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61783 v2

Per en el umbral de una nueva era I

 2012, Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco Mundial 1818 H Street N.W. Telfono: (202)473 1000 Pgina web: www.worldbank.org En espaol: www.bancomundial.org Correo electrnico: feedback@worldbank.org Derechos reservados Este volumen es producto del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco Mundial. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicacin no necesariamente reflejan la opinin de los directores ejecutivos del Banco Mundial o de los gobiernos que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicacin. Las fronteras, los colores, denominaciones y otra informacin expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del grupo del Banco Mundial, juicio alguno sobre la condicin jurdica de ninguno de los territorios, ni aprobacin o aceptacin de tales fronteras. Derechos y permisos El Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco Mundial fomenta la difusin de su trabajo y permite reproducir partes de este libro siempre y cuando se cite la fuente. Para la edicin en espaol Banco Mundial, Oficina Lima, Per lvarez Caldern 185, piso 7, San Isidro Telfono: (511) 615 0660 Pgina web: www.bancomundial.org.pe Primera edicin: enero 2012 Tiraje: 1 500 ejemplares Concepto y diseo de cartula Ideo Comunicadores Diseo y diagramacin interior Ediciones Nova Print S.A.C Impresin y encuadernacin Tarea Asociacin Grfica Educativa. Pasaje Maria Auxiliadora 156, Brea Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per 2012-04162 ISBN: 978-9972-2739-8-8

Per
en el umbral de una nueva era
Lecciones y desafos para consolidar el crecimiento econmico y un desarrollo ms incluyente

Notas de poltica Volumen II Susan G. Goldmark, C. Felipe Jaramillo, Carlos Silva-Juregui editores

Contenido

Prefacio

.............................................................................................................

XVII

Reconocimientos.......................................................................................... XVIII Acrnimos y siglas .....................................................................................

XX

Introduccin ..................................................................................................... XXXI Parte I

Crecimiento y competitividad (1-8)
Captulo 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reduccin de la pobreza .............................................................................................................. I. Introduccin .................................................................................................... II. Contexto .......................................................................................................... III. Desafos .......................................................................................................... IV. Opciones de poltica ....................................................................................... V. Conclusiones ................................................................................................... VI. Bibliografa ..................................................................................................... Captulo 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconmica ........................................................... I. Introduccin .................................................................................................... II. Implementacin de las reglas fiscales ............................................................. III. Alternativas ..................................................................................................... IV. Ejercicio de simulacin .................................................................................. V. Recomendaciones ........................................................................................... VI. Bibliografa ..................................................................................................... Captulo 3. Sugerencias para la mejora de la poltica tributaria .................................................... I. Introduccin .................................................................................................... II. Coyuntura y temas tributarios recientes ......................................................... III. Recomendaciones ........................................................................................... IV. Conclusiones ................................................................................................... V. Bibliografa ..................................................................................................... Captulo 4. Agenda para un slido desarrollo del sector financiero .............................................. I. Introduccin .................................................................................................... II. Contexto ......................................................................................................... III. Desafos .......................................................................................................... IV. Recomendaciones de polticas ........................................................................ V. Bibliografa ..................................................................................................... Anexo ...................................................................................................................

3 3 5 10 14 17 18

19 19 24 34 36 37 39

40 40 45 63 65 66

67 67 71 73 74 83 84

Contenido V

Captulo 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo ............................................................................................... 90 I. Situacin actual del mercado ............................................................................. 90 II. Cambios recientes en las normas ..................................................................... 101 III. Reforma del mercado de capitales .................................................................. 102 IV. Bibliografa ..................................................................................................... 106 Captulo 6. Diagnstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios Generales para la Provisin de Servicios de Remesas Internacionales ...................... I. Introduccin ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Desafos .......................................................................................................... IV. Opciones de poltica ....................................................................................... V. Conclusiones .................................................................................................... Captulo 7. La agenda pendiente en poltica de comercio exterior................................................ I. Introduccin ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Desafos .......................................................................................................... IV. Opciones de poltica ....................................................................................... V. Conclusiones .................................................................................................... VI. Bibliografa ..................................................................................................... Captulo 8. Innovacin y conocimiento ......................................................................................... I. Contexto ............................................................................................................ II. Innovacin y transferencia de conocimiento ................................................... III. Soluciones para promover la innovacin y la transferencia de conocimiento IV. Sistemas de calidad ......................................................................................... V. Soluciones para sistemas de calidad ................................................................ VI. Integrar a las PyME en la cadena productiva y de exportacin y aumentar su productividad .................................................................................................. VII. Soluciones para integrar a las PyME en la cadena productiva y de exportacin .............................................................................................. VIII. Bibliografa ..................................................................................................

107 108 109 111 112 117

118 118 119 130 132 134 134

136 136 138 144 152 154 156 157 158

Equidad e inclusin
Captulo 9. Ms all del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral ........... 161 I. Introduccin .................................................................................................... 161 II. Contexto .......................................................................................................... 162

VI Per en el umbral de una nueva era

III. Desafos .......................................................................................................... IV. Opciones de Polticas ...................................................................................... V. Conclusiones ................................................................................................... VI. Bibliografa ..................................................................................................... Captulo 10. Hacia una economa ms formal Qu nos ensean los micro y pequeos empresarios peruanos? ................................................................................................ I. Introduccin .................................................................................................... II. Contexto .......................................................................................................... III. Desafo ............................................................................................................ IV. Opciones de poltica ....................................................................................... V. Conclusin ...................................................................................................... VI. Bibliografa ..................................................................................................... Captulo 11. Una dcada de reduccin de la pobreza y de ampliacin de oportunidades ............... I. Introduccin .................................................................................................... II. Entendiendo las tendencias ............................................................................. III. Los retos del futuro ......................................................................................... IV. Reforma de las polticas pblicas ................................................................... V. Conclusiones ................................................................................................... VI. Bibliografa ..................................................................................................... Captulo 12. La administracin de justicia en el Per ..................................................................... I. Introduccin .................................................................................................... II. Contexto .......................................................................................................... III. Desafos .......................................................................................................... IV. Propuestas de polticas para el sector justicia ................................................. V. Conclusiones ................................................................................................... VI. Bibliografa ..................................................................................................... Anexo .................................................................................................................. Captulo 13. Ms all de la formalizacin: del catastro registral a la gestin territorial ................. I. Introduccin .................................................................................................... II. Contexto: proliferacin de iniciativas sobre catastro e informacin territorial ..................................................................................... III. Desafos: integracin de las diversas iniciativas sobre catastro e informacin territorial en un sistema coherente .............................................. IV. Opciones de poltica: transformacin gradual del sistema catastral en un sistema de gestin territorial ...................................................................... V. Conclusiones ................................................................................................... VI. Bibliografa ..................................................................................................... Anexo ...................................................................................................................

