiones de investigacin, mediante la adicin
de un prrafo tercero al artculo 93. Con esta reforma se abri la posibilidad de
que las cmaras realizaran investigaciones mediante la integracin de comisiones
creadas especfcamente con ese fn, pero slo en el caso de los organismos des-
centralizados y de las empresas de participacin estatal mayoritaria; no obstante,
de acuerdo con Cecilia Mora Donato, la creacin de comisiones de investigacin
era posible aun sin la reforma constitucional en virtud de que el Reglamento del
Congreso General, ya contena una autorizacin general que permita la creacin
de comisiones especiales -a propuesta de un diputado o de la Gran Comisin- a las
que se le podan dar funciones investigadoras. Con la reforma, este derecho se
elev a nivel constitucional; sin embargo, se restringi el alcance de las comisio-
nes, pues slo, se previ que actuaran sobre los organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal, que en esa poca haban incrementado consi-
derablemente su nmero, pero que hoy son por dems escasas -es por esto, que
este tipo de comisiones corren el riesgo de quedarse sin materia de investigacin-.
Por otra parte, con esta reforma, se increment el nmero de diputados y senado-
res que podan solicitar que se constituyera una comisin de investigacin, lo que
restringi considerablemente este importante medio de control caracterstico de
los Parlamentos modernos.
Sobre la funcin de investigacin, Diego Valads comenta que la facultad
de investigacin es una de las ms importantes con que actualmente cuentan los
Congresos y Parlamentos. Sin embargo, este control, a pesar de la reforma de
1977, no se ha desarrollado en nuestro pas; no obstante, se ha considerado que
con fundamento en lo dispuesto por el segundo prrafo del artculo 93 constitucio-
nal, es posible realizar una investigacin, ya que este prrafo posibilita a ambas c-
maras para citar distintos funcionarios del gabinete para que informen cuando se
discuta o estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades.
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WATSON, Richard. Op. cit., p. 329.
VALADS, Diego. Op. cit. p. 382.
MORA DONATO, Cecilia, Op. cit. p. 232. Los Artculos del Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso que cita la autora son: el 71, 78, 79, 80 y 90.
VALADS, Diego. Op. cit., p. 382.
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5. Funcin Financiera
Otra importante funcin del Poder Legislativo es la funcin fnanciera,
ya que es con sta con la que surgen las asambleas estamentales rganos ante-
cedentes de los Parlamentos, mismas que eran convocadas por el monarca para
lograr el establecimiento de impuestos destinados a sufragar en la mayora de las
ocasiones gastos de guerra.
La facultad fnanciera de los Parlamentos como rganos encargados de
autorizar y fscalizar el gasto de los recursos pblicos, es una de sus ms tradi-
cionales funciones; fue justamente dicha competencia la que fragu el trnsito
de las monarquas absolutas a las parlamentarias. Esta funcin consistente en
la aprobacin de los gastos e ingresos del Estado, es decir la aprobacin de las
contribuciones que deben ser pagadas por los ciudadanos, as como del gasto que
debe ejercer el gobierno.
En nuestro sistema la facultad fnanciera en lo que corresponde al Presu-
puesto de Egresos de la Federacin, es ejercida en forma exclusiva por la Cmara
de Diputados, no as las contribuciones y emprstitos que son aprobados por el
Congreso.
El segundo orden competencial de los Parlamentos es el presupuestario
o fnanciero. El que, sin duda, constituye una de las ms importantes funciones
de los Parlamentos modernos, ya que ste les permite fungir como canal entre las
necesidades de la sociedad y el diseo de los programas de gobierno, supervisar
la adecuada asignacin de recursos pblicos, ya que, a travs de esta funcin, se
convierte en garante de la aplicacin de contribuciones justas, adems de que les
permite controlar la ejecucin de los programas de gobierno.
Es importante destacar que la representacin poltica no surgi vinculada
con la funcin legislativa del poder, sino con las funciones tributarias y de gasto, lo
que explica que aun en el constitucionalismo moderno y contemporneo los Con-
gresos y Parlamentos hayan sido fexibles en materia de delegacin legislativa, pero
no en lo concerniente a las facultades fscales y presupuestarias. El primer instru-
mento en el que se previ la funcin fnanciera fue la Carta Magna britnica de 1215.
Ahora bien, la funcin fnanciera, se ejerce a travs de dos de las ms im-
portantes facultades del Congreso, la facultad en materia impositiva y la facultad
en materia de egresos -esta ltima de ejercicio exclusivo de la Cmara de Diputa-
dos-, mismas que a continuacin analizaremos.
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MORA DONATO, Cecilia, Op. cit., (Cambio poltico y legitimidad funciona), p. 195.
SANTAOLALLA, Fernando. Op. cit., p. 237.
GUTIRREZ, Jernimo y LUJAMBIO, Alonso, El Proceso Presupuestario y las Relaciones entre los
rganos del Poder, El caso mexicano en perspectiva histrica y comparada, Instituto de Investi-
gaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 2001, p. 19.
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A. Facultad en materia de Presupuesto de Egresos
El artculo 74, fraccin IV, que dispone que la Cmara de Diputados, debe
examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Fede-
racin. En materia de Presupuesto corresponde al Presidente de la Repblica, en
virtud de lo dispuesto por la Constitucin, el derecho exclusivo de iniciar; sin em-
bargo, los legisladores pueden posteriormente modifcar el proyecto propuesto.
Esta disposicin da al Ejecutivo el poder de determinar la accin de la Cmara, lo
que complica la difcil tarea de aprobar en tiempo el presupuesto, pues el tiempo
que se otorga a la Cmara para analizar la gran cantidad de documentos tcnicos,
aun con la reforma de julio de 2004, es insufciente para hacerlo ptimamente.
Adicionalmente cabe sealar que el Ejecutivo cuenta con facultades para
infuir en forma determinante en el diseo del Presupuesto, adems de la estruc-
tura y los recursos necesarios para elaborar este complejo proyecto.
Es de destacar que actualmente de acuerdo con un criterio de la Suprema
Corte el Ejecutivo puede presentar observaciones sobre el Decreto de Presupuesto
de Egresos de la Federacin que apruebe la Cmara de Diputados. En relacin con
esta afrmacin, diversos tratadistas sostienen una opinin distinta a la de la Corte,
fundamentalmente apoyada en el argumento de que ste es un acto unicamaral.
El aludido precedente corresponde a la sentencia que recay sobre una
controversia constitucional interpuesta por el Presidente de la Republica en con-
tra de diversos actos del Congreso relacionados con la aprobacin del Decreto de
Presupuesto de Egresos de la Federacin (DPEF) para el 2005, la cual se public
el 24 de octubre de 2005 en el Diario Ofcial de la Federacin; esta sentencia es
sumamente relevante, ya que replante en forma determinante los alcances de
la facultad de realizar observaciones por parte del Presidente de la Repblica, en
contra de gran parte de la doctrina que en materia de Presupuesto se haba gene-
rado hasta ese momento, la cual lo consideraba como inobservable.
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El 30 de julio de 2004, se public en el Diario Ofcial de la Federacin la reforma al artculo 74
constitucional, por la cual se modifcan los plazos para que el Ejecutivo entregue la Iniciativa de
Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin a ms tardar el da 8 del
mes de septiembre, as mismo se dispone que la Cmara de Diputados apruebe el Presupuesto de
Egresos de la Federacin a ms tardar el da 15 del mes de noviembre.
Cfr. VALADS Diego, El Control del Poder. Estudios Doctrinales. Nmero 196. Instituto de Investi-
gaciones Jurdicas. UNAM. Mxico 1998, p. 62, y ARTEAGA NAVA, Elisur. Derecho Constitucional,
Tomo I., p. 466.
