Cambios de Las Políticas Sociales, Políticas de Género y Familia, Arriagada, 2006

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polticas sociales
ambios de las polticas sociales: polticas de gnero y familia

Irma Arriagada
Divisin de Desarrollo Social
Santiago de Chile, abril de 2006
Este documento fue preparado por Irma Arriagada, Oficial de Asuntos Sociales de la Divisin de Desarrollo Social de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Se agradecen los comentarios de Rosario Aguirre y Eugenio Lahera, en el entendido que no los comprometen con el texto. Este artculo ser publicado en el libro Polticas Pblicas y Gnero: Balance y Perspectivas de FLACSO Mxico. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas ISSN impreso 1564-4162 ISSN electrnico 1680-8983 ISBN: 92-1-322894-5 LC/L.2519-P N de venta: S.06.II.G.46 Copyright Naciones Unidas, abril de 2006. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL - SERIE Polticas sociales
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ndice
Resumen ........................................................................................ 5 Introduccin ....................................................................................... 7 I. Transformaciones del Estado y de las polticas sociales ...................................................................................... 9 II. Nuevas institucionalidades: articulacin de las polticas sectoriales con polticas intersectoriales e integrales ............................................................................... 13 A. Polticas de gnero ............................................................... 15 B. Polticas hacia las familias................................................... 19 III. Desafos para las polticas sociales .................................. 25 A. Aplicacin de los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia de las polticas sociales ................. 26 B. Una estrategia de desarrollo con generacin de empleo de calidad ................................................................ 26 C. Aumento de los recursos destinados a lo social................... 26 D. Articular las polticas sectoriales y transversales ................ 27 E. Aumentar la participacin ciudadana .................................. 27 F. Descentralizar las formas de funcionamiento y gestin de las polticas sociales ........................................... 28 IV. Desafos desde una perspectiva de gnero .................... 29 A. Dotar de una institucionalidad de gnero efectiva............... 29 B. Transversalizar la perspectiva de gnero en las polticas pblicas ................................................................................ 29 C. Accin positiva y paridad .................................................... 30
Cambios de las polticas sociales: polticas de gnero y familia
V. Desafos para las polticas orientadas hacia las familias ..........................................31 A. Desarrollar nuevas polticas y programas desde un enfoque de derechos .........................31 B. Disear polticas de atencin para el cuidado y de conciliacin entre familia y trabajo .............................................................................................................................32 C. Mejorar y actualizar los diagnsticos y evaluar las polticas y programas ........................33 Bibliografa ....................................................................................................................................35 Serie Polticas Sociales: nmeros publicados .....................................................................39
ndice de cuadros
Cuadro 1 Cuadro 2 Amrica Latina (19 pases): caractersticas de las instituciones a cargo de los temas de mujer y gnero .............................................................................................16 Amrica Latina (19 pases): caractersticas de las instituciones encargados de la familia .....................................................................................................................21
ndice de recuadros
Recuadro 1 Recuadro 2 Recuadro 3 Recursos institucionales que proveen bienestar social...............................................10 Cambios en las polticas sociales en Amrica Latina.................................................11 Modelo de tercera generacin de las polticas sociales ..............................................12
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Resumen
Este artculo est organizado en cinco secciones. En la primera, se presentan algunos rasgos del cambio del Estado y de las polticas sociales latinoamericanas, indicando las transformaciones culturales e institucionales asociadas. Se examina el modelo privatizador de los aos ochenta, la versin ms revisada de los noventa y se propone un nuevo modelo de tercera generacin para las polticas sociales. En la segunda parte, se efecta un anlisis de la nueva institucionalidad diseada para articular polticas sectoriales y transversales. Como ejemplos del nuevo quehacer estatal se examina la formacin, el diseo y la gestin de los principales tipos de polticas aplicadas para la equidad de gnero y el bienestar de las familias. En la tercera seccin, en un entorno de globalizacin e interdependencia social y econmica se plantean seis desafos futuros de las polticas sociales orientados a la construccin de sociedades ms equitativas, inclusivas y plurales. Finalmente, en las dos ltimas secciones se resean los principales desafos para las polticas de gnero y familia. Se propone desde un enfoque de derechos la construccin de nuevas institucionalidades y polticas ciudadanas orientadas al cuidado y a un mejor equilibrio entre las bases fundamentales del bienestar: Estado, familia, mercado y comunidad.
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Introduccin
La desigualdad es una de las caractersticas principales de la regin latinoamericana, que se expresa en acceso diferente a los recursos, segn origen socioeconmico, gnero, etnia, localizacin espacial y edad. Frente a esta persistente desigualdad es preciso reorientar los patrones de desarrollo de Amrica Latina en torno a la equidad y en un marco de derechos y gobernabilidad. Desde los tempranos procesos de industrializacin, las economas de la regin latinoamericana se han caracterizado por los distintos ritmos que caracterizan la evolucin de sus sectores econmicos, proceso que los economistas de la CEPAL denominaron heterogeneidad estructural de las economas. Este proceso se ha profundizado como resultado de la creciente globalizacin, y sus impactos diferenciados sobre el crecimiento de los pases de la regin. Esta diversidad de los sectores econmicos se refleja fuertemente en los ingresos generados y por tanto en el acceso desigual de las personas a los beneficios del desarrollo. Para reducir esa inequidad se requiere que junto con reorientar los patrones de desarrollo econmico, las sociedades diseen sistemas inclusivos y de promocin de las oportunidades y de la calidad de vida que permitan que los ciudadanos y ciudadanas participen y se beneficien como actores del desarrollo. El logro de este objetivo demanda que la poltica social se oriente bajo los principios de solidaridad y universalidad. Los criterios de solidaridad y de universalidad se ponen a prueba en dos mbitos importantes de la poltica social, los referidos a las polticas de gnero y a las familias, esferas relativamente nuevas del quehacer institucional y cuya evolucin se examina en este texto. 7
Este artculo est organizado en cinco secciones. En la primera, se presentan algunos rasgos del cambio del Estado y de las polticas sociales, indicando las transformaciones culturales e institucionales asociadas. En la segunda parte, se presenta un anlisis de los nuevos enfoques de las polticas de equidad de gnero y las orientadas a las familias. En la tercera seccin, se plantean algunos desafos futuros para las polticas sociales, en un entorno de globalizacin e interdependencia social y econmica y en un nuevo y complejo escenario de crecientes demandas para la gobernabilidad y la democracia. Finalmente, en las dos ltimas secciones se resean los principales desafos para las polticas de gnero y familia. Se propone desde un enfoque de derechos la construccin de nuevas institucionalidades y polticas ciudadanas orientadas al cuidado y a un mejor equilibrio entre las bases fundamentales del bienestar: Estado, familia, mercado y comunidad.
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I.
Transformaciones del Estado y de las polticas sociales
Tradicionalmente la responsabilidad en materia social ha sido asignada al Estado que ha tenido a su cargo el financiamiento, el diseo, la puesta en marcha y la supervisin de las polticas sociales. El Estado suele cumplir tres funciones principales: provisin y produccin de servicios (educacin, salud, vivienda, seguridad social y otros); funcin financiera y compradora de servicios (asignacin del gasto social y contratacin y supervisin de servicios privados) y funcin reguladora de los aspectos institucionales (marco regulatorio tanto de las polticas sociales como de las econmicas). Sin embargo, los estados latinoamericanos han desempeado estas funciones con diversos nfasis a lo largo del tiempo y, en algunos pases, la funcin reguladora slo ha adquirido preeminencia en perodos recientes. Adems del Estado, los recursos institucionales que proveen de bienestar a las personas son principalmente el mercado, las propias familias y la comunidad. Las formas de acceso varan en cada caso as como el tipo de recursos que cada uno provee a las personas (vase recuadro 1). De esta forma, en el caso del mercado los recursos obtenidos son principalmente ingresos que permiten acceder a los servicios de salud, educacin, vivienda y otros servicios pagados. Para todas las personas, las familias son quienes gestionan y producen los bienes de autoconsumo esenciales para la sobrevivencia y la reproduccin. La participacin laboral tambin permite en el caso del trabajo formal- el acceso a los sistemas de seguridad social. Los recursos provistos por las familias extensas y de la comunidad son bienes de consumo y trueque principalmente, en su mayora proporcionados por el trabajo domstico no remunerado de las mujeres. 9
Recuadro 1
RECURSOS INSTITUCIONALES QUE PROVEEN BIENESTAR SOCIAL Instituciones