168 172 176 177

178 179 179 183 190 191 192

193 193 196 202 205 209 210

211 212 214 216 223 225 226 228

230 230 232 237 239 248 250 251

Contenido VII

Captulo 14. El proceso de descentralizacin .................................................................................. I. Introduccin ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Desafos .......................................................................................................... IV. Opciones de poltica y conclusiones ............................................................... V. Bibliografa ......................................................................................................

255 255 256 260 266 267

Parte II
Gobernabilidad, transparencia y rendicin de cuentas
Captulo 15. Inversin pblica......................................................................................................... I. Introduccin .................................................................................................... II. Contexto .......................................................................................................... III. Desafos ........................................................................................................... IV. Opciones de poltica ....................................................................................... V. Conclusiones ................................................................................................... VI. Bibliografa ..................................................................................................... Captulo 16. Gestin por resultados................................................................................................. I. Introduccin .................................................................................................... II. Contexto .......................................................................................................... III. Desafos .......................................................................................................... IV. Opciones de poltica ....................................................................................... V. Conclusiones ................................................................................................... VI. Bibliografa ..................................................................................................... Captulo 17. Polticas salariales y de gestin de recursos humanos ................................................ I. Introduccin .................................................................................................... II. Contexto .......................................................................................................... III. Desafos .......................................................................................................... IV. Opciones de poltica ....................................................................................... V. Conclusin ...................................................................................................... VI. Bibliografa ..................................................................................................... VII.Anexos ........................................................................................................... Captulo 18. Gestin de las finanzas pblicas ................................................................................. I. Introduccin .................................................................................................... II. Contexto .......................................................................................................... III. Desafos .......................................................................................................... 269 269 271 273 280 283 283

285 285 286 290 294 296 297

298 298 299 300 304 309 309 310

314 314 315 317

VIII Per en el umbral de una nueva era

IV. Alternativas de poltica y conclusiones .......................................................... 319 V. Conclusiones ................................................................................................... 320 VI. Bibliografa ..................................................................................................... 320 Captulo 19. Adquisiciones.............................................................................................................. I. Introduccin .................................................................................................... II. Contexto .......................................................................................................... III. Opciones de poltica ....................................................................................... IV. Conclusin ...................................................................................................... V. Bibliografa ..................................................................................................... Captulo 20. Voz y participacin en el proceso de descentralizacin .............................................. I. Introduccin .................................................................................................... II. Contexto .......................................................................................................... III. Principales desafos que enfrentan los canales de voz en el Per .................. IV. Principales conclusiones ................................................................................. V. Opciones de poltica ....................................................................................... VI. Bibliografa .....................................................................................................

322 322 323 332 334 334

336 336 337 343 351 352 354

Parte III
Desarrollo humano
Captulo 21. Estndares y rendicin de cuentas para resultados en los sectores sociales ............... I. Introduccin ...................................................................................................... II. Antecedentes .................................................................................................... III. Desafos .......................................................................................................... IV. Opciones de poltica ....................................................................................... V. Conclusin ....................................................................................................... VI. Bibliografa ..................................................................................................... Captulo 22. Avanzando hacia la educacin que queremos para todos los nios y nias del Per ........................................................................................................... I. Introduccin ...................................................................................................... II. Avances y desafos para el logro de los objetivos educativos ......................... III. Recomendaciones de poltica educativa nacional .......................................... IV. Conclusiones ................................................................................................... Bibliografa ........................................................................................................... Anexos .................................................................................................................

357 360 360 362 377 380 381

382 382 383 394 405 406 411

Per en el umbral de una nueva era IX

Captulo 23. Hacia una educacin superior para la competitividad ................................................ I. Introduccin ...................................................................................................... II. Diagnstico ...................................................................................................... III. Recomendaciones ........................................................................................... VI. Bibliografa ..................................................................................................... Captulo 24. Hacia un Per ms saludable: desafos y oportunidades del sistema de salud ........... I. Introduccin ...................................................................................................... II. Contexto: mejor en este perodo la salud de los peruanos? ......................... III. Desafios .......................................................................................................... IV. Conclusiones ................................................................................................... V. Recomendaciones ............................................................................................ VI. Bibliografa ..................................................................................................... Captulo 25. Hacia una red de proteccin social ms efectiva y coherente en el Per .................... I. Introduccin ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Retos .............................................................................................................. IV. Conclusiones ................................................................................................... V. Bibliografa ......................................................................................................

414 414 417 428 432

434 436 437 445 452 460 464

466 467 469 476 483 486

Parte IV
Infraestructura
Captulo 26. Banda ancha: plataforma para el crecimiento inclusivo ............................................. I. Introduccin ...................................................................................................... II. Contexto: la oportunidad que brinda la banda ancha y la situacin en el Per .................................................................................. III. Retos para una mayor adopcin de banda ancha ............................................ IV. Opciones de poltica ....................................................................................... V. Conclusiones .................................................................................................... VI. Bibliografa ..................................................................................................... Captulo 27. El desarrollo hidroelctrico ......................................................................................... I. Introduccin ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Desafos para el desarrollo de proyectos hidroelctricos ............................... IV. Opciones de poltica para apoyar el desarrollo hidroelctrico ....................... V. Conclusiones ................................................................................................... VI. Bibliografa .....................................................................................................
X Per en el umbral de una nueva era

489 489 490 498 502 504 505

507 507 508 509 511 516 517

Captulo 28. Riego ........................................................................................................................ I. Introduccin ...................................................................................................... II. La situacin del riego en el Per .................................................................... III. Gestin del riego ............................................................................................. IV. Marco institucional ......................................................................................... V. Opciones de poltica ....................................................................................... VI. Conclusin ...................................................................................................... VII. Bibliografa ................................................................................................... Captulo 29. Una visin integral del transporte multimodal............................................................ I. Introduccin ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Desafos .......................................................................................................... IV. Opciones de polticas ...................................................................................... V. Conclusiones .................................................................................................... VI. Bibliografa .................................................................................................... Captulo 30. El sector de agua y saneamiento ................................................................................. I. Introduccin y contexto .................................................................................... II. Desafos ........................................................................................................... III. Enfoques estratgicos ..................................................................................... IV. Conclusiones ................................................................................................... V. Bibliografa ...................................................................................................... Captulo 31. Transporte urbano ....................................................................................................... I. Introduccin ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Aspectos institucionales ................................................................................. IV. Retos .............................................................................................................. V. Opciones de poltica ......................................................................................... VI. El papel del gobierno central ......................................................................... VII. Conclusiones ................................................................................................. VIII. Bibliografa .................................................................................................. IX. Anexos ............................................................................................................ Captulo 32. Descentralizacin del sector pblico agrario .............................................................. I. Introduccin ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Desafos de la descentralizacin en el sector pblico agrario ........................ IV. Opciones de poltica ....................................................................................... V. Conclusiones .................................................................................................... VI. Bibliografa .................................................................................................... Anexos ..................................................................................................................