Los actos de la Cmara que fueron combatidos son: 1. El Acuerdo de la Mesa Directiva de la LIX,
del 14 de diciembre de 2004, aprobado por el Pleno, por el que se desechan las observaciones del
Presidente de la Repblica a las modifcaciones que realiz la Cmara de Diputados al proyecto de
Presupuesto para 2005; 2. Diversas disposiciones y anexos del DPEF para el Ejercicio Fiscal 2005,
3.- Los mandatos previstos en los artculos transitorios y anexos del DPEF 2005, mediante los que
de acuerdo con el Ejecutivo se estableca la realizacin por parte del ste, sus dependencias y
entidades de actos concretos y administrativos contrarios a la Constitucin.
Sentencia, relativa a la Controversia Constitucional 109/2004, promovida por el Poder Ejecutivo
Federal, en contra de la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin. Diario Ofcial de la
Federacin del 24 octubre de 2005, p. 6, seccin segunda.
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Tras realizar las interpretaciones literal, sistemtica, histrica y gentico-
teleolgica, la Corte consider que en el contenido, sentido, razn de ser y fnali-
dad de las normas inmersas en los artculos 70, ltimo prrafo, 71, 72 y 74, fraccin
IV, de la Constitucin convergan por lo se concluy que el Presidente de la Rep-
blica s contaba con facultades para hacer observaciones al DPEF, las que, una vez
discutidas y votadas, pueden superarse por la Cmara de Diputados al rechazarse
por las dos terceras partes de los diputados presentes.
En virtud de la conclusin anterior, se determin que el Acuerdo del Ple-
no de la Cmara de Diputados, de la LIX Legislatura, impugnado, constitua una
violacin a las formalidades esenciales del procedimiento legislativo, en trminos
de lo establecido en los artculos 72 y 74, fraccin IV, constitucionales, vicio que
se consider trascenda al decreto emitido por dicho rgano legislativo, afectn-
dolo de nulidad parcial, razn por la que se declar su invalidez; que deriv en
la declaracin de la nulidad de dicho Presupuesto en la parte que fue objeto de
observaciones, para el efecto de que, la Cmara de Diputados, en ejercicio de sus
facultades exclusivas, se hiciera cargo de solventarlas, conforme a derecho.
Es de destacar que en la sesin celebrada el 17 de mayo de 2005, se deter-
min que la mayora de seis votos producida en la sesin celebrada el 12 de mayo
de 2005, respecto de la facultad del Presidente de la Repblica para formular ob-
servaciones al Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin aprobado
por la Cmara de Diputados, era sufciente para declarar la nulidad de los actos
impugnados; no obstante, de acuerdo con lo previsto por el artculo 105 cons-
titucional en su fraccin I, esta votacin no es sufciente para declarar la invalides
con efectos generales, por lo que slo constituye una referencia aislada.
Finalmente, debe sealarse que la vigencia del DPEF es anual en esencia,
no obstante con la reforma constitucional del 7 de mayo de 2008, ahora es posible
autorizar en el Presupuesto erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de
inversin en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley re-
glamentaria; asimismo es de destacar que aun no es posible la reconduccin, en el
supuesto de que la Cmara no lo aprobara en el plazo que determina la Constitucin.
B. Facultades en materia tributaria
Esta facultad se ejerce a travs de la expedicin de leyes que regulan los
ingresos fscales, as como los emprstitos que el gobierno obtiene para sufragar
sus gastos.
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Ibdem, p. 47, seccin tercera.
Ibdem, p. 53, seccin tercera.
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El artculo 73, fraccin VII, seala que el Congreso tiene facultades para
imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. Adems, en la
fraccin XXIX, est prevista la facultad para establecer contribuciones sobre:
Comercio exterior;

El aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales compren-
didos en los prrafos cuarto y quinto del artculo 27 de la Constitucin;

Instituciones de crdito y sociedades de seguros;

Servicios pblicos concesionados o explotados directamente por la
Federacin y;
Asimismo, se faculta al Congreso para establecer impuestos especia-
les sobre: Energa elctrica; produccin y consumo de tabacos; gasolina y otros
productos derivados del petrleo; cerillos y fsforos; aguamiel y productos de su
fermentacin; explotacin forestal: y produccin y consumo de cerveza.
Por otra parte, el artculo 73 fraccin VIII, establece que el Congreso dar
las bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar emprstitos sobre el crdito
Nacional para aprobar esos mismos emprstitos y para reconocer y mandar pagar
la deuda nacional.
6. Funcin administrativa
La funcin administrativa del Congreso, en virtud de la frecuencia con la
que es llevada a cabo reviste gran importancia.
Para iniciar su anlisis es necesario defnirla, es as que nos permitimos
establecer el signifcado de la palabra administracin, la cual se caracteriza por ser
polismica, lo que se observa claramente en la defnicin del Diccionario de la Real
Academia de la Lengua espaola que le asigna los siguientes signifcados:
(Del lat. administrre). 1. tr. Gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre
un territorio y sobre las personas que lo habitan. 2. tr. Dirigir una institucin. 3. tr.
Ordenar, disponer, organizar, en especial la hacienda o los bienes. 4. tr. Desempear
o ejercer un cargo, ofcio o dignidad. 5. tr. Suministrar, proporcionar o distribuir algo.
6. tr. Conferir o dar un sacramento.7. tr. Aplicar, dar o hacer tomar un medicamento.
U. t. c. prnl. 8. tr. Graduar o dosifcar el uso de algo, para obtener mayor rendimiento
de ello o para que produzca mejor efecto. U. t. c. prnl.
Entre las acepciones citadas se encuentran: Gobernar, ejercer la autori-
dad, as como suministrar, proporcionar o distribuir algo, las cuales son de gran
175
relevancia para nuestro anlisis, en virtud de que entre las funciones del Estado
est la de administrar, que se encuentra estrechamente ligada a gobernar y por
tanto a aplicar la Ley, lo que por regla general debe corresponder a un ente distin-
to del que la cre.
En el caso de la funcin legislativa la decisin que se est tomando es
general y no debe particularizarse; posteriormente a la culminacin del proceso
legislativo corresponder al rgano administrativo particularizar las decisiones
con base en las disposiciones generales contenidas en la Ley; salvo algunas ex-
cepciones, en las que el rgano creador de la ley es el mismo que debe aplicarla o
individualizarla, lo que implica una excepcin al Principio de Divisin de Poderes,
el cual no es absoluto.
Es por lo anterior que puede a frmarse que si bien la funcin administra-
tiva se atribuye al rgano Ejecutivo, como ya se ha expuesto, sta puede ser ejer-
cida por alguno de los otros rganos del Estado. En el caso del Congreso, la ejerce
a travs de varias de las facultades que tiene conferidas por la Constitucin y las
leyes. Al respecto, el maestro Tena Ramrez comenta que la divisin de Poderes
adopta entre nosotros formas atenuadas; una de ellas, consiste en atribuir a un
Poder ciertas facultades que por su ndole corresponden a otro Poder. Estas son
las facultades que materialmente son administrativas, pero por estar atribuidas al
Poder Legislativo, se vuelven formalmente legislativas. Como ejemplo de stas,
encontramos en la Constitucin las siguientes:
Admitir nuevos estados a la Unin;
Formar nuevos estados dentro de los lmites de los existentes;
Cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la Federacin;
Crear y suprimir empleos pblicos de la Federacin y sealar, aumentar
o disminuir sus dotaciones;
Conceder licencia al Presidente de la Repblica; y
Aceptar la renuncia al cargo de Presidente de la Repblica,
Asimismo podemos incluir; conceder permiso a los ciudadanos que pre-
tendan prestar servicios ofciales a un gobierno extranjero y;
Conceder permiso a los ciudadanos que deseen aceptar o usar conde-
coraciones extranjeras en los trminos del artculo 37 constitucional.
