Teniendo en cuenta que la accin de grupo, de acuerdo los artculos 3 y 46 de la
ley 472 de 1998, es una accin de naturaleza indemnizatoria, que tiene por objeto resarcir los daos y perjuicios sufridos por un grupo determinado de personas, este despacho proceder a realizar el respectivo juicio de responsabilidad dentro del caso concreto, de acuerdo con los lineamientos que esta Corporacin ha trazado en materia de responsabilidad extracontractual del Estado.
DERECHOS ADQUIRIDOS - Vigencia de la ley / MERA EXPECTATIVA - Vigencia de la ley / VIGENCIA DE LA LEY - Meras expectativas. Derechos adquiridos / PROGRAMA ACADEMICO - Ilegal. Mera expectativa
En conclusin, tenemos entonces que cuando una norma entra a regir, sta se aplica a todas aquellas situaciones abstractas que aun no se han consolidado en virtud de la norma anterior, por la falta de verificacin de alguno de los supuestos de hecho que esta establece; y, por el contrario, en aquellas situaciones que se han logrado consolidar en vigencia de la anterior ley, son respetadas por la nueva regulacin. En el caso concreto, y de acuerdo a las pruebas obrantes en el expediente, la Universidad Santiago de Cali notific al ICFES el 11 de marzo de 1996, de la creacin de un programa denominado Programa Integrado de Salud, que consista a su vez en tres sub-programas, uno de los cuales era el referido a la Tecnologa Para la Atencin Pre-hospitalaria. Seis meses despus, el 11 de septiembre de 1996, asegura el demandante, supuestamente amparada en los artculo 5 y 6 del Decreto 2790 de 1994, la Universidad Santiago de Cali inicia actividades acadmicas dentro del programa de Tecnologa en Atencin Pre- hospitalaria. No obstante lo anterior, antes de que transcurrieran los seis meses de que trataba el Decreto 2790 de 1994, entr a regir el Decreto 1225 el da 18 de julio de 1996, fecha de su publicacin en el Diario Oficial, cuyo artculo sexto EXIGA para la iniciacin de clases, el registro del respectivo programa, y el artculo 11 derogaba aquellas disposiciones anteriores que le fueran contrarias. Este despacho considera que el trmite de la inscripcin del programa de Tecnologa de Atencin Pre-hospitalario, debi acogerse a las previsiones establecidas en este decreto, por cuanto que para la fecha del 18 de julio de 1998, haban transcurrido solo cuatro meses desde la notificacin del respectivo programa al ICFES, por lo cual NO SE HABAN DADO TODOS LOS SUPUESTOS DE HECHO NECESARIOS PARA QUE LA NORMA DEL ARTCULO SEXTO DEL DECRETO 2970 DE 1994 OPERARA, faltando el referido al transcurso de 6 meses despus de la notificacin del programa, siendo entonces una mera expectativa que fue modificada por la nueva regulacin, la cual estableca como indispensable para la iniciacin de actividades acadmicas, la obtencin del respectivo registro. Teniendo en cuenta lo anterior, el Acto Administrativo 0179 de 2001, mediante el cual se neg el registro del mencionado programa, y que se seala por el demandante como la causa generadora del dao, no pudo afectar a los estudiantes demandantes, por cuanto stos ya se encontraban en una situacin calificada como ilegal por un Decreto reglamentario, por lo tanto ningn acto administrativo, jerrquicamente inferior, poda cambiar esta situacin; de no ser as, el Acto Administrativo quedara viciado de nulidad por la causal primera del Cdigo Contencioso Administrativo. Aun de haber sido positivo desde un principio el registro del programa, este tendra efectos hacia el futuro, dando va libre para iniciar actividades solo en fecha posterior al respectivo registro. Nota de Relatora: Ver sentencia del 18 de febrero de 1999. Corte Suprema de J usticia en sentencia del 12 de diciembre de 1974 y sentencia de la Corte constitucional Sentencia C- 619/0.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogot D.C., diecisis (16) de febrero de dos mil seis (2006)
Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE FOMENTO PARA LA EDUCACION SUPERIOR - ICFES-
Referencia: IMPUGNACION CONTRA LA SENTENCIA DE 18 DE MARZO DE 2005, PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA
ACCION DE GRUPO
Resuelve la Sala el recurso de apelacin interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de fecha 18 de marzo de 2005, mediante la cual se declar infundada la excepcin de inepta demanda por improcedencia de la accin, y se negaron las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
Los seores MARGARETH ALEGRIA LOPEZ, JULIA ELENA ARCILA CARDONA, ARICARPO GONZALEZ FRAISUTY, FERNANDO AVILES ZAMBRANO, ALEXANDER BARRERA LOAIZA, ISIS KARIN BASTIDAS VARGAS, ROBINSON BEDOYA CARDONA, HERNAN F. BONILLA QUINTERO, ALEXANDER CALDERON LEMUS, ANDRES FELIPE CASANOVA ESCOBAR, HAROLD HEVER CASTILLO DIAZ, GUSTAVO ADOLFO CELIS, YISETH V. COLORADO CHICA, LINA DUNNELLY CORREA HOME, HECTOR F. CUELLAR QUINTERO, CLAUDIA PATRICIA HENRIQUEZ, JULIAN A. ESCOBAR DELGADO, LUIS FELIPE FLOREZ MAYA, HUGO ALEXANDER GARCIA, DIEGO FERNANDO GARCIA SUAZO, HECTOR MARIO GARCIA FAJARDO, PAOLA ANDREA GARZON RAMIREZ, OMAR EDILSON GONZALEZ G., LUIS HERNANDO GRISALES, JULIAN ANDRES HERNANDEZ, DIEGO FELIPE HUERTAS SAENZ, FERNANDO MEJIA ZAPATA, GLORIA YINETH MENDOZA SALAS, JENNY PATRICIA MOLINA GUEVARA, JULIET MILENA MORENO TOLOSA, CESAR OSMAR MOSQUERA O., ANGELICA MOSQUERA R., CATHERINE MUOZ ARANGO, PAOLA ANDREA MUOZ DIAZ, PAULA ANDREA OSORIO DELGADO, OSCAR DARIO RAIGOZA B., FRANCISCO JOSE RODRIGUEZ GUZMAN, WILMAR A. RODRIGUEZ MUOZ, DANIEL ENRIQUE ROJAS GARCIA, CAROLINA SALAZAR BETANCOURT, PAULA ANDREA SANCHEZ BERRIO, LUZ MILENA SANTAMARIA DIAZ, MILY EDILIA SOLARTE ROSERO, ADRIAN A. TABARES BURBANO, JENNIFER TRIVIO MORENO, CARLOS AUGUSTO URBANO HOYOS, GIOVANNI VARGAS PINEDA, FELIPE VELASCO RIVAS, CARLOS A. WISWEL P. y MABEL GHILLIAN SAAVEDRA QUINTANA, obrando en su propio nombre, acuden a esta jurisdiccin representados por apoderado judicial debidamente constituido, para ejercer la ACCION DE GRUPO consagrada en el artculo 88 de la Constitucin Nacional, y desarrollada por la Ley 472 de agosto 5 de 1998, en el Captulo I del Ttulo III, contra el Establecimiento Pblico del orden nacional INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA EDUCACIN SUPERIOR -ICFES-, en la que solicitaron las siguientes:
PRETENSIONES
El demandante en su escrito de demanda, solicita que se condene al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES a pagar los perjuicios que se les ocasionaron a los demandantes y a quienes integran el mismo grupo, por la omisin de esta entidad en registrar el programa de Tecnologa en Paramdicos o Tecnologa en Atencin Prehospitalaria, de conformidad con las disposiciones contenidas en el Decreto 2790 de 1994, causa daosa que reconoci el ICFES en acto administrativo No. 000-270 del 6 de febrero de 2002, que dispuso:
Este despacho considera que en la parte motiva de la Resolucin 000179 del 19 de octubre del ao 2001, no se hizo un anlisis de los motivos y hechos que dieron lugar a negar el registro del programa, por cuanto no existen argumentos ni de orden jurdico ni acadmico para negarlo, aceptndose en parte, lo argumentado por el apoderado de la Universidad y en consecuencia la resolucin que orden negar el registro del programa Tecnologa Prehospitalaria debe ser revocada.
Se solicita en la demanda de ACCION DE GRUPO que se hagan las siguientes condenas:
PRIMERA.- Que se condene al INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA EDUCACIN SUPERIOR -ICFES-, a reconocer y pagar plenamente y en forma actualizada los perjuicios morales, materiales y vida de relacin que les ocasion a las personas demandantes en esta ACCION DE GRUPO, a las que posteriormente llegaren a adherir a la demanda hacindose parte de este proceso, y a las dems personas que tambin fueron afectadas individualmente por aquellas, as no se hubieren hecho parte en el presente proceso.
