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S E G U N D O N ME R O
M a y o A g o s t o 2 0 0 9
RevistaElectrnicadel
CentrodeEstudiosenAdministracinPblicadela
FacultaddeCienciasPolticasySociales,
UniversidadNacionalAutnomadeMxico

Notas sobre la Ciencia de la Administracin Pblica
Jos Juan Snchez Gonzlez*
Abstract
El autor describe y analiza las diversas corrientes del pensamiento administrativo moderno. Se exponen los
referentes que han marcado la definicin del estudio del objeto y del objeto de estudio en la Administracin
Pblica, sealando los diversos autores que han explorado dichos enfoques.


Palabras clave

Ciencia de la Administracin, objeto de estudio, estudio del objeto, naturaleza poltica de la administracin
pblica, gobierno y poder, identidad disciplinaria.


Introduccin
El desarrollo terico de la Administracin Pblica en el mundo, en las ltimas dcadas ha
tenido una diversificacin, pluralidad de opiniones y en ltima instancia, la bsqueda de
un paradigma central que pueda aglutinar todas las interpretaciones que en su campo de
estudio emanan. Entre la variedad de posiciones se encuentran inmersos: planteamientos
de corte estatista; otros a favor del mercado; algunos que justifican la privatizacin de las

*
Es Profesor de Tiempo Completo en la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, campus Zumpango, y Profesor del
Programa de Posgrado en Ciencias Polticas y Sociales. Doctor en Administracin Pblica por la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico. Premio INAP 1997 y mencin honorfica del Premio IAPEM 2001. Investigador Nacional nivel I del
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Notas sobre la Ciencia de la Administracin Pblica.

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empresas pblicas (exoprivatizacin) y los que pretenden la incorporacin de la gestin
privadas a la gestin pblica (endoprivatizacin); as como los que vinculan a la
Administracin Pblica con el inters general a partir de nuevas aportaciones del Derecho.
Resulta paradjico que la orientacin general del campo terico de la Ciencia de la
Administracin Pblica en las ltimas dcadas, se haya dirigido a estudiar el como en
detrimento del qu. De acuerdo a Dimock (1937), el qu es la sustancia, el
conocimiento tcnico de un campo de estudio y que capacita al administrador para llevar
a cabo su tarea. El cmo son las tcnicas y principios de gerencia que llevan al xito los
programas cooperativos.
En suma, el surgimiento de los enfoques gerenciales privados son resultado de diversas
causas: 1) la carencia de un campo de conocimiento central con carcter pblico y poltico
prevaleciente; 2) el paulatino inters de los estudios de policy polticas pblicas- por
enfoques ms instrumentales; 3) la supuesta supremaca de las tcnicas gerenciales
dentro del mbito pblico en el paradigma de la Nueva Gestin Pblica; 4) las campaas
de organizaciones internacionales Organisation for Economic Co-operation and
Development- por una gestin pblica de resultados, flexible, descentralizada y con
nfasis en otorgar mayor poder a los gerentes pblicos; 5) la llegada de transdisciplinas
como la Public Choice (Eleccin Pblica) que aplican los enfoques econmicos al campo
de estudio de la Administracin Pblica. Por todo ello, a partir de 1980 se muestra el
avance del como mejorar la administracin pblica y ofrecer mejores resultados a los
ciudadanos.
Esta visin no es contradictoria en s misma. En esencia el problema de la administracin
pblica como actividad gubernamental es servir a su comunidad y a los ciudadanos. El
problema reside en que las investigaciones han olvidado de manera deliberada plantearse
en qu medida dichos estudios contribuyen al objeto de estudio y por supuesto, al estudio
del objeto de la Administracin Pblica. Ello produce dos efectos perversos: primero, se
continua con el enfoque multidisciplinario con la concurrencia de diversas disciplinas de
las ciencias sociales que siguen nutriendo de conocimiento a la Administracin Pblica,
pero que al mismo tiempo, se alejan de constituir una teora central como disciplina;
segundo, est sujeto a discusin en qu medida el enfoque instrumental y emprico
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Notas sobre la Ciencia de la Administracin Pblica.

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contribuye de manera efectiva a acumular conocimiento sistemtico y acumulativo para
conformar una Ciencia de la Administracin Pblica de pleno derecho.
Por lo que se refiere al qu, este alude a las investigaciones y estudios del objeto de
estudio. En realidad, el problema del qu an no ha sido resuelto de manera definitiva,
debido a que se requiere concluir con la llamada crisis de identidad, mediante
investigaciones que contribuyan a superar la crisis de creatividad a partir de una
orientacin que surja precisamente de la propia Administracin Pblica. En ese sentido,
no se requieren importaciones tericas fuera de nuestros contextos y realidades
nacionales, ajenas a la naturaleza pblica y poltica de nuestra disciplina. Probablemente,
existe suficiente conocimiento en nuestras naciones para realizar aportaciones al qu de
la disciplina. No se puede esperar las modas que vienen de pases anglosajones, para
aplicar cambios en la dinmica actividad administrativa.

