GESTIN

AMBIENTAL
Problemtica y
gestin de residuos
slidos peligrosos
en Colombia
Cl audi a I ns Sur ez Gmez*
Resumen
Teniendo en cuenta la importancia que para el medio ambiente tienen los residuos slidos y peligrosos por los potenciales impactos
negativosque puede generar su inadecuado manejo, el presente articulo presenta una sntesis del estado dla gestin de estos residuos
y del marco legal e institucional que la soporta.
La gestin de los residuos en el pas ha sido abordado a partir de las visiones de los sectores salud, saneamiento bsico y medio
ambiente, con diferentes niveles de desarrollo y sin que exista claridad suficiente en sus competencias, lo cual adems genera
vacos normativos que impiden el adecuado desempeo de las entidades involucradas.
El concepto de manejo integral contempla todas las etapas de la gestin, desde la separacin en la fuente hasta la disposicin
final adecuada, considerando las responsabilidades de los actores involucrados, y teniendo como objetivos minimizar la cantidad
de residuos, aumentar su aprovechamiento y mejorar los sistemas para su eliminacin, tratamiento y disposicin final.
Por otro lado, en cuanto a los residuos peligrosos, aunque se tiene un escaso conocimiento de la generacin, cantidad, calidad y
gestin, este articulo describe la problemtica que ha sido identificada y el marco legal vigente, y propone la elaboracin de
diagnsticos y de la lista de residuos peligrosos como insumos para la formulacin de la poltica y normatividad en Colombia.
1. Gestin de residuos slidos
E
l inadecuado manejo de los residuos slidos con-
tribuye a la contaminacin de los suelos y las aguas,
al deterioro del paisaje natural y de los centros
urbanos, y afecta la salud pblica por la proliferacin de
vectores transmisores de enfermedades.
E! crecimiento urbano y las actividades industriales
han aumentado la generacin de residuos slidos, sin
desarrollar estrategias para la atencin a los problemas
ambientales relacionados con la optimizacin en el uso
de los recursos naturales, el desarrollo de programas de
seguimiento y control para el cumplimiento de las normas
ambientales, y la puesta en marcha de programas de mo-
dernizacin y reconversin industrial orientados a aumen-
tar la eficiencia ambiental y econmica.
La apertura econmica y los desarrollos institucionales
y legales en materia ambiental, han orientado al sector
manufacturero nacional hacia una transformacin de sus
La autora es ingeniera qumica y especialista en Ingeniera Ambiental
de la Universidad Nacional de Colombia. Actualmente es funcionara
de la Direccin de Poltica Ambiental del Departamento Nacional de
Planeacin. Agradece a la Dra. Anglika Stoecklein, quien colabor
ampliamente en la elaboracin de este documento.
procesos productivos. Estos procesos de modernizacin
y reconversin tecnolgica buscan un aumento en la efi-
ciencia econmica y ambiental con miras a mejorar la
competividad en los mercados nacionales e internacio-
nales.
Para lograr el manejo de los residuos de una forma
compatible con el medio ambiente, es fundamental la
implementacln de una gestin integral de residuos sli-
dos, que comprende las etapas de reduccin en ei origen,
aprovechamiento, tratamiento, transformacin y disposi-
cin final controlada.
En el pas no es comn que la gestin municipal
involucre los elementos anteriores y aunque se cuenta con
el Anlisis Sectorial de Residuos Slidos' y con el Inven-
tario Nacional del Sector de Agua Potable y Saneamien-
to Bsico
1
", la informacin primaria del sector, as como
los datos suministrados por las empresas pblicas muni-
cipales y autoridades ambientales son limitados y se pre-
sentan de forma heterognea, lo cual no permite efec-
tuar anlisis estadsticos apropiados,
t, Anlisis Sectorial de Residuos Slidos en Colombia OFS, 1995.
2. Inventario Nacional del Sectorde Agua Potabley Saneamiento Bsi-
co. Ministeno de Desarrollo Econmico, 1998,
INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales No 15. Enero - J unio de 2000 41
INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales
Cuadro 1
Produccin diaria de residuos slidos por municipios, 1996
Municipios Produccin Participacin
(Ton) porcentual (%)
Santa Fe de Bogot - Soacha 4.600 24,5
Cali - Yumbo - Jamundl 2.352 12,5
Medellin - Valle de Aburra 1.882 10,0
Barranquilla - Soledad 1.000 5,3
Ciudades entre 300 mil y 800 mil habitantes 3.428 18,3
Ciudades entre 100 mil y 300 mil habitantes 1.795 9,7
Ciudades con menos de 100 mil habitantes 3.703 19,7
TOTAL 18.760 100,0
Fuente: Inventario Nacional del Sector de Agua Potable y Saneamiento Bsico. Ministerio de Desarro-
llo Econmico. 1998.
1.1 Produccin y composicin de residuos slidos
En Colombia se producen diariamente cerca de 19,000
toneladas de residuos slidos. En el Cuadro 1 se presen-
ta la distribucin aproximada de la cantidad de residuos
que se producen diariamente en las ciudades del pais.
La produccin de residuos slidos se incrementa a
medida que aumenta el Ingreso per cpita. En las gran-
des ciudades para los estratos altos se reporta una pro-
duccin de 0,70 a 1 kg/hab.da, en los estratos medios de
0,40 a 0,50 kg/hab.da y en los barrios marginales de 0,20
kg/hab.da.
La composicin de los residuos vara dependiendo del
ingreso, Los residuos provenientes de grupos sociales de
bajos ingresos tienen una composicin de materia orgni-
ca superior al 55%; para estratos altos el porcentaje de
residuos orgnicos est cercano al 50%. La composi-
cin de residuos de cartn y papel se estima entre el 11%
para estratos altos y 6% para estratos bajos. Una compo-
sicin similar se registra en la produccin de plsticos.