446
445
TENA RAMREZ, Felipe. Op. cit., p. 301.
FERNNDEZ RUIZ, Jorge. Op. cit., p. 321.
446
445
176
Con respecto a esta ltima facultad se ha generado una gran polmica,
pues se considera que este trmite ocupa demasiado tiempo del Congreso sin que
lo amerite. Esta facultad tiene antecedentes remotos, es as que el artculo 18 del
proyecto de reformas a las leyes constitucionales de 1836, fechado el 30 de junio
de 1840 el cual en su fraccin V establece que los derechos de ciudadano mexi-
cano se pierden por aceptar condecoraciones de otro gobierno sin permiso del
Congreso Mexicano. Asimismo el artculo 37 de la Constitucin de 1857 estableci
en su fraccin II que la calidad de ciudadano se pierde por servir ofcialmente al
gobierno de otro pas, o admitir de l condecoraciones, ttulos o funciones, sin previa
licencia del Congreso Federal. Exceptuando los ttulos literarios, cientfcos y huma-
nitarios, que pueden aceptarse libremente. Este ltimo precepto pas a la constitu-
cin de 1917, que actualmente establece en su artculo 37 inciso c) que la ciudadana
se pierde por aceptar o usar condecoraciones extranjeras sin permiso del Congreso
Federal o de su Comisin Permanente.
En relacin con el tema Ignacio Galindo Garfas seala que la razn de la
prohibicin para aceptar condecoraciones es otorgar al Congreso de la Unin, la
facultad de juzgar si la aceptacin y uso de ttulos y condecoraciones o la presta-
cin de servicios ofciales a gobiernos extranjeros, compromete la seguridad de
la nacin, la tranquilidad y el inters pblico del Estado mexicano, y agrega que
se trata de una medida de proteccin al inters general de la nacin. El autor en
comento destaca que por esta razn no hay impedimento para aceptar titulo u
honores de carcter literario, cientfco o humanitario. Adicionalmente el autor ci-
tado comenta que podra criticarse la gravedad y desproporcin que puede existir
entre la omisin de solicitar el permiso y la perdida de la ciudadana, no obstante
agrega que en este caso el legislador constituyente quiso preservar la solidez, la
paz y la seguridad publicas, as como la efcacia de las funciones polticas que la
Constitucin encomienda al ciudadano.
Sobre el mismo tema Ignacio Burgoa seala que la perdida de la ciuda-
dana por este supuesto no se justifca, ya que una condecoracin extranjera que
se conceda a un ciudadano mexicano y que no implique ningn ttulo nobiliario ni
entrae sumisin alguna al gobierno que la otorgue, es innocua a los intereses,
seguridad, independencia o soberana del pas y a la dignidad y lealtad de su nacio-
nales. Como puede observarse si la aceptacin de la condecoracin no implica
lo sealado por el citado autor, no debe haber impedimento alguno, sin embargo
esto debe ser verifcado por el Congreso.
Es de destacar que la tramitacin de este tipo de solicitudes se ha conver-
tido en mero protocolo en las Cmaras; sin embargo, esto se debe principalmente
447
448
GALINDO GARFIAS, Ignacio, Comentario al artculo 37 constitucional en Derechos del pueblo
mexicano. Mxico a travs de sus constituciones, ed. 5, Cmara de Diputados, Junta de Coordi-
nacin Poltica, LVIII Legislatura: M.A. Porra, Mxico, 2000, p. 20.
BURGOA, Ignacio, Derecho Constitucional Mexicano, 13 ed., Porra, Mxico, 2000, p 156.
448
447
177
a la no existencia de confictos con otras naciones, lo que pudiera revertirse en el
futuro, razn por la que la preservacin de esta disposicin constitucional pudiera
ser conveniente.

A fn de agilizar la tramitacin de este tipo de solitudes el uso de la fgura
de comisiones con facultades plenas que existe en parlamentos como el espaol
o el italiano puede ser una alternativa.
Por otra parte, existen previsiones en las leyes ordinarias que deben ser
aplicadas directamente por el Congreso es el caso de la Ley Federal de Transpa-
rencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental que en su artculo 61 dis-
pone la obligacin del Poder Legislativo Federal, proporcionar a los particulares el
acceso a la informacin, de conformidad con los principios y plazos establecidos
en la misma Ley.
Otra importante facultad administrativa, es la declaracin de procedencia
a cargo de la Cmara de Diputados, reglamentada en la Ley de Responsabilidades
de los Servidores Pblicos, que pudiera considerarse una funcin jurisdiccional;
sin embargo, es evidente que la Cmara no prejuzga, slo concede la autorizacin
a los rganos de procuracin de administracin de justicia para juzgar a uno de
sus miembros o a cualquier otro funcionario con fuero, razn por la que se le da la
calidad de acto administrativo. Para esto es necesario que la Cmara lleve a cabo
un procedimiento en el que valorar la procedencia de la acusacin y de ser con-
veniente desaforar al funcionario, con lo que se autoriza que se proceda penal-
mente en su contra. Sin embargo, en este caso, la Cmara no est sentenciando al
denunciado, slo le retira la proteccin constitucional que impide que sea proce-
sado y si las autoridades judiciales resuelven que el funcionario no es responsable
de los actos que se le imputan, ste volver a su encargo y se le restituirn sus
prerrogativas.
En el caso del Senado, las ratifcaciones de los funcionarios previstos en la
fraccin II del artculo 76 constitucional que ste debe realizar, adems de ser par-
te de la funcin de control, en esencia, son un acto eminentemente administrativo.
7. Funcin de informacin
La funcin de informacin es para algunos estudiosos del parlamenta-
rismo una nueva actividad que va ganando terreno a las funciones clsicas del
Parlamento como son la legislativa y la de control; sin embargo, la novedad es
449
CERVANTES GMEZ, Juan Carlos, El Sistema de Comisiones en Revista Qurum 88, Centro de Es-
tudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias, octubre-diciembre de 2006, Mxico, p. 163.
449
178
relativa ya que aparece simultneamente con los parlamentos modernos, al pasar
de ser rganos de formacin de la opinin pblica, a medios fundamentales para
la formacin de sta. En los discursos de James Fox en el Parlamento Ingls -que
es el primero en utilizar el trmino opinin pblica- se reconoce como una obliga-
cin del Parlamento debatir de frente a la ciudadana entonces erigida como titu-
lar de la opinin pblica. La transformacin de la asamblea de estamentos en un
Parlamento moderno, constituye un proceso estrechamente relacionado con la
aparicin de la publicidad. Esta publicidad poltica surge en Inglaterra entre el XVII
y el XVIII, con la proscripcin del privilegio de mantener en secreto las discusiones
del Parlamento -institucin procedente de los tiempos de pugnas con la Corona-,
que constituye el medio por el que las fuerzas empeadas en conseguir infuencia
en las decisiones del poder estatal, apelan al pblico para legitimar sus exigencias
ante ellos como nueva tribuna.
Con respecto a la funcin de informacin Woodrow Wilson sealaba que:
La funcin legislativa no es ms importante que una atenta vigilancia de la admi-
nistracin; es todava menos importante que la instruccin y direccin poltica que
el pueblo puede recibir de una asamblea que discute pblicamente y a plena luz
todos los asuntos nacionales. En el anterior comentario, queda establecida con
claridad la relevancia que esta funcin del Congreso tiene en el sistema norteame-
ricano que se inspira en el ingls y que sirve de referencia para la mayora de los
parlamentos del mundo especialmente los latinoamericanos.
