Lecciones de Derecho Agrario y de Los Recursos Naturales - Edmundo Catalano

Lecciones de Derecho Agrario y de los Recursos Nat ural es
Edmundo F. Catalano
Mara Elena Brunella
Carlos J. Garca Daz (h)
Luis E. Lucero
LECCIONES DE
DERECHO AGRARIO
Y DE LOS
RECURSOS NATURALES
ZAVALIA
Editor
Copyright 1998, by Vctor P. de Zavala S.A.
Alberti 835, 1223 Buenos Aires
Diseo de tapa: Gustavo Pedroza
Correccin: Ins Oliveira
Composicin: Silvana Ferraro
Impreso en la Argentina
Queda hecho el depsito que indica la ley 11.723
ISBN: 950-572-440-3
PROLOGO
Las presentes Lecciones de Derecho Agrario y de los Recursos Natu-
rales, constituyen una versin sistematizada de las clases dictadas en la
Ctedra de Rgimen Jurdico de los Recursos Naturales de la Universi-
dad del Salvador. Mediante esta edicin sus autores se proponen com-
pletar el vaco y satisfacer la necesidad del alumnado de contar con un
texto que le sirva de gua de estudio ordenada sobre los distintos temas
que integran el curso referido, en los captulos correspondientes al dere-
cho agrario y al tratamiento legal de los recursos naturales, con excep-
cin de los mineros.
Los grandes cambios operados en los ltimos aos en materia agra-
ria y de los recursos naturales, con la sancin de nuevas leyes y disposi-
ciones normativas sobre la materia, la eliminacin y readecuacin de
los organismos del Estado nacional y de los Estados provinciales que,
en su momento, desempearon un rol importantsimo en nuestro desa-
rrollo agropecuario, y su reemplazo por otras autoridades y rganos de
control, el crecimiento de nuevas formas de actividades agrarias, tipos
de contratos y sistemas de produccin, el cambio de las estructuras
agrarias del pasado y, en muchos casos, del papel protector de las leyes,
operados en menos de una dcada, han determinado que los antiguos
textos en uso para acompaar la enseanza de estas disciplinas hayan
perdido vigencia, resultando de esto un serio perjuicio para el estudian-
te, el cual carece en los momentos actuales de una obra que exponga,
en forma ordenada y actualizada, los aspectos principales que compren-
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de esta extensa y variada materia, con un anlisis de sus perspectivas
histricas y del estado presente de la legislacin.
Estas Lecciones se proponen llenar ese objetivo, o sea, servir a! estu-
diante de texto de apoyo a las enseanzas, siempre insustituibles, que le
imparten sus profesores en el aula. Tratan sobre los distintos tpicos y
materias legales estrechamente vinculados a la actividad agraria y al
uso de los recursos naturales que, hasta ahora, han tenido inexplicable-
mente muy escasa preferencia en la tarea editorial, no obstante la im-
portancia que revisten en un pas de marcada estructura agropecuaria y
rico en esos recursos, como es la Argentina. El texto presentado, se
ofrece en forma de Lecciones, es decir, como aporte a la enseanza. No
pretende tampoco, por cierto, sustituir la escasa bibliografa temtica
existente sobre algunos contenidos del curso, sino complementarla para
cubrir, en alguna medida, el vaco informativo actual.
Los autores
CAPITULO I
EL DERECHO AGRARIO. CONTENIDO. EVOLUCIN
1. CONCEPTOS GENERALES, ALCANCE Y AUTONOMA
DEL DERECHO AGRARIO
El primer tema que debemos tratar en este curso es el concepto del
derecho agrario, su objeto y, en forma simultnea, determinar si existe
una real autonoma de este derecho, esto es, un jus proprium, dentro
del derecho en general. Luego, abordaremos el mbito especfico del de-
recho agrario y sus relaciones con los recursos naturales, tomados stos
en la ms amplia acepcin del concepto.
Algunos autores han querido ver en el derecho agrario una disciplina
jurdica independiente, que obedece a reglas propias, y otros, una simple
especialidad, o sea, una rama separada del tronco general del derecho,
que tiene caractersticas especiales, pero que se nutre, en muchos de sus
aspectos, fundamentalmente del derecho comn (que es el substractum
de todo el derecho privado) y, en otras de las materias, del derecho ad-
ministrativo. Se habla, en el primer sentido, de una autonoma cient-
fica, y tambin, para afirmar la independencia, de una autonoma
legislativa y didctica.
El notable agrarista italiano, Giangastone Bolla, verdadero creador
del derecho agrario y del cual hablaremos ms adelante, sostena la au-
tonoma cientfica de esta disciplina jurdica fundado en la existencia de
una suerte de hacienda agraria, o sea, de la reunin de factores formada
por el fundo, los animales, cultivos, mquinas, enseres y dems bienes
que componen la organizacin de la produccin y sobre la cual conver-
gen las relaciones jurdicas agrarias. Para Bolla, la hacienda agrcola,
constituye una unidad tcnico-econmica que coordina la tierra, el ca-
g CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO
pita) y el trabajo. El fundo, en opinin de este maestro, juega un papel
principal, porque sin su presencia el resultado econmico no sera posi-
ble. Otros autores, como luego veremos, fundan la autonoma de esta
rama del derecho en la existencia de la empresa agraria, avanzando so-
bre el concepto de la hacienda, en un sentido ms universal y compren-
sivo, mientras que otros lo consideran el derecho de la agricultura, en
un sentido objetivo o, si se quiere, una manifestacin del derecho profe-
sional del agricultor, caracterizado ste por su actividad agrcola ejer-
cida sobre el fundo, destacando, en este caso, el aspecto profesional y
subjetivo de la relacin. Volveremos sobre este tema, al referirnos al
contenido del derecho agrario.
El derecho agrario, en un sentido amplio, puede ser caracterizado
como el conjunto de normas de derecho privado y de derecho pblico
que regula los derechos y obligaciones de los sujetos agrarios, entre s,
vinculados a los actos agrarios y a la propiedad agraria, en sus distintas
formas de manifestacin.
Los sujetos agrarios son entes o personas de derecho privado y en al-
gunas ocasiones de derecho pblico, cuya actividad es obtener de la
Naturaleza, a travs del ciclo biolgico, recursos vivos, animales y vege-
tales, para la alimentacin o para su transformacin por las industrias
usuarias. Son tambin sujetos agrarios quienes colaboran, asisten o
controlan a los actores directos en estas actividades. Las relaciones jur-
dicas de estos sujetos, entre s o con relacin a los bienes que producen,
o sobre los cuales actan, que constituyen la propiedad agraria, en sus
distintas formas o manifestaciones, no son diferentes de las que rigen en
el derecho comn y, en algunos casos, en el derecho administrativo, sin
perjuicio de algunas notas caractersticas que poseen. La propiedad
agraria, como concepto general y en sus distintas formas de manifestar-
se, tampoco es diferente de la propiedad del derecho comn, mueble,
inmueble o semoviente, aunque en ocasiones suele tener limitaciones en
cuanto a su ejercicio, uso y disposicin y a los medios de prueba, como
ocurre en este ltimo caso, con la propiedad del ganado, que pueden
ser distintos, lo cual no significa por s mismo la creacin de un jus pro-
prium, ya que ste requerira para existir un conjunto de caracteres co-
munes, en los bienes o en los actos, que dieran fundamento suficiente a
la autonoma. Es evidente, sin embargo, que la actividad agraria, ade-
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ms de ser una funcin econmica distinta de la actividad industrial y
comercial, gobernada por el ciclo biolgico y dirigida fundamentalmen-
te a la obtencin de seres vivos, animales y vegetales, constituye una
forma de vida de parte importante de la poblacin de los pases, se de-
senvuelve en un mbito diferente al de otras actividades del hombre, y
tiene connotaciones sociales distintas, las que han llevado al legislador
a dispensarle en muchos pases un tratamiento especial, marcadamente
protector, porque los bienes que produce no slo son esenciales para la
supervivencia de la humanidad, sino tambin porque la sociedad est
interesada en sostener esa forma de vida de los principales sujetos invo-
lucrados, a la que se le reconoce muchas ventajas respecto a las concen-
traciones urbanas, que han sido una tendencia constante y creciente
sobre todo en lo que va del presente siglo. El agro, no olvidemos, est
compuesto de individuos, familias y sociedades organizadas comercial-
mente, es una actividad econmica productiva, generadora de bienes
primarios, pero que tiene fuertes implicancias en la vida del hombre, la
familia y la comunidad.
2. EVOLUCIN DEL DERECHO AGRARIO.
EL ACTO BIOLGICO. LA EMPRESA AGRARIA
Algunos agraristas modernos resumen el objetivo del derecho agra-
rio, como ya hemos dicho, a la regulacin de la empresa agraria, que
constituye un concepto distinto y desvinculado de la propiedad de la
tierra a la que lo mantuvo ligado la concepcin tradicional y lo definen,
sintticamente, como el derecho de la empresa agraria (tomada sta co-
mo conjunto de factores destinado a la produccin de bienes); pero diji-
mos que la actividad agropecuaria no es slo econmica sino una
modalidad de vida de la poblacin y la empresa agraria, como conjunto
de factores coordinados y dirigidos a la produccin, es slo uno de los
elementos componentes. La empresa agraria, como esa reunin de facto-
res productivos, existe en todo tipo de agricultura, incluso en la artesa-
nal y familiar. El concepto de la empresa o del "imprenditore" agrario,
de la doctrina italiana moderna, en mayor o menor grado -insistimos-
est implcito en todas las categoras de los sujetos que se ocupan de la
tarea productiva, sean stos individuos, familias o sociedades. Otros
autores consideran al derecho agrario en forma ms simple, como el de-
recho perteneciente a la agricultura, en un sentido genrico, y finalmen-
te otros, con una visin ms amplia, completa y moderna, hablan de un
derecho agroalimentario que abarcara, por razones de conexidad, no
slo las producciones primarias del agro sino tambin las obtenidas en
los procesos de transformacin, con fines alimentarios.
El acto agrario, por otra parte, como acto especfico, no ha sido an
definido por la doctrina de los autores ni por las leyes, en forma concor-
dante, aunque existe una fuerte corriente moderna que considera a la ac-
tividad agraria como parte de una industria gentica, creadora de bienes
y diferenciada de las otras industrias extractivas, de transformacin o de
servicio, lo cual le da suficiente especificidad. Segn esta corriente, soste-
nida por iniciativa de algunos agraristas argentinos, como Andrs Rin-
guelet y Rodolfo Carrera, y que ha tenido aceptacin y respaldo en el
mundo, la actividad agraria est dominada por dos factores esenciales, la
tierra y el proceso agrobiolgico, aparte de otros elementos concurrentes,
como el clima, el riego y los propios de la agricultura y la ganadera.
Debe advertirse, sin embargo, que el derecho agrario no regula los
procesos tcnicos de la actividad agraria, como industria vinculada a la
explotacin del suelo o del agua, generadora de los bienes agrarios, sino
nicamente las instituciones creadas por el hombre para acompaar esos
procesos como son, entre otras, la propiedad fundiaria, los contratos
agrarios, el rgimen de los elevadores de granos, de la sanidad animal y
vegetal, de la fertilizacin, de las marcas y seales, de la inseminacin
artificial o de la reforma agraria. Debe distinguirse, entonces, la activi-
dad agraria en s, de las instituciones creadas para su sustento y desa-
rrollo. Estas ltimas, constituyen el objeto especfico del derecho
agrario. Los juristas italianos lucharon, como bien seala el profesor
Carrera en su trabajo sobre "Derecho Agrario y Reforma Agraria", pa-
ra lograr la inclusin del "imprendtore agrcola" como figura indepen-
diente en el Cdigo nico de su pas, con el objeto de evitar que fuera
considerado comerciante. Nuestro Cdigo de Comercio, en su artculo
452, inciso 3, tambin excluye de sus normas a las ventas que realicen
los labradores y hacendados de los frutos de sus cosechas y ganados,
considerndolos actos civiles y no comerciales.
Este distingo con respecto al jus mercatorum no es bastante, sin em-
bargo, para configurar el acto agrario y mantiene en la penumbra sus
elementos constitutivos. El acto agrario, en s, como acto vinculado al
proceso biolgico, evidentemente, no tiene ninguna similitud con los
actos que se cumplen en otros campos del derecho, aunque resulta dif-
cil caracterizarlo y darle una definicin propia. La doctrina, desde el
nacimiento del derecho agrario, ha intentado por diversas vas, sentar
un concepto del acto agrario, para luego irradiarlo en todas las direc-
ciones posibles. La denominada agrariedad del acto, como fuente de la
delimitacin, supone el resultado de la actividad del hombre actuando
sobre las fuerzas de la Naturaleza, con el objeto de obtener, a travs del
ciclo biolgico, la creacin de recursos vivos, animales o vegetales, para
su sustento o para la industria. El acto biolgico o vital, creador de los
bienes, sea que se realice en ambientes naturales o artificiales, es el pre-
supuesto necesario para considerar la agrariedad del acto, que encuen-
tra as su fundamento en el ciclo biolgico, que distingue y caracteriza a
sus sectores componentes, la agricultura, la ganadera, la crianza de las
especies de la fauna y de la pesca en ambientes cautivos, y la industria
forestal. Sin l, o sea, sin la actividad gentica creadora, inducida por el
hombre, o en una relacin de conexidad con la misma, no existe acto
agrario, ni competencia de la ley agraria. Lo dems que se agrega para
calificar el acto agrario, es el marco jurdico e institucional necesario
para hacer posible y preservar el ciclo biolgico. Este conjunto de insti-
tutos constituye el contenido y la materia propia del derecho agrario,
que forma una disciplina distinta, aunque vinculada, al derecho de los
recursos naturales.
3. LA PROFESIONALIDAD AGRARIA
No todas las relaciones de los sujetos agrarios, entre s o con referen-
cia a la propiedad agraria, estn reguladas por el derecho agrario. Los
sujetos agrarios mantienen entre s relaciones civiles y comerciales ordi-
narias. La profesionalidad agraria no es una categora que les otorgue
un fuero especial, ni tampoco la materia agraria es objeto de una com-
petencia especfica, aunque en algn momento la tuvieron en nuestro
pas, para ciertos fines, a travs de las Cmaras Paritarias de Arrenda-
mientos y Aparceras Rurales, suerte de tribunales administrativos, hoy
dejados sin efecto, despus de una dcada de discutida constitucionali-
dad. La relacin jurdica entre los sujetos debe estar directamente vin-
culada con la actividad agraria para que quede comprendida en el
derecho especial. Es necesaria la actividad cultural del hombre, para
que el acto agrario, como proceso biolgico, quede consumado. De este
modo, el acto de la caza de la fauna salvaje, o de la pesca, no constituye
actos agrarios, porque ha estado ausente la actividad cultural del hom-
bre para forzar su creacin en la Naturaleza. La ley federal de pesca
24.922, precisamente, considera a la pesca como una actividad indus-
trial. En cambio, la crianza de esos mismos animales en ambientes cau-
tivos, inducida por el hombre, actuando sobre las fuerzas naturales,
constituye un acto agrario, como el cultivo de granos y la cra de gana-
do. En esto resulta difcil trazar un lmite preciso. As, la venta de la
cosecha de un productor agrcola, o la venta de un productor de gana-
do, se trata de un contrato de venta del derecho comn, pero puede
estar sujeto al cumplimiento de ciertos requisitos y formalidades regla-
mentarias, impuestas a veces por razones de la caracterstica y especiali-
dad de los bienes, o de polica agraria, cuyo ordenamiento y regulacin
es de competencia del derecho agrario.
4. LA DOCTRINA DEL DERECHO AGRARIO EN LA ARGENTINA.
INFLUENCIA DE LA DOCTRINA ITALIANA
A pesar de ser la Argentina un pas tradicionalmente agropecuario,
la doctrina del derecho agrario no ha tenido el desenvolvimiento desea-
do y que corresponde al desarrollo alcanzado por la actividad y a sus
caractersticas econmicas y sociales. No obstante existir grandes espe-
cialistas en esta materia, y de haber elaborado, con agraristas notables,
como Carrera y Ringuelet, una doctrina propia en materia de derecho
agrario, que tuvo gran aceptacin en el mundo agrario y fue perfeccio-
nada luego por otros estudiosos insignes, los estudios de derecho agra-
rio y la bibliografa y la jurisprudencia en general, son escasas y no
guardan relacin alguna con la importancia que desde antiguo regis-
tra esta actividad en nuestro territorio. Pases como Italia, Espaa y
Francia, que estn ms prximos a nosotros, han desarrollado su agri-
cultura y ganadera desde bases incipientes, y han desenvuelto, parale-
lamente, una doctrina del derecho agrario que trasciende sus fronteras
e inspirado muchos de los cambios legislativos que se han operado en
las ltimas dcadas en varios pases europeos y latinoamericanos. Re-
cordemos, a este respecto, la creacin en 1922, en Italia, de la Revista
de Derecho Agrario, dirigida por el gran agrarista y maestro, profesor de
la Universidad de Florencia, Giangastone Bolla, al que antes nos hemos
referido, que con sus enseanzas y accin perseverante marc un hito
importante en el desarrollo del derecho italiano, latinoamericano y
mundial, junto con sus continuadores y crticos, los agraristas Ageo Ar-
cangeli, Alberto Bailarn Marcial, Agustn Luna Serrano, Enrico Bassa-
nelli, Ezio Capizzano, Antonio Carrozza, Jos de los Mozos, Giovanni
Galloni, Alberto Germano, Natalino Irti, Ricardo Zeledn Zeledn y
otros que, desde distintas posiciones doctrinarias y crticas, continuaron
su obra e iniciativa creadora. Cuarenta aos despus del nacimiento de
esa Revista se cre, en 1960, el Instituto de Derecho Agrario Interna-
cional y Comparado, que dio prestigio y un marco relevante y trascen-
dental a los congresos y reuniones mundiales celebrados con su
patrocinio. En Argentina, desde aos atrs, tambin funcion el Institu-
to Agrario Argentino, que presidi durante mucho tiempo el Dr. Ber-
nardino C. Horne, reputado agrarista, y que publicaba la revista
"Resea". Tambin funciona en Santa Fe el Instituto Argentino de De-
recho Agrario, que ha promovido, bajo la inspiracin y activa conduc-
cin del profesor Fernando P. Brebbia, varios congresos nacionales e
internacionales vinculados a la materia. Edita la Revista Argentina de
Derecho Agrario y Comparado. Durante 1998 a su vez, se constituy
en Rafaela, tambin Santa Fe, el Instituto de Derecho Agrario, auspicia-
do por el Colegio de Abogados local y en Rosario funciona desde 1994
el Comit Americano de Derecho Agrario.
En el pas, por otra parte, se celebraron en distintas pocas numero-
sas reuniones de derecho agrario, nacionales e internacionales e, inclu-
so, se propici la creacin de Institutos de Derecho Agrario en distintas
regiones del territorio y, tambin, la autonoma de las ctedras en las
Facultades de Derecho argentinas. Hoy esta prctica, si bien no ha si-
do abandonada, se encuentra dificultada ya que no existe iniciativa de
parte de los poderes pblicos para promover y acompaar este tipo
de reuniones encontrndose, como estn, tantos tpicos de la legisla-
cin agraria y de las normas administrativas conexas, con soluciones
pendientes.
En el orden internacional, adems del Instituto de Derecho Agrario
Internacional y Comparado, con sede en Florencia, existe el Instituto
Iberoamericano de Derecho Agrario y Reforma Agraria, que publica la
Revista Derecho y Reforma Agraria y la Asociacin Latinoamericana
de Derecho Agrario (A.L.A.D.A.), que tambin publicaba una revista
con el mismo nombre. Adems, funciona la Unin Mundial de Agra-
ristas Universitarios, el Comit Americano de Derecho Agrario, con se-
de en Rosario, Argentina, el Comit Europeo de Derecho Rural y otros
organismos comunitarios. La actividad de los institutos est muy dis-
minuida, por la razn antes sealada, y algunos, creados en los pases
con la misma finalidad, han cesado de funcionar. Las Naciones Uni-
das, a su vez, ha publicado la Revista Derecho y Reforma Agraria y,
actualmente, la Revista de la FAO denominada Reforma Agraria, Co-
lonizacin y Cooperativas Agrcolas, que han aportado importantes
fuentes de doctrina y de regulacin legal, de los diferentes pases del
mundo. En Brasil, incluso, el derecho agrario ha avanzado acelerada-
mente, con todas las alternativas que ofrece su vasto territorio, el pro-
blema que genera la propiedad de la tierra, la diversidad de sus
regiones y de su produccin agraria. En 1964, ese pas sancion el Es-
tatuto de la Tierra, verdadero cdigo agrario que marc tambin un
hito como legislacin comprensiva de los problemas del agro latinoa-
mericano. La Constitucin poltica de 1988 atribuy a la Unin, esto
es, al Estado Federal, la facultad de legislar sobre derecho agrario,
aguas, bosques (florestas), caza y pesca. La misma evolucin positiva
ha ocurrido en Mjico, Venezuela y Costa Rica, en materia de coloni-
zacin y de la reforma agraria.
En Argentina, pese a su configuracin econmica eminentemente
agraria, como ya hemos sealado, constituye una disciplina cuyos es-
tudios bsicos se mantienen postergados, pese al importante esfuerzo
realizado por las ctedras universitarias, los institutos y especialistas
del ramo. En las publicaciones oficiales agrcologanaderas y en las nu-
merosas revistas de carcter privado que se editan sobre la actividad
agraria en el pas, difcilmente se publican artculos y estudios referen-
tes al derecho agrario y a los problemas jurdicos que generan las rela-
ciones del agro. Falta, adems, una accin coordinada, de carcter
interdisciplinario, que permita obtener mayores adelantos en la mate-
ria, a travs del enfoque desde la perspectiva tcnica, econmica, jur-
dica y sociolgica. La bibliografa jurdica existente, que es muy
escasa, y en general antigua, como ya sealamos, ha tratado ms bien
aspectos conyunturales, especialmente vinculados a los contratos agra-
rios, pero los grandes temas que constituyen la columna vertebral del
derecho y su substractum permanente, como son, en general, la doctri-
na del derecho agrario, su evolucin, las distintas escuelas y posiciones
doctrinarias comprometidas, la teora del acto agrario y de la empresa
agraria, la colonizacin, la reforma y transformacin agraria, el uso y
parcelamiento de la propiedad agraria, los modernos contratos agra-
rios, agro-alimentarios y agro-industriales y la promocin de la socio-
loga y economa rural, entre otros, constituyen materias pendientes
que han tenido muy escaso desarrollo en el pas. Quienes ms han tra-
bajado en algunos de estos temas, han sido sin duda los doctores An-
tonino Vivanco, Bernardino C. Horne, Guillermo Garbarini Isla,
Toms Amadeo, Eduardo Prez Llana, Rodolfo Carrera, Ornar Blasco,
Fernando P. Brebbia, Alberto de las Carreras, Francisco Giletta,
Eduardo Ortiz de Rosas y Rafael Novello, entre otros. La Editorial Fo-
ro Argentina, edit en su momento una Revista de Derecho Agrario,
bajo la direccin de Ernesto Boragni.
La idea de un Cdigo Agrario Nacional, por otra parte, como legis-
lacin unificadora y autosuficiente para regular en forma permanente
la actividad agraria en sus mltiples facetas y, en todo el territorio del
pas, como un desprendimiento tcnico del Cdigo Civil, pero gober-
nada por los principios del derecho agrario, ha generado adeptos des-
de hace muchos aos y tambin detractores. Un cdigo de estas
caractersticas slo podra abordar los aspectos de fondo de la relacin
agraria, a veces difciles de identificar, toda vez que las reglas relativas
a la polica agraria, en su sentido amplio, referentes a las restricciones
y los lmites de la propiedad agraria, tomada sta tambin en su acep-
cin general, corresponden a la esfera de accin de los cdigos rurales
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CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO
provinciales y de las reglamentaciones locales, dada nuestra organiza-
cin poltica federal.
No obstante, existe una amplia materia de fondo, o de derecho sus-
tancial, susceptible de codificar en una ley general agraria, constituida
por las leyes nacionales dictadas para el agro desde principios del pre-
sente siglo, pero el inconveniente que presenta la tarea es que muchas
de esas leyes contemplan situaciones transitorias y estn expuestas a
continuas reformas, perdindose en este caso la caracterstica de perma-
nencia que deben reunir los cdigos, como factor de seguridad jurdica.
No debera descartarse, sin embargo, la posibilidad de efectuar en lugar
de la codificacin buscada, una revisin, ordenamiento y consolida-
cin de las leyes agrarias vigentes, tarea que podra resultar de utilidad,
dado el estado de dispersin legislativa existente. En opinin del profe-
sor Carrera, no obstante, el coronamiento o culminacin doctrinal del
derecho agrario debe concretarse en la sancin, en cada pas, de un C-
digo Agrario Nacional. Esta debe ser la etapa final. La sancin de ese
cdigo, significar, en opinin de este autor, fijacin y seguridad en las
normas que regulan la actividad agraria, en todos sus alcances, conclu-
yendo con la inestabilidad de las reformas; ser ley permanente, codifi-
cada, autosuficiente, en cuanto no requerir la aplicacin subsidiaria
del Cdigo Civil en los casos no previstos, como ocurre ahora, que fre-
cuentemente las leyes agrarias son desvirtuadas por la aplicacin su-
pletoria del derecho comn. Un ensayo de codificacin parcial fue la
ley general agraria proyectada por la Secretara de Agricultura en el
ao 1974.
Contrariamente a lo que ocurre en el campo jurdico, la bibliografa
tcnica en materia agraria y el nmero de pubficaciones que abordan
ciertos temas de economa y sociologa rural, son muy abundantes en el
pas y nos colocan a la cabeza de las naciones del mundo. Existe, a este
respecto, una gran distancia, en cuanto a la extensin e intensidad, en-
tre el tratamiento tcnico y jurdico de los problemas del agro. En los
aos de enfrentamiento de las relaciones agrarias entre propietarios y
arrendatarios de los predios, la actividad doctrinaria y el comentario de
las leyes adquirieron cierta significacin. Luego, al aquietarse las aguas,
los temas agrarios dejaron de formar parte, salvo muy pocas excepcio-
nes, de la bibliografa jurdica y del inters de los estudiosos.
5. ORGENES RECIENTES DEL DERECHO AGRARIO.
AVANCE DE LOS CONCEPTOS. CONCLUSIONES
El derecho agrario constituye una disciplina moderna, de vida ms o
menos reciente. Se ha desarrollado en el curso del presente siglo. Su na-
cimiento puede afirmarse que coincide con la aparicin de la Revista de
Derecho Agrario, lanzada en el ao 1922, como dijimos, por el agraris-
ta italiano Giangastone Bolla, en Florencia, que sent las bases para to-
do su desarrollo posterior, en Italia y en el mundo. El concepto y el
contenido del derecho agrario han evolucionado rpidamente, desde
entonces, a causa de la incorporacin de la tecnologa y los cambios po-
lticos y sociales acaecidos en el mundo en las relaciones agrarias. Co-
mo lo sealaba el insigne agrarista italiano Antonio Carrozza en su
trabajo "El Objeto del Derecho Agrario", el verdadero derecho de la
agricultura todava no se ha realizado de manera idnea y por entero.
"El derecho agrario -afirmaba- intenta salir de lveo del derecho civil y
de la sujecin a la propiedad fundiaria". Hoy esta sujecin aparece des-
cartada porque, como sostiene este autor, el derecho agrario compren-
de tanto a los propietarios de la tierra que no la cultivan, como a los
cultivadores que no son propietarios. Resulta ms bien comprensivo e
identificado con los problemas de la empresa agraria. El mismo Carrozza
seala las distintas posiciones de la doctrina para obtener una defini-
cin del derecho agrario, segn ponga su acento en la nocin de la agri-
cultura, o en la propiedad agraria, como centro de la discusin, o en el
concepto de la empresa agraria, como elemento aglutinante, o en la ac-
tividad, o en la naturaleza de los bienes, o del sujeto actuante. Las defi-
niciones, por lo tanto, pueden ser mltiples.
Al respecto, cabe recordar que, originariamente, el derecho agrario
fue considerado como el derecho de los agricultores (derecho subjetivo),
para transformarse luego en el derecho relativo a los actos agrarios, o
derecho de la agricultura (derecho objetivo), del mismo modo que
el derecho comercial hoy no es el derecho de los comerciantes, sino el
de los actos de comercio. El hecho tcnico-econmico de la produccin de
bienes, que caracteriza al acto agrario en una agricultura ms evolucio-
nada, contribuy a esta transformacin, que adquiere nuevos relieves
en el mundo moderno.
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Otros agraristas italianos de la primera poca, como Ageo Arcangeli,
negaban importancia al hecho tcnico-econmico del acto agrario, sal-
vo cuando fuera establecido por el legislador y, partiendo de un formu-
lismo jurdico estricto, se limitaban al anlisis del texto legislativo con
total abstraccin de la realidad. Es la denominada escuela jurdica for-
mal. Contrariamente Giangastone Bolla, por primera vez, puso en el
centro de la investigacin jurdica, segn dijimos, el hecho tcnico del
proceso de produccin de bienes, en el fundo o propiedad agraria y en
el tipo sociolgico que lo implementaba. Su escuela, denominada tcni-
co-econmica, fue seguida por un gran nmero de agraristas europeos y
latinoamericanos, durante casi medio siglo.
Nuevos avances se registraron posteriormente en la doctrina agraria.
El hecho tcnico-econmico, sealado por la escuela de Bolla, o la pre-
sencia de la propiedad agraria, o la nocin del derecho de la agricultu-
ra, parecen insuficientes para dar una definicin comprensiva de todas
las situaciones que presenta el derecho agrario y se impuso, desde el co-
mienzo de la dcada de 1970, el concepto ms amplo, no del "acto-
agrario", sino de la "actividad" agraria, esto es, del conjunto de actos
coligados dirigidos a la misma finalidad, que constituyen el ingrediente
de la empresa agraria, como objeto y fin de la norma. La empresa, en
trminos generales, es la organizacin de los factores de produccin
destinados a obtener bienes o servicios. La empresa agraria no es, en es-
te sentido, el acto agrario aislado, sino la serie de actos combinados cu-
ya finalidad es la produccin de animales y plantas. Estos actos pueden
ser realizados por individuos, familias o sociedades y tambin por entes
de derecho pblico, dada la participacin que en la mayora de los pa-
ses estos entes asumen en la produccin y fiscalizacin de las activida-
des del agro. El objeto del derecho agrario es la empresa agraria, es
decir, la actividad, formada por el conjunto de actos dirigidos a la
produccin de bienes. La propiedad fundiaria, que constituy, desde
los orgenes, el elemento centralizador y necesario de la actividad
agraria, hoy es un factor subordinado a la empresa, constituye slo
un instrumento de la empresa agraria. La empresa, como actividad
productiva, es independiente y autnoma respecto a los dems facto-
res de la produccin y constituye el elemento comprensivo y agluti-
nante de la relacin agraria. Muchos agraristas, sin embargo, no se
resignan a considerar la propiedad fundiaria como un mero instrumen-
to de la empresa agraria, en cuanto sta existe, independientemente de
quin sea el propietario de la tierra. La teora de la "actividad-empre-
sa", en este sentido, independiza la relacin agraria de los factores com-
ponentes y garantiza una mayor permanencia frente a los continuos
cambios operados por factores tecnolgicos, econmicos y sociales. La
incorporacin de los contratos agro-alimentarios y agro-industriales al
contenido del derecho agrario, conforme a la moderna corriente del
pensamiento agrario, se hara dificultosa, de aceptar la sujecin del de-
recho, conforme a la doctrina tradicional, a la propiedad fundiaria.
La actividad de la empresa agraria se manifiesta a travs de un con-
junto de actos agrarios que le dan su caracterstica, aparte de otros de
diferente naturaleza que contribuyen al logro de la finalidad buscada.
El acto agrario ha sido calificado, desde el punto de vista gentico, co-
mo la accin del hombre sobre las fuerzas de la Naturaleza para obte-
ner de ella, a travs del ciclo biolgico, la produccin de plantas y
animales. Los lmites del acto agrario aparecen determinados por la
Naturaleza misma. La denominada "agrariedad" del acto tiene la fron-
tera insoslayable del acto biolgico, que lo impregna en distintos gra-
dos. Hay otros objetivos, como el de la reforma agraria, en que la
agrariedad del acto slo se manifiesta en forma conexa. Lo mismo ocu-
rre con los contratos agro-alimentarios y agro-industriales y otros insti-
tutos creados por la economa y tecnologa modernas. El concepto de
agrariedad, que impregna el acto primario original, vinculado al ciclo
biolgico necesario, nos lleva de nuevo a un campo de penumbras,
cuando se trata de las actividades conexas o de las de transformacin
del producto, donde los lmites no son tan claros. La extensin del con-
cepto de agrariedad del acto, con estos alcances, parece ser ms bien, en
opinin de algunos agraristas, el resultado de la normativa de la ley,
ms que de la interpretacin que la doctrina o la jurisprudencia realicen
respecto a la naturaleza del acto.
El mundo agrario moderno asiste a una transformacin acelerada de
los valores econmicos y de los sistemas productivos del campo. Ya po-
co va quedando de las instituciones y de las formas de produccin tra-
dicionales, que haban generado la conviccin de una industria
autosuficiente, fundada en el proceso biolgico y encerrada en las ope-
raciones de tranquera. No han escapado a esta transformacin, por
cierto, las leyes agrarias, que no pueden quedar reducidas ya a un de-
recho de la agricultura o, si se quiere, de los agricultores, como lo
plantearon originariamente los fundadores de esta disciplina. La con-
cepcin moderna de las relaciones agrarias se encuentra, hoy, en la bs-
queda de un espectro mucho ms amplio y de avanzada, de un derecho
alimentario o agro-alimentario, de facetas mltiples, el cual resumira
los institutos del derecho agrario tradicional, que an se mantienen vi-
gentes, ms otros que han venido generando la tecnologa moderna, las
nuevas formas contractuales adoptadas y el avance de la agro-industria
y del agro-comercio interno e internacional, en su esfuerzo permanente
para ampliar la frontera alimentaria del mundo.
CAPITULO II
LOS RECURSOS NATURALES Y EL DERECHO AGRARIO.
RELACIONES Y CONTENIDOS
1. RECURSOS NATURALES Y RECURSOS NATURALES
CULTURALES
Los recursos naturales, en su conjunto, generan una extensa varie-
dad de relaciones jurdicas que exceden el marco propio del derecho
agrario. Existe, entre ambos, relaciones y diferencias. El acto agrario,
como hemos visto, supone en su aspecto activo la accin del hombre
sobre las fuerzas de la Naturaleza, destinada a la produccin de bienes
determinados, animales y plantas. Estos bienes, sin embargo, slo cons-
tituyen un captulo de los recursos que las fuerzas de la Naturaleza han
puesto al servicio del hombre. En su sentido estricto, los recursos natu-
rales son aquellos bienes que produce espontneamente la Naturaleza y
que el hombre utiliza para satisfacer sus necesidades materiales y estti-
cas. Con este alcance absoluto, los recursos naturales constituyen una
creacin originaria de la Naturaleza en la que no interviene el trabajo
del hombre. La Naturaleza sola los genera y preserva su existencia, sin
intervencin de nadie. Cuando, en cambio, la actividad del hombre par-
ticipa en su creacin o generacin, estamos en presencia de un recurso
natural cultural, como acontece con los cultivos, el ganado de cra, las
plantaciones forestales o las especies de la fauna salvaje y la piscicultu-
ra, reproducidas en cautiverio.
Nuestra disciplina jurdica, el derecho agrario y de los recursos natu-
rales, abarca ambos tipos de producciones, las espontneas de la Natu-
raleza y las culturales generadas por el trabajo del hombre. Se ocupa
tanto de la fauna salvaje generada libremente por la Naturaleza, como
del ganado de cra provocado por el hombre, de los bosques naturales
o nativos, como de los forestados artificialmente, de la flora silvestre
como de la de plantacin o de cultivo. Dentro de un esquema estricto
de enseanza, nuestra disciplina podra dividirse y limitarse, por un la-
do, al tratamiento de los recursos naturales producidos por accin es-
pontnea de la Naturaleza, dejando que el derecho agrario se ocupe de
los culturales, como disciplina aparte. Este sera el verdadero campo de
actuacin del derecho agrario. Ningn cdigo de los recursos naturales
se ocupa, por cierto, ni debe ocuparse, de los culturales, producidos
con el trabajo del hombre, porque importara confundir sus objetivos.
Estos ltimos debern ser la materia especfica de los cdigos agrarios,
con los cuales no cabe confundirlos. Por razones didcticas, de afinidad
y de vinculacin gentica, se los ensea conjuntamente en los progra-
mas de las ctedras universitarias, pero no debe olvidarse que en los re-
cursos culturales, el hombre acta sobre la Naturaleza para inducirla a
la generacin del recurso y esta actividad es fuente de relaciones jurdi-
cas distintas a las que puede ocasionar el uso y aprovechamiento de los
recursos que la Naturaleza genera en forma espontnea y pone a dispo-
sicin del hombre. Resulta, sta, una aclaracin preliminar y necesaria.
2. CLASIFICACIN DE LOS RECURSOS NATURALES
Es comn la clasificacin de los recursos naturales en renovables y no
renovables. Los primeros pueden equipararse a los frutos en el sentido
que vuelven a generarse y no existe riesgo de agotamiento. Su conserva-
cin, en mucho, depende de la conducta del hombre. La tierra, el agua,
el aire, la flora y la fauna silvestres, las bellezas panormicas o escnicas,
ciertas formas de energa, son considerados recursos renovables. Tam-
bin los denominados recursos naturales culturales entran dentro de este
concepto, sin excepcin. Los no renovables, en cambio, se agotan con su
aprovechamiento. Puede decirse que, a diferencia de los anteriores, "dan
una sola cosecha". Constituyen, por lo tanto, productos y no frutos. Los
nicos recursos no renovables conocidos, son los recursos minerales. A
su vez, dentro de estos ltimos se acostumbra a dividirlos o clasificarlos
entre los de agotamiento rpido y los de agotamiento lento, o reutiliza-
bles. Como ejemplo de los primeros podran citarse los hidrocarburos
que se consumen con la primera combustin y entre los de agotamiento
lento cabe mencionar, en general, todos los metales que, normalmente,
pueden ser reutilizados en diferentes procesos posteriores, reciclndolos.
La distincin puede resultar importante ya que es diferente y ms severo
el tratamiento que las leyes dispensan, o deben dispensar, al recurso no
reutilizable, con fines a preservarlo de su agotamiento prematuro.
La Naturaleza ha puesto una cantidad de recursos naturales limitada
a disposicin del hombre. Su uso, por lo tanto, debe ser racional. La ra-
cionalidad importa ciertas restricciones y limitaciones a la utilizacin,
de modo de asegurar que los recursos estarn siempre disponibles, en
cantidad y calidad, para goce de las generaciones actuales y futuras. Si
falta la prevencin, la humanidad estar arriesgando permanentemente
su futuro. Afortunadamente, el hombre ha encarado, desde hace algu-
nos aos, una lucha tenaz para mantener el planeta habitable, creando
barreras de contencin cada vez ms firmes al uso abusivo del recurso y
a la contaminacin. Los programas nacionales e internacionales para la
preservacin de los recursos naturales y el ambiente, se extienden da a
da y se est formando en los pueblos un estado de conciencia colectiva
que permite anticipar la prdida del impulso hacia la devastacin, que
ha sido la caracterstica de la sociedad industrial moderna. La capaci-
dad del hombre para encarar un desarrollo sustentable, que permita sa-
tisfacer las necesidades del presente, sin comprometer las futuras, es
evidente. El problema parece haber sido definitivamente comprendido.
No obstante, los avances en la faz prctica resultan lentos, por la resis-
tencia de las industrias afectadas y los costos que supone toda adapta-
cin, pero cada vez se suman ms voces y existe un estado de
conciencia colectivo que insta a detener la devastacin, la desertizacin,
la contaminacin. Hay razn para tener esperanza -dicen los eclogos.
3. DOMINIO Y JURISDICCIN SOBRE LOS RECURSOS
NATURALES
Quin es el propietario originario de los recursos naturales? Pue-
den los recursos naturales creados por la sola accin de la Naturaleza,
ser objeto de apropiacin privada?
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Para contestar estas preguntas debemos hacer la distincin que se
efecta habitualmente en la doctrina, entre el dominio originario y el
dominio derivado. El primero, pertenece al dueo, sea ste el Estado o
un particular, desde el origen o nacimiento de la cosa, es decir, no reco-
noce la existencia de un propietario anterior. El segundo, es el que pro-
viene del dueo originario, a travs de una o ms transmisiones.
La Constitucin nacional, reformada en 1994, ha dispuesto en su
artculo 124 que las provincias poseen el dominio originario de sus re-
cursos naturales. Antes de que la Constitucin fuera reformada, la ley
minera haba atribuido a los Estados provinciales e! dominio originario
sobre las minas, que forman un captulo de estos recursos. Las leyes
relativas a la fauna y la flora silvestres y a las bellezas panormicas o
escnicas, hasta entonces sancionadas, haban omitido, en cambio, pro-
nunciarse sobre el dominio originario de estos bienes, aunque regula-
ban su utilizacin por los particulares, con fines de preservacin de los
recursos y de bien comn. No obstante ese vaco legal, varias provin-
cias, anticipndose a lo dispuesto por la Nacin, ya haban consagrado
en sus constituciones la propiedad originaria de los Estados provincia-
les sobre esta clase de recursos, los cuales, en algunos casos, fueron de-
clarados inalienables e imprescriptibles.
La prescripcin constitucional mencionada, incorporada en el ao
1994, requiere algunos comentarios en lo que respecta a su contenido y
alcance y al aspecto jurisdiccional. Esta clusula, en materia de dominio
y jurisdiccin, es consecuencia casi necesaria de nuestra organizacin
poltica federal. Parecera contrario al sistema que la Nacin asumiera
el dominio originario de los recursos naturales ubicados en territorio
provincial. Estos recursos forman parte de sus territorios, constituyen a
veces el territorio mismo y privarlos de ellos importara lo mismo que
apropiarse del territorio, desnaturalizando la organizacin aceptada co-
mo sistema poltico. Sin embargo, algunos pases federales, como Brasil
y Mjico, lo han hecho con respecto a algunos recursos naturales, como
son las minas, considerndolos propiedad del Estado federal. Nuestro
pas tambin lo hizo, antes de que fuera sancionada esa clusula consti-
tucional, con respecto a los hidrocarburos y en la derogada Constitucin
de 1949, respecto a todos los minerales y a las fuentes naturales de
energa, con excepcin de los vegetales. Una norma similar a la conten-
da en la Constitucin nacional, fue incorporada, como dijimos con an-
terioridad, por casi todas nuestras provincias a sus constituciones pol-
ticas, reformadas en la dcada de 1980, reivindicando para s el
dominio sobre estos recursos, en forma anticipada a la enmienda de la
Constitucin nacional. Para reforzar el carcter del dominio, alguna de
estas constituciones -tambin dijimos- lo califican de inalienable e im-
prescriptible. Aunque esta mencin no figura en la Constitucin nacio-
nal, la inalterabilidad e imprescriptibilidad es de la naturaleza y esencia
permanente del dominio originario y no habra por qu mencionarlas
expresamente.
Las clusulas de la Constitucin nacional y de las constituciones pro-
vinciales que reivindican el dominio originario de los recursos naturales
a favor de los Estados, deben ser analizadas detenidamente. En primer
lugar, es necesario entender que no abarca todos los recursos naturales,
en su sentido lato, sino slo aquellos que son productos espontneos de
la Naturaleza, dentro de la clasificacin que hemos formulado anterior-
mente. Los recursos naturales culturales, resultado del trabajo del hom-
bre actuando sobre las fuerzas de la Naturaleza, estn excluidos, por
cierto, de la reivindicacin estatal, ya que ello implicara privar de su
propiedad a quien los ha generado aunque slo sea desde el punto de
vista de la asuncin de su dominio originario. Pero las pasturas natura-
les, o los bosques nativos, producidos por accin espontnea de la Na-
turaleza y no generados por el trabajo del propietario del predio donde
estn situados constituyen un recurso natural reivindicable por el Esta-
do? Lo es un bosque natural o nativo, asentado en un terreno priva-
do? Evidentemente no, ya que este recurso pertenece al dueo del
terreno, por accesin, o en virtud de una asignacin de la lev. Pero en el
caso de los bosques naturales, pueden plantearse dudas frente a las de-
terminaciones y limitaciones que adopta la ley 13.273, de defensa de
los bosques, respecto a estos recursos. La ley, sin interferir en el domi-
nio privado, que acepta, le impone, en el caso de los bosques naturales,
restricciones a su uso, fundadas en razones de inters pblico y polica
forestal. Un ejemplar de la fauna salvaje que se asienta en un predio
privado, es propiedad del Estado o pertenece al titular del predio? Este
es un tema que antes de la reforma constimcional corresponda resolver
a la ley y la solucin poda ser diversa, segn los criterios imperantes.
26
Hoy la flora y la fauna silvestres pertenecen al dominio originario de la
Nacin o de las provincias, segn el lugar donde estuvieren situadas,
por imperio del referido artculo 124 de la Constitucin y concordantes
de las constituciones provinciales, no obstante el silencio que a este res-
pecto pueden observar ciertas leyes, de factura anterior.
El campo de los recursos naturales propiamente dichos puede que-
dar, de este modo, desde el punto de vista dominial, considerablemente
restringido y limitarse a aquellos en cuya creacin no ha intervenido la
mano del hombre, como el suelo, el agua, el aire, los minerales y ciertas
formas de energa, la fauna y flora silvestres y las bellezas panormicas
o escnicas, sobre los cuales el Estado ejerce ms que un dominio, en el
sentido patrimonial, una suerte de tutela, patronato o poder de polica
o de jurisdiccin, con fines de proteccin del recurso y de bien comn.
Pero aun tratndose de stos, un anlisis ms profundo del tema nos
llevara a demostrar que la regla de la dominialidad puede tener excep-
ciones de distintos tipos, como las ya vistas, y que las constituciones ci-
tadas, al no definir el concepto del recuso natural, es decir, al no
puntualizar cules son estos recursos sobre los que el Estado ejerce la
dominialidad, dejan las puertas abiertas a la.calificacin de la ley, la que
de esta forma deber poner un lmite a su alcance, para que la norma
no exceda sus propios objetivos. Esta tarea no resulta sencilla para el
legislador y para el intrprete, los que hasta ahora han preferido no
abordar el tema, ya que ofrece facetas mltiples y complejas.
Un punto, en esta materia, sin embargo, resulta claro. Las clusulas
constitucionales reivindican en todos los casos para los Estados el do-
minio sobre los recursos, pero no necesariamente su uso y explotacin.
Estos, por lo tanto, pueden quedar librados a los particulares, segn la
organizacin econmica aceptada, o ser objeto de concesin, autoriza-
cin o permiso de uso e, incluso, de una reserva a favor del propio Es-
tado a causa de un inters pblico de orden superior. En este caso el
recurso quedar sustrado al uso y explotacin por las personas, o re-
sultar stos muy restringidos. Ello depender de las decisiones polticas
que, en cada caso, se adopten, y de acuerdo a las caractersticas del re-
curso y a las circunstancias de hecho existentes.
El dominio originario, como facultad superior de tutela, polica o ju-
risdiccin, tiene siempre carcter de permanente en cabeza de su titular,
o sea, es inenajenable e imprescriptible, por su propia naturaleza, segn
dijimos. El Estado nunca podr desprenderse de l, porque implicara
renunciar a poderes que le pertenecen en forma exclusiva y permanente.
Pero el uso y explotacin de los recursos pueden ser cedidos a los parti-
culares mediante concesiones, permisos o autorizaciones, generales o
especiales, segn dijimos, siempre que se garantice que el destino de
bien comn del recurso no podr ser alterado. Las condiciones ms o
menos severas que la ley impone a la explotacin de los recursos natu-
rales por parte de los particulares, de acuerdo a sus caractersticas y a la
importancia del inters pblico comprometido, tienden a preservar el
destino de bien comn del recurso, el que nunca podr ser cambiado.
Vinculado al tema del dominio, se encuentra el de la jurisdiccin
que, en el caso de un pas de organizacin poltica federal, reviste gran
importancia. Por regla general, la jurisdiccin es una consecuencia obli-
gada del dominio. Quien posee el dominio sobre la cosa, tiene la juris-
diccin, tanto en el sentido concedente o facultad de distribucin del
recurso, como en el ejercicio del poder de polica. No obstante, el recur-
so de propiedad provincial, puede verse limitado por normas constitu-
cionales de carcter nacional y la aplicacin de stas sustraer el recurso
de las jurisdicciones locales en aspectos en que puede verse comprome-
tido el bienestar general o el comercio de los productos. Es el caso de
los cursos de agua que atraviesan dos o ms provincias, en los cuales el
dominio de cada tramo del curso corresponde a la respectiva provincia,
pero la jurisdiccin puede pertenecer a la Nacin si el uso que se hace
de la va fluvial compromete el comercio interno o internacional, o el
bienestar de la poblacin, en su ms amplio alcance. La ley 13.030, au-
toriz al Poder Ejecutivo nacional a regular el uso y aprovechamiento
de las aguas de los ros interjurisdiccionales, con el fin de asegurar el
uso racional y armnico de los mismos, de acuerdo con la poblacin y
necesidades de cada provincia. Una fuente de generacin de energa
elctrica puede ser nacional, como ocurre con la proveniente de una
cada de agua, aunque la obra se encuentre implantada en un ro y le-
cho de agua provincial, si la distribucin de la energa compromete dos
o ms provincias, o vinculan stas con la Nacin, o con el comercio in-
ternacional. En este sentido, la ley 15.336 de energa elctrica, fij el
rgimen federal de la energa elctrica, para los aprovechamientos h-
droelctricos o mareomotores, cuando sea necesario interconectarlos
para la racional y econmica utilizacin de los mismos, independiente-
mente del territorio donde estuvieren situados. Los fenmenos que
afectan la capacidad productiva de los suelos, la contaminacin de la
atmsfera o de las aguas, aunque se desarrollen en el mbito local,
pueden escapar a las jurisdicciones provinciales, por su poder difusor,
y ser objeto de regulaciones nacionales, en cuanto sus efectos compro-
metan el bienestar general de dos o ms provincias. Lo mismo ocurre
con las pestes y plagas que afectan a los ganados y vegetales, las condi-
ciones higinico-sanitarias de los establecimientos donde se faenen,
procesen, industrialicen y comercien carnes y subproductos, los cuales
estn sometidos a la jurisdiccin federal, aunque operen dentro de una
misma provincia, ante la necesidad primordial de salvaguardar la sa-
lud de la poblacin, esto es, el bienestar general en todo el territorio de
la Repblica.
4. EL AMBIENTE. CONCEPTOS GENERALES.
CONFERENCIAS INTERNACIONALES. EL AMBIENTE
EN LA CONSTITUCIN NACIONAL. LA LEGISLACIN
AMBIENTAL EN LA ARGENTINA
A. CONCEPTOS GENERALES
El concepto del ambiente se ha ensanchado en el curso del presente si-
glo para comprender no solo el entorno natural donde transcurre la
existencia del hombre y de las especies vivas del planeta, sino tambin el
cultural, el arqueolgico, histrico, religioso y social, que inciden decidi-
damente en las formas de vida de las comunidades. El mantenimiento
del equilibrio del ambiente, esto es, la conservacin de sus pautas natu-
rales y culturales, forma parte de un programa de conservacin de la
Naturaleza, que cada da registra mayores avances. El hombre ha llega-
do a comprender que l tambin forma parte del ambiente, en una rela-
cin solidaria, y que atentar contra ste es afectar su propia existencia.
El ambiente constituye una figura natural y cultural compleja. Est
compuesto de un conjunto de elementos interactivos e interdependien-
tes que, en definitiva, constituyen el ecosistema nico de la Tierra. Esos
elementos no pueden separarse porque constituyen una unidad funcio-
nal, aunque en este curso sern estudiados en forma independiente,
por una necesidad puramente didctica. En realidad, funciona como
una unidad natural y cultural indivisible. En el Glosario que acompaa
a la ley bonaerense 11.323, de proteccin de los recursos naturales y
del medio ambiente, se expone el siguiente concepto: "Ambiente (me-
dio, entorno, medio ambiente). Sistema constituido por factores natura-
les, culturales y sociales, interrelacionados entre s, que condicionan la
vida del hombre, a la vez que constantemente son modificados y condi-
cionados por ste".
Son evidentes los cambios que en el curso del presente siglo han ex-
perimentado las relaciones del hombre con el planeta, es decir, con el
entorno que lo rodea. Los ambientalistas concuerdan que cuanto ms
compleja se ha hecho la civilizacin, menos arraigado se siente el hom-
bre a la Tierra. Los cambios, sin embargo, no son de ahora y tienen su
origen en la llamada revolucin industrial del siglo XVIII, pero se han
acelerado vertiginosamente en el transcurso del siglo actual. El incre-
mento geomtrico de la poblacin mundial, ha multiplicado las necesi-
dades bsicas de los ncleos humanos y la explotacin intensiva de los
recursos naturales, a lo que se ha sumado la revolucin tecnolgica de
las ltimas dcadas, que ha acentuado el mayor dominio del hombre
sobre la Naturaleza y, a la vez, las diferencias sociales. No sabemos
hasta cundo el avance de la tcnica podr seguir manteniendo una re-
lacin compatible, durable e integrada con el medio ambiente. La cons-
tante desatencin a los problemas del medio, la crisis de la conducta
humana, han llevado a una permanente y acelerada destruccin de los
valores naturales y culturales emergentes, poniendo en serio riesgo el
frgil ecosistema de la Tierra. Es evidente, como bien se ha dicho, que
la mayor tragedia del hombre occidental, en el momento actual, es ha-
ber perdido contacto con la realidad ecolgica, esto es, con el mundo
que lo rodea y lo sustenta. Esto ha ocurrido prcticamente en el curso
del presente siglo, por la explotacin acelerada y sin control de los re-
cursos naturales renovables y no renovables. Se ha producido, de este
modo, un verdadero choque entre el desarrollo de la civilizacin actual
y el medio que nos circunda. Ha crecido, en escala desconocida hasta
entonces, el poder de la especie humana para manipular la Naturaleza y
modificar el entorno. Este proceso parece no tener lmites. Pero el hom-
bre tambin ha aprendido, en medio de estas falencias y, tal vez, con
cierto retardo, que debe sobrevivir, preservando sus bienes materiales y
su cultura y que su existencia y la de las generaciones futuras, quedarn
comprometidas si no adopta urgentes medidas de contencin al cons-
tante deterioro del entorno, que l mismo ha provocado y si no cambia
la relacin que hasta ahora ha mantenido con el sistema ecolgico.
Parece haberse convencido, finalmente, que la capacidad de la Tierra
para soportar la constante agresin a que se la somete, tiene un lmite;
que los efectos daosos no son pasajeros porque la Tierra tiene una apti-
tud natural, pero limitada, para absorberlos. Han existido muchos siglos
de estabilidad ambiental que nos precedieron, debido a la explotacin
moderada de los recursos naturales, aun desde el inicio de la revolucin
industrial, antes mencionada, lo que ha motivado la creencia de un
statu-quo permanente e ideal, sin amenazas de prdida de la capacidad
autogeneradora de los ecosistemas, pero, en forma repentina, esa esta-
bilidad comenz a deteriorarse aceleradamente en el transcurso del pre-
sente siglo, demostrando que la Tierra, como todo organismo vivo, es
un cuerpo frgil y expuesto a todas las contingencias de la vida.
El objetivo de una poltica ambiental reparadora, y regeneradora, en
. cualquier tipo de sociedad de que se trate, puede resumirse en los si-
guientes principios generales:
1. El respeto a la vida, a la salud humana y el mantenimiento de la
diversidad biolgica.
2. La conservacin de los recursos naturales y culturales, para que
stos puedan servir no slo a las necesidades y bienestar de las genera-
ciones actuales sino tambin a las futuras, esto es, al desarrollo susten-
table. La proteccin ambiental, afirman los eclogos, de ningn modo
debe considerarse que constituye un freno al desarrollo ni una amenaza
contra el empleo.
3. El compromiso de asegurar una nueva tica en las relaciones con
la Tierra, conservando su vitalidad.
4. Imposicin de lmites de tolerancia y plazos estrictos contra las
amenazas ambientales provenientes de la conducta humana y severas
sanciones, no redimibles, a quienes los transgreden.
5. Poltica de prevencin de los daos ambientales. Tenemos slo
una Tierra y dependemos de ella. El riesgo resulta peligrosamente alto,
si no la cuidamos adecuadamente. Las clases dirigentes deben asumir la
responsabilidad de la custodia de los ambientes vitales y transmitirla a
los habitantes del mundo, mediante campaas educativas y de forma-
cin de conciencia, a travs de las escuelas y ncleos de actividad social.
La necesidad de dispensar una proteccin eficaz a los recursos natura-
les y a los derechos ambientales en general, antes de que sea tarde, dado
el estado de degradacin en que se encuentran sus componentes, ha plan-
teado la idea de operar un cambio de la deuda externa comercial por Na-
turaleza, en los pases en desarrollo. Esta propuesta fue lanzada por el
Presidente de los Estados Unidos, a principios de la dcada de 1990. Los
pases acreedores, en definitiva, condonaran una parte importante de la
deuda y los pases beneficiarios destinaran la diferencia, o una parte de
ella, a promover acciones y proyectos de defensa de la Naturaleza, lo que
representara una ayuda importante para su financiamiento.
B. CONFERENCIAS INTERNACIONALES
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
Humano, celebrada en Estocolmo, en 1972, fue el primer llamado serio
de atencin y de creacin de un estado de alarma sobre los peligros que
acechan al hombre a travs de una conducta desaprensiva con relacin
al medio que lo circunda. Constituy el primer esfuerzo realizado por
la humanidad para encarar los problemas ambientales a nivel del plane-
ta, para la supervivencia. Anteriormente, en 1902 se haban aprobado,
en Pars, la Convencin para la Proteccin de los Pjaros tiles para
la Agricultura, que constituye, puede decirse, el primer acuerdo para la
preservacin de los ecosistemas y, en 1933, se celebr en Londres la Con-
vencin sobre Conservacin de la Fauna y Flora Natural, con igual
objetivo. Finalmente, en 1940, fue aprobada en Washington la Conven-
cin de Proteccin de la Flora y Fauna en Peligro de Extincin y de los
Bosques Naturales. Eran todas medidas aisladas, pero concurrentes a
un mismo objetivo de proteccin de la Naturaleza.
La Conferencia de Estocolmo, a su vez, sancion una declaracin in-
ternacional de principios sobre el medio ambiente, en general, y dej
32
bien claro su objetivo de crear modelos de conducta colectiva y respon-
sabilidades para el manejo de la Tierra. Su mrito es haber unificado
los conceptos, otorgndoles proyeccin general. Dentro de los 26 prin-
cipios que contiene la declaracin se estableci que ios recursos natura-
les de la Tierra deben ser preservados en beneficio de las generaciones
presente y futuras, mediante una cuidadosa planificacin u ordenacin,
segn convenga. Que debe mantenerse y, siempre que sea posible, res-
taurarse, o mejorarse, la capacidad de la Tierra para producir recursos
vitales renovables y que los recursos no renovables deben emplearse en
forma que se evite el peligro de su futuro agotamiento y asegurarse que
toda la humanidad comparta los beneficios de su empleo. Que debe po-
nerse fin a las descargas de sustancias txicas y a la liberacin del calor,
en cantidades que el medio no pueda neutralizar y apoyarse la justa lu-
cha de los pueblos de todos los pases contra la contaminacin.
Fruto de la Conferencia de Estocolmo fue la creacin del Programa
del Medio Ambiente de las Naciones Unidas, con asiento en Nairobi,
donde en 1982 se aprob otra declaracin, en la que se solicita a los
gobiernos y a los pueblos que consoliden los progresos hasta entonces
realizados, aunque, al mismo tiempo, expres su profunda preocupa-
cin por el estado del medio ambiente, reconociendo la necesidad ur-
gente de intensificar los esfuerzos en el mbito mundial, regional y
nacional, para protegerlo y mejorarlo. El problema de la conservacin
del medio ambiente qued planteado, desde entonces, ante la concien-
cia universal.
A las Conferencias de Estocolmo y Nairobi siguieron innumerables
reuniones nacionales e internacionales vinculadas a diversos aspectos
del medio ambiente, que plantearon a los gobiernos serios reclamos pa-
ra evitar nuevos daos al entorno, mientras se estudiaban y ponan en
prctica las soluciones pertinentes. A principios de la dcada de 1980,
las Naciones Unidas crearon la Comisin Mundial del Medio Ambiente
y Desarrollo, denominada la Comisin Brundtland, presidida por la
primer ministro noruega Gro Harlem Brundtland, que en su informe
"Nuestro Futuro Comn", presentado en 1987, plante, por primera
vez, la posibilidad de un desarrollo sustentable, si los recursos del mun-
do se utilizan en forma compatible con las necesidades de la humani-
dad, presentes y futuras. Este informe fue preparatorio de la Conferencia
de Ro de Janeiro, celebrada cinco aos despus. En 1989, las Naciones
Unidas tambin crearon la Comisin Intergubernamental para los
Cambios Climticos, destinada a analizar las alteraciones que se esta-
ban produciendo en la Tierra, advertidas por los cientficos, por efecto
del recalentamiento provocado, fundamentalmente, por la emisin del
dixido de carbono y de otros gases a la atmsfera, pero antes, en el
ao 1987, se haba suscripto el denominado Protocolo de Montreal, y en
1990, los signatarios del mismo suscribieron en Londres una enmienda
por la cual convinieron eliminar gradualmente el uso de carbonocloro-
fluorados y otras sustancias que atacan la capa de ozono de la atmsfe-
ra, con metas no ms all del ao 2000. La Argentina adhiri a este
protocolo y elabor, para poner en marcha las directivas establecidas
en el mismo, el "Programa Pas" con el objetivo, como ms adelante
veremos, de disear una poltica que permita eliminar el uso de sustan-
cias que agotan la capa de ozono, entre las cuales se incluyen los gases
de refrigeracin, aire acondicionado, espumas, aerosoles, solventes y
extintores de incendio. Mediante este programa, tcnicos especializados
en refrigeracin domstica y comercial, empresas de transporte y talle-
res mecnicos, recibirn asesoramiento tcnico sobre recuperacin y re-
ciclado de refrigerantes que se ventean..
Dos aos despus de suscripta la enmienda al Protocolo de Mon-
treal, se realiz en Ro de Janeiro, en el mes de junio de 1992, a instan-
cias tambin de la Asamblea de las Naciones Unidas y a nivel de Jefes
de Gobierno, la denominada Cumbre de la Tierra, a la que asistieron
ms de cien representantes de los Estados. La Cumbre haba sido pro-
puesta en el informe Brundtland y constituye el segundo hito histrico
que consolid la declaracin de principios sustentada en la Conferencia
de Estocolmo, realizada veinte aos antes. Reiter, entre otras materias
importantes, los parmetros a cumplir para lograr un desarrollo susten-
table, erradicar la pobreza, aumentar el saber cientfico, el derecho a
tener acceso a la informacin sobre el medio ambiente, las responsabili-
dades y la indemnizacin respecto a las vctimas de la contaminacin,
la aplicacin del criterio preventivo o de precaucin para la proteccin
del ambiente, la evaluacin del impacto ambiental, como instrumento
nacional, la notificacin a los dems Estados de desastres naturales y
situaciones de emergencia, el apoyo debido a la identidad, cultura e
34
intereses de los pueblos indgenas, la consideracin de la guerra como
enemiga del desarrollo sustentable y resolucin de todas las controver-
sias sobre el medio ambiente por medios pacficos. Tambin la Cumbre
de Ro emiti una declaracin de principios, sin fuerza jurdica para el
manejo, conservacin y desarrollo sustentable de todo tipo de bosques
y aprob, como tercer punto, la denominada Agenda o Programa 21,
con el objeto de que se analizaran en el futuro inmediato los progresos
experimentados en los acuciantes problemas que afectan al desarrollo
sustentable y las medidas a ponerse en prctica para superarlos.
En la misma reunin de Ro, de 1992, los asistentes suscribieron la
Convencin sobre Diversidad Biolgica, con la abstencin de Estados
Unidos. Esta convencin tiene por objeto la conservacin de la diversi-
dad biolgica, esto es, la variabilidad de los organismos vivos de cual-
quier fuente del planeta y, al mismo tiempo, obtener la utilizacin
sustentable de los componentes de la biodiversidad, para el manteni-
miento de los ecosistemas. Tambin plante, como necesidad, la justa y
equitativa participacin de los pases en desarrollo en los beneficios que
resulten del empleo de los recursos genticos y la transferencia de las
tecnologas, a favor de los pases donde se obtiene el material para los
estudios genticos. Argentina adhiri a esta Convencin, por ley
24.567, del ao 1995. Por ltimo, tambin en el ao 1992, en la misma
reunin de las Naciones Unidas, los pases suscribieron la convencin
Marco sobre Cambio Climtico, que estableci metas puramente vo-
luntarias como objetivo para obtener la estabilizacin de las condicio-
nes ambientales, en lo que respecta a la emisin de ciertos gases de
efecto invernadero.
La Cumbre de la Tierra, como se advierte, fue rica en resoluciones y
declaraciones de principios y super largamente el primer xito global
obtenido veinte aos antes, por la Conferencia de Estocolmo. No hay-
duda que los avances pudieron ser mayores y las posturas de los pases
industriales ms precisas en cuanto a los compromisos a asumir para la
preservacin de los recursos de la Tierra. Sin perjuicio de estar de
acuerdo con los principios, falt unidad en la toma de decisiones, por
la renuencia de ciertos pases lderes a asumir compromisos a plazos
fijos en materia de proteccin ambiental y limitacin de las emisiones
de gases.
La Conferencia de Ro aprob, entre sus resoluciones fundamenta-
les segn dijimos, la Agenda o Programa 21, destinada a recapitular las
acciones que deba poner en marcha la comunidad de los pases, para
alcanzar la meta del desarrollo sustentable, de acuerdo a las declaracio-
nes adoptadas. Pero despus de casi cinco aos de tomadas estas resolu-
ciones se advirti, a travs de los estudios y anlisis practicados por la
Agenda o Programa 21, que las recomendaciones no haban alcanzado
la vigencia esperada y sus resultados haban sido poco alentadores, en
general, por lo cual se resolvi convocar a una nueva Conferencia en
Nueva York, a mediados del ao 1997, para reconsiderar los acuerdos
de Ro, y los temas especficos relacionados con la Agenda o Programa
21, sobre polticas concretas en materia de proteccin ambiental y que
incluye, tambin, aspectos de polticas econmicas y sociales. En esta
asamblea, los Jefes de Estado y dems representantes reunidos pasaron
revista y examinaron los resultados de los estudios relacionados con
dicho Programa y los progresos alcanzados en los cinco aos transcu-
rridos desde la Conferencia de Ro, renovando en esta ocasin el com-
promiso de proseguir la accin para lograr las metas y los objetivos
enunciados en la misma. Qued establecida, en esta oportunidad, la ne-
cesidad de acelerar la ejecucin del Programa 21, fundamental para
alcanzar la meta de un desarrollo sustentable. La aspiracin de la Asam-
blea, a travs del documento aprobado, ha sido que en el ao 2002, esto
es, a otros cinco aos vista, se revelen mayores progresos tangibles en la
ejecucin del Programa. Se plante, en esta oportunidad, la necesidad
de reforzar los fondos gubernamentales aplicados a la ejecucin del
Programa, con el aporte especial de los pases industrializados.
Finalmente, al concluir el ao 1997 se celebr en Kioto una nueva
reunin entre las partes otorgantes de la Convencin Marco sobre el
Cambio Climtico, a la que antes nos hemos referido, con el objeto de
fijar plazos precisos a la reduccin de las emisiones, que esta conven-
cin no haba determinado. Recordemos, a este respecto, que la Con-
vencin Marco sobre esta materia, presentada inicialmente en la
Conferencia de Ro de 1992, se propuso, como objetivo, reducir las
emisiones de gases no controlados en el Protocolo de MontreaL_ a los
niveles del ao 1990, para el ao 2000, fijando de esta forma un ven-
cimiento preciso, pero Estados Unidos no acept en esa oportunidad
36
asumir compromisos fijos, adoptndose finalmente una clusula que
alentaba a los pases a encarar la reduccin, pero con metas volunta-
rias. Con estas limitaciones qued aprobada, entonces, la Convencin
Marco. El tema fue vuelto a analizar en la reunin de Kioto, la cual
adopt finalmente un Protocolo de la Convencin, que dispuso reducir,
en trminos menos ambiciosos a los propuestos originariamente en la
Conferencia de Ro, el total de las emisiones de los gases no controla-
dos por el Protocolo de Montreal, en no menos de cinco por ciento de
las emisiones de 1990, pero en el perodo comprendido entre los aos
2008 y 2012, y no para el ao 2000. No obstante, cada una de las par-
tes indicadas en el Anexo I del acuerdo (que incluye los pases euro-
peos, Estados Unidos, Japn, Australia y Nueva Zelanda) deber, segn
el Protocolo aprobado, poder demostrar para el ao 2005, un avance
concreto en el cumplimiento de los compromisos contrados en virtud
de ese acuerdo.
Por el Tratado de la Antrtida, celebrado en 1959 y puesto en vigor
en 1961, las partes signatarias acordaron prohibir las actividades nu-
cleares y militares en la regin y cooperar en la investigacin cientfica.
En 1991, se firm un Protocolo que excluye la exploracin y explota-
cin minera en esa regin por el trmino de 50 aos y dispone el con-
trol de otras actividades comerciales, excepto la pesca. Tambin en
1982 se aprob la Convencin Internacional Sobre Derecho del Mar, la
cual preserva los recursos naturales, vivos y no vivos, del espacio mar-
timo fuera de la jurisdiccin nacional y contiene numerosas normas y
recomendaciones vinculadas a la proteccin del ambiente marino. Va-
rias resoluciones tambin se adoptaron, en materia de energa nuclear.
A su vez, en 1993 entr a regir el Tratado de la Unin Europea, pero ya
en 1992 se haba aprobado el programa llamado "Hacia un desarrollo
sustentable", en el que se formul una posicin estratgica de la UE
hasta el ao 2000. Busca el programa, a travs de una coalicin entre
Gobierno, empresarios y consumidores fijar criterios mnimos de pro-
teccin ambiental aplicables a todos los pases de la Unin, dejando a
cada Estado la posibilidad de aplicar niveles ms estrictos en sus terri-
torios. El Parlamento Europeo y la Comisin de Medio Ambiente se en-
cuentran especialmente vigilantes en toda la materia de poltica ambiental
y mantienen una posicin avanzada con respecto a otros pases indus-
trales ajenos al rea, en la consideracin de todas las cuestiones que se
plantean, relacionadas con el equilibrio natural de la Tierra.
C. EL DESARROLLO SUSTENTABLE
Durante la reunin celebrada en 1987 por la Comisin Mundial de
las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, se formul
por primera vez, en forma oficial, en el denominado informe Brundt-
land, el concepto de desarrollo sustentable, o sostenible, como principio
que se propone satisfacer las necesidades de desarrollo de las generacio-
nes presentes, sin comprometer las de las generaciones futuras. El con-
cepto de desarrollo sustentable se ha introducido para detener los
riesgos ambientales de un consumo desmedido de los recursos naturales
por las generaciones actuales, en perjuicio de las venideras, preservan-
do, a la vez, el proceso de desarrollo econmico y social de los pueblos,
es decir, implica usar racionalmente los recursos y poner lmites am-
bientales y restricciones ecolgicas a la utilizacin para que stos sirvan
en forma permanente, o sea, sin limitacin de tiempo, a las necesidades
de la humanidad. Las conclusiones del informe Brundtland provocaron,
en su momento, una ardorosa polmica, acusndolo de contemplar slo
las necesidades de los pases desarrollados, por su concepcin permisi-
va. Resulta evidente, en esta lnea de conducta, que la conservacin de
los recursos no significa, de ningn modo, la prohibicin de su uso, si-
no su empleo racional y controlado para que ste resulte compatible
con los intereses presentes y futuros de la comunidad.
El desarrollo sustentable, enfrenta, de esta forma, dos polticas que
habitualmente se oponen, la del desarrollo, destinada a satisfacer las
necesidades de las generaciones presentes, que deben forzosamente ser
atendidas, y el compromiso correlativo de promover una buena admi-
nistracin y conservacin de los recursos explotados o a utilizar, para
preservar su existencia y prolongar al mximo su uso y disposicin, en
beneficio de las generaciones venideras. En estos trminos queda plan-
teado el dilema. Muchos recursos son finitos, como ocurre con las fuen-
tes minerales y, otros, considerados en principio no agotables, pueden
ser objeto de una accin extintiva del hombre, en el largo o mediano
plazo, como ocurre con los procesos de contaminacin del aire, de las
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aguas, la deforestacin y la desertizacin, o la extincin de las especies
de la flora y fauna silvestres, si no se observan reglas de comportamien-
to adecuadas. A los propsitos conservacionistas que mitiguen el uso
extintivo del recurso, pueden contribuir, en otros campos, incluso, la
recuperacin y el reciclaje de ciertos metales de agotamiento lento, co-
mo el hierro, el plomo o el cobre; el empleo de nuevas formas de ener-
ga limpias y renovables, como la elica, la solar o de las cadas de
agua, o la sustitucin de los propios metales, por ciertos productos
plsticos o compuestos de materiales no agotables.
Tambin resulta importante incorporar los costos ambientales a los
programas de desarrollo sustentable, tanto a nivel de pas, como de las
empresas -materia sta hasta ahora no considerada- ya que esos costos,
correctamente justipreciados, desde el punto de vista econmico y so-
cial, nos darn las verdaderas pautas y fijarn los lmites al crecimiento.
Estos objetivos de preservacin y buena administracin de los recursos,
incluso, permiten anticipar que la investigacin tecnolgica y la educa-
cin, sern los puntales de apoyo ms valederos de una poltica de de-
sarrollo sustentable, que libere al hombre de su preocupacin creciente
por el agotamiento de los recursos y la degradacin inexorable del me-
dio ambiente, que su propia conducta provoca.
D. EL AMBIENTE EN LA CONSTITUCIN NACIONAL
El ambiente, como entorno natural y cultural donde transcurre la
existencia humana, requiere una proteccin superior, porque la Tierra,
como bien comn del hombre, se encuentra en permanente peligro. La
especie humana poco ha contribuido en los tiempos recientes, con su con-
ducta, a aventar esta preocupacin, aunque sin duda va a ser su princi-
pal vctima, si no adopta una actitud seria y responsable, frente a la
constante amenaza que se cierne. En sus relaciones con el ambiente, el
hombre tiene derechos y, tambin, deberes. La crisis de supervivencia
que afronta, se debe, en gran parte, a su propensin a destruir la Natu-
raleza, a agredirla, como ningn otro ser vivo del planeta, en lugar de
vivir en armona con ella. La prosperidad, la calidad de vida y hasta su
propia existencia, han de depender en mucho, frente a esta crisis, del
cuidado que observe con el sistema natural y cultural que lo rodea.
La preocupacin de las autoridades del pas en materia ambiental ha
tenido comienzo, como ha ocurrido en casi todas las naciones del mun-
do por resolver los problemas sectoriales del agua, el aire, el suelo, la
flora y la fauna silvestres, los parques y reservas naturales. Todos los
mecanismos legales creados tenan como finalidad y denominador co-
mn la preservacin y el mejoramiento de la calidad de vida, a travs de
sus elementos componentes. Las ms antiguas de estas normas aisladas,
de preservacin de los parques nacionales y reservas naturales, datan de
cincuenta aos atrs. Recin con las reformas constitucionales antici-
padas por las provincias en la dcada de 1980, la preocupacin por el
medio ambiente y la consideracin de los recursos naturales se genera-
liza y sistematiza y adquiere rango constitucional, en el orden local.
Con bastante demora el tema de los recursos naturales y de la pro-
teccin del ambiente, qued incorporado a la Constitucin nacional en
el ao 1994, en sus artculos 41, 43 y 124, siguiendo en general los
principios consagrados por las constituciones provinciales, reformadas
aos antes. A este respecto, el artculo 41, en su primera parte, dispone
que: "Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano,
equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de
las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El dao am-
biental generar prioritariamente la obligacin de recomponer, segn lo
establezca la ley. Las autoridades proveern a la proteccin de este de-
recho, a la utilizacin racional de los recursos naturales, a la preserva-
cin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica y a la
informacin y educacin ambientales".
De esta forma, la proteccin del ambiente ha adquirido jerarqua
constitucional, en el orden nacional, como ya lo tena en el mbito de la
mayora de las provincias, y se crea el derecho de todo habitante de go-
zar de un ambiente sano y el deber de conservarlo y protegerlo. Este ar-
tculo, sin duda, expuesto en trminos generales y amplios, va a ser la
fuente fecunda de futuras leyes ambientales, de las ms diferentes mate-
rias, y la referencia necesaria para la interpretacin jurisprudencial de
los problemas ambientales que generen conflictos. Ser, tambin, en su
brevedad, la base y punto de partida para la creacin de un derecho
ambiental, multifactico y, tal vez, autnomo.
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En sus trminos est expuesta, en forma inequvoca, la posicin del
desarrollo sustentable como principio que debe inspirar la explotacin
y aprovechamiento de los recursos naturales, para garanta y salvaguar-
dia de las generaciones presentes y futuras. La actividad productiva de-
be satisfacer las necesidades presentes, sin comprometer las de las
generaciones venideras.
El dao ambiental, por otra parte, genera la obligacin de recompo-
ner, segn la expresin utilizada por este artculo de la Constitucin. La
sociedad no se satisface con ser indemnizada por el autor del dao. El
deber de ste es recomponer, es decir, reconstruir el cuerpo o el sistema
daado, o sea, darle nueva y plena vida y existencia, de ser factible,
aunque ello resulte altamente costoso para su autor. El concepto de que
el contaminador paga, es decir, que es sancionado con una pena admi-
nistrativa o pecuniaria o, en su caso, privativa de la libertad, como al-
ternativa legal utilizada por ciertas normas, segn resulta de su
aplicacin en los casos frecuentes de contaminacin ambiental, no es
aceptado por la nueva norma constitucional, ya que la sociedad no que-
da satisfecha con la indemnizacin, por ms completa que sta resulte,
si el bien daado puede recomponerse, esto es, reconstruirse, en su for-
ma y condiciones originales. El infractor debe devolver la cosa en igual
estado al de origen, sin perjuicio de las sanciones adicionales que co-
rrespondan. Este deber, segn lo indica la norma, es prioritario, expre-
sin sta que seala no slo la obligacin de urgencia de recomponerlo
sino tambin la preferencia que debe darse a esa forma de compensa-
cin, sobre la mera condena pecuniaria o privativa de la libertad, ex-
cepto cuando la recomposicin resulte materialmente imposible, en
cuyo caso la responsabilidad del sujeto resulta agravada y requerir
una sancin, sin duda, ms severa.
E. LA DEFENSA DE LOS INTERESES DIFUSOS
La proteccin de los derechos ambientales puede ser reclamada por
el directamente afectado o individuo, en defensa de un derecho subjeti-
vo, como respuesta a una accin negativa concreta que recibe del am-
biente. Esta clase de proteccin individual resulta clara y pertenece a la
lista de los derechos y garantas individuales, admitida por la Constitu-
cin, V protegida por las leyes generales, ante la lesin directa que expe-
rimenta el individuo en un derecho concreto y subjetivo. Ello no impor-
ta desconocer el derecho, tambin individual, que cada persona, en
ltima instancia, asimismo posee para proteger los denominados por la
doctrina y por la legislacin derechos o intereses difusos, que constitu-
yen categoras jurdicas distintas de los denominados comnmente de-
rechos subjetivos.
La caracterstica de esta categora de derecho es que sus titulares se
encuentren fragmentados, esto es, repartidos en grupos de intereses, no
siendo ello obstculo para que se dispense a cada uno de los miembros
igual proteccin. Pero en el caso de los intereses difusos (y tambin en
los de incidencia colectiva) la proteccin dispensada se proyectar al
grupo o clase a que pertenece, porque el inters es indivisible, mientras
que en el primer supuesto, cuando corresponde a un derecho subjetivo,
el efecto es puramente individual y tendr por resultado reparar, o ha-
cer cesar, el dao personal experimentado.
Resulta difcil dar un concepto abarcativo de lo que se entiende por
derechos o intereses difusos, dada la variedad de elementos que lo com-
ponen. Las definiciones ensayadas por la doctrina, a este respecto, ado-
lecen, en su mayora, de falta de precisin y no resultan suficientemente
claras y explicativas. En algunos casos -esto tambin ocurre en las le-
yes- se los equipara a los intereses o derechos colectivos, que son con-
ceptos diferentes. La palabra "difusos", para calificar estos intereses,
por otra parte, tampoco resulta apropiada. En su acepcin acadmica,
la palabra difuso es sinnimo de ancho, dilatado, excesivamente exten-
dido, que no es el concepto que en la materia se trata de adjetivar. En
atencin a ello, algunos ambientalistas utilizan la expresin intereses di-
fundidos, en reemplazo de difusos, calificacin que resulta ms acorde
con la realidad. Por otra parte, insistiendo en el concepto, no es el inte-
rs o el derecho el difuso, pues ste es concreto, real, circunscripto. Los
"difusos" resultan ser sus titulares, que son los individuos, grupos o
clases que, en forma vaga, borrosa, imprecisa, potencial, difusa o frag-
mentada, se encuentran afectados en sus derechos, en forma solidaria,
ante una respuesta concreta y negativa del ambiente y cuya presencia e
identificacin se hace difcil y compleja por ser menos notables y per-
ceptibles, como sujetos de esos derechos o intereses. Por ello, parece
42
ms propio hablar en esta materia "de intereses de pertenencia difusa",
y no de intereses difusos, para sealar esa titularidad borrosa, impreci-
sa, difundida, mltiple, fragmentada, de ese inters o derecho el cual, a
su vez, resulta bien concreto y circunscripto.
En la bsqueda de un concepto abarcativo de esta institucin comple-
ja, que arroje mayor luz en el tema, podemos remitirnos al adoptado por
Jos L. Cappella, en su obra "Los intereses difusos, Ley 10.000", Rosa-
rio, 1995. Dice ese autor, resumiendo los conceptos vigentes en la doc-
trina y con referencia a este tema: "La expresin 'intereses difusos', hoy
tan en boga, fue concebida por el constitucionalismo moderno para jus-
tificar la existencia de una pluralidad indeterminada de individuos, no
vinculados entre s por una relacin jurdica, que conforman una comu-
nin en la que cada uno de sus partcipes goza de la prerrogativa de dis-
frutar de ciertos bienes que, por naturaleza son indivisibles, en el sentido
de que no pueden ser imputados en 'cuotas partes', atribuibles indivi-
dualmente en forma exclusiva y excluyente a sus integrantes, ni aun en
forma ideal, de suerte que la satisfaccin del inters de uno solo implica,
por fuerza, la satisfaccin de los dems, as como la lesin al inters de
uno solo constituye, ipso fado, lesin a la entera colectividad". Destaca
este autor que en el inters difuso, subyace siempre un derecho que le
otorga un poder de accin para proteger el bien lesionado. Adems, que
el objeto sobre el cual ese derecho recae es de difcil cuantificacin pecu-
niaria, ya que ms que bienes econmicos -agrega- son "valores" socia-
les, culturales, ecolgicos, histricos, jurdicos, polticos, cvicos,
antropolgicos, tnicos, etc., comprendiendo una gama muy variada de
valores distintos, dispersos en una cantidad indefinida de sujetos.
Estos intereses o derechos difusos, supraindividuales, o transperso-
nales, como tambin se los categoriza, vinculados al medio ambiente y
los recursos naturales, a la vida, a la salud, a la defensa del consumidor,
o del usuario de bienes y servicios, a la proteccin de la fauna y la flora
silvestres, del paisaje, de los valores culturales y estticos, del patrimo-
nio pblico, de la informacin, de la seguridad pblica, de la moralidad
y otros derechos de incidencia colectiva, no pertenecen a una persona
aislada sino a una clase, categora o grupo de individuos, en forma in-
determinada, difundida, fragmentada, fungible, razn por la cual cual-
quiera de los miembros del grupo debe considerarse legitimado para
actuar en defensa de ese inters que es propio y, a la vez, general, y del
que participa aqul en forma solidaria.
La defensa de los intereses difusos, contra la opinin de otros am-
bientalistas que no la aceptan, ha sido admitida, en forma individual y
colectiva, en las decisiones jurisprudenciales anteriores a su regulacin
constitucional y legal, fundadas en que todo individuo tiene derecho a
gozar -en aquellos casos ambientales que fueron sometidos a decisin
judicial- de un ambiente sano, a disfrutar del mismo y de sus elementos
componentes, en forma plena. Pero, ya no es la jurisprudencia la que
debe realizar este esfuerzo, como aconteci en los aos inmediatos an-
teriores a la reforma constitucional de 1994, frente a la falta de normas
legales expresas. Los fallos anteriores han servido para poner en eviden-
cia el atraso que la legislacin nacional mantena respecto a los temas
del ambiente y constituy un llamado de atencin para que el legislador
encarara la solucin de los problemas de la defensa de los intereses di-
fusos y colectivos, a travs de normas constitucionales amplias y sufi-
cientemente comprensivas de las materias que los afectan.
La jurisprudencia norteamericana ha desarrollado, desde tiempo
atrs, a su vez, la denominada "accin de clase", cuando la cuestin es
de inters comn o general a muchas personas y no sea posible traerlas
a todas al tribunal. Una o varias personas podrn, entonces, plantearlas
asumiendo la representacin del conjunto afectado.
En materia de defensa de los derechos individuales y colectivos, el
artculo 43 de la Constitucin nacional, que complementa el artculo 41
y que tambin fue incorporado por la reforma de 1994, otorga en este
sentido a toda persona "el derecho de interponer accin expeditiva y
rpida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial ms id-
neo, contra todo acto de autoridad pblica o de particulares, que en
forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbi-
trariedad e ilegitimidad manifiesta, derechos y garantas reconocidos
por la Constitucin." Asimismo dispone, seguidamente, el mismo
artculo 43, que "podrn interponer esta accin contra cualquier forma
de discriminacin y en lo relativo a los derechos que protegen el am-
biente, a la competencia, al usuario y al consumidor, as como a los de-
rechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del
pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas con-
44
forme a la ley, la que determinar los requisitos y formas de su organiza-
cin." Si bien el mencionado artculo no hace referencia expresa a los in-
tereses o derechos difusos, designndolos con este nombre, los
enumerados en l forman parte de esta categora de valores y quedan
diferenciados, a su vez, de los derechos de incidencia colectiva, que
menciona la ltima parte del artculo, los cuales conforman una catego-
ra de valores distinta.
Esta norma constitucional autoriza a ejercer la accin de amparo, al
afectado en estos derechos o intereses difusos, como son los que prote-
gen el ambiente, la competencia, al usuario de servicios y al consumi-
dor. Tambin autoriza esa intervencin individual del afectado, para la
defensa de los derechos de incidencia colectiva, en general. Esta forma
de proteccin es diferente a la que otorga la Constitucin para la salva-
guarda de los derechos individuales en general y que se reconocen a to-
do habitante, como derechos subjetivos. En estos casos, la accin de
amparo compete al afectado y solo a l, en el lmite de su inters indivi-
dual, porque se trata de un inters o derecho propio y exclusivo. Cuan-
do en cambio, la accin se ejerce en defensa de un inters difuso, o de
un inters de incidencia colectiva, cuyos titulares estn fragmentados, el
afectado est legitimado a actuar no slo en su inters, sino tambin en
el de la clase o grupo a que pertenece y el resultado de su accin se pro-
yectar sobre ese grupo, aunque no participe en ella. Ocurre, en este ca-
so, a diferencia del anterior, que los valores que se procuran proteger
son de carcter indivisible, aunque su titularidad se encuentre fragmen-
tada entre los usufructuarios del grupo o clase, de modo tal que sus
consecuencias se proyectan a la comunidad toda. Quien ejerce una ac-
cin de amparo para protegerse de una fuente contaminante, aunque
tenga un ttulo fragmentado, no puede hacer lo propio, es decir, frag-
mentar, el inters protegido, que es indivisible. Aunque su intencin o
sus clculos no sean proteger el inters de los dems asociados por ese
vnculo solidario, no puede tener aspiraciones distintas a las del grupo.
Un resultado favorable o adverso a su reclamo, en este caso, favorecer
o perjudicar al grupo en su conjunto. Porque, en definitiva, el afectado
es siempre el cuerpo social, dada la indivisibilidad de la causa que se
protege. Por ello, cuando se trata de la defensa de un inters difuso o de
un inters colectivo, la representacin puede ser asumida, adems del
afectado, por el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a
esos fines, segn lo prescribe el mencionado artculo 43 de la Constitu-
cin. En consecuencia, la legitimacin para la defensa de los intereses
difusos y los derechos de incidencia colectiva, dada la pluralidad de su-
jetos, tiene tres vas de ejercicio, que son acumulables y compatibles
procesalmente: el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones or-
ganizadas para su defensa.
F. LA LEGISLACIN AMBIENTAL EN ARGENTINA
Antes de encararse la reforma constitucional, en el ao 1994, la le-
gislacin ambiental haba alcanzado en la Argentina un cierto grado de
desarrollo, aunque parcializada por sectores, tanto en el orden nacio-
nal, como en el provincial y municipal, y estaba referida, salvo pocas
excepciones, a materias puntuales, segn dijimos, tales como los par-
ques y reservas naturales, el suelo, el aire, la fauna salvaje. Esta legisla-
cin fue estimulada, en parte, por la intervencin que ha tenido el pas
en las grandes convenciones internacionales sobre el medio ambiente y
la aprobacin e incorporacin a nuestro orden jurdico de las conven-
ciones internacionales vinculadas a la materia, como la de Proteccin
de la Flora y Fauna Silvestres y de las Bellezas Escnucas de 1940, de
la Caza de la Ballena, de 1946, de Proteccin Fitosanitaria de 1951,
de Prevencin de la Contaminacin de las Aguas del Mar por los hidro-
carburos de 1954 y de los Recursos Vivos de Alta Mar, de 1958, el
Tratado Antartico, de 1959, las convenciones sobre la Proteccin de la
Fauna Silvestre en Peligro de Extincin de 1973, adems de las de la Di-
versidad Biolgica, de la Lucha contra la Desertizacin, las referentes al
Transporte de Residuos Peligrosos, Proteccin de la Capa de Ozono,
estas ltimas de fechas ms recientes; y tambin por las exigencias im-
puestas por algunos organismos internacionales, como condicin para
el financiamiento de ciertos proyectos de inters general. La jurispru-
dencia nacional, receptiva en algunos casos lderes, ha contribuido tam-
bin a incrementar, como dijimos, el inters del legislador por regular la
materia. Las reformas de las constituciones provinciales, encaradas a
mediados de la dcada de 1980, incorporaron sendas normas tendientes
a proteger los derechos ambientales y el amparo de los intereses difu-
46
sos, ecolgicos y colectivos, otorgando capacidad a toda persona para
su defensa jurisdiccional, pudiendo citarse como ejemplo, entre ellas, a
las Constituciones de Crdoba, Ro Negro, Salta, San Juan, San Luis,
Santa Fe y Tierra del Fuego. Tambin en las Cmaras de Diputados y
de Senadores del Congreso han sido presentados numerosos proyectos de
ley de proteccin ambiental, defensa de los intereses colectivos y de los
intereses difusos, proteccin de la contaminacin, defensa del consumi-
dor y del usuario de bienes y servicios. Estos proyectos se encuentran
pendientes de consideracin por los cuerpos legislativos y constituyen una
rica fuente de antecedentes sobre la materia.
En la Provincia de Buenos Aires, se encuentra vigente la ley 11.723,
sancionada en 1995, referente a la proteccin, conservacin, mejora-
miento y restauracin de los recursos naturales y del ambiente, com-
puesta de 82 artculos, cuya normativa tiene por objeto -segn
expresa- preservar la vida en su sentido ms amplio, asegurando a las ge-
neraciones presentes y futuras la conservacin de la calidad ambiental y
la diversidad biolgica. Esta ley determina los derechos y deberes de los
habitantes a gozar de un ambiente sano, la informacin vinculada al
manejo de los recursos naturales que administre el Estado, a participar
en los procesos del manejo ambiental y a solicitar a las autoridades la
adopcin de medidas tendientes al logro de ese objeto y a denunciar el
incumplimiento de las mismas. Entre los deberes, se consigna el de pro-
teger, conservar y mejorar el ambiente y abstenerse de realizar acciones
u obras que lo degraden. La ley se ocupa de la poltica ambiental, de los
instrumentos de esa poltica, de las medidas de proteccin de las reas
naturales, del impacto ambiental, de las normas tcnicas ambientales,
del sistema provincial de informacin ambiental, de la educacin y me-
dios de comunicacin, de la defensa ambiental contra acciones del Esta-
do o de los particulares, otorgando en este ltimo caso accin al afectado,
al defensor del pueblo y a las asociaciones que propendan a la protec-
cin del ambiente. Se ocupa despus la ley del recurso agua, suelo, at-
msfera, energa, flora, fauna, residuos y del rgimen de control y
sanciones administrativas, determinando los principios que regirn el
tratamiento e implementacin de las polticas relativas a cada materia.
Sern rganos de aplicacin de la ley cada una de las reparticiones pro-
vinciales con incumbencia ambiental y los municipios.
G. LOS PRESUPUESTOS MNIMOS
El artculo 41 de la Constitucin nacional, incorporado en 1994,
despus de garantizar a todo habitante el derecho de gozar de un am-
biente sano y de imponer a las autoridades el deber de proveer a su pro-
teccin, en su prrafo final, tambin indica que: "Corresponde a la
Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de
proteccin y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin
que aqullas alteren las jurisdicciones locales." Cabe sealar que, en es-
ta distribucin de las competencias en materia ambiental, las provincias
no podrn imponer, al dictar las normas complementarias, requisitos o
presupuestos menores a los que fije la Nacin en la materia, pero ten-
drn facultades para establecer condiciones ms severas, por las carac-
tersticas regionales del medio al que deben ser aplicadas o en razn de
los intereses particulares que se procuran proteger.
Esto significa que existirn pautas o presupuestos mnimos que de-
ben respetarse en todos el pas, ya que el hombre es igual en todas
partes y merece la misma proteccin, cualquiera sea su ubicacin geo-
grfica, pero cada provincia o municipio tendr facultades para estable-
cer pautas o presupuestos diferenciales y ms severos, en atencin a los
intereses y circunstancias locales. Mientras la Nacin no determine los
presupuestos mnimos, cada provincia o municipio tendr la facultad
de establecerlos, pero una vez sancionados esos presupuestos por la
Nacin, el deber de aquellos ser adaptarse a los mismos. La Nacin
no ha regulado, hasta el momento, esta materia, la cual resulta muy
compleja por su naturaleza y diversidad.
No obstante, debe sealarse que en el ao 1997 ingresaron al Parla-
mento argentino, para cubrir el vaco existente, dos proyectos de ley, el
primero de ellos de carcter parcial, estableciendo un rgimen de presu-
puestos mnimos para la evaluacin del impacto ambiental en los em-
prendimientos, obras, actividades o acciones que, en todo el territorio
de la Nacin, puedan modificar significativamente el ambiente o alguno
de sus componentes, sean aqullos de origen pblico o privado. Sus
normas alcanzan solamente a los proyectos futuros y exclusivamente a
los que puedan modificar significativamente el entorno. El proyecto in-
dica los procedimientos a seguir, a tal efecto. El primer camino pro-
48
puesto para determinar si la modificacin resulta significativa, es el de
la declaracin jurada del interesado, la cual determinar las pautas del
impacto; el segundo, sern las tres categoras de actividades que, en
funcin de su riesgo presunto, deber determinar la reglamentacin y el
tercero consiste en la exigencia de presentacin de un estudio de impac-
to ambiental, que la autoridad nacional, provincial o municipal, podr
requerir de oficio o a peticin de terceros interesados. Se establece, en el
proyecto, un sistema de audiencias pblicas, de carcter facultativo pa-
ra la autoridad, contra lo que disponen la Constitucin de la Ciudad de
Buenos Aires y la ley 5661 de la Provincia de Mendoza, que hacen esa
audiencia obligatoria. Este proyecto, como se advierte, carece de gene-
ralidad ya que slo contempla la aplicacin de los presupuestos mni-
mos a ciertas situaciones, emprendimientos y obras especiales de
incidencia significativa en el medio ambiente.
El segundo proyecto de regulacin de estos presupuestos, ingresado
al Parlamento, tiene carcter ms general, ya que es comprensivo de to-
das las situaciones que se presenten. En su fundamento se expresa que
por presupuestos mnimos debe entenderse una referencia jurdica y no
limitaciones cientficas o tcnicas, esto es, no exigencias mensurables,
desde un criterio fsico-qumico, sino categoras, conceptos y criterios
de alcance jurdico, de modo de guiar la poltica legal que el pas debe
aplicar y, al mismo tiempo, marcar un derrotero a las autoridades loca-
les que tendrn a su cargo la direccin general de esos presupuestos m-
nimos. En los fundamentos se indica que el sistema legal vigente en
Estados Unidos de Amrica, es distinto y que las regulaciones ambien-
tales federales sealan mnimos fsico-qumicos, con valor federal. Este
ltimo criterio -aclaramos nosotros- es, por otra parte, el que han se-
guido las autoridades nacionales en materia de proteccin ambiental
para la actividad minera, a travs de las reglamentaciones aprobadas,
con intervencin de las provincias, donde se determinan con criterio f-
sico-qumico las diferentes pautas o limitaciones ambientales, en mate-
ria de aire y agua.
Tambin ha sido el criterio seguido por la ley 20.248, en lo referente
a la contaminacin ambiental respecto a los gases de automotores. En
forma diferente, en cambio, y con concepto estrictamente jurdico y no
tcnico, el proyecto de referencia regula, a travs de 167 artculos, los
diferentes temas que conforman el rgimen legal de los presupuestos
mnimos, a travs de frmulas o principios legales, de carcter general
y ms bien declarativo, aplicables a las distintas materias reguladas,
consignando disposiciones sobre reas naturales protegidas, aprove-
chamiento racional de los elementos naturales (agua, suelo, flora y
fauna, recursos no renovables, atmsfera), medidas de prevencin y con-
trol de su contaminacin y actividades consideradas como riesgosas.
Regula tambin la participacin social que deber promover la autori-
dad de aplicacin para la formacin de la poltica ambiental, las me-
didas de control y de seguridad, adems de las sanciones de carcter
administrativo a aplicar a los infractores. Prev la norma asimismo, la
denuncia popular respecto a las contravenciones al rgimen, las que
podr efectuar cualquier persona, y determinando el trmite que deber
darse a la misma. No contempla la audiencia pblica en la substancia-
cin de las causas.
Para concluir, debe sealarse que en el mbito de la Secretara de
Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nacin, funciona el
Consejo Federal del Medio Ambiente. Su misin esencial es asesorar a
la Secretara en los problemas ambientales, especialmente los que ten-
gan efectos interjurisdiccionales. En el ao 1993 se suscribi entre la
Nacin, las provincias y la Municipalidad de Buenos Aires, el Pacto
Federal Ambiental con el objeto de promover polticas de desarrollo
ambiental adecuadas en todo el territorio nacional, mediante acuerdos
marcos entre los Estados federados y entre stos y la Nacin. Recono-
ce el Pacto en el Consejo Federal del Medio Ambiente, el instrumento
vlido para la coordinacin de las polticas ambientales y el Gobierno
Nacional designa a la Secretara de Recursos Naturales para la imple-
mentacin de las medidas a desarrollar para el cumplimiento del
acuerdo.
H. LOS PERMISOS DE CONTAMINACIN TRANSABLES
Bajo esta figura se comprenden los permisos de contaminacin otor-
gados por un monto total a cada actividad contaminante, que pueden
ser transados en el mercado, mediante modalidades diversas, a favor de
otra actividad contaminante por la parte que no exceda los niveles m-
50
ximos de emisin autorizados. Se estimula con ello a los emisores a re-
ducir sus propias emisiones y compensar con la venta de los saldos dis-
ponibles los costos que representan la implantacin de las medidas para
mantener los estndares hasta los mximos permitidos. Se crea, de este
modo, un mercado de competencia donde se transan los permisos al
mejor precio que est dispuesto a pagar el emisor.
De este modo los emisores compararn los costos de las medidas a
adoptar para reducir las emisiones, con el precio de los permisos en el
mercado y el resultado determinar la conveniencia de reducir las pro-
pias fuentes emisoras o adquirir los saldos disponibles de otros permi-
sos, con mrgenes vacantes.
En algunos pases, como Estados Unidos, existen normas que permi-
ten utilizar el exceso de reduccin de las emisiones permitidas, obte-
niendo un crdito de emisin que se transa en el mercado de emisores, a
precios de conveniencia.
I. EL DELITO ECOLGICO
Se ha sealado la poca disposicin que ha tenido el Estado para san-
cionar los delitos ecolgicos, es decir, los realizados contra el medio
ambiente, los cuales por figurar reprimidos por las leyes especiales y no
portel Cdigo Penal, entran en la categora de los delitos menores o de
las infracciones fcilmente redimibles.
En muchos casos, por otra parte, la sancin que se impone tiene ms
en cuenta la intencin criminal de la persona, que la misma gravedad
del acto, lo cual no aparece como aceptable. Se analiza el dolo o culpa del
agente, ms que el dao ocasionado al entorno.
El delito ecolgico supone la inexistencia de un plazo prescriptivo,
mientras no haya cesado la actividad ilcita. En las leyes penales del
mundo figuran categorizados preferentemente como "Delitos contra el
ambiente". El derecho argentino todava no ha sancionado esta figura
delictual. Al presente, la nica norma que tiene alguna relacin con el
tema, es la contenida en el artculo 200 del Cdigo Penal, inserto en
el captulo referente a los Delitos contra la Salud Pblica, el cual esta-
blece que: "Ser reprimido con reclusin o prisin de tres a diez aos
el que envenenare o adulterare, de modo peligroso para la salud, aguas
potables o sustancias alimenticias o medicinales destinadas al uso p-
blico o al consumo de una colectividad de personas. Si el hecho fuere
seguido de la muerte de alguna persona, la pena ser de diez a veinti-
cinco aos de reclusin o prisin." La sancin de este artculo, en
cuanto a los delitos ambientales, como se advierte, no alcanza a los
originados en el vertido a la atmsfera, suelo, aguas no potables, de
productos que pongan en peligro la salud de las personas, la vida ani-
mal, la conservacin de los recursos naturales y culturales que confor-
man el ambiente, es decir, ese conjunto de derechos que configuran los
intereses difusos, o los intereses colectivos, los cuales carecen de pro-
teccin especfica en el Cdigo Penal. Ello hace necesario que el legis-
lador contemple un delito especfico en la normativa criminal, como lo
han hecho otros pases del mundo, que comprenda todas las situacio-
nes ambientales, bajo la denominacin de delito ecolgico o ambien-
tal, al que puedan remitirse las leyes que regulan cada uno de los
elementos que componen el ambiente. La norma penal existente ser
siempre de aplicacin muy restrictiva y slo a los casos expresamente
contemplados, dados los reparos que implica la interpretacin extensi-
va de toda ley penal.
Por otra parte, queda establecido que las personas jurdicas no
pueden delinquir. En consecuencia, las sanciones por los delitos eco-
lgicos o ambientales, cuando revisten el carcter de sanciones crimi-
nales, y se aplican a sociedades, deben recaer sobre los directores o
administradores que la representan, los cuales son considerados res-
ponsables directos del acto. Ello sin perjuicio de que las sanciones de
tipo administrativo puedan recaer sobre la persona jurdica, la cual
podr ser objeto de apercibimiento, multas, suspensin o cancelacin
en los registros, clausura del establecimiento u otras penalidades de la
misma clase. Aparte de ello, la persona jurdica responder civilmente
por los daos ocasionados. En este sentido se pronuncian las leyes
24.051 de Residuos Peligrosos y 24.585 de Proteccin Ambiental para
la Actividad Minera, incorporada esta ltima al Cdigo de Minera.
Resulta, entonces, conveniente que el legislador tome nota de los va-
cos existentes y ponga en vigencia normas que aseguren una proteccin
eficaz y segura a los derechos ambientales, que en la actualidad no exis-
ten, con el alcance y rigor necesarios.