Dichos perjuicios deben comprender el dao emergente pleno, el lucro cesante pleno, y los perjuicios morales plenos que en forma individual tuvieron los beneficiarios de la presente ACCION DE GRUPO. Y los que se llegaren a demostrar en el proceso, todos debidamente actualizados conforme a las reglas de indexacin y liquidacin de intereses.
SEGUNDA.- Que como consecuencia de la condena que se llegare a producir, se conmine a la entidad demandada a constituir en un trmino no mayor de 10 das, un fondo para que sea administrado por el Defensor del Pueblo con el cual se pueda atender el pago de la indemnizacin colectiva a los afectados en cuyo favor se decrete la condena, equivalente a la suma ponderada de las indemnizaciones individuales.
TERCERA.- Que se sealen los requisitos que deben cumplir los beneficiarios de la presente accin que han estado ausentes del proceso a fin de que puedan reclamar la indemnizacin correspondiente.
CUARTA.- Que se ordene la liquidacin de los honorarios del abogado coordinador, que correspondern al 10% de la indemnizacin a que tengan derecho cada uno de los miembros del grupo que no hayan sido representados judicialmente.
QUINTA.- Que se ordene que con el fondo sealado se establezca que se puedan pagar: a) Las indemnizaciones individuales a que tienen derecho quienes formaban parte del presente proceso como demandantes, adherentes o integrantes del grupo, segn la porcentualizacin que se llegare a precisar en el curso del mismo.
b) Las indemnizaciones correspondientes a las solicitudes que llegaren a presentar oportunamente los interesados que no hubieren intervenido en el proceso y que no los acogi la sentencia por no aparecer relacionados como integrantes del grupo que renan los requisitos que se establezcan en la sentencia que habr de producirse.
c) El pago de los honorarios del abogado coordinador por adelantar la presente accin, correspondiente al 10% de la indemnizacin a que tengan derecho cada uno de los miembros del grupo que no hayan sido representados judicialmente.
SEXTA.- Que se ordene la publicacin de un extracto de la sentencia que se llegare a dictar, de ser favorable a las pretensiones incoadas.
SEPTIMA.- Que se ordene la liquidacin de las costas a cargo de la parte vencida, incluyendo las agencias en derecho a favor de quienes presentaron esta Accin de Grupo, y de quienes posteriormente se hicieron parte en el presente proceso hacindose representar judicialmente en el mismo.
HECHOS
1. El 11 de marzo de 1996, la Universidad Santiago de Cali, mediante comunicacin radicada con el nmero 8132, notific al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES-, la creacin del Programa Integrado en Salud (PIS), que inclua a su vez tres programas acadmicos, uno de ellos, el programa de Tecnologa en Paramdicos, luego denominado Atencin Pre-hospitalaria, encontrndose en ese entonces vigente el Decreto 2790 de 1994, que en su artculo 5. dispuso:
Transcurridos los seis (6) meses sealados en el artculo 2 de este decreto sin que haya efectuado la verificacin al programa creado, la institucin podr iniciar actividades acadmicas sin perjuicio de que en cualquier momento se practique la visita correspondiente, con el fin de comprobar las condiciones de funcionamiento del programa.
2. El 11 de septiembre de 1996, esto es, exactamente seis (6) meses despus de haberse notificado al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES- de la creacin de este programa, la Universidad Santiago de Cali y puesto que no se haba realizado la visita de esta entidad para la verificacin de que hablaba el Decreto 2790 de 1994, inici actividades acadmicas en el programa de TECNOLOGA EN PARAMDICOS, luego denominado TECNOLOGA EN ATENCIN PREHOSPITALARIA.
3. El 9 de diciembre de 1996 la Subdirectora General Tcnica y de Fomento del ICFES, mediante oficio No. 006219 manifest a la Universidad Santiago de Cali que, en razn a que sta aparentemente no haba contestado la solicitud de desagregacin de los programas que integraban el programa integrado en Salud, hecha por un presunto oficio No. 3211 que nunca fue recibido por la Universidad, proceda a devolver la documentacin entregada.
4. El 12 de marzo de 1997, mediante oficio No. 001219, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES- solicit informacin complementaria a la Universidad sobre el programa controvertido y radicado bajo la denominacin Tecnologa en Paramdicos, y niega adems, que la presentacin del programa se realiz el 11 de marzo, a pesar de la prueba de radicacin ante ese Instituto.
