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Plan de La Contrataciones en Una Entidad Publica Del Peru
Plan de La Contrataciones en Una Entidad Publica Del Peru
DECONTRATACIONESPBLICAS
DELESTADOPERUANO
UnSistemadeContratacionesPblicas
Eficiente,LibredeCorrupcinyPromotordelDesarrollo
ABRIL2009
PresidenciaEjecutiva
Ministeriode
EconomayFinanzas
OrganismoSupervisorde
lasContratacionesdel
Estado
PER
Contenido
INTRODUCCIN
1. LAS CONTRATACIONES PBLICAS COMO SOPORTE DEL DESARROLLO Y DEL
BUENGOBIERNO.
1.1 Contrataciones,gobernabilidadyconfianzaciudadana
1.2 LosprimerospasosdelareformaenelPer
2. LECCIONESDELAEXPERIENCIAINTERNACIONAL
2.1 Delosprocesosalosresultados
2.2 PrincipiosEsenciales
2.3 rganoRector
3. COMPONENTESDELPLANESTRATGICO
3.1 CoordinacinyLiderazgo
3.2 PlanificacindeContratacionesyelProcesodePresupuesto
3.3 Estandarizacindeprocesosydedocumentos
3.4 TecnologasdelaInformacin
3.5 MejorarlacapacidaddecompradelGobierno
3.6 MayorCompetenciayPreciosReferenciales
3.7 ExperienciayAcreditacin
3.8 SeguimientoyEvaluacin.ControlEficiente
4. IMPLEMENTACIN
4.1 EstructurasInstitucionales
4.2 PrioridadesyCronogramadelaReforma
ANEXOI.ContratacionesElectrnicas
ANEXOII.EstrategiasdeLicitacionesElectrnicasparaPer
ANEXOIII.ConvenioMarco
ANEXO IV. Gestin de Servicios Privados Externos en las Actividades de
DesarrollodelsistemadecontratacionesPblicasElectrnicas.
1
Introduccin
Elanlisisdelasituacinfueelaboradoenlosmesesdemayo,junioyjuliode2008
utilizando la metodologa de evaluacin de sistemas nacionales de contrataciones
elaborada por los pases ms desarrollados del mundo agrupados en la OECD
1
. Esa
evaluacin mostr algunas fortalezas que cabe aprovechar y grandes debilidades
quedebensercorregidas.
ElPlansebasaenlosprincipiosmedularesinternacionalmentereconocidosparalas
contratacionespblicas:eficiencia,transparenciaycontroldelriesgodecorrupcin,
competencia y uso ptimo de recursos para lograr el mayor valor por inversin
realizadaenfavordelacomunidad.
1
Ver CONSUCODE (2008): Evaluacin del Sistema Nacional de Contrataciones Pblicas
del Per con base en la metodologa de la OECD.
2
Estsustentadotambinenlaconviccindequeunbuensistemadecontrataciones
exige procedimientos y documentos estandarizados, slida planificacin en funcin
de la entrega oportuna de resultados, estrechos vnculos con la gestin
presupuestal, estmulos slidos a la competencia, mecanismos modernos de
operacin, personal conocedor de las caractersticas y tendencias del mercado,
estrategiasparautilizarlacapacidaddenegociacindelEstado,vigilanciaalacalidad
y eficiencia, informacin siempre actualizada para la toma de decisiones y la
rendicin de cuentas, y un potente sistema de control basado precisamente en la
informacinenlnea.Eso,porsupuesto,esmuchomsqueaplicarunmarcolegaly
regulatorio.
EstePlanEstratgicotomaencuentatambinlasbasesquehansidoconstruidasen
los aos recientes en materia de reformas legislativas y creacin de un nuevo
contexto institucional. Estos desarrollos son los primeros pasos de un proceso que
comienzaaabordarahoralosretosmsprofundos.
Elobjetivofinaleslograrqueelpresupuestopblicosetransformedelamanerams
rpida, en el menor tiempo posible y al menor costo, en bienes y servicios para la
comunidad, y que en el proceso sea gil, confiable, justo y todas sus decisiones y
resultadosestnalavistadelacomunidad.
El presente Plan Estratgico tiene objetivos a uno, tres y cinco aos. Sus resultados
permitirnqueelPeravancehaciatenerunodelossistemasdecontratacionesde
vanguardia en el mundo y que sea plenamente consistente con los objetivos de
crecimientoybienestardetodoslosperuanos.
3
1. Lascontratacionespblicascomosoportedeldesarrolloydelbuengobierno
LascontratacionespblicassonelprincipalinstrumentoquetieneelGobiernopara
el cumplimiento de sus objetivos y para ello requiere de un sistema de
contratacionesdelsectorpblico(queenadelantellamaremossimplementesistema
decontrataciones
2
)queconviertaeficientementeelpresupuestoaportadoportodos
losciudadanosenbienes,obrasyserviciosparalacomunidad.
Ennuestropas,lasadquisicionespblicasde2007sobrepasaronlos15milmillones
denuevossoles(US$5milmillones),queequivalena10%delProductoBrutoInterno
(PBI)yamsdel25%delpresupuestodelGobiernoparaelmismoao.
1.1. Contrataciones,gobernabilidadyconfianzaciudadana
Las comunidades que ms valoran a sus gobiernos son aquellas que estn
servidas por administraciones pblicas que logran atender con eficacia las
prioridades sociales, a travs de programas con alta capacidad de ejecucin que
beneficianaampliossectoresdelacomunidad.
Enestesentido,esnecesarioreconocerqueelsistemadecontratacioneshasido
ineficientealahoradeconvertirlospresupuestosenserviciosparalacomunidad.
Losprocesossehanvueltolentosytortuosos,laejecucinesmnimaalcomienzo
delciclofiscalyapresuradoalfinaldelmismo,conelagravantedequeunaparte
del presupuesto se queda sin ejecutar y no siempre se obtiene la mejor relacin
preciocalidad.
LavisindelGobiernoesdisponerdeunsistemadecontratacionespblicasque
nosloproporcionealacomunidadbeneficiosdealtacalidad,sinoquetambin
garantice laconfianza de lacomunidad con la integridadticay laimparcialidad.
El objetivo del Gobierno es que nuestro pas tenga un sistema decontrataciones
2
El concepto de contratacin se refiere al proceso de obtener (comprar, arrendar o pagar por la elaboracin o prestacin) un
bien, servicio u obra. Este proceso va desde la definicin de la necesidad de dicha contratacin hasta el momento final de su
uso o aprovechamiento y el vencimiento de las garantas que lo cubren. El concepto de contratacin est incluido en el de
contratacin y alude a la parte de ese proceso directamente relacionada con el contrato.
4
que est de acuerdo con estndares internacionales y sea reconocido como
transparente,eficienteyconfiable.
Serequiereunfortalecimientodelaadministracinpblicaquegaranticequelos
presupuestos de las Entidades sean ejecutados correctamente, de acuerdo con
proyectos y programas previamente aprobados, que estn ligados a los Planes
Estratgicos derivados de las polticas nacionales y locales, en funcin de las
prioridadespblicas.
1.2. LosprimerospasosdelareformadelascontratacionesenelPer
Sehandadoinicialmentepasosimportantes,incluyendolasreformassustanciales
a la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, la transformacin del
CONSUCODEenelOrganismoSupervisordelasContratacionesdelEstado(OSCE)
asignado al Ministerio de Economa y Finanzas, el fortalecimiento del Sistema
ElectrnicodeAdquisicionesyContratacionesdelEstado(SEACE)ylacreacinde
laCentraldeComprasPblicas(PerCompras).
Conestasmedidas,elGobiernopasaaconsolidarelprocesodereformamediante
este Plan Estratgico. La experiencia internacional muestra que las reformas
institucionalesylegislativassonsloelprincipiodeltrabajoarealizar.
Este Plan Estratgico traza una nueva fase para el desarrollo de la contratacin
pblicaenelPer,queredundarensignificativosbeneficioseconmicosparala
comunidad y en una administracin pblica en la que los ciudadanos puedan
tenerplenaconfianza.
2.Leccionesdelaexperienciainternacional
ElGobiernoconsideraqueenlareformadelascontratacionespblicashaymuchas
leccionesquehansidoaprendidasporotrospasescaracterizadosporelaltonivelde
su administracin pblica. Esas lecciones pueden ser invaluables para configurar las
nuevasorientacionesparaPer.
Losgobiernosalrededordelplanetaestnreconociendocadavezmslaimportancia
de las contrataciones pblicas en la provisin de servicios para la comunidad y la
generacin de beneficios econmicos. Por eso tienen un lugar importante en los
grandesacuerdoscomercialesyenlasalianzasregionales.
2.1.Delosprocesosalosresultados
Todos estos cambios relacionados con las contrataciones pblicas son cada vez
mscomplejas,ydemandanportantopersonalaltamenteespecializadocapazde
encontrarlasmejoressoluciones.Enlaexperienciainternacionalytambinenla
peruana la diferencia entre una buena o mala seleccin de las opciones de
contratacin puede significar una diferencia que en algunos casos puede
sobrepasarel500%enelcostobeneficiodelosresultadosparalacomunidad.
6
Figura1
TendenciaMundialengestindeAdquisicionesPblicas
Dicha tendencia est cambiando el modo como las contrataciones pblicas son
manejadasenlasmejoresadministracionespblicasdelmundo.Y,porello,ahora
losfuncionariosdecontratacionesdebenestarmuchomscalificadosyapoyados
porunslidosoportedesistemasdegestinytecnologa.Estatendenciahaciaun
mejordesempeoyresultadosexigequelatomadedecisionesseasienteenuna
gestin basada sobre todo en la informacin ms que en procesos detallistas y
controles.
As, es clara la razn por la cual las administraciones lderes en el mundo han
dejado de lado la visin de las contrataciones como actividades reguladoras y
excesivamente controlistas y han pasado a la visin de las contrataciones como
soporte eficiente y prctico del buen gobierno. Bajo esta orientacin, las
contrataciones pblicas son el sostn y la garanta para la creacin de polticas,
procesos y herramientas de gestin, as como para la aplicacin de mayor
experiencia y nuevas tecnologas que impulsan el buen desempeo
gubernamentalyelimpactoefectivoenlasociedad.