52
5. LOS RESIDUOS PELIGROSOS. LA LEY 24.051 Y SU DECRETO
REGLAMENTARIO. LA LEGISLACIN PROVINCIAL
A. CONCEPTOS GENERALES
El control y eliminacin de los residuos txicos y peligrosos, que ca-
da da se producen en escala creciente en los pases con mayor grado de
desarrollo de la actividad econmica, constituye una preocupacin ms
o menos reciente en las sociedades modernas. Puede decirse que las pri-
meras leyes que se ocupan de ellos, para reglar su generacin, uso,
transporte, almacenamiento y disposicin final, apenas tienen una anti-
gedad de tres dcadas, aunque los cdigos penales de los pases ya ha-
can referencia a los mismos, calificndolos como una figura delictual,
cuando se ocasionaban daos mediante el uso de sustancias venenosas
o corrosivas, el empleo de sustancias infamantes, asfixiantes o txicas o
materias capaces de liberar energa nuclear, si bien en estos casos se tra-
taba del uso de la materia prima ordinaria para las manufacturas y no
de los residuos resultantes, aunque tampoco estos ltimos quedaban ex-
cluidos como eventuales agentes del dao.
Existen distintas clases de residuos cuya presencia puede ser peli-
grosa para la salud humana: los domiciliarios, los industriales y los
patognicos. Los residuos radioactivos pueden considerarse dentro de
la categora de residuos industriales, aunque su grado de peligrosidad
puede ser mayor, lo que justifica el establecimiento de una categora es-
pecial, con una regulacin y autoridad de aplicacin diferentes al resto
de los residuos peligrosos. Lo mismo ocurre con los llamados residuos
domiciliarios.
Ni existe una definicin universalmente aceptada sobre los resi-
duos peligrosos. La vastedad y generalidad de sus trminos haran, de
ser adoptada, su aplicacin harto difcil. Algunos identifican el con-
cepto de residuos, en general, como aquellos que, por carecer de valor
para la persona que los genera, son abandonados o desechados por
sta. Pero no todos los residuos son peligrosos, ya que algunos slo
ocasionan molestias o afean el paisaje y no son nocivos a la salud hu-
mana. La calificacin de nocividad, por lo tanto, es esencial para en-
contrarse comprendido en las disposiciones de la ley. La caracterstica
de que el residuo haya sido abandonado por su dueo, tampoco cons-
tituye una exigencia, aunque puede ser penalizada por otras razones
de peligrosidad, incomodidad o estticas. Aun cuando se encuentre
bajo el control del propietario y forme parte de sus insumos industria-
les, el residuo queda tambin sujeto a la norma legal, en razn de su
peligrosidad. Por lo tanto, ms que una ley de residuos peligrosos, la
ley 24. 051, como las de otros pases, comprende toda clase de mate-
rias o sustancias peligrosas, sea su destino final como residuo, o como
insumo corriente de otros procesos industriales. En uno y otro caso,
la ley le es aplicable.
La ley 24.051, define en su artculo 2 como peligroso "todo resi-
duo que pueda causar dao, directa o indirectamente, a seres vivos o
contaminar el suelo, el agua, la atmsfera, o el ambiente en general".
En particular, considera peligrosos los residuos indicados en Anexo I
de la ley o que posean algunas de las caractersticas enumeradas en su
Anexo II. Y aclara que las disposiciones de la ley tambin se aplican a
aquellos residuos peligrosos que pudieran constituirse en insumos de
otros procesos industriales, en cuyo caso no se tratara ya de residuos,
porque no estn destinados al abandono, sino de materias primas o
sustancias de carcter peligroso que forman parte de los bienes de
cambio de la empresa. Quedan excluidos de la ley, en cambio, los re-
siduos domiciliarios, los radioactivos y los que resulten de las opera-
ciones de los buques, que se rigen por leyes especiales o convenios
internacionales. Las caractersticas a que se refiere la norma son la
corrosividad, inflamabilidad, toxicidad, reactividad, lixiaviabilidad,
tetragenicidad, infecciosidad, carcinogenocidad, mutagenicidad y ra-
diactividad.
B. REGISTRO DE GENERADORES Y OPERADORES.
EL CERTIFICADO AMBIENTAL Y EL MANIFIESTO
Los residuos peligrosos quedan sometidos a las normas de control
y seguimiento que establece la ley, en las distintas etapas del proceso
a que se los someta. A tal efecto la ley crea el Registro de Generado-
res y Operadores de Residuos Peligrosos, en el que debern registrarse
las personas fsicas y jurdicas que desarrollen las actividades de gene-
54
racin, transporte, tratamiento y disposicin final de los mismos. Au-
toriza la ley el otorgamiento de un Certificado Ambiental, a cargo de
la autoridad de aplicacin, como instrumento probatorio que acredita
la aprobacin del sistema de manipulacin, transporte, tratamiento y
disposicin final del residuo. Este certificado debe renovarse en forma
anual, lo que originar la necesidad de someterse a nuevas inspeccio-
nes en las instalaciones y lugares donde se manipulen o transporten los
mismos.
Otro instrumento importante creado por la ley es el Manifiesto, que
es el documento que acompaa al residuo en todas sus etapas, desde su
generacin hasta la disposicin final. El artculo 12 de la ley lo define,
indicando su contenido, en los siguientes trminos: "La naturaleza y
cantidad de residuos generados, su origen, transferencia del generador
al transportista y de ste a la planta de tratamiento y eliminacin a los
que fueren sometidos, y cualquier otra operacin que respecto a los mis-
mos se realizare, quedar documentada en un instrumento que llevar
la denominacin de manifiesto".
La ley, por otra parte, dispone que los residuos peligrosos deben tener
como destino una planta de disposicin final, de modo que no admite el
abandono, debiendo los residuos ser especialmente acondicionados para
el depsito permanente de residuos peligrosos en condiciones exigibles
de seguridad ambiental.
C. AUTORIDAD DE APLICACIN. RESPONSABILIDADES.
GRADO DE PELIGROSIDAD
La autoridad de aplicacin de la ley es la Secretara de Recursos Na-
turales y Desarrollo Sustentable de la Nacin y sus disposiciones han si-
do reglamentadas por el decreto 831/93. Los generadores de residuos
debern identificar las plantas generadoras, sus caractersticas edilicas
y equipos. Tambin debern determinar las caractersticas fsicas, qu-
micas y/o biolgicas de los residuos que generen, sus mtodos de eva-
luacin y descripcin de los procesos. Tambin se fijan normas para el
envasado y rotulado, a los efectos de su identificacin y, en cuanto al
transporte, tambin se exige la inscripcin en el Registro, con identifi-
cacin del vehculo que ser utilizado, establecindose algunas prohib-
ciones, como las de efectuar mezclas en el transporte, o almacenarlos
por ms de diez das.
Se ocupa tambin la ley de las plantas de tratamiento, que son las
que modifican las caractersticas fsicas, qumicas o biolgicas del resi-
duo, de modo de eliminar sus propiedades nocivas o presten otra clase
de actividad para recuperar sus propiedades o hagan ms seguro su
transporte o disposicin final.
Las plantas existentes, al momento de ponerse en vigencia la lev, de-
bern inscribirse en el Registro y el otorgamiento del certificado am-
bienta! implicar la autorizacin para funcionar. Con respecto a las
plantas nuevas, la inscripcin autoriza a la iniciacin de las obras, pero
terminadas stas, para poder funcionar, debern obtener el certificado
ambiental, sin cuyo requisito no podrn operar.
Las autorizaciones para funcionamiento se otorgan por diez aos y
son renovables. En caso de cierre de la planta, se requiere tambin la
previa aprobacin de la Secretara.
El grado de peligrosidad de os residuos se determina conforme a los
parmetros que establece la resolucin 224/94 de la Secretara de Re-
cursos Naturales. Esta resolucin tiene en cuenta las normas internacio-
nales y categoriza los residuos como de alta y baja peligrosidad, segn
los desechos, mezclas, emulsiones y sustancias que contengan. Los in-
cluidos en la lista que acompaa a la resolucin, hasta el nmero 17,
son los de alta peligrosidad y estn encabezados por los residuos clni-
cos resultantes de la atencin mdica. Como dato ilustrativo se seala,
a este respecto, que en la Ciudad de Buenos Aires se recogen, aproxi-
madamente, 1.000 t. anuales de residuos patognicos provenientes de
hospitales, clnicas, sanatorios, laboratorios y centros mdicos. Muchos
de ellos se incorporan a los residuos domiciliarios, otras veces se que-
man en hornos propios en los establecimientos hospitalarios o en hor-
nos del cementerio de la Chacarita. En la Ciudad de Buenos Aires se
encuentra vigente la Ordenanza 45.578/92, que fija normas para el
control de los residuos mdicos infecciosos, debiendo los generadores
inscribirse en un registro, con vigencia anual.
En 1996, por otra parte, la cantidad de generadores de residuos peli-
grosos inscriptos en el Registro Nacional de Generadores y Operadores
de Residuos Peligrosos, de la Secretara de Recursos Naturales, repre-
56 CATALANO - BRUNELLA - GARCA DIAZ - LUCERO
sentaba el sesenta y uno por ciento, la de los operadores el veinticinco
por ciento y el catorce por ciento comprenda a los transportistas.
D. JURISDICCIN
Uno de los temas planteados en la aplicacin de la ley, es el aspecto
jurisdiccional, al existir legislaciones sobre la misma materia en diversas
provincias, o sea, s deban hacerse varias inscripciones en los registros
de la Nacin y de cada provincia. El aspecto jurisdiccional est resuelto
en el artculo 1 de la ley, el cual no slo tiene en cuenta la radicacin
geogrfica del residuo, sino tambin el riesgo potencial que ste puede
ocasionar sobre el ambiente al traspasar de una frontera a otra, como
en el caso de los residuos que son objeto de transporte o de los afluen-
tes lquidos o gaseosos, las emisiones de calor y los mismos residuos pa-
tognicos transmitidos por contagio. As, la ley 24.051 dispone que la
misma se aplicar cuando se trate de residuos generados o ubicados en
lugares sometidos a jurisdiccin nacional, o a los situados en territorio
de una provincia destinados al transporte fuera de ella, o cuando a cri-
terio de la autoridad de aplicacin pudiera afectar a las personas o al
destinatario ms all de la frontera de la provincia o cuando las medi-
das de higiene o seguridad que fueren conveniente disponer tuvieren
una repercusin tal, que tornaren aconsejable uniformarlas en todo el
pas, a fin de garantizar la efectiva competencia de las empresas que de-
bern soportar la carga de dichas medidas.
Con referencia a la responsabilidad por los daos ocasionados por
los residuos peligrosos, el artculo 45 de la ley dispone que se presume,
salvo prueba en contrario, que todo residuo peligroso es cosa peligrosa,
en los trminos del segundo prrafo del artculo 1113 del Cdigo Civil.
La ley declara que no es oponible a terceros la transmisin o venta vo-
luntaria del dominio de los residuos peligrosos, con lo cual su propieta-
rio no se exime de las responsabilidades legales, por el solo hecho de
desprenderse de ellos. Adems, dispone que el dueo o generador del
residuo no se exime de responsabilidad por demostrar la culpa de un
tercero de quien no debe responder, y cuya accin pudo haber sido evi-
tada con el empleo del debido cuidado y atendiendo a las circunstancias
del caso.
La ley se declara de orden pblico y se invita a las provincias y a los
respectivos municipios, en el rea de su competencia, a dictar normas
de igual naturaleza para el tratamiento de los residuos peligrosos. No se
trata, en consecuencia, de una ley de adhesin.
El artculo 42 de la Constitucin nacional prohibe el ingreso al pas
de residuos actual o potencialmente peligrosos y de los radiactivos. A
su vez, una resolucin de la Aduana, que lleva el nmero 1742/93 de-
termina las medidas a adoptar para impedir el ingreso de los medios de
transporte al territorio aduanero, reas francas y espacio areo v mar-
timo, que conduzcan dichas sustancias o materiales.
E. LEGISLACIN PROVINCIAL
En la Provincia de Buenos Aires, la generacin, manipulacin, alma-
cenamiento, transporte, tratamiento y disposicin final de los residuos
denominados especiales, generados en el mbito territorial, se encuen-
tran regulados por la ley 1 1.720 y su decreto reglamentario 806/97,
que han creado un rgimen particular para su calificacin, manejo y
control. Entre ellos se incluyen los barros provenientes del dragado de
los cursos y cuerpos receptores de agua.
Los establecimientos alcanzados por la ley 11.720 debern abonar
una tasa especial, en concepto de fiscalizacin, habilitaciones y sucesi-
vas renovaciones. Es autoridad de aplicacin de la ley, la Secretara de
Poltica Ambiental.
El decreto reglamentario establece un rgimen minucioso para deter-
minar las caractersticas de peligrosidad de la sustancia, y enumera
stas con carcter no taxativo. La autoridad de aplicacin podr anual-
mente actualizar la lista teniendo en cuenta los avances cientficos y tec-
nolgicos. Los generadores de estos residuos debern llevar un registro
de operaciones, no podrn almacenar los residuos en sus propios esta-
blecimientos por ms de un ao y cuando los residuos se vuelquen a
cursos de agua, conducto pluvial, conductos cloacales o suelo sern fis-
calizados por la autoridad de aplicacin y no podrn tener parmetros
de concentracin o cantidades superiores a las fijadas por la misma. El
decreto tambin establece las normas para el juzgamiento de los hechos
considerados una infraccin a las disposiciones de la ley. Notificada la
resolucin al infractor, ste tiene un plazo de cinco das para apelar an-
te el juez de primera instancia en lo criminal y correccional de turno y
con competencia en el lugar donde se cometi la infraccin. La instruc-
cin del procedimiento sumarial podr ser delegada por la autoridad de
aplicacin a un funcionario con ttulo de abogado.
CAPITULO III
LA ATMOSFERA. LA CONTAMINACIN DEL AIRE.
EL CLIMA. EL ESPACIO COMO RECURSO NATURAL
1. LA ATMOSFERA Y LA CONTAMINACIN DEL AIRE
La atmsfera forma parte componente del medio ambiente y consti-
tuye el habitat natural de las especies animales y vegetales del planeta.
En ella estn presentes varios elementos fsicos y qumicos, en asocia-
cin o mezcla, los cuales componen una envoltura gaseosa que se man-
tiene adherida a la Tierra por gravedad y la acompaa en todos sus
movimientos.
El llamado espacio areo, o exterior, o simplemente espacio, consti-
tuye, a su vez, el medio fsico asociado a la atmsfera, a la tierra y a los
mares y al mundo exterior, sin el cual las especies vivas no podran de-
sarrollarse. La atmsfera forma una parte del contenido del espacio.
La atmsfera est constituida por esa capa gaseosa situada entre 0 y
12 km. seguida de la estratosfera, de 12 a 80 km. y por la ionosfera
de 80 km. al exterior, caracterizada por la ionizacin o carga elctrica de
los gases del aire. Es el factor determinante del tiempo meteorolgico y
del clima de la regin.
El aire es el fluido que forma uno de los componentes de la atmsfe-
ra, aparte del agua, la luz, las descargas elctricas y otros agregados con-
taminantes. Est constituido por un conjunto de gases o elementos
qumicos, cada uno de los cuales conserva sus propiedades individuales,
siendo sus proporciones habituales formadas por el setenta y ocho por
ciento de nitrgeno y veintiuno por ciento de oxgeno y el resto por otros
gases y vapor de agua. La alteracin de este contenido y el agregado de
nuevos elementos afectan la calidad del aire y pueden producir efectos
60
nocivos en la salud de las personas y dems especies vivas y en el medio
ambiente donde se desarrollan.
El hombre, sin embargo, ha credo a la atmsfera, o ms propiamen-
te al aire, que es su principal componente, como un vehculo capaz de
absorber todas las emanaciones procedentes de su actividad industrial y
domstica, como los humos, gases, calor, ruido, olores, efectos elctri-
cos y otros. Ello ha trado como consecuencia, especialmente en las
reas urbanas, el deterioro de la calidad del aire, que preocup desde
hace tiempo a todos los pases, por sus efectos nocivos sobre los dems
recursos naturales, pero es evidente que son las naciones ms desarro-
lladas las que en mayor grado han experimentado esos efectos y, tam-
bin, las que han puesto ms atencin en los programas de control de la
calidad del aire y que han logrado, tambin, los mayores avances en
la materia.
Los ambientalistas recuerdan que el hombre absorbe, a travs de sus
pulmones, aproximadamente 15 kg. de aire, contra 2,5 kg. de agua y
1,5 kg. de alimentos, diarios, que ingresan al organismo para sustentar
la vida. Ello indica la importancia que tiene para la salud humana res-
pirar un aire limpio.
Segn un informe de la UN, producido despus de la celebracin del
Protocolo de Montreal de 1987, y la Convencin Marco sobre Cambio
Climtico aprobada en la Conferencia de Ro de Janeiro de 1992, el ba-
lance de los resultados obtenidos, desde esas fechas, no ha sido muy
alentador, en cuanto a la preservacin de la pureza del aire y, como
consecuencia, a la condiciones del clima y del ambiente en general. La
atmsfera sigue recalentndose por la mayor presencia, especialmente
del dixido de carbono, metano y xido nitroso en el aire, a los que se
agregan otras nuevas sustancias como los hidrofluorocarbonos, per-
fluorocarbonos y hexafluoruros de sulfuro, siendo EE.UU., Canad y
el Japn los pases productores del veintitrs por ciento de las emisio-
nes de estos gases, situacin que se agrava con la tala indiscriminada
de los bosques naturales, en los pases en proceso de desarrollo y los
efectos de la denominada lluvia acida, que envuelve a la Tierra con
contenidos de cido sulfrico y ntrico, productos de la reaccin qu-
mica provocada por los xidos de sulfuro y nitrgeno provenientes de
las plantas industriales y motores que queman combustibles, combina-
dos con vapor de agua y que retornan a la tierra con el aire, la lluvia, la
nieve y el granizo. No resulta fcil obtener, de los pases industrializa-
dos, la decisin de reducir las emisiones a plazos fijos, a fin de mitigar,
adems de otros perjuicios, el efecto invernadero, que determina la
presencia de esos gases en la atmsfera, los cuales permiten la entrada
pero no la salida de los rayos solares y provocan, tambin, la reduccin
de la capa de ozono, la cual filtra los rayos ultravioletas, y cuya ausen-
cia es capaz de esterilizar el planeta y elevar a largo plazo el nivel de las
aguas de los ocanos. Estos pases estn de acuerdo con el principio, pe-
ro no deseaban asumir compromisos a plazos y con porcentajes deter-
minados. Entretanto, se arrojan a la atmsfera cerca de 6.000 millones
de t. anuales de dixido de carbono y se ha observado un incremento de
esas emisiones en los ltimos aos que, en algunos pases, alcanza al
cuarenta por ciento de las cifras de aos anteriores.
Argentina suscribi en 1985 el Convenio de Viena para la proteccin
de la capa de ozono, aprobado por ley 23.724, y ms tarde adhiri al
Protocolo de Montreal, celebrado en 1987, respecto a la misma mate-
ria. Este Protocolo, con sus enmiendas, fueron ratificados por las leyes
24.040 y 24.167 y se encuentran en vigor desde el ao 1990 en nuestro
pas. En ellos se contempla la reduccin del nivel de consumo y produc-
cin de los gases comprendidos especficamente en el Protocolo (cloro-
fluorcarbonados, CFC) que se utilizan en reemplazo del amonaco para
la refrigeracin y como propulsores en aerosoles, adems de otros usos
industriales y domsticos. Estos gases, liberados en la atmsfera, se ele-
van lentamente a la estratosfera, donde provocan reacciones qumicas
que traen, como consecuencia, el adelgazamiento de la capa de ozono que
filtra los rayos ultravioletas. La reduccin aprobada se computa a par-
tir de los niveles registrados en el ao 1986, comenzando la reduccin
en el perodo entre el ao 1993-1994, del veinte por ciento, y en el pe-
rodo entre 1998-1999, del cincuenta por ciento. Cualquier parte puede
transferir el excedente ahorrado a otras partes, siempre que no se supe-
ren los lmites autorizados. Al presente se ha elaborado, sobre los linca-
mientos fijados en este Protocolo, como lo hemos dicho anteriormente,
el "Programa Pas", en el mbito de la Secretara de Recursos Natura-
les, que fija pautas para la reduccin del empleo, en los productos, de
gases o sustancias qumicas que daan la capa de ozono. El programa
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est basado en donaciones que reciben las empresas, en forma de aseso-
ramiento y equipos tcnicos, para reconvertir sus fbricas al uso de sus-
tancias no contaminantes. El decreto 265/96 cre, a su vez, en la
Secretara, la Oficina Programa Ozono, para coordinar las tareas del
"Programa Pas", al cual ya hicimos referencia en comentarios anterio-
res. El Protocolo slo contempl las emisiones de CFC y de otras sus-
tancias luego incorporadas como el haln, tetracloruro carbnico y
cloroformo metlico y no incluye otros gases de efecto invernadero, co-
mo el dixido de carbono y dems gases, a que se refiere la Convencin
Marco sobre Cambio Climtico, aprobada en 1992.
A su vez, como ya dijimos al considerar el tema ambiental, en este
ltimo ao se celebr en Ro de Janeiro la conferencia denominada
Cumbre de la Tierra. El gobierno de Estados Unidos se mostr renuente
en esa conferencia a fijar objetivos y calendarios de reduccin concre-
tos, al considerar la Convencin Marco sobre Cambio Climtico, apro-
bada en Nueva York un mes antes, que contemplaba el control de otros
gases no comprendidos en el Protocolo de Montreai. En aquella oportu-
nidad, con respecto a estos gases, logr hacer privar su posicin, la que
slo implicaba -conforme lo hemos sealado- una simple expresin de
deseos, a favor de reducciones voluntarias de las emisiones, no obstante
lo cual varios pases firmaron aparte una declaracin que manifestaba
su voluntad de reducir las mismas a los niveles del ao 1990. Esta posi-
cin de Estados Unidos fue, en definitiva, la que prevaleci en el trata-
miento final del documento presentado en la Conferencia, despus de
reconocerse que los cambios de clima en la Tierra y sus efectos adversos
son una preocupacin comn de toda la humanidad, en virtud de lo
cual se admiti, en forma muy genrica y simplemente declarativa, que
el regreso antes de fines del decenio de 1990, a los niveles de emisin
del pasado, en materia de dixido de carbono y otros gases no com-
prendidos en el Protocolo de Montreai, contribuira a modificar la si-
tuacin existente. Esta conferencia, como se advierte, no adopt con
esa frmula una agenda concreta, constituyendo lo resuelto una mera
expresin de deseos no vinculante para las partes.
Era necesario, sin embargo, registrar algn avance en materia de
compromisos. En el ao 1997 se celebraron, despus de cinco aos de
la reunin de Ro, dos conferencias ms sobre el tema, o estrechamente
vinculadas al mismo. La primera, convocada para mediados del ao, en
la sede de Nueva York, constituy una reunin especial de las Naciones
Unidas con el objeto especfico de revisar los avances logrados en la
denominada Agenda 21, aprobada en la conferencia de Ro, referente
a varios tpicos ambientales como la biodivetsidad, la desertizacin, la
condicin de los bosques pluviales y otras materias, respecto a las cua-
les en alguna medida se haba progresado. La conferencia resolvi vol-
ver a reunirse en el ao 2002 para hacer una nueva revisin de los
avances registrados en materia de tratados y resoluciones sobre stos y
otros temas incluidos en la Agenda.
A su vez, la Conferencia sobre Cambio Climtico, reunida en Kioto
en los ltimos meses de 1997, y en la que participaron 165 pases, ante
el fracaso de las metas voluntarias fijadas en el acuerdo anterior, res-
pecto a esta materia, sobre la cual poco se haba avanzado, acord ma-
yores precisiones aceptando una reduccin de los gases de efecto
invernadero a un nivel no menor del cinco por ciento, respecto a las
emisiones de 1990, pero recin para el perodo comprendido entre los
aos 2008 y 2012, debiendo cada una de las partes demostrar para el
ao 2005 un avance concreto en el cumplimiento de los compromisos
contrados. Este diferimiento y limitacin de las metas concretas de re-
duccin se consider un nuevo triunfo de Estados Unidos y Japn, con-
siderados, junto con Canad, los pases ms contaminantes del mundo,
ya que en los hechos significaba una nueva postergacin del problema.
Con metas poco significativas, el acuerdo dispone que antes del primer
perodo de sesiones de la nueva Conferencia, las partes debern propor-
cionar al rgano de la misma, para su examen, datos que permitan es-
tablecer el nivel de carbono almacenado, correspondiente a 1990, y
hacer una estimacin de las variaciones de ese nivel programadas para
los aos siguientes. La Conferencia dej postergado para la reunin a
celebrarse en Buenos Aires, en 1998, el derecho de cada pas a negociar
sus cupos de emisin de gases con otro pas altamente emisor (cupos
transables) sobre el ahorro operado, lo cual le dara derecho a ste a
contaminar ms del cupo originariamente asignado.
La atmsfera, o ms propiamente el aire contenido en ella, eviden-
temente es una cosa, pero su extrema movilidad hace imposible su
aprehensin, salvo en pequea escala y con fines individuales y no
trascendentes. El espacio donde se aloja la atmsfera, sin embargo, es
susceptible de apropiacin, pero no as su contenido, por el carcter
fluido e inasible que lo distingue. Conforme al criterio que prevalece en
el uso de cada recurso natural y tratndose la atmsfera de una "res
communis" surge el deber de cada Estado o de cada individuo de no
ocasionar perjuicio, dentro o fuera de su jurisdiccin, por el uso no ordi-
nario que se haga de la misma.
En el derecho comn la obligacin del uso regular de la atmsfera
concierne a los propietarios de inmuebles, cuando se trata de proteger
las propiedades vecinas. Un ejemplo de ello lo da el artculo 2625 del
Cdigo Civil cuando prohibe a los dueos tener depsitos de aguas es-
tancadas que puedan ocasionar exhalaciones infestantes, o hacer traba-
jos que transmitan gases ftidos o perniciosos o fraguas o mquinas que
lancen humo corrosivo a las propiedades vecinas. Estas normas se refie-
ren a las relaciones de vecindad y tienen un campo limitado en la esfera
del derecho privado. Cuando las restricciones tienen en vista el inters
pblico o general se rigen por el derecho administrativo, conforme lo
establece el artculo 2611 del Cdigo Civil, en cuyo caso el Estado, las
provincias o los municipios, ejercen el poder de polica de la atmsfera,
en virtud de las facultades para imponer restricciones al dominio priva-
do en el inters general, que les asigna la citada disposicin legal.
Estas restricciones administrativas han sido impuestas tanto para
evitar la contaminacin de la atmsfera, como tambin de las aguas y
del suelo, o la extincin de las especies de la flora y de la fauna, o la
conservacin del paisaje, o de los elementos culturales, histricos, reli-
giosos, todas ellas mediante regulaciones adoptadas en forma parcial y
separada, ante la necesidad impostergable de poner trmino cuanto an-
tes a situaciones que conducen a un deterioro acelerado de los recursos.
Pero resulta indudable que los problemas ambientales deben tratarse en
forma unificada ya que la proteccin ambiental abarca todo el entorno
natural, que constituye un solo sistema de vida. Los ecosistemas pueden
constituir complejos de comunidades animales, vegetales y de microor-
ganismos que conviven e interactan en una misma regin, como una
unidad funcional. Pero ellos no se encuentran aislados en el entorno y
generan, a la vez, relaciones externas necesarias que hacen posible los
mecanismos de vida del planeta, ya que integran un solo sistema.
2. LA LEY 20.284
En materia de preservacin del aire, la Nacin ha dictado la ley
20.284, del ao 1973, que pone bajo control todas las fuentes capaces
de producir contaminacin atmosfrica ubicadas en jurisdiccin federal
y en las provincias que adhieran a la misma. Cuando la emisin de las
fuentes contaminantes tenga influencia en zonas sometidas a ms de una
jurisdiccin, entender en la aplicacin de la ley la Comisin Interjuris-
diccional que se constituya de acuerdo con lo dispuesto en la misma.
La ley establece que corresponde a la autoridad sanitaria nacional
fijar las normas de calidad del aire y las concentraciones de contami-
nantes que correspondan a los estados del plan de prevencin de situa-
ciones crticas de contaminacin atmosfrica que prev la misma ley,
correspondiendo a las autoridades locales establecer para cada zona los
distintos niveles mximos de emisin de las fuentes fijas. En cambio,
corresponde a la autoridad sanitaria nacional fijar esos niveles de los
distintos tipos de fuentes mviles. Hace de este modo la ley una clasifi-
cacin entre las dos clases de fuentes, dejando el control de las fijas a
las autoridades locales y las mviles, por su desplazamiento a cualquier
parte del territorio, a la autoridad sanitaria nacional.
Las autoridades locales, de acuerdo a la ley, establecern tres estados
para la prevencin de situaciones crticas: de alerta, de alarma y de
emergencia. Segn la gravedad del caso podrn limitar o prohibir las
actividades en la zona afectada.
La fuentes fijas existentes gozarn de un plazo para adecuar sus emi-
siones a niveles inferiores a los mximos permitidos por la ley.
La creacin de las Comisiones Interjurisdiccionales, que prev la ley,
podr ser dispuesta a peticin de una de las provincias comprendida en
un problema de contaminacin, o por la autoridad sanitaria nacional.
Esta designar un representante que se encargar de la tarea de investi-
gacin y evaluacin del problema planteado y una vez delimitada la zo-
na geogrfica afectada por el mismo. La comisin se integrar con
representantes de cada regin y uno designado por el Poder Ejecutivo
nacional, con el objeto de localizar la fuente, evaluar la situacin, fijar
normas de emisin, calificar las infracciones e instaurar el sumario que
determine las responsabilidades y las sanciones a que stas dieran lugar.
En el anexo de la ley se describen los niveles de emisin mximos ad-
mitidos para los automotores, nicos a que se refiere la misma. En la
Capital Federal el Tribunal de Faltas Municipal ser el encargado de
juzgar las infracciones e imponer las sanciones correspondientes.
En el territorio de la Ciudad de Buenos Aires rige la ordenanza mu-
nicipal 39.025, dictada en el ao 1983, con posterioridad a la ley
20.284, la que aprueba el Cdigo de Prevencin de la Contaminacin
Ambiental. Esta norma, segn se expresa en la misma, rene la expe-
riencia que varios sectores municipales y de los organismos pblicos
han acumulado en el manejo del tema. Se ocupa de la contaminacin
del aire, fijando los lmites mximos admitidos, normas de calidad,
fuentes circulantes mviles (automotores) y fuentes fijas, emisiones fu-
gitivas, residuos slidos, efluentes lquidos v ruidos y vibraciones. Insti-
tuye una Comisin Asesora Permanente, que intervendr y asesorar en
todos los asuntos que se refieran a la contaminacin y proteccin del
ambiente.
En materia de ruidos, que segn los eclogos es el principal contami-
nante de las ciudades, capaz de perjudicar la salud y el sosiego de la po-
blacin, la ordenanza municipal antes mencionada adopta como niveles
mximos los fijados por la Norma IRAM 4062, de 80 decibeles o uni-
dad de sensacin auditiva. En cuanto al ruido provocado por los auto-
motores, escapes y bocinas, se encuentra en vigor la ordenanza citada,
que lo evala y penaliza.
La Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la
Nacin, ha elaborado un plan de medicin de los gases en la atmsfera,
mediante cinco estaciones mviles instaladas en puntos estratgicos de
la Ciudad, para controlar en forma diaria la contaminacin. Otras se
instalarn, tambin, en Crdoba y Rosario. Esta Secretara, junto con el
Instituto Nacional de Tecnologa Industrial, INTI, son los responsables,
despus de la sancin de la ley de trnsito, de relevar la contaminacin
que se practica en todos los automotores que salen de fbrica. Adems,
se viene instalando en los vehculos de transporte de pasajeros el catali-
zador de combustibles, que mejora la combustin y permite filtrar las
partculas grandes que no son quemadas.
La proteccin del aire ha adquirido menor significado en las ciuda-
des del interior del pas, tal vez porque en ellas la contaminacin ha ad-
quirido caracteres menos alarmantes frente a la menor densidad de las
fuentes contaminantes. No obstante ello, la Provincia de Buenos Aires,
donde la presencia de estas fuentes se manifiesta en mayor grado, en
determinadas regiones de su territorio, ha dictado la ley 11.459, que
obliga a toda industria que pretenda instalarse a obtener el certificado
de aptitud ambiental, como requisito indispensable para su funciona-
miento. Tambin la ley 11.723 de proteccin de los recursos naturales y
del ambiente, ya comentada, faculta a las autoridades de aplicacin
competentes, que son las ambientales y los municipios, a especificar los
niveles de emisin de los contaminantes y controlar las emisiones indus-
triales y vehiculares que puedan ser nocivas para los seres vivos, tenien-
do en cuenta aquellos parmetros. El decreto 3595/96, reglamentario
de esta ley provincial, en la parte referente a las emisiones industriales,
dispone que todo generador de emisiones gaseosas que vierta las mis-
mas a la atmsfera, deber solicitar un permiso de descarga a la autori-
dad con competencia en el ramo (Secretara de Planeamiento, municipio,
segn el caso), permiso que tendr una validez de dos aos. Quedan ex-
cluidas las emisiones provenientes de fuentes mviles. Tambin son obje-
to de control los afluentes lquidos contaminantes que se descargan en los
receptculos. El decreto crea una Comisin Revisora Permanente para ac-
tualizar las normas y valores de emisin, los que tendrn una validez de
un ao la primera vez y cada tres aos, como mximo, las siguientes.
La ley 8167, dictada por la Provincia de Catamarca en el ao 1992,
de preservacin del estado de pureza del aire, fija las condiciones nor-
males de sta, de acuerdo con los elementos componentes (nitrgeno,
oxgeno, argn, dixido de carbono) y los contaminantes, o sea, las
partculas slidas, lquidas, vapores y gases y otras que no forman parte
de la composicin normal y fija, tambin, los requisitos que deben reu-
nir las fuentes mviles de contaminacin. En la Provincia de Mendoza,
a su vez, se dict en 1986 la ley 5100, por la cual la provincia adhiere a
la ley nacional 20. 284 y dispone que la vigilancia sobre el cumplimien-
to de las disposiciones de la ley y sus normas complementarias y de las
disposiciones provinciales y la sustanciacin de las causas que se origi-
nen estarn a cargo de las municipalidades en cuyo ejido se encuentre
localizada la fuente fija. Cualquiera de ellas podr pedir al Poder Ejecu-
tivo la constitucin de una comisin intermunicipal para la sustancia-
cin de la causa que afecte a ms de un municipio. La ley determina la
forma de constitucin de sta y los procedimientos a seguir. Las resolu-
ciones son apelables ante el intendente.
3. EL CLIMA
Todos los fenmenos atmosfricos influyen de distinta manera para
favorecer o dificultar las actividades humanas y en particular el tiempo
meteorolgico y el clima.
El tiempo meteorolgico constituye el estado de la atmsfera en un
momento dado, en tanto que el clima es la evolucin del tiempo en
un perodo establecido. El clima es el producto del estado de la atms-
fera, pero el hombre puede influir en l modificando el rgimen hdrico,
la vegetacin o mediante los contaminantes de la atmsfera que produ-
cen el efecto invernadero o recalentamiento de la capa inferior de sta.
Todos los procesos atmosfricos influyen en las actividades humanas
pero es particularmente mayor la influencia que ejercen los fenmenos
meteorolgicos y el clima. El desarrollo de la vida animal y vegetal, la
escasez o abundancia de las cosechas, el rgimen de los ros, la disponi-
bilidad de la energa hidrulica, las facilidades de la comunicacin y
el transporte y la planificacin en el uso de la tierra, estn directamen-
t e determinadas por el tiempo y el clima prevalecientes en la regin.
Los factores climticos determinan los niveles de actividad econmica
y los pases de clima templado tienen un desarrollo industrial mayor
que los de climas muy fros o tropicales.
El clima, al decir de algunos eclogos, dicta todos los factores de la
actividad humana, su arquitectura, vestidos, alimentos e, incluso, su
cultura y temperamento. El productor agropecuario debe estar preveni-
do contra los efectos del clima y de los factores meteorolgicos, las
inundaciones, las lluvias excesivas determinantes de la erosin del sue-
lo, las heladas, la nieve y el granizo. Los infortunios que ocasionan es-
tos tenmenos son a veces difciles de prever y han colocado en muchas
ocasiones a la actividad agraria en estado de emergencia. El seguro
agrcola, que permite reparar econmicamente los daos ocasionados,
cada vez se contrata menos por los altos precios de las primas.
Algunas provincias han venido instalando equipos de alta tecnologa
para prever las tormentas, heladas, granizo, especialmente en las regio-
nes de cultivos intensivos donde las reas son ms circunscriptas.
Las emergencias agropecuarias, derivadas de los efectos perniciosos
del clima y de los fenmenos meteorolgicos y otros factores igualmen-
te negativos, estn reguladas por la ley 22.913, la cual autoriza al
Poder Ejecutivo nacional a conceder facilidades para el cumplimiento
de las obligaciones tributarias, previsionales y bancarias con organis-
mos nacionales, a los productores comprendidos en las zonas declara-
das en emergencia. Son requisitos para acogerse a estos beneficios que
el dao ocasionado no se encuentre cubierto por una pliza de seguro y
que el damnificado presente un certificado expedido por la autoridad
provincial que acredite que el predio se encuentra situado en la zona
afectada por el fenmeno. Algunas provincias han dictado leyes del
mismo tipo, aplicables a las obligaciones contradas con entes de carc-
ter provincial.
4. EL ESPACIO COMO RECURSO NATURAL
El espacio es un concepto fsico y parecera ser diferente de los de-
ms recursos naturales. En algunas oportunidades se lo ha considera-
do juntamente con la atmsfera y el aire como si fuera un solo
componente y se ha hablado del espacio areo, lo que implicara que
el espacio slo existe sobre la superficie de la Tierra, y otras veces se
ha considerado el espacio exterior para diferenciarlo de otro que
constituira el espacio interior, cuya ubicacin y dimensiones no estn
precisadas. Estas clases de espacios seran, en ltima instancia, una
parte del espacio libre total que existe en el universo, por lo cual ste
debe verse como el continente de todas las cosas, incluso de la Tierra
misma, sin el cual el universo y todas sus creaciones vivas o no vivas,
no podran tener existencia. En consecuencia, el espacio es el conti-
nente natural de las cosas, una creacin fsica superior que da alber-
gue a los dems recursos naturales, a los que est estrechamente
asociado, y sin el cual difcilmente podra concebirse la existencia de los
dems recursos.
En definitiva, el espacio adems de ser un concepto fsico, es un re-
curso natural permanente, tiene un origen anterior o concomitante a
los dems bienes de la Naturaleza y el hombre y todas las creaciones
del universo lo necesitan para preservar su existencia. Su categoriza-
cin como un recurso natural, vinculado a la propia presencia de la vi-
da en el universo, constituye una materia de anlisis pendiente.
CAPITULO IV
DOMINIO, USO Y CONSERVACIN DEL SUELO
1. EL CDIGO CIVIL Y LA PROPIEDAD DE LAS COSAS.
LA PROPIEDAD AGRARIA
Antes de iniciar el anlisis del recurso suelo -uno de los recursos
naturales- y de los distintos usos que se da al mismo, en materia
agraria, a travs de las diferentes normas vigentes que lo regulan,
conviene hacer una breve referencia a las leyes concernientes a la pro-
piedad de las cosas en general, desde el punto de vista de su dominio,
uso y explotacin.
La propiedad agraria, como la propiedad en general, est compuesta
por bienes inmuebles, muebles y semovientes. El suelo y el agua son las
bases de sustentacin de la actividad de ese tipo y de todas las formas
de produccin viva que de ella derivan, sea el ganado, granos y otras
especies vegetales, aves, peces, bosques, fauna y flora silvestres, terres-
tres y acuticas, y dems recursos resultantes. Toda la produccin de
bienes aprovechables para el sustento de la vida, tienen su fuente gene-
radora en esos bienes originarios, de existencia necesaria. El agua, sin
embargo, ha recibido hasta ahora una atencin menor de los agraristas,
no obstante la importancia creciente que asume como fuente alternativa
de produccin de animales y plantas, por el proceso de la acuicultura,
en espacios controlados.
Las leyes agrarias, a diferencia de las leyes mineras, no han instituido
un tipo de propiedad especial, sea con referencia al suelo, o los bienes
muebles o semovientes, aunque pueden establecerse diferencias en
cuanto a su destino especfico y a la forma de acreditar la misma, como
ocurre en el caso de los ganados, sujetos al rgimen de las marcas y se-
7? CATALANO - BRU.MELLA - GARCA DAZ - LUCERO
nales. El esfuerzo realizado por algunas leyes, marcadamente protecto-
ras, tendientes a instituir una propiedad agraria particularsima, con
referencia a los predios rurales y sus pertenencias, no ha tenido acepta-
cin general y puede afirmarse que la propiedad agraria, a pesar de
constituir una fuente generadora de bienes naturales que la distingue,
no presenta diferencias importantes que hagan de ella una categora es-
pecial del dominio, aunque su destino, como ningn otro tipo de pro-
piedad, sea servir al bien comn, a travs del proceso biolgico de la
produccin de animales y plantas. Si bien el concepto del dominio es
nico, para todo tipo de propiedad, las formas de uso y distribucin de
la misma han tenido, en cambio, diversas soluciones en las leyes. La
propiedad agraria est ligada, no slo a la produccin de bienes indis-
pensables para la existencia humana, sino tambin -y muy especialmen-
t e- a las formas de vida de un sector muy importante de la poblacin
de cada pas, razn por la cual las leyes han intervenido para asegurar
que sta cumpla, adems de su destino econmico, su funcin social,
mediante la asignacin y goce de una parcela mnima a la poblacin
campesina, como base de asentamiento del ncleo familiar, inquietud
sta que no se ha puesto de manifiesto en igual grado, en cambio, con
las poblaciones urbanas, en que la tierra tiene por principal destino la
residencia.
En materia de asignacin de la propiedad inmueble rural, o sea, del
suelo, como elemento de produccin y de asentamiento de la poblacin
rural, en particular, las leyes agrarias se anticiparon a las reformas de la
legislacin civil, al instituir, desde antiguo, en sus leyes de arrendamien-
to y colonizacin, el concepto de unidad econmica mnima de la par-
cela agraria. Estos matices, vinculados a lograr la mayor eficiencia en la
produccin de bienes y asegurar la estabilidad de la familia agraria, no
alteran en absoluto el concepto de la propiedad agraria, en la cual no se
advierte diferencia jurdica alguna que la convierta en una institucin
distinta de la propiedad del derecho comn, aunque en algunas oporru-
nidades haya quedado sujeta a limitaciones en su libre disponibilidad,
como ha ocurrido en materia de colonizacin, por motivos de inters
social. Ms an. El moderno concepto del derecho agrario trata de
emanciparse de la propiedad fundiaria, a la que slo le asigna una cuota
en el complejo mecanismo de recursos que moviliza la empresa agraria.
2. DOMINIO, USO Y APROVECHAMIENTO
El Cdigo Civil regula el dominio sobre las cosas estableciendo las
condiciones generales que lo caracterizan y dejando librado a las leyes
especiales determinar sus limitaciones, restricciones y formas de ex-
plotacin. El concepto del dominio es uno, pero las formas de uso y
aprovechamiento son diversas y este tema debe quedar librado a las
legislaciones que regulan cada actividad, sea sta agraria, industrial,
minera, forestal, pesquera o de simple asentamiento poblacional. Lo
que no pueden hacer estas leyes, es modificar el concepto del domi-
nio que la ley civil atribuye sobre las cosas, sea al Estado o a los par-
ticulares, o considerndolas cosas sin dueo, o comunes, porque este
tema es exclusivo de la legislacin de fondo que lo tiene asignado, se-
gn las respectivas competencias legislativas, y no podra ser compar-
tido con otras competencias, sin provocar un caos y afectar la
seguridad jurdica.
En consecuencia, la nica fuente del dominio agrario es el Cdigo
Civil y a l debemos recurrir cuando se trata de establecer la verdadera
naturaleza de la institucin regulada. La propiedad aparece como un
concepto unitario, que no establece diferencias segn la clase y catego-
ra de los bienes, aunque desde el punto de vista de la economa no
constituya un concepto homogneo. La modificaciones que en algunas
oportunidades las leyes agrarias han introducido a las reglas civiles,
para proteger la unidad econmica de la propiedad agraria, como las
restricciones a la libre disponibilidad de los bienes, en materia de colo-
nizacin, a que antes se hizo referencia, son slo medidas que podra-
mos calificar de "polica agraria" que en nada afectan el concepto
unitario del dominio, cuya definicin corresponde a la ley civil, pero en
cuanto a las formas de aplicacin, a las leyes especficas de cada activi-
dad, segn los fines que se persigan.
3. EL DERECHO A LA PROPIEDAD EN LA DOCTRINA POLTICA
El Cdigo Civil regula el derecho de dominio o propiedad, en abs-
tracto, estableciendo sus caracteres esenciales, pero no determina quin
debe ser el dueo, en particular, de cada cosa. Esta asignacin corres-
ponde a las leyes que organizan a la sociedad, las que son eminente-
mente polticas.
El hombre ha tratado en todo tiempo de extender su personalidad a
las cosas que lo rodean, apropindose de la tierra, el ganado, los frutos
y dems bienes de la Naturaleza. La justificacin de esta apropiacin
individual ha motivado un largo debate poltico-sociolgico, donde se
han expuesto las posiciones ms diversas. En Roma, segn Cayo, la
propiedad de la tierra perteneca al pueblo romano y al Emperador, te-
niendo el individuo slo el usufructo y la posesin. En Grecia, segn la
opinin de Platn, los bienes pertenecan a la familia, y la familia y los
bienes pertenecan al Estado.
En el tema de la asignacin de la propiedad inmueble, la Iglesia ha
sido muy precisa en los conceptos, desde fines del siglo pasado y an
mucho antes. As, el papa Len XIII expres en su Encclica Rerum
Novarun -punt o de partida de la doctrina agraria moderna cuyos
orgenes podemos remontar a Santo Tomas de Aquino- que Dios ha
dado la tierra en comn a todo el gnero humano, lo que no quiere
decir que todos los hombres sean dueos de ella, sino que Dios no
seal la parte que cada uno debe tener. Poseer algunos bienes parti-
culares, es un derecho natural al hombre, como tambin lo es el uso
de ese derecho y en este caso la Iglesia sin titubear responde que el
hombre no debe tener las cosas externas como propias, sino como
comunes, es decir, que se comuniquen a otros, cuando stos las ne-
cesitan. As surge el concepto del destino de "bien comn" de las
cosas, que impregna los documentos de la Iglesia y que es el funda-
mento de la funcin social de la propiedad. En definitiva, Dios ha
destinado la tierra a todos los hombres y todos los hombres tienen
derecho a obtener de ella lo que necesitan. Esta es la posicin de la
Iglesia en el tema de la propiedad. El derecho del propietario no
emana de las leyes humanas, sino de la misma Naturaleza y la auto-
ridad no puede abolido. Solo puede atemperar su uso y conciliario con
el bien comn.
Con respecto a la tierra rural, la Iglesia observa la necesidad de pro-
teger a la familia agraria proporcionndole un mnimo de tierra que ha-
ga posible su subsistencia y desenvolvimiento armnico.
Segn la doctrina marxista, en sus aplicaciones prcticas, toda la tie-
rra es de propiedad del pueblo y debe ser asignada al que la trabaja. El
que es desposedo de la tierra debe obtener el socorro pblico por el
tiempo que necesite para su adaptacin al nuevo rgimen. Las tierras
que se desenvuelven en un alto nivel tcnico de explotacin no sern di-
vididas y debern ser usufructuadas exclusivamente por el Estado. Se-
gn Marx la pequea propiedad es un sofisma burgus y no debe
aceptarse, ya que se traduce en la dispersin infinita de los medios de
produccin, el aislamiento de los productores, el derroche de las fuerza
del trabajo. Lenin sostena, concordantemente, que la pequea propie-
dad slo existe para el derroche de las fuerzas del agricultor, para la
dispersin de las fuerzas productivas de la tierra. Tampoco quera con-
fundir la realidad capitalista con la posibilidad de un paraso cooperati-
vo pequeo burgus.
El ideal del marxismo, que lo diferencia del liberalismo, es la gran
explotacin estatal, esto es, no privada. Para llegar a este resultado
el marxista se pregunta Cul es el origen de la renta del suelo? El
propietario de la tierra, arguye, no se dedica a la agricultura y la da
en arriendo al "capitalista", que contrata a su vez a obreros para su
explotacin, lo que produce la renta o plusvala. Esta va a parar al "'ca-
pitalista", que la divide en dos partes, una se queda l y la otra corres-
ponde al propietario de la tierra. Esta ltima parte de la plusvala es,
propiamente, la que constituye la renta del suelo. El propietario se
apropia de ella por la sola razn de ser propietario de la tierra. Si el
"capitalista" es el mismo propietario, entonces se apropia de toda la
renta o plusvala. La teora de la plusvala est asociada a la de la renta
diferencial de la tierra, que expuso aos antes el economista ingles Da-
vid Ricardo. Segn Ricardo la renta de la tierra est indicada por la de
peor calidad. El precio de los productos en los mercados es el resultado
de los costos obtenidos de esas tierras de peor calidad, ya que de otro
modo la produccin no podra continuar, siendo necesaria. En conse-
cuencia, el dueo de una tierra de calidad superior, obtiene de ella una
renta diferencial respecto a la tierra de peor calidad, o sea, se apropia
de la renta del suelo o plusvala, tambin por la nica razn de ser pro-
pietario de la tierra.
La doctrina de la Iglesia est planteada en trminos religiosos y mo-
rales, como un deber de conciencia, justicia y caridad. Agrega que un
cierto dominio sobre los bienes externos asegura a cada cual la autono-
ma personal y familiar y la libertad. La doctrina marxista est expues-
ta en trminos exclusivamente econmicos.
En una posicin autnoma se encuentra la doctrina liberal. La pro-
piedad, segn esta corriente del pensamiento, puede tener concepcio-
nes distintas desde el punto de vista sociolgico o jurdico. Para esta
doctrina la propiedad individual no proviene, como se afirma, de una
apropiacin indebida de la propiedad comunitaria, lo cual quitara to-
do ttulo legtimo a su poseedor, sino que es el resultado de un derecho
que nace con el hombre, un derecho inherente a la condicin humana,
cuyo origen se encuentra ms all de la organizacin jurdica que se
disponga. Sin embargo, otros expositores de esta doctrina, como Lud-
wig von Mises, admiten en cambio que la propiedad no nace con el
hombre sino que es producto de la violencia. Cualquier violencia tiene
por objeto la propiedad de otro. La proteccin de la propiedad, por
ello, tiene el carcter de un instrumento de paz. La esencia del derecho
de propiedad es crear la paz, la paz para todos. Todos los que poseen
pueden reclamar la posesin, aunque sta sea ilegtima. La propiedad
tiene por fundamento la paz, es decir, el reconocimiento de la situa-
cin creada, sin importar cul ha sido el origen de sta. Cualquier ten-
tativa para proceder de modo diferente, habra reavivado y eternizado
" las luchas.
4. EL RECURSO SUELO Y SUS DISTINTOS USOS
Todos los recursos naturales son esenciales para la supervivencia hu-
mana. Ei recurso suelo, sin embargo, tiene un significado especial, ya
que constituye el lugar habitual de los asentamientos humanos y la
principal fuente alimentaria del hombre.
El suelo, o tierra propiamente dicha, ocupa un veinticinco por cien-
to de la superficie del planeta, ya que el resto est representado por
la masa acuosa que constituye los mares y ocanos. De acuerdo con la
poblacin mundial, a cada habitante le corresponderan, para asenta-
miento y actividades productivas, aproximadamente, tres hectreas.
Sin embargo, gran parte de la superficie continental de la Tierra est
ocupada por desiertos, zonas ridas o semiridas, montaas y casque-
tes polares, que la hace inaprovechable. La desertizacin tiene sus cau-
sas naturales, pero tambin depende del uso o mal manejo que el
hombre haga del suelo. Se calcula que slo un veinticinco por ciento
de las tierras continentales tienen posibilidades de aprovechamiento
agropecuario o forestal.
Por otra parte, la divisin del trabajo hace innecesario que cada
habitante posea una cuota de tierra. Adems, esta divisin resultara
imposible, dadas sus diversas calidades y su distribucin geogrfica.
En nuestro pas, de los 278 millones de hectreas que existen en el te-
rritorio continental, el sesenta por ciento est constituido por tierras
ridas, el veinte por ciento por semiridas y el veinte por ciento res-
tante por buenas tierras agrcolas. Como vemos, gran parte del terri-
torio amenaza con convertirse en un gran desierto, si no se adoptan
las medidas necesarias para prevenirlo. Se calcula, en el mundo, que
la erosin, tanto hdrica como elica, afecta anualmente el uno por
ciento de las tierras aptas, lo que conducira al cabo de un siglo a per-
der la aptitud productiva de la tierra y originar graves problemas eco-
nmicos y sociales.
Muchos pases llevan registros del uso de la tierra donde se compila
la forma de utilizacin que en cada caso se hace del suelo. Adems, se
ha avanzado mucho en la confeccin de los mapas de suelo, usando la
cartografa, fotografa area, las imgenes satelitales y otras formas de
deteccin, donde se registran, agregadas a los trabajos de campo, las
caractersticas fsicas, qumicas y agrolgicas, o sea, su aptitud agrope-
cuaria, o para otros usos, y esos registros han servido, a su vez, con los
mapas catastrales, para proponer una utilizacin apropiada de los sue-
los, segn sus caractersticas y clasificacin, sea medante planes de
reordenamiento y concentracin parcelaria para dar a stas una dimen-
sin apropiada y mayor funcionalidad, corrigiendo la propiedad rural
minifundista, o promoviendo la divisin en planes de eliminacin del
latifundio, o bien para evitar el avance de las ciudades sobre las tierras
agrcolas, o una mejor distribucin de las tierras de acuerdo a sus apti-
tudes agrolgicas o al uso o destino previsto. Siendo el recurso suelo un
bien escaso desde el punto de vista agrolgico, la poltica de los pases
debe tender al uso racional del mismo y a la conservacin y recupera-
cin de sus propiedades naturales.
5. DETERIORO DEL SUELO
Los factores que ms inciden en el deterioro del suelo son la erosin,
la degradacin, el agotamiento y la decapitacin. A ellos se refieren
nuestras leyes agrarias y los cdigos rurales provinciales. El anegamien-
to, aunque sea transitorio, es tambin un factor perjudicial, sobre todo si
adquiere cierta periodicidad o frecuencia, como ha ocurrido en la zona
de las Lagunas Encadenadas, al sur de la Provincia de Buenos Aires y en
la zona Norte de Santa Fe, en Corrientes y Entre Ros, con el desborde
del ro Paran. Los asentamiento urbanos, ejecutados en forma indiscri-
minada, tambin contribuyen a la anulacin de los suelos con fines agr-
colas y deberan ser controlados severamente por los organismos
encargados de aurorizarlos.
La erosin es la prdida de las partculas fijas del suelo, principal-
mente por obra de las aguas y los vientos.
La degradacin es la prdida o cambio de las caractersticas fsico-
qumicas del suelo. Una de las tcnicas empleadas para recomponerlo es
el encalado. Cada suelo, en funcin de su textura (porcentaje de arena,
limo, arcilla, presencia de materias orgnicas, etc.) requiere diferentes
cantidades de correctores calcicos, que se proveen a travs de la tcnica
del encalado, para lo cual se utilizan mquinas especiales.
El agotamiento .es la disminucin de los nutrientes derivada del
tipo de explotacin a que se lo somete. Es la etapa final de la degra-
dacin.
La decapitacin, a su vez, es la prdida de la capa vegetal que con-
vierte en intil el suelo para su destino agropecuario o forestal. Se debe
a las malas tcnicas empleadas en el proceso de nivelacin de las tierras,
o en el uso indebido que se hace de la capa vegetal en los hornos de la-
drillos o en las industrias cermicas, y que debe ser prohibido cuanto
antes, ya que el dao resulta irreparable.
El anegamiento es la retencin del agua en el suelo debido a la falta
de obras de drenaje.
6. DIVISIN DEL SUELO. LA PARCELA AGRARIA,
URBANA E INDUSTRIAL
El suelo interesa al legislador desde el punto de vista de la dimensin
de la parcela que debe asignarse a cada usuario, segn el destino que se
tenga previsto.
Desde el punto de vista agrcologanadero, la parcela mnima se de-
nomina unidad econmica agraria, o mdulo agrario. En el mbito de
las ciudades se la designa como parcela, lote o unidad urbana. Y en la
actividad industrial se la conoce como parcela industrial, vinculada a
los llamados parques industriales.
La unidad econmica agraria aparece insinuada en nuestra legisla-
cin, por primera vez, con fuertes implicancias econmicas y sociales, a
partir del ao 1940 en la ley 12.636 que cre el Consejo Agrario Na-
cional. Este organismo tena como objetivos poblar el interior del pas,
subdividir la tierra, racionalizar las explotaciones agrarias y estabilizar
la poblacin rural, sobre la base de la propiedad de la misma. La ley, en
su artculo 21, impuso limitaciones a la divisin de la tierra colonizable,
con el propsito de proteger el trabajo personal del colono y su familia
en un espacio rural suficientemente amplio para asegurar sus principa-
les necesidades de vida y mejorar sus condiciones sociales y econmi-
cas. Estableca que la tierra se dividira en lotes, cuya superficie
quedara subordinada a la naturaleza y topografa del terreno y deba
calcularse en cada regin teniendo en cuenta que el agricultor pudiera
realizar la mayor parte de la labor agrcola utilizando su trabajo perso-
nal y el de su familia y con capacidad productora suficiente para cubrir
sus principales necesidades de vida y acumular un capital que le permi-
tiera mejorar sus condiciones sociales y econmicas y la tcnica de su
explotacin.
El concepto de unidad econmica agraria adquiere mayor vigencia
en el primer decreto 7786/49, reglamentario de la ley 13.246, de arren-
damientos y aparceras rurales, del ao 1948 (actualmente derogado
por el nuevo decreto reglamentario 8330/63) cuyo artculo 30 la defi-
na, en forma muy similar al texto del artculo 21, como "todo predio
que por su superficie, caractersticas, ubicacin, trabajado por una fa-
milia, que aporte la mayor parte del trabajo necesario, permita subvenir
80
a sus necesidades y a una evolucin favorable de la empresa." La mis-
ma definicin adopt, ms tarde, la ltima ley de colonizacin 14.392,
del ao 1954, con referencia a la divisin de la tierra en lotes para la
formacin de las colonias. En este caso se la denomin unidad econ-
mica de explotacin. En realidad, lo que las leyes 12.636, 14.392 y
aquel decreto definan, era la unidad econmica familiar, tambin de-
nominada "unidad progreso", porque era una parcela ajustada no slo
a las necesidades actuales sino tambin a las futuras, procurando la
evolucin y el crecimiento sostenido de la familia agraria. Pero el agro,
como ya dijimos, tambin est constituido por individuos y empresas, y
en estos casos la norma nada dispona, porque tampoco podra hacerlo,
ya que significara entrar en una suerte de clasificacin casustica de la
tierra, de resultados muy inseguros.
Antes de estas normativas, que surgen a partir del ao 1940, ya el
Banco Hipotecario Nacional, que puso en marcha muchas acciones de
colonizacin agraria en virtud de la autorizacin otorgada por la ley
10.676 del ao 1919, haba establecido, a los efectos de la subdivisin
de los predios, que las parcelas colonizables a adjudicar, no deban te-
ner una extensin mayor de 200 hectreas, considerando sta la super-
ficie apta para una explotacin agropecuaria comn.
Debe sealarse, con relacin a este tema de la divisin de la tierra, y
de la preservacin de la unidad econmica, lo dispuesto en los artculos
51, 52, 53, 54 y 55 de la ley 14.394, del ao 1954, que regula la indivi-
sin de los bienes hereditarios y que faculta a toda persona a imponer a
sus herederos la indivisin de los bienes sucesorios, por un plazo no
mayor de diez aos y en el caso de un bien determinado, o de un esta-
blecimiento comercial, industrial, agrcola, ganadero, minero o cual-
quier otro que constituya una unidad econmica, el lapso de la
indivisin podr extenderse hasta que todos los herederos alcancen la
mayora de edad, aunque exceda los diez aos. A su vez, el artculo 53
dispone que si en el acervo hereditario existiere un establecimiento co-
mercial, industrial, agrcola, ganadero, minero o de otra ndole que
constituya una unidad econmica, el cnyuge suprstite que lo hubiere
adquirido o formado en todo o en parte podr oponerse a la divisin
del bien por el trmino mximo de diez aos. Adems, los artculos 34
a 50 de la ley regulan la constitucin e indivisibilidad del bien de fami-
lia, el que podr ser establecido por todo propietario de un inmueble,
urbano o rural, siempre que su valor no exceda las necesidades del sus-
tento y vivienda de su familia, que fije la reglamentacin. El bien de fa-
milia podr tambin ser instituido por testamento, correspondiendo al
juez de la sucesin disponer su inscripcin en el registro inmobiliario.
La desafectacin del bien tambin ser dispuesta por el juez, debiendo
ste resolver cuando existiera oposicin del cnyuge o existieren inca-
paces, siempre teniendo en cuenta lo ms conveniente al inters fami-
liar, o cuando dejaren de existir los requisitos establecidos o hubieran
fallecido todos los interesados.
Estas disposiciones, en definitiva, no prohiben la indivisin de la
parcela agraria, sino que la postergan en el tiempo.
La unidad econmica agraria constituye una parcela de tierra de dif-
cil determinacin en cuanto a sus dimensiones apropiadas. Varios m-
todos se han ensayado para establecerla, sea por el tanteo de superficies
o por el resultado econmico o la productividad de una unidad cercana
a la necesaria. Los estudios conducen, por lo general, a resultados muy
dismiles. Una unidad de 200 hectreas, por ejemplo, podra ser sufi-
ciente para la subsistencia de una familia agraria y para una evolucin
favorable de la empresa, en la regin pampeana y en la actividad agro-
pecuaria corriente, pero esa superficie est ligada a las caractersticas
del suelo de cada zona, su ubicacin, tipo de produccin, abundancia
de tierras, cantidad de miembros de la familia, movilidad social y otros
factores particulares que ponen en evidencia la dificultad que existe pa-
ra determinar una unidad-tipo, aunque ello sera posible, pero a travs
de una elaboracin muy compleja, si se parte de una parcela mnima in-
dividual como base o mdulo de la asignacin, respecto a cada zona, y
segn sus caractersticas agrolgicas y destino, y multiplicando luego
ese mdulo por las necesidades de cada productor y su familia. Un estu-
dio realizado en una zona agrcola prspera de Santa Fe arroj como
dimensin promedio 172 hectreas para la unidad econmica familiar.
En las regiones de cultivos intensivos, como la vid, los frutales, t, yer-
ba mate, o de cultivos hortcolas, o explotaciones de tipo granjero, la
dimensin resulta ser muy inferior.
La parcela urbana se encuentra regulada en las ordenanzas munici-
pales o en las leyes provinciales de ordenamiento territorial, que fijan
82 CAT ALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO
las condiciones para los loteos en los nuevos centros urbanos que se es-
tablezcan. El Cdigo de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos
Aires, fija los frentes mnimos y superficie que debe contener cada lote
urbano y el factor de ocupacin total permitido para las construccio-
nes, en el mximo de los niveles autorizados y de acuerdo a las zonii-
caciones establecidas, sin perjuicio de otras restricciones existentes. En
la ciudad, como herencia del pasado, todava existen terrenos en plena
zona cntrica con permetros muy irregulares y frentes de lotes menores
a 4 metros.
La parcela industrial es la divisin que se hace de la tierra para la
radicacin de industrias y est vinculada a la creacin de los parques
industriales, institucin sta de origen norteamericano, creada por los
ferrocarriles en las proximidades de las estaciones, para obtener carga,
enajenando o arrendando los terrenos, con construcciones y servicios,
bajo un sistema de leasing, con lo cual las industrias se ahorran parte
del capital fijo en la etapa inicial de los emprendimientos. La idea de
concentracin de industrias a travs de los parques industriales ha te-
nido mucha aceptacin, por la economa y ventajas que representa el
planeamiento de los servicios comunes que presta el parque, pero tam-
bin ha recibido crticas, a favor de la dispersin de industrias, por ra-
zones ambientales y de seguridad. La radicacin de industrias, en la
Provincia de Buenos Aires, est regida por la ley 11.459, dictada en
'el ao 1993 y por su decreto reglamentario 1741/96, los que regulan
los requisitos para su instalacin con ajuste a normas de proteccin
del ambiente, segn ya vimos. Todos los establecimientos industriales
debern contar con el pertinente Certificado de Aptitud Ambiental, co-
mo requisito obligatorio para que las autoridades municipales puedan
conceder las correspondientes habilitaciones industriales. Se incluyen
en esta norma los parques industriales. Los Certificados Ambientales,
debern tramitarse ante los municipios y podrn intervenir en su ges-
tin las asociaciones o cmaras industriales, como una suerte de ga-
ranta de que los aspectos ambientales sern observados. A su vez, el
decreto reglamentario clasifica las industrias en tres categoras. Ser
autoridad de aplicacin la Secretara de Poltica Ambiental, que podr
dele gar sus funciones total o parcialmente en los municipios, segn la
complejidad y categora ambiental que la industria tenga asignada. Es-
tas normas, como se advierte, no establecen la zonificacin y uso del
suelo para la radicacin de industrias, los cuales aparecen regulados
por la ley 8912, del ao 1977, que comentaremos ms adelante al refe-
rirnos al ordenamiento territorial.
7. REGULACIN DEL USO DEL SUELO
Las disposiciones bsicas que regulan el uso del suelo se encuentran
contenidas en el Cdigo Civil, en el captulo relativo a las cosas. Estas
normas tienen un carcter general y no se refieren especficamente a
los suelos agropecuarios, aunque les son aplicables. Recordemos que los
artculos 2513 y 2514 modificaron el concepto acerca del carcter ab-
soluto del dominio que contena el cdigo de Vlez, con motivo de la
sancin de la ley 17.711, del ao 1968. El ejercicio de las facultades del
propietario relacionadas con el dominio, segn estos artculos, debe ser
regular y ese ejercicio no puede ser restringido mientras no resulte abu-
sivo. Tambin recordemos la disposicin agregada por esta ley al
artculo 2326, en cuanto establece que no podrn dividirse las cosas
cuando ello convierta en antieconmico su uso y aprovechamiento, fa-
cultando a las autoridades locales a reglamentar, en materia de inmue-
bles, la superficie mnima de la unidad econmica. Esta facultad debe
interpretarse que rige para el futuro y que no puede aplicarse coactiva-
mente a los minifundios existentes con el objeto de promover el reagru-
pamiento o la concentracin parcelaria, la cual debe ser voluntaria. En
este sentido la ley 3991, del ao 1994, sancionada en la Provincia del
Chubut dispone que los organismos estatales no darn trmite a los pe-
didos de subdivisin de los predios rurales que no cuenten con un estu-
dio previo de rentabilidad que acredite, al menos, que una de las
fracciones resultantes constituir una unidad econmica en los trminos
que la ley indica.
La ley civil de fondo, o las normas de polica de la propiedad, de este
modo, han recogido, para las situaciones futuras, el concepto de unidad
econmica, que en la parte agraria, como ya dijimos, haban estableci-
do con anterioridad las leyes 12.636, 14.392 y el primer decreto regla-
mentario de la ley 13.246, casi treinta aos atrs. Debe sealarse que la
divisin que la ley prohibe o limita est referida al dominio de las co-
sas, y no a su uso o explotacin, el cual puede dividirse porque slo
afectara la economa del propietario. Por lo tanto, el concepto de uni-
dad econmica no debe figurar como norma restrictiva en las regulacio-
nes de los arrendamientos, y tal vez sta haya sido la razn por la cual
su regulacin fue eliminada del decreto 7786/49, en la posterior regla-
mentacin de la ley, aunque se mantuvo para calificar la unidad econ-
mica de explotacin en el artculo 21 de la ltima ley de colonizacin
14.392, del ao 1954, actualmente derogada, porque en este caso se
trataba del dominio y no del uso de la cosa. Un contrato de arrenda-
miento agropecuario comprendido en una unidad econmica mnima,
por lo tanto, puede pactarse en una superficie menor a la que para esa
unidad establezca la ley de regulacin de la propiedad rural. No existi-
ra, en esto, violacin del orden pblico.
8. EL TAMAO Y LA DISTRIBUCIN DE LA PARCELA RURAL
Y LA REFORMA AGRARIA
El problema de las estructuras agrarias constituye, desde todos los
tiempos, una preocupacin constante de los economistas y gobiernos
de los pases. La pregunta que puede formularse, a este respecto, es
la siguiente: Est convenientemente dividida y distribuida la tierra
rural?
Esta pregunta debe responderse, tanto desde el punto de vista econ-
mico como social, dada la doble funcin que desempea la tierra como
bien de produccin y, al mismo tiempo, como hogar y lugar de asenta-
miento de la familia campesina. Un programa de divisin de la tierra
para asentar a la familia rural, si bien cumple un objetivo de profundo
sentido humano y solidaridad social, procurando el amparo al hombre
que trabaja directamente la tierra y el asentamiento de la familia agra-
ria, puede chocar con las reglas de la economa y del progreso tecnol-
gico, ya que est demostrado que en el mundo moderno la pequea
propiedad agraria slo es apta, competitivamente, para el desarrollo de
ciertos cultivos o explotaciones intensivas, y que un excesivo parcela-
miento y diversificacin de la tierra coloca a la agricultura en inferiori-
dad de condiciones competitivas con respecto a los mercados de consu-
mo y que, a la vez, un exceso de extensin de la parcela rural puede
resultar opuesto al inters social y ocasionar la dependencia y proletari-
zacin del campesinado.
Encarar una distribucin racional de la propiedad rural, esto es,
crear y organizar un sistema justo de propiedad, tenencia y explotacin
de la tierra, que compatibilice, a la vez, su destino social y los fines eco-
nmicos de la empresa agraria, constituye un programa de gobierno su-
mamente complejo y de distintas alternativas, ya que puede consistir,
como ms adelante veremos, segn las necesidades y los requerimientos
de cada pas y las formas de distribucin de las tierras, en un parcela-
miento de las grandes extensiones de los predios privados y su asignacin
a los beneficiarios, o en el reagrupamiento de las pequeas propiedades
para darles mayor funcionalidad, o en acciones gubernamentales de
cambio, de distintos tipos, de las estructuras agrarias existentes que
procuren dotar a las empresas y al hombre rural de las obras de infraes-
tructura necesarias, facilidades operativas, niveles de productividad,
asistencia tcnica y financiera, sistemas de comercializacin, que favo-
rezcan su desarrollo y competitividad, con independencia del rgimen
de tenencia de la tierra que se haya adoptado.
En su acepcin tradicional y corriente, la reforma agraria ha sido de-
finida como la intervencin estatal, con propsitos econmicos y socia-
les, en la estructura agraria de un pas, con el objeto de lograr una
mejor distribucin de las tierras de cultivo y una mayor independencia
de las clases campesinas.
La solucin puede consistir en un proceso de colonizacin de las tie-
rras vacantes para lograr el acceso a la propiedad rural de las masas
campesinas, o en la lucha contra la propiedad extensa y balda, o insu-
ficientemente trabajada, o en la concentracin parcelaria para obtener
unidades de produccin aptas, tanto desde el punto de vista tcnico co-
mo econmico.
Vinculados al tema de la reforma agraria, se mantienen vigentes des-
de todos los tiempos los conceptos de latifundio, minifundio y parvi-
fundio. Estos conceptos estn estrechamente ligados al rgimen de
tenencia de ia tierra, esto es, a la mayor o menor equidad en la distribu-
cin que exista en una sociedad dada, y a la economicidad de su uso,
materias stas que constituyen uno de los captulos ms sensibles de la
reforma agraria, que ha convulsionado al mundo en distintas pocas de
la historia y, tal vez, el de ms difcil solucin, ya que en l deben com-
patibilizarse el debido respeto a la propiedad legtima de la tierra y las
limitaciones que impone el uso regular y econmico de la misma, con-
forme a la finalidad de bien comn que poseen los bienes individuales,
universalmente reconocido por la doctrina moderna.
Un estudio publicado en 1975 por el Banco Mundial ha reconocido,
histricamente, la existencia de seis sistemas principales de tenencia de
la tierra: el feudal, que ha predominado en algunos pases asiticos y
latinoamericanos, caracterizado, entre otros factores, por un elevado
grado de desigualdad econmica y social; el sistema de carcter comu-
nitario o tribal, con un alto o mediano grado de igualdad socioecon-
mica en el grupo; el sistema socialista, en que la propiedad de la tierra
es atribuida al Estado, tambin signado por un grado bajo, mediano o
alto de igualdad econmica y social; el de economa de mercado, con
un grado mediano de desigualdad socioeconmica y el sistema de las
plantaciones o haciendas, con la propiedad atribuida al Estado, o a ex-
tranjeros, con una elevada desigualdad social.
Desde la poca de Soln, en Grecia, y de los Graco, en Roma, el
objetivo de la reforma agraria, como mecanismo para una redistribu-
cin equitativa de la propiedad o de la tenencia y uso de la tierra en-
tre las poblaciones rurales, se ha ido extendiendo en el mundo,
alcanzando su mayor expresin al finalizar la Primera Guerra Mun-
dial, con el advenimiento de la revolucin rusa de 1917, que elimin
el viejo sistema generalizado del mir o propiedad comunal de la tie-
rra, repartida temporalmente entre las familias campesinas, reempla-
zndolo por el kolkhoz, y el sovkhoz, como unidades de produccin
con formas cooperativas y estatales. Despus de los cambios polticos
acaecidos a partir de 1991 en Rusia, el proyecto estatal ha sido restituir
las tierras al sector privado. Pero transcurrido ms de un quinquenio de
esta propuesta, el noventa y cuatro por ciento de las tierras an se en-
cuentran en poder de las granjas estatales y colectivas, de las que se ob-
tiene alrededor del setenta y cinco por ciento de los productos
agrcolas, correspondiendo el resto a haciendas familiares o individua-
les. El nuevo Parlamento ruso slo ha admitido otorgar la concesin de
la tierra en usufructo. La agricultura rusa, por lo tanto, mantiene toda-
va una gran dependencia del Estado.
El aliento de la revolucin rusa de 1917 se extendi a Europa, cuyos
pases encararon reformas democrticas entre los aos 1918 y 1921. En
Amrica, la reforma ms antigua y drstica fue la de Mjico de 1915,
como consecuencia de los levantamientos populares producidos a partir
de 1910, que condujeron a la sancin de la primera ley de reforma
agraria de ese ao, incluida luego en la Constitucin Federal de 1917,
que restituy a la Nacin la propiedad de todas las tierras rurales. La
reforma mejicana cre el ejido, como unidad parcelaria de produccin,
el cual poda ser individual o colectivo, aunque la preferencia del cam-
pesino fue por el ejido individual. La reforma mejicana no ha podido,
sin embargo, eliminar totalmente el minifundio ejidal y su consecuen-
cia, la baja productividad de la tierra en determinadas regiones. En
1971 se facult a los ejidos a arrendar la tierra y en 1981 se permiti
constituir sociedades mixtas con los ejidatarios, aportando stos la tie-
rra y la mano de obra. En noviembre de 1991 el Gobierno Federal
anunci un plan de privatizacin de los ejidos, habindose aprobado en
1992 una reforma constitucional que permite arrendar, vender e hipo-
tecar libremente las tierras de esas parcelas.
Otra reforma de tipo comunitario fue la encarada por Israel, a partir
de 1948, planteada ante la necesidad de dar arraigo y seguridad al in-
migrante judo que buscaba radicarse en el territorio para dedicarse a
las tareas rurales. En realidad, la idea de un sistema socioeconmico
que tiene como base la propiedad en comn de los bienes de produc-
cin y el trabajo comunitario, se remonta a principios del siglo. La uni-
dad de produccin comunitaria fueron los kilmtzim, o asentamientos
comunales, que ocupan un terreno de propiedad del Estado y son admi-
nistrados por un consejo directivo, que organiza el trabajo comunita-
rio, y una asamblea general, que fija las polticas y autoriza los gastos.
Existen, tambin, comisiones para los distintos temas vinculados a la
educacin, salud, vivienda, planificacin de la produccin v otros. Los
kibutzim funcionan como comunidades rurales en forma de democracia
directa. La idea primitiva de redencin de la tierra de los antepasados,
que inspir al movimiento kibutziano en sus orgenes, fundado en po-
derosos factores ideolgicos y sociales, ha dejado paso a la organiza-
cin de verdaderas empresas de explotacin, ante la necesidad de adap-
tarse a los cambios econmicos y a la tecnologa del mundo moderno.
Muchos de los kibutzim actuales han incorporado a sus actividades in-
dustrias de distintas clases y plantas regionales de procesamiento y se
dedican, tambin, al turismo y a la prestacin de servicios varios, entre
elos, la educacin, computacin de datos, irrigacin, comercializacin
de los productos, constituyendo estas actividades, en los momentos ac-
tuales, la principal fuente de ingresos. El kibuts es, tal vez, el sistema
de colonizacin menos difundido en Israel. Se estima que su nmero
actual alcanza a unos doscientos setenta, con un promedio de pobla-
cin del orden de los 600 habitantes, sobre un total de algo ms de 6
millones que cuenta el Estado. Al fundarse el Estado de Israel ya exis-
tan 145 kibutzim en el territorio. Existe tambin el moshav oi'din, en
el que cada familia trabaja para su propio beneficio en tierras de pro-
piedad del Estado, contribuyendo a los gastos comunes; y el moshav
shitufi, en el que la familia realiza la explotacin familiar pero tam-
bin debe contribuir a una explotacin comunitaria, de la que recibe
una retribucin.
Reformas de tipo democrtico fueron las encaradas en distintas
pocas por Per (1962), Bolivia (1953), Chile (1962), Venezuela
(1960), Colombia (1961), Egipto (1953), Italia (Leyes Sila y Extracto,
. 1950), y las de japn y Taiwan, efectuadas por razones de necesidad,
despus de la Segunda Guerra Mundial, a las que deben sumarse las
reformas drsticas encaradas por la Europa Oriental, comprendida en
la rbita sovitica, y las de China Popular (1950) y Cuba (1959). Las
reformas de Latinoamrica, encaradas con mayor impulso en as dca-
das de 1950 y 1960, se han ido moderando con el transcurso de los
aos y se llevan a cabo, actualmente, campaas a favor de las privati-
zaciones de las tierras colectivas, generadas por algunas de estas refor-
mas. En algunos casos la propiedad se mantuvo transitoriamente a
nombre del Estado, que la entreg en usufructo a los destinatarios; en
otros, se entreg la propiedad comunitaria a la entidad asociativa, que
puede ser una empresa social o grupo comunitario, una sociedad agrco-
la, o un centro de reforma agraria, o una cooperativa, o una unta
agraria, un asentamiento campesino, o una sociedad de inters social,
pero tambin se han planteado casos en que la propiedad se asign a
los socios, individualmente, los cuales a su vez la aportan a la entidad
asociativa, o se ha reconocido a los socios una parcela independiente
de la social, para el trabajo familiar. En Nicaragua, despus de la revo-
lucin sandinista, se expropiaron mil quinientas haciendas, formando
con ellas cooperativas y explotaciones estatales. Hoy se procura reto-
mar parte de las tierras posedas ilegamente para redistribuirlas a las
fuerzas combatientes de ambos bandos, durante la ltima guerra civil.
En Per se aprobaron leyes en 1991 que autorizaron la venta, hipoteca
y alquiler de las tierras adjudicadas, dentro de ciertos lmites de super-
ficie, segn corresponda a reas de riego, litoral costero, montaa o
zona de selva. En Chile, bajo el gobierno militar se dispuso la restitu-
cin a sus propietarios de las tierras que se haban expropiado y se ad-
judicaron los asentamientos a los ocupantes por un sistema de puntos,
de acuerdo a la antigedad de la posesin, cantidad de miembros de la
familia y comportamiento social ante los anteriores propietarios. Mu-
chos de los campesinos beneficiarios han perdido estas tierras por falta
de capital para trabajarlas.
Las reformas africanas, a su vez, caracterizadas por las modalidades
tribales de la poblacin, se han visto generalmente afectadas por la
inestabilidad de los gobiernos. En Sudfrica, la reforma agraria parece
ser una necesidad frente a los cambios polticos acaecidos en el ltimo
quinquenio. El mayor porcentaje de la tierra cultivable, rondando el
ochenta y siete por ciento, est acaparado por la minora blanca. La po-
blacin negra carece de capital para acceder a la propiedad y explota-
cin de la tierra.
En las ltimas dcadas, los movimientos pro-reforma agraria han
disminuido considerablemente en el mundo, por lo menos en sus ver-
siones originales, consistentes en un simple reparto de la propiedad o
tenencia de la tierra a travs de procedimientos compulsivos o forzo-
sos, de carcter expropiatorio. Las nuevas tecnologas aplicadas a la
produccin agraria y el uso intensivo de la maquinaria y los sistemas
de explotacin extensivos, el xodo de la poblacin rural, han venido
modificando el panorama econmico-social del agro, con una inci-
dencia cada da menor del factor hombre y de los asentamientos hu-
manos en el mbito rural, como meta social de la poltica de los
gobiernos.
90
9. EL CAMBIO DE LAS ESTRUCTURAS AGRARIAS
La visin de la reforma agraria, en el mundo moderno, no puede con-
sistir ya en una mera divisin y reparto de la tierra, con una mayor difu-
sin y adecuacin del tamao de la propiedad. Con ello, como es fcil
advertir, slo se atacara un aspecto parcial del problema agrario en los
pases afectados. La divisin de los latifundios, la concentracin parcela-
ria y el reordenamiento territorial, son simples etapas del proceso del de-
sarrollo agropecuario y de la solucin de los problemas sociales que, sin
duda, afrontan las poblaciones campesinas, en un nmero importante de
los pases del planeta. Hoy, por ello, se habla ms bien de cambios en las
estructuras agrarias que de reforma agraria, como un proceso integral
que abarca el conjunto de la problemtica del agro. Los cambios que se
promuevan con la reforma no slo deben poner el acento en los proce-
sos de distribucin de la tierra, corrigiendo las inequidades existentes, si-
no alcanzar tambin a los sistemas de produccin, al desarrollo
tecnolgico, a la comercializacin y distribucin de los productos, al
proceso de industrializacin agraria, a los niveles de productividad,
al mejoramiento a las obras de infraestructura y de los servicios, al acce-
so de la mujer, en muchos pases, a la propiedad y explotacin de la
tierra, a la disponibilidad de alimentos y seguridad alimentaria de las
poblaciones y a otros aspectos de la sociologa y promocin rural, entre
ellos, la revalorizacin y jerarquizacin de la vida rural, cuya actividad
aporta a las naciones una parte cada vez ms importante del producto
bruto interno. Como bien se ha dicho, en las discusiones sobre la polti-
ca de las reformas, y con referencia al proceso del xodo rural, las crisis
econmicas recurrentes de los pases en desarrollo han puesto de mani-
fiesto la incapacidad de un crecimiento polarizado o concentrado en el
eje industrial-urbano, el cual '"slo ha servido para transformar los po-
bres rurales en pobres urbanos". En definitiva, la reforma agraria no
es un problema aislado sino, bsicamente, institucional, y debe ser
acompaada de otras reformas, econmicas y sociales, que le sirvan de
soporte.
El agro debe ser revalorizado en todos sus componentes: la tierra, el
trabajo, la produccin. Slo as podr arribarse a soluciones efectivas y
congruentes, hacindose partcipes a todos en los resultados.
En el terreno poltico y concretndonos a las reformas agrarias de ti-
po tradicional, hay tres trminos, que se suceden por su importancia y
efectos, relacionados con las modalidades de distribucin de la tierra,
encaradas en el mundo: 1) La revolucin agraria, que consiste en un
cambio radical en el rgimen de tenencia y, tambin, en la sociologa
rural, como la producida en su momento por Rusia, China, Europa
Oriental, Cuba y algunos pases asiticos y africanos. Para esta tenden-
cia la reforma debe ser masiva y rpida y no consistir en un simple pro-
ceso de colonizacin de la tierra. Su finalidad ltima debe ser la
redistribucin del poder poltico, una mayor igualdad social y mejoras
en el orden econmico; 2) La otra modalidad es la reforma agraria ele
tipo democrtico, que se reduce a introducir cambios en la estructura
de la tenencia de la tierra, como finalidad principal, sin abordar -salvo
incidentalmente- otros aspectos econmicos y sociolgicos del proble-
ma, que ha sido la frmula ms generalizada de aplicacin en los pases
democrticos; y 3) La transformacin agraria que, en grado menor que
la reforma agraria, aspira a introducir cambios graduales en el rgimen
de la propiedad, transformando a los actuales arrendatarios o tenedo-
res de la tierra en propietarios, mediante distintas opciones o alternati-
vas legales, como ha ocurrido en Argentina en las dcadas de 1950 y
1960, a travs de las sucesivas leyes denominadas de transformacin
agraria, pero sin atacar tampoco los dems problemas econmicos y so-
ciolgicos que plantea la vida rural.
10. LATIFUNDIO, MINIFUNDIO Y PARVIFUNDIO.
LA GRAN PROPIEDAD RURAL
Uno de los objetivos centrales de la reforma agraria, tanto en su ver-
sin tradicional como en la moderna, es el combate al latifundio y al mi-
nifundio, como formas igualmente perniciosas de la propiedad agraria.
El latifundio es la gran extensin de tierra insuficientemente trabaja-
da, desde el punto de vista agropecuario. Se dice que existe, en este sen-
tido, un latifundio econmico. Pero tambin se afirma la presencia de
un latifundio de tipo social. Una extensin de 500 hectreas en el borde
de una ciudad puede constituir, segn las necesidades de crecimiento
poblacional, un latifundio social, si se lo compara con otro predio de la
misma extensin existente, por ejemplo, a algunos kilmetros del cen-
tro poblado. Lo mismo, muchas propiedades de tamao mediano en
poder de un mismo propietario, pero repartidas en el territorio, aunque
no estn reunidas fsicamente, pueden constituir tambin un latifundio
social, desde el punto de vista de la concentracin de la titularidad.
No debe confundirse, por otra parte, el concepto de latifundio con el
de gran propiedad agraria. Mientras en sta se realice un uso apropiado
del capital y de los medios de produccin y se obtenga una producti-
vidad adecuada del predio, en este caso la gran extensin rural no es
objetable y a veces es requerida por la misma caracterstica de la pro-
duccin y las condiciones agrolgicas de la tierra. En la Patagonia, la cra
del ganado lanar puede requerir extensiones de 10.000, 15.000 o 20.000
hectreas, segn las condiciones agrolgicas de los terrenos, para que la
explotacin resulte econmica. Esa misma extensin, aplicada a iguales
fines en la Provincia de Buenos Aires, podra ser considerada como un
latifundio, pero todo depender de las condiciones de la explotacin v
del uso intensivo y regular que se haga del predio. En esta provincia
existen, segn los ltimos censos, quinientas grandes propiedades agra-
rias, de extensiones que superan las 5.000 hectreas. El propietario po-
dra obtener de estas tierras, sin duda, en muchos de los casos, una
mayor productividad, utilizando una tecnificacin adecuada y un uso
ms intensivo del capital, pero no puede decirse que existan en ellas la-
tifundios sino, en ltima instancia, un uso inadecuado o inconveniente
de la tierra, que debe ser mejorado, poniendo en marcha planes de ra-
cionalizacin agraria, concientizando tambin al gran propietario, por-
que estas fallas no slo se observan en la pequea y mediana propiedad
y estn relacionadas con la falta de una verdadera cultura agraria, res-
pecto a la necesidad de cambio de los sistemas tradicionales de explota-
cin, a lo que se suma la carencia de medios tcnicos y financieros en
grado suficiente para obtener un resultado ptimo de la explotacin
agraria. Los informes oficiales, a este respecto, sealan que el gran cam-
bio radica en pasar del simple dominio de la tierra, a una etapa supe-
rior, a la organizacin asociativa y empresarial de la produccin, para
llevar adelante la gran batalla de la competitividad que compromete a
todo tipo de empresa agraria.
El minifundio, por otra parte, como el parvifundio, son una realidad
en numerosas regiones del pas, vinculada a los cultivos intensivos de
vid, tabaco, arroz, caa de azcar o cultivos hortcolas. El minifundio
es una forma patolgica de tenencia de la tierra, es la pulverizacin de
la propiedad agraria, provocada muchas veces por el sistema de divi-
sin de la herencia que acta -segn se ha dicho- como "mquina tri-
turadora" de la propiedad. Se caracteriza por el uso intensivo de la
mano de obra y la baja densidad de capital fijo. La parcela tiene mu-
chas veces dimensiones que dificultan hasta el mismo movimiento de
las mquinas. Tambin el extremo parcelamiento hace que el propieta-
rio o tenedor deba trabajar parcelas en diversos lugares, con la consi-
guiente prdida de tiempo. Muchas veces la baja productividad del
predio hace que el minifundsta busque otras ocupaciones externas para
completar su salario, como ocurre en muchos caaverales en Tucumn.
El minifundsta, por otra parte, carece de acceso al crdito y tiene serios
problemas para la comercializacin de sus productos, por su magnitud,
diversidad, falta de estandarizacin y desconocimiento de los mercados
directos, con una gran dependencia de los agentes intermediarios. En
otros casos las tierras ocupadas por los minifundistas pertenecen a pro-
pietarios desconocidos o a sucesiones indivisas, que no han realizado
los trmites sucesorios a travs de varias generaciones. La poltica de
los Estados, en estos casos, para sanear los ttulos, es expropiar los pre-
dios minifundistas, para luego proceder a una redistribucin adecuada
entre los mismos ocupantes, respetando en lo posible las prioridades y
los lugares de ocupacin anteriores de cada uno de ellos, o proporcio-
nndoles parcelas equivalentes en otros lugares, mediante planes de
reordenamiento y concentracin parcelaria. En nuestro pas existen mi-
nifundios de naturaleza diversa, con superficies inferiores a la unidad
econmica mnima para cada regin, en zonas de La Rioja, Catamarca,
Salta, norte de Santa Fe, Tucumn, Corrientes y zonas del Gran Buenos
Aires, vinculadas a las producciones agrcolas frutales y hortcolas antes
mencionadas. En La Rioja se cre por ley 3207, del ao 1967, el Insti-
tuto del Minifundio y de las Tierras Indivisas, con el objeto de perfec-
cionar los ttulos de domi ni o de las parcelas, radicar en reas
econmicas adecuadas a los poseedores y promover la concentracin o
reagrupamiento de los predios en unidades econmicas. Estos minifun-
dios contienen plantaciones de vid, olivares, nogales, castaos, membri-
llo, frutales de carozo y cultivos hortcolas basados en el riego. Adems,
en la misma provincia se dictaron las leyes 4426 y 5482, con el prop-
sito de sanear los ttulos de las parcelas indivisas y radicar en las reas
constituidas con ttulos perfectos a los productores en unidades que
permitan un aprovechamiento racional de las tierras. Esta funcin de ti-
tularizacin de los predios constituye una de las principales tareas del
Instituto, que no se limita a las reas rurales. En la actualidad se estn
perfeccionando los ttulos de ms de setecientos predios urbanos ubica-
dos en la poblacin de Jage. En el ao 1994 se incorpor a las funcio-
nes del Instituto, la de colonizacin, dndose preferencia a las tierras
fiscales y a las empresas que posean capital para desarrollar proyectos
de colonizacin y explotacin. El Instituto posee delegaciones regiona-
les en Chilecito, Chamical, Villa Unin y otras localidades. En Buenos
Aires se ha puesto en marcha el plan Prohuerta que se propone mejorar
y consolidar la situacin de ciento sesenta mil minifundios hortcolas,
ubicados especialmente en los Partidos del Gran Buenos Aires, y la Se-
cretara de Agricultura tiene en ejecucin diversos programas de alivio
a la pobreza rural, de crdito y apoyo tcnico a los pequeos producto-
res agrcolas y ganaderos de distintas regiones del pas, asistencia a la
mujer campesina y de desarrollo forestal.
La ltima expresin de la propiedad agraria, en niveles de pobreza,
es el parvifundio, o sea, la parcela agraria en extremo fragmentada que
no alcanza para subvenir las necesidades del agricultor y su familia. Es,
como se lo ha denominado, la miseria agraria.
11. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
REGISTROS DE SUELOS
La facultad de regular el uso y la distribucin del suelo, partiendo de
las normas fijadas en el Cdigo Civil, corresponde a las leyes de orde-
namiento territorial y de planeamiento urbano, que son de carcter lo-
cal. Las primeras encaran el ordenamiento del todo el territorio,
incluyendo las parcelas urbanas y rurales y todo tipo de suelos, fijando
y ordenando los distintos usos asignados a la tierra, en tanto que las se-
gundas se refieren exclusivamente a las parcelas urbanas. Pero, sin du-
da debe existir una relacin estrecha y coordinacin entre ambos pla-
neamientos, dada la vinculacin e intercomunicacin forzosa que se
mantiene entre el campo y la ciudad. En torno a las ciudades, por otra
parte, existe siempre una zona semirural, fundamentalmente hortcola y
de granja, que es la encargada de suministrar gran parte de los abasteci-
mientos diarios que requieren los centros poblados y cuya presencia de-
be ser mantenida y protegida, dadas las importantes funciones que
cumplen. Las zonas rurales ms apartadas suministran, a su vez, los
abastecimientos en el largo plazo.
La base del ordenamiento territorial y del planeamiento urbano es
contar con un buen catastro territorial, con propiedades correctamente
mensuradas y registradas, y tambin un buen registro integral de los
suelos, tareas stas que se vienen cumpliendo, aunque lentamente y slo
desde el punto de vista catastral, en algunas provincias. Mientras las
propiedades no posean un registro de los distintos usos del suelo, no se
encuentren correctamente deslindadas, o se tengan dudas acerca de
quines son sus verdaderos propietarios (como ocurre con las mercedes
o campos comuneros en algunas provincias), las tareas de reordena-
miento territorial no podrn realizarse eficazmente y las actividades
econmicas en esas tierras no se asentarn en forma permanente por
falta de seguridad jurdica y posibilidades de utilizacin ptima de las
tierras disponibles.
Un ejemplo de las normas de ordenamiento territorial y uso del
suelo, de alcance general, lo da la ley 8912 de la Provincia de Buenos
Aires, dictada en 1977, que regula el uso, ocupacin, subdivisin y
equipamiento del suelo, en un proceso interactivo. Esta norma clasi-
fica el territorio en reas urbanas, rurales y complementarias. En
reas rurales las parcelas no podrn ser inferiores a la unidad econ-
mica de explotacin, extensiva o intensiva, y sus dimensiones mni-
mas sern determinadas en la forma que dispone el Cdigo Rural. La
responsabilidad del ordenamiento territorial estar en manos de los
municipios.
Estas normas debern ser acompaadas de los registros de suelos,
que proporcionan la informacin tcnica necesaria para la planificacin
agropecuaria, industrial o poblacional. El inventario de los suelos se
inici en la Argentina en la dcada de 1940, pero recin en 1965 se dio
comienzo al relevamiento sistemtico, habiendo avanzado en todas las
regiones del pas, con el objeto de determinar sus caractersticas y cuali-
dades. Estos estudios, que integran la Carta de Suelos de la Repblica
Argentina, han sido realizados, en su mayor parte, por el Instituto Na-
cional de Tecnologa Agropecuaria, INTA, mediante convenios con las
provincias y universidades.
Tambin se ha elaborado el Atlas de Suelos, publicado en el ao
1990, e incorporado al sistema informtico digitalizado.
12. EL CATASTRO TERRITORIAL Y EL USO DEL SUELO
Uno de los elementos que contribuyen al adelanto de la propiedad
territorial y al mejor uso y disponibilidad del suelo, como lo hemos se-
alado precedentemente, es el catastro territorial, urbano y rural.
La funcin del catastro en el derecho inmobiliario es de importancia
fundamental, ya que no basta el registro del ttulo traslativo del domi-
nio o constitutivo de un derecho real sobre el inmueble, cuya inscrip-
cin slo asegura (a inexistencia de defectos legales en la transmisin o
constitucin del derecho. Es necesario tener la seguridad, tambin, que
la cosa objeto del acto jurdico, o sea, el inmueble, exista en su materia-
lidad fsica, en la forma y dimensiones declaradas, es decir, que los da-
tos del ttulo sean coincidentes con la realidad fsica existente en el
terreno. Aparte del registro inmobiliario, que anota las transacciones le-
gales sobre los inmuebles, es necesario que existan, en consecuencia,
otros registros, autnomos o consolidados con el registro de la propie-
dad inmobiliaria, donde se controlen y asienten, con toda precisin, los
datos que identifican y precisan las medidas y posicin real del inmue-
ble en el espacio, tarea sta que constituye el objeto especial de ios ca-
tastros territoriales.
Los catastros tienen por funcin especfica salvar los errores materia-
les que se deslizan en la medida y posicin de las cosas, eliminar irregu-
laridades y evitar la superposicin de ttulos, ubicando en el lugar
preciso cada una de las parcelas, contribuyendo al saneamiento de los
derechos y facilitando las transacciones inmobiliarias. Una ley de orde-
namiento territorial y de uso del suelo, debe tener en el catastro urbano
y rural su punto de partida y herramienta principal necesaria.
La ley nacional 20.440 de catastro (parcialmente suspendida por la
ley 22.287) fija criterios bsicos para la formacin de los catastros en
todo el territorio del pas, dejando a los gobiernos provinciales la fa-
cultad de organizarlos y reglamentarlos. Desech la idea de un catas-
tro nacional unificado, que hubiera sido conveniente para que el pas
tuviera una visin del estado fsico de fragmentacin y distribucin del
territorio, elaborado sobre reglas uniformes. De esta ley, slo se en-
cuentran en vigencia, prcticamente, los cinco artculos iniciales, los
cuales determinan que cada provincia y la Ciudad de Buenos Aires
reunirn, registrarn y ordenarn informacin relativa a las cosas in-
muebles existentes en sus respectivos territorios con las finalidades, en-
tre otras, de determinar la correcta ubicacin, lmites, dimensin,
superficie y linderos de los inmuebles con referencia a los ttulos jurdi-
cos invocados o a la posesin ejercida. El catastro tambin se propone
establecer el estado parcelario de los inmuebles y regular su desarrollo,
conocer la riqueza territorial y elaborar datos econmicos y estadsti-
cos de base para la legislacin tributaria y la accin de planeamiento
de los poderes pblicos nacionales y locales. El poder de polica inmo-
biliario catastral otorga al Estado una serie de atribuciones, entre las
que se cuentan las de practicar de oficio el levantamiento territorial,
velar por la conservacin de las marcas y mojones, exigir la presenta-
cin de declaraciones juradas a los propietarios u ocupantes, realizar
inspecciones, expedir certificaciones, efectuar la cartografa catastral y
formar el archivo histrico territorial.
En muchas provincias el panorama catastral no es satisfactorio, aun-
que en los ltimos aos varias de ellas han llevado a cabo relevamientos
catastrales con el apoyo financiero de los bancos internacionales de in-
versin. La mayora de ellas mantiene una Direccin de Catastro para
recopilar los antecedentes respecto a la forma y ubicacin de los inmue-
bles, pero los datos obtenidos, en general, son deficientes y no otorgan
seguridad. El catastro ha servido principalmente a la finalidad tributa-
ria, ms que a un perfeccionamiento de los derechos, ante la falta, en
algunas provincias, de identidad de las parcelas, inexistencia de ttulos
inscriptos, superposicin de los derechos, falta de mensuras, no identifi-
cacin de sus poseedores o titulares. La confusin existente, en ciertas
provincias del noroeste, es causa de atraso en el crecimiento econmico,
ya que dificulta las transacciones inmobiliarias, el uso racional del suelo
y las posibilidades de inversin.
La ley 10.709 de Catastro Territorial de la Provincia de Buenos Ai-
res, dictada en 1990, regula en forma completa la materia catastral.
Expresa que el catastro es el registro del estado de hecho de la cosa
inmueble, en relacin con el derecho de propiedad emergente de los
ttulos o de la posesin ejercida y constituye la base de su sistema in-
mobiliario desde los puntos de vista tributario y de polica y de orde-
namiento administrativo del dominio. Reunir, ordenar y registrar la
informacin relativa a los inmuebles con las finalidades que se indican,
entre las que se destacan la de establecer el estado de hecho de los in-
muebles, determinar la ubicacin fsica, lmites, dimensiones, superficie
y linderos de stos, con referencia al derecho de propiedad emergente
de los ttulos jurdicos o de la posesin ejercida, conocer la riqueza te-
rritorial y su distribucin, elaborar datos econmicos y estadsticos de
base para la legislacin tributaria inmueble y el planeamiento, determi-
nar la valuacin parcelaria y ejercer el poder de polica catastral. La ley
declara que las marcas y los mojones de relevamientos parcelarios se
asimilan a los bienes afectados al servicio pblico, a los efectos de su
juzgamiento penal. Organiza el Registro Parcelario, que es la serie orde-
nada de las cdulas catastrales confeccionadas de acuerdo con lo esta-
blecido en la ley. La cdula catastral es el documento donde se
transcriben las constancias relativas a la nomenclatura catastral, me-
diante asientos breves, la ubicacin con relacin al ttulo jurdico o a la
posesin ejercida, inscripcin en el registro de la propiedad, restriccio-
nes al dominio, obras de infraestructura, servicios y otras. A su vez, el
Registro Grfico es el resultante de la composicin planimtrica de los
actos de relevamiento parcelario que se llevarn a cabo por mtodos
geodsicos, topogrficos, fotogramtricos, sensores remotos u otros. Se
mantendr constantemente actualizado. El Legajo Parcelario constituye
el archivo de los documentos cuyas constancias breves se asientan en
las cdulas parcelarias.
CAPITULO V
CONSERVACIN Y RECUPERACIN DE LOS SUELOS.
LA LEY 22.428
1. PARTICIPACIN DE LOS PRODUCTORES. OBJETIVOS
DE LA NORMA
La conservacin productiva de los suelos, o sea, el mantenimiento y
la recuperacin de sus aptitudes agropecuarias, se encuentran regulados
por la ley 22.428, dictada en el ao 1981. Esta ley declar de inters
pblico la accin privada y pblica tendiente al logro de estos objetivos
y dispuso que el Estado nacional y las provincias que adhieran a su r-
gimen, fomentarn la accin privada que se proponga encarar, con e!
Estado, planes coordinados de conservacin de los suelos, alentando la
participacin de los productores en las acciones de conservacin y me-
joramiento y en la formacin de una conciencia conservacionista, entre
los productores y la poblacin en general. Para ello la ley ha tenido en
cuenta la seria amenaza que representa en la Repblica la constante de-
gradacin de los suelos rurales, suelos stos que constituyen el objetivo
de la ley, sea por el mal manejo, negligencia, o por el uso intensivo que
el hombre hace de los mismos a travs del monocultivo, el excesivo pas-
toreo, el uso de sistemas de labranza inconvenientes, la tala indiscrimi-
nada de los montes, o por la erosin hdrica o elica, la elevacin de las
capas freticas, las inundaciones, la salinizacin y la alcalinizacin, ade-
ms del uso indebido de agroqumicos, herbicidas y fertilizantes. Un
suelo rico es el resultado de una serie de procesos naturales que se lle-
van a cabo en miles de aos y que el hombre puede deteriorar o degra-
dar en una sola generacin. A su vez, un suelo sobreexplotado desde el
punto de vista agrcola o ganadero, implica la extraccin excesiva de
sus nutrientes, la falta de oportuna reposicin natural y el deterioro y
agotamiento de sus propiedades fsicas y qumicas que, a la larga, con-
ducen a la desertizacin. Sobre el significado de las expresiones erosin,
degradacin, decapitacin, anegamiento y otras causas que originan la
disminucin o la prdida de la capacidad de los suelos, nos remitimos a
los conceptos contenidos en el captulo anterior: 5. Deterioro del suelo,
cuya lectura recomendamos.
La ley 22.428 sancionada por iniciativa y gestin del Consejo Fede-
ral Agropecuario, con el acuerdo unnime de las provincias, encara en
forma unificada los dos aspectos del problema, la conservacin y la re-
cuperacin, y se asienta sobre las siguientes bases:
a) El otorgamiento de subsidios a cargo del Estado nacional, a favor
de los productores agropecuarios para sufragar parte de los gastos e in-
versiones que fuera necesario realizar en cumplimiento de los progra-
mas de conservacin y recuperacin de los suelos.
b) La constitucin de consorcios voluntarios de productores, encar-
gados de administrar esos planes y programas, bajo la auditora de las
autoridades de aplicacin provinciales.
c) La necesidad de promover la educacin y difusin para formar
conciencia en la poblacin y en los productores de la gravedad del pro-
blema de la degradacin de los suelos en el pas, aspecto ste contem-
plado en el artculo 5, inciso d) de la ley.
