la prensa de Estados Unidos an comentaba la poca disposicin que tenan los pases de Amrica Latina para emprender las reformas que les permitira salir de la crisis de la deuda. A mi modo de ver esto era errneo y, de hecho, las posturas sobre la poltica econmica estaban cam- biando radicalmente. Para comprobarlo, el Instituto de Economa Internacional deci- di convocar una conferencia para que autores de 10 naciones latinoamericanas de- tallaran lo que haba estado sucediendo en sus respectivos pases. Para asegurar que to- dos abordaran un conjunto de cuestiones en comn, redact un documento de referencia donde enumer 10 reformas de poltica eco- nmica que casi todos en Washington consi- deraban necesario emprender en Amrica Latina en ese momento. A este programa de reformas lo denomin Consenso de Washington, sin imaginar que estaba acu- ando una expresin que pasara a ser el grito de batalla en los debates ideolgicos por ms de una dcada. En efecto, pens que las ideas que estaba presentando eran consensuadas, por lo cual las denomin as. A continuacin enumero esas 10 reformas. Disciplina fiscal. Esta se daba en el con- texto de una regin en la que casi todos los pases haban acumulado grandes dficit que condujeron a crisis en la balanza de pagos y estaban experimentando inflaciones eleva- das que afectaban principalmente a los po- bres porque los ricos podan colocar su dinero en el extranjero. Reordenacin de las prioridades del gasto pblico. En este caso sugera redistribuir el gasto en beneficio del crecimiento y los po- bres, por ejemplo, desde subsidios no justifi- cados hacia la atencin sanitaria bsica, la educacin y la infraestructura. Reforma tributaria. La finalidad era que el sistema tributario combinara una base tribu- taria amplia con tasas marginales moderadas. Liberalizacin de las tasas de inters. Retrospectivamente, hubiera preferido for- mularlo ms ampliamente como liberaliza- cin financiera, sealando que diferan las opiniones sobre el ritmo de implementa- cin, y reconociendo la importancia de acompaar la liberalizacin financiera con una supervisin prudencial. Tipo de cambio competitivo. Temo ha- berme ilusionado al aseverar que exista un consenso para asegurar que el tipo de cam- bio fuera competitivo, lo que implica un r- gimen intermedio; de hecho, Washington ya se haba empezado a inclinar por la doctrina que sostiene que un pas debe optar por un tipo de cambio totalmente fijo o dejarlo flotar limpiamente. Liberalizacin del comercio. Advert que no haba coincidencia sobre la rapidez con la que se debera liberalizar el comercio, pero to- dos coincidan en que era el camino acertado. Liberalizacin de la inversin extranjera directa. Expresamente no inclu la liberali- zacin general de las cuentas de capital pues no cre que ello tuviera consenso en Washington. Privatizacin. Solo esta rea, que se ori- gin como una idea neoliberal, logr ganar amplia aceptacin. Desde entonces se nos hizo cobrar conciencia de lo mucho que importa cmo se hace una privatizacin: puede ser un proceso sumamente corrupto que trans- fiere activos a una elite privilegiada por una fraccin de su valor real, pero si se realiza como es debido, es beneficioso (en especial en lo atinente a la mejora del servicio), y la empresa privatizada vende en un mercado competitivo o se regula apropiadamente. Desregulacin. Aqu se trataba de disten- der las barreras al ingreso y a la salida, y no en abolir normas de seguridad o ecolgicas No hay consenso Resea sobre el Consenso de Washington y sugerencias sobre los pasos a dar John Williamson Finanzas & Desarrollo septiembre de 2003 10 L Finanzas & Desarrollo septiembre de 2003 11 en el significado (o las normas que determinan los precios en una industria no competitiva). Derechos de propiedad. Se trataba principalmente de pro- porcionar al sector informal la capacidad de obtener derechos de propiedad a un costo aceptable (basado en el anlisis de Hernando de Soto, del cual se public una versin posterior en la edicin de marzo de 2001 de Finanzas & Desarrollo). Por supuesto, cabe