No obstante, en la actualidad, la funcin informativa o de informacin
es defnida como: La de los medios con fnes especfcamente periodsticos: in-
formar del mayor nmero de hechos de actualidad a la brevedad y con la mayor
objetividad. La anterior defnicin recoge una evidente realidad, consistente en
el posicionamiento de los medios de comunicacin como informadores polticos
de la sociedad. Sin embargo, la funcin de informar, no es exclusiva de los me-
dios de comunicacin, ya que el Poder Legislativo la ejerce en forma simultnea y
originalmente era considerado como el medio ms idneo para debatir sobre los
asuntos pblicos y desde luego informar sobre ello, papel que los medios masivos
de comunicacin actualmente desarrollan, si no con mayor efcacia, s con mayor
penetracin en la opinin pblica.
La funcin de informacin consiste en trasmitir mediante distintos proce-
sos informacin que puede infuir en las decisiones de los destinatarios, los cuales
en el caso del Parlamento son fundamentalmente la opinin pblica en general,
los grupos especfcos de inters y en forma especial los electores, que son los
titulares del poder poltico.
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451
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HABERMAS, Jrgen, Historia y crtica de la opinin pblica. La transformacin estructural de la
vida pblica, Editorial Gustavo Gili, S.A., Barcelona, 1981, p. 94.
WILLSON, Woodrow, El Gobierno Congresional. Rgimen poltico de los Estados Unidos, Institu-
to de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 2002, p. 165.
DE LA MOTA, Ignacio H. Op. cit., T. II, p. 643.
450
452
451
179
Es as que a las tradicionales funciones parlamentarias la doctrina ha ido
adicionando otras funciones parlamentarias entre las que se encuentran la de in-
formacin y la pedaggica, las cuales como ya se ha comentado, no se incor-
poraron recientemente al catlogo de potestades parlamentarias, pero que, sin
embargo, su estudio es relativamente reciente.
La funcin de informacin puede considerarse una de las potestades ms
importantes del Parlamento, ya que el ejercicio de sta es necesario para que el
rgano Legislativo realice muchas de las otras funciones que tiene asignadas,
adems de que es necesaria para mantener el estrecho vnculo que debe haber
entre las asambleas representativas y la opinin pblica.
K.C. Wheare, seala que una de las principales funciones de una legislatu-
ra consiste en ser un congreso de opiniones un foro de debate y de discusin de
asuntos polticos y sociales. Con respecto a la que denomina funcin expresiva y
la funcin educadora seala que las legislaturas las han compartido con la prensa.
Por su parte, Walter Bagehot afrmaba que la funcin de informacin y la funcin
educadora eran ejercidas por la Cmara de los Comunes Britnica, de las cuales
la primera es una funcin moderna que tiene una singular analoga con lo que se
practicaba en la edad media, poca en que la Cmara de los Comunes deba hacer
saber al soberano los motivos que existan de queja; sin embargo, desde que los
debates del Parlamento se publican, la Cmara hace conocer las quejas al pueblo,
que es hoy el soberano. As fue como a partir de la idea del pueblo soberano,
toda propuesta o queja que lograra tener por abogados un nmero importante
de miembros de la Cmara de los Comunes, cobraba inmediatamente importancia
a los ojos de la mayora de los ciudadanos en Inglaterra.
A decir de Bagehot esta funcin resulta de suma importancia para pue-
blos libres como el ingls, ya que stos tienden a no escuchar ya ms que el eco
de sus propias ideas, lo que queda de manifesto en el hecho de que medios de
comunicacin como los peridicos se limitan a repetir la opinin de sus lectores,
razn por lo que la consideraba la segunda en importancia, ya que implica obligar
a or lo que sin el Parlamento no se lograra escuchar.
De acuerdo con Richard A. Whatson, apoyado en Woodrow Wilson, se-
ala que son funciones del Congreso informar y educar al pblico, y lo que se
denomina funcin de informacin es la obligacin del cuerpo legislativo nacional
de educar al pblico en general, informndole acerca de los problemas fundamen-
tales y de algunos de los remedios bsicos que es posible aplicar para aliviarlos.
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456
PAU I VAL, Francs, Op. cit, (Una refexin sobre el estado del Parlamento), p. 234.
WHEARE, K.C., (citando a John Stuart Mill) Legislaturas, Serie estudios parlamentarios, Cmara
de Diputados, LI Legislatura, Mxico, 1981, p. 168.
BAGEHOT, Walter, La Constitucin inglesa, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxi-
co, 2005, pp. 117-118.
WHATSON, Richard A., Democracia Americana, Logros y Perspectivas, Limusa, Mxico, 1989, p 327.
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455
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180
Con respecto a la funcin de informacin, Woodrow Wilson seala que: El objeto
principal de toda discusin sobre asuntos pblicos, es ilustrar la opinin pblica,
objetivo que requera de una discusin del Congreso donde todos los detalles de
cada punto en discusin sean puestos de relieve, una discusin de la que deba
depender la decisin de algo, alguna cosa importante o de gran inters, alguna
cuestin apremiante de administracin o de derecho, el destino de un partido o el
xito de un poltico de renombre; ya que slo a una discusin de este gnero presta-
r atencin el pblico; ninguna otra har impresin sobre l.
La funcin de informacin en los regmenes parlamentarios y presiden-
ciales es de suma importancia, en el caso de los parlamentarios a decir de Fran-
cesc Pau I Vall, los gobiernos para constituirse y mantenerse, necesitan tener la
conformidad del Parlamento, es decir, de quien expresa su voluntad, la mayora
parlamentaria-gubernamental. Es por lo que considera que la principal funcin
parlamentaria es legitimar y publicitar determinadas decisiones adoptadas por
el Ejecutivo, mediante la realizacin de un debate formal en el que los grupos
parlamentarios dan a conocer su posicin, sin que la oposicin pueda controlar
al Gobierno. Si bien en los regmenes presidenciales el anterior no es uno de
sus objetivos, en ste el rgano Legislativo constituye un escenario en el que los
grupos polticos pueden manifestar formalmente y de manera pblica su posicin
sobre un determinado asunto. Manifestaciones que son esenciales en un sistema
democrtico, para que los ciudadanos conozcan la posicin poltica de los diver-
sos grupos representados en la asamblea legislativa con respecto a la actuacin
de los rganos del Estado en especial del Ejecutivo y a su vez esto sirva como
una referencia para orientar en el futuro sus preferencias electorales. Resulta evi-
dente que en la mayora de los casos son los miembros del Congreso -que no el
Congreso- los que llevan a cabo la funcin de informar, con el fn de causar una
reaccin en la sociedad; no obstante, la asamblea en su conjunto puede llegar a
ejercer esta funcin, la cual no se limita a slo uno de los procesos que llevan a
cabo las Cmaras para cumplir con sus fnes, como a continuacin comentaremos.
A. Multiplicidad de vas para su ejercicio
La funcin de informacin del Congreso se ejerce a travs de varias de las
actividades que lleva a cabo, ya sean los debates que se dan en la sesiones para
aprobar un dictamen, en los informes fnales de las comisiones de investigacin,
en los informes de las comisiones ordinarias o en las presentaciones por parte
de los legisladores de proposiciones que no constituyen iniciativa, o en las decla-
raciones del Congreso que se informan a travs de los denominados puntos de
acuerdo que representan una decisin monoltica del cuerpo colegiado.
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WILSON, Woodrow, Op. cit., p.48.
Ibidem, pp. 49-50.
PAU I VALL, Francesc, Op. cit., (La funcin parlamentaria de control) p. 140.
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La doctrina discrepa acerca de qu procedimientos forman parte de la
funcin de control y de cules forman parte de la funcin de impulso poltico o
de la funcin de informacin Lo que explica por qu estas funciones suelen ser
ejercidas en forma simultnea; es decir en la ejecucin de un procedimiento se
pueden ejercer paralelamente varias funciones.
