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N 11 DICIEMBRE 2007
2 La Serie Documentos de Trabajo es una Publicacin del Departamento de Gobierno y Gestin Pblica del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile. Tiene como objetivo poner a disposicin de la comunidad acadmica nacional avances y resultados parciales de investigaciones relevantes en el mbito disciplinario propio del Departamento
Consejo Editorial Ral Atria. Eolo Daz-Tendero. Hugo Frhling. Mauricio Olavarra. Cristin Pliscoff. Editor Eolo Daz-Tendero. Asistente de Publicaciones Diego Barra Traverso.
Mauricio Olavarra Gambi es Profesor Asociado del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile
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NDICE Presentacin I. Introduccin II. Qu es un problema pblico? 1. Introduccin 2. La identificacin de un problema pblico 3. Caractersticas de los problemas pblicos 4. El origen de un problema pblico 5. Criterios para identificar una necesidad o carencia 6. Sntesis III. Qu es una poltica pblica? 1. Introduccin 2. Definiciones 3. Aproximaciones conceptuales 4. El debate de poltica pblica 5. Sntesis IV. El Anlisis de Poltica Pblica 1. Introduccin 2. Para que hacemos Anlisis de Poltica Pblica? 3. Qu aprendemos del Anlisis de Poltica Pblica? 4. El anlisis de la viabilidad poltica de la poltica pblica 5. Sntesis V. Diseo e instrumentos de poltica pblica 1. Introduccin 2. El reconocimiento de un proceso tcnico racional 3. Diseo de la propuesta o alternativa 4. Sntesis VI. Instituciones, organizaciones, gestin y polticas pblicas 1. Introduccin 2. Instituciones y organizaciones pblicas: conceptos 3. La relacin entre poltica, polticas pblicas y Administracin Pblica 4. Gestin pblica y polticas pblicas 5. Sntesis VII. Actores en la construccin de la poltica pblica 1. Introduccin 2. Los actores 3. Los actores formales 6 7 10 10 10 11 12 14 15 16 16 16 18 21 23 25 25 26 27 28 31 33 33 33 34 40 41 41 42 43 45 50 51 51 52 53
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4. Actores informales 5. Sntesis VIII. La construccin de la Agenda Pblica 1. Introduccin 2. Las familias de procesos 3. La ventana de oportunidades 4. La Agenda de Decisiones 5. Sntesis IX. Decisin de poltica pblica 1. Introduccin 2. El modelo racional de toma de decisiones 3. El modelo de racionalidad limitada 4. El modelo de decisiones incrementales 5. El modelo del tarro de basura o de la irracionalidad 6. Sntesis X. Implementacin y resultados de la poltica pblica 1. Introduccin 2. Modelos analticos de implementacin 3. Resultados de la poltica pblica 4. Sntesis REFERENCIAS 57 61 63 63 64 68 70 71 73 73 74 75 76 78 79 81 81 82 88 91 94
PRESENTACIN El presente documento es un trabajo en proceso, que recoge y sistematiza el marco conceptual del proceso de la poltica pblica. Es, asimismo, la base terica con la cual se busca explicar como surgen y se implementan las polticas pblicas en Chile, cuestin que se est llevando a cabo a travs de un proyecto FONDECYT para el periodo 2008 2010. Al analizar las polticas pblicas desde la perspectiva del proceso, el trabajo intenta hacer un recorrido, desde las etapas ms tempranas hasta el momento en que los efectos de ella son verificados. As, el documento parte preguntndose qu es un problema pblico, para pasar enseguida a caracterizar que es una poltica pblica y explicar de qu se trata el Anlisis de Poltica Pblica. Luego el documento identifica los pasos que se dan en el diseo de la poltica y los instrumentos normalmente utilizados, la relacin entre gestin pblica y polticas pblicas, y el rol de los actores que intervienen en el proceso. Enseguida se analiza como un problema se instala en la Agenda Pblica y como surge una poltica pblica, y los modos de decisiones que pueden darse en ello. Finalmente, el documento muestra los modos alternativos de implementacin de las polticas pblicas y los resultados (y efectos) que se tienen de ella. El presente documento recoge y formaliza estudios, presentaciones y discusiones en que he participado y, particularmente, las notas de clases de diversos cursos que me ha correspondido impartir, en los ltimos aos, en los programas docentes del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile: la Escuela de Gobierno y Gestin Pblica, el Magster en Ciencia Poltica y el Magster en Gobierno y Gerencia Pblica. Ellas tienen la pretensin de mostrar el estado del conocimiento sobre el proceso de la poltica pblica y de servir como material de apoyo a la docencia sobre polticas pblicas en el Instituto de Asuntos Pblicos. Al mismo tiempo, el documento tiene la pretensin ya declarada de servir como primer paso en la ardua, difcil y silenciosa, pero altamente necesaria tarea acadmica de poder explicar como se formulan las polticas pblicas en Chile.