plantearse varias preguntas de inters sobre esta lista. Una es si identifiqu correctamente las refor- mas que tenan un amplio consenso en Washington. Con excepcin de la No. 5, creo haber hecho un buen informe. Surge tambin preguntarse si en general se consideraba que estas reformas eran las ms urgentes e importantes para la regin en 1989. Si nos debemos atener a reformas consen- suadas, yo dira que esta lista brinda una contestacin acep- table. Tambin sealara que 1989 fue singular porque ese ao haba un amplio acuerdo sobre cules reformas tenan especial urgencia. Una tercera pregunta es si ste era un buen programa de reformas para recomendar a la regin. Mi opi- nin es que el conjunto era coherente, pero careca de una se- rie de elementos imprescindibles en un programa de reformas, como que la po- ltica macroeconmica estabilizara los ciclos y corrigiera la tremendamente desigual distribucin del ingreso que padece la regin. Distintos significados Sin embargo, resulta claro que, con el paso del tiempo, muchos llegaron a usar la expresin en un sentido muy distinto al mo. Hay no menos de dos significa- dos diferentes. Uno de ellos identifica al Consenso de Washington con el neoli- beralismo. Como alumno de Fritz Machlup, quien haca mucho hincapi en la exactitud del lenguaje para evitar que las ambigedades verbales generasen discrepancias, finalmente descubr que neoliberalismo es un trmino originalmente acuado para describir las doctrinas adoptadas por la Sociedad Mont Pelerin, que fund un grupo de eruditos despus de la segunda guerra mundial. Si bien creo que la mayora de sus miembros apoyaran buena parte de las reformas que figuran en mi ver- sin del Consenso de Washington, hay una serie de doctrinas neoliberales que brillan por su ausencia en mi lista: el mone- tarismo, las tasas impositivas bajas que requiere la economa de oferta, el Estado mnimo que niega toda responsabilidad de corregir la distribucin del ingreso o la internalizacin de las externalidades, y la libre circulacin del capital. Esta interpretacin alternativa de la expresin, a la que ter- min considerando populista, nunca habra podido surgir si alguien se hubiera embarcado en el cuidadoso tipo de anli- sis taxonmico que me inculc Machlup. Es posible decir que esta acepcin populista surge porque los opositores a la reforma decidieron explotar el indudable resentimiento que algunos reformadores sentan por la expresin. stos pensa- ban que las reformas se haban adoptado por la presin de Washington, y no por el propio inters racional de la nacin. Si estos opositores a la reforma tambin pudieran reinterpre- tar el Consenso de Washington como un conjunto extremista de creencias fundamentalistas sobre el mercado, habra una mayor posibilidad de desacreditar la reforma. A esta posibili- dad sin duda contribuira el hecho de que las 10 reformas es- taban muy sesgadas hacia la liberalizacin, lo que era defendible puesto que este programa estaba originalmente dirigido a la Amrica Latina de 1989, pero se vuelve grotesco cuando se lo interpreta como un programa para todos los pases en cualquier poca (como lo han hecho los crticos populistas). La segunda explicacin alternativa posible es que el Consenso de Washing- ton implica el conjunto de polticas que siguen colectivamente las instituciones de esa ciudad que asesoran a los pases en desarrollo: las instituciones de Bretton Woods (el FMI y el Banco Mundial), el Banco Interamericano de Desarrollo, el Tesoro y quiz la Reserva Federal de Estados Unidos. En la me- dida en que yo era un testigo veraz de la escena de Washington en 1989, inicial- mente mi concepto original y esta alter- nativa se identificaban, aunque ya he admitido que Washington nunca com- parti mi entusiasmo por la bsqueda de un tipo de cambio competitivo. Pero con el paso del tiempo ambos conceptos comenzaron a diferir en mayor me- dida cuando cambi la posicin colectiva de las institucio- nes. Una discrepancia importante se relaciona con el inters que empez a demostrar Washington en promover la convertibilidad de la cuenta de