1-Procesos de Reforma de Los Sistemas Electorales

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Procesos de reforma de los sistemas

electorales: aprendizajes de la experiencia
comparada
d
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INT!OUCCON
Este trabajo aborda la reforma del sistema electoral desde una pers-
pectiva comparada a la luz de los cambios polticos que tienen lugar
en el mundo desde mediados los aos setenta del siglo xx, especial-
mente desde el fn de la Guerra Fra a fnes de los ochenta. Hasta
entonces, el nmero de pases con elecciones multipartidistas apenas
pasaba la treintena y las reformas del sistema electoral haban tenido
lugar en pases como Francia con la Quinta Repblica o Alemania
tras la experiencia traumtica de Weimar. Los pases anglosajones y
sus ms estables ex colonias como India o Ghana permanecieron en
su tradicional sistema de mayora simple, as como los pases latinoa-
mericanos en la representacin proporcional, cuando las elecciones
eran posibles. Las preguntas que tratar de responder son tres: bajo
qu condiciones se reforma un sistema electoral; qu factores em-
pujan o frenan el proceso de reforma; y qu tipo de hechos marcan
hitos en el proceso, ya sea como puntos de no retorno o como estan-
camiento al que no se le ve fn.
La centralidad del sistema electoral como cuestin poltica
En las ltimas cuatro dcadas las elecciones multipartidistas se han
generalizado a medida que se pulverizaban los gobiernos militares
y los sistemas de partido nico. Lo que no permite concluir que la
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democracia se haya extendido como sistema de garanta de derechos
polticos y sociales para todos, as como funcionamiento efectivo del
estado de derecho. Sin embargo, podemos decir y no es poco que
los niveles de movilizacin poltica y los mrgenes de libertad para el
ejercicio de los derechos se han ampliado sin precedentes en la histo-
ria. De aqu que las reglas del juego para la eleccin de los gobernan-
tes el sistema electoral se hayan convertido en una cuestin cen-
tral a nivel global. Por primera vez en casi todo el mundo la eleccin
de los gobernantes se realiza mediante voto universal, individual y
secreto. Estas reglas del juego se hallan sometidas a mayor contro-
versia e inestabilidad que nunca, aunque slo fuese por dos razones.
Primera, el nmero de quienes se movilizan para votar alcanza a la
inmensa mayor parte de la poblacin adulta. La estadstica compa-
rada arroja entre 60% y 90% en democracias estables y emergentes,
con la notable excepcin de los Estados Unidos de Amrica y Suiza
entre las primeras, donde el voto apenas ronda el 50% (Lpez Pintor
y Gratschew, 2000). Adems, esta nueva movilizacin poltica abarca
a todos los sectores sociales de la poblacin. Aun en las democra-
cias ms antiguas, hoy por primera vez el voto es realmente universal
como consecuencia del desarrollo econmico, social y cultural en el
mundo a partir de la dcada de 1950.
El segundo factor que convierte en central al sistema electoral,
aun en las democracias ms antiguas, es la acumulacin sin prece-
dentes de riqueza por parte del Estado contemporneo, cualquiera
sea el nivel de desarrollo del pas; desde los Estados de bienestar de los
pases ms ricos y democrticos hasta los gobiernos depredadores en
pases con recursos nacionales de altsimo valor (petrleo, gas natu-
ral, oro, piedras y maderas preciosas). Nunca antes el Estado tuvo en
sus manos tanto dinero que gastar en tan corto tiempo, como es el
ejercicio presupuestario, ni bajo mecanismos tan dbiles de fscaliza-
cin del gasto, pues mientras el presupuesto nacional ha crecido ex-
ponencialmente y su aplicacin se ha hecho enormemente compleja,
los organismos fscales, judiciales y de contralora se parecen todava
demasiado a los del siglo xix en tamao, especializacin profesio-
nal y equipamiento tecnolgico. Estas circunstancias han elevado la
cotizacin de los cargos de representacin popular y, paralelamente,
sobreestimulado el instinto humano de dominacin poltica. No slo
hay cada vez mayor nmero de personas que desean y pueden legal-
mente ser elegidas para los ms altos cargos pblicos, sino que tam-
bin ha aumentado el nmero de gobernantes que, una vez electos,
se resisten a abandonar el poder.
19 !OCSOS !O!MA OS SSTMAS CTO!AS
Debo hacer aqu referencia a otro aspecto esencial relativo a la fun-
cionalidad del sistema electoral y, por consecuencia, de las reformas
del mismo. El sistema cumple una funcin principal que es poltica y
otra tcnica, que es ancilar de la primera. La funcin poltica consiste
en ayudar a acomodar en las urnas los confictos o desajustes esen-
ciales de la sociedad poniendo la prctica del sufragio en lnea con
valores que en principio no son negociables. La funcin tcnica es de
ingeniera electoral y consiste en proveer de mecanismos de traduc-
cin del voto popular en posiciones de poder (asientos en asambleas y
direccin del poder ejecutivo). Esta segunda funcin es la que mayor
atencin recibe generalmente entre los analistas y profesionales de las
elecciones, no as entre los polticos por poco que hablen de ello (la
lucha por el poder se enfrenta con cuestiones de valor antes que tc-
nicas). La reforma electoral responde o debe responder a demandas
de cambio para garantizar el cumplimiento o enfrentar el deterioro de
aquellas dos funciones principales del sistema electoral.
Medias verdades y miseria de la flosofa
Una cautela es el aviso de que todo anlisis comparado implica el uso
de medias verdades. Uno se ve forzado, por temor de la comparacin,
a formular conclusiones genricas a las que pueden oponerse excep-
ciones y, en todo caso, agregarse matices y condicionamientos. He
aqu algunos ejemplos. Es bien sabido que las elecciones nacionales
en Gran Bretaa se hacen bajo la frmula de mayora simple en distri-
tos uninominales, pero no lo es tanto que a otros niveles subnaciona-
les coexisten seis o siete frmulas diferentes de representacin poltica
(municipalidades o asambleas de los antiguos reinos como Gales o
Escocia). Por tanto, al citar el sistema de Westminster como prototipo
de mayora simple estamos hablando solamente del sistema electoral
nacional, que coexiste con otras muchas frmulas de representacin.
Igualmente sucede en los Estados Unidos de Amrica, donde cada Es-
tado tiene su propia legislacin electoral, no slo interna sino tambin
para la eleccin del Presidente federal (en unos Estados los delegados
o electores del colegio que elegir al Presidente son elegidos por ma-
yora simple y en otros por representacin proporcional; y tambin en
las elecciones primarias). La conclusin es que no se puede transmitir
conocimiento comparado en forma concisa y simultneamente traer
a colacin todas las variaciones que ofrece la realidad.
Un segundo aviso es que, aparte de los hallazgos contenidos en
la literatura, me apoyar especialmente en mi experiencia directa en
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procesos de cambio poltico y reforma electoral en un gran nmero
de pases durante los ltimos treinta aos. Por una parte, la literatu-
ra en materia comparada sobre reforma electoral es escasa y no in-
cluye mucha informacin contrastada sobre experiencias que vienen
teniendo lugar muy recientemente. Por otra, existe una disyuncin
entre el mundo acadmico y el de los profesionales en la prctica elec-
toral, lo que refuerza el rezago antes mencionado. Tal disyuncin en-
tre el mundo del pensamiento y el de la accin es normal. Lo que no
impide que la evolucin del conocimiento avance lentamente entre
otras causas por falta de informacin sobre los hechos, que quienes
son testigos directos de los mismos carecen ya sea de herramientas
conceptuales para interpretarlos o de contactos con el mundo de la
investigacin para transmitirlos. A este fenmeno lo he llamado, con
cierta irona autocompasiva, miseria de la flosofa parafraseando por
contraposicin a Boecio en El consuelo de la flosofa. Por el contrario,
cabe resaltar que la literatura de pas sobre reformas electorales, espe-
cialmente desde la perspectiva jurdico-poltica, es casi tan abundante
como las reformas mismas, dependiendo de pases y reas lingsticas
del mundo. Aunque solamente se utilizarn materiales disponibles en
ingls, espaol, alemn, francs, portugus e italiano (el orden sigue
al volumen de lo que me parece est a mano para consultar), tomara
aos sistematizar esta informacin y codifcarla de forma que pudiera
compararse a la luz de algunas hiptesis bsicas.
Componentes esenciales o pilares clsicos del sistema electoral
A efectos del trabajo, se adopta un concepto del sistema electoral
como conjunto de elementos esenciales para articular y dar forma
institucional a la representacin popular. Tales elementos constitu-
yen slo una parte del cuerpo normativo regulador de las elecciones,
en el que cabe incluir, junto a factores tradicionalmente resaltados
por la literatura, otros tales como el tipo de administracin electoral
que reglamenta y ejecuta la eleccin, el registro o padrn de electo-
res, los mecanismos de equilibrio de gnero e inclusin de minoras
tnico-lingsticas y el fnanciamiento de los partidos polticos y las
campaas. En un sentido ms amplio, el concepto de sistema elec-
toral equivale al de proceso electoral como conjunto de normas y
prcticas atinentes a una eleccin, de principio a fn. Puede manejar-
se un concepto aun ms ambicioso de sistema electoral como ciclo
electoral o el recorrido temporal, normativo y prctico entre las dife-
rentes elecciones establecidas en el orden constitucional y legal de un
rgimen democrtico. El concepto de ciclo electoral abarca todas las
elecciones de un sistema y permite relacionarlas entre s y tambin
con los otros elementos relevantes del sistema poltico, tales como
la opinin pblica y sus vaivenes, el cambio de gobierno dentro de
una misma legislatura, la infuencia del resultado de elecciones de un
determinado nivel sobre los de otras de nivel superior o inferior (por
ejemplo, nacionales sobre locales o viceversa).
Aqu se adopta el concepto ms restringido de sistema electoral,
que se limita a los elementos esenciales y ms polticos del mismo:
tanto los elementos clsicos de la literatura sobre democracias esta-
bles como los que se han redescubierto a medida que el nmero de
pases con elecciones multipartidistas se ampliaba. La investigacin
sobre efectos reales de la normativa electoral en el orden represen-
tativo, aunque escasa hasta los aos setenta del siglo pasado, lleg a
demostrar sin lugar a dudas que los elementos del sistema electoral
que ms afectan la representacin son y por este orden: la frmula, el
distrito y el tipo de papeleta (Lijphart, 1994). Estn los otros elemen-
tos mencionados, que son igualmente esenciales, pero de los que slo
se suelen ocupar los profesionales de la prctica electoral a partir de
las ltimas dcadas.
La frmula de representacin se enmarca, generalmente, en uno
de estos tres grandes conjuntos: mayoritaria, proporcional o mixta. En
Amrica Latina, para las asambleas, la tradicin es de representacin
proporcional y en el Caribe anglosajn de representacin por mayo-
ra. Para la presidencia, la mayora a dos vueltas y sin reeleccin siguen
siendo la regla. No obstante, los procesos de reforma han sido tambin
regla en los ltimos aos y en la actualidad (Catn y otros, 2007: 227;
Nohlen, 2007: 287; Nohlen y Rial, 1986; Zovatto, 2007: 134).
El distrito puede ser nacional nico o subnacional. En Amrica
Latina suelen ser las provincias o departamentos para las elecciones
nacionales a las asambleas legislativas, pero cada vez ms se adopta
un sistema mixto con una pequea lista nacional o compensatoria
(Nohlen y otros, 2007). En distritos subnacionales, si son plurinomi-
nales, el tamao del distrito es la variable que ms afecta a la propor-
cionalidad, pudindose dividir en tres grandes categoras: pequeos
con menos de cinco escaos o asientos en la asamblea, medianos
con entre cinco y diez asientos y grandes con ms de diez. Conviene
resaltar aqu que la regla o mtodo de reparto de los escaos (cuota
Hare, Saint-Lague, DHondt, etctera) no es tan determinante de la
proporcionalidad como lo es el tamao del distrito.
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Cuadro 1
Sistemas electorales en Amrica Latina y el Caribe
Subregin y pas Rgimen [Voto oblig.] Frmula legislativa Frmula presidencial
NORTE Y CENTRO AMRICA
Costa Rica Presidencial RP una lista
M limitada 45% y 2
vueltas
El Salvador Presidencial RP dos listas MA dos vueltas
Guatemala Presidencial RP dos listas MA dos vueltas
Honduras Presidencial [X] RP dos listas Mayora simple
Mxico Presidencial Mixta MS y RP MS una vuelta
Nicaragua Presidencial
M limitada 40% o 35% y
5 puntos del 2
Panam Presidencial Mixta MS y RP Mayora simple
SUDAMRICA
Argentina Presidencial [X] RP una lista
M limitada 40% y 10
puntos del 2
Bolivia Presidencial [X] Mixta MS y RP
MA una vuelta o decide
el parlamento
Brasil Presidencial [X] RP una lista MA dos vueltas
Chile Presidencial [X] RP binominal MA dos vueltas
Colombia Presidencial RP una lista MA dos vueltas
Ecuador Presidencial [X] RP una lista
M limitada 40% y 10
puntos del 2
Guayana Presidencial RP una lista Mayora simple
Paraguay Presidencial [X] RP una lista Mayora simple
Per Presidencial RP dos listas MA dos vueltas
Surinam Parlamentario RP una lista No procede
Uruguay Presidencial [X] RP una lista MA dos vueltas
Venezuela Presidencial Mixto MS-RP 3 listas Mayora simple
CARIBE
Anguilla Parlamentario MS uninominal No procede
Antigua Barbuda Parlamentario MS uninominal No procede
Antillas Holandesas Parlamentario RP una lista No procede
Aruba Parlamentario RP una lista No procede
Bahamas Parlamentario MS uninominal No procede
Barbados Parlamentario MS uninominal No procede
Belice Parlamentario MS uninominal No procede
Bermuda Parlamentario MS uninominal No procede
British Virgin Isl. Parlamentario Mixta MS y VB No procede
Cayman Parlamentario Voto Bloqueado No procede
Cuba Presidencial MS a dos vueltas No se elige
El tipo de papeleta, aparte de la simple papeleta en distritos uni-
nominales donde slo se marca un candidato entre unos pocos, es lo
que ofrece al o la votante el modo de opcin que tiene en su decisin:
votar por la lista de un partido entera (lista cerrada y bloqueada);
votar por uno o varios candidatos de una lista con tantos candidatos
como asientos a elegir en la asamblea (lista abierta) y, en el segun-
do caso, con posibilidad de opcin preferencial o incluso de cruzar
candidatos de listas de diferentes partidos (panachage); votar slo
por smbolos sin que aparezca el nombre de los candidatos y algunas
modalidades ms.