I. INTRODUCCIN Segn William Ascher (1994) el surgimiento del Anlisis de Poltica Pblica se ubica en las dcadas de 1920 y 1930 en Estados Unidos, en el contexto de una creciente crtica a los estudios sociales de la poca, los que eran caracterizados como excesivamente formalistas y legalistas. La crtica tambin sealaba que era necesario abordar el mundo real, tal cual era, y que haba que prestar apoyo al gobierno en sus procesos de toma de decisiones. A partir de esa reaccin los estudios de polticas pblicas se han desarrollado con dos enfoques o nfasis: por un lado, una aproximacin que asume que los actores relevantes de las polticas pblicas desarrollan conductas racionales y, por otro lado, una aproximacin que enfatiza una visin de las polticas pblicas como el resultado de un proceso poltico. La aproximacin racional llamada inicialmente como conductismo, que resurge en la segunda mitad de la dcada de 1940 como neoconductismo, y que ms tarde es denominada, por Charles Lindblom, como corriente sinptica, fuertemente emparentada con el conductismo original se centra en el anlisis de la conducta humana y asume que las decisiones pblicas o colectivas pueden ser analizadas asumiendo la misma racionalidad que desarrollan las personas al tomar decisiones individuales. Esta aproximacin se ha orientado al anlisis e interpretacin de sistemas de accin (economa de la salud, de la educacin, del medioambiente, por ejemplo), se ha centrado en los anlisis empricos, para lo cual se ha basado en metodologas estadstico cuantitativas, y ha establecido como criterio de decisin de las polticas pblicas la maximizacin del beneficio neto. Las expresiones ms claras de esta aproximacin son la teora de la eleccin pblica (Public Choice), en la cual las polticas pblicas son vistas como decisiones colectivas de individuos egostas, y la teora de juegos, donde las polticas pblicas son vistas como una decisin racional en situaciones competitivas. Dada su pretensin universalista la explicacin de la conducta humana desde la racionalidad econmica, cuestin no asociada a las definiciones de ningn sistema poltico en particular , este enfoque no requerira de adaptaciones dependiendo de la realidad a analizar. La aproximacin poltica llamada inicialmente pluralista, luego neopluralista y, ms tarde, antisinptica (de acuerdo a la denominacin de Lindblom), como reaccin de los neopluralistas a la corriente sinptica ha argumentado acerca de la imposibilidad que el conocimiento racional pueda abordar sistemas completos de accin, que los valores juegan un rol central en el proceso de la poltica pblica, que las polticas pblicas no son intervenciones neutras, pues ellas surgen en un proceso poltico y se deciden polticamente, y que las decisiones de poltica pblica son ms bien incrementales y responden a factores crticos de la contingencia poltica. A partir de ello, esta aproximacin se ha identificado con el marco conceptual del pluralismo, el anlisis de casos como mtodo de anlisis y ha establecido como criterio de decisin de las polticas pblicas a la racionalidad social, entendida sta como la integracin de intereses
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diversos. As, las polticas pblicas son estudiadas como un proceso que va mucho ms all de lo que se denomina estudio racional de las polticas pblicas en el que los Anlisis de Poltica Pblica racionales, cientficos y cuantitativos son vistos como un argumento entre varios que los participantes usan para promover los problemas que ellos reivindican y alternativas preferidas de poltica pblica. Conforme a ello, el proceso de poltica pblica est muy asociado a definiciones institucionales y prcticas polticas propias de cada comunidad. Amparados en estas dos aproximaciones, desde la dcada de 1980, inicialmente en Europa y Estados Unidos, se ha producido una fuerte expansin de los programas de formacin en polticas pblicas en diversas universidades. Ella ha estado principalmente motivada por la demanda desde organismos pblicos por contar con personal entrenado en el Anlisis de Poltica Pblica y por el deseo de un creciente nmero de estudiantes de hacer carrera en esta rea. En la dcada siguiente aument fuertemente el nmero de programas de Maestra y Doctorados ofrecidos por prestigiosas universidades de pases desarrollados. Hacia la dcada del 2000 las publicaciones que difunden rankings de calidad de los programas de formacin en polticas pblicas como el US News & World Report ya la incluyen como un rea de