Te ma s c r t i c o s e n p o l t i c a s d e s u e l o e n Am r i c a La t i n a | i

Perspectivas urbanas
Temas crticos en polticas
de suelo en Amrica Latina
30295_RP_FMatter.indd 1 2/6/07 4:12:09 PM
2007 Lincoln Institute of Land Policy
Derechos reservados
Library of Congress Cataloging-in-Publication Data
Perspectivas urbanas : temas crticos en polticas de suelo en Amrica Latina /
[editado por] Martim O. Smolka & Laura Mullahy.
p. cm.
Translated articles excerpted from the serial Land Lines.
Includes bibliographical references.
ISBN-13: 978-1-55844-163-7
ISBN-10: 1-55844-163-8
1. Land use, UrbanGovernment policyLatin America. I. Smolka, Martim
Oscar. II. Mullahy, Laura, 1965- III. Lincoln Institute of Land Policy. IV.
Land Lines (Cambridge, Mass.)
HD320.5.Z7P47 2007
333.77098dc22
2006102973
IMPRESO EN ESTADOS UNIDOS
Editores: Martim O. Smolka y Laura Mullahy
Gestin del proyecto: Laura Mullahy y Ann LeRoyer
Apoyo editorial y diseo: Luis Valenzuela y Sylvia Valenzuela Giesen
Produccin: David Gerratt y Amanda Wait/DG Communications
Traduccin: Marior Salas y Simn Bravo
Correccin de estilo: Marior Salas
Fotografas:
Oscar O. Camacho: 132
(cortesa) Jo Coenen: 309
Priscilla Connolly: 57
Clair Enlow: 34, 36
Mark Downey/ GettyImages: portada
Richard Lord: 1, 25, 65, 195, 259, 335
Martim O. Smolka: v, 55, 59, 72, 76, 96, 97, 110, 112, 117, 119,
124, 144, 145, 147, 155, 227, 244, 251, 287, 330, contraportada
Frank Uffen: 314
Peter Ward: 104
i v | Pe r s p e c t i v a s u r b a n a s
30295_RP_FMatter.indd 4 2/6/07 4:12:10 PM
Prlogo: Ann LeRoyer
Agradecimientos
Introduccin: Martim O. Smolka y Laura Mullahy
x
xiii
xiv
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
1.8
1.9
1.10
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
TENDENCIAS Y PERSPECTIVAS DE LAS POLTICAS DE SUELO
Introduccin: Antonio Azuela
Declaracin de Buenos Aires
Ciudades-regin: en bsqueda de puntos de coincidencia
Los mercados de suelo en Amrica Latina
La poltica del suelo en Amrica Latina
Monitoreo del suelo urbano y de los mercados de construccin
Poltica de tierras urbanas en El Salvador
Pasado, presente y futuro en Cuba
Perspectivas polticas comparativas de la reforma del mercado de la tierra urbana
Una dcada de cambios: retrospectiva del Programa para Amrica Latina y el Caribe
Respuestas urbanas a las dcadas perdidas
INFORMALIDAD, REGULARIZACIN Y DERECHO DE PROPIEDAD
Introduccin: Isabel Viana
Informalidad, pobreza urbana y precios de la tierra
El panorama de ideas sobre el derecho de propiedad
Redenicin de los derechos de propiedad en la era de la liberalizacin y la
privatizacin
La ley y la produccin de ilegalidad urbana
Equidad en el acceso al suelo para la poblacin urbana pobre
Foro internacional sobre regularizacin y mercados de la tierra
1
6
11
21
23
29
31
33
38
45
54
65
71
79
82
86
94
98
Contenidos
2.7
2.8
2.9
2.10
2.11
2.12
2.13
2.14
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8
4.9
4.10
4.11
4.12
Prevencin de riesgos en los asentamientos irregulares
La inuencia de El misterio del capital de Hernando de Soto
El misterio del crdito
La regularizacin de la tierra urbana en Per
Desalojos forzosos y derechos humanos en Colombia
Obstculos a la regularizacin jurdica de barrios venezolanos
El Urbanizador Social: un experimento en polticas del suelo en Porto Alegre
Regularizacin de la tierra y programas de mejoramiento
IMPUESTOS A LA PROPIEDAD
Introduccin: Carlos Morales Schechinger
Hacia un sistema de tributacin inmobiliaria de mayor ecacia en Amrica Latina
Desafos que enfrenta el sistema scal sobre la propiedad inmobiliaria en
Porto Alegre, Brasil
Uso del impuesto a la propiedad para recuperar plusvalas: estudio de un caso prctico
en Brasil
Mexicali: triunfo de una reforma al sistema scal sobre la propiedad inmobiliaria
Tributacin municipal en San Salvador
Catastros en Amrica Latina: logros y problemas sin resolver
El catastro de Bogot: ejemplo de un catastro multinalitario
Una evaluacin del catastro de Bogot
RECUPERACIN DE PLUSVALAS
Introduccin: Mara Mercedes Maldonado
Valorizacin y recuperacin de las inversiones pblicas
Nueva ley colombiana implementa la recuperacin de plusvalas
La recuperacin de plusvalas socialmente creadas en Colombia
Instrumentos reguladores y scales para la recuperacin de plusvalas:
el caso de Santo Andr
Gestin pblica de tierras: la experiencia de Brasilia
Movilizacin de plusvalas para suministrar tierra urbanizada a los sectores pobres
Desafos para implementar la participacin en plusvalas en Colombia
Reformulacin de las polticas de recuperacin de plusvalas en Amrica Latina
Lecciones aprendidas de la experiencia de Amrica Latina con la recuperacin de
plusvalas
El debate sobre la recuperacin de plusvalas en Amrica Latina
Las plusvalas en benecio de los pobres: el proyecto Usme en Bogot, Colombia
La vista desde el sector privado de Colombia
106
108
116
122
125
130
135
143
155
162
168
173
177
181
185
190
192
195
201
203
205
211
214
217
222
229
236
243
250
255
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
5.8
5.9
5.10
5.11
5.12
5.13
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7
USO DEL SUELO Y DESARROLLO URBANO
Introduccin: Eduardo Reese y Juan Ignacio Duarte
Expansin urbana y regulacin del uso del suelo en Amrica Latina
Es posible controlar la expansin del uso de la tierra en Bogot?