Al reencuentro de otros pilares del sistema
Comenzamos con estos tres elementos porque son los que ms afec-
tan la estructura de la representacin poltica, especialmente en las
democracias estables que son aquellas sometidas hasta el momento a
un anlisis emprico exhaustivo y sofsticado sobre cmo funcionan
en realidad sus sistemas electorales. La investigacin sobre la cual se
basan estas conclusiones abarc todas las democracias estables para
todas sus elecciones generales desde el fnal de la Segunda Guerra
Mundial hasta fnal de los aos setenta (Lijphart, 1994). Con el ad-
venimiento de un ciclo expansivo sin precedentes de las elecciones
multipartidistas, deben agregarse otros componentes del sistema
electoral como determinantes esenciales de la representacin popu-
lar. La investigacin futura se encargar de consolidar o desechar las
hiptesis de trabajo que aqu se formulan. Dichos componentes se-
ran fundamentalmente tres, que tambin tuvieron una importancia
Dominica Parlamentario MS uninominal No procede
Granada Parlamentario MS uninominal No procede
Guayana Presidencial RP una lista MS una vuelta
Hait Presidencial MS a dos vueltas MA dos vueltas
Montserrat Parlamentario MS a dos vueltas No procede
San Vicente Parlamentario MS uninominal No procede
Santa Luca Parlamentario MS uninominal No procede
Trinidad Tobago Parlamentario MS uninominal No procede
Repblica Dominicana Presidencial RP dos listas MA dos vueltas
Fuente: Elaboracin propia a partir de Nohlen, 2007 y Reynolds y otros, 2006. Siglas: RP representacin proporcional;
M mayora; MS mayora simple; MA mayora absoluta; VB voto bloqueado. Revocatoria: Venezuela y Bolivia a todos los
cargos; Ecuador y Panam a parlamentarios y municipales.
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defnitiva en la consolidacin histrica de las ms antiguas demo-
cracias.
En primer lugar est el sistema de registro civil e identifcacin
de las personas, que las hace ciudadanas y ciudadanos, as como la
formacin del padrn electoral. Se trata de identifcar la estructura
por funcionamiento del circuito institucional que comprende el re-
gistro civil (generalmente a nivel municipal), la cdula de identidad
ciudadana ya existente en la mayor parte de los pases del mundo y
el mecanismo de formacin del padrn electoral (automtico o por
inscripcin los ciudadanos y ciudadanas y, en este caso, por una sola
inscripcin o recurrente antes de cada eleccin; permanente o ad hoc
por eleccin) (Lpez Pintor y Gratschew, 2002). Se trata en sustancia
de aquellos instrumentos legales y organizativos mediante los que
se construye el demos o cuerpo de electores. Esta problemtica en la
formacin del demos es grave en muchsimos de los casi doscientos
pases donde hoy se celebran elecciones con mayor o menor grado
de pluralismo y efcacia democrtica. Y se hace aun ms complica-
da cuando se ofrece conectar registros civiles, censos de poblacin y
padrones electorales; tres instituciones que poco tienen que ver entre
s, tanto en su elaboracin como en sus usos. As pues, en formas
diversas, se difculta la identifcacin ciudadana o el ingreso en el pa-
drn electoral, ya por defciencias administrativas y logsticas, ya por
la torcida intencionalidad de las lites, excluyendo conscientemente
de la participacin a sectores de la poblacin. Con independencia del
problema de poblaciones desplazadas por confictos blicos o cats-
trofes naturales, los problemas de exclusin decimonnicos en Occi-
dente por razn de la propiedad, el sexo, la edad o el color de la piel
(este ltimo en Estados Unidos hasta los aos setenta del siglo xx y
en la Repblica Sudafricana hasta 1994), hoy han sido sustituidos
por la inefcacia e incluso inexistencia de los registros civiles, la vul-
nerabilidad de la produccin y distribucin de las cdulas de identif-
cacin ciudadana, la no puesta al da de los padrones electorales (con
sus difuntos incluidos), etctera; prcticas que llevan a la exclusin,
el doble voto o ambas cosas a la vez. En Amrica Latina, los pases
del Cono Sur, a excepcin de Uruguay, padecieron estas debilidades
hasta mediados del siglo xx. Y hoy da, al menos cuatro de los pases
centroamericanos siguen constituyendo el rabo por desollar a este
respecto (Tello Castro y otros, 2007; Urruty, 2007: 467).
Menciono slo de pasada la problemtica compleja del voto en
el extranjero con sus dimensiones flosfco-constitucionales, regla-
mentarias, logsticas, fnancieras y de relaciones internacionales entre
Estados al menos tericamente soberanos (idea, 2007 y Navarro Fie-
rro, 2002). La inscripcin de electores y el voto en el extranjero se ha
realizado o realiza efcazmente (alta participacin), con unos costes
fnancieros y polticos aceptables en un nmero limitado de pases
(Estados Unidos); con efcacia y alto coste en otros (Espaa, Italia);
con efcacia y bajo coste se realiz en Nicaragua en 1990, poniendo
mesas de votacin en las fronteras con Honduras y Costa Rica; con
escasa efcacia y bajo coste en algunos (Honduras, Per, Colombia);
con altsimo coste y nula efcacia (Camboya 1992); con alto coste
y poca efcacia (Mxico 2005, desplazados en Estados Unidos); con
altsimo coste y gran efcacia en 2005 en Afganistn (desplazados en
Pakistn a Irn) e Irak (desplazados en Irn, Siria, Lbano, Jordania
y Egipto). En pases como Angola en 1992, Mozambique en 1994 y
Liberia en 1997, proyectos similares existieron que nunca llegaron a
aplicarse.
Un segundo factor esencial del sistema es la independencia de las
autoridades electorales respecto del gobierno y los partidos polticos.
La modalidad institucional hoy generalizada es la Comisin Electo-
ral Independiente, donde Amrica Latina fue pionera en el segundo
cuarto del siglo xx con sus tribunales, consejos o comisiones electo-
rales segn los pases, con excepciones como Argentina, Chile o Co-
lombia, con un modelo mixto donde un organismo ejecuta mientras
otro regula y supervisa. El reto actual, aun para las viejas comisiones
electorales, es preservar o conseguir una independencia real respecto
al poder ejecutivo y los partidos polticos a fn de garantizar elec-
ciones libres y transparentes. Los mecanismos que pueden garanti-
zar dicha independencia son esencialmente el mtodo de nombra-
miento y remocin de los miembros de la comisin, la formulacin
y desembolso del presupuesto y la profesionalizacin de un cuerpo
tcnico de funcionarios cuyo empleo es permanente y se obtiene y
mantiene mediante reglas universales del servicio pblico (concurso
de mritos, seguridad en el empleo, salario conocido, etctera). En
Amrica Latina, la independencia de los organismos electorales se ve
fundamentalmente amenazada por su vulnerabilidad presupuestaria
(el poder ejecutivo decide cunto y cmo se desembolsa) y la pre-
sin de los partidos polticos sobre el nombramiento y la actuacin
no slo de los magistrados, sino del personal tcnico (Lpez Pintor,
2000; idea, 2006; Jaramillo, 2007: 371; Merino y Baos, 2007: 437).
Como ejemplos extraordinarios de organismos electorales inde-
pendientes bajo condiciones polticas de difcultad extrema pueden
mencionarse la Comisin Electoral de la India, sobre todo desde los
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!AA O7 NTO!
Cuadro 2
Califcacin de 197 pases segn su tipo de administracin electoral
El gobierno administra la eleccin (37 pases)
Norteamrica y
Europa Occidental
Blgica, Dinamarca, Finlandia, Gibraltar, Guernsey, Luxemburgo, Irlanda, San
Marino, Suiza, Estados Unidos
Amrica Latina y
El Caribe
Anguilla, Antigua-Barbuda, Antillas Holandesas, Granada, Islas Malvinas,
Montserrat, Islas Turks y Caicos
Asia y Pacfco
Irn, Islas Marshall, Micronesia, Nauru, Islas Pitcairn, Singapur, Tonga, Tuvalu,
Vietnam
Magreb y Oriente
Medio
Chipre, Jordania, Kwait, Lbano, Omn, Siria, Tnez
Europa Central y
del Este
-
frica Burundi, Congo, Seychelles, Santa Helena
El gobierno administra la eleccin supervisado por una comisin (53 pases)
Norteamrica y
Europa Occidental
Alemania, Austria, Espaa, Francia, Grecia, Holanda, Italia, Mnaco, Noruega,
Portugal, Reino Unido, Suecia
Amrica Latina
y El Caribe
Argentina, Aruba, Belice, Bermuda, Cuba, Guayana, Jamaica, Islas Caimn, Islas
Vrgenes
Asia y Pacfco Japn, Laos, Maldivas, Nueva Zelandia, Palau, Tokelau
Magreb y Oriente
Medio
Argelia, Egipto, Israel, Marruecos, Turqua
Europa Central
y del Este
Albania, Croacia, Eslovaquia, Hungra, Repblica Checa, Rumania
frica
Benin, Burkina-Faso, Camern, Cabo Verde, Djibuti, Chad, Costa de Marfl,
Gabn, Guinea-Conakri, Guinea Ecuatorial, Madagascar, Mauricio, Niger, Senegal,
Zimbawe
Comisin electoral independiente con plenos poderes sobre la eleccin (107 pases)
Norteamrica y
Europa Occidental
Canad, Islandia, Malta
Amrica Latina
y El Caribe
Barbados, Bahamas, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam,
Paraguay, Per, Puerto Rico, Repblica Dominicana, Saint Kitts y Nevis, San
Vicente, Santa Lucia, Surinm, Trinidad-Tobago, Uruguay, Venezuela
Asia y Pacfco
Afganistn, Armenia, Australia, Azerbaiyn, Bangladesh, Butn, Camboya, Fiji,
Hong Kong, India, Indonesia, Islas Salomn, Kazakistn, Kiribati, Kyrgyzstan,
Malasia, Mongolia, Nepal, Pakistn, Filipinas, Papua Nueva Guinea, Republica de
Corea, Samoa, Sri Lanka, Tailandia, Taiwan, Tajikistn, Timor Este, Turkmensistn,
Vanuatu
Magreb y Oriente
Medio
Irak, Yemen, Rivera Occidental/Gaza
Europa Central
y del Este
Bosnia-Herzegovina, Bielorusia, Bulgaria, Eslovenia, Estonia, Georgia, Kosovo,
Letonia, Lituania, Macedonia, Moldova, Montenegro, Polonia, Rusia, Serbia,
Ucrania
frica
Angola, Rep. frica Central, Comores, Eritrea, Etiopa, Gambia, Ghana, Guinea-
Bissau, Kenia, Lesotho, Liberia, Malawi, Mal, Mauritania, Mozambique, Namibia,
Ruanda, Rep.Democrtica Congo, Sao Tom, Sierra Leona, Somalia, Sudn, Rep.
Surafricana, Swazilandia, Tanzania, Uganda, Zambia, Botswana,
aos 1980; la Comisin Electoral de Ghana durante el gobierno del
militar Rawlling, que saliera del poder por el voto popular; el Tri-
bunal Electoral de Uruguay y la Secretara General de Elecciones de
Chile en la dcada de 1980, cuando debieron enfrentarse a gobiernos
militares que perdieron el plebiscito con el cual pretendan perpe-
tuarse en el poder; la Comisin Electoral de Costa Rica en la crisis
por la apretada eleccin del actual Presidente; o el Instituto Federal
Electoral y el Tribunal Federal de Elecciones de Mxico por razones
similares al caso costarricense, aunque agravadas por el rechazo de
los resultados de parte del perdedor hasta el da de hoy.
