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De esta manera se intentaba poner en evidencia un fenme-
no novedoso y complejo, al observar que las regiones ms avan-
zadas estn adelantando, incluso, sus propias estrategias inter-
nacionales, una especie de paradiplomacia o poltica intermstica
(intermestics) tendiente a asegurar recursos econmicos y forjar
alianzas con otras regiones.
12
10 Para profundizar estas cuestiones, ver Chiaramonte, Jos Carlos (1997). Ciudades, pro-
vincias, estados: orgenes de la Nacin Argentina (1800-846), Buenos Aires, Editorial Ariel.
11 Obtenido de Parker, Carlos A. (2005). La insercin internacional de las regiones y los muni-
cipios. Lecturas sobre gestin de cooperacin descentralizada. Cap. 2. Poltica y estructura
nacional y regional de insercin internacional. La paradiplomacia de las regiones de Chi-
le en tiempos de la globalizacin, Chile, Editorial Universidad de Via del Mar, p. 39.
12 Keating Michael (1996). Naciones contra el Estado, el nacionalismo en Catalua,
Qubec y Escocia. Obtenido de Moncayo Jimnez, Edgardo. Glocalizacin: nuevos
157 La regionalizacin de las pcias. en el marco de la coop. descentralizada|
El trmino se lo conoce tambin como diplomacia centrfu-
ga o bien una diplomacia que se aleja del centro estatal y que
podra definirse como aquel conjunto de iniciativas exteriores de
tipo poltico, social, econmico, cultural, etc., diseadas, empren-
didas, reguladas y sostenidas por colectividades territoriales (las
regiones) que proclaman y despliegan una capacidad de actuacin
propia.
13
Finalmente, Duchacek estableci una diferencia entre para-
diplomacia transfronteriza (vecinal), transregional (unidades sin
frontera comn) y paradiplomacia global, que trata de temas que
incumben a la totalidad del planeta.
Por lo tanto, se comienza a hablar de la insercin internacional
de los municipios y provincias, en donde la cooperacin interna-
cional (en sus diferentes y variadas formas o categoras) juega un
papel preponderante para tal insercin o, ms bien, es el vehculo
que los posiciona en el sistema internacional. En otras palabras, la
cooperacin es el medio para que las unidades subestatales logren
tan dificultosa insercin en el mbito internacional.
Ahora bien, contrastando los tibios avances en la materia
que nuestro pas y nuestra regin han desarrollado al respecto,
podemos sealar que es en Europa, al igual que en algunas
regiones de Amrica del Norte, donde ms ha evolucionado la
paradiplomacia.
Como observaremos en el Mdulo IV de este libro, veremos
que en el viejo continente es donde ms claramente se puede
vislumbrar el fenmeno paradiplomtico y multinivel.
De hecho, en el marco de la UE, la paradiplomacia ha
conducido a que ms de sesenta regiones europeas y cierto
nmero de ciudades dispongan de oficinas de representacin
enfoques tericos sobre el desarrollo regional (subnacional) en el contexto de la inte-
gracin econmica y la globalizacin, en Revista Integracin y Comercio, Buenos Aires,
INTAL, p. 228.
13 Torrijos, Vicente (2000). La diplomacia centrfuga. Prembulo a una Poltica Exterior
de las Regiones. Obtenido de Moncayo Jimnez, Edgardo, op. cit.
158 | Ana Mara Chiani - Juan B. Scartascini del Ro
en Bruselas y, lo que es ms importante, a la creacin por el
Tratado de Maastricht (1992) del Comit de las Regiones (CdR)
que, aunque hasta ahora con carcter consultivo, constituye
un instrumento de expresin de los intereses regionales en los
procesos comunitarios.
14
Como es de esperar, en el marco supranacional de la UE
algunas de las iniciativas regionales desbordan los marcos na-
cionales, llegando incluso a influir en la Poltica Exterior Europea
(PESC-PESD).
15
El activismo regional impulsado por la Asamblea de las Re-
giones de Europa (ARE) ha dado pie al surgimiento de algunas
iniciativas ms que interesantes, dentro de las cuales se pueden
mencionar la Asociacin de los Cuatro Motores de Europa,
16
Eurociudades, el Eje Mediterrneo, el Eje Atlntico, etc.
El resultado del activismo regional confluye hoy en el proyecto
estratgico de la UE conocido como la Europa de las Regiones,
el cual luego de dcadas de discusin entre integracionistas e
intergubernamentalistas no se plantea en trminos antagnicos
al de la construccin de una Europa de los Estado-nacin, sino
que, por el contrario, se complementa y perfecciona en favor del
ciudadano europeo.
En definitiva, tanto en Europa principalmente como en nues-
tro pas y nuestra regin en menor medida
17
vemos que los muni-
14 Moncayo Jimnez, Edgardo, op. cit.
15 Poltica Exterior y de Seguridad Comn y Poltica Europea de Seguridad y Defensa.
16 Que engloba las cuatro regiones productivamente ms importantes del continente
europeo y que, en definitiva, son el motor econmico de la UE: Lombarda (Miln) por
parte de Italia, Baden-Wrttenberg (Stuttgart) por Alemania, Catalua (Barcelona) por
Espaa, y Rhne-Alpes (Lyon) por Francia.
17 Respecto de esta contrastacin, vale aclarar que en un caso, el europeo, la dinmica
multinivel entre los diferentes actores rebalsa los lmites del Estado, a diferencia de lo
que ocurre en nuestra regin, en donde los pases, especialmente el caso de Argenti-
na, todava se debaten en la instrumentacin de una administracin federal sobre la
base del principio de subsidiariedad. Asimismo, vale aclarar que las tendencias inte-
gracionistas latinoamericanas se ven usualmente obstruidas por la incapacidad de
generar tales tendencias hacia el interior de nuestras sociedades. Es decir, no puede
haber integracin y cooperacin regional fidedigna si no existen mnimos parmetros
de integracin social a nivel nacional.
159 La regionalizacin de las pcias. en el marco de la coop. descentralizada|
cipios y las provincias adquieren nuevas competencias ante las de-
mandas del sistema internacional, las cuales eran exclusivas del Esta-
do-nacin, rol nada fcil de asumir si se tiene en cuenta que muchas
veces estas competencias exceden sus capacidades institucionales.
No obstante, pueden ir profundizando este nuevo protagonismo, el
cual los convierte en promotores de su propio desarrollo, mediante
procesos asociativos entre municipios y provincias, ya sea a travs
del intermunicipalismo, la regionalizacin, etc.
4. Hacia una gestin proactiva
Si se analizan las diferentes acciones externas de las provincias
argentinas, podemos notar que muchas de ellas poseen un carcter
ms reactivo que proactivo. En este sentido, la gestin provincial se
va adecuando a las demandas y cambios que una situacin determi-
nada provoca, como ser vaivenes en los mercados internacionales,
crisis humanitarias, desastres naturales, etc., en lugar de elaborar
una estrategia a largo plazo que posibilite promover la cooperacin
internacional ms all de objetivos especficos.
En efecto, muchas de las administraciones provinciales ca-
recen de una gestin proactiva, sobre todo debido a la falta de
polticas pblicas y a la carente interrelacin entre los diferentes
mbitos gubernamentales. Esta situacin est ntimamente rela-
cionada con el debate centralizacin-descentralizacin. Si bien
las provincias argentinas, de acuerdo con el artculo 124
18
de la
Constitucin de 1994, poseen la capacidad de celebrar convenios
internacionales, muchas veces no cuentan con los recursos (hu-
manos, econmicos, etc.) necesarios para establecer mecanismos
18 Expresamente, el Art. 124 seala: Las provincias podrn crear regiones para el desa-
rrollo econmico y social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento
de sus fines y podrn tambin celebrar convenios internacionales en tanto no sean in-
compatibles con la poltica exterior de la Nacin y no afecten las facultades delegadas
al Gobierno federal o el crdito pblico de la Nacin; con conocimiento del Congreso
Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendr el rgimen que se establezca a tal efecto.
Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes
en su territorio.
160 | Ana Mara Chiani - Juan B. Scartascini del Ro
de cooperacin que s posee el Estado nacional. No obstante ste,
muchas veces muestra cierta reticencia o antepone condiciona-
mientos a la hora de trabajar conjuntamente con los diferentes
actores subestatales.
Ms all de las dificultades planteadas, consideramos que
las provincias pueden ofrecer una estrategia proactiva para rever-
tir esta situacin, apoyndose en la capacidad que les otorga el ar-
tculo 124 de generar regiones. Si bien existen provincias que por
s solas llevan adelante una gestin proactiva en temas puntuales
aunando esfuerzos y capacidades, las provincias, de manera con-
junta, podran generar espacios de vinculacin para as detectar
mayores oportunidades, con el fin de trabajar con una gama ms
amplia de objetivos, a mediano y largo plazo, en referencia a su
actividad internacional.
En definitiva, lo que se plantea es la posibilidad de optimizar
las acciones externas de las provincias argentinas mediante la ela-
boracin de una estrategia regional comn que unifique intereses
para un mejor aprovechamiento de las oportunidades que ofrece
la cooperacin internacional, para obtener de este modo capaci-
dades autnomas y recursos suficientes y, de igual manera, una
vinculacin directa con la comunidad local (usualmente ausente
a instancias nacionales).
5. La cooperacin internacional y la nueva dimensin
que puede ofrecer la regionalizacin de las provincias
Como mencionamos, las provincias, y en especial los mu-
nicipios y comunas, usualmente carecen de los recursos y el
know how adecuados para cooperar. Sin embargo, a diferencia
del Estado central, estos actores subestatales gozan de un con-
tacto mucho ms directo y cercano con las potencialidades y
los problemas propios de su territorio y, en consecuencia, en
reiteradas ocasiones desaprovechan las oportunidades que se
podran obtener a travs de esa vinculacin profunda con su
161 La regionalizacin de las pcias. en el marco de la coop. descentralizada|
comunidad local para la promocin de su propio desarrollo
local y regional.
En este sentido, lo que se propone es la instauracin de
una gestin asociada de las provincias que componen las regio-
nes, siempre en coordinacin con los gobiernos municipales,
en materia de cooperacin internacional, que les posibilite un
desarrollo integral y, por ende, una mejor insercin en el mbito
internacional.
Desde la institucionalizacin de las regiones, la mayora
de las acciones llevadas a cabo por las mismas se enmarcan
ms en el mbito de la integracin que en el de la cooperacin
en s; razn por la cual consideramos imperioso impulsar
acciones que conjuguen la integracin con la cooperacin, en
el entendimiento de que ambas van de la mano, por lo que
representan un poderoso aditamento para la integracin de
nuestra regin.
Consecuentemente, se propone impulsar prcticas institu-
cionales emanadas de las regiones para un accionar ms pro-
fundo de las mismas en materia de cooperacin internacional,
ya sea a travs de la armonizacin de las legislaciones provincia-
les, del establecimiento de oficinas de cooperacin internacio-
nal para el desarrollo propias de las regiones, la capacitacin de
funcionarios especializados en la materia, generar presupuestos
para el rea, etc.
De este modo, las entidades regionales, para lograr una ges-
tin proactiva, podran llevar a cabo diversas iniciativas en mate-
ria de cooperacin, a saber:
- Promover la inclusin y la participacin en programas y pro-
yectos de cooperacin internacional (ej. Programa URB-AL
de la Comisin Europea).
19
19 Este programa promueve el desarrollo de redes de cooperacin horizontal descentra-
lizada entre colectividades locales de 27 pases de la Unin Europea y 18 de Amrica
Latina sobre temas y problemas concretos de desarrollo local urbano.
162 | Ana Mara Chiani - Juan B. Scartascini del Ro
- Impulsar la participacin en organismos internacionales y
vinculacin con instituciones de cooperacin internacional
(ej.: Mercociudades,
20
Agencia Espaola de Cooperacin In-
ternacional para el Desarrollo (AECID),
21
Agencia de Coope-
racin Internacional del Japn (JICA),
22
etc.).
- Fomentar el hermanamiento de ciudades y regiones. Es
un convenio que se suscribe entre ciudades y regiones que
representan similitudes geogrficas, histricas, culturales,
econmicas o sociales, a partir de las cuales pueden trazar-
se actividades bsicas para adelantar cooperacin en dos
sentidos.
- Promover la cooperacin transfronteriza en aquellas cuestiones
especficas y respondiendo a las necesidades ms urgentes, etc.
- Establecer relaciones con representaciones extranjeras
(embajadas, consulados, oficinas de comercio, etc.).
- Propiciar la interconsulta entre ciudades y provincias extranjeras
para el intercambio de experiencias y la articulacin de una
gestin conjunta y coordinada para hacer frente a problemas
comunes.