La tierra vacante en Amrica Latina
El debate sobre la liberalizacin del mercado de suelo en Chile
El suelo como recurso para promover el desarrollo en Cuba
La tierra como factor estratgico para el desarrollo urbano en el Estado de Mxico
Grandes proyectos urbanos: desafos para las ciudades latinoamericanas
Suelo y grandes proyectos urbanos: la experiencia latinoamericana
Implementacin del redesarrollo de la zona portuaria de msterdam y La Habana
Planicacin estratgica en Crdoba
Desarrollo a gran escala: propuesta de un telepuerto en Crdoba
Poltica de suelo, mercados inmobiliarios y segregacin espacial urbana
Segregacin espacial urbana: fuerzas, consecuencias y respuestas normativas
PARTICIPACIN Y GESTIN PBLICA
Introduccin: Claudio Acioly
En bsqueda del orden territorial
Educacin de base para las comunidades latinoamericanas
Presupuesto participativo y polticas de poderes en Porto Alegre
Construccin de consenso civil en El Salvador
Planicacin y preservacin participativas en La Habana: Entrevista a Mario Coyula
Gestin de recursos del suelo en Amrica Latina
Reconcebir la ciudad: una nueva perspectiva de las polticas de asentamientos
humanos en Amrica Latina
NDICES Y AUTORES
ndice por autor
ndice por fecha
Sobre los autores
Sobre el Instituto Lincoln de Polticas de Suelo
259
265
270
274
276
284
291
293
300
308
316
318
323
329
335
341
343
345
351
353
356
360
365
366
372
378
387
Perspectivas urbanas: Temas crticos en polticas de suelo en Amrica rene 63 artculos
publicados originalmente en la revista institucional del Lincoln Institute of Land
Policy, Land Lines, a lo largo de 13 aos sobre temas relacionados a Amrica Latina.
La coleccin, traducida al espaol para nuestra audiencia latinoamericana, presenta
un panorama de materias crticas de poltica de suelo sobre la base de la experiencia
del Instituto en la regin. Este documento contiene la Introduccin del libro.
x i v | Pe r s p e c t i v a s u r b a n a s
Introduccin
Martim O. Smolka y Laura Mullahy
30295_RP_FMatter.indd 14 2/6/07 4:12:11 PM
Te ma s c r t i c o s e n p o l t i c a s d e s u e l o e n Am r i c a La t i n a | x v
E
l presente tomo rene una coleccin de artculos escritos durante los ltimos 13 aos
sobre un conjunto de polticas del suelo pertinentes a los pases latinoamericanos en los
que ha trabajado el Instituto Lincoln de Polticas de Suelo. Todos estos artculos, publicados
originalmente en ingls en la revista Land Lines del Instituto, versan sobre materias estudiadas en
los programas de capacitacin, investigacin y otros programas desarrollados por el Programa para
Amrica Latina y el Caribe.
Esta introduccin presenta una visin general de asuntos cruciales sobre polticas del suelo
tomados de las experiencias del Instituto en la regin, y cada uno de los seis captulos siguientes
incluye un ensayo de introduccin que resalta los artculos all contenidos. Los seis captulos
reejan las reas principales en las que ha concentrado sus esfuerzos el Programa para Amrica
Latina y el Caribe: tendencias y perspectivas en mercados de suelo; mercados de suelo informales y
regularizacin de tenencia; tributacin inmobiliaria; recuperacin de plusvalas; planicacin y uso
del suelo; y poltica y participacin pblicas. Junto con los artculos que comprenden cada captulo,
estos temas presentan una oportunidad para explorar las similitudes y diferencias que coexisten
hoy en da en el ordenamiento territorial y en las polticas tributarias de Amrica Latina.
Al reunir estos textos no se pretende hacer una cobertura exhaustiva de la poltica del suelo y la
geografa. No todos los temas son igual de pertinentes en todos los pases, ni todos los pases estn
representados por igual en cada uno de los temas tratados. Esta coleccin ofrece, no obstante, un
amplio espectro de ideas crticas y originales sobre asuntos de poltica del suelo.
Una vez dicho esto, surge una duda inmediata referente a la generalidad y pertinencia de las
lecciones que se saquen de esta coleccin para entender la poltica del suelo en una regin tan
diversa. Cualquier referencia que describa a Amrica Latina como una sola entidad homognea con
problemas comunes de poltica de suelo, est equivocada. Adems, los retos en materia de suelo que
enfrentan las grandes reas metropolitanas son de una naturaleza completamente diferente a los de
las ciudades pequeas que operan como comunidades dormitorio para trabajadores rurales.
De forma similar, en distintos pases se pueden encontrar muchos matices en la forma de
30295_RP_FMatter.indd 15 2/6/07 4:12:11 PM
sus instituciones de poltica del suelo, a saber: en la regulacin de derechos de ttulos de propiedad;
derechos privados sobre plusvalas del suelo atribuidas a una accin urbanstica pblica; los
lmites para asociaciones pblico-privadas sobre operaciones urbanas grandes y complejas; o
incluso en los requisitos aplicados a la formalizacin de transacciones de propiedades. Si bien
todas estas diferencias geogrcas e institucionales plantean riesgos metodolgicos considerables
y retos formidables, tambin proporcionan un terreno frtil para un prometedor anlisis de
polticas de suelo.
COMPARACIONES GEOGRFICAS E INSTITUCIONALES:
UNA HERRAMIENTA DE APRENDIZAJE
Hay mucho que aprender de las distintas manifestaciones de mercados del suelo y de atributos
de polticas del suelo en pases o jurisdicciones con estructuras sociopolticas y econmicas
aparentemente similares que producen distintos resultados. Considrese, por ejemplo, la
evidencia de municipios con similares poblaciones, rentas per cpita y bases econmicas, pero con
rendimientos de tributacin inmobiliaria notablemente distintos. Dichos casos ilustran la forma
en que la voluntad poltica puede inuir en el rendimiento, tanto como pueden hacerlo factores
administrativos tales como los recursos tcnicos y humanos.