5. No obstante que la Universidad Santiago de Cali respondi las solicitudes de aclaracin, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior - ICFES- guard silencio, procediendo la Universidad en consecuencia a informarle que al Programa de Tecnologa en Paramdico se le haba cambiado la denominacin por recomendacin del Ministerio de Salud, que defini que el nuevo actor en salud bajo la propuesta de la Universidad debera adoptar el campo de atencin Prehospitalaria (APH).
6. El da 19 de marzo de 1999, tres aos despus de la iniciacin de actividades del programa cuestionado, la Secretara General del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES-, manifest a la Universidad Santiago de Cali, mediante oficio No. 4510, que era del mayor inters para el Instituto encontrar alternativas encaminadas a que los alumnos del programa, que actuaron de buena fe, no resultaran perjudicados por la disquisicin normativa sobre el decreto a aplicar, es decir, el 1225 de 1996 o el alegado por la Universidad Decreto No. 2790 de 1994.
7. Sin embargo, el da 29 de marzo de 1999 el Ministerio de Educacin Nacional orden la apertura de investigacin administrativa a la Universidad de Santiago de Cali, mediante Resolucin No. 643, procediendo a efectuar visita los das 8 y 9 de abril de 1999 por parte de funcionario del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES-, constatando que la Universidad efectivamente inici clases con los estudiante de Tecnologa en Atencin Prehospitalaria o Tecnologa en Paramdicos el da 9 de diciembre de 1996, con 52 alumnos matriculados, formulando pliego de cargos a la Universidad el da 23 de agosto de 1999, en el sentido que desde el 11 de septiembre de 1996 funcionaba el mismo programa bajo la denominacin Tecnologa en Paramdicos.
8. Contra el pliego de cargos formulado contra la Universidad Santiago de Cali, se presentaron los respectivos descargos el da 1. de octubre de 1999 ante el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES-, procediendo el Ministerio de Educacin Nacional a sancionar a la Universidad con amonestacin pblica, y ordenando adems un examen de idoneidad para validar los conocimientos de los estudiantes que se encontraban cursando estudios en Tecnologa de Atencin Pre-hospitalaria, entre otros.
9. El 9 de enero de 2001 la Universidad Santiago de Cali present recurso de reposicin contra la anterior medida sancionatoria, adicionando al mismo un oficio del 15 de abril de 2001 por el que la Universidad insisti en que haba demostrado radicar la informacin judicial del 11 de marzo de 1996 bajo el amparo de las normas vigentes para esa poca y al mismo tiempo que haba afirmado no haber recibido ninguna solicitud de informacin complementaria dentro de los seis (6) meses siguientes por parte del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES-, se conclua que haba aparecido el hecho de una negacin indefinida (Cdigo de Procedimiento Civil artculo 177), por cuanto la Universidad no recibi la solicitud que el Instituto le manifest haber enviado, concluyendo por esta circunstancia en la omisin injustificada en el otorgamiento del registro respectivo.
10. El da 19 de octubre de 2001, por primera vez despus de 5 aos y 7 meses, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES- se pronunci respecto al registro acadmico del Programa Tecnologa en Atencin Prehospitalaria, negando el reconocimiento del mismo, a travs del acto administrativo No. 000179 expedido por la Subdirectora de Monitoreo y Vigilancia.
11. Sin embargo, la Universidad Santiago de Cali no se rindi y el da 9 de noviembre de 2001 radic ante el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES-, Recurso de Reposicin y en Subsidio el de Apelacin contra la Resolucin No. 000179 del 19 de octubre de 2001, argumentando idnticas razones a lo largo del perodo en que el Instituto omiti el reconocimiento del registro.
12. Finalmente mediante Resolucin No. 000270 del 6 de febrero de 2002, cuando ya el grupo afectado haba desertado en su totalidad del programa y teniendo que recurrir a transacciones con la Universidad del Valle para continuar al menos estudiando otra carrera, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES- reconoce su error y procede a registrar el respectivo programa.
CONTESTACIN DE LA DEMANDA
El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES- interviene en la instancia por conducto de su representante judicial, quien manifiesta inicialmente en su escrito contestatario que es necesario hacer la siguiente aclaracin previa:
Las acciones aluden al Decreto 2790 de 1994 y hay prueba, como se demostrar ms adelante, que la norma vigente era el Decreto 1225 de 1996 que no permita bajo consideracin ninguna poner en funcionamiento el programa antes de ser autorizado con el registro, y que no ofrece prerrogativa alguna en relacin con el supuesto silencio administrativo positivo mal invocado en esta accin. El registro de un programa no es otorgado en todo caso, pues se trata de una decisin que corresponda adoptar al ICFES, como ltima etapa del proceso de verificacin sobre el cumplimiento de sus adecuadas condiciones legales y acadmicas, una funcin enmarcada dentro de los fines que la Constitucin Poltica persigue al asignar competencias de inspeccin y vigilancia de la educacin superior: velar por su calidad y adecuado cubrimiento.