20 La red Mercociudades fue fundada en el ao 1995 por los jefes de gobierno de las
ciudades de Asuncin, Buenos Aires, La Plata, Rosario, Crdoba, Ro de Janeiro, Bra-
silia Curitiba, Florianpolis, Porto Alegre, Salvador y Montevideo El objetivo poltico
central que perseguan los fundadores de Mercociudades era lograr el reconocimiento
institucional del MERCOSUR a los efectos de participar en el proceso de decisin
de la integracin Asimismo, Mercociudades persigui otros objetivos vinculados
a la cooperacin horizontal entre las ciudades. A tales efectos, desarroll Unidades
Temticas que con el paso del tiempo se transformaron en verdaderas subredes de
ciudades. Obtenido de Ensinck, Oscar (2008). Cap VIII. La integracin regional: los
desafos institucionales del MERCOSUR, en Graglia, Emilio (Coord) (2008). Polticas
municipales para el desarrollo local y regional II, Crdoba, Konrad Adenauer Stiftung,
EDUCC. ICDA Universidad de Crdoba, pp. 252, 254 y 255.
21 Es el rgano ejecutor de la poltica espaola de cooperacin internacional para el de-
sarrollo y su objetivo es el fomento, la gestin y la ejecucin de las polticas pblicas
de cooperacin internacional para el desarrollo, dirigidas a la lucha contra la pobreza
y la consecucin de un desarrollo humano sostenible en los pases en desarrollo, par-
ticularmente los recogidos en el Plan Director en vigor cada cuatro aos. Para ms
informacin, ver www.aeci.es/.
22 Es un organismo dependiente del gobierno del Japn que ejecuta los programas de co-
operacin tcnica y econmica determinados por el gobierno japons. En Argentina,
ejecuta dichos programas sobre la base del Convenio de Cooperacin Tcnica firmado
entre ambos gobiernos en el ao 1979, y del Acuerdo de Migraciones firmado en el ao
1961. Para ms informacin, ver www.jica.go.jp.
163 La regionalizacin de las pcias. en el marco de la coop. descentralizada|
En definitiva, creemos que las regiones pueden constituirse
en actores subestatales con capacidad y recursos necesarios para
gestionar los flujos de cooperacin descentralizada provenientes
de las distintas fuentes mencionadas, siempre en coordinacin
con los dems actores subestatales (ver Grfico).
6. Conclusiones
Hablar de la internacionalizacin de las comunas, los
municipios, las provincias e incluso de las regiones en nuestro pas
FLUJOS DE COOPERACIN DESCENTRALIZADA
CIUDADES/
REGIONES/ETC.
ORGANISMOS
INTERNACIONALES
PROGRAMAS Y
PROYECTOS DE
COOPERACIN
INTERNACIONAL
REPRESENTACIONES
EXTRANJERAS
MUNICIPIOS
PROVINCIAS
REGIONES
164 | Ana Mara Chiani - Juan B. Scartascini del Ro
no es cosa sencilla. De hecho, existen 23 estados provinciales, 1
ciudad autnoma y ms de 2.000 gobiernos locales, de los cuales
el 80% tiene menos de 5.000 habitantes.
No obstante, a pesar de no ser una tarea sencilla, a lo largo
de este paper intentamos ofrecer una nueva dimensin, como son
las regiones, que podra facilitar la internacionalizacin de los
actores subestatales y, por lo tanto, optimizar la articulacin de la
cooperacin internacional en favor de los mismos.
Cabe destacar que si bien existen esfuerzos tendientes a
profundizar la regionalizacin, la gestin externa se centra
predominantemente en el nivel provincial,
23
es decir, en el
marco regional predominan las acciones destinadas a avanzar en
la consolidacin de la regin como tal, ms que a aquellas que
conduzcan a su actuacin en el mbito externo. Observamos que
la dimensin regional vinculada al mbito internacional es ms
bien empleada bajo la forma de demandas al gobierno nacional
para obras de infraestructura de proyeccin externa. Tambin no-
tamos que las acciones externas conjuntas ms regulares se ob-
servan en el caso de la Regin Centro, particularmente en el plano
comercial.
24
Por lo tanto, partiendo de la imprescindible necesidad de
profundizar la cooperacin descentralizada en nuestro pas, se
insta a las regiones a incentivar su actuacin en el mbito in-
ternacional, para de este modo lograr la capacidad suficiente
para llevar adelante iniciativas y proyectos de cooperacin in-
ternacional de manera mancomunada con las diferentes or-
ganizaciones de la sociedad civil para gestionar as su propio
desarrollo.
23 Zubelz, Graciela (2008). Captulo III. El diseo institucional y los perfiles de gestin
externa de las provincias argentinas, en Iglesias, Eduardo y otros. Las provincias ar-
gentinas en el escenario internacional. Desafos y obstculos de un sistema federal, 1ra Ed.,
Buenos Aires, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, p. 84.
24 Ibdem.
165 La regionalizacin de las pcias. en el marco de la coop. descentralizada|
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Mdulo IV
Cooperacin internacional y multi-level
governance en el marco de la Unin Europea
Adriano Bosoni
*
Graziana Galati
**
Matilde Madrid Ciafardini
***
1. Introduccin
El presente paper se propone el doble objetivo de describir el
cuadro histrico-terico que dio nacimiento en Europa al sistema
conocido como multi-level governance y de exponer las variadas
posibilidades operativas que tal sistema ofrece en materia de
cooperacin internacional.
Dicha tarea ser realizada tanto desde el punto de vista de
los diferentes instrumentos comunitarios europeos (por ejemplo,
la nueva Programacin Comunitaria 2007-2013 y el Instrumen-
to de Cooperacin para el Desarrollo) como desde la mirada de
* Licenciado en Periodismo de la Universidad del Salvador. Magster en Relaciones In-
ternacionales Europa-Amrica Latina de la Universit di Bologna-Alma Mater Studio-
rum. Experiencia en prensa grfica y radial. Publica regularmente notas y artculos de
opinin en distintos medios impresos y digitales. Actualmente es director del Bachille-
rato Universitario en Comunicacin Social de la USAL.
** Graduada en Lenguas y Literaturas Extranjeras en la Universidad de Lecce, Italia, se
acerc a la cultura latinoamericana en Argentina para cursar seminarios de literatura
latinoamericana en la Universidad de La Plata. Magster en Relaciones Internacionales
Europa-Amrica Latina de la Universit di Bologna-Alma Mater Studiorum. Actualmen-
te trabaja en el contexto de las representaciones regionales italianas con los rganos
de la Unin Europea.
*** Laurea en Estadstica Social y Demogrfica. Magster en Relaciones Internacionales
Europa-Amrica Latina de la Universit di Bologna-Alma Mater Studiorum. Actual-
mente es investigadora social sobre asuntos de migraciones y polticas pblicas en
colaboracin con las autonomas locales italianas y centros de investigacin.
La autora le agradece al licenciado Natalino Barbizzi, del rea de Cooperacin Interna-
cional de la Regin Marche, y al licenciado Claudio Grassini, del Municipio de Ancona,
por los coloquios ofrecidos y el interesante material suministrado en materia de co-
operacin descentralizada de las autonomas locales Italianas hacia Amrica Latina.
170 | Adriano Bosoni - Graziana Galati - Matilde Madrid Ciafardini
los actores subnacionales y para-nacionales. En ambos casos, se
prestar especial atencin a las iniciativas de cooperacin desti-
nadas a los pases de Amrica Latina.
2. La Unin Europea: un sistema de multi-level
governance
Las conferencias intergubernamentales de 1990 y 1991
dieron origen a notables cambios en el edificio europeo. En
efecto, con el trascendental Tratado de la Unin Europea (TUE,
tambin conocido como Tratado de Maastricht) la flamante Unin
Europea comenz a adoptar la forma de un orden policntrico
compuesto por estructuras altamente interdependientes. Gracias
a las reformas introducidas por este documento que en realidad
profundizaron las transformaciones ya iniciadas con el Acta
nica, los agentes estatales vieron reducido el protagonismo
excluyente que haban gozado en las cuatro dcadas anteriores.
En rigor, la creacin de los pilares dedicados a la Poltica Ex-
terior y de Seguridad Comn (PESC) y a la Cooperacin en Asun-
tos de Justicia e Interior (CAJI) dej en evidencia que la dinmica
intergubernamental estaba lejos de la desaparicin. En cierto sen-
tido, el TUE alcanz un delicado equilibrio entre la interdependen-
cia y la autonoma de los distintos componentes de la Unin. De
este modo, aunque los Estados mantuvieron elevadas cuotas de
poder en la gestin de las cuestiones comunitarias, la UE se con-
virti en un complejo ecosistema poblado por una multiplicidad
de actores con influencia en la toma de decisiones.
Tal cambio de paradigma llev a muchos autores a aban-
donar la idea de gobierno para pasar a referirse al concepto de
gobernanza, para definir mejor el funcionamiento de la Comu-
nidad. Esta diferencia no es menor. Por un lado, la nocin de go-
bierno implica la existencia de un sistema relativamente centra-
lizado, donde la toma de decisiones es atribucin exclusiva de un
nmero reducido de instituciones y funcionarios en puestos clave.
171 Coop. internacional y multi-level governance en el marco de la UE|
Por el contrario, la idea de gobernanza sugiere que los proble-
mas se resuelven de modo colectivo en una estructura donde la
autoridad poltica est fragmentada o diluida. La cantidad de ac-
tores actualmente involucrados en el proceso normativo europeo
que incluye desde las instituciones comunitarias convencionales
hasta los Estados-nacionales, pasando por una mirada de grupos
de presin, organizaciones no gubernamentales y agencias de di-
versa ndole desnuda hasta qu punto la autoridad europea se
encuentra disgregada como nunca antes.
En este contexto surge la conceptualizacin de la UE como
un sistema de gobernanza a varios niveles (multi-level gover-
nance). La idea central de dicho enfoque es que la profundiza-
cin del proceso integrador lleva a una situacin en donde la au-
toridad y el desarrollo de las polticas pblicas son compartidos
entre numerosos niveles de gobierno. Como consecuencia de
este proceso, los Estados pierden parte de su tradicional auto-
ridad sobre la ciudadana, al tiempo que ya no gozan del mono-
polio en la toma de decisiones y la soberana nacional se diluye
ante una estructura ms amplia. En este esquema, el principio
de subsidiariedad juega un papel trascendental, puesto que bus-
ca asegurar que cada decisin se aplique al nivel adecuado de
gobernanza.
En verdad, la mencionada transformacin no se produce
nicamente a partir de la expansin del voto por mayora en el
Consejo de Ministros, sino sobre todo debido a los crecientes
niveles de autonoma e influencia que gozan las instituciones
supranacionales. Sin embargo, los pases no slo ven reducidas
sus prerrogativas ante el avance del Consejo, la Comisin, el
Parlamento Europeo, el Banco Central Europeo o la Corte de Jus-
ticia. A la vez que tales instancias supranacionales ganan peso
en la toma de decisiones, tambin lo hacen los distintos grupos
de inters a nivel nacional y transnacional. De este modo, el poli-
cy-making regional es cada vez ms un sistema de competencias
compartidas, complementarias, interdependientes e incluso su-
perpuestas.
172 | Adriano Bosoni - Graziana Galati - Matilde Madrid Ciafardini
Sin embargo, ello no significa que el Estado pierda prota-
gonismo en el proceso de integracin regional. No caben dudas
de que ste sigue siendo un actor trascendental en el funciona-
miento del edificio europeo, y su peso especfico difcilmente se
reducir en el mediano plazo. Ms an, es claro que existe una
correlacin entre los intereses domsticos y la agenda europea de
los partners de la UE. Pese a que muchas de las decisiones comu-
nitarias son tomadas con una verdadera conciencia continental,
resulta utpico pretender que los pases abandonen por completo
sus necesidades internas en pos del objetivo global. Por ello, la
integracin sigue siendo en cierta medida el resultado del poder
de negociacin de los pases miembros. En este contexto, la prin-
cipal contribucin de la teora del Multi-level Governance no es la
negacin del papel de los gobiernos nacionales en el ecosistema
europeo, sino ms bien la constatacin de que el Estado ya no es
el nico actor implicado en la toma de decisiones.
Este fenmeno se produce tanto en el origen de las polticas
comunitarias como en su implementacin concreta. En el primer
caso, porque si bien los pases siguen teniendo un peso central
en el decision-making regional, de modo muy frecuente tales de-
cisiones son el resultado de un complejo mecanismo en el que
interviene una multiplicidad de actores. Efectivamente, todo el
proceso de policy-making se ve afectado por la influencia y en
algunos casos, la presin directa tanto de las distintas agencias
y rganos comunitarios como de la infinidad de grupos de inters
que conviven en el continente. Puesto que la Comisin es una
entidad con recursos humanos limitados, es imposible pretender
que sta rena la totalidad del know-how necesario para desem-
pear su poder de iniciativa respecto de la inmensa variedad de
materias que ataen a la Unin. En consecuencia, la institucin
es muy sensible a los aportes de los miles de grupos de lobbystas
congregados en Bruselas.