capital. Ahora es inoperante Las cosas cambiaron nuevamente, y yo asegurara que esta se- gunda interpretacin del Consenso de Washington ahora se volvi inoperante porque ya no hay acuerdo alguno entre la actual administracin de Estados Unidos y las instituciones fi- nancieras internacionales sobre los grandes lineamientos de la Ya no hay acuerdo alguno ent re la act ual administracin de Estados Unidos y las instituciones financieras int ernacionales sobre los grandes lineamient os de la polt ica econmica. poltica econmica. Considrese, por ejemplo, la reciente cr- tica que realiz el FMI en la edicin de abril de 2003 de Pers- pectivas de la economa mundial a la poltica fiscal de Estados Unidos. O el contraste entre el desdn de la administracin Bush hacia la distribucin del ingreso y la creciente preocupa- cin del Banco Mundial por dicho tema, plasmado en su Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001. Ahora hay una nueva diferencia crtica de posturas ante la liberalizacin de la cuenta de capital en los mercados emergentes, que el FMI abandon sensatamente luego de la crisis asitica (vase, por ejemplo, Rogoff, 2002), mientras que la administracin Bush sigue intimidando a pases como Chile y Singapur con acuer- dos bilaterales de libre comercio para cercenar incluso los con- troles de capital ms inteligentes. Respecto al comercio, las instituciones financieras internacionales han criticado dura- mente la poltica de Estados Unidos sobre agricultura y acero. As que, en este sentido, nada queda del Consenso de Washington, lo que refleja el abismo que abri la administra- cin Bush entre Estados Unidos y el resto del mundo. Hoy en da la segunda acepcin la populista de la expresin es claramente la ms usada. Moiss Nam reflej este hecho al afirmar que el trmino se haba convertido en una marca registrada perjudicada (Nam, 2003). Esto tam- bin qued demostrado en Brasil, cuando el ao pasado el candidato pre- sidencial Luiz Incio Lula da Silva pro- meti durante la campaa electoral que, de ser elegido, anulara el Consenso de Washington y cambiara el modelo econmico a partir del primer da de su mandato. Tambin asegur que no per- mitira que volviera la inflacin, que planificaba expandir el comercio (aun- que mostraba ms entusiasmo por el Mercosur que por el ALCA), y que la funcin del sector privado brasileo era preponderante. De modo que, en esencia, Lula ha- ba refrendado lo que yo sostena respecto al Consenso de Washington, al tiempo que denunciaba el significado popular del mismo. Consenso II no Cuando una expresin llega a adquirir significados tan dispa- res, conviene eliminarla del vocabulario. Eso sugerimos en un nuevo libro que editamos Pedro-Pablo Kuczynski y yo, After the Washington Consensus: Restarting Growth and Reform in Latin America, donde intentamos preguntar cmo debera ser el programa de la poltica econmica para Amrica Latina en el ao 2003, dadas las decepciones de los ltimos aos. El libro tiene cuatro mensajes principales. Primero, soste- nemos que los resultados decepcionantes de estos ltimos aos se deben sobre todo a la serie de crisis que azot a la re- gin. Esta no era la primera vez que las crisis golpeaban a Amrica Latina, pero indica que es necesario fortalecer a los pases de la regin, esencialmente mediante la poltica ma- croeconmica. Un paso importante sera pasar de una poltica fiscal procclica a una anticclica, practicando la austeridad en los perodos de auge y fuertes afluencias de capital, para acu- mular reservas y reducir el coeficiente de endeudamiento. Esto crear el mbito para introducir polticas de expansin en pocas malas. Puede ser econmicamente obvio, pero pol- ticamente es difcil, pues implica que el ministro de Hacienda pida austeridad fiscal cuando la coyuntura es menos apre- miante. Para fortalecer la resolucin poltica, instamos a crear un mecanismo de vigilancia regional de pares anlogo al Pacto de Estabilidad y Crecimiento europeo (de ser posible, ms sofisticado). Otro paso importante para evitar las crisis es adoptar un rgimen cambiario suficientemente