2.2.PrincipiosEsenciales
Enlospasesdemuybuenagobernabilidad,lasadquisicionespblicassedefinen
primero, y sobre todo, como un asunto de gerencia especializada, regido por
polticas usualmente diseadas sobre un conjunto de principios que son la base
detodoelsistema.Esosprincipios(enordenalfabtico)son:
Competencia:procesosabiertosatodoslosposiblesparticipantes.
Eficacia:gestinporresultados.
Eficiencia:elmejorresultadoenplazosrazonablesparaelmayorbeneficiode
losciudadanos.
Igualdad:decisionesquenoperjudicannifavorecenanadie.
Integridad: eliminacin de posibles conflictos de inters de los participantes
delsistema.
Mejor valor por la inversin: obtener la mejor alternativa posible con los
recursosdisponibles(ValueforMoney).
Rendicindecuentas:elgobiernoinforma,lacomunidadvigila.
Transparencia: todo a la vista de todos en todo momento y en tiempo real,
sinperjuiciodelosderechosdereservadelosproveedores.
7
Estos principios en las contrataciones pblicas son generalmente considerados
como piezas claves del buen gobierno y son normalmente los objetivos de la
legislacinmisma.
2.3.rganoRector
8
3.ComponentesdelPlanEstratgico
Este Plan Estratgico del Gobierno requerir que la contratacin pblica est ms
orientada hacia las necesidades del desarrollo econmico y social del pas, las
tendencias del mercado y la participacin de la sociedad. Y el sistema de
contrataciones proveer las metodologas, la informacin y los controles que de
manera ms efectiva vinculen la ejecucin del presupuesto con los servicios a la
comunidad.
EstePlanEstratgicogarantizarquelosprocesosdeplanificacinasegurenquelas
contrataciones estn coordinadas y alineadas con los procesos presupuestales.
Creartambinunconjuntodemecanismosparalograrahorrosconlaobtencinde
mejores precios y reduccin de costos de gestin. De acuerdo con la experiencia
internacional, estos ahorros podrn ser del orden del 20% del monto total de las
comprasgubernamentales(cercade3milmillonesdenuevossolesporao)
3
.
ElPlanEstratgicopermitirtambinavanzarenlaimplantacindeprocedimientos
simplificados y comunes para todas las Entidades, apoyados en sistemas de
informacinydocumentacinestndar.Estecambiofortalecerlatransparenciayla
eficiencia, y racionalizar la gestin de proyectos y la prestacin de servicios a la
comunidad. Se establecer un sistema de seguimiento y evaluacin mucho ms
firme, que fortalecer la rendicin de cuentas, as como el buen desempeo de la
funcindecontrataciones.
El marco bsico mediante el cual este Plan Estratgico brindar los resultados
descritossepresentaenlaFigura2.
Al plantear este marco, el Gobierno ha identificado que el xito del Plan exige
disponer de slidos conocimientos especializados para la gestin del sistema, pues
unasolucinexclusivamenteregulatoriaesinsuficienteparaconstruirestavisinde
lascontratacionespblicas.
3
Los pases europeos y asiticos que han realizado procesos intensos de modernizacin de sus sistemas de adquisiciones
reportan ahorros en costos administrativos (costos de transaccin y de gestin) y en precios de contratacin que van desde
15% del valor total de las adquisiciones hasta 25%. En Amrica Latina, Brasil ha estimado ahorros por cerca del 30%.
9
Unaleccinmuyimportantedelaexperienciainternacionalesquelaexperienciaen
contrataciones debe ir mucho ms all del conocimiento de la legislacin sobre
contratacin pblica. La leccin es que la administracin eficiente y eficaz de la
funcin de contratar requiere conocimiento y dominio de muchos temas, como
gestin de riesgo, optimizacin de soluciones, criterios para obtener el mejor valor
porlainversin,mercados,incentivos,planificacinyevaluacin.Estasnecesidades
no pueden ser suplidas slo con regulaciones y requieren experiencia y buena
gerencia.
Figura2
VisinyreasdelPlanEstratgicodeAdquisicionesPblicasenelPer
Para implementar este Plan, han sido definidas ocho reas claves de reforma.
Mediante su adopcin y desarrollo, el Per podr tener un sistema de
contratacionesalaalturadelosmsavanzadosdelmundo.Noobstante,elretoser
permanente, pues la contratacin pblica siempre implicar un proceso de
mejoramientocontinuo.Acontinuacinseexaminanlasreaspropuestas.
10
3.1.CoordinacinyLiderazgo
ElPerhatenidounorganismocentraldeadquisiciones,elCONSUCODE,queha
estado especialmente concentrando en la supervisin de la normativa, pero en
los ltimos aos ha comenzado a enfocarse tambin en algunos aspectos
operacionales y de gestin. Reforzar este proceso de cambio es la razn por la
cual el Gobierno recientemente ha creado el OSCE que abordar las funciones
necesariasparacumplirconestePlanEstratgico.
11
Paradesarrollaresteroldeliderazgocentral,elGobiernoharevisadotambinlas
experiencias de otros pases. Esta revisin se puede apreciar en la Tabla 1 que
ilustra la separacin de las funciones centralizadas y descentralizadas en esos
pases.
El Gobierno revisar las funciones del OSCE para garantizar que stas sean lo
suficientemente amplias para que pueda cumplirlas a cabalidad. El siguiente
cuadrocontieneloselementossobrelasfuncionesquedebetenerelOSCEcomo
entidad lder y coordinadora, y que han sido tomados de las funciones de
organismosequivalentesenotraspartesdelmundo.
Tabla1
EjemploComparadodeModalidadesdeDireccinCentral,ControlyGestin
enelcampodelasContratacionesPblicas
13
Tras esta base inicial de liderazgo se siguen varias reas clave para la realizacin
de la reforma en el corto y mediano plazos. Todas ellas fortalecern
sustancialmentelascontratacionesylaadministracinpblicaenelPer.
3.2.LaPlanificacindeContratacionesyelProcesodePresupuesto
UnadelasmayoresprioridadesdelGobiernoenestareformaserasegurarquela
gestin de las adquisiciones y la administracin financiera estn ms
estrechamente relacionadas, de modo que garanticen una efectiva y oportuna
prestacin de servicios a la comunidad. Esto tambin requerir que los planes y
polticas del Gobierno Nacional y de los organismos sean ms rigurosos y
transparentemente interconectados con los programas y proyectos que
conviertenesosplanesypolticasenresultadosparalacomunidad.
LoselementosclavesdeestecomponentedelareformaseobservanenlaFigura
3.
Figura3
ProcesodePlanificacindeContratacionesyPresupuesto
15
Lavinculacindelosplanesdeunaentidadyelgobiernonacionalrequerirnque
cadaentidadespecifique:
Objetivosdelaentidadeindicadoresdedesempeoparaesosobjetivos.
Individuosresponsablesparalamedicindeldesempeo.
Sistemasdeseguimientoyevaluacinefectivosparamonitoreareldesempeo.
Procesos de revisin para ajustar los planes y actividades de acuerdo con el
desempeo.
Ser otro requisito que los presupuestos estn identificados con los objetivos
especficosdelasentidadesyasuvezdeacuerdocontemsindividualesdecosto,
incluyendo los rubros de las contrataciones. Las comparaciones por tem y rubro
conelgastodelaoanteriorserntabuladasconexplicacionesdondesenotenlas
variacionessustanciales.Losinventariosdelaoanteriorylasdiferenciasentrelos
gastos reales y los presupuestados sern indicadores de desempeo claves.
Algunos de stos indicadores sern reportados directamente por el sistema de
contratacioneselectrnicas.
3.3.Estandarizacindeprocesosydedocumentos
Duranteaos,cadaentidadhadefinidosuspropiasprcticasyprocedimientosde
contrataciones, utilizando instrumentos particulares y sus propias formas de
adquirir.Esteesunodelosobstculosmsimportantesenlamodernizacindelas
contratacionesytambinimponeunapesadacargasobrelosproveedores.
Laestandarizacindelosprocesosdecontratacionesqueseremprendidatendr
un significativo impacto en la transparencia, el seguimiento y evaluacin, la
capacidadadministrativa,lacompetenciaylaeficienciayefectividaddetodoslos
procesosdecontratacinydelaejecucindeloscontratos.
Convienesealarqueelconceptodeestndarimplicaundocumentoounproceso
que no puede ser cambiado, salvo en aspectos variables previamente definidos
(comolaidentificacindeunaentidadolacantidadporcontratar).Losestndares
sediferenciandelosmodelos,quesirvencomogruaoreferenciaperopuedenser
modificadosencualquieradesuspartes.
16
EntrelosvariosnivelesenloscualeselGobiernoestandarizarlascontrataciones,
seincluyeninicialmentelossiguientes:
Estndaresdebasesdelicitacin.
Estndaresdetrminosycondicionesdeloscontratos.
Estndaresdeplanillasyformasusadasparalaslicitaciones.
EstndaresdeProcesos.
Estndaresdecodificacinyclasificacionesdebienesyservicios.
Estndaresdevocabulariodecontrataciones.
Estndaresdeinformes(conposibilidadesdepersonalizacin).
Estndaresdeacreditacinparacontrataciones.
Cdigosdeconductacomunes.
Algunosdeestostemasnecesitanaportesdeespecialistas,perolosprincipiosson
clarosencadacasoypuedenserdesarrolladosfcilmente.
3.4.TecnologaseInformacin
Conservarunsistemadeadministracinsloescritoenelpapelsignificaraquela
informacin de gestin estratgica y los correspondientes anlisis jams estaran
fcilmente disponibles y que las opciones de reforma e introduccin de nuevos
mtodos de contrataciones seran muy reducidas. En el mundo actual, es
imposible que las contrataciones sean transparentes y eficientes sin apoyo
tecnolgico y uso inteligente de la informacin. No cabe duda de que el buen
gobierno se ve significativamente fortalecido por la propagacin de la tecnologa
informticayelusodelainformacin.