En el Cuadro 2 se presenta la composicin de los resi-
duos slidos en las principales ciudades.
En el estudio adelantado por el Departamento Nacio-
nal de Planeacin publicado en el libro Contaminacin
industrial en Colombia se realiz una estimacin de los
residuos slidos industriales, tomando como base indi-
ees de generacin por empleado. Segn este estudio, la
produccin de residuos slidos industriales a nivel na-
cional puede alcanzar alrededor de 6.300 ton/dia. El Cua-
dro 3 y el Grfico 1 muestran la distribucin de la genera-
cin por sectores industriales
3
.
Cuadro 2
Composicin de residuos slidos en las principales ciudades del pas
Componente Bogot Medellin Cali
(%) (%)
(%)
Vegetales 52,31 57,0 71,9
Papel y cartn 18,29 18,0 13,0
Plsticos 14,19 7,0 4,7
Vidrio y cermica 4,62 3,0 3,7
Textiles 3,82
-
3,1
Madera 3,06
- 0,8
Metales 1,64
1,7 5,0
Cueros 1,76 0,8
_
Ladrillos y cenizas 0,3 8,0 -
Fuente: Anlisis Sectorial de Residuos Slidos, 1995.
3. Snchez Triana Ernesto y Uribe Eduardo, Contaminacin industrial
en Colombia, DNP-PNUD. 1994.
42
GESTIN AMBIENTAL
Cuadro 3
Generacin diaria de residuos slidos industrales
SECTOR INDUSTRIAL RESIDUOS SLIDOS (tcn/d)
Productos alimenticios, bebidas y tabaco 665,4
Textiles, prendas de vestir e industria del cuero 394,2
Industria de la madera, incluidos muebles 335,8
Fabricacin de papel y productos de papel, imprentas y editoriales 99,4
Fabricacin de sustancias qumicas industriales 435,2
Fabricacin de productos minerales no metlicos {excepto petrleo y carbn) 439,8
Industrias metlicas bsicas 808,7
Fabricacin de productos metlicos, maquinaria y equipo 289,0
Otras industrias manufactureras 3,9
Termoelctricas 2940
TOTAL NACIN 6.311
1.2 Prestacin det servicio de aseo
Tradicionalmente en Colombia el servicio de aseo fue
prestado por empresas municipales y su facturacin se
realizaba a travs del cobro y recaudacin de las tarifas
por servicios de acueducto y alcantarillado. En los casos
en que el servicio estaba organizado en forma indepen-
diente del municipio, su dotacin y financiacin fue insu-
ficiente, asi como la evaluacin, control y vigilancia.
En consecuencia, la prestacin del servicio era defi-
ciente y con bajos niveles de cobertura y calidad, lo que
condujo a finales de la dcada de los ochenta a vincular
al sector privado a la prestacin del servicio de aseo con
diferentes modalidades, sin que se contara con la norma-
tividad y regulacin adecuada para el desarrollo de esta
actividad.
A partir de la expedicin de la Ley de Servicios Pbli-
cos, Ley 142 de 1994, se establecen mecanismos que ase-
guran la prestacin continua e ininterrumpida de los servi-
cios pblicos e incentiva la participacin del sector privado.
En la definicin del servicio de aseo, esta ley consi-
dera la recoleccin municipal de residuos, y las activida-
des complementarias de transporte, tratamiento y dispo-
sicin final. Actualmente se estima que en el 90% de los
municipios del pas se cuenta con una organizacin for-
mal para la prestacin del servicio de aseo
1
.
1.2.1 Recol ecci n y transporte
Con excepcin de algunos centros urbanos, la recolec-
cin, transferencia y transporte de residuos slidos en el
Grfico 1
Generacin de residuos slidos por sectores industriales
Alimentos y
bebidas
11%
bsi cas qu mi cas
13% 7%
4. "Inventario Nacional del Sector de Agua Potable y Saneamiento
Bsico'. Ministerio de Desarrollo Econmico, 1998.
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INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales
pais es deficiente o inexistente. Las ciudades y munici-
pios colombianos presentan problemas similares en lo que
se refiere a la cobertura del servicio, especialmente en
zonas marginales en donde las caractersticas de la infra-
estructura vial dificultan el acceso.
La calidad del servicio de recoleccin en las zonas
cubiertas es heterognea. En ios estratos de altos ingre-
sos de ios grandes centros urbanos la calidad es acepta-
ble, mientras que en las ciudades pequeas no se cuenta
con el equipo ni con el personal adecuado para adelantar
estas labores, adems el micro y macro ruteo no se ajusta
a las necesidades reales.
En ms del 80% de las ciudades se cuenta con servi-
cio de recoleccin y barrido teniendo una frecuencia dia-
ria y en algunos casos hasta dos veces por da. En las ciu-
dades de Cali y Bogot se establecieron rutas especiales
para la recoleccin y transporte de residuos hospitalarios
5
.
1.2.2 Reciclaje
El reciclaje involucra los procesos mediante los cuales
se aprovechan y transforman los residuos slidos recu-
perados y se devuelven a los materiales sus potenciali-
dades de reincorporacin como materia prima para la
fabricacin de nuevos productos. Este proceso implica la
separacin v recoleccin de materiales residuales en el
lugar de origen, la preparacin de estos materiales para
su reutilizacin, el reprocesamiento, ta transformacin y
comerci al i zaci n.
Las posibilidades del reciclaje no deben subestimar-
se para la reduccin de residuos y para la proteccin de
recursos naturales del pais, pues se considera un factor
importante para reducir la demanda y conservar los recur-
sos naturales, disminuir el consumo de energa, preservar
los sitios de disposicin final y reducir la contaminacin
ambiental. Adems, es un potencial econmico porque los
materiales recuperados son materias primas que pueden
comercializarse.