flexible que ante el pnico permita depreciar la moneda, como lo hizo Brasil el ao pasado. Ello no implica que los pases recurran a la flotacin limpia, ya que otra forma importante de reducir la vulnerabilidad a las crisis es mantener un tipo de cambio suficientemente competitivo que limite la acumulacin de la deuda cuando el capital quiere ingresar, aunque ello implique medidas como el encaje chileno para frenar la excesiva afluen- cia de capitales. El ltimo paso es aumentar el ahorro interno, para que la afluencia de capitales no sea un prerrequisito esencial del crecimiento sino la guinda del pastel. Esto implica la necesidad de una poltica fiscal menos expansiva en prome- dio a lo largo del ciclo, y reformar el sistema de jubilaciones. El segundo mensaje del libro es que los pases deben completar las re- formas de liberalizacin plasmadas en la versin original del Consenso de Washington. El resultado de estas refor- mas puede haber resultado insignifi- cante; mas sin embargo, la mayora de las evaluaciones serias concluyen que su impacto fue positivo, a pesar de que, en algunos casos, se puede criticar la forma de implementarlas. Por ejemplo, la libe- ralizacin del comercio se centr exclu- sivamente en las importaciones, sin brindar suficiente atencin a mejorar el acceso al mercado de exportacin y establecer un tipo de cambio competitivo para asegurar que los recursos liberados en los sectores que com- piten con los importadores fluyan hacia el sector exportador. La liberalizacin financiera a menudo tuvo lugar sin el com- plemento apropiado de supervisin prudencial que exige un sistema financiero liberalizado. Con demasiada frecuencia, las empresas privatizadas no se vendan en un mercado com- petitivo, ni estaban apropiadamente reguladas. As que, para completar la reforma de la privatizacin y del comercio, es importante remediar esas omisiones. Adems, el nico mer- cado que experiment escasa liberalizacin es el laboral. Resulta as que la mitad de la fuerza laboral trabaja en el sec- tor informal. Creemos que sera mucho mejor que las exi- gencias en los contratos formales de trabajo se llevaran a niveles realistas, para que ms trabajadores recibieran benefi- cios bsicos como seguro de salud, derechos jubilatorios, y alguna clase de seguro por desempleo, y se redujeran los elementos que disuaden la expansin del sector formal. Pero sera errado dar la impresin de que la nica tarea en esta coyuntura es completar lo que a menudo llamamos Finanzas & Desarrollo septiembre de 2003 12 Cuando una expresin llega a adquirir significados t an dispares, conviene eliminarla del vocabulario. reformas de primera generacin, y esto es parte de nuestro tercer mensaje. La nueva idea ms importante de la econo- ma del desarrollo en los aos noventa fue el reconocimiento de la funcin crucial de las instituciones para permitir que una economa funcione con eficacia. Nam (1994) fue el pri- mero en resaltar la importancia de las reformas instituciona- les para complementar las reformas de primera generacin en Amrica Latina, apodndolas reformas de segunda gene- racin, y en un documento publicado en 2002 por Ross Levine y William Easterly se concluye que el estado de desarrollo institu- cional suministra la nica variable que predice fielmente el grado de de- sarrollo de un pas. (A propsito, al- gunos diran que segunda genera- cin es un nombre inapropiado, ya que la existencia de instituciones que funcionan decentemente por ejemplo, un sistema de supervisin financiera puede ser una condi- cin previa para ciertas reformas de liberalizacin, lo que implica que la segunda generacin debera preceder a la primera.) En nuestro libro sostenemos que dichas reformas son propensas a ge- nerar confrontaciones polticas con algunos de los grupos de inters ms poderosos, como la judicatura y los profesores de la enseanza pblica. La judicatura en Amrica Latina es famosa por ignorar las consideraciones econmicas, por ejemplo, al desconocer los derechos de los acreedores a tal punto que los acreedores se vuelven reacios a prestar. O, peor