1. El desarrollo terico de la Administracin Pblica
La materia de la disciplina es el objeto de estudio, ya que constituye la actividad
fundamental y diferenciada dentro de otras que la caracteriza. Al mismo tiempo, le permite
definir su naturaleza e identidad propia. Adicionalmente, le permite reafirmar su
independencia y caracterizacin como nica y exclusiva. A lo largo de la historia del
objeto de estudio de la Administracin Pblica se han constituido diversos objetos de
estudio con la predominancia del Poder Ejecutivo, para lo cual se presenta el siguiente
cuadro en el que se presentan sus mximos representantes.




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Notas sobre la Ciencia de la Administracin Pblica.

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Cuadro 1
Objetos de estudio de la Administracin Pblica
Objetos de estudio Representantes Caracterizacin
Estado
Lorenzo von Stein, J ean Charles
Bonnin, Von Mohl, Bluntschli, Otto
Mayer, V.E. Orlando y Carlos Marx
La administracin pblica es la actividad organizada del Estado y es la ciencia de la
injerencia del Estado. El Estado es el objeto de estudio de la disciplina, pero uno de sus
instrumentos ms importantes es la administracin pblica. Puede afirmarse que este es el
primer objeto de estudio de la Administracin Pblica, como parte de la herencia histrica
del cameralismo.
Gobierno
Woodrow Wilson, Frank Goodnow,
Guillermo Willoughby y Richard Rose
Estos autores realizan una mayor delimitacin del objeto de estudio de la administracin
pblica. Wilson ha dicho que la administracin pblica es tan antigua como el propio
gobierno. Consideran estos autores que el Estado como objeto de estudio implica la
concurrencia interdisciplinaria; con el gobierno la disciplina tiene un objeto ms definido.
Poder Omar Guerrero
Esta interpretacin considera al poder como objeto de estudio de la administracin pblica,
debido a que el gobierno cumple funciones de poder (dominacin) y tutelares
(administrativas). Para la Ciencia Poltica, su objeto es el gobierno en sus dimensiones
polticas y de dominacin estatal, mientras que para la Administracin Pblica es el
gobierno en su dimensin administrativa y la dominacin efectiva.
Poder Ejecutivo Woodrow Wilson, Omar Guerrero
El poder ejecutivo ha llegado a ser el centro del poder superior del Estado, debido a la
decadencia del parlamentarismo como centro de poder de las clases. Un poder ejecutivo
fuerte es por tanto producto de un Estado fortalecido sobre la sociedad. Esta posicin es la
que mayor grado de aceptacin general tiene.
Poderes (Ejecutivo,
Legislativo y J udicial)
FelixNigro
Este autor considera que el objeto de estudio para identificar a la Administracin Pblica es
su conexin con las tres ramas tradicionales del poder: la ejecutiva, la legislativa y la
judicial. Esta corriente es marginal dentro de la disciplina.
Burocracia
Max Weber, Laski, L. von Misses,
Fritz Marx, M. Crozier, Guy Peters,
entre otros.
Para la Administracin Pblica es esencial el papel de la burocracia en el fortalecimiento de
los gobiernos contemporneos, por lo que algunos estudiosos consideran que la burocracia
seguir siendo un objeto de estudio por largo tiempo.
Organizacin
Herbert Simon, March, R. Merton,
Selznick, Blau, Crozier, E. Mayo,
Roethlisberger, Dickson, Barry
Bozeman, entre otros.
La Administracin Pblica debe ser nuevamente pensada y con ella la naturaleza y
funciones del Estado, as como las formas de organizacin que caracterizan a la sociedad.
El estudio de la Administracin Pblica puede ser dimensionado desde la teora de la
organizacin, pero no como campo interdisciplinario, sino como espacio plural de reflexin
en el que pueda conformarse una base paradigmtica lo suficientemente slida desde la
cual abordar la diversidad y multiplicidad de la organizacin.
Public Management
(Gerencia o Gestin
Pblica)
F. Taylor, C. Merriam, Luther Gulick,
Marshall Dimock, M. Messenet,
Roman Laufer y Alain Burland,
Michael Barzelay, C. Hood, Barry
Bozeman, entre otros.
El management pblico est constituido por un campo de interseccin dominado por un
conjunto de disciplinas diversas, tales como el management y las ciencias de la
organizacin, por un lado, y las ciencias administrativas y las ciencias polticas, por el otro.
El management pblico es una metodologa de definicin del sector pblico diversa del
Derecho y de la perspectiva institucional, definicin que encara la crisis y separacin de los
sectores pblico y privado que el management resuelve.
PublicPolicy
(Polticas Pblicas)
Harold Stein, Harold D. Lasswell,
Charles Lindblom, YehezkelDror,
Peter de Leon, May y Wildavsky, Luis
A. Villanueva, entre otros.
Una de las mayores aportaciones de las polticas pblicas a la Administracin Pblica es su
renovado enfoque poltico; lo vuelve a descubrir dentro de la disciplina. Es un objeto de
estudio reciente, innovador y con contribuciones esenciales para entender la forma que
opera el gobierno en la actualidad.
Governance
(gobernanza,
gobernabilidad y
gobernancia)
Renate Maynetz, Marco Meneguzzo,
Amadeu Sola, Luis A. Villanueva,
Manuel Alcantara, ClausOffe, Guy
Peters, Luciano y Tomassini, entre
otros.
La governance es una herramienta til que permite comprender la naturaleza poltica de la
gestin pblica. Esto es as, debido a que regresa la mirada del gobierno a actores que se
suponan eran aliados naturales de la actividad gubernativa. Cuando en realidad dichos
actores (ONGs, organizaciones de voluntarios y ciudadanos) requieren ser consultados,
incluidos y representados en las polticas pblicas que tendrn impacto en su vida
cotidiana.
Fuente: elaboracin propia con el esquema del autor en sus obras: (2001), La Administracin Pblica como Ciencia. Su
objeto y estudio. Mxico, IAPEM/Plaza y Valdes, pp. 167-200; (2002) Gestin Pblica y Governance. Mxico, IAPEM, pp.
293-377.
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Notas sobre la Ciencia de la Administracin Pblica.