Sefortalecernlascontratacionesconmtodoselectrnicosentodoslosmbitos
del Gobierno. El plan para la implementacin de contrataciones electrnicas (Ver
Anexo1)incluye:
17
Capacitacinparaproveedoresycompradores
PerfeccionamientodelaNormativa
Estandarizacindesistemas,procesosydocumentos
Acceso del pblico al sistema de contrataciones para garantizar la
transparencia.
Desarrollodelicitacioneselectrnicas
Unaplicativoespecficoparaconveniosmarco.
Desarrollodecontratacionesmenoreselectrnicas
Subastasinversaselectrnicas
Gerenciayadministracindecontratosconapoyoelectrnico.
Elprocesotendrdosgrandesfases
4
:
Eldesarrollodelsistemadecontratacionesconapoyoelectrnicoimpulsarpors
mismoreformasrelevantesentodaslasreasprevistasenestePlanEstratgico,a
algunas de ellas de manera automtica, como el impuso a la estandarizacin de
documentos.
Figura4
SistemadeInformacinparalaAdministracindeContratacin
ElGobiernoserpropietariodesupropiosoftware,sinperjuiciodequecontratea
un prestador de servicios para administrarlo. A este prestador de servicios no le
ser permitido mantener o desarrollar ninguno de los sistemas internos, porque
stos sern contratados con diseadores especializados en ciertas reas, como
pginas Web, catlogos, etc. La remuneracin para el prestador de servicios ser
de acuerdo con el volumen de las operaciones y la cantidad de postores en
materiadelicitacionesyrdenesdecompra(veralrespectoelAnexo5).
Gestin de
Flujos de trabajo
Requerimientos
de campo
de informacin
Solicitudes de ofertas
Planes de adquisiciones
Publicaciones
incluyendo legislacin
Servicios de informacin
Descarga de documentos
Carga de documentos
Construccin de
documentos
electrnicos
Proveedores del
Sector Privado
Servicios Bancarios
Portal de pagos
Agencias relacionadas
Economa y Fi nanzas
Auditora
Gestin de Contratos
Registro de proveedores
Registro de
Transac-
ciones
Detalles de
Comprador y
Registro de
Autoridades
Reglas
de Compra
Registro de
desarrollo
de contratos
Perfiles de Acti vi dad de
Compradores y Regi stros
de Gerencia de Contratos
Mejores
Prcticas
Lneas de accin
Listas de control
Plantillas
Estudios
de caso
Listas de
pre-
aprobados
Registro de
activi dad de
proveedores
Registro
de quejas
Catlogo de
Servicios
/ Productos
Gestin de
Flujos de trabajo
Urna electrnica
de licitaciones
Servicios del Portal
Sistema de Gestin de Informacin
de Adquisiciones
Involucrados Externos
ONGs
Sociedad Civil
Pagos
electrnicos
Instituciones
Bancarias
Adquisiciones
electrnicas
Convenios marco
Gestin de
Flujos de trabajo
Requerimientos
de campo
de informacin
Solicitudes de ofertas
Planes de adquisiciones
Publicaciones
incluyendo legislacin
Servicios de informacin
Descarga de documentos
Carga de documentos
Construccin de
documentos
electrnicos
Proveedores del
Sector Privado
Servicios Bancarios
Portal de pagos
Agencias relacionadas
Economa y Fi nanzas
Auditora
Gestin de Contratos
Registro de proveedores
Registro de
Transac-
ciones
Detalles de
Comprador y
Registro de
Autoridades
Reglas
de Compra
Registro de
desarrollo
de contratos
Perfiles de Acti vi dad de
Compradores y Regi stros
de Gerencia de Contratos
Mejores
Prcticas
Lneas de accin
Listas de control
Plantillas
Estudios
de caso
Listas de
pre-
aprobados
Registro de
activi dad de
proveedores
Registro
de quejas
Catlogo de
Servicios
/ Productos
Gestin de
Flujos de trabajo
Urna electrnica
de licitaciones
Servicios del Portal
Sistema de Gestin de Informacin
de Adquisiciones
Involucrados Externos
ONGs
Sociedad Civil
Pagos
electrnicos
Instituciones
Bancarias
Adquisiciones
electrnicas
Convenios marco
19
La implementacin de las contrataciones electrnicas no interferir en la toma
dedicionesquelasentidadespblicasadoptensobrecontrataciones.Seconcebir
comounafacilidad
parafortalecerlacapacidaddegestindescentralizadayautnoma.
Este componente del Plan Estratgico tendr una duracin de tres aos,
incluyendounperodoinicialde12mesesparalaslicitacioneselectrnicas.
3.5.MejorcapacidaddecompradelGobierno
UnadelasprincipalescaractersticasdelSectorPblicoessupoderdecompra.Se
trata de un potencial que puede ser aprovechado o desaprovechado. Cuando se
creanmecanismosdeagregacinydireccionamientodelademandapblica,ese
gran volumen de adquisiciones se convierte en una capacidad enorme, pues
permite:
Losciudadanosreclaman,conrazn,queelEstadolesbrindemejoresserviciosy
quelosobtengaapreciosquenoseansuperioresalospromediosdelmercado.El
Per aprovechar con prioridad las potencialidades del poder gubernamental de
20
compraparaoptimizaryexpandirlosserviciosqueprestaalosciudadanosypara
fortalecer la economa. Atravesamos por una coyuntura en la cual es
indispensable expandir nuestras capacidades productivas de cara a los tratados
de libre comercio que el pas ha firmado. Las actividades econmicas dinmicas
estn concentradas en las principales capitales, mientras que el resto del pas
permanece sin motores de crecimiento significativos, que las compras pblicas
puedenpromover.
ConveniosMarco
5
En el Per se han hecho algunos experimentos iniciales de Convenios Marco, que no renen todas las caractersticas que se
analizan a continuacin ni han logrado todos los resultados esperados.
21
La segunda fase, de contratacin de los proveedores del Convenio Marco,
ordinariamente ser una licitacin (excepto en los casos de proveedor nico).
Mediante ella se escoger un grupo de bienes y servicios que renan las
caractersticas determinadas en la primera fase y sus respectivos proveedores,
quienesduranteelperododevigenciadelConvenioMarcosernlosquereciban
las rdenes de compra u rdenes de servicio de las Entidades participantes. La
preparacindelprocesodeseleccinestaracargodelOSCEyPerComprasysu
realizacinestaracargodeestesegundoorganismo.
LosConveniosMarcotendrndiversascaractersticasdependiendodelosobjetos
de contratacin y del mercado que los provee, de acuerdo con los parmetros
definidosenlostresmodelostpicosplanteadosenelAnexo3.
ConelusodeConveniosMarcolaplanificacindelascontratacionesylaejecucin
de las mismas en muchos rubros se facilitarn para todas las Entidades del pas.
Como parte de este Plan Estratgico del Gobierno, la aplicacin de los Convenios
Marco ser ampliamente extendida en Per. El OSCE definir su uso y alcance y
vigilarsudesempeo.
SubastaInversa
Siguiendolasprcticasdebuengobiernoenelcampodelascontratacionesdelos
pases asiticos y europeos y las recomendaciones de UNCITRAL y de todos los
BancosMultilateralesdedesarrollo,lassubastasinversasseutilizarnslocuando
cumplanlossiguientesrequisitosquepermitenreducirsusriesgos:
Quesuobjetoseanbienesyservicioscomunesyestrictamentecomparables.
Quelacompetenciaserealiceexclusivamenteporprecios.
Que exista un entorno de competencia real con un elevado nmero de
proponentes y el proceso de Subasta Inversa se cancele automticamente en
casodequehayamenosde4postores.
22
Quelasubastaserealiceentiemporeal.
Que la subasta sea exclusivamente electrnica sin presencia fsica de los
participantes,evitandoenloposiblequeexistacontactoentreellos.
Quenohayanegociacinconelganadordespusderecibidalaltimaoferta.
Quenosepermitaelretirodeofertasdespusdecerradoelproceso.
3.6.MayorCompetenciayPreciosReferenciales
La competencia abierta por las adquisiciones pblicas debe ser fortalecida, bajo
los principios de Competencia (todos los procesos abiertos a todos los posibles
participantes) e Igualdad (decisiones que no perjudican ni favorecen a nadie). La
falta de competencia implica que la comunidad no siempre est recibiendo el
mejorvalorporlainversinrealizada.
Elsistemadeprecioreferencialfuediseadoparaprevenirlosaumentosexcesivos
de precio de un periodo a otro, pero del modo como se ha usado ha tenido el
efecto de suprimir la competencia, promover para las contrataciones pblicas
precios que suelen estar por encima de los precios de mercado y, en muchos
casos, favorecer la colusin
6
. Una muestra tomada al azar de 87 expedientes de
licitacin en cinco de las entidades que tienen el mayor volumen de
contrataciones muestra un promedio de menos de tres propuestas por lote de
licitacin, lo que significa que la competencia es demasiado dbil para garantizar
elmejorprecio.
Esprioritarioevaluarelusodelprecioreferencial,comounpasoparafortalecerla
competencia.Selosutilizardetalmodoqueennadaperjudiquenlacompetencia
yseorientarnesfuerzoshaciasuabolicin.Ensulugar,sedepositarlaconfianza
enunprocesoriguroso degestindelaseleccindeproveedoresydesarrollode
los contratos, estrictamente vigilado con base en informacin comparada. El uso
delistasdeproveedoresinhabilitadosserreforzado.
6
Colusin: pacto ilcito entre proveedores para violar las reglas de juego de la competencia. .