Lo anterior indica que si una institucin ofrece o desarrolla un programa acadmico del nivel de educacin superior, sea este de pregrado o de postgrado, sin contar con el previo registro, est trasgrediendo totalmente el ordenamiento jurdico sobre la materia, pues sin aqul es un IMPOSIBLE LEGAL INICIAR ACTIVIDADES ACADEMICAS.
Anota que con la expedicin de los Decretos 2230 y 2232 del 8 de agosto de 2003, que reestructuraron en su planta y funciones al Ministerio de Educacin Nacional y al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES-, respectivamente, todas las funciones relacionadas con la notificacin e informacin de programas acadmicos de educacin superior por parte de las instituciones de educacin superior, pasaron a ser desempeadas directamente por el Ministerio de Educacin Nacional sin la intervencin del ICFES. Que la misma suerte corrieron las funciones de Inspeccin y Vigilancia, que son desempeadas hoy de manera directa por la Direccin de Apoyo y Seguimiento de la Educacin Superior y la Subdireccin de Vigilancia Administrativa.
Estima que es la institucin, que decide ofrecer un programa acadmico de manera irregular, contrariando las normas de educacin superior vigentes, quien en ejercicio de su autonoma, debe entrar a resolver todos los problemas creados por razn de la conducta ilegal que los origin, lo que obliga a la entidad a oponerse a las pretensiones de la demanda, por considerarlas irreflexivas e infundadas, con arreglo a la verdad histrica.
Hace la observacin, que en los casos de matrcula de un estudiante en una institucin de educacin superior, l necesariamente debe hacer uso de su voluntad autnoma de eleccin en cuanto a institucin, a programa acadmico y dems aspectos que incluyen su decisin, y que adems ste tiene el deber de verificar la legalizacin (registro) del programa que ha elegido, ante las autoridades educativas correspondientes, para esa oportunidad el ICFES. De lo anterior se desprende, que la responsabilidad frente a cualquier presunto dao, no compromete al ICFES sino a la universidad y a los estudiantes, mxime cuando ha quedado clara la ausencia de cualquier nexo causal en el presunto dao atribuido al ICFES.
Termina proponiendo la excepcin de mrito de INEPTA DEMANDA POR IMPROCEDENCIA DE LA ACCIN, que la hace consistir en que la accin carece de fundamentos jurdicos conforme a los planteamientos ya esbozados, por lo que solicita declarar probada la excepcin propuesta y denegar las splicas de la demanda.
PROVIDENCIA IMPUGNADA
Considera el Tribunal que el DAO no fue real, por cuanto los estudiantes fueron compensados por la Universidad Santiago de Cali, mediante contratos de transaccin, que tenan por objeto cursos en reas afines, el intercambio de estudiantes, y otros conceptos. Por lo que concluye que toda erogacin que hubieren realizado los demandantes, ya fue compensada por la institucin.
Respecto del estudio de la IMPUTACIN, el Tribunal dice que si bien el ICFES revoc mediante Resolucin 000-270 del 6 de Febrero de 2002, la Resolucin No. 000179 del 19 de octubre de 2001, que haba negado el registro de la creacin del programa TECNOLOGA EN ATENCIN PREHOSPITALARIA, los efectos de ese acto, por ser de contenido particular y concreto, solo cobijan a la Institucin Universitaria; adems, la Universidad, al ofrecer su programa educativo y admitir a sus estudiantes, celebra una relacin contractual acadmica con stos, por lo que solo ella debe responder por los efectos y modificaciones a dicha relacin.
En cuanto al estudio del NEXO DE CAUSALIDAD, el Tribunal estima que el acto administrativo que niega el registro de un programa es de contenido individual, y por tanto, no puede entenderse que haya ocasionado daos directos a los estudiantes del programa ofrecido. Continua el Tribunal diciendo que los perjuicios recibidos por los estudiantes derivan en forma directa de un negocio contractual y no propiamente del acto denegatorio del registro o del acto de revocacin de ste.