En Colombia el nivel de reciclaje de materiales como
el vidrio y el papel es elevado en comparacin con otros
pases. Aunque no existe un estudio a escala nacional
sobre cantidades, tipos y eficiencias de los materiales que
se reciclan, se estima que e reciclaje de materiales est
entre 1.600 y 2.700 ton/da, que representan entre el 30%
y el 60% del material posible a reciclar. La separacin se
realiza directamente en los sitios de recoleccin de los
residuos domiciliarios e industriales o en muchos casos
doctamente en los rellenos sanitarios y/o botaderos*.
1.2.3 Tratamiento de residuos sl i dos orgni cos
El tratamiento de residuos implica su alteracin fsica,
qumica o biolgica, y se utiliza para mejorar la eficacia
de las operaciones y sistemas de gestin de residuos,
recuperar materiales reutilizables, reciclables y produc-
tos de conversin {por ejemplo compost) y producir ener-
ga en forma de calor y biogs combustible. Una condi-
cin previa para realizar la transformacin y el reuso de
residuos es su separacin en la fuente.
Si bien en Colombia existen algunas experiencias de
manejo de residuos slidos domsticos mediante tcni-
cas de compostaje y lombrcultura, stas se vienen apli-
cando en municipios pequeos y comunidades rurales.
Aunque existen en el pais muchas iniciativas intere-
santes para el tratamiento de residuos orgnicos, se re-
quiere investigar la calidad del compost producido, las
posibilidades para su comercializacin en el mercado na-
cional y evaluar la experiencia de las plantas con el fin de
generar guas para la construccin y el manejo de plantas
de compostaje, lo cual sera til para los municipios que
desean avanzar con la gestin de residuos.
1.2.4 Disposicin final
Los residuos que no pueden ser reciclados y no tienen
ningn uso adicional y la materia residual proveniente de
la separacin de residuos slidos para las actividades de
recuperacin de materiales y de productos de conversin
o energa deben tener una disposicin final controlada.
Este componente es el menos desarrollado al nivel
de recursos humanos idneos, de mplementacin de sis-
temas de disposicin final adecuado y de equipos dispo-
nibles; adems, se considera el aspecto ms critico en el
manejo de los residuos slidos dado que un bajo porcen-
taje de los municipios del pais cuentan con rellenos sani-
tarios diseados tcnicamente, y en algunas ocasiones
su manejo no es adecuado.
En el resto del pais se vierten los residuos a cielo abier-
to, en proximidades de los cuerpos de agua superficial o
se realizan enterramientos no tecnificados. El Cuadro 5
presenta los sistemas de disposicin final utilizados en las
ciudades y poblaciones de Colombia.
En el mejor de los casos, el 32% de la basura produ-
cida en Colombia recibe una disposicin final adecuada
en rellenos operados en forma mecnica o manual. El 15%
de los residuos son vertidos en los cuerpos de agua, el
53% son colocados en botaderos a cielo abierto y de
stos un 15% son operados con algn grado de tcnica
(por ejemplo la basura se cubre peridicamente)' .
5. 'Anlisis Sectorial de Residuos Slidos en Colombia", OPS. 1995
6 Itxt
7. m
GESTIN AMBIENTAL
Cuadro 4
Marco legal vigente
Ministerio de Salud Dec. Ley 2811 de 1974 Cdigo de los Recursos Naturales
Ley 9 de 1979 Cdigo Sanitario Nacional
Ministerio de Desarrollo Ley 142 de 1994 Ley de Servicios Pblicos
Econmico Decreto 605 de 1996 Reglamento del servicio pblico de aseo
Ley 388 de 1997 Ley de ordenamiento territorial
Resolucin 822 de 1998 Reglamento tcnico del sector agua potable
y saneamiento bsico
Ministerio del Medio Ambiente Ley 99 de 1993 Creacin del Ministerio del Medio Ambiente
y Organizacin del SINA
Decreto 1753 de 1994 Proceso de Licnciamiento Ambiental
Poltica para la Gestin Integral de Residuos,
agosto de" 1997
1.3 Marco jurdico para la gestin de residuos slidos
El marco jurdico para la gestin de residuos slidos,
antes de la aparicin de la Ley 99 de 1993, se centr en
la normativdad sin definir previamente las bases de la
poltica que sustentaran estos esfuerzos normativos, por
lo cual no se alcanzaron resultados ptimos en el mejo-
ramiento de la calidad ambiental del pas.
Adicionalmente, otros factores que contribuyeron a la
obtencin de estos bajos resultados fueron la notable de-
bilidad institucional para fijar las polticas, objetivos y me-
tas de calidad ambiental y para hacer cumplir las normas
y realizar seguimiento a los planes de cumplimiento, la
insuficiente informacin existente y disponible, la falta de
desarrollo e implementacin de programas de asistencia
tcnica y la subestimacin del papel de la sociedad civil y
de la participacin ciudadana como medio para ampliar la
capacidad de control.
Los principios sobre los cuales se desarrolla la legis-
lacin ambiental y la institucionalidad para la gestin am-
biental del pas se definen en la Ley 99 de 1993 y la Ley
152 de 1994.
De acuerdo con la Ley 99 de 1993, los Principios
Ambientales Generales dentro de los cuales se establece
el manejo ambiental del pas hacen referencia a la des-
centralizacin, democratizacin y participacin, constitu-
yndose la proteccin y recuperacin del medio ambiente
en una tarea conjunta y coordinada entre el Estado y la
sociedad civil
8
.