Mercado Familias Estado Polticas Sociales Comunidad y Familias Extensas
Formas de acceso
Participacin en el mercado de trabajo: Ingresos Monetarios. Produccin de bienes para autoconsumo Acceso a la Seguridad Social. (Pensiones, Jubilaciones, Prestaciones a activos) Transferencias informales, prstamos y trueques.
Recursos Provistos
Acceso a servicios privados. Servicios familiares de gestin y cuidado.
Acceso a servicios pblicos. Ayuda mutua, cuidados no remunerados, capital social.
Fuente: Aguirre (2004).
La reforma del Estado de los aos ochenta, que se aplic en varios pases de la regin, gener un amplio debate sobre las funciones que debera cumplir un Estado moderno. La reforma del aparato del Estado se gest en un cuadro de insatisfaccin profunda con la calidad y cobertura de los servicios bsicos, que no se condecan con el volumen de gasto social en que se incurra, ni con la magnitud de poblacin que se deba cubrir. Durante ese perodo, el nfasis en las polticas restrictivas para la recuperacin de los equilibrios macroeconmicos afect a la poltica social; se promovi la reestructuracin de los sectores sociales, se redujo el personal del sector pblico y el presupuesto, con el fin de alcanzar mayor eficiencia en el cumplimiento de sus funciones. La eficiencia estuvo supeditada a la meta de equilibrio fiscal. Entre los principales cambios derivados de las polticas posteriores al consenso de Washington los pases de la regin redujeron el tamao del Estado, disminuyeron sus funciones y privatizaron algunos de los servicios que anteriormente provea el Estado. En aquellos pases que se ajustaron ms rgidamente a las propuestas del Fondo Monetario Internacional, muchas de las funciones que anteriormente cubra el Estado, como la de proveer los servicios de salud, educacin y vivienda a la poblacin, pasaron a ser patrimonio de instituciones privadas, quienes administraron las formas de acceso y el valor de estos servicios. El Estado qued a cargo de efectuar los mecanismos de regulacin y de establecer la normativa relativa a la licitacin de estos servicios, los que por medio de diversas combinaciones de aportes privados y estatales fueron entregados a la poblacin. A medida que la fraccin privada del servicio aumentaba, tambin su valor para los usuarios se incrementaba y -en algunos casos, aunque no siempre- mejoraba la calidad de los mismos. La poltica social se orient casi exclusivamente hacia la pobreza con nuevas formas de focalizacin que se dirigieron a la poblacin extremadamente pobre por medio de programas de asistencia social. Son caractersticos de esos programas los fondos de inversin social y los programas de empleos de emergencia, con el fin de resolver agudos problemas de desempleo con una visin de corto plazo. As, el gran cambio en el diseo y ejecucin de las polticas sociales durante los aos ochenta condujo a lo que se ha denominado un modelo de minimalismo en lo social: ...la poltica social latinoamericana ha experimentado procesos de transicin, cambio y reestructuracin entre el paradigma vigente en la regin durante el perodo de industrializacin por la va de la sustitucin de las importaciones, el minimalismo... de la dcada de los ochenta y el paradigma que emergi al gestarse y consolidarse el modelo econmico de apertura econmica hacia el exterior (Gonzlez de la Rocha, 2005). De este modo, los principales cambios han sido producto del desplazamiento de la provisin de los recursos institucionales desde el Estado hacia el mercado, y principalmente hacia las familias 10
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y, dentro de stas, a las mujeres. Estos servicios son denominados por Esping Andersen (2000) como autoservicios familiares, puesto que las familias se los prestan a s mismas. As, la atencin de salud y seguridad social se ha privatizado, coexistiendo un sector pblico habitualmente con recursos insuficientes para dar cobertura a la poblacin que los demanda, junto con un sector privado de altos costos. En la seguridad social el paso ha sido desde un sistema solidario hacia un sistema de ahorro individual o un sistema mixto. Sin embargo, la baja cobertura de estos servicios para el conjunto de la poblacin, finalmente deja en manos de las personas y sus familias la bsqueda y solucin a los problemas de enfermedad, desempleo, incapacidad fsica y mental y muerte de sus integrantes. Durante la dcada del noventa y en lo corrido del 2000, en la mayora de los pases latinoamericanos emerge una nueva visin sistmica distinta a los postulados del Consenso de Washington- que incorpora las necesidades y problemas de las personas y que incluye lo social no slo como una externalidad del crecimiento y de la acumulacin econmica, sino como una preocupacin central. De manera que se asiste a una revalorizacin del Estado. A diferencia del perodo anterior y dado el fracaso en la reduccin de la pobreza y el desarrollo econmico se estima que el Estado juega un papel importante en tres campos: en la articulacin de los diversos factores y actores en el proceso econmico, con el fin de asegurar la competitividad sistmica de los pases en una economa globalizada; como garante de la integracin de la sociedad y por ltimo, en funcin del nuevo protagonismo de los ciudadanos (Lechner, 1999). El modelo se revisa observndose un leve aumento del gasto social, un mejoramiento y sofisticacin en los programas orientados a la extrema pobreza que contienen una oferta programtica ms integral y una mejora en su diseo y gestin. Desde una perspectiva institucional la mayora de los pases reforman su institucionalidad social, es decir, reorganizan las instituciones gubernamentales a cargo de los aspectos sociales, generando nuevas instituciones (Ministerios, Secretaras, Subsecretaras y otras) o reestructurando las existentes. Las polticas se orientan hacia el establecimiento de la igualdad de oportunidades y hacia el desarrollo de las capacidades de las personas. Es en ese marco se generan nuevos enfoques: de capital social, de derechos humanos, de vulnerabilidad, de inclusin social y otros. Sin embargo, en Amrica Latina coexisten diferentes realidades socioeconmicas y variadas organizaciones del Estado que obedecen a la existencia de estados ms consolidados y con mayor continuidad junto con otros ms nuevos y con mayor fragilidad en su institucionalidad social. Asimismo, pases con grandes diferencias en su desarrollo social y econmico tuvieron diversos desempeos en la aplicacin de las polticas econmicas y sociales que ampliaron la diversidad existente. Pese a esta heterogeneidad es posible indicar algunas tendencias que se produjeron en casi todos los pases de la regin latinoamericana, si bien, con intensidades y temporalidades diversas (recuadro 2).
Recuadro 2
CAMBIOS EN LAS POLTICAS SOCIALES EN AMRICA LATINA Modelo privatizador de los aos ochenta
Minimalismo en lo social.
Modelo revisado aos noventa

Ampliacin del gasto social. Nueva institucionalidad en el estado. Rol regulador del estado con el objeto de dirimir y articular distintos intereses. Nuevas polticas de carcter transversal e integral. Orientadas hacia la pobreza. Expandir activos y capacidades. Descentralizacin de recursos, coordinacin y nueva gestin. Fuente: Elaboracin de la autora.
Papel central del mercado en la asignacin de bienes y servicios.
Privatizacin de las polticas.
Polticas orientadas a la reduccin de la extrema
pobreza. Programas de emergencia.
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Pese a las reformas de los aos noventa, no se cuestiona el modelo global de desarrollo puesto en marcha, ni el enfoque centrado en la asistencia ms que en el aumento de la participacin efectiva; en sistemas de cobertura social asociados a la participacin en el mercado de trabajo y no en los derechos de ciudadana. En esa lnea, se intenta propiciar una nueva generacin de polticas sociales centrada en los derechos ciudadanos, lo que significa una reestructuracin estatal de funciones y presupuestos, una reorientacin de las polticas pblicas para darles un carcter integral e intersectorial y una activa participacin ciudadana que defina el tipo y calidad de los bienes y servicios que requiere. Para este nuevo siglo se precisa un nuevo modelo de polticas sociales de tercera generacin donde se reconozca el papel que proporcionan las familias y la comunidad al bienestar de las personas, en muchos casos para suplir ausencias del Estado y dificultades de acceso a bienes y servicios. En este esquema el Estado mantiene su importancia en el reparto de servicios pblicos con una gestin ms eficiente, en red y con gobierno electrnico, asumiendo funciones regulatorias y de control en economas altamente interrelacionadas.1 Este modelo de tercera generacin de las polticas sociales precisa de una rearticulacin del rea social con una autoridad social fuerte, la ampliacin y reorientacin del gasto social y un aumento de su eficiencia orientada a que los recursos lleguen a quienes ms lo necesitan (recuadro 3).
Recuadro 3
MODELO DE TERCERA GENERACIN DE LAS POLTICA SOCIALES