Termina la sentencia diciendo:
En conclusin, no existe legitimidad en la causa por pasiva, pues se pudo establecer que el dao por el cierre de los programas lo asumi la Universidad, como ente jurdico autnomo, que celebr contratos de transaccin y otros convenios educativos para aliviar la situacin de sus estudiantes. En el caso no puede verse claramente configurado la relacin causal, entre el posible dao por la actuacin administrativa del Icfes, y el dao a los estudiantes. El acto administrativo de cierre, debe ser entendido como de contenido individual, pues afecta al ente universitario como persona jurdica y no a la comunidad de quienes lo integran.
IMPUGNACIN
El apoderado del demandante impugn la sentencia del Tribunal basndose en tres argumentos del siguiente tenor:
1. S existe un vnculo entre el ICFES y los estudiantes de la Universidad Santiago de Cali, por tal razn s debe el ICFES responder por su omisin.
2. El dao s fue real, al punto que la Universidad Santiago de Cali compens algunos afectados, no todos, pero esta compensacin result insuficiente, razn por la cual se demand al ICFES.
3. El acto administrativo (resolucin 179 del 19 de octubre de 2001) s afect a los estudiantes de la Universidad Santiago de Cali, puesto que oblig a stos a suspender sus clases.
II. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO
Teniendo en cuenta que la accin de grupo, de acuerdo los artculos 3 y 46 de la ley 472 de 1998, es una accin de naturaleza indemnizatoria, que tiene por objeto resarcir los daos y perjuicios sufridos por un grupo determinado de personas, este despacho proceder a realizar el respectivo juicio de responsabilidad dentro del caso concreto, de acuerdo con los lineamientos que esta Corporacin ha trazado en materia de responsabilidad extracontractual del Estado.
Respecto al dao, como primer elemento de la responsabilidad, el despacho considera que de acuerdo a las pruebas obrantes en el expediente, es evidente que los estudiantes del programa Tecnologa en Atencin Pre-hospitalaria, sufrieron un DAO consistente en la imposibilidad de conseguir el respectivo ttulo tcnico o profesional, derivado de la terminacin de sus estudios en el respectivo programa, lo cual determina, sin lugar a dudas, la causacin de perjuicios.
Ello, es comprobable por los certificados de estudios y recibos del pago de matrcula expedidos por la Universidad Santiago de Cali, visibles de folio 219 a 323 (c.ppal), que muestran que los estudiantes cursaron y aprobaron sus respectivos semestres, y que debido a la inseguridad creada por la situacin de inscripcin del programa, tomaron la decisin de retirarse. Por esto el despacho considera que en el caso concreto si hubo un DAO cierto y personal.
Una vez se ha determinado la existencia del dao, el despacho contina con el anlisis del siguiente elemento de la responsabilidad, que es LA IMPUTACIN, dirigido a determinar quien es el ente generador del dao, anlisis dentro del cual se considera que est el centro de discusin del caso concreto.
En este orden de ideas, el problema jurdico a dirimir respecto de la imputacin del dao, se refiere a establecer, si la Universidad Santiago de Cali poda haber iniciado actividades acadmicas del programa Tecnologa en Atencin Pre- hospitalaria, sin tener el respectivo registro otorgado por el ICFES, o si por el contrario, esto constitua una situacin ilegal, teniendo en cuenta que, para la fecha de los hechos, exista un trnsito de normatividad, respecto de los Decretos 2790 de 1994 y 1225 de 1996, en donde el primero aceptaba el inicio de actividades sin el registro respectivo, y el segundo, derogatorio del anterior, rechazaba esta situacin.
El problema jurdico se plantea de esta forma, puesto que de ser legal la iniciacin de actividades por parte de la Universidad Santiago de Cali, es decir, si se encontraba en una situacin amparada jurdicamente, el ICFES deba haber velado por un procedimiento clere que le permitiera concretar, de forma eficaz y efectiva, la situacin de los estudiantes inscritos en el respectivo programa de Tecnologa en Atencin Pre-hospitalaria; sin embargo, si la respuesta al problema jurdico planteado es negativa, la iniciacin de actividades por parte de la Universidad se constituye en una situacin ilegal, cuyas consecuencias (inscripcin de estudiantes en un curso irregular) de ninguna forma seran responsabilidad del ICFES.