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La Administracin Pblica ha recorrido una enorme distancia en el devenir histrico de la
humanidad para reclamar su lugar como disciplina cientfica dentro del mbito de las
Ciencias Sociales, desde los cameralistas que en el siglo XVI comienzan de manera
consciente el estudio de la administracin pblica, hasta la ciencia de la polica como el
germen ms autentico de nuestra actual disciplina. Al respecto, uno de sus primeros
orgenes de la Administracin Pblica se remonta a principios del siglo XVIII, cuando los
soberanos de Prusia establecieron las primeras ctedras de enseanzas cientficas de los
quehaceres administrativos para los servidores del Estado. La Ciencia de la
Administracin Pblica comenz a ser practicada desde 1727, mientras que en 1729
haba aparecido el primer libro de texto para la enseanza administrativa.
Por supuesto que la Administracin Pblica antigua nace en 1808 con Bonnin y su obra
Comprendio de los Principios de la Administracin Pblica. Entonces el linaje de la
Administracin Pblica es europeo y deviene de diversas obras que contribuyen a esta
fundacin disciplinaria, como son el Arthasastra, los espejos de prncipes musulmanes y
los consejeros de prncipes, entre otros. Sin embargo, la fundacin de la Administracin
Pblica moderna lo establece el ensayo Estudio de la Administracin de Woodrow Wilson
en 1887, que nace en los Estados Unidos como un campo de estudio que reclama su
propio ttulo e identidad terica.
La Administracin Pblica a lo largo de su historia, cuenta con un solo objeto de estudio,
que es la actividad organizada del Estado. Woodrow Wilson (1967:85) padre de la
Administracin Pblica moderna- en su estudio clsico seala que la Administracin como
ciencia prctica (...) el objeto del estudio administrativo es descubrir, primero, qu puede
hacer adecuadamente y exitosamente el gobierno, en segundo lugar cmo puede hacerlo
con la mxima eficiencia y al mnimo costo posible, tanto de dinero como de energa.
En este contexto, el documento administrativo que mejor representa el ambiente en el que
nace la moderna Administracin Pblica en los Estados Unidos es el Estudio de la
Administracin de Wilson. Tiene el doble mrito de primero fundar en ese pas a la propia
Ciencia de la Administracin Pblica, y segundo, sentar las bases para el establecimiento
del servicio civil. Wilson define a la administracin pblica como el gobierno en accin, la
parte ms obvia del gobierno; es el aspecto ms visible del gobierno, el ejecutivo y
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Notas sobre la Ciencia de la Administracin Pblica.