23
3.7.ExperienciayAcreditacin
Enelpasado,lascontratacioneseranunatareasimple,yconexcepcindecierto
conocimiento legal, realizarla no requera de una experiencia especial. Por esta
razn, por muchos aos los operadores de las contrataciones en nuestro pas no
eranreconocidoscomoespecialistas.Hoyenda,lacapacidaddelosfuncionarios
de contrataciones para desempearse con altos niveles de competencia e
integridad es una parte integral de una administracin efectiva. Un sistema que
busque mejores resultados y proporcione la flexibilidad necesaria para lograrlo,
exige mucho ms de sus funcionarios que uno que est basado en la simple
conformidad con los procesos. Los funcionarios de un sistema orientado a lograr
resultados deben ser educados en los nuevos principios de adquisiciones, en las
polticas de desarrollo y bienestar y en las tcnicas que pueden aplicar en su
respectivo nivel jerrquico. Estos funcionarios requieren, adems, ser sensibles a
los resultados institucionales, a los ambientes de negocios y a los entornos
comunitariosenqueoperan.
Estesistemadeacreditacinserbasadoencompetencias.Bajoestaorientacin,
nohabrunniconiveldeentrenamientoparalosespecialistasencontrataciones,
sinomsbienunaestrategiadeobtencindettulosendistintosniveles,comoes
comn a muchas otras profesiones. La mayora de los funcionarios requerirn
solamente un nivel bsico de acreditacin (N1) correspondiente a
responsabilidades igualmente bsicas, como por ejemplo solicitar cotizaciones,
gestionar rdenes de suministro o de trabajo y adquirir artculos de oficina. Para
contrataciones ms complejas y adquisiciones estratgicas o de alto riesgo se
necesitarnnivelesdecalificacinsucesivamentemsaltos(N2,N3).
24
Figura5
JerarquaporNivelesdeResponsabilidadyCompetenciasRequeridas
3.8.SeguimientoyEvaluacin.ControlEficiente
ElGobiernoesconscientedequeparaquehayaunagestineficazyconrendicin
de cuentas en las contrataciones, es necesario que existan mecanismos de
seguimiento integrales y permanentes y de presentacin de informes que hagan
posiblelasevaluacionescomparativasdeunperododeanlisisaotro.
25
El nuevo sistema tecnolgico propiciar una capacidad de seguimiento y
evaluacin que permitir revisar gilmente los patrones de compra de las
organizaciones y de los funcionarios individuales, seguir el avance de los
ejercicios de contrataciones, rastrear el progreso en la administracin de
contratos, rastrear la historia y desempeo de los proveedores, revisar los
resultados de las evaluaciones de las licitaciones en trminos de costos y
funcionariosinvolucrados,revisarlapublicidaddelaslicitaciones,reconoceralos
licitantesquehansidopreaprobados,etctera,ascomohacerposiblesreportes
estndaryadhocdetodoslosaspectosdelascontrataciones,tantoporprocesos
individualescomoenagregacionesvariadas.
Estanuevavisindelosmecanismosdecontrolestotalmentecompatibleconlos
enfoquesmodernosqueestaplicandolaContraloraGeneraldelaRepblica.
4. Implementacin
4.1.EstructurasInstitucionales
Tales conflictos deben ser motivo de anlisis por el OSCE, las entidades
involucradas y las autoridades de Gobierno, para promover los ajustes que sean
necesariosypoderadelantarunapolticadecambioycoordinacin.
27
Convieneademsdistinguirtresrolesquedebenserclaramentedelimitados:elde
OSCE, el de PerCompras y el de las oficinas de contrataciones de las Entidades.
El OSCE tiene exclusivamente funciones de liderazgo, supervisin y coordinacin,
formulacin de polticas y creacin de regulaciones, sin ninguna intervencin
alguna en los procesos de contrataciones. Per Compras, en cambio, tiene
funciones de ejecucin, relacionadas con la realizacin de los convenios marco y
con las adquisiciones que le sean libremente solicitadas por terceras entidades
(porquenotienenelniveldeacreditacinnecesarioparahacerlasoporcualquier
otraraznrelacionadaconlaeficienciaesperada).VerFigura7.
28
Figura7
Per:EstructuraInstitucionalBsicaparaAdquisicionesPblicas
Esclaraladelimitacinqueconfiereaunaentidadfuncionesdedireccin,aotras
las funciones operativas corrientes y a otras funciones operativas especiales (los
conveniosmarco)odelegadasporlosentesoperativosordinarios.Deestemodo,
nohabrconflictosdefunciones,jurisdiccinointers.
4.2.PrioridadesyCronogramadelaReforma
Tabla2
PrioridadesyCronogramadelaReforma
Prioridad***
Refinamientode
detallesdela
Planificacin
Estratgica
Construccinde
consenso
Abordajedela
urgenciadel
cambio
Construccinde
respaldo(poltico,
delderes,dela
comunidad)
(i.) Obtenerlainclusin
dereformas
estratgicasde
adquisicionesenlas
prioridadesdela
polticanacional
(estrategiadeco
municaciones
focalizada)
(ii.) Diseminar
ampliamentela
visinestratgicay
losobjetivos
estratgicos
(estrategiade
comunicacin
masiva)
(iii.) Calcularelahorroy
otrosbeneficiosy
difundirlosporla
prensa
(iv.) Convocaratodoel
personaldela
organizacinpor
mediodetalleresy
construirapoyoy
consensoconun
facilitador
(v.) Identificar
responsables
(vi.) Establecerobjetivos
semanalescon
personasquelos
reporten
(i.) Renovarlos
procesos
anualmente
(ii.) Crearunconsejo
asesorconsultivo
permanentede
proveedores.
(iii.) Informarala
prensasobrelos
progresos
logradosylos
desarrollos
futuros.
(iv.) Realizarun
encuestasobre
laspercepciones
delosciudada
nosacercadela
modernizacin
delas
adquisiciones
(i.) Renovarlos
procesos
anualmente
(v.) Informarala
prensasobre
losprogresos
logradosylos
retosfuturos.
Planificacin
de
Adquisiciones
Prioridad***
Establecimiento
deunmanejo
presupuestal
efectivo
Fortalecimiento
(i.) Contratarauna
personaparael
desarrollodeeste
paso,asignarle
responsabilidadesy
uncronograma
(i.) Desarrollar
seguimientoy
evaluaciny
mecanismosde
retroalimentaci
nparael
30
delaPlanificacin
Estratgica
Fortalecimiento
delagerenciade
programasy
proyectos
Creacindebases
paralagerencia
dedesempeoy
rendicinde
cuentas
(ii.) Fortalecerlos
vnculosconel
Ministeriode
EconomayFinanzas
(iii.) Desarrollarplantillas
paralaplanificacin
deadquisicionesy
paraelmonitoreo
porproyectosypro
gramasen
asociacinconel
MEF
(iv.) Adoptarunsistema
decodificacinque
sepuedeseracomo
dadoalpresupuesto
yaplicadoae
catlogos.
(v.) Especificar
indicadoresclavede
desempeo.
(vi.) Iniciarla
capacitacin.
vii.) Definirelmandato
paraelsiguiente
ciclopresupuestal.
viii.) Establecerla
planificacinde
adquisicionesantes
delaaplicacina
fondosdel
presupuesto.
(ix.) Desarrollarun
rankingdecalidady
eficienciadelas
adquisicionesenlas
entidadespblicas.
presupuesto,
basadosenel
anlisisde
adquisiciones
planeadasvs.
porinerciaopor
iniciativas
espontneas.
(ii.) Hacer
evaluaciones,
establecer
rankingsde
calidadypreci
sindelos
planesde
adquisicionesde
lasentidadesy
consolidarlos
procesos.
(iii.) Implementarel
sistemade
clasificaciny
codificacin.
(iv.) Consolidarlos
vnculosentre
Adquisiciones,
Presupuesto,
Tesoreray
Control.
Acreditaciny
Capacitacin
Prioridad***
Creacinde
fundamentospara
laadministracin
deadquisiciones
ylaproductividad
(i.) Desarrollarlos
perfilesde
calificacindelas
unidadesde
adquisiciones
(ii.) Iniciareldesarrollo
deunplande
calificacinen
adquisicionespara
compradoresy
(i.) Implementarun
esquemade
acreditacinde
organismosde
adquisiciones.
(ii.) Consolidar
programasde
entrenamientoy
esquemasde
calificacincon
31
proveedores,en
asociacinconuna
institucineducativa
(nfasisen
operacionesde
contratacinyusode
informacin).
Especificarlosniveles
decalificacinpara
losdirectoresdead
quisicionesyel
personal.
capacitacincon
umbralesde
capacidad
(iii.)
Convenios
Marco
Prioridad**
Apalancamientoa
escalapara
obtenerprecios
msbajos
Agilizacinde
procesosde
compra,reduc
cindetiemposy
supresindel
almacenamiento
Garantadeun
usomsefectivo
delacapacidadde
contratacin
(i.) Revisarlacapacidad
ylossistemasparael
desarrollo,manejoy
monitoreode
ConveniosMarco.
(ii.) Comenzara
desarrollar
ConveniosMarco
adicionalesparadar
cuentadel20%delas
adquisiciones
menores(incluyendo
medicinas)
(iii.) Supervisarlos
ConveniosMarcoen
lasentidades
mayores
(i.) Lograracceso
nacionala
Convenios
Marco
(desarrollode
facilidadese
incentivos
adecuadospara
lasrdenesde
comprams
remotas)
(ii.) Revisarplanes
deadquisiciones
delasEntidades.
(iii.) Tenercomo
metael35%de
lascompras
menoresen
Convenios
Marcoystos
estndispo
niblesen
Internet.
(i.) Tenercomo
metael50%
delvalordelas
adquisiciones
menoresva
Convenios
Marco
(ii.) Convenios
Marco
disponiblesen
Internetpara
rdenesde
compraypa
gos.
Licitaciones
Electrnicas
Prioridad***
Mejoramientode
lacompetencia
Agilizacinde
procesos
Lograrunmanejo
integraldela
informacin,los
indicadoresclave
dedesempeoy
elseguimientoy
(i.) Identificarynombrar
aunresponsabledel
desarrollorecursos
humanosene
adquisiciones
(ii.) Ponerenmarchaun
plande
implementacinde
eadquisiciones.
(iii.) Desarrollarsistemas
estandarizadosy
procesosenlas
(i.) Cargaydescarga
paralicitaciones
yrdenesde
compra
totalmente
puestasen
Internet.