Los artculos segundo, quinto y sexto del Decreto 2790 de 1994, establecan lo siguiente:
ARTICULO 2o. Para los fines previstos en el artculo anterior, los representantes legales de las instituciones de educacin superior debern notificar o informar, segn el caso, al Ministro de Educacin nacional, a travs del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior, Icfes, sobre la creacin, organizacin, desarrollo y extensin de los programas de pregrado con una antelacin de seis (6) meses 1
a la fecha prevista para la inscripcin de aspirantes a ingresar al programa respectivo. ARTICULO 5o. Transcurridos los seis (6) meses sealados en el artculo 2o. de este Decreto sin que se haya efectuado la verificacin al programa creado, la institucin podr iniciar actividades acadmicas, sin perjuicio de que en cualquier momento se practique la visita correspondiente, con el fin de comprobar las condiciones de funcionamiento del programa.
ARTICULO 6o. Vencido el trmino de seis (6) meses a que se refiere el artculo anterior, el Icfes dispondr el registro del programa en el Sistema Nacional de Informacin de la Educacin Superior.
De acuerdo a estos artculos, para que esta situacin jurdica se consolidara en cabeza de una institucin de educacin superior, era necesario la verificacin de tres supuestos de hecho, a saber: 1. Notificar al ICFES de la creacin del respectivo programa; 2. Que transcurrieran 6 meses contados a partir de la notificacin anterior; y 3. Que dentro de este lapso, no se haya efectuado la verificacin del programa por parte del ICFES.
En el momento en que estas condiciones se presenten en la realidad, la consecuencia jurdica es el nacimiento del derecho, en cabeza de la respectiva Universidad, a iniciar las respectivas actividades acadmicas en el programa notificado. Mientras no se hayan verificado los supuestos de hecho de esta norma jurdica, esta situacin es una mera expectativa que no es protegida por el Derecho y que puede ser modificada por cualquier norma posterior.
Respecto de situaciones jurdicas consolidadas o derechos adquiridos, y meras expectativas o situaciones jurdicas abstractas, la jurisprudencia del Consejo de Estado, en sentencia del 18 de febrero de 1999, Consejero ponente Ricardo Hoyos Duque, estableci:
los beneficios reconocidos en una ley o acto administrativo de carcter general, sern derechos adquiridos para quienes cumplan durante la vigencia de la disposicin con los supuestos de hecho exigidos en ellos, y sern meras expectativas cuando no alcanzaron a cumplirse dichos
1 Subrayado, fuera del texto. supuestos, evento en el cual, no se trata de derechos sino de esperanzas mas o menos fundadas que el legislador puede destruir a su voluntad 2
. Estos conceptos cobran notoria importancia cuando se est discutiendo la norma aplicable a un caso concreto, donde la nueva ley, que por mandato legal es irretroactiva, deroga en todo o en parte una regulacin anterior; en estos casos se hace necesario determinar si se est en presencia de un derecho adquirido o de una mera expectativa. La Corte Suprema de J usticia en sentencia del 12 de diciembre de 1974 diferenci claramente entre estas dos situaciones:
Ajusta mejor con la tcnica denominar 'situacin jurdica concreta o subjetiva', al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitucin en sus artculos 30 y 202 (ahora artculo 53 de la Constitucin poltica de 1991); y 'situacin jurdica abstracta u objetiva', a la mera expectativa de derecho. Se est en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurdicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el momento en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se est frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situacin an no ha jugado su papel jurdico en favor o en contra de una persona".
La Corte Constitucional tambin se ha ocupado del tema, sealando que al momento de entrar en vigor una ley, las meras expectativas se rigen por la ley nueva, en virtud del efecto inmediato de la ley, no obstante, aquellas situaciones consolidadas, es decir aquellas en donde el supuesto de hecho ha operado en forma completa, se rigen por la ley anterior, respetando los respectivos derechos adquiridos. 3
En conclusin, tenemos entonces que cuando una norma entra a regir, sta se aplica a todas aquellas situaciones abstractas que aun no se han consolidado en virtud de la norma anterior, por la falta de verificacin de alguno de los supuestos de hecho que esta establece; y, por el contrario, en aquellas situaciones que se han logrado consolidar en vigencia de la anterior ley, son respetadas por la nueva regulacin.