Debe sealarse que la normativa legal se refiere, como dijimos, espe-
cficamente a los suelos rurales. La ley habla de los "inmuebles rura-
les", limitando de este modo sus metas especficas. Su objeto es la
conservacin y recuperacin de la capacidad productiva de los mismos.
Los sujetos actores son los productores "agrarios", es decir, tiene en
cuenta los suelos productivos agropecuarios. Pensamos que su objetivo
debi ser ms general y comprender toda clase de suelos, incluso los ur-
banos, ya que la tierra es nica y la destruccin o el deterioro es un fe-
nmeno generalizado que afecta a toda la Naturaleza, inclusive a las
tierras ridas y semiridas, que no son objeto de actividad productiva
actual, las que deben ser tambin materia de recuperacin y control, y
no slo el territorio agropecuario actual, o sea, una parte privilegiada
de los suelos. Muchos de los procesos y fenmenos que afectan al suelo
y contra los cuales habr que protegerse, por lo general se inician fuera
de las tierras rurales, en las reas ridas o semiridas y avanzan peligro-
smente sobre aqullas. Es necesario tambin controlar esos suelos. La
erosin es el ejemplo ms tpico. La degradacin de las tierras que no
son objeto de actual explotacin, puede convertirlas a corto trmino en
verdaderos desiertos. La lucha contra la desertizacin ha sido materia
de una convencin aprobada por las Naciones Unidas, a la que Argen-
tina adhiri por ley 24.701.
2. SUELOS RURALES Y CON OTROS DESTINOS
A este respecto corresponde aclarar que los suelos propiamente rura-
les, o sea, los que son objeto de las tareas culturales del hombre, o con
aptitudes rurales, y a los que se refiere la ley 22.428, constituyen la me-
nor extensin del territorio. El uso de la tierra con destino agropecuario
o forestal en la Argentina se distribuye en los siguientes porcentajes:
Pasturas naturales 50%
Bosques o montes nativos 20%
Cultivos, pasturas y plantaciones artificiales 20%
Otros usos de la tierra 10%
Existe, por lo tanto, un alto porcentaje de otros suelos rurales que
estn fuera del alcance de la ley, como el destinado a pasturas naturales
y bosques nativos, por no realizar el hombre en ellos tarea cultural al-
guna. A estos debern agregarse las tierras ridas y semiridas, destina-
das generalmente a la explotacin ganadera extensiva, que son las que
mayor proteccin requieren, particularmente en las zonas marginales,
como ocurre en la Patagonia. No se trata, como se ve, de una ley general
de "suelos", sino de suelos de uso agropecuario actual. Debe distinguir-
se, a este respecto, el deterioro causado por la accin del hombre, por
mal manejo del suelo, del que produce la propia accin de la Naturale-
za, como es la erosin hdrica o elica o las inundaciones. En ambos ca-
sos, el suelo necesita ser salvado, aunque el hombre no intervenga en su
degradacin.
102 CATALN o - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO
3. ALGUNAS CAUSAS QUE PROVOCAN EL DETERIORO
DEL SUELO
Una de las prcticas que han conducido al deterioro del suelo agrco-
la son los sistemas tradicionales utilizados para la labranza. Los mto-
dos convencionales, empleados hasta hace veinte aos, que son los
responsables en gran parte de la degradacin y el agotamiento de los sue-
los, estn siendo reemplazados ltimamente por la denominada siembra
directa o labranza cero, y tambin, en otros casos, por la labranza su-
perficial o reducida o mnima. Se atribuye al arado, al tractor y a los
mtodos tradicionales de labranza, o sea, a la tcnica usual de "vol-
tear" el suelo con el arado o tractor, el deterioro que las tierras agrco-
las han experimentado en el mundo. En los casos de labranza cero, o
siembra directa, o de labranza reducida, el suelo no se rotura o slo se
lo hace en escala mnima necesaria para la implantacin de la semilla, a
una profundidad generalmente de pocos centmetros, mediante mqui-
nas especiales, dejando los residuos agrcolas de la cosecha anterior co-
mo nutrientes naturales del suelo y para mantener la humedad. En
resumen, el mecanismo de siembra directa, que ha revolucionado la ac-
tividad agrcola, sigue el proceso natural de la vegetacin y de los bos-
ques, donde los suelos no se roturan, permitiendo en el caso de los
cultivos conservar su humedad y la fertilizacin natural con los rastro-
jos de cosechas anteriores.
Este tipo de labranza que viene incrementndose en el curso de los l-
timos aos, pues de una superficie de 5.000 hectreas, que registraba ha-
ce unos diez aos en el pas, alcanza actualmente a ms de 5.000.000,
representa un costo inferior a la labranza usual, provoca una menor
erosin del suelo, se obtienen mayores rendimientos por hectrea culti-
vada y hasta permite habilitar antiguas pasturas para destinos agrco-
las, acompandolas con el aporte de herbicidas y fertilizantes. Para
fomentar el empleo, este tipo de labranza conservacionista se ha pro-
puesto la reduccin del impuesto inmobiliario o lnea de crdito espe-
cial para quienes lo utilicen.
Las topadoras y maquinaria de las empresas petroleras tambin han
sido responsables de la desertizacin de algunas reas semridas afec-
tadas por el trazado de picadas y lneas ssmicas en las campaas expo-
ratorias. Hoy, se las obliga a utilizar mquinas que pueden moverse por
encima de la vegetacin existente, con lo cual se preserva sta como
sostn del suelo.
Otras de las prcticas que afectan al suelo porque lo contaminan e
impiden su uso con fines rurales, son los derrames de petrleo y las pi-
letas donde se depositan las aguas de formacin y de purga de la activi-
dad petrolera, especialmente en la Patagonia. Estos depsitos dejan
inutilizado el suelo para sus usos agropecuarios, aunque a veces se los
ha pretendido salvar cubriendo las zonas derramadas con tierras prove-
nientes de otros lugares.
4. DISTRITOS DE CONSERVACIN DE SUELOS
La ley 22.428 declara en su artculo 1 de inters general la accin
pblica y privada tendiente a la conservacin y recuperacin de la capa-
cidad productiva de los suelos y faculta a las autoridades de aplicacin,
en el artculo 3, como instancia inicial, a declarar distrito de conserva-
cin de suelos toda zona donde sea necesario o conveniente emprender
programas de conservacin o recuperacin, siempre que se cuente con
tcnicas comprobadas para la regin o para regiones similares. La de-
claracin podr ser dispuesta tambin a pedido de los productores de la
zona, y es necesaria para poder emprender en ella acciones de conserva-
cin, en los trminos y con los beneficios de la ley.
En los distritos declarados de conservacin de suelos, dispone el
artculo 4, se propiciar la formacin de consorcios de conservacin,
integrados por productores agrarios, quienes podrn acogerse a los be-
neficios establecidos por la ley para el apoyo de las acciones dispuestas.
La voluntariedad para la constitucin de estos consorcios, es la norma
de la ley. El convencimiento del productor ha sido preferido a la accin
coercitiva.
La ley 22.428 es una ley de adhesin. Las provincias que adhieran a
su rgimen para obtener los beneficios que la misma establece, debern
designar, en primer trmino, segn lo establece el artculo 5, la autori-
dad de aplicacin ante la cual tendrn que presentarse los planes y
programas conservacionistas. Asimismo, debern completar el releva-
miento de sus suelos, realizar las obras de infraestructura necesarias pa-
ra su conservacin, promover las investigaciones relacionadas con la
conservacin de los suelos, otorgar crditos por medio de sus bancos
oficiales o mixtos, declarar y organizar los distritos de conservacin
de suelos, promover la constitucin de consorcios para la conserva-
cin de los mismos, propiciar la formacin de reas demostrativas pa-
ra el manejo conservacionista, aprobar los planes y programas de
trabajo que elaboren los consorcios, emplazar a los responsables para
que cesen las prcticas o manejos del suelo en contravencin a la ley y
contratar con terceros los trabajos que corresponda ejecutar, en caso
de incumplimiento del responsable y por cuenta de ste. Se trata de
una serie de compromisos que debern aceptar las provincias que, en
muchos de los casos, no estarn en condiciones de satisfacer. Adems,
tendrn que elevar anualmente a la Secretara del ramo, los planes
y programas conservacionistas que aprueben, acompaando un clcu-
lo estimativo de las inversiones que los productores deben realizar,
para elaborar el programa anual y requerir al Congreso los fondos
presupuestarios correspondientes.
5. CONSTITUCIN DE LOS CONSORCIOS
VOLUNTARIOS. SUBSIDIOS
La ley regula la forma de constitucin de los consorcios volunta-
rios de conservacin de suelos, los cuales pueden ser promovidos, se-
gn el artculo 7, por los propietarios, arrendatarios o tenedores a
cualquier ttulo de los inmuebles rurales comprendidos en las zonas
declaradas como distritos de conservacin. Se entiende que es tam-
bin funcin de esos consorcios encarar obras de recuperacin. La ley
no las menciona expresamente, pero se encuentran dentro de su objeti-
vo general. En caso de no ser posible la constitucin de un consorcio,
cualquier productor podr solicitar el reconocimiento de su explota-
cin como rea demostrativa, o conservacionista, con los mismos be-
neficios que se establezcan para los consorcios. Estos beneficios
pueden extenderse a otras reas experimentales, fuera de un distrito de
conservacin.
Los integrantes de los consorcios estn sujetos a determinadas obli-
gaciones, entre ellas, conforme al artculo 8, las de no realizar prcticas
que puedan producir la disminucin de la capacidad productiva de los
suelos, llevar a cabo las que se consideren imprescindibles para la con-
servacin, de acuerdo con los planes y programas aprobados y poner
en conocimiento de la autoridad los casos de incumplimiento que se re-
gistren. Los beneficios a obtener, derivados de la ley, consisten en parti-
cipar en los medios de estmulos que establezcan las provincias, obtener
crditos de fomento para financiar las acciones de conservacin y, tal
vez, lo ms importante, recibir los subsidios que anualmente establezca
el Ministerio de Economa de la Nacin, a travs del presupuesto gene-
ral de la Nacin, para estos fines especficos. Estos subsidios pueden os-
cilar entre el treinta por ciento y el setenta por ciento de los costos de
las inversiones y gastos previstos en el plan conservacionista y pueden
llegar al ciento por ciento en los distritos al sur del Ro Colorado, zona
que tiene un mayor costo de conservacin fundamentalmente para el
criador de ganado ovino, por las caractersticas de la explotacin. Ya
veremos, ms adelante, que los subsidios para el cumplimiento de pla-
nes y programas de conservacin, han sido eliminados en las leyes de
presupuestos dictadas en los ltimos aos. Tambin la ley prev la
exencin de ciertos impuestos sobre los subsidios que se perciban y las
inversiones que se realicen en funcin de los planes aprobados y en la
medida que esas inversiones incrementen el capital o el patrimonio de
los contribuyentes.
La resolucin de la autoridad que conceda el beneficio del subsidio
se inscribir en el Registro de la Propiedad Inmueble con la conformi-
dad del propietario, cuando la inversin fuera realizada por un tercero
en campo ajeno.
Finalmente, la ley dispone en sus artculos 14 y siguientes, sanciones
en caso de incumplimiento de los programas establecidos, entre las que
se contempla el reintegro de los fondos percibidos cuando no se hubie-
ren presentado los certificados de obra correspondientes. Tambin se
sanciona a los profesionales que hubieran falseado u ocultado la rea-
lidad de los hechos en la presentacin de los planes o en la certificacin
de las obras realizadas.
6. SUELOS DE INMUEBLES NO PRODUCTIVOS
Como antes dijimos, la ley ha querido referirse especficamente a los
productores rurales dedicados a la actividad agropecuaria, que es la
principal afectada por el deterioro del suelo. Aun, dentro de este enfo-
que parcial de la temtica de los suelos, entendemos que los propsitos y
objetivos de sus disposiciones deben ser ms generales y alcanzar a las tie-
rras donde se realicen otras actividades agrarias como, por ejemplo, la fo-
restal, cuyas tierras tambin requieren proteccin y, asimismo, aquellas
tierras con aptitudes productivas, aunque no se desarrolle actualmente en
ellas actividad agropecuaria alguna. Consideramos que la ley no las ex-
cluye, y el concepto de predio "rural" debe ser interpretado en forma ex-
tensiva, referido a todas las formas de actividad de la tierra, y a todo tipo
de tierra con aptitud agropecuaria y forestal, aunque no registre actividad
actual, incluyendo tambin aquellas en que la actividad rural es slo po-
tencial, como ocurre con las tierras ridas o abandonadas y, asimismo,
las tierras con pastos naturales y destinadas a pastoreos extensivos. El
suelo constituye una extensin geogrfica continuada y nica, interactiva,
que requiere sistemas conservacionistas unificados y correlacionados,
dentro de su magnitud espacial, sin fronteras polticas ni de tipo agrolgi-
co, sin dependencia de la voluntad de los individuos o de los consorcios.
La sancin de una ley federal de conservacin del suelo, con alcance
ms general, y la creacin de un servicio nacional unificado de conser-
vacin de suelos en la Repblica, con delegaciones regionales, parecera
ser un marco legal ms adecuado para encarar, con un criterio de ma-
yor amplitud, el tratamiento conservatorio que debe dispensarse al sue-
lo, como unidad geogrfica y continua, cualquiera sea su destino,
agrcola o no agrcola, y la jurisdiccin poltica a que pertenezca, nica
forma sta que parece apropiada para llevar adelante una eficaz tarea
de conservacin y recuperacin, sin distincin de suelos ni fronteras,
con una visin ms generalizada del problema, como corresponde a la
naturaleza de la cuestin tratada. La ley vigente peca por su voluntaris-
mo y unilateralidad, confiada en que un rgimen de subsidios, habitual-
mente mal administrado, puede ser la alternativa que sustituya a un
estado de conciencia para actuar sobre hechos consumados y no pre-
ventivamente.
Los terrenos afectados por las explotaciones mineras o petroleras, a
su vez, estn fuera de la ley 22.428 y amparados por las leyes de pro-
teccin ambiental, las cuales contienen disposiciones que los compren-
den, como parte que son del ambiente. Estas normas contemplan la
prevencin, mitigacin y reparacin de los daos por cuenta de los cau-
santes directos, lo cual no excluye la participacin de stos en los con-
sorcios de suelos si resulta el medio ms apropiado para promover
acciones concertadas, con objetivos comunes.
La ley 22.428 no contempla claramente la iniciativa de las autorida-
des de aplicacin para hacer cesar las prcticas individuales contrarias a
la conservacin de los suelos. Su artculo 6, inciso g) autoriza a empla-
zar a los responsables cuando se trata de prcticas o manejos en contra-
vencin, sin indicar si se refiere a los inmuebles incorporados a los
programas de subsidios o a inmuebles independientes. Tampoco deter-
mina las caractersticas e intensidad de los daos, que justifiquen su in-
tervencin. Se trata de un vaco importante de la ley que deber ser
corregido porque estas prcticas individuales son muy frecuentes y falta
el instrumento legal claro, preciso y severo que las sancione.
7. RESULTADOS DE LA LEY 22.428
Los resultados obtenidos por la aplicacin de la ley 22.428 han sido
parciales y de utilidad relativa, registrndose, adems, muchos casos de
incumplimiento de los planes subsidiados. Sancionada la ley en el ao
1981, recin comenz a ponerse en prctica en el ao 1984, habindose
otorgado subsidios hasta el ao 1988, ltimo ao en que se asignaron
fondos, un monto acumulado de cerca de 14 millones de pesos. La cifra
no resulta representativa de una accin eficaz e intensa, teniendo en
cuenta la magnitud del problema. La principal regin beneficiada fue la
Patagonia y, particularmente, la Provincia de Ro Negro y las obras
construidas constituyeron, entre otras, en drenajes, alambrados, agua-
das, compra de maquinaria para labranza conservacionista, construc-
cin de t errazas, canales, obras de defensa cont ra el fuego. Se
constituyeron en total 202 consorcios, que reunieron a 1022 producto-
res. En el ao 1991, como consecuencia de la sancin de la ley 23.696,
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de Reforma del Estado, los subsidios quedaron sin efecto, interrum-
pindose los planes conservacionistas en ejecucin, salvo aquellos que
contaban con financiacin propia. Ha existido, evidentemente, una in-
consecuencia en el tratamiento poltico y administrativo del problema.
La experiencia ensea que una de las formas de promover la conserva-
cin y recuperacin de los suelos es alentar la titularizacin del domi-
nio. El poseedor precario presta menos atencin para incorporarse a
los consorcios conservacionistas, que los titulares efectivos de la
propiedad. Tambin parece ser imprescindible la asistencia tcnica y el
fortalecimiento de las autoridades de aplicacin provinciales, o la ins-
tauracin de un Servicio Nacional que coordine las polticas de suelos
y las medidas a implementarse para su conservacin, el cual debera
estar asistido por un Consejo Federal de Suelos. El simple financiamien-
to de programas individuales, aunque sean presentados a travs de
consorcios, tal como lo establece la ley 22.428, no parece ser el medio
ms eficaz para resolver la problemtica de los suelos en la Repblica.
Aparte de la accin cultural para el manejo adecuado de los mismos,
es importante la funcin que debe cumplir la polica de suelos para el
control del uso individual y para promover su utilizacin apropiada y
responsable.
En la actualidad, la autoridad de aplicacin de esta ley, en el orden
nacional, es la Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustenta-
ble, a travs de la Direccin de Conservacin de Suelos. Segn los estu-
dios practicados por esa Secretara, el setenta y cinco por ciento del
territorio del pas es rido, cuya presencia se agrava por el sobrepasto-
reo en la Patagonia, el problema del minifundio en la regin centro-
norte del pas, la ocupacin sin control de las tierras fiscales y los
problemas de la falta de titularidad, aspectos que conducen a una de-
gradacin progresiva de los suelos que reducen su productividad y con-
denan a los pobladores a la pobreza, obligndolos a emigrar. La
orientacin actual de la Secretara, frente al estado de virtual inoperan-
cia del sistema de la ley 22.428, ha sido la de encarar un nuevo enfoque
del problema, en el marco de la Convencin Internacional de Lucha
contra la Desertizacin y Mitigacin de la Sequa, suscripta por nuestro
pas en Pars, en el ao 1994, y aprobada por la ley 24.701. Esta Con-
vencin prev la disponibilidad de fondos internacionales que aseguran
el financiamiento, para acceder a los cuales es necesario la elaboracin
de planes nacionales o regionales, ya realizados, con un diagnstico de
la situacin y los posibles cursos de accin a seguir.
El Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria, INTA, hace aos
-como ya dijimos- viene encarando la elaboracin de la Carta de Sue-
los de la Repblica Argentina, que registra las distintas clases de suelo
desde el punto de vista edafolgico, sus caractersticas, cualidades y fac-
tores que condicionan la evolucin de las explotaciones agrarias.
8. LEGISLACIN PROVINCIAL DE SUELOS
La ley 22.428, si bien contempla la adhesin de las provincias a su
rgimen, no es excluyente de la legislacin que stas puedan dictar so-
bre la materia. Varias provincias, en este sentido, han sancionado leyes
regulatorias sobre diferentes temas vinculados al uso del suelo, tanto
en materia de ordenamiento territorial, como de la unidad econmica
mnima y de conservacin de los suelos rurales, adhirindose en este
ltimo caso a la normativa nacional. Ya citamos la ley 8912 de orde-
namiento territorial y uso del suelo de la Provincia de Buenos Aires.
Tambin la ley 11.723, del ao 1995, anteriormente comentada, se
ocupa del recurso suelo, desde el punto de vista ambiental, dentro del
conjunto de los recursos naturales y fija las directivas de poltica para
promover su proteccin, conservacin y mejoramiento, sin disponer
ninguna medida concreta sobre el particular. El Cdigo Rural de esta
provincia, de 1983, a su vez, con respecto a la parcela agraria, dispone
que el organismo competente deber controlar la subdivisin de los in-
muebles rurales destinados a la explotacin agropecuaria, asegurando
que los lotes no estn debajo de la superficie que el Poder Ejecutivo de-
termine como unidad econmica de explotacin, segn las caractersti-
cas de la zona, la calidad de la tierra, el tipo de cultivo y la existencia o
falta de riego, de modo de permitir una explotacin prspera. La subdi-
visin deber ser aprobada por el organismo competente, para lo cual,
adems del plano, deber acompaarse un estudio agroeconmico de-
mostrativo de la conveniencia de la subdivisin, firmado por profesio-
nal competente. El organismo con competencia en la materia deber
elevar al Poder Ejecutivo para su aprobacin, la nmina de partidos o
regiones agrarias, conteniendo las dimensiones que en cada caso corres-
pondan a la unidad econmica agraria. Tambin la Provincia del Chu-
but ha reglamentado por ley 3991 la unidad econmica de produccin
rural, a los fines de lo dispuesto en el artculo 2326 del Cdigo Civil,
disponiendo que los organismos estatales se abstendrn de dar trmite
a las solicitudes de subdivisin de los predios rurales que no cuenten
con un estudio de rentabilidad previo que acredite que, al menos, una
de las fracciones resultantes constituir una unidad econmica mnima
en los trminos de la ley. La ley 2913 de la Provincia del Chaco y sus
modificatorias, a su vez, delegan al Poder Ejecutivo la fijacin de la uni-
dad econmica y declara de inters pblico la erradicacin del minifun-
dio. Por su parte, la ley 3228 de la Provincia de Corrientes define la
unidad econmica mixta de explotacin teniendo en cuenta las condi-
ciones agroecolgicas y otros factores econmicos locales. En igual sen-
tido dispone la ley 5485, de la Provincia de Crdoba, con respecto a la
parcela agraria, indicando que el concepto de unidad econmica ser
aplicado con criterio flexible. El decreto 2108/69, de la Provincia de
Entre Ros, se atiene a la definicin adoptada por la legislacin nacio-
nal. En la mayora de estos casos se exige, cuando se trata de la subdivi-
sin de un predio rural, la presentacin de un estudio agroeconmico
que acredite la procedencia del parcelamiento.
En cuanto a la materia de conservacin de los suelos de la propiedad
rural, el cdigo bonaerense, antes citado, declara de inters pblico el
mantenimiento y mejora de su capacidad productiva y faculta al Poder
Ejecutivo a encarar acciones dirigidas a efectuar el relevamiento edafo-
lgico del territorio, determinar tcnicas de manejo y recuperacin, rea-
lizar las obras imprescindibles para su conservacin, pudiendo prohibir
o limitar la decapitacin del suelo agrcola con fines industriales, cuan-
do ello implique riesgo para el mantenimiento de las reservas hortco-
las. Entendemos que la decapitacin debi ser prohibida en todos los
casos y no limitada o condicionada, como lo dispone la norma. Autori-
za, adems, a declarar de utilidad pblica y sujetas a expropiacin las
tierras agotadas o en las que se hallen dunas, mdanos, lagunas o estn
ubicadas en las nacientes de los ros y dispone que en las obras pblicas
que se realicen, se apliquen las tcnicas de conservacin de los suelos.
Tambin indica que el Poder Ejecutivo propiciar la formacin de con-
sorcios voluntarios de conservacin de los suelos rurales.
El cdigo rural bonaerense, como vemos, se anticip en muchos as-
pectos a la ley 22.428 ya que la mayora de estas disposiciones provie-
nen del cdigo anterior, dictado en 1970. En concordancia con las
normas del cdigo, se dict en el ao 1995, segn hemos visto, la ley
11.723 de proteccin, conservacin, mejoramiento y restauracin de
los recursos naturales y del ambiente, dentro de cuyos objetivos se en-
cuentra el recurso suelo, para el cual fija polticas globales y concor-
dantes de proteccin y mejoramiento, poniendo el acento en la
necesidad de una actualizacin de los valores y agentes contaminantes
considerando, incluso, el deterioro que hubiera experimentado el re-
curso a causa de procesos ambientales o de la aplicacin de productos
agroqumicos.
En la Provincia de Santa Fe rige la ley 10.552, sancionada en el ao
1990, referente a la conservacin y el manejo del suelo. Declara de or-
den pblico la prevencin y el control de todo proceso de degradacin
del suelo, la recuperacin, habilitacin y mejora de las tierras producti-
vas y la promocin de la educacin conservacionista. Todos los suelos
de la provincia quedarn sujetos al uso y manejo que asegure su conser-
vacin. La autoridad de aplicacin determinar las reas de conserva-
cin y dispondr los programas de conservacin, recuperacin,
habilitacin y mejora de los suelos. Las reas se dividirn en de conser-
vacin y manejo total, esencial y parcial. Sern los destinatarios de la
norma los propietarios de los predios rurales, arrendatarios, aparceros,
usufructuarios y tenedores, ubicados en las zonas declaradas de conser-
vacin y manejo de suelos. La ley establece exenciones impositivas a los
inmuebles beneficiados y ayuda financiera, que podr alcanzar al ciento
por ciento de las necesidades del programa, en el caso de las reas de
tratamiento total. Los pagos se liquidarn contra presentacin del certi-
ficado de ejecucin de las obras del programa aprobado, que debern
estar suscriptos por profesional con incumbencia en el ramo. La ley
crea, por ltimo, el Fondo Provincial de Conservacin y Manejo de
Suelos.
Otras provincias, como dijimos, han adherido a la ley nacional, dic-
tando disposiciones complementarias para obtener los beneficios en ella
establecidos. Como ya hemos sealado, estos beneficios han quedado en
gran parte truncos ante la falta de recursos presupuestarios de la Nacin
para atender los programas de subsidios a los productores, los cuales
han quedado librados, ahora, al propio esfuerzo financiero de stos.
En Entre Ros rige la ley 8318, de conservacin de los suelos.
La ley 7343 de la Provincia de Crdoba, dictada en 1985, que cons-
tituye un breve cdigo de preservacin y conservacin del ambiente, re-
gula distintas materias, entre ellas el suelo, como parte superficial del
ambiente, incluyendo el ambiente agropecuario, el natural y el urbano,
el ordenamiento territorial y el uso de la tierra, la evaluacin y caracte-
rsticas de los ecosistemas, el anlisis de los actuales usos del suelo, su
grado de utilizacin, estado de uso y degradacin, capacidad receptiva
y otras materias vinculadas.
CAPITULO Vi
LA COLONIZACIN AGRARIA
1. ANTECEDENTES HISTRICOS Y ESTADO ACTUAL
DEL PROBLEMA
La inmigracin y emigracin son fenmenos demogrficos, mientras
que la colonizacin es un hecho poltico que se propone radicar en un
predio rstico o urbano el hogar del colono y su familia, sea con fines
sociales, econmicos o, a veces, estratgicos. En los pases nuevos la co-
lonizacin estuvo siempre ligada a la inmigracin, pero tambin han
existido y son frecuentes movimientos internos de poblacin, con fines
colonizadores.
La colonizacin puede ser urbana o rural, oficial o privada, realizada
directamente por los gobiernos, o por individuos o empresas coloniza-
doras, con o sin fines de lucro. Todas estas modalidades han estado
presentes en nuestro pas. Existen, tambin, sistemas mixtos en los que
los gobiernos aportan las tierras y los particulares las corrientes pobla-
doras. La colonizacin agraria o rural ha sido, tradicionalmente, el mo-
tivo principal de los movimientos colonizadores llevados a cabo en el
territorio. La de carcter urbano es accidental y movida, generalmente,
por razones polticas o estratgicas.
La inmigracin y la colonizacin, son facultades concurrentes de la
Nacin y de las provincias, de acuerdo a lo que se desprende de los
artculos 75, inciso 18 y 125 de la Constitucin Nacional. Puede llevarse
a cabo, tanto en las tierras fiscales, como en las de propiedad privada
que adquieran los Estados para estos fines. No obstante, la inmigracin
de colonos, queda sujeta a las disposiciones de la ley nacional 22.439, en
cuanto regula los requisitos para la residencia de extranjeros en el pas.
En Argentina, la actividad oficial, privada y mixta en materia de co-
lonizacin result significativa en las ltimas dcadas del siglo pasado y
principios del presente, y estuvo estrechamente vinculada a las leyes so-
bre inmigracin y tierras pblicas, las que facilitaron el acceso de millo-
nes de inmigrantes europeos que se radicaron en el campo o en las
ciudades, segn sus preferencias, ya que no existi ningn gnero de li-
mitacin para ello. El proceso colonizador de las tierras rurales en la
Repblica se inicia, en escala creciente, a partir del ao 1 850 y puede
decirse que culmina en 1914, con motivo de la Primera Guerra Mun-
dial, al detenerse las corrientes inmigratorias. Tuvo en sus comienzos
una marcada orientacin agraria que fue modificndose en el curso del
presente siglo, con la radicacin de los inmigrantes en los centros urba-
nos, por las nuevas caractersticas de la inmigracin y ante la falta,
tambin, de tierras rurales aptas, a precios accesibles y convenientemen-
te ubicadas y, tambin, a la ausencia de una poltica colonizadora con-
veniente planificada de parte de los gobiernos. Con anterioridad a 1850
y en los albores de la Revolucin de Mayo, como veremos ms adelan-
te, hubo algunos intentos de colonizacin rural, con resultados poco
exitosos.
El censo de poblacin de 1869, registraba la presencia de 1.700.000
habitantes en el pas y en 1914, la poblacin haba crecido a 7.800.000.
La fuerte corriente inmigratoria influy mucho en el crecimiento demo-
grfico. Puede decirse que la entrada masiva de inmigrantes, constituida
en su mayora por agricultores, artesanos y trabajadores, estuvo en
gran parte compensada con el ingreso y la salida de los peones que ve-
nan para realizar una o dos cosechas. El censo de 1895 sealaba, a su
vez, que la tercera parte de los propietarios de la tierra haban nacido
en pases extranjeros, para esa poca.
Aos despus, en la posguerra de 1939, la inmigracin volvi a au-
mentar pero con una caracterstica diferente a la de principios de siglo y
tuvo muy poca o ninguna influencia en la colonizacin agraria y en el
uso de la tierra rural.
En materia de colonizacin rural podemos distinguir dos pocas bien
definidas, la que transcurre desde 1850 a 1900 en que el inmigrante lo-
gr un fcil acceso a la propiedad de la tierra; y la producida desde
principios del presente siglo, en que el inmigrante encontr ocupadas
las principales tierras de la pampa hmeda y debi adquirirla a propie-
tarios y especuladores a precios elevados o convertirse en arrendatario,
chacarero o asalariado, en este caso sin arraigo ni permanencia en los
predios. Esta diferencia marcar una sociologa y problemtica rural
distintas entre las tierras colonizadas y las arrendadas.
La tierra rural, a partir de la Primera Guerra Mundial, dej de ser
colonizada, como en las dcadas anteriores, y las corrientes inmigrato-
rias provenientes de zonas rurales de Europa quedaron detenidas, prin-
cipalmente, en las grandes ciudades. El fluido proceso colonizador rural
iniciado a mediados del siglo pasado y que continu hasta principios de
este siglo, con ritmo creciente, qued de este modo interrumpido por
falta de tierras colonizables, en beneficio de la colonizacin urbana, pe-
se a los intentos poco fructuosos que se hicieron para revivirlo, a partir
de la dcada de 1940, con la sancin de nuevas leyes colonizadoras, co-
mo la 12.636, que intentaron poner en marcha nuevamente un proceso
que, por diversas causas, deba considerarse agotado. Esta es la sntesis
del proceso colonizador rural argentino.
2. LA LEY DE ENFITEUSIS DE 1826 Y LEYES POSTERIORES
Recordemos, como antecedente ms remoto, en cuanto al uso de la tie-
rra rural, con fines a su colonizacin, que en 1822 se dispuso en la
Provincia de Buenos Aires la inmovilizacin de las tierras fiscales, sus-
pendiendo su enajenacin. Esta norma fue el anticipo de una poltica
poblacional o colonizadora, ya que dej establecido que al no poder
venderse la tierra, los terrenos as inmovilizados seran entregados en
enfiteusis, conforme a una ley posterior. Un decreto del I
o
de julio or-
den poner las tierras inmovilizadas bajo la figura de la enfiteusis, con
arreglo a una minuta de la ley sobre terrenos, que autorizaba el arren-
damiento de las tierras pblicas mediante el pago de un canon. Fue ste
el primer intento colonizador, pero basado, fundamentalmente, en la
distribucin de a tierra de propiedad de la provincia, con vistas a la in-
migracin interna y a la recaudacin fiscal. Las tierras, as inmoviliza-
das, estaban gravadas con hipoteca en garant a de emprstitos
obtenidos de la banca extranjera. Ms tarde ese gravamen se extendi a
todas las tierras fiscales del pas. Sin embargo, fueron pocas las solicitu-
des formuladas bajo este rgimen enfitutico especial. La ley de referen-
cia, como dijimos, fue preparatoria de otras, que vendran despus,
relacionadas tambin con la tierra pblica. Ya el Triunvirato en 1812
haba dictado una reglamentacin de inmigracin, mediante la cual se
procuraba incorporar a los extranjeros que se dedicaran al cultivo de
los campos, a los que se les dara terreno suficiente, se los auxiliara en
sus primeros establecimientos rurales y en el comercio de sus produc-
tos, gozando de los mismos derechos que los naturales del pas. Esta ley
tuvo poca eficacia prctica, ya que faltaba, en ese entonces, una ley que
regulara la adjudicacin de las tierras colonizables. Aos ms tarde en
1816 se dict un reglamento provisorio por el cual el Gobierno entrega-
ra suertes de estancias, al sur de ro Salado, cuya frontera al norte de
este ro estaba protegida por una cadena de fuertes ubicados en Chas-
coms, Ranchos, Montes, Lobos, Navarro, Lujan, Areco, Salto, Rojas y
Mercedes, los cuales marcaban la lnea divisoria entre la zona rural y el
desierto en poder del indio.
La Junta de Representantes, a su vez, dict en 1821 otra ley de in-
migracin y se celebraron tratativas con comerciantes extranjeros ra-
dicados en Buenos Aires, interesndolos para introducir familias
europeas destinadas a poblar, entre otras, la futura ciudad de Gene-
ral Belgrano, Carmen de Patagones, Fortn Independencia (Tandil),
el asiento de Baha Blanca, la colonia Chorroarn (en Chacarita de
los Colegiales), conducida por Carlos Heine con colonos alemanes
cultivadores de trigo y, tambin, en Azul y otras regiones de la Pro-
vincia de Buenos Aires. Uno de esos contratos fue el celebrado en
1823 con los hermanos J. P. y G. Parish Robertson, por el cual stos
se comprometieron a traer colonos britnicos para radicarse en
Monte Grande (Esteban Echeverra) de la misma provincia, que per-
miti introducir ms de quinientos colonos granjeros abastecedores
de la ciudad de Buenos Aires, que algunos aos despus se dispersa-
ron, como consecuencia de la inseguridad generada por las guerras
civiles.
En 1825, John T. Barber Beaumont introdujo, como segundo inten-
to, colonos rurales en Entre Ros, que luego, al fracasar, se radicaron en
San Pedro, Provincia de Buenos Aires.
Ese mismo ao, el Congreso General Constituyente, reunido por las
Provincias Unidas, prosiguiendo con el mismo esquema colonizador
insinuado por Buenos Aires, en 1822, declar fondo pblico el capital
de $ 15 millones, garantizando su pago con hipoteca sobre las tierras
pblicas y dems bienes de propiedad de la Nacin, que sta posea o
poseyere en el futuro. La tierra pblica de todas las Provincias, consi-
derada de propiedad nacional por el Congreso, quedaba afectada a los
acreedores en virtud de este emprstito. A su vez, otra ley del 15 de fe-
brero de 1826, consolid la deuda interna al I
o
de febrero de 1820 y
tambin garantiz su pago con hipoteca sobre las tierras y dems in-
muebles de propiedad pblica, cuya enajenacin se prohiba en todo el
territorio de la Nacin sin autorizacin especial del Congreso. La tie-
rra pblica pasa a ser, por segunda vez, la base de una poltica fiscal.
Al quedar, de esta forma, vedado enajenar las tierras hipotecadas, era
necesario, como ya se dijo, encontrar un mecanismo legal para que la
tierra pudiera ser ocupada y cultivada, de modo que no quedara ocio-
sa e improductiva. As naci la verdadera ley de enfiteusis rural, del 18
de mayo de 1826, que fue la primera ley agraria del pas, dictada bajo
la presidencia de Rivadavia, ya que hasta entonces la enfiteusis slo
haba existido, como figura de derecho privado aplicable, dentro de
una ley de tierras pblicas, de carcter general. Esta ley dispuso la en-
trega de la tierra del Estado, para su ocupacin y colonizacin, por un
trmino no menor de veinte aos, bajo la condicin del pago de un ca-
non que qued fijado, durante los primeros diez aos, en el ocho por
ciento del valor de las tierras de pastoreo y el cuatro por ciento de las
tierras agrcolas o de pan llevar. El valor de la tierra era asignado por
un "jury" de propietarios vecinos, con apelacin ante un segundo
"jury" integrado de la misma forma. El canon que deba satisfacer el
enfiteuta en los aos siguientes, transcurridos los primeros diez aos,
sera fijado por la Legislatura sobre el nuevo valor de la tierra, asigna-
do por otro "jury".
Los bosques y los montes de propiedad pblica fueron excluidos de
la ley de enfiteusis, por disposiciones posteriores. Todos los terrenos
arrendados anteriormente por el Estado deban ser solicitados, a su vez,
en enfiteusis por sus tenedores. Debe sealarse que la ley de enfiteusis
no obligaba al enfiteuta a poblar y cultivar la tierra. Se supona, en este
sentido, que el solo monto del canon impedira su acaparamiento y la
tenencia ociosa de los predios adjudicados, lo que en la prctica no
ocurri. La ley tambin fracas desde el punto de vista financiero, las
tasaciones de los "jury" fueron bajas y ni siquiera los enfiteutas, en la
mayora de los casos, pagaron el canon establecido, por el desorden ad-
ministrativo existente, llegando a subarrendar la tierra en lugar de ocu-
parla. Otras provincias dictaron en esa poca tambin sus leyes de
enfiteusis, bajo condiciones liberales y parecidas a la ley rivadaviana,
pero el sistema, en general, fracas, porque tena errores y no se cum-
pli la obligacin de abonar el canon ni se impuso la exigencia de po-
blar y explotar las tierras. Los predios adjudicados se convirtieron, de
este modo, en un instrumento de especulacin frente a un Estado que
nada controlaba.
En 1827, Guillermo Parish Robertson celebr un nuevo convenio en
el cual se comprometa a introducir doscientas familias europeas en el
pas cedindole el Gobierno las tierras necesarias en enfiteusis, con la
condicin de que la parte ocupada por los colonos se entregara en pro-
piedad y el Gobierno les adelantara el dinero para proveerse de herra-
mientas y tiles de labranza. Esta colonizacin fracas, lo mismo que la
sociedad Ro de la Plata Agricultural Association, formada en Londres,
por comerciantes argentinos e ingleses para adquirir tierras en enfiteusis o
comprarlas, para ubicar a inmigrantes y desocupados ingleses y tambin
otros intentos colonizadores llevados a cabo con irlandeses en Santa Ca-
talina, en Buenos Aires, e ingleses en Entre Ros.
Se acusa a esta ley rivadaviana de ser el origen del latifundio bonae-
rense, con la gran masa de tierras adjudicadas, y de no haber impedido el
acaparamiento, desde que no se persigui, con la debida diligencia, a los
deudores del canon para evitar la tenencia ociosa de la tierra. Otros, en
cambio, consideraron que extirp el germen feudal, al suprimir la pro-
piedad privada de la tierra. Se opin, tambin, que la ley slo haba
constituido un arbitrio para garantizar la deuda exterior y, por ltimo,
se dijo que en realidad fue el primer intento serio de dar una legislacin
sistemtica de tierras a nuestro pas.
En 1831, se dict una ley obligando a los enfiteutas a pagar el ca-
non, bajo apercibimiento de perder el dominio til de las tierras que
hubiesen obtenido. Bajo la poca de Rosas, que dio fin, despus de unos
aos a la ley de enfiteusis, a travs de disposiciones sancionadas en los
aos 1837, 1838 y 1840, algunos antiguos tenedores en enfiteusis conso-
lidaron su situacin, y otros perdieron sus derechos, producindose nue-
vos acaparamientos de las tierras caducas por parte de los partidarios del
rgimen y se dictaron, luego, algunas leyes de premios a los militares que
haban participado en las primeras campaas contra el indio. A partir de
la dcada de 1850 se encara de una manera distinta el problema de la
ocupacin de la tierra y se inicia la colonizacin privada en Corrientes,
Entre Ros y Santa Fe, principalmente, sobre la base de la entrega en pro-
piedad de tierras fiscales, o pertenecientes a los particulares, a travs de
personas o compaas colonizadoras constituidas con ese objeto y con el
aporte de inmigrantes extranjeros, contratados para poblarlas. La enfi-
teusis, por otra parte, fue dejada sin efecto en el ao 1857, para las tie-
rras pblicas, reemplazndola por el sistema de arrendamientos.
Recordemos, para completar esta resea, las reducciones de indios
Santa Cruz de los Quilmes, fundada en 1666 y Baradero, ambas en la
Provincia de Buenos Aires, que importaron el desplazamiento forzoso
de las comunidades indgenas, de sus asentamientos originales.
3. LA LEY AVELLANEDA DE 1876.
ADJUDICACIN DE TIERRAS FISCALES
El 19 de octubre de 1876 se dict la ley 817, denominada Ley Ave-
llaneda, porque fue concebida e impulsada bajo la presidencia de este
mandatario, constituyendo el primer estatuto orgnico de colonizacin
establecido en el pas, fundado en la inmigracin. El panorama de la
tierra pblica se haba ampliado considerablemente, despus de las pri-
meras campaas al desierto llevadas a cabo en los territorios del sur ar-
gentino y resultaba necesario explorarlas y poblarlas para incorporarlas
definitivamente a la vida nacional. Si bien la ley comprenda, principal-
mente, las tierras ubicadas en los territorios nacionales, sobre las cuales
la Nacin ejerca la jurisdiccin, admita tambin incorporar las ofreci-
das por las provincias y los particulares para la colonizacin. En comu-
nicaciones anteriores a la sancin de esta ley, cursadas a los gobiernos
provinciales, Avellaneda los incitaba a ocuparse del tema de la coloni-
zacin, a fin de evitar que la inmigracin creciente se asentara en las
ciudades, donde por falta de industrias y salarios, poda generar graves
problemas sociales. El antecedente de esta ley fue un estudio sobre la
tierra pblica que haba realizado y publicado el mismo Avellaneda,
unos aos antes.
La ley de 1876 se dividi en dos partes, la primera destinada a la in-
migracin y la segunda, a la colonizacin. En la parte destinada a la
colonizacin incorpor a nuestra legislacin agraria el principio de
que la tierra deba adjudicarse en propiedad al colono y propona la
creacin de compaas colonizadoras que deban actuar entre el Esta-
do y el colono, obligndose stas a traer un nmero de familias para
su radicacin. La idea de entregar las tierras en enfiteusis, por lo tanto,
qued desestimada, aunque fue revivida al sancionarse varias dcadas
despus la nueva ley de colonizacin 12.636. Admita, por otra parte,
que el Estado poda tambin colonizar directamente y se ocupaba de
ofrecer tierras para la instalacin de reducciones de indios. La ley dis-
pona que el Poder Ejecutivo, antes de proceder a la adjudicacin de
las tierras, deba explotarlas y medirlas, pero autorizaba la concesin
a las compaas colonizadoras, de aquellas que no estuvieran mensura-
das, con cargo a stas de efectuar su mensura, diligencia que no se
cumpli en la mayora de los casos, originndose el negocio de las
mensuras realizadas nicamente en el papel. Mientras los lotes ofreci-
dos a los colonos eran de 100 hectreas, con la posibilidad de adquirir
hasta cuatro lotes por seccin, las compaas podan obtener hasta dos
lotes de 16 leguas cuadradas cada uno, para su parcelamiento y colo-
nizacin. El Estado anticipaba a los colonos los pasajes, semillas y ti-
les de labranza, con cargo de devolver su importe con el resultado de
la primera cosecha. Esta ley se aplic fundamentalmente a los territo-
rios nacionales, pero el Gobierno nacional estaba facultado para auxi-
liar a las provincias en la instalacin y desarrollo de sus colonias,
trasladando gratuitamente a los colonos que quisieran radicarse en las
mismas y contribuyendo con un aporte de dinero a favor de las prime-
ras familias que se instalaran. Varias de estas colonias nacionales se
instalaron en los aos inmediatos en algunas provincias y territorios
nacionales, como veremos ms adelante. Segn un censo realizado en
1898 se otorgaron bajo esta ley y las que la siguieron en los aos suce-
sivos, doscientas veintinueve concesiones a colonos y empresas coloni-
zadoras, por un total de 15.539.000 hectreas.
Esta ley fue seguida, en materia de adjudicacin de tierras, por la del
ao 1882, tambin dictada para los territorios nacionales, que derog
en lo pertinente lo dispuesto en leyes anteriores. Dividi los territorios
en distintas secciones y dispuso tambin que no poda enajenarse la tie-
rra sin la previa mensura, clasificando las tierras en de pastoreo y para
la agricultura. Las primeras deban venderse en remate pblico, no pu-
diendo el comprador o una sociedad adquirir ms 40.000 hectreas.
Las destinadas a la agricultura se podan adquirir en forma directa en
lotes no menores de 25 hectreas (unidad mnima) por persona y hasta
cuatro lotes en la misma seccin. Los compradores firmaran letras por
el saldo de precio adeudado.
A esta ley la siguieron varias leyes denominadas especiales, porque
trataban temas particulares vinculados a la adjudicacin de las tierras,
entre ellas la de 1884 de revalidacin de ttulos de tierras nacionales a
favor de los ocupantes con ttulos y de los poseedores y la llamada ley
de hogar del mismo ao; la de 1885 acordando tierras a los expedicio-
narios del Ro Negro, y la de 1889, que autoriz la venta de 24.000 le-
guas cuadradas en Europa, luego suspendida, hasta que finalmente se
dict la nueva ley orgnica de tierras de los territorios nacionales nme-
ro 4167, en el ao 1903, que ms adelante comentaremos.
4. LA INMIGRACIN
Pero sin duda la base fundamental de la poltica colonizadora en el
aspecto poblacional, e inmigratorio, llevada a cabo por el Gobierno na-
cional, fue la primera parte de la ley 817, destinada a la inmigracin,
que conviene recordar por su valor histrico, ya que sus disposiciones, que
tenan carcter permanente, se mantuvieron vigentes y continuaron
aplicndose a travs de las sucesivas leyes de tierras sancionadas, du-
rante varias dcadas, con las reformas incorporadas por las leyes
16.478 y ] 7.294, hasta el cese de las corrientes inmigratorias masivas y
la sancin de la ley general de migraciones 22.439, del ao 1981, que la
reemplaz. Aquella ley creaba el Departamento General de Inmigra-
cin, en el Ministerio del Interior, para atender todo lo relativo al in-
greso y proteccin de inmigrantes que se incorporaran al pas y autori-
z al Poder Ejecutivo a designar agentes en el exterior, con el encargo
de fomentar la inmigracin para la Repblica. Tambin lo autoriz a
establecer Comisiones de Inmigracin en el interior del pas, ciudades y
puertos, con la funcin de recibir, alojar, colocar y trasladar a los inmi-
grantes y ademas brindarles otros servicios de asistencia. A este respec-
to lo facult a crear Oficinas de Trabajo, para atender los pedidos de
empleo de inmigrantes.
El inmigrante que ingresaba al territorio tena derecho a ser alojado
y mantenido por la Nacin durante cinco das desde su ingreso, y a ser
trasladado a costa de la Nacin al lugar donde quisiera fijar su domici-
lio y, adems, deba ser inicialmente atendido en sus enfermedades. La
ley calificaba de inmigrante a todo extranjero, jornalero, artesano, in-
dustrial, agricultor o profesor, que siendo menor de sesenta aos y
acreditando moralidad y aptitudes, llegase a la Repblica para estable-
cerse en ella, en buques a vapor o a vela, pagando pasaje de segunda o
de tercera clase o teniendo el viaje pagado por cuenta de la Nacin, de
las provincias o de las empresas particulares, protectoras de la inmigra-
cin y colonizacin. Los inmigrantes contratados por la Nacin para
las colonias, en cambio, tenan alojamiento y manutencin gratuitos
hasta tanto fueren enviados a sus destinos. La ley cre, adems, una
Oficina de Tierras y Colonias para atender todo lo relativo a la adjudi-
cacin de las tierras fiscales. Tambin dispuso, segn dijimos anterior-
mente, que el Gobierno nacional auxiliara a las provincias en el
desarrollo de sus colonias, transportando a los inmigrantes y contribu-
yendo a los gastos de instalacin de los mismos.
El Gobierno nacional poda colonizar directamente, incluso, aquellos
territorios que fueren cedidos por las provincias para ese objeto. Esta
ley, junto con las disposiciones relativas a la colonizacin, que hemos
reseado antes, constituy una pieza admirable de tcnica jurdica y de
aportes prcticos para resolver los problemas inmigratorios y coloniza-
dores de la poca, a travs de un estatuto orgnico y unificado. Confor-
m, sobre todo, una ley de inmigracin ms que de colonizacin,
aunque tambin facilit sta con el aporte inmigratorio y el auxilio eco-
nmico prestado por la Nacin a las provincias para la radicacin de
los inmigrantes en sus propias tierras. El proceso colonizador, sin em-
bargo, se desarroll con lentitud, ya que demandaba un gran esfuerzo
del pas, tanto en lo econmico como en lo organizativo. La coloniza-
cin directa, por el Gobierno nacional, fue complementada, como vi-
mos, con otras leyes sancionadas inmediatamente despus de 1876,
tambin destinadas a la adjudicacin de las tierras pblicas, en los terri-
torios nacionales, las cuales comienzan a dictarse a partir de 1882, se-
gn dijimos. La mayora de los concesionarios favorecidos por estas
leves, como ya sealamos, no cumpli con la obligacin de mensurar-
las, dividirlas, poblarlas y cultivarlas, conforme lo disponan las nor-
mas dictadas.
Las colonias organizadas por la Nacin, por otra parte, eran admi-
nistradas por comisarios administradores, que luego fueron reemplaza-
dos por inspectores que las recorran con frecuencia para recibir
solicitudes, cobrar los arrendamientos, verificar el cumplimiento de la
obligacin de poblar y cultivar las tierras, distribuir boletos provisorios
de adjudicacin e informar sobre las necesidades generales de cada cen-
tro o colonia.
La Nacin, a travs de su Oficina Central de Tierras y Colonias, cre
varias colonias nacionales en las provincias y territorios, entre ellas las
denominadas Avellaneda, Resistencia, Formosa, General Alvear, Santa
Cruz, Chubut, Sampacho, Caroya, Libertad, Iriondo, Olavarra, San Ja-
vier, Rodrguez, la mayora de ellas en el ao 1878. El Gobierno les pro-
vea raciones de trigo, harina, tiles, arados, semilla, pasajes y llevaba
un registro de las deudas de los colonos por estos conceptos. Muchas de
ellas, despus de unos aos, se encontraron en estado deplorable por ne-
gligencia y falta de autoridad de los administradores, los que en oca-
siones no fueron prolijos en las cuentas de administracin, lo que dio
lugar a que ms tarde se los reemplazara por los comisarios. Ezequiel
Ramos Meja, en su obra "La Colonizacin Oficial y Distribucin de las
Tierras Pblicas", analizando crticamente el tema, afirmaba que la co-
lonizacin oficial fue una serie ininterrumpida de fracasos. Sostena que
el mismo resultado se hubiera obtenido sin la intervencin del Gobierno,
ya que lo logrado era slo el reflejo de la prosperidad dominante.
En 1888, se cre el Banco Colonizador Nacional, de propiedad pri-
vada, que tuvo vida efmera, y varios aos despus, concluida la Primera
124
Guerra Mundial, casi al finalizar la dcada de 1920, comenz a actuar
el Banco Hipotecario Nacional que particip en varias campaas colo-
nizadoras con xito relativo.
Por ltimo, coronando este proceso histrico de adjudicacin de las
tierras en los territorios nacionales y de colonizacin nacional en algu-
nas provincias, se dict, como dijimos, la ley general de tierras 4167, de
1903, que unific el rgimen de la tierra pblica y dio marco definitivo
al rgimen de las mismas, existentes en los territorios dependientes de la
Nacin, disponiendo su exploracin, divisin, amojonamiento y la ad-
judicacin a los particulares, en venta directa, cuando se trataba de tie-
rras colonizables, y en arrendamiento o venta en remate, de las dems
tierras, con obligaciones vinculadas a la poblacin y explotacin que el
adquirente deba cumplir para obtener el ttulo definitivo de propiedad.
Los lotes agrcolas no podan tener mas de 100 hectreas y los pastori-
les, 2.500. El Poder Ejecutivo poda disponer el otorgamiento del ttulo
de propiedad una vez abonada la sexta parte del precio y cumplida la
obligacin de poblarlas, quedando hipotecadas por el saldo de la deu-
da. Las islas no podan ser enajenadas y la ocupacin de las tierras no
otorgaba preferencia para su adjudicacin, contra lo que disponan le-
yes anteriores.
Estas leyes, en su conjunto, constituyeron la estructura legal bsica
que permiti, durante un perodo de cincuenta aos, con la interven-
cin del Estado nacional y las empresas colonizadoras, la radicacin de
las principales corrientes inmigratorias y colonizadoras en los ex-terri-
torios nacionales, administrados en ese entonces por la Nacin, y en
aquellas provincias donde el Gobierno nacional se hizo presente para
otorgar a stas su auxilio, dirigiendo y orientando las corrientes colo-
nizadoras. Debe sealarse que la primera colonia europea que se insta-
l en los territorios del sur fue la galesa, cuyos inmigrantes llegaron a
Puerto Madryn en 1865, antes de que se dictaran las leyes de tierras y
se llevaran a cabo las campaas definitivas contra el indio. Esta colo-
nia, compuesta de ciento treinta y dos personas, traa como cargamen-
to doscientas vacas y se radic en el valle del Ro Chubut, conviviendo
pacficamente con los aborgenes.
5. LOS CONTRATOS DE COLONIZACIN. LAS COMPAAS
COLONIZADORAS. INTERRUPCIN DEL PROCESO
En los territorios provinciales, los primeros actos de colonizacin de
cierta relevancia se llevaron a cabo a travs de contratos suscriptos por
personas privadas con los gobiernos de las provincias, en los cuales es-
tos ltimos se comprometan a entregar las tierras pblicas y los prime-
ros a procurar los pobladores para colonizarlas. Muchos de estos
contratos, celebrados con los gobiernos, fueron anteriores a la ley Ave-
llaneda y algunos se remontan, segn vimos, principalmente a la dcada
de 1820, y tuvieron en estos casos, por principal objeto, tierras de pro-
piedad privada, hasta llegar a la poca de Rosas en que se interrumpen
las corrientes colonizadoras, que slo haban alcanzado un grado de
desarrollo incipiente.
En el ao 1856 comenzaron a instalarse en la Provincia de Santa Fe,
a travs de un rgimen de contratos con particulares, las primeras tres
colonias agrcolas, denominadas Esperanza, San Carlos y San Jernimo,
que iban a ser el principio de un movimiento inmigratorio y coloniza-
dor europeo espectacular, destinado a cambiar la economa y sociologa
de una extensa zona agrcola del litoral argentino. En ese momento slo
el diez por ciento de la tierra santafesina estaba incorporada al dominio
provincial, ya que el resto se encontraba ocupada por las tribus indge-
nas. El primer contrato de este tipo lo celebr el salteo Aarn Caste-
llanos con el Gobierno de Santa Fe, en 1855, mediante el cual este
ltimo aportaba la tierra y Castellanos se comprometa a radicar un n-
mero de colonos, reservndose ste, como compensacin, la tercera
parte de la cosecha de las tierras colonizadas, por el trmino de cinco
aos. Este contrato dio lugar a la primera colonia agrcola orgnica, ra-
dicada en el pas, bajo el nombre de "Colonia Esperanza", situada a
ocho leguas de la ciudad de Santa Fe y formada por colonos, embarca-
dos en Dunkerque, Francia. Las tierras se otorgaban en extensin de
treinta y tres hectreas por familia y el gobierno aportaba tambin los
instrumentos de labranza, animales y semillas. El compromiso asumido
por Castellanos era radicar mil familias de inmigrantes, en un perodo
de cinco aos. El Gobierno de la Confederacin, posteriormente, se hi-
zo cargo de este contrato, abonando al promotor una indemnizacin,
en razn de que los colonos no podan cumplir con las condiciones eco-
nmicas establecidas. Los primeros colonos radicados fueron de origen
suizo y piamonts, montaeses que estaban poco acostumbrados al uso
del arado. Cultivaron trigo, maz, papas y obtenan manteca, cerdas y
cueros. Durante los primeros aos la colonia tuvo dificultades para
consolidarse. La fundacin de esta colonia data del 8 de setiembre de
1856, fecha que ha sido designada como "Da del Agricultor", por un
decreto nacional del ao 1948. En 1869, la colonia contaba con tres-
cientas sesenta y cinco familias radicadas y su situacin haba mejora-
do. Carlos Beck Bernard, a su vez, fue el organizador de la colonia San
Carlos, que pobl en 1858, tambin con colonos suizos. En 1870 con-
taba con trescientas veintinueve familias radicadas y constitua una co-
lonia prspera. Estos contratos de colonizacin obligaban al colono a
poblar la tierra y le prohiban enajenarla a los hijos del pas. Muchos
de los pobladores fueron gente sin profesin, reclutados en las ciudades
populosas de Europa y sin experiencia en actividades agropecuarias.
Otros colonizadores privados continuaron en aos posteriores la ta-
rea colonizadora, que se populariz, extendindose a toda la llanura
santafesina y cordobesa, al norte y sur de Buenos Aires y a la zona cen-
tro de Entre Ros. En Santa Fe se fundaron nuevas colonias como las de
Rafaela, Lehmann, Calvez, San Justo, Emilia, Guadalupe, Helvecia, San
Jernimo Sur y otras. Muchos colonos, incluso, se transformaron en co-
lonizadores de tierras vecinas o prximas. Eran frecuentes, en ese enton-
ces, las incursiones de las tribus indgenas y bandidos en las colonias, lo
que originaba mucha inseguridad personal, robos, saqueos, con el consi-
guiente desaliento de los pobladores. En 1869 y 1870 el Ferrocarril Cen-
tral Argentino estableci las colonias de Roldan, Carcara, Caada de
Gmez y Tortugas, a lo largo de su lnea de Rosario a Crdoba, cuya
construccin haba promovido en su momento el mismo Aarn Castella-
nos. Estas colonias fueron el centro que permiti expandirse a otras co-
lonias santafesinas como Candelaria, Jess Mara (Timbes), San
Urbano, Iriondo, Avila, Teodolina, Alejandra, Cavour, Humboldt, Bella
Italia, San Agustn, Bauer, San Justo, Romang, Las Toscas, Florencia, Pi-
lar, Gessler, Pujato, Arteaga, Cayast, San Jos de la Esquina, Colonia
Francesa, California, Colonia Inglesa, Snchales, Progreso y otras. Entre
los fundadores de las principales colonias santafesinas que fueron, sin
LECCIONES DE DERECHO AGRARIO y DE LOS RECURSOS NATURALES 127
duda las ms numerosas e importantes de esta poca, cabe citar, ade-
ms de los mencionados, a Guillermo Lehmann, Mariano Cabal, Carlos
Casado, Nicasio Oroo, Augusto Granges, Ricardo Foster, Mauricio
Franck, Tomas Lubary, Tefilo Romang y hasta Domingo F. Sarmiento,
que fund la colonia santafesina Sarmiento, en 1881. En 1890 existan
en Santa Fe, la provincia ms favorecida por las corrientes colonizado-
ras doscientas cuarenta y cuatro colonias formadas y pobladas, que
abarcaban una extensin de alrededor de 2.800.000 hectreas.
En forma paralela a las Colonias Esperanza, San Carlos y San Jer-
nimo, se instal para la misma poca otra colonia privada en Corrien-
tes, denominada "San Juan del Puerto de Santa Ana", en la confluencia
de los ros Paran y Paraguay, por el mdico francs Augusto Brougnes
y luego una tercera en Entre Ros, en 1857, denominada" San Jos",
por el profesor, tambin francs, Alejo Peyret, con la ayuda del general
Urquiza, que cedi los campos de Gualeguay. Los pobladores de esta
colonia, que tenan en Coln su puerto de embarque, eran, principal-
mente, de origen suizo e italiano. En 1 870, Peyret se quejaba de la esca-
sa dimensin de las tierras repartidas, que no favoreca la explotacin
agrcola a gran escala. Ms tarde se fundaron las colonias de I
o
de Ma-
yo, Hughes, San Juan, San Anselmo, El Carmen y otras, en la misma
provincia.
En los aos de la dcada de 1870 se formaron otras colonias a lo lar-
go del Ferrocarril Central Argentino, adems de las mencionadas, entre
las que pueden citarse, las de Armstrong, Leones, Villa Mara y Toledo.
Distintas colonias de galeses, suizos, italianos, franceses, alemanes, ju-
dos, polacos, ucranios y de otras nacionalidades se instalaron luego en
Chubut, Ro Negro, Crdoba, Mendoza, Chaco, Formosa, Misiones,
con la ayuda del Gobierno nacional y tambin en Buenos Aires, con las
colonias Nueva Roma (1856) cerca de Baha Blanca, que tuvo vida pre-
caria, la de la antigua reduccin indgena de Baradero (1856) compues-
ta tambin de colonos suizos trados para la colonia Esperanza, y las de
Ensenada, Pig, Coronel Surez, Chivilcoy, Hinojos (Olavarra) y Vi-
lla Castelli, adems de las colonias de la Obra de Don Bosco, en todo el
pas. En 1857 comenz a funcionar en el Estado de Buenos Aires un Asi-
lo de Inmigrantes y, luego, la Comisin Central de Inmigracin, en 1868.
En Crdoba, se instal en 1871 la colonia Marengo y Monferrati, en
el Departamento Unin y luego treinta y una colonias ms, mediante la
expropiacin y permuta de tierras encaradas por el Gobierno provincial
para facilitar el tendido de la lnea del Ferrocarril Central Argentino, de
Rosario a Crdoba y, a la vez, la colonizacin privada. Participaron en
esa poca compaas colonizadoras como la Compaa de Tierras del
Central Argentino, que tuvo su sede en Londres, integrada con accio-
nistas del ferrocarril del mismo nombre, para colonizar las tierras situa-
das a ambos lados de las vas ferroviarias, cedidas por el Gobierno, la
Argentine Colonization and Land Company Limited, la Argentine
South Hern Land Company, la Santa Fe Land Company, La Buena Es-
peranza, La Olivera S.A., Werner y Ca., Wilcken y Vernet y Beck y
Herzog, esta ltima principalmente en Santa Fe. Tambin participaron,
en ese tiempo, en las tareas colonizadoras, algunos bancos como el
Banco Argentino, el Banco de Crdito Territorial de Santa Fe, el Banco
Rosario de Santa Fe y el Banco Colonizador Nacional. En Entre Ros
actu la organizacin filantrpica juda, la Jewish Colonization Asso-
ciation, con sede en Londres, fundada en 1891 por el Barn Mauricio
Hirsch-Gereuth, para facilitar la emigracin de los israelitas de los pa-
ses de Europa y Asia, que extendi luego su accin a Santa Fe, La Pam-
pa y Buenos Aires, con las colonias Moisesville, Clara, Luicienville
(Basavilbaso), Mauricio, Barn Hirsch, San Antonio, Felisa, Narciso
Leven, Montefiore, Dora, Santa Isabel, Rivera y otras, hasta 1914, po-
ca en que puede decirse que concluye el proceso colonizador intensivo,
basado en la inmigracin, principalmente europea, la cual se reduce
considerablemente a partir de entonces, a causa de la Primera Guerra
Mundial. El censo de 1895 registraba la existencia de trescientas sesen-
ta colonias, de las cuales slo trece eran gubernamentales.
Es interesante efectuar una breve resea de la accin cumplida por
los ferrocarriles a partir del ao 1870, en materia de colonizacin. Has-
ta las primeras dcadas del presente siglo funcion el Consorcio Ferro-
viario Argentino Colonizador, entidad formada por todas las empresas
ferroviarias radicadas en el pas, que coordinaba la accin colonizadora
de stas, especialmente en las tierras cedidas por el gobierno a ambos
lados de las vas ferroviarias, para promover la construccin de stas.
Tuvo este consorcio dificultades para su financiamiento y, entre sus
programas, figuraba la creacin del Banco Hipotecario Colonizador.
Casi todas las compaas ferroviarias contribuyeron en el desarrollo del
proceso colonizador con distintas acciones, ya que estaban interesadas
en enajenar a los colonos las propias tierras cedidas por el gobierno a
lo largo de las vas frreas e incrementar las cargas de los trenes con la
produccin agropecuaria obtenida. No slo crearon, en algunos casos,
su propia compaa colonizadora, como ocurri con la Compaa de
Tierras del Central Argentino, que form en 1869 la primera colonia en
la estacin Roldan, en Santa Fe, compaa que se transform luego en la
Argentine Land and Investment Company, sino que encararon acciones
colonizadoras y de asistencia tcnica a los agricultores y colonos, a tra-
vs de sus departamentos de fomento rural, creando Chacras o Estacio-
nes de Experimentacin Agrcola, consultorios agronmicos, servicios
de distribucin de semillas y rboles frutales, edicin de folletos, carte-
les y volantes sobre temas agrcolas, la colonizacin del Valle del Ro
Negro, fundacin de la colonia frutcola de General Alvear, semilleros,
viveros de frutales, vagones exposiciones y otras iniciativas de promo-
cin y fomento agrario.
Tambin actu en las primeras dcadas de este siglo la Compaa
talo Argentina de Colonizacin, que realiz hasta el comienzo de la Se-
gunda Guerra Mundial una intensa campaa colonizadora, especial-
mente en el valle del Ro Negro. Tambin actu, en esta poca, el Banco
Polaco Argentino, propietario de la colonia Real Sayana, en Santiago del
Estero. Ta importancia de estas colonias es que permiti el desarrollo de
nuevas regiones en el pas y de la agricultura a gran escala. A la vez, dio
nacimiento a la clase de los arrendatarios y medieros, que iba a tener
gran gravitacin en la vida rural argentina hasta avanzada la dcada de
1960. Buenos Aires, en cambio, se mantuvo por muchos aos poco inte-
resada en promover la colonizacin de sus tierras, manteniendo su
tradicional actividad ganadera, especialmente vacuna y ovina, con gra-
vitacin de la clase alta de los estancieros y una baja densidad de ocu-
pacin de peones poblando las tierras.
Antes de concluir este proceso histrico, iniciado al promediar el si-
glo anterior, debemos recordar que hubo en Corrientes, Ta Pampa,
Santiago del Estero y otras provincias, nuevos intentos de colonizacin
de alemanes, italianos y holandeses en la dcada de 1920, y aun en la de
1930, encarados por consorcios privados y empresas ferroviarias, en al-
gunos casos con la ayuda del Banco Hipotecario Nacional, que tuvie-
ron xitos parciales. La ley 10.676, del ao 1919, a su vez, encomend
al Banco Hipotecario Nacional la colonizacin agraria, que llev a ca-
bo con buen xito como nico organismo de fomento hasta mediados
de la dcada de 1940 superponiendo, desde ese entonces, su accin du-
rante algunos aos a la del Consejo Agrario Nacional, creado a princi-
pios de esa dcada, hasta que las funciones de este ltimo pasaron a
depender del Banco de la Nacin Argentina, en el ao 1946, poca en
que aqul ces de actuar como banco colonizador. El banco adquira
inmuebles con destino a la colonizacin o subdivida los de su propie-
dad adjudicados en las ejecuciones de sus crditos, habiendo logrado en
un perodo de veinte aos instalar treinta y cuatro colonias de agricul-
tores en las Provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Crdoba, Entre Ros,
Mendoza y Tucumn, distribuyendo 129.960 hectreas en 571 lotes
adjudicados. Grandes extensiones rurales adquiridas por el banco en
compensacin de deudas, fueron subdivididas y adjudicadas bajo este
sistema, en parcelas econmicas, dando oportunidad a los arrendata-
rios y aparceros desalojados en virtud de las leyes agrarias entonces vi-
gentes, para radicarse en los nuevos predios y continuar con sus
actividades. En el perodo 1934-1944 este banco recibi de sus deudo-
res parte de las cosechas en pago de los crditos.
Durante ese perodo, a partir de 1936, la Provincia de Buenos Aires
puso en funcionamiento el Instituto Autrquico de Colonizacin para
aplicar la ley 4418, estimulando la creacin de granjas, especialmente,
mediante la adjudicacin de la tierra fiscal y encarando tambin la ad-
quisicin de campos para dividirlos y poblarlos, y la colonizacin por
cuenta de terceros, pero su accin, limitada al mbito provincial, no fue
muy importante. En la actualidad, esta tarea es desempeada por la Di-
reccin de Fomento Agrario.
6. NUEVOS ENSAYOS DE COLONIZACIN. LA LEY 12.636 Y
LEYES POSTERIORES. FIN DEL PROCESO COLONIZADOR
En el ao 1940, despus de disminuido en forma notoria durante
ms de dos dcadas el proceso inmigratorio y colonizador masivo, le-
vado a cabo en pequea escala por la accin del Banco Hipotecario Na-
cional, se dict la ley 12.636 que cre el Consejo Agrario Nacional, con
el objeto de poner en marcha nuevamente ese proceso, pero en una for-
ma ms selectiva y ordenada, a travs de un ente especializado para ac-
tuar en cualquier zona del pas donde las tierras colonizables estuvieran
disponibles. Hasta entonces esas tareas, a nivel nacional, haban sido
desempeadas, como ya hemos visto, por aquel banco, en virtud de las
facultades otorgadas por la ley 10.676 pero, evidentemente, no obstan-
te la buena gestin realizada por este organismo y, tambin, la que en
forma concurrente cumplieron las empresas ferroviarias, ninguna de
ellas obedeca a un programa colonizador ordenado y de la envergadu-
ra y escala que necesitaba el pas.
El antecedente de la creacin del Consejo Agrario, como organismo
especializado y centralizador de la tarea colonizadora, debemos verlo
en los proyectos de ley de colonizacin presentados en 1932, por el Mi-
nistro de Agricultura Antonio De Tomaso y en 1936 por el diputado
Bernardino C. Horne. En el nterin, se haba sancionado, como antici-
po, la ley 11.684, de crdito agrario, poniendo a cargo del Banco de la
Nacin Argentina el otorgamiento de crditos para la siembra, recolec-
cin y comercializacin de la produccin agraria. Este tipo de crdito
era indispensable, como complemento de la tarea colonizadora.
El Consejo creado por la ley 12.636 era un organismo tcnico ejecu-
tivo que poda adquirir tierras, subdividirlas o reagruparlas y concertar
convenios de venta y la radicacin de inmigrantes y colonos en cual-
quier punto del territorio. Era sta una ley de alcance nacional, que po-
na en ejercicio las facultades concurrentes que el Gobierno nacional
tiene en materia de colonizacin y destinada a extenderse en todas las
regiones del territorio, aunque no afectaba las tierras fiscales provincia-
les, las que podan incorporarse a su rgimen. Su meta era poblar el in-
terior del pas mediante la utilizacin de las tierras en poder del Estado
nacional, o de los inmuebles adquiridos para esos fines, ampliar las
fronteras agropecuarias, racionalizar las explotaciones rurales, subdivi-
dir los predios, radicar y estabilizar la poblacin rural sobre la base de
la propiedad de la tierra, trasladar a los agricultores en zonas ms ade-
cuadas, aumentar la poblacin rural, radicar grupos de familias de agri-
cultores extranjeros, fomentar la formacin de industrias rurales de
transformacin, estudiar la situacin de los asalariados de la agricultu-
ra y proponer las medidas legislativas correspondientes para llevar el
mayor bienestar a los trabajadores agrarios. No descartaba la coloniza-
cin de tierras ya ocupadas con explotaciones agrarias, o las tierras
ociosas o degradadas, cuyo dueo no hiciera de ellas un uso racional.
Las tierras a colonizar eran, como dijimos, las de propiedad del Estado
nacional, las de los bancos oficiales, las que comprometieran o afecta-
ran las provincias o los particulares con destino a la colonizacin y las
que adquiriera o expropiara el Consejo a esos fines, cuando no tuviera
tierras suficientes de otras fuentes. El Consejo poda, adems, dar en
arrendamiento vitalicio las tierras fiscales, con obligacin del locatario
de vivir en el predio y trabajarlo, y de abonar un precio fijo o mvil,
siendo transmisible a los herederos. Esta ltima facultad apareca como
una reminiscencia de la vieja enfiteusis rivadaviana. Organizaba la co-
lonizacin granjera, de tipo familiar, en extensiones no mayores de 50
hectreas y la colonizacin ejidal, para la explotacin agraria intensiva
en los ejidos de las ciudades y villas y la formacin de colonias de tam-
beros. Todo comprador de parcela, y todo arrendatario, despus de
abonar el precio o el arriendo, deba constituir un fondo de ahorro que
no poda exceder del cuatro por ciento anual del precio de venta, el
que se destinara a incrementar la amortizacin del saldo de precio, ad-
quirir el predio arrendado o cubrir las contingencias agrcolas.
El Consejo Agrario naci con una gran esperanza porque se supona
que podan repetirse los efectos de la antigua ley 817, de 1876, y los
obtenidos de la colonizacin privada en las dcadas anteriores, pero ese
objetivo no logr cumplirse, porque haban cambiado las condiciones
econmicas y sociales en el mundo para una inmigracin masiva y, ade-
ms, porque exista ya poca tierra fiscal apta y libre para la coloniza-
cin en zonas apropiadas, y las que ofrecan posibilidades para la
colonizacin deban comprarse o expropiarse; o procedan de las ejecu-
ciones promovidas por el Estado a deudores de la banca oficial, o de la
extirpacin de viedos en las Provincias de Mendoza, San Juan, Jujuy y
Ro Negro, autorizada por la ley 12.355 que, por otra parte, no eran
muy extensas para la radicacin de grupos de colonos importantes ni
tampoco las ms adecuadas por su calidad, ubicacin y falta de obras
de infraestructura.
Las funciones de este Consejo, a partir de 1946, se incorporaron al
Banco de la Nacin Argentina, a cuyo cargo corra el crdito agrario
oficial, y ms tarde, despus de haberse recreado en 1954 otras alterna-
tivas burocrticas, y de la propuesta de su reemplazo por una Corpora-
cin de Desarrollo Agrcola Regional, con participacin de las
provincias, fue suprimido por una clusula inserta en la ley de presu-
puesto de 1980, tras cuarenta aos de actuacin, directa o indirecta, sin
haber logrado cumplir en una medida aceptable los objetivos que tena
asignados.
El resultado de su accionar no fue muy significativo, como lo prue-
ban las estadsticas. A la fecha de su disolucin el Consejo contaba con
1.500 lotes adjudicados en cuarenta colonias ubicadas en diferentes re-
giones del pas. Posea, adems, una cantidad de lotes a adjudicar y que
por falta de obras de infraestructura no podan entregarse a la accin
colonizadora. A lo largo de su actividad, supervis o particip en algu-
nos proyectos de colonizacin provinciales de tierras improductivas o
irracionalmente explotadas, explotaciones minifundiarias, de tierras de
regado, frutihortcolas, radicacin de puesteros, colonias agroforestales
y ganaderas, prestando asistencia tcnica y financiera, a veces en cola-
boracin con las corporaciones de fomento provinciales y otros orga-
nismos agrarios. En algunas colonias, el Consejo tena instalados
consejos agrarios locales, para concretar la participacin del colono en
las obras de inters general. Durante la poca en que sus funciones fue-
ron desempeadas por el Banco de la Nacin Argentina, hasta que el
Consejo fue rehabilitado, en 1954, el banco mediante el doble sistema
colonizador, el implantado por la ley 12.636 y el propio, denominado
Fomento Especial de Colonizacin, logr poner en funcionamiento ms
de ochenta colonias, con un total de 4.585 lotes y 730.265 hectreas.
El banco mantena, adems, la Planta Piloto Escuela "Santa Catalina"
en la cual se dictaban a los inmigrantes cursos de geografa, idiomas,
tcnicas hortcolas, frutcolas, granjeras, instrucciones para la conserva-
cin de suelos, uso de maquinaria agrcola, con internado. Los egresa-
dos eran ubicados en las colonias oficiales.
En la actualidad, con la desaparicin del Consejo Agrario, ordenada,
como dijimos, en el ao 1980, y en virtud de la derogacin dispuesta
por la ley 22.202, quedaron sin efecto las leyes 14.392, 17.253 y
19.758, que constituyeron las ltimas leyes nacionales de colonizacin
y de adjudicacin de tierras pblicas o adquiridas con esos fines. Estas
leyes tuvieron poca aplicacin, dados los cambios que se haban opera-
do en el mundo en materia migratoria y la falta de una poltica nacio-
nal de migracin interna. La ley 14.392, del ao 1954, reformada por
las otras leyes citadas, constituy un estatuto completo de coloniza-
cin, compuesto de 92 artculos y dispona, reiterando el contenido del
artculo 1 de la ley 12.636, que la Nacin, a travs del Consejo Agrario
Nacional -que recreaba mediante sus disposiciones- llevara a cabo los
planes agrarios destinados a poblar el interior del pas, radicar inmi-
grantes agricultores y llevar el mayor bienestar a los trabajadores rura-
les, objetivos stos, entre otros, que eran tambin los sealados en la ley
que le precedi. Fijaba, adems, las caractersticas y los requisitos que
deban reunir los planes de colonizacin, el origen de las tierras a colo-
nizar, las normas para adquirir o adjudicar las tierras, lo que se hara
por convenio, licitacin o remate pblico, la organizacin de las colo-
nias, la unidad econmica de explotacin, las condiciones que deban
reunir los adjudicatarios, la forma de pago de las tierras adjudicadas, el
rgimen de las expropiaciones, la colonizacin indgena y conclusin de
las adjudicaciones por rescisin, caducidad o fallecimiento del adjudica-
tario. Establecieron, asimismo, estas leyes, que la propiedad de la tierra
colonizada quedaba sujeta a las limitaciones y restricciones que las mis-
* mas establecan para cumplir su objeto, entre ellas, la de no dividir la
tierra, hipotecarla ni retransferirla a sociedades. Se ocupaban de la co-
lonizacin privada y facultaban, tambin, al Consejo, a instituir conse-
jos agrarios locales. Estas leyes estaban basadas, casi exclusivamente,
en la radicacin de familias de inmigrantes colonos, y procuraban, asi-
mismo, radicar a los arrendatarios y aparceros alcanzados por los desa-
lojos rurales.
Poco tiempo despus de suprimido el Consejo Agrario y de deroga-
das las ltimas leyes de colonizacin hasta entonces vigentes, se dict la
nueva ley general de migraciones 22.439, del ao 1981, cuyo ttulo pri-
mero se ocupa del fomento de la inmigracin, con fines colonizadores,
facultando al Poder Ejecutivo nacional a promoverla, de acuerdo con
las necesidades poblacionales de la Repblica y autorizndolo a firmar
convemos y designar delegados en el extranjero con este objeto. Esta
ley instituy, tambin, el Fondo Nacional de Poblamiento, que no tuvo
vigencia. El defecto de esta ley es que constituye ms bien una norma
de radicacin de extranjeros que de inmigracin con fines colonizado-
res. El fracaso de sus disposiciones, en materia de colonizacin, obedece
no slo a la insuficiencia de sus normas para encarar el problema, sino
tambin a que haban cambiado las modalidades de la colonizacin en
el mundo, segn hemos anotado, y al hecho de que no exista un orga-
nismo especializado que encarara la tarea colonizadora, pues el nico
existente, el Consejo Agrario Nacional, haba sido disuelto poco tiempo
antes de la sancin de esta ley, por las mismas autoridades.
7. LEYES PROVINCIALES DE COLONIZACIN
Las actuales normas que rigen la materia de colonizacin estn con-
tenidas en las constituciones, cdigos rurales y en la legislacin provin-
cial especfica, que suplen la ausencia de las normas de carcter general,
que haba dictado la Nacin, con alcance a todo el territorio, en virtud
de sus facultades constitucionales concurrentes, cuando tuvo participa-
cin activa en esta materia.
Las constituciones provinciales al respecto disponen, utilizando fr-
mulas diversas, que las provincias fomentarn la colonizacin y la inmi-
gracin til y la divisin y adjudicacin de las tierras fiscales; que la
tierra debe darse en propiedad, o en concesiones vitalicias y heredita-
rias, para la colonizacin, agregando que tanto la tierra pblica como
la privada destinada a colonizacin, se distribuir en unidades de tipo
familiar, evitando la constitucin de minifundios, y con explotacin di-
recta y racional de los adjudicatarios.
En la misma materia, el Cdigo Rural de la Provincia de Buenos Ai-
res de 1983, contiene un ttulo sobre el particular y dispone que el
Poder Ejecutivo afectar a las tareas de colonizacin las tierras fiscales
que considere aptas para ese fin y las tierras privadas que se incorporen
a ese rgimen. Las tierras sern divididas en lotes que constituyan uni-
dades econmicas. En cada colonia deber reservarse la superficie que
se considere necesaria para la instalacin de escuelas, centros cvicos,
institutos de investigacin, chacras experimentales, puestos camineros y
cualquier obra de inters comn. El sistema de adjudicacin es la trans-
ferencia, arrendamiento o adjudicacin mediante licitacin, remate
pblico o en forma directa. El Cdigo autoriza la expropiacin de in-
muebles por causa de utilidad pblica, dispuesta por ley, cuando sean
insuficientemente explotados, esto es, cuando la inversin en ellos no al-
canzara al cincuenta por ciento de la valuacin fiscal, en mejoras, culti-
vos, plantaciones, animales y gastos, en el perodo de un quinquenio
anterior a la ley de expropiacin. El adjudicatario de los lotes no podr
transferirlos, si no hubiere saldado previamente su obligacin hipoteca-
ria. Est obligado a residir permanentemente en el predio con su familia y
explotarlo en forma racional, construir su vivienda, no ceder ni arrendar
total o parcialmente el bien, conservar en buen estado las mejoras y cum-
plir las normas generales de explotacin. Cumplidas las obligaciones, a
los cinco aos se le otorgar la escritura traslativa del dominio del predio.
La colonizacin privada se realizar de acuerdo al reglamento que dicte
el Poder Ejecutivo. El organismo que tiene a su cargo la colonizacin es
la Direccin de Planeamiento del Ministerio de Asuntos Agrarios.
La ley provincial 9541, a su vez, encomend a la Corporacin del
Valle Bonaerense del Ro Colorado la colonizacin de las tierras fiscales
existentes en Patagones y Villarino. En Catamarca se dispuso la coloni-
zacin de la estancia San Jos, existente en Ambato y en otros lugares
de la provincia se concertaron oportunamente actas de compromiso
con el Gobierno nacional, para colonizar tierras en Andalgala y Tino-
gasta. Existen colonias fundadas en Nueva Coneta, Estrella, Achalco,
Santa Rosa, Aligilan, El Alto, en algunos casos formadas con migracio-
nes internas de espaoles, franceses, sltenos, mendocinos y sanjuani-
nos. Rige en esta provincia la ley de colonizacin 4086, modificada por
la ley 4899. La adjudicacin de la tierra se realiza por un comit de
seleccin, mediante un sistema de puntaje. Existe obligacin de traba-
jar y explotar la parcela, ajustarse a un uso racional de la misma y no
subdividirla ni ceder el uso sin la conformidad de la autoridad. El ttu-
lo de propiedad se adquiere a los cinco aos y una vez abonado el
sesenta por ciento del precio. En algunos lugares, la poblacin se con-
centra en pequeas parcelas para el cultivo familiar y hortcola y se
asignan a la vez otras parcelas mayores, ms distantes, para la explo-
tacin comercial.
En Corrientes se convino, a su vez, la colonizacin de tierras inunda-
bles y tambin en la zona tabacalera de la provincia. Rige en sta la ley
3228, cuyo objetivo es promover el acceso de los productores agrarios
que no posean inmuebles rurales o los posean en extensiones que no
conformen la unidad econmica de explotacin. Crea un registro de as-
pirantes a las tierras y organiza el Instituto Correntino de Colonizacin.
En Santa Fe, se acord abordar la reconversin y reordenamiento del
minifundio norteo y en Misiones el establecimiento de colonias mixtas
agroforestales. Tambin en Salta y Jujuy, Tucumn y La Rioja se dicta-
ron leyes particulares, o se expropiaron inmuebles con destino a la co-
lonizacin y al asentamiento, en algunos casos, de las comunidades
indgenas (colonizacin ganadera en la Puna). La caracterstica de estas
leyes, en general, es que slo contemplan movimientos internos de po-
blaciones, pero no la radicacin de inmigrantes extranjeros. En algunas
provincias se ensay atraer esos inmigrantes mediante leyes locales, pe-
ro no se tuvo xito, dadas las precarias condiciones ofrecidas para su
asentamiento. En Buenos Aires, como dijimos, la colonizacin est a
cargo actualmente de la Direccin de Planeamiento, dependiente del
Ministerio de Asuntos Agrarios. La tierra fiscal no alcanza al diez por
ciento de la superficie total de la provincia y su reparto se rige por la
ley 9533, del ao 1978. En Ro Negro ha actuado el Instituto de Desa-
rrollo del Valle Superior del Ro Negro y en Chubut y Santa Cruz los
Institutos de Colonizacin o Consejos Agrarios.
En lo referente a las tierras fiscales existentes en zonas de frontera, ri-
ge la ley 21.900 y las leyes correlativas dictadas por los gobiernos pro-
vinciales, que han procurado normalizar la situacin de los pobladores
existentes en ellas y disponer el poblamiento de otras que se encuentran
vacantes u ocupadas por intrusos. A este efecto, la ley nacional dispone
su adjudicacin mediante concursos o licitaciones, o adjudicaciones di-
rectas, segn los casos, debiendo los adjudicatarios ser argentinos, de-
mostrar adhesin a los smbolos nacionales y poseer reconocida
moralidad. Los extranjeros de pases limtrofes tambin podrn ser ad-
judicatarios siempre que se encuentren casados con cnyuge argentino,
tengan descendencia de este origen y acrediten arraigo en el lugar. Las
personas jurdicas debern justificar que el ciento por ciento del capi-
tal y de los votos pertenecen a personas domiciliadas en el pas.
Las provincias, con respecto a estas tierras, han dictado normas con-
cordantes con las nacionales, en las materias de su competencia.
En el mbito nacional, tambin existe la Comisin de Tierras Fisca-
les Nacionales, para atender principalmente los problemas de asenta-
mientos poblacionales, y que lleva adelante el denominado "Programa
Arraigo",
8. LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL
Y SOCIAL AGROPECUARIO
En reemplazo de los planes de colonizacin agraria y de distribucin
de la tierra fiscal rural, caractersticos de las pocas anteriores y que
han perdido fuerza en el curso de los ltimos cincuenta aos, por las
causas generales antes apuntadas, las autoridades agropecuarias de la
Nacin, en coordinacin con las provincias, los institutos de investiga-
cin agropecuaria y los productores, han venido desarrollando desde
hace algunos aos, como alternativas vlidas, programas de arraigo de
la familia rural y de reconversin productiva de las parcelas agrarias,
promoviendo, a tal efecto, sistemas que lleven al mejoramiento de la ca-
lidad de vida, al incremento de los ingresos del sector rural menos favo-
recido, a la eliminacin de la pobreza y el xodo rural y a asegurar la
"sustentabilidad del sistema productivo para obtener la radicacin defi-
nitiva de la familia en el medio.
Se trata, con estos cambios, ante las dificultades que existen para en-
carar planes de colonizacin integrales, con aportes de poblaciones nue-
vas, que resultan actualmente impracticables por su alto costo y la falta
de disponibilidad de tierras, mantener el arraigo de las poblaciones
existentes, a travs de la valorizacin de la vida rural, mejorando el ma-
nejo de las explotaciones agropecuarias minifundistas, o de tamao pe-
queo y mediano, prestando ayuda tcnica, financiera o mediante la
accin demostrativa, con el objetivo, incluso, de transformar al produc-
tor rural en un empresario, dentro de su dimensin. Estos programas
son de naturaleza mltiple y abarcan las ms diversas reas del territo-
rio, as como los ramos de la produccin agraria y aspectos de la socio-
loga rural. Algunos de ellos cuentan con financiacin externa o con
LECCIONES DE DERECHO ACRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES 139
aportes de lneas de crdito nacionales a tasas cero o subsidiadas. Hare-
mos mencin de los principales:
Programa de Cambio Rural.
Programa para el Manejo de la Tierra y Agua.
Programa Social Agropecuario.
Proyecto Mujer Campesina.
Proyecto Alivio a la Pobreza Rural.
Programa para Pequeos Productores Ganaderos Ovinos Mini-
fundistas.
Programa Polos Productivos.
Programa de Desarrollo Rural del Noreste.
Estos programas, que no son los nicos, estn relacionados particu-
larmente con el pequeo y mediano productor. En general, adolecen de
la falta de financiacin en la escala requerida para que produzcan los
efectos buscados. Existen, adems, otros planes generales de promocin
agrcola, ganadera y forestal, como as tambin de acuicultura, cunicul-
tura, produccin caprina, avcola, apcola, cultivos aromticos, que
contribuyen a la sustentabilidad de la actividad agraria en las distintas
regiones del pas y, al reforzar las expectativas de crecimiento del sector
agropecuario, contribuyen a detener el xodo rural, favoreciendo el
arraigo de la poblacin campesina.
CAPITULO VII
ANTECEDENTES Y DESARROLLO DE LA ACTIVIDAD
GANADERA EN LA ARGENTINA
1. ORGENES DE LA GANADERA ARGENTINA
Nuestro pas es un territorio en sus dos terceras partes montaoso o
cubierto por una extensa meseta (la meseta patagnica) pero posee, en
su litoral, una vasta y rica pradera donde se han desarrollado las activi-
dades econmicas ms importantes vinculadas a la explotacin agraria,
especialmente en el curso del presente siglo. No obstante la enorme ven-
taja que esto representa, el crecimiento de la actividad agropecuaria ha
sido lento. La produccin de trigo que fue de 7.000.000 de t. en 1914,
alcanz a 14.700.000 en la ltima campaa 1997/98, transcurridos ms
de ochenta aos. Lo mismo ha ocurrido con la del maz. El plantel gana-
dero vacuno, hace mucho tiempo que no crece, por factores diversos, y
aun ha disminuido a la cantidad de 50.000.000 de cabezas en los lti-
mos aos, como consecuencia de la contraccin de las ventas internacio-
nales y los cambios operados en los mercados, por la competencia de la
produccin avcola y la piscicultura. Algo similar ha acontecido con las
existencias de ganado ovino. Recin en tiempos recientes, con el uso de
una mayor tecnologa rural, la difusin de los conocimientos fitogenti-
cos y el avance en el uso de los fertilizantes y la fecundacin artificial, el
sector agropecuario parece despertar de su tradicional estancamiento,
apoyado por una estructura empresarial ms apta y organizada y una
mayor movilidad para afrontar con xito las pocas de crisis y los ciclos
agrcolas o ganaderos que, en el curso del presente siglo, han sido algu-
nas de las causas que afectaron su desenvolvimiento.
Ha existido tradicionalmente, en las decisiones de inversin del sec-
tor, una puja econmica constante entre agricultura y ganadera. En
tiempos de revalorizacin de las cosechas de granos, gran nmero de
productores siembran sus campos al mximo de su superficie, a costa
de las pasturas y desvan las haciendas hacia campos de inferior cali-
dad. El proceso de agriculturizacin del agro se ha acelerado en los lti-
mos tiempos, por los buenos precios de los cereales y porque la
inversin por hectrea agrcola es mucho menor que la que requiere
la hectrea ganadera y su recuperacin es tambin ms rpida, ya que
el proceso ganadero requiere habitualmente tres aos de maduracin,
entre la gestacin, cra y engorde del ganado.
El origen de la actividad agraria en el pas ha sido ganadero y salade-
ril, antes que agrcola. La ganadera, ms que la agricultura, domin la
vida nacional, desde los orgenes hasta la crisis de 1930 y aun varios
aos despus. Tanta ha sido su importancia y gravitacin en la poltica
nacional que algunos llegaron a decir que la historia de la industria de
la carne, su principal producto, es la historia de la Argentina, por las
fuertes connotaciones polticas que ha tenido en los momentos crticos
de su trayectoria. En esto exista tal vez una exageracin, pero lo cierto
es que la produccin de ganado especialmente bovino y de la carne jug
un papel poltico y econmico decisivo en las primeras dcadas del pre-
sente siglo. La actividad agrcola recin comienza su desarrollo desde fi-
nes del siglo pasado y debe competir con la ganadera instalada
radicionalmente en las mejores tierras.
En sus comienzos, la agricultura, o sea, el cultivo extensivo de la tie-
rra, fue considerada una actividad subalterna. El alambrado, introduci-
do en el campo por Ricardo Newton a mediados del siglo pasado,
desempe un gran papel en la extensin y adelanto de la agricultura
ya que protegi los cultivos del avance de la hacienda cimarrona, evit
al mismo tiempo la fuga y prdida del ganado y permiti desarrollar
una actividad ordenada y sin grandes riesgos. El agricultor, sin embar-
go, con la gran expansin de la actividad ganadera, bovina y ovina, era
mirado en esos tiempos con indiferencia. Constitua una figura pacfica
y sedentaria, muy diferente, y careca en el agro de significado social.
Esta rivalidad entre agricultores y ganaderos se mantuvo durante mu-
chas dcadas, pero no afect la produccin. En 1875 se registraban s-
lo 66.819 cuadras cuadradas sembradas de trigo y 62.549 de maz. El
pas import trigo hasta el ao 1875 y puede decirse que el crecimiento
de la agricultura est estrechamente ligado a la colonizacin e inmigra-
cin, cuando comenzaron a habilitarse nuevas tierras fuera de la prade-
ra bonaerense, dominada tradicionalmente por la ganadera. En 1878
se exportaron 2.547 t. de trigo, las que alcanzaron a 1.608.249 t. en
1894. A partir de entonces se incorpora al ambiente rural la figura del
colono y el chacarero, fundamentalmente del inmigrante, radicado en el
predio con su familia, en la tierra que recibe del gobierno o arrienda a
su propietario. La figura del chacarero-inmigrante va creciendo y en un
momento domina la escena rural, hasta que se produce la crisis de los
aos 1930, en que comienza el xodo a las ciudades y va desaparecien-
do gradualmente como factor gravitante de nuestra sociologa rural. La
diferencia econmica y social que puede establecerse entre ambas clases
agrarias es que la ganadera en este tiempo estaba representada por el
hacendado-propietario, mientras que en la agricultura la representacin
real la tena el chacarero-arrendatario, es decir, un hombre sin tierra.
2. LAS VAQUERAS
La ganadera argentina, que domin netamente la actividad econmi-
ca agraria del pas hasta fines del siglo anterior, naci con los primeros
ejemplares de la raza caballar que Mendoza trajo de Espaa. Eran ani-
males andaluces, perfeccionados por los rabes. Al retirarse de la ciudad
en 1541, abandonaron unos pocos caballos y yeguas, que fueron el ori-
gen de los primeros ganados pampeanos. Ms tarde, al fundarse Santa
Fe, en 1573, Garay trae algunos vacunos de Crdoba y Santiago del Es-
tero, aportados por las corrientes conquistadoras de Chile y Paraguay y,
al refundar Buenos Aires, tambin incorpor algunos centenares de va-
cunos, caballares y ovinos y luego se incrementan las existencias con
nuevos ejemplares que se distribuiran en varias provincias del litoral.
El ingreso del ganado al territorio provena de dos vas, la del Pacfi-
co, que se extenda al Per, Bolivia, Salta, Tucumn y Crdoba y la de!
Atlntico que abarcaba Brasil, Asuncin y el litoral rioplatense.
Mientras el nmero de los ganados en el pas fue pequeo, se los ma-
tuvo en las mismas ciudades, bajo vigilancia, pero ms tarde tom in-
tervencin el Cabildo, vistos los daos que los mismos provocaban,
hasta que en 1610 el Cabildo de Buenos Aires prohibi tenerlos en el
recinto de la ciudad y en su ejido hasta una legua en su contorno, pero
al no poder mantenerse el control sobre ellos, se dispersaron por las
pampas, lo que dio origen a los animales alzados, que se escapaban, y a
los cimarrones nacidos de stos en libertad, con los cuales se fue po-
blando espontneamente la pampa argentina. Esta dispersin dio ori-
gen ms tarde a las vaqueras, que eran expediciones que se realizaban
para la caza de animales cimarrones, respecto a los cuales el Cabildo les
reconoci a los cazadores la propiedad, teniendo en cuenta su pertenen-
cia anterior. La caza se realizaba, como lo recuerda la historia ganade-
ra, por el sistema de desjarretamiento, que consista en cortarle el
tendn de las patas traseras al animal con una cuchilla filosa inserta en
el extremo de una caa. Las vaqueras eran expediciones costosas que
requeran movilizar capitales considerados importantes para la poca.
La carne, por otra parte, se aprovechaba en pequea escala ya que
era difcil conservarla por algn tiempo en aquel momento. El sobrante
se abandonaba para el consumo de los animales y las aves. En cambio, se
utilizaban los cueros para la construccin de chozas y viviendas y para
el techado de las carretas y la exportacin. Tambin la grasa, el sebo,
las astas y la cerda, tenan un empleo necesario. Ms adelante comenz
Ja preparacin o salazn de las carnes, producindose el charque, carne
secada al sol, llamada tambin charque dulce porque no se trataba con
sal, y luego el charque salado o tasajo, en cuya produccin se utilizaba
la sal, que era difcil de conseguir, trayndosela de Cdiz. Ms tarde se
organizaron expediciones a las salinas del sur de Buenos Aires para ob-
tener sal y la industria saladeril creci, exportndose el tasajo para ali-
mento de las poblaciones negras de las plantaciones y la tripulacin de
los barcos. Tambin se produca la cecina, que era el charque envuelto
en grasa y conservado en barricas.
3. LOS SALADEROS
Con el transcurso del tiempo se fue creando la industria saladeril,
primero en las estancias y, luego, cuando adquiri mayor desarrollo,
como industria independiente. Naci as el saladero industrial, que es el
antecedente inmediato de los frigorficos. Los primeros en instalar sala-
deros industriales en gran escala fueron los ingleses, pero ya con ante-
rioridad, en el ao 1812, Juan Manuel de Rosas, junto con Luis
Dorrego y Juan Nepomuceno Terrero, organizaron el saladero Las Hi-
gueritas, en el poblado de Quilmes, que industrializ gran parte de la
hacienda de los partidos vecinos. El producto se embarcaba por el puer-
to de Ensenada. Luego se instalaron otros saladeros en competencia,
una decena por lo menos, a cargo de firmas locales, ya que por sus ca-
ractersticas y dimensiones, se adaptaban a la industria nacional. El sa-
ladero provoc una suerte de despoblacin del campo y las estancias,
ya que el pen prefiri la vida de los saladeros, con su mayor sociabili-
dad, que el aislamiento de las pampas. Algo parecido a lo que ocurri
despus con la poblacin chacarera, avanzado este siglo.
El saladero fue una industria de horizontes limitados, ya que abaste-
ca a una clase especial de la poblacin, sobre todo de pases vecinos.
Paralelamente existi la exportacin de ganado en pie, especialmente a
Brasil, Chile y Uruguay, llevado en barcos, pero la tarea era compleja y
no exista un verdadero control de las enfermedades. En el trayecto se
experimentaban muchas prdidas y slo se haca posible o preferible
para distancias cortas. Ya en el ltimo tercio del siglo pasado, el siste-
ma del salado de las carnes, como mtodo de conservacin, haba llega-
do a sus mximas posibilidades y era necesario encontrar otro mtodo
que permitiera la conservacin de las carnes en mejores condiciones,
preservara sus propiedades naturales e hiciera posible el transporte
del producto a grandes distancias. De otro modo, la evolucin de la ga-
nadera vacuna, especialmente, perda perspectivas futuras, limitada co-
mo estaba a la exportacin de tasajo, cueros, grasa, sebo, astas y crines
y a un reducido nmero de ganado en pie.
4. LA INDUSTRIA FRIGORFICA
En el ao 1866 el Gobierno nacional sancion una ley otorgando un
premio a quien inventara un procedimiento para conservar la carne de
modo tal que permitiera su transporte a distancia en condiciones apro-
piadas para su consumo, y en 1876 se da el acontecimiento de la llega-
da a Buenos Aires del buque Le Frigorifhique, con un cargamento de
carnes enfriadas de Run, Francia, sirvindose un banquete en el barco,
aunque se dice que el gusto no era muy agradable. El procedimiento del
fro, ideado por el ingeniero francs Charles Tellier, se basaba en el
transporte de la carne enfriada (carne blanda, no congelada) y haba
dado resultado. Cuando regres el barco, con un cargamento de carne
argentina, la carga se malogr por un desperfecto en las instalaciones.
Ms tarde, otro buque frigorfico, el "Paraguay", cumpli una haza-
a similar, llegando el cargamento en buenas condiciones. En seguida el
procedimienro se populariz y orros barcos, con otros sistemas de fro,
cumplieron una misin anloga. Los que mejor aplicaron el descubri-
miento fueron los ingleses que comenzaron a utilizarlo para sus impor-
taciones de Australia y luego de la Argentina. Pero el procedimiento
que daba mayores garanras era el denominado Carr-Julien, de "con-
gelado" de la carne o carne dura, ya que la converra en un bloque de
hielo. El de Tellier permita, enfriando slo la carne (chilled), la conser-
vacin durante 45 das, aproximadamenre, y en cambio el de Carr-Ju-
lien, congel ando la carne y no slo enfri ndol a, permi t a su
conservacin por largo tiempo, aunque el gusto quedaba afectado. La
duracin del rransporte, en esos tiempos, lo hizo preferible, pues garan-
tizaba la conservacin del producto a grandes distancias. El envo indis-
tinto de enfriados y congelados a Inglaterra y Europa domin una gran
parre del comercio de carnes argentino, hasta que apareci el procedi-
miento del "congelado rpido", una nueva modalidad, que sustituy en
gran parte al congelado tradicional con ventajas, por su larga duracin
y el mantenimiento del gusto, ya que la carne procesalmente resultaba
menos afectada con el nuevo sistema.
Con el desarrollo del procedimiento del enfriado y congelado de la
carne, nace la industria frigorfica moderna que faena, elabora y con-
serva la carne en establecimientos, generalmente ubicados en las proxi-
midades de los puerros o de los centros consumidores, donde se la
procesa, para proveer ordenadamente y en condiciones apropiadas el
producto al consumo interno o la exportacin. Paralelamente se desa-
rrolla, con este proceso, la hacienda de invernada, ubicada generalmen-
te en la zona intermedia, entre la hacienda de cra y los frigorficos,
destinada a proveer a stos de animales terminados y con un alto gra-
do de calidad comercial. La zona de invernada comprenda los campos
situados preferentemente en el oeste de Buenos Aires, este de Crdoba y
sud de Santa Fe y Entre Ros. Estaba prcticamente rodeada o alterna-
da por la zona de cra. Los productores de invernada eran los aliados
naturales de los frigorficos, los cuales constituan los principales com-
pradores de sus ganados. Los productores de ganado de cra, en cam-
bio, proveedores de los invernadores, dependan de stos, como los
ltimos, a su vez, dependan de los frigorficos, aunque tambin ven-
dan gran parte de su ganado al mercado de Liniers y a los mercados lo-
cales, para abastecer el consumo interno. El arbitro de los precios en el
mercado de exportacin, de este modo, eran los frigorficos, por el gran
volumen de sus compras y donde concluye la cadena comercial. Se va
creando, en esta forma, por la misma conformacin del mercado, una
suerte de dependencia y una pugna entre criadores e invernadores, para
obtener los mejores precios del ganado, pero los frigorficos, que son
los arbitros en esta guerra de intereses, otorgaron su preferencia a los
invernadores, con los cuales mantienen relaciones comerciales directas
ya que eran, como se dijo, sus principales proveedores.