especializacin que ha alcanzado reconocimiento al mismo nivel que Economa, Ciencia Poltica, Gestin Pblica, Administracin de Negocios, Derecho y similares. En Chile han ido surgiendo ctedras universitarias y programas de formacin que han ido abordando este creciente inters. Por ejemplo, en el Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile, la Escuela de Gobierno y Gestin Pblica incorpor esta ctedra un su plan de estudios del 1991, el Magster en Gobierno y Gerencia Pblica imparte este ramo desde 1998, el Magster en Ciencia Poltica ofrece cursos sobre este tema desde el ao 2000. Asimismo el Departamento de Ingeniera Industrial de la Universidad de Chile estableci su programa de Magster en Gestin y Polticas Pblicas en 1995, y el Departamento de Economa de la misma Universidad abri su Magster en Polticas Pblicas en el 2006. Las aproximaciones sobre el anlisis Anlisis de Poltica Pblica de estos programas divergen. Mientras el enfoque predominante en los programas de Magster impartidos por los Departamentos de Ingeniera Industrial y de Economa se concentran en la aproximacin racional, los programas impartidos en el Instituto de Asuntos Pblicos, an cuando reconocen al enfoque racional, enfatizan la perspectiva del proceso de la poltica pblica. As, consistente con su objeto de anlisis, el enfoque que desarrolla este Instituto ve a las polticas pblicas como parte de un proceso mayor: el proceso poltico. Tres etapas distinguen a este proceso poltico. La primera corresponde a la lucha poltica por alcanzar los cargos formales de poder y que, en una sociedad democrtica, se resuelve a travs de la va electoral. Esta etapa es abordada por los estudiosos de la Ciencia Poltica. La segunda etapa corresponde al proceso de la poltica pblica, en el que quienes han triunfado en la lucha por el poder identifican los problemas que reconocern, debaten sobre los modos de
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enfrentarlos y deciden las polticas pblicas con las que esperan resolver o al menos aminorar esos problemas. La tercera etapa es la de la implementacin y ella se identifica con la gestin pblica. Esta perspectiva reconoce que las polticas pblicas son decididas polticamente por quienes han alcanzado los cargos formales de poder, que hay una confrontacin de intereses alrededor de ellas y que se expresa polticamente; que las polticas pblicas, a su vez, representan el mandato poltico que los Administradores Pblicos deben traducir en acciones que se implementan, con efectividad, a travs del aparato administrativo del Estado y que, en ello, deben encaminarse a generar valor pblico, es decir a resolver necesidades de los ciudadanos. Una visin como esta que se desarrolla en el Instituto de Asuntos Pblicos est indisolublemente ligada al estudio de los procesos polticos de sociedades democrticas. Este documento se enmarca en el enfoque del proceso de la poltica pblica y se estructura en diez secciones. Luego de esta introduccin, la seccin siguiente aborda la pregunta acerca de que es un problema pblico y, particularmente, cuando un cierto problema es catalogado como pblico. La seccin subsiguiente establece qu es una poltica pblica, las aproximaciones a su estudio, las argumentaciones que participan en el debate y, finalmente, propone una definicin de poltica pblica. La seccin cuatro caracteriza la disciplina del Anlisis de Poltica Pblica y el rol profesional de quienes la ejercen. La seccin cinco muestra en que consiste el diseo de poltica pblica, el proceso que hay tras ello, y los instrumentos normalmente usados para que los enunciados de las polticas pblicas se apliquen en la realidad concreta. La seccin siguiente presenta la relacin que se da entre las polticas pblicas y la gestin pblica. Esta seccin tambin aborda la conceptualizacin sobre las instituciones y las organizaciones pblicas y la relacin existente entre estos conceptos. La sptima seccin ofrece un marco conceptual para identificar a los actores que participan en el proceso de la poltica pblica y su influencia en l. La octava seccin analiza los procesos que hacen que un problema se incorpore a la Agenda Pblica y que una cierta iniciativa se transforme, finalmente, en poltica pblica. La seccin nueve caracteriza las decisiones de poltica pblica y presenta modelos analticos alternativos de decisiones. Finalmente, la seccin diez presenta modelos alternativos para analizar la implementacin de polticas pblicas y conceptos bsicos para analizar sus resultados.