Contrariamente, y como ejemplos deplorables, si no perversos de
administraciones electorales que se dejaron manipular por el poder
ejecutivo hasta el punto de provocar la revuelta popular que hizo caer
al gobierno, cabe mencionar el Per en 1999 con la cada de Fujimo-
ri; Costa de Marfl y Serbia en este mismo ao, con el desenlace de un
conficto civil en el primer caso y la cada de Milosevic en el segundo;
y Ucrania en el 2005. Todas ellas fueron elecciones robadas por una
autoridad electoral al servicio del gobierno de turno, pero con un
fatal desenlace para el mismo y, por ltimo, el triunfo de la volun-
tad popular. Tambin hay elecciones robadas que no condujeron a
la cada de los gobiernos secuestradores del sufragio, ya fuese por la
represin interna, por consideraciones geopolticas de la comunidad
internacional o por ambos factores a la vez. Como ejemplos mejor
documentados que conocidos pueden mencionarse Togo, Zimbabue
y Marruecos desde hace aos, as como Etiopa en 2005. En otros
muchos pases las elecciones no se roban, sino las gana quien go-
bierna mediante la manipulacin poltica y la represin (Bielorrusia,
Kazakistn, Azerbaiyn, entre otros), siempre en presencia de una
comisin electoral declarada legalmente independiente, pero que re-
sulta ser mero instrumento del poder ejecutivo.
Conexa a la gestin electoral se halla la temtica compleja y sensi-
ble de la fnanciacin de los partidos polticos y las campaas electo-
rales. Dejo slo apuntado el problema como tocante a otro elemento
axial el sistema electoral, cuya relevancia actual es universal, y por
cierto lo es en Amrica Latina (Lpez Pintor y Fischer, 2006; Navarro
Fierro, 2005; Zovatto, 2007: 744).
Un tercer factor principal del sistema a considerar lo constituyen
los mecanismos de equilibrio de gnero e inclusin de las minoras
tnico-lingsticas. El problema no es slo de Amrica Latina, sino
universal (Barreiro, 2007: 679). Las normas sobre cuotas y puestos
reservados que garantizan la inclusin efectiva de las mujeres y las
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!AA O7 NTO!
minoras en el sistema representativo son consideradas en Occidente
como medidas de discriminacin positiva. Sin embargo, en muchos
pases del mundo se trata de respuestas a demandas expresadas en
forma violenta despus de quejas histricas que no llegaron a pene-
trar la costra elitista del sistema poltico. El caso ms reciente vivido
por m mismo es el de las elecciones para una Asamblea Constituyen-
te en Nepal, en abril de este ao: una monarqua sagrada hinduista
con ms de setenta etnias y lenguas, cada una de ellas subdividida por
el sistema de castas, y donde la etnia del 10% de la poblacin ha mo-
nopolizado el poder poltico por siglos. Tras diez aos de rebelin de
un movimiento comunista denominado Maosta (hay otros partidos
comunistas) se llega a un acuerdo poltico que, aparte de suprimir
la monarqua, intenta la inclusin en el sistema de todos los grupos
tnicos, ms all de las mujeres en general. La legislacin electoral
establece un complejsimo sistema de cuotas y reservas que ha per-
mitido que de 51 partidos concurrentes a las elecciones, 25 de ellos
han obtenido representacin en la Asamblea y aun as quedaran 26
escaos de asignacin directa por el gobierno de gran coalicin y que
supuestamente seran otorgados a aquellas minoras que no lograron
entrar mediante el voto popular directo. Y la representacin de las
mujeres, entre directamente electas y por cumplimiento de cuotas,
asciende al 33% de una asamblea de 601 escaos.
En general, sobre integracin de las minoras tnico-lingsticas,
las experiencias recientes de frica del Sur y los Balcanes (Bosnia,
Macedonia) revisten el mayor inters analtico y prctico, aparte de
los grandes casos histricos como la India desde Ghandi y el orden
constitucional de 1947. Otros casos como Kosovo, Afganistn, Irak,
Lbano o Costa de Marfl estn an pendientes del veredicto hist-
rico (Reilly y Reynolds, 1988; Harris, Reilly y Zovatto, 2001; Sisk,
1996). En Amrica Latina, se trata de viejos confictos que quedan
lejos de un aceptable acomodado en el sistema representativo (vila
Ortiz, 2007: 693).
En un artculo reciente resuma las medidas que normalmente se
aplican en la legislacin constitucional y ordinaria as como la prc-
tica electoral sobre integracin de minoras o al menos canalizacin
legal del conficto tnico-cultural por la va de las urnas con refe-
rencia especial a tres casos de diferente complejidad como Bosnia,
Espaa y Nicaragua; y ejemplos relevantes de otros pases balcnicos,
Oriente Medio, Amrica Latina y frica. Primero, las disposiciones
constitucionales pueden establecer una federacin de repblicas con
base tnica (Bosnia incluyendo adems una Presidencia federal tri-
partita de base tnica, tal vez Irak y Nepal prximamente) o de pro-
vincias-regiones especiales (Qubec, Pas Vasco, Catalua).
Segundo, acuerdos previos a las elecciones sobre reparto del po-
der, power-sharing (Repblica Sudafricana 1994) o estableciendo
gobiernos de unidad nacional (Afganistn 2004, Irak 2006), la co-
habitacin entre un Presidente y un Primer Ministro de los partidos
mayoritario y minoritario respectivamente (Kosovo 2002).
Tercero, la legislacin electoral puede incluir frmulas de repre-
sentacin particularmente favorables frente a problemas tnicos,
como es la representacin proporcional en distritos subnacionales
como ha sido histricamente el caso en pases europeos, como Suiza,
Holanda, Blgica y Espaa. En pases multitnicos de Amrica Lati-
na especialmente Bolivia, Ecuador, Guatemala, Mxico, Nicaragua
y Per las diferencias tnicas se suavizan electoralmente mediante
la representacin proporcional en distritos provinciales o municipa-
les. Pese a que se han producido movilizaciones polticas indgenas
de envergadura en algunos pases (Chiapas en Mxico en los noven-
ta, Ecuador en 2000, y hoy en Bolivia), es difcil encontrar partidos
polticos con una base social exclusiva o esencialmente indgena. Los
candidatos presidenciales casi siempre se dirigen en sus campaas a
una audiencia nacional; lo que no es el caso en elecciones parlamen-
tarias o municipales donde, candidatos y movimientos polticos lo-
cales pueden buscar el apoyo de la comunidad indgena (Guatemala
es un ejemplo con sus movimientos cvicos en las elecciones loca-
les). En frica sucede algo parecido con el uso de la representacin
proporcional como mecanismo puente de las diferencias tnicas de
forma que garantiza la representacin de grupos tnicos con fuerte
base territorial mediante los distritos provinciales (Mozambique, Re-
pblica Sudafricana). Tambin la representacin por mayora simple
puede lograr el mismo efecto en distritos pequeos y tnicamente
homogneos (Etiopa, Nigeria).
En cuarto lugar, la frmula de representacin puede incluir cuo-
tas y asientos reservados para mujeres y minoras tnicas; y las cuo-
tas pueden aplicarse tanto a los resultados fnales como a las candi-
daturas en las papeletas de votacin. Casi no hay pas en proceso de
reforma donde no se tengan en cuenta estos problemas, ya de discri-
minacin positiva en el caso de las mujeres, ya de garanta de una m-
nima representacin de las minoras, aunque sea por el mecanismo
extremo de los asientos reservados (kuchis en Afganistn, griegos en
Albania, serbios y otros no albaneses en Kosovo, cristianos y sama-
ritanos en Palestina).
30
!AA O7 NTO!
Finalmente, las diferencias de gnero as como tnico-lingsticas
tambin pueden aliviarse electoralmente mediante la composicin de
los organismos y comisiones electorales, tanto a nivel nacional como
subnacional, as como mediante algunos instrumentos del proceso
de votacin, tales como el uso de lenguas minoritarias en los formu-
larios de inscripcin en el padrn y las papeletas de votacin y en la
informacin y educacin de los votantes. En cuanto a la composicin
por gnero de las comisiones electorales, es raro encontrar hoy una
comisin electoral donde no haya algunas mujeres entre la magistra-
tura y ciertamente al nivel subnacional. Respecto a la composicin
intertnica, as ha sucedido por disposicin legal o de facto en pases
como Afganistn, Bosnia, Ecuador, Irak, Kosovo, Macedonia, Nepal,
Nigeria y la Repblica Sudafricana. Y puede decirse que este hecho
ha contribuido de manera positiva tanto para el equilibrio interno
del funcionamiento de la autoridad electoral como para la confanza
ciudadana en la misma (Lpez Pintor y Fischer, 2006).
\UNO S MOCA UN SSTMA CTO!A
\AUSAS OTCAS Y !CTCAS
En una primera y genrica proposicin puede sostenerse que el sis-
tema electoral se modifca en funcin de cambios ms amplios en el
sistema poltico, y que la frecuencia con que se producen las refor-
mas electorales est en proporcin inversa a la estabilidad poltica
del pas. No podra ser menos tratndose de las reglas del juego para
el ejercicio del sufragio y la traduccin de votos en posiciones de
poder poltico (ejecutivo, legislativo y a veces judicial como en Esta-
dos Unidos). Tradicionalmente se mantuvo la hiptesis de que las re-
formas electorales no sucedan con frecuencia (Lijphart, 1994), pues
el referente emprico de las mismas eran las democracias estables a
partir de la Segunda Guerra Mundial. Se trataba de una treintena de
pases entre los cuales Chile, Uruguay y Costa Rica constituan los
exponentes de Amrica Latina. Hoy, por el contrario, la reforma elec-
toral constituye la regla, pues la inestabilidad es la lnea de fotacin
de la mayora de las democracias emergentes.
Mi segunda proposicin se refere a la principal funcin poltica
del sistema electoral, cual es el acomodo de los confictos o desajustes
principales de la sociedad a travs de las urnas. Un sistema electo-
ral se reforma cuando los mecanismos de representacin poltica se
ven forzados a responder a alguna o todas las demandas relacionadas
con los desajustes o confictos esenciales de una sociedad. Histrica-
mente, estos confictos son de integracin territorial del estado; de
relaciones entre la religin y el poder poltico (el trono y el altar en
Europa, Iglesia y Estado en Amrica Latina, religin y repblica se-
cular en el sur de Asia y en la mayora de los pases islmicos, sobre
todo pases rabes); de representacin de poblaciones con una de-
terminada identidad tico-cultural-lingstica, a veces minoritaria;
y en todas partes el conficto de clase en una variedad de manifes-
taciones: el voto como la manifestacin democrtica de la lucha de
clases, en palabras del ya clsico autor Lipset (1960). Tales seran las
bases ms profundas del conficto poltico que dan lugar a los siste-
mas de partidos y, en todo caso, a la estructuracin del voto popular
(Lipset y Rokkan, 1967). A ellas debe agregarse hoy el equilibrio de
gnero como la ms fresca demanda de la participacin poltica de la
mujer (recordemos la anterior frontera de lucha por el sufragio hasta
mediados del siglo xx), as como la inclusin de las minoras tnico-
lingsticas. A modo de acotacin dir que un indicador muy ilus-
trativo de la secuencia temporal en que estas diferentes demandas
han ido tomando cuerpo y alcance internacional se encuentra en las
declaraciones universales de derechos que han sido aprobadas por la
Organizacin de las Naciones Unidas desde su nacimiento hasta el
presente.
Aparte de estas hiptesis generales aplicables a casi cualquier con-
texto de reforma, otras ms especfcas deben encontrar respuesta a
la cuestin que nos ocupa en al menos cinco diferentes contextos
polticos: a) agotamiento o desgaste de la forma de representacin
vigente para satisfacer las expectativas de la poblacin (Italia 1993,
Francia en los aos cincuenta); b) cambios de rgimen relativamen-
te pacfcos: las denominadas transiciones a la democracia (Espaa
1977, Chile 1988); c) procesos de paz tras un conficto armado civil o
internacional: contexto de acuerdos de paz (El Salvador 1994, Cam-
boya 1992); d) sistemas polticos cerrados o ingobernables (gran
parte de las democracias emergentes en frica, los Balcanes, Europa
y Asia Central); y e) inestabilidad poltica crnica, que constituye el
tracto histrico o lnea de fotacin institucional de algunos viejos
Estados-nacin como Argentina, Bolivia o Ecuador en Amrica
Latina y la condicin frecuente de algunas democracias nuevas o
renovadas (Polonia, Albania, Marruecos, Indonesia, Kenia).
Como hiptesis gua para estos diferentes contextos cabe propo-
ner la siguiente, relativa al vector o fuerza motriz de la reforma: el
acuerdo de las lites bajo presin de la opinin pblica cuando la
32
!AA O7 NTO!
frmula de representacin est agotada, as como en las transiciones
a la democracia (estas ltimas con presencia frecuente del uso de
la fuerza por ciertos actores); la intervencin internacional, armada
con la mayor frecuencia, en la preparacin y ejecucin de acuerdos
de paz; la voluntad ms o menos incontrolable del dirigente, partido
o coalicin dominante en los entornos cerrados o ingobernables; y el
arribo de un punto lgido en las crisis recurrentes de los sistemas con
inestabilidad poltica crnica.