Tambin se pueden sacar conclusiones de las similitudes de otros fenmenos relacionados
con el suelo observados en pases o jurisdicciones con estructuras institucionales aparentemente
caractersticas. Por ejemplo, a pesar de las restricciones impuestas por la peculiaridad del sistema
de ejido en la expansin del suelo urbano en Mxico, la aparicin de ocupaciones de bajos ingresos
en las afueras de la Ciudad de Mxico es prcticamente igual a la de los alrededores de So Paulo
y otras megaciudades. La presencia ubicua de barriadas pobres y asentamientos irregulares, y su
parecido fsico en las reas de reciente expansin de la mayora de las ciudades latinoamericanas
sea cual sea su tamao y posicin funcional en el sistema urbano del pas sugiere ciertamente
determinantes estructurales poderosos (y probablemente comunes) en el funcionamiento de los
mercados del suelo urbano.
Se pueden tambin sacar conclusiones reveladoras sobre la inuencia de los procesos sociales
y de mercado en el sostenimiento de polticas del suelo cuando se comparan, por ejemplo, las
tendencias de segregacin social espacial que muestran pases tan radicalmente diferentes como
Cuba y Chile. Su rasgo comn es su experiencia con regmenes autoritarios. En el mbito de la
planicacin urbana, por ejemplo, Cuba suprimi los mercados del suelo, pero la integracin
forzada (asignacin de familias segn la necesidad) qued relegada ante los intercambios de
viviendas clandestinos impulsados por el mercado (las permutas). En Chile, la segregacin forzada
diseada originalmente para corregir la acumulacin de presuntas distorsiones del mercado
dio lugar a fuertes movimientos sociales que protestaban la inercia integrada de un mercado,
por otra parte exitoso, impulsado por el sistema de documentos probatorios de viviendas. Los
resultados originalmente previstos demostraron ser inestables en ambos casos, lo que pone en
x v i | Pe r s p e c t i v a s u r b a n a s
30295_RP_FMatter.indd 16 2/6/07 4:12:11 PM
evidencia las consecuencias de no tener en cuenta los aspectos sociales de los mercados del suelo.
Algunos observadores disputan esta idea de que se pueden sacar conclusiones comparando
experiencias a lo largo y ancho de la regin. Segn nuestra experiencia, en cualquier ciudad que
hemos visitado hemos odo argumentos apasionados que aseveran que los mercados del suelo
urbano y las pautas de ordenamiento territorial son absolutamente nicos, que los precios del
suelo estn subiendo como en ningn otro lugar del mundo, y que las personas locales interesadas
en los mercados del suelo tienen motivos ilgicos, e incluso cuestionables, para sus acciones; en
pocas palabras, todos estn convencidos de la singularidad de los asuntos del suelo en su pas,
ciudad o distrito. No es raro toparse con mensajes en el sentido de que la realidad le gana a la
teora. No hay puntos de coincidencia ni razones para generalizar, ya que cualquier armacin de
pertinencia est circunscrita a lecciones individuales de experiencia local acumulada. Cada caso es
un mundo.
Tras 13 aos de actividad en Amrica Latina relacionndonos con agencias y funcionarios
pblicos, participando en seminarios acadmicos, promocionando la investigacin y produciendo
publicaciones, nos quedamos con una sensacin apremiante de dja vu al or estas declaraciones. Los
mercados de suelo urbano de Amrica Latina parecen verse afectados por fuerzas macroestructurales
denitivas que, en la mayora de los pases, han engendrado precios muy altos por suelo servido,
una informalidad persistente y notable, una fuerte diferenciacin (segregacin) residencial
intraurbana, una retencin signicativa del suelo como reserva de plusvala y una delincuencia
urbana extendida.
Tambin solemos observar generalizaciones muy extendidas del tipo una vez visto un caso, se
han visto todos, alegando que sea cual sea su nombre barriadas, barrios, conventillos, favelas
o villas miseria todos los asentamientos informales son iguales, y todos pasan por los mismos
procesos. Sin importar el carcter poco convencional ilegal, irregular, informal o clandestino
de las formas adoptadas por un segmento signicativo de la poblacin para tener acceso y ocupar
suelo urbano en diferentes reas (pases, ciudades, vecindarios), al nal reejan la aseveracin de
que los mercados del suelo urbano aparentemente no funcionan bien en Amrica Latina.
Hace tiempo que se han establecido mercados maduros como la fuerza impulsora principal
detrs de la urbanizacin en Amrica Latina; sin embargo la presencia de asentamientos informales
indica una falla persistente del mercado.
No es necesario rebuscar en las publicaciones para darse cuenta de la importancia de los
determinantes culturales, histricos e institucionales en la evolucin y el diseo de polticas del
suelo. El no tener en cuenta esos aspectos en las polticas diseadas (o legitimadas por la necesidad)
para mejorar el funcionamiento del mercado del suelo urbano en la regin ha contribuido
considerablemente a la propia existencia, reproduccin y expansin de ordenamientos territoriales
socialmente inaceptables.
Quizs una de las razones que hacen que el trabajo en la poltica del suelo de Amrica Latina
sea tan fascinante, es justamente este contraste siempre presente entre las caractersticas que son
Te ma s c r t i c o s e n p o l t i c a s d e s u e l o e n Am r i c a La t i n a | x v i i
30295_RP_FMatter.indd 17 2/6/07 4:12:11 PM
comunes en toda la regin y las anomalas que hacen que la relacin de cada pas con el suelo
sea nica. Los asuntos ms sobresalientes caen en alguna parte del espectro entre lo comn y lo
singular. Nuestro trabajo nos ha permitido discernir algunos de los asuntos que verdaderamente
son crticos, y que a veces son bastante diferentes de los ms evidentes o ms presentes en la agenda
pblica.