Los primeros frigorficos comenzaron a instalarse en el pas en el
ao 1882 y el que inici la serie fue el frigorfico de Eugenio Terrasn,
en San Nicols, antiguo saladero. Luego se instal en 1883 The River
Plata Fresh Meat Co., de G.W. Drabble, en Campana, que exportaba
carne ovina a Inglaterra, y despus siguieron La Negra, en Avellaneda;
Las Palmas en Zarate, y Smithfield, tambin en Zarate; Cold Storage
de La Plata, de origen britnico, adquirido luego por Swift, en 1907, de
origen norteamericano; La Blanca, en Avellaneda, de capitales anglo-
argentinos, adquirido luego tambin por los norteamericanos; Ar-
mour, del mismo origen, instalado en Ro Santiago y Santa Cruz;
Swift, tambin norteamericano, radicado en Rosario, Ro Gallegos y
San Julin; Anglo, de origen ingls, instalado en Isla Maciel; el frigor-
fico Gualeguaych, en Entre Ros, y el Frigorfico Municipal en la Capi-
tal. El nico frigorfico de capital nacional, El Argentino, fue adquirido
posteriormente por la Compaa Wilson, norteamericana. Durante va-
nos aos an se mantuvo la competencia en la exportacin del tasajo,
con respecto a la carne congelada, pero ya a partir de 1895 se advierte
el desplazamiento de aquel hasta que prcticamente desaparece del
mercado de exportacin en los primeros aos del presente siglo. Las
primeras exportaciones fueron de carne congelada por resistir mejor el
transporte.
5. EL REPARTO DEL COMERCIO EXTERIOR DE CARNES
La industria frigorfica apareci dominada por los intereses britni-
cos, principales importadores del producto y, luego, por los norteameri-
canos. Estos ltimos ingresaron al mercado posteriormente, en 1907,
con la compra del frigorfico britnico La Plata Cold Storage, segn di-
jimos, pero afirmaron su predominio en la dcada de 1910, especiali-
zndose en la carne enfriada que trasladaban a Inglaterra en sus
propios barcos, sin depender de la flota comercial britnica, como ocu-
rra con los establecimientos argentinos.
La industria frigorfica de capital nacional tuvo siempre una partici-
pacin efectiva muy limitada en el mercado, que oscil en las distintas
pocas entre el dieciocho y apenas el cuatro por ciento, y dependa de
las bodegas y de los intereses comerciales ingleses, por ser stos los
principales compradores. A partir de la dcada de 1910, con el gran de-
sarrollo alcanzado por la industria frigorfica, se iniciaron las llamadas
"guerras de carnes" entre los intereses britnicos y los norteamericanos,
recin instalados, pugnando estos ltimos por obtener una mayor cuota
en la distribucin del mercado de exportacin ingls. Lograron en esta
primera guerra superar levemente la cuota britnica y se cre el llama-
do Comit o Conferencia de Fletes, reunin peridica de los gerentes de
frigorficos para asegurar una equitativa distribucin de las bodegas de
los barcos en el mercado ingls. El acuerdo tuvo corta duracin y en
1918 se inici la segunda guerra de carnes, que llev la cuota norteame-
ricana casi al cincuenta y nueve por ciento del total y finalmente, en
1925, comenz la tercera y ltima guerra entre los frigorficos que llev
la cuota norteamericana a casi el setenta por ciento, reducindose la de
los ingleses al veinte por ciento y la de los frigorficos argentinos, teri-
camente, al diez por ciento. Esta situacin perdur hasta la crisis del
ao 1930.
6. EL TRATADO DE LONDRES DE 1933
Despus de varios aos de prosperidad en el comercio de carnes, so-
brevino la debacle del ao 1930, que provoc una gran contraccin del
comercio internacional y afect la disponibilidad de divisas en el mun-
do entero. Inglaterra sujet la importacin de carnes a la necesidad de
permisos previos y en agosto de 1932 celebr, con los pases de la Co-
munidad, la Conferencia Imperial de Otawa, que otorg preferencia a
las importaciones de carnes provenientes de las naciones de sus domi-
nios, a expensas de las carnes argentinas. Ello provoc una gran inquie-
tud en el sector ganadero, especialmente en el bonaerense, y motiv el
envo a Inglaterra de una misin especial, encabezada por el Vicepresi-
dente de la Nacin, Julio A. Roca, quien celebr el 1 de mayo de 1933,
una Convencin y Protocolo de intercambio comercial, por el plazo de
tres aos, con la representacin inglesa, que se conoce con el nombre de
Tratado de Londres o Pacto Roca-Runciman, aprobado por la ley 11.693,
del mismo ao, acuerdo ste muy cuestionado; igual ocurri varios aos
ms tarde con los contratos petroleros, celebrados a partir de 1958 con
empresas extranjeras, para la explotacin de los hidrocarburos.
Como resultado de este acuerdo Inglaterra se comprometi a respe-
tar la cuota mnima de importacin de carnes argentinas al mes de ju-
nio de 1932 (la ms baja en los ltimos aos). Esa cuota, a su vez, sera
distribuida en la forma que indicaba el convenio. El ochenta y cinco
por ciento de la misma, es decir, la masa de las exportaciones, quedaba
asignada a las compaas frigorficas extranjeras, con lo cual el gobier-
no argentino estaba inhibido de distribuir de otra manera la cuota reco-
nocida al pas, dejando de este modo consolidado el monopolio
existente. El remanente de la cuota, o sea el quince por ciento poda ser
distribuido, a su vez, entre los frigorficos de capital nacional, dentro de
las normas que fijaba el acuerdo. A su vez, Inglaterra obtuvo un trato
benevolente a sus inversiones, rebaja de aranceles, libre introduccin
del carbn y facilidades para el giro de divisas provenientes de utilida-
des britnicas en la Argentina. Dentro del remanente del quince por
ciento de la cuota argentina, Inglaterra admita el reconocimiento de
una cuota de carne del once por ciento, para ser usufructuada por una
sociedad de ganaderos de Argentina, sin fines de lucro, cuya consti-
tucin en el pas el Tratado aceptaba con el objeto de actuar en el co-
mercio de la carne como empresa testigo. La limitacin impuesta a la
forma de constitucin y objetivos de esta sociedad argentina tena por
propsito evitar que empresas frigorficas comerciales "de aventura",
segn se dijo, pudieran alterar, con su intervencin, el mercado de car-
nes, mediante bajas de precios y ofrecimientos precipitados de mercade-
ra, que afectaran los mecanismos de importacin existentes, en
extremo complicados y que haban necesitado largos aos para obtener
resultados prcticos. El cuatro por ciento restante de la cuota quedaba
a la libre disposicin de los dems frigorficos de origen argentino, por
ser el monto efectivamente utilizado en sus exportaciones ms recientes.
El objetivo previsto en el convenio qued cumplido al sancionarse
en 1933 la ley 11.747, que cre la primera Junta Nacional de Carnes, en
cuya normativa se contemplaba la constitucin de esta sociedad de ca-
ractersticas y objetivos especiales. Un ao despus, en octubre de 1934,
se aprob el estatuto de la llamada Corporacin Argentina de Produc-
tores de Carnes, CAP, organismo de tipo cooperativo que se form,
inicialmente, con el aporte del uno por ciento de los ganaderos, obte-
nido mediante un descuento en las ventas de hacienda en el mercado
interno y externo. Esta entidad de productores, contemplada en el esta-
tuto de la Junta y en el Pacto, que deba hacerse cargo del once por
ciento de la cuota argentina, nunca logr armonizar sus actividades con
las de la Junta, producindose frecuentes desencuentros en torno a la
poltica de carnes, trabas en su desenvolvimiento empresario y varias
intervenciones estatales, no obstante lo cual adquiri en su momento
un buen desarrollo societario, con sucursales en las principales plazas
comerciales del exterior y administrando y tomando a su cargo en el
pas plantas frigorficas y bocas de expendio de carnes, hasta que des-
pus de una trayectoria irregular, de luchas y rivalidades entre ella y la
Junta y entre criadores e invernadores, muchas veces enfrentados para
obtener el manejo poltico de ambas instituciones, se dispuso su disolu-
cin en el ao 1979. La CAP, puede decirse que constituy el ltimo in-
tento, puesto en manos de los productores argentinos, para dar ms
transparencia al mercado de carnes de la poca.
7. INVESTIGACIN Y DEBATE SOBRE EL COMERCIO
DE CARNES (AOS 1934-1935)
En forma diferente a lo dispuesto en el convenio celebrado en Lon-
dres en 1933, el cual fue renovado en el ao 1936, Inglaterra acept, en
esta oportunidad, que el Gobierno argentino distribuyera entre los fri-
gorficos nacionales y extranjeros existentes en el pas la cuota de carne
asignada a la Argentina, anteriormente regida por el Tratado. Debe re-
cordarse que, como repercusin de este Tratado, el comercio de carnes
fue objeto de una investigacin dispuesta por el Senado en el ao 1934,
con el fin de esclarecer supuestas maniobras monoplicas atribuidas a
los frigorficos extranjeros, a los que se acusaba de actuar en el pas con
preferencias en las compras, en perjuicio de la masa de productores de
ganado.
La investigacin tena especialmente por objeto verificar si los pre-
cios que pagaban los frigorficos a los ganaderos guardaban relacin
con los que se obtenan del exterior y otras cuestiones relacionadas con
su operatoria en el mercado y su transparencia. Fue impulsada activa-
mente por el senador demcrata progresista por Santa Fe, Lisandro de
la Torre, siendo motivo de un profundo debate en el Senado en el ao
1935, que concluy abruptamente con el asesinato, en pleno recinto de
la Cmara, del senador electo por Santa Fe, Enzo Bordabehere, hecho
que provoc una gran conmocin poltica en el pas. La investigacin
dispuesta por el Senado puso de manifiesto numerosas irregularidades
cometidas por los frigorficos extranjeros en materia de precios, falen-
cias en la determinacin de los costos, clasificacin arbitraria de la
tropa y trato preferencial a los productores, defectuosos registros con-
tables, evasin de impuestos, retencin de los beneficios de cambio,
cargos stos que fueron coincidentes, en muchos aspectos, con las con-
clusiones elaboradas aos despus, en 1938, por el Comit Mixto In-
vestigador del Comercio de Carnes Anglo-Argentino, otro organismo
paralelo creado por una clusula del mismo Tratado Roca-Runciman
para investigar la estructura econmica y financiera y el funcionamien-
to del comercio de carnes y las medidas que deban adoptarse para ase-
gurar razonables beneficios a los ganaderos argentinos frente a los
frigorficos. Este informe, avalado por los propios representantes ingle-
ses, ratific muchas de las conclusiones expuestas en el Senado, aos
antes, con respecto a la actuacin de los frigorficos en el pas.
8. CREACIN DE LA JUNTA NACIONAL DE CARNES
La ley 11.747, sancionada en el ao 1933, segn dijimos, cre la pri-
mera Junta Nacional de Carnes. En el curso de los aos que van desde
la crisis de 1930 hasta el ao 1990, no hubo una sola Junta Nacional
de Carnes, sino varias, u organismos anlogos y sucesivos creados por
distintas leyes y con atribuciones, en general, similares. Estos organis-
mos tuvieron a su cargo la funcin regulatoria del comercio de carnes y
ganado y tambin la de fiscalizar las condiciones higinico-sanitarias de
los establecimientos destinados a la elaboracin de los productos, entre
ellos, el Instituto Ganadero Argentino, IGA, creado por la ley 13.199
en 1950 y, ms tarde, el Instituto Nacional de Ganadera, instituido por
la ley 14.155. Luego se recre nuevamente la Junta, en 1956, y otra vez
se lo hizo en 1973, con la ley 20.535, sancionndose finalmente la ley
21.740, que fue la ltima vigente, hasta que se dispuso su disolucin, a
travs de la ley 23.696 de Reforma del Estado, que determin la liqui-
dacin de este organismo, como as tambin la de la Junta Nacional de
Granos, que haba cumplido una trayectoria similar en la comercializa-
cin, fiscalizacin y control de los cereales y oleaginosas.
La Junta Nacional de Carnes tuvo como objeto primordial, como re-
sulta del contenido de las distintas leyes que se sucedieron, promover,
fomentar, controlar, realizar, regular la produccin, almacenamiento,
industrializacin, transporte y comercializacin de ganados y carnes,
sus productos y subproductos, propendiendo al mayor consumo y
abastecimiento y a la ampliacin de los mercados exteriores. La ltima
ley vigente, antes de su disolucin, la 21.740, elimin la facultad inter-
vencionista de la Junta en la produccin, transporte, industrializacin y
comercio de carnes, manteniendo en cambio y poniendo el acento en
sus funciones de fiscalizacin y de promocin de la actividad. Slo que-
d facultada para intervenir en el comercio de carnes, en el caso que ac-
tuara como coordinadora de operaciones comerciales realizadas con el
exterior, por los particulares, y a pedido de las partes.
Nos extenderemos sobre estos temas al tratar en el Captulo XII la
comercializacin del ganado y las carnes. Ya veremos, en esa oportuni-
dad, los organismos que han asumido las funciones de la Junta en ma-
teria de promocin de las carnes y de fiscalizacin en la produccin y
comercio de las mismas, como as tambin en materia de ganados. Es-
tas funciones estn relacionadas, exclusivamente, con la poltica de car-
nes y de polica y control comercial de las operaciones, las cuales, al no
ser objeto de las desregulaciones dispuestas, por la naturaleza de las
mismas, han debido pasar necesariamente a otras dependencias u orga-
nismos estatales, ya que son de cumplimiento ineludible. La transicin
al nuevo rgimen administrativo, provocada por estos cambios, se ha
operado sin grandes inconvenientes.
CAPITULO VIII
USO DEL SUELO RURAL. LOS CONTRATOS AGRARIOS
La explotacin del suelo rural, o sea, su uso y aprovechamiento en
las distintas actividades agrcolas y ganaderas, o forestales, se ha venido
realizando tradicionalmente en forma directa por el propietario del pre-
dio o, indirectamente, por terceras personas, independientemente del
propietario, o asociados a l, en este ltimo caso a travs de diversas
modalidades de contratos, cuyas primeras figuras jurdicas, como con-
tratos especficos del derecho agrario, aparecen diseadas en nuestro
derecho positivo a partir de la dcada de 1920, con la regulacin de los
primitivos contratos de arrendamientos y aparceras rurales.
Con anterioridad, segn vimos, rigi en la actividad agraria el con-
trato de enfiteusis que perdur, como forma de adjudicacin del uso de
la tierra fiscal y primera ley de colonizacin agraria del pas, desde
1826, hasta 1857, en que la enfiteusis fue eliminada sustituyndola por
el arrendamiento de las tierras pblicas, por un plazo no mayor de
ocho aos. La enfiteusis, como instituto especfico del derecho civil, a
su vez fue suprimida, por razones de conveniencia, de nuestro derecho
positivo, al ponerse en vigor el Cdigo Civil, en 1871, reemplazndola
tambin por el arrendamiento, como figura asimilable. La enfiteusis era
la concesin de un fundo a perpetuidad, o por largo tiempo, segn las
leyes, para mejorarlo con construcciones o plantaciones, mediante el pa-
go de un canon anual. Segn el Codificador, tena algo del arrendamien-
to, del usufructo y de la propiedad, pero no era ni una ni otra cosa.
Entre nosotros, aclaraba el autor del cdigo, la experiencia es que las
tierras enfiteutas no se cultivan. Adems era motivo de pleitos cuando,
por sucesin, se trataba de dividir el derecho enfiteuto y el derecho del
propietario. Por ello, el arrendamiento pareca ser una figura interme-
dia suficiente entre los propietarios y los cultivadores o criadores de ga-
nado. La vigencia de la enfiteusis, en el campo del derecho privado no
fue muy frecuente, mientras se mantuvo en vigor. Como antecedente
colonial de otros contratos agrarios, puede citarse el contrato de yana-
conazgo que, en definitiva, fue la aplicacin paralela del servicio perso-
nal de la mita a las explotaciones rurales, suprimida por la Asamblea de
1813. El yanacona era una suerte de aparcero de la tierra. Esta figura se
mantuvo en Bolivia y Per por largo tiempo despus.
El desarrollo de la agricultura plante a los gobiernos de las distin-
tas pocas, tal vez menores problemas estructurales y de regulacin
que la actividad ganadera. En realidad, se trataba en el pas de una ac-
tividad todava poco desarrollada. La legislacin civil, entonces vigente,
constitua suficiente apoyo a las actividades de aquel tipo, realizadas en
forma rudimentaria y en muy pequea escala. Ambas economas, la
agrcola y la pecuaria, eran de desarrollo desparejo, tenan problemas
y ciclos estructurales distintos y tiempos de evolucin e intereses,
tambin, diferentes. La agricultura estaba, entonces, poco arraigada
en el pas.
La ganadera en Argentina, como ya dijimos anteriormente, fue la
actividad agraria principal y domin a la agricultura hasta casi fines del
siglo pasado. Con el incremento de las corrientes inmigratorias, emi-
nentemente agriculturas, y la extensin del alambrado de los campos, la
situacin se modific y la actividad agrcola fue adquiriendo un desa-
rrollo rpido y constante, pero ubicada geogrficamente ms all de las
fronteras, tradicionalmente dominadas por la cra y engorde del gana-
do, situadas stas principalmente en la llanura bonaerense, cerca de los
principales centros de consumo y de los frigorficos portuarios. En una
distribucin natural del trabajo, el rea ganadera, de administracin
ms simple y directa, qued dominada por los propietarios de los pre-
dios, con la ayuda de unos pocos peones, sin figuras intermedias, y el
rea agrcola, en constante expansin, por un nuevo tipo de sujeto
agrario, como figura interpuesta y dominante, el colono-chacarero-agri-
cultor-arrendatario o aparcero, generalmente un inmigrante europeo,
que se traslada primero solo y luego con su familia, para intentar fortu-
na en el trabajo rural. Esta colonizacin de tipo agrcola y chacarera, se
implanta sobre todo en los campos nuevos habilitados en Santa Fe, En-
tre Ros y Crdoba y, ms tarde, en los dedicados a los cultivos especia-
les en Mendoza, San Juan, Chaco, Formosa, Corrientes, Ro Negro y
Misiones. Los campos bonaerenses, en cambio, aplicados tradicional-
mente al desarrollo de la ganadera vacuna y ovina, estaban manejados
directamente por los propietarios y eran refractarios todava al cambio
de la estructura rural.
La figura del chacarero agricultor result predominante en el litoral
rural, eminentemente agrcola, y se constituye en la principal figura mo-
vlizadora y soporte de la actividad agraria en esas regiones. Recin
comienza a irrumpir en los campos bonaerenses, dominados por la ga-
nadera, a fines de siglo, con la inmigracin europea masiva, desarro-
llando en ellos con preferencia la agricultura, a travs de contratos de
arrendamiento y aparceras convenidos con los propietarios de la tierra,
en condiciones muchas veces gravosas, hasta que, despus de ms de
tres dcadas de ocupacin y trabajo continuado de las tierras, de crisis
alternadas y de pobreza rural, sin perspectivas de progreso en el medio
para esta clase social, comienza el xodo rural, impulsado por la crisis
desatada a comienzos de la dcada de 1930. El productor agrcola,
arrendatario o aparcero, que se mantuvo en los viejos campos arrenda-
dos, durante esta poca de dificultades y desarraigo, fue en gran parte
el beneficiario de las posteriores leyes de transformacin agraria que
convirtieron a una gran masa de arrendatarios y aparceros en propieta-
rios de la tierra, en reemplazo de stos. Esta etapa de conversin y cam-
bio en el rgimen de tenencia de la tierra, abarca otro perodo de treinta
aos, a partir de 1940, y puede decirse que concluye al finalizar la d-
cada de 1960.
1. CONTRATACIN DEL USO DEL SUELO CON DESTINO
AGROPECUARIO. EL RGIMEN DEL CDIGO CIVIL
El rgimen de contratacin agraria, es decir, las normas aplicables al
uso y explotacin de la tierra de propiedad de terceros se rigi, en nes-
tro pas, desde la implantacin del Cdigo Civil, por las reglas de ste
referentes a los arrendamientos en general. El arrendamiento, por sus
caractersticas menos formales, fue el tipo de contrato de mayor uso en
las relaciones rurales. Algunos otros contratos civiles, como el usufruc-
to y el uso y la habitacin, han tenido menor aplicacin en las relacio-
nes agrarias ordinarias. Ms tarde, contratos agrarios, de carcter
especfico, se sumaron al arrendamiento, como el del tambero-mediero,
el de los contratistas de vias y frutales y, por ltimo, el referente al tra-
bajo agrario, constituyendo esas figuras los pilares principales del rgi-
men de la contratacin agraria, existente en el pas.
En el mundo moderno los institutos vinculados a la explotacin
agropecuaria de la tierra, se han venido emancipando de los regmenes
tradicionales y han ido adquiriendo un desarrollo autnomo y mucho
ms amplio que el vinculado al uso directo de la tierra. Hoy, la contra-
tacin agraria ocupa un vasto campo de posibilidades jurdicas, en re-
lacin conexa a la actividad agraria, propiamente dicha, a travs de la
utilizacin de los contratos denominados agro-alimentarios y agro-in-
dustriales, que constituyen, como ya vimos, un nuevo captulo del de-
recho agrario, en constante formacin, con una gran variedad de uso
en la economa y estrecha vinculacin con la actividad agropecuaria, en
sus ms amplias manifestaciones. A este tema nos referiremos ms
adelante.
Debe sealarse, a este respecto, que el autor del Cdigo Civil con-
templ, en materia de uso de la tierra y regulacin de los contratos, s-
lo algunas disposiciones vinculadas directamente al agro, a diferencia
del Cdigo Civil francs, que fue ms amplio y descriptivo en la mate-
ria, legislando sobre arrendamientos agrcolas, aparcera, mediera y
aparcera de ganado, tradicionalmente difundidos en ese pas, en con-
traposicin al nuestro, por su gran desarrollo agrcola y granjero. El
Cdigo Civil no hizo distingo entre los arrendamientos rurales y los ur-
banos, aplicando a ambos, salvo muy pocas excepciones, las mismas re-
glas para su regulacin. La escasa actividad agrcola en la poca que
nuestro Cdigo fue sancionado y la estructura eminentemente patronal
del sector ganadero, nico hasta ese momento desarrollado a mediana
escala, no requeran aparentemente mayores normas de carcter espec-
fico. El arrendamiento de predios con destino a la ganadera era poco
frecuente, ya que el estanciero poda administrar directamente su cam-
po desde la ciudad, sin necesidad de cederlos a terceros, con una redu-
cida dotacin de peones.
Entre las disposiciones particulares, aplicables a los arrendamientos
aercolas, el Cdigo prevea, en su artculo 1557, que no poda hacerse
remisin de los arrendamientos por prdida de la cosecha, en caso for-
tuito, como ocurra frecuentemente por efecto del granizo, inundacio-
nes u otros acontecimientos agropecuarios. El propietario, adems,
segn el artculo 1558 poda retener los frutos y los objetos existentes
en la cosa arrendada, en caso de deuda por arrendamientos. En materia
de plazo el artculo 1506 dispona que si no existe trmino pactado el
mismo sera de un ao si los frutos pueden levantarse en ese plazo y, si
se recogen despus de varios aos, se juzgar hecho por todo el tiempo
que sea necesario para que el arrendatario pueda percibir los frutos.
Estas disposiciones evidentemente resultaron insuficientes cuando la
agricultura adquiri mayor desarrollo y ya en los primeros aos del
presente siglo se advirtieron los vacos del Cdigo Civil para regular la
condicin de los arrendatarios rurales, cuyo nmero se haba extendido
considerablemente en el territorio y en los que no slo estaban involu-
crados aspectos econmicos sino tambin, como lo hemos sealado,
formas de vida de una poblacin numerosa, ocupante de las tierras que,
por razones de poltica social, convena mantener en los predios donde
haba organizado sus actividades y constituido el ncleo familiar. La
cantidad de arrendatarios de los predios, estimulada por las corrientes
inmigratorias europeas, se haba incrementado en forma considerable,
desde principios de siglo, al punto que en el quinquenio 1906-1911, el
porcentaje de arrendatarios y medieros alcanzaba, aproximadamente,
al setenta y tres por ciento contra el veintisiete por ciento de los propie-
tarios que explotaban directamente los campos bonaerenses, y a un
porcentaje parecido en Crdoba, Santa Fe y Entre Ros.
En materia de contratos agrarios, se aplicaba el principio de la liber-
tad de las convenciones y estos contratos, a medida que la actividad
avanzaba y prosperaba, por la creciente demanda de arrendamientos, se
hicieron cada vez ms rigurosos, con respecto a los arrendatarios, por
el desequilibrio econmico existente entre los contratantes, llegndose a
establecer condiciones abusivas no slo con respecto al precio de los
arrendamientos y aparceras, que fue elevndose en forma constante, si-
no tambin en cuanto a los plazos de los contratos, cada vez ms abre-
viados, que favorecan los desalojos, y a las limitaciones respecto a las
mejoras que el arrendatario poda introducir en el campo para aumen-
tar su bienestar, a la superficie de las parcelas que estaba autorizado a
destinar a la huerta familiar, como tambin a la obligacin de vender la
cosecha a firmas determinadas o a comprar los insumos en negocios
prestablecidos, a la falta de libertad de cultivos y otras clusulas del
mismo tipo que, con el tiempo, fueron levantando tensiones en las zo-
nas agrcolas, las que culminaron con huelgas de los arrendatarios-cha-
careros, producidas en los aos 1910 y 1911, y que hicieron crisis en el
ao 1912, con el denominado Grito de Alcorta. Esta fue una importan-
te huelga de ocupantes y colonos, originada en el sur de Santa Fe, que
dur varios meses y abarc tambin zonas del norte de Buenos Aires y
del este de Crdoba, dirigida a obtener mejores condiciones en los con-
tratos, la que concluy con arreglos convenidos entre las partes. Esta
huelga dio nacimiento a la Federacin Agraria Argentina, asociacin
rural muy extendida, que congrega a los productores pequeos y me-
dianos de toda la Repblica. La reforma legislativa que provoc este
movimiento agrario, destinada a llenar los vacos existentes, vino unos
aos despus, cuando finalizada la guerra de 1914-1918 el mundo en-
frent una seria crisis econmica y la situacin del agro argentino expe-
riment un nuevo empeoramiento.
2. PRIMERAS EXCEPCIONES AL DERECHO COMN. LAS
LEYES 11.170 y 11.627 DE ARRENDAMIENTOS RURALES
Fue entonces que se dict la primera ley especial de arrendamientos
agrarios, en el ao 1921, que lleva el nmero 11.170, modificatoria de
las disposiciones del Cdigo Civil, referente al rgimen de los arrenda-
mientos rurales, y la cual estableci, como solucin a la crisis y a los
desalojos de los predios, un plazo mnimo para los contratos de cuatro
aos, en beneficio del arrendatario. Esta ley, intervencionista y protec-
tora del pequeo y mediano productor rural, se aplicaba slo a los pre-
dios arrendados que no tuvieran una superficie mayor de 300 hectreas
y estaba dirigida a protegerlo contra los frecuentes desalojos, garanti-
zndole un mnimo de permanencia en el predio. El plazo beneficiaba a
los arrendamientos y a las aparceras rurales, no haciendo la ley distin-
cin al respecto. El arrendatario, por otra parte, de acuerdo con la ley,
estaba autorizado a introducir mejoras en el predio, indemnizables por
el propietario, hasta un monto equivalente al diez por ciento de la va-
luacin fiscal del inmueble.
Esta ley modificatoria de las normas de libre contratacin del Cdi-
go Civil, fue sustituida por la 11.627, dictada en 1932, otra vez en ple-
na crisis del agro argentino. La nueva ley, tambin marcadamente
protectora, dispuso que los contratos deban formalizarse en instrumen-
to pblico, bajo pena de multa, para garanta del arrendatario, y exten-
di a cinco aos el plazo mnimo de los arrendamientos. El pago del
arrendamiento poda hacerse en dinero, en especie o en un tanto de la
cosecha. El propietario estaba obligado a destinar un local para escuela
pblica, cuando el nmero de arrendatarios del fundo excediera de
veinticinco. Esta nueva ley se aplicaba a todos los arrendamientos, cual-
quiera fuere la extensin del predio.
3. LA LEY 13.246 DE ARRENDAMIENTOS Y APARCERAS
RURALES EN VIGOR. EXAMEN DE SUS DISPOSICIONES
La ley 11.627 mejor la anterior y fue perfeccionada por la ley
13.246, sancionada en 1948, que estableci un estatuto bastante com-
pleto y de carcter permanente, para el arrendamiento y las aparceras
rurales, de acuerdo con las necesidades de la poca. Sus disposiciones se
encuentran reglamentadas por el decreto 8330/63, todava en vigor.
Esta ley, que debe considerarse la principal ley agraria del pas, se
mantiene vigente, pese a su antigedad, y no debe ser reputada una ley
de emergencia sino de carcter estable, a pesar de que se gener en si-
tuaciones crticas para el agro, pero varias de sus disposiciones han per-
dido actualidad, con el transcurso del tiempo, ya que contemplaban
problemas del momento y otras fueron reformadas o suprimidas por la
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y 22.298, dictada en el ao 1980, e inspirada en una filosofa no in-
tervencionista y con tiempos y necesidades diferentes. Su normativa,
en la actualidad, tiene indudablemente un menor peso y empleo que en
otras pocas, atento a las modificaciones que se han operado desde en-
tonces en el panorama agrario nacional, en la estructura de la produc-
cin agraria y en las relaciones entre arrendatarios y propietarios de los
predios, que tambin han experimentado cambios, ya que son de otras
caractersticas los sujetos intervinientes. No obstante, sigue siendo una
normativa fundamental en las relaciones agrarias. Constituye una ley
independiente, no incorporada al Cdigo Civil.
4. EL ORDEN PUBLICO ECONMICO
El artculo 1 de la ley 13.246 comienza por declarar sus preceptos
"de orden pblico, irrenunciables sus beneficios e insanablemente nulos
y carentes de todo valor cualesquiera clusulas o pactos en contrario o
actos realizados en fraude a la misma." La norma tiene por finalidad
principal proteger al arrendatario que, al tiempo de la sancin de la ley,
se supona era la parte ms dbil de la relacin jurdica, circunstancia
que la nueva ley de reformas 22.298 ya no reconoce y considera que
debe superarse desde que, segn expresa la nota de elevacin de la mis-
ma, no puede aseverarse que tal circunstancia se cumpla en la actuali-
dad, pues es obvio que el arrendatario debe movilizar en este tiempo
amplios recursos financieros para cubrir los insumes de toda explota-
cin racional existiendo, de tal modo, una equiparacin de fuerzas que
obliga, actualmente, a replantear los conceptos tradicionales. No obs-
tante esta posicin crtica, la ley 22.298 mantuvo intacto y en todas sus
consecuencias el concepto de orden pblico incorporado al artculo 1
de la ley 13.246.
Uno de los efectos de la declaracin de orden pblico, adems de lo-
grar el objetivo de la estabilidad del agricultor en el predio, es la irre-
nunciabilidad de los derechos que la ley reconoce o acuerda, entre ellos,
la prohibicin de insertar en los contratos clusulas que importen re-
nuncias expresas o tcitas a los derechos fundamentales establecidos
por la ley a favor del arrendatario, prohibicin sta que no debe consi-
derarse un principio absoluto. As, la jurisprudencia ha admitido, en es-
te punto, que puede renunciarse, en cuestiones de orden pblico
econmico, un derecho incorporado al patrimonio, pero no efectuarse
una renuncia anticipada de l. En cada caso deber indagarse, por lo
tanto, cul ha sido la intencin de las partes y hasta qu punto una re-
nuncia, anticipada o posterior a la firma del contrato, es violatoria de
los derechos y garantas que se tratan de proteger. Por otra parte, ha
quedado establecido que la violacin de una clusula de esta clase,
pactada exclusivamente a favor del arrendatario, no importa la nuli-
dad del contrato, sino slo la de la clusula prohibida. La ley contiene
numerosas disposiciones en que la nulidad aparece declarada o mani-
fiesta, tales como las que importan la prrroga de la jurisdiccin, la
constitucin de un domicilio especial distinto del real, las que obligan
al arrendatario a comprar, vender o utilizar o contratar determinados
bienes o servicios con persona o empresa determinada o la renuncia a
la inembargabilidad e inejecutabilidad de los bienes y elementos nece-
sarios para la explotacin del predio y para la subsistencia del arren-
dador y su familia.
5. MBITO DE APLICACIN DE LA LEY
En lo concerniente al mbito de aplicacin de la ley, el mismo artcu-
lo 1, en su primer prrafo, la declara "aplicable a todo contrato, cual-
quiera sea la denominacin que las partes le hayan asignado y sus
distintas modalidades, siempre que conserve el carcter sustancial de las
prestaciones correlativas, conforme a sus preceptos, y su finalidad
agroeconmica".
El principio de la ley no es rgido. Las partes tienen absoluta liber-
tad para ajustar sus convenciones a la figura o tipo de contrato que
consideren ms conveniente, sea ste de arrendamiento, aparcera, me-
diera, usufructo u otro. Pero en ningn caso estas convenciones pue-
den importar un fraude a la ley ni ser contrarias a las normas de orden
publico por ella establecidas. Tal sera el caso que se pactara un arren-
damiento bajo la forma de un contrato innominado o de usufructo del
predio rural, por solo uno o dos aos, con el objeto manifiesto o em-
bozado de burlar el plazo mnimo de tres aos, que establece la ley
13.246, reformada.
6. DEFINICIN DEL CONTRATO
/
La ley define el arrendamiento, en su artculo 2, como el contrato
"en que una de las partes se obliga a conceder el uso y goce de un pre-
dio ubicado fuera de la planta urbana de las ciudades o pueblos, con
destino a la explotacin agropecuaria en cualesquiera de sus especiali-
zaciones, y la otra a abonar por ese uso y goce un precio en dinero."
Diferencia la ley, de este modo, el arrendamiento de la aparcera agro-
pecuaria, en que una de las partes se obliga, segn el artculo 21, "a en-
tregar animales o un predio rural, con o sin plantaciones, sembrados,
enseres o elementos de trabajo, para la explotacin agropecuaria, con el
objeto de repartirse los frutos." En este ltimo caso, la retribucin del
contrato consiste, como vemos, en repartirse los frutos, y no el pago de
una suma de dinero, como en los arrendamientos. Cuando el pago de la
contraprestacin se realiza en frutos, estamos siempre en presencia de
una aparcera y las consecuencias jurdicas son distintas.
Dos elementos dan caractersticas al arrendamiento rural, de acuerdo
con este concepto, para diferenciarlo del arrendamiento general y, en
particular, del arrendamiento urbano, esto es, que el predio se encuentre
ubicado fuera de la planta urbana y que se lo destine a la explotacin
agropecuaria, en cualesquiera de sus especialidades. Estos elementos
constituyen una condicin conjunta del contrato. Si el predio est situa-
do dentro de ejido de la ciudad o pueblo, aunque se dedique a la explo-
tacin agropecuaria, no estar comprendido en el texto de la ley y se
regir por las normas relativas a las locaciones urbanas o por el Cdigo
Civil, segn corresponda a la naturaleza de la relacin. En cuanto al des-
tino del predio, debe estar afectado a una explotacin rural. Si la activi-
dad que se realiza en l es comercial, industrial o simplemente
recreativa, aunque est situado fuera de la planta urbana, se regir por
las normas del derecho comn. Esta solucin ha sido criticada por la
doctrina, por cuanto considera que lo que caracteriza la relacin rural es
la actividad que se desarrolla en el mismo y no su ubicacin geogrfica,
fuera o en el mbito de la ciudad o pueblo. Por planta urbana, entiende
el reglamento, el ncleo de poblacin donde exista edificacin y cuyo
fraccionamiento se encuentre efectivamente representado por manzanas
y solares o lotes, cuenten o no con servicios municipales y est o no
comprendida dentro de lo que la municipalidad considere como ejido
del pueblo. En lo referente al destino de la explotacin, sta debe ser es-
pecficamente agropecuaria. En el caso de una explotacin de carcter
mixto, el rgimen legal ser el que rija para la actividad principal.
El contrato de arrendamiento rural es consensa!, conmutativo, one-
roso y de ejecucin continuada.
7. DERECHOS Y OBLIGACIONES. PLAZO MNIMO
DEL CONTRATO. REFORMAS
La ley 13.246 fij originariamente en cinco aos el plazo mnimo de
los arrendamientos y aparceras rurales, a beneficio del arrendatario,
vencido el cual ste poda considerarlo prorrogado por tres aos, siem-
pre que as lo notificara al propietario por telegrama cursado con seis
meses de anticipacin al vencimiento. Este plazo total de ocho aos fue
reducido a tres aos por el artculo 4 de la ley 22.298, dictada en el ao
1980, por considerarlo apropiado para que pueda cumplirse en l un ci-
clo agrcola o ganadero completo. Tambin se considerar celebrado por
tres aos, aclara el mismo artculo 4 de la ley, "todo contrato sucesivo
convenido entre las mismas partes respecto a la misma superficie, en el
caso de que no se establezca plazo o se estipule uno inferior al indicado",
disposicin sta que tiende a evitar la burla del mnimo legal. La ley agre-
ga, seguidamente, que "no se considerar contrato sucesivo la prrroga
que se hubiere pactado originariamente, como optativa para las partes".
Debe sealarse que el plazo fijado en los antiguos contratos, parece
extenso. Poda considerrselo, incluso, que afectaba la libre disponibili-
dad de la propiedad raz. Sin embargo, no es as. En el derecho europeo
han sido comn plazos mnimos de arrendamientos que oscilan entre
los seis, nueve, diez, quince y hasta dieciocho aos, en este caso para
explotaciones forestales. Podr discutirse la conveniencia del arrenda-
miento en la actividad agraria, en cuanto no genera un vnculo jurdico
duradero, entre el agricultor y la tierra, y no favorece el desarrollo de la
empresa agraria, tanto desde el punto de vista econmico, como social.
En nuestro pas, sin embargo, el desarrollo agrcola fue impulsado, en
sus orgenes, por los arrendatarios y por los plazos, ms o menos gene-
166 CATALANO - BRUNELLA - GARCI'A DAZ - LUCERO
rosos, obtenidos en los contratos. Resulta indudable que el arrenda-
miento rural forma parte y constituye una figura jurdica fundamental
para la industria agrcola, productora de bienes econmicos esenciales y
que para el correcto desarrollo de esa industria y de la empresa, que es
el factor movilizador, se requieren plazos prolongados, ms all de los
que corresponden estrictamente a los ciclos biolgicos, agrcolas o ga-
naderos. La alternativa jurdica parece ubicarse, entonces, entre la pro-
piedad, que es el vnculo permanente del productor con la tierra, o el
arrendamiento a largo plazo, compatible con el desenvolvimiento y de-
sarrollo racional de la empresa agraria. Se trata de una decisin de pol-
tica, econmica y legal, donde se enfrentan el derecho de propiedad y
las perspectivas de progreso de la empresa agraria. Volveremos sobre
este tema al tratar los llamados contratos accidentales.
8. CESIN Y SUBARRIENDO
El arrendatario no podr ceder el contrato ni subarrendar el predio, sal-
vo conformidad expresa del arrendador, conforme a lo dispuesto por el
nuevo artculo 7, reformado por la ley 22.298. En el texto anterior de la
ley 13.246 la prohibicin era absoluta. "Si ocurriera la muerte del arren-
datario -agrega el artculo 7- ser permitida la continuacin del contrato
por sus descendientes, ascendientes, cnyuge y colaterales hasta el segundo
grado, que hayan participado directamente en la explotacin, o su resci-
sin a eleccin de stos. La decisin deber notificarse en forma fehaciente
al arrendador, dentro de los treinta das contados a partir del fallecimien-
to". Los herederos, por lo tanto, pueden rescindirlo voluntariamente fren-
te a esta situacin. Pero para suceder al arrendatario en la locacin es
indispensable que hayan tenido participacin directa en la explotacin.
9. OTRAS NORMAS DE LA LEY
La ley contiene una regulacin completa de los arrendamientos y
aparceras, que slo vamos a indicar en sus aspectos esenciales. Muchos
de sus artculos originales han sido dejados sin efecto por la ley de re-
formas 22.298, y otros parecen haber perdido actualidad frente a los
cambios experimentados en las relaciones rurales.
Un tema importante regulado en la ley, vinculado al plazo, es el de
los contratos denominados "ad meliorandum", contemplados en el
artculo 45, que son aquellos referidos a un fundo en el cual el arrenda-
tario o aparcero se obligue a realizar obras de mejoramiento del predio
tales como plantaciones, obras de desmonte, irrigacin, avenamiento,
que retarden la productividad de su explotacin por un lapso superior
a dos aos, en cuyo caso podrn celebrarse hasta por el plazo mximo
de veinte aos, en lugar del mximo de diez aos que prev para los
arrendamientos, como mayor plazo, el artculo 1505 del Cdigo Civil.
La enumeracin de las obras y trabajos a realizar, en estos contratos, es
meramente enunciativa y no de rigor. Ambas partes procuran a travs
de esta convencin obtener el mejoramiento del predio y estn interesa-
das, lo mismo que la sociedad, en la fijacin de un plazo amplio para
que el contrato pueda cumplir su objeto.
En materia de precio del arrendamiento, ste debe pactarse necesa-
riamente en dinero, pudiendo convenirse el pago en moneda extranjera,
lo cual, a nuestro juicio, no se encuentra prohibido, atento lo dispuesto
en la ley de convertibilidad 23.928. No podra pactarse, en cambio, co-
mo pago, un porcentaje sobre la cosecha o sobre los frutos, pues enton-
ces, segn dijimos, nos encontraramos ante una aparcera agrcola o
pecuaria, o una mediera, instituciones que difieren, en sus consecuen-
cias, de los arrendamientos.
En lo que respecta a la remisin proporcional del precio, que autoriza-
ba el antiguo artculo 6 de la ley 13.246, en los casos de prdida total o
parcial de las cosechas, en las circunstancias extraordinarias que determi-
naba la ley, la institucin ha quedado derogada por la ley 22.298, por
considerar que la prdida constituye un riesgo empresario que debe asu-
mir el arrendatario como tal. Tambin esta ley derog el artculo 5 que
autorizaba la revisin del precio del arrendamiento, a pedido de cualquie-
ra de las partes, cuando existiera desequilibrio entre los costos y el valor
de los productos, debido a causas de ndole general. En consecuencia, las
partes quedan en libertad de prever en el contrato mecanismos de reajus-
te del precio, siempre que no contraren las normas del orden pblico
econmico que las leyes hayan establecido para los casos generales.
No existe tcita reconduccin en los contratos de arrendamiento y
aparceras que se pacten. Esta figura fue eliminada por la ley 21.452
que reemplaz el artculo 20 de la ley 13.246, el cual la admita en los
casos que el arrendatario o aparcero permaneciera en el predio, con el
consentimiento del arrendador, durante un ao y ste no hubiere mani-
festado su voluntad de exigirle la restitucin del mismo. La ocupacin
del predio, despus de operado el vencimiento, no da derecho al arren-
datario para considerar prorrogado el contrato.
La ley mantiene, en su artculo 18, la obligacin del arrendador de
proveer un local para el funcionamiento de una escuela pblica, que
cuente como mnimo con un aula para cada treinta alumnos, vivienda
adecuada para el maestro e instalacin para el suministro de agua pota-
ble, cuando los arrendatarios del-predio excedan de veinticinco y no
exista establecimiento de este tipo a menos de 10 km. del centro del
mismo. Esta norma ha perdido vigencia, ya que no existen en el pas
explotaciones con tan numerosa cantidad de arrendatarios o aparceros.
El locador, adems, est obligado, por el mismo artculo 18, a con-
tribuir con el cincuenta por ciento de los recursos necesarios para com-
batir las plagas existentes al tiempo del contrato, pero no debe hacer
aporte alguno con respecto a las plagas sobrevinientes, que es de exclu-
siva responsabilidad del arrendatario combatirlas. Resulta conveniente
que, en los contratos, se contemplen disposiciones que aseguren el
aporte del arrendador para realizar estas tareas, ya que el combate de
las plagas existentes, adems de una conveniencia, es una obligacin del
arrendatario, que no puede dejar de cumplir. En caso de incumplimien-
to del arrendador a la obligacin de contribuir en los gastos, el arren-
datario podr compensar su crdito por las sumas invertidas, con los
arrendamientos adeudados, sin perjuicio de la facultad de exigir su pa-
go inmediato, conforme lo dispone el artculo 19.
Constituye obligacin del arrendatario destinar el predio a la explota-
cin establecida en el contrato, con sujecin a las leyes y reglamentos
agrcolas y ganaderos de acuerdo con el referido artculo 18. Si en el
contrato no se ha fijado la clase de cultivo o destino rural del predio -lo
que resulta siempre conveniente hacer- el arrendatario puede explotarlo
conforme al destino que ha servido antes, o al que regularmente sirven
cosas semejantes, conforme lo dispone el artculo 1554 del Cdigo Civil.
La ley 22.298 derog la norma del artculo 9 que facultaba al arrendata-
rio a destinar hasta el treinta por ciento de la superficie del predio a la
explotacin ganadera, granjera o de cultivos hortcolas, cuando en el
contrato se hubiera previsto un destino exclusivamente agrcola.
En lo que respecta a la observancia, por el arrendatario, de las leyes
y reglamentos agrcolas, esta previsin estar estrechamente relaciona-
da con la norma contenida en el artculo 8 de la ley, el cual expresa
que: "Queda prohibida toda explotacin irracional del suelo que origi-
ne su erosin, degradacin o agotamiento, no obstante cualquier clu-
sula en contrario que contenga los contratos respectivos. En caso de
violarse esta prohibicin por parte del arrendatario, el arrendador po-
dr rescindir el contrato o solicitar judicialmente el cese de la actividad
prohibida, pudiendo reclamar en ambos casos los daos y perjuicios
ocasionados. Si la erosin o agotamiento sobrevinieren por caso fortui-
to o fuerza mayor, cualquiera de las partes podr declarar rescindido el
contrato". Este artculo tambin fue modificado por la ley 22.298, en
los trminos expuestos. Se ha simplificado su texto y se ha puesto a car-
go del arrendatario la obligacin de satisfacer los daos y perjuicios,
cuando el hecho se debe a su culpa o negligencia. Las normas que pro-
tegen los suelos y a las que se refieren los artculos 8 y 98 de la ley, es-
tn contenidas en la ley nacional 24.428, en las leyes provinciales
referidas a esta materia y en los cdigos rurales que contienen disposi-
ciones afines con la ley nacional citada.
10. RGIMEN DE LAS MEJORAS
La ley 13.246, en su versin originaria, obligaba al arrendador, en
cuanto al rgimen de mejoras, a proveer a aqul de una casa habitacin
construida con materiales estables, compuesta como mnimo de tres
piezas, cocina, galera, bao con ducha y pozo o bomba de agua para
la poblacin, siempre que el arrendatario se radicara en el predio. Estas
mejoras obligatorias a cargo del arrendador, vinculadas al antiguo as-
pecto social del contrato, fueron derogadas, en cuanto a su exigibili-
dad, por la ley 22. 298, considerando la situacin de equivalencia
econmica de ambas partes. La existencia o no de estas mejoras, en de-
finitiva, incidir en el precio del arrendamiento y se consider que esta
materia deba dejarse librada al libre juego de los intereses de las partes.
El arrendatario, a su vez, estaba facultado, tambin por la ley 13.246, a
instalar una aguada, construir un galpn para almacenamiento de fru-
tos y otro para maquinaria y plantar cinco rboles por hectrea hasta
un total de cincuenta, si estas mejoras no estaban incorporadas al pre-
dio. Al trmino del contrato deba ser indemnizado por estas obras se-
gn su valor y hasta un mximo del veinte por ciento de la valuacin
fiscal del inmueble. Estas facultades y la consiguiente obligacin de in-
demnizar a cargo del locador, tambin fueron suprimidas por la ley
22.298, atendiendo a las mismas razones expuestas.
Por lo tanto, el rgimen de las mejoras en los contratos de arrenda-
miento y aparceras rurales, a partir de la sancin de esta ltima ley, se
rigen por las disposiciones del Cdigo Civil, las cuales no constituyen,
por cierto, un ejemplo de claridad y coherencia, entendindose que el
locatario puede efectuar las reparaciones y gastos necesarios en el in-
mueble, en caso de urgencia, y levantar construcciones, en los trminos
del artculo 1535 de ese Cdigo, a cargo del locador, si fueran necesa-
rias o tiles para la funcionalidad del predio, pero no para su comodi-
dad personal. Desde luego, si existe prohibicin expresa en el contrato,
ninguna de estas mejoras seran indemnizables, salvo las motivadas por
razones de urgencia y de acuerdo con los principios generales del dere-
cho. Es conveniente, por lo tanto, que el tema de las mejoras quede su-
ficientemente explicitado en los cont rat os, para evitar futuras
dificultades. Debe sealarse que la autorizacin para hacer mejoras,
con obligacin de pagarlas, no puede ser probada sino por escrito, de
acuerdo con el artculo 1543 del Cdigo Civil.
El arrendatario puede ejercer el derecho de retencin de la cosa
arrendada, que le otorga el artculo 1547 del Cdigo Civil, hasta que
sea pagado del valor de las mejoras y gastos.
11. INEMBARGABILIDAD DE BIENES
La ley, en su artculo 15, declara "inembargables e inejecutables y no
afectados al privilegio del arrendador, los muebles, ropas y tiles do-
msticos del arrendatario, las maquinarias, enseres, elementos y anima-
les de trabajo, rodados, semillas y otros bienes necesarios para la explo-
tacin del predio, los bienes para la subsistencia del arrendatario y su
familia durante el plazo de un ao, incluidos semovientes y el producto
de la explotacin dentro de los lmites que reglamentariamente se fijen"
(determinados en dos salarios mnimos del pen adulto durante el ao).
La reforma de la ley 22.298, a su vez, dej establecido que estos benefi-
cios no comprendern a los arrendatarios que sean sociedades de capi-
tal, por considerar que en este caso no se dan las razones que
justifiquen la excepcin a las reglas generales.
La inembargabilidad, por otra parte, no afectar el crdito del ven-
dedor de los bienes declarados inembargables, segn aclara el prrafo
segundo del mismo artculo 15.
12. OTROS DERECHOS Y OBLIGACIONES
Desalojo del predio
La falta de pago del arrendamiento por el plazo de un ao, en el
rgimen originario de la ley 13.246, daba derecho al arrendador a
exigir el desalojo del inmueble. Este plazo fue modificado por la ley
22.298 que dispuso, mediante el actual artculo 19, que: "El abando-
no injustificado de la explotacin por parte del arrendatario o la fal-
ta de pago del precio en cualquiera de los plazos establecidos por el
contrato, son causales que dan derecho al arrendador a rescindir el con-
trato y exigir el desalojo del inmueble." De este modo, las partes
quedan en absoluta libertad para pactar los plazos de pago del arren-
damiento y los efectos de la mora, sin que el arrendador se vea obli-
gado a esperar el plazo de un ao, previsto en la norma anterior, ni
plazo alguno, para exigir el desalojo. El arrendatario, de este modo,
resulta menos protegido que en la norma anterior, la que por otra
parte pareca excesiva al fijar esa espera obligatoria, frente a un arren-
datario incumplidor y dirigida, sin duda, a otorgarle el tiempo nece-
sario para obtener y levantar las cosechas pendientes y asegurarse un
nuevo destino.
Extincin del contrato
El contrato se extingue, adems de las otras causales contempladas
en la ley, por mutuo consentimiento, por prdida de la cosa arrendada,
como ocurre en los casos de erosin, degradacin o agotamiento del
predio, previstos en el artculo 8 de la ley, y tambin en caso fortuito o
vicio redhibitorio de la cosa. Se aplican en estos supuestos las normas
del Cdigo Civil, en cuanto no hayan sido modificadas por la ley espe-
cial. Tambin se extingue por muerte del arrendatario, si los herederos
no ejercen en la opcin que establece el artculo 7 de la ley 13.246.
Clusulas prohibidas
Por ltimo, la ley 13.246 prohibe en su artculo 17 insertar clusulas
en el contrato que obliguen al arrendatario, entre otras cosas, a vender,
asegurar, transportar o depositar las cosechas o animales en empresa
determinada, o a contratar labores o adquirir o utilizar maquinaria con
o de persona determinada o emplear sistemas de cosecha o comerciali-
zacin, tambin determinados. Esta prohibicin, basada en la experien-
cia histrica, contenida en los contratos de principios de siglo, ha sido
mantenida por la ley 22.298.
13. LA APARCERA RURAL. APARCERA AGRCOLA
Y PECUARIA. LA MEDIERIA
Aunque se trata de contratos muy diferentes, muchas de las disposi-
ciones relativas a los arrendamientos rurales, se aplican a las aparceras
y medieras.
En tanto el arrendamiento es un contrato de tipo conmutativo, la
aparcera constituye un contrato de tipo asociativo.
"Habr aparcera -dice el artculo 21 de la ley 13.246- cuando una
de las partes se obligue a entregar a otra animales o un predio rural,
con o sin plantaciones, sembrados, animales, enseres o elementos de
trabajo, para la explotacin agropecuaria en cualesquiera de sus espe-
ciahzaciones, con el objeto de repartirse los frutos. Los contratos de
mediera se regirn por las normas relativas a las aparceras, con excep-
cin de las que se hallaren sometidas a leyes o estatutos especiales, en
cuyo caso les sern, asimismo, aplicables las disposiciones de esta ley,
siempre que no sean incompatibles con aqullos".
En el contrato de mediera, los frutos se dividen por mitades, sien-
do sta su caracterstica tcnica, y su diferencia con la aparcera es
que en sta las proporciones pueden ser diferentes. Adems, en la me-
diera la administracin del negocio compete a ambas partes y los
aportes son concurrentes; en cambio en la aparcera, slo el aparcero
administra, como ms adelante veremos, y aporta los gastos para la
explotacin. En los dos casos, ambos corren el riesgo de la prdida de
la produccin.
Pero existen tambin distingos entre los arrendamientos y las aparce-
ras. En estas ltimas las partes aportan el capital y el trabajo, en forma
asociativa, participando en los riesgos y resultados. El aparcero, por
ejemplo, est obligado a atender personalmente la explotacin, tratn-
dose de un contrato intuite personae; adems, debe comunicar al apar-
cero dador la fecha de la recoleccin de los frutos y separacin de los
productos a dividir, salvo estipulacin en contrario. Por otro lado, la
prdida de los frutos por caso fortuito ser soportada por ambas partes
en la proporcin convenida para el reparto de aquellos. En el arrenda-
miento, el locador se limita a percibir el precio de la locacin y ste es
independiente del resultado obtenido. No se trata, como en las aparce-
ras, de un contrato de riesgo para el propietario. Se diferencia, tam-
bin, la aparcera de la sociedad, en que no existe un ente distinto de las
partes y que el aporte de uso del predio y dems bienes los recibe el to-
mador para los efectos del contrato y no por cuenta de un ente ajeno a
los contratantes.
La aparcera, que ha sido un contrato muy utilizado en el pas, pue-
de ser agrcola o pecuaria. En las aparceras agrcolas el aparcero dador
cede el predio, con o sin elementos, para la explotacin agropecuaria,
en cualquiera de sus manifestaciones (agrcola, pecuaria o mixta), en
tanto que en la aparcera pecuaria el aparcero dador slo cede anima-
les, para su cra y engorde, sin ceder predio alguno. Esta diferencia se
refleja en la forma distinta de tratamiento que la ley dispensa a ambos
contratos.
Normas generales
La ley 13.246 contiene disposiciones comunes, referentes a la apar-
cera, en general, contenidas en los artculos 21 a 28, con excepcin del
artculo 22, y normas especiales referentes a las aparceras agrcolas,
consignadas en los artculos 30, 32 y 33 y a las aparceras pecuarias, com-
prendidas en los artculos 34 a 38
En lo relativo al artculo 22 de la ley 13.246, reformado por la ley
22.298, que establece: "Son aplicables a los contratos de aparcera, en
los que se conceda el uso y goce de un predio rural los preceptos de los
artculos 4, 8, 15, 17 y 18", su normativa, como luego veremos, se re-
fiere exclusivamente a la aparcera agrcola, toda vez que se requiere la
entrega del predio para que las disposiciones tengan vigencia.
El artculo 23 fija las obligaciones del aparcero y del dador. Corres-
ponden al primero, entre otras, la de realizar personalmente la explota-
cin, no ceder su inters en la misma ni arrendar o dar en aparcera la
cosa objeto del contrato. Tampoco puede dar a la cosa un destino dis-
tinto al convenido en el contrato, debiendo conservar los edificios, me-
joras, enseres y elementos de trabajo, hacer saber al aparcero dador,
con diez das de anticipacin, la fecha en que se comenzar la percep-
cin de los frutos, e informar a ste de inmediato toda usurpacin o no-
vedad daosa a su derecho.
A su vez, el aparcero dador deber garantizar el uso y goce de las co-
sas dadas en aparcera y llevar anotaciones con las formalidades y en
los casos que la reglamentacin determine.
"La prdida de los frutos por caso fortuito o fuerza mayor -dispone
el artculo 24- ser soportada por las partes en la misma proporcin
convenida para el reparto de aqullos."
El artculo 25 establece el derecho de las partes a pedir la rescisin
del contrato y el desalojo y entrega de las cosas dadas en aparcera si la
otra no cumpliese las obligaciones a su cargo. En caso de abandono de
la explotacin, o si no se cumpliera la entrega de la parte de los frutos
que corresponden al dador, ste podr solicitar en juicio sumario el de-
salojo del predio o la restitucin de las cosas objeto del contrato.
Una disposicin importante es la del artculo 27, modificado por
la ley 22.298, que establece: "El contrato de aparcera concluye con la
muerte, incapacidad o imposibilidad fsica del aparcero. El contrato no
terminar, salvo opcin contraria del aparcero, por muerte del dador o
por enajenacin del predio". En el caso de las aparceras, por lo tanto,
no rige el derecho de la cnyuge y de los herederos que hayan participa-
do en la explotacin, para tomar a su cargo el contrato, como acontece
en materia de arrendamientos. Una norma similar a esta, que estableca
el antiguo artculo 27 de la ley 13.246, fue sustituida por el artculo
transcripto, fundndose en el carcter de "intuite personae" que se atri-
buye a las aparceras.
El artculo 28 ha fijado en cinco aos el plazo de prescripcin para
todas las acciones emergentes del contrato de aparcera.
Aparcera agrcola
En las aparceras agrcolas, puede entregarse solamente un fundo pa-
ra su explotacin o un fundo y ganado. En ambos casos existir apar-
cera agrcola y le sern aplicables las disposiciones de orden pblico de
la ley.
Con respecto a la distribucin de los frutos -segn la versin origina-
ria del artculo 30 de la ley 13.246- sta deba guardar equitativa pro-
porcin con los aportes de las partes. Al respecto la ley no fijaba
proporcin alguna, ni siquiera con carcter orientativo, como ocurre
con las aparceras pecuarias. A su vez, estos porcentajes, fijados por las
partes, podan ser revisados, segn la versin originaria de la ley, a tra-
vs de medidas de carcter general, por el Poder Ejecutivo o, a pedido de
cualquiera de las partes involucradas, por los organismos autorizados.
Estas normas fueron reemplazadas por el nuevo artculo 30 de la ley
22.298 que deja librado a !a voluntad de las partes la fijacin de los
porcentajes correspondientes a esta clase de aparceras. Al respecto, el
referido artculo 30, aplicable a las aparceras agrcolas, dispone que:
'Las partes podrn convenir libremente el porcentaje de distribucin de
los frutos", eliminando, de este modo, la exigencia de la equitativa pro-
porcin entre los aportes de los contrayentes. La reforma mantuvo, por
tra parte, el resto del antiguo artculo, por el cual se establece que:
"Nin guna de las partes podr disponer de los frutos sin haberse realiza-
do antes la distribucin de los mismos, salvo autorizacin expresa de la
otra". Como consecuencia de estas disposiciones, la facultad de revi-
sin de los porcentajes a cargo de los organismos jurisdiccionales ha
quedado sin efecto, pudiendo las partes convenir libremente las presta-
ciones. Tambin ha sido derogado el antiguo artculo 30, en la parte
que autorizaba al aparcero tomador a deducir la semilla empleada, al
proceder a la distribucin de los frutos.
Por lo tanto, en materia de porcentajes la aparcera agrcola ha sido
equiparada a la aparcera pecuaria, en la que segn el artculo 34, si
bien en principio los porcentajes se establecen por mitades, se deja a las
partes la facultad de establecer un porcentaje distinto.
A su vez, en lo que respecta a las normas generales establecidas para
las aparceras agrcolas, el artculo 22 de la ley, modificado por la ley
22.298 dispone: "Son aplicables a los contratos de aparcera en los que se
conceda el uso y goce de un predio rural los preceptos de los artculos 4,
8, 15, 17 y 18". Estas disposiciones, establecidas para los arrendamien-
tos, se refieren al plazo mnimo de los contratos, fijado en tres aos, a la
prohibicin de explotar irracionalmente el predio, a la inembargabilidad
e inejecutabilidad de los bienes del aparcero tomador, a la prohibicin de
insertar clusulas especiales en los contratos que obliguen al tomador a
realizar operaciones con personas o empresas determinadas y a la obliga-
cin del aparcero de dedicar el predio a la explotacin establecida en el
contrato, mantenerlo libre de plagas y malezas y conservar los edificios y
dems mejoras del inmueble, y a las del dador, de contribuir a los gastos
que demande la lucha contra las plagas y maleza, la de proporcionar a la
autoridad escolar comodidades para instalar una escuela primaria, cuan-
do los arrendatarios o aparceros exceden de veinticinco. Las prescripcio-
nes del artculo 22, desde que suponen la entrega de un fundo para su uso
y goce, slo conciernen a las aparceras agrcolas, segn ya lo sealamos.
De este modo, cuando la aparcera pecuaria, adems de la entrega
del ganado, incluya el uso y goce del predio, el plazo mnimo del con-
trato ser el general, establecido por la ley, o sea, tres aos.
En las aparceras, a diferencia de las medieras, el aparcero dador
slo corre el riesgo de la prdida de la produccin, segn sealamos
anteriormente. No contribuye en los gastos, como el mediero, salvo los
expresamente indicados por la ley, como es el que demande la lucha
contra las plagas y malezas existentes al tiempo del contrato.
Aparcera pecuaria
En estos casos, como hemos visto, el dador slo entrega animales y
no cede predio alguno. El artculo 34 de la ley dispone que: "Cuando la
cosa dada en aparcera fuese solamente animales, los frutos o productos
o utilidades se repartirn por mitades entre las partes, salvo estipula-
cin o uso contrario." Ya sealamos que, cuando se entrega un fundo,
adems de animales, estamos en presencia de una aparcera agrcola y,
en este caso, resultan de estricta aplicacin las normas de orden pblico
que establece la ley.
Las disposiciones referentes a la aparcera pecuaria se simplifican al
no entregar el dador el uso y goce de fundo alguno, sino solamente ga-
nado para su cra o engorde. El dador, segn el artculo 35, debe man-
tener al aparcero en la posesin de los animales y en caso de eviccin
sustituirlos por otros. En caso de prdida de los animales, por causas
no imputables, el aparcero debe rendir cuenta de los despojos aprove-
chables.
"Salvo disposicin en contrario -establece el artculo 36- ninguna de
las partes podr disponer, sin consentimiento de la otra, de los animales
dados en aparcera, o de los frutos y productos de los mismos".
En materia de plazos, el artculo 37 establece: "Los contratos de
aparcera pecuaria en los que no se conceda, adems de los animales, el
uso y goce del predio necesario para la explotacin, regirn por el pla-
zo que las partes convengan o, en su defecto, por el que determinen los
usos y costumbres locales". Porque cuando se concede tambin el uso y
goce del predio deja de ser un contrato de aparcera pecuaria tpico, pa-
ra transformarse en una figura similar a la de la aparcera agrcola, para
la cual rige el plazo mnimo de tres aos.
Una disposicin final, en esta materia, establece el artculo 38: "Sal-
vo estipulacin o uso contrario, los gastos de cuidado y cra de los ani-
males corrern por cuenta del aparcero."
En materia de aparcera pecuaria, de este modo, no se hace excep-
cin, en cuanto a los gastos, del principio que rige para la aparcera
agrcola, en que los gastos son por cuenta del tomador.
14. FORMA DE LOS CONTRATOS DE ARRENDAMIENTO
Y APARCERAS. INSCRIPCIN
Los contratos de arrendamiento y aparceras deban celebrarse, en el
sistema originario de la ley 13.246, ante el juez de paz, escribano pbli-
co y funcionarios que determinara la reglamentacin. Esta exigencia fue
eliminada por el nuevo artculo 40 de la ley 22.298, el cual establece,
como nica exigencia, que los contratos debern redactarse por escrito,
aclarando que si se hubiera omitido tal formalidad y se pudiera probar
su existencia de acuerdo con las disposiciones generales, se lo conside-
rar encuadrado en los preceptos de la ley y amparado por todos los
beneficios que ella acuerda. Cualquiera de las partes, agrega, podr em-
plazar a la otra a que le otorgue contrato escrito. Y aclara, enseguida,
que el contrato podr ser inscripto por cualquiera de las partes en los
registros inmobiliarios a cuyo efecto bastar que el instrumento tenga
sus firmas certificadas por escribano, juez de paz u otro oficial pblico
competente. La ley 13.246 dispuso, en su anterior artculo 40, la obli-
gatoriedad de inscripcin de los contratos mencionados en los registros,
la que ahora se transforma en voluntaria. No obstante, entendemos
que la falta de inscripcin no lo hace inoponible a terceros. Esta san-
cin debe ser expresa. Desde que la ley ha hecho la inscripcin faculta-
tiva, no puede despus sancionar su omisin con pena tan severa, al
punto de que en caso de enajenacin del predio, podra desconocer el
comprador el contrato por falta de inscripcin, lo cual resultar vlido
si la misma constituyera un requisito esencial. Esta sancin no rige para
las locaciones en general, conforme a lo dispuesto en el artculo 1498
del Cdigo Civil, y no existe razn jurdica para establecer diferencia
con las locaciones rurales, ya que los intereses que se trata de proteger
son similares.
Una interpretacin distinta colocara a ambos tipos de contratante
frente a una situacin de desigualdad ante la ley. La inscripcin puede
interesar a las partes por otras razones legales y por ello ha sido dis-
puesta como voluntaria, pero no para constituirse en una condicin es-
tricta del contrato, y desconocerse, por esta sola causa, su existencia y
efectos ante terceros. El tercero podr discutir la existencia del contrato
hecho en fraude de sus derechos, si fuera sta la circunstancia, pero no
restar efectos a un contrato convenido entre las partes en forma regu-
lar por la sola falta de su inscripcin en el registro, si puede demostrar-
se que
n 0 s e
^
a
cometido fraude en perjuicio de los derechos del
comprador.
15. CONTENIDO GENERAL DE LOS CONTRATOS
Los contratos deben especificar el nombre de las partes, la ubica-
cin del predio, la estacin o puerto ms prximo, la superficie, las
mejoras existentes, el estado del predio en cuanto a las plagas, el pre-
cio del arrendamiento, fecha, lugar y forma de pago, y tratndose de
aparceras, la proporcin en la distribucin de los frutos, forma, tiem-
po y lugar de la entrega y aporte de cada parte en el contrato; propor-
cin del predio destinada a vivienda, pastaje y huerta, fecha de la
tenencia del predio, domicilio de las partes, destino de la explotacin,
plazo del contrato.
Los contratos celebrados por menores, necesitan autorizacin judi-
cial. Tratndose de menores emancipados esta autorizacin no es re-
querida, siempre que se pacten por los plazos previstos en la ley.
16. CONCLUSIN DE LOS CONTRATOS
Cabe sealar que los contratos de arrendamiento concluyen por las
causales determinadas en la ley 13.246 y, supletoriamente, por el Cdi-
go Civil. La muerte del arrendatario concluye el contrato, salvo que los
herederos ejerzan la opcin para continuarlo dentro de los treinta das
de producido el fallecimiento. En la aparcera, la muerte del aparcero
extingue el contrato. Tambin el contrato se resuelve si el arrendatario
no cumple la obligacin de mantener el predio libre de plagas y male-
zas, de no cambiar el destino de la explotacin convenida o de no con-
servar el edificio y dems mejoras del predio y en caso de abandono de
la explotacin.
17. CMARAS PARITARIAS DE ARRENDAMIENTOS
Y APARCERAS RURALES.
EL FUERO AGRARIO. COMPETENCIA
La ley 13.246 cre estos organismos administrativos de composicin
mixta para entender en primera instancia en todas las disputas vincula-
das a los arrendamientos y aparceras, regulados por dicha ley, con ape-
lacin ante la Cmara Federal de Apelaciones. Posteriormente se
dispuso que la apelacin deba sustanciarse ante una Cmara Paritaria
Central, tambin de carcter administrativo. Estas normas que creaban
un fuero especial y no respetaban el principio de la separacin de pode-
res y la competencia de las provincias para la aplicacin de la legisla-
cin comn, fueron declaradas inconstitucionales por la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin y en 1967, despus de varios cambios, marchas
y contramarchas en el sistema de competencia, las Cmaras Paritarias
fueron suprimidas por la ley 17.181, que dispuso que los juicios pen-
dientes pasaran a los tribunales provinciales correspondientes.
La Provincia de Buenos Aires, a su vez, cre su fuero agrario en el
ao 1957, como parte integrante del Poder Judicial, pero estos tribu-
nales nunca llegaron a constituirse. Finalmente, por ley 9682, se acor-
d la competencia a los tribunales del trabajo, con apelacin ante las
Cmaras civiles. La competencia y el procedimiento a seguir es el indi-
cado en el decreto-ley 21.209/57 de la provincia, excepto la materia
del desalojo.
En Santa Fe, la competencia ha sido atribuida a los jueces de primera
instancia de circuito en lo civil y comercial, conforme a las leyes 10.160
y 10.166.
Diversos congresos, seminarios y conferencias se han pronunciado
en el pas a favor del establecimiento de un fuero agrario especial. No
slo lo han hecho en materia de estructura y tipo del rgano jurisdic-
cional, el que puede ser administrativo, judicial o mixto, sino tambin
en punto a los procedimientos, que deben ser distintos de los trmites
burocrticos que presiden el procedimiento civil. Cada uno de los siste-
mas de organizacin propuesto tiene sus ventajas e inconvenientes. La
organizacin judicial otorga garanta de un mejor conocimiento y apli-
cacin del derecho, pero puede aparecer como apartada de la verdad
real que da legitimidad a sus decisiones. A su vez, la jurisdiccin pura-
mente administrativa merece la crtica que conoce los hechos pero des-
conoce el derecho. La inexistencia de un nmero suficiente de conflictos
rurales en la poca actual que justifique la creacin de tribunales espe-
ciales, a diferencia de lo que aconteci medio siglo atrs en las zonas
rurales de la Repblica, ha restado impulso a las ideas de la creacin
del fuero agrario especializado, si bien la materia agraria no debe que-
dar limitada a los conflictos originados en las contrataciones agrarias,
ya que existe una gama muy vasta de cuestiones voluntarias o conten-
ciosas vinculadas a la aplicacin de los cdigos rurales, faltas rurales,
trnsito de ganado y productos del agro, caza, pesca, sanidad animal y
vegetal, abigeato, marcas y seales, regado, conservacin de los suelos,
medianeras, servidumbres, desalojos, interdictos, registro de contratos,
trabajo y seguridad rural y otras del mismo tipo que podran justificar
la creacin de rganos especializados, o de competencia compartida,
encargados de su conocimiento y decisin.
18. LAS LEYES DE TRANSFORMACIN AGRARIA
La ley 13.246 constituy una base legal suficiente para dotar de cier-
ta estabilidad a los arrendatarios ya que les brind la oportunidad de
mantenerse en el predio originariamente por un plazo de hasta ocho
aos, incluyendo la prrroga prevista, pero no resolvi el problema de
la tenencia de la tierra, ya que se no era su propsito. Se trataba de
una ley de arrendamientos y no de reforma o transformacin agraria.
Tena sus limitaciones de objetivos, no obstante la generosidad del pla-
zo establecido hasta su reforma por la ley 22.298, del ao 1980, que
redujo el plazo mnimo a tres aos. El porvenir de la familia agraria,
constituida por una gran masa de arrendatarios, aparceros y medieros,
segua siendo incierto, transcurrido aquel plazo legal originario. La ley
de arrendamientos no haba resuelto ni poda resolver el problema fun-
damental, que era el de la propiedad de la tierra y este tema se iba a
presentar a corto plazo. Ambos aspectos del problema de la tierra de-
ban diferenciarse y no podan ser asumidos por una ley regulatora de
los contratos.
En 1957, por el decreto-ley 2187, se pens dar una solucin definiti-
va al problema y se dict el primer plan de transformacin agraria, el
cual se propona terminar con este tema candente del acceso de los
arrendatarios a la propiedad de la tierra. Se aspiraba, con l, convertir a
los arrendatarios en propietarios a travs de acuerdos voluntarios de
venta de los campos y en caso de discrepancia sobre el precio, la ley dis-
pona que el mismo sera fijado judicialmente. Si la compraventa no se
concretaba por falta de voluntad del arrendatario, ste deba desalojar
el predio y si era el propietario el que no cumpla el acuerdo o la resolu-
cin judicial, el contrato quedaba prorrogado. Se trataba de conciliar,
as, ambos intereses. Luego se dict la ley 14.451 que estableci el se-
gundo plan de transformacin agraria con el mismo objetivo. Si las par-
tes no se ponan de acuerdo en el precio ste era fijado por las Cmaras
Paritarias de arrendamiento. Se otorgaban facilidades bancarias hasta el
ochenta por ciento (o el ciento por ciento en algunos casos) de la opera-
cin y el propietario estaba eximido del pago del impuesto a las ganan-
cias eventuales y a los rditos, exceptundose al comprador del
impuesto a las ganancias durante cinco aos de la explotacin. Si la
operacin no se realizaba el arrendatario deba devolver el predio den-
tro de un plazo, con los arrendamientos reajustados, y si era el propie-
tario quien no cumpla, se otorgaba una amplia prrroga al contrato.
El tercer plan acord al comprador slo una preferencia si el propie-
tario decida la venta del predio y en el cuarto plan, el precio lo fijaban
las partes y los vendedores deban financiar el setenta y cinco por ciento
del precio, al seis por ciento de inters y a no menos de diez aos. A su
vez, la ley 17.250 estableci un quinto plan consistente en la venta al
precio que convinieran las partes y en caso de desacuerdo el precio era
fijado por la justicia, financiando el vendedor el treinta por ciento del
precio a no menos de tres aos y el sesenta por ciento la banca oficial,
debiendo el comprador integrar el diez por ciento restante en el mo-
mento de suscribirse el boleto de venta. Otra modalidad consisti en
que el vendedor financiaba el setenta y cinco por ciento, a un plazo no
menor de cinco aos. Finalmente se dict la ley 20.543, de fomento
agrario, que intent promover la compra de los predios a travs del cr-
dito oficial, incluyendo no solo a los ocupantes sino tambin a los egre-
sados de las escuelas tcnicas y facultades de agronoma y veterinaria, a
los productores desalojados como consecuencia de las leyes que pusie-
ron fin a las prrrogas, a los propietarios de parcelas que no consti-
tuan una unidad econmica y a los contratistas rurales. El crdito
alcanzaba al ochenta por ciento del valor del predio.
Todos estos planes, a pesar de los cambios sucesivos de sistema, tu-
vieron sus efectos favorables sobre el rgimen de tenencia de la tierra,
como lo demuestra una estadstica de las diferentes pocas. As, en
1947 el treinta y cinco por ciento de los que explotaban los predios
eran propietarios y el cuarenta y siete por ciento arrendatarios, aparce-
ros y medieros, manteniendo estos ltimos la preeminencia de aos an-
teriores. En 1969, al promediar la vigencia de los planes, el porcentaje
de los propietarios se haba elevado al setenta y tres por ciento y el de
los arrendatarios, aparceros y medieros descendido al once por ciento.
Los cambios en el rgimen de la tenencia de la tierra fueron evidentes,
como resultado, en gran parte, de los mecanismos creados por estas le-
yes transformadoras.
19. OTROS CONTRATOS AGRARIOS
Los arrendamientos y aparceras han sido y son los contratos de ex-
plotacin agraria ms en boga e, incluso, en los ltimos aos han ad-
quirido nueva vigencia, por el trmino mnimo de tres aos establecido
por la ley 22.298, sin generar los problemas sociales de la poca ante-
rior, tal vez porque ya no son los colonos o chacareros tradicionales los
arrendatarios, sino los propietarios de predios prximos o los contratis-
tas o empresas que se dedican a la explotacin agropecuaria en forma
organizada comercialmente. El contrato, de este modo, ha ido perdien-
do su fisonoma social, que era caracterstica de otra poca, asumiendo
aspectos comerciales o de empresa. Tambin han perdido la frecuencia
que registraban en dcadas anteriores.
Capitalizacin de hacienda
Uno de los contratos muy utilizados en la economa pecuaria y que
n
o aparece regulado en las leyes, rigindose por los usos y costumbres
y, supletoriamente, por las leyes agrarias, conforme al principio gene-
ral de interpretacin de los actos jurdicos, es el de capitalizacin de
hacienda, en el cual una de las partes entrega a otra animales para su
cra, engorde y terminacin, con el objeto de dividirse los beneficios
resultantes. Este contrato exige el pesaje y recuento de la hacienda an-
tes de ingresar al predio y a su egreso. Las dos alternativas que tiene
este contrato son la de hacienda de cra y la de invernada. La primera
requiere un plazo ms extenso y termina con la distribucin de los ter-
neros. En la de invernada de carne, o de engorde y terminacin del ga-
nado, los porcentajes habituales son el cincuenta y cinco-sesenta por
ciento, asignados al dueo del campo y del cuarenta y cinco-cuarenta
por ciento al propietario de la hacienda. Los gastos de sanidad se re-
parten en proporcin. Estos contratos se utilizan cuando el propietario
de la hacienda tiene un exceso de capital ganadero y no le conviene re-
cargar su propio campo, e inversamente al propietario de campos que
tienen excedentes de pastaje. Es comn que se anticipen fondos para
atender a la hacienda y se compensen en el momento de cada reparto.
Habitualmente se inicia con novillos sin terminar y se va liquidando a
medida que stos se libran al mercado. El contrato se rige por el prin-
cipio de la libertad de las convenciones. En cuanto a la tipologa jur-
dica de este contrato, ha sido considerado por algunos autores como
una modalidad de la aparcera pecuaria, en que las partes se distribu-
yen los terneros o el mayor valor adquirido por el engorde; otros, en
cambio, lo reputan un contrato asociativo, de carcter autnomo, regi-
do por los usos y costumbres, sin revestir el carcter de intutu perso-
nae, que distingue a las aparceras pecuarias. En la prctica, no
aparece una diferenciacin neta entre ambos tipos de contratos, aun-
que algunos limitan la capitalizacin de hacienda al engorde de los
animales, con exclusin de la cra, que constituira la aparcera pecua-
ria pura.
El contrato de capitalizacin puede adoptar distintas modalidades: I
o
Capitalizacin de invernada, en que se entregan novillos y se reparten
los kilos obtenidos; 2" Capitalizacin de cra, en que se aportan vacas y
se reparten los terneros nacidos y 3
o
Capitalizacin de terneras y vaqui-
llonas de cra (no preadas) en que el dueo del establecimiento recibe
un porcentaje, habitualmente del veinte por ciento de las vacas prea-
Jas- o de vaquillonas (preadas), en que se reparten el cincuenta por
ciento de los terneros destetados.
Generalmente, el capitalizador aporta los toros en un porcentaje del
cuatro por ciento del total de vientres.
Pastoreo y pastaje
Existen otros dos tipos de contratos agrarios que no deben ser con-
fundidos, el de pastoreo y el de pastaje. En el primero, una de las partes
entrega la tenencia de un predio para que la otra lo ocupe con hacienda
para el pastoreo. Este contrato est regulado por el artculo 39, inciso
b) de la ley 13.246, modificado por la ley 22.298, y puede celebrarse
por el plazo de hasta un ao. No est sujeto a una formalidad especial.
En el de pastaje, o pasturaje, o de pensin de animales, como tambin
se lo ha denominado, el propietario, usufructuario o tenedor no entrega
el predio, como en el caso anterior, sino que recibe animales para su
alimentacin obteniendo como contrapartida un pago por cabeza, por
da, mes, ao. Este contrato no se encuentra regulado por la ley y es
utilizado en situaciones de emergencia, o cuando el predio est sobre-
cargado y debe liberarse hacienda hasta su colocacin en el mercado.
Aparece como un contrato de locacin de servicios y se rige por el prin-
cipio de la libertad de las convenciones.
Contrato accidental
Debe mencionarse, asimismo, el denominado especficamente contra-
to accidental, o contrato de hasta dos cosechas, regulado por el artcu-
lo 39, inciso a) de la ley, modificado por la ley 22.298, en el cual el
arrendador cede el predio para la realizacin de hasta dos cosechas, co-
mo mximo, sea a razn de una por ao, o dentro del mismo ao agr-
cola, cuando sea posible realizarla en la misma superficie, en cuyo caso
el plazo no puede exceder el necesario para levantar la ltima cosecha.
Estos contratos agrcolas, dada la brevedad de sus trminos, estn suje-
tos a homologacin judicial, con el objeto de evitar que a travs de ellos
se burlen las disposiciones de los arrendamientos, en cuanto al plazo m-
nimo establecido. La presentacin del testimonio de la homologacin,
constituye ttulo suficiente para solicitar el desalojo del predio, al ven-
cimiento del contrato, por el procedimiento de ejecucin de sentencia.
Esta tipificacin del contrato poda justificarse cuando los arrenda-
mientos tenan un plazo mnimo de cinco aos. Habindose ste reduci-
do a tres, el contrato ha perdido parte de su significado anterior, pero
conserva la ventaja del rpido procedimiento fijado para el desahucio y
la posibilidad de utilizarlo en perodos breves, de buenos precios agr-
colas o en situaciones especiales para el propietario y el arrendatario.
Este tipo de contrato, que en cierto modo significa la vuelta al prin-
cipio de la libertad de las convenciones, ha sido criticado por la falta de
estabilidad que genera en las relaciones agrarias, habindoselo califica-
do de "contrato de rapia", ya que fomenta la explotacin irracional
del suelo, por el breve plazo en que, necesariamente, debe pactarse.
Evidentemente, los contratos accidentales no constituyen el ideal pa-
ra una economa agraria racional y slidamente asentada, ya que estn
basados en un tipo de explotacin comercial de la tierra. Si el contrato
de arrendamiento comn ha sido objetado en la doctrina, por no crear
una vinculacin duradera con la propiedad rural, mayor objecin mere-
cen estos contratos breves, que slo generan explotaciones pasajeras,
muchas veces expoliadoras del suelo.
El mismo artculo 39 concluye, en su prrafo final, que en caso de
prrroga o renovacin del contrato entre las mismas partes sobre idn-
tica superficie, cuando se totalicen plazos mayores a los establecidos en
aqul, o cuando no haya transcurrido por lo menos un ao entre el
nuevo contrato y el vencimiento del anterior, se considerar el contrato
convenido de acuerdo con las disposiciones de la ley, esto es, con un
mnimo de tres aos.
Los contratos accidentales pueden incluir tanto a los arrendamientos
como a las aparceras agrcolas.
La mediera agrcola
Adems de los contratos anteriores, debe citarse el contrato de me-
diera agrcola -no reglamentado en detalle por nuestra legislacin- y
que de acuerdo con la ley 13.246 se rige por las reglas relativas a las
aparceras. En la mediera -lo indica su nombre- las partes se dividen
por mitades los frutos, como as tambin el capital y los gastos y, ade-
ms, ambos contrayentes asumen la direccin y administracin de la
actividad y los riesgos de la explotacin, circunstancias que marcan una
diferencia con la aparcera, ya que en sta el aparcero asume slo a su
cargo la administracin y los gastos, aunque los riesgos del contrato
son compartidos. Por estas diferencias, algunos autores consideran a la
mediera como un contrato de sociedad, aunque debe sealarse que
la mediera no crea una entidad distinta de los miembros que la compo-
nen y cada uno de los participantes es responsable directo de las obliga-
ciones que asume ante terceros.
En los contratos de mediera agrcola consideramos que no es aplica-
ble la reforma al artculo 30 de la ley, introducida por la ley 22.298, en
cuanto autoriza para las aparceras a convenir libremente el porcentaje
en la distribucin de los frutos. En la mediera agrcola los frutos se dis-
tribuyen por mitades. Otra solucin significara oponerse, como diji-
mos, a la propia esencia del contrato de mediera, tal como ha sido
concebido en sus orgenes y en los usos y costumbres del campo. La ley,
sin embargo, no aclara este aspecto. Debe sealarse, sin embargo, que
la expresin mediera no siempre significa, en los contratos agrarios,
porcentajes iguales en la distribucin de los frutos. En el caso especfico
del contrato del tambero mediero, o mediera de tambo, como tambin
se la denomina, los porcentajes que ste percibe son generalmente infe-
riores a la mitad. El trmino mediero, en este caso, no est empleado en
su acepcin estricta y tradicional.
Los caracteres propios del contrato de mediera, no se encuentran
perfilados en la legislacin. Si resultaran asimilables a las aparceras,
como reza el artculo 21 de la ley 13.246, nica disposicin relativa a la
materia, la sola diferencia radicara en el porcentaje de los frutos a re-
Partir, que debe ser siempre por mitades. Pero esta diferencia resulta in-
trascendente, por s misma, para configurar un contrato especial,
porque las aparceras, como hemos visto, tambin ahora se pueden con-
venir en mitades, por lo cual la otra caracterstica que lo diferenciara,
en cuanto a su naturaleza, sera la de la administracin conjunta del
predio y la contribucin de ambas partes a los gastos de la explotacin,
que derivara de los usos y costumbres y de la propia naturaleza del
contrato, pero no de un texto expreso de la ley.
Contrato de kilaje fijo y canadiense
La ley 13.246 prohibe, en su artculo 32, como hemos visto, el lla-
mado contrato a kilaje fijo y tambin el canadiense, en los cuales se
conviene un porcentaje fijo en la distribucin de los frutos, o suma
determinada de dinero, o aquellos, como ocurre en los denominados
contratos canadienses, en que, adems de ese porcentaje o suma, se
estipula un adicional a abonarse en dinero o en especie, de acuerdo
con la cotizacin o la cantidad de los frutos obtenidos. Tambin pros-
cribe la ley los contratos en que, adems de las prestaciones comunes,
se conviene efectuar trabajos ajenos a la explotacin del predio arren-
dado bajo la dependencia del arrendador, por el arrendatario, aparce-
ro o sus familiares. Este ltimo tipo de contrato genera entre las
partes relaciones jurdicas hbridas, de carcter agrario y laboral, que
la norma ha considerado conveniente separar para mantener en sus
caractersticas puras las figuras del arrendamiento y las aparceras
reguladas.
Contrato de maquinaria agrcola
Otra clase de contrato que se puso en boga hace unos aos, con mo-
tivo del vencimiento de las prrrogas de los arrendamientos y aparce-
ras, es el contrato de maquinaria agrcola, mediante el cual una de las
partes, que se denomina contratista agrario, presta el servicio de la ma-
quinaria para la labranza, siembra o cosecha, a un precio determinado
o a un porcentaje sobre la cosecha. Los arrendatarios y chacareros de-
salojados por leyes anteriores, encontraron en este tipo de actividad
una salida laboral mediante el empleo de la maquinaria de su propie-
dad que quedaba vacante. En la actualidad, se ha extendido como una
actividad autnoma. El contrato tiene varias fuentes legales de aplica-
cin, segn la modalidad en que se encuentre pactado. Puede ser un
contrato de locacin de servicio, o de obra, cuando se pacta abonando
el contratante un precio en dinero. Tambin puede ser calificado de
aparcera agrcola, cuando la contraprestacin consiste en un porcenta-
je sobre la cosecha. En este caso, se tratara de una aparcera accidental,
pactada en los trminos del artculo 39, inciso a) de la ley L3.248 y re-
nuerira, para mayor garanta del contratante, la homologacin judi-
cial. Debe sealarse que, en estos contratos, la entrega del predio tiene
por objeto posibilitar la ejecucin de los trabajos culturales, que es el
verdadero fin del contrato. Dejara de existir la aparcera tpica, para
constituirse en un contrato de servicio, o de obra, remunerado en una
forma especial.
Los acuerdos o ''pools de siembra"
En los ltimos aos tambin se han hecho frecuentes los llamados
"pools de siembra", que renen el capital del pblico, o de las AFJP, o
de crculos cerrados, para tomar en arrendamiento o aparcera grandes
extensiones de campo con el objeto de realizar una explotacin agrcola
a gran escala, aprovechando los buenos precios internacionales de los
granos, mediante el empleo de equipos de alta tecnologa. Existen, tam-
bin, los llamados Fondos de Inversin Agrcola, formados por aportes
de varios suscriptores y divididos en cuotas partes, que prometen alta
rentabilidad a los cotizantes. Estn generalmente ligados a un contrato
de arrendamiento o aparcera rural. En algunos casos, tambin, encaran
actividades ganaderas. Los "pools" generalmente abarcan predios sepa-
rados, con distintas explotaciones, que pueden sumar 50.000 o ms
hectreas, en distintos puntos del pas. El objetivo de estos consorcios,
cuya actividad se extiende actualmente a ms de un centenar de pre-
dios, es diversificar los riesgos agrcolas, mediante cultivos de diferentes
clases, en distintas regiones del pas y obtener alta rentabilidad minimi-
zando los costos, mediante la produccin a gran escala, la centraliza-
cin de las compras de los insumos y las ventas de las cosechas, el
empleo de la siembra directa y de equipos y el asesoramiento tcnico
adecuado, el uso del mejor conocimiento de los mercados, la oportuna
financiacin de las operaciones, la seleccin de los compradores, ade-
mas de la mejor cobertura de los riesgos de siniestros mediante el em-
pleo del seguro agrcola a costos compatibles. Se los ha acusado de que
er
> su afn de obtener ganancias rpidas, descuidan la atencin de los
predios y deterioran su capacidad productiva. Tambin se los objeta de
n
0 dar participacin a la ganadera y a la rotacin de los cultivos, que
Podran salvar aquel inconveniente.
En los ltimos tiempos la Comisin Nacional de Valores ha venido
autorizando la creacin de Fondos Agrcolas de Inversin Directa, pa-
ra abarcar cosechas o explotaciones ganaderas por un perodo de has-
ta cinco aos, modalidad sta que permitir el arriendo de tierras a
mediano plazo y ejecutar planes de explotacin agrcolo-ganaderos y
conservacionistas de mayor aliento y en forma sustentable, que los
simplemente anuales o de corto plazo. Los fondos de inversin agrcola,
convenientemente diversificados, por productos y regiones, permiten re-
ducir los riesgos climticos, y mitigar la variacin de los precios inter-
nacionales que pueden afectar determinados cultivos. Adems, desde el
punto de vista del propietario de la tierra, le aseguran una mayor renta
financiera y al administrador del pool una financiacin adecuada de las
actividades. En algunos casos han tenido participacin de entidades
bancarias y organismos financieros internacionales, como la Corpora-
cin Financiera Internacional, con aportes de importantes fondos para
ser aplicados a distintas regiones geogrficas del pas y clases de cultivos.
Contrato de maquila
Mediante esta clase de contrato, el maquilero efecta la molienda o el
beneficio del producto entregado por un tercero y recibe de ste, como
pago por el servicio, un porcentaje del producto obtenido.
Se trata de un contrato innominado que no est regulado por la ley y
cuya figura se asemeja a la locacin de obra, aunque el precio se pacta
en un porcentaje del producto obtenido o beneficiado y no en dinero.
Ha sido comn en el tratamiento de ciertos productos agrcolas como
la caa de azcar, vid, aceitunas, granos, productos hortcolas y tam-
bin, en el beneficio de los minerales, en la poca colonial.
En nuestro derecho apareci regulado en el decreto 1079/85, regla-
mentario de la ley 19.597, de la industria azucarera, recibiendo el ma-
quilero un porcentaje del azcar obtenido. Este decreto qued sin efecto
al desregularse la industria por la ley 23.696 de Reforma del Estado y su
decreto reglamentario 2284/91.
CAPITULO IX
EL ESTATUTO DEL TAMBERO MEDIERO.
DECRETO-LEY 3750/46
Uno de los contratos ms antiguos, que ha experimentado grandes
cambios dentro de la tipologa contractual para la explotacin agraria,
es el estatuto del tambero-mediero, aprobado por el decreto-ley 3750/46,
que regula la condicin de los trabajadores que estn a cargo de la ex-
plotacin de un tambo con participacin.
En nuestros campos ha ido desapareciendo la clsica figura del
tambero, que ordeaba las vacas en forma personal y provea al con-
sumo o a las industrias de leche en grandes tarros, mal refrigerados,
que los acopladores recogan a lo largo de las rutas tamberas. Desde
hace varias dcadas, la actividad se ha ido mecanizando y la figura
del tambero tradicional, ordeador a mano, y sin recursos tecnolgi-
cos y sanitarios, ha quedado reducida al consumo familiar o estricta-
mente local.
Actualmente, la explotacin de los tambos se realiza en el pas me-
diante sistemas tecnificados y est encarada de distintas formas. Existen
tambos rotativos modernos que permiten ordear, en forma mecnica,
cerca de trescientas vacas por hora. Incluso, se han puesto en prctica
tambos mviles o transportables, en los cuales se ordean grandes ro-
deos de vacas "a pasto", es decir, en el mismo lugar donde pacen, con
gran ahorro de tiempo y mano de obra y menor desgaste de la hacienda.
Slo el veinticinco por ciento de la actividad agraria est desarrolla-
da exclusivamente por tambos. El cuarenta por ciento de los predios, en
cambio, realizan actividades mixtas, esto es, agricultura, carne y tambo.
La gran concentracin del nmero de los tambos se encuentra en la
Provincia de Crdoba, que en el ao 1995 registraba la cantidad de
6.891 establecimientos, siguindole Santa Fe, con 5.664 y Buenos Aires,
con 4.699. El nmero de tambos ha descendido en la Repblica de
30.500, que existan en 1988, a 22.000, aproximadamente, en 1996, o
sea, casi el veintiocho por ciento. Se ha registrado un proceso de con-
centracin y, al mismo tiempo, como dijimos, de tecnificacin en los es-
tablecimientos, con el cierre de muchos de ellos que no han podido
adaptarse a las condiciones de competencia, lo que ha reducido, en al-
guna medida, el papel que tena aos atrs el tambero-mediero, como
figura centralizadora de la actividad, pero aun as este tipo de contrato
contina aplicndose en la prctica a una amplia franja de tambos, pe-
queos y medianos, aunque a veces distorsionado en sus caracteres es-
pecficos de contrato asociativo. Un tambo de pequeo tamao, con
una extensin rural de 150 hectreas, hoy puede alcanzar, bien condu-
cido y controlado, fcilmente una produccin del orden de los 3.000 li-
tros de leche diarios, o ms.
1. CARACTERSTICAS DEL CONTRATO
El contrato de mediera tambera es un contrato a porcentaje. Consti-
tuye una modalidad tpica de la ganadera argentina, que no ha sido to-
mada de otras legislaciones y creada sobre la base de los usos y
costumbres de nuestro campo. Ha tenido, por otra parte, una impor-
tante influencia en nuestro desarrollo lechero. El tambero no percibe
salario y habitualmente desempea sus tareas con la colaboracin de
trabajadores de los que es el nico responsable. De ah que se lo pueda
considerar una figura asociativa, aunque bajo la dependencia del da-
dor, en cuanto a las tareas a desempear. Los porcentajes de remunera-
cin en sus montos mnimos, se encuentran establecidos por la ley y no
revisten el carcter de salario, sino de una participacin. En este sentido
el tambero debe considerarse un trabajador autnomo. En la mayora
de los casos, segn resulta de la prctica habitual, es un empleador que
contrata, a su vez, personal a su cargo para que lo asista. Pero aparte
de los porcentajes participativos fijados, la ley regula los derechos y
obligaciones de las partes que intervienen en la explotacin, sean pro-
pietarios, tamberos y trabajadores auxiliares o peones, lo que le da a la
convencin el carcter de un estatuto mixto, asociativo y laboral, de
la industria.
Pero, adems, advirtase que en la prctica, el tambero mediero da-
das las caractersticas de su trabajo continuo, en los hechos no tiene va-
caciones, ni domingos y feriados, ya que la alternativa sera el cierre
temporario del tambo, o las suplencias. Porque, se dice en el ambiente
de tambo, que "la vaca conoce al tambero" y ste conoce al rodeo, ni-
ca forma para que resulte productivo, porque existe una relacin estre-
cha entre el tambero y el animal, que no resulta conveniente alterar.
Estas circunstancias, y otras, dan una caracterstica especial al estatuto
comentado.
2. PORCENTAJES
Dispone el decreto-ley, al respecto, que si la produccin de leche se
destina al abasto de la poblacin, el tambero-mediero recibir la retri-
bucin mnima del cuarenta por ciento de la produccin de leche libre
de fletes y siempre que realice los aportes de elementos y equipos nece-
sarios, y del treinta y cinco por ciento cuando estos aportes los efecta
el dador. Cuando la leche se destine a la industria, la participacin del
tambero ser del cincuenta por ciento y del cuarenta y cinco por ciento,
segn aporte o no los elementos necesarios, calculado en este caso so-
bre el precio de la grasa contenida en crema, deducidos los fletes. Como
se advierte, el porcentaje se calcula sobre la produccin o el precio, se-
gn los casos, sin deducir los costos, salvo el flete. Cuando se trate de
hacienda Holando-Flamenca, el porcentaje se reduce al treinta y cinco
por ciento y al treinta por ciento, para abasto, y al cuarenta y cinco por
ciento y cuarenta por ciento, para industrializacin. Todos stos son
porcentajes mnimos obligatorios. Por otra parte, la leche debe entre-
grase a quien designe el propietario. La mediera tambera, es decir, el
reparto de los frutos por mitades, como vemos, es accidental, cuando se
hubiera pactado ese porcentaje superando el tambero los mnimos esta-
blecidos. De ah que sea ms propio hablar, en este caso, de contrato a
porcentaje que de mediera tambera. El porcentaje debe liquidarse des-
pus de descontados los fletes, sobre el precio de la leche destinada al
abasto de la poblacin o sobre la grasa butirosa contenida, cuando se
entregue a las industrias elaboradoras. La jurisprudencia no ha admiti-
do, cuando la leche se destina a la industria, que el porcentaje se liquide
sobre la leche obtenida.
Esta distincin sobre el destino de la leche resulta antigua y ha perdi-
do gran parte de su significado, ya que hoy la mayor proporcin de la
leche se entrega a fbricas, que la comercializan e industrializan para
todos los destinos. El tambero, por otra parte, como el productor, no
tienen el control directo sobre el resultado de los anlisis y mustreos.
Por ello, se ha propuesto la creacin de laboratorios regionales bajo la
fiscalizacin de representantes oficiales, de las fbricas y de los produc-
tores, para la determinacin de los contenidos y calidad de la leche y el
pago de las liquidaciones correspondientes. Al respecto debe sealarse
que las fbricas no tienen una sola frmula para certificar la calidad de
la materia prima que reciben y en ellas intervienen diversos factores co-
mo porcentajes de grasa y protenas, unidades formadoras de colonias
bacterianas, nmero de clulas somticas por mi., temperatura de la le-
che y otros factores particulares como salud de los operarios, sanidad
de los animales, tipo de instalaciones de ordee, programas de erradica-
cin de la brucelosis y tuberculosis, establecindose bonificaciones y
castigos sobre el precio, adquiriendo cada da mayor importancia en las
liquidaciones el contenido de protenas en la leche.
3. DERECHOS Y OBLIGACIONES
El estatuto sancionado hace ms de cincuenta aos, fija las condi-
ciones mnimas de trabajo y las retribuciones del tambero mediero, las
cuales no podrn ser modificadas por acuerdo de partes en perjuicio
del prestador del servicio. Si bien el rgimen dispuesto no ha sido de-
clarado de orden pblico, ese carcter surge de la propia finalidad de la
norma, que no ha sido otra que brindar un marco de proteccin al tra-
bajador del tambo, ya que de otro modo no se hubiera justificado su
sancin.
Resumiremos, seguidamente, los derechos y obligaciones de las par-
tes contratantes.
El tambero tendr derecho a controlar los anlisis, peso, volumen y
precio de la leche obtenida, pero no la solvencia del comprador, lo que
importa para l un eventual riesgo. Existe, adems, fijado un precio a
pagar al tambero, por cada vaca que amanse, o por vaquillona tambera
o ternera que destete. El propietario estar obligado a proporcionar casa
habitacin para el matrimonio y los hijos, una hectrea del predio para
huerta y habitacin para los peones. El tambero estar a las rdenes di-
rectas del propietario del tambo o de quien ste delegue sus funciones.
Carece, por lo tanto, de autonoma de gestin. Sin embargo, se ha consi-
derado que esta subordinacin es slo tcnica y no jurdica ni econmica
y, por lo tanto, no genera una relacin laboral. Algunas decisiones tribu-
nalicias han considerado a esta relacin como un contrato sui-generis,
semejante al contrato de sociedad, una suerte de sociedad de capital e in-
dustria, en que ambas partes van a las prdidas y a las ganancias. Debe
trabajar personalmente el tambo, cuidar de la hacienda y de las instala-
ciones y proveerse de un certificado de buena salud, renovado cada seis
meses. A su cargo corre el seguro de los peones y la asistencia mdica y
farmacutica, lo mismo que la remuneracin, el certificado de salud de
los peones y las vacaciones, actuando en este caso como un empresario.
El seguro del tambero-mediero, en cambio, estar a cargo del propieta-
rio, que acta frente al tambero como patrn. Deben mediar doce horas
entre dos ordees diarios. El tambero estar a las rdenes del propieta-
rio para la ejecucin del trabajo en el horario que ste fije, correspon-
diendo al mismo establecer la forma de explotacin. Se trata, entonces,
en este aspecto, de un trabajo subordinado. El propietario debe pro-
veer los tarros para el transporte de la leche, aportar las mquinas des-
natadoras, debiendo realizarse el ordee bajo tinglado para protegerse
de las inclemencias del tiempo. En caso de accidente de trabajo, res-
ponder el propietario del tambo y en el supuesto de despido el tambe-
ro-mediero ser acreedor de la indemnizacin correspondiente.
Entre las obligaciones comunes, a cargo del tambero, que surgen de la
naturaleza propia del contrato y que habitualmente se insertan en stos
como clusulas convencionales, figuran la de cuidar el campo, los ani-
males, instalaciones y tiles del tambo, los tanques de fro, la calidad de
196 CATALANO - BRUNEI.LA - GARCA DAZ - LUCERO
la leche y la limpieza de los equipos, la alimentacin de los animales y
atencin de los partos, la crianza de los terneros y la recra de las vaqui-
llonas, vigilar los rodeos, el estrs calrico y la hipocalcemia (vaca ca-
da), la deteccin del celo, atender la inseminacin artificial y las
vacunaciones necesarias, controlar la mastitis (infeccin de las ubres), el
rgimen de vacaciones y suplencias, indicacin de los familiares que lo
asisten en el trabajo, control del pago de los salarios y de los aportes ju-
bilatorios, metodologa para la liquidacin de los porcentajes, con ajuste
a las normas vigentes en el mercado y segn las frmulas de comerciali-
zacin que se adopten, teniendo en cuenta que en los momentos actuales
el clculo del porcentaje sobre la grasa butirosa (previsto en el estatuto)
ya no es significativo y viene siendo reemplazado por el porcentaje en
protenas, para determinadas producciones lcteas, dados sus mayores
rendimientos industriales. Resulta conveniente que las obligaciones se
describan detalladamente en los contratos para evitar futuros conflictos.
4. PLAZOS. RESCISIN
Los contratos se celebrarn por el plazo que de comn acuerdo se es-
tablezca, debiendo registrarse ante el Ministerio de Trabajo. No existe,
pr lo tanto, plazo mnimo para estos contratos, como ocurre con otros
contratos agrarios, lo que refuerza su carcter asociativo. No obstante, la
jurisprudencia ha establecido que un contrato cuyo plazo ha quedado
prorrogado por tcita reconduccin, se convierte en un contrato por pla-
zo indeterminado y que el despido del tambero obliga al propietario a in-
demnizarlo. En caso de rescindirse el contrato por culpa del propietario,
ste deber abonar una indemnizacin de despido, calculada en la forma
especial que establece el estatuto, y siempre que el tambero tenga una an-
tigedad mnima de un ao. En este caso la relacin que genera el contra-
to asume forma laboral y dificulta ubicar a ste en una figura nica y
autnoma. El tambero, en este caso, ser acreedor de una indemnizacin
equivalente al cincuenta por ciento del promedio mensual de lo percibido
en los ltimos doce meses, multiplicado por cada ao o fraccin mayor
de seis meses, previa deduccin de los salarios adeudados a los peones.
El propietario podr rescindir el contrato en caso de daos intencio-
LECCIONES DE DERECHO ACRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES 197
nales, incapacidad del tambero para desempearse en los deberes a su
cargo, insubordinacin, negativa a aceptar el ordee mecanizado, negli-
gencia manifiesta en la higiene de las instalaciones. En este caso, las in-
demnizaciones que haya que pagar a los peones estarn a cargo del
tambero-mediero, porque forman parte de su equipo de trabajo.