519 519 520 521 522 524 527 528

529 529 531 536 539 542 543

545 545 547 552 553 554

555 555 556 564 565 566 569 573 574 576

579 579 580 582 588 592 593 595

Per en el umbral de una nueva era XI

Captulo 33. Gestin del riesgo de desastres ................................................................................... I. Introduccin: perfil de riesgo del pas ............................................................... II. Conclusiones .................................................................................................... III. Bibliografa .....................................................................................................

597 597 609 610

Recursos naturales
Captulo 34. El sector del gas natural .............................................................................................. I. Introduccin .................................................................................................... II. Desafos .......................................................................................................... III. Opciones de poltica ....................................................................................... IV. Conclusiones ................................................................................................... V. Bibliografa ..................................................................................................... Captulo 35. Sostenibilidad ambiental para el crecimiento econmico y el bienestar social ..................................................................................................... I. Introduccin ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Desafos .......................................................................................................... IV. Opciones de polticas ...................................................................................... V. Conclusiones .................................................................................................... VI. Bibliografa ..................................................................................................... Anexo .................................................................................................................. Captulo 36. Recursos hdricos ........................................................................................................ I. Introduccin ...................................................................................................... II. Situacin de los recursos hdricos ................................................................... III. Gestin de los recursos hdricos ..................................................................... IV. Marco legal e institucional ............................................................................. V. Desafos de la GRH ......................................................................................... VI. Opciones de poltica ....................................................................................... VII. Conclusiones ................................................................................................. VIII. Bibliografa .................................................................................................. Captulo 37. Hacia una minera ms sostenible ............................................................................... I. Introduccin ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Desafos, opciones polticas y recomendaciones ........................................... IV. Conclusiones ................................................................................................... V. Bibliografa ...................................................................................................... 613 613 617 619 620 623

625 625 626 630 637 642 642 644

645 646 646 649 649 651 651 654 655

656 656 658 666 671 672

XII Per en el umbral de una nueva era

Lista de grficos
Captulo 1. Grfico 1 Grfico 2 Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5 Grfico 6 Captulo 2. Grfico 1 Grfico 2 Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5 Grfico 6 Captulo 3. Grfico 1 Grfico 2 Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5 Grfico 6 Grfico 7 Grfico 8 Grfico 9 Grfico 10 Grfico 11 Grfico 12 Grfico 13 Grfico 14 Grfico 15 Captulo 4. Grfico 1 Captulo 5. Grfico 1 Grfico 2 Grfico 3 Grfico 4 Crecimiento del PBI per cpita 1960-2000 .......................................... Inversin privada 1980-2010 ............................................................... PBI real per cpita 1960-2010.............................................................. ndice del PBI per cpita 1980-2009 .................................................... Crecimiento del PBI per cpita real en el Per menos crecimiento promedio en la OCDE (1960-2009) ..................................................... Escenarios de crecimiento del PBI per cpita 2010-50 ........................ Volatilidad y crecimiento en el Per..................................................... Resultado econmico del SPNF ........................................................... Deuda bruta del SPNF .......................................................................... Poltica fiscal en los ltimos aos ........................................................ Poltica fiscal 2005-2010 ...................................................................... Incremento de los precios de los minerales.......................................... Ingresos totales Gobierno Central ........................................................ Ingresos tributarios Gobierno Central .................................................. Presin tributaria vs. precios minerales................................................ Ingresos totales Gobierno Central ........................................................ Ingresos tributarios Gobierno Central .................................................. Evolucin de los ingresos tributarios del Gobierno Central y precios de los minerales: (1979-2010) ............................................................. Tasa del impuesto a la renta empresarial ............................................. Tasa del Impuesto al Valor Agregado / Impuesto General a las Ventas Ingresos tributarios 2000-2005-2010 ................................................... Tasa IVA (%) y productividad por pases ............................................. IGV y sistemas de pago adelantado ..................................................... ISC combustibles.................................................................................. Estructura de precios de la gasolina regular ......................................... Estructura de precios del diesel ............................................................ Tasa arancelaria (%) ............................................................................. Desarrollo del sistema financiero poscrisis.......................................... Curva de referencia de bonos del Tesoro Pblico ................................ Plazo de vencimiento mximo de bonos soberanos en moneda local en Amrica Latina ................................................................................ Coeficiente fondo de pensiones/PBI y nmero de afiliados ................. Composicin de la cartera de los fondos de pensiones ........................ 6 8 8 9 10 14

23 25 25 34 34 38

41 41 42 42 43 43 44 44 45 48 49 54 56 56 60

68

91 92 93 93

Per en el umbral de una nueva era XIII

Grfico 5 Grfico 6 Grfico 7 Grfico 8 Captulo 7. Grfico 1 Grfico 2 Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5 Grfico 6 Grfico 7 Grfico 8 Grfico 9 Grfico 10

Emisiones corporativas y crdito del sistema financiero ..................... Saldo de emisiones del sector privado, 2009-2010 .............................. Negociacin de acciones en mercados domsticos, 2009-2010 ........... Concentracin en el mercado de acciones............................................ Coeficiente de apertura en bienes y servicios 1990-2008 .................... Exportaciones de bienes y servicios, 1990-2009 ................................. Composicin de las exportaciones totales............................................ ndices de precio y volumen de exportaciones de bienes, 1993-2010 . Exportaciones no tradicionales, 1990-2010 ......................................... Exportaciones de servicios, 2010 ......................................................... Pases y bloques de exportaciones de bienes, 1990 y 2010 ................. Arancel nominal y efectivo, 1980-2011 ............................................... Estructura arancelaria, 2011 ................................................................. Tiempos de despacho de importaciones en canal rojo sin incidencia 2000-2010............................................................................................. Gasto en I&D como porcentaje del PBI-2008 ..................................... I&D proyectado y observado sobre la base del PBI per cpita ............ Investigadores en I&D por milln de personas-2008........................... Certificaciones ISO 9001:2000 por cada mil millones de dlares estadounidenses de valor sagregado, 2006........................................... Crecimiento del PBI y crecimiento del empleo urbano ....................... Productividad laboral y empleo por sector........................................... Informalidad y crecimiento econmico................................................ Requisitos de empleo proyectados para mantener una tasa de desempleo sin cambios ......................................................................... Productividad laboral e ingreso real 1997-2009 .................................. Distribuciones Kernel para trabajadores asalariados privados Lima Metropolitana ..............................................................................