HISTORIAL DE LA POLTICA DEL SUELO DE AMRICA LATINA:
RESTRICCIONES PARA UNA IMPLEMENTACIN EFICAZ
En los mismos trminos establecidos anteriormente, se entiende en general que, a pesar de
las diferencias institucionales, sociopolticas y econmicas, emerge una tendencia general comn
que indica un rendimiento y unos resultados decientes de la poltica del suelo en la regin. La
mayora de los pases tienen en comn un historial de bajo desempeo de tributacin inmobiliaria,
recuperacin de plusvalas del suelo generadas pblicamente, diseminacin de infraestructura y
servicios urbanos, suministro de alternativas de vivienda para los pobres en las zonas urbanas,
enfrentamiento con una fuerte cultura de morosidad urbanstica y as sucesivamente. La
responsabilidad de esta situacin se atribuye a un entorno hostil para implementar la poltica del
suelo, segn se expresa en la necesidad de superar la falta de condiciones administrativas adecuadas
y recursos humanos y tcnicos, y la necesidad de contener un fuerte legado de poderosos intereses
de tenencia del suelo que tratan de inuir en las polticas del suelo para su propio benecio.
Sin negar la importancia de estos factores, la experiencia del Instituto Lincoln en el desarrollo
de programas para funcionarios pblicos en Amrica Latina ha mostrado que dichos funcionarios
desafan constantemente estas restricciones para mejorar el historial de la poltica del suelo. Hay
mucho que aprender de la experiencia ganada por personas de otras ciudades y pases que se han
propuesto vencer las limitaciones impuestas por estos factores.
Se entiende cada vez ms que muchos de los desafos que afectan a los pobladores urbanos de
Amrica Latina no son consecuencia de una ausencia de poltica del suelo, sino que se deben a la
escasez de buenas polticas del suelo. Se pueden encontrar ejemplos en 1) el cuantioso nmero
de barriadas pobres existentes y asentamientos deteriorados que empezaron como campos de
emergencia, o en proyectos de vivienda pblica especcos; 2) las normas y regulaciones urbansticas
difciles de cumplir y elitistas (y sus efectos en los precios del suelo); o 3) las distorsiones producidas
por prcticas clientelistas utilizadas tradicionalmente al asignar infraestructura y servicios
pblicos. Existen incluso indicios inquietantes de los posibles efectos negativos de muchas polticas
de regularizacin sobre la informalidad misma. Aunque algunos de estos diagnsticos son ahora
comunes, sus perles e implicaciones no suelen ser necesariamente percibidos.
Recursos no disponibles o sin explotar
Hemos aprendido que a menudo se exagera la supuesta falta de recursos como uno de los
orgenes de los problemas. La experiencia nos ha mostrado que la falta de capacidad de operacin
x v i i i | Pe r s p e c t i v a s u r b a n a s
30295_RP_FMatter.indd 18 2/6/07 4:12:11 PM
o el comportamiento sin escrpulos de las autoridades para gestionar recursos existentes es
frecuentemente un impedimento ms crtico que afecta el desarrollo y la ejecucin de buenos
proyectos (ver el captulo 3). Un ejemplo de ello es la parlisis del proyecto de la Franja Costera
de Asuncin, Paraguay, a pesar de los recursos puestos a disposicin por el Banco Interamericano
de Desarrollo. Por otra parte, la experiencia de Porto Alegre de usar derechos de desarrollo
transferibles como moneda en las costosas expropiaciones o indemnizaciones del suelo necesarias
para construir un importante corredor de transporte centrourbano demuestra la existencia de
recursos latentes a la espera de ser explotados.
El uso de medios ms creativos para aprovechar los recursos necesarios se topa a menudo
con una fuerte resistencia. Hay un vergonzoso desequilibrio entre lo que se toma (o recupera)
y lo que se da (o indemniza) por plusvalas del suelo asociadas con las intervenciones pblicas.
Las autoridades locales generalmente son bastante escrupulosas incluso reticentes cuando
se trata de exigir al menos un pequeo porcentaje de la plusvala del suelo generada cuando los
municipios invierten en infraestructura y servicios urbanos locales, o cuando se otorga a ciertos
terrenos unos usos ms importantes (por ejemplo, mayor densidad o parcelacin ms favorable).
Por otra parte est la voluntad descarada de algunas autoridades de indemnizar generosamente a
terratenientes por reclamaciones cuestionables de derechos jurdicos en procesos relacionados
con la adquisicin de suelo para proyectos pblicos. Aunque no se reconoce frecuentemente, la
administracin pblica termina pagando dos veces: la primera, al mejorar una parcela de terreno,
y la segunda, al indemnizar al propietario por ese suelo cuando sea adquirido ms adelante para
usos mayores legitimados pblicamente.
Es descorazonador que, a pesar de la retrica y la ostentacin sobre la recuperacin o
movilizacin de plusvalas del suelo creadas pblicamente, el saldo general sigue inclinado a favor
de las indemnizaciones dadas a terratenientes privados por la administracin pblica cuando se
adquieren suelos para usos pblicos o sociales. El suelo urbano an parece representar un activo
para algunos a n de demostrar sus privilegios patrimoniales en la sociedad, en vez de una base
imponible para generar los recursos necesarios. Desde una perspectiva diferente, el legado histrico
del concepto socialmente sesgado de privatizacin de los benecios y socializacin de los costos
sigue predominando cuando se reere a la gestin pblica del suelo urbano. En suma, los recursos
estn all, pero no la capacidad y la voluntad para explotarlos.
Falta de informacin o de la capacidad para usarla
Predomina una idea falsa similar en lo que se reere al acceso a la informacin relevante sobre el
suelo. La informacin suele existir, pero no la capacidad para encontrarla, reconocerla, organizarla
y sobre todo interpretarla. Considrese la cantidad signicativa de recursos pblicos invertidos en
catastros y otros sistemas avanzados de informacin del suelo (LIS), investigaciones acadmicas
empricas (incluidas tesis de estudiantes graduados), y trabajos de consultora encargados, por
ejemplo. Incluso despus de descontar los problemas frecuentes relacionados con la actualizacin
Te ma s c r t i c o s e n p o l t i c a s d e s u e l o e n Am r i c a La t i n a | x i x
30295_RP_FMatter.indd 19 2/6/07 4:12:11 PM
de los sistemas de informacin, la falta o la interrupcin de fondos, y la circulacin restringida
de estas fuentes, sigue existiendo un saldo general de informacin interesante y valiosa que se
aplica, en el mejor de los casos, de modo supercial o ceremonioso. El problema bsico es la
incapacidad (adems de la falta de voluntad) de los funcionarios pblicos de asimilar y convertir
dicha informacin en resultados de operacin.