El propietario no puede cambiar de destino al tambero, segn la ju-
risprudencia, sin generar la obligacin de indemnizar.
En caso de despido del tambero, ste deber entregar de inmediato
las haciendas, tiles y enseres del tambo y facilitar habitacin y cocina
para el sustituto, si as se lo solicitare. Adems, deber desalojar las po-
blaciones dentro de los quince das de notificado, judicial o extrajudi-
cialmente, pudiendo el propietario solicitar el lanzamiento, previo pago
o garanta suficiente de la suma que deba abonar por indemnizacin,
cuando el despido es arbitrario. En caso de cese del trabajo del tambo,
por voluntad del propietario, estarn a cargo de ste las indemnizacio-
nes que deban abonarse a los peones.
Si el contrato se rescinde por voluntad del tambero mediero, ste de-
ber dar un preaviso con antelacin mnima de un mes y asegurar la
continuidad de la explotacin, por s o por terceros, a satisfaccin del
propietario. Caso contrario, deber abonar una indemnizacin equiva-
lente al beneficio que el propietario hubiere obtenido en ese perodo de
tiempo.
El propietario que rescinde el contrato, en cambio, no est obligado
a dar preaviso, como se exige para el tambero.
Debe sealarse que el estatuto deja aclarado que, en el caso de tam-
bo con ordee mecnico, la retribucin de los tamberos medieros se es-
tablecer por convencin de partes. No regirn, por lo tanto, en estos
casos, los porcentajes mnimos fijados, pero s los dems derechos y
obligaciones que el estatuto establece para todo tipo de explotacin
tambera, sea mecanizada o no.
5. TIPOLOGA JURDICA. PROYECTOS DE REFORMAS
En cuanto a la tipologa jurdica del contrato, algunos autores lo
consideran una variedad del contrato de trabajo subordinado, en tanto
que otros lo reputan un contrato asociativo, ya que el trabajo del me-
diero no es el contrato de trabajo tpico, de carcter personal, toda vez
que otras personas trabajan por su cuenta en el tambo. Nosotros parti-
cipamos de esta ltima opinin, sin dejar de reconocer que el estatuto
contiene ingredientes hbridos, laborales y asociativos, que hacen difcil
su calificacin. La jurisprudencia de los tribunales es errtica sobre este
particular, pero parece orientarse hacia la consideracin de un tipo de
contrato sui-generis o de un contrato asociativo, aunque no se ha dado
todava la ltima palabra sobre el particular, asimilable, incluso, a la fi-
gura de la aparcera pecuaria, con la cual tiene puntos comunes (entre-
ga de animales para la produccin de leche, comunidad de riesgos,
direccin compartida, distribucin de frutos o utilidades).
Los tribunales de Buenos Aires se han pronunciado a favor de la te-
sis de contrato asociativo, mientras que los de Santa Fe lo consideran
un contrato laboral, aunque en los ltimos fallos que se registran pare-
ce tambin asentarse la idea que asigna carcter asociativo al contrato.
Un fallo dictado en 1983 por la Cmara del Trabajo de San Francisco
(Crdoba), considera que el vnculo jurdico que une al tambero mediero
con el propietario, constituye una variedad atpica del contrato de traba-
jo, debiendo atenerse los jueces, para determinar el alcance de los dere-
chos y obligaciones de las partes, a las normas contenidas en el estatuto,
las cuales conforman un rgimen jurdico propio. Tambin han declarado
los tribunales, en otros fallos, que al tambero mediero no le alcanzan los
beneficios de las leyes generales del trabajo y que no es posible ignorar la
existencia del decreto-ley 3750/46 y que el rgimen general del trabajo
agrario fijado por la ley 22.248 no ha reemplazado ni modificado ni pre-
visto su aplicacin extensiva al estatuto aprobado por el mencionado de-
creto. La Cmara del Trabajo de Villa Mara, Crdoba, en fallo dictado
en 1982, consider al tambero mediero como un trabajador dependiente,
ligado por un contrato de trabajo atpico, regido especialmente por el es-
tatuto y adecuado a las caractersticas de la explotacin agraria en las
que, sin hesitar, se advierte la relacin de dependencia. A su vez, la C-
mara del Trabajo de Crdoba ha admitido, en sentencia dictada en 1986,
que las lagunas del estatuto deben ser llenadas por la ley que regula el
trabajo rural y que ambos regmenes no son incompatibles.
Han existido en los ltimos aos varios proyectos de actualizacin
de este estatuto en el Parlamento, actualizacin que nos parece necesa-
ria, dadas las variaciones que se han experimentado en las relaciones
del tambo. Hay en las zonas lecheras de la Repblica, como dijimos,
una cantidad de tambos de pequeos y medianos productores donde la
figura del tambero mediero, como colaborador, sigue desempeando
un papel principal. Indudablemente se trata, dadas sus caractersticas
particularsimas, de una figura mixta de trabajador-empresario, en la
escala rural. El estatuto actualmente en vigencia, adems de ser rgido y
detallista, tiene vacos y ofrece dudas sobre ciertos aspectos legales que
sera conveniente aclarar. De su calificacin como contrato de trabajo o
como contrato de naturaleza asociativa, o en participacin, depender
la jurisdiccin aplicable, laboral o civil. Algunos de los proyectos man-
tienen la figura hbrida del tambero, actualmente vigente, la que no
ayuda a su calificacin. Otros, en cambio, procuran reducir las referen-
cias laborales, destacando los elementos igualitarios del contrato. Una
modalidad que se utiliza frecuentemente en el campo es comenzar la re-
lacin con un contrato de trabajo comn, que a partir del ao se trans-
forma en un contrato de mediera tambera.
El ltimo proyecto de reforma al estatuto, aprobado por el Senado
en el mes de noviembre de 1996, con la denominacin de Contrato de
Explotacin Tambera, redujo el estatuto a 16 artculos, liberalizando
totalmente su rgimen. Elimin los porcentajes mnimos de participa-
cin, dejndolos librados al acuerdo de las partes. Adems, contempla
la posibilidad de incluir en la explotacin, aparte de la hacienda vacu-
na, a las especies ovinas y caprinas y la regulacin de otras actividades
anexas y considera al tambero-titular y al tambero, como trabajadores
autnomos, frente a la legislacin previsional, laboral y fiscal, quedan-
do sujetos, ambos, en caso de controversia, a los tribunales civiles.
Otros proyectos presentados, mantienen, en cambio, aunque simplifi-
cada, la estructura general del antiguo estatuto y los porcentajes mni-
mos obligatorios de participacin; disponen, adems, que en cada
tambo no podr haber ms que un tambero remunerado a porcentaje
y regulan en detalle los derechos y obligaciones de las partes y las in-
demnizaciones que debern abonarse en caso de rescisin del contrato,
acentuando, de este modo, la relacin laboral del tambero, como tra-
bajador subordinado.
Sobre la base del proyecto aprobado por el Senado, en 1996, a que
antes nos hemos referido y cuya iniciativa perteneci al diputado Ns-
tor Alcal, proyecto ste que haba caducado por el transcurso del tiem-
po parlamentario, los diputados Humberto Volando y Marta Elena
Cardoso presentaron uno nuevo, con la denominacin de Contrato
Asociativo de Explotacin Tambera, que mantiene en rasgos generales
el contenido del proyecto anterior. Califica al contrato como de natura-
leza agraria, con una particular relacin participativa, segn expresa.
Sern de aplicacin subsidiaria las normas del Cdigo Civil, con lo cual
quedaran descartadas las normas del trabajo agrario. El objeto del
contrato es la produccin de leche fluida, proveniente de un rodeo,
cualquiera fuera la raza del ganado mayor o menor, incluyendo en el
mismo el traslado, distribucin y destino del producto. Como actividad
anexa contempla la cra y recra de hembras con destino a reposicin o
venta. Puede incluirse, por convencin, la venta de las cras machos, los
reproductores que se reemplacen y los despojos de los animales muer-
tos. En cuanto a la duracin del contrato, ser la que las partes acuer-
den y, en su defecto, la de tres aos, a partir de la primera venta
obtenida. No se admite la tcita reconduccin del contrato. Ambas par-
tes se considerarn sujetos agrarios autnomos desde el punto de vista
de la legislacin laboral, previsional, fiscal y de seguridad social, sin
que exista solidaridad entre ellas o ante terceros. En cambio, sern soli-
darias respecto al cumplimiento de las normas de sanidad animal. El
empresario-titular estar obligado a proporcionar casa habitacin para
el tambero, su ncleo familiar y sus dependientes. Los derechos del
tambero-asociado cesan automticamente al concluir el contrato u ope-
rarse su rescisin, con o sin causa, debiendo desocupar la vivienda a no
ms de quince das de comunicada la rescisin, o diez das del venci-
miento del contrato. Este, por otra parte, queda resuelto con la muerte
o incapacidad sobreviniente del tambero-asociado, pero no del empre-
sario-titular. Cuando el contrato se resuelva sin expresin de causa, de-
ber darse aviso con treinta das de anticipacin o en su defecto deber
abonarse a la contraparte una indemnizacin equivalente al monto de
participacin que hubiera dejado de percibir en dicho mes. Adems, de-
ber abonarse a la otra una indemnizacin equivalente al quince por
ciento del producido mensual calculado sobre los ingresos devengados
en el trimestre anterior a la fecha de la rescisin. En cuanto a la partici-
pacin que reciba el tambero-asociado, sta ser la que libremente pac-
ten las part es, de acuerdo con el modo, forma y opor t uni dad
convenidos. No existen por lo tanto, porcentajes mnimos que respetar.
El contrato, por otra parte, deber ser homologado, a peticin de cual-
quiera de las partes, ante el tribunal civil del domicilio del contrato. Se
fija, exclusivamente, la competencia del fuero civil, para el ejercicio de
las acciones emergentes.
EL ESTATUTO DEL CONTRATISTA DE VIAS Y FRUTALES.
LEY 20.589
1. NATURALEZA Y EXTENSIN DEL CONTRATO
En iguales condiciones de incertidumbre legal que el contrato de ex-
plotacin tambera se encuentra el estatuto del contratista de vias y
frutales, aprobado por ley 20.589, del ao 1973, y originariamente re-
gulado por cierta legislacin provincial, el cual rige las condiciones de
trabajo del contratista que, en forma individual o con su ncleo fami-
liar, trabaja personalmente en el cuidado y cultivo de vias y frutales,
percibiendo una retribucin por los servicios. La retribucin consiste en
una suma fija liquidable mensualmente y un porcentaje sobre la pro-
duccin.
Este contrato, que se encuentra muy extendido en las zonas frutco-
las de Mendoza, San Juan y Ro Negro, especialmente, debe celebrarse
por escrito e inscribirse en ios organismos pblicos que correspondan.
El estatuto regula las obligaciones y derechos de los contratantes y el
rgimen de remuneracin mnima que deber abonarse al contratista,
por hectrea y por ao, liquidable mensualmente, la que ser fijada por
la Comisin Paritaria, y el porcentaje a percibir sobre la produccin,
que no podr ser inferior al quince por ciento, ni superior al diecinueve
por ciento, deducidos los gastos de cosecha, acarreo y los comunes de
comercializacin de la uva o frutas. El plazo mnimo del contrato ser
de un ao agrcola. Se admite la tcita reconduccin, en forma sucesiva.
La ley 20.589 fue derogada por la ley 22.163, que quit la caracte-
rstica de contrato de trabajo al regulado por el estatuto en vigencia,
asignndole el carcter de contrato asociativo. Esta ley, a su vez, fue de-
jada sin efecto por la 23.154, del ao 1984, que restableci la vigencia
de la ley anterior, con algunas modificaciones. De acuerdo con la posi-
cin adoptada por la doctrina, se considera a este contrato como una
variedad del contrato de trabajo, en el que el contratista aparece como
un copartcipe o colaborador en la explotacin, pero en una relacin
subordinada, posicin sta aceptada por la jurisprudencia general, con-
siderndola como una figura del derecho laboral. Otros comentaristas,
en cambio, consideran al contratista como un trabajador autnomo,
porque acta y se desempea con independencia, sin sujecin a hora-
rios ni obligacin de efectuar personalmente las tareas, y soporta las
prdidas o disminucin de las cosechas o se beneficia con la mayor pro-
duccin obtenida, puede aportar los materiales de trabajo y su objetivo
econmico se concentra en el resultado final de la explotacin y no en
el tiempo de duracin del trabajo. Participamos de esta opinin. No ad-
vertimos en la ley subordinacin, sino ms bien independencia en el
cumplimiento de las obligaciones legales que competen al contratista.
En el camino accidentado seguido por este tipo de contrato, y a travs
de las interpretaciones jurisprudenciales, unas veces se lo consider una
locacin de servicios, en otras una sociedad y, tambin, un contrato in-
nojninado, y un contrato laboral atpico.
2. DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LAS PARTES
La ley 23.154, de acuerdo con la calificacin doctrinaria ms acepta-
da, de "contrato de trabajo atpico", regula en el artculo 6, en forma
detallada, las obligaciones del contratista y del empleador. No aparece
en ellas, sin embargo, tipificada una relacin subordinada del contratis-
ta al propietario, que lo tipifiquen como un contrato de trabajo, consti-
tuyendo ms bien una serie de indicaciones legales de los trabajos que
debe desempear, tales como arado, destruccin de hormigueros, po-
das, limpieza de acequias, arreglar alambrados, reemplazar rodrigones
y postes de cabecera, emparejar los callejones, vigilar la vendimia, efec-
tuar los tratamientos fitosanitarios, cuidar y alimentar a los animales,
atender el riego, cuidar las herramientas, maquinaria y elementos de
trabajo, mantener el destino del predio y de la casa-habitacin, pagar
los servicios de luz y agua corriente, informar al empleador sobre los
obreros que tomare y exhibirle mensualmente los comprobantes que
acrediten el cumplimiento de las leyes laborales y prevsionales, pudien-
do ste retener de la mensualidad a pagar al contratista los importes
adeudados a los obreros para hacerlos efectivos y no ceder el contrato,
entre otras. Si el contratista no cumple con las tareas culturales del pre-
dio, el propietario podr ordenar que se realicen con obreros, descon-
tando su importe de la remuneracin mensual que debe percibir.
Tratndose de frutales, se fijan obligaciones especiales, adems de las
descriptas. Tambin la ley fija los beneficios sociales, laborales y prev-
sionales que corresponden al contratista, las causales de despido, em-
bargo de las remuneraciones, la solidaridad de las partes en lo referente
al cumplimiento de la legislacin laboral y previsional, la forma de li-
quidacin de las remuneraciones y el contenido de los recibos de pago y
las causales de rescisin del contrato.
Entre las obligaciones a cargo del empleador se indican las de pro-
porcionar vivienda adecuada, suministrar al contratista los productos
qumicos y maquinaria para combatir las plagas y enfermedades de los
cultivos y entregarle bajo inventario certificado por la autoridad, los
animales, herramientas y elementos para efectuar los cultivos. Cuando
el empleado realice la cosecha por intermedio de terceros, dar prefe-
rencia al contratista.
Cuando el contrato no se renovare sin causa justificada, se abonar
al contratista como indemnizacin un veinte por ciento del total deven-
gado en el ltimo ao agrcola, por ao de servicio. Si el contrato se
rescinde sin causa justificada y antes del vencimiento del ao agrcola,
la ley contempla una indemnizacin por ao de antigedad y la parte
proporcional del porcentaje, aunque no se complete el ao de trabajo.
No es de aplicacin el rgimen de despido.
Diez das antes de la cosecha se convendr el porcentaje de la misma
que corresponda al contratista, el precio y la forma de pago, debiendo el
porcentaje abonarse a ste en la misma forma y plazo que los comprado-
res convengan con el empleador. Las ventas a plazo, en el caso de los
porcentajes que correspondan al contratista, quedarn documentadas.
En el caso de vias nuevas o frutales u olivares que no se encuentren
en produccin, se establecer una remuneracin nica, por hectrea, por
ao, que fijar la Comisin Paritaria. Esta Comisin, adems, determi-
nar las fechas de iniciacin y finalizacin del ao agrcola, teniendo en
cuenta, cuando los cultivos estn intercalados, el cultivo principal.
En cuanto al plazo mnimo de duracin del contrato, ser de un ao
agrcola, operndose la tcita reconduccin por un nuevo ao, en for-
ma sucesiva, salvo que cualquiera de las partes, hasta el 31 de marzo de
cada ao, notifique a la otra su voluntad de rescindirlo por telegrama
colacionado, o con intervencin de escribano pblico o autoridad ad-
ministrativa o judicial.
3. MODALIDADES DEL CONTRATO
Cabe sealar que el contrato puede adoptar diferentes formas de re-
muneracin, segn las modalidades locales, aunque la ms usual es la
que determina la ley: remuneracin fija y porcentaje sobre la produc-
cin. Cuando las plantaciones nuevas no estuvieran en produccin, se
establecer una remuneracin nica por hectrea y por ao.
La ley dispone, por otra parte, la constitucin de Comisiones parita-
rias provinciales, integradas por un representante de la autoridad local
y en la que tambin participan representantes de las cmaras empresa-
rias y de los trabajadores del ramo. La Comisin paritaria funciona en
Mendoza, pero no en San Juan, donde no existe sindicato de trabajado-
res. Su funcin es reglamentar las condiciones generales del trabajo, re-
muneraciones y resolver los conflictos que se generen entre las partes.
Las normas de la ley, son de orden pblico.
LOS CONTRATOS AGRO-ALIMENTARIOS Y
AGRO-INDUSTRIALES Y LAS NUEVAS TENDENCIAS
DEL MODERNO DERECHO AGRARIO
El avance del proceso econmico, las nuevas tecnologas aplicables
en el aprovechamiento de los productos del agro y la extensin y el de-
sarroilo del comercio interno e internacional, han venido ampliando el
objeto del derecho agrario, incorporando a sus regulaciones nuevas fi-
guras contractuales, en relacin de conexidad con el acto agrario tpi-
co generado por el proceso biolgico de la produccin de bienes. La
agricultura y la industria no constituyen ya actos separados y, en mu-
chos casos, tratndose de acuerdos o contratos de produccin, proce-
samiento y comercializacin de los productos, resulta difcil establecer
sus lmites precisos. El derecho agrario, consecuentemente, se ha ido
desprendiendo, en forma gradual y segura, de su antiguo vnculo con
la propiedad fundiaria y del proceso biolgico tpico, ingresando al
campo de una disciplina mayor, el derecho agro-alimentario o agro-in-
dustrial, en una integracin vertical de las actividades, aunque sin per-
der las caractersticas que le dieron origen. El campo y la industria
transformadora de los productos del agro, vienen incorporndose gra-
dualmente en un proceso de integracin o de sntesis, impulsados por
las exigencias de un mercado cada da ms competitivo y que requiere
mayor calidad y diversidad en los productos. En muchos pases del
mundo, los productores agrarios ya no se limitan a entregar los bienes
obtenidos al mercado general, sino que convienen anticipadamente y
en forma directa con las industrias transformadoras o comercializado-
ras la venta de sus productos a precios, cantidades y calidades preesta-
blecidos, generndose muchas veces relaciones contractuales de tipo
asociativo, de carcter complejo y difuso, donde resulta difcil tipificar
los lmites de cada actividad y el derecho aplicable. Estos contratos, en
el grado de evolucin alcanzado hasta ahora en los pases ms adelan-
tados que los aplican y regulan, reconocen como punto de partida ios
denominados, en el derecho comparado, acuerdos interprofesionales,
celebrados entre grupos de productores agrarios y grupos de industrias
transformadoras o de comerciantes, que fijan el marco jurdico general
en que han de desenvolverse los contratos individuales que se celebren.
Estos acuerdos interprofesionales obran como una suerte de conve-
nios-marco que establecen pautas y sealan rumbos a los convenios in-
dividuales. Los acuerdos-marco se renegocian habitualmente cada dos
o tres aos.
Los contratos agro-alimentarios o agro-industriales pueden ser con-
secuencia de estos acuerdos-tipo o pactarse en forma independiente, se-
gn la voluntad de las partes. Pueden consistir en un contrato de venta
anticipada de la produccin a cantidades, calidades y precio determina-
dos, o constituir figuras ms complejas, a veces de tipo asociativo. Des-
de el punto de vista de su naturaleza jurdica y segn la modalidad que
adopten, se los considera un contrato de compraventa simple y, en
otros casos, formas mixtas o asociativas, segn el grado de colabora-
cin que hayan pactado las partes, de acuerdo al objeto y fines del con-
trato. Es indudable que en la mayora de estos acuerdos, aun los ms
simples, a la entrega y recibo de la produccin convenida se suman
otros derechos y obligaciones de las partes en materia de riesgos, parti-
cipaciones, calidades, tipos de productos, mejoras de precio, asistencia
tcnica, preferencias u otras que dan al contrato naturaleza asociativa y
dificultan su calificacin dentro de as figuras tradicionales de los con-
tratos. Algunos autores, como el agrarista italiano Giovanni Galloni, lo
consideran un contrato de empresa ya que, en definitiva, por su vincu-
lacin, proveen a la empresa agraria de uno de los aportes o factores
que sta necesita, junto con otros, de carcter econmico o tcnico, pa-
ra su desenvolvimiento. La agrariedad del contrato, por otra parte, de-
riva de su conexin con la actividad primaria que le sirve de sustento. A
veces, esta caracterstica aparece en forma ms o menos remota.
Estos contratos se vienen practicando en el pas, particularmente con
referencia a ciertas clases de cultivos o de cras especiales. Su uso no es
todava frecuente. Carecen, por otra parte, de una regulacin propia.
En cambio, se encuentran regulados, desde hace unos aos, en la legis-
lacin italiana, espaola y francesa, entre otras, y sera altamente con-
veniente su incorporacin a la legislacin nacional, dada la importancia
que revisten para la planificacin, mejoramiento y desenvolvimiento or-
denado de algunos sectores especiales de la produccin agropecuaria,
especialmente la agroalimentaria y la forestal.
En el marco de un desarrollo creciente de la actividad agro-alimenta-
ria -en especial- juegan papel principal las empresas multinacionales,
que en las ltimas dcadas han venido fortaleciendo su posicin en el
mercado alimentario y, en menor escala, en el agro-industrial, mediante
operaciones de compra o fusin con empresas nacionales, creacin de
filiales y representaciones del exterior, acceso a la propiedad de la tie-
rra para la explotacin en gran escala de determinados productos,
acuerdo de produccin y de venta, asistencia tcnica y financiamiento,
con uso de licencias y franquicias internacionales, lo que pone en evi-
dencia la necesidad de disponer de una legislacin mercantil moderna
que garantice que los procesos de expansin, concentracin e integra-
cin agro-industrial o agro-alimentaria que se desarrollan, no afecten
la libre competencia de los mercados, el inters de los consumidores, el
uso racional de los recursos naturales y el carcter y las formas de vida
elegidas por la sociedad rural.
Las caractersticas de estos contratos son la coordinacin e integra-
cin de las actividades agrcolas y comerciales, con fines a obtener un
producto, o desarrollar un cultivo de acuerdo a normas, es decir, de la
calidad y cantidad requeridas. Existe, sin duda, en estos contratos, una
subordinacin del agricultor al industrial, cuyas directivas debe aceptar
a cambio de las ventajas que recibe en materia de comercializacin y fi-
nanciamiento, entre otras.
En nuestra prctica agraria estos contratos aparecen sin ser lo mis-
mo bajo la forma de compraventa de futuras cosechas o de plantacio-
nes a cosechar por el comprador, o como contratos de colaboracin
empresaria o de locacin de obra o de naturaleza innominada.
CAPITULO X
LA PROPIEDAD DEL GANADO
1. LA POSESIN Y EL SISTEMA DE MARCAS Y SEALES
Desde la poca de la Colonia se acostumbr a marcar y sealar el ga-
nado mayor y menor para determinar la titularidad del mismo. El pri-
mer Cdigo Rural de la Provincia de Buenos Aires, sancionado en 1865,
recogi esta tradicin colonial y estableci que la marca indica y prue-
ba acabadamente y en todas sus partes, la propiedad del ganado u obje-
to que la lleve. En consecuencia, todo ganado marcado perteneca en
propiedad a quien acreditara ser titular de la marca. Otros cdigos, co-
mo los de Crdoba, Entre Ros y Santa Fe, slo crearon la presuncin
de la propiedad a favor del titular de la marca o seal. El cdigo de
Mendoza, en forma concordante con estos ltimos, dispuso que la mar-
ca a fuego registrada establece en el animal que la lleve el derecho de
propiedad a favor del que hizo el registro, salvo prueba en contrario.
El Cdigo Civil, puesto vigencia el ao 1871, estableci otro rgi-
men para acreditar la propiedad de las cosas muebles, entre las cuales
se encuentran los semovientes, conforme a lo establecido en el artculo
2418, determinando en su artculo 2412 que la posesin de buena fe
de las cosas muebles hace presumir la propiedad a favor del poseedor,
siempre que la cosa no haya sido robada o perdida. Frente a esta dis-
crepancia entre ambas clases de normas -una que otorga preeminencia
a la marca y la otra a la posesin- sin duda la que deba prevalecer era
la del Cdigo Civil, dado que se trataba de una disposicin concer-
niente al dominio de las cosas, cuya regulacin es de su competencia
exclusiva.
Se propusieron, desde entonces, varias frmulas legales procurando
armonizar, a travs de la reforma de los cdigos rurales, o del Cdigo
Civil, las disposiciones de ste con las contenidas en aquellos cdigos,
las cuales, bajo la apariencia de regular aspectos de la polica rural,
avanzaban sobre la materia de fondo relativa al dominio de las cosas.
El primer intento fue realizado en 1902 por Mario Senz, quien propu-
so exceptuar del artculo 2318 del Cdigo Civil, que califica entre las
cosas muebles a las que se mueven por s mismas, o sea, a los semovien-
tes. El proyecto Ramos Meja, del ao 1903, propona la reforma del
artculo 2412 del Cdigo Civil, agregando que sus disposiciones no se
aplicaran a los animales marcados o sealados, en los cuales la presun-
cin de propiedad sera a favor del dueo de la marca o seal que lleva-
ran. A su vez, el proyecto de Eleodoro Lobos, del ao 1911, dispona
que para el ganado no inscripto en los registros, ni marcado ni seala-
do, se aplicara el artculo 2412 del Cdigo Civil y para el marcado o
sealado, la marca o seal registrada prueban la propiedad a favor del
titular de la misma. A su vez, el proyecto Snchez Sorondo-Avellaneda,
de 1910, reconoca el rgimen de la posesin del Cdigo Civil, pero la
prueba de la buena fe de la posesin la daba la marca o seal inscripta
en el registro. En el sentido y alcance dado por este ltimo proyecto ad-
hirieron, luego, los cdigos rurales de San Luis y Santiago del Estero.
* El anteproyecto Bibiloni, de 1930, ms terminante, dispuso que la
marca o seal prueba la propiedad del ganado del que la tiene registra-
da. Anteriormente, Bibiloni haba propuesto, en 1903, exceptuar al ga-
nado del artculo 2412.
2. SOLUCIN DE LAS LEYES LOCALES
El anterior Cdigo Rural de la Provincia de Buenos Aires, sanciona-
do en 1970, adhiri a la tesis sustentada en el proyecto Snchez Soron-
do-Avellaneda, pero en el sentido negativo. Declar obligatoria la
marca del ganado mayor y la seal del menor, disponiendo que, en el
caso de animales de raza, la identificacin puede realizarse mediante ta-
tuaje o reseas, segn la especie. La omisin de la marca o seal -aclara
sobre el aspecto que comentamos- implica presuncin de mala fe con-
tra el poseedor, lo que importa establecer, en el sentido positivo, que la
existencia de la marca es una presuncin de la buena fe de la posesin.
La marca o seal, por lo tanto, segn surge de este Cdigo, comple-
menta la posesin y constituye un medio de prueba de la buena fe de
sta, pero no la reemplaza o sustituye. La posesin resulta un acto in-
dispensable y la buena fe de la misma se prueba con la marca registra-
da. Es obligatorio para todo propietario de hacienda, aclara el Cdigo,
registrar la marca o seal que usare. El Estado es el nico propietario
de los sistemas de diseo de marcas y seales. El Cdigo de 1983 repite
estas disposiciones, pero en materia de dominio del ganado establece
una sola regla en su artculo 112, el cual dispone que en los supuestos
de falta de marca o seal en el ganado, cuando el propietario omitiere
cumplimentar las prescripciones del artculo 148, que obliga a marcar y
sealar el ganado dentro del plazo establecido, regir lo dispuesto en el
artculo 2412 del Cdigo Civil. No aclara el artculo si la marca acredi-
ta la propiedad o slo constituye una presuncin del dominio.
La marca, segn lo dispone este Cdigo, consiste en un dibujo, dise-
o o signo impreso a hierro candente, o por procedimientos que pro-
duzcan anlogos efectos y que sean autorizados por los organismos
competentes. La seal es un corte o incisin en la oreja del animal. La
marca deber tener una dimensin mxima de 10 cm. y mnima de 7.
En todo el territorio de la provincia no podr haber dos marcas iguales,
debiendo anularse la ms reciente. El derecho sobre la marca o seal se
prueba con el boleto de marca expedido por el organismo competente.
Para inscribir una marca se requiere acreditar ser propietario u ocupan-
te de un predio rural en la provincia. Se asignar a cada marca o seal
una numeracin correlativa y permanente. Pueden ser transferidas por
acta en duplicado celebrada ante el organismo competente o ante el In-
tendente, y tambin por escritura pblica o sentencia judicial. El plazo
de duracin es de diez aos. Se admite la renovacin del boleto de mar-
ca a su vencimiento.
Todo propietario de ganado tiene obligacin de marcarlo antes del
ao de edad si es ganado mayor y de sealarlo antes de los seis meses,
si es menor. La marca deber insertarse solamente en la quijada o en el
cuarto posterior, siempre del lado izquierdo y en la posicin que fije el
boleto. Esta disposicin muchas veces no se cumple y se marca en el lo-
mo o anca, del lado izquierdo para posibilitar su vista al pasar el ani-
mal por la manga. Est prohibido contramarcar, que es poner la marca
junto a la marca anterior, pero en forma invertida, acto que indica la
voluntad del dueo de desprenderse de la propiedad del ganado. Esta
prohibicin tampoco se observa frecuentemente y contribuye al deterio-
ro del cuero. El procedimiento en fro para marcar los animales, el cual
no deteriora el cuero, pues slo cambia el color del pelo en la parte del
diseo, es muy poco utilizado, por tratarse de un procedimiento lento.
Queda prohibido sealar trozando ambas orejas. Para marcar o sealar
debe haberse obtenido el respectivo boleto de marca. Toda marca o se-
al que se otorgue deber estar registrada en la municipalidad del parti-
do donde se usare. A tal efecto cada municipalidad llevar un registro
con las indicaciones pertinentes. Las municipalidades no expedirn
guas de trnsito, certificado o autorizacin de venta de ganado, ni au-
torizacin para la marcacin o sealamiento, sin la constancia de estar
la marca registrada.
3. LA LEY NACIONAL 22.329, DE MARCAS Y SEALES
Las disposiciones de los cdigos rurales provinciales antes reseadas
deben considerarse derogadas y conciliarse con las de la ley nacional
22.329 que ha establecido los principios bsicos que regularn este ins-
tituto, procurando la unificacin de los sistemas de marcas y seales
imperantes en todo el pas. La competencia de la Nacin para dictar
normas concernientes a la propiedad del ganado deriva de estar someti-
do el dominio de las cosas a la competencia exclusiva del Congreso y
constituir el sistema de marcas y seales uno de los medios para acredi-
tar ese dominio. Se expresa en los fundamentos de esta ley que el rgi-
men del artculo 2412 no ha resultado idneo para proteger la
propiedad de los ganados, por lo cual corresponde perfeccionarlo, co-
rrigiendo la dualidad legislativa existente entre la norma nacional y las
disposiciones de los cdigos rurales provinciales, que atribuyen los ani-
males a quien los posee de buena fe, conforme al artculo 2412 del C-
digo Civil, mientras los cdigos rurales establecen que la marca o seal
prueba, alternativamente, la propiedad, segn unos, o la posesin de
buena fe del ganado, segn otros. Dispone la ley, al respecto, que la
marca es la impresin de un dibujo o diseo, por medio de hierro can-
dente, de marcacin en fro o cualquier otro procedimiento que asegure
su permanencia, y que autorice la Secretara de Agricultura de la Na-
cin. Para el registro del diseo se seguirn las formalidades que dis-
ponga cada provincia. El registro del diseo de la marca o seal
confiere el derecho de uso exclusivo por el plazo que indiquen las res-
pectivas legislaciones. La ley repite el contenido de las legislaciones pro-
vinciales en cuanto al plazo para insertar las marcas y seales en el
ganado y las obligaciones correlativas de los propietarios de hacienda.
En cuanto al aspecto fundamental que nos preocupa, esto es, la
prueba de la propiedad del ganado, la ley dispone que se presume, sal-
vo prueba en contrario, que el ganado mayor marcado y el menor sea-
lado, pertenece a quien tuviere registrada la marca o seal aplicada al
animal. La solucin se pliega, como se advierte, en lo sustancial, a la
propuesta contenida en los proyectos Ramos Meja-Lobos, y deja de la-
do la posesin, como figura decisiva, creando la presuncin de la pro-
piedad a favor del titular de la marca o seal. Pero la ley -segn resulta
del t ext o- slo crea una presuncin, que podr ser desvirtuada por
otros medios probatorios ms eficaces, como podra ser el propio certi-
ficado de transferencia del ganado. La ley, en definitiva, no ha resuelto
con esa frmula el problema central de la propiedad. Esta queda libra-
da a los medios de prueba que se aporten, entre los cuales la marca o
seal ser uno de los principales, pero no descarta otros. Se presume
tambin -agrega la ley- que las cras no marcadas o sealadas pertene-
cen al propietario de la madre y siempre que se encuentren al pie de s-
ta. En este caso, se trata de una cuestin de hecho. El propietario de
animal orejano (sin marca o seal) o de aqul cuya marca o seal no re-
sulte clara, quedar sometido en cuanto a la propiedad al rgimen de
las cosas muebles, es decir, que en este caso resulta aplicable el artculo
2412 del Cdigo Civil. La misma solucin propuesta, para estos casos,
por los proyectos Ramos Meja-Lobos. En cambio, la ley 3452 de mar-
cas y seales de Misiones, dictada en 1992, que modifica la ley 2528,
dispone que la marca hace presumir la propiedad del animal que la lle-
va y aclara que en el ganado mayor, cuando se encontrare difuso el di-
seo de la marca, la seal servir para dirimir en cuanto a la propiedad
214 CATALANO - BRUNEI.LA - GARCA DAZ - LUCERO
del animal, pero en ningn caso la sola seal establecer en absoluto el
derecho de propiedad. Se aparta, en este punto, de lo dispuesto por la
ley 22.939, que resuelve este caso por la va de la posesin.
4. LOS REGISTROS GENEALGICOS. LAS CARAVANAS.
MICROCHIPS ELECTRNICOS
El sistema de las marcas y seales resulta primitivo, importa un dao
al animal y al cuero y es probable que, con el tiempo, sea reemplazado
por otros que ofrece la tecnologa moderna. A este respecto, se est pro-
moviendo el uso de un chip electrnico, colocado en la oreja del animal,
el cual contiene todos los datos tendientes a identificar al mismo y a su
propietario, actuando como una pieza identificatoria, que puede tener
valor probatorio, aunque no posee la fijeza de las marcas y seales y
puede prestarse a la destruccin, no garantizando el registro de la pro-
piedad del animal. Tambin se ha propuesto un sistema de identificacin
por barras. Una resolucin de la Secretara de Agricultura, que lleva el
nmero 42/98, ha establecido un sistema de identificacin permanente
del animal y, momentneamente, de aplicacin voluntaria, por medio de
la insercin de marcas auriculares dobles para la identificacin de cada
animal, denominadas caravanas, u otros sistemas de carcter electrni-
co, los que debern ser aplicados dentro de los sesenta das del naci-
miento, o antes que el animal abandone la explotacin en que naci. El
registro ser incorporado a una base de datos informtica, a cargo de
comisiones locales que se establezcan, de acuerdo a la reglamentacin.
Los establecimientos debern llevar un registro y dar aviso en caso de
prdida de la marca de origen. Este sistema no sustituye al de marcas y
seales y slo se propone hacer un seguimiento del animal durante toda
su vida, identificando la carne, su origen, propietario, pas, posibilitan-
do conocer el origen de las haciendas, su calidad, controles sanitarios e,
incluso, para prevenir la evasin impositiva, aunque ste no es el objeti-
vo principal. El sistema implantado por la resolucin de la Secretara es
provisorio y tendr vigencia hasta tanto se pongan en prctica los pla-
nes pilotos y no ms all del 30 de junio de 1999. Ha sido encarado ya
por varios pases, con fines indentificatorios del ganado y las carnes y
se est haciendo experiencia para determinar cul es el mecanismo de
implante ms conveniente y duradero, si la caravana metlica, o el
microchip electrnico inyectable en el cartlago de la oreja, o transpon-
der, u otros sistemas que aseguren en forma permanente la identifica-
cin y su lectura rpida y segura, como el microchip inserto en un
"bolo" cermico que se mantiene en el estomago del animal. Existe en
el Parlamento argentino, a este respecto, un proyecto de ley que hace
obligatorio el sistema identificatorio, en un plazo de seis meses.
En lo que respecta al ganado de pedigree, la propiedad del animal se
prueba, segn el artculo 14 de la ley 22.939, con el respectivo certifica-
do de inscripcin en los registros genealgicos y selectivos que lleven
los organismos autorizados y que concuerde con los signos individuales
del animal. Estos registros genealgicos estn organizados en una pri-
mera fase por distintas asociaciones de productores de ganado, segn la
especie del animal. Luego la inscripcin se traslada a los registros orga-
nizados por la Sociedad Rural Argentina.
La funcin de los registros genealgicos es muy importante, ya que
compilan los antecedentes de animales con gentica seleccionada por
sus rasgos productivos y constituyen una garanta para el desarrollo de
una ganadera de excelencia que contribuye al mejoramiento de los ro-
deos y a la valorizacin del producto. Los registros genealgicos son
pblicos y slo debe abonarse un arancel para la inscripcin. En ellos
se registran los animales a nombre del propietario, presentando los ta-
lones de transferencia del ejemplar, firmado por el vendedor, y tambin
la denuncia de servicios, la declaracin de nacimiento, etctera.
Estos registros se llevan con el asesoramiento y dictamen de la res-
pectiva Asociacin de Criadores, y se archivan mediante un sistema
computarizado que registra, al momento actual, los antecedentes de
cerca de 6.000.000 de ejemplares de ganado de pedigree, de las diferen-
tes razas. Tienen distintos nombres: el Herd Book, para ganado bovino;
Flock Book, para ovino; Swine Book, para porcinos; Ass., Book, para
asnales y Dog Book, para caninos. El registro de los Caballos de Pura
Sangre y de caballos rabes es llevado por el Stud Book, a cargo del
Jockey Club de Buenos Aires, y ciertos caballos de silla y tiro liviano
por la Asociacin Argentina de Fomento Equino, en forma separada de
los registros de la Sociedad Rural. Los registros de esta ltima com-
prenden, adems de los ganados citados, el de aves y pelferos, y se
coordinan, en su caso, con los que llevan, en primera instancia, las res-
pectivas asociaciones de criadores. Las razas denominadas ndicas, se
asientan en algunos casos en registros genealgicos independientes de la
Sociedad Rural. La raza holando-argentina se asienta en la Asociacin
de Criadores Holando-Argentina, ACHA, tambin en coordinacin con
la Sociedad Rural.
5. TRANSFERENCIA DEL GANADO. FORMALIDADES.
CERTIFICADOS DE ADQUISICIN. GUIAS DE TRANSITO
Un aspecto importante que contemplan los artculos 12, 13, 14 y 15
de la ley 22.939 es el de la transferencia de la propiedad del ganado, la
que deber instrumentarse en un certificado de adquisicin, otorgado
por las partes y autenticado por la autoridad competente. El certificado
debe contener los nombres de los contratantes, especificar el tipo de
operacin de que se trata, la cantidad de animales, su sexo y especie,
firma o impresin digital del transmteme, o del consignatario, y firma
del oficial pblico que autentique el certificado. La de los animales de
raza se perfeccionar mediante la inscripcin del acuerdo de partes en
e registro genealgico correspondiente. El certificado y la inscripcin es
insuficiente para transmitir la propiedad si no se ha verificado la entre-
ga y tradicin de la cosa.
Otra disposicin importante es la referente a las guas, que constitu-
yen una suerte de pasaporte del ganado y regulan la licitud del trnsito.
En la actualidad, tres son los documentos que deben ser acompaados
al transitar con ganado: las guas de trnsito, el permiso sanitario y el
remito ganadero, este ltimo instituido en el ao 1997, para prevenir la
evasin impositiva en materia de ganado.
Las guas de trnsito, segn especifica la ley 22.939, sern expedidas
en la forma que determinen las normas locales. Cuando se trate de ani-
males de pedigree que no tuvieren marca o seal, las guas expresarn
esta circunstancia y suministrarn los datos que puedan contribuir a in-
dividualizar el animal. En todo caso deber acreditarse la propiedad del
animal, con el respectivo certificado de transferencia.
En lo que respecta al contenido de las guas para el trnsito de gana-
do, que la ley deja libradas a las reglamentaciones locales, por ser mate-
ria de competencia provincial, la Provincia de Buenos Aires sancion la
ley 10.891, modificada por la ley 11.088, que establece la implementa-
cin de la "gua nica" de trnsito del ganado mayor y menor y cueros
que se transporten en su jurisdiccin. Adopta como modelo la gua que se
encuentra en vigencia por el decreto 4212/88. Todo vehculo que trans-
porte hacienda debe tener las puertas de carga y descarga precintadas.
Las que no se encuentren en uso tendrn precintos permanentes. Las
caractersticas de estos precintos debern estar descriptas en las guas.
El transportista debe precintar y controlar el nmero y color de los pre-
cintos y consignar estas caractersticas en las guas. La polica debe con-
trolar el transporte en las rutas y adems mantendr una guardia las
veinticuatro horas en los mataderos para verificar el cumplimiento de
lo dispuesto. Toda hacienda que ingrese a los frigorficos deber hacerlo
con los correspondientes precintos. La ley establece normas para el trans-
porte de animales orejanos, o sin marca, y establece que cuando termi-
na el transporte debe consignarse en la gua la expresin "Trnsito
cumplido". Cuando la hacienda provenga de otra provincia el control
de la caja de transporte se har en el primer puesto policial de la ruta.
El mecanismo previsto en esta norma tiende a evitar el robo de ganado,
obligando al transportista a proveerse de la documentacin que acredi-
ta la legtima tenencia de los animales transportados.
Tratndose de bovinos que ingresan al territorio de la Repblica con
destino a la reproduccin o invernada, debern estar identificados con
la marca a fuego indicada por la letra "I" y doble caravana numerada
en las orejas, para su reconocimiento y seguimiento, debiendo inscribir-
se en el registro de estos animales que lleva la oficina local del Servicio
Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentana, SENAS A, e informan-
do sta a la oficina del lugar donde se efecta el traslado, segn lo dis-
pone la resolucin 104/98 dictada por este organismo.
Tambin en materia de transporte de ganado y a los efectos exclusi-
vamente tributarios, dijimos que se ha puesto en vigencia la resolucin
conjunta 287/97 dictada por la Secretara de Agricultura y la D.G.I., la
cual dispone que el traslado y la entrega del ganado en pie desde los es-
tablecimientos agropecuarios en cualquier destino, de las especies bovi-
na, porcina, caprina, equina y ovina, que se realice a travs de distintos
medios de transporte y arreo, deber estar documentado mediante un
remito prenumerado e impreso, que ser individual, nominativo e in-
transferible. La resolucin establece los requisitos que debern contener
los remitos, que se emitirn por cuatriplicado, pudiendo ser adquiridos
en las entidades representativas de los productores, autorizadas por la
Oficina Nacional de Control Comercial Agroalimentario, ONCCA, e
intervenidos por el SENASA, siendo ste uno de los requisitos para que
ese organismo extienda el correspondiente permiso sanitario, otro do-
cumento necesario para el transporte de ganado, cuya presentacin po-
dr ser requerida por los funcionarios del SENASA que fiscalizan en
trnsito, conforme a la resolucin 111/95 de ese organismo. La misma
obligacin tendrn los consignatarios de hacienda y los mercados de
concentracin de ganado. El original y el duplicado del remito, que
quedarn en poder del transportista, se adjuntarn a la gua de trnsito
y al permiso sanitario y sern exigibles por los funcionarios policiales y
de otros organismos de control y por personal de la D.G.I., ONCCA y
SENASA. Cumplido el trayecto se consignar en el ejemplar la expre-
sin "Trnsito cumplido", para evitar su uso posterior indebido. A di-
ferencia de la gua de trnsito, que protege la propiedad del ganado, el
remito ganadero persigue dejar documentada la operacin, a los efectos
ynpositivos exclusivamente. Volveremos a referirnos a este ltimo, en el
captulo que trata de la polica sanitaria animal.
6. ANIMALES INVASORES. MEZCLAS Y APARTES
Vinculado al tema de la propiedad del ganado se encuentran las dis-
posiciones de los cdigos rurales referentes a los animales invasores,
creando la obligacin de los propietarios de los predios de dar aviso al
propietario de la marca y a la autoridad policial de la presencia de estos
animales extraos, para que se proceda a su separacin o aparte. El
propietario, segn las disposiciones de estos cdigos, deber retirarlos
dentro del plazo que se fije y debe abonar los gastos de alimentacin y
cuidado de los animales durante la estada. Si se desconoce el propieta-
rio, el juzgado dispondr su venta en remate pblico, abonndose los
gastos irrogados y el remanente quedar a disposicin del propietario
por el trmino de un ao, transcurrido el cual ingresar a las rentas ge-
nerales de la municipalidad.
Cuando meda prdida o extravo de animales, cualquier propietario
de predio tienen obligacin de hacer rodeo del ganado, por un plazo no
mayor de cuatro horas, a pedido del interesado, exhibiendo ste el cer-
tificado o boleto de marca y llevando el personal necesario para la se-
paracin o aparte de los animales extraviados. El dueo de stos es
responsable de los gastos que se originen y el aparte o la obligacin de
dar rodeo cesa en poca de paricin, temporales, hierra, sequa o cir-
cunstancias de fuerza mayor.
En materia de animales sueltos, que crean graves riesgos en las rutas
al trnsito automotor, existen disposiciones comunales que ordenan su
secuestro e imponen fuertes multas a sus propietarios. Los animales no
retirados en tiempo, son rematados o faenados y su producido se distri-
buye entre los centros asistenciales, o ingresan a rentas generales de la
municipalidad.
El abigeato, o hurto de ganado mayor o menor, constituye una acti-
vidad frecuente en ciertas regiones ganaderas del pas. En algunas pro-
vincias se sustraen varios miles de cabezas por ao. Algunas se
recuperan y se faenan en el lugar. En ocasiones operan como bandas
organizadas, con camiones jaulas. El abigeato es reprimido por el Cdi-
go Penal con pena de uno a seis aos cuando el hurto fuese de una o
ms cabezas de ganado mayor o menor y de dos a ocho aos si el hurto
fuese de cinco o ms cabezas y se utilizare un medio motorizado para
su transporte.
7. LEGISLACIN PROVINCIAL EN MATERIA DE GANADOS
Una de las normas ms completas que regulan con carcter general
las actividades de los establecimientos ganaderos en el mbito provin-
cial, es la ley 6829, dictada en el ao 1997, por la Provincia de San
Juan, que constituye una suerte de estatuto de la actividad, compuesto
de 163 artculos, que abordan distintas materias. Esta ley, que ha sido
parcialmente vetada, clasifica las especies del ganado mayor y menor,
regula la operatoria con los animales invasores, las disposiciones para
su remate, si no fueran retirados en tiempo por sus propietarios, los
perjuicios a abonar cuando los animales de raza fueren servidos por re-
productores ordinarios, o viceversa, la obligacin de dar rodeo dos ve-
ces por ao por los propietarios de establecimientos abiertos y la de dar
repunte o campeo, aunque se hubiere cumplido ia obligacin anterior,
cuando fuere requerido por los ganaderos vecinos, en razn de prdi-
das, mezclas u otras causas justificadas. Adems, la ley crea la obliga-
cin de todo dueo de establecimiento ganadero de tenerlo cercado y
amojonado y dispone el secuestro y remisin a corral pblico o privado
de todo animal que se encuentre deambulando en la va pblica. Para la
entrada y salida de ganado o cueros en la provincia, deber acreditarse
su propiedad y legtima procedencia ante la autoridad policial y exhi-
birse, adems, los certificados sanitarios expedidos por la autoridad
competente, bajo sancin de secuestro de la cosa, debiendo probarse la
propiedad y legtima tenencia dentro de los diez das, caso contrario, el
juez dispondr su inmediato remate. Regula la ley, tambin, las guas
de trnsito o campaa, las que tendrn validez por quince das desde su
emisin. Se otorgar una gua especial para los animales de invernada o
veraneada que debern retornar al lugar de origen.
La ley regula, asimismo, el sistema de marcas y seales. La marca, en
primer lugar, y la seal, en segundo trmino, establecen, salvo prueba
en contrario, la propiedad de todo animal que la lleve. La omisin, o la
imposicin de marcas o seales no inscriptas, implica la presuncin de
mala fe contra el poseedor. El derecho de marca o seal se concede por
el trmino de diez aos. Regula la ley las funciones del registro general
de marcas y seales, la renovacin de stas, el rgimen de transferencia
y la forma y tiempo para la marcacin y sealada. La marca se impon-
dr en la quijada o en la parte baja de la pierna izquierda y desde el ga-
rrn hacia arriba. Los animales de pedigree podrn identificarse por
tatuajes, reseas o fotografas. Quedan exceptuados, en este caso, los
propietarios de la obligacin de marcarlos o sealarlos.
Finalmente, la ley regula los requisitos que deben contener los certifi-
cados de transmisin del ganado y, en los casos que se efecten transfe-
rencias parciales de un lote, se dejar constancia al dorso del certificado
de los animales removidos y del remanente que queda en poder del pro-
pietario. Fija, asimismo, las condiciones para los remates de ganado y
la documentacin que deber entregarse al comprador. Regula la activi-
dad de los compradores ambulantes de ganado, barraqueros, acopiado-
res e industriales del cuero, los cuales debern inscribirse en el registro
general de marcas y seales, reglamenta las actividades de los matade-
ros, frigorficos, saladeros y fbricas, los que debern llevar diariamente
un registro del carneo, y el descargo de los animales que se carnearn. S-
lo podrn carnearse animales en los establecimientos autorizados. Los
abastecedores de carnes debern estar inscriptos en el respectivo registro.
Esta ley provincial constituye un valioso antecedente para una regu-
lacin uniforme de las actividades ganaderas y conexas en el territorio
de las dems provincias. Debe sealarse que muchas de sus disposi-
ciones se encuentran incorporadas a los cdigos rurales provinciales.
CAPITULO XI
EL COMERCIO DE GRANOS
1. LA PARTICIPACIN DEL ESTADO EN EL COMERCIO
DE GRANOS. LA EX-JUNTA NACIONAL DE GRANOS
La crisis econmica que se instal a partir del ao 1930 en todo el
mundo, produjo un gran impacto en la economa agropecuaria argenti-
na. Los precios de los granos y de las haciendas descendieron vertigino-
samente y a niveles insospechados. Hubo una gran restriccin en el
consumo y en las exportaciones, que afect seriamente a la sociedad
agraria y provoc el xodo de los chacareros, familias y trabajadores a
los pueblos y ciudades. El precio de la hacienda descendi el cuarenta
por ciento y los granos tuvieron un descenso mayor: de $10 que se coti-
zaba el trigo en la dcada de 1920, descendi a $5 en 1932. Para salvar
esta situacin que comprometa la estabilidad, toda la sociedad argenti-
na, dada la importancia y gravitacin que la economa agraria tena en
ese entonces sobre la economa total, el Estado liberal que hasta enton-
ces, salvo en lo que respecta al petrleo y los servicios pblicos, no ha-
ba tenido participacin alguna como agente activo en la economa,
deja de lado su actitud de espectador y comienza a intervenir en el co-
mercio y la regulacin de los granos y de las carnes. Esta intervencin,
con mayor o menor intensidad, de acuerdo a las condiciones que regan
en cada perodo, se mantuvo durante casi sesenta aos, desde 1933 a
1991, y marca una caracterstica fundamental de nuestro derecho y
economa agraria, que no tiene paralelo en otros pases, por su intensi-
dad y la difusin alcanzada. El Estado nacional actu como regulador y
partcipe en ciertas facetas de esta actividad, no slo en la materia de
granos y carnes, sino tambin en otros rubros especficos de la produc-
cin, como el algodn, la yerba mate, el vino, la industria azucarera,
el tabaco, regulando la produccin, fijando precios mximos o mni-
mos o de sostn para determinados productos del agro, adquiriendo
algunas veces las cosechas, prohibiendo o limitando la importacin y
exportacin. Incluso instal silos y elevadores de granos propios para
el almacenamiento y preservacin de los cereales y tambin plantas
industrializadoras de los productos del agro y hasta de produccin de
envases textiles (bolsas).
La primera Junta Nacional de Granos, que se denomin inicialmente
Junta Reguladora de Granos, fue creada en el ao 1933, y tom distin-
tos nombres posteriormente, Comisin Nacional de Granos y Elevado-
res, Direccin Nacional de Granos y Elevadores, Instituto Nacional de
Granos y Elevadores, y en 1956 adquiri su ltima denominacin, ya
mencionada, hasta que se dispuso su disolucin en el ao 1991. La Jun-
ta mejor con su intervencin las prcticas del comercio de granos y fi-
j tipos estndares para el trigo y maz, cre tipos o clasificaciones para
la comercializacin, regul el comercio interno y externo de los granos,
fij los requisitos que deban reunir los que se dedicaran al comercio de
granos, estableci en forma anticipada a la siembra precios mnimos o
de sostn, poniendo a cubierto a los productores de los riesgos del mer-
cado, instituy controles de calidad, adquiri las cosechas y en determi-
nado momento tom a su cargo la comercializacin de las mismas a
travs del Instituto Argentino de Promocin del Intercambio, IAPI, y
ejerci el monopolio del comercio de los mismos, durante los aos
1974, 1975 y 1976. Protegi a los agricultores de los mercados subsi-
diados y favoreci el crdito sobre el cereal acopiado mediante la exten-
sin de los certificados de depsito en las instalaciones oficiales. Junto
con el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria, INTA, difundi
mtodos para el mejoramiento de los cultivos y la utilizacin de semi-
llas de calidad. Actu con eficiencia y ajustado a los criterios de poltica
econmica impuestos en cada poca.
En 1963 se estableci el ltimo rgimen operativo de la Junta Na-
cional de Granos, a travs del decreto-ley 6698, muchos de cuyos ca-
ptulos todava se mantienen vigentes. Este decreto dispuso que la
comercializacin de la produccin nacional de granos y otros produc-
tos agrcolas, sus productos y subproductos de la industrializacin
primaria, estaba a cargo del Estado nacional, cuando el Poder Ejecuti-
vo lo disponga, con carcter exclusivo y excluyeme, a travs de la
Junta Nacional de Granos, sin que puedan ser excluidos los granos de
mayor significacin en el mercado interno o externo.
Aparte de esta intervencin directa en la comercializacin, autori-
zada en esa forma general y optativa para el Estado, con el alcance
que en cada caso deba determinarse, la Junta estaba facultada para
ejercer el control de todas las instituciones o entidades que inter-
vinieran en el comercio interno y externo de granos, las que deban
ajustarse en su operatoria a lo dispuesto en el decreto y en su regla-
mentacin. Adems, corresponda a la Junta autorizar y controlar los
medios que se utilicen para pesar, medir, mejorar, conservar y anali-
zar los granos y productos, fiscalizar el pesaje de los granos en el mo-
mento de su entrega, autorizar el embarque y carga de los granos que
se exporten y las condiciones que deban reunir los medios de trans-
porte, dictar normas para la conservacin, desinfectacin, preserva-
cin y defensa de los granos y productos en todas las etapas de
comercializacin, establecer la clasificacin de los granos para que
en todas las negociaciones se expresen de acuerdo a la clasificacin
oficial, establecer los requisitos que deban reunir los que expidan
certificaciones de depsitos de granos y ejercer su control, expedir cer-
tificados de calidad y de depsito y determinar las condiciones cuan-
do se expidieran por terceros, proponer al Poder Ejecutivo los precios
mximos y mnimos, de sostn o apoyo, ejercer el comercio interno o
externo de aquellos que se encuentren dentro de su competencia, fijar
los cupos de exportacin con aprobacin del Poder Ejecutivo, admi-
nistrar los elevadores locales y terminales, silos y dems instalaciones
de recepcin, almacenamiento, acondicionamiento y embarque de
granos que integraran la red oficial, arrendar los mismos, autorizar
la construccin de elevadores locales y terminales, silos y dems ins-
talaciones.
Como se advierte, la Junta tena, adems de las atribuciones de co-
mercializacin, funciones de fiscalizacin de toda la actividad privada
vinculada al comercio de granos y productos, todo lo cual le confera
un poder poltico extraordinario. Slo las altas decisiones en materia
de poltica de granos, como las de asumir con carcter exclusivo la
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comercializacin, fijar cupos de exportacin, o establecer precios m-
ximos y mnimos o de sostn, estaban reservadas a la aprobacin o
decisin del Poder Ejecutivo.
Este rgimen de funciones de la Junta, y el organismo pertinente,
perduraron hasta 1991, en que se dispuso la disolucin de esta ltima,
transfirindose sus atribuciones, en lo pertinente, a la Secretara de
Agricultura o al organismo de control comercial dependiente de la mis-
ma, como ms adelante veremos.
Pases con caractersticas productivas parecidas al nuestro, como Ca-
nad y Australia, han mantenido hasta fecha reciente, juntas nacionales
del trigo, con funciones en alguna medida semejantes, pero a partir de
la dcada de 1990 tambin se han impulsado movimientos de reforma
tendientes a desprenderse el Estado de su operatoria directa. En Cana-
d, el Gobierno anunci enmiendas en la conduccin y operatoria di-
recta. En Canad, el Gobierno anunci enmiendas en la conduccin y
operaciones de la Junta de Trigo, la cual ser gobernada por una junta
de directores, elegida por los productores, la que estar facultada para
recomendar cambios en las atribuciones del organismo. A su vez, en
Australia, se anunci en 1997, la creacin de una compaa controlada
por los productores, que reemplazara a la Junta del Trigo y ser res-
ponsable de todos los aspectos de la comercializacin, a partir del I
o
de
julio de 1999. Para facilitar el cambio gradual, se pondr en marcha
una compaa holding, con dos compaas subsidiarias, una que mane-
jar los pools de trigo y las exportaciones y, la otra, que se ocupar de
todos los aspectos comerciales del mercado interno.
2. ELEVADORES DE GRANOS. RGIMEN DE PROPIEDAD
Y DE FUNCIONAMIENTO
La funcin de los elevadores y dems instalaciones destinadas al al-
macenamiento, acondicionamiento y conservacin de los granos ha ad-
quirido mayor importancia con la comercializacin de la produccin
agrcola a granel, en reemplazo del cereal embolsado, modalidad aque-
lla que se ha impuesto en los ltimos cincuenta aos. La ventaja, en
cuanto a celeridad y economa, que ofrece la comercializacin a granel,
la cual comienza en el momento de la cosecha hasta extenderse a su
embarque o puesta en boca de consumo, ha hecho indispensables cier-
tas instalaciones destinadas al control, almacenamiento y conservacin
de los granos con el objeto de mantener cierto grado de humedad en los
mismos y liberarlos de insectos y otros factores que lo desmerecen, a fin
de ofrecer una mercadera sana y tipificada, que se adapte a las distin-
tas exigencias del mercado. Esta funcin la cumplen los elevadores,
silos y dems instalaciones granaras, ubicadas en los puertos o estacio-
nes terminales y en la campaa.
En materia de estos depsitos e instalaciones de almacenamiento y
comercializacin de los granos, su instalacin y operativa estaban some-
tidas a un rgimen especial, regulado inicialmente por la ley 3451, del
ao 1896, que autoriz al capital privado a construir este tipo de insta-
laciones en los puertos de la Repblica, arrendando los lugares necesa-
rios por el trmino de veinte aos, extendido luego a cuarenta. Tiempo
despus se sancion la ley 4207, del ao 1903, que dispuso la construc-
cin en las estaciones ferroviarias situadas en las zonas de produccin,
de tinglados para el almacenamiento de los granos a transportar.
A su vez, en 1932, la ley 11.742 -que marca la primera intervencin
del Estado en el comercio de granos- autoriz al Estado nacional a
construir una red oficial de estos depsitos o elevadores, de campaa y
terminales, para la limpieza, desecacin, clasificacin y almacenamiento
de los granos e instalaciones de desgrane. Esta red oficial funcionara
como servicio pblico. Se cre, al mismo tiempo, la Direccin Nacional
de Elevadores de Granos, con la facultad de fijar normas para el funcio-
namiento de stos, arrendar los elevadores oficiales, preferentemente a
las asociaciones de productores y cooperativas y autorizar a las empre-
sas privadas a construir este tipo de instalaciones, siempre que funcio-
naran como servicio pblico y almacenaran exclusivamente granos de
terceros. El artculo 14 de esta ley, a su vez, autoriz al Poder Ejecutivo
a expropiar los elevadores de propiedad privada existentes, objetivo s-
te que se cumpli en 1944, respecto a los elevadores ubicados en los
puertos o en sus proximidades. Se entenda que esa expropiacin se re-
fera slo al uso de las instalaciones, pero un decreto posterior, dictado
en 1946, aclar que la expropiacin alcanzaba tambin al dominio. La
administracin de los elevadores oficiales qued a cargo de la Comisin
228 CATALANO - BRUNELLA - GARCA D/AZ - LUCERO
Nacional de Granos y Elevadores, creada por la ley 12.253; luego pas
al Instituto de Granos y Elevadores y, finalmente, a la Junta Nacional
de Granos. Estas instalaciones, que realizan el acopio y acondiciona-
miento de granos, funcionan para almacenar y mantener la calidad de
los mismos y obtener como resultado una mercadera limpia, sana, seca
y fra.
En el ao 1963 se dict el decreto-ley 6698, que fij un nuevo esta-
tuto orgnico a la Junta Nacional de Granos, cuyo Captulo Vil estaba
destinado a regular el rgimen de los elevadores, depsitos, silos e insta-
laciones donde se almacenen granos. La capacidad de almacenaje de
granos en el pas, en esa poca, estaba fundamentalmente en manos
de las cooperativas y acopladores particulares, de los productores, mo-
linos harineros, plantas aceiteras y de la Junta Nacional de Granos, en
os puertos e instalaciones de campaa. Segn lo dispona originaria-
mente el referido decreto, los elevadores podan funcionar bajo el rgi-
men de servicio pblico, semipblico o privado. Todos deban ser
autorizados, habilitados y fiscalizados por la Junta. Los que prestan un
servicio pblico slo podan recibir granos de terceros, debiendo prestar
los servicios a todo aquel que lo requiera y aplicar uniformemente las ta-
rifas, cuyos valores mximos deban ser aprobados por la Junta. Los ele-
vadores semipblicos, adems de prestar un servicio pblico podan
almacenar mercadera propia, quedndoles prohibido realizar mezclas
con el grano de terceros mientras no se encontraba conformado el certi-
ficado definitivo de admisin. Esta categora fue luego suprimida por la
ley 22.108, dei ao 1979. Los elevadores privados, a su vez, eran los
que almacenaban exclusivamente granos de propiedad del titular de las
instalaciones y, aunque prestaran este servicio particular, tambin de-
ban ser autorizados, habilitados y fiscalizados por la Junta. El decreto
prohiba, por otra parte, a los comerciantes de granos instalar toda cla-
se de elevadores, con excepcin de las asociaciones de productores y
cooperativas.
La ley 22.108, dictada en el ao 1979, vino a modificar y liberalizar
sustancialmente este rgimen. Los elevadores privados, sean terminales
o de campaa, cuando prestaran servicios exclusivamente a su propie-
tario o a terceros, a travs de contratos directos, no necesitaban autori-
zacin de la Junta para instalarse y funcionar. Cuando, en cambio,
estaban destinados a prestar un servicio pblico, requeran autorizacin
y habilitacin. Tambin necesitaban autorizacin, cuando ocuparan tie-
rras del dominio pblico. En el caso que recibieren mercadera de terce-
ros, no podan hacer mezclas antes de haber expedido la constancia de
calidad y cantidad de los granos recibidos. Finalmente, la ley 22.108
elimin la prohibicin que rega para instalar elevadores, contra los co-
merciantes de granos.
Este rgimen, escuetamente expuesto, de participacin estatal y pri-
vada en el almacenamiento de granos, ha quedado totalmente modifica-
do por la ley 23.696 de Reforma del Estado y de privatizacin de las
empresas pblicas y su decreto reglamentario 2284/91 (ratificado por la
ley 24.307) que dispuso, entre otras cosas, la disolucin de la Junta
Nacional de Granos y el traspaso de los elevadores de la red oficial a
la actividad privada, y la supresin de otros organismos pblicos no
prioritarios, vinculados a la actividad agropecuaria, como ms adelan-
te comentaremos. Ello no significa, sin embargo, que las regulaciones
imprescindibles, relacionadas con las funciones de polica y fiscaliza-
cin comercial, tales como control y supervisin de las tarifas y libre
acceso a los mercados de los productores, hayan quedado eliminadas.
Ellas subsisten y han sido revertidas al Poder Ejecutivo, esto es, a la
Secretara de Agricultura, que las ejerce en forma muy limitada y en al-
gunos casos, en cuanto a los elevadores de la antigua red oficial, que
no han logrado ser enajenados, aunque s otorgados en concesin a la
actividad privada, a travs de una Direccin especfica, como ensegui-
da veremos.
3. DISOLUCIN DE LA JUNTA NACIONAL DE GRANOS
Las regulaciones imprescindibles, en cuanto no modifican ni restrin-
gen el comercio interno o externo de granos, ni afectan el libre juego de
los mercados de granos, se mantienen vigentes, tratndose, como son,
de normas de polica y contralor que tienen por finalidad ordenar y ha-
cer ms transparentes y competitivas las operaciones de comercializa-
cin. Transferidas a la Secretara de Agricultura, sta las debe ejercer,
por s misma, o a travs de un organismo dependiente de ella, como es
la Oficina Nacional de Control Comercial Agroalimentario (ONCCA),
conforme lo ratifica la resolucin de la Secretara de Agricultura
835/96, que ha fijado las facultades del Director Ejecutivo de esta Ofi-
cina. Este organismo, como sabemos, constituye un ente descentraliza-
do, dependiente de esa Secretara de Estado.
En materia de elevadores de granos e instalaciones de propiedad pri-
vada el sistema de control se encuentra muy diluido y hasta puede de-
cirse que ha desaparecido, ya que no existe designado un organismo
oficial que centralice ese control. El nico requisito vigente es que la
instalacin se encuentre habilitada desde el punto de vista industrial
por las autoridades locales, su titular se halle inscripto en la D.G.I. y se
empadrone ante la Secretara de Agricultura. Los elevadores que pres-
tan un servicio pblico, debern presentar las tarifas que perciban a co-
nocimiento de la Secretara de Agricultura, correspondi endo al
ONCCA realizar su anlisis. En cuanto a la faz sanitaria de las instala-
ciones, debera ser el SENASA que interviene, pero tampoco est esta-
blecido. En lo que respecta a los elevadores y dems instalaciones de
almacenamiento de granos de la antigua red oficial, stos en gran parte
fueron privatizados a partir del ao 1991, y el Estado no ejerce prcti-
camente ningn control sobre ellos, como ms adelante veremos. Las
funciones de contralor de los que se mantienen an en el patrimonio del
Estado y han sido otorgados a los particulares en concesin, que son
varios, el contralor en cuanto al cumplimiento de las condiciones de la
concesin, prestacin del servicio, tarifas, etc., lo ejerce la Secretara, a
travs de la Direccin Nacional de Servicios Agropecuarios, con arreglo
al contrato respectivo.
4. RGIMEN VIGENTE DE COMERCIALIZACIN DE LOS
GRANOS. EL CERTIFICADO DE DEPOSITO Y EL TALN
Resulta de inters, ya que estamos en esta materia, dar una idea ge-
neral de cmo se comercializan en el pas los principales granos, el trigo
y el maz.
El mercado de granos argentino experiment una gran transforma-
cin a partir de la liberalizacin de su rgimen, la disolucin de la Junta
Nacional de Granos, la privatizacin de los puertos y los ferrocarriles y
la eliminacin de las restricciones y cupos al transporte interprovincial
de los granos. Tambin ha tenido influencia en el cambio el incremen-
to de la capacidad de almacenaje de los elevadores y silos, la instala-
cin de una serie de puertos privados a lo largo del ro Paran por las
firmas cerealeras y aceiteras, con sus propias instalaciones granaras
y el desplazamiento en las zonas de campaa de las firmas exporta-
doras e industrializadoras de granos, que realizan compras directas a
los productores, sin la intermediacin de terceros. Tambin han influi-
do en los cambios la reduccin en los aranceles de importacin y expor-
tacin, y los resultados de la Ronda Uruguay del GATT, finalizada en
1994, que determin una reduccin gradual de los subsidios a las ex-
portaciones por parte de los pases desarrollados y la apertura de nue-
vos mercados que permanecan cerrados para terceros pases.
El rgimen de comercializacin de los granos es libre y no requiere
que sus operaciones se realicen a travs de un mercado de granos. El
propietario de la mercadera puede enajenarla directamente a una coo-
perativa, a un consignatario o acopiador, a un exportador, o a un in-
dustrial, o a travs de una bolsa o mercado institucionalizado, con el
concurso de un corredor autorizado.
La Argentina tiene en funcionamiento dos mercados regulados, en
Buenos Aires y Rosario, donde se realizan gran parte de las operaciones
de granos. La forma de operar de los mercados es muy simple. Las ofer-
tas se realizan en el recinto, en voz alta y en forma pblica. Las reunio-
nes se denominan ruedas y se realizan en horarios determinados. Slo
se opera con ciertos granos. Las operaciones pueden realizarse al conta-
do o a trmino, esto es, a plazo determinado.
Existen reglamentaciones para la comercializacin, que establecen es-
tndares para la clasificacin del trigo y maz y para los trigos especia-
les, en forma similar a las ofertas que se realizan en los mercados
cerealeros de Estados Unidos, Canad y Australia. Los granos se clasifi-
can, segn su calidad, en grados 1, 2 y 3 y la presencia de materias ex-
traas, como granos daados, quebrados, picados, etc., su peso
hectoltrico, contenido de protenas, tolerancias admitidas, humedad,
color. La existencia en el pas de empresas agroalimentarias de gran por-
te, ha determinado consumos especiales que, a veces, no quedan satisfe-
chos con los estndares corrientes en el mercado, como es el caso de la
puesta en marcha del denominado Trigo Plata, de calidad superior.
Otro aspecto importante de la comercializacin es la referente a la
expedicin de certificados de depsito de los granos que los elevadores
y dems instalaciones, ahora totalmente privatizados, reciban, los cua-
les deben contener como datos esenciales el nombre, domicilio del de-
positante, lugar, fecha, clasificacin y peso de los granos, pudiendo los
certificados ser endosados a los exportadores e industriales.
Los granos se cosechan en pocas determinadas del perodo agrcola
pero se consumen o exportan a lo largo de todo el ao. Ello hace nece-
sario almacenar la mercadera para tenerla disponible cuando es reque-
rida. El almacenaje de los granos permite tambin al productor diferir
la venta hasta el momento ms oportuno afrontando el costo financiero
del servicio. El almacenaje del grano podra ser realizado por el mismo
productor, en instalaciones de chacra, pero para ello se requerira po-
seer equipos costosos que permitan una buena conservacin y acondi-
cionamiento de la mercadera. Por ello, el almacenamiento se realiza,
por lo general, en instalaciones de terceros, regionales o terminales (es-
tas ltimas en puertos o prximas a ellos) que prestan esos servicios a
tarifas comerciales. La calidad de estos servicios actualmente no es fis-
calizada por el Estado.
El certificado de depsito de los granos en un elevador u otra instala-
cin apropiada, de propiedad de terceros, constituye un instrumento para
obtener recursos financieros sobre la base de la mercadera depositada.
Cuando el grano ingresa al elevador, dentro del rgimen de prdida
de identidad, el titular del certificado, sea originario o por endoso, ad-
quiere la calidad de acreedor por cantidad equivalente de igual grano.
Los certificados de depsito estn constituidos por dos partes, el certi-
ficado y el taln o warrant, que son legalmente transferibles, por sim-
ple endoso. El certificado acredita la propiedad del grano y el taln o
warrant es un instrumento de crdito referido al grano contenido en el
certificado, sobre el cual establece un derecho crediticio con el privile-
gio que la ley determina.
Como consecuencia de la disolucin de la Junta y de la desregula-
cin de la actividad del comercio de granos y productos, dispuestas por
la ley 23.696 y el decreto 2284/91, con el argumento de que su inter-
vencin bajo distintas formas en los procesos de produccin y comer-
cializacin de los productos del agro resultaba incompatible con los
principios de libertad econmica, las funciones comerciales de aquel or-
ganismo han sido devueltas ntegramente a la actividad privada, que-
dando en manos de la Secretara de Agricultura, en cambio, como ya
hemos dicho, las funciones de poltica comercial y las atribuciones de fis-
calizacin y control, en cuanto no interfieran en el libre comercio de
granos, las cuales se mantienen vigentes y ahora deberan ser desempe-
adas, estas ltimas, por los organismos de esa Secretara, antes indica-
dos, tanto en el aspecto sanitario, como en lo concerniente a la polica
de comercializacin, sea sta de los granos y oleaginosas, como de los
productos y subproductos. No existe, a este respecto, ninguna norma
que especifique cules son las atribuciones que se reserva el Estado, a
travs de la Secretara especfica y de los organismos que la integran.
De acuerdo con el artculo 37 del decreto reglamentario 2284/91 seran
todas las que no restringen el comercio externo e interno, fijacin de
precios mnimos aplicables al mercado interno, cupos, restricciones
cuantitativas, reglamentaciones contractuales y toda disposicin que li-
mite el libre juego de la oferta y la demanda en los mercados de granos.
Salvo estas restricciones, las funciones remanentes de la ex-Junta, rela-
cionadas con la poltica comercial interna y externa, los servicios de po-
lica comercial y certificacin de calidad, han quedado transferidas a la
Secretara y debern ejercerse por el organismo correspondiente.
5. EXPEDICIN DE CERTIFICADOS Y TALONES
POR LA ACTIVIDAD PRIVADA
En los ltimos tiempos la Secretara de Agricultura, en reemplazo
de la Junta, ha venido otorgando autorizaciones a firmas privadas pa-
ra expedir certificados y talones de depsitos de granos, en virtud de
lo dispuesto en el decreto 6698/63, reglamentario de las funciones de
la ex-Junta Nacional de Granos, diferente en algunos aspectos al rgi-
men del certificado de depsito y warrant, legislado por la antigua ley
9346 de Warrants, vigente desde el ao 1914. A este respecto, una reso-
lucin de la Secretara de Agricultura que lleva el nmero 275/92 esta-
bleci los requisitos a que deban ajustarse las firmas privadas que expi-
dan certificados y talones de depsitos de granos, entre ellos, poseer un
capital mnimo de $ 50.000 y denunciar los depsitos que utilizarn,
los cuales deban reunir condiciones de seguridad, y adems proveer de
servicios de limpieza a la mercadera depositada, obtener muestras de
los granos que ingresen, en presencia del solicitante, conservando las
mismas en condiciones inviolables. Deban llevar, tambin, un libro ru-
bricado donde se anotaran los certificados emitidos y los endosos, tanto
del certificado como del taln.
La aplicacin de esta resolucin fue dejada sin efecto en el ao 1997,
por la resolucin 732, en razn de haberse creado, segn expresa, cierta
confusin en cuanto al mbito de aplicacin, alcances y efectos jurdicos
de las operaciones, repercutiendo negativamente sobre la operatividad
prevista por la ley 9643. Los certificados emitidos conservarn su vigen-
cia hasta tanto se opere el vencimiento de los plazos en ellos estableci-
dos. La suspensin dispuesta lo ha sido por el plazo de ciento ochenta
das, dentro del cual las firmas debern completar los trmites para su
habilitacin definitiva, cumpliendo las normas legales contempladas en
la ley citada, y con arreglo a la misma. Se consider que las normas es-
peciales del certificado y taln y el procedimiento de venta de la merca-
dera amparada, creado por el decreto-ley 6698/63, haban quedado
derogados por la ley 23.696 de Reforma del Estado, que disolvi la Jun-
ta y, por lo tanto, las empresas deban ajustarse a lo dispuesto por la ley
9346 de Warrants, nica que se encuentra en vigor.
6. DESTINO DE LOS ELEVADORES DE PROPIEDAD
DE LA JUNTA
Otro aspecto que debi ser solucionado, al disponerse la disolucin
de la Junta, en el ao 1991, ha sido el referente al destino de los eleva-
dores de granos, silos y dems instalaciones que ese organismo posea
para el almacenamiento y tratamiento de los granos adquiridos o de-
positados por los productores y que constituan la red oficial extendi-
da en varios puntos estratgicos del pas, en competencia con la
actividad privada. La Junta haba creado en distintos lugares de la Re-
pblica, preferentemente en los puertos de embarque, segn hemos ya
explicado, una extensa red de elevadores oficiales destinados a prestar
servicios a los productores y cooperativas en el acondicionamiento y
conservacin de los granos y, tambin, para protegerlos contra even-
tuales maniobras de los comerciantes de granos, ante la falta de luga-
res donde almacenar y conservar las cosechas hasta el momento de su
venta. La construccin de estas instalaciones, que haba mantenido un
ritmo acorde con las necesidades de almacenamiento, qued paraliza-
da en la dcada de 1970. En ese entonces se registraba una capacidad
instalada del orden de los 27.000.000 de t. La funcin de los silos y
elevadores es, adems de la de almacenaje, favorecer las operaciones
de comercializacin, ofreciendo un grano conservado, con el grado de
humedad correspondiente, limpio, seco y fro.
La Junta posea elevadores de campaa en determinadas zonas del
pas y elevadores terminales en los puertos de Buenos Aires, Baha
Blanca, Quequn, San Nicols, Villa Constitucin, Rosario y otros. Es-
tos ltimos, por su localizacin geogrfica, eran los ms expuestos a
maniobras monoplicas de los comerciantes y exportadores, dado que
concentraban la mayor parte de la produccin con destino al consumo
interno y la exportacin. Por este motivo, el Estado asumi, en su mo-
mento, su construccin y manejo, prestando un servicio pblico, para
que el productor quedara debidamente protegido. La ley 23.696, de
Reforma del Estado, dispuso la privatizacin de estas instalaciones
granaras y la venta de los activos, pero el decreto 2284/91, reglamen-
tario de la ley, excluy de la venta a aquellos elevadores de la red oficial
que por su ubicacin geogrfica pudieran dar lugar a las situaciones
monoplicas o cuasi monoplicas antes referidas, disponiendo que la
privatizacin de esas actividades se realizara, previa aprobacin de un
marco regulatorio adecuado, cuidando de evitar la constitucin de los
monopolios de hecho. El marco general regulatorio para el traspaso a
la actividad privada fue aprobado por el decreto 351/92, el que dispu-
so que la transferencia deba asegurar la prestacin de la calidad y
continuidad de los servicios, determinando que los elevadores termina-
les de Buenos Aires, Baha Blanca y Quequn, considerados crticos, se
transferiran bajo la condicin de seguir prestando el ciento por ciento
bajo el rgimen de servicio pblico y los de Rosario y San Nicols, s-
lo el veinticinco por ciento. A partir del quinto ao podr revisarse la
operativa de acuerdo a las condiciones existentes en la plaza. El titular
de elevador portuario deber operar bajo el rgimen de prdida de
identidad de los granos y poner a disposicin de los usuarios las insta-
laciones de carga y descarga y almacenamiento, siguiendo el orden de
los pedidos y mantener el dragado y mantenimiento de los accesos ma-
rtimos o fluviales.
A su vez, el decreto 969/92 dispuso que los elevadores de la red ofi-
cial de Barranquillas, Santa Fe, Rosario, Villa Constitucin, Diamante,
Concepcin del Uruguay, San Pedro y Mar del Plata, seran transferi-
dos preferentemente bajo el rgimen de la venta de activos, facultando
al Ministerio de Economa o a la Secretara de Agricultura a aprobar
los pliegos de base, para la licitacin pblica nacional e internacional,
con o sin base, de esas instalaciones. Las ventas de activos, en muchos
de estos casos, no pudo concretarse por falta de ofertas, habindose en-
tregado su operatoria a los particulares bajo el rgimen de concesin,
conservando el Estado la propiedad.
Por otra parte, el decreto 2071/92 adjudic el elevador termina!, si-
tuado en el puerto de Buenos Aires, perteneciente a la Junta, a un con-
sorcio denominado Terbasa (Termina! Buenos Aires, S.A.) integrado
por la Bolsa de Cereales, Centro de Acopladores de Buenos Aires, Con-
federacin Intercooperativas Agropecuarias, Confederaciones Rurales
Argentinas, Sociedad Rural Argentina, S.A., Genaro Graso, La Plata
Cereal S.A., Mercado a Trmino de Buenos Aires S.A. y otras entidades
vinculadas al agro, pero en este caso bajo el rgimen de concesin a
treinta aos y no de venta de activos, debiendo cobrar la tarifa mxima
de 3,50 dlares por t. y abonar al ente licitante un canon de 0,40 cen-
tavos de dlar por t. ingresada.
El elevador de San Nicols, en ltima instancia, fue cedido gratui-
tamente a la Provincia de Buenos Aires y aceptado por la ley provin-
cial 11.786.
En la actualidad, el Estado nacional mantiene la propiedad, bajo el
rgimen de concesiones a firmas privadas, de nueve elevadores de la an-
tigua red oficial, ubicados en el puerto en Buenos Aires, Quequn, Mar
del Plata, Baha Blanca, Concepcin del Uruguay, Barranqueras, Rosa-
rio, Santa Fe y Villa Constitucin. Algunos de ellos, ante la falta de ofe-
rentes privados, son administrados por entes autrquicos de las provin-
cias. El control del cumplimiento de las condiciones de la concesin,
de la prestacin del servicio, revisin y ajuste de las tarifas, inspeccin de
las instalaciones y obras, resolucin de los diferendos que se produz-
can, respecto a estos elevadores concesionados est a cargo de la Direc-
cin Nacional de Servicios Agropecuarios, dependiente de la Secretara
de Agricultura. Esta dependencia ejerce, asimismo, el control de la con-
cesin del Mercado de Hacienda de Liniers, tambin privatizado, como
ms adelante veremos.
A pesar de las cosechas extraordinarias que se han obtenido en los
ltimos aos, la capacidad de almacenaje del sistema de elevadores e
instalaciones de conservacin de granos existente, no ha experimentado
dificultades, permitiendo el resguardo de las mismas, sin haberse regis-
trado dficits. La capacidad de almacenaje, en la actualidad, ronda en
los 50 millones de t., habiendo experimentado en los ltimos aos un
incremento promedio de 3 millones por ao. No obstante, se considera
que esa capacidad es baja, frente a la eventualidad de cosechas extraor-
dinarias. Se ha llevado a cabo, en los ltimos aos, un proceso de am-
pliacin y remodelacin de la infraestructura portuaria y de las
instalaciones de campaa, que favorecen la capacidad de almacena-
miento y una mayor fluidez en las operaciones, especialmente en las ter-
minales de embarque. El almacenamiento por el propio productor en
chacra, a travs de instalaciones adecuadas, corriente en Estados Uni-
dos y pases europeos, se ha incrementado en los aos recientes, consti-
tuyendo una alternativa que tiene el productor, para lograr una mayor
independencia de los elevadores, ya que le permite colocarse en una me-
jor posicin hasta el momento de adoptar la decisin de venta, evitando
el manipuleo y transporte de los granos, que afectan la calidad y desme-
recen su precio en el mercado. El almacenamiento en origen, o en cha-
cra, tiene sus ventajas ya que permite al productor aprovechar mejor la
cosecha, seleccionar su propia semilla y participar con mayor protago-
nismo en la formacin de los precios. La cuestin a resolver es si una
instalacin en chacra est en condiciones de prestar el mismo servicio, a
nivel de eficiencia y economa, que un elevador regional o terminal.
El embarque de los granos, productos y subproductos para la expor-
tacin se realiza preferentemente por los puertos de Rosario y San Lo-
renzo-San Martn, ubicados en Santa Fe, que absorben casi el cincuenta
por ciento de las cargas a granel y donde operan una serie de veinte ter-
minales en materia de granos y de aceites vegetales, con una capacidad
de almacenamiento del orden de los 1,5 millones de t. Le siguen Neco-
chea y Baha Blanca, con el treinta por ciento. El puerto de Buenos Ai-
res tiene una importancia menor, pues su posicin geogrfica es menos
favorable en relacin a los centros de produccin, dedicndose ms
bien a la carga de containers. Son importantes tambin en el comercio
v
de granos los puertos de Diamante, Concepcin del Uruguay, Ramallo,
San Nicols, Villa Constitucin, San Pedro y Mar del Plata.
7. FUNCIONAMIENTO DE LOS MERCADOS DE GRANOS
Antes de terminar este tema de la comercializacin de los granos da-
remos una breve idea sobre la forma como funcionan los mercados de
granos en el pas. Sobre esta materia, algo hemos anticipado en leccio-
nes anteriores.
Las ventas de granos y oleaginosas -segn dijimos- se pueden realizar
libremente al industrial o exportador, o comercializarse a travs de los
consignatarios y acopladores de granos, o cooperativas, que cumplen
, una funcin de intermediarios en el comercio. Los principales agentes
que intervienen en la comercializacin son los acopiadores, cooperati-
vas, bolsas de cereales, corredores o comisionistas, recibidores y entrega-
dores, empresas de estiba y transportistas y depositarios. La masa de los
granos se comercializa a travs de operaciones que se realizan en las C-
maras Arbitrales, de las Bolsas de Cereales, siendo las ms importantes
las que funcionan en Buenos Aires, Rosario, Santa Fe, Baha Blanca y
Entre Ros, dividindose entre ellas la jurisdiccin territorial. Las opera-
ciones realizadas en las mismas se consignan en los precios de pizarra
para los distintos grupos de granos y oleaginosas, los cuales sirven de
orientacin a los productores, pero no es el que normalmente fijan los
contratos. Se los considera poco transparentes para cumplir esa misin.
Tambin funcionan los mercados a trmino, donde puede realizarse la
compra y la venta simultnea de un producto.
La funcin de estos ltimos es muy importante y ha adquirido gran
significado en los ltimos aos, ya que permite a los productores cu-
brir el riesgo del alza o la cada de los precios en la comercializacin
de las cosechas. La idea de los mercados a trmino es otorgar una sufi-
ciente cobertura contra estos riesgos. Obran como una suerte de segu-
ro que minimiza los riesgos de las diferencias de precios. Existen dos
mercados al respecto, el de disponible, con la mercadera actual, y el
del futuro, con la mercadera disponible al momento de la fecha futura
fijada para el cumplimiento de la operacin. Ambos mercados son di-
ferentes pero tienen elementos comunes y tienden a moverse en la mis-
ma direccin, especialmente cuando se acerca la fecha del vencimiento
del contrato y queda determinado el precio del producto disponible. A
medida que se acerca el mes del vencimiento del contrato los precios
pactados a futuro y el del producto disponible se aproximan, ya que
son menores los riesgos de cambios por la presencia de factores desco-
nocidos. En consecuencia, puede hacerse una operacin de compra o de
venta a futuro y una operacin inversa de venta o de compra de la mis-
ma cantidad de producto al momento del vencimiento de la operacin,
para asegurar su cumplimiento. El riesgo de las operaciones es menor
por el acercamiento de los precios y podr reducirse al pago, eventual-
mente, de la diferencia de precios y de la comisin del corredor que in-
tervino en la operacin. De esta forma el vendedor o comprador se
cubre de los cambios desfavorables en los precios a futuro, pues lo ms
probable es que los precios se hayan aproximado al tiempo del venci-
miento del contrato.
Existen otras modalidades de operatoria en los mercados, como las
opciones de futuro, en que el poseedor de una opcin (cali) tiene el de-
recho pero no la obligacin de comprar y el poseedor de una opcin
(put) tiene el derecho pero no la obligacin de vender. Si decidiera no
comprar o no vender, dejar vencer la opcin y perder la prima abo-
nada por la toma de la opcin. Esto, expresado en trminos muy gene-
rales, porque la operacin es ms compleja y requiere un mayor
desarrollo. Son estas operaciones las que en pocas recientes se han he-
cho muy comunes en los mercados a trmino de granos. En 1997, el
Mercado a Trmino de Buenos Aires realiz operaciones sobre granos
por un volumen del orden de las 20.000.000 de t., lo que proporciona
una idea de la importancia de su funcionamiento.
8. OTRAS NORMATIVAS
En materia de comercializacin de granos debemos tener presente
varias resoluciones conjuntas, con fines tributarios, dictadas en los lti-
mos tiempos por la Secretara de Agricultura y la Direccin General Im-
positiva, las que ratifican la obligatoriedad del uso de la Carta de Porte
para el transporte de granos y el deber de presentar declaraciones jura-
das peridicas para documentar las operaciones que se realicen entre
los comerciantes de granos. Se ha acentuado, asimismo, el control de
las rutas y los lugares de concentracin de los camiones para verificar el
uso de la Carta de Porte, con intervencin de la D.G.I., levantndose
las actas de infraccin contra transportistas, productores y destinatarios
que no observan estas disposiciones. Tambin se efectan relevamientos
en las plantas de acopio y almacenamiento, para verificar el movimien-
to y registro de la mercadera. Se est implementando, asimismo, el Re-
gistro de Comerciantes de Granos y Subproductos, con el objeto de
intensificar los controles tributarios.
9. COMERCIALIZACIN DE PRODUCTOS PROVENIENTES
DE CULTIVOS ESPECIALES
En este punto incluimos productos como el azcar, la yerba mate y
el vino que, junto con otros, como el algodn y el tabaco, durante va-
rias dcadas estuvieron sujetos a regulaciones especiales, diferentes en
cada caso, en materia de limitacin de la produccin, fijacin de pre-
cios, otorgamiento de subsidios, prohibicin de instalar nuevos cultivos
o nuevas fbricas, creacin de fondos compensatorios, comisiones regu-
ladoras o asesoras, mercados de concentracin, las cuales constituyeron
una intrincada trama normativa que, a la larga, no mejor la produc-
cin y afect la libre competencia en los mercados. Muchas de estas
normas haban caducado o perdido actualidad al tiempo de la sancin
de la ley 23.696 de Reforma del Estado y su decreto reglamentario, los
cuales eliminaron los ltimos rastros de todas las regulaciones y limita-
ciones existentes, de manera tal que, en esos rubros, la comercializacin
de la produccin se ha vuelto completamente libre.
El decreto 2284/91, a este respecto, deja sin efecto todas las regula-
ciones a la vitivinicultura, produccin yerbatera, produccin azucarera
e industrias derivadas, transfiere a la Secretara las funciones de la Co-
misin Reguladora de la Produccin y Comercio de la Yerba Mate, li-
bera los cultivos, la cosecha, la industrializacin y comercializacin de
la misma, a igual que la de caa de azcar y azcar en todo el territorio
nacional, como asimismo la plantacin, implantacin, reimplantacin o
modificacin de viedos, la cosecha de uva y su destino para la indus-
tria, consumo en fresco o para otros usos, incluyendo la fabricacin de
alcohol. Tambin libera la produccin y comercializacin de vino, cupi-
ficacin y bloqueo, y fecha de despacho al consumo interno de vinos de
mesa nuevos. Por ltimo limita las facultades del instituto Nacional
de Vitivinicultura exclusivamente a la fiscalizacin de la genuinidad de
los productos vitivincolas, no pudiendo interferir, regular o modificar
el funcionamiento del mercado libre.
En cuanto al mercado de la leche y la industria lctea, el decreto deja
tambin sin efecto las regulaciones y la ley 23.359 (Comisin de Con-
certacin de Poltica Lechera).
Asimismo, suprime las contribuciones sobre la exportacin e indus-
trializacin y ventas de granos, cuyo destino era integrar los recursos fi-
nancieros de la Junta disuelta.
10. NUEVAS NORMATIVAS PARA FIJAR PRECIOS EN EL
COMERCIO DE CEREALES Y OLEAGINOSAS
Al referirnos al funcionamiento de los mercados de granos, hemos
sealado que los denominados "precios de pizarra" que reflejaban las
operaciones diarias celebradas en las Bolsas y Cmaras Arbitrales, se
consideraban poco transparentes y en muchos casos no eran coinciden-
tes con los que se fijaban en los contratos. En consecuencia, no consti-
tuan valores tiles para orientacin de los productores.
La circunstancia indicada motiv la sancin del decreto 931/98 del
Poder Ejecutivo nacional, el cual dispuso, teniendo en cuenta las fun-
ciones de contralor de la operatoria de las Bolsas y Cmaras Arbitrales
atribuidas a la Secretara de Agricultura por el artculo 37 del decreto
2284/91, encomendar a sta la fijacin de los criterios a que deben
ajustarse aquellos organismos para la captacin, generacin y suminis-
tro de la informacin pblica orientativa del mercado de granos y, tam-
bin, la de auditar la correcta aplicacin de dichos criterios.
El decreto dispuso, asimismo, que hasta tanto la Secretara fije esos
criterios, en los contratos preexistentes, cuando la determinacin del
precio haya sido referida al "precio de pizarra" de una determinada
Cmara Arbitral, se podr solicitar a la misma que establezca el precio
para dicho contrato, en funcin de sus caractersticas especficas.
Simultneamente, el decreto aprob el nuevo Reglamento de Proce-
dimientos para la solucin de controversias ante las Cmaras Arbitrales
de Cereales y Afines, dejando sin efecto el aprobado por decreto
1918/81, sus disposiciones complementarias y el decreto 81.371, del
ao 1941.
CAPITULO XII
COMERCIALIZACIN DEL GANADO Y DE LAS CARNES
1. ANTECEDENTES HISTRICOS
Las alternativas que afectaron, en su momento, a la actividad
agrcola al producirse la crisis general de la economa, iniciada en el
ao 1930, tuvieron su rplica en la actividad ganadera, representada
fundamentalmente por el ganado bovino. Esta es una actividad me-
nos elstica, ya que el ciclo biolgico o de generacin ganadera ope-
ra en el mediano plazo (tres aos) y, por lo tanto, las consecuencias
de las crisis, por la dificultad de adaptacin, son ms intensas en el
sector ganadero que respecto al sector agrcola, el cual evoluciona
ms rpidamente, en ciclos anuales de cosecha. Resulta, por cierto,
siempre mucho ms difcil reponer las existencias de una ganadera
en crisis.
Pero, aparte de los factores econmicos de carcter general que
afectan a todos los sectores de la produccin, como son los antes se-
alados, influyen tambin en la comercializacin del ganado y carnes
los que son propios del sector y que, en el caso que tratamos, se los
conoce con el nombre de ciclos ganaderos, en los que las variaciones
de la oferta y de los precios se producen con mayor intensidad, tanto
en el sentido del alza como de la baja, alterando significativamente la
evolucin normal de los mercados. Las consecuencias de estas crisis
sectoriales se reflejan en maniobras especulativas en las ventas de ga-
nado y carnes, en la reticencia de los productores a efectuar inversio-
nes y, cuando son prolongadas, en la liquidacin de los planteles de
ganado que, despus, como dijimos, resulta muy difcil recomponer.
La denominada poltica anticclica debera consistir en mantener ba-
jo control las existencias de vientres, mediante acciones anticclicas
que pueden ser directas o indirectas tales como retencin del ganado,
el aumento del denominado "peso de faena", prohibicin de matan-
za, vedas de consumo, formacin de stocks de carnes, fijacin de
precios, orientacin al consumidor u otros del mismo tipo. Los ciclos
ganaderos no son constantes y se ha advertido una disminucin en su
frecuencia e intensidad. No obstante, en los ltimos aos, se ha ope-
rado una reduccin del orden de los 10 millones de cabezas en el
stock ganadero de vacunos, con la cada de las exportaciones de car-
nes, el que demorar varios aos en recuperarse y ocasionar dificul-
tades para el desarrollo, en el futuro, de una poltica de expansin de
nuestras exportaciones de carnes, salvo que sea a costa del mercado
interno, con elevacin de los precios y restricciones al consumo. Ello
es consecuencia de la falta de una poltica ganadera consistente, ca-
rencia que tambin se observa en otros ramos de la produccin agro-
pecuaria.
La produccin de ganado bovino se realiza, por lo general, en dos
etapas: la de cra y la de invernada. El sector ganadero bovino se divi-
de, de este modo, en criadores e invernadores. En la primera, el gana-
dero cra el ternero hasta determinado peso y, luego, lo vende al
. invernador que lo completa hasta el peso de faena. Los campos de
cra son, en general, de calidad inferior y no se prestan, por sus pastu-
ras, al engorde y terminacin del ganado, tarea que se completa en los
campos de invernada, cuyas pasturas son de alto valor nutritivo. A
veces, el mismo productor que posee mejores campos completa los
dos ciclos.
Hace aos que ha venido desarrollndose en el pas, como en otras
regiones del mundo, el engorde del ganado a corral o feed-lot, o inver-
nada a corral, a travs de dietas balanceadas, pero el inconveniente
que presenta este procedimiento es su mayor costo general y una dife-
rencia en el gusto de la carne, sobre el ganado invernado a pasto. Pue-
de tener la preferencia de ciertos consumidores especiales (restaurantes
y supermercados). En Estados Unidos el feed-lot representa un porcen-
taje importante en el sistema de terminacin del ganado.
2. COMPOSICIN DE LOS PLANTELES BOVINOS.
OTROS GANADOS
La principales razas bovinas que se asentaron originariamente en el
pas fueron de origen ingls, orientadas a la produccin de carnes: la
Shorthorn, la Hereford y la Aberdeen Angus. Luego se agregaron las
razas llamadas continentales e ndicas, entre ellas, la Charolis, Limou-
sin, Normanda, Fleckvieh Simmental, Brahaman, Nelore, Romagnola,
Piamontese, Retinta, y otras. Cada una tiene una caracterstica que la
hace preferible desde el punto de vista de la cra y del consumo, pero
ninguna tiene respuesta a todas las exigencias tcnicas y comerciales. La
raza Shorthorn ha hecho famosas nuestras carnes en el mundo y dan el
mayor porcentaje de calidad superior en la faena. Se la considera la ra-
za madre de la ganadera, formadora de ms de cuarenta razas en el
mundo y una de las de mayor capacidad de crecimiento. La Hereford
ofrece carne de gran consistencia, jugosidad, buen sabor y se la conside-
ra la raza ms extendida en los pases. La Aberdeen Angus ofrece, a su
vez, caractersticas similares y ha realizado en los ltimos aos impor-
tantes progresos en el pas. La raza Holando Argentina, ha sido tradi-
cionalmente la gran productora de leche.
Hace unas dcadas se incorpor a los planteles el ganado Brahaman
y el Nelore, de tipo ceb que, por su alta resistencia a los ectoparsi-
tos y a las elevadas temperaturas, lo hace preferible para ciertas zonas
marginales del pas. Este ganado se impuso en ciertas regiones para
obtener un hbrido como la raza San Gertrudis, por cruza con la raza
Shorthorn, el Brangus, con Aberdeen Angus, el Braford con Hereford
y otras razas mixtas. Los hbridos o razas sintticas se forman con el
cruzamiento de dos o ms razas y luego van siendo perfeccionadas a
travs de la seleccin. La combinacin de los caracteres deseados per-
mite obtener adaptabilidad al medio, rusticidad, longevidad, supervi-
vencia, buen desempeo en la invernada, conformacin carnicera y
calidad en la carne. El mayor nmero de criadores de las especies de
ganado en el pas se observa en la raza Hereford, con 386, la Holando
Argentina rene 315 y la Aberdeen Angus 253, registrados. Los cria-
dores de Shorthorn slo llegan a 64.
EL setenta y cinco por ciento del ganado vacuno mantiene su habitat
en la regin pampeana. El stock actual es del orden, segn dijimos, de
los 50 millones de cabezas. En 1964, el stock alcanzaba a 60 millones.
La produccin de carnes para el consumo llega a los 2.400.000 t. anua-
les, de las cuales 460.000 t., aproximadamente, se destinan a la expor-
tacin, en especial a la Unin Europea, Estados Unidos, Chile y Brasil.
La composicin de las exportaciones es aproximadamente del veintids
por ciento de cortes enfriados, veintisis por ciento cortes congelados y
veinticuatro por ciento de productos termoprocesados. Los precios pro-
medios obtenidos en 1997 fueron, por tonelada exportada, de u$s 4.700
por los cortes enfriados, que resultan ser los ms valiosos, 2.345 por
los congelados, 2.390 por carne para conserva, 3.780 por carne cocida
y 1.000 por menudencias.
El ganado ovino, que le sigue en importancia, radicado originaria-
mente tambin en la regin pampeana, se ha ido desplazando en el
curso del presente siglo, a los predios del Sud y ha disminuido conside-
rablemente en la poca actual, reducindose de 63 millones de cabezas,
a slo 14 millones, en constante decrecimiento. Se distribuye, principal-
mente, en la Patagonia, Buenos Aires, sur de Santa Fe, La Pampa, Cr-
doba y San Luis. La causa de la acentuada disminucin obedece a los
altos costos de la cra del ganado, los bajos precios y las alternativas del
mercado de la lana, las catstrofes climticas (sequas, nevadas inten-
sas, erupciones) y la presencia, en ciertas regiones, del zorro colorado.
Las exportaciones de lana, en total, alcanzan a 64.000 t. Las de carne
ovina, no tienen significacin.
El ganado porcino, que le sigue en orden de importancia, alcanza
aproximadamente a 4 millones de cabezas y se encuentra repartido
en todo el territorio de la Repblica, concentrndose especialmente en
Buenos Aires, Santa Fe y Crdoba. Su existencia, en el mundo, por
las facilidades de produccin que ofrece, es muy superior a la de los
vacunos. Somos, a la vez, importadores de carne porcina y sus pro-
ductos.
El ganado caprino registra una existencia de aproximadamente 3,5
millones de cabezas.
A su vez, el ganado caballar mantiene un stock del orden de los 2
millones, reducido considerablemente en el curso del presente siglo co-
mo consecuencia de la creciente mecanizacin del agro.
3. LAS LEYES 11.205, 11.210, 11.226 Y 11.228, DE COMERCIO DE
GANADO Y CARNES. LA PRIMERA JUNTA NACIONAL DE
CARNES Y LA CORPORACIN ARGENTINA DE
PRODUCTORES DE CARNES
La ganadera vacuna tuvo una etapa de gran florecimiento, en la l-
tima poca de las llamadas guerras de carnes, a mediados de la dcada
de 1920, aunque en la primera etapa de esta ltima el mercado experi-
ment dificultades y distorsiones, por la abrupta cada de los precios
del ganado producida en el ao 1921, y que continu en el siguiente.
En el ao 1923 el Gobierno sancion cinco leyes reguladoras del mer-
cado de carnes, la 11.205 de creacin del Frigorfico Nacional, que no
se cumpli, la 11.210 de represin de los delitos econmicos, la 11.226
de contralor del comercio de carnes y la 11.228, que dispuso la venta de
vacunos al peso vivo. La ley 11.226 de contralor del comercio se sus-
pendi en su aplicacin cuando los frigorficos reclamaron por conside-
rarla inconstitucional. En realidad, de todas estas leyes la nica que
tuvo vigencia fue la de venta del ganado al peso vivo. Hubo necesidad
de que ocurriera otra crisis, esta vez ms grave y duradera, la de 1930,
para que el tema de las carnes, como el de los granos, despertara la
preocupacin del Gobierno y se dispusiera a adoptar decisiones funda-
mentales, que marcaron toda una poca en la produccin y el comer-
cio de carnes y de granos.
En 1933, a instancia de los sectores ganaderos se sancion la ley
11.747 que cre la primera Junta Nacional de Carnes destinada a re-
gular la produccin y el comercio del ganado y carnes. La Junta obte-
na sus ingresos de un aporte del uno por ciento de las ventas de
vacunos, ovinos y porcinos y del que slo poda destinar el veinte por
ciento a gastos de mantenimiento, debiendo aplicar el remanente a ca-
pital de empresas de industrializacin y comercializacin de las carnes.