94 94 95 96

120 121 122 122 123 124 124 126 126 129

Captulo 8. Grfico 1 Grfico 2 Grfico 3 Grfico 4

142 142 143 153

Captulo 9. Grfico 1 Grfico 2 Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5 Grfico 6

164 168 169 170 171 173

Captulo 10. Grfico 1 Informalidad en el Per y en otros pases de Amrica Latina y el Caribe ............................................................................................... 180 Grfico 2 Informalidad y crecimiento econmico en el Per............................... 182 Grfico 3 Evolucin del nmero y porcentaje de contribuyentes segn rgimen tributario ................................................................................. 187 Captulo 11. Grfico 1 Tasa de crecimiento anual del PBI entre el 2000 y el 2010 ................. 194 Grfico 2 Evolucin de la pobreza moderada y extrema ..................................... 194 Grfico 3 Evolucin de la desigualdad................................................................. 195

XIV Per en el umbral de una nueva era

Grfico 4 Grfico 5 Grfico 6 Grfico 7 Grfico 8 Grfico 9 Grfico 10 Grfico 11 Grfico 12 Grfico 13

ndice de Oportunidades Humanas en el Per ..................................... Curvas de incidencia del crecimiento................................................... Crecimiento anual del PBI por sector entre el 2000 y el 2009 ............. Crecimiento anual del PBI por componente entre el 2000 y el 2009 ... Evolucin del gasto social en el Per entre 1998 y el 2008 ................. Crecimiento anual del IOH y el programa Juntos en el Per ............... Cambios en el IOH en materia de acceso a electricidad, 2004-2009 ... Crecimiento del consumo per cpita .................................................... El crecimiento no es suficiente. La elasticidad pobreza-crecimiento por regiones entre el 2004 y el 2009 .................................................... Focalizacin de programas sociales. ndice de concentracin, 2009 ...

196 197 198 199 200 201 202 203 204 206

Captulo 12. Grfico 1 Poblacin penitenciaria sin condena .................................................... 219 Grfico 2 Percepcin de la corrupcin en entidades del Estado, mayo 2010....... 222 Captulo 14. Grfico 1 Gasto pblico per cpita y pobreza en todos los departamentos .......... 263 Grfico 2 Inversin pblica de los tres niveles de gobierno ................................ 265 Captulo 15. Grfico 1 Inversin bruta fija pblica y privada, 2000-2009 ............................... Grfico 2. Distribucin del presupuesto pblico de inversin entre los tres niveles de gobierno, 2005-2009 ........................................................... Grfico 3 Proyectos declarados viables por sector, 2004-2010 ........................... Grfico 4 Inequidades en el gasto subnacional en inversin (per cpita), 2009 .. Grfico 5 Evolucin del presupuesto y la ejecucin de inversiones, 2005-2010 . Grfico 6 Proyectos aprobados, rechazados y observados, 2001-2008................ Grfico 7 Estrategias para el fortalecimiento de la inversin pblica .................. Grfico 8 Capacidades desiguales en un contexto descentralizado......................

271 272 275 278 279 280 281 282

Captulo 16. Grfico 1 Redistribucin presupuestaria en el Programa de Nutricin ................ 289 Grfico 2 Plan gradual de implementacin de programas estratgicos ................ 296 Captulo 17. Grfico 1 Transicin hacia un nuevo arreglo de recursos humanos ..................... 308 Captulo 19. Grfico 1 Estndares de duracin de los procesos ............................................... Grfico 2 Relacin entre los planes anuales de contrataciones y los contratos adjudicados durante 2006-2008 ........................................................... Grfico 3 Nmero de versiones de los planes anuales de contrataciones (PAC), 2009 .......................................................................................... Grfico 4 Evolucin de las exoneraciones 2006-2009 ......................................... Grfico 5 Baja participacin de postores en las licitaciones ................................ Grfico 6 Evolucin de procesos de licitacin desiertos por modalidad..............

324 325 326 327 328 329

Per en el umbral de una nueva era XV

Captulo 20. Grfico 1 Nivel de cumplimiento, informacin de portales de gobiernos regionales y gobiernos provinciales, 2do. semestre 2010 .................... Grfico 3 Voz y eficacia de la accin pblica....................................................... Grfico 4 Comparacin entre las variables eficacia del gobierno y voz y rendicin de cuentas .......................................................................... Grfico 5 Nmero de mesas de concertacin locales activas, 2007-2010 ........... Grfico 6 Nmero de conflictos sociales por el manejo de recursos en los gobiernos locales por regiones, 2004 y 2008............................. Grfico 7 Relacin entre priorizacin del PP y necesidades de acceso a infraestructura bsica (agua, electricidad y saneamiento), 2007 .......... Grfico 8 Relacin entre ejecucin de proyectos del PP y necesidades en el acceso a infraestructura bsica (agua, electricidad y saneamiento), 2007............................................................................ Grfico 9 Estructura de gasto ejecutado, grupo de tratamiento y grupo de comparacin ....................................................................................

340 342 342 347 348 350

350 351

Captulo 21. Grfico 1 El tringulo de rendicin de cuentas .................................................... 362 Captulo 22. Grfico 1 Pirmide de objetivos estratgicos ....................................................... Grfico 2 Logros de aprendizaje: indicadores de avance y porcentaje pendiente .. Grfico 3 Oportunidades educativas segn lengua materna y discapacidad: indicadores de avance y porcentaje pendiente ..................................... Grfico 4 Gasto pblico por alumno y contexto educativo, por provincia .......... Grfico 5 Desempeo del sector pblico en educacin y contexto educativo por provincia segn nivel de gasto por alumno.................................... Grfico 6 Organizacin de programas estratgicos prioritarios por nivel educativo ..................................................................................... Captulo 23. Grfico 1 Grfico 2 Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5

384 385 387 392 392 397

Acceso a educacin terciaria (CINDA 2007) ....................................... Inversiones en educacin superior ....................................................... Distribucin por ingresos de los matriculados en educacin superior . Tasa de graduacin (1994-2003) .......................................................... Tasa de graduacin (1994-2003) ..........................................................