En otros casos, la influencia no opera sobre las institucio-
nes supranacionales, sino que lo hace directamente sobre los
Estados. As, es comn que las iniciativas impulsadas a nivel
173 Coop. internacional y multi-level governance en el marco de la UE|
comunitario por los pases tengan su origen en la presin ejer-
cida por las elites domsticas. De acuerdo con Andrew Mora-
vcsik, los ejecutivos nacionales actan como mediadores entre
los intereses locales y la dinmica comunitaria. La integracin,
desde este punto de vista, es el resultado de las negociaciones
que los pases realizan tanto a nivel interno como externo. A la
vez, el analista sostiene que los propios rganos de la Unin
pueden operar como grupos de inters e incidir sobre el proceso
decisional.
1
Dicha situacin llev a algunos acadmicos a desarrollar el
concepto de Global Public Policy (GPP), entendido ste como el
sistema de decisin que incluye la participacin de tres actores:
los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado. En tal sentido,
Wolfgang Reinicke habla de una diplomacia triangular, que fun-
ciona a partir de la constante negociacin entre los mencionados
sectores. Para sus defensores, el GPP incrementa la efectividad de
la gobernanza global porque involucra todas las instancias afecta-
das por el policy-making.
2
En suma, la Unin Europea es un complejo universo en el
que conviven numerosos agentes. Si bien es cierto que algunos
de ellos gozan de mayor peso que otros, ninguno puede por s
solo imponerse sobre los dems. De este modo, la gobernanza
a mltiples niveles que rige en la UE implica la labor simultnea
e incluso superpuesta de al menos cuatro grandes grupos de
actores:
- actores nacionales
- actores supranacionales
- actores subnacionales
- actores para-nacionales
1 Ver Moravcsik, Andrew (1998). The Choice for Europe: Social Purpose and State Power
from Messina to Maastricht, Nueva York, Cornell University Press.
2 Ver Reinicke, Wolfgang H. (1998). Global Public Policy: Governing Without Govern-
ment?, Nueva York, Brookings Institution Press.
174 | Adriano Bosoni - Graziana Galati - Matilde Madrid Ciafardini
2.1. Actores nacionales
Los gobiernos nacionales son agentes centrales en el funcio-
namiento de la Comunidad. De hecho, cuentan con varios canales
institucionalizados de participacin en el seno de la UE, entre los
cuales se destacan el Consejo de Ministros y el Consejo Europeo.
Su rea de actuacin incluye los tres pilares de la Unin, aunque
la dinmica cooperativa alcanza su mximo exponente en el se-
gundo y el tercero. As, luego de medio siglo de integracin regio-
nal los pases siguen teniendo un rol preponderante en la toma
de decisiones, hecho que sirve de sustento a las diferentes tesis
intergubernamentalistas que equiparan a la UE con una confede-
racin de Estados.
Sin embargo, como se indic con anterioridad, un pas o un
grupo reducido de ellos no posee por s mismo poder suficien-
te para imponer su voluntad por sobre la totalidad de la Unin.
Dado que en el ecosistema europeo coexiste una gran variedad
de actores, el elevado peso de los Estados se ve compensado por
la existencia de instancias institucionales y no institucionales que
dan equilibrio a la comunidad. Asimismo, resulta evidente que
no todas las naciones gozan de la misma relevancia a la hora de
defender sus intereses. En efecto, por mucha presin que puedan
ejercer sobre el resto de sus partners, los pases ms pequeos
y menos poblados carecen de la impronta que gozan los pesos
pesado como Alemania o Francia.
No obstante, incluso estos gigantes ven restringidas sus pre-
tensiones de supremaca, debido a la exigencia de doble mayora
(de votos y de habitantes) que el sistema de mayora calificada
estipula para la toma de decisiones en el Consejo. En estos casos,
los poderosos dependern del apoyo de socios de menor peso
relativo si desean aprobar una iniciativa legislativa. De este modo,
los propios Estados funcionan como contrapeso recproco en el
proceso de policy-making.
175 Coop. internacional y multi-level governance en el marco de la UE|
2.2. Actores supranacionales
Este grupo incluye las grandes instituciones supranacionales
de la Unin (la Comisin, el Parlamento, la Corte de Justicia y el
Banco Central Europeo) como as tambin los distintos rganos
creados para satisfacer los diferentes aspectos del proceso de in-
tegracin. A lo largo de la historia, todas estas entidades vieron
aumentar su poder. Contrario a lo que podran sugerir las visiones
intergubernamentalistas, es innegable que cada nuevo tratado
signific un incremento de las atribuciones de los agentes comu-
nitarios. Incluso, en algunos casos las propias instituciones se
asignaron a s mismas prerrogativas que no estaban establecidas
en el derecho regional. Un ejemplo claro de este fenmeno es el
de la Corte, que mediante sucesivos fallos fue ampliando su inje-
rencia sobre reas que no le correspondan de modo explcito.
Por lo tanto, aunque el desarrollo del sistema supranacional
no haya tenido ni la velocidad ni el automatismo planteados
por los funcionalistas, es evidente que hoy las instituciones
comunitarias son asombrosamente ms influyentes que hace
medio siglo. La muestra ms contundente de este fenmeno es
el Parlamento. Nacido en 1951 como una modesta Asamblea que
careca de participacin en el proceso legislativo, con el Tratado de
Maastricht adquiri atribuciones co-legislativas, y de aprobarse el
Tratado de Lisboa se convertir en una verdadera segunda cmara.
Ello significa que la figura del Parlamento se vio fortalecida con
el tiempo frente a la del Consejo, puesto que ahora tiene voz y
voto en la elaboracin de actos comunitarios. En consecuencia, es
innegable que las instituciones supranacionales son agentes cuyo
peso rivaliza con el de los gobiernos nacionales.
2.3. Actores subnacionales
Este grupo comprende todas las organizaciones territo-
riales que se encuentran por debajo del Estado-nacional. As,
abarca desde las agrupaciones regionales hasta las entidades
locales, incluyendo las distintas asociaciones interregionales e
interlocales. En virtud de la teora del multi-level governance, la
176 | Adriano Bosoni - Graziana Galati - Matilde Madrid Ciafardini
autoridad debe distribuirse de modo equilibrado entre las ins-
tancias regionales, nacionales y supranacionales. De este modo
se llega al trascendental concepto de la Europa con las Regiones,
en la cual las unidades subnacionales no dependen de los Esta-
dos miembros para acceder a la instancia comunitaria, sino que
estn habilitadas para expresar su propia voz. Lejos de erosionar
el poder de los pases, este modelo plantea un sistema de com-
plementacin regido no por la jerarqua, sino por la interdepen-
dencia.
Actualmente, los actores subnacionales gozan de dos gran-
des mecanismos de participacin en el ecosistema europeo. En-
tre los mecanismos institucionales se destaca el Comit de las Re-
giones (CdR), creado por el Tratado de Maastricht para fortalecer
la injerencia de las instancias subnacionales en el policy-making
europeo. A la vez existen diversos mecanismos no instituciona-
les. En efecto, pese a la existencia del CdR, a menudo los actores
subnacionales instalan sus propias oficinas en Bruselas, con el
objetivo de ejercer influencia sobre la Comisin y el Parlamento
respecto de aquellas cuestiones que les resultan de inters. De
este modo, tambin ellos se convierten en verdaderos lobbystas
que intentan difundir su punto de vista respecto de determinados
asuntos y obtener fondos comunitarios para sus regiones. Si bien
en general estas embajadas actan de modo individual, tambin
son frecuentes las alianzas trasnacionales, como lo demuestran
el French-Spanish Centre Atlantique y el British-French Essex-Pi-
cardie. A la vez, mientras que algunas ejercen una representacin
regional, otras operan como delegados municipales.
2.4. Actores para-nacionales
Con este nombre se engloba a aquellos actores no institu-
cionales y no estatales que intervienen en el proceso legislativo
europeo. Su ejemplo ms claro son los lobbies y los grupos de
inters. En lneas generales, estos agentes pueden ser definidos
como entidades nacionales o internacionales que representan a
distintos sectores polticos, econmicos y sociales. Incluyen des-
177 Coop. internacional y multi-level governance en el marco de la UE|
de agrupaciones empresarias, consultores de relaciones pblicas
y firmas de abogados hasta grupos de defensa de los consumido-
res y organizaciones ecologistas.
As, mientras que algunos lobbies promueven exclusivamente
los intereses de sus miembros como ocurre con las federaciones
agrarias o industriales, otros protegen intereses sociales ms am-
plios tal es el caso de los activistas de derechos humanos o de
defensa de los animales. Adems, la Unin Europea distingue entre
las entidades sin fines de lucro, como las asociaciones y federacio-
nes internacionales, y aquellas que persiguen objetivos econmi-
cos, como los asesores legales y los distintos tipos de consultoras.
Pese a sus diferencias, todos los grupos de inters persiguen el
mismo objetivo: buscan influir en la elaboracin de la legislacin
comunitaria o al menos participar en la gestin de los programas
de la Comunidad.
3
En su afn de interceder en el policy-making europeo, los
grupos de presin concentran sus esfuerzos persuasivos en las
dos grandes instituciones legislativas: la Comisin y el Parlamento
Europeo. Como se indic, desde sus orgenes la Comisin ha sido
una entidad permeable a la influencia del mundo exterior. Puesto
que sus recursos humanos limitados hacen que sta carezca
del conocimiento necesario para abarcar la totalidad de las
temticas bajo su rbita, la institucin solicita de modo frecuente
la colaboracin de los grupos de inters, tanto por vas formales
como es el caso de la convocatoria a comits consultivos o
grupos de expertos como informales a travs de los contactos
permanentes que establece con las distintas agrupaciones que
tienen base en Bruselas.
En ambos casos, el inters de la Comisin es concreto:
necesita recibir asesoramiento tcnico para poder ejercer su
funcin de iniciativa legislativa, pero tambin necesita saber
si una determinada poltica pblica ser viable en la prctica.
3 Ver Pavlovic, B. y Van den Driesche, P. (2002). Lobbies & The European Parliament, Insti-
tut dEtudes Europenes, Universit Libre de Bruxelles, disponible en www.cpssu.org.
178 | Adriano Bosoni - Graziana Galati - Matilde Madrid Ciafardini
Mediante la consulta a los grupos de inters, la institucin puede
conocer por adelantado las posibilidades concretas que tiene
una medida, tanto de ser aceptada por la sociedad civil como de
ser implementada por los actores destinados a cumplirla. Si un
proyecto cuenta con el apoyo de importantes sectores nacionales
y regionales, sus posibilidades de ser aprobada por el Consejo de
Ministros son superiores. En efecto, es poco probable que un pas
decida bloquear una iniciativa que ya cuenta con la aquiescencia
de la ciudadana.
Por su parte, el Parlamento Europeo (PE) no posea dema-
siado atractivo para los grupos de inters cuando careca de atri-
buciones legislativas concretas. La situacin comenz a cambiar
en 1979, ao en que por primera vez el Parlamento pas a estar
conformado por representantes directamente elegidos por el voto
popular. Puesto que los parlamentarios tenan ahora un vnculo
ms estrecho con la ciudadana, despertaron la atencin de dis-
tintas organizaciones de inters social, sobre todo los activistas
ecologistas y de defensa del consumidor. Ms tarde, la entrada en
vigor del procedimiento de codecisin posibilitada por el Acta
nica Europea de 1986 increment el peso del PE frente a los ac-
tores institucionales dominantes hasta el momento: la Comisin
y el Consejo. Esta transformacin llev a que los lobbies modifica-
ran sus estrategias y vieran al Parlamento como un mecanismo
central para influir en el proceso de elaboracin y modificacin de
la normativa comunitaria.
3. Perspectivas de la gobernanza a mltiples niveles
El presente anlisis de la multiplicidad de actores que forman
parte del ecosistema europeo revela hasta qu punto son obsole-
tas aquellas teoras convencionales que plantean el mecanismo
de funcionamiento de la UE como una simple relacin dialctica
entre Estados-nacionales e instituciones supranacionales. Efec-
tivamente, la concepcin de la Comunidad como una arena de
combate entre dos titanes en la que solamente uno de ellos puede
179 Coop. internacional y multi-level governance en el marco de la UE|
emerger victorioso resulta de un reduccionismo excesivo. No slo
el proceso legislativo comunitario implica la participacin de una
mirada de agentes sino que, adems, es frecuente que los acto-
res ganadores sean ms de uno. De hecho, es comn que una
iniciativa de la Comisin sea elaborada a partir de la sugerencia
de un determinado grupo de inters, ratificada por el Parlamento
y adoptada por el Consejo en un proceso que deje conformes a
todos los participantes.
Adems, la presencia de tantos sectores en el proceso legis-
lativo no tiene por qu significar un incremento en la burocracia
o una contribucin a la lentitud del funcionamiento comunitario.