(ii.) Desarrollolos
informes
totalmentees
tandarizadosy
porInternetdel
Licitacionestotal
menteenLnea
incluyendo
Sistemade
Informacinpara
laGerenciade
Proyectos,
informesyaudi
tora.
32
entidades,revisarlos
reglamentosydesa
rrollarunaestrategia
deproveedores.
Sistemade
Informacinde
GerenciadePro
yectos,con
capacidadde
consultapara
informes
personalizados.
Adquisiciones
Menores
Electrnicas
Prioridad**
laevaluacin
(iv.) Lanzarunplande
comunicacionespara
involucraralos
empresarios.
(i.) Desarrollarla
estrategiayplan
deim
plementacin
para
Adquisiciones
Menores
Electrnicas.
(ii.) Desarrollary
lanzarlos
primerosmdu
losde
adquisiciones
menores
electrnicas
Adquisiciones
menoresenlnea
incluyendo
Sistemade
Informacinpara
laGerenciade
Proyectos,infor
mesyauditora.
Indicadores
Clavede
Desempeo;
Seguimientoy
Evaluacin
Prioridad**
Manejofacilitado
basadoenel
desempeo
Fortalecimientola
rendicinde
cuentas
Identificacinde
nuevas
oportunidadesy
arreglosobsoletos
(i.) Definirlos
indicadoresclavede
desempeoestndar
ycrearlaobligacin
derecolectarlain
formacinesencial.
(ii.) CrearunaUnidadde
Inteligenciade
Mercado
(iii.) Creacinuncontrol
deoperaciones
invisiblee
inteligente
(iv.) Producirydifundir
estadsticaspblicas
sobreeldesempeo
delasadquisiciones.
(v.) Facilitaralos
ciudadanosla
consultayanlisisso
breadquisiciones
(i.) Definicin,usoy
controldemetas
mediblesenla
gerenciadelas
adquisiciones
(eficiencia,
efectividadeim
pacto).
33
34
PrincipalesresultadosdelPlanEstratgico
(Tresprimerosaos)
Experiencia y
Acreditacin
Definicinde
nivelesde
experienciapara
adquisicionesylos
mecanismospara
obtenerlos.
Plandecalificacin
enadquisiciones
paracompradoresy
vendedores.
Unainstitucin
universitaria
ofreciendonivel
bsico
Definicinde
nivelesdelas
unidadesde
adquisicionesydel
sistemade
acreditacin.
Tresinstituciones
universitarias
ofreciendonivel
bsicoyunanivel
intermedio.
Todaslasunidades
decompra
acreditadas
Tresinstituciones
universitarias
ofreciendonivel
intermedioyuna
nivelsuperior
Seguimiento/Control Adopcindel
sistemade
indicadoresclavey
construccindela
lneadebase.
Unidadde
inteligenciade
mercadocreaday
operando.
Controlinvisible
operando.
Estadsticas
pblicassobre
desempeode
adquisiciones.
Metasdeeficiencia,
efectividade
impactodead
quisiciones.
36
37
Anexo1ContratacionesElectrnicas
Elsistemacompletoincluirlossiguientesmdulos:
Informacinelectrnica
Manejodeproveedores
Insercinenelpresupuestoymanejodelaplanificacin
Licitacinelectrnica
Contratacionesmenoreselectrnicas
Subastaselectrnicas
Administracindecontratos
Administracindecatlogos
Creacindedemanda
Manejoderdenes
Manejodecompradores
Reglasparaloscompradores
Pagoselectrnicos
Manejodesistemasdelainformacin
Seguridad
38
TablaA1
FasesdeImplementacindeContratacionesGubernamentalesPblicas
Esteesunprocesodediseoptimoyaque:
Facilitaloscambiosinstitucionalesylamodernizacindelservicio;y
Empiezaporlasfuncionesmssimplesparallegaralasmscomplejasporun
caminodedesarrollocontrolado.
Afrontadesdeunprincipiolaspartesmsgrandesdelgasto
Deestemodoselograrunaintroduccindelascontratacionespblicaselectrnicas
msrpida,menoscostosaeinstitucionalmentemsslida.
Cargadepropuestas
ProcesamientodepropuestasCalificacin
delicitaciones
Seguridades
Desarrollo ConveniosMarcoElectrnicos
Concurrente
Fase2 Comprasporcatlogo
TransaccionesenLnea
Flujosdetrabajoenlnea
Cotizacionesenlnea
Subastasinversas
Desarrollo AdministracindeContratos
Concurrente DesarrollodeContratos
39
requeridos son sustanciales, particularmente con relacin a la agilizacin y
estandarizacindeprocedimientosyalestmuloalasempresasparaquehaganuso
delainformacin.
40
Anexo2EstrategiadeLicitacionesElectrnicasparaPer
Conceptosiniciales
LossistemasdeLicitacin(tendering)puedenserelectrnicos,enpapelomixtos.Los
pases desarrollados estn estableciendo procesos de Licitaciones (tendering)
exclusivamente electrnicos por razones de transparencia, promocin de la
competencia, reduccin de gastos administrativos y solidez del control. En los
procesos mixtos se presenta una barrera entre la informacin digital entregada por
los proponentes que utilizan las facilidades electrnicas y la informacin en papel,
quedificultalaestrictacomparacin.Laconversinenelectrnicadelainformacin
suministrada en papel por los proponentes tiene riesgos de error, corrupcin e
incomparabilidad. Por estas razones y teniendo en cuenta la cobertura del Internet
enPer,esrecomendablelaadopcindeLicitacionesElectrnicas(etendering).
Descripcinbsica
Elsistemadelicitacioneselectrnicas(etendering)tienecincoelementosbsicos
7
:
elajusteymodernizacindetodoslossistemastradicionalesdetendering.
lapublicacindetodalainformacinrelevantealalicitacinenunasolapgina
deInternet,
la creacin de capacidad transaccional para recibir propuestas e interactuar por
vaelectrnica,
facilidadesparalavigilanciadelpblico,
capacidad de utilizar la informacin obtenida por el sistema para mejorar el
conocimientosobreelmercado.
7
Este anexo se basa en los anlisis realizados por los Bancos Multilaterales (Banco Africano de Desarrollo, Banco Asitico de
Desarrollo, Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial y Fondo Nrdico de Desarrollo) y publicados en The
Multilateral Development Banks e-GP Website, www.mdg-egp.org.
41
Estoselementosseorientanalograrlostresobjetivoscentralesdelasadquisiciones
gubernamentaleselectrnicas:gobernabilidad,eficienciayavancesdeldesarrollo
balanceadoyelcrecimientoeconmico.
Capacidadesfuncionalesdelsistemadelicitacioneselectrnicas(etendering)
Lascapacidadesfuncionalesbsicasqueconstituyenunserviciodelicitaciones
electrnicas(etendering)sonlassiguientes:
Registros
Registrodeproveedoreselectrnico.
Inscripcin en el sitio Web para todos los efectos de informacin (recepcin de
avisospersonalizados,subidadepropuestas,recepcindeenmiendas,consultas
delacuentapropia)
Estndares
Estndaresdeprocesoincluidosenelsistemaparasurealizacinpasoapaso
Catlogonicodebienes,obrasyservicios
Formaselectrnicasestandarizadasparalosplanesdecontratacin
Formaselectrnicasestandarizadasparadocumentosdelicitacin
Formaselectrnicasestandarizadasparalapresentacindepropuestas
Formaselectrnicasestandarizadasparalacalificacindepropuestas
Formaselectrnicasestandarizadasparalasactasdeapertura
Formaselectrnicasestandarizadasdecontratos
Vinculacinconelpresupuesto
Publicacindeplanesdecontratacin
Aviso con anticipacin de las licitaciones que estn siendo preparadas en las
entidadespblicas.
Alerta personalizada por correo electrnico a los proveedores sobre nuevas
licitacionesyenmiendas.
Alerta personalizada por correo electrnico y SMS sobre enmiendas, incluyendo
reciboderecepcin.
Facilidadesdebsquedainteligenteporsector,tipodeproceso,localidad,tipode
negocio,montosyotrasvariables.
Informacinsobreprocesosadjudicados
42
Descargas
Descargasdedocumentosdelicitacinestandarizadosydedibujostcnicos.
Descargadeenmiendasyaclaraciones
Cargayalmacenamiento
Cargadepropuestasydibujostcnicosenplantillasestandarizadas.
Almacenamientoelectrnicodesusofertasporpartedelosproveedores.
Posibilidaddequelosproveedoresmodifiquenlasofertasalmacenadas
Posibilidadparalosproveedoresdeseguimientoenlneadesusofertas.
Calificacindepropuestas
Contratoypostcontrato
Unprimeracercamientoalmanejodecontratos(indicadoresbsicos).
Una herramienta para la produccin y uso de informacin inteligente sobre los
mercadosysobreelcomportamientodeproveedoresycompradores.
Archivos
Seguridadessobrelaidentidaddelosproponentes
Capacidad de auditar las huellas de los procesos y los reportes de acceso, as
comotodalainformacindegestindelproceso.
Rendicindecuentasyusointeligentedeinformacin
Reportesestandarizadosconindicadoresdeeficienciayresultado
Facilidadesdebsquedapersonalizada
Produccindeinformacinparalosanalistasdesituacionesdemercado
Trazabilidad sobre el comportamiento de los participantes (compradores,
proveedores,centrosdepago,etc.)
43
Criteriosatenerencuenta
Comprensindelproceso
Deber hacerse un mapa de ruta para guiar todo el proceso. El mapa de ruta
comienzaconunadefinicinclarayexactadelpuntodellegada,luegodefinelos
puntos intermedios de la ruta y finalmente los recursos, procesos y
responsabilidades.
Marcolegal
Dado que los procedimientos de licitacin electrnica son parecidos a los de las
licitaciones tradicionales, se espera que las leyes y estndares vigentes seas
aplicables. En algunos casos puede ser necesario implementar una nueva forma
progresistadeinterpretarlaley.