Conviene aqu resumir las tendencias en materia de reforma elec-
toral en el cambiante mundo de las actuales democracias. Prime-
ra, la frecuencia y recurrencia de la propia experiencia reformista,
que ilustra tanto la expansin del modelo electoral multipartidista
como la fragilidad de la nueva institucionalidad a fuerza de su pro-
pia frecuencia. Segunda, respecto a la frmula de representacin, la
inclusin de elementos de representacin proporcional en sistemas
mayoritarios (Nepal) o el paso a la pura representacin proporcio-
nal (Irak), pero sobre todo el establecimiento de una frmula mix-
ta, como en Italia, Macedonia, Moldavia, Nueva Zelanda, Rumania,
Repblica Sudafricana y Sierra Leona. Existen excepciones como
Bolivia, Madagascar, Mxico y Venezuela, donde se pas de la re-
presentacin proporcional a un sistema mixto. Tercera, la tendencia
hacia frmulas ms abiertas, desde sistemas tan cerrados como el
voto bloqueado: Bermudas y Mongolia con mayora simple; Filipi-
nas, Palestina y Tailandia con un sistema mixto; y Jordania con un
raro voto singular no transferible (Reynolds y otros, 2005: 24; L-
pez Pintor, Lijphart y Sone, 1985). Finalmente, el establecimiento del
modelo de comisin electoral independiente como rgano gestor de
los procesos electorales, si bien la consolidacin del modelo es preca-
ria y dista mucho de navegar hacia buen puerto en la mayora de los
casos (Lpez Pintor, 2000).
En cuestiones de reforma, sigue siendo aplicable la recomenda-
cin de analistas y profesionales de las elecciones en el sentido de
que las leyes electorales no deben modifcarse con demasiada fre-
cuencia porque afectan a las reglas del juego y las modifcaciones
frecuentes trivializan el valor de dichas reglas y su legitimacin en
el tiempo. Para evitarlo, se propone que los elementos esenciales del
sistema electoral sean incluidos en las constituciones a fn de prote-
gerlos de la voluntad del gobierno de turno y difcultar la reforma.
O que la aprobacin de su reforma en ley quede protegida por la
necesidad de una sper-mayora parlamentaria. Igualmente, a ma-
yor abundamiento, se recomienda no hacer reformas electorales en
tiempo cercano a la eleccin, ya que la reforma sera particularmente
vulnerable a las pasiones polticas y los intereses partidarios del mo-
mento, impidindose el necesario sosiego para la discusin tcnica y
el debate y aprobacin parlamentaria.
Agotamiento de la frmula de representacin
Se trata generalmente de situaciones en democracias estabilizadas
durante largo tiempo, pero donde el sistema de partidos hace crisis
o prcticamente se derrumba y la poblacin deja de sentirse repre-
sentada por los gobernantes, ya como clase entera o como sectores
ocupantes de las instituciones principales del momento.
No es del todo correcto afrmar, como lo hace el mejor manual
sobre sistemas electorales comparados, que el referndum de 1993
en Italia, que llev a un sistema electoral mixto de representacin
mayoritaria y proporcional, marc el inicio de una serie de cambios
signifcativos en los sistemas electorales en todo el mundo. Despus
de constatar que en la mayora de los casos se trata de reformas se-
cundarias, se afrma tambin incorrectamente que otros 26 pases
siguieron el ejemplo de Italia embarcndose en procesos de refor-
ma que alteraron completamente su sistema electoral (Reynolds
y otros, 2005: 23). Subrayo estas dos afrmaciones de tan excelente
manual porque distorsionan la realidad histrica de manera descon-
certante. Ni las reformas electorales de la segunda mitad del siglo xx
se iniciaron en la Italia de 1993, como acabamos de ver, ni creo que
Italia haya servido de modelo en la prctica de otras reformas, entre
las que fguran pases de culturas tan diferentes como Mongolia, Fiji,
Bolivia, las Islas Bermudas o las Filipinas.
Hablamos de pases como Francia en su paso a la Quinta Repbli-
ca con el General De Gaulle a fnales de los aos cincuenta y las refor-
mas electorales que le acompaaron (siendo uno de los sistemas que
ms se han reformado): ciertamente Italia en 1993; Japn en los aos
noventa cuando abandona la infrecuente formula del Voto Singular
no Transferible (sntv) (Lpez Pintor, Lijphart y Sone, 1985: 154); la
Venezuela de la Repblica Bolivariana en los aos noventa y hasta el
da de hoy con el pasado referndum de 2008; la Colombia posterior
al fn de la vigencia del Pacto de Benidorm que permitiera la alianza
sostenida de conservadores y liberales hasta los aos ochenta; Israel
en los aos noventa con la eleccin directa del Primer Ministro en un
rgimen parlamentario; o el caso de Honduras a partir del 2004. Po-
34
!AA O7 NTO!
dran agregarse otros ejemplos de las mismas dcadas como Blgica
en Europa o Botswana en el cono sur africano.
Es comn a todos estos casos un desgaste considerable del sistema
de partidos y del sistema de representacin. La demanda de reforma
se torna generalizada, provocando o favoreciendo un cambio en las
reglas del juego al que las lites polticas se muestran dispuestas, aun
cuando slo fuere como recurso de supervivencia. La cuestin de si
el cambio produce los efectos deseados sobre la dolencia que aque-
jaba al cuerpo poltico slo el tiempo se encarga de demostrarlo. Por
ejemplo, Francia consigui mayor estabilidad gubernamental con el
rgimen presidencialista de la Quinta Repblica y la sociedad japo-
nesa parece sentirse mejor representada sin el sntv. Por el contra-
rio, la inestabilidad de los gobiernos de coalicin en Italia e Israel ha
continuado pese al nuevo sistema electoral. En cuanto a Colombia y
Venezuela, el sistema de partidos tradicional (liberales y conservado-
res, democratacristianos y socialdemcratas respectivamente) se ha
desintegrado por completo en la dcada de 1990. Sin embargo, sus
gobiernos han seguido siendo estables, aun tratndose de dos pa-
ses cuyas condiciones estructurales econmicas, sociales y polticas
tienen muy poco en comn. En Blgica la convivencia de los dos
sectores nacionales (walones y famencos) sigue siendo pacfca, si
bien con altos costes fnancieros de la gestin pblica. En Botswana
sigue gobernando el mismo partido desde la independencia, con una
participacin electoral muy limitada, aunque sin duda ha mejorado
la prctica del secreto del voto.
El cundo en este tipo de reformas es difcil de predecir. Sin em-
bargo, a posteriori no cabe duda que hay un punto de infexin cuan-
do la presin de sectores muy activos del electorado, los medios de
comunicacin y las lites llevan a stas a concluir que el benefcio
poltico de reformar puede ser superior al coste de mantener el statu
quo. Merece aqu la pena comparar los casos de dos sistemas con
similar cultura poltica y sistema electoral tradicional, donde la pre-
sin poltica popular, el peso de la tradicin o ambas cosas a la vez
han llevado a resultados opuestos una vez planteada pblicamente
la necesidad de reforma. En el Reino Unido, desde los aos setenta
del siglo xx aparece una nueva opcin electoral a nivel nacional la
Coalicin Liberal-Socialdemcrata que llega a obtener en algunas
elecciones hasta el 27% del voto popular, aunque muy igualmente
repartidos entre todas las circunscripciones uninominales del Rei-
no. La frmula mayoritaria simple nunca lleg a darle, sin embargo,
ms de una decena de diputados en los Comunes. Despus de cada
eleccin se levantaban voces pidiendo una revisin del sistema elec-
toral que evitara un vaco de representacin de tal envergadura. Se
lleg incluso al punto de prometer por parte del candidato laborista
Tony Blair, en su campaa electoral primera, que de ganar la mayora
propondra a la Cmara la reforma del sistema electoral. Ganaron
los laboristas y se mantienen en el gobierno hasta el da de hoy. Sin
embargo, el nuevo primer ministro nunca ms habl de reformar el
sistema electoral. Caso contrario fue el de Nueva Zelanda, que ante
una situacin de distorsin similar a la del Reino Unido en la tra-
duccin de votos en escaos (en 1978 y 1982 el partido con mayora
parlamentaria no contaba con la mayora del voto popular), a prin-
cipios de los aos noventa se llegan a convocar dos referndum para
fnalmente aprobar una frmula mixta de representacin mayorita-
ria en distritos uninominales y proporcional en lista nacional nica.
Se trata de la misma frmula mixta de Alemania, donde el votante
tiene dos votos, pero el resultado fnal es de estricta proporcionali-
dad, ya que la distribucin del voto nacional es la que prevalece a la
hora de asignar tambin los escaos de los distritos uninominales
(Reynolds y otros, 2005: 100). La presin de la opinin pblica, el
establecimiento de una comisin nacional de investigacin en 1984
y fnalmente la promesa electoral de un referndum por el Partido
Nacional en 1990 consiguieron el cambio con una reforma que se
estableci en 1996. Es evidente que tanto en el Reino Unido como en
Nueva Zelanda la frmula mayoritaria estaba desgastada o superada
por la realidad como mecanismo de traduccin del voto en escaos
plenamente aceptable. En ambos casos se llega a hacer una propuesta
de reforma al electorado por partidos que llegan a ganar la eleccin.
Sin embargo, tal vez una mayor o ms sostenida presin de la opi-
nin pblica, as como un menor peso de la tradicin cultural-pol-
tica en Nueva Zelanda, hayan sido los factores ms determinantes de
la reforma. Pese a resultar ajena la representacin proporcional, las
lites debieron llegar a la conclusin de que los benefcios polticos
de la reforma seran superiores a los costes de mantener el statu quo
despus de ms de diez aos de debate pblico sobre el particular.
Transiciones a la democracia
Las transiciones a la democracia se producen en los aos setenta y
ochenta del siglo xx en pases como la Grecia de los coroneles,
el Portugal de Salazar, la Espaa de Franco, el Chile de Pinochet, el
Mxico del pri, o el Brasil, Uruguay, Argentina y Corea del Sur de
36
!AA O7 NTO!
los gobiernos militares. La naturaleza de las transiciones ha queda-
do muy bien documentada en la literatura acadmica de la poca
(Lpez Pintor, 1982; Santamara, 1983; ODonnell y otros, 1986; Ba-
loyra, 1987; Linz y Stepan, 1996). Se trataba de reformas pactadas
con mayor o menor grado de negociacin entre gobierno auto-
ritario y oposicin democrtica. Son los cambios que dispararon el
concepto de tercera ola de democratizacin (Huntington, 1993) y
que desafortunadamente para la teora y la prctica polticas llevaron
a transportar el concepto de transicin a cualquier cambio poltico
que desembocara en elecciones multipartidistas. Afortunadamente,
algn estudioso ya declar la escasa o nula utilidad del paradigma de
la transicin para entender procesos de ndole diferente a los de las
dcadas mencionadas (Carothers, 2002).
Por lo que se refere a la reforma electoral de las transiciones, el
cundo y causas de la misma varan mucho entre pases en funcin
de la duracin del periodo de transicin hasta la celebracin de las
primeras elecciones consideradas democrticas. Por ejemplo, entre
la muerte de Franco y el decreto provisional que regul las prime-
ras elecciones medi ao y medio. En Chile, la reforma es posterior
al plebiscito de 1988 y se aplica ya para la eleccin presidencial de
1989 en la frmula clsica de dos vueltas. La rara frmula binominal
para las cmaras queda tambin aprobada y se estrena en 1990. En
Brasil, por el contrario, al fnal de los gobiernos militares en 1985
se retoman las frmulas establecidas en 1946: mayora simple para
el Senado y representacin proporcional para la cmara en los 27
componentes de la federacin. La frmula presidencial a dos vueltas
slo se cambia en 1997 permitiendo la reeleccin presidencial con-
secutiva por una sola vez. En Mxico, las reformas electorales para
una mayor inclusin de la oposicin al pri fueron paulatinas y pro-
gresivas desde 1964, cuando se permite la existencia de ms de un
partido, pero sobre todo desde 1979 (hasta 1997 el pri no perdi el
control, tanto del ejecutivo como de las dos cmaras). Curiosamen-
te, una vez disminuida la fuerza del pri, ha permanecido intacta la
frmula presidencial de mayora simple a una vuelta. Las mayores
reformas han sido en la frmula mixta en 1979 para la Cmara de
Diputados, establecindose la frmula mixta y pasando de cien dipu-
tados por lista nacional de representacin proporcional entre 1979 y
1985 hasta doscientos en 1988 y establecindose un lmite al mximo
de diputados que un partido poda obtener. Para el Senado, se ampli
el nmero de senadores desde 64 en 1994 hasta 128 en 1997, cuando
tambin se aplica la frmula mixta a la cmara baja. Nuevas y signif-
cativas reformas siguieron desde 1991 con el establecimiento del Ins-
tituto Federal Electoral (ife) y Tribunal Federal Electoral (trife) en
la administracin de las elecciones que estaba en manos del Ministe-
rio del Interior, as como cambios en la regla del mximo nmero de
diputados obtenibles. Aun despus de la polmica eleccin del 2006
siguen las reformas electorales, pero el sistema poltico en su conjun-
to sigue manteniendo una considerable alta marca de estabilidad. El
cundo en Mxico es un largo camino de ms de cuarenta aos, pero
donde la marcha se concentra es en la docena de aos entre 1979 con
la frmula mixta para la Cmara y 1991 con la introduccin del ife y
trife. En dos palabras, el cundo y las causas de la reforma electoral
en procesos de transicin corren en paralelo con el cundo y las cau-
sas de la transicin misma.