Las idiosincrasias que afectan la oferta y la demanda de informacin pertinente a la formulacin
e implementacin de polticas del suelo parecen ser un fenmeno demasiado presente. (Por
cierto, sta es una de las justicaciones de la propia existencia del Instituto Lincoln: abordar la
necesidad que tienen los funcionarios pblicos de entender mejor los asuntos de poltica del
suelo.) Interesantes datos empricos recopilados en encuestas suelen interpretarse mal debido
a la incapacidad de los investigadores urbanos acadmicos y de los consultores profesionales de
dominar los mtodos bsicos y las tcnicas estadsticas para ir ms all del anlisis descriptivo, o para
sintetizar las complejidades de fenmenos muy variados en unas relaciones crticas signicativas.
Los funcionarios pblicos, por su parte, tambin estn mal preparados para formular claramente
su necesidad de una evidencia emprica pertinente a la poltica y para asimilar resultados cientcos
renados. En consecuencia, observamos planes de ordenamiento territorial con serios desajustes
en la distribucin espacial de infraestructura y servicios urbanos. A menudo se pueden observar
desajustes similares entre los gastos en acciones curativas en vez de en acciones preventivas para
tratar los problemas de la informalidad, o en reas designadas para el desarrollo que encuentran
poco eco en los urbanizadores.
Falta de dilogo entre los planicadores urbanos y los funcionarios de nanzas pblicas
La elaboracin de la poltica del suelo en Amrica Latina se ve obstaculizada frecuentemente por
la falta de dilogo entre los planicadores, que en su mayor parte estn preocupados por la calidad
del entorno construido (incluso si su trabajo est restringido a una pequea rea de la ciudad), y los
funcionarios scales que tratan de aumentar al mximo los ingresos pblicos. En la prctica, esto
se reeja en planicadores que a menudo descuidan el modo de nanciar los proyectos y en cmo
la forma urbana afecta la base tributaria, o el impacto de las prcticas de recaudacin de impuestos
sobre el ordenamiento territorial. Aunque estas preocupaciones se plasman en los cada vez ms
numerosos proyectos de nueva urbanizacin a gran escala, en todos los casos, o prcticamente en
todos, los benecios econmicos y nancieros tienden a circunscribirse espacial y socialmente,
como es el caso de los enclaves renovados. Los costos reales directos e indirectos relacionados con
estos proyectos se pasan por alto en gran medida o no se tienen en cuenta, e incluso se deforman
deliberadamente. Puerto Madero, el inuyente y aclamado proyecto de urbanismo de Buenos
Aires, an no ha sido evaluado en cuanto a su contribucin a la base econmica y scal de la ciudad
en su totalidad.
A pesar de la mayor presencia de los llamados instrumentos hbridos (combinacin de
regulacin scal y ordenamiento territorial) como la reduccin de la tributacin inmobiliaria
x x | Pe r s p e c t i v a s u r b a n a s
30295_RP_FMatter.indd 20 2/6/07 4:12:12 PM
para la conservacin histrica en Quito, o la automejora de los vecindarios, o el uso de CEPAC
(certicados para potencial adicional de construccin) en So Paulo para controlar las motivaciones
de los urbanizadores ansiosos de obtener derechos de construccin en reas mejoradas por la
infraestructura urbana, la indiferencia mutua entre planicadores y funcionarios de nanzas ejerce
una inuencia muy negativa en el sostenimiento del urbanismo (ver el captulo 5).
Discontinuidad de la implementacin de programas
La discontinuidad poltica y administrativa puede alterar, descarrilar y por ltimo abortar
incluso los proyectos aparentemente ms populares o exitosos. Esto es particularmente importante
para las expectativas sobre la permanencia de las reglas del juego (componente importante que
afecta la forma en que los agentes privados se comportan con respecto al suelo). El desarrollo
del ordenamiento territorial es una decisin a largo plazo, y como tal est llena de expectativas
referentes a los entornos scal, regulador y administrativo. Con demasiada frecuencia se
crea un ciclo contraproducente: actores interesados, que esperan que se suspendan decisiones
de poltica del suelo, se aferran a iniciativas que supuestamente son un objetivo de la poltica.
Independientemente de cmo sea de precisa una evaluacin referente al impacto esperado de la
poltica, el comportamiento resultante puede demostrar realmente que la poltica no es ecaz,
lo que al nal termina ocasionando su discontinuidad. Por ejemplo, algunos intentos de introducir
iniciativas de recuperacin de plusvalas se han enfrentado con huelgas de inversin por parte de
constructores y urbanizadores como medio de mostrar su inuencia, aunque estos segmentos no
deben necesariamente resultar afectados negativamente por estas polticas. A menudo su reaccin
tiene que ver con la falta de entendimiento referente a la incidencia en contraposicin al pago de
la participacin en plusvalas. Con el tiempo, este tipo de accin inhabilita las iniciativas y no deja
a la administracin municipal otra alternativa que suspenderlas.
Ms all de los daos o del escepticismo que ejercen estas discontinuidades en la conanza de
los ciudadanos en sus administradores locales, tambin representan un desperdicio de energa y
recursos. Considrese toda la investigacin, capacitacin y gestin de personal, formulacin y
debate de sistemas legales, negociaciones para la aprobacin del consejo municipal, nanciacin y
diseo de proyectos que hubo que preparar para permitir la implantacin de una nueva iniciativa,
tales como el proyecto Urbanizador Social (ver el captulo 2). Y considrese luego su cancelacin
(incluso antes de evaluar sus mritos) por motivos sectarios despus del cambio de administracin
local en Porto Alegre en 2005. El proyecto tuvo que redenirse de forma drstica, y al nal se
elimin por completo de la administracin municipal. Este caso no es una excepcin, ni mucho
menos, en la historia de los gobiernos municipales latinoamericanos. El lector encontrar en esta
coleccin una serie de artculos que describen ejemplos de ideas prometedoras que nunca se
implantaron con xito, no por su calidad tcnica o importancia social, sino por intereses polticos
o econmicos francamente mezquinos.