Se considera el papel compartido y equilibrado entre Estado, mercado, comunidad y familias para el desarrollo social y econmico. El Estado mantiene su importancia y asume nuevas responsabilidades regulatorias, nueva gestin en red y gobierno electrnico. Ampliacin, reestructuracin y eficiencia del gasto social Nuevas polticas sociales en el marco de derechos y autonoma, de carcter integral y multisectorial. Orientadas a las causas de la pobreza y de la desigualdad. Activa participacin de los involucrados en el tipo y calidad de los servicios recibidos. Nuevos actores sociales: mujeres, nios, jvenes, etnias. Fuente: Elaboracin de la autora
Las polticas sociales ya no debieran regirse por el asistencialismo sino en un marco de derechos de los ciudadanos orientadas a aumentar el bienestar y la cohesin social. Para ello es preciso orientar las acciones hacia las causas de la pobreza y de la desigualdad y no slo a sus manifestaciones. Esta tarea requiere, a su vez, la bsqueda de la participacin activa de los involucrados instando a un dilogo ciudadano que los considere como actores dinmicos y no slo receptores pasivos de beneficios y subsidios. En esta demanda se precisa definir y hacer valer sus derechos y necesidades y el tipo y calidad de servicios que requieren. Por ltimo se necesita atender las demandas y necesidades de actores que habitualmente no han sido escuchados como son los jvenes, las mujeres y los grupos indgenas y afro descendientes, quienes requieren polticas especficas y diferenciadas.
1
El gobierno electrnico en un sentido amplio incluye a todas las aplicaciones de las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TICs) para promover el desarrollo econmico, social y cultural. De manera ms acotada, el gobierno electrnico usa las TICs para proporcionar informacin y servicios de gobierno a los ciudadanos, con el objetivos de mejorar los servicios pblicos entregados a las personas, incluyendo la automatizacin de los procesos de coordinacin, planificacin, ejecucin y control y la digitalizacin e integracin de los sistemas de informacin de la administracin pblica; aumentar la eficiencia y eficacia de la gestin pblica, con una infraestructura que permita otorgar servicios con reduccin de tiempo y mximo acceso; estimular la transparencia de las acciones gubernamentales, dando mayor visibilidad a procesos de inters pblico como licitaciones pblicas y proyectos de ley y, finalmente, promover la participacin ciudadana, permitiendo el acceso de los ciudadanos a las rendiciones de cuentas y generando espacios para la expresin de sus opiniones (Villatoro y Silva, 2005, p. 23).
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II. Nuevas institucionalidades: articulacin de las polticas sectoriales con polticas intersectoriales e integrales
Los avances en el desarrollo econmico tienden a asociarse positivamente con los del desarrollo social, la equidad de gnero y el bienestar de las familias. Sin embargo, esta relacin no es causal ni automtica. Las inconsistencias encontradas sugieren la complejidad de estos procesos y las dificultades que se asocian al avance simultneo en diversas reas del desarrollo econmico, social y cultural. Esta situacin es ms notoria cuando se disean las polticas orientadas a superar las deficiencias en el avance de los diversos aspectos sociales. Se aprecian ritmos diferentes en la evolucin de la cobertura y la calidad as como de mejoramiento de la gestin entre las polticas sectoriales de salud, educacin, empleo, con larga tradicin burocrtica y entre las polticas transversales orientadas a la equidad de gnero, familias, y grupos especficos: nios, adultos mayores y otros, de ms reciente data. La incorporacin de estas polticas transversales produce cierta tensin dentro de las polticas pblicas puesto que, por un lado, las mujeres, los jvenes, los adultos mayores son considerados en las polticas sectoriales de educacin, salud, seguridad social y vivienda, pero el carcter sistmico de sus discriminaciones y sus necesidades va ms all de esas dimensiones sectoriales y requieren un enfoque integral e intersectorial. As, la coordinacin de las diversas instituciones dentro 13
del Estado es una tarea compleja que requiere fuerte voluntad poltica y el diseo de mecanismos especficos que mejoren la gestin interna. Como un primer paso para la puesta en marcha de estas polticas transversales es necesario reconocer la responsabilidad que le cabe a las instituciones gubernamentales para contrarrestar los mecanismos que generan desigualdades y mantienen la exclusin y la desventaja de determinados grupos sociales. Es importante indicar que los temas transversales que ataen al gnero, etnia y a las familias, por ejemplo, no slo requieren conocimientos ajustados a la realidad, es decir, un apoyo tcnico que proporcione diagnsticos actualizados, sino tambin una base consensual poltica mnima para la aplicacin de las polticas. Es necesario trabajar en la construccin de nuevas formas de articulacin entre las polticas sectoriales tradicionales y los objetivos transversales. En ese sentido, los temas de equidad de gnero comparten, con los de la lucha contra la pobreza, ambientales o de derechos humanos, un carcter transversal e intersectorial. Esto implica que se necesitan instituciones que ocupen un lugar central en el aparato estatal y cercanas a los niveles ms altos de decisin poltica, junto con formas de interaccin y ejecucin descentralizadas, lo ms prximas que sea posible a la ciudadana (CEPAL, 2001a). Una estrategia de negociacin entre los distintos grupos sociales y polticos que lleve a la creacin de una nueva institucionalidad es fundamental para incorporar nuevas polticas transversales y que pasa por sensibilizar en los temas de equidad no slo al conjunto de la poblacin sino a quienes deciden, disean y ejecutan las polticas pblicas. En esta estrategia de negociacin, la creacin de espacios de interlocucin entre diversos actores polticos respecto de estos temas es central, lo que puede efectuarse por medio de la incorporacin de los temas de equidad a cuestiones polticas de inters general y aproximndolas a las preocupaciones cotidianas de importantes sectores de la poblacin. Para aumentar la equidad es preciso que desde la institucionalidad del estado se identifiquen y redistribuyan recursos a favor de los grupos discriminados y ms desfavorecidos mediante la produccin de conocimientos, con diagnsticos e indicadores actualizados; por medio de la evaluacin de las polticas aplicadas, con capacitacin y sensibilizacin de funcionarios y polticos para romper la inercia burocrtica que excluye a estos grupos de programas y polticas en el funcionamiento tradicional de las polticas sectoriales; adems con la ampliacin de los programas y planes de carcter transversal y la puesta en marcha de planes pilotos y de programas innovadores. La consideracin de estas nuevas modalidades de poltica pblica tiene efectos positivos, puesto que puede contribuir a la: Intersectorialidad, permitiendo la coordinacin adecuada de programas y proyectos. Integralidad, al enlazar los diversos efectos de las polticas. Aceptacin de la diversidad de necesidades que demandan los actores sociales. Convergencia de distintos actores en la elaboracin y puesta en marcha de las polticas. Ampliacin de las capacidades asociativas enlazando niveles locales, intermedios y nacionales.
Se requiere asimismo nuevas formas de conceptualizacin y de accin del aparato pblico, donde se plasmen formas innovadoras del quehacer institucional, entre cuyos fundamentos se encuentre la bsqueda de la equidad como un eje central; la elaboracin de mecanismos adecuados de gestin burocrtica; el desarrollo de lgicas transversales y de participacin; que permitan pasar de la aceptacin en el plano del discurso al cambio efectivo de las situaciones de inequidad que 14
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afectan a mujeres, indgenas y familias pobres, entre otros grupos excluidos y discriminados. En esos aspectos los mecanismos de gnero han mostrado gran flexibilidad y creatividad para el desarrollo de sus polticas, aspectos que se examinan a continuacin.
A.
Polticas de gnero
Desde la perspectiva del progreso de las mujeres latinoamericanas existen importantes avances en la participacin econmica junto con una dbil incorporacin en los procesos polticos y en la toma de decisiones. Esta situacin no necesariamente se relaciona con el grado de desarrollo social y econmico de los pases.2 La existencia de la discriminacin de gnero que olvida el aporte de las familias y especialmente de las mujeres, no surgi de una clara filosofa e intencin de mantener a las mujeres en una condicin de ciudadana de segunda. Es ms bien un producto de un largo proceso de construccin medida a medida, programa a programa tanto en lo que se refiere a las polticas ordenadoras como distributivas corregir esa discriminacin implica un esfuerzo progresivo de reconstruccin de esas medidas y programas (Anderson, 1991). La creacin de los mecanismos de gnero en el Estado ha tenido por objetivo mejorar la equidad de gnero e impulsar la ciudadana plena de las mujeres, objetivos que demandan un enfoque integrado con fuertes componentes poltico - institucionales que reviertan la distorsionada distribucin de oportunidades por gnero que hasta el momento ha imperado en la regin latinoamericana. En Amrica Latina la legitimacin e institucionalizacin de los temas relacionados con el gnero se consolidan a partir de la dcada del ochenta. Estos procesos se despliegan en sociedades concretas, con distintos grados de diversidad cultural, de densidad organizativa y de sistema poltico; con culturas polticas y desarrollo institucional especficos, y con distinto nivel de desarrollo y de modernidad. Las caractersticas propias de cada pas condicionan e impregnan entonces los procesos estudiados. Las posibilidades de legitimar las desigualdades de gnero como problema pblico estn condicionadas econmica, poltica, legal e institucionalmente (Guzmn, 2001). Por tanto, la institucionalidad para el adelanto de la mujer que se afianza en los aos noventa es el resultado de procesos sociopolticos en los que participan diversos actores del sector pblico y de organismos no gubernamentales (Cuadro 1). Generalmente la creacin de los mecanismos encargados de los temas de gnero en el Estado ha tenido lugar en los momentos de recuperacin de la democracia como es el caso de los pases del cono sur, procesos de paz en sociedades sometidas a largos conflictos internos, o modernizacin de las sociedades. Las instancias de gnero se crearon en momentos en que hubo un cambio significativo del clima poltico nacional, alternancias parlamentarias o de gobierno y campaas de fuerte presin por parte de grupos de mujeres. Los acuerdos de las sucesivas conferencias internacionales del sistema de las Naciones Unidas de la dcada del noventa han significado tambin una presin a favor de la aceptacin o redefinicin del sentido y alcance de la institucionalidad de gnero (Guzmn, 2005).
As, es interesante comparar la ubicacin de los pases de la regin segn el PNUD, con la medicin del ndice de desarrollo humano (IDH), el ndice relativo al gnero (IDG) y el ndice de potenciacin de gnero (IPG), que habitualmente no coinciden. Por ejemplo, el Informe de Desarrollo Humano Global de 2005 ubicaba a Chile en la posicin 37 de IDH, 38 en el IDG y 61 en el IPG (es decir, 23 y 24 puntos ms abajo), ndice que mide la relacin de gnero en la participacin poltica, laboral y de ingresos (PNUD, 2005). Sin embargo, ese mismo ao, en Chile se ha elegido a una mujer como Presidenta de la Repblica.
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Cuadro 1 AMERICA LATINA (19 PASES): CARACTERSTICAS DE LAS INSTITUCIONES A CARGO
DE LOS TEMAS DE MUJER Y GNERO