Adems, en la Ley 99/93 estn contenidos los princi-
pios que rigen el ejercicio de las funciones ambientales de
8. Se incluye la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el
sector privado.
las entidades territoriales
9
, en lo concerniente al ejercicio
de las competencias ambientales que trasciendan los lmi-
tes poltico-administrativos, siendo stos los principios de
armona regional, gradacin normativa y rigor subsidiario
10
.
Por su parte, la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo,
Ley 152 de 1994, que rige las actuaciones de las autorida-
des nacionales, regionales y territoriales en materia de
planeacin y desarrollo del pas, define la Sustentabilidad
Ambiental como principio para posibilitar el desarrollo
socioeconmico en armona con el medio ambiente.
1.3.1 Marco lega! vigente
El manejo de los residuos slidos ha estado asociado a
los sectores de salud, saneamiento bsico, infraestructu-
ra de servicios y medio ambiente. El nfasis de la legisla-
cin que se aplica para los desechos slidos municipales
en Colombia hace referencia a los sectores mencionados
en primera instancia, sin considerar que tienen una dt-
9. Son entidades territoriales, tos departamentos, los distritos, los munici-
pios, los territorios indgenas, asi como las regionesy provincias a las
que la Ley les da tal carcter.
10. Principio de armona regional- las funciones constitucionales y legales
se ejercern de manera coordinada y armnica de conformidad con
las normas superiores y las directrices de la Poltica Nacional Am-
biental
Principio de gradacin normativa: las normas o reglas que dicten
las autoridades territoriales respetarn el carcter superior y la
preeminencia jerrquica de las normas dictadas por autoridades y
entes de superior jerarqua o de mayor mbito en la comprensin
territorial de sus competencias.
Principio de rigor subsidiario: las normas ambientales podrn ha-
cerse sucesiva y respectivamente ms rigurosas en la medida en
que se desciende en la jerarqua normativa y se reduce el mbito
territorial de las competencias.
INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales. No. 75, Enero - J unio de 2000
INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales
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uy clara desde el uso de los recur-
sumo para la transformacin, has-
Jsposicin final.
vo vigente ha sido desarrollado por
> el Ministerio del Medio Ambiente y
'arrollo Econmico,
desarrollada por el Ministerio de
a Ley 09 de 1979conocida como
ional, que dicta medidas de orden
nenian la regulacin del medio am-
as recursos naturales, mediante el
n ordenamiento jurdico nico en
definidas: Saneamiento Ambien-
[sonas y Vigilancia y Control Sanlta-
de 1983, que fue derogado por el
regulaba actividades como el al-
ccin, transporte, disposicin sani-
tos relacionados con las basuras,
vidad o el lugar de generacin,
a extraer objetos de los recipen-
s en el sitio de recoleccin. De esta
realizada por los reveladores no se
necesario realizar separacin en la
incumplimiento de lo establecido,
emplaban los diferentes aspectos
e basuras, el estudio de impacto
localizacin, construccin y funcio-
cin sanitaria de basuras era res-
entidad encargada del manejo de
vicio ordinario, seleccionar la tcni-
sanitaria y la adecuacin del sitio
las cuales deberan someterse a la
io de Salud o de su entidad dele-
er
;ste decreto prohibi la disposicin
fas a cielo abierto, en vas o reas
terreno y en los cuerpos de agua
rneos, y tambin contenia los re-
escogidos para disposicin de ba-
[elacionados con el barrido y lmpie-
licas.
la Ley 142de 1994o Ley de Servi-
Domiciliarios del Ministerio de
Econmico, establece el rgimen
(ci pblico domiciliario de aseo. El
de esta ley es propender por la pres-
|ef dente de estos servicios, para lo
lormas que aseguran su prestacin
ininterrumpida, incentiva la partid
jetor privado para garantizar la libre
competencia y establece un rgimen tarifario basado en
el criterio de eficiencia.
Para tal efecto, crea instituciones de normalizacin y
fiscalizacin requeridas para garantizar su cumplimien-
to, y fija competencias y responsabilidades para la regu-
lacin, la vigilancia y la fiscalizacin de la gestin de las
Empresas Prestadoras del Servicio, acciones orientadas
a inducir su transformacin empresarial para optimizar la
gestin administrativa, la calidad de la prestacin del ser-
vicio y minimizar los costos de operacin.
Como parte del desarrollo normativo de esta ley se
expide el Decreto 0605 de 1996, que contiene las normas
sobre caractersticas y calidad de laprestacin del servi-
cio de aseo:
Almacenamiento y presentacin de los residuos (reci-
pientes retornables y desechabfes).
Establecimiento de macro rutas y micro rutas para la
recoleccin.
Caractersticas de los vehculos transportadores de
basura y pasos aseguir para la realizacin de barrido
y limpieza de reas pblicas.
Se plantea la posibilidad de establecer estaciones
de transferencia y las pautas legales aseguir para
ello.
El marco tcnico general aplicable al sector de agua
potable y saneamiento bsico se establece en la Reso-
lucin 822 de 1996. Este es un reglamento que define
para las diferentes obras del sector las especificaciones
tcnicas para su diseo, construccin y operacin.
La Ley 388 de 1997, ley de ordenamiento territorial,
adems de ser un aporte significativo al proceso de des-
centralizacin, complementa la reforma urbana con ins-
trumentos ms giles y flexibles para la gestin de! suelo
urbano y contribuye al establecimiento de unas reglas
que orienten las expectativas del sector privado y hagan
ms previsibles los efectos de sus decisiones de inver-
sin. De conformidad con el artculo tercero de la Ley
388 de 1997, el ordenamiento del territorio constituye en su
conjunto una funcin pblica, para el cumplimiento de los
siguientes fines:
Posibilitar alos habitantes el acceso a las vias pbli-
cas, infraestructura y dems espacios pblicos, vivien-
da y servicios pblicos.