Las operaciones y caractersticas del servicio de licitacin electrnica deben ser
consistentes con los requisitos del Banco Mundial y el Banco Interamericano de
Desarrollo. Estos Bancos tienen algunos estndares mnimos y condiciones que
deben garantizadas para que los sistemas de contrataciones gubernamentales
electrnicas puedan ser aplicados a los emprstitos, donaciones y crditos que
ellosproveen.Talesestndaresycaractersticasestndiseadosparagarantizar
que los patrones bsicos de buen gobierno se apliquen a dichos recursos. Estos
elementos constituyen un estndar sobre las funciones y caractersticas del
sistemadelicitacinelectrnicaaserdesarrollado.
44
Principiodepublicidadytransparencia
Pertienesuficienteconectividadentodoelpascomoparaquelosprocesosde
tendering sean exclusivamente electrnicos. Un proveedor que no tenga acceso
alInternetnoestcalificadoparalicitacioneselectrnicas(etendering).
Est comprobado que la provisin de informacin en un sitio nico de Internet
sobrelosprocesosdelicitacingenerardinmicasdeinvolucramientoeneluso
deestesitiodeInternetporpartedelasEntidadesPblicasylosproveedores.
Pilotos
Descripcindelasprincipalescapacidadesoperativasdelsistema
AccesoalSistema
El acceso al sistema ser abierto, igualitario y sin restricciones para todos los
posibleslicitantes,consultoresypblicoengeneral.
Para aquellos que deseen enviar informacin o recibir en lnea alertas,
notificacindeenmiendasoaclaraciones,deberestablecerseunaaplicacinde
registroenInternet.Esteregistrosergratuito.
Seaplicarelprincipioderegistroeidentificacinnica(singlesignon).Unnico
registrodeberpermitiraloslicitantesyconsultoreselusomltipleenelmismo
45
sistema electrnico de los diferentes proyectos de las distintas reas del
gobierno.
El sistema contrataciones gubernamentales electrnicas deber ser
interoperable a travs de estndares abiertos con productos tecnolgicos de
Informacin y comunicaciones de uso comn. El sistema deber tener estar
totalmente basado en Internet (Internet based approach), accesible a los
usuarios por medio de los navegadores fcilmente disponibles y generalmente
utilizados.
Losdocumentosadescargardebernserlegiblesatravsdeestndaresabiertos
con una amplia variedad de software de oficina comnmente utilizado. Si algn
software especializado fuese necesario, este deber ser descargable (ej.
software para leer documentos en formato PDF) sin ningn costo y compatible
con los sistemas y el software de oficina comnmente utilizados. De la misma
manera, los requisitos para entrega de propuestas electrnicas, cuando estos
sean posibilitados, debern basarse exclusivamente en interfases de estndar
abiertoconsoftwaredeoficinacomnmenteusado.Sinofuereas,elsoftware
de entrega de propuestas deber estar disponible en lnea, provisto por el
sistemadelaAutoridadContratantequelorequiera.
Losdocumentosoriginalesdebernsersiempreelectrnicos.
Elprincipiodenodiscriminacinentreinformacinytransaccioneselectrnicasy
lasbasadasenpapeldeberversereflejadoenelsistema,entantoencuantosea
prctico.
El sistema deber operar en una aplicacin comercial que garantice su
confiabilidad, seguridad y garanta de oportunidad para operaciones que son
sensiblesaltiempoenqueseejecutanycierran.
Registrodeproveedores
Autenticacin
- Elprocesodecertificacinnorequeriraloslicitantesconorigenfueradelpas
quepresenteninformacinadicional.
Estandares
Vinculacinconelpresupuesto
48
Publicidad
Todas las licitaciones sern publicadas en un sitio Web central y nico que sea
confiableypermitaaccesolibreysinrestricciones.
Siseoptaraporutilizaralgunosdocumentosenpapel,nopodrhaberdiferencia
material entre los documentos en papel y aquellos publicados en Internet. Los
documentosenpapelserncopiasdelosoriginaleselectrnicos.
La apertura de una licitacin ser medida a partir de la fecha de publicacin
electrnica en el sitio Web. Un reporte seguro de esta operacin y todas las
entradasdedatosdeberestardisponiblepararequerimientosdeauditora.
Los anuncios de convocatoria y la divulgacin de resultados no estarn
restringidos,exceptoencircunstanciasespecialesdeseguridadnacional.
Lasalertaspersonalizadaspodrnserprogramadasavoluntadporquienesestn
inscritosenelsitioWeb.Nosernecesarioserproveedorparaprogramaralertas
personalizadas.
Lasfacilidadesdebsquedapodrnincluirtantocrucesdevariablesenlasbases
dedatoscomobsquedastemticasenlosregistrosdelsistema.
DocumentosdeLicitacin
PresentacindeOfertasoPropuestas
Correspondencia,EnmiendasyAclaraciones
Evaluacindepropuestasyadjudicacindecontratos
Elsistemapodrausarprocesosautomatizadosdeevaluacinpreaprobados,en
tanto que esta forma de evaluacin est alineada con los criterios establecidos
enlosdocumentosdelicitacin,seaconsistenteconlosprincipiosdeeconoma,
eficiencia, igualdad de oportunidades y transparencia, y resulte en
adjudicacionesdecontratosallicitanteoconsultorevaluadocomoelmsbajo.
Las adjudicaciones de contratos debern ser publicadas en lnea de manera
consistenteconlosanunciosdelicitacin.
El sistema deber mostrar todas las ofertas que hayan sido presentadas, junto
conlaidentificacindeaquellasquefueronescogidasylasqueno.
Manejodelaseguridaddelainformacin
Pagoyformalidades
Inteligencia
Elsistemadelicitacinelectrnicaproducirinformacinacercadelosmercados
yquienesestninvolucrados,quesertilentrminosderendicindecuentas,
para un mejor conocimiento de los comportamientos y para propsitos de
auditoria.
Estas especificaciones son consistentes con las que el Banco Mundial y el Banco
InteramericanodeDesarrolloutilizanensusproyectos.
Gestindelproceso
Eldesarrollodelicitacioneselectrnicas(etendering)requiereenesencia:
Uncoordinadorgeneraldetodoelproceso.
Un responsable del ajuste de los procesos tradicionales, y en particular del
desarrollodeestndares.Este,asuvez,requierevariosequiposdetrabajo
Un responsable de orientar los desarrollos de capacidades informticas
(desarrollostecnolgicos).
52
Unresponsabledeidentificarindicadoresdedesempeoyproveerlasfacilidades
para su utilizacin (su trabajo puede iniciar cuando ya existan los estndares
bsicosdeproceso).
Unresponsabledelaestrategiadeconcertacin,divulgacinmasivayfocalizada
ycapacitacin.
53
Anexo3ConveniosMarco
LosConveniosMarcosoncadavezmsunaparteesencialdelacajadeherramientas
delascontrataciones.Poresarazn,estnteniendounarelevanciacrecienteenlos
mecanismos de contrataciones de muchos pases, particularmente los ms
avanzadosdeAsia,EuropayNorteAmrica.
VentajasdelosConveniosMarco
Entrelasventajasdelosconveniosmarco,seincluyenlassiguientes:
Menoresprecios:
Agregacindelademandayrendimientosaescala,y
Mayores volmenes y mayor certeza para los proveedores, lo cual permite
mejorarsuplanificacindeinventarios.
Reduccinenloscostosdeproceso:
Un solo proceso de seleccin genera varias rdenes de compra de diferentes
entidadesBajoscostosdemanejodecontratos.
Reduccindeltiempodecontratacin:
Los convenios marco facilitan realizar contrataciones desde el primer da de
unciclopresupuestal.
Los convenios marco pueden eliminar la mayor parte del tiempo gastado en
licitacionesgraciasalascomprasmltiples.
Fortalecimientodelbuengobierno:
Los elementos de centralizacin implcitos en los convenios marco permiten
establecer controles y supervisin de Gobierno considerablemente ms
fuertes,yunareduccindeladiscrecionalidadydelosriesgosdecorrupcin.
La estandarizacin del proceso implcita en los convenios marco fortalecer el
potencial para aplicaciones tecnolgicas, con muchos beneficios en trminos
desupervisin,manejodeinformacinyeficiencia.
Descentralizacineficiente:
54
UnConvenioMarcosenegociacentralmenteperopermiteaccesosimple,fcil
einmediatoatodaslasentidadesdetodoelpas.
Losconveniosmarcopuedenpreverclusulasdefortalecimientodelaoferta
productivaydeserviciosalolargodelterritorionacional.
Posibilidad de usarse para promover el desarrollo regional, mediante
estmulos a la inversin productiva y comercial en reas de bajo desarrollo
relativo.
Las Entidades mantienen la decisin de qu compran, en qu cantidad y
cundo, pero se evitan el desgaste administrativo y los riesgos de corrupcin
delascontratacionestradicionales.
ElConceptodeConveniosMarcoenlaExperienciaInternacional
ElconceptodeConvenioMarconoestdefinidoconprecisin,perorepresentauna
clase de modelo de contratacin. Por ejemplo un Convenio Marco en Australia
usualmente se refiere a un acuerdo de oferta fija, y algunas veces a un acuerdo o
contrato panel (aquel que garantiza la disponibilidad de varios proveedores). La
terminologausualmenteutilizatrminoscomoacuerdosmarco,conveniosmarcoo
contratos marco o tambin contratos de uso comn. Adems son ya de uso comn
otrasdenominacionesansinequivalentesenespaol,comoratecontracts,parallel
ratecontracts,panelcontracts,drawdowncontracts,multiuselistsystandingoffer
arrangements.
Entrelasdefinicionesdisponiblesseencuentranlassiguientes:
Tipologa
Frentealadispersindescrita,resultadegranayudaladescripcindeadquisiciones
del Grupo de Trabajo en Adquisiciones de UNCITRAL, y la directiva de la Unin
Europeade2004sobregobernabilidaddeadquisicionesconocidacomoladirectiva
clsica,quedescribitresmodelosdeConvenioMarco,quesonlossiguientes:
Paralosmodelos2y3elescenariocompetitivoocurredurantelavidadelconvenio.