En consecuencia, las decisiones importantes de poltica del suelo son acogidas a menudo con
Te ma s c r t i c o s e n p o l t i c a s d e s u e l o e n Am r i c a La t i n a | x x i
30295_RP_FMatter.indd 21 2/6/07 4:12:12 PM
escepticismo, e incluso provocan la desobediencia civil completa de las personas interesadas
que, de forma consciente, cuentan con esta clase de discontinuidad administrativa que socava las
decisiones desde un principio. Un ejemplo de la desconanza y la sospecha de falta de seriedad
de las acciones administrativas es el comportamiento demasiado familiar de los contribuyentes
inmobiliarios, ocupantes informales y urbanizadores irregulares que entienden, por experiencia,
que la ltima amnista propuesta no es nunca realmente la ltima. Por ejemplo, la fecha lmite
de 1996 establecida para las ocupaciones ilegales en el programa de regularizacin de ttulos del
suelo peruano efusivamente aclamado, no slo fue violada por las autoridades al relajar los lmites
reconocidos de los asentamientos afectados, sino que, lo que es ms importante, contribuy a la
formacin de nuevas ocupaciones informales (Ramrez Corzo y Riofro 2005).
En suma, la falta de constancia en lo que se reere a las reglas del juego de poltica del suelo
urbano constituye realmente una constante en la regin. Amrica Latina tiene una desafortunada
historia de suspender o abortar prematuramente ideas y propuestas de polticas. No es difcil
encontrar programas sociales ambiciosos anunciados a bombo y platillo que concluyen antes de
que se alcance el 20 por ciento de su objetivo. ste ha sido el caso de la mayora de los programas
de regularizacin urbana en ciudades de toda la regin, sin mencionar las iniciativas indiferentes
de cobertura universal de infraestructura y servicios urbanos, y proyectos de construccin para
grandes hospitales o estadios en casi cualquier ciudad importante de Amrica Latina.
HISTORIAL DE LA POLTICA DEL SUELO DE AMRICA LATINA:
AVANCES LENTOS PERO PERSISTENTES
A pesar de una situacin menos que optimista, es importante recordar que no todo est mal
en la regin. Si nos jamos bien, en la ltima dcada ha habido seales importantes de mejoras
uniformes en polticas del suelo en ciertas reas. Aunque uno tiende a adoptar un punto de vista
algo nostlgico, muchas iniciativas deliberadas para innovar y mejorar las polticas han demostrado
tener bastante xito.
La historia de implementacin de instrumentos de recuperacin de plusvalas en Colombia
corrobora lo que se dijo anteriormente de que un instrumento bien diseado no es una condicin
ni necesaria ni suciente para implementar con xito una poltica (ver el captulo 4). Incluso la
sosticada participacin en plusvalas necesita mejorarse y ajustarse. Si se han logrado algunos hitos,
tienen que ver ms con la creciente legitimidad de estas iniciativas entre las personas interesadas.
En otras palabras, la recuperacin de plusvalas se est convirtiendo en parte integral de la cultura
scal y reguladora urbana. No es trivial que la ciudad de Bogot haya aprobado un nuevo programa
para nanciar unos US$800 millones en obras pblicas con una contribucin de valorizacin en
los prximos diez aos. Las indicaciones de bajada de precios del suelo en reas afectadas por la
participacin en plusvalas demuestran mediante expectativas variables por parte de las partes
interesadas la asimilacin del instrumento por el mercado.
x x i i | Pe r s p e c t i v a s u r b a n a s
30295_RP_FMatter.indd 22 2/6/07 4:12:12 PM
La legitimidad pblica de estos instrumentos y su xito en asegurar los pagos indican su
aceptacin en la cultura scal existente. Tambin muestran el reconocimiento creciente por parte
de los legisladores a la forma de hacer poltica: el hecho de que, sea cual sea el nivel de ilustracin del
tecncrata en el poder, el cambio y la implementacin exitosa de polticas requiere la participacin
amplia de la sociedad civil en un largo perodo de tanteo. Esto est bien documentado en la
experiencia latinoamericana con intervenciones pblicas en asentamientos irregulares. Hoy en da,
pocas personas cuestionaran la legitimidad de la mayora de las llamadas ocupaciones informales,
reforzadas por movilizaciones y manifestaciones sociales formidables que acompaaron a una
transicin, an incompleta, de regmenes autoritarios a otros ms democrticos en las ltimas
dcadas. Aunque se pueden mejorar muchas polticas en este campo, las innovaciones y los
avances judiciales y las tcnicas diseadas para mejorar los asentamientos consolidados han sido
considerables.
La regin se ha convertido en un laboratorio donde se ha sometido a prueba una combinacin
formidable de innovaciones locales importantes: las de tipo institucional como el derecho a la
usucapin colectiva en Brasil; las originadas en el mbito empresarial del mercado, como las
urbanizaciones privadas de servicios completos a precios accesibles de El Salvador; y aquellos
proyectos pblico-privados que comprenden la movilizacin de las plusvalas del suelo directamente
para el suministro de suelo servido para los pobres, como las experiencias con el proyecto
Urbanizador Social en Rio Grande do Sul, regin de Brasil, o los macroproyectos Nuevo Usme y
Pereira de Colombia. Otros ejemplos notables incluyen la iniciativa de asignar a programas pblicos
las contribuciones de tributacin inmobiliaria voluntaria ms all del impuesto gravado (Bogot); o
el cambio a una tributacin inmobiliaria de base suelo en muchas jurisdicciones de Baja California
en Mxico; o el uso de la tributacin inmobiliaria como herramienta para la regularizacin de
ocupaciones informales en algunos municipios de Brasil.