Atender los procesos de cambio en e uso del suelo y
adecuarlo procurando su utilizacin racional en armo-
na con la funcin social de la propiedad ala cual le es
inherente una funcin ecolgica buscando el desarro-
llo sostenible.
46
GESTIN AMBIENTAL
Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos
ante los riesgos naturales.
El ordenamiento del territorio local se ejerce mediante
la accin urbanstica de las entidades distritales y muni-
cipales. Como acciones urbansticas con respecto a los
residuos slidos y peligrosos, pueden definirse: localizar
y sealar las caractersticas de la infraestructura para el
transporte, los servicios pblicos domiciliarios, la dispo-
sicin y tratamiento de los residuos slidos, lquidos, txi-
cos y peligrosos.
Por otro lado, la Ley 99 de 1993crea el Ministerio de!
Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental (SINA),
Esta ley constituye para el pas un avance jurdico, finan-
ciero e institucional importante, en el cual se definen cla-
ramente las funciones y competencias de las diferentes
entidades de gobierno, para adelantar una gestin am-
biental efectiva y eficiente.
Las entidades del SINA como mximas autoridades
ambientales en sus reas de jurisdiccin deben cumplir
con las funciones de evaluacin, control y seguimiento del
uso de los recursos naturales, lo cual comprender la in-
corporacin de sustancias o residuos slidos al agua, aire
o suelo; adems, deben ejecutar, administrar, operar y
mantener en coordinacin con las entidades territoriales
los proyectos y obras de infraestructura necesarias para
la proteccin, descontaminacin o recuperacin del me-
dio ambiente o recursos naturales renovables.
Para cumplir con estas funciones, la Ley 99 de 1993
crea la licencia ambiental como obligatoria para la ejecu-
cin de obras o desarrollo de cualquier actividad, que pue-
dan producir deterioro grave al medio ambiente o introdu-
cir modificaciones notorias al paisaje; bajo este marco
normativo el manejo, tratamiento y disposicin de residuos
slidos est incluido dentro del tipo de actividades que
requiere el trmite de la licencia ambiental ante la autori-
dad competente.
Segn el Decreto 1753 de 1994, el cual reglamenta
las licencias ambientales, es competencia de las Corpo-
raciones Autnomas Regionales otorgar la licencia am-
biental para la construccin y operacin de sistemas de
manejo, tratamiento y disposicin final de residuos sli-
dos y desechos industriales, domsticos y peligrosos, que
adelanten las entidades territoriales bajo su jurisdiccin.
La importancia de mencionar el tema de licencias en
el rea de los residuos slidos se refleja en que en el Plan
Nacional de Desarrollo y en la poltica nacional ambiental
se incluyen las licencias (estudios de impacto ambiental y
diagnstico ambiental de alternativas) como la principal
herramienta para la toma de decisiones en el programa
de Planificacin y ordenamiento territorial.
Debido a la necesidad de contar con una poltica
ambiental que fundamentara la promul gaci n de una
nueva normatividad nacional en el campo de los resi-
duos slidos, el Ministerio del Medio Ambiente prepar
el documento de Pol ti ca para el manejo integral de
residuos slidos, aprobado en agosto de 1997 por el
Consejo Nacional Ambiental. El alcance de esta poltica
contempla a los residuos slidos no peligrosos y los resi-
duos peligrosos, involucrando los residuos semislidos y
lquidos cuando no son vertidos a las fuentes de agua.
La poltica de residuos slidos tiene como objetivo
fundamental "impedir o minimizar de la manera ms efi-
ciente, los riesgos para tos seres humanos y el medio
ambiente que ocasionan los residuos slidos y peligrosos,
y en especial minimizar la cantidad o la peligrosidad de
los que llegan a los sitios de disposicin final, contribu-
yendo a la proteccin ambiental eficaz y al crecimiento
econmico".
Los objetivos especficos de la poltica de residuos
slidos son:
Minimizar la cantidad de residuos que se generan.
Aumentar el aprovechamiento racional de residuos ge-
nerados.
Mejorar ios sistemas de eliminacin, tratamiento y dis-
posicin final de los residuos.
Adicional a ta reglamentacin mencionada, el Minis-
terio del Medio Ambiente est preparando un proyecto de
reglamentacin de Residuos Slidos, con el objeto de re-
gular las actividades asociadas a la gestin de residuos
slidos desde la generacin hasta la disposicin final.
Por otro lado, en la estructuracin del programa de
Calidad de Vida Urbana de la Poltica Ambiental del Plan
Nacional de Desarrollo Cambio para Construir la Paz",
se ha dado especial nfasis a la solucin de la problem-
tica asociada al manejo de residuos slidos.
Dentro de este programa, y para lograr un adecuado
manejo de los residuos slidos, se proyecta avanzar en el
fortalecimiento tcnico de las autoridades ambientales,
la definicin de instrumentos de regulacin, la articula-
cin de los diferentes actores involucrados y la destina-
cin de recursos del sector ambiental para la ejecucin
de proyectos de manejo integral de residuos slidos.
I. 3.2 Estructura institucional
La estructura institucional en manejo de residuos slidos
y servicios pblicos se deriva de las disposiciones de la
II, "Plan Nacional de Desarrollo Cambio para Construir taPaz 1998 -
2002" Presidencia de la Repblica - DNP. 1999.
INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales. No. 15. Enero - J umo de 2000
INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales
Cuadro 5
Fundones y competencias de las instituciones con respecto a la gestin de residuos slidos
SECTOR AMBIENTAL
Ministerio del Medio Ambiente
Directrices de poltica ambiental
Determinar las normas ambientales mnimas y regulaciones generales
Establecer los lmites mxi mos de emisin, descarga, transporte o depsito
Definir y regular los instrumentos administrativos para prevencin y control del deterioro ambiental
Promover la formulacin de planes de reconversin industrial
Otorgar la Licencia Ambiental para produccin e importacin de pesticidas y de sustancias sujetas a controles por virtud de
tratados, convenios y protocolos y cuando las actividades sean adelantadas por las CAR.