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II. QU ES UN PROBLEMA PBLICO?
1. INTRODUCCIN Cundo surge una intervencin del Estado o de poltica pblica? Qu condiciones deben darse? Cundo determinada situacin es un problema pblico? Una poltica pblica es una intervencin del Estado en un determinado tema sobre el cual hay una idea de que las cosas no marchan como sera deseable. Aunque esta nocin se aproxima al hecho de entender por qu el Estado interviene, es todava inespecfica para entender cuando la situacin se constituye en un foco de accin. Muchas cosas no andan como sera deseable y no todas ellas son objeto de intervencin estatal. Entonces, Cundo una determinada situacin alcanza el estatus de problema pblico? 2. LA IDENTIFICACIN DEL PROBLEMA PBLICO Cundo un problema es un problema pblico?, Qu condiciones deben darse? Siguiendo a Gary Becker (1995), un cierto problema es reconocido como problema social cuando: (i) (ii) Muestra carencias objetivas en la sociedad y; Cuando los actores con poder califican a esa situacin como problema pblico.
Las carencias en la poblacin pueden ser demostradas a travs de estudios e informes que, usando rigurosos mtodos de investigacin social, muestren que en la sociedad, o en una comunidad especfica, hay una situacin que afecta negativamente el bienestar, las posibilidades de desarrollo o progreso, la convivencia social, el medioambiente o la existencia misma de la comunidad. Por ejemplo, rigurosos estudios pueden mostrar como la falta de acceso a la educacin de calidad est relacionada con la situacin de pobreza que enfrenta un grupo poblacional y que ello, a su vez, est impidiendo las posibilidades de desarrollo y progreso de esa comunidad. Es decir, a travs de esos estudios aportaramos evidencia acerca de las carencias objetivas de la poblacin. En otras palabras, el estudio muestra el problema, sus caractersticas y alcances. Estas carencias objetivas de la poblacin se elevarn a la categora de problema pblico cuando actores de poder dentro y fuera del Estado identifiquen como tal a esa situacin de carencias. Es decir, una situacin recibir la denominacin de problema pblico cuando un determinado grupo, con influencia y capacidad de movilizar actores de poder, considera que la situacin
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actual no es aceptable y que es necesaria una intervencin de poltica pblica para remediarla. Las razones por las cuales ese grupo propugna una intervencin en la situacin pueden variar desde razones ticas y morales, a otras de dominio de cierto conocimiento que les llevan a advertir de la necesidad de intervenir, hasta razones de distribucin de poder. Entre las primeras estara la identificacin de la pobreza como un problema pblico. Entre las segundas, estaran el problema del calentamiento global que generan las emanaciones de anhdrido carbnico y las intervenciones de poltica pblica orientadas a reducirlas. En el tercer caso se ubicaran las intervenciones encaminadas a reformas institucionales, sistema electoral o de participacin ciudadana. De este modo, a travs de la accin de los actores de poder el problema se hace visible, es denominado como problema pblico y se instala en la Agenda Pblica. Ella es el listado de problemas a los cuales los actores de poder dentro y fuera del Estado prestarn seria atencin en cierto momento. 