Estosconveniospuedendarseparacualquierreadelascontrataciones:objetosde
uso comn, servicios o trabajos. Los Convenios Marco son tambin utilizados para
contratar servicios personales. Los requerimientos o necesidades de gobierno que
sern cubiertos por el Convenio Marco deben ser claramente establecidos en el
acuerdomaestro.
56
Los acuerdos de Modelo 1 son preferibles cuando se trata de asegurar entregas
urgentes.Eselcaso,porejemplo,delasprovisionesdeemergenciaepidemiolgica,
que estn asociadas a casos en los que asegurar respuestas inmediatas es
indispensable y el proveedor tiene que asumir la responsabilidad de manejar los
inventarios de la manera ms adecuada. En este escenario, el contrato debe
estipular una escala de urgencia donde los suministros mdicos deben ser suplidos
en menos de una hora, un da o una semana, dependiendo de las necesidades del
organismoreceptor.Estetipodecontratostambinpuedeserpreferibleparaciertas
obras civiles o para actividades complejas de tecnologa de la informacin. En esos
casos, tras un proceso de seleccin competitivo, puede ser razonable optar por la
disponibilidad de un solo contratista (Convenio Marco de contratista nico). El
Modelo 1 tambin puede ser preferible donde un contratista nico dispone de
grandeseconomasdeescala.LoscontratosdeModelo1deberanserrelativamente
cortos (un ao ms una prrroga opcional por otro ao) por su potencial de ser
anticompetitivos. Tambin donde slo haya un proveedor viable, el Modelo 1 de
contratistanicoserfrecuentementeelmtodopreferidodeConvenioMarco.
Exceptocasosespecialescomolosexpuestosarriba,losModelos2o3deConvenio
Marcodebenserlospredominantementeescogidos,teniendoencuentaelvalorque
genera promover la competencia. Con el Convenio Marco vigente y disponiendo en
l de 3 o ms proveedores habilitados, el proveedor puede ser escogido
manualmente bajo criterio de mnimo tres cotizaciones, o puede ser escogido
automticamentesisecuentaconmedioselectrnicos.ParaelModelo3,lavidadel
ConvenioMarcopuedeserindefinida,dependiendodelproducto.
Un criterio esencial que debe tenerse en cuenta para los Convenios Marco es si
existe un escenario de contratistas mltiples o uno de contratista nico, y
determinarculeselmtodoparaasegurarquelaspresionescompetitivassehagan
efectivas.
ConvenioMarcodeContratistanico
Tabla1
CaractersticasdelosModelosdeConveniosMarco
Segnunalistadefactoresdecomparacin
Factor Modelo1 Modelo2 Modelo3 ContractosSimples
Competencia Enmomentode
formacindel
acuerdomaestro.
Enelmomentode
generarrdenesde
compraconlos
miembros
originales
Enelmomentode
generarrdenesde
compracontodos
losmiembrosdela
industria
Enelmomentode
formacindel
contrato
Nmerode
Proveedores
Usualmenteuno
porconjuntode
especificaciones
Mltiplelimitado Mltipleilimitado Uno
Nmerode
compradores
Cualquieradefinido
enlaformacindel
Convenio
Puedeser
ilimitado
Puedeserilimitado Cualquieradefinido
enlaformacindel
contrato
Porunvalor
totaldadode
adquisiciones:
Beneficios
potenciales
poragregacin
Ahorroen
manejode
inventarios
Maximizados
Maximizado
Significativos
Maximizado
Mnimos
Maximizado
Maximizados
No
Eficienciaenel
procesopara
nmerosiguales
derdenesde
compra
Maximizada Significativa Significativa No
Precio Selogramejor
preciodondelos
rendimientosa
escalapredominan
yloscostosdela
industriason
estables
Selogramejor
preciodondelas
escalassonmenos
importantes,y/o
loscostosdela
industriason
inestables.
Selogramejor
preciodondelas
escalassonmenos
importantes,y/o
loscostosdela
industriason
inestables.
Selogramejor
preciodondelos
rendimientosa
escalapredominan
yloscostosdela
industriason
estables
Costode
administraciny
monitoreo
Costosasociadosa
repeticinde
rdenesdecompra
Costosasociadosa
repeticindela
seleccin,
Costosasociadosa
repeticindela
seleccin,
Costos
bsicamenteen
bodegaje,control
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yseguimiento repeticinde
rdenesdecompra
yseguimiento
repeticinde
rdenesdecompra
yseguimiento
deinventariosy
distribucin
Distribucin Elproveedor
necesitatener
capacidadde
distribucin
competitivaen
todaslas
jurisdicciones
involucradas
Puedenactuar
proveedorescon
ventajasdenicho
y/olocalizacin
Puedenactuar
proveedorescon
ventajasdenicho
y/olocalizacin
ElGobierno
requierehacerla
distribucin
competitivaen
todaslas
jurisdicciones
Innovacinde
productos
Hayriesgosde
estancamientoy
obsolescencia.
Capacidadde
preservarla
innovacinyla
flexibilidad
Capacidadde
preservarla
innovacinyla
flexibilidad
Hayriesgosde
estancamientoy
obsolescencia.
Gobernabilidad Riesgosenetapa
inicialdeseleccin
Riesgosenetapa
derdenesde
compra.Riesgode
colusin
Riesgosenetapa
derdenesde
compra.Menor
riesgodecolusin
Riesgosenetapa
inicialdeseleccin
Estructurade
Industria
Favoreceal
proveedor
dominante,excluye
nuevos
participantes
Completao
limitada
competencia
Competencia
Abierta
Favoreceal
proveedor
dominante,excluye
nuevos
participantes
UnConvenioMarcodecontratistanicodeberespetarelprincipiodecompetencia.
Como en un contrato convencional, la fase competitiva se da en el proceso de
seleccininicial.
LosConveniosMarcodecontratistanico,usualmenteaunquenosiempre,debern
tenerespecificacionesbiendefinidassobreloquehayqueentregaryaquprecio.
Para bienes sencillos o servicios, son esenciales las especificaciones bien definidas,
incluyendoelprecio.Laespecificacindelpreciopuededarseutilizandounafrmula
que incluya, por ejemplo, un precio base con ajustes acordes a las variaciones del
ndicedepreciosalconsumidorolatasadecambio.Uncontratistaparacombustible
puede definir un precio local referenciado con un precio internacional de
combustible y ajustado segn las fluctuaciones monetarias. Para productos
farmacuticos,lospreciosyespecificacionessuelenserfijadosporperodosanuales
cuandosonconcertadosconunproveedornico.
HayvariasconsideracionesatenerencuentasegnelobjetodecadaConvenioylas
caractersticasdelaofertaylademanda.LosConveniosMarcodecontratistanico
pueden generar ventajas por encima de los contratos tradicionales porque pueden
absorber y agregar a varios pequeos contratos individuales. Debe tenerse en
cuenta,sinembargo,queenestoscasos,unacuerdodecontratistaindividualpuede
59
reducir la competencia en favor del proveedor ms grande. Un Convenio Marco de
contratistanicodeberaenprincipiosercapazdeofrecerpreciosmsbajosqueun
Convenio Marco de mltiples contratistas, si es capaz de tomar ventaja de los
rendimientos crecientes a escala en manufactura y bodegaje. Los rendimientos
crecientesaescalapuedennoseraccesiblesmsalldeciertosvolmenes.
Las ventajas de precios de los convenios marco de contratista nico pueden ser
mucho menores en mercados en los cuales hay presiones de precios hacia la baja,
pues estas ventajas slo llegan a los compradores a travs de la competencia
abierta.LamayorpreocupacinconlosConveniosMarcodecontratistanicotiene
quesersiempresupotencialdeconducirhaciaunescenariodemonopolio.
ConvenioMarcodeMltiplesContratistas
LosConveniosMarcodeMltiplesContratistas(Modelos2y3)nosonporsimismos
contratos completos, porque ni los precios ni las cantidades son necesariamente
definidos. Usualmente se requieren sucesivos procesos de competencia entre los
participantes durante la ejecucin del Convenio, y las presiones competitivas se
mantienendurantetodasuvida.
EldiseodeunConvenioMarcodeMltiplesContratistasrequiereunsignificativoy
alto nivel de experiencia, un buen entendimiento de los sectores de la industria
involucradosytambindelascaractersticasdelosorganismoscompradores.
Es tambin el caso del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
para manejar los productos farmacuticos de los programas del Fondo Global
relacionadosconelVIH/SIDA,laMalariaylaTuberculosis.Paraello,elPNUDutiliza
acuerdosdelargoplazoquesonConveniosMarco,enloscualesseincluyeunamplio
rango de proveedores farmacuticos con precios variables y a veces acreditaciones
variablesdecalidad.Estoscontratossonaplicadosenmsdeveintepasesmuchos
de ellos con una dbil gestin de las contrataciones pero permiten una fortaleza
basadaenelmonitoreoyverificacinrealizadosporelPNUD.
EldiseodeConveniosMarcotambindebeconsiderarunconjuntodecondiciones
parafacilitaryagilizarsuadministracinysupervisin.Asporejemplo,unConvenio
Marco para tiquetes de aerolnea que especific que la Entidad o el Gobierno
recibiranlamejortarifadeldadebedefinirelcriteriodereferenciasobreloque
debeentenderseporMejorTarifa(queenprincipioesaltamenteambigua),ycrear
60
los mtodos por los cuales se verificar que lo acordado se est logrando en la
realidad. En las circunstancias en las cuales los Convenios Marco de nico
Contratista o de Mltiples Contratistas son utilizados por numerosos compradores
dispersos como en el caso de los Servicios de Salud de la India, el tema de la
gerenciaymonitoreodelConvenioMarcoesesencial.
Diseo
Las estructuras de los Convenios Marco a menudo requieren ser adecuadas a cada
caso especfico, por lo que no existe un solo modelo estndar. En cambio, existen
principios estndar claramente identificables, como la necesidad de mantener la
competencia durante el diseo y el manejo de esos convenios. Los diferentes
modelosquehemospresentadorepresentanvariacionesalrededordeunejecomn.