Ya al sancionarse esta ley, se haba firmado el Tratado de Londres,
conocido como Pacto Roca-Runciman, del cual hablamos algo con an-
terioridad. El Pacto prevea, segn dijimos entonces, la creacin de una
entidad de productores sin fines de lucro para actuar como empresa tes-
tigo y reguladora del comercio de carnes. La ley 11.747, de creacin de
la Junta, fue precisamente el vehculo que posibilit la creacin de la
Corporacin Argentina de Productores de Carnes, CAP, como entidad
de los productores, con ese objetivo regulador. Tambin, como conse-
cuencia de ese Pacto, se cre el Comit Mixto Investigador del Comer-
cio de Carnes Anglo-Argentino, que ms tarde, en 1938, produjo un
documento bastante objetivo que pona de relieve las maniobras de los
frigorficos extranjeros para beneficiar a un grupo pequeo de inverna-
dores, en perjuicio de la masa de criadores e invernadores y destacaba
la conveniencia de potenciar la intervencin directa del sector ganade-
ro en el mercado de carnes, a travs de una empresa de productores de
ganado, como lo haba previsto el Pacto Roca-Runciman aos antes.
Los estatutos de la CAP se aprobaron en 1934 y esta entidad de ti-
po cooperativo comenz a funcionar despus de dos aos con muchas
dificultades interviniendo directamente en los procesos comerciales e
industriales, con el objeto de constituirse en empresa que poda dar ma-
yor transparencia al comercio de carnes y asegurar, de este modo, razo-
nables beneficios a los ganaderos en las ventas de sus ganados. Ese era,
en definitiva, el objetivo explcito de la Corporacin, cuyo capital esta-
ba constituido, como dijimos, por aportes forzosos de los ganaderos.
La accin de la CAP no result al principio muy eficaz por los intereses
polticos contradictorios que estaban representados en su seno y por el
constante enfrentamiento que mantuvo con la Junta, sobre todo a par-
tir de 1936, lo que dificult una actuacin ms intensa y fluida en el
mercado. Hubo constantes rivalidades entre la Junta y la CAP para dis-
putarse el manejo de la poltica de carnes y tambin rivalidades entre
los criadores e invernadores de ganado para lograr, a su vez, el manejo
de la Junta y de la CAP. La aspiracin de los criadores de ganado, espe-
cialmente de construir un frigorfico independiente, que haba sido uno
de los motivos de su creacin, nunca lleg a concretarse, pese a diversos
intentos realizados, como consecuencia de esas luchas y rivalidades en-
tre los sectores e, incluso, tambin por las sucesivas intervenciones esta-
tales que debi soportar la CAP, a causa de las diferencias polticas
internas existentes.
Por otra parte, la guerra iniciada en 1939 modific la estructura ex-
portadora, concentrndose el noventa por ciento de la misma en Gran
Bretaa, con contratos celebrados de gobierno a gobierno y los grandes
frigorficos, limitados al cumplimiento de estos contratos, fueron per-
diendo el papel independiente y relevante que haban tenido en los aos
precedentes. Por otra parte al concluir la guerra se inici tambin un
cambio en la estructura del comercio de carnes con distribucin de las
carnes congeladas en cortes envasados en cajas, lo que facilitaba la in-
tervencin de los frigorficos medianos y pequeos en la comercializa-
cin y exportacin, en detrimento de las plantas grandes, las que
operaban sobre la media res, o un cuarto de res, y que parecan haber
cumplido su ciclo. La Junta tipific los novillos de exportacin, fijan-
do los precios mnimos por categora y los frigorficos ya no pudieron
realizar maniobras discriminatorias para favorecer a determinados in-
vernadores, ya que la tipificacin y clasificacin haca transparente to-
das las operaciones. El ocaso de las grandes plantas frigorficas y la
prdida del poder poltico que ellas haban concentrado era un hecho
evidente. Por otra parte, los gobiernos de los respectivos pases en nin-
gn momento se ocuparon de la trayectoria y suerte de estos estableci-
mientos y, a veces, criticaron el accionar de los mismos en el mercado.
En 1950 se sanciona la ley \i.\99 que deroga la 11.747 y crea en su
remplazo el Instituto Ganadero Argentino, 1GA, con funciones simila-
res a las de la Junta. Este instituto estaba facultado para constituir or-
ganismos industriales o comerciales y ordenar el mercado interno de
carnes. Los organismos a crearse dependeran del 1GA, pero con auto-
noma de gestin. Esto significaba que la CAP ingresara al organigra-
ma del IGA. Tambin ste poda compensar, como facultad especial,
los quebrantos de las empresas. En cuanto a la CAP, que se proyectaba
incorporar al IGA como un organismo dependiente, lo que no lleg a
concretarse, por la corta vida del Instituto, su actividad como represen-
tante de los ganaderos, segn dijimos, fue dispar e inconstante y no
consigui nunca definir su verdadera personalidad empresaria (semiofi-
cial o de propiedad de los ganaderos suscriptores de su capital), pese a
haber concentrado cierto poder econmico y desplegado una organiza-
cin comercial dentro del pas y en el exterior que le hubiera permitido
cumplir mejor sus objetivos de empresa testigo en la produccin y co-
mercio de carnes, que fue el motivo de su creacin. Adquiri, casi al fi-
nal de su existencia, el frigorfico Smithfield, de Campana, y en algn
momento tom cartas en el manejo del frigorfico La Negra y tambin
del frigorfico Cuatreros, sito en Baha Blanca. La idea de los ganade-
ros, especialmente de los criadores de ganado, de tener un frigorfico
propio con la creacin de la CAP, y que venan preconizando desde fi-
nes de la dcada de 1920, no se haba cumplido y difcilmente se cum-
plira, por los cambios que se estaban operando en la estructura del
mercado de carnes. El fin de la CAP, por lo menos a mediano plazo, es-
taba sellado. No exista, evidentemente, un verdadero inters de los go-
biernos en mantenerla, ya que prcticamente, con la extincin de los
grandes frigorficos, haban desaparecido las causas que le dieron ori-
gen. La ley 21.586, del ao 1977, dispuso su liquidacin definitiva,
todava en curso.
La ley que cre el IGA, en reemplazo de la Junta, a su vez, dur ape-
nas dos aos y en 1952 fue sustituida por la 14.155 que cre el Institu-
to Nacional de Carnes, que separaba las funciones gubernamentales de
las comerciales, las que se restituan a la actividad privada. Entretanto
la CAP, que sobreviva a todas estas alternativas, continu con su exis-
tencia contradictoria y falta de objetivos concretos, hasta que se dispu-
so su disolucin en el ao antes indicado.
4. LAS ULTIMAS JUNTAS DE CARNES
As llegamos despus de esas leyes intermedias a 1956, en que se res-
tablece la vigencia de la Junta Nacional de Carnes con el decreto-ley
8509/56, y a la cual se le otorg, como facultad especial, despus de la
experiencia anterior recogida de los frigorficos, la de investigar el re-
sultado econmico de las empresas. A su vez, en 1973, se dict la ley
20.535 que estableci un nuevo estatuto para la Junta y fij los princi-
pios bsicos de la poltica de carnes, entre ellos el de evitar las prcticas
de concentracin econmica, estructurar regmenes de comercializacin
para hacer frente a los monopolios, alcanzar una produccin ptima,
asegurar una eficiente y gil distribucin de los productos, promover
las exportaciones, diversificar la dieta humana, formular planes ten-
dientes a evitar las oscilaciones cclicas en la actividad. La Junta no slo
tena jurisdiccin en el mercado de carnes rojas, sino que abarcaba tam-
bin la de origen avcola y los recursos vivos del agua, la cunicultura
y otros productos de la fauna. A tal efecto dispona que las personas y
entidades que se dedicaran al almacenamiento, comercio, industrializa-
cin, transporte de ganado, aves, recursos vivos del agua, cunicultura y
otros productos de la fauna y carnes, sus productos y subproductos,
con destino al mercado interno y exportacin y los establecimientos y
locales en que aquellos se realizaran, deban estar inscriptos en los regis-
tros que llevara la Junta, siendo obligacin de los inscriptos llevar li-
bros de contabilidad, presentar memorias y balances, estadsticas y
cualquier otra informacin de carcter general o particular que se les
requiriera, facilitar el acceso para las inspecciones, llevar libros y corres-
pondencia en idioma nacional y en el sistema mtrico decimal y ajustar-
se a las tarifas que aprobara la Junta por el uso de sus instalaciones.
La ley 20.535 fue reemplazada por la 21.740, dictada en el ao
1978, ltima de las leyes sobre la materia, cuyo objetivo -segn fue ex-
puesto en la nota de elevacin del proyecto-, fue que la Junta se convir-
tiera fundamentalmente en un organismo de promocin y contralor
como lo haba sido tradicionalmente, dejando de lado sus actividades co-
merciales y admitiendo slo en casos excepcionales concretar operacio-
nes de venta, como funcin subsidiaria y a solicitud de las partes
contratantes. La Junta deba volcar toda su capacidad en la promocin
del comercio exterior y en vigilar que el mercado interno se encontrara
suficientemente abastecido, colaborando con las empresas privadas
existentes en el perfeccionamiento de los actuales mercados de comer-
cializacin y distribucin, especialmente los del exterior, mejorar el
transporte de los productos y estimular la posibilidad de determinar
mercados futuros.
Entre las funciones importantes que mantena la Junta, segn esta ley,
figuraba la de establecer normas de clasificacin y tipificacin del gana-
do y carnes destinados al consumo interno y a la exportacin, mantener
estudios actualizados que permitieran evaluar las necesidades de radicar
plantas de faena de carnes y mercados de hacienda, fijar normas de cali-
dad y especificaciones a que deberan ajustarse las exportaciones, esta-
blecer normas de comercializacin de ganado, carnes, productos y
subproductos, dentro de un rgimen de libre concurrencia, que armoni-
zara los intereses de los productores, industriales, comerciantes y consu-
midores, actualizar los registros de todas las personas o entidades que se
dedicaran a la industrializacin y comercio de ganado y carnes, adoptar
las medidas necesarias para promover la exportacin de ganado y car-
nes, y ejecutar la poltica establecida por el Poder Ejecutivo en materia
de ganado y carnes. Tales eran sus funciones bsicas. Slo poda interve-
nir en el comercio de carnes, cuando se tratara de negociaciones con em-
presas estatales de otros pases, o a solicitud de los importadores cuando
fuera necesario asegurar el cumplimiento de los contratos concertados.
La ley creaba una Comisin de Audiencia para escuchar a todos los inte-
reses vinculados a la produccin, comercio e industrializacin de la car-
ne, que no estuvieran representados en el directorio de la Junta.
La Junta de Carnes, como la de Granos en la esfera de su competen-
cia, no tena atribuciones en materia de polica sanitaria del ganado,
carnes y sus productos, las que estaban reservadas en la Secretara de
Agricultura a los organismos que de ella dependen.
5. DISOLUCIN DE LA JUNTA
Dijimos anteriormente que el rgimen regulador de las carnes, como
el de granos, y el de los cultivos especiales, experiment grandes cam-
bios al sancionarse la ley 23.696 de Reforma del Estado y su decreto
reglamentario 2284/91. Como resultado de esta ley la Junta qued di-
suelta, a igual que la Junta de Granos, y las funciones de poltica co-
mercial, control y fiscalizacin que tena en la produccin y comercio
de carnes han sido reasumidas por la Secretara de Agricultura o por los
organismos de control que de ella dependan. En consecuencia, el aludi-
do decreto no slo disolvi la Junta sino tambin dej sin efecto todas
las regulaciones establecidas en la ley 21.747, sus reglamentaciones y
modificaciones, en cuanto restrinjan el comercio interno o externo de
carnes, las relativas a la fijacin de precios mnimos, aplicables al mer-
cado interno, cupos, restricciones cuantitativas, reglamentaciones con-
tractuales y toda otra disposicin que limite el libre juego de la oferta y
la demanda en el mercado de carnes. Iguales derogaciones, como vi-
mos, se operaron en materia de granos. El decreto aclara que las fun-
ciones remanentes (que no se dejan sin efecto), referentes a la poltica
comercial interna y externa de la Junta Nacional de Carnes, se transfie-
ren a la Secretara de Agricultura y las de polica y certificacin de cali-
dad, establecidas por la ley 21.747 y normas complementarias, a los
organismos de control que de ella dependan, como es el caso de la
ONCCA. Asimismo, el decreto suprime las contribuciones sobre la co-
mercializacin interna o externa de carnes y sobre las comisiones de re-
matadores, martilieros o intermediarios en los negocios de ganado,
carnes y subproductos que fijaba la ley 21.747 con destino a la forma-
cin de los recursos de la Junta disuelta. En consecuencia, todos los tr-
mites y requerimientos y los controles que antes se efectuaban por o
ante la Junta, en cuanto no hayan quedado derogados por las regula-
ciones dejadas sin efecto por el decreto 2284/91, ahora debern ser
realizados ante o por esa Secretara o ante o por los organismos especiali-
zados que de ella dependen, con competencia en la materia. La resolucin
836/96 de la Secretara de Agricultura, como hemos visto, ratifica la vi-
gencia de dichas normas, dictadas por la Junta de Carnes, en materia ati-
nente al comercio de ganado, carnes, productos y subproductos, las que
sern aplicables por la Oficina de Control Comercial Agroalimentario,
ONCCA, organismo descentralizado dependiente de la Secretara de
Agricultura. A su vez, la resolucin 835/96, de la misma Secretara, deter-
mina las facultades del Director Ejecutivo de dicho organismo para
asegurar la transparencia y libre concurrencia en los procesos de indus-
trializacin y comercio resultantes de la actividad agropecuaria.
Los bienes de propiedad de los entes disueltos pasarn a poder del
Estado. En este caso de las carnes, no existe un inters superior en pre-
servar su funcionamiento, como ocurre en el caso de los elevadores de
granos, y la venta de estos bienes no aparece sujeta a condicin alguna.
El decreto autoriz a la Secretara a designar un interventor liquidador
en el organismo de carnes disuelto.
6. CLASIFICACIN Y TIPIFICACIN DE LAS CARNES
El ganado vacuno se clasifica en siete clases: terneros, novillitos, no-
villos, vaquillonas, vacas, toros y torunos.
La clasificacin consiste en la ordenacin de las reses segn su edad
y sexo y la tipificacin es su evaluacin de acuerdo a su conformacin y
terminacin.
Para que un mercado funcione eficientemente es necesario que la
mercadera que se ofrece se encuentre tipificada. As la diferencia de
precios que se observe depender de las distintas calidades del producto
ofrecido. El ganadero recibir de este modo el precio justo que corres-
ponda a la calidad ofrecida y tipificada, de acuerdo a la precocidad del
animal, conformacin, desarrollo muscular, grasa y otros factores con-
currentes. La clasificacin y tipificacin se realiza al paso de la noria en
la playa de faena y tiene la ventaja de la economa, pues no se interrum-
pe el trabajo. El inspector se ubica al finalizar sta, al costado de la res,
en el palco de tipificacin, y al finalizar la faena se realiza su pesada,
clasificacin y tipificacin, esta ltima que se inserta al costado de la
res mediante un sello y de acuerdo con la escala establecida, segn su
destino comercial, sea para la exportacin, consumo especial, manufac-
tura o conserva. Actualmente se utilizan las letras de la palabra JUN-
TA, cuyas calidades, en trminos generales, responden a los siguientes
conceptos prcticos y muy generales:
II -
J -
u -
U2 -
N -
T -
A -
Calidad superior
Muy buena
Buena
Mediana
Regular
Inferior
Mala
Hay tambin otras calidades intermedias que se designan con la ini-
cial acompaada de un nmero que indica el tipo particular (grado de
grasa) de la carne, por ejemplo J4 bife con grasa importante, o J2 o j
bife excelente, etctera.
La tipificacin no es igual en todos los pases, utilizndose en algu-
nos de ellos el procedimiento de la ecosonda, la que transmite la infor-
macin a una computadora que la procesa (Nueva Zelanda, Australia)
o basndose en la conformacin, terminacin y calidad del animal y la
carne (EE.UU.) o por edad y sexo (Chile). En la Unin Europea y Uru-
guay se sigue un sistema parecido al de la Argentina.
7. MATADEROS, FRIGORFICOS Y OTROS AGENTES
QUE INTERVIENEN EN LA ELABORACIN Y COMERCIO
DE CARNES. REGULACIONES
Los principales centros de venta del ganado vacuno se concentran en
los remates y ferias del interior del pas, que abastecen el consumo re-
gional y en el Mercado de Hacienda de Liniers, que abastece con una
crecida presencia de animales, del orden de las 7.000 / 10.000 cabezas
diarias, el mercado de la Ciudad de Buenos Aires y el conurbano, que
representa el dieciocho por ciento del total del pas. En la poca de la
Colonia el mercado estaba situado en los corrales del Parque de los Pa-
tricios, pero desde principios de siglo comenz a funcionar el predio de
32 hectreas de Liniers, que congrega especialmente la hacienda de
Buenos Aires, La Pampa, sur de Santa Fe, Entre Ros, Corrientes y Cr-
doba. Este mercado, adems de contribuir a la formacin de los pre-
cios, lleva un estricto control sanitario de los animales que se subastan.
En el ao 1992 fue privatizado y se otorg la concesin por diez aos a
la firma Mercado de Liniers S.A., con una eventual prrroga de cinco
aos. Al vencimiento el Mercado deber trasladarse a San Vicente, don-
de la firma concesionaria ha adquirido un predio de 300 hectreas. Los
remates, en el Mercado, se anuncian con una campana y se realizan, a
un promedio de catorce por da, previa exhibicin de la mercadera,
terminados los cuales los animales pasan por las bsculas para estable-
cer su peso definitivo, hasta su carga en los camiones para su destino fi-
nal. En el ao 1997, se subastaron en el Mercado 1.650.000 cabezas de
ganado vacuno.
La carne es un producto alimentario perecedero que requiere el cum-
plimiento de normas higinico-sanitarias en todos los establecimientos
donde se elaboren o depositen sus productos. Estas normas no han sido
cumplidas a menudo en el pas y la existencia de mataderos clandesti-
nos, o de simples colgaderos, donde se faena el ganado fuera de toda
precaucin sanitaria y del estado de salud del animal, pone en serio
riesgo el bienestar de los consumidores, que necesitan ser protegidos,
asegurndoles que la carne y los productos crneos que se le ofrecen,
responden a mercadera sana, no adulterada y, en su caso, adecuada-
mente marcada, etiquetada o empaquetada. Los productos elaborados
fuera de estas condiciones pueden venderse a menores precios, en com-
petencia desleal con los establecimientos que respetan las normas sani-
tarias y comerciales.
Los mataderos deben reunir los requisitos mnimos que fijan las re-
glamentaciones, entre ellos, el de poseer certificado de habilitacin sani-
taria definitivo, contar con cmaras frigorficas habilitadas, llevar el
libro de movimiento de haciendas y carnes, rubricado por la ONCCA,
comunicar la lista de matarifes carniceros y dems usuarios que faenan
en el establecimiento, publicar en el Boletn Oficial su peticin de ins-
cripcin en el Registro de Matriculados, prestar una caucin no menor
del doce por ciento del monto de la faena mensual, de los ltimos seis
meses, en garanta de las deudas que se generen por multas, impuestos,
deudas previsionales, etctera.
Tambin los abastecedores de carne para el suministro a los comer-
cios debern presentar una solicitud de inscripcin, con los anteceden-
tes de la firma y la opinin de la Cmara respectiva.
Igualmente, las cmaras frigorficas, despostaderos, fbricas de cha-
cinados, de carnes y de productos conservados, debern inscribirse en el
Registro de Matriculados, acompaando sus antecedentes, el certifica-
do de habilitacin sanitaria y publicar por un da en el Boletn Oficial
la solicitud de inscripcin.
Lo mismo ocurre con los consignatarios de carnes que comercializan
carne en subasta pblica por cuenta de terceros, los cuales adems de
los requisitos generales, debern utilizar exclusivamente locales inscrip-
tos en los registros de la ley 21.740, que cuenten con habilitacin sani-
taria nacional. Los locales de concentracin son los destinados a la
comercializacin mayorista en las modalidades de subasta pblica o
ventas particulares.
Los consignatarios y comisionistas de ganados, tambin debern ins-
cribirse en el Registro de Matriculados, acompaando sus antecedentes,
la opinin de la Cmara respectiva y publicando su solicitud en el
Boletn Oficial, requisitos que tambin debern cumplir los exportado-
res e importadores de ganados, carnes, productos y subproductos.
Tambin debern inscribirse los matarifes abastecedores, que son
los que faenan hacienda propia, para el abastecimiento de sus plantas
o de terceros, debiendo acompaar constancia de aceptacin como
usuario del establecimiento faenador elegido, quedando responsable el
titular del mismo de la conducta violatoria de cualquier norma que ob-
serve el usuario.
Existe por ltimo la categora de consignatario de carnes mediante el
sistema de proyeccin de imgenes, que comercializa carne en subasta
pblica mediante la exhibicin de imgenes, filmadas en el estableci-
miento faenador, debiendo acompaar, en este caso, adems, el contra-
to de explotacin del establecimiento faenador y la habilitacin
municipal del local de venta por ese sistema.
Todas estas inscripciones debern solicitarse ante la Oficina Nacio-
nal de Contralor Comercial Agroalimentario, ONCCA, dependiente de
la Secretara de Agricultura y lo son sin perjuicio de la habilitacin hi-
ginico-sanitaria que requiera el establecimiento, la que deber cumpli-
ment arse previ ament e ante el Servicio de Sani dad y Cal i dad
Agroalimentaria, SENASA, aspecto este ultimo del que hablaremos en
el captulo siguiente.
8. LA PROMOCIN DEL COMERCIO DE CARNES
Entre las funciones asignadas a la Junta por la ley 21.470 y que que-
daron transferidas a la Secretara de Agricultura, figura la de promover
la produccin, el comercio y la industria de ganado y carnes, a fin de
lograr la satisfaccin de la demanda interna y el desarrollo de las ex-
portaciones.
El pas es uno de los principales exportadores de carnes del mundo.
Ocupa el quinto lugar despus de Australia, Estados Unidos, la Unin
Europea y Nueva Zelanda, con un volumen del orden de las 500.000 t.
anuales. Se acusa a la ganadera argentina y al comercio de carnes de
no haber dado respuesta a la produccin de carnes de mejor calidad y
de desaprovechar los nichos de consumo que existen para las carnes de
excelencia en el mercado internacional. El consumo interno representa
el ochenta por ciento de la produccin, que alcanza a 2.600.000 t.
anuales. En los ltimos aos el incremento de los precios de los granos
en el mercado internacional determin el desplazamiento de la pro-
duccin vacuna a tierras de menor valor, con la consiguiente reduccin
de las existencias. El cambio en la dieta de los consumidores provoc, a
su vez, un menor consumo de carne en el mundo, ante una creciente
tendencia al consumo de productos vegetales. La imposicin de cupos,
cuotas y trabas arancelarias, certificados de calidad y el problema de la
fiebre aftosa, recientemente resuelto, dificult el ingreso de los produc-
tos crnicos a los mercados tradicionales y la apertura de mercados
nuevos en el denominado circuito no aftsico, que siguen las normas de
Estados Unidos, Canad y Japn. El principal problema de nuestro co-
mercio de carnes es que ste se concentra en cabeza de dos mercados
principales, la Unin Europea y Estados Unidos. Existe, paralelamente,
un gran mercado en potencia en Rusia, los pases rabes y los de Asia-
Pacfico que representan una capacidad de consumo potencial que se
estima del orden de las 4 millones de t. anuales.
Se abre, de este modo, una gran perspectiva a las exportaciones, tan-
to para el mercado aftsico como para el no aftsico, que hace posible
que en el mediano plazo el nivel de nuestras exportaciones pueda fcil-
mente incrementarse en un cuota del orden de las 200.000/300.000 t.
anuales. Para ello, ser necesario investigar nuevos mercados, intensifi-
car la propaganda de nuestras carnes en el exterior y tambin promover
el consumo interno, que ha descendido en los ltimos veinte aos de 78
kg. por habitante/ao a 55. Sin embargo, el panorama exportador to-
dava no se presenta claro. En 1997, las ventas al exterior descendieron
el ocho por ciento y se estima que en 1998 la exportacin caer en unas
100.000 t.
Con la finalidad de investigar la bsqueda de nuevos mercados y
ampliar los existentes, la Secretara de Agricultura ha puesto en vigen-
cia la resolucin 18/98, que ha instituido un arancel para atender los
servicios de promocin de la carne vacuna en el pas y en el exterior, el
cual se fija en el 0,20 por ciento del valor ndice de res vacuna, en pla-
za de faena, a cargo del propietario, y del 0,09 por ciento del mismo
valor del animal faenado, a cargo del frigorfico. Los fondos recauda-
dos se depositarn en una cuenta especial, la que ser administrada por
una fundacin integrada por representantes de la industria agropecua-
ria, de los frigorficos y la Secretara. Existe la propuesta de crear un
Instituto, bajo la presidencia de un productor, y un consejo asesor.
CAPITULO XIII
POLICA SANITARIA ANIMAL Y VEGETAL
1. POLICA SANITARIA ANIMAL, LA LEY 3959
Y OTRAS LEYES SANITARIAS
En materia de polica sanitaria debemos distinguir dos aspectos: el
referente a la sanidad animal, o sea, del ganado y de las aves, y el que
concierne a las condiciones higinico-sanitarias de los establecimientos
donde se faenen, procesen o almacenen ganados, aves, carnes y sus sub-
productos. Ambos estn, por cierto, estrechamente vinculados.
El control de las enfermedades del ganado ha experimentado gran-
des progresos en el transcurso de la presente centuria, eliminndose la
posibilidad de mortandad de los animales por la presencia de las enfer-
medades epizoticas principales, aunque para el resto de las enfermeda-
des los especialistas ponen en duda si conviene adjudicar recursos para
combatirlas, tarea que no resulta fcil, o si debe optarse por convivir
con ellas, manteniendo un adecuado control. Los perjuicios que ocasio-
nan las enfermedades en el patrimonio ganadero son fciles de estable-
cer y, entre ellos, deben sealarse la disminucin de la produccin
ganadera por muerte o reduccin en los rendimientos del animal, pro-
creacin disminuida, reduccin de la capacidad nutricional, menores
expectativas de vida til, calidad del producto en desventaja y prohibi-
cin de ingreso en los mercados de consumo.
La primera ley de sanidad animal fue la 3959, sancionada en el ao
1900, que marc un hito importante para la defensa de los ganados
en todo el territorio de la Repblica contra la invasin de las enfer-
medades contagiosas exticas y la accin de las enfermedades epizoti-
cas existentes en el pas. Esta ley, todava vigente, con las modificaciones
introducidas por las leyes 4155 y 17.160, adems de los ganados, inclu-
ye las aves y los productos de la caza y de la pesca, y se aplic no slo
en los territorios nacionales, sujetos a la jurisdiccin nacional, sino
tambin a las operaciones de importacin y exportacin de ganado, al
trfico de ganado de una provincia a otra, y en todos los casos que las
provincias soliciten al Gobierno nacional su intervencin ante enferme-
dades contagiosas extendidas a ms de una provincia, o que revista el
carcter de epizotica y ofrezca el peligro de propagarse fuera de ella.
Respeta, en materia de jurisdiccin, los preceptos federales.
Toda persona que tenga a su cargo el cuidado de animales atacados
por enfermedades contagiosas o sospechados de estarlo, deber denun-
ciarlo a la autoridad y proceder a su aislamiento, inclusive, respecto a
los animales muertos, debiendo stos ser enterrados o destruidos.
El Poder Ejecutivo nacional podr declarar infectada la propiedad,
circunscripcin o provincia y est autorizado para aislar, secuestrar o
prohibir el trnsito de animales, sacrificar o destruir los mismos.
La ley, por otra parte, facultaba al Poder Ejecutivo, anticipndose a
regulaciones posteriores sobre la materia, a reglamentar tambin las
condiciones higinico-samtarias de los establecimientos dedicados a la
comercializacin y faenamiento de ganado, mataderos de aves, indus-
trializacin de la caza y de la pesca y comercializacin de los productos,
norma sta que ha sido reemplazada por nuevas leyes.
Adems, en el caso del ganado, la ley fija normas para la indemniza-
cin de los perjuicios derivados de los animales, construcciones e insta-
laciones mandados a destruir, salvo cuando la enfermedad hubiera sido
mortal, en cuyo caso no habr lugar a esa indemnizacin.
La ley 3959 fue modificada por la 17.160 y complementada por nu-
merosas leyes y disposiciones posteriores en materia de ganados, que
abarcaron una extensa gama de situaciones donde se encontraban en
juego aspectos de la sanidad animal, vinculados a ciertas enfermedades
especficas, como la fiebre aftosa, la brucelosis, hidatidosis, encfalo-
mielitis, carbunclo, triquinosis, garrapata, sarna bovina, ovina y capri-
na, anemia infecciosa equina, bronquitis y encefalomielitis aviar, mosca
de los cuernos y otras enfermedades que afectan a los ganados y aves.
En esta materia de las luchas sanitarias contra las enfermedades de
los ganados debe destacarse la emprendida, desde hace muchos aos
atrs, contra la fiebre aftosa, que ingres al pas en las ltimas dcadas
del siglo pasado, y en cuyo combate ha intervenido permanentemente la
Comisin Nacional de Lucha contra la Fiebre Aftosa, creada por la ley
24.305, sancionada en el ao 1993 que implemento, a su vez, el Progra-
ma Nacional de Lucha contra esa enfermedad. El estado sanitario de los
rodeos debe ser una preocupacin fundamental del productor, no slo
por los costos que representa la atencin de una enfermedad ya declara-
da, sino tambin por su incidencia en la produccin y en la comercializa-
cin. A este respecto, los Estados adoptan distintas actitudes para los
pases del circuito aftsico. O bien toman en cuenta el riesgo pas y pro-
hiben la introduccin de mercadera aun de zonas libres de aftosa, posi-
cin sta que han adoptado Estados Unidos y los pases que siguen su
metodologa; o consideran, en cambio, como la Unin Europea, slo el
riesgo regin, vedando las importaciones provenientes exclusivamente
de la regin del pas que se encuentra afectada, pero no de las restantes.
La enfermedad de la aftosa se manifiesta fundamentalmente en los
animales unpedos (bovinos, equinos, ovinos, caprinos, porcinos) con
llagas en la boca, las pezuas y las ubres, y se ha hecho presente parti-
cularmente en el ganado bovino, con un gran poder difusor, pero no
poda obtenerse la vacuna que permitiera una accin efectiva para su
erradicacin. La vacuna acuosa trajo algunos progresos que recin se
consolidaron al aplicarse la vacuna oleosa, trivalente, que permiti en
el pas, a travs de una accin perserverante y mediante un Programa
de Control y Erradicacin de la enfermedad, llevado a cabo por las or-
ganizaciones de productores, con la debida vigilancia de los veterinarios
locales del organismo de control de las luchas sanitarias, el SENASA,
eliminar en los ltimos tres aos los focos de enfermedad, que haban
alcanzado en el territorio cifras que superaban el millar, permitiendo
hoy ofrecer un pas libre de la enfermedad, como ha sido reconocido en
el mundo, si bien en forma condicionada, conforme lo ha declarado la
resolucin 353/96 del SENASA y la Oficina Internacional de Epizootias
en el ao 1997, lo que aumentar sustancialmente nuestras posibilida-
des de exportacin de carne vacuna a mercados que hasta ahora esta-
ban vedados, como el de Estados Unidos, el cual importa cerca de 1
milln de t. anuales y, asimismo, de los pases asiticos que tambin
son fuertes importadores y con un consumo potencial elevado, los cua-
les pertenecen al mismo circuito antiaftsico. La frmula utilizada por
la Argentina y el organismo internacional, en el caso analizado, es la de
"pas libre de aftosa, con vacunacin", lo que significa que aun debe-
rn proseguirse los controles durante dos aos ms, por lo menos, con
aplicacin de las vacunas, para obtener la liberacin total. Esta libera-
cin se obtendr cuando se logre la declaracin de "pas libre de aftosa,
sin vacunacin". Hasta entonces slo podremos ingresar a los pases
del circuito antiaftsico, con productos termoprocesados o enlatados,
como se ha venido haciendo hasta el presente.
El resultado de este triunfo inicial sobre la aftosa fue la primera ex-
portacin de carne fresca envasada al vaco a EE.UU., realizada en el
mes de agosto de 1997. La partida era muy pequea, pero con ella de-
sapareca, en principio, la veda impuesta al pas desde el ao 1931, a
causa de la aftosa. EE.UU. acord un cupo de 20.000 t. en la Ronda
del GATT celebrada en Uruguay, condicionada a la erradicacin de la
aftosa y se abren, con ese primer envo, las perspectivas de suministros
mayores, tanto en ese pas, como en el mercado asitico que sigue sus
mismas reglas para la veda. El control de la aftosa no slo debe reali-
zarse en el interior del pas, sino tambin en las fronteras donde puede
producirse el acceso del virus, a travs de los productos introducidos.
En 1997, Argentina inaugur uno de los pocos laboratorios existentes
en el mundo para la investigacin y control de la fiebre aftosa y otras
enfermedades exticas del ganado. Este laboratorio, que depende del
SENASA, est destinado a crear niveles de bioseguridad y abrir nuevos
mercados a los productos de la industria frigorfica. La aftosa es trasmi-
sible al hombre, pero sus efectos no son graves.
La resolucin 14/96 dictada por el SENASA, determina para las dis-
tintas regiones de la Repblica, las siguientes calificaciones epidemiol-
gicas: libre de aftosa, sin vacunacin, libre de aftosa sin vacunacin,
con funcin de vigilancia, libre de aftosa con vacunacin, regin espo-
rdica con vacunacin y funcin de proteccin y regin de riesgo, con
declaracin de emergencia sanitaria. La resolucin indica las exigencias
sanitarias que debern cumplirse en cada zona descrpta y para el movi-
miento de animales y productos entre las mismas, importacin de ani-
males, productos y subproductos de origen animal y de material
gentico de pases limtrofes, traslado de animales susceptibles de fiebre
aftosa y trnsito de animales y productos en cada regin, siempre que
las condiciones epidemiolgicas sean equivalentes a las de la regin de
origen. Tambin la resolucin 219/95 de ese organismo contempla las
exigencias a las que debern someterse los elaboradores de vacunas an-
tiaftosas y las normas de seguridad biolgica para la manipulacin del
virus de la fiebre aftosa. Tambin la resolucin 132/95 estableci las
condiciones para declarar "establecimiento de riesgo sanitario" a aquel
que no cumpla en tiempo y forma con la vacunacin antiaftosa dentro
de los perodos fijados para cada plan. En este caso, se dispondr la va-
cunacin de la hacienda, de oficio, con costos a cargo del propietario.
Otras resoluciones prevn la fiscalizacin y el lavado de camiones que
transportan hacienda y la expedicin del certificado de lavado y desin-
feccin de los mismos, cuya presentacin es necesaria para efectuar la
carga. A su vez, la resolucin 87/96 del SENASA establece el sacrificio
sanitario de los animales atacados de fiebre aftosa o sospechados de es-
tarlo, sea por medio de la faena en los establecimientos habilitados o por
la aplicacin del rifle sanitario en el lugar en que se encuentren aqullos.
Otras de las enfermedades del ganado que preocupan a los producto-
res son la brucelosis, la tuberculosis, el carbunclo y la sarna ovina, capri-
na y bovina. La brucelosis es una enfermedad infecciosa que se transmite
por va oral u ocular y se caracteriza por producir en el vacuno el aborto
en la etapa final de la gestacin y la consiguiente y posible infertilidad.
Se trata, como la aftosa, de una zoonosis, es decir, de una enfermedad
transmisible al hombre, especialmente a travs de la alimentacin y
provoca la llamada "fiebre ondulante". Tiene un poder difusor menor
al de la aftosa. Afecta a nuestro mercado de carnes y productos lcteos,
aqu y en el exterior. La Secretara de Agricultura realiza campaas pe-
ridicas de vacunacin contra la bacteria causante. Existe instituida, al
respecto, la Comisin Nacional de Lucha contra la Brucelosis y el Pro-
grama de Control y Erradicacin de la misma, elaborado sobre el mo-
delo adoptado para la fiebre aftosa. El programa consta de dos etapas:
la de control de la enfermedad, a travs de la vacunacin; y la de erra-
dicacin, con sacrificio de los animales reaccionantes a las pruebas.
Tambin son enfermedades crticas del ganado la tuberculosis bovi-
na, ovina y porcina y el carbunclo. La primera provoca lesiones en el
rgano afectado y conduce al sacrificio del animal, y el carbunclo ataca
a los bovinos y al hombre y es una enfermedad mortal, en ambos casos,
provocando la no coagulacin de la sangre. A su vez, la garrapata es un
ectoparsito hematfago, que provoca grandes prdidas en el ganado
bovino y es causa de otras enfermedades. Existe tambin un Programa
Nacional de Lucha, basado en la regionalizacin y avanzando a las zo-
nas ms afectadas, a medida que se ha ido logrando la erradicacin en
las otras. La lucha sistemtica y obligatoria contra la garrapata que
afecta al ganado y los animales domsticos se increment al sancionarse
la ley 12.566 y su decreto reglamentario 7623/54 que oblig a los pro-
pietarios de los ganados a someterlos a baos garrapaticidas peridi-
cos, en las pocas, formas y plazos que determine el Poder Ejecutivo.
Las campaas contra la sarna ovina, caprina y bovina, la lucha contra
las enfermedades de los porcinos, con la participacin de los organis-
mos municipales y de otras enfermedades del ganado, las aves y la api-
cultura, han sido tambin objeto de disposiciones especiales, pero
ninguna de ellas ha adquirido la intensidad de las luchas contra la fie-
bre aftosa y la brucelosis que pueden ser considerados, hoy, los princi-
pales focos infecciosos producidos en el pas que, en materia de ganado,
requieren la mayor atencin sanitaria.
Contrariamente a lo que ha ocurrido con los pases de Europa, en Ar-
gentina no se han registrado focos de la epidemia de encefalopata bovina,
BSE, conocida como Enfermedad de la Vaca Loca, que afect al Reino
Unido, en los ltimos aos y a algunos pases de Europa, significando la
prdida de cientos de miles de animales vacunos y una cada importante
en el consumo de carne. Se trata de una enfermedad letal que ataca el
sistema nervioso del animal y se transmite por la va alimentaria (racio-
nes de harina de carne y hueso para bovinos). Se la considera una zoo-
nosis (a veces se comunica a las personas). Existe un programa nacional
de prevencin, respecto a esta epidemia, prohibicin del consumo bovi-
no de harinas de carne y hueso y controles en la introduccin de ganado.
Otras de las enfermedades controladas son la peste porcina, a travs
de la vacunacin y la triquinosis, tambin porcina, con el sacrificio del
animal y el decomiso de la carne en las plantas de faena. La mosca de
los cuernos es otro insecto hematfago que ataca especialmente a los
bovinos causndoles molestias e intranquilidad, que repercuten desfa-
vorablemente en la alimentacin de los mismos.
En materia de equinos una de las enfermedades controladas es la
anemia infecciosa y, con relacin a las aves, la microplasmosis aviar. En
nuestro pas no se registra la enfermedad de Newcastle (aviar).
2. LAS LEYES DE SANIDAD ANIMAL 18.811 Y 22.375
Aquella vieja ley 3959 de polica sanitaria animal y las leyes especfi-
cas sobre enfermedades del ganado, predecesoras de las luchas sanita-
rias, fueron complementadas, en el aspecto industrial, por la 18.811,
denominada Ley Federal de Carnes, cuyo objetivo fue establecer un r-
gimen uniforme y controlado por la autoridad nacional, para la habili-
tacin y funcionamiento de los establecimientos donde se faenen y
elaboren productos de origen animal, a fin de mejorar los aspectos hi-
ginico-sanitarios de los mismos, con los requisitos que aconseja una
adecuada ingeniera sanitaria. El germen de esta ley se encuentra, segn
vimos, en las disposiciones de la ley 3959, si bien sta se refera ms es-
pecficamente al ganado y slo incidentalmente a las carnes. No era su-
ficiente asegurar la faena de un animal sano, libre de enfermedades,
sino que resultaba tambin indispensable que las condiciones higinico-
sanitarias de los establecimientos donde se realizan los procesos de ma-
tanza del animal y elaboracin de las carnes, reunieran condiciones
apropiadas. Esta ley, por lo tanto, complement, en el aspecto indus-
trial, a la 3959 y facult al Poder Ejecutivo nacional a reglamentar en
todo el pas el rgimen de habilitacin y funcionamiento de los estable-
cimientos donde se faenen animales y se elaboren o depositen produc-
tos de origen animal, en cuanto a los requisitos higinico-sanitarios que
deben reunir en la elaboracin, industrializacin y transporte destina-
dos al consumo, incluso cuando estos procesos se realicen dentro de la
misma provincia o de la Capital Federal, los que debern contar o tran-
sitar con la documentacin sanitaria correspondiente. Los gobiernos
provinciales debern cumplir estas disposiciones y sern los primeros
responsables de su observancia, pero sin perjuicio de ello la autoridad
sanitaria nacional podr concurrir para hacer cumplir las normas en
cualquier parte del pas, con prescindencia de toda limitacin jurisdic-
cional. Esta ley no era muy clara en cuanto al alcance de la "concu-
rrencia" de la autoridad nacional en el mbito de las provincias y la efica-
cia de las medidas que poda adoptar sta para asegurar el cumpli-
miento de los objetivos de la ley en las jurisdicciones locales.
La ley 18.811 fue reemplazada por la 22.375, que tuvo por objeto
reafirmar la poltica sanitaria unificada en todo el pas de la ley anterior
y, al mismo tiempo, avanzar en el proceso correctivo mediante un sis-
tema de castigo a los infractores, asegurando de este modo, con ms
fuerza y plenitud, la presencia de la autoridad nacional para el sosteni-
miento de los principios bsicos higinico-sanitarios en todo el territo-
rio del pas, independientemente de las jurisdicciones. La ley reafirma y
refuerza la facultad de Poder Ejecutivo nacional para establecer el rgi-
men de habilitacin y funcionamiento de esta clase de establecimientos,
en todo el pas, determinando que las autoridades provinciales ejerce-
rn el control sobre su cumplimiento, pudiendo dictar normas comple-
mentarias para la mejor aplicacin de sus disposiciones. Sin perjuicio de
ello el Servicio Nacional de Sanidad Animal y Calidad Agroalimentaria,
SENASA, concurrir para hacer cumplir las reglamentaciones, asistien-
do a los organismos provinciales y requirindoles la aplicacin de san-
ciones, pudiendo incluso disponer este Servicio, por s, sin consulta
previa, la clausura preventiva del establecimiento, con el auxilio de la
fuerza pblica y sin perjuicio de la tramitacin del respectivo sumario,
a cargo de la autoridad provincial correspondiente. La clausura podr
ser levantada cuando hayan desaparecido las causas que la motivan. El
objetivo de la ley, sin duda, fue reforzar a la autoridad provincial, ante
la falencia de los controles que se observaban en el mbito provincial
por la negligencia, desconocimiento y falta de autoridad poltica de los
funcionarios encargados de los controles, que ponan en serio peligro a
la salud pblica en todo el territorio. Esta ley otorg, por ello, faculta-
des al SENASA, rgano federal, para "clausurar" preventivamente los
establecimientos, aunque estuvieran en jurisdiccin provincial, aspecto
que no contemplaba la norma anterior. Las provincias, a su vez, lleva-
ran adelante el sumario correspondiente, para determinar las responsa-
bilidades y penalidades del caso.
A los efectos de la comercializacin de la carne los pases comprado-
res habitualmente destacan delegaciones para comprobar las condicio-
nes higinico-sanitarias de los establecimientos proveedores. La Unin
Europea ha habilitado, en este sentido, una serie de frigorficos del pas
que podrn realizar exportaciones de carnes al rea, por haber cumpli-
do los requisitos sanitarios exigidos.
Al presente existen alrededor de trescientas plantas de faena en el
pas, de las cuales slo la mitad haban cumplido, hasta fecha reciente,
las normas sanitarias establecidas. La falta de un registro completo y de
procedimientos de control, han determinado que un alto porcentaje
de la faena, que algunos estiman en el ochenta por ciento, se realice
fuera de toda fiscalizacin sanitaria.
Independiente de la fiscalizacin de los establecimientos procesado-
res de carnes, por resolucin 417/97 el SENASA estableci el Registro
Nacional Sanitario de Productores Pecuarios, RENSPA, que otorgar a
los inscriptos una credencial que les ser requerida para todo trmite
oficial. Este sistema permitir al SENASA llevar un mejor control de la
aftosa y otras enfermedades del ganado, como complemento de las
otras fiscalizaciones higinico-sanitarias dispuestas.
El SENASA, por otra parte, tambin lleva el control sanitario del ga-
nado despachado para faena, el control post-cuarentenario, el de rema-
te-ferias, la vigilancia epidemiolgica y la inspeccin y habilitacin de
las plantas de faena de ganado y establecimientos pesqueros, buques
procesadores, decomiso de ganado por enfermedades, establecimientos
elaboradores de productos lcteos y fiscaliza, tambin, desde el punto
de vista sanitario, a los establecimientos de comercializacin, carnice-
ras, cmaras frigorficas, supermercados, transportes, importacin y
exportacin de ganado y productos, aves, productos de la caza, pesca-
do, miel y productos apcolas y material reproductivo de origen animal.
3. POLICA SANITARIA VEGETAL. DECRETO-LEY 6704/63.
LEY 20.418
La defensa sanitaria contra las plagas tiene en el pas una larga histo-
ria, sobre todo en la lucha contra la langosta que, hasta finalizar la d-
cada de 1930, produjo grandes estragos en los cultivos. Prcticamente
esta plaga, desde hace varios aos, ha desaparecido en la mayora de las
regiones del pas. En algunos perodos el Gobierno aportaba el material
para poner barreras contra el avance de la langosta y tambin se autori-
z al Poder Ejecutivo, mediante leyes, a bonificar a los productores que
combatieran la plaga "tucura", que causaba grandes perjuicios en las
provincias centrales.
Las principales leyes que han regido la materia fueron las leyes 3708
y 4219 (lucha contra la langosta), la 4863 (de defensa agrcola en gene-
ral), esta ltima sustituida por el decreto-ley 6704/63 que prohibi la
introduccin y el trfico interior y exterior de vegetales, sus productos y
subproductos, tierras, abonos, envases y cualquier material atacado por
plagas, pudiendo la autoridad ordenar la destruccin de sembrados,
plantaciones, productos y sus derivados cuando la infeccin pueda oca-
sionar mayores perjuicios quedando autorizada a inmovilizar los vege-
tales o los medios de transporte que resulte necesario. El decreto prev
indemnizacin a los propietarios de bosques, sembrados o vegetales
atacados por plagas, cuya destruccin se disponga.
El combate de las plagas que afectan a la agricultura, se ha hecho ms
eficaz en la poca moderna con el uso de los plaguicidas generados por
la industria qumica contempornea, pero tiene el inconveniente de los
efectos contaminantes en los productos y en los cursos de agua, que
obligan a una administracin cuidadosa y controlada. Las ventas de
agroqumicos alcanzan la cifra de 400 millones de pesos al ao, con una
proporcin mayor de los herbicidas sobre los insecto-acaricidas, los fun-
gicidas y otros. La soja es el principal consumidor de insecticidas en el
pas, con un consumo del orden del treinta y seis por ciento, siguindole
los frutales y el girasol. El uso de plaguicidas ha sido controlado severa-
mente por cuanto pueden causar perjuicios a la salud humana y de los
animales y al comercio interno y externo de los productos, razn por la
cual durante varios aos se prohibi el empleo de determinados agroqu-
micos como el dieldrin, heptacloro, endrin y otros. Adems, pueden ge-
nerar resistencia en las plagas existentes y dar lugar a la aparicin de
plagas secundarias. Para combatirlas, tambin en algunos casos el Go-
bierno contribuy con los productores entregando en prstamo las m-
quinas para efectuar las pulverizaciones, y se expropiaron partidas de
productos nocivos para la salud utilizados en el tratamiento de plagas,
ya que se comprob que excedan el nivel mximo de contaminacin
aconsejado por las organizaciones internacionales de la salud.
La Argentina, a diferencia de los pases agrcolas europeos, ha desa-
rrollado hasta ahora una agricultura de bajo consumo de plaguicidas y
fertilizantes, ms bien apegada a las formas tradicionales de explota-
cin, con menores rindes productivos, dado el tipo extensivo de pro-
duccin, pero al mismo tiempo menos contaminante del suelo y del
ambiente por el riesgo que significa su empleo intensivo. Aunque los
tcnicos estn contestes en que el nivel de contaminacin por el uso de
plaguicidas, en las carnes y vegetales, es bajo en nuestro pas, compara-
do con los pases de agricultura intensiva, y que no se encuentran certi-
ficados los defectos daosos a la salud cuando se empleen en las dosis
y con los procedimientos apropiados, no debe descartarse la aparicin
de casos puntuales de contaminacin por el uso irracional que se hace de
determinados plaguicidas. Por otra parte, es de suponer que la expan-
sin acelerada de la agricultura a que estamos asistiendo en los ltimos
tiempos provocar un uso mayor de agroqumicos en los prximos
aos, con los problemas de contaminacin y efectos secundarios que es
dable esperar. Los productos fitosanitarios se encuentran ampliamente
difundidos y permiten proteger los cultivos, controlando las plagas, ma-
lezas y enfermedades de las plantas, mejorando la cantidad producida y
su calidad. Se aconseja su utilizacin slo cuando es necesario y em-
pleando productos modernos que son de ms baja toxicidad y requie-
ren dosis menores.
Contrariamente a lo que ocurre con los pases en desarrollo, que em-
plean un alto volumen de fitosanitarios de origen qumico, las naciones
industrializadas estn desarrollando tipos de produccin agraria deno-
minada orgnica o ecolgica, obtenida en suelos naturales, sin el agre-
gado de productos agroqumicos. Esta produccin est en constante
incremento y, si bien tiene mayores costos, est compensada por los
mejores precios que se obtienen en el mercado.
Existe planteado un serio debate entre la produccin agropecuaria or-
gnica o ecolgica y la que se obtiene con el uso de fitosanitarios. Los
que utilizan estos ltimos alegan que no est demostrado el efecto acu-
mulativo de los agroqumicos usados en los alimentos, que stos contri-
buyen a disminuir el precio de los alimentos al asegurar la mayor
productividad de los suelos protegidos y que los productos naturistas, en
definitiva, tienen ms plaguicidas naturales que genera la propia planta
para su defensa, que los que se pueden incorporar por la va qumica. Se
acusa, tambin, a la agricultura orgnica de no tener una estrategia que
asegure, en el tiempo, estar en condiciones de proveer al mundo de la
cantidad de alimentos que necesita la poblacin creciente y que la falta
general de nitrgeno en la tierra impedir, si no se recurre a los fertilizan-
tes y a los fitosanitarios, el propio desarrollo de una agricultura orgnica
a gran escala, como resulta necesaria para abastecer a la humanidad.
En Argentina est reglamentada la elaboracin, formulacin, frac-
cionamiento, distribucin, transporte, comercializacin, almacenamiento
y aplicacin de los productos fitosanitarios, a travs de leyes, decretos y
resoluciones de la Secretara de Agricultura de la Nacin y del SENASA,
organismo que tiene a su cargo el control y el ejercicio, a nivel general,
de la polica sanitaria vegetal, junto con la animal.
En 1973 se dict la ley 20.418 que establece las tolerancias y los lmi-
tes administrativos de residuos de plaguicidas en productos y subproduc-
tos, ante la necesidad de profundizar los controles para que no se
registren residuos en los productos alimentarios, en cantidades superiores
a las determinadas por las investigaciones. Esta ley establece las distintas
clases de tolerancias, que van desde la tolerancia cero hasta el nivel admi-
nistrativo mximo de concentracin permitido para comercializarse los
productos. El organismo de aplicacin tendr a su cargo la fiscalizacin
del cumplimiento de las tolerancias y lmites administrativos, pudiendo
realizar inspecciones, sin cargo, de los productos en todo el territorio del
pas, y aplicar las sanciones legales consistentes en multas y el decomiso
de la mercadera y ordenar tambin la indisponibilidad de los productos
si se considera que existe una infraccin a las regulaciones existentes.
Resoluciones de la Secretara de Agricultura autorizan, por otra par-
te, al ex-Servicio de Sanidad Vegetal, actualmente el SENASA, a exten-
der certificados fitosanitarios para la exportacin de frutas secas, fresca
y desecadas, hortalizas, legumbres y plantas y semillas para siembra,
que acreditan la ausencia de plagas.
El uso de productos fitosanitarios tiene por principal objetivo el con-
trol de las plagas y malezas y de las enfermedades que afectan a los cul-
tivos tanto cerealeros, como hortcolas, frutcolas y forestales. Entre las
plagas ms corrientes de la agricultura pueden citarse el gusano corta-
dor, los pulgones, isocas, chinches, langostas, gatas peludas, hormigas,
gorgojos, cascarudos, roedores, polillas. Entre las malezas, las ms
combatidas son el gramn, el sorgo de alepo, cebolln, cola de zorro,
malva, verdolaga, abrepuos, lengua de vaca, yuyo colorado, cepa ca-
ballo, abrojo, ortiga, quinia, enredadera. Una de las enfermedades que
afectan al maz es el mal de Ro Cuarto, cuyo virus es transmitido por
una chicharra. El uso de herbicidas para combatir las malezas ha tenido
un fuerte incremento en los ltimos aos y tiene un neto predominio
sobre los insecticidas, fungicidas, acaricidas y otros.
En orden al control oficial de las plagas, se destaca el programa de
sanidad citrcola, el de control y erradicacin de la mosca de los fru-
tos, del picudo del algodonero (deteccin precoz de la plaga), avispa de
la sierra y taladro de los forestales y el programa para el manejo de las
poblaciones de langostas y tucuras, a travs de la disminucin de los ni-
veles poblacionales debajo del umbral del dao econmico.
El control de la sanidad vegetal estuvo a cargo hasta fines de 1996
del mencionado Servicio de Sanidad Vegetal, el cual se unific, segn
dijimos, para esa fecha, con el SENASA, funcionando ambos con este
ltimo nombre, en forma conjunta. En este organismo funciona el Re-
gistro de Teraputica Vegetal y Fertilizantes, donde deben inscribirse
las empresas y productos del ramo. El registro otorga a las empresas un
nmero de registro que las habilita para ejercer el comercio de los pla-
guicidas. La autoridad del registro puede cancelar en cualquier momen-
to la inscripcin de la empresa, o restringir o suspender la nmina de
los principios activos autorizados, que han experimentado prohibicio-
nes o restricciones a nivel cientfico y en los estndares internacionales.
4. EL SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD Y CALIDAD
AGRO ALIMENTARIA (SENASA) Y LA OFICINA NACIONAL
DE CONTROL COMERCIAL Y AGRO ALIMENTARIO (ONCCA)
Vinculado a este tema de la sanidad animal y vegetal, haremos una
breve referencia, en primer lugar, a la creacin del Servicio Nacional de
Sanidad y Calidad Agroalimentaria, SENASA, instituido por la ley
19.852, dictada en el ao 1972. Esta ley procur establecer, y regular,
a travs de un organismo centralizado de carcter nacional, toda la pro-
blemtica vinculada al aspecto higinico-sanitario de los establecimien-
tos y el control, lucha y fiscalizacin de las enfermedades de los gana-
dos, y a las condiciones de su faenamiento, industrializacin y
comercializacin. Su existencia fue ratificada por la ley 23.899.
Adems de los aspectos sanitarios en s, vinculados al ganado y a la
industrializacin y comercio de la carne y sus productos, el objetivo de
la ley y de los controles establecidos ha sido superar las importantes
prdidas que se irrogan al patrimonio nacional, a causa de las enferme-
dades que afectan a los ganados y que no tenan solucin adecuada por
falta de los organismos que llevaran adelante los controles sanitarios
con la especialidad correspondiente. Para ello era necesario establecer
un rgimen tcnico y administrativo adecuado, bajo la dependencia de
un organismo unificado que ejerciera el control tanto de las enfermeda-
des de los animales como a nivel del desarrollo de la industria procesa-
dora de los productos. A tal efecto cre el SENASA, sobre la base de
dependencias existentes, poniendo su conduccin a cargo de un Direc-
tor y de un Consejo de administracin y determinando los fondos que
concurriran a su financiamiento. Este organismo tiene a su cargo no
slo el control de las luchas sanitarias, sino tambin el de las condicio-
nes tcnicas e higinico-sanitarias para la instalacin y funcionamiento
de las fbricas y establecimientos procesadores. Tambin le compete el
contralor de la sanidad vegetal, por traspaso de las funciones del Insti-
tuto Nacional de Sanidad Vegetal, que anteriormente las tena a su car-
go, en forma independiente.
El control comercial, para asegurar el cumplimiento de la legislacin
vigente en materia exclusiva de comercializacin de los productos cr-
nicos y vegetales, a su vez, corre por cuenta de la Oficina Nacional de
Contralor Comercial Agroalimentario, ONCCA, segn ya lo hemos se-
alado. Son dos organismos concurrentes que persiguen idnticos obje-
tivos, uno en el campo tcnico-sanitario y el otro en el comercial.
En el curso del ao 1997, ONCCA ha llevado a cabo una intensa
campaa de control y saneamiento comercial de frigorficos y matade-
ros. A partir de la rematriculacin obligatoria establecida para todas las
empresas que intervienen en el proceso de faenamiento de ganado y ela-
boracin de las carnes, a las que se les atribuye una fuerte tendencia al
incumplimiento de las normas sanitarias y a la evasin impositiva -pro-
cedimiento aquel que permitir reforzar los controles- en los ltimos
tiempos, como consecuencia de las inspecciones que se efectan peri-
dicamente, se han clausurado numerosos establecimientos que no han
acreditado la habilitacin correspondiente, operan con sus estatutos so-
ciales vencidos, carecen de domicilio conocido, o son de existencia fu-
gaz, actuando con prestanombres, no pagan los aportes previsionales
que retienen a los operarios y tampoco presentan sus declaraciones ju-
radas impositivas. De los trescientos o ms frigorficos y plantas de fae-
na, existentes en el pas, ya dijimos que apenas la mitad se encuentra en
regla y el resto no acredita una situacin legal y reglamentaria que lo
autorice a operar en el ramo, realizando una competencia desleal con
los que trabajan en forma. La principal forma de operar en el comercio
es la subfacturacin, en la cantidad o en el peso de la mercadera vendi-
da. Se estima que las prdidas del Fisco por impuestos evadidos es del
orden de los u$s 500 millones anuales. Varios frigorficos y mataderos
fueron clausurados a mediados del ao 1997, por evasin impositiva o
por deficientes condiciones sanitarias.
Durante ese ao la Secretara de Agricultura y la D.G.l. pusieron en
marcha resoluciones conjuntas que llevan los nmeros 287/97, 13/97 y
230/97, que procuran combatir la evasin tributaria y en las que tiene
participacin el SENASA. Estas resoluciones han creado el llamado Re-
mito Ganadero, que debern emitir los productores, consignatarios y
mercados concentradores de hacienda para transportar ganado a cual-
quier destino, lo que permitir un mayor control en la cadena de co-
mercializacin. Este documento es independiente de la Gua de Trnsito
o Traslado de Ganado y el permiso sanitario, que tambin debern emi-
tirse. Una vez recibido el Remito Ganadero, el SENASA devuelve al
productor el original, duplicado y cuadruplicado conformados, reserva
el triplicado y emite el Permiso Sanitario de Trnsito de Ganado, que
tambin es indispensable para el transporte.
El control que ha venido realizndose a travs del Registro de Ma-
triculados, con la rematriculacin obligatoria dispuesta por la Resolu-
cin 31/97 para asegurar la transparencia del mercado en todas las
operaciones de ganado y carnes, ha permitido detectar innumerables in-
fracciones, entre ellas, operar con personas no inscriptas, porcentajes de
faena superiores en un cincuenta por ciento a los declarados, lo que se-
ala que mucha faena no ha sido denunciada, no confeccin de las Lis-
tas de Matanza obligatorias, con lo cual se oculta la cantidad de reses
faenadas y su rendimiento, no anulacin de las guas ya utilizadas, no
emisin de la factura de faena, cuando se prestan servicios a terceros,
falsedad en los kilos del ganado comprado en pie y doble facturacin
para la misma operacin.
5. LOS CDIGOS RURALES
Aparte de estas disposiciones de carcter nacional, las cuales se ex-
tienden a todo el territorio del pas, los cdigos rurales provinciales,
en general, tambin contienen normas relativas a la sanidad animal y
vegetal, para la defensa y profilaxis contra las enfermedades infecto-
contagiosas y parasitarias, exticas (de origen forneo), enzoticas
(dentro de determinadas regiones) y epizoticas (que ataca animales de
una misma especie en zonas extensas). Las normas de polica sanitaria
son aplicables tambin a las aves de corral, animales silvestres, peces y
lepridos. Estos cdigos declaran obligatoria la denuncia de las enfer-
medades y determinan las medidas profilcticas que deben tomarse en
cada caso.
En materia de sanidad vegetal, establecen la obligacin de los pro-
pietarios y tenedores de los predios de destruir las plagas declaradas,
sin derecho a retribucin alguna, obligacin que se extiende a los bie-
nes de dominio pblico y privado provinciales o de los municipios.
Quedan sujetos al control sanitario los que se dediquen a la cra, venta
de plantas o sus partes, con fines de propagacin, las firmas que reali-
cen trabajos de lucha contra las plagas y las que realicen actividades re-
lacionadas con la sanidad vegetal, todas las cuales debern inscribirse
en el registro del organismo competente.
Los cdigos disponen que en las materias legisladas por leyes nacio-
nales deber obrarse de conformidad con lo establecido en ellas.
En materia de sanidad animal y vegetal, el SENASA controla la
importacin o introduccin de ganado, carnes, plantas, alimentos, gra-
nos y semillas en las zonas de frontera y aeropuertos, a fin de evitar la
propagacin de enfermedades infecciosas y plagas de origen externo.
CAPITULO XIV
INSEMINACIN ARTIFICIAL. LOS FERTILIZANTES. SEMILLAS
Y CREACIONES FITO GENTICAS
1. LA INSEMINACIN ARTIFICIAL. LEY 20.245
Es un mtodo o tcnica de siembra de material seminal de reproduc-
tores destacados en el vientre de la hembra con el objeto de obtener
ejemplares de la mayor excelencia y comportamiento, especialmente
en el mercado de la carne y de la leche.
Su finalidad es mejorar la gentica y, con ella, el rendimiento pro-
ductivo del animal mediante la utilizacin de semen congelado, distri-
buido en ampollas, pastillas o pajuelas y su incorporacin al vientre de
la hembra, mediante el uso de procedimientos mecnicos, cuya aplica-
cin requiere conocimientos especializados y controles estrictos.
La ley 20.245, que se ocupa de esta materia, fue sancionada en el
ao 1973 y tuvo en cuenta que nuestro pas -segn expresa el mensaje
que acompaa al proyecto de ley- a pesar de ser tradicionalmente pro-
ductor de carnes en gran escala, no haba hecho uso hasta entonces de
muchos de los adelantos que ofrece la ciencia gentica para mejorar los
rendimientos econmicos de las distintas especies ganaderas, especial-
mente bovinas, que constituyen el patrimonio nacional. Entre los avan-
ces registrados en el mundo, en los ltimos cincuenta aos, se cuenta la
inseminacin artificial, que constituye un mtodo eficaz y econmico
para obtener especies ganaderas de probada aptitud zootcnica y co-
mercial, sobre la base del semen de reproductores seleccionados que
transmiten las aptitudes requeridas a sus descendientes. El mtodo de
congelacin del material seminal, mediante el empleo del nitrgeno l-
quido, ha hecho posible su conservacin por tiempo ilimitado, sin alte-
rar sus aptitudes y a ello se ha sumado el mtodo de transplante de em-
briones, que constituye otra tcnica concurrente para obtener la especie
deseada utilizando el vientre de la hembra para su implantacin y creci-
miento, sin afectar la gnesis del producto implantado. Con ello puede
obtenerse un desarrollo a escala superior a las posibilidades que ofrece
la inseminacin natural, ya que la disponibilidad en el espacio y en el
tiempo de los grandes reproductores no siempre es posible, por razones
de distancia y cantidad de las hembras receptoras y, tambin, por el mis-
mo costo que representara el traslado y utilizacin directa de aqullos.
La inseminacin artificial y, tambin, el transplante de embriones,
tienen la ventaja de acelerar el nmero de nacimientos, evitar la trans-
misin de enfermedades del ganado por la va sexual y hacer ms rpi-
do el progreso gentico. Sin embargo, tiene sus inconvenientes, pues es
necesario emplear una tcnica correcta para que conduzca a buenos re-
sultados, perjudicndose el animal si la misma no es practicada por per-
sonal competente, en las condiciones de higiene y seguridad necesarias.
No obstante, estos aspectos se encuentran bastante superados en la ac-
tualidad y existen centros y bancos genticos encargados de preparar,
conservar y proporcionar el semen o los embriones para la fecundacin
o el transplante de las distintas razas, contndose en todos los casos
con el asesoramiento tcnico correspondiente, incluso con el dictado de
cursos de capacitacin en las propias estancias. El material puede ser de
origen nacional o importado, lo cual permite seleccionar el proveniente
de los reproductores y razas ms destacadas del mundo. En nuestro
pas, muchos ejemplares de ganado con caracteres genticos destacados,
se venden con la reserva de dosis de semen a favor del anterior propie-
tario, lo que representa un ingreso extra sobre el precio de venta del
animal. Estas tcnicas de inseminacin se emplean en el ganado vacuno,
ovino, caprino, porcino y equino y deben aplicarse en el preciso mo-
mento del celo de la hembra, para que tengan efectividad.
La ley 20.245 es muy breve y dispone que las actividades relaciona-
das con la inseminacin artificial de los animales y que se refieren a la
obtencin, utilizacin, conservacin, transporte, almacenamiento, co-
mercializacin, importacin y exportacin de material seminal, quedan
sujetas en todo el pas a las disposiciones de la ley y a la reglamentacin
que dicte el Poder Ejecutivo. A su vez, declara que la inseminacin arti-
ficial ser realizada nicamente por profesionales universitarios, con t-
tulo de mdico veterinario y con ajuste a la reglamentacin aludida.
La ley no contempla la transferencia de embriones, que es una mo-
dalidad nueva que ofrece la tecnologa gentica, pero entendemos que
esta tcnica, que tiene el mismo objeto, se encuentra incluida en su nor-
mativa. En la prctica, muchos de los centros y bancos genticos abor-
dan ambas clases de cultivos.
El decreto 4678/73, correlativamente, ha reglamentado en forma de-
tallada las disposiciones de la ley y establece que los profesionales que
intervengan en estas actividades debern registrarse ante la Secretara
de Agricultura y determina las facultades que poseen para organizar,
dirigir y ejecutar las tareas, expedir certificados de origen, identificar y
determinar la calidad del material seminal, supervisar los libros y regis-
tros de los establecimientos de inseminacin, certificar la salud, aptitud
funcional y zootcnica de reproductores y dadores de semen, debiendo
llevar un registro de las actividades desarrolladas en materia de insemi-
nacin. Los auxiliares inseminadores que hayan aprobado estudios de
capacitacin universitaria, tambin podrn solicitar su inscripcin y s-
lo estarn habilitados para realizar la siembra del material seminal bajo
la supervisin y control de los profesionales.
Los establecimientos que desarrollan esta actividad se dividen en tres
categoras: 1) Los centros integrales, que tienen alojados en forma per-
manente (o transitoria) los toros dadores y que realizan tareas de reco-
leccin, almacenamiento, siembra y expedicin del material; 2) Los
centros de inseminacin, que son los que realizan dichas tcnicas con
material proveniente de centros integrales; y 3) Los bancos genticos,
que son los destinados exclusivamente al acopio, conservacin y expe-
dicin del materia seminal. El decreto establece en detalle ios requisitos
que deben reunir cada uno de ellos. Adems, determina la condiciones que
deben cumplirse para la habilitacin de los reproductores dadores de
semen y las normas que deben cumplir los profesionales inscriptos para
extender los certificados de aptitud zootcnica y sanitaria de los repro-
ductores. Se ocupa, asimismo, de las condiciones en que deber proce-
sarse, mantenerse, conservarse y usarse el material seminal, para que
conserve su vitalidad, poder fecundante y asepsia. Deber demostrarse
en todo momento su origen e identificacin respecto al reproductor a
que pertenece, los cuales sern certificados por los profesionales habili-
tados. Establece las condiciones para la importacin y exportacin de
material seminal, y las de fabricacin, importacin y comercializacin
de los elementos utilizados en la obtencin, fraccionamiento, conserva-
cin y aplicacin de aqul. Asimismo determina las precauciones de hi-
giene y seguridad, de cumplimiento obligatorio para mantener la
vitalidad, poder fecundante y asepsia del semen y las condiciones en
que deber procesarse, mantenerse, conservarse y usarse el material. En
todos los controles y fiscalizaciones tcnicas interviene el SENASA.
No se encuentran comprendidas en esta ley, dada la poca en que
fue sancionada, las actividades de clonacin o reproduccin de especies
de ganado a partir de clulas extradas de la hembra dadora introdu-
cidas en el vulo de la hembra receptora. Este descubrimiento gentico,
de fecha reciente, requerir, en caso de adquirir desarrollo, una legisla-
cin especial que conjugue los avances cientficos con su campo propio
de aplicacin, limitado por principios ticos a la sola reproduccin de
especies de ganados.
En el pas existen alrededor de sesenta centros integrales, centros de
cabana y de trasferencia embrionaria bovina y ms de veinte bancos
de semen y embriones de ganado bovino y ovino, y alrededor de diez
centros de inseminacin artificial y transferencia embrionaria de equinos.
2. LOS FERTILIZANTES. LEYES 20.466 y 20.496
El productor agrario argentino estuvo poco acostumbrado a la utili-
zacin de los fertilizantes especulando con la tradicional aptitud pro-
ductiva de nuestros suelos. En los cultivos intensivos, especialmente de
carcter frutcola y hortcola, sin embargo, el uso ha sido ms frecuente
y ha representado, hasta hace unos pocos aos, la principal proporcin
en el empleo de los nutrientes, respecto a los que se utilizan en forma
extensiva para obtener cereales y pasturas. En gran parte esta actitud
renuente ha tenido que ver con el costo de los fertilizantes, que siempre
se ha considerado elevado. En pocas de crisis del agro, el productor lo
primero que sacrifica son los fertilizantes.
Este panorama se ha venido modificando en la dcada presente. El
empleo de procedimientos tecnolgicos y uso de maquinaria de altos
rendimientos para la siembra y cosecha, la utilizacin de semillas de al-
ta calidad, el empleo de la siembra directa y la mayor disponibilidad de
agua, han acentuado el rendimiento de los cultivos, la extensin de las
siembras y, como consecuencia, la mayor extraccin de los nutrientes
del suelo y la necesidad de recomponerlos, mediante el agregado de los
fertilizantes qumicos.
En el ao 1973 se cre la Comisin Nacional de Fertilizantes en el
mbito de la Secretara de Agricultura, con el objeto de estudiar y es-
tructurar una poltica nacional de empleo de los fertilizantes en las acti-
vidades agrcolo-ganaderas, la que deba elevar sus conclusiones al Poder
Ejecutivo. Pocos meses despus se dict la ley 20.466, denominada de
fiscalizacin de fertilizantes y enmiendas, para controlar las distintas
etapas de elaboracin y comercializacin de esos insumos agrcolas, in-
cluyendo la importacin y exportacin, a cuyo efecto se llevar un re-
gistro donde debern inscribirse todas las personas fsicas o jurdicas
que elaboren, importen, exporten, fraccionen y distribuyan fertilizan-
tes y enmiendas, como as tambin todos los fertilizantes y enmiendas
que se elaboren, importen, exporten, fraccionen o vendan, los que de-
bern ser previamente autorizados por el organismo de aplicacin.
La ley obliga a llevar un membrete o impresin escrito en castellano
que identifique al productor o comerciante, la inscripcin del producto,
su marca, la industria de origen, contenido de nutrientes, expresado en
porcentajes, componentes qumicos o bioqumicos, reacciones que pro-
voca en el suelo, su peso, fecha de vencimiento, instrucciones para su
uso y precauciones y restricciones. Dispone la ley las caractersticas que
debe presentar cada producto, debiendo contener todos los nutrientes y
componentes declarados, indicar su cantidad, no poseer elementos que
puedan daar la salud o exceder las tolerancias tcnicas que fije la re-
glamentacin. El organismo actuante est autorizado a extraer mues-
tras del product o y podr disponerse la indisponibilidad de la
mercadera, aplicndose sanciones al infractor que pueden consistir en
multas, sanciones penales y el decomiso de los productos.
A su vez, la ley 20.496 del mismo ao 1973, declar de inters na-
cional la promocin del uso de fertilizantes, y autoriz al Estado a im-
portar el producto, en compras masivas para asegurar mejores precios y
determin que el organismo de aplicacin poda establecer los precios
internos de los que se importen o se elaboren en el pas, a los efectos de
mantener una adecuada relacin con el precio de los productos agrope-
cuarios. Se autoriz, tambin, a otorgar subsidios a la industria local de
fertilizantes a fin de mantener igual relacin de precios para el produc-
tor que el fijado para la importacin. Esta ley ha perdido actualidad,
pero no se encuentra derogada.
El consumo de fertilizantes en el pas se estima en aproximadamente
2.000.000 t. anuales, habiendo crecido, a partir de 1992, en forma con-
siderable por el mayor empleo en los cultivos extensivos, como conse-
cuencia del auge de los precios de los productos agrcolas. La casi
totalidad es de origen importado, ya que la produccin nacional slo
contribuye con el cinco por ciento del consumo. El promedio de uso
por hectrea en cultivos extensivos es de 20 a 100 kg. aproximadamen-
te, segn la clase de cereal y las condiciones de los suelos. En los culti-
vos intensivos, alcanza a 40 kg. aproximadamente. En el curso de los
ltimos aos se ha comenzado con el uso generalizado en los cultivos
de trigo y maz, con un porcentaje del treinta y cinco y dieciocho por
ciento, respectivamente, del consumo total en esos rubros, lo que expli-
ca el gran crecimiento alcanzado en las cosechas, pero no se observa el
mismo uso en la soja, girasol y pasturas. Los principales productos fer-
tilizantes que se emplean son de origen nitrogenado y fosfatado, y en
menor escala el potasio y el azufre. El fertilizante se incorpora al suelo
en forma slida o por irrigacin.
En Argentina la produccin de fertilizantes es del orden de las
100.000 t. anuales, de origen nitrogenado y tiene fuerte incidencia la
importacin de los productos. Las empresas productoras son Petroqu-
mica Argentina S.A., PASA y Aceros Paran S.A. El setenta y cinco por
ciento del nitrgeno necesario y la totalidad del fsforo y potasio, que
son los tres elementos principales que se utilizan como fertilizantes, son
importados. Por lo general, en la fertilizacin no se realiza un estudio
previo de los suelos para establecer la clase y cantidad de fertilizantes
necesaria, de acuerdo con el tipo de produccin a obtener.
Se proyecta, actualmente, para cubrir el dficit principal que el pas
registra en esta materia, instalar una planta, tambin de fertilizantes ni-
trogenados, con una produccin del orden de 1 milln de t. anuales, a
ponerse en marcha probablemente en el ao 1999. Se instalara en Ba-
ha Blanca y el gas, utilizado como materia prima, se transportara des-
de General Cerri. La inversin estimada es de u$s 470 millones y
cubrira la principal demanda del consumo.
3. SEMILLAS Y CREACIONES FITOGENTICAS. LEY 20.247
Tambin en el ao 1973 se sancion la ley 20.247 de semillas y crea-
ciones fitogenticas con el objetivo de mejorar la produccin y lograr
un mayor y sostenido desarrollo de la agricultura. Se consider que una
semilla de alta calidad es un factor bsico para una eficiente agricultu-
ra, siendo necesario cuidar y estimular el uso de buenas semillas, como
de buenos ganados, para obtener una respuesta acorde de la tierra. El
aporte de la biotecnologa, tanto en el rea animal como vegetal, permi-
te modificar las funciones biolgicas naturales, mejora la calidad y la
productividad, abarata los costos, eleva la competitividad de los pro-
ductos y posibilita ampliar la frontera agropecuaria, compensando la
menor productividad de la tierra con el uso de semillas o especies de ga-
nado apropiadas que corrigen sus limitaciones y defectos.
La ley, en su artculo 2, define la semilla o simiente como toda es-
tructura vegetal destinada a la siembra o propagacin. Creacin fitoge-
ntica es el cultivar (es decir, la variedad) obtenida por descubrimiento
o por aplicacin de conocimientos cientficos al mejoramiento hereda-
ble de las plantas.
La ley cre la Comisin Nacional de Semillas, hoy reemplazada por
el Instituto Nacional de Semillas y dispone que la semilla expuesta al
pblico debe estar debidamente identificada, por el nombre comn de
la especie y el botnico, en aquellas que establezca la reglamentacin,
el nombre del identificador de la semilla y del comerciante, el nombre
del cultivar y pureza varietal de la misma, porcentaje de pureza fsico-
botnica, de germinacin, de maleza, ao de cosecha, lugar de importa-
cin, y si la semilla ha sido curada con sustancia txica. Se establecen
dos clases de semillas, la identificada que cumple con los requisitos ex-
presados y la fiscalizada que es aquella que se encuentra controlada por
el organismo oficial durante las etapas de su ciclo de produccin.
Se establece el Registro Nacional de Cultivares donde deber inscri-
birse todo cultivar que sea identificado por primera vez, debiendo estar
patrocinado por un ingeniero agrnomo, especificndose en la solicitud
la especie botnica, nombre del cultivar, origen, caracteres ms destaca-
bles y procedencia. No podrn inscribirse cultivares de la misma especie
y de igual nombre que induzcan a la confusin. La inscripcin en este
registro no da derecho de propiedad.
A su vez, la ley establece el Registro Nacional de Propiedad de Culti-
vares, donde podrn inscribirse las creaciones fitogenticas o cultivares
que sean distinguibles de otros a la fecha de la solicitud y cuyos indivi-
duos provean caractersticas hereditarias suficientemente homogneas y
estables a travs de generaciones sucesivas, debiendo ser individualizado
el nuevo cutivar con un nombre. Estas caractersticas son las que diferen-
cian una semilla de un grano. Aqulla se multiplica como tal, es procesa-
da, curada y entregada asegurando su origen e identidad del cultivar si
existe y condiciones de su pureza expresada en el rtulo. El ttulo de pro-
piedad sobre un cultivar ser otorgado por un perodo no menor de diez
aos ni mayor de veinte, segn la especie o grupo de especies, y de
acuerdo a lo que disponga la reglamentacin, y es transferible y deber
inscribirse en el Registro de Propiedad de Cultivares, sin cuyo requisito
no ser oponible a terceros. Existe la exigencia de reciprocidad para la
inscripcin de ttulos de propiedad sobre cultivares extranjeros.
La propiedad de un cultivar podr ser declarada de uso pblico por
el Poder Ejecutivo sobre la base de una compensacin equitativa al titu-
lar, cuando resulte necesario para asegurar una adecuada suplencia del
producto en el pas. El Estado podr otorgar su explotacin a personas
interesadas que ofrezcan garantas tcnicas y se hayan registrado en la
Secretara de Agricultura.
Existe organizado el Instituto Nacional de Semillas, INASE, confor-
me al decreto 2817/91, el cual cuenta con una Direccin de calidad,
otra de certificacin y control y una tercera de registro de variedades
(propiedad intelectual). El Instituto es el que controla y lleva el registro
de las creaciones fitogenticas y de propiedad de los cultivares. Adems,
funciona en su seno el Registro Nacional de Comercio y Fiscalizacin
de Semillas. Mantiene convenios con las provincias para hacer efectiva
esa fiscalizacin en el interior de la Repblica.
CAPITULO XV
RGIMEN FORESTAL. FLORA Y FAUNA SILVESTRES.
PARQUES NACIONALES, MONUMENTOS NATURALES
Y RESERVAS NACIONALES
I. RGIMEN FORESTAL
1. INTRODUCCIN
Los bosques constituyen un importante recurso natural, son tiles
para la conservacin del medio ambiente y el equilibrio ecolgico, fijan
los suelos y protegen contra la salinizacin e, inclusive, tienen impor-
tantes consecuencias en el clima y otros fenmenos naturales tales co-
mo vientos, lluvias, las variaciones de la temperatura, etctera.
Desde el punto de vista econmico los bosques son una importante
fuente de riquezas, desde la utilizacin del papel, que se obtiene de la ce-
lulosa, pasando por la produccin de resinas y productos qumicos de
distintos usos en la industria, hasta las variedades de maderas que han si-
do tradicionalmente el principal objetivo de la explotacin forestal.
Nuestro pas tiene vastas reas de formaciones boscosas, que han sido
histricamente objeto de muy diversa explotacin. Han existido opera-
ciones de extraccin de quebracho en el Chaco, Santiago del Estero y
Salta las cuales, sobre todo a principios de este siglo, han llegado a tener
gran auge en dichas provincias. Asimismo, la explotacin de celulosa en
distintas plantas actualmente en funcionamiento da cuenta de la impor-
tancia de este elemento, imprescindible para la produccin de papel.
Los bosques pueden ser clasificados, en forma general, en naturales
o nativos y artificiales. Tanto unos como otros pueden estar destinados
al aprovechamiento industrial de sus productos o bien a la forestacin
con fines ecolgicos o paisajsticos. El rbol tiene, en general y depen-
diendo de las distintas especies, una larga vida aun cuando tambin re-
quiere de mucho tiempo para crecer y desarrollarse. Existen algunas
especies que necesitan aproximadamente ochenta aos para su desarro-
llo, como es el caso del quebracho.
Todo ello indica que el bosque, siendo un recurso natural renovable,
es a su vez de renovacin lenta. Generalmente requiere varios aos para
hallarse en aptitud de ser aprovechado y ello depende del clima y de las
especies arbreas.
Por ello ha sido poltica tradicional del Estado promover la foresta-
cin y la reforestacin para la renovacin de este recurso as como el
establecimiento de reas de reserva que quedan excluidas de la explota-
cin, a los efectos de permitir el equilibrio ambiental y el mantenimien-
to del ecosistema.
Estas polticas han sido el germen y el fundamento de los planes fo-
restales que el Estado nacional ha desarrollado en el pasado y que im-
plementa en el presente, los cuales sern objeto de estudio en este
captulo.
2. CARACTERSTICAS DE LA ACTIVIDAD FORESTAL
El censo de 1914 arroj datos que revelaban la existencia de bosques
y formaciones boscosas naturales, en todo el pas, que se acercaban a
las 105.000.000 de hectreas. Posteriormente, con el correr de los aos,
dichas reas se fueron desforestando por la accin extractiva de los par-
ticulares principalmente. Existen datos que sugieren que se habra per-
dido el sesenta por ciento de las formaciones boscosas existentes a
principios del siglo XX, a un ritmo que se calcula en 850.000 hectreas
por ao. Las actuales existencias de bosques naturales o nativos, se cal-
cula en 45.000.000 de hectreas. Los bosques cultivados o implantados
slo alcanzan a 800.000 hectreas.
Esta situacin ha sido paliada, en parte, en base a la poltica de refo-
restacin impulsada por las autoridades, tanto nacionales cuanto pro-
vinciales, a partir de mediados del siglo presente.
Ejemplo de la necesidad de esta actividad protectora es lo ocurrido
con el quebracho en el norte santafesino y tambin en Santiago del Es-
tero, Chaco, Salta y otras provincias argentinas. En el norte de Santa Fe
operaban capitales extranjeros dedicados a la explotacin de bosques
que llegaron a ocupar varios miles de hectreas, no siempre con tcni-
cas de extraccin racionales. La tala indiscriminada de bosques en el
norte produjo la escasez de rboles, quedando slo retoos que crecan
espontneamente y servan de alimento al ganado lo cual impeda el
uso de la tierra para otros fines y sin constituir, al mismo tiempo, sufi-
ciente materia prima para la explotacin maderera. Procesos similares
ocurrieron en otras provincias donde el quebracho se utilizaba para la
produccin de durmientes y fabricacin de lea y carbn. En varias
regiones de la Provincia de Catamarca, los hornos de fundicin para
beneficiar el cobre que prosperaron en la segunda mitad del siglo XIX,
se trasladaban de una regin a otra despus de agotar las reservas loca-
les de algarrobo utilizadas como combustible.
En Santiago del Estero se est investigando la posibilidad de utilizar
clulas de lamo y paraso, especies de rpido crecimiento, para realizar
implantes y cruzas de diversas variedades arbreas. De extenderse a
otras especies, como el quebracho, podra solucionarse el problema de
la deforestacin. El quebracho debera figurar entre las especies vegeta-
les amenazadas de extincin y tendran que adoptarse medidas para
preservarlo. Entre ellas, reemplazar el uso de los durmientes de esta ma-
dera, por durmientes de hormign.
El rbol crece en ciclos hasta alcanzar la poca de corte, que puede
llegar a cincuenta, ochenta o ms aos. En los pases de clima fro, el
crecimiento es lento pero en muchos de ellos est compensado con la
gran existencia de bosques naturales que le garantizan, junto con la re-
forestacin, un desarrollo sustentable en el tiempo. En los territorios de
climas benignos, ese crecimiento de corte puede ser menor, en algunos
casos de ocho o diez aos, segn la especie y la latitud, y este ciclo bre-
ve favorece la instalacin de industrias maderiles o de pasta celulsica,
como fuente de beneficios y de empleo de mano de obra en todo el pro-
ceso de implantacin, cuidado y explotacin de las especies.
Como puede observarse, este proceso es lento y la explotacin fores-
tal constituye una actividad que se desarrolla en el largo plazo. Es ste
un factor a tener en cuenta en el proceso de financiacin. El crdito fo-
restal, como ocurre con el minero, requiere financiamientos a largo pla-
zo y slo adecuando las inversiones a las caractersticas de la industria
podr obtenerse de sta una respuesta favorable.
La falta de un plan forestal as como de polticas permanentes y
compatibles ha sido el principal escollo para el crecimiento de esta acti-
vidad. A diferencia de otras industrias del suelo, la actividad forestal es
predecible y no est afectada por grandes riesgos, salvo los comunes del
mercado. Nuestras importaciones de productos forestales son del orden
de los 1.000 millones de dlares y las exportaciones alcanzan a 800 mi-
llones de dicha moneda, originndose en algunos aos dficit de balan-
za comercial, aun cuando las perspectivas de ampliar nuestras
exportaciones de productos forestales es amplia, sobre todo en materia
de tableros.
Nuestras principales especies arbreas explotadas son el lamo, la
araucaria, el eucalipto, el pino, el sauce, la lenga y el paraso. Y los pro-
ductos que se obtienen son, fundamentalmente, madera en rollo, chips,
madera aserrada, machimbres, tableros, madera para la construccin y
pasta celulsica.
3. LA LEY NACIONAL 13.273
Segn hemos sealado precedentemente, las autoridades nacionales y
tambin las provinciales han propiciado activas polticas para promo-
ver la explotacin racional de los recursos forestales, as como una ade-
cuada preservacin de los mismos a travs de la forestacin y, sobre
todo, la reforestacin.
En dicho mbito el crdito forestal tiene un rol importante para pro-
mover la actividad extractiva que se procura est siempre ligada a una
explotacin racional.
Ya la ley 4167 de tierras fiscales, que rigi en los territorios naciona-
les, regulaba los bosques naturales que existan en dichos territorios y
tierras del Estado, autorizando el otorgamiento de concesiones tempo-
rarias a los particulares en porciones limitadas de terrenos (que podan
ascender hasta 10.000 hectreas), y durante plazos establecidos, me-
diante el pago de un canon, que poda llegar hasta el diez por ciento de
la madera extrada.
Los cdigos rurales establecieron normas que regulaban la actividad
extractiva forestal. En la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo, el C-
digo Rural de 1970 y, luego, el de 1983, se inspiraron en las disposicio-
nes de las leyes nacionales, muchas de las cuales incorporaron a su tex-
to. De la misma forma, las provincias con grandes existencias de
bosques y formaciones forestales, tales como Chubut, Ro Negro, Salta,
Misiones, Chaco y Formosa, dictaron sus propias leyes que, de la mis-
ma forma que Buenos Aires, adheran a las leyes nacionales, por va in-
directa, al incorporar muchas de sus normas.
De tal manera puede hablarse de un rgimen que tiene cierta unifor-
midad en todo el territorio del pas, cuyo pivote puede afirmarse ha
sido tradicionalmente la ley 13.273 y las normas dictadas en su com-
plementacin.
Esta ley, que constituy un hito importante en la implementacin
de polticas forestales, fue sancionada por el Congreso Nacional en
el ao 1948 y, a lo largo de su vigencia, ha sufrido diversas modifi-
caciones. Actualmente existe un texto ordenado dispuesto por el de-
creto 710/95.
La ley 13.273 define a los bosques como toda formacin leosa, ya
sea natural o artificial que, por su contenido, sea declarada sujeta al r-
gimen forestal. Por su parte, tierra forestal es aquella que, por sus con-
diciones naturales, ubicacin, o constitucin, clima, topografa, calidad
y conveniencias econmicas, no sea apta para explotaciones agrcolas o
pastoreo y sea, en cambio, susceptible de forestacin, o bien para el
cumplimiento de otros de los fines de la ley.
Los artculos 3 y 4 de la ley establecen el rgimen aplicable a las pro-
vincias que se acojan a su rgimen: a) la posibilidad de participar de sis-
temas de ayuda federal, acceso a regmenes crediticios ya sean
hipotecarios o bien de forestacin y reforestacin en bosques de propie-
dad provincial; b) la creacin de fondos provinciales de bosques, de or-
ganismos provinciales para la aplicacin de la ley, y la coordinacin
respectiva con los organismos nacionales.
La norma general de la ley, que puede encontrarse en los artculos
11 y siguientes, establece que queda prohibida la explotacin irracional
de los bosques y sus productos, as como la devastacin de bosques y
tierras forestales. De esto se derivan importantes consecuencias en la
ley; en primer lugar la necesidad de obtener un permiso de autoridad
competente para iniciar trabajos de explotacin de bosques, aun cuan-
do fueren de propiedad privada. En tal sentido, el artculo 12 estipula
que propietarios, arrendatarios, usufructuarios y poseedores por cual-
quier ttulo que fuere, deben solicitar este permiso, que debe tramitarse
ante las autoridades nacionales o provinciales, dependiendo del lugar
donde se encuentre la explotacin.
Para solicitar la autorizacin, los interesados deben presentar un
plan de explotacin, que debe ajustarse a las normas dictadas por las
autoridades nacionales (en el rea de agricultura y ganadera). Las au-
torizaciones deben otorgarse dentro del plazo de treinta das y, si no
existiere pronunciamiento de la autoridad, el interesado puede solicitar
el correspondiente "pronto despacho", que debe ser respondido dentro
de los quince das siguientes, so pena de considerarse tcitamente auto-
rizada la presentacin.
En caso de que la autoridad haya conferido vistas o realizado obser-
vaciones a la presentacin efectuada, los plazos mencionados se inte-
rrumpen, dando lugar a un proceso ms extendido en donde los
particulares debern responder a las inquietudes de la administracin,
presentar la informacin o documentacin adicional que se les requiera
y, en general, dar los detalles que correspondieran respecto del plan de
explotacin presentado.
Desde otro punto de vista, el artculo 14 de la ley establece normas
aplicables al transporte de productos forestales. Los mismos deben es-
tar marcados, es decir individualizados, munidos de guas expedidas
por la autoridad, confeccionadas por triplicado (a efectos de permitir la
realizacin de estadsticas), donde se especifique la cantidad, especie,
peso, procedencia y destino de los productos transportados. Asimismo,
se establece que las empresas de transporte no podrn aceptar cargas,
tratndose de productos forestales, que no se encuentren acompaadas
de la respectiva gua, con imposicin de multas a quienes transgredan
esta disposicin.
4. CLASIFICACIN DE LOS BOSQUES
Resulta importante la clasificacin de bosques que realizan los
artculos 5 y siguientes de la ley, que seguidamente se analiza.
Bosques Protectores: De conformidad con el artculo 6 son aquellos
que estn destinados a proteger el suelo, o fijar mdanos y dunas. En
tal sentido, existen bosques protectores del suelo, caminos, las costas
martimas, fluviales, orillas de lagos, lagunas, islas, canales, acequias;
mientras que con otros bosques se busca prevenir la erosin de las pla-
nicies y terrenos en declive.
Algunos bosques aseguran las condiciones de salubridad pblica, o
actan como elementos de defensa contra la accin de vientos, aludes,
o inundaciones. Los hay que actan como albergue y proteccin de es-
pecies de la flora y la fauna; y, por ltimo, aquellos que regularizan el
rgimen de las aguas.
Bosques Permanentes: El artculo 7 declara que este tipo de bosques
son aquellos que deben mantenerse y quedan, por ende, substrados a
la explotacin ya sea por el destino que tienen o por la constitucin de
su arboleda para la formacin del suelo.
Integran esta categora los bosques que componen los parques y re-
servas, tanto nacionales cuanto provinciales o municipales; aquellos
que contienen especies cuya conservacin se considere necesaria; los que
fueren reservados para parques o lugares de uso pblico. Tambin inte-
gran esta categora las arboledas de los caminos y montes de embelle-
cimiento.
Bosques Experimentales: Segn el artculo 8 constituyen aquellos
que son designados tales para la realizacin de estudios forestales de es-
pecies autctonas (que la ley denomina indgenas), y aquellos bosques
que, siendo artificiales, estn destinados a estudios de acomodacin,
aclimatacin o naturalizacin de especies autctonas o exticas, vale
decir aqullas no originarias de nuestro pas o del lugar donde se en-
cuentra el bosque.
Montes Especiales: El artculo 9 designa de esta manera a las forma-
ciones arbreas de propiedad privada que han sido creadas con miras a
la proteccin u ornamentacin de extensiones agrcolas, ganaderas o
mixtas.
Bosques de Produccin: Por ltimo, el artculo 10 de la ley clasifica
como bosques de produccin aquellos que, ya sean naturales o artificia-
les, son destinados a la explotacin y extraccin de sus maderas y otros
productos y subproductos. Es interesante sealar que la ley hace refe-
rencia al concepto de explotacin "racional" con relacin a los bosques
de produccin.
En tal sentido, como se ha sealado precedentemente, el artculo 11
de la ley prohibe expresamente la explotacin irracional de bosques y
formaciones forestales, as como tambin la utilizacin irracional de
productos y subproductos forestales.
El rgimen aplicable a los Bosques Protectores y a los Permanentes es
similar y supone una serie de obligaciones para el propietario del pre-
dio que significa una suerte de limitaciones al dominio, entre las cuales
se encuentra: (i) el deber de informar a la entidad estatal correspondien-
te antes de realizar una venta o disposicin, por cualquier ttulo que
fuere, del fundo correspondiente; (i) el deber de conservar y repoblar el
bosque en las condiciones tcnicas que se requieran, si la necesidad apa-
reciera como consecuencia de trabajos o explotacin que el propietario
realice; (iii) slo puede utilizar el bosque permanente para pastoreo pre-
vio permiso de la autoridad estatal, que debe requerir, adems, para
realizar cualquier gnero de trabajo en el subsuelo que altere o pueda
afectar la existencia del bosque; y (iv) debe permitir la realizacin de la-
bores de forestacin y reforestacin.
El artculo 21 de la ley establece el derecho de los titulares de predios
en los cuales se declaren bosques permanentes, a percibir una indemni-
zacin, que se fijar teniendo en cuenta la disminucin efectiva de la
renta del bosque que sea consecuencia directa e inmediata de la aplica-
cin del rgimen permanente-protector y cuyo lmite mximo ser la
rentabilidad mxima posible de una explotacin forestal racional. Co-
mo variables de la fijacin del monto indemnizatorio se establece el
cmputo del mayor valor de los trabajos efectuados por el Estado en
el bosque, y los beneficios que el rgimen protector-permanente reporte
al titular del dominio.
El artculo 21 dispone que la indemnizacin se fijar en sede admi-
nistrativa si hubiere acuerdo con el beneficiario, y se abonar en cuotas
anuales. Se deja a salvo la potestad expropiatoria del Estado, en conso-
nancia con la norma del artculo 1 de la ley, que hemos analizado pre-
cedentemente.
Los bosques clasificados como protectores o permanentes son sus-
ceptibles de expropiacin, cualquiera sea el lugar de su ubicacin. La
facultad expropiatoria est reservada al Poder Ejecutivo nacional y de-
be realizarse en cumplimiento de las normas generales que regulan la
expropiacin.
Asimismo, la ley establece que los bosques ubicados en jurisdiccin
federal, los bosques, ya sean pblicos o privados, ubicados en jurisdic-
cin de las provincias que hayan adherido a la ley, y tambin los bos-
ques protectores que, ubicados en jurisdiccin provincial, afecten
intereses del gobierno federal, o bien el progreso y prosperidad de dos o
ms provincias o de una provincia y un territorio federal, quedan asi-
mismo sujetos a expropiacin.
5. LA FORESTACIN Y REFORESTACION
Son stos los fines primordiales de la ley, es decir, asegurar la reno-
vacin constante de este recurso natural, cuidando de proteger y pro-
mover su uso racional.
Los artculos 15 y siguientes de la ley estipulan las condiciones prin-
cipales para la reforestacin de bosques y espacios forestales, indicando
que el propietario debe otorgar su consentimiento para estas labores.
Las tareas pueden ser realizadas por el Estado, o bien por el dueo
con la supervisin tcnica correspondiente. Todo ello, sin perjuicio de
la facultad expropiatoria del Estado nacional, prevista en el artculo 1,
que ha sido analizada en el acpite precedente.
El propietario debe solventar el costo de las labores de forestacin o
de reforestacin, salvo que se tratare de tareas realizadas en bosques
protectores, en cuyo caso ser la entidad estatal encargada de realizar
los trabajos quien solvente los gastos correspondientes.
Adems de las facultades de forestar y reforestar en predios priva-
dos, el Estado tiene otras dos facultades importantes: (i) declarar obli-
gatoria la conservacin de determinados rboles, previa indemnizacin
al propietario, cuando esto fuere aconsejable por razones de ndole
cientfica, tcnica, esttica o histrica, o bien por la edad o ubicacin
de las especies de que se trate; (ii) fomentar la formacin y conserva-
cin de masas forestales en inmuebles privados, con destinos agrcolo-
ganaderos.
Esta ltima facultad es importante y entra de lleno en las tareas de
forestacin y el Estado puede realizarlas, tanto en predios privados
cuanto fiscales. Asimismo, puede la entidad estatal correspondiente de-
clarar esta necesidad a efectos de fijar mdanos, o bien para zonas lin-
deras con caminos, manantiales, arroyos, acequias, embalses, canales,
cuerpos y cursos de agua.
En todos estos casos, el Estado controla el cumplimiento de las ta-
reas impuestas, que deben ser realizadas y solventadas por los particu-
lares y, si no lo hicieren, podr realizarlo el Estado a costa de stos
(artculo 18 de la ley).
Un tema que contempla especialmente la ley es el de la prevencin y
lucha contra incendio. Toda persona que tenga conocimiento de algn
incendio de bosques est obligada a denunciarlo ante la autoridad ms
prxima. Las oficinas de comunicaciones debern transmitir sin previo
pago y con carcter urgente las denuncias que se formulen. Las autori-
dades civiles y militares debern facilitar elementos, medios de transpor-
te y personal para extinguirlo. Todos los habitantes habilitados
fsicamente, entre los quince y cincuenta aos, que habiten o transiten
dentro de un radio de 40 km. del lugar del siniestro, debern contribuir
con sus servicios personales a la extincin de los incendios y proporcio-
nar los elementos utilizables, que sern indemnizados en caso de deterioro.
6. RGIMEN DE PROMOCIN FORESTAL
La ley 13.273 establece en sus artculos 40 y siguientes diversas me-
didas de fomento o promocin de la actividad forestal, dirigida a esti-
mular la forestacin y, sobre todo, la reforestacin de bosques en la
Argentina.
Actualmente, se ha dictado la ley 24.857, del ao 1997, que ha esta-
blecido un nuevo rgimen promocional enderezado a los mismos fines.
El sistema de promocin que estipula la ley est centrado en un rgimen
de estabilidad fiscal que se otorgar a aquellas empresas que presenten
estudios de factibilidad del proyecto respectivo. La estabilidad se otorga
por el plazo de treinta y tres aos, el cual comienza a computarse desde
la presentacin del referido estudio.
La ley define en qu consiste el beneficio de la estabilidad fiscal en su
artculo 3: las empresas beneficiarias no podrn ver afectada en ms la
carga tributaria total aplicable al proyecto, como consecuencia de au-
mentos en los impuestos, tasas o contribuciones, cualquiera fuera su de-
nominacin, en los mbitos nacional, provincial o municipal, ni por la
creacin de nuevos tributos.
El rgimen promocional es similar, en el aspecto de la estabilidad fis-
cal en estudio, al estipulado para la industria minera por la ley 24.196,
incluyendo un novedoso esquema establecido por aqulla consistente en
un sistema resarcitorio para el caso de transgresiones por los Estados
provinciales o municipales al beneficio otorgado, vale decir cuando
efectivamente pretenda aplicarse a una empresa acogida al rgimen una
carga tributaria mayor derivada de aumento de tasas de impuestos exis-
tentes, o por la creacin de nuevos. En la misma forma que la ley mine-
ra, la ley 24.857 permite a la empresa afectada recurrir al Estado
nacional en procura de una indemnizacin que le ser abonada con car-
go a los fondos coparticipables que corresponden a la provincia trans-
gresora (es decir la que pretende alterar la carga fiscal), los cuales no le
sern girados a dicha provincia o municipio (si correspondiere) hasta el
monto de la indemnizacin que la empresa afectada reclame con dere-
cho (artculo 8).
En forma similar a la ley minera, la ley forestal tambin excluye del
beneficio de la estabilidad fiscal al impuesto al valor agregado, a los re-
cursos de la seguridad social (vale decir aportes y contribuciones), a los
tributos aduaneros, los cuales se ajustarn al rgimen general.
Las actividades promocionadas, es decir aquellas que debe desarro-
llar la empresa que desee acogerse al beneficio, estn enumeradas en
el artculo 2 de la ley y estn agrupadas bajo el concepto de actividad
forestal que se define como el conjunto de operaciones dirigidas a la
implantacin, restauracin, cuidado, manejo, proteccin o enriqueci-
miento de bosques naturales o cultivados, que se encuentren en terre-
nos de aptitud forestal. No incluye la actividad industrial maderera
conexa.
El aprovechamiento de bosques cultivados es definido como el con-
junto de operaciones de cosecha, totales o parciales, de madera u otros
productos de bosques cultivados.
Como requisito para el acogimiento al rgimen la empresa debe de-
dicarse a la actividad promocionada en forma exclusiva (artculo 4 de
la ley).
La ley, asimismo, brinda en su artculo 2 conceptos que deben ser
aplicados por las empresas que deseen acogerse al beneficio, a saber, el
manejo sustentable del bosque natural, que consiste en la utilizacin
controlada del recurso forestal para producir beneficios madereros, o
no madereros, a perpetuidad, manteniendo en forma permanente la co-
bertura forestal y la reserva de superficies destinadas a la proteccin de
la biodiversidad y otros objetivos ecolgicos.
Tambin el artculo 2 define la comercializacin de productos made-
reros y no madereros de origen forestal, que pueda ser de bosques natu-
rales o implantados.
Se observa una deficiente tcnica legislativa en el nuevo rgimen,
atento que no se han mantenido las categoras de bosques establecidas
en la ley 13.273 y, adems, la propia ley brinda conceptos no homog-
neos a lo largo de su normativa.
La nueva ley es aplicable en jurisdiccin nacional, respecto de los
impuestos nacionales, y en los territorios de las provincias que adhie-
ran a sus normas, mediante una ley especial, la cual debe invitar a las
municipalidades, por su parte, a adherir a aquellas normas. Por lti-
mo, la ley brinda sanciones para quienes incumplen los proyectos que
han sido amparados por el rgimen de estabilidad fiscal, que consisten
en la obligacin de la empresa incumplidora de pagar los mayores tribu-
tos que no fueron abonados en funcin del amparo que dicho rgimen
brinda.
Autoridad de aplicacin de la ley es la Secretara de Agricultura de la
Nacin, la cual obra en consonancia con las autoridades de recursos
naturales y medio ambiente, estableciendo que el Poder Ejecutivo debe
coordinar la aplicacin de la ley con las autoridades provinciales co-
rrespondientes.
A estas normas se agregan resoluciones de las autoridades nacionales
que han regulado la materia forestal. Sin pretender agotar el tema, se-
alamos que la Secretara de Agricultura de la Nacin ha dictado la
resolucin 393/96 tendiente a que se reduzcan y armonicen los impues-
tos a la produccin y circulacin de maderas en el territorio nacional,
as como la eliminacin de tasas y guas de transporte y al aprovecha-
miento de productos forestales de bosques cultivados.