3. CARACTERSTICAS DE LOS PROBLEMAS PBLICOS Cmo se nos presentan los problemas pblicos?. Tres caractersticas aparecen como cuestiones distintivas en el anlisis de cualquier problema pblico. a) Interdependencia de los problemas. Los problemas pblicos muy raramente se nos revelan como cuestiones aisladas de otros fenmenos de la vida social. Los problemas que identificamos como tales son parte de un sistema completo de accin y muy raramente hay unicausalidad en su origen o explicacin. Las diversas esferas de la vida social estn interconectadas, por lo que aquellas situaciones que han sido identificadas como problemticas estn influidas por y tambin influyen a los fenmenos con los que comparten un sistema de accin. En este contexto, Dunn (2004) critica el mtodo analtico de descomposicin de un problema hasta llegar a su esencia, porque ello implica desconocer que los problemas son interdependientes entre s. Ello hace necesario desarrollar una visin integral del problema y disear polticas o paquetes de polticas articuladas e interconectadas que aborden el problema integralmente. La constatacin de la interdependencia de los problemas tambin exige que la implementacin de las polticas pblicas o paquetes de polticas tenga altos niveles de coordinacin y articulacin. Por ejemplo, Por qu son pobres los pobres?. La literatura especializada coincide en sealar que la falta de ingreso suficiente para satisfacer necesidades esenciales, la baja escolaridad, un estado de salud ms feble, dbil capital social, precarios mecanismos de proteccin social, escasez de oportunidades laborales o de emprendimiento, precariedad del contexto econmico, carencias de disposicin personal y aspectos culturales son factores que estn presente en aquella situacin que denominamos como pobreza. As, lo que constatamos es
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que en este problema pblico convergen un conjunto de dimensiones de la realidad que interactan y generan situaciones de pobreza. Esta constatacin llama, a su vez, a intervenir en las distintas dimensiones que estn generando el problema. b) Hay cierta subjetividad en la identificacin de problemas pblicos. Hay muchas situaciones problemticas en la sociedad, pero pasan a ser consideradas aquellas que coinciden con las visiones, aspiraciones, intereses de actores de poder relevantes, quienes las impulsan e incorporan a la Agenda Pblica. A partir de ello, podemos aportar datos e informacin objetiva acerca de cuales son los elementos centrales, evolucin y alcances del problema. c) Los problemas pblicos son dinmicos. Ellos evolucionan por los cambios en el conocimiento, en la tecnologa, en la cultura, por la aparicin de nuevos fenmenos sociales y por las propias intervenciones de la poltica pblica. Por ejemplo, siguiendo con el ejemplo de la pobreza, durante la mayor parte del siglo XX hubo una asociacin casi exclusiva entre pobreza y carencia de ingresos. La evolucin del conocimiento sobre este problema nos ha mostrado que este es un fenmeno multidimensional. Del mismo modo, las intervenciones de poltica pblica orientadas a expandir el acceso a la educacin, la atencin de salud, la proteccin social, entre otras, ha hecho que el panorama sobre la pobreza haya ido variando con el correr del tiempo. 4. EL ORIGEN DE UN PROBLEMA PBLICO La literatura clsica tiende a reconocer las siguientes formas de surgimiento de un problema pblico. a) Surgimiento de una demanda En este enfoque el origen de un problema pblico se encontrara en demandas aisladas, necesidades de los habitantes o un cierto problema que crece y que es articulado, conciliado y etiquetado por las estructuras polticas y transformado en demanda hacia el sistema poltico. Este (el sistema poltico), reconoce y se hace cargo de la demanda, interviene e implementa una determinada solucin. Esta solucin es la poltica pblica especfica que aborda el problema con la finalidad de resolverlo o, al menos, reducirlo o contenerlo. Conforme a esta visin, habra un proceso ascendente de demandas desde la base social hacia la autoridad, mediada por las estructuras polticas. Y desde la cpula poltica de la sociedad, representada por las autoridades, bajaran las soluciones, bajo la forma de polticas pblicas, hacia la base social. Grficamente se dara la situacin representada por el cuadro 1.