La regin tambin exporta conocimientos tcnicos y mtodos innovadores de tratamiento de
la informalidad a funcionarios de frica, e incluso a autoridades de EE. UU. encargadas de las
colonias en Texas. La zonicacin de inters social especial (ZEIS), desarrollada originalmente
en Recife, Brasil, se est asimilando ahora en muchos otros pases. Igualmente, la experiencia
con presupuestos participativos, notablemente en Porto Alegre, se est diseminando en todos
los municipios brasileos y de otros pases, y los corredores exclusivos de transporte de autobs
(metro de supercie) concebidos originalmente en Curitiba, Brasil estn siendo estudiados por
otras jurisdicciones.
La tendencia a subestimar las capacidades, las ideas y la tecnologa locales en favor de
importaciones de los pases desarrollados persiste como fuente principal de inspiracin a la hora
de disear nuevas normas y regulaciones urbansticas. No obstante, la coleccin de artculos de
este tomo reeja el nfasis del Instituto en soluciones locales y en la necesidad de examinar ms de
cerca los recursos disponibles y en reconocer su valor.
Te ma s c r t i c o s e n p o l t i c a s d e s u e l o e n Am r i c a La t i n a | x x i i i
30295_RP_FMatter.indd 23 2/6/07 4:12:12 PM
EDUCACIN: UN INGREDIENTE CLAVE PARA EL CAMBIO DE POLTICA
A lo largo de nuestra larga participacin en el debate de la poltica del suelo de Amrica Latina,
hemos observado que no todas las limitaciones de las mejoras son consecuencia de poderosos
intereses polticos y econmicos creados. Una parte importante de la variacin no explicada
asociada al xito de las polticas del suelo puede atribuirse al mejor entendimiento de los asuntos
(conceptos bsicos, mecnica de las herramientas e impactos probables) involucrados en la poltica
del suelo urbano. De aqu que las iniciativas de capacitacin e investigacin educativas, tales como
las patrocinadas por el Instituto Lincoln, pueden desempear una funcin importante en estrechar
la brecha entre la teora y la prctica. El intercambio de experiencias ente los funcionarios pblicos
invitados a nuestros seminarios, cursos y talleres ha demostrado de forma inequvoca su gran
valor pedaggico. Igualmente, la enriquecedora inuencia mutua entre nuestros programas y sus
participantes ha logrado impactos directos que pueden reorientar las opciones de poltica.
Es difcil identicar casos explcitos en que pueda evaluarse la diferencia marcada por los
programas educativos. No obstante, en un caso, se demostr ser crtico entender el impacto de
los mayores gravmenes en el suelo designado para usos ms importantes sobre la voluntad de
los terratenientes de transferir ese suelo para su urbanizacin. Esto se demostr grcamente en
el caso del cambio de posicin ocial de la Lonja de Propiedad Raz (la asociacin de valuadores,
tradicionalmente conservador) as como del cambio de opinin de ciertos altos funcionarios en
Colombia. De modo similar, los legisladores chilenos se estn dando cuenta de las complejidades
del nexo vivienda-suelo segn se vea afectado por un exitoso plan de vivienda nanciada que hasta
la fecha no ha tenido en cuenta el componente del suelo.
Aunque recibimos informacin anecdtica en lo que respecta al supuesto impacto de nuestros
programas de capacitacin sobre poltica del suelo, no es fcil documentarlo ya que los canales
son numerosos y variados. stos incluyen la funcin del Instituto en revelar la pertinencia y
hacer hincapi en la importancia de entender mejor ciertos conceptos; la promocin de terreno
abonado para el intercambio de ideas; y la pedagoga del efecto de demostracin y su funcin en
la mejora del debate mediante la exposicin de un espectro ms amplio de alternativas de polticas
y modalidades de implementacin. No obstante, hay indicios del poder de las ideas para reorientar
la poltica del suelo.
Ciertos conceptos e ideas clave se destacan como pertinentes para cambiar ciertas actitudes
de los actores interesados en lo que se reere a iniciativas de polticas del suelo. El efecto de
capitalizacin de un gravamen scal en el valor del suelo o en el incremento de la plusvala parece
ser un divisor de aguas. Un componente signicativo de la resistencia a la recuperacin de
plusvalas y la tributacin inmobiliaria se basa en la falsa idea de que el gravamen se transere
completamente a los precios nales, inuyendo as el tamao del mercado en general y en el poder
de adquirir la vivienda en particular. La capitalizacin afecta a la forma en que los costos y benecios
de urbanizacin directos e indirectos se distribuyen nalmente. La falta de entendimiento de las
interdependencias entre distintos lugares en mercados del suelo es otro obstculo importante
x x i v | Pe r s p e c t i v a s u r b a n a s
30295_RP_FMatter.indd 24 2/6/07 4:12:12 PM
de los debates sobre la nanciacin de proyectos y el establecimiento de objetivos. Otros temas
difciles en el debate de polticas del suelo son la diferenciacin jurdica entre los derechos de
propiedad del suelo y el derecho privado al valor de usos otorgados por la colectividad.
En general hay muchos malentendidos en forma de mitos, prejuicios e informacin falsa que
deforman seriamente las opiniones de los bienintencionados participantes en el debate de la
poltica del suelo. La lista de falacias es interminable: los propietarios estn motivados por un poder
monopolizador, y todas sus propiedades se ponen en el mercado siguiendo estrategias para obtener
una mxima ganancia especulativa; los urbanizadores equivalen a especuladores depredadores de
la sociedad, mientras que se considera que las familias de bajos ingresos transeren el suelo de
tenencia o propiedad informal segn su estricto valor de uso (en vez de valores de intercambio de
mercado); las irregularidades del uso del suelo pueden encontrarse solamente en asentamientos
de bajos ingresos; la ocupacin informal es una estrategia usada por los pobres para engaar al
sistema; o es intil gravar las propiedades de los propietarios de bajos ingresos, ya que no tienen
capacidad para pagarlos y es ms probable que evadan el pago de impuestos.
stas y muchas otras proposiciones similares pueden tener cierto origen histrico, pero la
mayora no ha sido sometida a una prueba emprica rigurosa. La informacin anecdtica recogida
con el paso del tiempo indica que puede haber motivos para cuestionar su validez percibida. Por
ejemplo, la informacin sobre oportunidades de especulacin del suelo sigue unos canales bien
denidos o exclusivos, aunque los costos sociales para sostener estos canales privilegiados pueden
ser mayores que los costos resultantes de la retencin del suelo. La capitalizacin de las plusvalas
notablemente por parte de los ocupantes originales (incluso invasores) en reas de bajos
ingresos es signicativa, y el mercado normalmente predomina en dichas reas. Las irregularidades
de alto nivel son de muchas formas, desde apartamentos de azotea ilegales y ampliaciones de
construccin sin licencia que son objeto de frecuentes amnistas hasta las urbanizaciones enrejadas.