Ao de creacin/ ltima reforma 1987/1992 Rango Institucional Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin Secretaria de Estado Servicio nacional rango ministerial con Dependencia jerrquica Presidencia de la Nacin
Pas
Institucin
Argentina
Consejo Nacional de la Mujer (CNM) Viceministerio de la Mujer Secretaria Especial de Politicas para a Mulher Servicio Nacional de la Mujer/(SERNAM) Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) Federacin de Mujeres Cubanas (FMC) Consejo Nacional de las Mujeres (CONAMU) Instituto Salvadoreo para el Desarrollo de la Mujer (ISDEMU) Secretara Presidencial de la Mujer Instituto Nacional de la Mujer (INAM) Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) Instituto Nicaragense de la Mujer (INIM) Direccin Nacional de la Mujer (DINAMU) Secretara de la Mujer Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) Secretara de Estado de la Mujer (SEM) Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) Instituto Nacional de la Mujer (INAMUJER)
Bolivia Brasil Chile Colombia
1972/1997 1985/2005 1949/1991 1980/1999
Presidencia de la Repblica Presidencia de la Repblica Presidencia de la Repblica Presidencia de la Repblica Autnomo Comit Nacional Presidencia de la Repblica Ministerio de la Presidencia Presidencia de la Repblica Autnomo Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) Ministerio de la Familia Ministerio de Desarrollo Social MIDES Presidencia de la Repblica Presidencia de la Repblica Presidencia de la Repblica (autnomo) Ministerio de Desarrollo Social Autnomo
Consejera Presidencial
Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador
19741998 1960 1980/1997 1989/1996
Instituto nacional Federacin Consejo nacional Instituto nacional
Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per
1981/2000 1991/1999 1974/2001 1982/1998 1980/1998 1992 1974/1996
Secretara Presidencial Secretara de Estado Instituto nacional Instituto nacional Direccin nacional Secretara de Estado con rango ministerial Ministerio
Repblica Dominicana Uruguay Venezuela (Repblica Bolivariana de)
1979/1999 1992/2005 1989/1999
Secretara de Estado Instituto nacional Instituto nacional
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) CEPAL, 2000, y elaboracin sobre la base de la informacin proporcionada por las pginas Web de las respectivas oficinas.
Las caractersticas propias de sus modelos de gestin y el enfoque asumido por los funcionarios/as pblicos derivan en parte de las diversas trayectorias polticas para la constitucin 16
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de los mecanismos de gnero. Estos tienden a orientarse en un polo ms participativo cuando fueron los movimientos sociales de base y polticos los que le dieron el principal impulso, pero que encuentran dificultades para instalar el tema de gnero en la agenda pblica, y actan con un mayor pragmatismo de la gestin. En tanto en otros prima un polo ms tcnico y transversal cuando la de gestin surge desde las lites decisorias de la poltica en un enfoque desde arriba hacia abajo (Zaremberg, 2004). La creacin de una institucionalidad especfica para tratar estos sectores excluidos (Ministerios/ oficinas/ programas de la mujer) ofrece el potencial para un diseo nuevo e innovador en las polticas hacia esos sectores.3 La mayora de los mecanismos nacionales diseados para mejorar la equidad de gnero, tienen como funcin principal coordinar polticas transversalmente con otras instancias de gobierno, como ministerios, direcciones y oficinas sectoriales, en el cumplimiento de su funcin coordinadora enfrentan el problema de modificar formas y estilos burocrticos de gestin que no tienen en consideracin las dimensiones de gnero y fuertes resistencias culturales para la puesta en marcha de polticas de gnero. En la mayora de los casos estos mecanismos no cuentan con el adecuado apoyo poltico, ni financiero lo que dificulta la puesta en marcha de esos programas. Esta situacin no es extraa, en la medida que la mayor dificultad que enfrentan los gobiernos para llevar a cabo sus polticas es lograr un punto de equilibrio entre demandas crecientes de servicios y el financiamiento de los mismos. En general, estos organismos tienen a su cargo la formulacin, coordinacin y en algunos casos la ejecucin de polticas, cuentan con la posibilidad de establecer relaciones con los poderes del Estado, los movimientos de mujeres, otros actores sociales y polticos y los organismos de cooperacin internacional. Estas funciones les permiten desarrollar un trabajo intersectorial y de articulacin de los actores, procesos y recursos. En varios pases, adems de las oficinas nacionales de la mujer, existen instituciones de gnero que defienden los derechos de las mujeres; es el caso de las defensoras de la mujer y de gnero, en el marco de las defensoras del pueblo (en Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Per, entre otros), las comisiones parlamentarias de mujeres y los foros de mujeres polticas (Brasil, Nicaragua, Paraguay, Per, entre otros) y de organismos en el Poder Judicial, que garantizan el acceso a la justicia para las mujeres. Por lo tanto, se conforma una verdadera trama institucional, que muchas veces trasciende los Estados nacionales y se proyecta en espacios internacionales y pblicos no estatales. (CEPAL, 2004c). Los mecanismos de gnero han evolucionado y sus objetivos han ido variando. En la dcada de los setenta se orientaron a desarrollar proyectos para mujeres, a promover el mejoramiento del bienestar de las trabajadoras, a efectuar actos para el Da Internacional de la Mujer, defender los derechos de las mujeres y apoyar a las mujeres de barrios marginales, en un enfoque orientado a incorporar a las mujeres al desarrollo y con un carcter ms asistencial. Como se seal, la institucionalizacin de las polticas pblicas con perspectiva de gnero fue un proceso originado en los aos ochenta, cuyos objetivos principales se orientaron a crear las bases necesarias para erradicar todas las formas de discriminacin contra las mujeres. El instrumento central que le dio legitimidad a la institucionalidad de gnero fue la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin en contra de la mujer (CEDAW) adoptada por Naciones Unidas en 1979. La Convencin fue firmada por todos los pases de Amrica Latina4 en los inicios de los aos noventa, su carcter vinculante propiciaba las reformas legales y favoreca las instancias de coordinacin entre el Estado y las organizaciones de las mujeres.
Se han realizado varios estudios especficos sobre las evoluciones de los distintos mecanismos de gnero en la regin, al respecto se sugiere ver CEPAL, 2004b, Guzmn, 2001 y 2003 y Montao, 1997 y 2003, Zaremberg, 2004. Segn datos de la Unidad Mujer y Desarrollo de CEPAL (www.eclac.cl) Entre 1999 y 2001, 17 pases de Amrica Latina firmaron el Protocolo facultativo de la CEDAW, sin embargo, Argentina, Chile, Colombia, Honduras y Nicaragua an no lo ratifican.
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Hacia los aos noventa, los enfoques de eficiencia y de equidad entran en juego (Arriagada, 1998a). Los mecanismos de gnero intentaban incorporar el gnero en las polticas pblicas, por medio de polticas orientadas a la equidad de la mujer; se aspiraba a dar cumplimiento a la CEDAW, coordinar planes de accin y polticas gubernamentales dirigidas al mejoramiento y al fomento de la participacin de las mujeres, tambin se pretenda crear condiciones para la igualdad de oportunidades para las mujeres, por medio de la formulacin de polticas y programas dirigidos a las mujeres. Hacia el 2000, un nuevo enfoque basado en derechos daba las bases de sustentacin para el desarrollo de las polticas de gnero. Sin embargo, la incorporacin de las mujeres a la ciudadana social suscita un doble problema. Al ser consideradas como ciudadanas, no se produjo al mismo tiempo una redefinicin de la divisin sexual del trabajo al interior de la familia, no obstante sus vnculos y responsabilidades familiares. Por otro lado, al incorporar atributos y caractersticas masculinas, como la participacin en el empleo, se hizo abstraccin de las diferencias culturales entre hombres y mujeres.5 De esta forma, los beneficios de la ciudadana social han incidido de manera diferencial entre hombres y mujeres debido a que las polticas de bienestar se han centrado en las personas que participan en el mercado, reproduciendo las relaciones de subordinacin en la esfera familiar (Aguirre, 2003). Las polticas pblicas que han respondido a las demandas de igualdad de gnero en Amrica Latina se pueden dividir en tres tipos: igualdad de oportunidades; accin positiva y transversalidad. Cada una de esas estrategias de intervencin pblica apunta a transformar distintos aspectos del sistema social de gnero que condiciona la realidad social y las relaciones de hombres y mujeres (Astelarra, 2004, CEPAL, 2004c). Polticas de igualdad de oportunidades, que intentan garantizar la participacin de las mujeres en el mbito pblico, por medio de la revisin de los marcos legales que eliminen las desigualdades, en la educacin y en la formacin de las mujeres para desempear las actividades pblicas y en la promocin de la conciencia de sus derechos. El medio principal ha sido el fortalecimiento de los mecanismos nacionales para el adelanto de la mujer, como entes normatios y coordinadores de las polticas pblicas. Desde el punto de vista jurdico, se ha apoyado la bsqueda de la igualdad formal de las mujeres. Un mecanismo utilizado por la institucionalidad de gnero ha sido la elaboracin de los planes de igualdad de oportunidades. Polticas de accin positiva se plantean en los mbitos en que persiste la discriminacin y la desigualdad entre hombres y mujeres, por lo tanto este mecanismo intenta apoyar a las mujeres para el logro de la igualdad de acceso a los puestos de trabajo, a la poltica, es un complemento a la igualdad de oportunidades, pero no logra eliminar las discriminaciones que estn en la base de la organizacin social y de la familia. Ejemplos de estrategias de accin positiva son leyes contra la violencia, el acoso sexual y las leyes de cuotas, orientadas a producir transformaciones y dar lugar a relaciones equitativas entre hombres y mujeres. Esta nocin se complementa con el concepto de igualdad real, que difiere de la igualdad formal, sobre la base de la cual tradicionalmente se ha argumentado la irrelevancia de tomar medidas especiales en contra de la discriminacin de gnero. Ambos mecanismos fueron las principales estrategias usadas al inicio del funcionamiento de los mecanismos de gnero, y en muchos casos, continan en operacin (CEPAL 2004b) Polticas de transversalidad y paridad en las polticas pblicas, considerada en su primera versin como la ampliacin de la actuacin institucional de Estado en materias de poltica de igualdad de oportunidades, incorporando no slo a las instancias cuya finalidad
El Wollenstonecrafts Dilemma alude a la tensin entre equidad y diferencia entre los gneros.
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especfica era la implementacin de estas polticas sino que al Estado en su conjunto. La transversalidad se ha definido tambin como la aplicacin de la dimensin de gnero a la actuacin pblica, que reconoce que la participacin de hombres y mujeres est condicionada por el sistema de gnero imperante, por lo que se requiere examinar todas las decisiones polticas y sus efectos previstos y no previstos sobre hombres y mujeres. La paridad tambin tiene una doble acepcin. Se plantea como un tipo de accin positiva en que los gneros tengan la misma representacin en todas las actividades, y en especial, en los puestos y cargos polticos. La paridad consistira en la aplicacin de cuotas en que ningn gnero tuviera ms de 40% (una relacin de 40% a 60%) o en su versin ms extrema 50% a 50%, garantizando una igualdad sustancial en todos los mbitos.6. En otra acepcin ms controversial plantea una nueva definicin de ciudadana al introducir la identidad sexual en la definicin de persona legal con rango igual para la mujer y el varn. Este principio legal de paridad obligara a los poderes pblicos a tomar medidas para que existiera una participacin igualitaria en todas las instituciones polticas, sociales, administrativas y judiciales (Astelarra, 2004). La experiencia latinoamericana muestra una variada gama de combinaciones principalmente de polticas de igualdad de oportunidades y accin positiva, adems de esfuerzos ms recientes en torno a la transversalidad de las polticas de gnero y con xitos relativos. Sin duda que una visin integral de las polticas de gnero es deseable as como la ejecucin de polticas de gnero en la educacin, salud, la vivienda, el empleo, y su puesta en prctica en las distintas instancias de defensa de los derechos de las mujeres, pblicas estatales como no estatales, es decir, en toda la trama institucional. En ausencia de una visin integral y un eje rector fuerte en temas de gnero, se puede producir un aumento de la fragmentacin sectorial y de la descoordinacin. Al respecto, es interesante destacar que la tendencia ha sido a aumentar la importancia jerrquica de las instituciones de gnero, las que con algunas excepciones se han desplazado hacia niveles ms elevados de poder poltico. Cuando existe una visin integral y con soporte poltico, hay un amplio campo para desarrollar modelos de accin novedosos y romper con esquemas burocrticos que no se adaptan a tiempos ni agendas nuevos.
B.
Polticas hacia las familias 7
En algunos de los pases de la regin se carece de un organismo que vele por el desarrollo y la coordinacin de las polticas dirigidas hacia las familias. Pese a que en Amrica Latina se ha modificado profundamente la estructura y funciones de la familia y existe una gran diversidad de tipos familiares que requeriran un trato diferenciado de parte de las instituciones que deben apoyarlas, no existen en muchos pases rganos especficos destinados a la formulacin y consolidacin de polticas pblicas integradas hacia las familias. Al igual que las polticas de gnero, las dirigidas hacia las familias enfrentan diversas dificultades en su diseo. Una traba importante se refiere a alta sensibilidad valrica de los temas relativos a las familias. Esta situacin obstaculiza el primer paso para el diseo de una poltica pblica que es la construccin de un hecho como problema y que se expresa en la ausencia de un examen del funcionamiento real de las familias. En la mayora de los casos las polticas sociales se disean para individuos sin considerar que estos cuentan con familias. Las polticas se canalizan en