Mediante el ejercicio de esta funcin, el Congreso busca desde luego di-
fundir los resultados de sus trabajos y la forma en que ste opera, pero ms all
de tener fnes de mera difusin -tendentes a lograr una evaluacin positiva por
parte de la opinin pblica- busca controlar y desde luego como algunos autores
mencionan, educar.
En materia de control, especialmente el denominado control en el Par-
lamento es determinante esta funcin, ya que es en la opinin pblica donde se
presentan sus efectos. Los legisladores al informar sobre las defciencias en la eje-
cucin de programas y prestacin de servicios pblicos, tienen como objetivo im-
pactar en las preferencias electorales, ya que la difusin constante de los errores
de la administracin pblica busca activar el control poltico originario que radica
en los ciudadanos, para lo cual la difusin de la informacin resulta vital. En el
caso del control por el Parlamento que puede considerarse ms efcaz en virtud
que supone un acuerdo mayoritario como el que se presenta con los denomina-
dos acuerdos parlamentarios declarativos o puntos de acuerdo que entraan una
declaracin poltica del Congreso; stos, adems de ser transmitidos al rgano
responsable, son difundidos por otros medios, divulgacin que se lleva a cabo
desde el momento en que se presenta el proyecto, cuando se discute y hasta su
aprobacin.
Es as que la funcin de informacin es considerada por algunos autores
como parte de la funcin de control, es el caso de Luis Lpez Guerra, quien seala
que el control parlamentario, es:
460
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... una extensin de la informacin de los defectos de la actuacin gubernamental
en comparacin con un desidertum que la oposicin representara. Ello supone
llegar quiz a un Mediterrneo ya descubierto, el de que la funcin de control repre-
senta, sobre todo, una funcin de informacin y que es en la difusin informativa
donde reside la efectiva capacidad controladora del Parlamento, o para ser ms
exactos, de la minora en la oposicin.
No obstante la estrecha relacin entre la facultad de control y la de infor-
macin, debemos tener presente que el control se ejerce prcticamente a travs
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PAU I VALL, Francesc, Op. cit., (La funcin parlamentaria de control) p. 133.
El tema del Control por el parlamento y el control en el parlamento fue desarrollado en el apar-
tado 5. Funcin de control, B. Control Parlamentario de este trabajo.
LPEZ GUERRA, Luis, La Funcin de Control de los Parlamentos: Problemas Actuales en GARRO-
RENA MORALES, Angel (ed.) El Parlamento y sus transformaciones actuales: Jornadas organi-
zadas por la Asamblea Regional de Murcia (11-13 de abril de 1988), Tecnos, Madrid, 1990, p. 239.
461
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462
182
de todas las funciones del Parlamento, sin que por ello debamos sobredimensio-
narla. Es evidente la importancia que reviste la funcin de informacin para el con-
trol; sin embargo, es una funcin claramente independiente y de gran importancia.
En el proceso legislativo la difusin de los trabajos tanto de las comisio-
nes como el Pleno es determinante, en virtud de que esto permite realizar una
crtica sobre el proyecto y sobre cmo el gobierno ha manejado el problema y ms
an, si se trata de una iniciativa del Ejecutivo esto dar pie a un mayor debate, el
cual puede tener importantes efectos al exterior de la asamblea.
En torno a este tema, debemos tomar en cuenta que la multifuncionali-
dad de la informacin adquirida por el Parlamento, desde luego los datos, cono-
cimiento e informaciones recibidos por las Cmaras, pueden servir para distintos
fnes como articular mociones de censura, formular preguntas, interpelaciones
o solicitar la creacin de una Comisin de Investigacin o de Estudio, asimismo
puede ser til para que los parlamentarios apoyados en la informacin que obten-
gan por su cuenta, puedan interrogar a las personas que comparezcan ante los
rganos de las Cmaras, tambin es til en la funcin de impulso, la informacin
es fundamental en la funcin legislativa, tanto para la formulacin de proyectos
o proposiciones de ley, como la articulacin de enmiendas tienen apoyo en la in-
formacin que adquieren las Cmaras. Como puede observarse, la informacin
que genera el Parlamento es til tanto para ejercer actividades de informacin y
comunicacin, como para el resto de las funciones parlamentarias, pero en el caso
de la funcin de informacin, los datos tienen un objetivo sumamente preciso que
es difundirse con independencia del proceso mediante el cual se generaron.
La funcin de informacin est ntimamente vinculada con la funcin de
control, en virtud de que a travs de las evaluaciones y crticas que las cmaras
realizan a las actividades del gobierno, la sociedad en general puede conocer tan-
to el trabajo del gobierno, como del propio Congreso.
Comenta Manuel Aragn que al poner en marcha los instrumentos de
fscalizacin gubernamental, no slo se busca obtener una decisin condenatoria
de la cmara, sino tambin el infuir en la opinin pblica. Es decir, la difusin
de una evaluacin que arroje resultados negativos es determinante en materia
electoral, en virtud de que puede infuir en las preferencias electorales, y propi-
ciar una sancin del electorado a largo plazo; por otro lado, si los resultados de
la evaluacin son positivos, el gobierno o los legisladores se vern fortalecidos y
seguramente sern ratifcados en las urnas.
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464
MARTNEZ ELIPE, Len, Tratado de Derecho Parlamentario. Parlamento e Informacin, Volumen
2, tomo 3 Aranzadi, Navarra, 2002.
ARAGN, Manuel, Op. cit., p. 192.
464
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183
La difusin de las actividades del Congreso y de la evaluacin que ste
hace del gobierno es esencial. Al respecto, Francisco Berln comenta que como
para cada decisin parlamentaria se debe buscar conciliar el mayor nmero de
intereses o la prevalencia del ms til a la poblacin, resulta necesario explicar a
ella los motivos y fnalidades de esas decisiones. Esa explicacin ha de ser obra del
Parlamento, puesto que el representante debe informar del cumplimiento de su
deber a sus representados y debe dar explicacin por lo medios impresos o por
los electrnicos y de manera directa.
La funcin de informacin ha sido de gran importancia para el Congreso
Mexicano; por esta razn, se crearon rganos como el Canal de Televisin del
Congreso de la Unin, que tiene como objetivo la difusin y resea de la actividad
legislativa y parlamentaria que corresponda a las responsabilidades de las Cma-
ras del Congreso y de la Comisin Permanente, as como contribuir a informar,
analizar y discutir pblica y ampliamente la situacin de los problemas de la reali-
dad nacional vinculados con la actividad legislativa, de acuerdo con la legislacin
en la materia y con la supervisin que desarrolla la Comisin Bicamaral del Canal
de Televisin del Congreso de la Unin.
8. Funcin jurisdiccional
Si bien la funcin de juzgar est reservada al Poder Judicial, existen casos
de excepcin en los que tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo, ejercen facul-
tades materialmente jurisdiccionales; el Juicio Poltico competencia de las Cmaras
del Congreso es un ejemplo de esto; el cual a continuacin nos permitimos analizar.
Actualmente los Parlamentos mantienen una serie de competencias rela-
cionadas con las funciones jurisdiccionales, que se originaron en el periodo en el
que el Parlamento obraba como corte de justicia y la responsabilidad penal de los
miembros del Ejecutivo se antepona a la responsabilidad poltica, a decir de Giu-
seppe De Vergottini, parece ser una tendencia en va de superacin en el panora-
ma de los actuales ordenamientos constitucionales, que luego de la consagracin
de la responsabilidad poltica del Ejecutivo, preferen atribuir al juez ordinario los
juicios penales sobre los titulares de funciones constitucionales.