Por el contrario, la participacin de agentes nacionales, suprana-
cionales y para-nacionales a menudo garantiza la viabilidad y la
sustentabilidad de una normativa. Como se indic, una iniciativa
tendr ms probabilidades de funcionar con eficiencia en la prc-
tica si cuenta con la aquiescencia de aquellos actores que tendrn
la responsabilidad de ponerla en funcionamiento. Asimismo, la
cantidad de instancias institucionales y no institucionales que
representan a la sociedad civil de cara a las instituciones comu-
nitarias contribuye claramente a paliar el tan criticado dficit de-
mocrtico de la Unin. Finalmente, la multiplicidad de ojos que
supervisan el proceso normativo desde su inicio hasta el final se
traduce en un incremento de la transparencia y la rendicin de
cuentas (accountability) de la Unin.
En sntesis, la UE se perfila progresivamente como un sis-
tema de gobernanza a mltiples niveles en el que participa un
nmero de actores cada vez ms amplio. Entre ellos se teje una
compleja red de relaciones horizontales y verticales cuyo resul-
tado es un policy-making ms riguroso, ms transparente y ms
representativo de los distintos intereses de la ciudadana europea
que el de hace apenas cincuenta aos. En la medida en que las
relaciones de poder entre ellos logre un balanceado equilibrio, la
Unin resultar fortalecida y sus habitantes gozarn de un marco
normativo acorde a las necesidades de un proceso de integracin
cada vez ms profundo.
180 | Adriano Bosoni - Graziana Galati - Matilde Madrid Ciafardini
4. La cooperacin internacional en el marco de la UE
La poltica de cooperacin para el desarrollo de la UE naci
en 1957 con los Tratados que instituyeron las Comunidades Eu-
ropeas (Tratados de Roma), y se dirigi inicialmente a los pases
y territorios de ultramar, en su mayora ex colonias o regiones
todava administradas por pases fundadores de la Comunidad.
Su finalidad original era asociar dichos territorios en una relacin
privilegiada, regida no solamente por la lgica del provecho eco-
nmico sino por la conciencia de las graves dificultades que estas
economas deban enfrentar, y establecer un mecanismo de ac-
cin de solidaridad colectiva.
Posteriormente, el Tratado de Maastricht estableci una
base jurdica para dicha poltica, relativa ahora a todos los pases
en vas de desarrollo, con los artculos 130 U-130 y actualmente
artculos 177-181, que definieron los principios y objetivos sobre
los cuales se funda la poltica comunitaria de cooperacin para el
desarrollo. En este contexto, la accin de la Comunidad, tal como
est expresada en los Tratados, se vuelca a la persecucin del
desarrollo y a la consolidacin de la democracia y del Estado de
derecho, adems del respeto de los derechos del hombre y de las
libertades fundamentales.
4
A tal efecto, se desarrolla de manera
complementaria a las polticas de los Estados miembros, las or-
ganizaciones internacionales y los pases terceros, en coherencia
con la poltica de desarrollo de la Comunidad.
En la actualidad, la Unin es el mayor donante mundial de
ayuda al desarrollo, si se suman las contribuciones que realizan
la Comisin Europea (CE) y cada pas miembro. Tales ayudas,
financiadas con el presupuesto UE y el Fondo Europeo de Desarrollo
(EDF), son gestionadas a travs de diferentes programas temticos,
geogrficos y otros instrumentos financieros especficos. Asimismo,
son implementadas en su mayora por medio de proyectos soporte
de los programas sectoriales que buscan adaptarse del mejor
modo posible a la realidad especfica de cada pas.
4 Cfr.: http://eur-lex.europa.eu/es/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html
181 Coop. internacional y multi-level governance en el marco de la UE|
4.1. La nueva programacin comunitaria 2007-2013
Para el perodo 2007-2013, la programacin comunitaria
introdujo algunas novedades, dirigidas principalmente hacia la
racionalizacin y armonizacin de los anteriores instrumentos
financieros, cuyo nmero ha sido reducido. As, los programas
geogrficos fueron sustituidos por tres nuevos instrumentos:
- Instrumento de Pre-Adhesin IPA (Pre-Accession Instrument):
reemplaza los anteriores PHARE, ISPA, SAPARD, CARDS y el
programa especfico de Turqua para la Pre-adhesin. Ofrece
asistencia a los pases candidatos y a los potenciales candi-
datos a ingresar en la Unin.
- Instrumento Europeo de Vecindad y Asociacin (ENPI: Euro-
pean Neighbourhood & Partnership Instrument): est dirigido a
aquellas reas cubiertas por los anteriores programas MEDA
y TACIS. Incentiva la consolidacin de la cooperacin y la
progresiva integracin econmica entre la Unin Europea y
los pases vecinos;
- Instrumento de Cooperacin y Desarrollo (DCI: Development
Cooperation Instrument): cubre todas las dems reas geo-
grficas: Amrica Latina, Asia, Asia Central, Oriente Medio
y frica del Sur. El nuevo instrumento abarca tambin los
programas temticos, que se dividen en cinco sectores:
- Investing in People (con varias subtemticas, entre las
cuales se incluyen la educacin y la cultura);
- actores no estatales y desarrollo de las autoridades locales;
- medioambiente y gestin sustentable de los recursos
naturales, incluso energa;
- inmigracin y asilo;
- seguridad alimentaria.
Adems se previeron instrumentos ms especficos, entre
los que se destacan:
- Instrumento de Cooperacin para los Pases Industrializados
(ICI: Instrument for Industrialised Countries).
182 | Adriano Bosoni - Graziana Galati - Matilde Madrid Ciafardini
- Instrumento de Estabilidad (IFS, Instrument for Stability),
dedicado a acciones de peace-keeping y ayuda a los
pases para luchar en contra del crimen organizado y el
terrorismo.
- Instrumento para promover la democracia y los derechos
humanos en el mundo (Instrument for the promotion of
democracy and human rights).
Finalmente, los signatarios del Acuerdo de Cotonou (pases
de frica, Caribe y Pacfico) siguen siendo financiados por el
Fondo Europeo de Desarrollo (European Development Fund).
En rigor, la reestructuracin y simplificacin de la programacin
comunitaria en materia de cooperacin externa refleja los cambios
ocurridos en el interior de la CE en relacin con las responsabilidades
administrativas y gestionales respecto de la ayuda. De hecho, en los
ltimos aos la gestin de los programas de ayuda externa fue ex-
puesta a una reforma para mejorar la rapidez y la calidad de la ayuda,
garantizando al mismo tiempo slidos procedimientos financieros.
A la vez, las delegaciones de la Comisin y los actores pblicos loca-
les fueron dotados de un papel cada vez ms relevante respecto de la
funcin desarrollada en la sede central en Bruselas.
En particular, la reprogramacin de los fondos para la coope-
racin externa fue concebida siguiendo dos principios:
- Desconcentracin, gracias a la cual las delegaciones de la
Comisin en el exterior son actualmente las responsables de
la preparacin de los proyectos, el otorgamiento de los con-
tratos y el cumplimiento tcnico y financiero. La oficina de
cooperacin EuropAid desarrolla principalmente un papel de
monitorizacin y soporte para las delegaciones.
- Descentralizacin, que implica el traslado a los actores
pblicos locales de las responsabilidades y competencias
gestionales, contractuales y administrativas anteriormente
manejadas de forma exclusiva por Bruselas o por las
delegaciones de la Comisin.
183 Coop. internacional y multi-level governance en el marco de la UE|
En general, la ayuda dispuesta por la Unin Europea es
planificada mediante la redaccin de documentos estratgicos
(Country/Regional Strategy Papers). stos proveen el marco para
los programas de asistencia de la UE, que se basan tanto en los
objetivos particulares de la Comisin/Unin como en la agenda
poltica del pas miembro, el anlisis de la situacin del pas y
las actividades de los principales partners. De estos documentos
nacen las diferentes polticas para los pases y regiones, y
las numerosas licitaciones que ellas implican. De hecho, los
Documentos Estratgicos constituyen una herramienta que
permite la conduccin, la gestin y supervisin de los programas
de asistencia financiera comunitaria.
En esta direccin se encuentra tambin el Programa Indica-
tivo Nacional (NIP), un instrumento de gestin que abarca nor-
malmente un perodo de entre tres y cuatro aos y se propone
identificar y definir, utilizando criterios de transparencia, las reas
y sectores prioritarios de intervencin con los relativos recursos.
A la vez, la Unin Europea promueve la participacin de una
amplia gama de actores para la realizacin de los programas, como:
- administraciones pblicas, instituciones, universidades;
- sociedad civil, incluso sindicatos, asociaciones, organizacio-
nes, sector privado;
- organizaciones no gubernamentales y otros actores no esta-
tales, tambin pertenecientes a los pases partners.
Por su parte, las oportunidades de participacin para la rea-
lizacin de los programas son presentadas recurriendo a las si-
guientes formas:
- Contrataciones para servicios, trabajos y suministros (Call for
Tender). Se trata de contratos a travs de los cuales la CE soli-
cita el suministro de un servicio, que puede ser de naturaleza
intelectual o material. En el caso de las contrataciones, toda la
informacin necesaria para participar resulta fcilmente acce-
sible y es publicada en los diarios oficiales de la CE.
184 | Adriano Bosoni - Graziana Galati - Matilde Madrid Ciafardini
- Contratos marco (FWC). Son instrumentos de gestin admi-
nistrativa que permiten la rpida activacin de servicios de
asistencia tcnica. A travs de ellos se obtiene la posibilidad
de participar, por entre dos y cuatro aos, de numerosas lici-
taciones, en las cuales los invitados a competir son solamen-
te tres actores, excepto casos extraordinarios.
- Convocatorias para propuestas (Call for Proposal). Son herra-
mientas reservadas principalmente al mundo non-profit. Las
propuestas presentadas nunca son financiadas al 100% por
la CE, sino que en la mayora de los casos se trata de iniciati-
vas co-financiadas en las cuales la contribucin comunitaria
puede variar de un mnimo de 35% hasta un mximo de 85%,
en funcin del programa y de la iniciativa.
4.2. El DCI (Instrumento de la Cooperacin para el Desarrollo)
Como se mencion anteriormente, el DCI es el instrumento
financiero de la Cooperacin para el Desarrollo dedicada a Amrica
Latina, Asia, Asia Central, Oriente Medio y frica del Sur. Esta
modalidad sustituy las precedentes herramientas geogrficas y
temticas, con el fin de fomentar la eficacia de la ayuda, mejorar la
complementariedad y armonizar los procedimientos, no solamente
entre la Comunidad y sus Estados miembros, sino tambin en las
relaciones con otros donantes y actores del desarrollo.
El Reglamento (EC) N. 1905/2006 del Parlamento Euro-
peo y del Consejo del 18 de diciembre de 2006, que instituye
dicho instrumento, destaca los principios que dirigen la accin
comunitaria en materia de cooperacin para el desarrollo. De
hecho, la Comunidad se inspira tanto en los Objetivos de De-
sarrollo del Milenio
5
adoptados durante la Asamblea General
de las Naciones Unidas en septiembre de 2000 por los jefes
5 Los objetivos especficos individuados por la Declaracin del Milenio son: 1) erradicar
la pobreza extrema y el hambre; 2) lograr la enseanza primaria universal; 3) promover
la igualdad de gnero y la autonoma de la mujer; 4) reducir la mortalidad infantil; 5)
mejorar la salud materna; 6) combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermeda-
des; 7) garantizar la sostenibilidad del medioambiente; 8) fomentar una asociacin
mundial para el desarrollo.
185 Coop. internacional y multi-level governance en el marco de la UE|
de Estado y de Gobierno, como en el Consenso Europeo,
6
una declaracin conjunta de Comisin, Parlamento y Consejo
firmada en diciembre de 2005 que define el contexto de los va-
lores comunes en los cuales cada Estado miembro y la Unin
Europea implementarn sus polticas de desarrollo segn el
principio de complementariedad.
En rigor, el principal objetivo de la poltica de cooperacin exter-
na de la Unin, tal como lo expresan las referidas declaraciones, es la
erradicacin de la pobreza. El logro de tal objetivo se apoya adems
en la consecucin de objetivos complementarios, que van desde la
promocin del buen gobierno (good governance) y del respeto de los
derechos humanos hasta la difusin de los valores fundadores de la
UE. En este sentido, los principios comunes que regulan las activida-
des de cooperacin para el desarrollo son la titularidad, el partenaria-
do, el dilogo poltico profundizado, la participacin de la sociedad
civil, la paridad de gnero y el compromiso continuo para prevenir
la fragilidad de los Estados. As, la UE asume la misin de apoyar
los esfuerzos conjuntos en el marco del partenariado y de compartir
la responsabilidad con los propios pases en vas de desarrollo, que
deben ser artfices de su propio crecimiento.