Ser informal es ms costoso de lo que se piensa; en vez de una opcin, suele ser ms bien la
nica alternativa para las familias de bajos ingresos. Dada una parte justa de servicios necesarios y
derechos de los ciudadanos, los pobres no slo son capaces de pagar tributos inmobiliarios sino que
tambin estn dispuestos a pagarlos.
Muchas de estas proposiciones se han debatido abiertamente en los programas del Instituto
Lincoln en Amrica Latina, pero requieren un estudio ms detallado. Adems, los resultados de
dichos estudios necesitan ser traducidos a los idiomas de las personas interesadas y ser divulgados
a la sociedad. Y lo que es ms importante, esta informacin debe usarse para calicar a una gama
ms amplia de personas interesadas capaces de implantar mejor las polticas del suelo en la regin
y exigir respuestas a la poltica ms especcas y ecaces por parte de las agencias pblicas. Los
esfuerzos para responder a la demanda de la sociedad civil son un ingrediente tan esencial para una
buena poltica del suelo como la habilitacin de su oferta.
Las sensibilidades polticas son un fuerte determinante en toda la poltica pblica de Amrica
Latina, y la poltica del suelo no es una excepcin. Los artculos de este tomo representan la
Te ma s c r t i c o s e n p o l t i c a s d e s u e l o e n Am r i c a La t i n a | x x v
30295_RP_FMatter.indd 25 2/6/07 4:12:12 PM
importancia que el Instituto da a la pluralidad y a la diversidad poltica a la hora de enfocar los
temas desde distintos puntos de vista y tendencias polticas. Creemos que la poltica del suelo
debe trascender la poltica de los partidos, y nuestros programas han logrado a menudo un dilogo
constructivo entre facciones opuestas. De forma similar, nuestro trabajo en Amrica Latina trata
de llenar un vaco de comunicacin e interaccin entre los funcionarios pblicos a diferentes
niveles del gobierno, representantes de la sociedad civil y profesionales de urbanismo en diversas
disciplinas.
Los autores de los seis ensayos introductorios y de los 63 artculos incluyen a muchos de los
estrechos colaboradores y miembros de la red docente del Programa para Amrica Latina y el
Caribe del Instituto Lincoln. Algunos de estos colegas han adquirido sus conocimientos tericos
y prcticos de sus temas respectivos durante el trabajo que han realizado en el Instituto Lincoln
durante los ltimos 13 aos, y ahora son considerados como algunos de los voceros ms eminentes
y expertos de la regin. La red que hemos construido, incluidos los docentes y participantes en
nuestros programas de capacitacin, es sin duda nuestro recurso ms valioso al embarcarnos en
una nueva etapa de participacin en Amrica Latina. Los artculos de esta coleccin cuentan la
historia de la primera etapa de este viaje fascinante.
REFERENCIA
Daniel Ramrez Corzo and Gustavo Riofrio. 2005. Land titling: A path to urban inclusion? Policy and
practice of the Peruvian model. Paper presented at N-Aerus Conference in Lund, Sweden (September
16-17). http://www.naerus.net/sat/workshops/2005/papers.htm
x x v i | Pe r s p e c t i v a s u r b a n a s
30295_RP_FMatter.indd 26 2/6/07 4:12:12 PM
El Instituto Lincoln de Polticas de Suelo es una organizacin educacional sin
nes de lucro establecida en 1974, cuya misin es estudiar y ensear temas
relacionados con polticas de suelo e impuestos territoriales. El Instituto se
propone a integrar teora y prctica para contribuir a denir mejores polticas de
suelo y compartir conocimientos sobre las fuerzas multidisciplinarias que inuyen
en las polticas pblicas. El enfoque sobre el suelo se deriva del objetivo central
del Instituto: abordar las conexiones entre la poltica de suelo y el progreso social
y econmico identicadas y analizadas por el economista poltico y autor Henry
George.
El trabajo del Instituto est organizado en cuatro departamentos: Valuacin e
Impuestos, Planicacin y Forma Urbana, Desarrollo Econmico y Comunitario,
y Estudios Internacionales; este ltimo est integrado por el Programa para
Amrica Latina y el Caribe y el Programa sobre China. El Instituto busca mejorar
los procesos decisorios a travs de educacin, investigacin y proyectos de
demostracin, as como tambin mediante la divulgacin de informacin en
nuestras publicaciones, sitio web y otros medios. Nuestros programas renen a
acadmicos, profesionales, funcionarios pblicos y otros ciudadanos interesados,
en un ambiente colegial de aprendizaje. El Instituto no adopta puntos de vista
determinados, sino que sirve como facilitador del anlisis y la discusin de estos
temas, para marcar una diferencia hoy y ayudar a los futuros tomadores de
decisiones sobre las polticas pblicas del maana.
Instituto Lincoln de Polticas de Suelo
Lincoln Institute of Land Policy
113 Brattle Street
Cambridge, MA 02138-3400
USA
Telfono: 1-617-661-3016, ext. 127 y/o 1-800-LAND-USE (1-800-526-3873)
Fax: 1-617-661-7235 y/o 1-800-LAND-944 (1-800-526-3944)
E-mail: help@lincolninst.edu
Web: www.lincolninst.edu
30295_RP_Chap7.indd 387 2/6/07 5:52:51 PM