Procesos de paz
En otro lugar he acuado el concepto de elecciones de reconciliacin
para analizar las que tienen lugar como parte de procesos de paz al
fnal de confictos civiles o internacionales tpicos de la posguerra
fra (Lpez Pintor, 1997: 43). Se producen en distintas regiones del
mundo tras la cada del Muro de Berln, por tomar un hito temporal
bien conocido: Amrica Latina (Nicaragua 1990, El Salvador 1993,
Guatemala 1995 y 1999, Hait 1988-1995); los Balcanes (Bosnia-
Herzegovina 1996, Kosovo 2000-2002); frica (Angola 1992, Etiopa
1992, Lesotho 1993, Mozambique 1994, Liberia 1997, Sierra Leona
2002, Ruanda 2005, Repblica Popular del Congo 2006); Asia Cen-
tral (Afganistn 2004-2005); Asia-Pacfco (Camboya 1993, Nepal
2008, Timor Este 2001); Oriente Medio (Palestina 1996).
Elementos comunes a estas situaciones son los siguientes: a) exis-
tencia de un acuerdo de paz apoyado por la comunidad internacional:
los llamados pases amigos, la onu u organizaciones internacionales
regionales como la ecowas en frica; b) cese al fuego seguido de
desmovilizacin de fuerzas, acantonamiento de beligerantes, desar-
me y eventual reintegracin en unas nicas fuerzas de seguridad; c)
establecimiento de una misin internacional de paz normalmen-
te onu con un componente electoral y que provee o coordina la
asistencia tcnica para la celebracin de elecciones. Las he llamado
de reconciliacin porque, ms que a generar una mayora guber-
namental, tienen como fn principal situar a los antiguos beligeran-
tes en la arena de las urnas para la resolucin de sus diferencias y
ayudar a la reconstruccin nacional. Lo normal es que este tipo de
38
!AA O7 NTO!
Cuadro 3
Normativa electoral y fecha de las elecciones
Pas y ao de
las elecciones
Alcance del
contenido
electoral en los
acuerdos de paz
Fijan los
acuerdos
una fecha o
plazo para las
elecciones
Fecha real de la
eleccin vs. fecha
originalmente
establecida
Ciclo electoral
Nicaragua,
1990
Escaso
No. Se sigue
un calendario
constitucional
Se anticipa en
un ao
Presidencial,
legislativa y local
simultneamente
El Salvador,
1994
Escaso
No. Se sigue
un calendario
constitucional
Se sigue el
calendario
constitucional
Agenda separada:
presidencial,
legislativa y local
Guatemala,
1999
Escaso
No. Se sigue
un calendario
constitucional
Se sigue el
calendario
constitucional
Presidencial,
legislativa y local
simultneamente
Hait,
198895
Escaso
No. Se sigue
un calendario
constitucional
Se retrasa un poco
a causa de crisis
Agenda separada:
presidencial,
legislativa y local
Angola,
1992
Escaso S
Se adelant un
poco
Presidencial
y legislativa
simultneamente
Etiopa,
1992
Amplio y detallado S 8 meses de retraso
Agenda separada:
primero local,
despus legislativa
Mozambique,
1994
Amplio y detallado S
2 aos de
retraso
Presidencial
y legislativa
simultneamente
Liberia,
1997
Escaso S
Varios aos de
retraso
Presidencial
y legislativa
simultneamente
Sierra Leona,
2002
Amplio y detallado
No. Se sigue
un calendario
constitucional
1 ao de retraso a
causa de crisis
Presidencial
y legislativa
simultneamente
Camboya,
1993
Amplio y detallado
Se deja abierto a
decisin de ONU
1 despus de
los acuerdos y con
3 meses de retraso
Agenda separada:
primero legislativa,
despus local
Timor Este,
2001
En la fecha
originalmente
fjada
Agenda separada:
primero legislativa,
despus presidencial
Bosnia-
Herzegovina,
1996
Presidencial
y legislativa
simultneas, locales
separadas
Kosovo,
200002
Primero local,
despus legislativa
Rivera
Occidental-
Gaza, 1996
2 aos y 3 meses
de retraso
Presidencial
y legislativa
simultneamente
Fuente: Elaboracin propia con informacin de acuerdos de paz de 14 pases.
elecciones vayan seguidas de gobiernos de unidad nacional, incluso
pactados antes de la celebracin de las mismas.
En cuanto a la legislacin electoral, cabe sealar que los acuerdos
de paz con frecuencia dedican poca atencin al marco legal electoral,
lo que se convierte en un problema agregado a la hora de organizar
unas elecciones donde casi todo ha de negociarse a partir de cero. De
catorce casos analizados en detalle, la mitad dedica escasa atencin
a estos aspectos, comprendiendo Nicaragua, El Salvador, Guatemala,
Hait, Angola, Liberia y Timor Este; mientras la otra mitad les pres-
ta detallada atencin, como son los casos de Etiopa, Mozambique,
Sierra Leona, Camboya, Bosnia, Kosovo y Palestina (Lpez Pintor,
2005: 9; Kumar, 1998; Perelli, 2007: 35; von Hippel, 2000).
Por otra parte, el paso desde los acuerdos a las normas electorales
propiamente dichas implica un trabajo de adaptacin a las
circunstancias posconfictivas, donde a veces la elaboracin legal
y reglamentaria encuentra enormes difcultades de defnicin y
evaluacin de situacin por los distintos actores. Los problemas ms
frecuentes son falta de capacidad tcnica por escasez o incompetencia
de expertos propios o aun internacionales; aferramiento a prcticas
electorales anteriores al conficto, a veces sin mayores razones de
peso que el hecho de haber existido; inseguridad en la anticipacin
de los resultados que una determinada frmula puede producir; y
siempre desconfanza poltica entre los negociadores. Cuenta Liberia,
Lesotho, Nepal.
Finalmente, el tiempo de la reforma electoral suele ser largo, inte-
rrumpido por razones diversas, con reformas agregadas a veces hasta
la vspera electoral. Adicionalmente, las elecciones son postergadas
con frecuencia respecto de la fecha originalmente sealada (en Ne-
pal tres veces entre junio del 2007 y abril del 2008 en el marco de un
acuerdo de paz frmado en el 2006). El cuadro 3 indica la elasticidad
en la fecha de celebracin de estas elecciones. En resumen puede de-
cirse que la reforma electoral relacionada con elecciones de recon-
ciliacin tiene tres tiempos: la frma del acuerdo de paz, el primer
desarrollo legislativo electoral y las eventuales adiciones al mismo.
Sistemas cerrados o ingobernables
Se trata de sistemas polticos donde no se produce ninguna mejora
para la poblacin, independientemente de quien gobierne, haya o
no alternancia en el poder. En estos sistemas se da un grave d-
40
!AA O7 NTO!
fcit de gobernabilidad democrtica. Desafortunadamente, tal es
la condicin de gran parte de los casi doscientos pases donde se
celebran elecciones peridicas con mayor o menor grado de liber-
tad y efcacia desde el fnal de la Guerra Fra. Se los ha denominado
con diferentes califcativos siendo el menos peyorativo el de demo-
cracias electorales porque tambin es utilizado para democracias
donde las elecciones funcionan normalmente. Bajo esta categora
cabe incluir a los mltiples pases cuyas dbiles democracias son
cerradas, inefcaces o corruptas o todo al mismo tiempo (Carothers,
2002; Ottaway, 2000 y 2003).
Habra un primer grupo de pases donde gobierna un partido do-
minante que hace difcil o imposible el desarrollo de otros partidos
menores mientras el lder del partido dominante se mantenga en el
poder. Ejemplos notables seran Bielorrusia, Kazakistn, Azerbaijn,
Tnez, Egipto, Etiopa, Mozambique o Timor Oriental. Un segundo
grupo es el de aquellos pases donde existe alternancia en el gobier-
no, pero no se producen cambios signifcativos ni en la mejora de las
instituciones democrticas ni en la vida cotidiana de la poblacin.
Ejemplos de la que sera una larga lista: Hait, Nicaragua, Guatema-
la en Amrica Latina; en Asia, Filipinas, Bangladesh o Pakistn. En
frica, Marruecos, Senegal o Kenia. En un tercer grupo de pases es-
taran aquellos donde el partido o grupo en el gobierno se caracteriza
especialmente por su capacidad depredadora ms que por ninguna
otra capacidad o inters en gobernar el pas. Este tercer conjunto de
pases fcilmente se yuxtapone con cualquiera de los dos anterio-
res por cuanto la accin depredadora y la corrupcin suelen ir de
la mano del gobierno autocrtico y del gobierno de lites cerradas.
Ejemplos notables seran: Nigeria, la Liberia de Taylor, Nepal antes
del 2006 y un buen nmero de pases de frica Central y Occidental,
as como del Asia Central.
En estos tres tipos de pases, el cundo y cmo de la reforma queda
a placer de la voluntad del individuo o grupo dominante con diferen-
cias de grado, dependiendo de las presiones o limitaciones impues-
tas por otros actores internos o internacionales. Por un lado, estn
los partidos polticos menores o acompaantes y tambin partidos
de oposicin con posibilidad de alternancia, empresarios e iglesias,
puesto que apenas existe opinin pblica y medios de comunicacin
independientes como portavoces de la misma. Por otro, estn los
agentes relevantes de la comunidad internacional cuya capacidad de
infuencia depende de intereses geoestratgicos y econmicos: pases
donantes individuales como los Estados Unidos, organismos inter-
nacionales como la Unin Europea o Naciones Unidas y organiza-
ciones como la oea, oua, ecowas, asean, etctera.
Inestabilidad poltica crnica
Finalmente estaran aquellos pases que padecen una inestabilidad
poltica crnica. En estos pases, el cundo y cmo de la reforma elec-
toral sigue el fujo y refujo del sistema poltico. La reforma electoral
puede ir unida a cualquier crisis en el manejo del poder para mante-
nerse o garantizar la sucesin en el mismo. Para ello se manipula el
sistema de representacin como cualquier otro elemento del sistema
poltico que resulte funcional a los propsitos del gobernante de tur-
no. En este sentido, la reforma electoral puede anteceder o seguir a
una crisis del sistema. Cuando adviene un gobierno democrtico se
cambia la ley. Si ese gobierno pretende un cambio de rgimen como
en Ecuador, Venezuela o Bolivia, se cambia la Constitucin y por
supuesto la ley electoral para ponerla acorde con el nuevo rumbo de
la poltica del pas. Todos estos cambios pueden durar poco tiempo,
dado que la lnea de fotacin del sistema casi siempre es muy frgil.
De los tres casos latinoamericanos mencionados, la mayor estabili-
dad y larga duracin de la Repblica Bolivariana de Venezuela pare-
cen estar ms en funcin de la coalicin militar y el precio del petr-
leo que de una legitimidad en solidez creciente. El autcrata cambia
las normas electorales cuando ha conseguido el poder para facilitar
su continuidad y en todo caso su dominio sobre otros sectores de
las lites. Hay ejemplos cercanos como stos: el rgimen de Fujimori
antes del 2000 cuando termina vctima de sus propias manipulacio-
nes del sistema. En frica, los casos de Zimbabue, Kenia y Tanzania
son ilustrativos al respecto, para no mencionar a Egipto como caso
extremo.
Igualmente pueden encontrarse multitud de ejemplos de refor-
mas electorales como consecuencia de una crisis del sistema de re-
presentacin. Uno muy cercano es la Nicaragua posterior al 2000
con el pacto entre Arnoldo Alemn y Daniel Ortega, que hasta hoy
subsiste elevado a rango constitucional, mediante el cual dos parti-
dos se reparten la ocupacin de las principales instituciones del Es-
tado, rebajan hasta el 35 por ciento la mayora que permite la elec-
cin presidencial y deciden utilizar cualquier medio legal, alegal
o ilegal para expulsar del sistema a los partidos menores antes de
una eleccin, lo que con seriedad no exenta de uso inapropiado del
42
!AA O7 NTO!
lenguaje suelen denominar inhibicin de un candidato. Como
ejemplos de reformas electorales posteriores a la crisis del sistema de
representacin pueden citarse Argelia en los 1990, de nuevo Egipto
en los ltimos aos, Marruecos o Senegal. En estas situaciones la for-
tuna de los reformadores suele ser menor que cuando cambiaron las
leyes recin llegados al poder, pues, siguiendo a Maquiavelo, nunca
un gobierno es ms dbil que cuando se empieza a reformar.
En algunas de las antiguas democracias hay mayor inestabilidad a
causa de la crisis del sistema tradicional de partidos. Italia es el ejem-
plo clsico europeo, pero Canad ha cambiado el sistema de partidos
en las ltimas dcadas varias veces. En Amrica Latina, los nicos
pases donde perdura el sistema de partidos tradicional son Argen-
tina con su zigzagueante y dominante peronismo y Honduras con
liberales y nacionales. En la mayora de las nuevas democracias, la
inestabilidad es la regla ms que la excepcin, aunque todava no se
la puede califcar de crnica en la tan corta vida que llevan. Sin em-
bargo, en la medida en que las instituciones democrticas no se van
consolidando, todo lleva a concluir que la inestabilidad ser la regla
ms que la excepcin en las prximas dcadas.
IACTO!S QU ACTAN O MO!AN A !O!MA:
COS QU MA!CA!ON UNTOS NXON
El anlisis de estos factores es tarea ms compleja que identifcar los
tiempos y causas de la reforma. Razn principal, aparte de la escasez
de investigacin, es que debe buscarse para cada uno de los com-
ponentes esenciales del sistema el racimo de factores que facilitan
u obstaculizan su reforma. El ejercicio deber hacerse en cada uno
de los cinco contextos polticos mencionados, desde las democracias
estables y las transiciones a la democracia hasta los procesos de paz y
los Estados crnicamente inestables o ingobernables. Dado que este
ejercicio resulta inalcanzable en el marco limitado de este trabajo, me
limitar a iniciar el ejercicio propuesto, no sin presentar un cuadro
taxonmico que pudiera ser til en trabajos posteriores o discusio-
nes de seminario. Este ejercicio de taller consistira en ir rellenando
las casillas correspondientes para los diferentes pases objeto de an-
lisis. En este sentido, la adopcin de un marco regional (por ejemplo,
Amrica del Sur, Asia Central, Oriente Medio) suele ser especial-
mente til por la mayor homogeneidad contextual social, cultural y
poltica; lo que facilita una mayor penetracin interpretativa.