416 418 420 426 428

Captulo 24. Grfico 1 Evolucin de la mortalidad infantil en Amrica Latina y el Per ........ Grfico 2 Evolucin de la mortalidad materna en el Per.................................... Grfico 3 Cambio en la mortalidad infantil en el Per por quintil de riqueza (1996-2009) ........................................................................ Grfico 4 Partos en el Per segn establecimiento de salud y quintil de riqueza (2009).................................................................................. Grfico 5 Partos institucionales segn el idioma con el que aprendi a hablar ......
XVI Per en el umbral de una nueva era

437 438 439 439 440

Grfico 6 Grfico 7 Grfico 8 Grfico 9 Grfico 10 Grfico 11 Grfico 12 Grfico 13 Grfico 14 Grfico 15 Grfico 16 Grfico 17 Grfico 18 Grfico 19

Poblacin que no cuenta con ningn seguro de salud, segn el idioma con el que aprendi a hablar ...................................... La carga de muerte y enfermedad (AVISA) en el Per ........................ Prevalencia de consumo de alcohol y tabaco en el Per ...................... Forma en que la poblacin desarrolla su trabajo u ocupacin (2006) .... Nivel de descentralizacin en regiones del Per .................................. Nivel de ejercicio por rea funcional, segn el grado de desempeo ..... Evolucin del gasto en salud como proporcin del PBI (1995-2008) .... Gasto en salud comparado con el promedio en Latinoamrica (2007)... Mdicos por 10 000 habitantes............................................................. Brecha de recursos humanos en el sector salud, 2009 ......................... Indicadores institucionales en el Per (en 3D) ..................................... Indicadores nutricionales en el Per (en 3D) ....................................... Poblacin que busc atencin en salud ................................................ Poblacin que busc atencin en salud ................................................

441 443 444 444 450 450 451 452 454 455 457 457 459 459

Captulo 25. Grfico 1 Juntos es el programa mejor focalizado hacia los pobres en el Per ... Grfico 2 Per: Gasto en proteccin social como % del PBI, con comparadores regionales y globales, al ao ms reciente ............. Grfico 3 Impacto de programas de transferencias condicionadas sobre brechas de pobreza (%)............................................................... Grfico 4 Participacin en Juntos y mejor utilizacin de servicios de salud (nios menores de 5 aos) .................................................................... Captulo 26. Grfico 1 Impacto de las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) en la tasa de crecimiento econmico .................................................... Grfico 2 Brecha de acceso a banda ancha: el Per en comparacin con Latinoamrica ................................................................................ Grfico 3 Penetracin de banda ancha por departamento .................................... Grfico 4 Cadena de produccin de servicios de banda ancha ............................ Grfico 5 Tendido de fibra ptica a nivel nacional............................................... Grfico 6 Patrn de consumo y opciones de poltica ........................................... Captulo 29. Grfico 1 Grfico 2 Grfico 3 Grafico 4 Evolucin de la demanda de transporte................................................ Inversin Pblico y Privada en Transporte en porcentaje del PBI ....... Ejecucin del gasto pblico en caminos en porcentaje del PBI ........... Evolucin de las inversiones privadas en transporte ............................

475 476 479 479

491 492 492 493 495 497

531 534 535 535

Captulo 31. Grfico 1 Accidentes fatales por cada 10 000 vehculos en ciudades latinoamericanas (2007) ....................................................................... 557 Grfico 2 Automviles por kilmetro de va urbana y por 1000 habitantes para ciudades latinoamericanas (2007) ................................................ 558

Per en el umbral de una nueva era XVII

Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5

Evolucin de la flota de transporte pblico para Trujillo (1990-2001) 562 Carros nuevos en Lima y el Per, evolucin y proyeccin .................. 563 Flota de vehculos y emisiones por da por vehculo para transporte privado y pblico en ciudades latinoamericanas (2007) ...................... 564

Captulo 32. Grfico 1 Funcin agropecuaria por fuentes de financiamiento (2009) ............... 585 Grfico 2 Porcentaje de variacin entre el costo de proyectos declarados viables y los costos en el expediente tcnico, en la etapa de adjudicacin y en el presupuesto vigente en Cajamarca y Junn ............................... 587 Grfico 3 Implementacin de las inversiones del gobierno de Cajamarca (2007-2010) (S/.) .................................................................................. 589 Captulo 34. Grfico 1 Evolucin de la matriz energtica del Per .......................................... 614 Grfico 2 Comparacin de precios del gas natural............................................... 615 Grfico 3 Proyeccin de demanda del gas natural de Camisea en millones de pies cbicos por da ......................................................................... 623 Captulo 35. Grfico 1 Ahorro bruto, ahorro neto y ahorro neto ajustado en el Per ............... 632 Captulo 37. Grfico 1 Participacin de las regalas mineras y el impuesto a la renta (IR) minero en los tributos recaudados en le ltima dcada en el Per ....... Grfico 2 Evolucin de la participacin del sector extractivo en el PBI.............. Grfico 3 Evolucin de la participacin del sector extractivo en las exportaciones........................................................................................ Grfico 4 Evolucin del valor de las exportaciones de los productos mineros ms importantes en los ltimos 20 aos ............................................... Grfico 5 Transferencias canon minero per cpita a varios departamentos (millones S/.) ........................................................................................ Grfico 6 Transferencias regalas mineras per cpita a varios departamentos (millones S/.) ........................................................................................ Grfico 7 Evolucin de los conflictos socioambientales en el Per 2006-2010 (porcentaje de conflictos socioambientales entre todos los conflictos identificados por la Defensora del Pueblo) .........................................

657 658 659 659 663 663

665

Lista de cuadros
Captulo 1. Cuadro 1 Cuadro 2 Captulo 2. Cuadro 1 Cuadro 2 Crecimiento del PBI per cpita en perspectiva comparada .................. Efecto de la capitalizacin sobre el PBI per cpita 1960-2010 ............ Reglas fiscales que deben cumplir los gobiernos regionales y locales Condiciones econmicas ...................................................................... 11 12

22 26

XVIII Per en el umbral de una nueva era

Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Captulo 3. Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro 8 Cuadro 9 Cuadro 10 Cuadro 11 Cuadro 12 Captulo 5. Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Captulo 6. Cuadro 1 Captulo 7. Cuadro 1 Captulo 8. Cuadro 1 Cuadro 2 Captulo 9. Cuadro 1

Saldo de la deuda pblica ..................................................................... Reglas macrofiscales de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal ............................................................................. Cumplimiento de las reglas fiscales por los gobiernos locales ............ Tasa IVA (%) y Productividad por pases ............................................. Tasas de evasin (o incumplimiento) en el IVA ................................... Causas de la informalidad en el Per .................................................. Impuesto a la renta tercera categora .................................................... Impuesto a la renta personas naturales ................................................. Estructura del Impuesto a la Renta de personas naturales 2009 .......... Impuesto selectivo al consumo ............................................................ ISC Combustibles................................................................................. Impuesto selectivo al consumo ............................................................ Per: Tasas de carga tributaria sobre utilidad ....................................... Estructura arancelaria (2011) ............................................................... Gastos tributarios por sectores beneficiarios ........................................