an, est tan corrompida que hay que pagar a los jueces para que permitan recuperar el dinero. Similarmente, muchos sin- dicatos de docentes han quedado cautivos de grupos peque- os con planes polticos no relacionados con la profesin. Entendemos que la respuesta no es tratar de desarticular los sindicatos, sino, ms bien, procurar la profesionalizacin de la enseanza para que los profesores deseen que sus sindica- tos se conviertan en socios positivos de la reforma. El mensaje final del libro trata sobre la distribucin del in- greso, un tema de importancia capital en Amrica Latina, pues tiene las distribuciones ms desiguales del mundo. El punto de partida es reconocer que los pobres pueden serlo menos, de dos maneras. Una es aumentando el tamao global del pastel econmico del cual toda la sociedad obtiene su in- greso. La otra es redistribuyendo un pastel de tamao fijo, de modo que los ricos obtengan una proporcin menor y los po- bres una mayor. Dado que en un pas donde los pobres reci- ben una proporcin muy pequea del ingreso se necesita redistribuir una parte relativamente pequea del ingreso de los ricos para realmente hacer mella en la pobreza, es sensato pensar que Amrica Latina haga algo en este sentido. Tradi- cionalmente, el sistema fiscal ha distribuido el ingreso gra- vando con impuestos progresivos a los ricos y utilizando este producto para financiar gastos sociales que benefician des- proporcionadamente a los pobres. Vemos que esto es viable, especialmente recurriendo ms a los impuestos sobre la pro- piedad (que son progresivos) para financiar a los gobiernos subnacionales que en aos recientes han cobrado importan- cia en muchos pases de Amrica Latina. Pero tambin soste- nemos que la innovacin clave para mejorar la distribucin del ingreso provendr de permitir que los pobres accedan a los medios que les permitirn salir de la pobreza: educacin para aumentar su capital humano, reforma del registro em- presarial para que sus microempresas operen en el sector formal, microcr- ditos que les permitan comprar capi- tal fsico, y, en ciertos lugares, reforma agraria para proporcionarles acceso a la tierra. Esperamos que este programa no sea rotulado Consenso de Washington II. No es obra de quie- nes trabajan en Washington. No in- tenta comunicar un consenso (ni siquiera llegamos a un consenso total entre nosotros). La frase adquiri un grado tal de ambigedad que entor- pece la claridad de pensamiento. Per- mitan, en cambio, que el programa sea evaluado por sus mritos, como contribucin a un muy necesario de- bate, el cul debera ser el derro- tero de la reforma econmica mien- tras (ojal) dejamos atrs la marchita retrica ideolgica de los aos noventa. John Williamson es Investigador del Instituto de Economa Internacional en Washington. Referencias: Fondo Monetario Internacional, 2003, Perspectivas de la economa mundial, abril (Washington). Kuczynski, Pedro-Pablo y John Williamson, a cargo de la edicin, 2003, After the Washington Consensus: Restarting Growth and Reform in Latin America (Washington: Instituto de Economa Internacional). Levine, Ross y William Easterly, 2002, Tropics, Germs, and Crops: How Endowments Influence Economic Development, Center for Global Development Working Paper No. 15 (Washington). Nam, Moses, 1994, Economic Reform and DemocracyLatin America: The Second Stage of Reform, Journal of Democracy, vol. 5 (octubre). , 2002, Washington Consensus: A Damaged Brand, Financial Times, 28 de octubre. Rogoff, Kenneth S., 2002, Rethinking Capital Controls: When Should We Keep an Open Mind?, Finanzas & Desarrollo, vol. 39 (diciembre) pgs. 5556. Williamson, John, 1990, What Washington Means by Policy Reform, en Latin American Adjustment: How Much Has Happened?, edicin a cargo de J. Williamson (Washington: Instituto de Economa Internacional). Finanzas & Desarrollo septiembre de 2003 13 Las reformas de segunda generacin son propensas a generar confront aciones polt icas con algunos de los grupos de int ers ms poderosos, como la judicat ura y los profesores de la enseanza pblica.