6
Vase una discusin y comparacin de proyectos legislativos en distintos pases relativos a la ley de cuotas en Rosala Camacho, Silvia Lara y Ester Serrano (1996). Algunas afirmaciones de esta seccin se basan en las respuestas a la encuesta realizada por CEPAL el 2000 a los organismos encargados de la familia en Amrica Latina (CEPAL, 2001b).
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su mayora hacia familias que corren peligro de desintegracin pero no incentivan la superacin de dificultades mediante acciones solidarias, lo que permitira a cada miembro de una familia asociar la articulacin de esfuerzos con el logro de un mayor bienestar colectivo (CEPAL, 1994). Grupos importantes de familias tienen problemas para cubrir sus necesidades bsicas y afectivas (impactos de la crisis econmica, desempleo, migracin), por lo que se requiere una adecuada coordinacin intersectorial y entre mbitos nacionales y locales que no siempre existe. Se aprecia en muchos casos, una superposicin de diversas agencias y organismos sin coordinacin en la provisin de servicios a miembros de familias con extremas carencias que aumenta la ineficiencia en el uso de recursos habitualmente escasos, ya que los consideran como individuos aislados y carentes (nios, jefas, pobres, por ejemplo). Los criterios de selectividad hacia la poblacin ms pobre tienden a identificar ciertas problemticas con ciertos sectores de clase: violencia intrafamiliar, maltrato infantil y abandono con pobreza, cuando son problemas que cruzan todos los sectores sociales. Asimismo, el diseo de polticas hacia las familias es complejo cuando los intereses de los miembros de la familia son heterogneos y en algunos casos opuestos, como es la situacin ms extrema de violencia intrafamiliar, lo que lleva a interrogarse si las polticas deben dirigirse hacia las familias o hacia sus miembros. Es posible que las polticas dirigidas hacia todos los miembros de la familia beneficien ms a algunos que a otros, puesto que existe una distribucin de poder desigual en el interior de las familias dado por factores como aportes econmicos, sexo y edad de sus integrantes. Por otra parte, existen tambin dificultades para redistribuir funciones al interior del hogar, aun cuando la masiva incorporacin de las mujeres al mercado laboral es un proceso de cierta data (la tasa de participacin econmica femenina en reas urbanas de Amrica Latina aument de 37,9% a 47,9% entre 1990 y 2002), no hay un reconocimiento de los impactos que este hecho provoca en el plano de las polticas pblicas y en el mbito familiar. La necesidad de disear polticas para que el trabajo domstico y de cuidado sea compartido y redistribuido no ha entrado plenamente en las agendas polticas. Por ltimo subsisten mitos que interfieren en el adecuado diseo de polticas hacia las familias: el mito de la familia nuclear como modelo ideal, con presencia de ambos padres vinculados por matrimonio, con perspectiva de convivencia de larga duracin, hijos propios y con rgida distribucin de roles. La existencia de la familia armnica y con divisin de funciones, basada en la idea que el hombre es el nico que aporta econmicamente al hogar y que la madre desempea tan slo tareas domsticas. Pese a que la mayora de las mujeres latinoamericanas trabaja en el mercado laboral, as como muchos jvenes y nios se encuentran insertos en el mercado laboral, se mantiene entre diseadores de polticas la imagen de familia tradicional y de la madre como nica agente de socializacin de los nios. Los hogares con jefas mujeres en 10 pases la regin aumentaron de 23,8% en 1990 a 29,4% en 2004. Esta situacin sugiere la importancia de reforzar no los tipos de familias, sino las funciones que debe cumplir la familia. En ese sentido se han diseado distintas formas de apoyar las funciones de la familia, las que cada pas debe adoptar segn sus propias evaluaciones del estado de la situacin de las familias, la cobertura y calidad de sus servicios, el mayor o menor nfasis entre prevencin versus enfrentamiento de los problemas detectados, entre otros aspectos (Arriagada, 1998b). En Amrica Latina la institucionalidad social encargada de disear y ejecutar las polticas referidas a las familias es variada: ministerios de la familia, secretaras, subsecretaras y consejos adscritos a diversas instancias, hasta la ausencia de una institucin responsable (cuadro 2).
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Tambin existen diferencias en cuanto a la concepcin de familia entre las entidades gubernamentales encargadas del tema y el resto de la institucionalidad estatal.
Cuadro 2 AMRICA LATINA (19 PASES): CARACTERSTICAS DE LAS INSTITUCIONES
ENCARGADAS DE LA FAMILIA
Pas Argentina Institucin Consejo Nacional de la Niez, Adolescencia y la Familia Ministerio de Desarrollo Planificacin del Ao de creacin 1989 Rango Institucional Consejo nacional Dependencia jerrquica Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente Presidencia de la Repblica Presidencia de la Repblica
Bolivia
1997
Dependencia del Ministerio de Planificacin del Desarrollo Secretara de Estado
Brasil
Secretara de Estado Derechos Humanos Fundacin de la Familia
de
los
1997
Ministerio do Desenvolvimento social e combate a fome Presidencia de la Repblica, Gabinete de la Sra. del Presidente. Ministerio de Salud Autnomo Comit Nacional Presidencia de la Repblica Presidencia de la Repblica Presidencia de la Repblica
Chile
1990
Fundacin
Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) Federacin de Mujeres Cubanas (FMC) Instituto Nacional de la Niez y de la Familia (INNFA) Secretaria Nacional de la Familia (SNF) Secretara de la Familia (Fusin de Secretara de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (SOSEP) y la Secretara de Bienestar Social de la Presidencia)
1968 1994 1960
Instituto Instituto Federacin Instituto dirigido por la Primera Dama
1989 2005
Secretara de Estado Secretaria de Estado
Honduras Mxico 1/
Instituto Hondureo de la Niez y la Familia (IHNFA) Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) Ministerio de (MIFAMILIA) la Familia
s.i. 1997
Instituto Organismo pblico
Autnomo Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) Presidencia de la Repblica Presidencia de la Repblica Autnomo
Nicaragua Panam Paraguay Per
1998 1998/2005 1966 1974/1996
Ministerio Ministerio
Ministerio de Desarrollo Social Centro Paraguayo de Estudios de Poblacin Direccin General de Familia y Comunidad Consejo Nacional de Poblacin y Familia
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) Consejo
Presidencia de la Repblica
Repblica Dominicana
1968
Secretara de de Estado de Salud Pblica y Asistencia Social (SESPAS)
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Cuadro 2 (conclusin) Pas Uruguay 2/ Venezuela (Repblica Bolivariana de) Institucin Instituto Nacional de la Familia y de la Mujer Servicio Nacional Autnomo de Atencin Integral a la Infancia y a la Familia (SENIFA) Ao de creacin 1992 s.i Rango Institucional Instituto nacional Servicio Autnomo Dependencia jerrquica Ministerio de Educacin Ministerio de Salud Desarrollo Social y
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y elaboracin propia sobre la base de la informacin proporcionada por las pginas Web de las respectivas oficinas. 1/ En 2001 la dependencia pas de la Secretara de Salud a la Secretara de Desarrollo Social. 2/ En Uruguay hasta 2005 el tema de familia estaba ligado al de gnero en el Instituto de la Familia y de la Mujer dependiente del Ministerio de Educacin, con el cambio de gobierno el Instituto pas a denominarse Instituto de las Mujeres y a depender del Ministerio de Desarrollo Social donde no se contemplan acciones orientadas a las familias. s.i/= sin informacin.
Los ministerios y oficinas encargados del tema y el resto de los funcionarios gubernamentales sustentan diferentes concepciones de desarrollo social, acerca de las familias y respecto de la equidad de gnero (especialmente respecto de estos dos ltimos), lo que va distanciando los discursos de las prcticas burocrticas; esto, a su vez, dificulta la puesta en marcha de polticas y programas. Adems, se perciben diferencias entre los enfoques tradicionales del tema (instancias sectoriales, como los ministerios de salud y vivienda, por ejemplo), y los menos tradicionales de las nuevas entidades del aparato estatal que se ocupan de cuestiones de gnero y de familia. Asimismo en estas instancias nuevas hay ambigedades y contradicciones en torno a la importancia asignada a los temas de familia o a las relaciones de desigualdad de gnero, ello se potencia cuando son instancias separadas las que velan por esos temas. En cuanto a la articulacin de esfuerzos, la mayora de los organismos encargados de las polticas centradas en las familias colaboran con los dems ministerios sociales, principalmente con los de salud, educacin, vivienda y trabajo. Tambin se relacionan con los ministerios de justicia y, en menor grado, con los de economa, hacienda e interior. En todos los pases la institucionalidad a cargo de los temas de familia coordina sus esfuerzos con organizaciones no gubernamentales (en especial aquellas dedicadas a combatir la violencia intrafamiliar o que trabajan en las reas de educacin y capacitacin), as como con organismos internacionales de las Naciones Unidas y de cooperacin en general. Entre las ventajas de esta coordinacin, las entidades pertinentes a la temtica de la familia destacan la optimizacin del uso de los recursos, el fortalecimiento de la legitimidad de su trabajo y la mayor cobertura, enriquecimiento y sostenibilidad de sus acciones. Entre las desventajas sealan el aumento de la burocracia, las dificultades para llegar a consensos y la dualidad de protagonismo con otros rganos estatales, aspectos que, en conjunto, obstaculizan la toma de decisiones oportunas. En ciertos casos, existen hasta cuatro instituciones que se ocupan del tema de la familia, muchas veces en competencia y no siempre de manera coordinada: la entidad encargada de la problemtica mujer/gnero, las instituciones pertinentes a la familia, las oficinas de las primeras damas y, ms recientemente, los rganos locales que llevan a cabo programas en esta rea.8 Es importante destacar la asociacin, explcita en algunos casos e implcita en otros, de los temas atinentes a la familia con los de mujer o gnero. En varios pases, la entidad encargada de la familia tambin se ocupa de lo relacionado con mujeres y nios, con lo cual se consolida un modelo de familia en el que el conjunto madre-hijos se percibe como central, ignorando la presencia paterna. Si bien casi un tercio de los hogares de la regin tienen jefatura femenina (en la mayora de los casos
8
Aun cuando desde la perspectiva de transversalizar del tema, esta diversidad pudiera tener un carcter positivo.
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con ausencia del padre), dicho modelo no guarda correspondencia con el diseo de otras polticas de carcter sectorial que se dirigen principalmente a los varones (padres o jefes de familia). En suma, es necesario recalcar el contraste entre la sobre valoracin de las mujeres como "encargadas" de la familia en la visin cultural ms tradicional respecto a la divisin del trabajo y su notoria ausencia en el diseo de polticas y programas que refuercen y apoyen sus funciones. Esta situacin puede ser muy conflictiva si se considera que para las mujeres el costo de oportunidad del trabajo destinado al cuidado familiar es cada vez mayor. Por consiguiente, el progresivo ingreso de las mujeres - especialmente las casadas y con hijos - al mercado laboral exige polticas pblicas en que el cuidado de nios y adultos mayores se considere como un tema central. Adems, esta creciente incorporacin de las mujeres al mundo pblico contribuye a que emprendan nuevos proyectos individuales, con mayor independencia de sus familias. Asimismo, tal como se ha indicado, el crecimiento de los hogares de adultos mayores y las dificultades desde el Estado para proveer recursos suficientes para el apoyo a esos hogares, ha significado un mayor peso en las actividades y funciones de las mujeres. En relacin con las polticas hacia las familias se han diseado varias tipologas que intentan ordenar la trama de programas y medidas en relacin con sus integrantes. As, Goldani (2005) plantea una tipologa donde destaca la mayor o menor inclusividad de las polticas familiares. Polticas de familia, definidas el conjunto de medidas o instrumentos que intentan intervenir en el modelo de familia existente, tratando de conformar estructuras familiares para lograr un cierto modelo ideal de familia. Este ideal respondera tanto a los valores culturales dominantes como a una concepcin de desarrollo econmico y del papel que se le atribuye a la poblacin en este modelo. Como ejemplo se indican las polticas de control de la natalidad de los aos sesenta. Polticas referidas a la familia entendidas como el conjunto de medidas e instrumentos de polticas pblicas cuyo objetivo es fortalecer las funciones que cumplen las familias, destacndose entre ellas la reproduccin y socializacin de sus miembros, filiacin y herencia, garantas de las condiciones materiales de vida, construccin de la subjetividad de sus integrantes (sistemas de valores, actitudes, ideologas y personalidades. Este es el tipo de poltica ms extendida en la regin en el cual cabra un conjunto amplio de polticas pblicas, que van desde las polticas universales de educacin, salud hasta las polticas focalizadas en el combate a la pobreza, la violencia domstica, entre otras. (Arriagada, 2005, Feijo, 2004) Polticas pblicas orientadas para la familia. Estas nuevas polticas partiran de una concepcin amplia de familia y, al mismo tiempo, representaran una nueva articulacin entre el trabajo para el mercado, el trabajo domstico y la provisin de bienestar por parte del Estado.