Por su parte, el Consenso Europeo afirma la voluntad co-
munitaria de acrecentar el presupuesto destinado a la ayuda exter-
na y llevarlo al 0,7% de la renta nacional bruta para 2015, fijando
un objetivo colectivo intermedio del 0,56% para 2010 y destinan-
do la mitad del aumento para frica. Por lo tanto, la programacin
nacional y regional de la Comunidad perseguir el principio de la
concentracin, que prev la seleccin de un nmero limitado de
sectores prioritarios de accin con el fin de hacer ms eficaces y
coherentes las ayudas. Adems, las modalidades de prestacin
de la ayuda se conformarn a las necesidades y a la situacin es-
pecfica de cada pas, privilegiando, en la medida de lo posible,
el sostn presupuestario. Por ltimo, la ayuda comunitaria con-
tinuar siendo provista esencialmente en forma de donaciones,
6 Disponible en http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/r12544.htm.
186 | Adriano Bosoni - Graziana Galati - Matilde Madrid Ciafardini
adaptadas a la especfica situacin de los pases ms pobres y a la
limitada capacidad de reembolso.
4.3. La cooperacin UE-Amrica Latina
El marco institucional, jurdico y poltico dentro del cual se
desarrollan las relaciones UE-Amrica Latina incluye, adems
del artculo 177 del Tratado institutivo CE y el Reglamento (CEE)
443/92 del Consejo (25 de Febrero 1992), un documento reciente
y relevante como la Comunicacin adoptada por la Comisin
Europea el 8 de diciembre de 2005.
7
En dicho texto se expresa la
voluntad de la UE de reforzar la poltica de partenariado estratgico
mediante acuerdos de asociacin que involucren a todos los
pases latinoamericanos y que puedan contribuir para una mejor
integracin regional. Adems, las cumbres de los jefes de Estado
y de Gobierno desarrolladas en Guadalajara en 2004, en Viena en
2006 y la ltima cumbre de Lima de mayo de 2008 reafirmaron la
concreta voluntad de ambas partes de reforzar el vnculo a nivel
regional, sub-regional y bilateral, en virtud de los lazos histricos
y culturales que unen estas dos reas del mundo en una relacin
privilegiada y en perspectiva de un papel de mayor relevancia en
el contexto de las relaciones econmicas mundiales.
Efectivamente, en lo que respecta a la cooperacin con la
regin latinoamericana para el perodo 2007-2013, la Unin
Europea asign fondos por un total de 556 millones de euros.
8
Las
reas de accin hacia las cuales se pretende dirigir y concentrar la
cooperacin europea implican principalmente:
- Apoyo a la cohesin social, la reduccin de la pobreza,
la disminucin de las desigualdades y la exclusin, que tomar
forma a travs de diferentes iniciativas que incluyen la elaboracin
de estrategias y polticas sociales, el sostn de la cooperacin
7 Comunicacin de la Comisin Europea al Consejo y al Parlamento Europeo, A stronger
partnership between the European Union and Latin America (COM 2005) 636 final), 8 de
diciembre de 2005. Disponible en http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/r14020.htm.
8 El documento de programacin regional puede ser consultado en el sitio. Disponible
en http://ec.europa.eu/external_relations/la/rsp/07_13_es.pdf.
187 Coop. internacional y multi-level governance en el marco de la UE|
interregional para promover el dilogo intergubernamental, el apoyo
a la participacin de la sociedad civil (en particular de las poblaciones
indgenas y de los afro-descendientes marginados), la asistencia para
las regiones ms pobres, las zonas desfavorecidas y las poblaciones
ms marginadas; y el fortalecimiento de las sinergias positivas entre
cohesin social y tutela del medioambiente a travs de una mejor
integracin de los proyectos dirigidos a la reduccin de la pobreza y
a mejorar la gestin de los recursos naturales sostenibles. Adems,
se dedicar particular atencin a la promocin de la cooperacin
destinada a la lucha contra la produccin y el trfico de drogas.
- Integracin regional y cooperacin econmica, con el fin
de reforzar la integracin y los lazos econmicos en la regin
para favorecer el desarrollo sustentable. En este sentido, sern
impulsadas actividades comerciales y econmicas que pongan en
relacin a los operadores de distintos pases y sean aptas para crear
nuevas relaciones e intercambios entre empresas y promovindose
el dilogo entre las autoridades polticas para facilitar la movilidad
de bienes y personas a travs de las fronteras, establecer un
standard y normas arancelarias, favorecer las inversiones entre las
dos regiones, incentivar estudios, investigaciones y conferencias
en el cuadro de la promocin regional y generar un dilogo
normativo a nivel de Amrica Latina, en particular en el mbito
del nuevo mandato del BEI (Banco Europeo de Inversiones).
- Colaboracin e intercambio cultural a nivel de educacin
superior, cuya meta ser favorecer el conocimiento recproco entre
la Unin Europea y Amrica Latina y fortalecer los lazos entre las
instituciones de ambas regiones. La iniciativa tambin se propone
mejorar la enseanza y la educacin a nivel superior, para acercar
el mundo acadmico al mundo laboral.
4.4. La cooperacin UE-Mercosur
A la vez, para el perodo 2007-2013 las polticas de cooperacin
europea
9
pretenden asistir y sostener los objetivos del proceso de
9 Sitio: http://ec.europa.eu/external_relations/mercosur/rsp/07_13_en.pdf.
188 | Adriano Bosoni - Graziana Galati - Matilde Madrid Ciafardini
integracin propio del Mercosur. As, la contribucin destinada
a la subregin alcanza 50 millones de euros. Los principales
sectores de intervencin son:
- Soporte a la institucionalizacin del Mercosur por medio del
apoyo al Parlamento, el Tribunal Permanente de Revisin y el
Secretariado del Mercosur.
- Apoyo a la profundizacin del Mercosur y a la concrecin
del futuro Acuerdo de Asociacin UE-Mercosur a travs de la
promocin de la integracin del mercado y de la produccin
del bloque regional, la mejora de la seguridad e higiene ali-
menticia del bloque, la creacin de un rea fito-sanitaria del
Mercosur y el sostn de la proteccin ambiental mediante el
desarrollo sustentable de la regin y la gestin sustentable
de los recursos naturales.
- Fortalecimiento y promocin de la participacin de la
sociedad civil, el conocimiento del proceso de integracin
regional, la recproca comprensin y visibilidad a partir de la
creacin de diez centros de estudio UE-Mercosur, el incentivo
a la cooperacin interna en el sector educativo, la actuacin
del Plano operativo del sector educativo del Mercosur
2006-2010, el fortalecimiento del sector cinematogrfico y
audiovisual del Mercosur y la asistencia inherente a asuntos
de integracin regional.
4.5. La cooperacin UE-Argentina
Finalmente, para el perodo 2007-2013, la contribucin finan-
ciera total prevista por la Unin Europea es de 65 millones de
euros.
10
Los mbitos prioritarios de intervencin incluyen:
- Fortalecimiento del sistema educativo, la formacin y el de-
sarrollo de los recursos humanos, en particular mediante el
sostn a las polticas del gobierno argentino para la insercin
en el contexto educativo de las capas dbiles del mundo ju-
venil.
10 Sitio: http://ec.europa.eu/external_relations/argentina/csp/07_13_en.pdf.
189 Coop. internacional y multi-level governance en el marco de la UE|
- Competitividad econmica y sostn a las pequeas y media-
nas empresas.
- Fortalecimiento de las relaciones bilaterales y del recproco
conocimiento entre la Comisin Europea y Argentina, por
medio de un programa de educacin superior dirigido
a facilitar el acceso a la formacin superior europea a
licenciados e investigadores universitarios; la realizacin de
una serie de actividades comnmente concordadas con las
autoridades argentinas, para favorecer la transferencia de
know-how, el intercambio de informes y buenas prcticas, la
profundizacin de las relaciones bilaterales en los sectores
prioritarios sealados y en futuros mbitos prioritarios.
5. Las autonomas locales italianas y la cooperacin
descentralizada hacia Amrica Latina
En la integracin europea, el concepto de governance a varios
niveles ha determinado, como ya fue explicado, un nuevo policy
making descentralizado, cuyos resultados fueron la pluralidad y
la difusin de los niveles de contacto con las instituciones eu-
ropeas. En el caso italiano, este proceso fue acompaado de un
intenso debate nacional y un proceso demasiado problemtico de
reforma del Estado, que reescribi la relacin entre el gobierno
central y las autonomas locales (es decir, las regiones, provincias
y comunas que representan el nivel subnacional), adems de los
espacios de participacin ciudadana.
En 2000, la modificacin del Ttulo V de la segunda parte
de la Constitucin italiana y las posteriores leyes Nro. 131 del 5 de
junio de 2003
11
y Nro. 11 del 4 de febrero de 2005
12
disearon un
nuevo orden legislativo nacional, lo que configur as un modelo
11 Ley Nro. 131 del 5 de junio de 2003, Disposizioni per ladeguamento dellordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, Nro. 3, publicada en la
Gazzetta Ufficiale Nro. 132 del 10 de junio de 2003.
12 Ley Nro. 11 del 4 de febrero de 2005, Norme generali sulla partecipazione dellItalia al
processo normativo dellUnione Europea e sulle procedure di esecuzione degli obbli-
ghi comunitari, publicada en la Gazzetta Ufficiale Nro. 37 del 15 de febrero de 2005.
190 | Adriano Bosoni - Graziana Galati - Matilde Madrid Ciafardini
de pluralismo institucional tendiente a conjugar el principio de
la separacin de competencias con el de la leal colaboracin,
asimilando los principios de subsidiariedad y de diferenciacin de
los mbitos y procedimientos de intervencin.
Esta codificacin y el amplio proceso de reforma del Estado
pusieron en marcha una redefinicin del esquema institucional
y de los actores, tanto en sentido horizontal como vertical, me-
diante la transferencia de funciones y recursos desde el centro
hacia las autonomas locales, reorganizando roles, competencias
y responsabilidades.
Tal tortuoso proceso de reescritura de la arquitectura institu-
cional italiana, entre impulsos centrfugos y resistencias centrpe-
tas, gener consecuencias evidentes en el plano de la cooperacin
para el desarrollo. En efecto, sta evoluciona antes en la praxis
que en el cuadro normativo, en el intento de liberarse de la carga
histrica que se vincula a una visin obsoleta de la cooperacin
internacional entendida como Ayuda Pblica para el Desarrollo
(APS, segn sus siglas en italiano) de tipo centralista.
En particular, el principal resultado de las intensas relaciones
establecidas entre las autonomas locales y el Ministerio de Asuntos
Exteriores de Italia (MAE) entre 2000 y 2003 fue la aprobacin por
parte de la Direccin General de Cooperacin para el Desarrollo
(DGCS) de las lneas directivas y modalidades de operacin para
la cooperacin descentralizada para el desarrollo.
13
En ausencia
de una nueva ley nacional sobre cooperacin, dichas directivas
representan, todava hoy, el instrumento destinado a regular
los lazos y a valorizar el rol de la cooperacin descentralizada en
el cuadro de la cooperacin para el desarrollo nacional.
14
El mismo documento estableci la definicin oficial de la co-
operacin descentralizada, que es entendida como la accin de
cooperacin para el desarrollo ejercida por las autonomas locales
13 Ministerio de Asuntos Exteriores, Direccin General para la Cooperacin para el Desarro-
llo, Linee di indirizzo e modalit attuative della Cooperazione decentrata, marzo de 2000.
14 Ibdem.
191 Coop. internacional y multi-level governance en el marco de la UE|
italianas, singularmente o en consorcio, y con la participacin de
las expresiones de la sociedad civil organizada del territorio de la
correspondiente competencia administrativa, actuada en relacin
de partenariado prioritariamente con instituciones homlogas de
los pases en vas de desarrollo, favoreciendo la participacin ac-
tiva de los diversos componentes representativos de la sociedad
civil de los pases colaboradores en el proceso decisional cuyo fin
es el desarrollo sostenible de su territorio.
15
En este cuadro general se inserta tambin la ya citada ley
Nro. 131 del 5 de junio de 2003, que afirma que las regiones, en lo
relativo a aquellos temas sobre los que estn autorizadas a ejer-
cer su autonoma legislativa, pueden concretar, con entes territo-
riales internos de otro Estado, iniciativas dirigidas a favorecer su
desarrollo econmico, social y cultural, como as tambin a reali-
zar actividades de importancia internacional, comunicando antes
de la firma a la Presidencia del Consejo de Ministros y al MAE;
pueden, adems, cerrar con otros Estados acuerdos ejecutivos y
aplicativos de tipo internacional regularmente entrados en vigor,
o acuerdos de naturaleza tcnico-administrativa, o acuerdos de
naturaleza programtica dirigidos a favorecer su desarrollo eco-
nmico, social o cultural.
16
Como hemos mencionado, el nuevo rol de los actores sub-
nacionales en la arena internacional recibe el nombre de para-
diplomacia, que en el caso italiano incluye entre sus principales
objetivos la internacionalizacin de las pequeas y medianas em-
presas del propio territorio. Tal proceso a menudo es acompaa-
do de intervenciones de cooperacin internacional en campos de
inters social, cultural y ambiental.