La resolucin invita a las provincias a formalizar convenios con la
Nacin a los efectos de poner en funcionamiento el sistema.
7. LAS AUTORIDADES FORESTALES
Desde antao el gobierno nacional form organismos e instituciones
que se ocupaban de controlar y aplicar las normas aplicables a bosques
y productos forestales. Toda esta poltica cristaliz en la creacin del
Instituto Forestal Nacional (denominado por sus siglas, IFONA), me-
diante la sancin de la ley 20.351, en el ao 1973.
El IFONA desarroll una actividad incesante y fecunda durante ms
de cuarenta aos, ejecutando la poltica forestal trazada por las autori-
dades nacionales, y otorgando crditos especiales de acuerdo con di-
chos planes. La ley 23.696, de Reforma del Estado, del ao 1989,
disolvi el IFONA.
Actualmente es la Secretara de Agricultura la encargada de fijar y
llevar adelante la poltica forestal nacional, en forma directa o a travs
de los organismos que funcionan en su jurisdiccin. Recientemente, di-
cha Secretara ha sancionado la resolucin 1012/97, en la cual regla-
menta el uso de los fondos presupuestarios determinados por el
rgimen de subsidios y promocin a los proyectos de plantaciones fo-
restales. El avance de dichos proyectos mantiene un ritmo creciente.
Los bosques implantados, que ocupan una superficie de 800.000 hect-
reas en todo el pas, vienen incrementndose en los ltimos tiempos a
una escala de 100.000 hectreas por ao. Ello permitir, en el curso de
una dcada, de mantenerse esa poltica, llegar a una existencia de
2.000.000 de hectreas de bosques forestados, que darn al pas una si-
tuacin preeminente en el plano de la industria forestal y del aprove-
chamiento de sus productos.
En el mbito internacional, es til sealar que la Argentina y Chile
celebraron el 2 de agosto de 1991, un tratado que regula temas que ha-
cen al medio ambiente y la ecologa y, en el marco del mismo, ambos
pases firmaron un protocolo aplicable en materia forestal. Se trata del
Protocolo Especfico sobre Cooperacin en Materia Forestal que propi-
cia el uso de los mecanismos estipulados en el tratado, que incluyen
desde los protocolos especficos, el intercambio de informacin tcnico-
cientfica, la realizacin de estudios especiales, organizacin de semina-
rios, formacin de bancos de datos, etc., para el fomento forestal, la
prevencin y extincin de incendios, y la evaluacin de recursos natura-
les renovables.
Se contempla especialmente evaluar los recursos naturales renova-
bles, con especial atencin al control de plagas y enfermedades fores-
tales y productos forestales no madereros (artculo 2, inciso 5, del
Protocolo).
El artculo 5 estipula establecer grupos de trabajo, en el marco de la
subcomisin del medio ambiente creada por el tratado firmado, a fin de
llevar a cabo las tareas que el Protocolo indica, pudiendo los Estados
contratantes intercambiar expertos, especialistas de terceros Estados,
organizar seminarios, talleres, cursos de capacitacin, establecer canales
permanentes de informacin tcnica y acadmica.
El Protocolo, firmado el 8 de agosto de 1997, es un hecho importante
que denota la creciente preocupacin de los gobiernos por la ecologa, el
medio ambiente y la salud de los recursos forestales, en dicho marco.
8. NUEVO PROYECTO SOBRE INVERSIONES FORESTALES
En los comienzos del ao 1998, el Poder Ejecutivo remiti al Con-
greso un nuevo proyecto de ley tendiente a alentar las inversiones en las
actividades forestales y forestoindustriales en el pas. Este proyecto, que
sigue los lincamientos bsicos de la ley 24.196, de Inversiones Mineras,
no se propone dejar sin efecto la ley 24.857, la cual sera de aplicacin
exclusiva a los bosques nativos o naturales, solucin sta que importa
una duplicidad de reglas que no tiene justificacin aparente.
El nuevo rgimen proyectado tiene por objeto asegurar el crecimien-
to de los sectores productivos del pas, entre los cuales el forestal se
considera un generador significativo de riqueza genuina, ya que es la
base de recursos leosos de alta calidad y competitividad para una in-
dustria de madera moderna y relevante, segn se expresa en la iniciad-
va. Recuerda el mensaje que la Argentina posee cientos de miles de hec-
treas de bosques cultivados, con bajo nivel de utilizacin, ya que no
han sido implantadas con criterio adecuado a la calidad producida, a la
concentracin de la oferta y a las distancias a los centros de consumo.
Para revertir esta situacin y alentar la instalacin de proyectos, se pro-
ponen una serie de normas que facilitarn esas instalaciones y el proce-
so de la materia prima generada, llenando el vaco legal existente con
referencia a la produccin industrial maderera y conexa.
La normativa propuesta alcanza a los nuevos establecimientos fores-
tales y forestoindustriales y a las ampliaciones de los existentes y, a di-
ferencia de la ley 24.857, incluye, como distingo importante, no slo
las actividades de implantacin de los bosques, sino tambin, como se
dijo, las industriales conexas de elaboracin primaria de la madera, rea-
lizada en forma integrada a una explotacin forestal. Establece un rgi-
men de estabilidad fiscal por el trmino de treinta aos (la ley 24.857
lo fija en treinta y tres aos) a partir de la fecha de presentacin del es-
tudio de factibilidad, a cuyo efecto la autoridad de aplicacin emitir
un certificado con los impuestos, contribuciones y tasas nacionales,
provinciales y municipales vigentes, que remitir a las autoridades res-
pectivas para su conformidad. El proyecto autoriza, por otra parte, la
capitalizacin de las reservas forestales, esto es, el mayor valor anual
correspondiente al crecimiento de las plantaciones forestales, que po-
drn contabilizarse, con efectos contables exclusivamente, careciendo
de incidencia tributaria. Fija, adems, un rgimen especial de amortiza-
cin de las inversiones de bienes de capital en obras de infraestructura,
del sesenta por ciento del monto total, en el ejercicio fiscal en que se
produzca la habilitacin, y del cuarenta por ciento restante en partes
iguales, en los dos aos siguientes. Las inversiones en maquinaria, equi-
pos, transporte e instalaciones podrn amortizarse un tercio por cada
ao. Tambin establece un rgimen de devolucin anticipada del IVA
correspondiente a la compra o importacin de bienes de capital, la
exencin de impuestos nacionales para la aprobacin de los estatutos,
contratos sociales, de fideicomisos, emisin de acciones, etc., disponien-
do que las provincias que adhieran al rgimen de la ley debern estable-
cer normas anlogas.
Establece, adems, la propuesta, que las personas fsicas o jurdicas
que posean proyectos aprobados por la autoridad de aplicacin, recibi-
rn un apoyo econmico no reintegrable, de un monto por hectrea,
variable por zona, especie y actividad forestal, segn lo determine la au-
toridad de aplicacin y cuya partida el Poder Ejecutivo nacional inclui-
r en los proyectos de Presupuesto de la Nacin, durante diez aos.
Este apoyo se efectuar por una sola vez, en los plazos que para cada
actividad fija el proyecto, sin perjuicio de otros beneficios de origen es-
tatal que pudieran obtener.
Agrega que el Banco de la Nacin Argentina podr suscribir los cer-
tificados de participacin y/o ttulos de deuda que emitan los fondos de
inversin forestales, fiduciarios o similares, que hayan sido autorizados
por la Comisin Nacional de Valores y coticen en bolsa.
Adems, crea un registro de titulares de emprendimientos y fija un
plazo de diez aos para la vigencia y aplicacin de la ley.
Las provincias que adhieran al rgimen debern cumplir determina-
das obligaciones, entre ellas, designar el organismo de aplicacin, coor-
dinar las funciones y servicios de los organismos provinciales y
comunales de fomento, con la autoridad nacional, eliminar el cobro de
guas, declarar exentas del pago del impuesto inmobiliario a determina-
das superficies de la propiedad forestal y no declarar bosques protecto-
res o permanentes a los bosques implantados bajo este rgimen.
II. FLORA Y FAUNA SILVESTRES
1. LA FLORA SILVESTRE
Entindese por flora silvestre aquella que nace por la accin espont-
nea de la naturaleza y no por obra del hombre, es decir, de la siembra.
Se trata de especies vegetales autctonas que conviven en uno o varios
ecosistemas, pero que excluyen los pastos naturales, y que pueden ser
asimiladas a las plantas, flores y dems especies que existen dentro de
reas con un rgimen especial, como es el caso de los parques y reservas
nacionales y monumentos naturales.
Hay un vaco en nuestra legislacin respecto de reglas para proteger
la flora silvestre. Si dejamos de lado la regulacin y normas aplicables a
los monumentos, parques y reservas nacionales, tema del que nos ocu-
paremos ms adelante en este captulo, nada hay en el Derecho argenti-
no que se ocupe adecuada y sistemticamente del uso y proteccin de la
flora silvestre.
En nuestro Cdigo Civil existen algunos artculos que prevn reglas
aplicables a este tema en el Libro III que regula los derechos reales, T-
tulo I, aplicable a las cosas. El artculo 2343 establece que las plantas y
yerbas que pueblan las costas del mar, las que cubrieren las aguas del
mar, o los ros y lagos, son susceptibles de apropiacin privada. Asimis-
mo, el artculo 2328 del cuerpo legal mencionado establece que son co-
sas accesorias aqullas cuya existencia y naturaleza son determinadas
por otra cosa, de la que dependen o a la que estn adheridas, dispo-
niendo el artculo 2329 en consonancia con dicha norma, que los frutos
naturales de las cosas, as como sus producciones orgnicas, forman un
todo inseparable con la cosa que se trate.
Estas normas regulan el dominio, o apropiacin, de la flora silves-
tre segn se la define en forma muy elemental y parcial en el Cdigo.
Vale decir que el codificador civil haba previsto la propiedad priva-
da de ciertas plantas, flores y, en general, flora silvestre, ya sea por
apropiacin directa, o por su carcter accesorio de otra cosa de pro-
piedad privada, todo lo cual no resulta relevante para su estudio desde
el punto de vista de la regulacin y rgimen aplicable a las especies
de la flora.
Las normas mencionadas son, por ello, insuficientes para ser consi-
deradas pivote de un rgimen sistemtico y uniforme y, por lo tanto,
en esta materia slo cabe ceirse a las normas y reglamentos policiales,
tpicamente de jurisdiccin local, para encarar cuestiones tan impor-
tantes como la adecuada proteccin de especies y plantas que, sin estar
encuadradas dentro de parques, reservas o monumentos naturales na-
cionales o provinciales, adornan costas y riberas o tierras o aguas de
cualquier especie y requieren, por esa razn, una mayor atencin del
legislador, dada la particularidad del tema. Urge dictar leyes especfi-
cas sobre la materia, las cuales deben partir del principio del dominio
originario de los Estados, nacional o provinciales, sobre la flora sil-
vestre protegida, segn se desprende del artculo 124 de la Constitu-
cin nacional.
2. LA FAUNA SILVESTRE
Los animales silvestres representan un factor importante para el
mantenimiento del equilibrio ecolgico, contribuyen al mejoramiento
del paisaje, de la calidad de vida y pueden ser, eventualmente, fuente de
explotaciones comerciales o aprovechamiento econmico.
Su proteccin y conservacin y el establecimiento de controles estric-
tos sobre su manejo constituyen una meta que se ha impuesto la socie-
dad moderna frente a la actividad del hombre que marca, en este
aspecto, un retroceso en su cultura, al punto de haber colocado a mu-
chas de las especies salvajes, con su explotacin abusiva, en peligro de
extincin. La relacin del hombre con la fauna silvestre ha sido depre-
dadora y se est conteste en que el origen del mal se encuentra en la ca-
za furtiva, cuyo control se hace difcil dado el ambiente -en general
apartado- donde se desarrollan las actividades de que se trata. El pro-
blema se torna ms complejo an en un pas federal donde la divisin
de las jurisdicciones son aprovechadas por estos agentes inescrupulosos
y los que lucran con sus actividades, para eludir los controles y regla-
mentaciones, dando lugar a un comercio clandestino, que cada da ha
tomado mayor incremento.
La cra en cautividad de algunas especies ha disminuido la presin
que se ejerce sobre la fauna, pero hasta ahora son muy pocos los ani-
males que se prestan a una produccin comercial controlada; pero en
algunos pases las experiencias han sido muy positivas, aportando los
criaderos tanto de fauna terrestre como acutica, cantidades cada vez
mayores de esta produccin bajo control. Una de las formas de lograr
una mayor eficacia del Estado contra la caza y comercio clandestinos se
centra alrededor del concepto del dominio de la fauna salvaje. Si a sta
se la ha considerado una res communis o propiedad en comn, o res
nullius o propiedad de nadie, todos se consideran con derecho a ella y
las posibilidades de regulacin y control se hacen ms difciles. Lo mis-
mo ocurre si la ley adjudica el dominio originario al Estado, una suerte
de dominio abstracto que nada tiene que ver con el dominio real. Este
puede regular como "dueo" y fijar las condiciones para explotar la
fauna, pero lo difcil ser controlar que sus disposiciones se cumplan,
incluso con el argumento de que lo que pertenece al Estado tambin
nos pertenece un poco a todos sus habitantes. Por ello algunas leyes
han preferido asignar el control a los propietarios de los fundos donde
se aloja la fauna salvaje, pues son ellos, sin duda, quienes ejercern me-
jor los controles sobre la actividad, incluso por razones de inters parti-
cular. No obstante, a partir de la reforma de la Constitucin nacional,
operada en el ao 1994, la propiedad de la fauna pertenece al dominio
originario del Estado, conforme a lo prescripto en su artculo 124.
Debe sealarse, para demostrar la importancia econmica de la fau-
na salvaje, que las exportaciones de carnes de productos de la caza,
ocupan el cuarto lugar en la lista de productos crneos, correspondien-
do a la liebre y subproductos el principal rubro de las ventas al exte-
rior, con destino a Alemania.
Segn el Fondo Mundial para la Naturaleza, el veinte por ciento de
la fauna y la flora silvestres habrn desaparecido para el ao 2000. Este
informe seala que la prdida diaria de las especies alcanza a 70, indi-
cando a la caza, el comercio ilegal de la fauna, la deforestacin y el mal
manejo del suelo, como los principales causantes del deterioro. Este da-
to est confirmado por la Fundacin para la Vida Silvestre de la Argen-
tina, la cual indica que de las 11.000 especies de animales y plantas
inventariadas, cerca de 800 estn alcanzadas por la amenaza de extin-
cin. Ante la falta de cumplimiento de los acuerdos aprobados en las
conferencias internacionales de proteccin del ambiente, en la Cumbre
de la Tierra II, celebrada en Nueva York en 1997, se propuso la crea-
cin de un Ombudsman Internacional, encargado de verificar e infor-
mar si se cumplen las recomendaciones adoptadas en las conferencias.
La ley 22.421 de proteccin y conservacin de la fauna silvestres sin
adoptar una posicin dominial, a favor del dueo del suelo, se acerca
a ella, al poner a cargo del propietario del predio, administrador o te-
nedor, el deber de proteger la fauna que habita transitoria o perma-
nentemente en l, limitando racionalmente su utilizacin para asegurar
la conservacin de la misma. La ley no determina quin es el dueo
originario de la fauna, ha evitado pronunciarse sobre el tema y darle
una calificacin, pero se supone que parte del principio de res nullius.
Regula, de este modo, la utilizacin y disposicin de una cosa que no
le pertenece, pero lo hace por motivos de inters pblico, protegiendo
los intereses de la comunidad. Este punto debe considerarse modifica-
do por el artculo 124 de la Constitucin nacional, reformada en
1994, que atribuye a las provincias el dominio originario de los recur-
sos naturales, entre los cuales se encuentran la fauna y flora silvestres,
principio ste que ya figuraba en varias constituciones provinciales, re-
formadas en la dcada de 1980. En consecuencia, el dominio de la fau-
na, como el de la flora, es provincial y permanente, sin perjuicio que
las facultades de disposicin sean de carcter nacional, como fue dis-
puesto por la ley 22.421, que comentamos. Lo mismo ocurri con el
Cdigo de Minera que, como legislacin nacional, regula bienes de
propiedad provincial, como son las minas. A favor de la regulacin na-
cional y frente a la disposicin del artculo 124 de la Constitucin,
puede argumentarse el carcter interjurisdiccional de la fauna, dada su
propia movilidad y, tambin, la facultad que nace del carcter protec-
tor y conservacionista de estas leyes, estrechamente ligadas al bienestar
general y a los presupuestos mnimos de conservacin de la Naturale-
za, que amparan, como atributo de la Nacin, los artculos 75, incisos
18 y 41 de la Constitucin de la Repblica. El tema, no obstante, re-
querira un anlisis ms profundo. Las leyes estatales norteamericanas,
en cambio, establecen el principio de que la fauna salvaje "pertenece al
pueblo norteamericano", no al Estado, estableciendo una suerte de res
communis que indica a todos que deben protegerla como cosa propia.
El inters pblico de la fauna salvaje, su proteccin, conservacin,
propagacin, repoblacin y aprovechamiento racional, estn procla-
mados por el artculo 1 de la ley, pero esta declaracin general de inte-
rs pblico parecera insuficiente si, adems de ella, no existe un
derecho de dominio que defender.
Se considera fauna salvaje o silvestre, segn el artculo 3 de la ley, a
los animales que viven libres e independientemente del hombre, en am-
bientes naturales o artificiales, los bravios o salvajes que viven bajo el
control del hombre en cautividad o semicautividad y los originalmente
domsticos que vuelven a la vida salvaje convirtindose en cimarrones.
Se excluyen los animales comprendidos en las leyes de pesca.
Est prohibido dar libertad a los animales de la fauna silvestre en
cautiverio, sin el permiso de la autoridad.
El propietario, administrador, poseedor o tenedor a cualquier ttulo
legtimo del predio, proveer al cazador de un documento donde conste
el producto que caza. De no obtenerlo, el cazador podr recurrir a la
autoridad ms prxima, el que lo otorgar, pero deber acreditar haber
obtenido el permiso de caza de las personas antes mencionadas, sin el
cual aqul no ser reconocido. El documento que indica la especie caza-
da y la gua de trnsito son los instrumentos que acreditan la legtima
tenencia del producto. Con la venta de los productos cazados se trans-
ferirn los respectivos documentos habilitantes.
Como se advierte, la ley pone en las manos del propietario o tenedor
del terreno, constituirse en nico arbitro para autorizar la caza, facul-
tad que puede dar lugar a abusos y a la especulacin. Si el propietario
se niega, no hay autoridad a quien recurrir. Es sta una alternativa para
asegurar un mayor control en el manejo del recurso, pero tambin pue-
de constituirse en un motivo de lucro. El propietario no es dueo de la
fauna, pero puede administrarla, con el deber de preservarla, resultan-
do sta una administracin gratuita, ya que no se prev ninguna com-
pensacin. Puede entonces el propietario pretender un cobro por cada
autorizacin que otorgue? Sin duda lo puede hacer como propietario del
campo, pero no de la fauna, que no le pertenece. El permiso de caza, en
consecuencia, as denominado, configurara slo un permiso de libre ac-
ceso al campo y la disposicin de la caza por parte del cazador deriva de
la condicin res nullius de sta (antes de la reforma constitucional) y no
del permiso del propietario del predio. La Ley de Parques Nacionales, en
cambio, dispone que el Estado tiene el dominio privado de la fauna exis-
tente en esas reas.
La ley regula la ejecucin de obras que puedan provocar transforma-
ciones en el ambiente de la fauna silvestre, las cuales requerirn autori-
zacin de las autoridades de la fauna lo mismo que para el uso de
sustancias venenosas o txicas que puedan causar perjuicio a la misma.
Establece los requisitos necesarios para practicar la caza, entre los
cuales se exige contar con la autorizacin del propietario, administra-
dor, poseedor o tenedor del inmueble y haber obtenido la licencia co-
rrespondiente, previo examen de capacitacin ante las autoridades
jurisdiccionales. La licencia tendr validez en toda la Repblica.
La ley se ocupa tambin del control sanitario de la fauna que ingresa
del exterior y dispone la adopcin de medidas, en coordinacin con las
autoridades provinciales, para promover el establecimiento de reservas,
santuarios o criaderos de la fauna silvestre, cotos cinegticos, jardines
zoolgicos y reservas faunsticas, con fines deportivos, culturales y tu-
rsticos y crianza en cautividad.
Impone penas de un mes a un ao e inhabilitacin por tres aos a
quien cazare animales de la fauna salvaje en predio ajeno, sin autoriza-
cin del propietario o tenedor de ste.
Establece adems que el Poder Ejecutivo nacional acordar con las
provincias un rgimen uniforme para la documentacin sobre la fauna
silvestre y para el comercio interprovincial y con el territorio federal y
para armonizar los regmenes de caza, proteccin y veda vigentes en el
territorio de cada provincia.
Las disposiciones de la ley regirn en jurisdiccin nacional y en las
de las provincias que adhieran a su rgimen. No obstante, algunas de
las normas -como la que declara de inters pblico la proteccin y con-
servacin de la fauna y la que impone penas por los delitos de cazar sin
permiso, o de caza de animales cuya captura o comercializacin estu-
viere prohibida, o utilizando armas o artes tambin prohibidos o quien
comprare, vendiere o pusiere en el comercio animales provenientes de
la caza furtiva o de depredacin-, sern obligatorias para todas las pro-
vincias dado el carcter penal de estas normas y por disponerlo as la
propia ley.
La ley 22.421 fue reglamentada, despus de varios aos, por el de-
creto 666/97. Este decreto dispone que la autoridad de aplicacin de la
ley ser, en jurisdiccin nacional, la Secretara de Recursos Naturales.
Clasifica las especies de la fauna en especies en peligro de extincin, es-
pecies amenazadas, vulnerables, no amenazadas e insuficientemente co-
nocidas. Regula los santuarios y estaciones de cra de la fauna en
cautiverio para las especies que interesa conservar o repoblar y el apro-
vechamiento racional de las especies, en cuanto no comprometa la esta-
bilidad de las poblaciones faunsticas. Clasifica la caza en deportiva,
comercial y de control de las especies declaradas perjudiciales y estable-
ce normas sobre la importacin, exportacin y trfico interprovincial
de las especies, productos y subproductos. El comercio y transporte in-
terprovincial y en jurisdiccin federal, deber ser acompaado de un
certificado de origen que acredite su legtima tenencia y de la gua de
trnsito. Las personas que se dediquen a la confeccin de prendas de
peletera y artculos de marroquinera elaborados con productos de la
fauna silvestre, debern estampillarlos con un sello que adquirirn en
la autoridad de aplicacin y no podrn exhibir el producto antes de
cumplir con este requisito. Asimismo, regula el destino de los animales
y productos decomisados, a favor de hospitales, museos o centros de
exhibicin, segn los casos, y el secuestro de los elementos utilizados
para cometer las infracciones, disponiendo su destruccin o la subasta
pblica, cuando sean aplicables a otras actividades.
En el anexo de este decreto se inserta el Reglamento de Caza con fi-
nes cientficos, educativos y culturales, la caza comercial y el tipo de ar-
mas que deber emplearse, tratndose de caza menor o mayor y las
restricciones que pueden establecerse al rgimen de la caza, la habilita-
cin de temporada, veda, especies que pueden cazarse, cupos y especies
no sujetas a veda.
Este decreto, a su vez, ha sido complementado por la resolucin
208/98 de la misma Secretara, que instituy el Registro Nacional de
Cazadores Deportivos, el que funcionar en el mbito de la Direccin
de Flora y Fauna Silvestre, donde deber obtenerse la Licencia Nacional
de Cazador Deportivo. Esa Direccin, a su vez, llevar un registro de
todos los cazadores deportivos inscriptos en el territorio nacional, a cu-
yo efecto delega en las autoridades provinciales que adhieran a este r-
gimen especial, la tramitacin de las solicitudes de inscripcin. Las
entidades privadas autorizadas podrn recibir las solicitudes, elevndo-
las a la Direccin para su resolucin final. La norma crea, adems, la
Credencial de Cazador Deportivo, que emitir el registro.
III. RGIMEN DE PARQUES, MONUMENTOS NATURALES
Y RESERVAS NACIONALES
1. ANTECEDENTES
El primer antecedente sobre la creacin de un parque nacional se re-
monta a la donacin de tres leguas que el Perito Francisco Moreno, ex-
plorador de la Patagonia y fundador del Museo de La Plata, hizo en
Laguna Fra, territorio de Ro Negro, para la formacin de un parque
natural y que haba recibido como premio de la Nacin en reconoci-
miento de sus trabajos de investigacin del territorio y la demarcacin
de fronteras.
Sobre esta base y otras tierras que se agregaron posteriormente, en
1922 se dispuso la creacin del Parque Nacional del Sud, hasta que
en 1934 se dict la ley 12.103 que cre la Direccin de Parques Nacio-
nales y al Parque del Sud se le dio la denominacin definitiva de Parque
Nacional Nahuel Huapi, que constaba de 710.000 hectreas. En la mis-
ma poca se estableci el Parque Nacional de Iguaz, en plena selva mi-
sionera, con una superficie de 55.500 hectreas y ms de 2.000 especies
vegetales.
Sucesivamente se fueron creando nuevos parques nacionales, reser-
vas naturales y monumentos naturales, tanto por la Nacin como por
las provincias, los cuales cubren en la actualidad una superficie cercana
a 3.000.000 de hectreas. Algunos de ellos, como el de Otamendi (en la
localidad de Campana, Provincia de Buenos Aires), tienen la extensin
de apenas 3.000 hectreas y existen otros menores. El de Iguaz, de
55.500 hectreas, como dijimos, fue declarado en 1984 Patrimonio
Mundial Natural de la Humanidad.
La Administracin Nacional de Parques Nacionales, creada bajo la
ley 12.103, sancionada en el ao 1934, con la denominacin de Di-
reccin General de Parques Nacionales, fue constituida como entidad
autrquica por la ley 22.351, y actualmente depende de la Secretara
de Recursos Naturales. La ley 12.103 fue sustituida por la 18.570 de
1970 y sta reemplazada por la 22.351, dictada en 1980, la cual rige
actualmente.
La ley, en sus artculos 1 a 3, clasifica esta materia en tres conceptos:
(a) Parques Nacionales; (b) Monumentos Naturales; y (c) Reservas Na-
turales, cada uno de ellos con un rgimen especfico que estudiaremos a
continuacin.
2. LOS PARQUES NACIONALES
De conformidad con el artculo 1, podrn ser declarados parque na-
cional, monumento natural o reserva natural aquellas reas que, por su
extraordinaria belleza o riqueza en flora o fauna autctonas, o en razn
de un inters cientfico determinado, deban ser protegidas y conserva-
das para investigaciones cientficas, educacin y goce de las presentes y
futuras generaciones. En cada caso la declaracin debe ser efectuada
por ley. Las tierras que las ocupan son declaradas de dominio pblico
nacional, mientras no sean desafectadas por la autoridad de aplicacin.
Para declararse parque nacional en una provincia, previamente debe
haberse obtenido la cesin del dominio y jurisdiccin de la provincia
sobre el rea respectiva.
Existen en la actualidad diversos parques nacionales que han sido
declarados tales por las autoridades, entre ellos los denominados: Bari-
ta, Calilegua, Ro Pilcomayo, El Rey, Los Cardones, Iguaz, Chaco,
Campo de los Alisos, Mburucuy, El Palmar, Pre-Delta, Sierra de las
Quijadas, Quebrada del Condorcito, Lihue Calel, Laguna Blanca, La-
nn, Arrayanes, Nahuel Huapi, Lago Pueblo, Los Alerces, Perito More-
no, Los Glaciares y Tierra del Fuego.
El rgimen aplicable a los parques nacionales establece las reglas que
se estudiarn a continuacin. En primer lugar, deben ser mantenidos
sin otra alteracin que las necesarias para asegurar el control, la aten-
cin del visitante y las que correspondan a medidas de defensa nacio-
nal. En ellos est prohibida toda explotacin econmica, con excepcin
del turismo. Est prohibida, tambin, la enajenacin y arrendamiento
de las tierras, la exploracin y explotacin minera, la instalacin de in-
dustrias, la explotacin agropecuaria y la pesca comercial, as como la
caza y cualquier tipo de accin sobre la fauna, salvo la que fuere nece-
saria por razones biolgicas, la introduccin de flora y fauna exticas,
los asentamientos urbanos, la introduccin de animales domsticos,
construir edificios e instalaciones, salvo las necesarias para la adminis-
tracin y las ubicadas en tierras privadas y toda otra accin que pudie-
ra originar modificaciones en el paisaje o el equilibrio biolgico y salvo
las medidas vinculadas a la seguridad.
En los parques nacionales, slo est permitido su mantenimiento, en
primer lugar, para los fines especficos de la ley, vale decir, la protec-
cin y conservacin de las especies comprendidas en los mismos; o bien
la preservacin de las reas o regiones de gran atractivo escnico, paisa-
jstico, o fitozoogeogrfico.
Est prohibida toda actividad o explotacin econmica dentro de los
mismos, con excepcin de la explotacin turstica. Las autoridades na-
cionales son las encargadas de reglamentar este uso turstico.
Los particulares que sean titulares de inmuebles dentro de parques
nacionales quedan sujetos a las limitaciones del dominio que el rgimen
establece y que hemos descripto precedentemente. Adems de ello, es-
tn obligados a reconocer al Estado nacional un derecho preferente pa-
ra la compra, en caso que decidieran vender sus propiedades (artculo 7
de la ley). Para ello, dichos propietarios deben comunicar por medio fe-
haciente al Estado, el precio y dems condiciones de la operacin, en
caso de haber recibido una o ms ofertas, y el Estado dispondr de un
plazo de ciento veinte das corridos para ejercer su opcin de compra.
El artculo 7 mencionado establece que los escribanos intervinientes
deben dejar constancia del cumplimiento del referido requisito en la es-
critura pblica traslativa del dominio, bajo pena de nulidad de la ope-
racin y sin perjuicio de las responsabilidades consiguientes.
3. MONUMENTOS NATURALES Y RESERVAS NACIONALES
Son monumentos naturales las reas, cosas, especies vivas de anima-
les o plantas de inters esttico, valor histrico o cientfico, a los cuales
se les acuerda proteccin absoluta (artculo 8 de la ley).
Sern inviolables, no pudiendo realizarse en ellos actividad alguna,
con excepcin de las de inspeccin e investigacin y las necesarias para
su mantenimiento. Slo pueden residir en los monumentos naturales
aquellas personas que sean imprescindibles para su vigilancia.
Ejemplos de monumentos naturales son el Monumento Nacional
Bosques Petrificados, en Santa Cruz; el de Laguna de los Pozuelos, en
Jujuy (aves acuticas, patos, chorlos y flamencos); y el de la Ballena
Franca Austral, el de Huemul y de Taruca (dos especies de ciervos au-
tctonos que habitan en las altas cumbres andinas, declarados monu-
mentos naturales por la ley 24.702).
Las reservas nacionales son las reas que interesan para la conserva-
cin de los sistemas ecolgicos, el mantenimiento de zonas protectoras
de los parques nacionales contiguos a la creacin de zonas de conserva-
cin independientes que no renan la caracterstica de un parque nacio-
nal. El rgimen aplicable a las reservas nacionales estipula que recibirn
prioridad la conservacin de la fauna y de la flora autctonas, de las
principales caractersticas fisiogrficas, las asociaciones biticas y del
equilibrio ecolgico (artculo 10 de la ley).
Son ejemplos de reservas nacionales las de Formosa, San Antonio
(Misiones), Bentez (Chaco), El Leoncito (San Juan) y Otamendi (Bue-
nos Aires). Recientemente, por ley 24.910, el Congreso Nacional ha
creado la Reserva Nacional Nahuel Huapi, Zona Gutirrez, disponien-
do que la Administracin de Parques Nacionales convendr con el
municipio de San Carlos de Bariloche los trabajos de mensura y demar-
cacin del rea.
Los asentamientos humanos se permitirn en las reservas nacionales
en la medida que resulten compatibles con los fines especficos. De con-
formidad con el artculo 10 de la ley, podrn realizarse actividades de-
portivas, comerciales e industriales y explotaciones agropecuarias y de
canteras, quedando prohibidas las explotaciones mineras. Los asenta-
mientos humanos se permitirn cuando tengan como actividad princi-
pal la turstica, contando con la infraestructura de los servicios bsicos.
Estar prohibida la pesca comercial y la introduccin de especies
exticas. Se autorizar la caza comercial de especies exticas preexis-
tentes, bajo control. El aprovechamiento de los bosques slo podr ser
realizado por la Administracin de los Parques.
La ley autoriza la expulsin de personas intrusas en los inmuebles
del dominio pblico y promover la reubicacin de los pobladores de
tierras fiscales, fuera o dentro de las reservas. La fauna silvestre y los
peces y dems especies del medio acutico que se encuentren en tierras
del dominio pblico, pertenecern al dominio privado del Estado.
4. LA ADMINISTRACIN DE PARQUES NACIONALES
La ley reglamenta las funciones de la Administracin de Parques Na-
cionales y las de los guardabosques, encargados del control y vigilancia
de los parques, reservas y monumentos naturales, a los efectos de la po-
lica administrativa que corresponde al organismo administrador, los
que cumplirn su funcin sin perjuicio de las que correspondan a los
cuerpos de seguridad, en cuanto a los delitos y contravenciones de su
competencia. La ley consigna la lista de los parques, reservas y monu-
mentos naturales vigentes al momento de su sancin, a los que poste-
riormente se han agregado otros, sin contar con los provinciales.
El decreto 453/94 cre las categoras de reservas naturales silvestres
y educativas. Las primeras son las que mantienen inalterada o muy po-
co modificada la calidad silvestre de su ambiente natural y que contiene
uno o ms ecosistemas y poblaciones animales y vegetales valiosos que
conviene conservar. Las educativas son aquellas que ofrecen oportuni-
dades de educacin ambiental o de interpretacin de la naturaleza.
Tambin el decreto 2148/90 cre la reserva natural estricta que es
aquella en que la interferencia humana directa se ve reducida a un mni-
mo posible, garantizando as que las comunidades vegetales y animales
y los procesos ecolgicos se desarrollen en forma natural. Son ellas: la
de Otamendi, de 3.000 hectreas (selva riberea, pajonales, ceibales, lo-
bitos de ro, variedad de pequeos pjaros); la de San Antonio (selva
paranaense); El Leoncito (ambiente de prepuna).
La administracin de todas estas reas reservadas est a cargo de
la Administracin de Parques Nacionales, organismo actualmente en la
jurisdiccin de la Secretara de Recursos Naturales. Se gobierna por un
Directorio y tiene como principales funciones el manejo y fiscalizacin
* de estos recursos naturales, su conservacin y mantenimiento.
Tambin se ocupa de la conservacin y manejo de los ecosistemas,
de otorgar permisos de caza y pesca, promover la realizacin de estu-
dios e investigaciones, aplicar sanciones por infracciones, otorgar con-
cesiones para la explotacin de todos los servicios necesarios, intervenir
en el estudio, programacin y autorizacin de cualquier obra pblica
dentro de las reas, como tambin de toda obra privada, fijando nor-
mas para su ejecucin, autorizar la radicacin de hoteles, refugios, con-
fiteras, campings, estaciones de servicio, el cuidado y conservacin de
los bosques existentes, resolver la toponimia de los lugares y otras.
Adems, la ley reglamenta las funciones de los guardaparques para
la custodia, control y vigilancia de las reas, sin perjuicio de las funcio-
nes de polica de seguridad que tienen asignadas la Gendarmera, la
Prefectura Naval, la Polica Federal y las fuerzas provinciales.
En el mbito de la Provincia de Buenos Aires, la normativa referida a
los parques, reservas y monumentos naturales provinciales, se rige por
las disposiciones de la ley 10.907, dictada en 1990. Esta ley, que consta
de 30 artculos, constituye un estatuto bastante completo sobre la mate-
ria y regula las reservas naturales, los parques provinciales y los monu-
mentos naturales. Las primeras que son aqullas de la superficie, del
subsuelo terrestre y cuerpos de agua, existentes en la provincia que, por
razones de inters general, especialmente de orden cientfico, econmi-
co, esttico o educacional, deban sustraerse a la libre intervencin hu-
mana, a fin de asegurar la existencia a perpetuidad de uno o ms
elementos naturales, o la naturaleza en su conjunto, por lo cual se de-
clara de inters pblico su proteccin y conservacin. Las clasifica, se-
gn su pertenencia, en provinciales, municipales y privadas. Las
municipales slo pueden ser establecidas por ley. En cuanto a las priva-
das, si el propietario se opone a su establecimiento se podr ocurrir a la
va de la expropiacin. Segn su tipo pueden ser parques a los cuales se
les dar proteccin absoluta. Son inviolables, excepto para realizar in-
vestigaciones cientficas autorizadas. Las reservas naturales y los refu-
gios de vida silvestre sern declarados por ley. Sin embargo, por
razones de celeridad o conveniencia, el Poder Ejecutivo podr declarar-
los provisionalmente, debiendo en el plazo de dos aos someter a la Le-
gislatura el proyecto de ley para su ratificacin.
Con arreglo a las normas de la UNESCO, se ha creado la Conferen-
cia del Patrimonio Cultural y Natural de la Humanidad (Cultural and
Natural World Heritage), que promueve la cooperacin entre los Esta-
dos miembros para preservar ciertos lugares que se consideran patri-
monio cultural, o de la Naturaleza, para la Humanidad. Se administra
por medio de un Comit y las zonas son elegidas, previo consentimien-
to del gobierno del Estado donde se encuentren. Quedan sustradas a
la explotacin industrial, precisamente para preservarlas para la poste-
ridad. Monumentos y lugares tales como las Pirmides, el Gran Can
del Colorado, el Taj Mahal, Colonia del Sacramento, el rea que inclu-
ye el Monte Everest, han sido declarados patrimonio universal bajo es-
te rgimen.
CAPITULO XVI
LA PISCICULTURA. RGIMEN LEGAL DE LA PESCA
1. INTRODUCCIN
La actividad pesquera en la Argentina, como industria con cierto
grado de desarrollo, apenas tiene medio siglo de existencia. Siempre es-
tuvo presente la pesca continental y martima, en un volumen anual del
orden de las 30.000 t., pero puede decirse que a partir de 1940 la in-
dustria comienza a crecer como actividad organizada, con muchos alti-
bajos econmicos, y a travs de la accin promocional del Estado. El
anterior Banco Nacional de Desarrollo tuvo mucho que ver en el creci-
miento de la actividad, ya que tom a su cargo los programas de finan-
ciamiento para la adquisicin, construccin y alistamiento de la flota
pesquera y para la instalacin de las plantas de faenamiento y conserva-
cin del pescado y el desarrollo de la cadena de fro, para su distribu-
cin y comercializacin.
Argentina tiene un litoral martimo con grandes expectativas pesque-
ras, que alcanza a 1.500.000 km2. La biomasa pesquera, esto es, la
cuanta de pescado estimado en esa rea, se calcula del orden de los
8.000.000 de toneladas, que se generan cclicamente. La pesca anual ha
totalizado, en los ltimos tiempos, 1.200.000 t. de las cuales ms de la
mitad se han destinado a la exportacin. El consumo nacional de pesca-
do, en el pas, es todava muy bajo, alcanza a 7 kg. por habitante/ao,
(hace unos aos era slo 3 o 4 kg.) contra 55 kg. o menos, de las carnes
rojas y 21 kg. de pollo. Recin en los ltimos aos se ha registrado un
fuerte incremento en las exportaciones, habiendo superado en tonelaje
al de la carne bovina e igualado a stas en su valor comercial. Es tradi-
cional el hbito del consumo de las carnes rojas en la poblacin argen-
tina. Esta requiere poca preparacin para su ingesta y est al alcance
de cualquier consumidor en la cadena comercial. Los negocios que ex-
penden productos de la pesca, en cambio, no estn muy difundidos,
requieren una cadena de fro, sobre todo en el interior, y ello ha dificul-
tado el mayor consumo local. No obstante, en los ltimos aos se ha
registrado un incremento del cuarenta por ciento en el nmero de pes-
caderas, lo que ha permitido, con un cambio gradual en los hbitos
de consumo, alcanzar la cifra de 7 kg. por habitante, que todava debe
considerarse baja.
Las zonas afectadas a la pesca son la Zona Comn Argentina-Uru-
guay, la Zona Costera Bonaerense-Mesopotmica, la Zona Austral, y la
Zona de Pesqueras Continentales.
En materia comercial, lo que ha tenido un fuerte y significativo in-
cremento, segn dijimos, es la exportacin pesquera. En el perodo de
1981 a 1993 las ventas al exterior crecieron de 147.000 t. a 478.000 y
de 134 millones de dlares a 637 millones. En el ao 1996 alcanzaron
la cifra de 600.0000 toneladas por un valor de 1.013 millones de dla-
res, superando a las de las carnes rojas en tonelaje e igualndolas en va-
lor comercial, con una gran participacin del bloque Asa-Pacfico y
Espaa. Las principales especies exportadas fueron la merluza, los cala-
mares y langostinos. La mayor parte de los envos se ha concretado en
la forma de congelados, representando rubros de escaso valor los pro-
ductos enfriados, secos, salados, ahumados, harinas y aceites de pesca-
do y conservas.
En el mercado interno la preponderancia del consumo est en el pes-
cado fresco, que representa el ochenta por ciento del total de las captu-
ras con este destino. La merluza desempea un papel destacado y
proviene de cerca de 150 embarcaciones de altura. El resto de los pesca-
dos proviene de los buques costeros. Mar del Plata tiene en este sentido
una gran preponderancia como puerto de desembarco, parque de in-
dustrializacin y abastecedora del pescado fresco en el mercado inter-
no, por su vecindad con los centros principales de consumo. Los
frigorficos ubicados en esa regin no han demostrado inters por el
mercado interno, el que se encuentra en poder de muchas plantas pe-
queas, dedicndose aqullos a la exportacin. Los productos de la
pesca deban pasar antes por el Mercado Central de Buenos Aires, pe-
ro la desregulacin de la actividad operada desde el ao 1991, por la
ley 23.696 y el decreto 2284/91, ha dejado sin efecto este requisito y
hoy la comercializacin se realiza en forma ms o menos libre y est a
cargo de firmas mayoristas, minoristas y aun de armadores de buques,
que han procurado integrarse en la cadena de extraccin, elaboracin
y comercializacin. El sesenta por ciento del pescado fresco se consu-
me en la Capital Federal y Gran Buenos Aires, y es abastecido por
flotas de camiones refrigerados a pescaderas, supermercados y restau-
rantes. Existen en la Capital alrededor de 1.200 pescaderas habilita-
das, habiendo crecido considerablemente en los ltimos aos. La venta
de pescado congelado, sobre todo en los supermercados, avanza en
forma muy lenta, ya que no todo comercio cuenta con las instalaciones
necesarias para la conservacin y existe una diferencia de precio con el
del pescado fresco. La acuicultura, por otra parte, o sea el cultivo de
especies pesqueras bajo control, complementa la existencia de recursos
naturales, ofrece productos de calidad y asegura una provisin conti-
nua de pescado fresco y seleccionado, sobre todo en algunas ciudades
del interior y en los mercados internacionales. Las producciones prin-
cipales de esta actividad son la trucha arco iris, la rana toro y el cama-
rn malayo.
En el mundo esta actividad de cra de peces bajo control ha crecido y
se calcula que aporta el dieciseis por ciento de los productos de la pes-
ca. Las zonas aptas para el desarrollo de este tipo de produccin (en las
especies trucha, salmn, langostino, esturin, pejerrey) estn repartidas
en diversas regiones continentales del pas y de su costa martima y flu-
vial, pero todava la produccin revisten carcter artesanal. Se obtiene
produccin, segn las especies, en Neuqun, Ro Negro, Corrientes,
Formosa, Salta y se han iniciado exportaciones a mercados selectos.
La flota pesquera argentina est compuesta de aproximadamente
860 embarcaciones, comprendiendo a la flota de altura "fresqueros"
(147), costera (443), y la de congeladores y factoras (230). Muchas de
las operaciones pesqueras se realizan por el sistema de charteo con bar-
cos arrendados provenientes del exterior. Los principales puertos de de-
sembarco son Mar del Plata, Puerto Madryn, Puerto Deseado y Punta
Quilla.
2. ASPECTOS LEGALES. ANTECEDENTES
Los antecedentes legales ms antiguos se remontan a una ley dictada
en el ao 1821, que fij derechos de pesca en la costa patagnica, a la
que siguieron otras leyes y decretos dictados a partir de la organizacin
nacional y en los aos 1888, 1902, 1905, 1907, hasta la sancin de la ley
9475, dictada en 1914, que dividi la pesca en martima y costera, esta
ltima en el mar territorial y reservada a embarcaciones con pabelln
nacional. Adems, cabe citar las disposiciones de los artculos 2340,
2343 y 2527 del Cdigo Civil, relativas a la propiedad de los espacios
martimos y fluviales y a la apropiacin de la fauna que los habita.
En los aspectos legales relativos a la pesca, se encuentran entrelaza-
dos el derecho interno y el internacional, dado el mbito principal don-
de se desarrollan las actividades, el ocano o espacio martimo. La
Argentina no ha contado, hasta principios del ao 1998, con una ley de
pesca que concentre todos los aspectos legales relativos a la actividad y
ha estado rigindose por leyes generales referidas a los espacios marti-
mos y al derecho del mar y por leyes promocionales y de financiamien-
to, hoy inaplicables, as como por decretos y resoluciones adoptados
por las autoridades administrativas del ramo. Esto ha dado lugar a una
profusin de normas y disposiciones, que han constituido la fuente del
derecho pesquero hasta la sancin de la ley 24.922, promulgada el 6 de
enero de 1998, que regul en forma exhaustiva el Rgimen Federal de
Pesca. La ley 17.500, modificada por la 20.136, estableci originaria-
mente la propiedad del Estado nacional respecto a los recursos pesque-
ros, al establecer la necesidad de concesin para realizar su explotacin
y al regular aspectos relativos a la conservacin de stos. De acuerdo
con la ley 18.502, la jurisdiccin de las provincias martimas se extenda
a 3 millas y la de la Nacin, a partir de esas 3 millas hasta las 200 mi-
llas, donde comienzan las reas martimas bajo jurisdiccin internacio-
nal. La Convencin Internacional sobre Derecho del Mar, aprobada por
la Argentina en e! ao 1996, ampli el mar territorial a 12 millas mari-
nas, distancia sta que anteriormente haba sido dispuesta por la ley
23.598 que regula los espacios martimos en jurisdiccin nacional, san-
cionada en 1991, y confirmada por la nueva ley de pesca 24.922, del
ao 1998. Algunas provincias costeras, a su vez, pretenden extender su
jurisdiccin a 24 millas. En materia internacional, existen tratados que
regulan aspectos pesqueros y de conservacin de los recursos vivos de los
ros compartidos, como el Tratado del Ro de la Plata y el de Yaciret.
En materia promocional, rigi a ley 19.000, del ao 1971, a la que
se atribuye la gran expansin operada en la industria pesquera a partir
de ese ao. Esta ley ya no se aplica.
En lo que respecta a la normativa actual aplicable, ante la carencia
de una ley bsica reguladora de la pesca en jurisdiccin de la Nacin, la
actividad pesquera ha estado regida hasta ahora por las disposiciones
administrativas contenidas en los decretos 2236/91 y 1493/92 y por
una serie de resoluciones adoptadas por la Secretara de Agricultura,
que tiene tambin competencia en el ramo de pesca. Conforme a estas
disposiciones los recursos pesqueros ubicados en la zona correspon-
diente a la soberana argentina, slo pueden explotarse por embarcacio-
nes de pabelln nacional, que cuenten con el permiso necesario. Se
admite, no obstante, autorizacin por tres aos (prorrogada luego en
otros tres, hasta el ao 1998) para operaciones de charteo realizadas
por buques extranjeros arrendados. Para obtener el permiso de pesca,
deber presentarse el respectivo "proyecto pesquero" con la descripcin
de la actividad a desarrollar, el plano y memoria tcnica del buque a in-
corporar y acreditar la capacidad tcnica del titular para desarrollar el
proyecto. La aprobacin del proyecto importa la autorizacin de pesca
para un buque determinado y est condicionada, adems, a que no se
exceda el lmite mximo de captura aprobado por la Secretara de Agri-
cultura. Los buques que se importen para la ejecucin del proyecto de-
bern servir para modernizar la flota y aportar tecnologa de avanzada
y encontrarse en perfectas condiciones operativas. Los permisos de pes-
ca concedidos tienen carcter de definitivos respecto a un buque deter-
minado, pero se pueden transferir a otras unidades con capacidad
equivalente, sin aumentar el volumen de pesca y cuando ocurran casos
de siniestro o desafectacin de la unidad. Los permisos pueden suspen-
derse, por razones de preservacin del recurso. Esta normativa contie-
ne, en lneas generales, los mismos principios consignados en la nueva
ley federal de pesca 24.922 los que sern, sin duda, revisados y actuali-
zados al reglamentarse esta ley.
Los desembarcos de los productos pesqueros debern hacerse en
puertos argentinos, salvo razones de fuerza mayor o de conveniencia
comercial.
A los efectos de posibilitar la asignacin de los excesos disponibles
de captura, sobre los lmites establecidos, se asigna un puntaje a todas
las embarcaciones inscriptas, en funcin de sus antecedentes, artes de
pesca, tecnologa a utilizar, especies de captura y modernidad.
Adems, se prohibe el uso de redes de deriva, explosivos, equipos
acsticos, como as la devolucin al mar de pescados y mariscos y, tam-
bin, otros actos de pesca que produzcan estragos y depredacin de los
recursos.
En materia pesquera han quedado pendientes importantes cuestiones
a resolver. Una de ellas es la competencia de la Nacin y las provincias
para la administracin de los recursos pesqueros, en las distintas juris-
dicciones martimas, que no estaba bien definida y que deba ser resuelta
eficazmente y en forma coordinada por una ley especial de pesca, como
lo ha hecho en fecha reciente la ley 24.922. Otra, es el tema de las Islas
Malvinas. Ha sido creada una Comisin de Pesca del Atlntico Sur, inte-
grada por Argentina y Gran Bretaa, encargada de solucionar estos pro-
blemas zonales, habindose plateado una suerte de competencia en la
asignacin de los permisos en zonas vecinas, con la reduccin de los cos-
tos de stos, para atraer a los pescadores.
Existe, por otra parte, el problema de las 200 millas pertenecientes a
la zona econmica exclusiva de los pases con litoral martimo. En la
distancia de 201 millas de esta zona, puede comenzar la depredacin de
la pesca irresponsable y los pases no cuentan con los medios legales, sal-
vo los tribunales internacionales, o los medios diplomticos, para desa-
lentar estas explotaciones fronterizas, que necesariamente inciden en la
zona exclusiva, dada la movilidad de los recursos vivos del mar. Las de-
predaciones que embarcaciones extranjeras ("buques furtivos") han pro-
ducido en estas zonas limtrofes, sustrayendo las especies migratorias,
significan prdidas de ingresos para los pases vecinos, que en nuestro
caso se estiman del orden de los 2.000/3.000 millones de dlares, adems
de perjudicar el recurso ya que las embarcaciones que las realizan slo
utilizan el veinte por ciento del producto y, despus de la faena, devuel-
ven al mar los restos de pescado, perdindose una fuente importante de
divisas por la venta de harinas y aceites. Sin perjuicio de la vigilancia
que se realiza mediante helicpteros y buques de la Armada en la zo-
na econmica exclusiva, se ha puesto en prctica un sistema de moni-
toreo satelital, con el objeto de dotar de mejores condiciones de
control y seguridad a la actividad y prevenir y castigar actos depreda-
torios en la zona argentina. Este sistema permitir el control de cerca
de cuatrocientas embarcaciones, cuya ubicacin estar representada en
la pantalla de las computadoras del Centro de Control, desde donde se
realizar el seguimiento de la actividad. El sistema opera con veinti-
cuatro satlites ubicados a 12.000 m. de altura, de los cuales tres, por
lo menos, son visibles toda la jornada. Algunas provincias han celebra-
do convenios con la Prefectura Naval Argentina para colaborar en el
patrullaje de las aguas.
Adems del registro de las embarcaciones de altura y costera y de-
ms embarcaciones que se dedican a la pesca martima, existe el Registro
de Pescadores de Aguas Continentales y de Embarcaciones Pesqueras,
creado por resolucin de la Secretara 899/94. La sola inscripcin en el
registro no habilita para la pesca.
Un convenio importante relacionado con la actividad pesquera, es el
celebrado con la Unin Europea en 1992 y aprobado en 1994, por un
perodo inicial de cinco aos, que se llevar a cabo mediante sociedades
mixtas, sociedades europeas o uniones transitorias de empresas. Este
convenio est relacionado con las deudas que la flota pesquera espao-
la, sobreexpandida en los ltimos aos, haba contrado con bancos y
que se propone solucionar mediante el empleo de parte de esas embar-
caciones en aguas argentinas en la captura de especies como la merluza,
destinadas a la exportacin. La Unin Europea ha otorgado un subsi-
dio que permitir a los deudores, entre ellos los espaoles, levantar las
hipotecas que pesan sobre los barcos que se destinarn a la produccin
en aguas argentinas, previo su registro, salvo que se trate de uniones
temporales. El acuerdo representar un crecimiento importante respec-
to a la captura de la flota argentina y cuya produccin ser destinada a
los pases de la Unin Europea, en virtud de una concesin comercial
otorgada por sta. Se calcula, por otra parte, que la U.E. invertir $190
millones en sociedades mixtas, uniones de empresa y estudios cientfi-
cos en el pas y que la captura podr incrementarse en 250.000 t. anua-
les de especies diversas. El acuerdo prev que la pesca de la merluza
"hubssi", que es el producto de mayor inters comercial, slo podr
realizarse dentro de los lmites de los permisos ya otorgados a armado-
res locales, razn por la cual stos se beneficiarn con el acuerdo
poniendo los permisos a disposicin de las nuevas sociedades o aso-
ciaciones que se formen. Se contempla una reduccin de aranceles a la
exportacin. Argentina, por otra parte, recibir un monto no reembol-
sable de $ 7.000.000 anuales, para modernizacin de la infraestructura
portuaria y proyectos de fomento. Se considera que este convenio fa-
vorecer la modernizacin de la flota argentina, al posibilitar a los
armadores titulares de los permisos de captura, reemplazar sus embar-
caciones obsoletas por las nuevas de las sociedades mixtas que se for-
men con su aporte.
El acuerdo con la Unin Europea comprende el programa de promo-
cin pesquera para la mejor insercin de los productos pesqueros en los
mercados de la misma y el desarrollo de los productos pesqueros no
tradicionales. Tambin incluye la intensificacin del patrullaje en los es-
pacios martimos para la preservacin de las especies contra la pesca
furtiva, el mejoramiento de la capacidad operativa del Puerto de Mar
del Plata, mediante la remocin de los buques hundidos y el traslado de
los buques interdictos o inactivos, que ocupan el cincuenta y uno por
ciento de los muelles, para dar espacio a otros.
Asimismo, comprende el desarrollo de la acuicultura, es decir, de
los cultivos acuticos, en los cuales tendrn gran participacin los go-
biernos provinciales, la implantacin del sistema de monitoreo sateli-
tal, para registrar los buques que se salen de su zona de pesca o los
que ingresan clandestinamente, o sea, los buques furtivos, que impor-
tan serias amenazas para las especies en peligro de extincin. Los pro-
yectos aprobados por la Unin Europea incluyen, tambin, programas
de fortalecimiento institucional en la Secretara de Agricultura y Go-
biernos provinciales, construccin del Puerto Boca del Ro Salado, ca-
pacitacin del personal, mejoramiento en la evaluacin de la biomasa
pesquera, avances en la calidad de los productos, marea roja, reequi-
pamiento de la polica de pesca, evaluacin de los recursos pesqueros
en distintas regiones del litoral martimo, identificacin de sitios y es-
pecies aptas para el desarrollo de la acuicultura y otros programas del
mismo carcter.
3. REGULACIONES PROVINCIALES
En materia de regulaciones pesqueras no podemos dejar de men-
cionar las normas contenidas en el Cdigo Rural de la Provincia de
Buenos Aires, el cual declara de inters pblico a la pesca de la fauna
y de la flora que vive permanentemente en el agua o transitoriamente
fuera de ella. El ejercicio del derecho de pesca en las aguas pblicas
est sujeto a las limitaciones que establece el Cdigo, pudiendo el
Poder Ejecutivo fijar zonas de reserva, determinar los procedimientos
y artes de pesca permitidos, las dimensiones que pueden tener los
ejemplares destinados a la venta y condiciones sanitarias de conserva-
cin y perodos de veda. Tratndose de aguas de dominio privado, el
ejercicio requiere autorizacin escrita del propietario u ocupante. En
ambos casos, tanto en aguas pblicas como privadas, tambin es
necesario haber obtenido previamente de la autoridad la licencia de
pesca. No basta entonces la autorizacin del propietario u ocupante.
La licencia siempre es requerida. La licencia es personal e intransferi-
ble. Esto en cuanto a la pesca en general. La pesca comercial, en cam-
bio, tanto en aguas pblicas o del dominio privado de la provincia y
el transporte de los productos, estn sujetos a permiso de la autori-
dad. En cuanto a la pesca deportiva, es libre, pero queda sujeta a la
reglamentacin que dicte el Poder Ejecutivo la cual establecer los
ambientes habilitados, especies, nmero y tamao, pocas de veda,
horarios y artes permitidos. Para la botadura de embarcaciones en
aguas pblicas y privadas deber requerirse permiso y tener la ma-
trcula nacional.
En 1993 la provincia sancion un estatuto pesquero regido por la
ley 11.477, compuesto de 57 artculos. Esta ley no contiene disposi-
ciones de importancia y se propuso resolver algunos problemas pes-
queros propios y de carcter interjurisdiccional frente a la ausencia de
una ley nacional o federal de pesca. Establece que el Poder Ejecutivo
provincial ejercer la jurisdiccin y dominio de sus aguas interiores y
en el mar territorial adyacente a sus costas y hasta la mxima distan-
cia que la legislacin nacional atribuye a la soberana argentina, sin
perjuicio de la correspondiente a la Nacin para los sectores especfi-
cos delegadas y establecidas en la Constitucin nacional. Adems ex-
tiende el dominio ms all de esa distancia sobre los recursos biolgi-
cos de carcter migratorio o que intervienen en la cadena trfica. Po-
dr convenir con otras provincias la forma de explotar y administrar
los recursos pesqueros. La ley contiene normas sobre proteccin y
conservacin de los recursos, ejercicio de la pesca, registro de las em-
barcaciones y faculta al Poder Ejecutivo a reglamentar las condiciones
de habilitacin, de higiene y seguridad de las embarcaciones pesque-
ras, establecimientos industriales, comerciales y medios de transporte
de los productos de la pesca. Reglamenta, adems, la actividad de la
acuicukura.
A su vez, el decreto 1875/90 regula las condiciones de la pesca de al-
tura en las aguas de jurisdiccin provincial.
El Ministerio de Asuntos Agrarios de la provincia mantiene una Di-
reccin de Desarrollo Pesquero, con la funcin de administrar y coordi-
nar la pesca comercial y deportiva, en aguas martimas, estuariales y
continentales, pblicas y privadas y la acuicukura; y tambin una Di-
reccin de Fiscalizacin Pesquera, encargada de la fiscalizacin y con-
trol de la pesca, acuicukura, ranicultura y sus productos, inspeccionar
las actividades pesqueras en toda la provincia, los buques, y el cumpli-
miento de las normas higinico-sanitarias de los establecimientos indus-
triales, medios de transporte y locales donde se expenden los productos
de la pesca.
En 1993 se constituy en Puerto Madryn el Consejo Interprovincial
de Pesca Martima, con representantes de las cinco provincias marti-
mas. Este Consejo, anticipndose a la sancin de la ley federal de pesca
24.922, se propuso entre sus objetivos, obtener de la Nacin la firma
de un Acuerdo Federal de Pesca, para coordinar la accin comn en el
espacio martimo y resolver ciertos problemas y reivindicaciones juris-
diccionales sobre el espacio martimo, que se mantenan pendientes. A
este respecto debemos sealar que en el ao 1994 la Corte Suprema de
la Nacin declar la inconstitucionalidad de una ley local que estable-
ca un impuesto sobre las capturas extrajurisdiccionales. La Corte rei-
vindic la potestad exclusiva de la Nacin sobre el espacio martimo
comprendido dentro de la zona de las 200 millas, ms all del mar te-
rritorial.
4. LA LEY FEDERAL DE PESCA 24.922
Segn expresamos en los comentarios anteriores, la actividad pes-
quera en el litoral martimo, principal fuente de los recursos pesqueros
del pas, se haba regido fundamentalmente por disposiciones de carc-
ter administrativo frente a la ausencia de una ley general de pesca que
regulara las actividades y las relaciones entre la Nacin y las provincias,
en aquel recinto. El carcter migratorio de la fauna pesquera hace dif-
cil establecer lmites precisos a las jurisdicciones en el mar, por lo cual
resulta necesario coordinar las polticas pesqueras entre la Nacin y las
provincias martimas, establecer de comn acuerdo restricciones para la
conservacin de los recursos interjurisdiccionales y realizar las opera-
ciones de vigilancia y control en todo lo relacionado con la explotacin
de esos recursos y con la operatoria que llevan a cabo los buques pes-
queros, tanto nacionales como extranjeros.
Fruto de un largo proceso de elaboracin y de experiencia en la in-
vestigacin y explotacin de los recursos vivos del mar, a travs de nor-
mas administrativas dictadas para atender las exigencias que, en cada
momento, planteaba esta actividad de crecimiento excepcional, ha sido
la ley 24.922 que estableci, finalmente, un rgimen federal de pesca
para el territorio martimo donde se concentran las principales opera-
ciones pesqueras del pas.
La ley, promulgada el 8 de enero de 1998, se aplica en los espacios
martimos sujetos a la jurisdiccin nacional, pero tambin alcanza, se-
gn lo dispone el artculo 5, a la coordinacin de la proteccin de los
recursos pesqueros, que se encuentren tanto en jurisdiccin nacional co-
mo en la provincial, ya que en esta materia no pueden existir fronteras
o lmites jurisdiccionales precisos. Tambin alcanza a las aguas interio-
res y al mar territorial argentino, eso es, a las jurisdicciones provinciales
de las provincias con litoral martimo, cuando exista un inters nacio-
nal comprometido en la conservacin de una especie o recurso determi-
nado; y, asimismo, a la regulacin de la pesca en las zonas adyacentes a
la Zona Econmica Exclusiva, respecto a los recursos migratorios o es-
pecies asociadas a las de la Zona.
El artculo 1 declara que la Nacin Argentina fomentar el ejercicio
de la pesca martima, en procura del mximo desarrollo compatible con
el aprovechamiento racional de los recursos vivos martimos y para que
se obtenga de ellos el mayor valor agregado. La pesca y el procesamien-
to de los recursos vivos del mar, declara el artculo 2, constituye una
actividad industrial, es decir, no se la considera actividad agropecuaria,
a pesar que obedece a un ciclo biolgico, sino que configura un acto de
comercio, como son las empresas de fbrica, a que se refiere el artculo
8, inciso 5 del Cdigo de la materia. Ello significa que los que la reali-
zan, con estas caractersticas de actividad industrial, quedan sujetos a
as disposiciones de la ley mercantil. Esta innovacin adquiere gran re-
levancia, dadas sus consecuencias prcticas en materia de formulismo
comercial, aplicacin de la ley subsidiaria y distribucin de las compe-
tencias. A este respecto, debe sealarse que la ley no aclara si la pesca
aislada, sin procesamiento industrial, que constituye una forma corrien-
te de la pesca, tambin es reputada actividad industrial o sigue rigin-
dose por los principios generales del derecho que resulten aplicables.
Cuando existe procesamiento, junto con la pesca, quedan despejadas
las dudas acerca de si la actividad pesquera integrada constituye una
actividad civil o comercial. El acto extractivo simple que realiza el pes-
cador, a igual que el del agricultor que cultiva el fundo, no constituye
actividad industrial, salvo que vaya acompaado de un proceso de
transformacin del producto para darle un mayor o menor valor, o se
realice con afectacin de importantes recursos tcnicos y financieros
que configuren verdaderas empresas de fbrica, en los trminos de la
ley mercantil. En consecuencia, ser la jurisprudencia la que deber re-
solver esta dicotoma que plantea la ley.
Por otra parte slo la pesca que se realiza en el mbito martimo
queda sujeta, en esas condiciones, a la ley mercantil, no as la continen-
tal, lacustre o fluvial, generndose un rgimen jurdico dual que parece
atender, supuestamente, a la mayor envergadura empresaria que supo-
ne la pesca en el mar.
La ley, en su artculo 3, considera del dominio y jurisdiccin provin-
cial los recursos vivos que poblaren las aguas interiores y mar territorial
argentino adyacente a sus costas, hasta la distancia de 12 millas mari-
nas medidas desde las lneas de base reconocidas por la legislacin na-
cional pertinente. Es decir, que a os efectos de la distribucin del
dominio de la fauna pesquera, la ley incluye no slo los recursos del mar,
sino tambin los de las aguas interiores provinciales, sean stas o no na-
vegables, estn o no sujetas a la jurisdiccin nacional, a los efectos de la
navegacin y el comercio. A su vez, en el artculo 4 declara de dominio
y jurisdiccin nacionales, los recursos vivos de la Zona Econmica Ex-
clusiva argentina y los de la plataforma continental argentina, a partir
de las 12 millas indicadas anteriormente. La Nacin podr tomar medi-
das de conservacin en la zona adyacente a la Zona Exclusiva, para
proteger los recursos transzonales y altamente migratorios.
Como autoridad de aplicacin, la ley sancionada por el Congreso
creaba una Secretara de Pesca, en el mbito del Poder Ejecutivo, dispo-
sicin sta que fue vetada al promulgarse la ley, por considerarla una
invasin a las facultades constitucionales delegadas al poder encargado
de la administracin general del pas. En consecuencia, dada la actual
organizacin de la Administracin Pblica, la autoridad de aplicacin
seguir siendo la Secretara de Agricultura que, a la vez, mantiene una
Subsecretara de Pesca, como ente especializado. Compete a la autori-
dad de aplicacin conducir y ejecutar la poltica pesquera, las investiga-
ciones cientficas de los recursos pesqueros, fiscalizar las capturas
mximas permisibles por especie, emitir los permisos de pesca, calcular
los excedentes disponibles y las restricciones en cuanto a reas y pocas
de veda, establecer los requisitos que deben cumplir los buques y em-
presas pesqueras para desarrollar la actividad, determinar los mtodos
y tcnicas de captura y los equipos y artes de pesca de uso prohibido,
aplicar sanciones, elaborar y desarrollar sistemas de estadstica, interve-
nir en las negociaciones internacionales, reglamentar el funcionamiento
del registro de pesca, percibir los derechos de extraccin, intervenir en
el otorgamiento de los beneficios de promocin y en proyectos de inver-
sin con financiamiento internacional, emitir autorizaciones para pesca
experimental, establecer los controles necesarios de las capturas realiza-
das en la Zona Exclusiva que desembarcan la produccin en puertos ar-
gentinos, y efectuar campaas nacionales para promover el consumo de
los recursos vivos del mar. La autoridad de aplicacin, en la mayora
de estos casos, es la encargada de aplicar las polticas pesqueras que es-
tablezca el Consejo Federal Pesquero, constituido en el rgano delibera-
tivo supremo creado por la ley.
A ese efecto, la ley instituye dicho Consejo Federal, que actuar co-
mo rgano regulador y de fijacin de las polticas pesqueras y estar in-
tegrado por representantes de la Nacin, incluyendo el del Ministerio
de Relaciones Exteriores, y de las provincias con litoral martimo. El
Consejo tendr la funcin de establecer la poltica pesquera nacional,
las capturas mximas permisibles, aprobar los permisos de pesca co-
mercial y experimental, planificar el desarrollo pesquero nacional, fijar
las pautas de participacin en el Fondo Nacional Pesquero, FONAPE,
creado por la ley, establecer derechos de extraccin, y reglamentar el
ejercicio de la pesca artesanal. Las decisiones del Consejo se adoptarn
por mayora calificada. Cada representante tiene un voto. Los rganos
creados por la ley, por lo tanto, son dos: la autoridad de aplicacin,
que es la Secretara y el rgano, que adopta las decisiones, que es el
Consejo Federal. Las resoluciones de ste, dentro de las materias de su
competencia, sern de aplicacin obligatoria en cualquier mbito terri-
torial, sea de jurisdiccin nacional o provincial, segn corresponda, y
con prescindencia de las competencias locales, dado el carcter de adhe-
sin que reviste la ley, conforme a lo dispuesto en el artculo 69 de la
misma.
La ley regula tambin las actividades de investigacin pesquera, a
travs del Instituto de Investigacin y Desarrollo Pesquero, INDEP, es-
pecialmente en lo que se refiere a la evaluacin y conservacin de los
recursos vivos marinos. El Instituto administrar y dispondr de los bu-
ques de investigacin de propiedad del Estado nacional. Las activida-
des de la pesca experimental requerirn dictamen favorable del Consejo.
El artculo 17 de la ley declara que la pesca en todos los espacios
martimos bajo la jurisdiccin argentina, queda sujeta a las restricciones
que establezca el Consejo Federal, con objeto de asegurar la conserva-
cin de los recursos, evitar el exceso de explotacin y prevenir efectos
daosos sobre el entorno y la unidad del sistema ecolgico. El Consejo
fijar anualmente la captura mxima permisible, por especie. Podr es-
tablecer, tambin, zonas o pocas de veda, reservas o determinacin de
reas de pesca, requerir declaraciones juradas e informacin estadstica
de capturas y posicin de los buques.
La ley prohibe la utilizacin de explosivos, empleo de equipos acsti-
cos y sustancias nocivas, llevar a bordo artes de pesca prohibidos, arro-
jar a las aguas sustancias o detritos que puedan causar daos a la flora
y la fauna acuticas o que pueda impedir su desplazamiento, intercep-
tar peces en los cursos de agua mediante instalaciones, la introduccin
en las aguas de flora y fauna exticas, o declaradas perjudiciales, la uti-
lizacin de mallas mnimas que no sean las establecidas para las captu-
ras, realizar capturas de talla inferior a las establecidas, superar las
capturas permitidas y realizar prcticas que atenten contra la susten-
tabilidad del recurso. Se dispone, adems, la obligatoriedad de organi-
zar y establecer un sistema de regulacin de la pesca en la zona
adyacente a la Zona Econmica Exclusiva, en coordinacin con el Mi-
nisterio de Relaciones Exteriores, respecto a los recursos migratorios o
que pertenezcan a una misma poblacin de especies asociadas a las de
esa Zona Exclusiva, acordando con los Estados interesados las medidas
necesarias para racionalizar la explotacin. El espacio martimo es con-
siderado como un espacio nico a los efectos de la preservacin del re-
curso y la aplicacin de las tcnicas pesqueras.
Tambin regula la ley el ejercicio del derecho de pesca, para lo cual
deber contarse con la habilitacin dispuesta por la autoridad de apli-
cacin, mediante el otorgamiento de los siguientes actos administrati-
vos: a) Permiso de pesca a buques de bandera nacional para extraer los
recursos en lugares sujetos a la jurisdiccin argentina; b) Permisos de
pesca a gran altura para esta misma clase de buques para extraer recur-
sos sobre el talud continental fuera de la Zona Exclusiva, o en alta mar
o en aguas de terceros pases; c) Permisos temporarios de pesca otorga-
dos a buques arrendados a casco desnudo, y d) Autorizaciones de pesca
en cantidades limitadas, con fines de investigacin.
La explotacin de los recursos en los espacios martimos argentinos
slo podr realizarse por personas fsicas domiciliadas en el pas o
constituidas o autorizadas para funcionar en l con arreglo a las leyes
argentinas. Adems, los buques debern estar inscriptos en la matrcula
nacional y enarbolar el pabelln argentino. Ser obligatorio desembar-
car la produccin en muelles argentinos, salvo casos de fuerza mayor o
cuando estuvieren autorizados.
Los permisos de pesca se otorgarn por un plazo de hasta diez aos
y para un buque determinado, bajo las condiciones que fije el Consejo,
el que deber priorizar el empleo de la mano de obra argentina, los bu-
ques construidos en el pas y la menor antigedad.
El plazo del permiso podr extenderse a treinta aos para un buque
determinado, cuando la empresa cuente con instalaciones destinadas al
procesamiento radicadas en el pas.
La ley dispone, por otra parte, que a cada permiso se le asignar una
cuota de captura, incluso a los permisos preexistentes. Se tendr en
cuenta para esta asignacin, entre otros antecedentes, el promedio de
toneladas de captura efectuado en los ltimos ocho aos, en general,
por buque o grupo de buques pertenecientes a la misma empresa o gru-
po empresario. La cuota de captura es transferible, debiendo abonar el
cesionario un derecho de transferencia. Para acceder a la pesca, es nece-
sario no slo contar con el permiso de pesca sino tambin poseer una
cuota de captura asignada, o una autorizacin de captura en las espe-
cies no cuotificadas.
El ejercicio de la pesca est sujeta al pago de un derecho nico de
extraccin, por especie y modalidad de pesca, cuyo monto ser esta-
blecido por el Consejo. No podr disponerse del producto sin someterlo
al control sanitario de los organismos competentes. Durante la vigen-
cia del permiso de pesca, los titulares debern comunicar, por decla-
racin jurada, las capturas obtenidas. La autoridad podr exigir la
instalacin en los buques de equipos para el seguimiento satelital de los
mismos.
La ley establece excepciones a la exigencia de pabelln nacional. La
reserva de bandera nacional es irrenunciable, dentro de aguas interiores
y en el mar territorial. Las empresas nacionales que hayan desarrollado
actividades de pesca por cinco aos anteriores en el pas, podrn locar
buques de matrcula extranjera, cuya antigedad no super los cinco
aos y por un plazo que no podr exceder de treinta y seis meses, para
la captura de excedentes de especies inexplotadas o subexplotadas, en
forma de no afectar las reservas.
Se ocupa tambin la ley de la celebracin de tratados internacionales
de pesca para permitir el acceso a los espacios martimos de buques de
bandera extranjera, que tengan por objeto la captura de especies inex-
plotadas o subexplotadas, los que debern contar con la aprobacin del
Congreso, y no podrn afectar las reservas de pesca impuestas a las em-
barcaciones argentinas, debiendo acordarse por tiempo determinado y
realizarse en forma conjunta con una empresa radicada en el pas y en
las condiciones que fije la autoridad de aplicacin, abonando el canon
de extraccin que en cada caso se determine.
La tripulacin pesquera deber poseer libreta de embarco, ttulo,
patente, cdula de embarco o certificado de habilitacin profesional.
La ley determina las proporciones de personal argentino y del em-
barco provisorio de personal extranjero, en caso de falta de personal
nacional.
Se crea el Registro de la Pesca, en el que debern inscribirse las per-
sonas fsicas y jurdicas que se dediquen a la explotacin comercial. La
falta, suspensin o cancelacin de la inscripcin, no impedir el ejerci-
cio de las atribuciones de control que competen a la autoridad ni eximi-
r del cumplimiento de las obligaciones legales a los no inscriptos.
La ley establece el Fondo Nacional Pesquero, FONAPE, cuyos recur-
sos se integrarn con los aranceles anuales por permisos de pesca, los
derechos de extraccin sobre las capturas de los buques de matrcula
nacional y de los buques locados, los cnones percibidos sobre la activi-
dad de buques extranjeros, las multas impuestas, el producto de las
ventas de los materiales decomisados, las donaciones y legados, otros
ingresos provenientes de convenios con entidades nacionales e interna-
cionales, recursos del Tesoro, tasas por servicios prestados e intereses y
rentas. El Fondo es administrado por ia autoridad de aplicacin, con
intervencin del Consejo, y ser coparticipable entre la Nacin y las
provincias con litoral martimo, en las proporciones que determine este
ltimo. Se destinar a actividades de investigacin, financiar equipos y
tareas de patrullaje y control policial de la actividad, las propias activi-
dades de la autoridad de aplicacin y del Consejo, la formacin y capa-
citacin del personal de pesca. Un cincuenta por ciento del Fondo,
como mnimo, deber ser transferido a la autoridad de aplicacin y al
Consejo, en concepto de coparticipacin, el que ser distribuido en la
forma que establezca este ltimo.
Establece la ley, adems, el rgimen de infracciones y sanciones, la
inscripcin en el registro, el rgimen de la carga de los productos pes-
queros en barcos que no cuenten con permiso o autorizacin, el proce-
dimiento del sumario para constatar las infracciones y las penalidades
que pueden consistir en multas, cancelacin de la inscripcin, decomiso
de los equipos y artes de pesca, o del buque, suspensin de a inscrip-
cin, decomiso de la captura obtenida, interrupcin del viaje de pesca,
prohibicin al buque de abandonar el puerto en que se encuentre. Las
sanciones sern recurribles ante la misma autoridad, dentro de los diez
das y contra la decisin definitiva de sta, por apelacin subsidiaria
ante el Consejo. Resuelta sta, previo depsito del importe, si se tratase
de una multa, el expediente se remitir dentro de los diez das a la C-
mara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la
Capital Federal, la que entender como tribunal de alzada
Dispone tambin la ley el traslado, por la autoridad de aplicacin,
juntamente con la Prefectura Naval Argentina, a otros puertos o zonas
especiales, de aquellos buques que por su inactividad, abandono o de-
suso, constituyan un estorbo para las normales condiciones operativas
portuarias. El costo del traslado ser solventado por el titular del buque.
El artculo 69 de la ley invita a las provincias con litoral martimo a
adherir al rgimen de la misma, para gozar de los beneficios que por s-
ta se otorgan, y el artculo 72 deroga algunas disposiciones de las leyes
17.094, 21. 673, 22. 260, que contradicen su rgimen, y las leyes
17.500, 18.502, 19.001, 20.136, 20.489, 21.514, 22.018, 22.107 y to-
da otra norma legal que se oponga a lo establecido en la misma.
El artculo 68, a su vez, determina que el Poder Ejecutivo, dentro de
los noventa das de la promulgacin de la ley, proceder a reglamen-
tarla. La sancin de esta ley implicar, sin duda, como ya dijimos, la
necesariedad de revisar muchas de las resoluciones administrativas
adoptadas en los ltimos aos por las autoridades, ante la falta de un
instrumento legal expreso regulatorio de las distintas materias. Estas re-
soluciones, en algunos casos, o su contenido, podrn ser incorporadas a
la reglamentacin que se dicte o constituir materia de nuevas resolucio-
nes, confirmatorias, aclaratorias o modificatorias, sea de la autoridad
de aplicacin o del Consejo, segn sus respectivas competencias.
CAPITULO XVII
EL AGUA. SU IMPORTANCIA
Se ha dicho que sin agua no hay vida, toda vez que es un elemento
esencial para el desarrollo de los organismos vivientes. Adems, consti-
tuye un recurso escaso en muchas regiones del planeta, por lo que su re-
gulacin legal se hace cada vez ms severa.
No slo se la utiliza para bebida y alimentacin, sino tambin para
el cultivo y como vehculo de los ms diversos procesos industriales, sin
olvidar que constituye una importante fuente de energa y el habitat
donde se desarrolla la fauna ictcola, una de las principales fuentes ali-
mentarias de la humanidad. Asimismo, es va de comunicacin y esce-
nario de actividades recreativas.
Este recurso representa el setenta y cinco por ciento de la superficie
del planeta y si bien es abundante, no toda el agua puede ser utilizada
para los mismos fines.
El agua dulce, esto es, apta para bebida, alimentacin, cultivo y usos
industriales, representa slo un tres por ciento, del cual un dos por
ciento se encuentra condensada en los casquetes polares y el uno por cien-
to restante se distribuye en ros, lagos y napas subterrneas.
El agua se genera y reproduce a travs del ciclo hidrolgico provoca-
do por la radiacin solar, que la evapora de sus fuentes de origen,
transformndola en vapor que asciende, se enfra y condensa, dando
paso a la formacin de las nubes, para precipitarse luego a tierra bajo
la forma de lluvia, nieve o granizo.
La importancia del agua fue comprendida desde los tiempos ms re-
motos. Pinsese, por ejemplo, en el ro Nilo y en la absoluta dependen-
cia que de l tena -y tiene- Egipto.
Asimismo, la revisin de textos antiguos, desde la Biblia y pasando
por el Corn, el Cdigo de Hammurabi y las Leyes de Man, nos per-
mite advertir que los problemas de su posible contaminacin, que po-
dramos suponer una preocupacin de este siglo, ya eran en esas
pocas temas de incumbencia y del debido tratamiento que su impor-
tancia requera.
1. DERECHO DE AGUAS
Es posible definir qu es el Derecho de Aguas? Creemos que no.
En efecto, si nos atenemos a las definiciones que han intentado di-
versos autores, advertiremos que ellas son parciales. Ello es as por
cuanto el agua es fuente de normativa jurdica en diversos mbitos, ta-
les como:
- Navegacin y flotacin.
- Habitat de ciertas especies vegetales y animales.
- Elemento indispensable para la mantencin vital del hombre, anima-
les y plantas.
- Factor de produccin de la tierra y de la industria.
De modo que, si bien es posible hablar de un derecho de aguas, su
relacin con tan diversos mbitos dificulta su enfoque aislado como ra-
ma autnoma del Derecho. De ah el escollo que encontramos, y que ya
sealamos, para brindar una definicin concisa y a la vez completa de
su contenido.
Las dificultades sealadas nacen de la imposibilidad de afirmar que
este conjunto normativo pertenezca, actualmente, al campo exclusivo
del derecho privado, no obstante reconocer su origen en el tronco civil.
En efecto, si releemos los mbitos que individualizramos anterior-
mente, veremos que tambin tiene connotaciones iuspublicsticas.
Concluimos pues que el plexo normativo que se relaciona con el
agua es de compleja caracterizacin y arduo encuadramiento como ra-
ma autnoma, ms an si tenemos en cuenta la interrelacin cada vez
ms notoria de las distintas disciplinas jurdicas.
2. CLASIFICACIN DE LAS AGUAS
Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto, debe reconocerse que el ori-
gen de la normativa atinente al agua hay que buscarla en el Cdigo Ci-
vil. Muchos de sus artculos se refieren o, en su caso, se relacionan, a
este importante recurso natural. Veamos algunos de ellos:
2314 All se caracteriza al agua como inmueble por naturaleza, cuan-
do integra o compone partes fluidas del suelo que forman su
superficie y profundidad.
2319 El agua tambin reviste la calidad de cosa mueble cuando, pese
a ser parte fluida del suelo, puede sin embargo separarse de l y
conforme lo establece el artculo 2318, transportarse de un lu-
gar a otro.
2340 El agua es bien del dominio pblico en los siguientes casos:
- Los mares territoriales hasta la distancia que determine la le-
gislacin especial.
- Los mares interiores, bahas, ensenadas.
- Los ros, sus cauces.
- Las dems aguas que corren por cauces naturales.
- Toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer
usos de inters general.
- Las aguas subterrneas, sin perjuicio del ejercicio regular del
derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subte-
rrneas en la medida de su inters y con sujecin a la regla-
mentacin.
- Los lagos navegables y sus lechos.
2350 Dispone que las vertientes que nacen y mueren dentro de una
misma heredad, pertenecen, en propiedad, uso y goce, al dueo
de la heredad.
2635 Norma sobre el dominio de las aguas pluviales, asignndolo a
los dueos de las heredades donde cayesen o entrasen.
2637 Regula la situacin dominial de los manantiales, esto es,
aguas que surgen en terrenos, disponiendo que si aqullos se
encuentran en un terreno particular, corresponden al dueo
del fundo.
Hemos citado slo los artculos que disponen sobre la naturaleza real
y dominio del agua. Pero el Cdigo Civil cuenta con normas que regulan:
- Situaciones nacidas de la accin del agua sobre el suelo. Tal es el ca-
so de los captulos referidos a "Aluvin" y "Avulsin", comprendi-
dos entre los artculos 2572 y 2586.
- La construccin de represas para el agua, a cuyo fin, el artculo 2645
remite a las normas de derecho administrativo. Como puede obser-
varse, Vlez Sarsfield ya insina la ubicacin del tema que tratamos
tambin en el mbito del derecho pblico.
Aguas subterrneas
Antes de abordar el tema del dominio pblico de las aguas, de indu-
dable importancia en atencin al rgimen federal de gobierno, no pode-
mos soslayar algunos comentarios en punto a las aguas subterrneas.
En efecto, resulta un reservorio de capital importancia, por la inmen-
sa cantidad que alberga la tierra. De ah el inters que despierta.
El origen de estas aguas debe buscarse en las lluvias, sin descartar
aquellas que quedaron en el interior de la tierra desde pocas geolgicas
remotas.
En el punto anterior, al referirnos al artculo 2340 del Cdigo Civil,
vimos que dichas aguas pertenecen al dominio pblico, a partir de la
nueva redaccin que introdujera la ley 17.711. Con anterioridad a la mis-
ma, se suscitaron una serie de cuestiones al respecto.
En efecto, a tenor del artculo 2518 del mismo cdigo -cuyo texto
no fue modificado- la propiedad del suelo se extiende a toda su profun-
didad en lneas perpendiculares, comprendiendo, en consecuencia, todos
los objetos que se encuentran en el subsuelo. Siendo ello as, las aguas
subterrneas eran consideradas del dominio privado del superficiario.
Fcilmente se advierte el potencial peligro de sostener tal postura ju-
rdica si recordamos la importancia que revisten estas fuentes acuferas.
Por tal motivo, la reforma introducida al artculo 2340 del cdigo, a
travs de la ley 17.711, las ubic entre los bienes del dominio pblico,
sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del superficiario de ex-
traerlas en la medida de su inters y con sujecin a la reglamentacin.
Esta reforma origin una serie de controversias, toda vez que el cam-
bio de titularidad dominial produjo una notable disminucin del dere-
cho del superficiario, quien de la condicin de "dueo" pas a tener un
mero derecho personal de uso y goce. Este cambio fue analizado a la
luz del artculo 17 de la Constitucin Nacional, pudiendo sistematizar-
se las opiniones vertidas al respecto as:
- Quienes sostienen que se oper una expropiacin genrica.
- Quienes sostienen que slo hay perjuicio patrimonial cuando el agua
subterrnea se encuentra en explotacin.
Entendemos que este ltimo criterio es el que mejor concilia con el
concepto de "derecho en expectativa", al que no le alcanza la protec-
cin del artculo 17 de la Carta Magna.
3. DOMINIO PUBLICO DE LAS AGUAS
Sentado que el agua es una cosa que puede pertenecer al dominio
pblico o privado, corresponde analizar seguidamente el mbito del do-
minio pblico, atendiendo a la naturaleza federal de la organizacin
poltica argentina.
En tal sentido, es dable hablar de dominio pblico nacional y de do-
minio pblico provincial cuando nos referimos, entre tantos otros te-
mas, al agua.
Son aguas del dominio pblico nacional:
- El mar territorial.
- Los mares interiores, bahas, ensenadas, puertos y ancladeros.
- Las playas del mar y las riberas de los ros internacionales.
- Los lagos navegables situados en lugares de jurisdiccin nacional.
Son aguas del dominio pblico provincial:
- Las que son navegables y corren por cauces naturales que nacen y
mueren dentro del territorio provincial. Tambin lo son las interpro-
vinciales, respecto del tramo que pase por el respectivo territorio
provincial; en este ltimo caso, el dominio del cauce y de la masa de
agua se divide por la lnea del "talweg".
- Los lagos navegables.
4. DOMINIO Y JURISDICCIN DE LOS ROS PROVINCIALES.
EL PROBLEMA DE LAS CUENCAS INTERPROVINCIALES
Luego de arduas discusiones doctrinarias, que arrancan desde princi-
pios de este siglo, hoy podemos distinguir el dominio sobre una cosa,
por un lado, de la jurisdiccin sobre ciertos aspectos atinentes a la cosa
de que se es dueo.
En efecto, en materia fluvial corresponde sealar que el artculo 26
de la Constitucin Nacional consagra que la navegacin de los ros in-
teriores de la Nacin es libre para todas las banderas, con sujecin ni-
camente a los reglamentos que dicte la autoridad nacional. Consecuente
con ello, corresponde al Congreso de la Nacin reglamentar la libre na-
vegacin de los ros interiores, conforme surge del artculo 75, inciso 9
de nuestra Carta Magna.
Fuera de lo sealado en el prrafo anterior, que se inscribe en el m-
bito del poder delegado a la Nacin, las provincias ejercen en plenitud
el dominio sobre tales corrientes de agua. No olvidemos que el agua es
un recurso natural y que el artculo 124 de la Constitucin Nacional
precepta que corresponde a las provincias el dominio originario de los
recursos naturales existentes en su territorio.
Ahora bien, cmo ejercen las provincias el dominio sobre las cuencas
interprovinciales} Indudablemente el tema no slo es complejo sino tam-
bin y a todo evento, conflictivo, si partimos de la posibilidad que una
provincia adopte, respecto de esa cuenca, medidas que perjudiquen a otra.
El tema ha originado arduas discusiones doctrinarias y jurisprudencia-
les, pudiendo sintetizarse los criterios esgrimidos de la siguiente forma:
- Administracin compartida de las cuencas interprovinciales, median-
te la celebracin de tratados entre los estados provinciales dueos de
aqullas, que prevean las modalidades de su aprovechamiento y la
resolucin de potenciales conflictos.
- Resolucin de conflictos mediante la intervencin de:
Congreso de la Nacin, que dictara las normas necesarias para solu-
cionar el diferendo, atendiendo al bienestar general.
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, con competencia originaria
y exclusiva, en atencin a la naturaleza de las partes involucradas en
el diferendo (conf. artculos 116 y 117 de la Constitucin Nacional).
Algunas provincias acordaron tratados al respecto. Podemos citar
como ejemplos de ello:
- El tratado celebrado entre Mendoza y La Pampa, mediante el cual
pusieron fin al conflicto suscitado con respecto a la posesin sobre
los sobrantes del embalse de El Nihuil, cuya distribucin dispone la
ley 13.030.
- Los tratados celebrados por la Provincia de Buenos Aires respecto a
las cuencas del Plata, del Ro Negro y del Ro Colorado.
Adems de los tratados mencionados, muchas provincias decidieron
crear organismos de carcter permanente para el mejor aprovechamien-
to de las cuencas interprovinciales. Entre otros, podemos mencionar:
- La Comisin Tcnica Interprovincial Permanente del Ro Colorado, in-
tegrada por Buenos Aires, La Pampa, Mendoza, Neuqun y Ro Negro.
- La Comisin Interprovincial del Agua Catamarca-Santiago del Este-
ro, integrada por las mencionadas provincias, para los ros Albigasta
y Guayamba.
5. LEGISLACIN LOCAL SOBRE AGUA
Las provincias han dictado disposiciones sobre la materia, cuidando
de no alterar la competencia asignada por nuestra Carta Magna al
Congreso Nacional.
Tales normas las podemos hallar en constituciones, cdigos de agua
o en simples leyes.
Constituciones provinciales
Como ejemplos de normas con jerarqua constitucional, podemos ci-
tar las de Mendoza, Ro Negro, Chubut y La Pampa. Por lo general,
sientan los siguientes principios:
- Que el derecho de usar el agua ser objeto de concesin, benefician-
do al predio para el que se utilizar dicho recurso.
- Que el otorgamiento de dichas concesiones debe hacerse por ley, co-
rrespondiendo a los poderes administradores el contralor del cumpli-
miento de las condiciones de aqullas.
Cdigos de agua
Sin perjuicio de sealar que tales cuerpos normativos vinieron a lle-
nar vacos del Cdigo Civil, lo cierto es que persisten cuestiones no
contempladas y contradicciones con cierta normativa de fondo. Ejem-
plo de estas ltimas es la temtica de las aguas utilizadas con fines mi-
neros. En efecto, es frecuente observar que los cdigos provinciales
contemplen la actividad minera como una industria comn, restando al
uso del agua en este mbito la prioridad que merece basado en el hecho
evidente de que el criadero, objeto de esta actividad, no puede trasla-
darse a otro lugar y a que la posibilidad de su explotacin depende por
regla general de la cantidad de agua disponible.
Los cdigos de agua responden a los siguientes principios:
- El Estado conserva el derecho de propiedad sobre el agua, sin per-
juicio de ceder su uso a los particulares a travs del otorgamiento de
concesiones.
- Establecen un sistema de prioridad horaria, cuando las concesiones
tengan el mismo objeto; de otro modo, la prioridad se determinar
por el tipo de consumo a realizar.
- En la solicitud que se presente se indicar la superficie del predio a
regar, propiedades a atravesar, volumen de agua a emplear, tipo de
obras de captacin, conduccin y conservacin, e informacin sobre
la existencia de terceros concesionarios en las proximidades.
- Las concesiones se otorgarn previa citacin de los interesados por
medio de edictos y de acuerdo a los elementos de conviccin aporta-
dos por el peticionante.
- La concesin puede otorgarse por tiempo ilimitado o por determi-
nado plazo, operndose su caducidad por no haberse emprendido
las obras dentro del plazo propuesto o por no haberse ejercitado el
objeto de la concesin por el trmino de un ao o por un plazo
mayor.
- Se debe abonar un canon por volumen de agua utilizado.
- Algunos cdigos, como el Cdigo Rural de la Provincia de Buenos
Aires de 1983, establecen el sistema de concesiones y de permisos
precarios; estos ltimos se otorgan cuando se trata de empleos tem-
porarios o en pequea escala.
6. LEY NACIONAL DE IRRIGACIN
Se trata de la ley 6546, del ao 1909. Su texto autoriz a la Nacin
a construir por s o por medio de las empresas ferroviarias, las obras
necesarias para riego, drenaje y desage en los territorios de aquellas
provincias que se hubieran adherido. Dichas obras seran administradas
por la Nacin hasta su total amortizacin, momento en que pasaran a
la propiedad y jurisdiccin de las provincias.
Las obras se pusieron bajo la administracin de la Direccin de Irri-
gacin, dependiente del Ministerio de Obras Pblicas.
La Nacin y las empresas ferroviarias construyeron algunas obras al
amparo de esta ley, en Ro Negro, San Luis, Chubut, La Rioja, Cata-
marca y Neuqun. Ms tarde, pasaron a depender de la empresa estatal
Agua y Energa Elctrica y finalmente fueron transferidas a las respecti-
vas provincias, al disolverse aqulla por imperio de la ley 23.696 de Re-
forma del Estado.
Se estima que en la Argentina existen unas 900.000 hectreas de cul-
tivos bajo riego en las provincias andinas y 250.000 en las mesopot-
micas, que producen frutas, hortalizas, papas y arroz. El uso del agua
en sistemas de riego y el rea regable no han venido creciendo en el pas
de acuerdo con las necesidades.
El riego se ha considerado factible no slo en las regiones de cultivos
intensivos, sino tambin en el rea pampeana, para la produccin de
granos y forrajeras. Un estudio realizado al respecto por la Secretara
de Agricultura, ha sealado la posibilidad de producir trigo, maz y so-
ja en una extensin adicional del orden de 15 millones de hectreas, en
zonas seleccionadas de Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe y Entre Ros,
con riego complementario.
7. AGUAS INTERNACIONALES
Su tratamiento jurdico reconoce una interesante evolucin en nues-
tro pas.
En un primer momento, y siendo la navegacin el nico uso posible
del agua, se entendi que el acceso a las cuencas estaba en su desembo-
cadura. Tal fue el criterio sostenido en las pocas indiana y patria.
Con la Constitucin Nacional de 1853, el principio que regir la re-
lacin con las potencias extranjeras ser el de la libre navegacin de los
ros, consagrado en el artculo 26.
Ms tarde y con el advenimiento de la construccin de represas, se
advirti que lo ms importante no era ya la navegacin, sino el empleo
del agua para la generacin de energa hidroelctrica. Por lo tanto, la
mayor preocupacin fue encontrar criterios internacionales que prote-
gieran a los Estados "aguas abajo", de las decisiones y consiguientes
obras que provinieran de aquellos que se encontraran "aguas arriba".
Esta corriente de pensamiento empez a plasmarse en distintos docu-
mentos, tales como:
- La Declaracin de Montevideo de 1933.
- El Tratado de la Cuenca del Plata.
- Las Reglas de Helsinki.
- La Declaracin de Asuncin.
- Acuerdos Bilaterales celebrados por nuestro pas con Brasil, Para-
guay, Uruguay.
Es as que, en orden a los ros internacionales, los tratados interna-
cionales sientan el principio de que cada Estado tiene el dominio del
cauce correspondiente a su territorio, pero recordando que el uso que
haga de ellas no podr afectar el aprovechamiento que desee hacer el
pas que se encuentre ubicado aguas arriba o aguas abajo.
CAPITULO XVIII
DERECHO DE LA ENERGA
1. CONCEPTO DE LA ENERGA
La energa no tiene un origen autnomo, siempre aparece como una
fuerza, una capacidad de trabajo o una propiedad fsica de la materia,
asociada a otro recurso, sea ste el sol, el viento, el agua, el calor inter-
no de la tierra, los minerales y los combustibles de distintos orgenes.
Los economistas discuten si la energa es en s misma un recurso natural
o una cualidad del recurso. Es evidente que las fuentes que la generan,
sean stas el agua, el sol, los vientos o los combustibles pueden ser em-
pleados en otros usos no energticos, lo que indica que la energa cons-
tituye una capacidad del recurso que la inteligencia humana ha sabido
extraer y utilizar para satisfacer sus mltiples necesidades de vida.
Si esta dependencia de la energa, respecto al recurso que la genera,
est demostrada en el terreno de las leyes fsicas, ella no resulta aplica-
ble en el campo de la ley civil. La energa, en tanto sea susceptible de
apropiacin por el hombre, puede ser objeto de una relacin jurdica
directa, independiente de la fuente que la produce. Las leyes han visto
as a la energa como una cosa jurdicamente distinta del recurso que la
genera y, por lo tanto, susceptible de ser apropiada, transportada y
consumida como las dems cosas que estn en el comercio.
La energa, en general, tiene mltiples propiedades, ya que es capaz
de producir efectos trmicos, mecnicos, elctricos, magnticos, acsti-
cos, qumicos, radiantes, lumnicos y nucleares.
Sus fuentes de generacin pueden clasificarse en primarias y secun-
darias, segn su empleo se haga en forma directa o indirecta, con res-
pecto al recurso que la origina. As, la energa elica que impulsa la vela
de una embarcacin proviene de una fuente primaria, ya que la energa
se emplea sin otro proceso previo. Lo mismo ocurre con la combustin
del petrleo, del carbn o de la lea para generar calor. La energa elc-
trica, en cambio, proviene de una fuente secundaria, ya que es el resul-
tado de la transformacin de una fuente de energa primaria que genera
la fuerza mecnica suficiente para producir, con otros elementos concu-
rrentes, la electricidad.
2. DIVISIN DE LAS FUENTES DE ENERGA
Se acostumbra a dividir las fuentes de energa en renovables y no reno-
vables. Tambin se las clasifica en convencionales y no convencionales.
La divisin en renovables y no renovables tiene su importancia en el
campo del derecho y de la poltica en general. Las fuentes no renova-
bles estn sujetas, por lo general, a un tratamiento ms severo del legis-
lador con fines a preservar la fuente de un prematuro agotamiento.
Incluso el tratamiento tributario y contable de una fuente no renovable
es diferente, ya que debe garantizarse a su titular la reconstruccin del
capital agotable a travs de mecanismos de amortizacin que, al trmi-
no de su existencia, posibiliten, tericamente, la recomposicin de la
fuente productora. Todos los recursos naturales capaces de generar
energa constituyen fuentes renovables. Las nicas excepciones son las
fuentes minerales energticas, como el carbn, los hidrocarburos, los
minerales nucleares y las fuentes geotrmicas, considerados todos no re-
novables.
Las fuentes convencionales, o tradicionales, como tambin se las de-
nomina, son aquellas que el hombre ha venido utilizando en forma
constante para generar calor o electricidad, comprendindose entre
ellas el carbn, la lea y los hidrocarburos. Las no convencionales,
constituyen fuentes de energa nuevas que la sociedad ha comenzado a
utilizar con mayor intensidad en pocas ms o menos recientes, como la
energa elica o de los vientos, la energa solar, la proveniente de las
cadas de agua y la mareomotriz, la energa geotrmica, la generada por
la biomasa y otras.
3. REGULACIN LEGAL DE LAS FUENTES DE ENERGA
El derecho de las fuentes de energa, tal como aparece expuesto en el
mundo moderno, no obedece a una sola regulacin legal. Dada su di-
versidad y diferente naturaleza, cada fuente posee una regulacin jurdi-
ca propia que tiene en cuenta sus especiales caractersticas, su condicin
de fuente renovable o no renovable, la forma de su apropiacin y uso
y el significado y extensin que la fuente tiene en la satisfaccin de las
necesidades sociales. Existen, por lo tanto, normas especiales que se
aplican a los combustibles minerales slidos, otras a los minerales nu-
cleares o a los hidrocarburos lquidos y gaseosos y otras a las fuentes
geotrmicas o hidroelctricas, las cuales son diferentes entre s y estn
contenidas algunas veces en el Cdigo de Minera, o tangencialmente
consideradas por las leyes forestales, como las relativas a los combusti-
bles vegetales, o estn comprendidas, como las cadas de agua, en las le-
yes de electricidad, como la ley 3 5.336. Finalmente, las fuentes nuevas
o no convencionales como la energa elica, solar y de la biomasa, care-
cen an en nuestro pas de legislacin propia y se rigen por las normas
civiles, en cuanto resulten aplicables, conforme a las caractersticas de
la fuente. Se ha avanzado poco en el mundo, en torno a la regulacin
legal de estas ltimas fuentes, tal vez por el uso limitado que hasta aho-
ra se ha hecho de las mismas y por su complejidad. La idea de sancio-
nar un cdigo nacional de la energa, que inspir el trabajo realizado
por la Comisin creada por el decreto 22.163 del ao 1936, no pudo
prosperar, ya que resultaba ardua la tarea de compendiar principios co-
munes a todas las formas de energa, para justificar su incorporacin a
un cdigo nico energtico.
Haremos, a continuacin, un anlisis resumido de los distintos as-
pectos legales vinculados al dominio y aprovechamiento de las fuentes
de energa antes descriptas, con excepcin de as referentes a los com-
bustibles minerales slidos, los hidrocarburos y a los minerales nuclea-
res, cuyo examen pertenece a la rbita del Cdigo de Minera y de las
leyes conexas a ste. Pero antes resulta necesario establecer la naturale-
za jurdica de la energa. Esta determinacin parece indispensable para
fijar las condiciones de su dominio, uso y apropiacin.
346
4. NATURALEZA JURDICA DE LA ENERGA
El Cdigo Civil argentino, refirindose a las cosas, las define en su
artculo 2311 de la siguiente manera: "Se llaman cosas en este Cdigo,
los objetos materiales susceptibles de tener un valor. Las disposiciones
referentes a las cosas son aplicables a la energa y a las fuerzas naturales
susceptibles de apropiacin".
El Cdigo no califica a la energa como una cosa, pero le hace apli-
cable las disposiciones concernientes a las cosas, por una suerte de asi-
milacin jurdica, teniendo en cuenta el carcter inmaterial del bien.
Adems, considera a la energa como un bien jurdico susceptible de
apropiacin, a igual que las fuerzas naturales. Estas ltimas parecen ser
distintas de la energa, en el concepto del Cdigo, pero, precisamente,
esas fuerzas naturales constituyen la fuente de la energa, con lo cual la
primera aparece comprendida en la segunda. Pero debe advertirse que
no todas las fuentes naturales son susceptibles de apropiacin en los
trminos del Cdigo. Podrn serlo las fuentes de hidrocarburos, el des-
nivel y el curso de una cada de agua, que generan energa, pero no lo
son las fuentes de energa solar, ni las mareas que originan energa me-
cnica apropiable. Entonces, no debe confundirse la fuente con la ener-
ga que la misma genera.
La energa, en el concepto del Cdigo, constituye un bien distinto de
fe fuente y realmente lo es, aunque se traduzca en una capacidad de tra-
bajo y no en una cosa. Tanto la fuente generadora, como la energa
producida, sin embargo, se rigen por las disposiciones aplicables a las
cosas, con lo cual resulta cerrada la discusin acerca de la condicin ju-
rdica de la energa en el derecho argentino, la cual del mismo modo
que las fuentes que la generan, aunque no se trate de un objeto mate-
rial, sigue el rgimen jurdico de las cosas.
5. ENERGA PROVENIENTE DE LOS RECURSOS VEGETALES
Esta fuente
r
dt energa proviene de la lea, el carbn vegetal y la
combustin o descomposicin de los residuos agrcolas.