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Cuadro 1. Flujo de problemas y soluciones
Autoridades
Demandas (Problemas)
Base Social
Fuente: Elaboracin propia Aunque este enfoque es til para entender el proceso de por qu la autoridad interviene en aquellos problemas que afectan a los ciudadanos en una sociedad democrtica, su simpleza no logra capturar el juego de intereses que se produce en cualquier proceso de construccin de una poltica pblica. Son slo los problemas que aquejan a la base social los que llegan hasta las autoridades?, Son slo polticas orientadas a resolver problemas de la base social las que se generan desde el Estado?, Por qu las autoridades ponen atencin a algunos problemas y no a otros? b) Desde la oferta En esta visin son las autoridades las que identifican las situaciones que sern catalogadas como problemas pblicos. As, la autoridad seala lo que los ciudadanos recibirn y que terminarn por aceptar. En esta visin, dado que es el Estado quien disea los organismos pblicos e implementa las soluciones a travs de ellos, el proceso en el que ste identifique el problema y ofrezca servicios que lo abordarn es visto como lo normal. Las maneras que tiene la autoridad para convencer a los ciudadanos que los temas que ha identificado son reales problemas pblicos y que este tipo de intervencin es la necesaria, vara desde el uso de los medios tcnicos de la Administracin Pblica hasta la difusin de su visin a travs de los medios de comunicacin. Esta visin puede dar origen a interpretaciones que van desde un suave paternalismo hasta duras manipulaciones.
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c) Como consecuencia de otra poltica pblica Tambin puede ocurrir que una poltica pblica en ejecucin encuentra problemas no detectados inicialmente o al cambiar la situacin original, producto de una intervencin de poltica pblica, genera nuevas demandas. Por ejemplo, polticas de modernizacin productiva crearn demanda por capital humano especializado y este ser un problema que deber abordar la poltica educacional. 5. CRITERIOS PARA IDENTIFICAR UNA NECESIDAD O CARENCIA Segn Meny y Thoenig (1992), la identificacin de una necesidad o carencia es una cuestin subjetiva y selectiva. Cuatro criterios pueden aplicarse: (i) La necesidad normativa. Esta es definida por expertos, polticos o personas influyentes conforme a sus propios valores. La carencia, entonces, es reconocida desde el marco valrico normativo de los actores con influencia y poder. As, son estos actores los que identifican lo que los ciudadanos necesitan. Aquellas carencias que estn presentes en la base social, pero que no coincidan con el marco normativo de los actores con influencia y poder no sern consideradas como problema pblico. La necesidad sentida. En este caso polticos y/o lderes sociales traducen deseos y motivaciones latentes de los ciudadanos en demandas concretas. A travs de las estructuras de representacin se activan las aspiraciones de los ciudadanos y se transfieren como peticiones concretas hacia el sistema poltico. La demanda expresada. Las propias personas a travs de actos concretos, como el uso o no uso de servicios pblicos ofrecidos por el gobierno, consumo o no consumo de bienes distribuidos por los rganos pblicos, peticiones, comunicaciones directas a la autoridad y similares expresan demandas que son recogidas e interpretadas por los tomadores de decisiones y traducidas en decisiones de reforma, refuerzo, continuidad o supresin de programas o polticas pblicas. La necesidad comparativa. Surge de comparar la situacin de un determinado fenmeno social en diferentes contextos. Las comparaciones pueden darse a nivel de municipio, ciudad, provincia, departamento, pas o regin. Aquella unidad geogrfica que presenta mejores indicadores sociales, econmicos, polticos u otro se transforma en el objetivo a alcanzar. Esto genera la identificacin de una brecha que hay que acortar o cerrar, que se transforma en el problema pblico que demanda una intervencin de poltica pblica.
(ii)
(iii)
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6. SINTESIS Siguiendo a Becker (1995) diremos, entonces, que un problema pblico es tal cuando grupos con influencia y poder dentro y fuera del Estado les dan la categora de tal a situaciones que afectan negativamente a segmentos de la poblacin. Tambin es necesario recalcar que los problemas pblicos son interdependientes, que su identificacin es una cuestin subjetiva, que se relaciona con los intereses y motivaciones de los actores de poder, y que son dinmicos. El origen de un problema pblico puede estar, a su vez, en la expresin de una necesidad que surge desde la base social, en lo que desde el Estado se identifica como tal o en las carencias que quedan al descubierto por la accin de otra poltica pblica. Asimismo, los criterios que pueden utilizarse para identificar una carencia son variados e incluyen la accin de actores sociales con influencia y poder que, desde sus marcos normativos, caracterizan a una situacin como una necesidad social, la accin del sistema de representacin que transfiere demandas de la base social a las autoridades del Estado, la propia accin de los ciudadanos que mediante sus actos expresa o no expresa demandas, y la brecha que surge que se establece como la carencia que hay que superar de comparar como se presenta un fenmeno en diversos contextos.