Por lo tanto, en la concepcin deseada por la totalidad del
sistema regional italiano, la cooperacin descentralizada no se
propone como una alternativa o un aislamiento respecto de la
APS gubernamental o la cooperacin directa de la sociedad civil
15 Ibdem.
16 Ibdem.
192 | Adriano Bosoni - Graziana Galati - Matilde Madrid Ciafardini
organizada (ONG), sino como una modalidad nueva, subsidiaria
y complementaria de las acciones del gobierno central y de los
actores supranacionales, para interpretar las relaciones interna-
cionales segn una visin de partenariado territorial.
En este contexto, la actividad de cooperacin llevada a cabo
por las autonomas locales italianas respecto de Amrica Latina
se inserta en un cuadro de acciones aisladas y poco orgnicas en
materia de poltica exterior por parte del MAE, que se reflejan en
la carencia de instrumentos financieros y operativos destinados a
Latinoamrica.
17
En rigor, las principales motivaciones que llevan a las auto-
nomas locales a transitar caminos de cooperacin hacia la regin
latinoamericana se originan en la fuerte presencia de comunidades
italianas en dichos pases, como as tambin en la voluntad de perse-
guir la internacionalizacin del tejido econmico-territorial regional,
la vocacin de responder a los estmulos de la sociedad civil organi-
zada en temas de desarrollo y lucha contra la pobreza, y en el aumen-
to de los flujos migratorios provenientes de Amrica Latina.
18
Inicialmente, el accionar de las autonomas locales se manifes-
taba simplemente en la asignacin de fondos para la cooperacin
no gubernamental promovida por las ONGs y asociaciones, sin
que existiera una programacin, puesto que todava no era fuerte el
conocimiento del rol poltico y del institution building de las autono-
mas locales en las relaciones internacionales. Slo posteriormente
las autonomas locales se activaron con modalidades ms o menos
17 Por el contrario, el cuadro normativo fue instituido para la zona balcnica gracias a
la Ley Nro. 84/2001 que regula las formas de participacin italiana en el proceso de
estabilizacin, reconstruccin y desarrollo de los pases del rea balcnica. Entre las
tipologas de accin previstas se incluyen aquellas referidas a la cooperacin descen-
tralizada, confiada a las regiones y los entes locales, que deben ser puestas en prctica
principalmente en trminos de formacin y asistencia tcnica. Para la realizacin de
tales intervenciones se previ la instauracin de un Fondo para la participacin ita-
liana en la estabilizacin, reconstruccin y desarrollo de los Balcanes, al que pueden
recurrir los actores que promueven proyectos de cooperacin y proyectos para la pro-
mocin y el desarrollo de empresas.
18 Ver Marina Izzo y Andrea Stocchiero (2007). La cooperazione decentrata italiana in
America Latina: le ragioni di una presenza, CeSPI, Working Papers 36/2007.
193 Coop. internacional y multi-level governance en el marco de la UE|
integradas segn cada caso, en acciones de direccin programada,
vinculando a los diversos actores del territorio en iniciativas de apo-
yo al desarrollo local.
6. Las regiones Marche, Umbria, Toscana,
Emilia-Romagna y el partenariado multilevel
Un caso ejemplar de partenariado multilevel es el consti-
tuido y realizado por cuatro regiones italianas y el gobierno de
Brasil. Si bien la Regin Marche ya haba firmado en 1989 un
acuerdo de colaboracin con la Prefectura de Limeira y haba
promovido diez aos despus un proyecto de racionalizacin y
distribucin de los recursos hdricos de Itiuba con la participa-
cin de la comuna de Grottammare y de la provincia de Ascoli-
Piceno, slo a partir de 2001 toma forma el enfoque estratgico
que hasta ese momento slo haba tenido lugar en la vecina rea
de los Balcanes.
Gracias a la experiencia adquirida esencialmente en las dis-
tintas iniciativas de cooperacin desarrolladas en los Balcanes,
la Regin Marche consigui articular las tareas iniciales para el
desarrollo local de reas con fuertes problemas de exclusin so-
cial, poniendo en marcha una estrategia capaz de alimentar cr-
culos virtuosos de desarrollo. Dicha estrategia present algunos
elementos distintivos: el nuevo concepto de proximidad concebida
como la visin compartida de problemas y horizontes, el recorrido
incremental de la intervencin, la construccin de un partenariado
multilevel, la consideracin del desarrollo local integrado y la con-
sideracin del codesarrollo como ejes estratgicos.
Este enfoque estratgico tuvo desde el comienzo una
especificidad, ya que el proyecto Promocin de partenariados
territoriales entre los gobiernos locales de Recife y Porto Alegre y
las Regiones Marche y Umbria present como coprotagonistas
a dos regiones que ya haban colaborado en el rea balcnica, y
una ONG (ARCS-ARCI Cultura e Sviluppo en el rol de solicitante). A
194 | Adriano Bosoni - Graziana Galati - Matilde Madrid Ciafardini
comienzos de 2003 se integr al proceso en marcha en la Regin
Toscana y pocos meses despus (el 30 de mayo de ese ao) se
suscribi un protocolo de iniciativas entre las tres regiones y se
elabor un programa que marc el relevante pasaje desde la fase de
proyecto hacia la de programa (los gobiernos locales protagonistas
del desarrollo y de la democracia en Brasil), redefiniendo objetivos
y alargando notablemente la dimensin partenarial.
El artculo 1 del Protocolo precis la estrategia del programa:
las acciones comunes estn inspiradas de las siguientes elec-
ciones estratgicas: sostn al proceso de fortalecimiento institu-
cional dirigido a la capacidad de buen gobierno; promocin de un
rol activo de los entes locales en el proceso de descentralizacin;
sostn de las polticas de inclusin social, del desarrollo del tercer
sector y de la economa solidaria; promocin del desarrollo local,
tambin mediante el intercambio de experiencias entre agencias
y pequeas y medianas empresas; sostn de la innovacin y rees-
tructuracin de los sistemas productivos y de las formas alternati-
vas de creacin de empleo; mejoramiento de los servicios pblicos
locales y sostn del desarrollo de las polticas del territorio para
la cohesin territorial; utilizacin integrada de los instrumentos
de formacin, de asistencia tcnica y de intercambio de informa-
ciones y experiencias; sostn de la actividad de la red EUROLAT a
cuyas iniciativas adhirieron las tres Regiones; individualizacin de
un punto focal comn que opere en Brasil, conectado a la realiza-
cin de los proyectos y al mantenimiento de las relaciones con los
socios brasileos institucionales y locales.
A la vez, en julio de 2003 los presidentes de las regiones
involucradas firmaron con el ministro de cultura brasileo una
declaracin conjunta para promover iniciativas en los sectores de
desarrollo local, las polticas sociales, el ambiente y la cultura, que
dio lugar a la definicin de un esquema de acuerdo de colabora-
cin entre las tres regiones italianas y el gobierno de Brasil. Pocos
meses despus, el cuadro italiano se enriqueci con la adicin de
la Regin Emilia-Romagna, que se declar disponible para desen-
volverse en el desarrollo de las cooperativas.
195 Coop. internacional y multi-level governance en el marco de la UE|
A los fuertes lazos de sinergia que se crearon en Italia les
sigui un aumento considerable de las reas de intervencin en
Brasil, que incluyeron Bag-Pelotas-Santa Maria (del estado Rio
Grande do Sul), Grande Juiz de Fora (estado de Minas Gerais),
Sao Carlos-Araracoara (estado de San Pablo), el estado del Ama-
zonas y el estado de Piaui. Al respecto, es interesante subrayar
que la relacin con los gobiernos locales brasileos se apoy en
un modelo equilibrado de desarrollo local basado en la participa-
cin, la valorizacin de las vocaciones territoriales, la innovacin
tecnolgica y la cohesin social que, como precis el plan operati-
vo 2003-2005 elaborado por un comit de gestin talo-brasileo,
asumi como referencia y materia de anlisis el modelo de desa-
rrollo local de las regiones del centro de Italia.
Asimismo, el 1 de julio de 2004 el proceso realiz un ulterior
paso adelante: tras la delegacin del poder de firma por parte del
gobierno previsto en el artculo 6 de la Ley 131/03, el Presidente
de la Regin Marche y los presidentes de las otras tres regiones
suscriben un acuerdo de colaboracin de duracin trienal para la
realizacin del plan de actividad previamente definido.
19
En su premisa, el acuerdo entre la Regin Marche y el go-
bierno de Brasil confirm la relevancia del desarrollo local
para el desarrollo econmico, para el crecimiento de la ocupa-
cin y para la cohesin social, con el objetivo de garantizar una
competitividad de los sistemas productivos que incluya la di-
fusin de oportunidades para los territorios, la valorizacin de
sus recursos y vocaciones, la compatibilidad con los derechos
sociales y los vnculos ambientales.
20
Adems, distingui entre
los numerosos mbitos de colaboracin la promocin de servi-
cios de sostn de las pequeas y medianas empresas, la elabo-
racin de estudios de factibilidad para facilitar las condiciones
de intercambio de los sectores productivos, las metodologas de
planificacin territorial integrada y la organizacin de los servi-
cios pblicos locales.
19 Ver Regin Marche, Deliberazione di Giunta Regionale Nro. 1.210, 19/10/2004.
20 Ibdem.
196 | Adriano Bosoni - Graziana Galati - Matilde Madrid Ciafardini
Tambin resulta importante destacar que el mismo texto re-
afirm el compromiso con la promocin de una colaboracin que
no se limite a los gobiernos subnacionales, sino que incluya a
entidades locales, universidades, servicios pblicos y empresas.
Finalmente, el plan operativo articulado por los cuatro grupos
de trabajo creados en 2004 a partir de los principales sectores de
intervencin fue presentado en Roma el 10 de febrero de 2006.
El documento incluye los mltiples sectores interrelacionados
en el proyecto, que van desde la valorizacin territorial hasta la
utilizacin de la energa solar y la biomasa, desde la industria
maderera a la comercializacin de productos selvticos, y del
turismo a los servicios empresariales, con una constante atencin
a la dimensin pequea y mediana de los actores para una mayor
sustentabilidad y virtuosidad de las intervenciones.
Por otro lado, la coordinacin de los cuatro grupos de traba-
jo se distribuy entre las cuatro regiones sobre la base de sus pre-
ferencias estratgicas y de sus experiencias exitosas, ejemplifican-
do cmo la relacin de cooperacin basada en el intercambio de
experiencias virtuosas puede alimentar procesos de innovacin
en el welfare brasileo e impactar sobre el rea latinoamericana
en general.
De hecho, esta construccin de un partenariado multilevel re-
present no slo una gran innovacin en el panorama nacional
(que fue posible slo a partir de la reforma del Ttulo V de la Cons-
titucin italiana) en lo referido al rol ocupado por las regiones en
un plano que trasciende el de la cooperacin para el desarrollo
para entrar en el mbito ms amplio de las relaciones internacio-
nales, sino tambin en cuanto al amplio involucramiento de acto-
res en el propio territorio, segn una lgica de activacin inclusiva
que opera contemporneamente en Italia y Brasil.
En este sentido, es importante destacar que el papel inicial
de solicitante que desempe la ONG ARCS evolucion en poco
tiempo hacia una funcin de mayor espesor e impacto, confluyendo
hacia el interior del Observatorio Eurolatinoamericano sobre el
197 Coop. internacional y multi-level governance en el marco de la UE|
Desarrollo Democrtico y Social (EUROLAT), una asociacin
internacional sin fines de lucro que se propone promover
una visin alternativa de la gobernabilidad global basada en la
descentralizacin del poder local, a partir de la renovacin y la
ampliacin de la democracia y el desarrollo social sostenible. En
efecto, la presencia de EUROLAT uniendo actores relevantes de
la sociedad civil europea y latinoamericana contribuy a dotar de
espesor supranacional al proceso.
En verdad, la experiencia desarrollada por las cuatro regiones
italianas y las autonomas locales con el gobierno de Brasil tiene el
mrito de haber abierto caminos que hasta entonces permanecan
inexplorados, y cuya capacidad de impacto se extienda hacia todo el
Cono Sur. As lo demostraron algunas iniciativas puestas en prcti-
ca, como por ejemplo el proyecto Red internacional para el desa-
rrollo territorial y la integracin sudamericana,
21
gestionado por la
ONG CeSPI en colaboracin con el Instituto talo-Latinoamericano
y financiado por la Direccin General para la Cooperacin para el
Desarrollo del Ministerio de Asuntos Exteriores italiano. El objetivo
del proyecto es definir las modalidades de colaboracin entre las
regiones italianas, europeas y latinoamericanas para sostener los
procesos de integracin supranacional en Amrica del Sur, acom-
paando los procesos de integracin infraestructural con progra-
mas de cooperacin interregional y promoviendo la cooperacin
transfronteriza entre los gobiernos subnacionales de los pases
sudamericanos involucrados.