Estas variaciones (usualmente pequeas) son resultantes de diferencias en la
estructura particular de la industria o de la operacin de los proveedores, o se
originanenlascondicionesparticularesylaconfiguracindeloscompradores.
ElestablecimientodelConvenioMarcomaestroinvolucraunprocesodelicitacin
parecida a cualquier licitacin, que necesita ser totalmente transparente, con
documentacin de buena calidad y debido proceso, y con todos los atributos
mencionados anteriormente. Esto es especialmente importante para evitar la
sospecha que surge a veces de que los Convenios Marco son desarrollados para
reducir la competencia. Estos requisitos son particularmente significativos para los
Convenios Marco de Modelo 1, que potencialmente pueden conducir a la aparicin
deunmonopoliosinosetomanlasmedidasnecesarias.
Enestaperspectiva,laOficinadeComerciodelGobiernodelReinoUnidoplantealo
siguiente: La estrategia de adquisiciones y las decisiones de contratacin
relacionadasconbuscarabastecimientoagregadodebernsertomadasconbaseen
un anlisis caso por caso. Las ventajas y desventajas de cada opcin deberan ser
evaluadas a la luz del requerimiento individual, la capacidad y la aptitud de las(s)
organizacin(es) de compradoresgubernamentales interesada(s), laagenda general
delGobiernoylascaractersticasdelmercadodisponible.Esimportanteporejemplo,
asegurarqueunmercadodeabastecimientocompetitivoseasalvaguardadoparael
61
futuro. Los Convenios Marco no son necesariamente siempre preferidos sobre los
contratossimples.
Losdiferentesmodelosseaplicandependiendode:
Sitodoslostrminosestndefinidosenelconvenioprincipal.
Si el convenio debe ser abierto o cerrado y cuando es apropiado seleccionar un
ConvenioMarcoconsolounaoconmltiplesempresas.
La estructura competitiva de la industria, incluyendo capacidades de
abastecimientoregionalesyenciertosplazos.
Si las cantidades a ser compradas durante la vida del convenio pueden ser
definidasdentrodemrgenesdeerrorrazonables.
LascapacidadesdecontratacindentrodelaEntidadqueestableceelconvenio.
Las reglas que deben ser adoptadas para emitir una orden de compra bajo
ConveniosMarcoconmsdeunparticipanteconosincompetencia.
Espacio de tiempo en el cual el acuerdo debe subsistir y extensiones para las
cualespuedeaplicar.
Los mecanismos de seguimiento que aplicarn para proteger los roles y la
gobernabilidaddelacuerdo.
Si el diseo del acuerdo se relaciona de manera apropiada con las polticas de
desarrollodelaindustriaydelaeconomadelasregiones.
AsuntosInstitucionales
Deformaconsistentesehaencontradoqueeldesarrolloefectivoylaadministracin
delosConveniosMarcorequierendeunaautoridadcentralcompetente.Estaopcin
es preferible a una fragmentacin de experiencias precarias distribuidas en varias
unidadescompradoras.Estaautoridadcentraltambinrequiereaveceselpoderde
ordenar el acatamiento del contrato. Cuando el contrato cruza lmites
jurisdiccionalespuedequeexistaconformidadrecprocadeacuerdoconlasnormas
vigentesenelrespectivoestado.
Algunas veces puede haber una entidad de gran liderazgo o una cabeza de sector,
como el Ministerio de Educacin o el Ministerio de Salud, que pueda desarrollar
ConveniosMarcoparaescuelasycolegiosuhospitalesensurespectivosector.Debe
tenerseencuenta,sinembargo,queenmuchospases(comolamayoradelosque
estnenvadedesarrollo)lacabezadesectornotienelaexperiencianecesariapara
8
Es cierto que ciertos Convenios Marco pueden no entregar los mejores precios, a cambio de otros beneficios, como fue
discutido en la seccin de Anlisis.
62
abordar estos acuerdos, y la autoridad central de contrataciones (si existe) debe
aliarse con los funcionarios de esas entidades para desarrollar y manejar los
respectivosConveniosMarco.
AsuntosLegales
La literatura Europea reconoce que los Convenios Marco (y los contratos IDIQ) son
simplemente una forma avanzada de la vieja prctica de contar con listas de
proveedores.
Bajo la ley de muchos pases, un contrato se conforma cuando todos los elementos
estndeterminados,porejemplo:oferta,aceptacin,consideracioneseintencinde
crearrelacioneslegales.
Los Convenios Marco no necesitan ser vistos en s mismos como contratos (de ah
que en ocasiones sea preferible el concepto de Convenio Marco al de Contrato
Marco).Puedensersimplementedelineadosenlaformadeunaofertadisponible
9
junto con las obligaciones de las partes (que pueden cambiar) relativas a si estn
comprometidas a suministrar o no y a comprar o no. Esta debera ser la modalidad
preferida, con los Convenios Marco moldeando un escenario de facilidades que
finalizanconloscontratos(usualmentemuchos)asociadosalasrdenesdecompra
emitidasdurantelavidadelconvenio.Elcumplimientodecadacomprarepresentala
conclusindeuncontratoquecomenzcuandoelConvenioMarcofueanunciado.
En el caso de algunos rate contracts en el Sur de Asia, estos parecen ser tratados
como contratos (se trata de tasas negociadas ms que ofertas en firme). El proceso
competitivo es utilizado para establecer un precio de referencia y refinar las
especificacionesqueluegosonaplicadasatodoslosproveedores.
Anlisis
Elprincipalpropsitosubyacentealusodelalicitacinenlascontratacionespblicas
est relacionado con los principios inviolables de mantener la competencia y
transparencia en el proceso de seleccin de proveedores. Estos propsitos pueden
llevar a situaciones en las cuales la eficiencia de corto plazo debe ceder a la
necesidaddemantenerlacompetenciaytransparencia.Entremayorseaelnmero
de ofertas compitiendo en una licitacin, ms elevados sern los costos de
transaccin y el tiempo destinado a la preparacin y evaluacin de ofertas,
reduciendo por ello la eficiencia en costos y tiempo del proceso de contrataciones.
La tecnologa de informacin permite reducir sustancialmente y an eliminar esta
contradiccin entre competenciatransparencia y eficiencia. De hecho, existen
modos de contratacin innovadores que permiten balancear los requerimientos de
latransparenciayeficienciay,conunbuendiseo,sindebilitarlacompetencia.
Lasconsideracionesclavesparadecidirelmtododecontratacinincluyen:
Reduccinenelnmerodeprocesoscompetitivos.
Reduccineneltiemporequeridoparalaeleccindeunproveedor.
Agrupacindedemandasenunaentidadyentrevariasentidades.
Estabilidaddecontratosalargoplazo
Aprovechamiento de los beneficios de variaciones favorables de precios en el
mercado
Garantadequenoafectalacompetenciaactivaentreproveedores.
Unconjuntodecriteriosobjetivospuedederivarsedelasconsideracionesanteriores
para determinar el modo de contratacin que debe ser elegido. Adems de los
modos tradicionales de contratacin, existen nuevos mtodos que son posibles con
las contrataciones electrnicas y que pueden ser explorados para obtener mejores
64
resultadoseneldesarrollodelosprincipiosycriteriosrectoresdelascontrataciones
pblicas y, en particular, para evitar conflictos entre transparenciacompetencia y
eficiencia.
AsuntosOperacionales
66
Anexo4GestindeServiciosPrivadosExternosenlasActividadesdeDesarrollodel
sistemadeContratacionesPblicasElectrnicas
Variasexperienciasrecientesennuestropasnosmuestranquelosserviciosexternos
contratados(internacionalmentellamadosoutsourcing),sonunmecanismotilpara
proveer servicios al gobierno y los ciudadanos. Pero tambin existen riesgos que
exigenmedidasadecuadasparaprevenirlos.
Enelcasodelascontratacionespblicas,elusodeserviciosexternoscontratadoses
un asunto estratgico, pues pueden contribuir a lograr cambios sustanciales en
materiadeeficienciaycalidadderesultados.Peroesnecesariominimizarelriesgode
quesecreeuncontrolprivadodeciertasoperacionesestratgicasdelGobierno.
El riesgo principal radica en que los servicios externos se apropien del sistema de
serviciosgubernamentalescorrespondientes.Estaapropiacinpuededarseporqueel
sistema es de su propiedad, de modo que tienen total control sobre l, porque el
sistema es cerrado y cualquier operacin de un tercero requiere su aprobacin
cedindoles el control, o porque el sistema es slo conocido por el proveedor, de
modoqueldecideelmomentoyalcancedesuscambiosysusostenibilidad.
Figura6
ContratodeNiveldeServicioconproveedoresexternosparaeAdquisiciones
Sistemas
de Software
de propiedad
del Gobierno
Sistemas
de Software
de propiedad
del Gobierno
Proveedor de servicios
independiente Acuerdo de Nivel
de Servicio Mesa de Ayuda
Proveedor de servicios
independiente Acuerdo de Nivel
de Servicio Mesa de Ayuda
Desarrollador
de catlogo
Desarrollador
de catlogo
Desarrollador
de Portal
Desarrollador
de Portal
Desarrollador
de Pagos
Desarrollador
de Pagos
Especialista en
Seguridad
Especialista en
Seguridad Etctera
Etctera
Sub-contratistas independientes
Proveedor de Servicios
(no un desarrollador)
Sistemas
de Software
de propiedad
del Gobierno
Sistemas
de Software
de propiedad
del Gobierno
Proveedor de servicios
independiente Acuerdo de Nivel
de Servicio Mesa de Ayuda
Proveedor de servicios
independiente Acuerdo de Nivel
de Servicio Mesa de Ayuda
Desarrollador
de catlogo
Desarrollador
de catlogo
Desarrollador
de Portal
Desarrollador
de Portal
Desarrollador
de Pagos
Desarrollador
de Pagos
Especialista en
Seguridad
Especialista en
Seguridad Etctera
Etctera
Sub-contratistas independientes
Proveedor de Servicios
(no un desarrollador)
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