27 29 31

47 50 50 51 52 53 54 55 57 58 60 61

Tenencia de bonos soberanos de tasa fija segn plazo de vencimiento al 31 de diciembre del 2010 ................................................................. 92 Problemtica del mercado de capitales peruano .................................. 96 Matriz de reformas en el mercado de capitales .................................... 103 Envo de U$200 al Per desde varios pases ........................................ 110

Tratados de libre comercio ................................................................... 127 Instituciones que componen el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa del Per ........................................................................... 140 Recomendaciones para un Sistema de Calidad Integrado .................... 155 Indicadores claves sobre el mercado laboral en el Per ....................... 165

Captulo 10. Cuadro 1 Las diferentes dimensiones de la informalidad en las MyPE............... Cuadro 2 Resumen de los costos y los beneficios de la formalizacin segn los conductores de MyPE........................................................... Cuadro 3 El uso de los diferentes regmenes tributarios por las MyPE ............... Cuadro 4 Comparacin entre los salarios que perciben los trabajadores de MyPE y la remune- racin mnima vital, segn estimados de los conductores de la MyPE ............................................................

184 186 188

189

Per en el umbral de una nueva era XIX

Captulo 11. Cuadro 1 Descomposicin de los cambios en la pobreza por sector laboral ....... 198 Cuadro 2 Movilidad del bienestar: entrar a y salir de la pobreza moderada entre el 2004 y el 2009 ......................................................................... 204 Cuadro 3 Gasto pblico en sectores sociales, 2000-2007 .................................... 205 Captulo 12. Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6 Cuadro 7 Presupuesto institucional modificado 2005-2010 ................................ Personal jurisdiccional 2005-2010 ....................................................... Dependencias judiciales 2005-2010 ..................................................... Procesos y agentes del Sistema de Administracin de Justicia ............ Calendario de implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal ....... Principales indicadores de desempeo en el Portal de Transparencia del Poder Judicial ................................................................................. Tiempo promedio bajo el nuevo Cdigo Procesal Penal .....................

213 213 213 216 217 222 224

Captulo 14. Cuadro 1 Marco normativo de la descentralizacin desde el 2002...................... 258 Cuadro 2 Gasto pblico por nivel de gobierno, 2004-2010 ................................. 259

Captulo 16. Cuadro 1 Principales instrumentos del Presupuesto por Resultados ................... 287 Cuadro 2 Plan gradual de implementacin de programas estratgicos ................ 288 Cuadro 3 Nmero de indicadores del Presupuesto por Resultados (programas estratgicos) ...................................................................... 293 Captulo 17. Cuadro 1 Pago bsico como porcentaje del pago total en la administracin pblica de una seleccin de pases de la OCDE................................... 301 Captulo 19. Cuadro 1 Comparacin de las propuestas econmicas de postores que participaron en procesos que se rigen por ambos regmenes, 2007-2008............................................................................................. 331 Captulo 20. Cuadro 1 Principales canales subnacionales de voz ............................................ 338 Captulo 21. Cuadro 1 Programas estratgicos de presupuestos por resultados ....................... 365 Captulo 23. Cuadro 1 Datos institucionales sobre la educacin superior en el Per, 2003..... 417 Cuadro 2 Situacin laboral un ao despus de haber terminado la educacin superior ................................................................................................. 423

XX Per en el umbral de una nueva era

Captulo 24. Cuadro 1 Ritmo de progreso en la tasa de mortalidad en menores de 5 aos por perodos.......................................................................... 438 Captulo 25. Cuadro 1 Per: Evolucin de la pobreza (2004-2009)......................................... Cuadro 2 Per: Coeficiente de Gini del ingreso y proporcin de ingreso del quintil ms pobre (1987-2009) ....................................................... Cuadro 3 Tendencias recientes en desnutricin crnica infantil en el Per ......... Cuadro 4 Gasto de la RPS (2007-2009) ............................................................... Cuadro 5 Tendencia temporal en gasto en proteccin social (% PBI) ................. Cuadro 6 Beneficios entregados por los programas de proteccin social ............ Cuadro 7 Simulaciones sobre expansin del programa Gratitud (miles de Nuevos Soles) .......................................................................

468 468 469 471 477 478 481

Captulo 26. Cuadro 1 Brecha de servicios de banda ancha por centro poblado a nivel nacional (2009)............................................................................ 496 Cuadro 2 Costo de atender las localidades sin servicio de banda ancha.............. 503 Captulo 28. Cuadro 1 Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa ................. 523 Captulo 29. Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5

Distribucin de la red de caminos por tipo y condicin ....................... Longitud y densidad de caminos .......................................................... Percepcin sobre la calidad de los servicios de infraestructura ........... Percepcin sobre la eficiencia de los servicios logsticos en Amrica Latina y el Caribe .................................................................. Algunas recomendaciones en materia de PPPs ....................................

532 532 533 537 542

Captulo 30. Cuadro 1 Acceso a servicios de infraestructura en el Per y pases vecinos ....... 546 Cuadro 2 Modelos de intervencin y de financiamiento de los programas de agua.................................................................................................. 551 Captulo 31. Cuadro 1 Distribucin de la flota de transporte pblico por tipo de vehculo para Lima, Arequipa, Trujillo y Chiclayo ............................................ 562 Cuadro 2 Concentracin de contaminantes en Lima y lmites mximos permitidos ............................................................................. 564 Cuadro 3 Comparacin de mecanismos de apoyo nacional a proyectos de transporte urbano ............................................................................. 572 Captulo 32. Cuadro 1 Asignacin y ejecucin presupuestal 2009 de los tres niveles de gobierno por genrica de gasto para funcin agropecuaria .................. 586

Per en el umbral de una nueva era XXI

Captulo 35. Cuadro 1 La importancia de reducir el azufre en los combustibles ..................... 640 Captulo 37. Cuadro 1 Tributos del sector minero al nivel nacional ........................................ 660 Cuadro 2 Redistribucin del impuesto a la renta al nivel subnacional por el Canon Minero ............................................................................ 662 Cuadro 3 Redistribucin las regalas mineras al nivel subnacional ..................... 662