Corporaciones Autnomasjegionales
Fijar los limites permisibles de emisin, descarga, transporte o depsito
Funciones de evaluacin, control y seguimiento ambiental
Otorgar la licencia ambiental para: transporte y almacenamiento de sustancias, desechos y residuos peligrosos, construc-
cin y operacin de bodegas, tanques e infraestructura de almacenamiento de sustancias, residuos y desechos peligrosos y
construccin y operacin de sistemas de manejo, tratamiento, disposicin final de residuos slidos y desechos industriales,
domsticos y peligrosos '
Municipios
Elaborar los planes, programas y proyectos ambientales municipales
Dictar las normas necesarias para control, preservacin y defensa del patrimonio ecolgico del municipio
Funciones de control y vigilancia
Coordinar y dirigir las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales
Ejecutar programas de disposicin, eliminacin y reciclaje
SECTOR SANEAMIENTOBSICO
Ministerio de Desarrollo Econmico
Preparar plan de expansi n y orientar las inversiones pblicas y pnvadas
Asistir tcnica e institucionalmente
Elaborar programas de investigacin
Elaborar y fomentar programas especiales para saneamiento bsico en zonas rurales
Comisin deRegulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico
Establecer el rgimen de regulacin tarifaria
Definir las frmulas tarifarias
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios
Velar porque las ESP cumplan niveles de calidad
Municipios
Asegurar que se presten los servicios de recoleccin, transporte y disposicin final
Asegurar la participacin de los usuarios en la gestin y fiscalizacin de la ESP
Analizarla viabilidad de proyectos de recuperacin de RS y promover su desarrollo (municipios con ms de 100.000 hab)
Otorgar licencias ambientales en los casos definidos para las CAR.
Entidades prestadoras de servicios pblicos
Proteger la diversidad e integridad del ambiente
Establecer un programa de manejo de los residuos slidos que tenga en cuenta las normas ambientales
Evitar la contaminacin de aire, agua o suelo.
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GESTIN AMBIENTAL
Ley 99/93 y la Ley 142/94, asi como de sus decretos re-
glamentarios. En el Cuadro 5 se presentan las funciones
y competencias de las diferentes instancias del gobier-
no, entre las cuales vale la pena resaltar la responsabili-
dad directa de las entidades territoriales en la gestin
integral de residuos slidos a nivel local.
De acuerdo con la Ley 99/93 las funciones de los
municipios, relacionadas con la gestin integral de resi-
duos slidos, se orientan a la elaboracin de los planes,
programas y proyectos ambientales municipales articula-
dos a los planes, programas y proyectos regionales, de-
partamentales y nacionales, la expedicin de normas ne-
cesarias para el control, preservacin y defensa del patri-
monio ecolgico del municipio, el control y vigilancia de
los recursos naturales y del medio ambiente, en coordina-
cin con las CAR, y de las actividades que se realicen en
jurisdiccin del municipio. As como la ejecucin
de programas de reciclaje, tratamiento y
posicin de los residuos slidos que se ge-
neren dentro de su permetro urbano.
Esta gestin deber realizarse con- i
siderando adems el marco legal deri- I
vado de la Ley de Servicios Pblicos,
que define como responsabilidad del
municipio, asegurar la prestacin efi-
ciente de los servicios de recoleccin,
transporte y disposicin final de los resi-
duos sl i dos municipales por parte de
Empresas de Servicios Pblicos (oficiales, mix-
tas o privadas) y asegurar la participacin de los usuarios
en la fiscalizacin de las entidades que prestan los servi-
cios pblicos.
Para municipios de ms de 100.000 habitantes se
establece la obligatoriedad de analizar la viabilidad de
proyectos de recuperacin de residuos slidos y promo-
ver su desarrollo, si es el caso. En cuanto a la disposicin
final, se dejan abiertas todas las posibilidades, siempre y
cuando se cumplan las normas sanitarias y ambientales
vigentes.
Asi mismo, define que las Entidades Prestadoras de
Servicios Pblicos cumplirn con una funcin ecolgica,
para lo cual, y en tanto su actividad genere impactos am-
bientales, protegern la diversidad e integridad del ambien-
te, mediante el desarrollo de un programa de manejo de los
residuos slidos que tenga en cuenta las normas ambienta-
les y evite la contaminacin de aire, agua o suelo.
Una revisin general de la institucionalidad dentro
de la cual se enmarca actualmente el sector de residuos
slidos, demuestra el proceso de consolidacin que se
requiere para la gestin integral efectiva a nivel nacional
y local, y se destaca un mayor desarrollo de los aspectos
relacionados con la prestacin del servicio de aseo urbano.
Adems, la gestin de los residuos slidos est rela-
cionada con los procesos educativos y de concientizacin
de todos los agentes de la sociedad civil, y se ha encon-
trado que las reducciones importantes en las cantidades
generadas de residuos slidos se producen cuando la
gente est dispuesta a cambiar -en forma voluntaria-
sus hbitos y estilos de vida para conservar los recursos
naturales y reducir las cargas econmicas asociadas a
la gestin de residuos slidos.
2. Gestin de residuos peligrosos
El tema de los residuos peligrosos es de especial impor-
tancia por los efectos y riesgos potenciales para la salud
humana y el medio ambiente, resultado de un inadecua-
do manejo y disposicin final, lo cual es agra-
vado porque la probl emti ca asociada a
estos residuos solamente se evidencia
cuando sus efectos se han hecho pre-
sentes.