Factores que facilitan u obstaculiza la reforma electoral en general
Deben mencionarse al menos los siguientes:
Quin lleva la reforma electoral a la agenda poltica del pas? El
sistema electoral puede venir heredado de experiencias anteriores
(Brasil, Mal, Malawi) o puede obedecer a una reforma originada por
una variedad de actores: a) el sector reformista de un gobierno auto-
ritario; b) la presin de la oposicin tanto de partidos como organi-
zaciones de la sociedad civil (Honduras, Senegal); c) la confuencia
de ambos por medios pacfcos (Espaa, Chile, Colombia) o violen-
tos (Ucrania, Serbia, Costa de Marfl); d) un poder internacional al
fn de un conficto (Camboya, Afganistn, cuando se corta el fujo
de armas y fondos es ms fcil acceder a negociar); una comisin de
expertos (Mauricio, Nueva Zelanda); e) el acuerdo de toda la clase
poltica en proceso de desgaste (Italia); f) los medios de comunica-
cin casi siempre como transmisores de algn sector poltico o social
importante (Reynolds y otros, 2005: 15).
En general, cuanto ms poltico sean el o los actores que lideran
la agenda, ms probable es que la reforma avance y, por el contrario,
los actores externos al circuito poltico estricto es menos probable
que hagan avanzar la reforma, a menos que puedan movilizar im-
portantes sectores de las lites o amplios sectores de poblacin en
manifestaciones pblicas u otros actos de gran visibilidad.
Quines llevan el timn tcnico y poltico de la reforma una vez
Contexto
Agotamiento
del sistema
Transicin a
democracia
Procesos de
paz
Sistema
cerrado o
ingobernable
Inestabilidad
crnica
Componente del
sistema
F D F D F D F D F D
Frmula
Distrito
Papeleta
Padrn
Administracin
electoral
Representacin
de gnero
Minoras
F facilitan; D demoran.
Cuadro 4
Ejercicio taxonmico: factores que facilitan o demoran la reforma electoral
44
!AA O7 NTO!
que se decide entrar en la va reformadora? Se trata aqu del papel
de las personalidades en el caso de los polticos en representacin de
cada sector, especialmente cuando se trata de comisiones constitu-
cionales, as como del personal tcnico asesor en materia legal. Las
personalidades, la capacidad de comunicacin dentro y hacia fuera
del propio grupo poltico y tcnico, la capacidad de conviccin son
elementos de la mayor importancia una vez que la llama poltica para
hacer aceptable la reforma deja paso al ms silencioso y fro espacio
de las sedes de los partidos y las ofcinas parlamentarias.
La competencia tcnica disponible dentro de los partidos polti-
cos y del gobierno para anticipar los resultados posibles de frmulas
diferentes es importante y constituye un factor que puede tanto faci-
litar como demorar la reforma (ejemplos negativos de las frmulas
inextricables de Albania 1992 o Ecuador 2007).
El clima de opinin pblica normalmente expresado a travs de
los medios y las manifestaciones pblicas sostenidas, colectivas o in-
dividuales de envergadura, es factor fundamental. Puede funcionar
como elemento acelerador cuando resulta favorable a los cambios
propuestos (Espaa), pero tambin como inhibidor de la reforma.
Recordar que uno de los aspectos mejor investigados sobre las fun-
ciones de los medios es su funcin para determinar la agenda del
pas. Parafraseando a los defensores de la codifcacin jurdica na-
polenica, lo que no est en los medios no est en el mundo.
La incertidumbre sobre los resultados prcticos de la reforma, tan-
to en el nmero de votos como en su traduccin en escaos u otras
posiciones de poder, es igualmente destacable. Este factor demora las
reformas sobre todo cuando las fuerzas polticas aparecen virtual-
mente empatadas en sucesivas elecciones y el ganador puede serlo
por estrecho margen.
Haber sido ganador de unas elecciones bajo determinada frmu-
la no anima a reformarla. Cuando los principales partidos polticos
han ganado y perdido elecciones bajo un mismo sistema (no slo la
frmula) es difcil que acepten reformarlo, as tenga defectos muy
visibles o genere descontento en sectores limitados del electorado.
El tiempo poltico es fundamental como acelerador o freno de la
reforma, dependiendo de los casos. A veces se intenta ganar tiempo
para que se acerque el periodo electoral donde es desaconsejable rea-
lizar reformas en las reglas del juego, al menos as se practica en las
democracias ms estables. Una vez que pasa la eleccin, la presin
por la reforma puede ceder y sus oponentes descansar un poco. O
quienes la defendieron antes de las elecciones sin creer en ella pue-
den ahora olvidarse de este tema (caso de Blair en el Reino Unido).
Por el contrario, sobre todo cuando existe un calendario electoral
y hay reformas pendientes para poder realizar las elecciones (caso
de los procesos de paz o las transiciones), el tiempo empuja hacia la
reforma a medida que se acerca la fecha fjada para los comicios. De
aqu que con frecuencia las elecciones se aplacen una y otra vez por
no llegarse a un acuerdo entre las lites polticas sobre algunos pun-
tos de la reforma (ver cuadro 3). El caso de Nepal es paradigmtico:
se fjaron hasta tres fechas sucesivas para las elecciones constituyen-
tes en el lapso temporal de casi un ao.
El uso de la fuerza como elemento que juega en ambas direcciones
es fundamentalmente relevante en procesos de paz, en las transiciones
a la democracia y en los entornos inestables o minados por la ingo-
bernabilidad y la corrupcin de la clase dirigente. No as en los dems
entornos donde el sustituto de la fuerza es la presin pblica bsica-
mente.
La presin internacional opera en sentido favorable a la reforma
electoral en prcticamente todos los entornos de procesos de paz
donde la comunidad internacional interviene activamente en la me-
diacin del proceso de paz y en su implementacin. En general, no es
amada por los actores locales, que a su vez no se hubieran sentado
a la mesa de negociacin ni depuesto las armas sin aquella presin
e incluso intervencin internacional. Por otra parte, desean la pre-
sencia internacional porque les asegura el respeto del adversario y
al menos parcialmente la reconstruccin nacional y, en todo caso, la
supervivencia personal y de los crculos cercanos que se benefcian
de una ayuda frecuentemente tan generosa como mal aprovechada.
Otro factor es el seguimiento o monitoreo del proceso por parte
de organismos especializados de la sociedad civil y las secciones de
investigacin de los medios de comunicacin, cuando existen. Sen-
tirse observado, peridicamente interrogado, con exposicin medi-
tica favorable o contraria son mecanismos que suelen funcionar para
aligerar el proceso de reforma o para evitar que se desvirte la lnea
reformista anunciada al pblico. Los ejemplos recientes de Palestina
y Honduras son ilustrativos.
Otro elemento que suele jugar un papel en dos direcciones es el
escaso inters por el bien general o los objetivos nacionales entre los
partidos y lderes polticos cuando de cambios electorales se trata. En
esta materia, especialmente durante periodos preelectorales, los po-
lticos profesionales se asemejan a animales en celo a la bsqueda
del poder. Los objetivos generales cuentan poco frente a las oportu-
46
!AA O7 NTO!
nidades de ganar o perder poder a la vista de las opciones disponibles
de reforma. Esta hiptesis se aplica tanto a las reformas de conjunto
como a las de cualquiera de los elementos del sistema, como se ver
ms adelante.
Para resumir, factores que juegan tanto a favor como en contra de
la reforma dependiendo de las circunstancias son: quin o quines
llevan la reforma a la agenda poltica del pas; quines llevan el timn
poltico y tcnico en la produccin legal de la reforma; la compe-
tencia tcnica; el uso de la fuerza; el tiempo poltico; el inters por
el bien comn y los objetivos nacionales por parte de los partidos y
los lderes polticos. Por otro lado, hay factores que slo retrasan las
posibilidades de reforma, entre los ms importantes la incertidum-
bre sobre los resultados y el empate virtual entre las fuerzas polticas.
Finalmente, hay factores, como son el clima de opinin pblica, el
monitoreo de la reforma por agentes no partidistas y la presin inter-
nacional, que suelen jugar a favor del cambio en el sentido de refor-
mas que establecen por primera vez o amplan el juego democrtico.
Cuando la opinin pblica o la presin internacional se movilizan
en contra de una reforma electoral, suele ser en casos de reformas
excluyentes o de cierre del sistema democrtico.
Factores que facilitan o demoran la reforma de componentes
especfcos del sistema electoral
La reforma de la frmula de representacin es la que con mayor fre-
cuencia acapara la atencin de la opinin pblica, de los polticos e
incluso, desafortunadamente, de los acadmicos e investigadores. De
hecho, su importancia relativa frente a otros elementos del sistema
depende del contexto poltico del pas. Por ejemplo, donde el padrn
electoral es signifcativamente excluyente de sectores de la poblacin
en general o de minoras, qu tan democrtica es una eleccin que
impide el sufragio de una buena parte de la ciudadana? O cuando la
difcultad tcnica para el manejo de la papeleta por el votante genera
grandes cantidades de votos nulos y blancos, porque as lo han queri-
do las lites, cul es la calidad democrtica de dicha eleccin?
Factores especialmente favorables al cambio de la frmula en
sentido de hacerla ms incluyente y tambin contrarios a la opcin
opuesta (cerrar el sistema) son la opinin pblica mediante la pre-
sin de masas, el monitoreo del proceso y los medios con su funcin
de agenda (OGrady, Lpez Pintor y Stevens, 2005); la fuerza (Ale-
mania 1949); la mayor parte de los acuerdos de paz (Liberia 1997,
Nepal 2008); la competencia tcnica (Espaa 1977, Albania 1992);
el timn de la reforma, sobre todo cuando sta es en mayor o menor
grado concedida (Espaa 1977, Mxico entre 1964 y 1979). Factores
de estancamineto o retraso de la reforma seran la incertidumbre so-
bre el resultado de la reforma y el empate virtual entre los principales
partidos. En cuanto a los efectos de la presin internacional, incluso
en procesos de paz con intervencin armada, dicha presin suele ser
ms efcaz favoreciendo las reformas generales que incidiendo en los
detalles de las mismas, incluida la frmula de representacin poltica
(Los Balcanes 1999, Afganistn 2005, Nepal 2008).
En cuanto al distrito electoral, una distincin relevante es si hay
o no que hacer delimitacin de las fronteras del distrito como suele
ser el caso de los distritos uninominales con representacin mayori-
taria. En este caso, el factor ms importante para que la reforma se
haga y sea justa es quin hace la delimitacin de los distritos (Minis-
terio del Interior, Instituto de Estadstica, una comisin nombrada
ad hoc). Cuando se trata de una comisin de delimitacin, las claves
son el sistema de formacin de dicha comisin y la capacidad de li-
derazgo independiente de las personas que la integran (miembros de
los diversos partidos, jueces u otras personas no partidarias o una
mezcla de todas stas). En los sistemas de representacin propor-
cional, el distrito electoral suele venir predeterminado por una cir-
cunscripcin territorial administrativa inamovible, generalmente las
provincias, departamentos o estados. Es el caso de Amrica Latina
en general que no del Caribe con representacin mayoritaria y re-
gmenes parlamentarios. En los sistemas de representacin propor-
cional la cuestin sensible es el nmero de diputados o concejales
que se asignan al distrito en funcin de su poblacin, su tradicin
histrica o ambas cosas a la vez. Ya sabemos que cuanto mayor es
el nmero de escaos la representacin resulta ms proporcional y
viceversa. De aqu que un factor que juega en contra de aumentar
el nmero de diputaciones sean las fuerzas polticas de base rural
y de zonas poco pobladas, pues su representacin siempre se ver
amenazada cuanto mayor sea la proporcionalidad entre nmero de
escaos y tamao de la poblacin. As como el gerrymindering es un
problema recurrente en los sistemas mayoritarios, especialmente en
los Estados Unidos donde alcanza cotas que pocos analistas estaran
dispuestos a justifcar como buena prctica democrtica, en los de
representacin proporcional el problema principal se presenta con
mayor virulencia a la hora de disear el sistema electoral para luego
48
!AA O7 NTO!
perder vigencia a medida que el nmero de escaos se sigue acomo-
dando a los cambios de poblacin, como es la prctica general euro-
pea, latinoamericana y de muchas democracias emergentes. Puesto
que generalmente se trata de tener en cuenta identidades histricas
con base territorial por un lado, y por otro de dar satisfaccin a las
demandas por mayor densidad de poblacin, es normal asignar un
nmero fjo de diputados con independencia de la poblacin del dis-
trito y el resto en funcin de los cambios demogrfcos a la luz de los
censos de poblacin sucesivos. En este ltimo punto puede surgir
un nuevo factor adverso a la reforma ligado a intereses locales muy
fuertes, incertidumbre sobre el efecto del cambio o simplemente vo-
luntad de resistencia por parte de determinados partidos polticos.