En esta fase, el proyecto se concentra en tres reas de inte-
gracin sudamericana:
- Regin transfronteriza sur de Ecuador-noroeste de Per
(El Oro, Loja, Zamora Chinchipe en Ecuador, Lambayeque,
Tumbes, Piura en Per).
- Regin aymar de la Triple Frontera Chile-Bolivia-Per,
correspondiente al extremo occidental de la ZICOSUR (Tarapac
en Chile, Oruro, Potos, La Paz en Bolivia, Puno, Tacna en Per).
21 Sitio: http://www.cespi.it/RISTIS/DOCUMENTOFINALEIILA-espa%F1ol.pdf.
198 | Adriano Bosoni - Graziana Galati - Matilde Madrid Ciafardini
- Regin transfronteriza noroeste argentino-sudoeste del
Paraguay-sur de Bolivia (Salta, Jujuy, Formosa en Argentina;
Chuquisaca, Tarija y Potos en Bolivia; Boquern, Pte. Hayes,
Asuncin, Central, eembuc en Paraguay).
En suma, la concepcin de un desarrollo local integrado de
esta naturaleza da consistencia a un partenariado que posee races
histricas e inmensas potencialidades para el futuro. De hecho, la
construccin de experiencias de desarrollo local que asuman una
forma transnacional parece hoy un buen nexo capaz de transfor-
mar las relaciones insertas en el sector econmico, social y cultu-
ral de las dos regiones en un partenariado motor del desarrollo
comn.
22
Se trata de un camino tortuoso hacia lo que Touraine
denomina microdemocracia, que se vuelve fuerte a partir de la
redefinicin de las relaciones sociales y del mapa de la distribu-
cin del poder que acompaa las transformaciones de desarrollo
local hacia el escenario transnacional.
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La transversalidad de los derechos
humanos: un lmite o una directriz de la
Ayuda Ocial al Desarrollo?
Hernn Gabriel Cianciardo
*
1. Introduccin
El desarrollo de una regin, un pas o incluso de un individuo
debera medirse principalmente por el nivel de trato digno que
este recibe e imparte (con el medio, con sus congneres y consigo
mismo). Siguiendo esta lgica, se podra entender en un primer
momento que la problemtica del desarrollo es la de la evolucin
del relacionamiento humano o, en definitiva, de las comunicacio-
nes sociales.
En el presente esfuerzo colectivo se busca el acercamiento
al estudio de la cooperacin internacional al desarrollo. Por eso
las relaciones con, entre y desde los colectivos e instituciones
intersubjetivamente instituidas por los hombres que accionan en
el mbito de las relaciones internacionales tornan especialmente
interesante la perspectiva de anlisis que brindan los derechos
humanos, dado que estos surgieron y continan evolucionando
como defensa y resistencia del individuo o colectivos frente al poder
organizado, principalmente emanado por estas instituciones.
*
Docente e investigador de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
de la Universidad Nacional de Rosario. Licenciado en Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Rosario. Master en Accin Solidaria Internacional de Eu-
ropa y Master Europeo en Derechos Humanos de la Universidad Carlos III de Madrid.
Doctorando en Derechos Humanos de la Universidad Carlos III de Madrid. Amplia
experiencia acadmica y laboral en cooperacin internacional, entre las cuales se des-
taca su participacin en diversas organizaciones del tercer sector, como miembro del
Centro Interdisciplinario de Asistencia Tcnica sobre el MERCOSUR(CIDAM)-UNR y
la coordinacin de proyectos de cooperacin al desarrollo para institucin espaola
especializada (CIDEAL).
202 | Hernn Gabriel Cianciardo
Actualmente, los sujetos que realizan la cooperacin interna-
cional al desarrollo se encuentran divididos entre Norte y Sur. Los
Norte han incluido, con particularidades, sistemas de derechos
humanos en sus estructuras jurdicas que se irradian en el accio-
nar de sus rganos. Y en consecuencia, las acciones que desarro-
llan dejan al descubierto que, por ejemplo, en la inmensa mayora
de los Estados el poder poltico supremo se encuentra distribuido
jurdicamente en tres poderes e incluso la soberana es ejercida a
travs de diferentes rganos con competencias separadas y com-
plementarias.
En este marco, se hace necesario aclarar que compartimos
con el profesor Gregorio Peces-Barba que el Estado debera ser
identificado como un poder complejo: Cuando sealamos como
caracterstica del poder que se trata de una realidad compleja, que-
remos desterrar esas visiones esquemticas inadecuadas en una
sociedad moderna. La complejidad deriva tanto de la pluralidad
de sus componentes como de sus interrelaciones con el derecho
que son inseparables del poder y con quien se mezclan en la rea-
lidad. Slo en un paradigma terico se pueden separar. El poder
es fuerza, es poder jurdico, y es detentador de unos ideales, por
lo que se lo sita como un hecho institucionalizado. Tanto por los
sujetos o titulares, por los contenidos, funciones y modalidades
de su ejercicio como por la accin del derecho que lo condiciona
y lo organiza, decimos que es un poder complejo.
1
Aqu nos limitaremos a delinear una de las actuales tendencias
que deberan incorporarse en los primeros lugares de la agenda del
estudio de la cooperacin internacional al desarrollo, dado que se
busca abrir un espacio desde donde analizar qu y cmo fue, es y/o
debera ser la prctica de esta actividad que ha cobrado auge en el
perodo de pos-Guerra Fra e involucra crecientemente un importante
nmero de trabajadores que la desarrollan internacionalmente y que
muchas veces lo hacen por fuera de los parmetros establecidos
por la burocracia de los ministerios de Asuntos Exteriores.
1 Peces-Barba, M. Gregorio (1999). Curso de Derechos Fundamentales, Teora General. Ma-
drid, Coedicin de la Universidad Carlos III de Madrid y Boletn Oficial del Estado, p. 340.
203 La transversalidad de los DDHH: un lmite o una directriz de la AOD?|
La particular evolucin de los derechos humanos en el siste-
ma internacional los coloca en un lugar central del sistema de las
Naciones Unidas
2
e incluso en los sistemas regionales de derecho
internacional, convirtindose en un buen ejemplo de la carencia,
por parte del sistema internacional, de un poder poltico que ga-
rantice plenamente la eficacia de ese ordenamiento.
No obstante esto, intentaremos valorar cmo en el caso de
la Ayuda Oficial al Desarrollo (concepto restrictivo de la coope-
racin internacional al desarrollo, pero por donde se vehiculiza
el mayor porcentaje de cooperacin internacional al desarrollo),
la inclusin de los derechos humanos en los ordenamientos ju-
rdicos internos de los Estados (especialmente los del Norte) la
condicionan y direccionan, dado que se colocan en la interseccin
de sistemas, lo que implica que las acciones en la esfera interna-
cional puedan ser regladas por los sistemas nacionales, ya sea de
los pases Norte o de los pases Sur.
A lo largo del texto se observa cmo la Ayuda Oficial al De-
sarrollo (AOD) es un concepto restrictivo de la cooperacin inter-
nacional para el desarrollo y los derechos humanos son incluidos
paulatinamente en la lgica de planificacin de la ejecucin de la
AOD.
Finalmente, se observa en forma de ejemplo la lenta pero
progresiva incorporacin de los derechos humanos a la prctica
de la AOD espaola.
2. Cooperacin internacional para el desarrollo
La cooperacin Internacional para el desarrollo (CPD) es el
conjunto de acciones en comn que se realizan entre diferentes
2 Si bien la Declaracin Universal de los Derechos Humanos se firma en el ao 1948, no
hay que desconocer que este acuerdo posterior y continuamente ampliado reconoce,
entre otros, remotos antecedentes, como la lucha internacional contra la esclavitud,
que llev entre 1815 y 1880 a la firma de ms de cincuenta tratados internacionales
contra la esclavitud.
204 | Hernn Gabriel Cianciardo
actores internacionales con el objeto de promover un proceso de
desarrollo en grupos vulnerables. Por lo general las acciones se
realizan sobre una o ms reas del pas que se encuentran en una
situacin ms desfavorable que en el o los pases/organismo(s)
que emprenden la accin.
Si bien existen antecedentes remotos, se reconoce en la im-
plementacin del Plan Marshall (plan de los Estados Unidos para
la reconstruccin de los pases europeos despus de la Segunda
Guerra Mundial) su establecimiento en el marco del orden inter-
nacional.
Al surgir con una lgica netamente estratgica frente a la dis-
puta Este-Oeste, fue evolucionando con despliegues y ajustes con-
textuales sobre la base de las condiciones polticas, econmicas,
culturales y sociales, hasta plantearse como una de las respuestas
vlidas para enfrentar el nuevo orden mundial, bsicamente basa-
da en transformar la realidad a travs del trabajo entre socios y
sobre la base de la corresponsabilidad.
Los componentes esenciales son la idea de beneficio e inte-
rs mutuo, logrados por medio de contribuir principalmente a la
promocin del desarrollo de los pases a los que se destinan las
acciones; su efectividad debe ser el acuerdo sobre metas, priori-
dades y estrategias comunes, definidas a partir de un dilogo en
el que tanto el donante como el receptor asumen sus respectivas
responsabilidades y funciones. Y todo ello debe hacerse sobre la
base de estrategias de largo plazo.
Estas acciones, que comprenden una gran diversidad, suelen
realizarse entre organismos internacionales y los denominados
pases en desarrollo o entre los mismos pases en desarrollo, pero
actualmente lo ms frecuente es que se realice entre un pas Norte
y otro Sur, con el objetivo de lograr una mejora de las condiciones
de vida de la poblacin de los pases en desarrollo.
La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econ-
mico (OCDE) es una organizacin de cooperacin internacional
compuesta por 30 Estados, cuyo objetivo es coordinar sus polticas
205 La transversalidad de los DDHH: un lmite o una directriz de la AOD?|
econmicas y sociales. Fundada en 1961, se ha constituido como
uno de los foros mundiales ms influyentes, en el que se analizan
y se establecen orientaciones sobre temas de relevancia internacio-
nal como economa, educacin y medioambiente. Para lograr sus
objetivos, cre comits especializados; uno de stos es el Comit
de Ayuda al Desarrollo (CAD),
3
integrado por los pases Norte.
Para clasificar la cooperacin al desarrollo, uno de los criterios
ms comunes es segn la modalidad de las acciones a ejecutar. Este
criterio la divide segn sea una accin que busque el desarrollo sobre
la base de preferencias comerciales, cooperacin econmica, ayuda
financiera, asistencia tcnica, cooperacin cientfica y tecnolgica,
ayuda alimentaria, ayuda de emergencia y/o ayuda humanitaria.
Si bien es un criterio de gran utilidad para medir los resul-
tados obtenidos resaltar la preponderancia de una variable, los
programas de cooperacin suelen incluir diversas modalidades
de forma complementaria ante una accin concreta.
3. La Ayuda Ocial al Desarrollo: un concepto restrictivo
de la cooperacin internacional para el desarrollo
La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) se encuadra en la
cooperacin internacional para el desarrollo, y en tanto es un
concepto ms restrictivo hace referencia a las modalidades de
transferencia de recursos con condiciones favorables de un pas
a otro. Tiene un origen pblico y caractersticas similares para
todos los donantes.
3 El Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) es una organizacin multilateral inserta en el
sistema de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE)
que se dedica al seguimiento y la evaluacin de las polticas de desarrollo de los pases
integrantes. Los miembros del CAD son los siguientes: Alemania, Australia, Austria,
Blgica, Canad, Dinamarca, Eslovaquia, Espaa, Estados Unidos, Finlandia, Francia,
Grecia, Holanda, Hungra, Irlanda, Italia, Japn, Luxemburgo, Mxico, Noruega, Nue-
va Zelanda, Polonia, Portugal, Suecia, Suiza, Turqua, Reino Unido, Repblica de Co-
rea, Repblica Checa y Unin Europea. http://es.wikipedia.org/wiki/Comit_de_Ayu-
da_al_Desarrollo Mayo 2007.
206 | Hernn Gabriel Cianciardo
En las relaciones internacionales, la definicin ms aceptada
de AOD es la adoptada por el Comit de Ayuda al Desarrollo
(CAD) en 1971,
4
segn el cual AOD es la transferencia de recursos
de origen pblico que un Estado, en adelante llamado Estado
donante (ED), dedica a otro Estado, en adelante denominado
Estado receptor (ER), para que este ltimo intente alcanzar
determinados parmetros de desarrollo econmico y bienestar
social. Las caractersticas principales de dicha transferencia de
recursos es su grado de concesionalidad o condicin favorable,
en un 25% en relacin con las del mercado; su registro en el
Ministerio de Asuntos Exteriores del ED y la categorizacin por
parte del sistema internacional del ER como pases en desarrollo.
Para que la transferencia de recursos se contabilice como
oficial, debe originarse en agencias oficiales, incluidos gobiernos
estatales y locales, o sus agencias ejecutivas, para diferenciar as
lo oficial de la ayuda al desarrollo con otro tipo de cooperacin al
desarrollo de origen privado o no estatal.