En el pais diferentes entidades
han desarrollado estudios para cono-
cer el estado de la gestin ambiental
de los residuos peligrosos; aunque es-
tos trabajos presentan informacin va-
iosa, sta no puede ser aplicada debi-
do a que en muchos de ellos no se repor-
ta la metodologa utilizada, lo cual dificulta
el anlisis de los resultados obtenidos. Adems, la confu-
sin comn entre residuos industriales y residuos peli-
grosos ha sido una constante en los estudios realizados.
Las sustancias peligrosas componentes de los resi-
duos en el ambiente se generan por las actividades con-
sumidoras y productoras de bienes o servicios: el sector
manufacturero, que transforma materiales en bienes, el
sector agroindustrial que comprende procesos de trans-
formacin y produccin de plantas y animales in sttu, el
sector destinado a la prestacin de servicios y el sector
domsti co.
Como factor social se resalta la migracin de los
habitantes del campo a la ciudad, que tiene influencia
sobre la generacin de residuos especiales, tanto en el
sector agrario (por la sustitucin de mtodos tradiciona-
les por mtodos de explotacin intensiva), como en el
sector de la industria manufacturera (por el incremento
de las demandas de manufacturas industrialmente pro-
ducidas), en el sector de servicios (por la demanda cre-
ciente) y en el sector domstico (por la utilizacin de art-
culos para el aseo personal, para el mantenimiento de
las viviendas y para la atencin de la salud).
INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales. No. 15. Enero - Junio ce 2000
INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales
300
250
200
150
100
Grfico 2
Generacin potencial de residuos slidos peligrosos (ton/da)
por sector industrial
52
ProC LlCl 08
248
0
68
78
23

34
38
D
Su&l amina
qumicas
Cunlpmbres Refineras Farmecnicas Pinturas y resinas Oros
Fuente: Contaminacin industnal en Colombia. DNP-PNUD, 1994
De acuerdo con los datos del libro Contaminacin
industrial en Colombia'
2
, que realiz la estimacin de los
residuos generados tomando como base ndices de ge-
neracin por empleado, en el pas se producen alrede-
dor de 540 Ion/da de residuos peligrosos.
Por otro lado, de acuerdo con los estudios realizados
por el PIRS
11
y el DAMA'
1
, los cuales reportan ndices de
generacin por sectores industriales, se estima que en el
pais se generan aproximadamente de 450.000 a 500.000
ton/ao (1,200 a 1.400 ton/da) de residuos peligrosos.
Como no se tiene informacin suficiente para com-
probar las cifras anteriores, stas se consignan para dar
una idea de la magnitud del problema de residuos peligro-
sos en el pais.
La industria manufacturera es la principal producto-
ra de este tipo de residuos, particularmente la industria
petroqumica y carboquimica, la galvanoplstica, curtiem-
bres y las termoelctricas. Adems, las industrias bsi-
cas de hierro y acero y as de metales ferrosos, pueden
ser de inters debido a la generacin de escorias con
contenido de sustancias peligrosas (metales pesados,
12 Sanche; Triana Ernesto y Uribe Eduardo, Contaminacin industrial
en Colombia. DNP-PNUD. 1994.
13 .os residuos slidos industriales en Santa Fe de Bogot. PIRS,
1989
14 'Diagnstico ycaracterizacin de los residuos slidos producidos en
el parque industrial de Santa Fe de Bogot ydiseo del sistema de
con.ro/coTOspond/ene" DAMA-Hidromecnicas, 1998
alquitranes). El Grfico 2 muestra la generacin poten-
cial de residuos peligrosos por sector industrial'
5
.
Desde el punto de vista geogrfico, la generacin de
residuos slidos potencialmente peligrosos se concen-
tra, como es de esperarse, en las reas del pas con
mayor nivel de industrializacin. Los departamentos con
mayor produccin de este tipo de residuos son: Cundina-
marca (incluyendo a Santa Fe de Bogot) con el 34%.
Antioquia (23%), Valle (13%) Atlntico y Bolvar (11%) y
Santander (8%)
,fi
.
La disposicin final de residuos slidos industriales,
incluyendo los peligrosos, se ha realizado tradicionalmen-
te en forma conjunta con los residuos slidos domsti-
cos, aunque en el manejo de residuos peligrosos se han
llevado a cabo algunas acciones en el sector privado,
como son las efectuadas por la Occidental en el campo
de produccin de petrleo en Cao Limn, la BASF en
su planta de produccin en Medellin y la Dow Chemical
en Mamonal.
2.1 Marco lega! vigente
Al igual que para los residuos slidos, el marco legal
para los residuos peligrosos ha sirio desarrollado por el
Ministerio de Salud, el Ministerio de Desarrollo Econ-
mico y el Ministerio del Medio Ambiente.
15 Snchez Triana Ernesto y Uribe Eduardo. Contaminacin industrial
en Colombia. DNP - PNUO, 1994
16. Ibid
GESTIN AMBIENTAL
Como desarrollo reglamentario al Cdigo Sanitario
Nacional se expidi la Resolucin 2309de 1986, que
reglamenta los aspectos relacionados con los residuos
especiales (patgenos, txicos, combustibles, inflama-
bles, radioactivos o voltiles) y el manejo de los envases
y empaques que los contienen.
En cuanto al proceso de Licnciamiento Ambiental,
el Decreto 1753 de 1994, determina que es exclusividad
del Ministerio del Medio Ambiente expedir la licencia am-
biental para la produccin e importacin de pesticldas y
de sustancias, materiales o productos sujetos a contro-
les por virtud de tratados, convenios y protocolos interna-
cionales vigentes y ratificados por Colombia, como es el
caso del Convenio de Basilea. Las Corporaciones Autno-
mas Regionales y autoridades de ciudades de ms de un
milln de habitantes son competentes para otorgar licencia
ambiental en proyectos de transporte, almacenamiento, tra-
tamiento y disposicin final de residuos peligrosos.