Lista de recuadros
Captulo 2. Recuadro 1 Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) ..................... 20

Captulo 12. Recuadro 1 Percepciones de la Justicia de Paz........................................................ 220 Captulo 15. Recuadro 1 Recursos no ejecutados en los gobiernos subnacionales ...................... 279 Captulo 17. Recuadro 1 Diferentes modelos institucionales para la gestin de recursos humanos ................................................................................. 306 Recuadro 2 Experiencia internacional en reformas de recursos humanos y lecciones para el Per ........................................................ 308 Captulo 20. Recuadro 1 Costos de la participacin en el Presupuesto Participativo .................. 346 Captulo 23. Recuadro 1 El financiamiento basado en el desempeo en Amrica Latina ..................................................................................... Recuadro 2 Asistencia financiera a estudiantes en Colombia, Mxico y Chile ...... Recuadro 3 Aseguramiento de la calidad en Amrica Latina .................................. Recuadro 4 Recopilacin de informacin sobre los resultados del mercado laboral de graduados de educacin superior ........................................ Recuadro 5 El sistema de transferencia de crditos acadmicos de la Comunidad Europea y el Proceso de Bolonia ......................................

419 421 422 424 427

Captulo 25. Recuadro 1 Cul es el impacto potencial de los programas alimentarios en la lucha contra la pobreza y la desnutricin?................................... 472 Recuadro 2 Hitos del proceso de reforma del programa Juntos .............................. 475 Captulo 26. Recuadro 1 Experiencia internacional ..................................................................... 501

XXII Per en el umbral de una nueva era

Captulo 31. Recuadro 1 El Metropolitano de Lima .................................................................... 570 Captulo 32. Recuadro 1 Experiencia del gobierno regional de Pasco con las direcciones regionales .......................................................................... 582

Mapas
Captulo 10. Mapa 1 Mapa de la informalidad por departamento ......................................... 181 Captulo 33. Mapa 1 Peligro ssmico en el Per .................................................................... 598 Mapa 2 Mapa preliminar de peligro volcnico en el sur del Per ..................... 599 Mapa 3 Peligro potencial de inundacin en el Per .......................................... 601

Per en el umbral de una nueva era XXIII

XXIV Per en el umbral de una nueva era

Prefacio
El Per se ha desarrollado notablemente en los ltimos aos gracias a una combinacin de buenas polticas macroeconmicas y un entorno internacional favorable de altos precios para los productos mineros. Los avances se evidencian tanto en las estadsticas como en mejoras concretas en algunos aspectos de la calidad de vida de los peruanos. El auge econmico registrado desde principios de la dcada del 2000, que tuvo mayor mpetu en los ltimos aos, fue interrumpido por la grave crisis financiera internacional. Esta se reflej en una desaceleracin marcada de la actividad econmica desde fines del 2008 hasta el segundo semestre del 2009, cuando se dio inicio a una recuperacin vertiginosa. Hacia el 2010, la economa peruana ya haba reconquistado las elevadas tasas de crecimiento alcanzadas antes de la crisis global. Este comportamiento contrasta con el de las crisis de las dcadas de 1970, 1980 y 1990, de muy prolongados impactos negativos sobre la economa peruana. Todo parece indicar que el Per vulnerable y de polticas inestables de pocas pasadas ha quedado atrs y ha nacido un nuevo Per ms slido, ms prspero y de notorio dinamismo. No obstante lo logrado, este nuevo Per todava enfrenta serios desafos en lo que respecta a la reduccin de la pobreza, la desigualdad y la sostenibilidad ambiental. Per en el umbral de una nueva era: lecciones y desafos para consolidar el crecimiento econmico y un desarrollo ms incluyente constituye una nueva entrega de notas de poltica preparadas por funcionarios del Banco Mundial y consultores externos. En esta oportunidad, las notas han sido agrupadas en dos volmenes: un volumen I compuesto de cuatro captulos que examinan los avances y desafos del Per en cuatro grandes reas clave para el desarrollo econmico y social, y este volumen II que incluye 37 notas breves de poltica que abordan en profundidad diagnsticos sectoriales y reformas de polticas en una amplia gama de temas. Estas notas son el resultado de un aprendizaje construido en un intenso dilogo entre las autoridades peruanas y los equipos tcnicos del Banco Mundial durante los pasados cinco aos, enriquecido con lecciones de la experiencia internacional. Al igual que con las notas de poltica preparadas en el ao 2006, esperamos que sean de inters para el lector peruano y extranjero, y que contribuyan a una discusin abierta y productiva entre los diversos sectores que conforman la sociedad peruana. El Per se encuentra en el umbral de una nueva era marchando a gran velocidad, y tiene la oportunidad histrica de consolidar el crecimiento y lograr que sus frutos beneficien a todos los peruanos. Est en manos del nuevo gobierno y la sociedad peruana en general el aprovechar esta oportunidad para que el Per avance a paso ligero con estabilidad, inclusin y desarrollo para todos. Susan G. Goldmark Directora del Banco Mundial para Bolivia, Chile, Ecuador, Per y Venezuela, Regin de Amrica Latina y el Caribe C. Felipe Jaramillo Director del Banco Mundial para Centro Amrica Ex Director del Banco Mundial para la Regin Andina