Aunque los sistemas pblicos de bienestar social y las polticas sociales y de familia se han modificado en distinto grado, segn los pases y las circunstancias, para adaptarse a los profundos cambios familiares y demogrficos registrados en el pasado reciente, la organizacin de la provisin pblica de bienestar social sigue descansando en unos supuestos muy concretos sobre las caractersticas y la dinmica de la vida familiar. En otras palabras, la familia contina constituyendo un criterio bsico de la organizacin de la proteccin social y ello desde la organizacin de los mecanismos de garanta de rentas hasta la prestacin de servicios sociales (Meil, 2005). Sin embargo, los sistemas de bienestar debieran considerar el escenario actual caracterizado por una creciente complejidad y heterogeneidad de los hogares y familias y por el cambio en las relaciones entre sus miembros al interior de cada familia, debido a procesos de individuacin y democratizacin.
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III. Desafos para las polticas sociales
El nuevo escenario de Amrica Latina en el marco de la globalizacin y del desarrollo heterogneo de sus economas como de la evolucin de la pobreza, el empleo y la persistente desigualdad en la distribucin de bienes y servicios, el surgimiento de nuevos actores y sus demandas, plantean inditos desafos para las polticas sociales. Muchos de estos desafos no son nuevos sino que se arrastran de una dcada y media perdida en trminos de desarrollo. Esta situacin permite que gran parte de la poblacin latinoamericana viva en la indefensin y con escasa titularidad de sus derechos ciudadanos. En el terreno jurdico y poltico esta situacin se manifiesta en una desigualdad fundamental en el acceso a la justicia y en una escasa participacin de las decisiones polticas. En las esferas econmica y social se traduce en disparidad de oportunidades, ausencia de elementales mecanismos de proteccin frente a la inestabilidad laboral, bajos ingresos, impedimentos a la movilidad social, particularmente para las mujeres, los indgenas y los afrodescendientes (CEPAL, 2004a). Por tanto, los desafos que enfrenta la regin latinoamericana son la construccin de sociedades ms equitativas, inclusivas y plurales.
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A.
Aplicacin de los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia de las polticas sociales
Se sostiene que la bsqueda de mayor equidad requiere que la sociedad desarrolle sistemas de proteccin y promocin de las oportunidades y de la calidad de vida en aquellos aspectos que las propias sociedades consideran de valor social, y que permiten que todos los ciudadanos sean partcipes de los beneficios y actores del desarrollo. Para ello, la poltica social debe orientarse con sentido integrador, mediante instituciones que consideren simultnea y prioritariamente los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia (CEPAL, 2000a). El principio de universalidad implica garantizar que todos los ciudadanos reciban en cantidad y calidad suficientes las protecciones consideradas fundamentales para participar plenamente en la sociedad, dentro de las posibilidades que permite el nivel de desarrollo de los pases y en el marco de los pactos fiscales establecidos en cada uno de ellos. La solidaridad es el principio que postula la participacin diferenciada en el financiamiento de la poltica social y del acceso a la proteccin social, segn la capacidad econmica de las personas. Se sostiene que la eficiencia debe orientar la organizacin y la gestin de los servicios y prestaciones sociales, para asegurar los principios de solidaridad y universalidad, los estndares de calidad, y asimismo la minimizacin de los costos y la maximizacin de los resultados. En ausencia de la capacidad del Estado para proveer los bienes y servicios que demanda la poblacin, la solidaridad familiar base de la sobrevivencia de personas y familias- est siendo erosionada por las rpidas transformaciones culturales, sociales y econmicas, por lo que se requiere un nuevo diseo para el bienestar social.
B.
Una estrategia de desarrollo con generacin de empleo de calidad
Un desarrollo integrador, ms equitativo y participativo requiere una fuerte articulacin entre polticas sociales y econmicas. El crecimiento es condicin necesaria pero insuficiente para reducir la pobreza, la desigualdad y la exclusin social. El modelo de crecimiento actual de alta volatilidad y que genera pocos empleos de calidad no permite un desarrollo equitativo de la regin latinoamericana. El desarrollo social no puede descansar exclusivamente en la poltica social, as como el crecimiento y la poltica econmica no pueden por s solos asegurar objetivos sociales. La mejor forma de materializar de los derechos sociales y econmicos de la poblacin es mediante al provisin de trabajo, sin embargo, los mercados laborales de la regin no han logrado transformarse en una puerta de entrada universal y dinmica a los esquemas de proteccin social. En la medida que se genera poco empleo de calidad, que es la va de acceso a la seguridad social, es necesario potenciar los mecanismos de proteccin social no contributivos, que en la actualidad se encuentran limitados por recursos fiscales generalmente escasos. Junto con buscar formas de mejorar las capacidades de las economas para la creacin de empleos de calidad, se debe repensar el diseo de las polticas proteccin social en un marco de una solidaridad integral, en que se combinen mecanismos contributivos y no contributivos (CEPAL, 2006).
C.
Aumento de los recursos destinados a lo social
Es preciso aumentar los recursos destinados al gasto social, con mayor tributacin y mejorando la cobertura y eficiencia de las polticas sociales. Existe un amplio consenso entre los pases sobre la importancia de reducir la pobreza, aumentar el empleo y disminuir la exclusin social, constituyendo 26
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sociedades ms equitativas e integradas. Sin embargo, la discusin sobre la forma de hacerlo y, en especial, la bsqueda de mecanismos redistributivos enfrentan serios conflictos de intereses. Ms an, es preciso avanzar con los recursos econmicos y sociales necesarios para enfrentar los nuevos riesgos sociales que una economa globalizada plantea a la poblacin en las distintas etapas de su ciclo de vida. Eliminar la evasin tributaria es una condicin necesaria para hacer posible una estrategia coherente de desarrollo integral. Junto con esto, es preciso reasignar recursos pblicos hacia la inversin social; priorizar asignaciones con carcter distributivo ms progresivo, como aqullas orientadas a la educacin primaria y secundaria y polticas que superen las desigualdades en salud. Se requiere revertir el carcter procclico que ha tenido el gasto social en la ltima dcada, fortaleciendo adems la proteccin de los sectores ms vulnerables durante las crisis econmicas. Del mismo modo, respecto de la asignacin de recursos familiares, se precisan medidas que apunten a la proteccin y conservacin de los activos que los grupos familiares van acumulando, para que no sufran prdidas (vivienda, herramientas de trabajo, ahorros para emergencias, entre otros).
D.
Articular las polticas sectoriales y transversales
Para articular polticas sectoriales y transversales se requiere un enfoque amplio de coordinacin social que articule instancias gubernamentales intrasectoriales e intersectoriales con la sociedad civil. Un enfoque de este tipo debe sustentarse en un Estado que fortalezca las nuevas formas de gestin social, que privilegie la construccin de redes interinstitucionales y una nueva cultura organizacional abierta y horizontal. Para el logro de esos objetivos es imprescindible mejorar la calidad de los recursos humanos y generar nuevas formas de interrelacin y comunicacin entre los distintos mbitos del aparato estatal, por medio del trabajo en red y del gobierno electrnico. La ausencia de instancias intersectoriales de coordinacin se traduce en riesgos de superposicin de polticas sociales con un mismo fin, de un funcionamiento ineficiente e incapaz de contribuir a la superacin de la pobreza y a disminuir la brecha social existente; as, se generan servicios de baja cobertura y calidad. Por otra parte, la falta de un hilo conductor puede desmotivar el esfuerzo pblico o privado por generar mayor independencia y dignidad en los beneficiados por las polticas, mientras no exista alguna garanta de recepcin y de operatividad de las medidas. Por ello es esencial examinar las formas de ejecucin y operacin de las polticas pblicas especialmente en tres mbitos relacionados con la mejora en su implementacin: al interior del gobierno, en el aspecto comunicacional-participativo y en el poltico-legislativo (Lahera, 2005)
E.
Aumentar la participacin ciudadana
Mejorar las formas de participacin de la ciudadana en la gestin de los recursos existentes y en la ejecucin de los programas sociales que les ataen es otro desafo para las polticas sociales de la regin latinoamericana. Entre las tendencias renovadas que se intenta poner en prctica como parte de la nueva institucionalidad social en Amrica Latina, se encuentra la participacin ciudadana en la definicin de las polticas pblicas, en la orientacin de los presupuestos y en la gestin social, lo que apunta a crear condiciones de solidaridad y auto sustentacin para promover la equidad social. En la regin se ha asumido esta tendencia como un paso ineludible en el fortalecimiento de los sistemas democrticos. El grado de participacin social vara de pas en pas, segn sus grados de cohesin e integracin social. Tambin cambia la interpretacin del concepto, los discursos mencionan la participacin ciudadana, la participacin social y la participacin de la comunidad. Se alude a distintos grupos y sectores sociales a los que se invita a participar: las organizaciones no gubernamentales, la empresa privada, los organismos de beneficencia, los centros de padres, las juntas 27
de vecinos, y otros. Se observa, en general, la intencin de continuar un proceso de apertura que favorezca los espacios de dilogo y de concertacin, puesto que se ha tomado conciencia de que definir la agenda pblica en lo social es determinante para la estabilidad de una visin del futuro nacional ampliamente compartida. Sin embargo, hay que tener presente que en el contexto latinoamericano existen ms dificultades para una amplia participacin dada la existencia de sociedades multilinges y pluriculturales. Al analizar la participacin comunitaria en la institucionalizacin de la gestin social es necesario considerar tanto las agrupaciones privadas como las pblicas en el desarrollo del nuevo modelo. As, se debe tomar en cuenta la diversidad de situaciones en el mbito privado: la presencia de las organizaciones no gubernamentales (ONGs), la empresa privada y las organizaciones de beneficencia social, adems de la ciudadana independiente u organizada en diversas instancias administrativas democrticas como los municipios y las juntas vecinales, que por su carcter cercano a las preocupaciones cotidianas de las personas, pueden invitar a la participacin ciudadana.
F.
Descentralizar las formas de funcionamiento y gestin de las polticas sociales
La tendencia histrica de Amrica Latina ha sido centralizadora, de all la gran importancia que se le ha atribuido a la descentralizacin. Esta se plantea bajo la premisa de que jerarquizar y fortalecer la accin pblica en el nivel territorial favorecera la eficacia de los programas sociales. Tambin supone aumentar la efectividad poltica y la referencia cultural de los programas con sus participantes, lo que significa un compromiso mayor de parte de las comunidades involucradas y, entonces, una mayor equidad territorial. As, se sostiene que la descentralizacin es una forma de ampliar los espacios de participacin democrtica, de responder mejor a las necesidades locales, de brindar servicios ms equitativos y de vigilar las acciones emprendidas para hacerlas ms eficaces. Todo proceso de descentralizacin debe ser acompaado de un sistema de seguimiento y evaluacin permanentes que permita corregir o reforzar las estrategias de acuerdo con sus impactos en las condiciones de vida de la poblacin. La puesta en marcha de procesos de descentralizacin de cierta data en la regin permite algunas evaluaciones puntuales de los procesos de descentralizacin llevados a cabo en algunos pases. Estas evaluaciones indican que la descentralizacin se ve dificultada muy fuertemente cuando se efecta una distribucin de funciones sin una adecuada asignacin de recursos para llevarla a cabo. Otros factores son la ausencia de una adecuada fiscalizacin presupuestaria que deriva en una situacin de ineficiencia en la asignacin de los recursos; la falta de consideracin de las disparidades entre municipios que se refleja en la transferencia similar de recursos, lo que en lugar de mejorar aumenta la desigualdad; la carencia de personal idneo y capacitado en gestin en el nivel local; la tendencia a generar relaciones de carcter populista o clientelar, sin ampliar la participacin efectiva de la sociedad civil; la falta de sistemas de evaluacin seguimiento y control que garanticen la calidad de los servicios prestados. Suele confundirse la descentralizacin con la desconcentracin que consiste en la delegacin de funciones en entidades del mismo sector; en otros casos, se seala el exceso de normas que regulan el proceso hacindolo engorroso y restando autonoma territorial; finalmente la indefinicin de competencias, donde todos los niveles tienen responsabilidades superpuestas dificulta el proceso de evaluacin de los resultados. Se sugiere evaluar permanentemente la gestin interna de los gobiernos (central y local) en todas las fases de diseo, implementacin y evaluacin de los programas sociales para sortear estas dificultades.
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IV. Desafos desde una perspectiva de gnero
A.
Dotar de una institucionalidad de gnero efectiva