El Ministerio del Medio Ambiente expidi la Resolu-
cin 189 de 1994, que prohibe la introduccin al territo-
rio nacional de residuos peligrosos y define los criterios
de clasificacin de un residuo peligroso.
En el Decreto 605 de 1996, se establecen definicio-
nes y aplicaciones a los residuos peligrosos, menciona
que es responsabilidad del generador de residuos peli-
grosos la gestin integral de los mismos, ya sea directa-
mente o a travs de un tercero que, de acuerdo con el
contexto del decreto, se convertlria en una entidad presta-
dora del servicio; esta interpretacin implicara que la
Ley 142 de 1994 es aplicable a! manejo de los residuos
peligrosos, toda vez que ellos seran manejados por em-
presas prestadoras de un servicio especializado.
La Ley 430 de 1998 prohibe introducir desechos pe-
ligrosos al pas, regula el manejo y gestin de los que se
generan en Colombia y su control y vigilancia, todo ello
conforme a las disposiciones del Convenio de Basilea.
Por otro lado, la Resolucin 822 de 1998, estable-
ce las condiciones bsicas para adelantar la gestin de
los residuos peligrosos. El reglamento no realiza una des-
cripcin pormenorizada de las especificaciones tcni-
cas para el manejo, administracin y disposicin final de
los residuos peligrosos pero presenta una serie de crite-
rios a considerar en las diferentes fases de la gestin de
los residuos peligrosos.
A escala internacional las inquietudes con respecto
a los residuos peligrosos han sido recogidas por el Con-
venio de Basilea, el cual tiene por objeto controlar e im-
pedir el movimiento transfronterizo de desechos peligro-
sos para su recuperacin y reciclaje de pases OECO a
paises no OECD, y que se basa en la premisa de prote-
ger a pases que no cuentan con la capacidad tcnica
para el manejo de desechos peligrosos, El convenio fue
ratificado por Colombia mediante la Ley 253 de 1996 y
entr en vigencia para el pas en marzo de 1997.
2.2 Hacia una gestinlntegrai de residuos
peligrosos
La gestin integral de los residuos peligrosos tiene como
objetivo la minimizacin de los riesgos para los seres
humanos y el medio ambiente, a travs del adecuado
manejo y la disminucin de la cantidad y/o peligrosidad
de los residuos que llegan a los sitios de disposicin fi-
tNNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales No 15. Enero - J unio de 2000
INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales
nal. Adems, esta gestin requiere ser parte de una es-
trategia integral ambiental, para evitar transferir de un me-
dio a otro los problemas generados por stos, a la vez
que debe reflejarse en las polticas sectoriales.
En este proceso la informacin se constituye en un
elemento fundamental para lograr una adecuada planifi-
cacin; sin embargo, debido al escaso conocimiento que
se tiene en materia de residuos peligrosos en el pais, es
necesario desarrollar estudios que permitan conocer el
estado del arte de la gestin ambiental de los residuos
peligrosos y preparar diagnsticos que proporcionen es-
trategias de accin institucional y orienten la formulacin
de la poltica.
A partir del diagnstico de la situacin actual podr
plantearse una estrategia apropiada para minimizar los
residuos peligrosos en la fuente y lograr su manejo en
una forma ambientalmente aceptable. Es necesario que
el diagnstico se inicie con diagnsticos sectoriales y
contine con diagnsticos regionales, debe ser dinmi-
co en el curso del tiempo y depender de la definicin de
res di-os peligrosos que se adopte en el pais.
Por otro lado, la capacidad institucional para proveer
lineamientos y dar cumplimiento a orientaciones de pol-
tica es uno de los elementos esenciales sobre los cuales
debe fundamentarse la formulacin de una propuesta de
poltica de residuos peligrosos. Es necesario darte espe-
cial importancia al fortalecimiento de la capacidad tc-
nica y de gestin de las autoridades ambientales con
respecto al tema.
En este contexto, una lista nacional de residuos peli-
grosos se constituye en una herramienta valiosa para la
toma de decisiones y la planeacin con respecto a la
problemtica de los residuos peligrosos, a la vez que in-
corpora variables como la tecnologa, el mercado y la
produccin de bienes y servicios.
A este respecto puede partirse de la lista propuesta
en el estudio Residuos peligrosos en Colombia: un pri-
mer paso para la accin^
7
, que puede convertirse en un
punto de concertacin y discusin entre las entidades
involucradas en el tema, los gremios de la produccin y
la sociedad, y alimentar la reglamentacin de la gestin
de los residuos peligrosos.
Debido a las implicaciones que tiene el manejo y
disposicin inadecuada de los residuos peligrosos, la
responsabilidad de su gestin no debe recaer en los mu-
nicipios, sino a nivel nacional en el Ministerio del Medio
Ambiente, el Ministerio de Desarrollo Econmico y el Mi-
17. Residuos peligrosos en Colombia: un primer paso para la accin,
DNP-FIUN, 1998.
nisterio de Salud, y a nivel regional en las Corporaciones
Autnomas Regionales.
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Sanitario Nacional.
Repblica de Colombia - Gobierno Nacional, Ley 99 de 1993, Creacin del
Ministerio del Medio Ambiente y Organizacin del SINA.
Repblica de Colombia - Gobierno Nacional, Ley 142 de 1994, Ley de
Servicios Pblicos.
Repblica de Colombia - Gobierno Nacional, Ley 388 de 1997, Ley de
ordenamiento territorial.
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52