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operativo, y es por supuesto, tan antiguo como el gobierno mismo. Por ello debe haber
una ciencia de la administracin que procure enderezar los caminos del gobierno, para
hacer sus negocios menos informales, para reforzar y purificar su organizacin y coronar
sus deberes con escrupulosidad. sta es una razn del porqu existe esa ciencia
(Guerrero, 1986:201).
Para Wilson, el objeto de estudio administrativo es rescatar los mtodos ejecutivos de la
confusin y el costo del experimento emprico, para ponerlos sobre cimientos
profundamente enclavados en principios estables. La Administracin Pblica tiene un
campo; un campo de negocios, donde se ha desterrado la contienda poltica de su seno.
La administracin est ms all de la esfera propia de la poltica. Las cuestiones
administrativas no son cuestiones polticas. Aunque la poltica se ajusta a las tareas de la
administracin, no se debe permitir que manipule sus oficinas (Guerrero, 1986:210). Este
planteamiento es debatido, contrastado y superado con otros planteamientos expuestos
por otros especialistas de la disciplina.
La administracin pblica consiste entonces, en todas las operaciones que tienen por
objeto la realizacin o la observancia forzosa de la poltica del Estado. El sistema de
administracin pblica ser la ordenacin integrada de todas las leyes, reglamentos,
prcticas, relaciones, cdigos y costumbres que prevalecen en un momento y lugar
determinados para la realizacin o la ejecucin de la poltica del Estado (White, 1926:4).
El desarrollo terico de la Administracin Pblica se expande y se diversifica en los pases
del mundo: Estados Unidos, Francia, Alemania, Italia y muy tardamente en Inglaterra. En
Amrica Latina diversos estudiosos de la disciplina se encargan de cultivarla y difundirla a
todo lo largo del continente. La Ciencia de la Administracin Pblica adquiere el carcter
de mundial, ya que es reconocida en el planeta con el mismo nombre.
Frederick Mosher en 1957 sostena que la Ciencia de la Administracin Pblica no era
una ciencia. Es ms bien un rea de inters que una disciplina; ms un foco que una
ciencia independiente (:239). Sin embargo, el punto de inflexin ocurre a partir de la
discusin Simon-Dahl, quienes en 1958 realizan una polmica sobre el carcter cientfico
de la disciplina. Simon sostena que los principios de la administracin eran slo
proverbios (1979). En la dcada de los sesenta del siglo pasado, R. S. Parker (1965)
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Notas sobre la Ciencia de la Administracin Pblica.

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anunciaba el fin de la Ciencia de la Administracin Pblica por carecer de un alcance
definido y una tcnica distintiva de la disciplina. La respuesta enrgica correspondi a
Gerald Caiden (1965), quien refuta a Parker diciendo que la Administracin Pblica puede
ser estudiada sistemticamente sin hacer del estudiante un administrador prctico.
Asimismo, las ideas de Parker no estaban destinadas a desaparecer, ya que en 1967 se
realiza una Conferencia en la ciudad de Filadelfia que fue dedicada a la discusin del
alcance, objetivo, mtodos de la teora y la prctica de la Administracin Pblica. Como
Parker, Waldo (1968) percibe las dificultades para definir con precisin las fronteras de la
Administracin Pblica.
Por su parte, en 1974 Vicent Ostrom (1974) afirmaba que desde la Segunda Guerra
Mundial la Ciencia de la Administracin Pblica enfrentaba una crisis producto de la
insuficiencia del paradigma tradicional, por lo que se requera de un paradigma alternativo
donde la eleccin pblica public choice- pueda ser utilizada como criterio de eficiencia en
la provisin de los bienes y servicios pblicos. Ms recientemente, Osborne y Gaebler
(1992) y Barzelay (1992) han sostenido que se debe adoptar un paradigma
posburocrtico que permita la reinvencin del gobierno, mediante mecanismos de
mercado y orientacin al cliente.
Resulta indudable que a pesar de la llamada crisis de identidad de la Administracin
Pblica, en realidad como lo sostiene Guerrero (1986:202) se trataba de una crisis de
creatividad. Contrario a lo dicho por Parker, la disciplina no ha desaparecido, sino que
por el contrario es una ciencia en desarrollo, aplicativa no podr ser nunca una ciencia
pura- es una ciencia sntesis y se encuentra en pleno desarrollo terico.

2. Planteamientos tericos de la Administracin Pblica
La Ciencia de la Administracin Pblica del siglo XXI tiene ante s el enorme reto de
continuar con su desarrollo terico, pero sin perder su naturaleza, identidad, grandeza e
mpetu frente a los ataques gerencialistas provenientes de la administracin de negocios;
los embates de la eleccin pblica como transdisciplina de la economa; y de los profetas
antiadministrativas, como dice Caiden (1996). La Ciencia de la Administracin Pblica
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Notas sobre la Ciencia de la Administracin Pblica.