En el caso concreto, y de acuerdo a las pruebas obrantes en el expediente, la Universidad Santiago de Cali notific al ICFES el 11 de marzo de 1996, de la creacin de un programa denominado Programa Integrado de Salud (visto a folio
2 LOUIS JOSSERAND. Derecho Civil. Buenos Aires, Ediciones Jurdicas Europa - Amrica, 1950. Tomo I. Vol. I pgs. 77 y ss. CITADO por Consejo de Estado, sentencia de 18 de febrero de 1999, Consejero ponente Ricardo Hoyos Duque, estableci: 3 Sentencia C-619/01, Magistrado Ponente: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. Bogot, D.C., junio 14 de 2001. 86 c. p.), que consista a su vez en tres sub-programas, uno de los cuales era el referido a la Tecnologa Para la Atencin Pre-hospitalaria. Seis meses despus, el 11 de septiembre de 1996, asegura el demandante (vista a folio 343 c.p. hecho 4.5), supuestamente amparada en los artculo 5 y 6 del Decreto 2790 de 1994, la Universidad Santiago de Cali inicia actividades acadmicas dentro del programa de Tecnologa en Atencin Pre-hospitalaria.
No obstante lo anterior, antes de que transcurrieran los seis meses de que trataba el Decreto 2790 de 1994, entr a regir el Decreto 1225 el da 18 de julio de 1996, fecha de su publicacin en el Diario Oficial (Diario Oficial No. 42.834), cuyo artculo sexto EXIGA para la iniciacin de clases, el registro del respectivo programa, y el artculo 11 derogaba aquellas disposiciones anteriores que le fueran contrarias, en los siguientes trminos:
ARTICULO 6o. El registro es el acto mediante el cual se incorpora el programa acadmico al Sistema Nacional de Informacin de la Educacin superior previa asignacin del cdigo de identificacin correspondiente. Dicho registro es indispensable para que la institucin pueda ofrecer el programa 4
. ARTICULO 11. Este Decreto rige a partir de su publicacin en el Diario Oficial, adiciona los Decretos 1403 de 1993, 836, 837, 2790 y 2791 de 1994 y deroga las disposiciones que le sean contrarias 5
. Este despacho considera que el trmite de la inscripcin del programa de Tecnologa de Atencin Pre-hospitalario, debi acogerse a las previsiones establecidas en este decreto, por cuanto que para la fecha del 18 de julio de 1998, haban transcurrido solo cuatro meses desde la notificacin del respectivo programa al ICFES, por lo cual NO SE HABAN DADO TODOS LOS SUPUESTOS DE HECHO NECESARIOS PARA QUE LA NORMA DEL ARTCULO SEXTO DEL DECRETO 2970 DE 1994 OPERARA, faltando el referido al transcurso de 6 meses despus de la notificacin del programa, siendo entonces una mera expectativa que fue modificada por la nueva regulacin, la cual estableca como indispensable para la iniciacin de actividades acadmicas, la obtencin del respectivo registro.
Por lo anterior, la situacin generada por la Universidad Santiago de Cali, y aquella
4 Negrilla, fuera del texto. en la cual se encontraron los estudiantes del programa de Tecnologa para la Atencin Pre-hospitalaria, en todo el tiempo en que estuvieron estudiando, era ILEGAL, y por consiguiente, NO PUEDE SER DE RESPONSABILIDAD DEL ICFES;
Teniendo en cuenta lo anterior, el Acto Administrativo 0179 de 2001, mediante el cual se neg el registro del mencionado programa, y que se seala por el demandante como la causa generadora del dao, no pudo afectar a los estudiantes demandantes, por cuanto stos ya se encontraban en una situacin calificada como ilegal por un Decreto reglamentario, por lo tanto ningn acto administrativo, jerrquicamente inferior, poda cambiar esta situacin; de no ser as, el Acto Administrativo quedara viciado de nulidad por la causal primera del Cdigo Contencioso Administrativo. Aun de haber sido positivo desde un principio el registro del programa, este tendra efectos hacia el futuro, dando va libre para iniciar actividades solo en fecha posterior al respectivo registro.
Con base en las anteriores consideraciones, el despacho resuelve desestimar las pretensiones de la demanda, puesto que el ICFES no puede responder por una situacin que fue prima facie ilegal, resultando entonces el elemento imputacin fallido respecto del demandado, y por consiguiente, el despacho no considera necesario hacer el estudio del nexo de causalidad.
En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, administrando justicia en nombre de la repblica y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle, de fecha 18 de marzo de 2005, que deneg las suplicas de la demanda en todas sus pretensiones.
SEGUNDO: Devulvase el expediente al Tribunal de origen.
5 Ibid. TERCERO: Por secretara, envese copia de este fallo al Defensor del Pueblo, para que disponga sobre su inscripcin en el registro pblico de acciones populares y de grupo, de que trata el artculo 80 de la ley 472 de 1998.
CPIESE, NOTIFQUESE Y CMPLASE MARA ELENA GIRALDO GMEZ PRESIDENTE DE SALA