Si bien la funcin jurisdiccional tuvo gran relevancia, en los sistemas par-
lamentarios modernos se ha evitado que las cmaras ostenten facultades juzga-
doras de actos de Gobierno con relieve penal, transfrindose a los rganos juris-
diccionales que por razn de su ofcio son considerados como los ms idneos
para asumirlas. Actualmente, la funcin jurisdiccional en la mayora de los Parla-
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Articulo 131 y 132 de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
DE VERGOTTINI, Giuseppe, Op. cit., p. 424
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mentos del mundo, es ejercida en forma excepcional. Al respecto seala Francis-
co Berln, que su importancia ha ido reducindose a casos especfcos por el abuso
del que fue objeto, cuando este rgano colegiado conoca de algunas responsa-
bilidades de carcter penal en que se vean envueltos sus propios miembros o los
funcionarios del gobierno, que daban lugar a numerosas injusticias derivadas de
los ingredientes polticos contenidos y activos en los casos planteados. Como
puede observarse, esta facultad ha cado en desuso o cuando menos se ejerce
en forma excepcional como es el caso del Congreso de los Estados Unidos, o del
Parlamento Espaol.
El antecedente del Juicio Poltico lo encontramos en el mecanismo de im-
peachment -que sirvi de modelo para el todava vigente de la Constitucin Nor-
teamericana y que se implant en distintas constituciones espaolas- a travs del
cual la Cmara baja realiza una acusacin que posteriormente es juzgada por la
Cmara alta; procede del Parlamento britnico, donde durante largas dcadas se
utiliz como mecanismo de exigencia de responsabilidad poltica. Es de destacar
que el Congreso de los Estados Unidos, en algunos casos, acta como un cuer-
po judicial; un ejemplo de este tipo de funcin, es la facultad de destituir de sus
puestos a funcionarios de los poderes Ejecutivo y Judicial del gobierno nacional.
La mencionada tendencia de dotar al Poder Legislativo de facultades en
materia de responsabilidad penal de funcionarios, se puede apreciar en nuestros
antecedentes constitucionales, es as que en el texto del artculo 105 de la Consti-
tucin de 1857 (reformado en 1874), se seala que: De los delitos ofciales cono-
cern: la Cmara de diputados como jurado de acusacin, y la de senadores como
jurado de sentencia; en el mismo artculo se precisa que s la declaracin del jura-
do de acusacin fuere condenatoria, (el acusado) quedar inmediatamente separa-
do de dicho encargo y ser puesto disposicin de la Cmara de senadores: Esta
proceder aplicar, mayora de votos, la pena que al ley designe. Como puede
apreciarse en la disposicin aludida el Congreso deba resolver sobre delitos ofcia-
les, lo que implica desde luego resolver sobre responsabilidad penal. Asimismo,
en su redaccin original el artculo 110 de la Constitucin de 1917 hacia referencia a
los delitos ofciales y no al Juicio Poltico -fgura que se adicion hasta 1982- por
lo que hasta entonces se poda considerarse una responsabilidad eminentemen-
te penal.
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BERLN VALENZUELA, Francisco. Op. cit., p. 157.
WATSON, Richar. Op. cit., p. 331.
El texto original del artculo 105 la Constitucin de 1857 sealaba que: De los delitos ofciales
conocern: el congreso como jurado de acusacin, y la suprema corte de justicia como jurado
de sentencia. Como puede observarse con la reinsercin del Senado la funcin de jurado de
sentencia le fue asignada.
COMIT DE ASUNTOS EDITORIALES, Las constituciones de Mxico, 1814-1991, Cmara de Dipu-
tados, LV Legislatura, Mxico, 1991, p. 211.
Decreto de Reforma Constitucional publicado en el Diario Ofcial de la Federacin del 28 de di-
ciembre de 1982.
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Es de destacar que si bien el Congreso Mexicano est facultado para juz-
gar actos de los altos funcionarios de la Federacin, en virtud de lo previsto por
el texto vigente de la fraccin V del artculo 74, la fraccin VII del artculo 76 y el
artculo 110, de la Constitucin, slo puede conocer de aquellos de los que se des-
prenda responsabilidad poltica y si de sta se deriva alguna responsabilidad penal
o civil, ser determinada por los rganos ordinarios de procuracin e imparticin
de justicia.
En el procedimiento de Juicio Poltico intervienen ambas cmaras; en pri-
mer lugar, la de Diputados como rgano de acusacin y la de Senadores como
rganos de instruccin y sentencia. De acuerdo con el artculo 10 de la Ley Fede-
ral de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, corresponde a la Cmara de
Diputados sustanciar el procedimiento relativo al Juicio Poltico, actuando como
rgano instructor y de acusacin, y a la Cmara de Senadores fungir como Jurado
de Sentencia.
Es de destacar que durante la vigencia de la Constitucin de 1917, no se
han encontrado antecedentes de la conclusin de un procedimiento para deter-
minar responsabilidad por delitos ofciales o un Juicio Poltico, a nivel federal. Sin
embargo, algunos de los procesos mas relevantes de los que se puede dar cuenta
son: el del General Tiburcio Fernndez Ruiz, Senador por el Estado de Chiapas,
quien en octubre de 1924, fue consignado al Gran Jurado del Senado, ya que de
acuerdo con los argumentos presentados haba faltado a ms de diez sesiones de
esa Cmara y haba aceptado la gubernatura de aquel Estado, sin haber solici-
tado licencia. No obstante en una sesin posterior se da cuenta de una comuni-
cacin que enva el General Fernndez Ruz en la que aclara que su licencia haba
comenzado a partir del 9 de octubre. Es de destacar que el General concluy su
mandato como Gobernador y se reincorpor al Senado de la Republica. Asimismo
otro caso que destaca es el del Gobernador del Estado de Coahuila, Oscar Flores
Tapia, quien fue denunciado pblicamente por la comisin de delitos ofciales y del
orden comn, de lo que se dio cuenta en la sesin del 14 de mayo de 1981, misma
en la que se propuso celebrar una sesin secreta y conocer de la denuncia, pro-
puesta que fue desechada. No obstante, la desestimacin inicial de la solicitud,
sta fnalmente deriv en un procedimiento para determinar responsabilidades,
el cual inici el 9 de julio, no obstante ante esta situacin el Gobernador solicit
y obtuvo licencia al cargo, razn por la que en el informe de la Primera Comisin
Insaculadora del Gran Jurado, se determin que al no ser Oscar Flores Tapia ya
gobernador del Estado, no quedaba comprendido por carecer de fuero, entre los
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TENA RAMREZ, Felipe. Op. cit., p. 564.
Diario de los Debates de la Cmara de Senadores, XXXI Legislatura, Nm. 25, T. I del 17 de octubre
de 1924, p. 18.
Diario de los Debates de la Cmara de Senadores, XXXI Legislatura, Nm. 28, T. I del 23 de octu-
bre de 1924, p. 7.
Diario de los Debates de la Comisin Permanente del Congreso de los Estados Unidos Mexica-
nos, LI Legislatura, Nmero 20, Tomo, II, 14 de mayo de 1981.
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funcionarios sealados en el artculo 32 de la Ley de Responsabilidad, por lo que la
Seccin Instructora careca de facultades legales para instaurar un procedimiento
cuya naturaleza y trminos estaban clara y perfectamente determinados, por lo
que al carecer de materia no tena facultades para el desempeo de ninguna otra
funcin de este orden, propuesta que fue ratifcada por el Pleno de la Cmara de
Diputados. Posteriormente en 1998 se tramit el inicio de un Juicio Poltico en
contra de los Gobernadores Roberto Madrazo Pintado de Tabasco y Vctor Cerve-
ra Pacheco de Yucatn, sin embargo, el 10 de septiembre de 1998, se present
un empate en la sesin de Comisiones Unidas de Gobernacin y Puntos Consti-
tucionales y de Justicia de la Cmara de Diputados, con lo que se evit que estos
procedimientos continuaran.