Uno de los principales problemas que enfrentan los mecanismos de gnero es su fragilidad frente a los cambios de gobierno. En ese sentido se requiere una institucionalidad que persista en tiempo con personalidad jurdica, autonoma presupuestaria y apoyo administrativo as como del respaldo poltico al ms alto nivel para que impulsen y vigilen la aplicacin de polticas de gnero. La continuidad de las polticas de gnero muchas de ellas de carcter cultural- demanda una perspectiva de largo plazo para su efectiva aplicacin. Los cambios de gobierno, especialmente aquellos con distinto signo poltico, provocan la reingeniera de las instituciones, transformando el organigrama, despidiendo y reclutando personal y reorientando o adosando nuevos programas sin considerar el grado de efectividad de los anteriores.9
B.
Transversalizar la perspectiva de gnero en las polticas pblicas
Surge como preocupacin central la necesidad de transversalizar la perspectiva de gnero en las polticas pblicas, es decir, adoptar medidas con el objeto de fomentar una poltica activa y explcita de
9
Podramos denominar de adanismo el afn permanente de los nuevos gobiernos de empezar su gestin pblica desde cero, como Adn.
29
incorporacin de la perspectiva de gnero en las polticas y los programas que se adopten en todas las esferas polticas, econmicas y sociales, mediante el anlisis y planificacin con perspectiva de gnero; sistemas de direccin con enfoque de gnero, y finalmente, evaluacin de los resultados en trminos de equidad entre los gneros. La administracin pblica precisa reorientar las polticas pblicas y evaluar sus impactos sobre hombres y mujeres para vigilar su aplicacin. En especial, se requiere considerar las desigualdades de hombres y mujeres en el acceso a los recursos, al poder, a las redes y al acceso y cobertura de los servicios sociales.
C.
Accin positiva y paridad
Los estados y las empresas deben destinar mayores esfuerzos para aumentar la paridad en la participacin de hombres y mujeres en el mbito pblico y privado. Si bien hay reas donde ya existe paridad entre hombres y mujeres, como por ejemplo, en la educacin bsica y media, es preciso evaluar si los niveles de calidad de la educacin son los mismos, si no existe un currculo oculto que discrimina a las mujeres. Por tanto, la accin positiva en torno a este y otros temas donde la desigualdad, es aun mucho mayor -como en el mbito poltico y de acceso a los recursos econmicos- es necesaria para establecer y aumentar una efectiva capacidad de opcin para las mujeres.
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V. Desafos para las polticas orientadas hacia las familias
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A.
Desarrollar nuevas polticas y programas desde un enfoque de derechos
Se requiere disear y poner en ejecucin polticas pblicas universales, solidarias, eficientes y democrticas orientadas a atender los derechos bsicos de todos los ciudadanos y que impliquen un pacto social nuevo, cuyo centro ha de ser la igualdad y la democratizacin de la vida familiar, lo cual implicar una nueva redistribucin del poder, del tiempo y de los recursos, que son las tres grandes redistribuciones subyacentes a cualquier poltica social (Montao, 2005). Poner en el debate y legislar sobre los nuevos arreglos familiares entre personas del mismo sexo con polticas que garanticen sus derechos y eliminen las prcticas discriminatorias. Es preciso que las instituciones a cargo de los temas de familia en los pases impulsen medidas y legislaciones de apoyo, para aquellos miembros ms vulnerables y con menor poder (nias, mujeres, discapacitados y adultos mayores preferentemente). Un desafo central es la incorporacin de un enfoque de gnero en las polticas de familia; es decir, definir polticas selectivas y de accin positiva orientadas a los individuos dentro de esas familias, con miras a elevar
10
Algunas de estas propuestas se encuentran en Arriagada (ed.) 2005 y en Arriagada y Aranda (comps.) 2004 y surgieron del debate de las reuniones realizadas sobre el tema en CEPAL.
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la calidad de la vida familiar. En esa lnea, se requiere un marco legal que sancione la violencia intrafamiliar y domstica y ampliar los programas de apoyo a mujeres y nios sujetos de violencia y programas de reeducacin para los que ejercen la violencia.
B.
Disear polticas de atencin para el cuidado y de conciliacin entre familia y trabajo
Desde el Estado se precisa disear una poltica pblica de cuidado que cumpla el papel de articular y regular una red de instancias pblicas, privadas y mixtas que provean una infraestructura de servicios de manera de garantizar una solucin a la demanda de cuidado de la sociedad. La adecuada regulacin para la proteccin social de las personas dependientes es tambin una asignatura pendiente en Amrica Latina.11 Ningn pas latinoamericano contempla el diseo para las polticas de cuidado de los dependientes que incluyan a nios, adultos mayores y discapacitados. En la mayora de los casos el cuidado recae sobre la denominada solidaridad familiar carecindose de adecuada cobertura para la atencin de los nios en edad preescolar, de adultos mayores y discapacitados. La diversidad de transiciones sociodemogrficas de la regin hace aconsejable diversos nfasis en el cuidado de los dependientes: nios (pases en transicin demogrfica plena) adultos mayores (pases en transicin demogrfica avanzada) y discapacitados (pases que han pasado por conflictos armados). La creciente diversificacin de las estructuras familiares donde se destaca el aumento de los hogares con jefas y la creciente participacin de las mujeres en el mercado laboral refuerza la consideracin de polticas y programas tendientes a articular adecuadamente familia y trabajo como un eje central, bajo un enfoque de equidad de gnero, de modo de gestionar un acuerdo ms equilibrado con respecto a las bases del bienestar: Estado-Mercado-Familia-Comunidad. Se trata de buscar polticas ciudadanas conciliatorias en el marco de los distintos tipos de Estado y de regmenes de bienestar y de evaluar los incentivos a la insercin ocupacional de las mujeres en condiciones de igualdad y los incentivos a su permanencia en actividades de cuidados domsticos, especialmente en sus funciones maternales (Draibe y Riesco, 2006). En esa lnea se inscribe el diseo de polticas estatales y de responsabilidad social de las empresas, propiciando cambios legislativos en la esfera productiva y en la organizacin laboral. Crear polticas pblicas que favorezcan la conciliacin entre trabajo y familia, que eliminen las desigualdades de gnero y etarias y que posibiliten el cumplimiento de las funciones para el bienestar de sus familias. Las dificultades para compatibilizar la vida profesional con la familiar en este nuevo modelo econmico globalizado, la ampliacin de los aos de instruccin y el retardo en el ingreso a la poblacin activa junto con los nuevos esquemas de trabajo transitorios y con horarios extensos, han provocado el retraso en la edad de matrimonio y la disminucin de la tasa de natalidad. Para las mujeres ms pobres, y en especial, para las jefas de familia se produce una gran sobrecarga de trabajo y se concentra con mayor peso el problema de combinar ambos trabajos. Cabe indicar que esta es una de las mltiples reas donde se superponen las polticas de gnero y las de familia.
11
La clasificacin de discapacidades de la OMS, contempla, dentro de las limitaciones en la actividad las relacionadas con el cuidado personal (lavarse, cuidado de partes del cuerpo, excrecin, vestirse, comer, beber, cuidado de la propia salud...), con la movilidad y el cambio o mantenimiento de las posiciones del cuerpo (posturas corporales bsicas, levantarse, sentarse, acostarse...), con la capacidad de desplazarse en el entorno domstico, con la posibilidad de realizar las actividades del hogar (preparacin de comidas, quehaceres de la casa y otras actividades domsticas) y con el funcionamiento mental bsico (reconocer personas y objetos, entender y realizar instrucciones y tareas sencillas, etc.).
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C.
Mejorar y actualizar los diagnsticos y evaluar las polticas y programas
Efectuar diagnsticos que tengan en cuenta el hecho que la familia es una construccin histrica y social, en permanente cambio junto con la diversidad de situaciones en Amrica Latina y al interior de los pases. Avanzar en instrumentos de medicin de la calidad de vida y encuestas de uso de tiempo que recojan la interaccin entre sus miembros, que permitan evaluar la dinmica intrafamiliar, y examinar las inequidades de gnero, generacin, clase y etnia. Evaluar sistemticamente los impactos que las polticas tienen sobre las familias, reconociendo que en su conjunto implican una trama institucional (polticas econmicas, sociales, institucionales, de derecho y cambios legislativos) en la que intervienen mltiples actores. Se precisa tambin sensibilizar a los prestadores de servicios y funcionarios de programas, respecto a los cambios y a las distintas necesidades de familias que estn en diferentes fases y coyunturas. En la evaluacin es preciso considerar la distancia que media entre las propuestas conceptuales, los principios orientadores de polticas y los procesos de implementacin de las mismas. En este ltimo proceso participan diferentes actores, con intereses diversos y contradictorios, y la dinmica de la puesta en prctica puede conducir a resultados inesperados y perversos. Mejorar la gestin y coordinacin de polticas que ataen a las familias, de tal manera de hacerlas ms eficaces y convergentes al bienestar de la familia y de sus integrantes. Esto supone superar los tipos de gestin caracterizados por el centralismo, la verticalidad y el autoritarismo. Para finalizar, la tarea de enfrentar los desafos para las polticas sociales identificados requiere de un crecimiento econmico estable y sostenido as como tambin de acuerdos polticos bsicos en la sociedad que expresen cambios culturales que permitan coloca el bienestar de todas las personas por sobre los intereses de grupos privilegiados y que apunten a una integracin social mayor, que permita avanzar en la reduccin de la exclusin social en la que vive una gran proporcin de la poblacin latinoamericana.
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Serie
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103. Carlos Amrico Pacheco, Polticas pblicas, intereses y articulacin poltica como se gestaron las recientes reformas al Sistema de Ciencia y Tecnologa en Brasil, (LC/L.2251-P), Nmero de venta: S.05.II.G.9, (US$ 10.00), enero del 2005. 104. Mariana Schnkolnik, Caracterizacin de la insercin laboral de los jvenes (LC/L2257-P), Nmero de venta: S.05.II.G.15, (US$ 10.00), febrero del 2005. 105. Alison Vsconez R., Rossana Crdoba y Pabel Muoz, La construccin de las polticas sociales en Ecuador durante los aos ochenta y noventa: sentidos, contextos y resultados, (LC/L.2275-P), Nmero de venta: S.05.II.G.27, (US$ 10.00), febrero del 2005. 106. Pablo Villatoro, Diagnstico y propuestas para el proyecto: Red en lnea de Instituciones Sociales de Amrica Latina y el Caribe RISALC, (LC/L.2276-P), Nmero de venta: S.05.II.G.28, (US$ 10.00), febrero del 2005. 107. Richard N. Adams, Etnicidad e igualdad en Guatemala, 2002, (LC/L.2286-P), Nmero de venta: S.05.II.G.30, (US$ 10.00), mayo del 2005. 108. Mara Rebeca Yez y Pablo Villatoro, Las nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin (TIC) y la institucionalidad social: hacia una gestin basada en el conocimiento (LC/L.2298-P), Nmero de venta: S.05.II.G.46, (US$ 10.00), mayo del 2005. 109. Luca Dammert, Violencia criminal y seguridad ciudadana en Chile, (LC/L.2308-P), Nmero de venta: S.05.II.G.57, (US$ 10.00), mayo del 2005. 110. Carmen Artigas, Una mirada a la proteccin social desde los derechos humanos y otros contextos internacionales, (LC/L.2354-P), Nmero de venta: S.05.II.G.98, (US$ 10.00), agosto del 2005. 111. Rodrigo Martnez, Hambre y desnutricin en los pases miembros de la Asociacin de Estados del Caribe (AEC) (LC/L.2374-P), Nmero de venta: S.05.II.G.119, (US$ 10.00), septiembre del 2005. Rodrigo Martnez, Hunger and Malnutrition in the Countries of the Association of Caribbean States (ACS) (LC/L.2374-P),Sales Number: E.05.II.G.119, (US$ 10.00), September, 2005. 112. Rodrigo Martnez, Hambre y desigualdad en los pases andinos. La desnutricin y la vulnerabilidad alimentaria en Bolivia, Colombia, Ecuador y Per (LC/L.2400-P), Nmero de venta: S.05.II.G.147, (US$ 10.00), octubre del 2005. 113. Mariana Schnkolnik, Consuelo Araos y Felipe Machado, Certificacin por competencias como parte del sistema de proteccin social: la experiencia de pases desarrollados y lineamientos para Amrica Latina LC/L.2438-P), Nmero de venta: S.05.II.G.184, (US$ 10.00), diciembre del 2005. 114. Irma Arriagada, Vernica Aranda y Francisca Miranda, Polticas y programas de salud en Amrica Latina. Problemas y propuestas, LC/L.2450-P), Nmero de venta: S.05.II.G.196, (US$ 10.00), diciembre del 2005. 115. Gonzalo Wielandt, Hacia la construccin de lecciones de posconflicto en Amrica Latina y el Caribe. Una mirada a la violencia juvenil en Centroamrica, LC/L.2451-P), Nmero de venta: S.05.II.G.197 (US$ 10.00), diciembre del 2005. 116. Sebastin Galiani, Polticas sociales: instituciones, informacin y conocimiento, LC/L.-2482P), Nmero de venta: S.06.II.G.8, (US$ 10.00), enero del 2006. 117. Andras Uthoff, Brecha del Estado de Bienestar y reformas a los sistemas de pensiones en Amrica Latina y el Caribe, (LC/L.2498-P), Nmero de venta: S.06.II.G.30, (US$ 10.00), abril de 2006. 118. Martn Hopenhayn, lvaro Bello, Francisca Miranda, Los pueblos indgenas y afro descendientes ante el nuevo Milenio, (LC/L.2518-P), Nmero de venta: S.06.II.G.45, (US$ 10.00), abril de 2006. 119. Irma Arriagada, Cambios de las polticas sociales: polticas de gnero y familia, LC/L.2519-P), Nmero de venta: S.06.II.G.46, (US$ 10.00), abril de 2006.
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El lector interesado en adquirir nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrnico: publications@cepal.org Disponible tambin en Internet: http://www.cepal.org/ o http://www.eclac.org
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Divisin de Desarrollo Social