Paradjicamente, al ser las agencias oficiales o estatales las
que cuantifican las ayudas al desarrollo, slo desde lo terico se
puede demostrar la diferencia entre Ayuda Oficial al Desarrollo y
Ayuda al Desarrollo.
No obstante esto, la existencia de filntropos, remesas de in-
migrantes, organizaciones internacionales independientes de los
Estados y empresas hacen ms prxima la posibilidad de la ayuda
privada, o no oficial, al desarrollo.
En el mbito de las relaciones internacionales, la imputacin
contable de la transferencia de recursos con cierto grado de
concesionalidad y objetivos determinados que hemos denominado
AOD, la realizan los ED y, en menor medida, algunos ER.
4 La actualizacin de los documentos emitidos por el CAD se encuentra disponible en
Internet, http://www.oecd.org/dac (2007): Development Assistance Committee In
Dates, OECD, Pars. Se recomienda lectura del documento emitido por el Ministerio
de Asuntos Exteriores y Cooperacin de Espaa, Oficina de Interpretacin de Lenguas,
160/05.INT AV/TG, DCD/DAC/STAT(2001)8, actualmente (julio 2007) digitalizado y
hecho pblico en http://www.maec.es/NR/rdonlyres/FA69BFEE-48DB-4D4E-A094-
1314E84F4FEB/0/QueesAOD.pdf.
207 La transversalidad de los DDHH: un lmite o una directriz de la AOD?|
Los ED las hacen internacionalmente pblicas en el CAD,
donde se almacena, clasifica y analiza la ayuda gubernamental.
Las causas histricas de dicha contabilidad se encuentran ligadas
principalmente a la no existencia o precaria existencia de siste-
mas financieros confiables en los ER, pero tambin ha influido el
hecho de que en pocas de Guerra Fra contribuir al desarrollo de
determinados Estados (por ejemplo, Estados Unidos de Amrica
realizando AOD a Irak, Turqua, Corea del Sur, entre otros) signi-
ficaba mantener aliados estratgicos en zonas de inters.
Al respecto, el CAD incorpor un condicionante en cuanto al
destino de la ayuda, puesto que debe concederse y utilizarse con
finalidades de desarrollo econmico y social y, por ende, excluir
otro tipo de fines como los militares o exclusivamente comerciales,
que pueden servir para financiar exportaciones del pas donante.
En este marco, recordamos que durante la Guerra Fra, realizar
AOD en un Estado como Japn, si bien no implicaba ayuda
militar, s significaba mostrar las bonanzas del capitalismo frente
al comunismo realmente existente.
Actualmente se utiliza la clasificacin y anlisis de la ayuda
gubernamental por parte del CAD con el objetivo de asegurar
formas mnimas de ayuda, denominadas de calidad, lo que evita
presentar como flujos de AOD recursos que no cumplen con los
objetivos planteados.
Paralelamente al esfuerzo por definir criterios comunes se ha
abierto un mbito de anlisis comparado de estadsticas, a partir
de las cuales se pueden generar polticas integrales o determinar
objetivos para lograr el desarrollo econmico y social a nivel
internacional. Un ejemplo de esto es la Cumbre del Milenio.
5
5 La Cumbre del Milenio celebrada en el ao 2000 gener la Declaracin del Milenio.
En ella, los dirigentes mundiales se comprometieron a unir fuerzas para lograr que
en el ao 2015, o antes, se cumpliesen 8 objetivos y 18 metas concretas que deben
permitir el avance del desarrollo y la reduccin de la pobreza en el mundo. La Decla-
racin del Milenio sintetiza los diferentes compromisos adoptados en las sucesivas
cumbres mundiales que las Naciones Unidas organiz en la dcada del 90, y en las
cuales se abordaron dimensiones de la pobreza y sus efectos en las vidas de las per-
sonas. Tambin se hacen propuestas, como reducir a la mitad el nmero de personas
208 | Hernn Gabriel Cianciardo
Alfonso Dubois
6
aade al concepto de AOD hasta el mo-
mento presentado la siguiente aclaracin: Se entiende que un
prstamo o transferencia de dinero es concesional cuando incluye
por lo menos un 25% de elemento de donacin o gratuidad. En
consecuencia, todas aquellas transferencias financieras de origen
pblico que se concedan con niveles iguales o mayores de con-
cesionalidad se consideran dentro de la AOD. Cualesquiera otras
formas de financiar el desarrollo, por muy positivas que puedan
resultar para el pas receptor, deben diferenciarse de las propia-
mente consideradas como AOD.
Dentro de la AOD se suelen distinguir cuatro grandes gru-
pos, segn su contenido: cooperacin financiera, cooperacin
tcnica, ayuda alimentaria y ayuda humanitaria Aunque las ayu-
das tcnica y humanitaria han aumentado su peso relativo en los
ltimos aos, la cooperacin financiera contina siendo el cap-
tulo ms importante, en tanto alcanza casi las tres cuartas partes
del total. Dentro del marco de las modalidades de la AOD cabe
destacar aquellas en que los fondos pblicos sirven para cofinan-
ciar acciones de cooperacin de otros agentes. Tradicionalmente,
las ONGs han sido los principales receptores, pero ltimamente
los programas de AOD incluyen tambin a otros actores y organi-
zaciones, lo que ha estimulado mecanismos como la cooperacin
empresarial o la cooperacin universitaria.
7
con ingresos menores a 1 dlar diario y a la mitad el de las personas que padecen
hambre, conseguir para ese mismo ao la educacin primaria universal, disminuir la
desigualdad de gnero en la educacin, reducir en dos tercios la mortalidad materna
e infantil, ampliar el acceso a la planificacin familiar, asegurar la sostenibilidad am-
biental, facilitar el acceso a los medicamentos esenciales o hacer que la deuda externa
de los pases del Tercer Mundo sea sostenible en el largo plazo. En la Declaracin del
Milenio se recogen, adems, los compromisos de la comunidad internacional en las
siguientes materias: paz, seguridad y desarme; desarrollo y erradicacin de la pobreza;
medioambiente; democracia, derechos humanos y buena gestin de los asuntos p-
blicos; proteccin de las personas vulnerables, atencin a las necesidades especiales
de frica y fortalecimiento de las NNUU.
6 Dubois, Alfonso. Diccionario de Accin Humanitaria y Cooperacin al Desarrollo, Barcelona,
Icaria, 2000.
7 Ibdem.
209 La transversalidad de los DDHH: un lmite o una directriz de la AOD?|
Para Guadalupe Ruiz Jimnez,
8
[e]l concepto de coopera-
cin que surge tras la Segunda Guerra Mundial est claramente
influido por las prioridades de ayudar a la reconstruccin y demo-
cratizacin de los pases involucrados en la misma. El perodo
que le sucede de descolonizacin e independencia de las antiguas
colonias contribuye al desarrollo de un modelo de cooperacin
ms asistencial y filantrpico por parte de los gobiernos o insti-
tuciones que la otorgaban. En esta etapa (dcada de los sesenta)
en la que empieza a fraguarse el papel protagnico de la sociedad
civil, representada en sus primeros aos por la accin de organi-
zaciones de tipo confesional que fueron conquistando espacios
de accin entre las polticas de cooperacin gubernamental.
Al respecto, voces disidentes, principalmente surgidas de
ONGs, resaltan poniendo en evidencia las condiciones puestas
a estas ayudas. Por ejemplo, Maite Serrano Oate,
9
dice: A esta
imagen sobredimensionada de la capacidad de la cooperacin
para mejorar la situacin de los pueblos del Sur cabe aadir que,
en general, los ciudadanos y ciudadanas de los pases del Norte
asocian la cooperacin con la idea de generosidad y altruismo. En
1989, la mitad del pblico de Estados Unidos crea que la Ayuda
Oficial al Desarrollo (AOD) era el principal gasto del presupuesto
federal del pas, cuando por entonces la ayuda exterior supona
tan slo el 0,21% del PNB, incluida la ayuda militar. En Espaa,
tras un ao de intensas movilizaciones sociales en demanda de un
incremento de la AOD, el Gobierno se comprometi pblicamente
a incrementar la ayuda exterior hasta alcanzar el 0,5% del PNB
en 1995 y, sin embargo, la AOD difcilmente alcanzar el 0,35%,
aunque este dato probablemente no llegue a ser conocido. En
realidad, ni la cuanta de la cooperacin es tan importante como
se piensa ni responde a la imagen de altruismo y solidaridad
8 Mario Menndez, Fernando M. y Fernndez Liesa, Carlos R. (ed.) (1997). El desarrollo
y la Cooperacin Internacional, Madrid, Coedicin Universidad Carlos III de Madrid y
Boletn Oficial del Estado. Captulo V, La sociedad Civil y la cooperacin internacional
para el desarrollo: la cooperacin descentralizada, p. 146.
9 Serrano Oate, Maite, en Diccionario crtico de Ciencias Sociales, Universidad Complu-
tense de Madrid, Reyes, Romn (dir.); http://www.ucm.es/info/eurotheo/diccionario/
C/cooperacion_desarrollo.htm; 07/01/2005.
210 | Hernn Gabriel Cianciardo
que proyecta. De la misma forma que sucede con el resto de las
acciones de poltica exterior, existe un gran desconocimiento
sobre los intereses poltico-estratgicos y econmico-comerciales
que estn detrs de la cooperacin al desarrollo.
Paradjicamente, la mayor presencia de la cooperacin en
el discurso poltico y en los medios de comunicacin se produce
en un momento en que el volumen de fondos destinados a la
ayuda al Tercer Mundo tiende a descender. Esta disminucin se
da tanto en trminos absolutos (cantidad neta) como relativos
(al incluir en el concepto AOD gastos como la asistencia a
inmigrantes o la cancelacin de deudas comerciales, incluso los
gastos ocasionados por las misiones de paz, que antes quedaban
fuera de su contabilidad). Paralelamente, tras el fin de la Guerra
Fra y la Guerra del Golfo, la preocupacin por la seguridad
internacional como objetivo prioritario se ha traducido en una
mayor condicionalidad en la distribucin de la ayuda en orden a
criterios geoestratgicos, incluso ms que en pocas anteriores.
4. El enfoque horizontal de los derechos humanos en la
AOD espaola
La Agencia Espaola de Cooperacin Internacional al Desa-
rrollo entiende por enfoque horizontal de los derechos humanos
el mecanismo que permite integrar los derechos humanos a la
cooperacin para el desarrollo. Esto se hace explcito en el Plan
Director 2005-2008, el cual cristaliza un mecanismo de aplicacin
de derechos que fueron legislados especialmente para ser efec-
tivos en materia de AOD desde la Ley 23/1998, del 7 de julio de
1998, de cooperacin internacional para el desarrollo.
Con dicho enfoque se intenta mejorar la efectividad de la aplica-
cin de los derechos humanos al integrar esta perspectiva en todas
las iniciativas y actuaciones de la cooperacin espaola, tanto en los
anlisis como en el desarrollo de las actuaciones. Esta integracin
vendr referida tanto a los derechos civiles y polticos como a los
211 La transversalidad de los DDHH: un lmite o una directriz de la AOD?|
econmicos, sociales y culturales, promoviendo su realizacin y exi-
gibilidad en trminos anlogos. Consecuentemente, la integracin
del enfoque transversal se operar en tres niveles diferenciados.
En el dilogo y negociacin polticos, tanto en el marco in-
ternacional, bilateral y multilateral, con el resto de la comunidad de
donantes y con los pases socios, como en el dilogo interno entre
todos los actores de la cooperacin espaola. Este nivel propugna
un compromiso reforzado, comprometido con los principios y los
valores inherentes a los derechos humanos, la democracia y el Es-
tado de derecho, entendidos como elementos fundamentales en el
dilogo poltico y como condicin esencial del mismo.
En la planificacin estratgica de la cooperacin espaola.
La integracin del estudio y anlisis de los derechos humanos se
materializar en:
- El contexto y situacin de los derechos humanos y de la
participacin democrtica que anteceden a la formulacin
e identificacin de proyectos. Se trata de identificar los
condicionamientos ex-ante por medio de un riguroso anlisis
contextual que considere las dimensiones institucionales,
polticas, jurdicas, econmicas y sociales.
- La incidencia potencial de toda actuacin o iniciativa, po-
sitiva o negativamente, sobre la situacin de los derechos
preexistentes, especialmente en los mbitos de actuacin
comn con la UE, concretamente la lucha contra la pena de
muerte, la lucha contra la tortura, la proteccin de la infancia
en conflictos armados y el apoyo a las instituciones de pro-
mocin, defensa y proteccin de los derechos humanos.
- La elaboracin de las estrategias sectoriales, DEP, Programas
regionales y sectoriales, as como en cualquiera de los
instrumentos de planificacin y ejecucin de la poltica de
cooperacin al desarrollo.
En el seguimiento y evaluacin orientados a resultados. La
integracin del enfoque de derechos humanos como eje horizontal
exige una valoracin de las actuaciones una vez iniciadas y hasta