9. Funcin electoral y electiva
Existen funciones que el Congreso ejerce ocasionalmente, como la elec-
toral, que reviste una especial importancia, pero que se ha utilizado en forma ex-
cepcional.
La funcin electoral del Congreso prcticamente ha desaparecido debido
a la reforma en materia electoral de septiembre de 1993, que suprimi la facultad
de las Cmaras del Congreso, para declarar la validez de su propia eleccin; pos-
teriormente, con la reforma de 1996, se elimin la facultad de erigirse en Colegio
electoral para califcar la eleccin del Presidente de la Repblica, pasando a ser
facultad de los rganos electorales, creados en la dcada pasada.
No obstante lo anterior, el Congreso an conserva la facultad para erigir-
se en Colegio Electoral en caso de falta absoluta del Presidente de la Repblica; no
obstante, esta es una facultad que se ha ejercido slo en dos ocasiones desde que
se expidi la Constitucin de 1917. Cabe sealar que se ha sealado la necesidad
de perfeccionar las reglas de sustitucin, ya que si en estos momentos ocurriera
la falta absoluta del Presidente, los mecanismos constitucionales vigentes para
nombrar al Presidente Interino o al Sustituto, no resolveran el problema en el
seno de un Congreso integrado con un alto grado de pluralidad. Es destacar que
en el proyecto de la llamada Reforma Poltica aprobada por la Cmara de Diputa-
dos el 19 de abril de 2012, se incluy la reforma de los artculos 84 y 85 de la Cons-
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Diario de los Debates de la Cmara de Diputados LI Legislatura, Nmero 11, Tomo III, 24 de sep-
tiembre de 1981.
Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados nmero 114, 10 de septiembre de 1998.
Con el asesinato del General lvaro Obregn, fue necesario que el Congreso se erigiera en Co-
legio electoral, el cual eligi por unanimidad de 277 votos al ciudadano licenciado Emilio Portes
Gil, como Presidente Provisional de los Estados Unidos Mexicanos. Diario de los Debates sesin
de Colegio Electoral del 25 de septiembre de 1928. Posteriormente, con la renuncia de Pascual
Ortiz Rubio a la Presidencia de la Repblica, el Congreso una vez aceptada sta, eligi al General
Abelardo L. Rodrguez, como Presidente Sustituto Constitucional, en 1932. Diario de los Debates
sesin extraordinaria de Congreso General del 4 de septiembre de 1932.
Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, nmero 3494, 19 de abril de 2012, anexo IX.
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titucin, mediante la que se modifc el proceso para la sustitucin del Presidente
de la Repblica, no obstante esta aun no ha sido aprobada por la mayora de las
Legislaturas locales.
Por otra parte, la denominada funcin electiva est relacionada estrecha-
mente con la funcin de control y constituye una actividad relevante de las asam-
bleas parlamentarias, consistente en la eleccin de los responsables de diversos
rganos del Estado. De acuerdo con Giuseppe De Vergottini, las modalidades de
esta facultad pueden comprender la presentacin de candidaturas, la eleccin
verdadera y propia o la aprobacin de nombramientos. Sobre el particular, agrega
que un nmero notable de Constituciones atribuye al Parlamento el nombramien-
to de sujetos externos a ste, destinados a obrar como comisarios parlamentarios
que aseguren, al mismo tiempo, un control sobre la administracin y una instancia
parajurisdiccional de proteccin al ciudadano en los casos en los cuales no sean
sufcientes. El Parlamento puede intervenir en la ratifcacin de los funcionarios
del Ejecutivo, del rgano Judicial y de los rganos Constitucionales Autnomos.
Esta funcin es ejercida en nuestro Congreso en forma independiente
por cada cmara: ejemplo de esto, es el nombramiento de los ministros de la Su-
prema Corte de Justicia, la ratifcacin de Procurador General de la Repblica y el
personal del Servicio Diplomtico y la eleccin de los magistrados de la Sala Supe-
rior del Tribunal Federal Electoral por parte del Senado, y en el caso de la Cmara
de Diputados, la eleccin de los consejeros del Instituto Federal Electoral.
10. Funcin de gestora
En nuestro pas, por muchos aos, esta funcin ha sido de gran importan-
cia, pues los legisladores han impulsado ante las autoridades de los distintos m-
bitos los intereses de sus electores. No obstante, lo importante que resulta esta
funcin, en los ltimos aos ha sido fuertemente criticada, pues se seala que los
legisladores deben concentrar todos sus esfuerzos en su labor al interior de su
cmara. Sin embargo, como puede observarse, esta labor dotada de una fuerte
carga poltica, tiene gran importancia en distintos sistemas constitucionales, en el
caso del Congreso de los Estados Unidos, es una funcin primordial, que se ejerce
a travs de las relaciones que los legisladores tienen con sus electores; es decir,
la labor de servicio que realizan los legisladores a favor de los residentes de su
estado o distrito que solicitan ayuda para resolver problemas de ndole personal
relacionados con el gobierno federal. No obstante las crticas, en nuestro pas
esta actividad ocupa gran parte del tiempo de los legisladores, en especial los de
mayora relativa, que enfrentaron al electorado y que por lo tanto tienen un vn-
culo mayor con sus estados o distritos.
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DE VERGOTTINI, Giuseppe, Op. cit., p. 423.
WATSON, Richard. Op. cit., p. 329.
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CONCLUSIONES
1. El Derecho Parlamentario, no tiene una defnicin unvoca, por lo que
podemos defnirlo en tanto ciencia, como la disciplina que estudia las reglas de
organizacin y el funcionamiento de las asambleas legislativas democrticas, as
como los deberes y prerrogativas de los parlamentarios; por otra parte, podemos
afrmar que es el conjunto de normas parte del Derecho Constitucional que regu-
lan la organizacin y el funcionamiento del Poder Legislativo en tanto asamblea
representativa.
2. El Derecho Parlamentario, es considerado parte del Derecho Constitu-
cional; sin embargo, se estn generando opiniones en el sentido de reconocer su
autonoma.

3. El Derecho Parlamentario, surge en Inglaterra con los primeros Par-
lamentos, sus caractersticas esenciales son el ser un derecho polticamente
comprometido, adems de ser discontinuo, de produccin interna, producto del
consenso y revisable o controlable, caractersticas que desde luego no escapan a
la evolucin de las instituciones, derivada de la modifcacin de la problemtica
social y poltica que enfrentan.
4. Las fuentes del Derecho Parlamentario son primariamente la Constitu-
cin; y derivadas de sta, la legislacin parlamentaria bicameral reglamentaria de
la Constitucin; es decir, el Reglamento Interior (an vigente en lo que corres-
ponde al funcionamiento del Congreso General y la Comisin Permanente) y la
Ley Orgnica del Congreso, los cuales cuenta con una naturaleza similar, ya que
ambos se desprenden directamente de la Constitucin; posteriormente encontra-
mos a los reglamentos unicamerales.
5. La legislacin ordinaria, tambin es una fuente del Derecho Parlamen-
tario en los mbitos que no representen una funcin esencial del Parlamento; asi-
mismo los Acuerdos Parlamentarios, constituyen normas de desarrollo de las nor-
mas superiores, las cuales han sido utilizadas en forma excesiva como medios de
regulacin de los procedimientos funcionales ante la imposibilidad de reformar
la legislacin parlamentaria funcional; los estatutos internos; los precedentes y el
Derecho Parlamentario comparado, tambin constituyen importantes fuentes, en
especial el ltimo que es considerado un conjunto de reglas universalizables que
pueden aportar soluciones a problemas que se presenten en distintos Parlamentos.
6. La Autonoma Parlamentaria, es un concepto fundamental en materia
de organizacin y funcionamiento, el cual surge en Inglaterra y de ah pasa a Euro-
pa continental donde es adaptado a las necesidades de los sistemas continentales.