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debe continuar demostrando su lugar dentro de las Ciencias Sociales, y en particular,
dentro de las Ciencias Polticas; pasar del fin ltimo de la eficiencia al fin del inters
pblico; recuperar su naturaleza poltica como elemento que armoniza al Estado y la
sociedad; propiciar conocimiento que permita su sistematizacin y ordenacin para
conformar una teora central de la Ciencia de la Administracin Pblica. En este sentido,
el futuro de la disciplina se puede orientar a tres grandes campos:
1. El objeto de estudio tradicional: seguirn realizndose investigaciones en torno al
Estado, el Gobierno, el Poder Ejecutivo, la Burocracia y los estudios de
Organizacin. Como estudios tradicionales, estas investigaciones siguen
aportando conocimiento a los fundamentos tericos e histricos de la Ciencia de
la Administracin Pblica. A partir del nuevo conocimiento con mayores fuentes
de estudio, estas investigaciones siguen siendo tiles porque se nutren de
materias madres de la disciplina como son la Ciencia Poltica, la Administracin,
el Derecho, la Sociologa y la Psicologa.
2. El estudio de objeto actual: los estudios de las polticas pblicas (policy)
continuarn aportando elementos de anlisis dentro de las llamadas ciencias de
policy, los cuales siguen siendo vigentes, innovadores y por supuesto,
reveladores. No obstante, cada vez es ms frecuente su declinacin en estudios
bajo este enfoque. Por su parte, las investigaciones de New Public Management,
que fueron recurrentes y relevantes en las recientes dcadas, se vern
disminuidas en particular con la traduccin de Gerencia Pblica y en sentido
contrario, existe un considerable avance de los estudios de Gestin Pblica y
Nueva Gestin Pblica en los pases iberoamericanos.
3. El estudio del objeto a futuro: los ms recientes estudios que provienen de otras
disciplinas que van a nutrir a la Ciencia de la Administracin Pblica como son el
Nuevo Institucionalismo, que no acaba de encontrar su lugar dentro de la
disciplina pero que puede ser til en la interpretacin del fenmeno
administrativo; las Relaciones Intergubernamentales y su vertiente particular en la
Gestin de Relaciones Intergubernamentales: y la Governance (gobernanza),
campo de estudio en desarrollo que proviene de la Ciencia Poltica y que
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Notas sobre la Ciencia de la Administracin Pblica.

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diversas instituciones administrativas prestigiadas (OCDE, CLAD) han asumido
como parte fundamental de su vinculacin con la disciplina. Es una herramienta
frtil para vincular las redes sociales con los gobiernos.

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Notas sobre la Ciencia de la Administracin Pblica.

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Conclusiones
Derivado de estas notas, puede sugerirse algunas ideas a manera de conclusin. El
estudio del objeto de la Ciencia de la Administracin Pblica es histrico, incremental,
perfectible, acumulativo, multidisciplinario y se encuentra todava en formacin. La Ciencia
de la Administracin Pblica es una disciplina en pleno desenvolvimiento, crecimiento y,
por lo tanto, sujeta a contradicciones y polmica. No es un producto social acabado o
dogmtico.
La tendencia a estudiar el como de la actividad organizada del Estado, ha puesto en la
discusin el carcter instrumental, factual y emprico de la administracin pblica, pero al
mismo tiempo ha desdeado volver a su origen terico y conceptual. La enorme influencia
de las tcnicas gerenciales privadas como la calidad, la planeacin estratgica y la
reingeniera de procesos, intentan reflejar de manera superficial la supremaca de la
administracin de negocios frente a la administracin gubernamental. Situacin que con el
presente siglo ha comenzado a declinar frente a nuevos planteamientos basados en el
inters pblico, los valores ticos y democrticos, en los que la administracin pblica
realiza una enorme contribucin a la democracia, el combate a la corrupcin y a la
estabilidad social.
Frente a estas tendencias resulta indispensable el qu de la Ciencia de la
Administracin Pblica, es necesario volver a replantearse los avances y aportes a la
naturaleza terica, metodolgica, as como las aportaciones al conocimiento del estudio
de la disciplina. Existen hacia el futuro algunos estudiosos que continan proponiendo
nuevos enfoques y contenidos dentro del estudio del objeto, que seguramente le darn
viabilidad, identidad, permanencia y continuidad a la Ciencia de la Administracin
Pblica.




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Notas sobre la Ciencia de la Administracin Pblica.

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Prontuario Estadstico 2009. Direccin Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral del
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