La lea, junto con el carbn vegetal, han sido tradicionalmente los
principales combustibles de este origen y an hoy continan abastecien-
do a las pequeas poblaciones localizadas en las proximidades de los
montes y en ciertos tipos de industrias adaptadas a ese tipo de consu-
mo, como los hornos de cal, siderurgia, hornos de ladrillos, panaderas.
Un componente importante de las reservas energticas, lo constituyen
los residuos agrcolas, provenientes de la zafra azucarera, las fbricas
de aceites y los desechos de cultivos agrcolas de distintos tipos. El al-
cohol es tambin un importante producto energtico que se obtiene de
la melaza de la caa de azcar y de otros productos mediante el proce-
so de fermentacin y destilacin. Mezclado con la nafta proporcionan
un carburante adecuado que, en algunos pases, se utilizan en los mo-
tores de explosin en competencia con los hidrocarburos. Los residuos
vegetales en descomposicin bajo las aguas dan origen al gas metano
que, en algunas regiones del mundo, y en el Delta argentino, se utiliza
como combustible en los hogares, mediante mecanismos y procedi-
mientos artesanales. El gas metano constituye un hidrocarburo, pero
est fuera de la ley que rige los recursos hidrocarburferos, pertenece al
propietario del terreno donde se genera y se rige por las disposiciones
generales que, en materia de dominio y uso de las cosas, establece el
Cdigo Civil.
Las normas legales que regulan la utilizacin de la lea, principal
combustible vegetal, estn contenidas en la ley 13.273, de defensa y
proteccin de los bosques, vigente desde el ao 1948. Estas normas se
aplican tanto a los bosques de propiedad privada, como a los de pro-
piedad fiscal, se encuentren ubicados en jurisdiccin federal o en las
provincias que hayan adherido al rgimen de la ley. La ley regula los re-
quisitos que deben cumplir los que se dediquen al corte, elaboracin,
extraccin, industrializacin y comercializacin de los productos fores-
tales y prohibe la devastacin de los bosques y la utilizacin itracional
de los productos forestales. El transporte de stos, debe ser acompaa-
do de una gua forestal para asegurar la legitimidad de su tenencia. En
cuanto a los residuos agrcolas, no existen normas que regulen su em-
pleo como combustibles.
La produccin y comercio de los alcoholes, se encuentran regulados
por la ley 20.485, dictada en el ao 1973. Toda empresa que destile al-
cohol de melaza est obligada a inscribirse en un registro y slo podrn
adquirir la melaza a los productores de caa de azcar, no pudiendo
utilizarla para otro destino que^no sea la produccin de alcohol. A su
vez, las normas tributarias establecen un impuesto de treinta por ciento
sobre el valor-base del alcohol etlico, que no rige para el alcohol des-
naturalizado, que se utiliza como combustible domstico. El control de
la produccin en materia de alcoholes, es llevado por el Instituto Na-
cional de Vitivinicultura.
6. ENERGA EOLICA
Esta forma de energa es una de las ms antiguas que el hombre ha
utilizado para impulsar as velas de sus embarcaciones o las aspas de
los molinos para obtener o trasladar el agua subterrnea o superficial, o
moler el grano para su sustento. Su aprovechamiento industrial requie-
re la presencia de vientos permanentes y el uso de equipos sensibles al
impulso de la fuerza elica y de gran porte. Adems de fuerza mecnica
el viento genera electricidad, mediante un sistema de aerocargadores.
En Argentina los molinos de viento para la extraccin de agua y los
pequeos aerocargadores domiciliarios, son tradicionales en las zonas
rurales. Ea instalacin de parques elicos, para abastecer de electricidad
a los pequeos centros poblados, en zonas de vientos regulares, ha rea-
, lizado progresos en los ltimos aos, como lo demuestra la instalacin
de turbinas de viento en la localidad de Mayor Butarovich, y poblacio-
nes vecinas, al sur de la Provincia de Buenos Aires y la inauguracin del
parque elico en Comodoro Rivadavia, que proporcionan una energa
limpia y renovable. Solo en California funcionan unos 15.000 equipos
de este tipo.
El viento constituye una fuerza natural susceptible de producir ener-
ga mecnica y, sta, generar electricidad, aprovechable por el hombre.
El viento consiste en el desplazamiento de masas de aire en la atmsfe-
ra, provocado por el caldeo solar. Como fuerza natural le resulta apli-
cable el artculo 2311, ya comentado, y por lo tanto, es susceptible de
apropiacin. En tanto la atmsfera constituye una res communis, no
sujeta a apropiacin privada, salvo en la medida necesaria para la so-
brevivencia, su masa mvil, el viento, como fuerza natural, es apropia-
ble con fines industriales. En tal sentido, la fuerza elica, en s, debe ser
considerada una res nullius.
Esta fuente de energa no se encuentra regulada en el Cdigo Civil,
salvo en la disposicin citada. Le son aplicables, en tanto, las normas
relativas a las servidumbres, en cuanto resulten apropiadas y las dispo-
siciones de la ley 15.336, de energa elctrica, en las situaciones que re-
sulten de competencia de la jurisdiccin nacional.
7. ENERGA SOLAR
La radiacin solar es la principal fuente de energa del planeta. El
proceso continuo de reaccin nuclear que se opera en el Sol no slo su-
ministra a la Tierra luz y calor, sino que es el origen de los vientos, las
mareas y, adems, proporciona la energa necesaria para la fotosntesis
que posibilita el desarrollo de la vida vegetal, sin la cual no sera posi-
ble la existencia del hombre y de los animales. La radiacin solar es,
tambin, la determinante del clima, del tiempo atmosfrico y el origen
de los combustibles fsiles, como el petrleo y el carbn, los cuales pro-
vienen de materias orgnicas, acumuladas en millones de aos.
La caracterstica de la radiacin solar es que constituye una energa
libre, que slo necesita ser captada por el hombre y no produce efectos
contaminantes en el ambiente. Tiene la desventaja, como la de los vien-
tos, de ser intermitente y no se produce con la misma intensidad en las
diversas regiones del mundo. En general, este tipo de energa requiere
grandes superficies para su captacin y presenta inconvenientes respec-
to a su almacenamiento y transporte. Existe una razn fundamental por
la cual la energa solar no ha tenido todava en los pases un mayor
aprovechamiento y ella consiste en el alto costo de las instalaciones y
procesos a utilizar para su aprovechamiento. Este inconveniente se ha
venido superando a travs de los aos y hoy la energa solar ocupa un
lugar cada vez ms importante en la estadstica de utilizacin de los re-
cursos energticos disponibles.
Dos son los usos importantes que se hace de la energa solar, para
calefaccin y generacin de electricidad. En los pases en desarrollo, la
mayor de las aplicaciones es en la produccin de calor, para la calefac-
cin de agua y el calentamiento del ambiente. En los pases desarrolla-
dos es ms importante el sistema de aire acondicionado, que se obtiene
por mtodos de enfriamiento, acompaados con el uso de energa elc-
trica. Se calcula que un da claro de sol proporciona 1 lew. de energa
elctrica, por metro cuadrado.
El procedimiento ms avanzado en la utilizacin de este tipo de ener-
ga, ha sido el de la clula fotovoltaica, que permite convertir directa-
mente la luz solar en electricidad, sin consumir material alguno. Para
ello se utilizan placas de cristal de silicio muy puro, las que tratadas con
arsnico y boro, generan su propio campo elctrico en contacto con la
luz. Son confiables en el uso y tienen un rendimiento apreciable.
La energa solar se encuentra comprendida en el artculo 2311 del
Cdigo Civil, que hace aplicable la energa, sin distinguir su origen, las
disposiciones concernientes a las cosas. Pero a diferencia de otras for-
mas de energa, en este caso slo sera apropiable la energa producida,
pero no la fuente generadora de la misma, por razones obvias. La ener-
ga solar forma una materia independiente de la fuente que la genera y
puede ser captada y apropiada por los particulares. Sin embargo, nin-
guno puede apropiarse de la radiacin solar, si su uso causa perjuicios
a terceros. La adquiesencia de propietario del inmueble vecino o prxi-
mo, es indispensable si los sistemas de captacin privan de luz o calor a
otro inmueble, contrariando los reglamentos que regulen el aprovecha-
miento de los espacios de los inmuebles.
La caracterstica de total autonoma de la energa solar, respecto a la
fuente productora permite diferenciarla, como hemos dicho, de otras
formas de energa y autoriza considerarla un bien jurdico especial.
Mientras en las otras formas de energa la fuente productora y la ener-
ga obtenida pueden tener el mismo titular, en la energa solar el hom-
bre slo puede ejercer derechos sobre el resultado del proceso energtico.
Las restricciones que, en forma de servidumbres, se impongan a los in-
muebles, podrn ser reales o personales, segn aporte un beneficio al
inmueble dominante o a su propietario y pueden consistir en no hacer
determinada cosa, non facendo, que obstaculice el paso de los rayos so-
lares o de la luz hasta la estacin colectora o permitir que el explotante
haga en el inmueble contiguo o prximo las obras e instalaciones nece-
sarias para la captacin y conduccin de la energa. Ello, sin perjuicio
de las restricciones y limitaciones impuestas por el derecho administra-
tivo a las propiedades inmuebles, como podran ser las ordenanzas mu-
nicipales o las normas del derecho ambiental. En el caso que la
sustancia energtica se destine a la generacin de energa elctrica, le al-
canzarn, como hemos visto, las disposiciones de la ley 15.336, de elec-
tricidad, en las situaciones que la misma prev.
8. LA ENERGA MAREOMOTRIZ
Esta forma de energa aprovecha las fuerzas naturales de las olas y
las mareas, para obtener fuerza mecnica o electricidad.
La energa mareomotriz se encuentra poco utilizada en el mundo y
es consecuencia de la fuerza gravitacional de la Luna y de la radiacin
solar que se ejerce sobre los mares y ocanos y que producen movi-
mientos ondulatorios y alternativos, con dos ascensos y dos descensos
consecutivos en un perodo de veinticuatro horas y cincuenta minutos.
Estos movimientos, en las zonas costeras, pueden alcanzar diferencias
del orden de os quince metros de altura, que pueden ser aprovechadas
para recibir y almacenar el agua en una presa y luego descargarla en el
reflujo, para generar electricidad, como en las cadas de agua naturales.
Son escasos los puntos del planeta que ofrecen condiciones favora-
bles para estos aprovechamientos. En Argentina, se han detectado va-
rios lugares propicios en zonas del Puerto de Santa Cruz, Puerto
Gallegos, Cabo Vrgenes, San Antonio y Pennsula de Valdz, cuyas di-
ferencias de marcas oscilan entre nueve y trece metros. En la zona de la
Pennsula de Valdz sera necesario construir un canal de 7 km. de lon-
gitud, aproximadamente, para unir la Baha de San Jos y el Golfo
Nuevo, en cuyos extremos se colocaran turbinas generadoras de ener-
ga elctrica.
La energa mareomotriz, a igual que la proveniente de las cadas de
agua, se encuentra regulada por las disposiciones generales de la ley
15.336 y, en lo especial, por las que regulan los espacios martimos, da-
do que los lugares donde es factible emplazar aprovechamientos de esta
clase son las bahas y mares territoriales contiguos a los continentes.
Los mares territoriales pertenecen al dominio pblico, lo mismo que las
bahas, conforme a lo establecido en el artculo 2340, incisos 1 y 2 del
Cdigo Civil, reformado por la ley 17.711. El mar territorial y el espa-
cio martimo, estn regulados por las leyes 17.094 y 23.598. Fuera del
mar territorial, y hasta la distancia de 200 millas marinas, el dominio y
jurisdiccin es exclusivamente nacional. La reivindicacin de esta zona
exterior por parte de la Nacin, emana de un acto propio y es posterior
a la constitucin de la unin nacional. De este acto reivindicatoro nace
el dominio exclusivo de la Nacin sobre el espacio martimo exterior.
Algunos autores, sin embargo, opinan que esta zona tambin pertenece
a las provincias por el principio de la accesin.
En definitiva, tanto la Nacin como las provincias pueden utilizar la
fuerza mareomotriz en sus respectivas zonas, sin necesidad de autoriza-
cin especial. No obstante, la Nacin est facultada, de acuerdo con lo
dispuesto en los artculos 6, 7 y 9 de la ley 15.336 de energa elctrica,
para promover en cualquiera de las zonas indicadas grandes aprovecha-
mientos hidroelctricos o mareomotrices, en los casos que resulte afec-
tada la jurisdiccin nacional, en las situaciones especiales que la ley
determina y que ms adelante analizaremos.
9. ENERGA GEOTRMICA
Las fuentes geotrmicas, denominadas tambin fuerzas endgenas o
vapores endgenos o fuerzas del subsuelo, por las distintas legislacio-
nes, constituyen acumulaciones de calor en forma de pozos secos o con-
teniendo vapores, gases o aguas de elevada temperatura, situadas en el
interior de la Tierra, las cuales pueden ser aprovechadas por su gran
potencial calrico y presin, para la generacin de energa elctrica, ca-
lefaccin y la obtencin de sales y productos industriales que se encuen-
tran en disolucin o mezcla en las aguas, tales como el bromo, sodio,
potasio, azufre, magnesio y otros.
La existencia de estas fuentes geotrmicas o estructuras subterr-
neas en forma de ollas, calderas o napas de agua clidas, se advierte
fcilmente en las zonas de gran actividad volcnica. Tambin se pre-
sentan en regiones sin actividad aparente de este tipo, debido proba-
blemente a la presencia de rocas calientes en profundidad o a la
radioactividad que presentan ciertos tipos de rocas constitutivas de
la corteza terrestre.
Estas formaciones geotrmicas yacen generalmente a profundidades
que oscilan entre los 200 y 2.000 metros y sus manifestaciones exterio-
res ms conocidas son los soffioni, geyseres o mofetas, formados por
emanaciones de agua, vapores o gases, cuyas alturas a veces alcanzan a
varias decenas de metros y constituyen un hermoso espectculo. Por lo
general, las temperaturas de estas fuentes exceden los 200 grados. El
trmino de vida til de estos yacimientos oscila entre los diez y treinta
aos. Estos campos geotrmicos se explotan mediante un sistema de
pozos semejantes a los de la industria petrolera, ubicados a distancias
variables.
Los primeros trabajos para el aprovechamiento de la energa geotr-
mica comenzaron a principios de este siglo en la zona de Pisa, Italia, y
fueron llevados a cabo por el industrial francs Francisco de Larderel,
para la recuperacin del cido brico existente en estas fuentes. En el
ao 1904, el prncipe Pedro Ginori-Conti, logr producir electricidad
utilizando el vapor de agua para mover la turbina. Hoy esa regin y las
aledaas constituyen uno de los principales centros geotrmicos del
mundo, conocida con el nombre de Larderello, en homenaje a su inicia-
dor. Parte de los ferrocarriles de esta zona de Italia se mueven impulsa-
dos por la energa elctrica proveniente de estas fuentes.
Un desarrollo similar ha tenido el uso de la energa geotrmica en
Estados Unidos, Islandia, Rusia, Nueva Zelanda, Mjico, Japn. En Ar-
gentina, han sido establecidos siete distritos o regiones con expectativas
geotrmicas, aprovechndose esta energa para calefaccin e industrias
en la zona artesiana de Baha Blanca, cuyas aguas acusan temperaturas
del orden de los 70 grados C. Tambin en Neuqun, en la zona de Co-
mahue, la Secretara de Energa perfor en 1975 un pozo e instal una
pequea central elctrica, con el objeto de experimentar los procesos.
Esta usina funcionar, en el futuro, accionada a gas natural, por resul-
tar ms econmica que la energa originada en la fuente geotrmica.
La actividad geotrmica tiene muchos puntos de contacto con la ac-
tividad petrolera, dadas las condiciones de yacencia de estos centros de
calor y la forma de extraer el fluido. En nuestro pas, la actividad se ri-
ge por el Cdigo de Minera, encontrndose clasificados ios vapores en-
dgenos, bajo esta denominacin, como sustancias de la primera cate-
gora del Cdigo, concesible al descubridor. Una compaa puede reu-
nir en un campo geotrmico permisos de exploracin hasta 200.000
hectreas y lotes de explotacin o pertenencias hasta una superficie de
3.780 hectreas, por cada yacimiento geotrmico que descubra. Las
concesiones de explotacin se otorgan por tiempo ilimitado. En la ac-
tualidad existen algunos pedimentos efectuados con fines geotrmicos
en la Provincia de Tierra del Fuego.
En Estados Unidos las fuentes geotrmicas, segn la ley dictada en el
ao 1970, se conceden en arrendamiento por el trmino de diez aos,
transcurrido el cual, si se obtiene produccin comercial, el arrendatario
continuar en la explotacin por un perodo adicional de cuarenta
aos, vencido el cual el contrato podr renovarse por otro perodo de
cuarenta aos, en las condiciones que la autoridad considere apropia-
das. Los arrendamientos estn sujetos al pago de una regala calculada
sobre el valor del vapor extrado y de los subproductos.
10. RGIMEN DE LA ENERGA ELCTRICA
A. INTRODUCCIN
Por dcadas, como en muchos otros campos de la infraestructura
econmica, la generacin, transmisin y distribucin de energa elctri-
ca estuvieron casi enteramente a cargo del Estado, tanto nacional como
provincial. Con excepcin, posiblemente la nica, de pequeas coope-
rativas elctricas, las tres actividades vinculadas a la utilizacin de la
electricidad fueron desarrolladas por grandes empresas pblicas: Agua
y Energa Elctrica Sociedad del Estado (conocida por las siglas AyEE),
Servicios Elctricos del Gran Buenos Aires Sociedad del Estado (SEG-
BA) e Hidroelctrica Norpatagnica S.E. (HIDRONOR) fueron las ms
importantes.
AyEE fue la empresa del Estado nacional destinada a la construc-
cin, propiedad y operacin de diversas plantas de generacin ubicadas
en diferentes provincias; SEGBA fue la empresa a cargo de la produc-
cin y distribucin de energa elctrica en la Ciudad de Buenos Aires, el
Gran Buenos Aires y la ciudad de La Plata e HIDRONOR fue la
sociedad destinada a construir y operar centrales de generacin hidroe-
lctrica en el norte de la Patagonia.
Desde 1960, todos los aspectos vinculados a la energa elctrica han
sido y continan siendo regidos por la ley 15.336, que an se encuentra
vigente. No obstante, en los ltimos cinco aos el mbito legal en que
se desenvuelve esta actividad ha cambiado drsticamente por dos cau-
sas: por un lado, el programa de privatizaciones llevado adelante por el
gobierno nacional a partir de 1990 aproximadamente y, por otro, del
dictado de nuevas leyes y normas reglamentarias.
Siguiendo un esquema aplicado en otras privatizaciones realizadas
en nuestro pas, SEGBA, antes de ser privatizada y transferida a inver-
sores privados, fue dividida en cuatro empresas destinadas a la genera-
cin elctrica, a cada una de las cuales le fue adjudicada la titularidad
de una central generadora, y en tres empresas de distribucin: dos a
cargo de la distribucin de electricidad en el norte y sur de la Ciudad de
Buenos Aires, y la tercera a cargo de distribuir electricidad en la ciudad
de La Plata. Cada una de esas empresas fue organizada conforme al ti-
po sociedad annima regulado por la ley 19.550.
El paquete accionario que otorgaba el control en cada sociedad an-
nima as creada fue luego vendido mediante procesos licitatorios pbli-
cos, nacionales e internacionales. Tal paquete de control ha variado
entre un cincuenta y uno por ciento y un noventa por ciento. Una pe-
quea porcin accionaria (normalmente del diez por ciento) fue adjudi-
cada al llamado Programa de Propiedad Participada, que fue instituido
por la ley 23.696 y a travs del cual se intent dar, a los ex empleados y
obreros de la entidad que se privatizaba, acceso a acciones de las socie-
dades una vez privatizadas. El capital accionario remanente ha sido,
normalmente, vendido a travs de las bolsas y mercados accionarios.
A continuacin se describe la divisin de las dos principales compa-
as estatales antes mencionadas, esto es:
SEGBA
GENERACIN
Central Puerto S.A. (1009 MW)
Central Costanera S.A. (1260 MW)
Central Dock Sud S.A. (211 MW)
Central Pedro de Mendoza S.A. (58 MW)
DISTRIBUCIN
Empresa de Distribucin
Elctrica Norte S.A. (EDENOR)
Empresa de Distribucin
Elctrica Sur S.A. (EDESUR)
Empresa de Distribucin de
La Plata S.A. (EDELAP)
AyEE
GENERACIN
TERMICA/HIDROTERMICA
Central Alto Valle (95 MW)
Central Gemes (225 MW)
Central Sorrcnto (226 MW)
Central San Nicols (700 MW)
Sistemas Trmicos Patagonia
(263 MW) Los Nihuilcs I, II, y III
Centrales Noroeste Argentino (297MW)
Salta, Palapal, San Pedro, Independencia,
Sarmiento, La Banda, Fras, Catamarca,
La Rioja Nueva
Centrales Noreste Argentino (240 MW)
Coya, Santa Catalina, Corrientes,
Barranquera, Formosa
Centrales Trmicas del Litoral (94 MW)
Hidrotrmica San Juan (72 MW)
Lujan de Cuyo con Cruz de Piedra (350 MW)
CENTRALES
HIDROMENORES
LosNihuiles (139 MW)
Cabra Corral (100 MW)
Ro Diamante (488 MW)
Futaleuf (500 MW)
Ameghino (54 MW)
Hidrulica del Norte (51 MW)
Ro Hondo (15 MW)
Ro Grande (750 MW)
Idntico esquema se sigui con las centrales de HIDRONOR. Se
constituy, por ejemplo, Hidroelctrica El Chocn S.A., luego privati-
zada y adquirida por capitales chilenos.
B. LEGISLACIN VIGENTE
Existen dos leyes nacionales que son las principales normas regula-
doras de la industria de la energa elctrica, y que son las leyes n 15.336
y n 24.065. A su vez, el decreto del Poder Ejecutivo nacional n 1398,
de agosto de 1992, y las resoluciones de la Secretara de Energa n 61/92
y 137/92 son las principales normas reglamentarias de la actividad.
La ley 15.336 fue sancionada en el ao 1960, y regula la generacin,
transmisin y distribucin de energa elctrica realizadas en jurisdiccin
federal. Debemos recordar que, en virtud de la organizacin federal asu-
mida por nuestro pas, las provincias han conservado todo el poder no
delegado a la Nacin. Entre esos poderes no delegados se encuentra el de
sancionar sus propias normas regulatorias de la energa elctrica dentro
del propio mbito provincial. Y es que en materia de energa elctrica
existe un mbito federal y un mbito -o, ms apropiadamente hablando,
muchos mbitos- provinciales. Pues bien, la ley 15.336 y su modificato-
ria 24.065, regulan nuestra materia en el mbito federal o nacional, y a
ellas y a sus normas reglamentarias ms importantes nos dedicaremos.
La ley 15.336 establece que la distribucin de energa elctrica es
considerada un servicio pblico (conf. artculo 3).
No obstante, los contratos de compra de energa elctrica celebrados
entre una empresa generadora y una empresa distribuidora son conside-
rados como contratos comerciales regidos por las normas que estipulen
las partes (conf. artculo 4).
Aprobada en 1992, la ley 24.065 complement y modific a la ley
15.336 en la medida que incorpor normas aplicables a la actividad de
inversores privados en cada una de las tres actividades elctricas.
La ley 24.065 -que no derog a la ley 15.336, por lo que sta per-
manece vigente, aun cuando reformada substancialmente- ha actualiza-
do el texto de la ley 15.336 para adecuarlo a las nuevas circunstancias
provocadas por las privatizaciones de los ltimos aos.
La ley 24.065, no obstante, mantiene la calificacin de servicio p-
blico para las actividades de transmisin y de distribucin de energa
elctrica. Tambin define los objetivos de la poltica energtica de la
Nacin, a saber:
a) La proteccin de los derechos de los consumidores;
b) La promocin de competencia en los sectores de generacin y de-
manda de electricidad, y la promocin de inversiones;
c) La promocin de libre acceso al servicio, la confiabilidad de los
servicios, la no-discriminacin en la prestacin de los mismos y su
libre uso, tanto respecto de los servicios de distribucin como de
los de transmisin;
d) Regular la distribucin y transmisin de energa elctrica asegu-
rando tarifas justas y razonables;
e) Promover la provisin, transmisin y distribucin y el uso eficien-
te de la electricidad; y
f) Promover la inversin privada en dichas actividades.
C. TRES ACTIVIDADES: GENERACIN, TRANSPORTE
Y DISTRIBUCIN
Segn decamos arriba, a los fines regulatorios se suele distinguir en-
tre tres actividades diversas: la generacin de energa, su transporte
(por medio de la instalacin y operacin de lneas de transporte en alta
o media tensin), y la distribucin a los usuarios finales, sean stos do-
msticos o industriales.
A su vez, debe recordarse que existen distintas fuentes generadoras
de energa elctrica en uso en el pas. As, pueden encontrarse:
a) Plantas hidroelctricas: en las cuales, obviamente, la fuente genera-
dora es la energa producida por el agua durante una cada desde
decenas de metros, y de las cuales existen ejemplos tan conocidos
como las plantas de El Chocn, Futaleuf y Salto Grande;
b) Plantas trmicas: en las cuales la electricidad es producida a partir
de fuentes calricas que pueden utilizar combustibles variados,
como gasoil, o gas, o vapor, o una combinacin de ambos (en las
plantas llamadas, precisamente, de "ciclo combinado"); y
c) Plantas nucleares: en las cuales la fuente de energa elctrica es la
energa nuclear (estas plantas son, en rigor, plantas trmicas).
Ahora bien, la clasificacin precedente tiene una finalidad reglamen-
taria clara, pues el grado de injerencia estatal en la concesin del dere-
cho a desarrollar una de las actividades elctricas es distinto segn de
cul se trate, segn resulta de las normas contenidas en los artculos 6,
14 y 89 de la ley 15.336 (modificado el 14 por la ley 24.065), y en el
artculo 5 del decreto n 1398. As, es necesario el otorgamiento de una
concesin por el Poder Ejecutivo nacional para:
a) La generacin de energa elctrica a travs de plantas hidroelctri-
cas que estn en jurisdiccin federal y que produzcan por sobre
los 500 kilowatts,
b) La transmisin bajo jurisdiccin federal, y
c) La distribucin bajo jurisdiccin federal.
Cundo existe, a los fines de la necesidad de concesin, jurisdiccin
federal? En cinco supuestos, que son: cuando la energa elctrica es nece-
saria para la defensa nacional; cuando es comercializada entre la Capital
Federal y una provincia, o entre dos provincias; cuando es producida
por una central hidroelctrica que se encuentra interconectada con otra
central; cuando la energa se produce para ser transferida al llamado
Sistema Argentino Interconectado y cuando la energa elctrica es pro-
ducida mediante energa nuclear.
Por el contrario, la generacin de energa elctrica por fuentes trmi-
cas no requiere la existencia de concesin o autorizacin previa del Po-
der Ejecutivo nacional.
La cesin de las concesiones por parte del beneficiario a terceros de-
be contar con el expreso consentimiento de la autoridad de aplicacin,
segn lo dispone el artculo 19 de la ley 15.336.
D. AUTORIDADES Y ENTIDADES CON COMPETENCIA
EN LA ACTIVIDAD ELCTRICA
Existen, a partir de la vigencia de la ley 24.065, distintas autoridades
y entidades con competencia sobre la actividad elctrica, respecto de las
cuales es necesario conocer las distintas reas de jurisdiccin.
Ellas son:
a) La Secretara de Energa (y Puertos) del Ministerio de Economa y
Obras y Servicios Pblicos.
Es la autoridad de aplicacin de la legislacin vigente en materia
de energa elctrica dentro del Poder Ejecutivo nacional y es, co-
mo tal, la encargada de otorgar las concesiones previstas en tal
legislacin vigente, y ejerce las facultades de gobierno, inspeccin
y control atribuidas al Estado nacional (conf. artculo 37 de la
ley 15.336).
b) El Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE).
Es la autoridad de supervisin creada por la ley 24.065, contem-
porneamente con otros entes destinados a supervisar y controlar
las actividades y prestaciones de las empresas concesionarias de
servicios pblicos privatizados como, por ejemplo, el Ente Nacio-
nal Regulador del Gas (o ENERGAS). Sus funciones ms impor-
tantes tienen que ver con la proteccin del consumidor, y con la
supervisin del cumplimiento de las normas aplicables. Tienen fa-
cultades de fiscalizacin, y ante ellos se realizan audiencias pbli-
cas en las cuales se debate -con participacin de los usuarios- las
ventajas de conceder o no beneficios o autorizaciones a las empre-
sas. Estn tambin habilitados a recibir quejas y denuncias de los
usuarios, y a requerir informacin de las empresas. Tienen, por
cierto, facultades sancionatorias.
c) La Compaa Administradora del Mercado Elctrico Mayorista
Sociedad Annima - CAMMESA.
Esta entidad, creada por la ley 24.065, se encuentra a cargo de la
operacin tcnica del Sistema Interconectado Argentino y de la re-
gulacin y operacin del mercado elctrico mayorista. Esta auto-
ridad ha sido organizada bajo la forma de una sociedad annima
en la cual el Estado nacional detenta una participacin del veinte
por ciento y ciertos derechos de veto; y cada una de las siguientes
entidades: la Asociacin de Generadores de Energa Elctrica de la
Repblica Argentina, la Asociacin de Transportistas de Energa
Elctrica de la Repblica Argentina, la Asociacin de Distribuido-
res de Energa Elctrica de la Repblica Argentina y la Asociacin
de Grandes Usuarios de la Repblica Argentina, posee un veinte
por ciento, tambin, de dicho capital social. (Conf. artculo 35 de
la ley 24.065 y el decreto n 1192/92).
d) El Consejo Federal de la Energa Elctrica.
Creado como cuerpo consultivo de los gobiernos nacional y pro-
vinciales, en asuntos relativos a la energa elctrica, segn la pre-
visin del artculo 24 de la ley 15.336.
e) El Fondo Nacional de la Energa Elctrica.
Este fondo, creado por la ley 15.336 -en su artculo 30- est des-
tinado a solventar proyectos elctricos realizados por el Estado
nacional.
f) El Fondo Especial de Desarrollo Elctrico del Interior.
Creado por el artculo 32 de la misma ley 15.336, est destinado
a solventar proyectos elctricos realizados por las provincias o las
municipalidades.
E. SISTEMAS ELCTRICOS Y MERCADOS
La actividad elctrica, a su vez, est dirigida a abastecer diversos sis-
temas y mercados. Tales sistemas forman una unidad regional, que se
autoabastece o que es abastecida desde o por otro sistema, y cada mer-
cado est, a su vez, conformado por un nmero dado de proveedores y
consumidores que negocian entre s (en el caso del mercado mayorista)
o que se vinculan entre s mediante contratos de adhesin (como en el
caso del mercado elctrico minorista).
Tales sistemas y mercados son los siguientes:
Sistemas Elctricos Nacionales
Consiste de todas las plantas de generacin, lneas de transmisin y
de distribucin e instalaciones de distribucin, con independencia de su
carcter pblico o privado, siempre que se encuentren bajo jurisdiccin
federal.
Sistemas Elctricos Provinciales
Compuestos por las plantas de generacin, lneas de transmisin e ins-
talaciones de distribucin que se encuentran bajo jurisdiccin provincial.
Sistema Interconectado Nacional (o Red nter conectada Nacional)
Compuesto por la totalidad de los sistemas elctricos nacionales des-
criptos arriba.
Mercado Minorista
Formado por la totalidad de las transacciones entre los consumido-
res y los distribuidores autorizados por una concesin de distribucin
(segn lo dispuesto por el decreto 634/91 y por las resoluciones de la
Secretara de Energa n 61/91 y 137/92).
Mercado Elctrico Mayorista
Definido por excepcin, es el formado por las operaciones celebra-
das fuera del mercado minorista referido antes. No obstante, para po-
der operar como miembro del Mercado Elctrico Mayorista, una
empresa debe ser beneficiara de una concesin de generacin, o de
una de transporte o de una concesin de distribucin en los trminos y
normas de la ley 24.065; o debe ser un generador o gran usuario auto-
rizado por la Secretara de Energa de la Nacin a tal efecto; o bien ser
un distribuidor autorizado por una provincia y, como tal, autorizado a
operar en el mercado mayorista; o bien ser una empresa de un pas in-
terconectado con la Argentina (como, por ejemplo, Brasil), autorizado
a operar como miembro del mercado mayorista. La autorizacin la
concede, siempre, la Secretara de Energa de la Nacin.
Las leyes vigentes establecen normas tendientes a dotar a los merca-
dos que hemos descripto de la mayor eficiencia y transparencia posi-
bles. Deben tenerse en cuenta los principios de poltica energtica que
hemos descripto arriba, y que la actividad de las autoridades en el rea
energtica est siempre dirigida a obtener determinados resultados, dos
de los cuales son de la mayor importancia: que la electricidad se obten-
ga siempre de las fuentes que aseguren la mayor eficiencia y economa,
y que ello se haga de forma transparente y alcanzando, en consecuen-
cia, tarifas bajas y justas. Muchas de las reglas que veremos, en conse-
cuencia, deben interpretarse como medios establecidos por el legislador
-en sentido lato- para alcanzar tales resultados.
Como metodologa, la ley 24.065 ha optado por establecer obliga-
ciones y conceder derechos a aquellos que desarrollan las tres activida-
des clsicas a las que tanto nos hemos referido. As, establece normas
que deben ser cumplidas tanto por los generadores, como por los trans-
portistas, como por los distribuidores, y que son aquellas que imponen
la obligacin de operar y mantener las instalaciones y equipamiento en
una forma y condiciones que aseguren la seguridad pblica y en cum-
plimiento de todas las reglas y regulaciones en vigencia (conf. artculo
16); tambin se dispone que la estructura, instalaciones y operacin de
los equipos de generacin, transporte y distribucin de electricidad
cumplan con las regulaciones relativas al medio ambiente, recursos h-
dricos y de proteccin de sistemas ecolgicos y de niveles de contamina-
cin (conf. artculo 17); incluyendo la ley la prevencin de que las
empresas no incurran en prcticas prohibidas por las leyes de defensa
de la competencia o antimonoplicas. Prev tambin la ley que las em-
presas debern pagar aranceles de inspeccin y control (conf. artculo
20), y prohibe a los concesionarios de transporte de energa elctrica
participar de actividades de generacin y de distribucin. A su vez, los
generadores, distribuidores y grandes usuarios tienen prohibido, todos
ellos, participar en actividades de transporte. La ley prev, adems, que
tales prohibiciones alcancen a los accionistas cuando los concesionarios
son sociedades annimas.
Existe otro conjunto de normas dirigidas solamente a los transportis-
tas y distribuidores. Las ms importantes son las siguientes:
- La construccin y operacin de nuevas instalaciones que tengan
por objeto el transporte o distribucin de energa elctrica, o su
expansin, deben ser aprobadas por la autoridad competente ba-
sada la autorizacin en su conveniencia o necesidad para el p-
blico usuario. (Conf. artculo 11).
- Los transportistas y los distribuidores deben otorgar libre acceso a
sus sistemas de transporte, y deben tambin concederlo a la capaci-
dad que no haya sido requerida previamente por otro consumidor.
Deben, incluso, responder a todo requerimiento de servicio dentro
de un perodo de treinta das de efectuado. (Conf. artculos 22 y 24).
- Los distribuidores deben cumplir todo requerimiento de servicios
que reciban segn las reglas y normas de su concesin.
- Los precios, tarifas y cargos que perciban los transportistas y dis-
tribuidores deben ser fijados por perodos de cinco aos como
parte de los trminos de la concesin. (Conf. artculos 42 y 46).
- Los precios, tarifas y cargos deben ser justos y razonables e inclui-
rn todos los costos operativos razonables, los impuestos y gastos
de amortizacin as como tambin tasas de rentabilidad razona-
bles relacionadas con la eficiencia de la compaa, y que sean si-
milares a las que resulten alcanzables de acuerdo a la prctica
nacional o internacional, y estarn sujetas a modificacin en caso
de variaciones en los costos que estn fuera del alcance de las em-
presas. (Conf. artculos 40, 41 y 42).
- Los transportistas y distribuidores no pueden aplicar tarifas diferen-
tes a consumidores que se encuentren en circunstancias similares.
Las diferencias en las tarifas deben estar fundadas en diferencias de
ubicacin, tipo de servicio o en cualquier otra circunstancia que la
autoridad de aplicacin pueda aprobar.
- Los distribuidores tienen prohibido ser titulares directos de plan-
tas de generacin, pero tal prohibicin no alcanza a los accionis-
tas de la empresa de distribucin, quienes pueden ser los titulares
de una sociedad que explote una planta de generacin. (Conf. ar-
tculo 9 del decreto del Poder Ejecutivo nacional n 1398/92).
- Los distribuidores deben satisfacer toda la demanda de energa
durante el trmino de la concesin. No pueden alegar que no ha-
ya suficiente provisin de electricidad, establecindose que el Es-
tado nacional no ser responsable de la provisin de energa que
pueda ser necesaria para satisfacer la demanda.
Podemos sealar, asimismo, que las disputas y conflictos entre con-
sumidores y transportistas o entre consumidores y distribuidores pue-
den ser sometidos al conocimiento de la autoridad de aplicacin, y que
la ley prev la posibilidad de que se realicen operaciones de importa-
cin o exportacin de energa elctrica, las que deben ser autorizadas
por la Secretara de Energa.
CAPITULO XIX
RGIMEN NACIONAL DEL TRABAJO AGRARIO.
LEYES 22.248, 23.808 Y 24.013
1. ANTECEDENTES GENERALES
Antes de terminar esta exposicin general de las normas que rigen la
actividad agropecuaria y forestal en el pas, y el tema de la energa, va-
mos a hacer una breve referencia al rgimen legal del trabajo rural, que
tiene un estatuto especial, regulado por las leyes 22.248, 23.808 y
24.013, fundado en los distintos factores que lo caracterizan, incluso en
el importante peso que tienen en l los usos y costumbres del campo,
las modalidades regionales en las relaciones laborales y las propias de
las actividades a que se refiere el trabajo. Este rgimen se estudia en el
derecho laboral y slo comentaremos algunas de las disposiciones ms
importantes del estatuto establecido.
El antecedente de la ley 22.248 se encuentra en las disposiciones
contenidas en los cdigos rurales provinciales que regulaban, en forma
muy rudimentaria, el trabajo rural y en el viejo estatuto del pen de
campo, sancionado por el decreto 28.169, en el ao 1944 y en algunas
leyes posteriores, como la 13.020, que cre por primera vez la Comi-
sin Nacional del Trabajo Rural y las comisiones locales, con el objeto
de reglar las condiciones especficas del trabajo rural en todas las regio-
nes del pas, mejorar las condiciones de vida del trabajador agrario y el
trabajo familiar en las explotaciones del campo, y evitar el xodo rural
que ha sido una constante aqu y en el mundo durante el curso del pre-
sente siglo. La necesidad de regular en forma especfica el trabajo agra-
rio, deriva no slo de las diferencias que separan esta clase de trabajo
del desempeado bajo relacin de dependencia en el comercio o la in-
dustria, sino tambin porque las leyes que regulaban el contrato de tra-
bajo, en el orden general, y en el especial, como la de conchabadores o
braceros, que rega en ese entonces conforme a la ley 12.789, no inclua
expresamente el contrato del trabajo agrario, a pesar de constituir sus
prestadores un nmero muy importante de la fuerza laboral del pas.
Tampoco alcanzaba a stos la ley 9688 de accidentes de trabajo, situa-
cin que fue regularizada posteriormente por la ley 12.631, ni estaban
comprendidos en la ley 11.729, de preaviso e indemnizacin de despi-
do, que solamente era aplicable al personal del comercio y de la indus-
tria. Si bien en el contrato de trabajo agrario el elemento subordinacin
es esencial y define una de las caractersticas principales del contrato,
las condiciones del escenario donde se desempean las actividades y las
propias de la relacin laboral, determinan que algunos autores sean de
opinin favorable respecto a la conveniencia de incorporar este contra-
to a los preceptos del derecho agrario considerando, incluso, que el tra-
bajo es un componente esencial de la empresa o de la hacienda agraria
y forma con sta un todo indivisible.
2. RGIMEN LEGAL VIGENTE
La ley 22.248 fue sancionada en el ao 1980 y procur perfeccionar
el antiguo estatuto del pen, haciendo extensivo el rgimen de contrato
de trabajo all establecido a todos los trabajadores rurales, cualquiera
fuera su jerarqua y las tareas que realizaran, con excepcin de aquellos
que desempean tareas de carcter comercial o administrativas o indus-
triales conexas, los cuales estn excluidos del rgimen. Por lo tanto, no
solo comprende al obrero pen de campo, capataces y auxiliares, como
en el antiguo estatuto, sino tambin, entre otros, el personal transitorio
que realiza tareas de cosecha y otras de carcter espordico, y el perso-
nal domstico dedicado a la atencin del trabajador rural, que antes es-
taban excluidos.
Expresa la ley, en su artculo 2, caracterizando el contrato como una
unidad normativa independiente del rgimen laboral comn, que "ha-
br contrato de trabajo agrario cuando una persona fsica realizare,
fuera del mbito urbano, en relacin de dependencia de otra persona,
persiguiera o no sta fines de lucro, tareas vinculadas principal o acce-
soriamente con la actividad agraria, en cualquiera de sus especializacio-
nes, tales como la agrcola, pecuaria, forestal, avcola, apcola". A los
fines de determinar qu debe entenderse por fuera del mbito urbano,
el decreto 563/81, reglamentario de la ley, en su artculo 1, dispone
que: "Se considerar que se realizan fuera del mbito urbano, aquellas
tareas que se ejecutaren en un medio que no contare con asentamiento
edilicio intensivo, ni estuviere efectivamente dividido en manzanas, so-
lares o lotes, destinado preferentemente a residencia y en el que no se
desarrollaren en forma predominante actividades vinculadas a la in-
dustria, el comercio, los servicios y la Administracin pblica. A esos
efectos se prescindir de la calificacin que efectuare la respectiva auto-
ridad comunal".
Incluye, por lo tanto, segn la ley, aunque se desarrollen en zona ur-
bana, las tareas de manipulacin y almacenaje de cereales, oleaginosas,
legumbres, hortalizas, semillas u otros frutos o productos agrarios, sal-
vo cuando se realizaren en establecimientos industriales, y las tareas
que se presten en ferias y remates de hacienda. El empaque de frutos y
productos, en zona urbana, que antes estaba incluido en la ley 22.248,
fue eliminado por la ley 23.808. Estas operaciones, por lo tanto, se ri-
gen por el contrato de trabajo comn, lo mismo que el trabajador em-
pleado en tareas de "cosecha" de frutas, tambin excluido de la ley, no
obstante constituir esta ltima una actividad agraria tpica.
Los contratos de trabajo no podrn establecer condiciones laborales
inferiores a las que la ley determina. En este sentido, sus normas deben
considerarse de orden pblico.
3. CLASIFICACIN DE LOS TRABAJADORES RURALES.
JORNADA. REMUNERACIONES
Clasifica a los trabajadores rurales en permanentes y no permanen-
tes. Estos ltimos son los que se desempean en tareas rurales de carc-
ter cclico, estacional, o por procesos temporales de la actividad, o las
que se realizan en ferias, remates de hacienda, o en tareas ocasionales,
accidentales o supletorias, de acuerdo con lo dispuesto en el nuevo
artculo 77, modificado por la ley 23.808. Podr estar empleado el tra-
bajador no permanente, de este modo, entre otras, en tareas de siembra
o cosecha de productos agrarios, poda o raleo en trabajos forestales,
operaciones de hierra, aparte, alambrado u otras similares. La gama re-
sulta muy amplia. El artculo 6 de la ley excluye de su rgimen al perso-
nal afectado exclusivamente a actividades industriales o comerciales
que se desarrollen en el medio rural y en las empresas o establecimien-
tos mixtos y el personal que se desempee principalmente en la activi-
dad industrial o comercial. Asimismo, quedan excluidos el servicio
domstico que se ocupe para atender al personal que realizare tareas
agrarias, el trabajador no permanente contratado para efectuar tareas
extraordinarias ajenas a la actividad agraria, el personal administrativo
y el dependiente del Estado. La jornada aplicable se ajustar, en todos
los casos, a los usos de cada regin, debiendo establecerse un descanso
entre dos y cuatro horas y media, segn lo resolviere la Comisin Na-
cional del Trabajo Agrario, de acuerdo con la poca del ao y la ubica-
cin del establecimiento.
Entre una jornada y otra, el perodo mnimo de descanso ser de
diez horas, como mnimo. Est prohibido el trabajo en da domingo,
salvo situaciones impostergables. Establece la ley el rgimen de licen-
cias, de diez das corridos con una antigedad de hasta cinco aos, has-
ta treinta das cuando la antigedad es de quince o ms aos.
Las remuneraciones, tanto de los trabajadores permanentes como
de los no permanentes, sern fijadas por la Comisin Nacional del
Trabajo Agrario, computndose las remuneraciones en especie que
tome a su cargo el empleador. El empleador puede convenir con el
pen otra forma de remuneracin, respetando el mnimo y si se hu-
biera convenido en una participacin porcentual sobre la produccin,
deber asegurarse que la percepcin mensual no sea inferior a la re-
muneracin mnima establecida. Cuando fuera a destajo, deber su-
perar a ritmo normal de trabajo, el mnimo establecido para la
unidad de tiempo. La ley, adems, establece una bonificacin por an-
tigedad del uno por ciento del salario bsico, por ao de servicio. La
remuneracin se abonar mensualmente y, en el caso de personal jor-
nalizado, cada quince das y dentro de los cuatro das siguientes al
vencimiento, debiendo extenderse un recibo por duplicado. El em-
pleador deber llevar un libro rubricado por el Ministerio de Trabajo,
que contenga los datos del personal ocupado, altas y bajas, y remune-
racin, en la forma que ms adelante indicaremos. En caso de transfe-
rencia del establecimiento el sucesor se har cargo de la antigedad
del trabajador. La estabilidad en el empleo se adquiere a los noventa
das. En el caso de despido sin justa causa, se abonar la indemniza-
cin de un mes por ao de servicio o fraccin mayor de noventa das,
tomando como base la mejor remuneracin mensual percibida duran-
te el ltimo ao, la que no podr exceder de tres veces el importe
mensual del promedio de todas las remuneraciones fijadas por la Co-
misin Nacional del Trabajo Agrario y vigentes a la fecha del despido
y un suplemento del diez, quince o veinte por ciento, cuanto mayor
sea la antigedad, el que acta como una indemnizacin de despido.
La indemnizacin mnima nunca podr ser inferior a dos sueldos. En
caso de muerte del trabajador, la ley regula el derecho que tienen los
sucesores y la mujer que hubiere convivido con l, a percibirla, pero
reducida a la mitad.
El personal no permanente tendr la remuneracin y salario corres-
pondiente, que fije la Comisin Nacional del Trabajo Agrario, ms un
cinco por ciento del total, sustitutivo de las vacaciones. La remunera-
cin ser fijada por tiempo o a destajo, correspondiendo en todo caso
el pago del sueldo anual complementario.
4. OTRAS NORMAS
La ley establece los requisitos mnimos que debe reunir la vivienda
en cuanto a condiciones de seguridad, higiene, abrigo y luz natural, se-
paracin de ambientes, cocina y bao. El trabajador tiene la obligacin
de conservarla y hacer lo propio con los elementos de proteccin perso-
nal que le suministre el empleador.
El trabajo de menores de catorce aos est prohibido, a menos que
sea miembro de la familia titular de la explotacin e integre el grupo de
trabajo. En cuanto a los mayores de catorce aos hasta dieciocho que
vivieren independientemente de sus padres, podrn celebrar contrato de
trabajo agrario, presumindose la autorizacin de stos. Est prohibido
el trabajo de mujeres en tareas penosas, peligrosas o insalubres y desde
cuarenta y cinco das anteriores y posteriores al parto.
Los empleadores que ocupen trabajadores permanentes debern lle-
var un libro especial rubricado por el Ministerio de Trabajo, de la ofici-
na ms prxima, o de la sede de la administracin de la empresa, donde
debern indicar el nombre y domicilio del empleador, nombre, edad,
estado civil y documento de identidad del trabajador, fecha de ingreso y
egreso y remuneracin, pudiendo ser aqul sustituido por sistemas de
contabilidad de hojas mviles o por computacin.
La ley establece el principio de la solidaridad. Quienes contraten o
cedieren en forma total o parcial trabajos o servicios que integren el
proceso productivo del establecimiento, sern solidariamente responsa-
bles con sus contratistas, subcontratistas o cesionarios, del cumplimien-
to de las normas relativas al trabajo y a la seguridad social, a menos
que el contratista constituya una empresa de servicios y su principal
aporte no se limitare a la organizacin del equipo de trabajo.
Asimismo, dispone que el empleador no podr hacer entre sus traba-
jadores ninguna clase de discriminaciones y est obligado a dispensarles
igual trato en identidad de situaciones. Adems, las partes estn obliga-
das a obrar de buena fe ajusfando su conducta a lo que es propio de un
buen empleador y un buen trabajador y a mantener la tradicional ar-
mona que debe ser caracterstica del trabajo agrario.
La ley agrega que la firma es requisito esencial en los actos otorga-
dos en forma privada. Cuando el trabajador no supiere leer ni escribir y
no supiere o no hubiere podido firmar, se acreditar el acto mediante
impresin digital o, en su caso, con los restantes medios de prueba dis-
ponibles.
La autoridad de aplicacin ser el Ministerio de Trabajo, con instan-
cia conciliatoria previa si cualquiera de las partes la pide, pero sta no
constituye requisito indispensable para recurrir a la va judicial.
Las acciones para el cobro de los crditos provenientes de la relacin
laboral, prescribe a los dos aos. El reclamo administrativo interrumpe
el plazo, pero por un plazo no mayor de seis meses.
La ley, por otra parte, ha previsto una instancia no obligatoria pre-
via, ante la autoridad del trabajo, por las acciones que pudieran surgir
de la relacin laboral.
5. COMISIN NACIONAL DEL TRABAJO AGRARIO
La Comisin Nacional del Trabajo Agrario, y las Comisiones Aseso-
ras Regionales, sern las que tienen a su cargo la proteccin del trabaja-
dor rural y su familia, en los trminos de la ley, y tambin determinar
las caractersticas de las prestaciones que correspondan al empleador
por alimento, vivienda, etc., respecto al personal no permanente, las
medidas de higiene y seguridad en el trabajo, condiciones de la vivienda
y alimentacin, seguro de accidentes, atencin de las enfermedades, el
rgimen de trabajo de las mujeres y los menores y las deducciones que
podrn efectuarse a las remuneraciones. La Comisin depende del Mi-
nisterio de Trabajo y est integrada con representantes del Estado, los
empleadores y trabajadores. Las cuatro entidades de empleadores que
tienen representacin en la Comisin, son: la Sociedad Rural Argentina,
Coninagro, Federacin Agraria Argentina y Confederaciones Rurales
Argentinas. Por la representacin sindical interviene el UATRE. Existen
constituidas catorce Comisiones Regionales, asistidas por comisiones
tcnicas que preparan los estudios y las propuestas, cuyas conclusiones
se elevan a la Comisin Nacional, con sede en Buenos Aires, la que
adopta la resolucin definitiva en materia de condiciones de trabajo y
de salarios. La resolucin es vlida para la regin y para el rubro de ac-
tividad de que se trata.
Adems de estas resoluciones, con efectos regionales y que atienden
los aspectos puntuales de las actividades agrarias de cada regin, la Co-
misin Nacional adopta resoluciones generales para el personal que se
desempea en explotaciones agrarias, en general, con carcter perma-
nente o no permanente (denominadas ex-Estatuto del Pen de Campo)
fijando las remuneraciones que corresponden a las distintas categoras
de personal, entre ellos, peones generales, ayudantes especializados, es-
pecializados (entre los que se incluyen los peones que trabajan en el cul-
tivo del arroz, ovejeros, albailes, carniceros, carpinteros, cocineros,
despenseros, herreros, jardineros, mecnicos, panaderos, pintores,
quinteros, talabarteros, ordeadores en explotaciones tamberas, ca-
rreros, conductores tractoristas, mecnicos tractoristas). Tambin fija
las remuneraciones del personal jerarquizado: puesteros, capataces,
encargados y el salario de los menores, segn la edad, el valor de la
372 CATALANO - BRUNELLA - GARCI'A DAZ - LUCERO
comida a cargo del empleador, el de la vivienda y la bonificacin por
antigedad.
En la prctica vigente, toda actividad que se vena regulando, con
anterioridad a la ley 22.248, a travs de convenciones colectivas de tra-
bajo, contina gobernndose por ese rgimen. Las dems, por las reso-
luciones que adopte la Comisin Nacional del Trabajo Agrario.
APNDICE
ORGANIZACIN INSTITUCIONAL DE LA ACTIVIDAD
AGROPECUARIA, MINERA, DE LOS RECURSOS
NATURALES Y AMBIENTAL
Como captulo final de estas Lecciones haremos una relacin somera
de algunos de los organismos oficiales y asociaciones privadas que, des-
de distintas perspectivas y funciones, tienen intervencin activa en el
desarrollo de las diferentes actividades agrarias, y de proteccin de los
recursos naturales y del ambiente, que se registran en el pas. Tambin
haremos una breve referencia, por su vinculacin con el programa de
enseanza de la materia, a los organismos estatales y asociaciones vin-
culadas a la actividad minera. Aparte de estos organismos y asociacio-
nes nacionales, y de los que se citan en el texto, muchos de los cuales
operan o se proyectan a nivel federal, existen otros, muy numerosos,
internacionales y de jurisdiccin provincial, incluyendo los ministerios
de asuntos agrarios, de recursos naturales y del medio ambiente, secre-
taras, institutos y asociaciones que operan en el mbito de cada pro-
vincia, segn las caractersticas ambientalistas, agraria o mineras
propias, y cuya mencin conforma una lista muy extensa y variada.
En la poca de la Colonia existieron, en la actividad privada, los gre-
mios o entidades de empresarios organizadas para la defensa de los in-
tereses sectoriales. Recordemos el gremio de plateros, de azogueros, de
fabricantes de jabn, hacendados y otros. Tambin existieron organis-
mos gubernamentales para atender los requerimientos de las industrias,
la agricultura y el comercio, como el Consulado, creado al finalizar el
siglo XViil, como tribunal de comercio encargado de dirimir las contro-
versias entre los particulares y asesorar al Gobierno en todas las cues-
tiones vinculadas a la produccin y el trfico de los productos. Ante es-
te tribunal los ganaderos, representados por Mariano Moreno, presen-
taron la famosa Representacin de los Hacendados, petitorio en el cual
solicitaban a las autoridades coloniales la libertad de comercio y la re-
duccin de los aranceles para la exportacin del ganado, carnes y de-
ms productos pecuarios. Los Cabildos tambin desempearon una
funcin importante en materia de ganado, carnes, abastecimientos, pre-
cios, polica de ganado y exigencias higinico-sanitarias de los produc-
tos alimentarios.
La Revolucin y luego las guerras de la Independencia, desorganiza-
ron el rgido sistema econmico colonial. Si bien trajeron el beneficio
de la libertad, las actividades econmicas experimentaron grandes in-
convenientes, especialmente por la falta de brazos ocupados en las gue-
rras cont ra Espaa. Luego vi ni eron las guerras civiles que se
mantuvieron y afectaron al pas hasta resuelta la organizacin nacional,
a partir de 1851, pero aun despus continuaron los enfrentamientos ar-
mados y la continuidad poltica y la seguridad jurdica, puede decirse
que no se obtuvieron definitivamente hasta 1880, en que comienza una
nueva era de crecimiento econmico y poblacional, con la presencia de
la Argentina en los mercados internacionales y la conquista y ocupa-
cin del territorio para las actividades agropecuarias, la inmigracin y
la colonizacin.
Los asuntos rurales eran atendidos en esta primera poca de la orga-
nizacin nacional por el Ministerio del Interior, en cuya rbita se en-
contraba tambin la actividad minera. El Ministerio de Agricultura y
Ganadera, recin se instaura en el ao 1898 y dentro de su competen-
cia figuraba, adems de la actividad agropecuaria, forestal y de pesca,
la atencin de la industria, el comercio y la minera. Recin a mediados
del presente siglo, la industria y la minera se separaron de este Ministe-
rio, crendose un Ministerio de Industria, consecuente con el crecimien-
to de la actividad industrial operada a partir de la dcada de 1940,
estimulada principalmente por la guerra. La existencia de ministerios
independientes para la consideracin de los temas rurales e industriales,
se mantuvo con distintas variantes hasta la creacin del Ministerio de
Economa, en el cual se resumieron todos los aspectos productivos, co-
merciales, financieros y tributarios del pas vinculados a la accin gu-
bernamental. En la actualidad funciona en relacin con los temas del
agro la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin, co-
mo autoridad nacional de primer grado, y en los temas vinculados a la
industria, comercio y minera, otra Secretara del mismo rango con esa
denominacin. La primera mantiene una Subsecretara de Pesca, otra
de Alimentos y una tercera de Produccin Agropecuaria y Forestal. La
otra Secretara mantiene una Subsecretara de Industria, otra de Comer-
cio y una tercera de Minera. A su vez, en el seno de estas Secretaras
existen una serie de organismos descentralizados, especialmente dedica-
dos a la investigacin y al control de las actividades agropecuarias, in-
dustriales, mineras y del comercio. Aquellas dos Secretaras dependen
del Ministerio de Economa de la Nacin.
Funciona, tambin, en el mbito de la Secretara, un Consejo Federal
Agropecuario, instituido por la ley 23.843, con representantes de la
Nacin y las provincias y con la misin de asesorar al Gobierno en las
cuestiones agrarias. Con iguales funciones, existe el Consejo Federal de
Minera, creado por la ley 24.224.
Tambin ha sido creada, desde el ao 1994, en orden al tema de los
recursos naturales y del ambiente, la Secretara de Recursos Naturales y
Desarrollo Sustentable, dependiente en este caso de la Presidencia de la
Nacin, con una Subsecretara de Recursos Naturales, otra de Ambien-
te Humano y una tercera de Recursos Institucionales.
Todas estas Secretaras tienen por misin fundamental aplicar las
polticas que en materia agropecuaria, industrial, comercial, minera y
de los recursos naturales y el ambiente, fije el Poder Ejecutivo nacional.
Paralelamente a estos organismos gubernamentales se han ido creando
y desarrollando una serie de organismos conexos, de investigacin y
control, en los distintos campos de la actividad de competencia de cada
Secretara. Estos son numerosos y de distinta jerarqua administrativa e
importancia de funciones y slo nos referiremos a algunos de los princi-
pales, para indicar su misin y atribuciones. Entre ellos, podemos citar
los siguientes:
INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGA AGROPECUARIA, IN-
TA. Este Instituto es heredero de las antiguas Estaciones Experimenta-
les del Ministerio de Agricultura y ha desarrollado una importante
376 CATALANO - BRUNELLA - GARCA DIAZ - LUCERO
tarea de investigacin y extensin agropecuaria, con el objeto de pro-
mover su desarrollo con los recursos de la tcnica moderna, para el au-
mento de la productividad y la formacin de una poblacin rural
instruida en la tecnologa agraria.
Est compuesto de un Consejo Directivo y los Centros de Investiga-
cin en veterinaria, recursos naturales, comercio agropecuario y de eco-
noma y sociologa rural y los Centros Regionales repartidos en todo el
territorio del pas. Ha realizado y publicado innumerables trabajos de
investigacin sobre las materias tcnicas, de economa y sociologa ru-
ral, que lo colocan entre los organismos de investigacin y fuente de in-
formacin especializada ms avanzados en el continente americano.
Aparte de los estudios e investigaciones que habitualmente realiza en
el campo agropecuario, interviene en el desarrollo de los programas de
Cambio Rural, Proyecto Huerta, Proyecto de Productores Minifundis-
tas y en el denominado Proyecto Joven destinado a la formacin de
quinientos profesionales en las ciencias agrarias, con alto grado de es-
pecializacin.
SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD Y CALIDAD AGROALI-
MENTAR1A, SENASA. Constituye el organismo encargado de las in-
vestigaciones tcnicas e inspeccin y control tcnico agroalimentario
de los productos del agro, en general. Fiscaliza y certifica los productos
y subproductos de origen animal y vegetal, los insumos y residuos agro-
qumicos y la erradicacin y control de las enfermedades y plagas que
afectan la produccin agropecuaria del pas. Ha renovado sus funcio-
nes, a partir de la fusin con el Instituto Argentino de Sanidad y Cali-
dad Vegetal, que tena misiones parecidas en el campo de la sanidad
vegetal. Ha sido creado por el decreto 1585/96, pero su funcionamiento
es de fecha muy anterior en el campo de la sanidad animal. Cuenta con
cinco Delegaciones Regionales y mil doscientas setenta Delegaciones
que le proporcionan informacin a trescientas doce Comisiones Loca-
les, cuarenta y cuatro delegaciones del ex-Instituto de Sanidad Vegetal,
adems de operar en establecimientos vinculados a la actividad ganade-
ra y pesquera, frigorficos, fbricas de carnes, plantas faenadoras, car-
niceras, pescaderas y buques pesqueros. Posee dos Laboratorios
centrales y trescientos sesenta laboratorios de la red para el control de
drogas, productos biolgicos, fertilizantes, plaguicidas. En 1997 inau-
gur un laboratorio avanzado de bioseguridad para el control del virus
de la fiebre aftosa y otras enfermedades del ganado. Lleva varios regis-
tros, entre ellos el Registro Nacional Sanitario de Productores Pecuarios
y controla el cumplimiento de los requisitos higinico-sanitarios y de in-
geniera para la instalacin y funcionamiento de los establecimientos
donde se procesan y comercializan ganados y carnes. Interviene en el
control y erradicacin de las plagas y enfermedades de vegetales y ani-
males de consumo.
OFICINA NACIONAL DE CONTROL COMERCIAL AGROPECUA-
RIO, ONCCA. Este organismo fue creado por decreto 1343/96 y tiene
a su cargo el control e informacin de las distintas etapas de comerciali-
zacin del ganado, carnes, granos en general y sus productos y subpro-
ductos en todo el territorio del pas. Cumple las funciones de control y
fiscalizacin en el campo comercial, que el SENASA tiene en el terreno
tcnico y sanitario. Se procura superar con su intervencin en el circui-
to econmico, las prcticas contrarias a la transparencia del mercado
agropecuario, como consecuencia de las desregulaciones dispuestas por
el decreto 2284/91, asegurando el estricto cumplimiento de las normas
de comercializacin en el mercado agropecuario y de los alimentos,
dentro de un marco de transparencia y libre concurrencia. Lleva un Re-
gistro de Matriculados en el mercado de ganado y carnes, de plantas
faenadoras, matarifes, abastecedores, consignatarios, cmaras frigorfi-
cas, despostaderos, exportadores, importadores, etc., y colabora en las
tareas de fiscalizacin para el pago de los impuestos en acuerdo con la
D.G.I. y tambin en el control de la comercializacin de granos. Consti-
tuye un organismo descentralizado dentro de la Secretara de Agricul-
tura, y se le transfirieron varios de los servicios que anteriormente
prestaba el SENASA, vinculados al control del aspecto comercial agro-
pecuario.
INSTITUTO NACIONAL DE INVESTIGACIN Y DESARROLLO
PESQUERO, INIDEP. Tiene como misin el estudio e investigacin
permanente de los recursos pesqueros del Mar Epicontinental y los del
talud, incluso las condiciones ambientales asociadas, evaluar el estado
de cada una de las especies, aconsejando a la autoridad las capturas
mximas permisibles y la explotacin ms eficiente de los recursos ad-
yacentes y los de las aguas continentales, as como los aspectos de de-
sembarque, manipuleo, faena, distribucin y mercado pesquero.
Cuenta con tres barcos de investigacin y un sistema de informacin
de las operaciones pesqueras por satlite. Su sede est radicada en Mar
del Plata.
INSTITUTO NACIONAL DE SEMILLAS, INASE. Creado por el de-
creto 489/95, aunque ya tena existencia como tal en el ao 1991. Est
administrado por un Directorio y las Direcciones de Certificacin y
Control, de Registro de Variedades y la de Calidad. Lleva el registro de
las creaciones ftogenticas, el Registro de Propiedad de los Cultivares y
controla y certifica la calidad de las semillas.
INSTITUTO NACIONAL DE VITIVINICULTURA. Este organismo es
tambin de antigua data y tiene a su cargo el control de la genuinidad
de los vinos y productos vitivincolas, en cumplimiento de las leyes
14.878 y 24.565, y el control de la produccin de alcohol. Tiene dele-
gaciones en algunas provincias. Su sede central se encuentra en Men-
doza.
"INSTITUTO NACIONAL DEL AGUA Y DEL AMBIENTE, depen-
diente de la Secretara de Recursos Naturales, cuyo objetivo es satisfa-
cer los requeri mi ent os de est udi o y pr est aci n de servicios
especializados en el campo del aprovechamiento, control y preservacin
del agua y del ambiente y ejercer el poder de polica para el control de
la contaminacin respecto a la calidad del agua.
COMISIN NACIONAL DE ENERGA ATMICA. Se encuentra en
jurisdiccin del Ministerio de Cultura y Educacin, y adems de inter-
venir en la fijacin de la poltica nuclear y desarrollar funciones de in-
vestigacin en este campo, participa en las sociedades COBALCOM y
SER VIRAD para el manejo estratgico de las aplicaciones de cobalto
y planta de irradiacin y tambin en DIOXITEK, relacionada con el
rea de explotacin del ciclo del combustible.
ENTE NACIONAL REGULADOR NUCLEAR, dependiente del Minis-
terio de Economa, encargado de la fiscalizacin y control de la genera-
cin y uso de la energa nuclear y de dictar normas de seguridad,
salvaguardas y proteccin fsica y no proliferacin de esta forma de
energa.
COMISIN NACIONAL DEL TRABAJO AGRARIO. Establecida por
la ley 22.480, en la jurisdiccin del Ministerio de Trabajo, aunque su
existencia es anterior, con la funcin de fijar las condiciones de trabajo,
jornadas, en la recoleccin, transporte, manipulacin y almacenamiento
de las cosechas y otros frutos, tala de vegetales, y de la ganadera e in-
dustria lechera, granja y toda otra actividad del trabajo rural, composi-
cin de las cuadrillas de trabajo, asistencia sanitaria, alimentacin y
vivienda a proporcionar al trabajador. La Comisin acta con la, parti-
cipacin de comisiones locales. Es de composicin mixta, con represen-
tantes del sector gubernamental, los empresarios y trabajadores rurales.
INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGA MINERA, INTEMIN.
Desarrolla una actividad similar a la del INTA, en el campo de la inves-
tigacin y desarrollo de la produccin mineral. Cuenta con plantas ex-
perimentales de t rat ami ent o de minerales y l aborat ori os en las
instalaciones del INTI, Instituto Nacional de Tecnologa Industrial, en
Migueletes, Provincia de Buenos Aires.
BANCO DE LA NACIN ARGENTINA. Desde sus orgenes, que se
remontan a 1891, ha desarrollado una intensa labor crediticia en el
campo de la economa agraria, a travs de su Gerencia de Crdito
Agrario y su red de sucursales repartidas en todo el territorio nacio-
nal y de sus lneas de crdito especficas vinculadas a las operaciones
ordinarias del agro, tanto en materia de equipamiento y crditos de
evolucin, prstamos para adquisicin de inmuebles rurales, adquisi-
cin de maquinaria agropecuaria, silos y vehculos de trnsito, prsta-
mos de retencin de granos con cesin de certificados de depsito,
prstamos de siembra de granos finos, gruesos, algodn y arroz, pre-
financiacin de exportaciones y otros. El crdito agrario oficial tuvo
comienzos, en forma orgnica, en el ao 1933, con la sancin de la
ley 11.684 pero ya con anterioridad este banco haba cumplido una in-
tensa accin en el financiamiento de las producciones del agro. Participa
en el financiamiento de los programas de Cambio Rural, llevados a cabo
por la Secretara de Agricultura, el INTA, gobiernos provinciales y pro-
ductores.
BANCO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES. Institucin tradi-
cional como la anterior, creada en 1822, especialmente relacionada con
el agro bonaerense, otorga la ms variadas lneas de crditos para com-
pras de activos fijos y evolucin vinculados a las explotaciones agrope-
cuarias. Ha desarrollado colateralmente un nmero de actividades
empresarias en los distintos campos de la economa, entre ellas, LATI-
NOEQUIP que promueve las pequeas y medianas empresas agrarias,
especialmente en el campo de la exportacin de los productos y partici-
pa tambin en los programas de Cambio Rural.
ENTIDADES GREMIALES DE LOS SECTORES
AGROPECUARIO Y MINERO
SOCIEDAD RURAL ARGENTINA. Esta sociedad es la ms antigua en
el campo agropecuario, data del ao 1866 y precedi, como organiza-
cin empresaria, al primer Centro de la Industria, creado como entidad
gremial de las actividades industriales, en 1878. Su primer presidente
fue el ganadero Jos Martnez de Hoz, su vicepresidente el Ing. Eduar-
do Olivera y el secretario Ricardo Newton, introductor del alambrado
en la Argentina. Su objetivo es la representacin de los intereses agrope-
cuarios de sus asociados y la promocin y el desarrollo de las activida-
des rurales. Cuenta con laboratorios de suelos, pastos y aguas y de
inmunogentica, que presta servicios a los productores, en materia
de suelos, aguas, semillas, nutricin animal, anlisis de granos, prepa-
racin de sueros, reactivos, etc. Tambin posee un establecimiento ru-
ral, que realiza actividades productivas en materia de agricultura y
ganadera, con produccin de semillas, mantenimiento de ganado, a
travs de una Fundacin de la SRA y, adems, institutos de estudio,
una biblioteca agropecuaria, y una Escuela de Extensin Agropecuaria
en Realic (La Pampa) con cursos a todos los niveles. Posee el predio de
Palermo donde realiza sus exposiciones anuales de agricultura, ganade-
ra e industrias. Lleva los Registros generalgicos de las distintas razas
de bovinos, ovinos, equinos, caprinos, camlidos, porcinos, chinchillas,
y funcionan en su seno Comisiones de Criadores de las distintas razas
de ganado para resolver las solicitudes de inscripcin en los registros
genealgicos, adems de un sistema informtico computarizado que
permite obtener al instante el historial genealgico del animal registra-
do. Tambin funcionan en su seno varias decenas de comisiones vincu-
ladas a los ms diversos problemas econmicos, impositivos y laborales
presentes en el agro. Ha encarado el remodelamiento y modernizacin
del predio ferial de Palermo en asociacin con la firma extranjera
OGDEN. Se invertirn 170 millones de pesos.
CONFEDERACIONES RURALES ARGENTINAS. Es una entidad de
tercer grado constituida por varias Federaciones o grupos de asociacio-
nes rurales del interior del pas, agrupadas por regiones, como la CAR-
BAP, Confederacin de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La
Pampa, CARTEZ, Confederacin de Asociaciones Rurales de la Ter-
cera Zona, CARCLO y otras asociaciones del litoral, centro, NOA y la
Patagonia. Fue creada en 1937, pero recin este nacimiento se materia-
liz en 1943, cuando la organizacin fue fundada por representantes de
cuatro confederaciones y federaciones. Cuenta actualmente con trece
federaciones que renen a ms de trescientas asociaciones y sociedades
rurales del interior del pas.
Constituye, por la cantidad y caractersticas de las entidades que la
componen, una de las entidades rurales ms representativas del agro.
FEDERACIN AGRARIA ARGENTINA. Fue creada en Rosario en el
ao 1912, como consecuencia de la huelga de arrendatarios y colonos
llevada cabo en ese ao, conocida como el Grito de Alcorta y rene a
los pequeos y medianos propietarios y arrendatarios del agro, posee
algunas plantas agrcolas y edita el peridico "La Tierra". Constituye
una entidad importante y muy activa en el campo gremial y agrupa a
pequeos y medianos productores rurales. En sus orgenes reuni a cha-
careros arrendatarios. Su primer presidente fue Antonio Noguera, pe-
riodista y agricultor, de origen socialista, Jos Butarovich, vicepresi-
dente y Alejandro Segura, Secretario.
ASOCIACIN DE COOPERATIVAS AGRARIAS, AC. Es una im-
portante asociacin de cooperativas que tambin ha realizado una ges-
tin muy proficua en el campo rural. Posee instalaciones propias y
participa con otras sociedades en la red de elevadores y depsitos de
granos privatizada. Es tambin exportadora de productos del agro. Pu-
blica el peridico "La Cooperacin".
CONFEDERACIN INTERCOOPERATIVA AGROPECUARIA, CO-
NINAGRO. Representa la reunin de varias asociaciones cooperativas
rurales y constituye tambin una entidad de gran gravitacin en el cam-
po de la poltica y la economa agrarias.
CONSORCIO REGIONAL DE EXPERIMENTACIN AGRCOLA,
CREA. Est constituido por grupos de productores agrarios que ponen
en comn sus experiencias prcticas, con la ayuda de un tcnico, para
mejorar el funcionamiento de sus establecimientos rurales. Su objetivo
es perfeccionar los sistemas de produccin y transmitir este conoci-
miento a los productores vecinos. Constituye un intento para luchar
eontra el individualismo, sin anular la creatividad de la persona. Segn
consignan sus objetivos, no busca masificar sino potenciar individuali-
dades, sustenta una poltica "de tranqueras abiertas, no slo de made-
ra sino t ambi n las ment al es ". El fundador de estos grupos
extensionistas fue el Arq. Pablo Hary y estuvo inspirado en el modelo
francs de los CETRA, que cumplen funciones parecidas. El asesor es
generalmente un ingeniero agrnomo al que se lo contrata por un
nmero de das con obligacin de asistir a las reuniones mensuales y
visitar los campos. Conduce los trabajos y ensayos de CREA y asesora
particularmente a los propietarios. Las tareas de los grupos CREA de-
ben puntualizarse en aspectos concretos de la actividad que permitan
mejoras comprobables, sin diluirse en aspectos generales, difciles de
ejecutar y verificar.
La Asociacin Argentina de Consorcios Regionales de Experimenta-
cin Agrcola, AACREA es la entidad de segundo grado que nuclea a
los CREA. Su principal funcin es orientar los trabajos tecnolgicos de
los grupos con criterio empresario, preservar y difundir la idea CREA y
capacitar a los hombres del movimiento.
Existen unos trescientos grupos de este movimiento repartidos en to-
da la Repblica. Edita una revista mensual.
CAMBIO RURAL. Constituye un programa de reactivacin productiva
para os pequeos y medianos productores rurales, llevado a cabo por
la Secretara de Agricultura y el INTA, con la colaboracin de los go-
biernos provinciales y del sector rural. Existen unos 1.500 grupos for-
mados, que renen a unos 22.000 productores, los que se convocan en
grupos pequeos para intercambiar experiencias, capacitarse y concre-
tar soluciones conjuntas en el campo agropecuario. Su tarea se asemeja
a la de los CREA.
CENTRO DE INVESTIGACIONES DE TECNOLOGA DE PRO-
DUCTOS PESQUEROS, CITEP. Funciona como una dependencia del
Instituto de Tecnologa Industrial, INTI.
CENTRO DE ESTUDIOS E INVESTIGACIN PARA LA DIRIGEN-
CIA AGROPECUARIA, CEIDA. Es un centro de formacin y capacita-
cin de dirigentes, constituido por AACREA y la Sociedad Rural
Argentina. Se imparten cursos de formacin general que permiten el de-
sarrollo de habilidades para un desempeo ms eficaz en su gestin co-
mo dirigentes de la sociedad.
MISIONES RURALES ARGENTINAS. Son grupos vocacionales que
desempean una accin importante en las escuelas rurales, contribuyen-
do a su equipamiento y a la formacin de la escuela rural.
HERMANDAD RURAL. Grupo rural con actividad principal en la
Provincia de Santa Fe, que congrega a ios hombres de campo. Publica
la revista "Nuestro Campo".
LIGAS AGRARIAS ARGENTINAS. Han sido grupos activistas cons-
tituidos especialmente por gente joven del medio rural que encara-
ban el anlisis y planteo poltico, econmico y sociolgico de los
problemas del agro. Tuvieron su origen en La Pampa en el ao 1910.
Actuaron particularmente en la dcada de 1970, en la zona norte del
pas.
Entre los numerosos grupos gremiales agrarios especializados, for-
mados por los distintos sectores de la produccin pueden citarse, entre
otros, los siguientes:
UNION GENERAL DE TAMBEROS, creada en la dcada de 1920. Es
una de las instituciones ms representativas de la actividad lechera. Edi-
ta la revista "El Tambero".
CENTRO DE LA INDUSTRIA LECHERA. De categora similar a la
anterior. Edita la revista "Industria Lechera".
CONSEJO DE PRODUCTORES DEL DELTA. Rene a las distintas
actividades agropecuarias y forestales de la regin del Delta.
ASOCIACIN FORESTAL ARGENTINA
ASOCIACIN ARGENTINA DE PRODUCTORES SIEMBRA DI-
RECTA
ASOCIACIN DEL LITORAL DE ENTIDADES DE CONTROL LE-
CHERO
ASOCIACIN ARGENTINA DE FOMENTO EQUINO. Lleva los re-
gistros genealgicos de las razas equinas de silla y tiro liviano, sin per-
juicio de los registros a cargo de la Sociedad Rural Argentina.
ASOCIACIONES DE CRIADORES DE LAS DISTINTAS RAZAS BO-
VINAS, OVINAS, PORCINAS Y EQUINAS. Estas asociaciones for-
man parte de las Comisiones que se expiden en las solicitudes de
registro generalgico de los animales de raza que lleva la Sociedad Ru-
ral Argentina. Adems, representan los intereses de los criadores de ca-
da una de las razas que los congrega. Son muy numerosas y activas.
ASOCIACIN DE CRIADORES DE ROLANDO ARGENTINA,
ACHA. Tiene a su cargo el control tcnico de la produccin del gana-
do lechero, ejerciendo las funciones delegadas por la Secretara de
Agricultura, a travs de la Comisin de Control Lechero. En el pas
existen 82 de estas entidades que realizan el control. El verificador vi-
sita peridicamente el tambo para realizar el pesado de la leche, toma
de muestras para anlisis de grasa butirosa y verifica y registra los de-
ms datos obtenidos del tambo, nacimientos, servicios, cras, altas y
bajas, etctera. Este control facilita el manejo del rodeo.
En la faz industrial y de comercializacin de los productos agrope-
cuarios, el movimiento empresarial se encuentra muy especializado,
existiendo cmaras y asociaciones independientes para los diversos sec-
tores de la actividad, muchas veces con funciones superpuestas. Entre
ellas, pueden citarse las siguientes, sin que signifique agotar la nmina
de las mismas:
FEDERACIN DE LA INDUSTRIA PESQUERA ARGENTINA. Fun-
dada en 1992. Rene a las distintas Cmaras vinculadas a la actividad.
CMARA DE SANIDAD AGROPECUARIA Y FERTILIZANTES
DIVERSAS ASOCIACIONES DE PESCA DE BARCOS DE ALTURA
Y COSTEROS
DIVERSAS ASOCIACIONES DE FRIGORFICOS, CMARAS FRI-
GORFICAS, FABRICAS DE CHACINADOS Y ELABORACIN DE
PRODUCTOS CRNEOS Y PESCADO
ASOCIACIONES, CENTROS Y CMARAS DE ACOPIADORES,
CONSIGNATARIOS DE GANADO Y DE CEREALES
ASOCIACIONES, CMARAS Y CENTROS DE CULTIVOS ESPE-
CIALES
CMARA ALGODONERA ARGENTINA
CENTRO DE BODEGUEROS Y FABRICANTES DE ACEITE
BOLSAS DE CEREALES DE BUENOS AIRES, ROSARIO Y BAHA
BLANCA
CMARA ARBITRAL DE LA BOLSA DE CEREALES
CMARA ARBITRAL DE ACEITES VEGETALES
CMARA ARGENTINA DE CONSIGNATARIOS DE GANADO
CMARA DE ENTIDADES APCOLAS
CMARA ARGENTINA DE LA INDUSTRIA DE CHACINADOS
CMARA ARGENTINA DE LA INDUSTRIA OLEAGINOSA
CMARA ARGENTINA DE PRODUCTORES DE CARNE VACUNA
CMARA DE CEREALES Y AFINES DE CRDOBA
CMARA DE INDUSTRIALES DEL ARROZ DEL LITORAL
CMARA GREMIAL DE ACEITES VEGETALES
CMARA DE SUBPRODUCTOS GANADEROS
CENTRO AZUCARERO ARGENTINO
CENTRO AZUCARERO REGIONAL NORTE ARGENTINO
CENTRO DE CONSIGNATARIOS DIRECTOS DE HACIENDA
FEDERACIN ARGENTINA DE COOPERATIVAS AGRARIAS
FEDERACIN DE COOPERATIVAS AGRCOLAS DE MISIONES
FEDERACIN LANERA ARGENTINA
FEDERACIN DE MOLINEROS DE YERBA MATE
ASOCIACIN DE INDUSTRIAS ARGENTINAS DE CARNES
ASOCIACIN DE PRODUCTORES DE FRUTAS ARGENTINAS
MERCADO A TERMINO DE BUENOS AIRES S.A.
MERCADO A TERMINO DE ROSARIO S.A.
MERCADO DE HACIENDA DE LINIERS S.A. Concesionaria del tra-
dicional Mercado de Liniers.
En materia de proteccin y conservacin de los recursos naturales y
del ambiente, se mantienen activas, entre otras, las siguientes entidades:
FUNDACIN VIDA SILVESTRE ARGENTINA
FUNDACIN AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES
GREENPEACE
FONDO MUNDIAL DE LA NATURALEZA
INSTITUTO AMBIENTAL GLOBAL (GEF), formado por organismos
de la ONU y diseado para proporcionar fondos con destino a la pro-
teccin de la capa de ozono, del efecto invernadero, de los recursos h-
dricos internacionales y de la biodiversidad.
COMISIN BALLENERA INTERNACIONAL
UNION DE CONSERVACIN DEL MUNDO (IUNC)
ASOCIACIN NATURA
388 CATALA.NO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO
AMIGOS DEL RBOL
ASOCIACIN ARGENTINA CONTRA LA CONTAMINACIN
AMBIENTAL
ASOCIACIN DE ECOLOGA Y MEDIO AMBIENTE
ASOCIACIN INDGENA DE LA REPBLICA ARGENTINA
COMISIN NACIONAL DE ECOLOGA Y DESARROLLO HU-
MANO
FUNDACIN RESERVA DEL IBERA
GRUPOS ECOLGICOS DE DIVERSAS LOCALIDADES DEL INTE-
RIOR DEL PAS
INSTITUTO DE ECOLOGA Y CONTAMINACIN AMBIENTAL
FUNDACIN HABITAT
"FUNDACIN NATURALEZA
FUNDACIN PERITO MORENO
S.A.D.A.R.N
MOVIMIENTO ECOLOGISTA LIBERAL
FUNDACIN MUNDO MARINO
CAMBIAR
En materia sindical y de servicios sociales vinculados al agro, funcionan
las siguientes entidades:
EX - INSTITUTO DE SERVICIOS SOCIALES AGROPECUARIOS DE
LA REPBLICA ARGENTINA, ISSARA. Este servicio reuna a los
productores y trabajadores del agro y estibadores en una obra social
destinada principalmente a prestar asistencia mdico-hospitalaria a sus
asociados. En el ao 1995 fue dispuesta, por decisin administrativa,
su transformacin en una obra social, exclusivamente de carcter sindi-
cal. Prestaba servicios en locales facilitados por las sociedades rurales y
federaciones y cooperativas del interior. Tena una conduccin mixta,
de acuerdo con lo dispuesto en la ley 23.660. Apelada la resolucin que
dispuso esa transformacin, la justicia finalmente confirm la medida y
los servicios del ISSARA pasaron a ser prestados por la OSPRERA,
obra social de carcter sindical, desde fines de 1996.
UNION ARGENTINA DE TRABAJADORES RURALES Y ESTIBA-
DORES. UATRE. OBRA SOCIAL DEL PERSONAL RURAL Y ESTI-
BADORES DE LA REPBLICA ARGENTINA, OSPRERA. El UATRE
es el organismo sindical de los trabajadores rurales y estibadores. Tiene
su sede en la Capital Federal. La OSPRERA es la obra social y ha asu-
mido las tareas anteriormente desempeadas por el ISSARA.
FEDERACIN ARGENTINA DE TRABAJADORES RURALES Y ES-
TIBADORES, FATRE
TRANSPORTISTAS RURALES ARGENTINOS
En el sector correspondiente a la actividad minera, incluida en el pro-
grama de estudio de los recursos naturales, actan las entidades priva-
das siguientes:
CMARA ARGENTINA DE EMPRESARIOS MINEROS. Agrupa a
las principales empresas mineras nacionales y extranjeras en el ramo de
los minerales metalferos, no metalferos y rocas de aplicacin. En ella
estn tambin asociadas varias cmaras de! interior. Es la ms represen-
tativa del sector minero argentino.
UNION MINERA ARGENTINA. Rene principalmente a productores
de rocas de aplicacin, y fbricas de cal y cemento. Es tan antigua co-
mo la anterior. Se gestiona su incorporacin a la anterior.
CENTROS Y CMARAS MINERAS DEL INTERIOR DEL PAS. En
cada provincia con caractersticas mineras existe, por lo general, consti-
tuido un centro o cmara independiente que asume los problemas loca-
les de la minera. No estn reunidos en federaciones o confederaciones.
ASOCIACIN OBRERA MINERA ARGENTINA, AOMA. Es una en-
tidad sindical que agrupa a los obreros mineros y de canteras de todo el
pas. Fue fundada en el ao 1953. Tiene algunas delegaciones en los
distritos mineros de importancia.
PRINCIPALES ORGANISMOS INTERNACIONALES
VINCULADOS A LA INVESTIGACIN Y
COMERCIO AGROPECUARIOS
FAO. Organizacin Mundial para la Agricultura y la Alimentacin,
creada en el seno de las Naciones Unidas. Es un organismo internacio-
nal de investigacin de los problemas del agro en sus mltiples aspec-
tos. Ha realizado una labor proficua.
POLTICA AGRCOLA COMN DE LA COMUNIDAD EUROPEA
(CAP). Interviene en la fijacin de una poltica agrcola comn entre los
Estados miembros, con el fin de incrementar la productividad de la
agricultura, estabilizar los mercados, asegurar los aprovisionamientos,
el nivel de vida de la poblacin agrcola y precios razonables a los con-
sumidores, y promover la unidad del mercado de productos agrcolas,
mediante la armonizacin de los precios, medidas sanitarias, estabilidad
monetaria, prioridad comunitaria, proteccin del medio ambiente. Esta
poltica de fomento al desarrollo rural se mantiene mediante el otorga-
miento de subsidios a los productores agropecuarios europeos, protec-
cionismo ste que resulta contrario a la economa del mercado libre. El
apoyo prestado a los productores en funcin de estas polticas se estima
del orden de los 140.000 millones de dlares al ao.
MERCOSUR (MERCADO COMN DEL CONO SUR). Este organis-
mo internacional naci con el Tratado de Asuncin, celebrado en 1991,
entre la Repblica Argentina, la Repblica Federativa del Brasil, la Re-
pblica del Paraguay y la Repblica Oriental del Uruguay, con el objeto
-entre otros- de integrar a las partes a travs de la libre circulacin de
bienes, servicios y factores de produccin con la eliminacin de los de-
rechos aduaneros y restricciones no arancelarias o de cualquier medio
similar, el establecimiento de un arancel externo comn y la adopcin
de una poltica comn con relacin a terceros pases o agrupamiento de
Estados, la coordinacin de las polticas macroeconmicas y sectoriales,
la armonizacin de las legislaciones, la proteccin del medio ambiente,
y la interconexin fsica de los pases. La administracin y ejecucin de
las disposiciones del Tratado estarn a cargo de los siguientes rganos:
el Consejo del Mercado Comn, que fija las polticas y toma las deci-
siones, el Grupo Mercado Comn, que es el rgano ejecutivo, la Comisin
Parlamentaria Conjunta, formada por legisladores representantes de los
respectivos Parlamentos, la Comisin de Comercio de Mercosur, que
vela por la aplicacin de las polticas comerciales establecidas, el Foro
Consultivo Econmico y Social y, finalmente, la Secretara Administra-
tiva. La Unin Aduanera del Mercosur se puso en funcionamiento el 1
de enero de 1995 y constituye todava un mercado imperfecto, ya que
mantiene aranceles menos elevados para productos extra-zona y existen
productos exceptuados de la lista. El comercio agropecuario se vio for-
talecido con la creacin de este organismo. En 1996 se incorpor Chile,
como socio comercial y es probable que en el futuro se agreguen Boli-
via, Per y otros pases sudamericanos. En 1997 se firm el Acuerdo In-
terregional entre la Unin Europea y el Mercosur, que se encuentra en
etapa de ratificacin. En materia de comercializacin agropecuaria y fi-
tosanitaria, el Mercosur tiene un amplio campo de actuacin para pro-
mover el progreso tecnolgico, la libre circulacin de los productos y la
proteccin fitosanitaria contra las enfermedades y plagas. El Mercosur
adopt, en 1994, el denominado Protocolo de Brasilia para la solucin
de los conflictos planteados entre los Estados y las personas fsicas y ju-
rdicas perjudicadas por otro Estado miembro; y adems, el Protocolo
de Ouro Preto, que ha creado una zona de libre comercio y una unin
aduanera imperfecta.
392
GATT (ACUERDO GENERAL DE ARANCELES Y COMERCIO).
Fundado en Ginebra en el ao 1947, con la finalidad dirigida, funda-
mentalmente, a la reduccin de los aranceles, barreras comerciales y
tratamientos discriminatorios en el comercio internacional. Estos acuer-
dos multilaterales se obtienen a travs de rondas, especialmente convo-
cadas, de las cuales se han celebrado numerosas en diferentes pases.
Tal vez la ms importante desde el punto de vista de nuestra produc-
cin y comercio agropecuarios ha sido la Ronda Uruguay, celebrada
entre los aos 1986 y 1993, que luego de numerosas negociaciones y
dificultades, logr xitos parciales en la reduccin de los subsidios a las
exportaciones de productos agropecuarios provenientes de los pases
europeos y de Estados Unidos.
OMC (ORGANIZACIN MUNDIAL DEL COMERCIO). Constituye
un nuevo acuerdo internacional, que reemplaza al Acuerdo General de
Aranceles y Comercio, con el objeto, en lo que respecta a la actividad
agropecuaria, de fortalecer los compromisos asumidos por el GATT en
materia de acceso a los mercados, subvenciones a la exportacin y polica
sanitaria animal y vegetal. Fue fundada en 1993. Es sucesora del GATT.
UNION EUROPEA. El 1 de noviembre de 1993 entr en vigor el Tra-
tado de la Unin Europea, fundada en 1992 en Maastricht. La antigua
Comunidad Europea, de estructura eminentemente econmica, se trans-
form en la Unin Europea, basada en tres principios fundamentales:
Europa gobernada por procedimientos institucionales, afirmacin de la
identidad europea ante el mundo y realizacin de la unidad econmica
y monetaria. El Plan Schuman cre la Comunidad del Acero y el Car-
bn, dos materias primas esenciales para el desenvolvimiento econmi-
co de Europa y ha sido el antecedente mediato de la constitucin de
este organismo, que cuenta con el Parlamento Europeo y aspira a obte-
ner, en lo inmediato, un signo monetario nico, el euro. En materia de
preservacin ambiental, se ha destacado por mantener posiciones avan-
zadas con respecto a otros pases industrializados, ajenos al rea.
TRATADO DE ROMA. Fue suscripto en 1957 entre los Estados de
Blgica, Francia, Alemania, Italia, Luxemburgo y los Pases Bajos, con
el objetivo de constituir un mercado comn europeo, fortalecer las res-
pectivas economas y reducir las desigualdades. Dio origen, segn diji-
mos, a la Comunidad Econmica Europea, antecedente de la Unin
Europea.
ALCA (REA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMERICAS). Pro-
puesta por el Presidente de Estados Unidos en la reunin de Miami en
1990, aspira reunir a los treinta y cuatro Estados americanos en un
acuerdo para la eliminacin de los aranceles y restricciones comerciales
de la regin, con metas para el ao 2005. La idea ha tomado nuevo
cuerpo en los ltimos tiempos y se concret su lanzamiento en 1998,
pero se discute si resulta conveniente para las actividades y propsitos
del Mercosur, que se presenta como gran competidor en la bsqueda de
un equilibrio de fuerzas. Se le objeta, tambin, reunir pases con econo-
mas y grados de desarrollo muy diferentes, que haran dificultosos los
acuerdos en el rea.
NDICE
Prlogo 5
Captulo I: El derecho agrario. Contenido. Evolucin 7
1. Conceptos generales, alcance y autonoma del
derecho agrario 7
2. Evolucin del derecho agrario. El acto biolgico. La empresa
agraria 9
3. La profesionalidad agraria 11
4. La doctrina del derecho agrario en la Argentina. Influencia
de la doctrina italiana 12
5. Orgenes recientes del derecho agrario. Avance de los
conceptos. Conclusiones 17
Captulo II: Los recursos naturales y el derecho agrario.
Relaciones y contenidos 21
-v-1. Recursos naturales y recursos naturales culturales 21
2. Clasificacin de los recursos naturales 22
3. Dominio y jurisdiccin sobre los recursos naturales 23
4. El ambiente. Conceptos generales. Conferencias
internacionales. El ambiente en la Constitucin nacional.
La legislacin ambiental en la Argentina 28
A. Conceptos generales 28
B. Conferencias internacionales 31
C. El desarrollo sustentable 37
D. El ambiente en la Constitucin nacional 38
E. La defensa de los intereses difusos 40
F. La legislacin ambiental en Argentina 45
G. Los presupuestos mnimos 47
H. Los permisos de contaminacin transables 49
I. El delito ecolgico 50
5. Los residuos peligrosos. La ley 24.051 y su decreto
reglamentario. La legislacin provincial 52
A. Conceptos generales 52
B. Registro de generadores y operadores. El certificado
ambiental y el manifiesto 53
C. Autoridad de aplicacin. Responsabilidades. Grado de
peligrosidad 54
D. Jurisdiccin 56
E. Legislacin provincial 57
Captulo III: La atmsfera. La contaminacin del aire. El clima.
El espacio como recurso natural 59
1. La atmsfera y la contaminacin del aire 59
2. La ley 20.284 65
3. El clima . 68
4. El espacio como recurso natural 69
Captulo IV: Dominio, uso y conservacin del suelo 71
1. El Cdigo Civil y la propiedad de las cosas. La propiedad
agraria 71
NDICE 397
2. Dominio, uso y aprovechamiento 73
3. El derecho a la propiedad en la doctrina poltica 73
4. El recurso suelo y sus distintos usos 76
5. Deterioro del suelo 78
6. Divisin del suelo. La parcela agraria, urbana e industrial . . . . 79
7. Regulacin del uso del suelo 83
8. El tamao y la distribucin de la parcela rural y la
reforma agraria 84
9. El cambio de las estructuras agrarias 90
10. Latifundio, minifundio y parvifundio. La gran propiedad rural . 91
11. El ordenamiento territorial. Registros de suelos 94
12. El catastro territorial y el uso del suelo 96
Captulo V: Conservacin y recuperacin de los suelos.
La ley 22.428 99
1. Participacin de los productores. Objetivos de la norma 99
2. Suelos rurales y con otros destinos 101
3. Algunas causas que provocan el deterioro del suelo 102
4. Distritos de conservacin de suelos 103
5. Constitucin de los consorcios voluntarios. Subsidios 104
6. Suelos de inmuebles no productivos 106
7. Resultados de la ley 22.428 107
8. Legislacin provincial de suelos '. . . . 109
Captulo VI: La colonizacin agraria 113
1. Antecedentes histricos y estado actual del problema 113
2. La ley de Enfiteusis de 1826 y leyes posteriores 115
3. La ley Avellaneda de 1876. Adjudicacin de tierras fiscales . . . 119
4. La inmigracin 121
5. Los contratos de colonizacin. Las compaas
colonizadoras. Interrupcin del proceso 125
6. Nuevos ensayos de colonizacin. La ley 12.636 y leyes
posteriores. Fin del proceso colonizador 130
398
7. Leyes provinciales de colonizacin 135
8. Los programas de desarrollo rural y social agropecuario 138
Captulo VII: Antecedentes y desarrollo de la actividad
ganadera en la Argentina 141
1. Orgenes de la ganadera argentina 141
2. Las vaqueras 143
3. Los saladeros 144
4. La industria frigorfica 145
5. El reparto del comercio exterior de carnes 148
6. El tratado de Londres de 1933 149
7. Investigacin y debate sobre el comercio de carnes
(aos 1934-1935) 151
8. Creacin de la Junta Nacional de Carnes 152
Captulo VIII: Uso del suelo rural. Los contratos agrarios 155
1. Contratacin del uso del suelo con destino agropecuario.
El rgimen del Cdigo Civil 157
2. Primeras excepciones al derecho comn. Las leyes 11.170
y 11.627 de arrendamientos rurales 160
3. La ley 13.246 de arrendamientos y aparceras rurales en
vigor. Examen de sus disposiciones 161
4. El orden pblico econmico 162
5. mbito de aplicacin de la ley 163
6. Definicin del contrato 164
7. Derechos y obligaciones. Plazo mnimo del contrato.
Reformas 165
8. Cesin y subarriendo 166
9. Otras normas de la ley 166
10. Rgimen de las mejoras 169
11. Inembargabilidad de bienes 170
NDICE 399
12. Otros derechos y obligaciones 171
Desalojo del predio 171
Extincin del contrato 172
Clausulas prohibidas 172
13. La aparcera rural. Aparcera agrcola y pecuaria. La mediera . . 172
Normas generales 174
Aparcera agrcola 175
Aparcera pecuaria 177
14. Forma de los contratos de arrendamiento y aparceras.
Inscripcin 178
15. Contenido general de los contratos 179
16. Conclusin de los contratos 179
17. Cmaras paritarias de arrendamientos y aparceras rurales.
El fuero agrario. Competencia 180
18. Las leyes de transformacin agraria 181
19. Otros contratos agrarios 183
Capitalizacin de hacienda 183
Pastoreo y pastaje 185
Contrato accidental 185
La mediera agrcola 186
Contrato de kilaje fijo y canadiense 188
Contrato de maquinaria agrcola 188
Los acuerdos o "pools de siembra" 189
Contrato de maquila 190
Captulo IX: El estatuto del tambero mediero.
Decreto-ley 3750/46 191
1. Caractersticas del contrato 192
2. Porcentajes 193
3. Derechos y obligaciones 194
4. Plazos. Rescisin 196
5. Tipologa jurdica. Proyectos de reformas 197
El estatuto del contratista de vias y frutales. Ley 20.589 201
1. Naturaleza y extensin del contrato 201
2. Derechos y obligaciones de las partes 202
3. Modalidades del contrato 204
Los contratos agro-alimentarios y agro-industriales y las
nuevas tendencias del moderno derecho agrario 204
Captulo X: La propiedad del ganado 209
1. La posesin y el sistema de marcas y seales 209
2. Solucin de las leyes locales 210
3. La ley nacional 22.329, de marcas y seales 212
4. Los registros genealgicos. Las caravanas.
Microchips electrnicos 214
5. Transferencia del ganado. Formalidades. Certificados de
adquisicin. Guas de trnsito 216
6. Animales invasores. Mezclas y apartes 218
7. Legislacin provincial en materia de ganados 219
Captulo XI: El comercio de granos 223
1. La participacin del Estado en el comercio de granos.
La ex-Junta Nacional de Granos 223
2. Elevadores de granos. Rgimen de propiedad y de
funcionamiento 226
3. Disolucin de la Junta Nacional de Granos 229
4. Rgimen vigente de comercializacin de los granos.
El certificado de depsito y el taln 230
5. Expedicin de certificados y talones por la actividad privada . . . 233
6. Destino de los elevadores de propiedad de la Junta 234
7. Funcionamiento de los mercados de granos 238
8. Otras normativas 240
9. Comercializacin de productos provenientes de cultivos
especiales 240
10. Nuevas normativas para fijar precios en el comercio
de cereales y oleaginosas 241
NDICE 401
Captulo XII: Comercializacin del ganado y de las carnes 243
1. Antecedentes histricos 243
2. Composicin de los planteles bovinos. Otros ganados 245
3. Las leyes 11.205, 11.210, 11.226 y 11.228, de comercio
de ganado y carnes. La primera Junta Nacional de Carnes
y la Corporacin Argentina de Productores de Carnes 247
4. Las ltimas Juntas de Carnes 250
5. Disolucin de la Junta 252
6. Clasificacin y tipificacin de las carnes 253
7. Mataderos, frigorficos y otros agentes que intervienen
en la elaboracin y comercio de carnes. Regulaciones 255
8. La promocin del comercio de carnes 257
Captulo XIII: Polica sanitaria animal y vegetal 259
1. Polica sanitaria animal. La ley 3959 y otras leyes sanitarias . . 259
2. Las leyes de sanidad animal 18.811 y 22.375 265 -
3. Polica sanitaria vegetal. Decreto-ley 6704/63. Ley 20.418 . . . 267
4. El Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria
(SENASA) y la Oficina Nacional de Control Comercial
y Agroalimentario (ONCCA) 271
5. Los cdigos rurales 274
Captulo XIV: Inseminacin artificial. Los fertilizantes. Semillas y
creaciones fitogenticas 275
1. La inseminacin artificial. Ley 20.245 275
2. Los fertilizantes. Leyes 20.466 y 20.496 278
3. Semillas y creaciones fitogenticas. Ley 20.247 281
Captulo XV: Rgimen forestal. Flora y fauna silvestres. Parques
nacionales, monumentos naturales y reservas nacionales 283
I. Rgimen forestal 283
1. Introduccin 283
2. Caractersticas de la actividad forestal 284
3. La ley nacional 13.273 286
4. Clasificacin de los bosques 288
5. La forestacin y reforestacin 291
6. Rgimen de promocin forestal 292
7. Las autoridades forestales 295
8. Nuevo proyecto sobre inversiones forestales 296
II. Flora y fauna silvestres 298
1. La flora silvestre 298
2. La fauna silvestre 300
III. Rgimen de parques, monumentos naturales y reservas
nacionales 305
1. Antecedentes 305
2. Los parques nacionales 306
3. Monumentos naturales y reservas nacionales 308
4. La Administracin de Parques Nacionales 309
Captulo XVI: La piscicultura. Rgimen legal de la pesca 313
1. Introduccin 313
2. Aspectos legales. Antecedentes 316
3. Regulaciones provinciales 321
4. La Ley Federal de Pesca 24.922 323
Captulo XVII: El agua. Su importancia 331
1. Derecho de aguas 332
2. Clasificacin de las aguas 333
Aguas subterrneas 334
3. Dominio pblico de las aguas 335
4. Dominio y jurisdiccin de los ros provinciales. El problema
de las cuencas interprovinciales 336
NDICE 403
5. Legislacin local sobre agua 337
Constituciones provinciales 338
Cdigos de agua 338
6. Ley nacional de irrigacin 339
7. Aguas internacionales 340
Captulo XVIII: Derecho de la energa 343
1. Concepto de la energa 343
2. Divisin de las fuentes de energa 344
3. Regulacin legal de las fuentes de energa 345
4. Naturaleza jurdica de la energa 346
5. Energa proveniente de los recursos vegetales 346
6. Energa elica 348
7. Energa solar 349
8. La energa mareomotriz . 351
9. Energa geotrmica 352
10. Rgimen de la energa elctrica 354
A. Introduccin 354
B. Legislacin vigente 357
C. Tres actividades: generacin, transporte y distribucin . . . . 358
D. Autoridades y entidades con competencia en la actividad
elctrica 359
E. Sistemas elctricos y mercados 361
Sistemas Elctricos Nacionales 361
Sistemas Elctricos Provinciales 361
Sistema Interconcctado Nacional (o Red Interconectada
Nacional) 362
Mercado Minorista 362
Mercado Elctrico Mayorista 362
Captulo XIX: Rgimen nacional del trabajo agrario.
Leyes 22.248, 23.808 y 24.013 365
1. Antecedentes generales 365
2. Rgimen legal vigente 366
3. Clasificacin de los trabajadores rurales. Jornada.
Remuneraciones 367
4. Otras normas 369
5. Comisin Nacional del Trabajo Agrario 371
Apndice: Organizacin institucional de la actividad agropecuaria,
minera, de los recursos naturales y ambiental 373
ndice 395
Esta tirada de 1.200 ejemplares
se termin de imprimir en
Talleres Grficos Leograf S.R.L.,
Rucci 408, Valentn Alsina,
en el mes de septiembre de 1998

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