Se trata de no dar reconocimiento ofcial al censo de poblacin a
fn de no tener que modifcar el nmero de escaos asignado a los
distritos, sobre todo su disminucin en las reas rurales (Chile en
los aos 1950-1960). Un caso aun ms extremo es la resistencia del
gobierno a realizar un censo de poblacin a fn de demorar el cambio
del tamao de los distritos, determinado en funcin de estimaciones
de poblacin con frecuencia carentes de slido fundamento tcnico
(es frecuente, aunque no slo en frica Subsahariana). Elecciones
sin buenos censos de poblacin para ayudar en la asignacin de esca-
os a los distritos son ms la regla que la excepcin entre las nuevas
democracias de todo el mundo.
En cuanto al tipo de papeleta, la tensin ms frecuente se da entre
tcnicos locales o internacionales por un lado, con propuestas de pa-
peletas de fcil uso para el votante, y por otro el personal partidario
dentro y fuera de las administraciones electorales que no mues-
tra mayor preocupacin con las papeletas de complicado uso, pese
a ser avisados de que la mayora de los votantes tendrn difcultad
en manejarlas. El voto nulo y blanco puede alcanzar altas cotas y el
coste de la papeleta puede ser exorbitante cuando adicionalmente
se trata de utilizar material de alta seguridad, producido en pases
ricos. Las bodegas de muchas comisiones electorales estn llenas de
papeletas no utilizadas con los formatos ms diversos que uno imagi-
narse pueda, donde la realidad supera la imaginacin; unas veces por
exceso de informacin e imgenes (Blgica, Afganistn y Honduras
con papeletas de enorme tamao, repletas de nombres y fotografas
de candidatos y donde a veces slo hay que marcar uno solo) y otras
por defecto (Nepal 2008 o Etiopa 2006 con papeletas sin nombres
de candidatos, o Liberia donde marcando sobre un solo smbolo se
votaba en 1997 por un presidente, un parlamento bicameral y una
constitucin). De dnde la escasa preocupacin de los polticos en
tan importante asunto? Se trata de favorecer a su partido o a ellos
mismos como candidatos individuales. Como sucede con el registro
electoral, el poltico que conoce su electorado es receloso de cual-
quier cambio que pueda alterar las fronteras donde se siente seguro;
o en otras palabras, no tiene inters en aumentar su nmero de votos.
Una papeleta complicada favorece el voto nulo o blanco de nuevos
electores mientras que la clientela tradicional es cuidadosamente ins-
truida sobre la forma como debe votar, ya sea en visitas casa por casa
o con otros programas especiales. Suele ser especialmente el caso en
frmulas que slo requieren votar por uno o dos candidatos, aunque
el distrito sea grande (voto nico no transferible en Afganistn o Jor-
dania, voto preferencial como en Ecuador, lo mismo pero con cru-
ces entre listas de partidos diferentes en Honduras). El mismo efecto
protector de los ms feles produce la papeleta con slo smbolos de
un partido o candidato en electorados poco habituados al manejo de
papel y el lpiz, categora que abarca a la mayor parte de las nuevas
democracias alrededor del mundo.
La temtica del padrn electoral es aun de ms relevancia demo-
crtica que la forma de la papeleta de votacin por cuanto conlleva
problemas de exclusin de electores, pues quienes se hallan inscritos
al menos tuvieron alguna oportunidad de informarse sobre cmo
votar. Se trata de un rea tcnicamente compleja y polticamente
sensible en casi todos los sistemas por estar ligada con el sistema de
registro civil (conversin de individuos en ciudadanos), la identifca-
cin de las personas (documentacin que permite el trfco social del
ciudadano o que hace efectiva la ciudadana) y la base de datos sobre
la residencia de las personas (listas o padrones municipales de resi-
dentes ms que censos de poblacin estrictamente tales, que carece
casi de uso electoral). La confusin conceptual sobre este particular
se encuentra bastante generalizada, no slo entre los polticos, sino
tambin entre el personal tcnico de las agencias de asistencia inter-
nacional y los profesionales locales.
La tendencia actual es hacia un padrn electoral permanente y
automticamente actualizado, cualquiera sea su base de entrada de
datos, mediante el traslado de la informacin sobre nuevos electores,
defunciones y desplazamientos. El padrn ad hoc para cada eleccin
o realizacin de padrones cada un cierto nmero de aos va quedan-
do atrs como prctica fnancieramente costosa e inadecuada desde
el punto de vista de la calidad democrtica.
Como factores que facilitan la reforma para el mantenimiento de
50
!AA O7 NTO!
un padrn limpio y actualizado debe mencionarse en primer lugar la
existencia de una base de identifcacin de las personas efcaz y ef-
ciente (registro civil e identifcacin individual con mencin de resi-
dencia). Este factor suele estar ausente o sufre de defciencias funda-
mentales en la mayor parte de los pases del mundo y pasar mucho
tiempo para que se torne aceptable; no slo por escasez de recursos
fnancieros, sino por motivos de ndole poltica que harn difcil el
asentamiento permanente de poblaciones enteras y el buen gobier-
no con un servicio pblico tcnicamente capacitado y polticamente
neutral. Un segundo factor es la opinin pblica en las democracias
ms estables y la presin y ayuda internacional en las democracias
nuevas o reestablecidas. En Canad, por ejemplo, slo hace pocos
aos se estableci un registro electoral permanente que reemplazara
la onerosa prctica de un nuevo padrn casa por casa antes de cada
eleccin. Slo razones econmicas en tiempos de recortes fscales
permitieron al Jefe de la Comisin Electoral convencer al Parlamen-
to de la bondad de un sistema de registro permanente. En cuanto a
la presin internacional, la comunidad internacional suele estar pre-
sente y fnanciar padrones, que con frecuencia tienen altos costes.
Sin embargo, a veces stos son de dudosa calidad y utilidad aun el da
de las elecciones mismas (Camboya 1993, Afganistn 2005).
La mayor resistencia a la reforma procede de los partidos y lderes
polticos, con frecuencia por intermedio de las autoridades electora-
les que ellos mismos nombraron. El temor a los riesgos de incorporar
nuevos electores en el sistema y sus potenciales demandas, la incer-
tidumbre sobre la direccin del voto, y la inercia al cambio en lites
tradicionales, todo ello lleva a prcticas malsanas como las siguientes:
abrir la inscripcin de votantes por tan slo unos pocos das antes de
cada eleccin (Argentina y Chile hasta los aos 1960); manipulacin
y control partidario de los registros civiles municipales; interferen-
cias de los partidos en la distribucin de cdulas de identidad y car-
ns electorales (todo ello asegura la permanencia de clientelas bien
establecidas); la no limpieza del padrn de muertos y no residentes
(favorece el doble voto). En Amrica Latina, el muestrario ms com-
pleto de estas prcticas que fueron ms o menos usuales hasta la
Segunda Guerra Mundial en muchas democracias se encuentra
vivo en los pases centroamericanos, con excepcin de Costa Rica
y Panam. La problemtica es similar en todos ellos as como los
remedios que postulan analistas y profesionales de la gestin elec-
toral democrtica. Sin embargo, la resistencia al cambio hasta ahora
es persistente, pese a la oferta de generosas ayudas fnancieras de la
comunidad internacional, cuya presin est ms que justifcada en
una economa globalizada donde un registro civil efcaz y una iden-
tifcacin ciudadana generalizada son condiciones indispensables
para la buena gestin de los asuntos privados y pblicos, incluidas
las elecciones. Cabe destacar que cuando las lites de los principales
partidos estn de acuerdo en no favorecer la reforma del registro civil
y electoral, de poco valen las presiones de la comunidad internacio-
nal, los medios de comunicacin o el monitoreo de los organismos
de la sociedad civil. El Salvador o Nicaragua son casos ilustrativos al
respecto (Tello Castro y otros, 2007).
A veces encontramos el caso contrario de sobredisposicin del
gobierno para cambiar el registro civil y el padrn electoral con el
propsito no confesado de excluir de la ciudadana a algn sector
amplio de la poblacin (caso de Camboya de consumarse una refor-
ma que dejara a los ciudadanos de origen tnico vietnamita sin el
nico documento de identidad a su disposicin, extendido por las
Naciones Unidas en las vsperas de las elecciones posconficto de
1983, tal vez la nica utilidad prctica, y no pequea, de un registro
electoral costossimo pero que nunca lleg a ser utilizado en las elec-
ciones).
La reforma de la administracin electoral es uno de los temas
estrella de los sistemas electorales desde el ltimo cuarto del siglo
xx. El cuadro 1 refeja la direccin del cambio institucional en este
mbito. El establecimiento de comisiones electorales independientes
del gobierno y los partidos, permanentes y con personal profesional
es la moda en la forma que no en la sustancia sobre la efcacia, neu-
tralidad y limpieza con que se gestionan los procesos electorales en
la mayor parte del mundo. Ya se mencionaron las fortalezas y debili-
dades de este tipo de institucin. La reforma en un sentido positivo
consiste en garantizar o potenciar su independencia, profesionalidad
y permanencia. Baste aqu sealar que el mayor enemigo de estas
virtudes en una comisin electoral es el gobierno; por dos razones
fundamentales. Primero, porque como poder ejecutivo intenta siem-
pre tener infuencia sobre los otros poderes del Estado y organismos
autnomos. Segundo, porque no desea abandonar el poder en las
prximas elecciones y har lo posible por infuir de alguna mane-
ra en los gestores del proceso; normalmente, pero no slo, a travs
del mecanismo presupuestario. En las democracias estables, esta in-
fuencia se ejerce con maneras sutiles e incluso no se ejerce en abso-
luto. En las democracias de nuevo cuo, apenas he encontrado una
comisin electoral slidamente independiente frente al gobierno y
52
!AA O7 NTO!
que adems tenga una buena ejecutoria profesional (con excepciones
notables como Ghana desde los noventa, Mxico desde 1991, Palesti-
na 2006 o Nepal 2008). Y en democracias antiguas pero restablecidas
en la ltima oleada de democratizacin uno encuentra de todo, pero
ms defciencias que progresos con respecto al pasado. Lo ms co-
mn es la infuencia indebida de los partidos polticos y el control del
gobierno, no tanto en virtud de que las autoridades electorales y su
personal sean nombrados a iniciativa de los partidos (en s mismo el
hecho no es negativo), sino porque no se establecen legalmente o en
la prctica son evadidos los estndares de comportamiento neutral
y profesional. De nuevo la referencia a algunos pases de Amrica
Central se me hace inevitable, as como a Serbia, Kosovo, Ucrania, la
mayor parte de los pases de Asia Central y del frica Subsahariana.
Por el contrario, puede decirse que el mejor amigo de la reforma
de la administracin electoral es la opinin pblica a travs de sus
diferentes manifestaciones (los medios, las organizaciones no guber-
namentales, las instituciones jurdicas profesionales, etctera). Son
los que ms vigilan y critican las malas prcticas y, en consecuencia,
quienes ms inters tienen en empujar la reforma.
La inclusin de mecanismos de equilibrio de gnero en la repre-
sentacin poltica se ha convertido en un hecho prcticamente co-
mn a todas las democracias con independencia de su calidad en el
ejercicio y garanta de los derechos y libertades. El fenmeno ocupa,
aunque a mucha ms velocidad, aquel otro del pasado reciente sobre
el voto femenino; iniciado a fnales del siglo xix en Estados Unidos e
Inglaterra y legalmente cerrado a mediados del siglo xx en Suiza. Las
nuevas democracias nacen ya al menos con este vestido puesto. Baste
mencionar la introduccin de cuotas femeninas en las listas y esca-
os reservados en las cmaras en casi todas las nuevas legislaciones
electorales (entre las ltimas Afganistn, con casi un 20% de mujeres
la cmara legislativa y Nepal con un 33% en la Constituyente, de las
cuales la mayora fueron directamente elegidas por nmero sufcien-
te de votos). Los factores ms favorables a estas reformas son dos.
Primero el espritu de los tiempos, pues hoy da vergenza defender
lo contrario cuando las mujeres se han liberado del trabajo exclusivo
en el hogar, la falta de acceso a la educacin y las cargas biolgica-
mente ms onerosas de la maternidad. En segundo lugar, est el rol
proactivo de las organizaciones en defensa de los derechos de la mu-
jer en todo el mundo. Personalmente, he encontrado en todas partes
organizaciones de mujeres sentndose a la mesa de negociacin con
los partidos polticos y los legisladores, as como presionando a la
comunidad internacional a la hora de redactar una ley electoral. Hay
recuerdos del pasado reciente que me emocionan cada vez que los
evoco: las mujeres activas de Yemen infuyendo en la legislacin y
la preparacin de las elecciones despus de las guerras civiles en los
1990; las mujeres de Irak tratando de abrirse una cuota en el camino
al parlamento, que ciertamente consiguieron en 2005; o las mujeres
de Nepal, bregando junto con las minoras ms pequeas, por ser
incluidas en la ley electoral del 2008. Por tanto, las organizaciones
de mujeres son determinantes en la consecucin de la representa-
cin de gnero. Finalmente, como factor de retraso en materia de
gnero e independiente del ambiente cultural general machista en
las sociedades tradicionales, cabe mencionar la accin semioculta de
los polticos a cargo de dar las ltimas pinceladas a los proyectos de
ley, cuando el fragor de la batalla por el cambio ha cedido. Hablemos
directamente de trampas legales y pondr el ejemplo de Kosovo en
2000. En un sistema de representacin proporcional se establece la
inclusin de una cuota femenina con indicacin del puesto que las
candidatas deben ocupar en la lista, alternndose con los varones. A
ltima hora se agrega la regla del voto preferencial segn la cual los
candidatos cuyos nombres estn marcados con el mayor nmero de
votos dentro de cada lista son ganadores de los escaos a repartir.