190
7. El principio de autonoma parlamentaria, ha ido adaptndose acorde
con la evolucin de los sistemas constitucionales; de ah, que haya surgido como
una forma de garantizar frreamente la libertad del Parlamento y que actualmen-
te acepte la revisin en materia de funcionamiento por parte de los rganos juris-
diccionales en especial los de control de la constitucionalidad.
8. La autonoma funcional y de organizacin del Congreso mexicano tie-
ne antecedentes desde las primeras normas reglamentarias, autonoma que en
1977 quedara plasmada en el artculo 70 de la Constitucin.
9. El Derecho Parlamentario, debe ordenar la vida de las cmaras, ve-
lando por la autonoma y buen funcionamiento, sin detrimento de los preceptos
constitucionales que son el fundamento de todo el sistema. La autonoma parla-
mentaria normativa debe tener por objeto la regulacin de las relaciones entre
sujetos poltico-parlamentarios, por lo que todas las relaciones que se referan a
otras materias o se referan a terceros no entran en su mbito y menos aun si se
encuentran ya reguladas por la legislacin ordinaria.
10. A partir de la independencia de Mxico, las estructuras de las cmaras
durante varias pocas estuvieron ajenas a las circunstancias polticas y sociales,
lo que se debi, entre otras causas, a la preponderancia que los textos constitu-
cionales otorgaron al Poder Ejecutivo, en especial el de 1917, lo cual propici un
limitado desarrollo del Congreso. Es por esta razn que los distintos Reglamentos
que lo rigieron, incluyendo la Ley Orgnica de 1979, tuvieron una escasa evolu-
cin, lo que trajo como consecuencia un escaso desarrollo de sus rganos funcio-
nales y de gobierno.
11. Fue hasta 1999, con la expedicin de la nueva Ley Orgnica del Con-
greso General, cuando se introdujeron cambios importantes que permitieron
fortalecer sus estructuras, modifcando las normas que regan a algunos de sus
rganos de gobierno, adems de suprimir y crear otros tomados de la experiencia
europea. En trminos generales, estas modifcaciones y adiciones han contribuido
a mejorar la operacin de las cmaras y a facilitar los consensos; sin embargo; en
algunos casos se requiere realizar ajustes.
12. Las normas que regulan el funcionamiento de nuestro Congreso, es-
tuvieron marcadas por una escasa evolucin, ya que desde 1934, ao en que se
expidi el Reglamento Interior del Congreso, prcticamente no se haban pre-
sentado cambios signifcativos, salvo en el caso de la LVII Legislatura, en que las
particulares circunstancias polticas que enfrent marcaron la irrupcin de los
Acuerdos Parlamentarios como forma de reglamentacin del funcionamiento de
las Cmaras. Es partir del ao 2010 que se incorporan nueva reglas funcionales a
travs de Reglamentos unicamerales, que se caracterizan por procesos cuyo ob-
jetivo es efcientar el trabajo del Pleno as como de las comisiones, stas ltimas
que carecan de una regulacin adecuada a su necesidades.
191
13. La oralidad; desde luego la autonoma; la publicidad; el predominio de
la actividad colegiada; el predominio de las mayoras; y el de respeto de las mino-
ras, constituyen los principios rectores del funcionamiento de los Parlamentos,
principios que se mantienen en constante evolucin, como es el caso del de mayo-
ra y el de respeto de las minoras -en torno a las cuales se han erigido mecanismos
de proteccin parlamentarios y extraparlamentarios- o el caso del principio de
publicidad -que ha ido modifcndose de acuerdo con las circunstancias sociales y
polticas, pasando a ser una de las mximas que rigen la actividad parlamentaria
relegando a los trmites reservados- que hoy enfrenta un importante reto deri-
vado del papel que han asumido los medios de comunicacin como difusores y
sensores de la funcin pblica, suplantando al Parlamento como sede del debate
en torno a los problemas nacionales y la operacin del Estado.
14. Los debates que se desarrollan en los Parlamentos, actualmente son
oscuros y muchas veces ininteligibles para el pblico, adems de que se realizan
con gran lentitud, lo que obedece entre otras causas a que el Parlamento es un
foro de representacin de intereses sociales, a travs de los partidos, lo que supo-
ne una gran pluralidad de posiciones. Problemtica que puede ser ubicada en las
discusiones de nuestros rganos legislativos; sin embargo, en esta parte, la solu-
cin al problema no se limita a la modifcacin de las normas que rigen el debate,
ya que debe tomarse en cuenta que la democracia por ser un sistema en el que se
requieren confrontar una gran cantidad de posiciones ideolgicas e intereses de
grupo, no supone un sistema que resuelva los problemas que se le plantean, en
forma expedita.
15. El Poder Legislativo ejerce funciones determinantes para el funciona-
miento del Estado, entre las que se encuentra la formacin de leyes, que a lo lar-
go de la historia del Congreso Mexicano ha sido considerada la ms importante;
no obstante, la tendencia mundial de los Parlamentos, fue desplazada a segundo
trmino, debido a que su ejercicio implica cada vez ms el anlisis de informacin
tcnica de alta especialidad. Tomando en cuenta lo anterior, el Congreso Mexica-
no debe considerar el desarrollo de la funcin de control, que es inherente a los
Parlamentos.
16. El procedimiento legislativo comprende distintas etapas, de las cua-
les las que se desarrollan en el mbito de las Cmaras forman parte del procedi-
miento parlamentario, (proceso legislativo o proceso de decisin parlamentaria)
regulado por el marco normativo de las cmaras, que garantiza la libertad en el
desarrollo de los trabajos de los legisladores y es formado autnomamente.
17. La funcin de control se encuentra en varias de las actividades que
desarrolla el Poder Legislativo, por lo que no cuenta con procedimientos determi-
nados, sino que se desarrolla en todas las actuaciones parlamentarias, mediante
la polivalencia funcional del procedimiento parlamentario. Es por lo anterior, que
se ejerce control parlamentario a travs de distintos medios que van desde las se-
192
siones; la propia funcin legislativa; los informes y comparecencia; y desde luego
la facultad de investigacin.
18. El Poder Legislativo ejerce otras funciones complementarias, pero no
por eso de menos importancia, tal es el caso de la funcin jurisdiccional, que funge
como un control de los funcionarios pblicos, no obstante de haber cado en des-
uso, o la funcin electoral mediante la que el Congreso puede llegar a sustituir en
forma provisional la voluntad del cuerpo electoral; la funcin de gestora que per-
mite lograr un mayor acercamiento con su electorado; la funcin administrativa
en la que se encuentran agrupadas las solicitudes de declaracin de procedencia
que constituyen un mecanismo de revisin de suma importancia para preservar la
correcta operacin de las cmaras y los dems rganos del Estado; y la funcin de
informacin ntimamente ligada con la de control.
193
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Decreto 136 del Congreso Constituyente por el que decreta el Reglamento para
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1824. Legislacin Mexicana, coleccin completa de las disposiciones legislativas
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Manuel Dubln y Jos Mara Lozano. Tomo I Mxico. Imprenta del Comercio a
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nal de la Unin. Tomo II, Imprenta de Francisco Daz de Len, Mxico 1876, pp.
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Disco compacto, Los Reglamentos de Congreso General de los Estados Unidos
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Historia Sumaria del Poder Legislativo en Mxico. Enciclopedia Parlamentaria Vo-
lumen I Tomo I Serie I. Cmara de Diputados, LVI Legislatura, Instituto de Investi-
gaciones Legislativas. Miguel ngel Porra. Mxico. 1997.

198
PORTADA Y DISEO EDITORIAL
LIC. VERNICA GALLOSA HERNNDEZ

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