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Transformaciones del Estado y de las polticas sociales

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RECURSOS INSTITUCIONALES QUE PROVEEN BIENESTAR SOCIAL Instituciones

Acceso a servicios pblicos. Ayuda mutua, cuidados no remunerados, capital social.

Fuente: Aguirre (2004).

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Modelo revisado aos noventa

Papel central del mercado en la asignacin de bienes y servicios.

Privatizacin de las polticas.

Polticas orientadas a la reduccin de la extrema

pobreza. Programas de emergencia.

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MODELO DE TERCERA GENERACIN DE LAS POLTICA SOCIALES

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Cuadro 1 AMERICA LATINA (19 PASES): CARACTERSTICAS DE LAS INSTITUCIONES A CARGO

DE LOS TEMAS DE MUJER Y GNERO

Bolivia Brasil Chile Colombia

1972/1997 1985/2005 1949/1991 1980/1999

Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador

19741998 1960 1980/1997 1989/1996

Instituto nacional Federacin Consejo nacional Instituto nacional

Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per

1981/2000 1991/1999 1974/2001 1982/1998 1980/1998 1992 1974/1996

Repblica Dominicana Uruguay Venezuela (Repblica Bolivariana de)

1979/1999 1992/2005 1989/1999

Secretara de Estado Instituto nacional Instituto nacional

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Polticas hacia las familias 7

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Dependencia del Ministerio de Planificacin del Desarrollo Secretara de Estado

Secretara de Estado Derechos Humanos Fundacin de la Familia

Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala

1968 1994 1960

Instituto Instituto Federacin Instituto dirigido por la Primera Dama

Secretara de Estado Secretaria de Estado

Instituto Organismo pblico

Nicaragua Panam Paraguay Per

1998 1998/2005 1966 1974/1996

Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) Consejo

Secretara de de Estado de Salud Pblica y Asistencia Social (SESPAS)

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III. Desafos para las polticas sociales

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Aplicacin de los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia de las polticas sociales

Una estrategia de desarrollo con generacin de empleo de calidad