Casi ninguna mujer fue elegida. La inclusin del voto preferencial en
una cultura machista por tradicin e islmica destruy automtica-
mente el efecto de las cuotas femeninas en la lista, pues la mayora de
los electores prefrieron marcar nombres de varones que de mujeres
en la papeleta de votacin. Por fortuna, las protestas llevaron al cam-
bio de la frmula para la siguiente eleccin, que sera de representa-
cin proporcional en lista cerrada y bloqueada.
La inclusin de las minoras tnico-cultural-lingsticas en el sis-
tema representativo incluida la identifcacin ciudadana y el regis-
tro electoral est sobre todo en funcin de la capacidad de presin
de dichas minoras, sin excluir el uso de la violencia. Los ejemplos
pueden multiplicarse desde el Reino Unido, Blgica o Espaa en
el pasado siglo en Europa Occidental hasta Nicaragua, Guatemala,
Afganistn o Nepal los ltimos aos, pasando por los Balcanes y
frica del Sur en la dcada de los noventa. La primera transicin a la
democracia sin intervencin del factor militar en el primer momen-
to, Espaa, es difcil de entender sin tener en cuenta la presin de la
minora vasca y la accin armada de eta, as como el efecto de las
manifestaciones masivas en Catalua a favor del cambio (la famosa
Dada catalana de 1976). En Afganistn (as como en Irak) todo son
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minoras en un mosaico relativamente simple y polticamente articu-
lado con brazo armado incluido. En Nicaragua, la resistencia de los
miskitos y la accin armada de diversos grupos llev a la inclusin
de cuotas en los aos noventa, sin que la cuestin de integracin de
las minoras se encuentre plenamente resuelta hasta el da de hoy. En
Nepal, el mosaico tiende al infnito estadstico con ms de setenta et-
nias y lenguas, cada una a su vez estratifcada en castas. Baste indicar
que, en el actual proceso de cambio, hasta las ms pequeas minoras
tnicas se han movilizado algunas recesivas con slo varios cen-
tenares de personas formando una federacin, nefin, que no ha
conseguido ningn escao de eleccin popular en la Constituyente,
pero reclama y obtiene al menos diez de los 26 escaos reservados
de designacin al arbitrio del gobierno. De los 53 partidos que con-
currieron a las elecciones del pasado abril, 25 obtuvieron represen-
tacin directa en un sistema mixto de mayora y representacin pro-
porcional. En Guatemala, por el contrario, con una menor aunque
enorme variedad tnico-lingstica, las minoras indgenas apenas
han conseguido algn escao en el parlamento, aunque les ha ido
mejor a nivel municipal; sin cuotas ni medida alguna de discrimi-
nacin positiva. Como un segundo factor favorable est la presin
internacional, sobre todo de Naciones Unidas y las organizaciones
voluntarias de defensa de las minoras. Entre los factores de deten-
cin o retroceso en las reformas para la inclusin de minoras hay
que mencionar sobre todo la resistencia de las etnias dominantes en
el sistema poltico (10% en Nepal, tal vez 15% en Sudfrica y 20%
en Guatemala) sin excluir el uso de la fuerza an de nivel genocida
(Guatemala en 1983 con Ros Montt, las matanzas de Ruanda en los
aos noventa, el rgimen de apartheid hasta 1994).
Hechos que marcaron puntos de infexin
No resulta fcil generalizar en este punto. Vale la pena, sin embargo,
invocar la trada conceptual de Maquiavelo sobre los condicionantes
del poder (necesidad, virtud y fortuna) operando en los diferentes
contextos de cambio poltico a los que se ha hecho referencia ante-
riormente. Son elementos de necesidad los hechos consumados ante
los cuales no queda ms remedio que adoptar una decisin que viene
forzada por los mismos, guste o no guste a quien la toma. Se trata de
situaciones que deben ser aceptadas por necesidad que no por el pro-
pio gusto. En primer lugar hay que mencionar el factor tiempo, con
dos manifestaciones fundamentales como factores de necesidad. Pri-
mero y con una reforma pendiente o estancada, el vencimiento del
plazo dentro del que la Constitucin permite en muchos pases hacer
reformas electorales. Si la reforma est iniciada hay que terminarla o
dejarla para otra legislatura. Una segunda manifestacin del tiempo
como necesidad es el plazo en el que se decidi convocar a elecciones
en un acuerdo de paz bajo presin internacional (los procesos de
paz e intervenciones militares anteriormente citadas). Con frecuen-
cia este plazo no se cumple (cuadro 2), pero se trata generalmente
de retrasos menores porque las elecciones siempre se acabaron cele-
brando. Un principio axial de la poltica internacional pacta sunt
servanda suele cumplirse ms que ser infringido en este contexto
electoral de reconciliacin. En segundo lugar, y en poltica electoral,
ganar o perder en las urnas obliga a tomar determinadas decisiones;
lo que no implica que se haga siempre honor a lo prometido una
vez que se ha ganado (Tony Blair). Pero lo normal es que cuando se
trata de compromisos entre las lites frente al pueblo se ceda ante la
decisin popular. La prdida de plebiscitos en Uruguay, Chile y este
ao en Venezuela, llevaron a reformas legales o a no hacerlas en este
ltimo caso, de impacto electoral. En Nueva Zelanda se cambia la
frmula de representacin tras ganar las elecciones el partido que
haba prometido hacerlo.
Como elementos de fortuna, tal vez el ms importante sea la
desaparicin del gobernante que bloqueaba la reforma, ya sea por
la muerte del tirano (Franco), la derrota militar y la intervencin ar-
mada en conficto internacional (Alemania en 1949, Grecia de los
coroneles, Argentina tras la guerra de las Malvinas, o la intervencin
en los Balcanes, Hait, Afganistn e Irak).
Elementos del factor virtud o capacidad poltica para obrar en
la direccin que uno desea (esencia del concepto de poder siguien-
do a Dahl) seran algunos como los siguientes. Primero, el uso or-
ganizado de la fuerza para llevar el proceso poltico en una u otra
direccin (Taylor en Liberia 1997 forzando a la oposicin a aceptar
treinta de la cmara por representacin proporcional contra la per-
sistente demanda de 100% mayoritaria; fue la manera de que Taylor
fnalmente tuviera alguna oposicin en la cmara). Segundo, una de-
cisin arriesgada del timonel de la reforma aun a riesgo de perder su
posicin de poder (Surez legalizando al pc el Viernes Santo de 1977
tomando desprevenido a todo el mundo). Tercero, la frma de un
acuerdo (o sin frmar) entre las principales fuerzas polticas (Espa-
a 1977, Italia 1993, Afganistn 2004, Nicaragua 1989, 2000; Nepal
varios entre 2006 y 2008). Finalmente, manifestaciones sucesivas de
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organismos de la sociedad civil que logran movilizar a buena parte
de la poblacin contra la entera clase poltica (Honduras 2004).
\ONCUSONS
Como conclusiones principales de este trabajo deben destacarse las
siguientes, no todas ellas concurrentes con la escasa literatura sobre
el particular; no tanto porque la contradigan, sino por defecto o va-
cos en el enfoque y alcance sustantivo de la misma.
Primero, la reforma responde a demandas de cambios para garan-
tizar el cumplimiento o enfrentar el deterioro de las dos funciones
principales del sistema electoral: una primordial funcin poltica de
acomodar en las urnas los confictos o desajustes esenciales de la so-
ciedad, poniendo la prctica del sufragio en lnea con valores que en
principio no son negociables; y otra funcin tcnica o de ingeniera
electoral mediante mecanismos de traduccin del voto popular en
posiciones de poder (asientos en asambleas y direccin del poder
ejecutivo). Esta segunda funcin es la que mayor atencin recibe ge-
neralmente entre los analistas y profesionales de las elecciones; no
as entre los polticos pese a que hablen poco de ello (la lucha por el
poder se enfrenta con cuestiones de valor antes que tcnicas).
Segundo, ampliando lo que normalmente sostiene la literatura
acadmica y para-acadmica sobre sistemas electorales, los elemen-
tos esenciales del sistema no son tres sino siete u ocho, segn sepa-
remos entre ellos la fnanciacin de la poltica como factor esencial
en s mismo dentro de la legislacin electoral, que por cierto en
la mayora de los pases apenas se ocupa de este asunto: frmula,
distrito, papeleta, padrn de electores, administracin electoral,
mecanismos de representacin de gnero y de representacin de
minoras tnico-cultural-lingsticas. La temtica de las nuevas tec-
nologas de la informacin quedara subsumida en la administra-
cin electoral.
Tercero, el sistema electoral se modifca en funcin de cambios ms
amplios en el sistema poltico y en el sentido de que la frecuencia de las
reformas est en proporcin inversa a la estabilidad poltica del pas. El
cundo y porqu se modifca un sistema electoral tiene que ver con la
principal funcin poltica del mismo o su capacidad de acomodacin
de los confictos o desajustes centrales a travs de las urnas.
Cuarto, aparte de las hiptesis aplicables en casi cualquier con-
texto de reforma, otras ms especfcas tratan de dar respuesta a las
cuestiones antes planteadas en cinco contextos polticos diferentes:
agotamiento o desgaste de la forma de representacin y gobierno (Ita-
lia, Francia); transiciones ms o menos pacfcas a la democracia (Es-
paa, Chile); procesos de paz (El Salvador, Bosnia); sistemas cerrados
o ingobernables; e inestabilidad poltica crnica (Ecuador, Bolivia).
Quinto, las mayores tensiones, confictos abiertos y atascos en re-
forma electoral se producen cuando de cambiar se trata alguno de
los siguientes elementos del sistema: frmula de representacin, tipo
y tamao del distrito, tipo de papeleta, el padrn electoral o alguna
de sus bases como pueden ser los registros civiles y la identifcacin
ciudadana, la fnanciacin de la poltica y la representacin de mi-
noras. Por el contrario, la representacin de gnero cada vez menos
es objeto de controversia y resistencia. Y el cambio de modelo de
administracin electoral hacia las llamadas comisiones independien-
tes no ofrece demasiada resistencia en la medida en que todos los
contendientes principales participen en las mismas (cosa muy dife-
rente es su consolidacin como autntica administracin profesional
e independiente).
Sexto, entre los factores relevantes en la dinmica de la reforma
pueden identifcarse algunos que juegan tanto a favor como en con-
tra de la misma dependiendo de las circunstancias: quin o quines
llevan la reforma a la agenda poltica del pas; quienes llevan el timn
poltico y tcnico de la reforma legal; la competencia tcnica; el uso
de la fuerza; el tiempo poltico; el inters por el bien comn entre los
partidos y lderes polticos. Por otro lado, hay factores que slo retra-
san las posibilidades de reforma, tales como la incertidumbre sobre
los resultados y el empate virtual entre las fuerzas polticas principa-
les. Finalmente, hay factores, como son el clima de opinin pblica,
el monitoreo de la reforma por agentes no partidistas y la presin in-
ternacional que suelen jugar a favor del cambio cuando se establecen
por primera vez o ampla el juego democrtico.
Sptimo, al tratar de hechos que constituyeron puntos de infexin
en el proceso de reforma, los he clasifcado siguiendo la triada ma-
quiavlica sobre condicionantes del poder (necesit, virt e fortuna)
operando en los diferentes contextos de cambio referidos anterior-
mente. Entre los elementos de necesidad o hechos consumados
ante los cuales no queda ms remedio que seguir un determinado
camino est el tiempo como vencimiento del plazo constitucional o
convenido para terminar la reforma, as como vencimiento del plazo
fjado para celebrar elecciones en un acuerdo de paz bajo presin in-
ternacional. Un segundo hecho de infexin es el resultado electoral
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cuando ganar o perder en las urnas obliga a tomar determinadas de-
cisiones, ya sea iniciando la reforma prometida por el ganador, ya sea
dejando para otro momento el asunto entre los perdedores. Como
elementos de fortuna, tal vez el ms importante sea la desaparicin
del gobernante que bloqueaba la reforma, ya sea por su deceso o una
derrota militar. En cuanto a elementos de virtud o capacidad para
obrar en la direccin que uno desea, estaran el uso de la fuerza, la
toma de una decisin arriesgada por el timonel de la reforma, la fr-
ma de un acuerdo entre las fuerzas polticas, y la presin y moviliza-
cin de organizaciones de la sociedad civil contra los adversarios de
la reforma o la entera clase poltica.
Finalmente, las nuevas fronteras y retos para la reforma electoral
son: a) establecimiento de mecanismos que garanticen la verdade-
ra independencia, profesionalismo y neutralidad de los organismos
electorales; b) regulacin adecuada y control efcaz del fnanciamien-
to de la poltica electoral (el reto en esta materia es universal en cuan-
to a fnanciacin de los partidos y las campaas electorales); c) apli-
cacin de las nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin
al proceso electoral y la paralela bsqueda de garantas tecnolgicas
sobre el secreto del voto, el escrutinio, la transmisin y anuncio de re-
sultados (voto electrnico, escrutinio en computadora, transmisin
de resultados escaneados y anuncio automatizado de los mismos).
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