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III. QU ES UNA POLTICA PBLICA?
1. INTRODUCCIN En la seccin anterior se ha establecido que la identificacin de un problema, al que los actores de poder dan la categora de problema pblico, es la motivacin para una intervencin de poltica pblica. Es decir, la finalidad de toda poltica pblica es resolver o al menos aminorar el problema pblico que aborda. Se establece as una relacin indisoluble entre problema pblico y poltica pblica. El paso siguiente, entonces, es definir, identificar las aproximaciones conceptuales, las argumentaciones que se dan en el debate de poltica pblica y como este debate se resuelve. 2. DEFINICIONES Diversos autores ofrecen definiciones sobre lo que es una poltica pblica. Un grupo de definiciones pone el acento en la finalidad de la decisin, respecto de si sta se orienta a alterar o no estado de cosas vigentes. Por ejemplo, Kraft y Furlong (2004) sealan que una poltica pblica es un curso de accin (o inaccin) que el Estado toma en respuesta a problemas sociales. Segn estos autores las polticas pblicas reflejan no solo los valores ms importantes en la sociedad, sino que tambin muestran el conflicto entre los valores y cuales de esos valores reciben las mayores prioridades en una determinada decisin. David Easton captura esta idea al sealar que la poltica es la distribucin autoritativa de valores de la sociedad. Tomando una perspectiva similar, Thomas Dye (2002) seala que una poltica pblica es cualquier cosa que el Estado elige hacer o no hacer. Los Estados regulan conflictos en la sociedad y la organizan para enfrentar conflictos con otras sociedades, distribuyen una gran variedad de recompensas simblicas y servicios materiales a los miembros de la sociedad, para lo cual obtienen recursos de ella, normalmente bajo la forma de impuestos. As, las polticas pblicas pueden regular la conducta, organizar burocracias, recaudar impuestos y distribuir beneficios, todo a la vez. En la misma perspectiva se ubican Howlett y Ramesh (2003) al definir las polticas pblicas como el resultado de decisiones del gobierno que pueden estar orientadas a mantener o alterar el status quo. Jenkins (1978), en cambio, centra su atencin en la decisin misma que hace surgir una poltica pblica. Para l, una poltica pblica hace referencia a un conjunto de decisiones interrelacionadas, tomadas por un actor o grupo de actores respecto de la seleccin de metas y medios para alcanzarlas en una situacin especfica, y donde aquellas decisiones estn dentro del mbito de autoridad de esos actores. En otras palabras, raramente un gobierno aborda un problema con una sola decisin. La mayora de las polticas pblicas involucran
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una serie de decisiones, algunas de las cuales pueden ser inadvertidas antes que deliberadas, pero, acumulativamente, todas estas decisiones constituyen una poltica pblica. Otros autores centran su atencin en la dimensin del poder. En esta lnea Meny y Thoenig (1992) enfatizan el rol de la autoridad pblica, sealando que una poltica pblica es el resultado de la accin de alguien investido de poder pblico. De modo similar, Lahera (2002) seala que en el concepto habitual de poltica pblica corresponden al programa de accin de una autoridad pblica o al resultado de la actividad de una autoridad investida de poder pblico y de legitimidad gubernamental. Tambin seala que, de modo ms amplio, puede definirse a las polticas pblicas como cursos de accin y flujos de informacin en relacin a un objetivo pblico desarrollados por el sector pblico, la comunidad y el sector privado , lo que incluye orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, y definiciones o modificaciones institucionales. Lahera hace nfasis en los siguientes aspectos de una poltica pblica: una accin (orientada hacia); un objetivo pblico; (que tiene) contenidos y orientaciones (referidas a que hacer); (las cuales son) desarrolladas por un colectivo; que dispone de instrumentos, mecanismos y definiciones modificaciones) institucionales para aplicarla.