Prefacio XXV

Reconocimientos
El reporte Per en el umbral de una nueva era: lecciones y desafos para consolidar el crecimiento econmico y un desarrollo ms incluyente es el resultado del trabajo en equipo de un gran nmero de funcionarios del Banco Mundial y especialistas externos en el Per y otros pases, bajo la direccin de Carlos Silva-Juregui y la gua de Carlos Felipe Jaramillo. Los volmenes I y II han contado con mltiples contribuciones valiosas. Queremos agradecer en primer lugar a los autores principales de los cuatro captulos que componen el volumen I: Omar Arias, Daniel Alberto Bentez, scar Calvo-Gonzlez, Ousmane Dione, Jonas Frank, Javier Illescas, Diana Alexandra Ortiz Sosa, Fernando Rojas, Carlos Silva-Juregui y Emmy Yokoyama. En segundo lugar, a los autores de las notas breves de poltica que forman este volumen II, que enriquecen y complementan los captulos del volumen I: Arturo Ardila, Cinthya Arguedas, Corina Arteche, Mark Austin, Daniel Barco, Bruno Barletti, Juan Carlos Belausteguigoitia, Daniel A. Bentez, Lisa Bhansali, Susan V. Bogach, scar CalvoGonzlez, Caroline Charpentier, Lara Chinarro, Michael F. Crawford, Guillermo Ferreiros, Jonas Frank, Jos L. Guasch, Gustavo Gutirrez, Jane C. Hwang, Jorge Ibrico, Javier Illescas, scar Ishizawa, Lizmara Kirchner, Mirco Kreibich, Ins Kud, Marie Laure Lajaunie, Fernando Lavadenz, Rubn Lema, Alejandra Leytn, Lourdes C. Linares, Leo Lucchetti, Alessandra Marini, Iris Marmanillo, Andrs Medina, Lars Christian Moller, Eduardo Moreno, Arturo Muente Kunigami, Glenn Pearce-Oroz, Elizaveta Perova, Fernando Pizarro, Miguel Prial, Fernando Ramrez Corts, Rekha Reddy, David Reinstein, William Reuben, Jos Carlos Rodrguez, Julie Ruel Bergeron, Elisa Segun, Carlos Silva-Juregui, Kristian Thorn, Ral Tolmos, Joaqun Toro, Mayen Ugarte, Renos Vakis, David F. Varela, Miguel Vargas-Ramrez, David Vera Tudela, Jean-Jacques Verdeaux, Ian Walker y Melissa Zumaeta Aurazo. Agradecemos tambin la colaboracin del Banco Central de Reserva del Per en la preparacin de algunas de las notas de poltica econmica del volumen II. La participacin de sus funcionarios fue esencial en la elaboracin de estas. Igualmente, damos las gracias a Ulrich Lacher, Jos Humberto Lpez y Jaime Saavedra, quienes comentaron las notas de poltica y enriquecieron su contenido; y a Vernica Zavala Lombardi y Jos L. Guasch por sus comentarios y aportes en los captulos dos y cuatro, respectivamente, del volumen I. Agradecemos asimismo a los funcionarios del Banco Mundial y otras instituciones que con sus contribuciones, opiniones, comentarios, sugerencias y crticas han mejorado esta entrega. Entre ellos destacan los siguientes: Javier Aguilar, Craig B. Andrews, Federico Arnillas Gmez, Mara Dolores Arribas Baos, scar Avalle, Eduardo Balln, Livia Benavides, Jos Luis Bonifaz, Myriam Caro Ctedra, Juan Francisco Castro, Juan M.

XXVI Per en el umbral de una nueva era

Cayo, Lorenzo Chang, Louise J. Cord, Enrique Crousillat, Santiago Cueto, Juan Carlos Dextre, Augusta Dianderas, Juan Jos Daz, Alexis Dueas, Javier Escobal, Enrique Fanta Ivanovic, Patricia Fernndez-Dvila, Pedro Ferradas, Elsa Galarza, Csar Gamboa, Carlos Garca, Carlos Giesecke, Mara Gonzlez de Ass, Flix Grndez, Eva M. Gutirrez, Todd M. Johnson, Michel Kerf, Alejandra Leytn, Javier Luque, Iris Marmanillo, Eleodoro O. Mayorga Alba, Celia Meja, Eduardo Morn, Sergi Prez Serrano, Mara Remy, Eddie Rosazza, Fernando Ruiz Mier, Carlos Salazar, Roger Salhuana, Rodrigo Serrano-Berthet, Csar Tapia, Juan Tapia, Cornelia M. Tesliuc, Alfonso Tolmos, Ral Torres, Samuel Torres, Carolina Trivelli, Milton Von Hesse, Henry Zaira y Jorge Ziga. De igual manera, agradecemos los aportes y sugerencias del grupo gerencial de la regin de Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial, en particular de Elizabeth Otubea Adu, Augusto de la Torre, Laura Frigenti, Marcelo Giugale, Keith E. Hansen, y Laura Tuck; y de los gerentes regionales Philippe C. Benoit, Rodrigo Chaves, Guang Z. Chen, Lily L. Chu, Louise J. Cord, Maninder S. Gill, Joana Godinho, Karin E. Kemper, Enzo de Laurentiis, Chingboon Lee, Aurelio Menndez, Helena Ribe, Denis Robitaille, Ethel Sennhauser y Vernica Zavala Lombardi. Tambin expresamos nuestra gratitud al equipo de comunicaciones de la oficina del Banco Mundial en el Per, conformado por Sandra Arzubiaga y Sofa Nalda, responsables de la edicin de este volumen, as como el valioso apoyo de Myriam Caro Ctedra, Ana Karina Rozas, Sergi Prez Serrano y Emmy Yokoyama para mejorar esta edicin, y la apreciable colaboracin de la oficina del Banco Mundial en Washington D. C., especialmente de Jos Francisco Iras y Rosala Rushton, quienes acompaaron la produccin de este libro en sus diferentes etapas. Reconocemos asimismo el gran apoyo del equipo de la oficina del Banco Mundial en el Per, en particular de Sara Burga, Milagro Mayur, Mara La Rosa, Luca Silva Aranguri y Carol Yagui, sin cuya ayuda este libro no hubiese sido producido en el tiempo requerido; as como de Sofie Van Renterghem por las traducciones de algunos captulos del volumen I y varias notas breves del volumen II; a Rosario Rey de Castro y Fortunata Barrios, quienes editaron este volumen; y la oficina del Banco Mundial en Bolivia, que ayud coordinando las traducciones. Finalmente, manifestamos nuestro reconocimiento especial a los funcionarios del Gobierno del Per que han interactuado con el Banco Mundial durante todos estos aos y aportado su valioso tiempo, informacin y conocimientos, sin los cuales estas notas no hubiesen podido ser escritas. Resulta imposible nombrarlos a todos, pero les estamos enormemente agradecidos por su ayuda y su amistad. BANCO MUNDIAL

Reconocimientos XXVII

Acrnimos y siglas
3D AAA AFP A/H1N1 ALC ALEGRA AMAG ANA ANGR ANP ANP APAFA APC APP APQ APS ASBANC ATDR AUS AVD AVISA AVP BCG BCRP BDC BHC BID BIS BT BVL CAD CAF CAM CAP CAPRA CAR CAR CAS CAT CATT Tres Dimensiones Actividades Analticas y de Asesora del Banco Mundial Administradora de Fondos de Pensiones Virus de Influenza A, Subtipo H1N1 Amrica Latina y el Caribe Asistencia Legal Gratuita Academia de la Magistratura Autoridad Nacional del Agua Asociacin Nacional de Gobiernos Regionales Administracin Nacional de Puertos rea Natural Protegida Asociacin de Padres de Familia Acuerdo de Promocin Comercial Asociacin Pblico-Privada Accordo di Programma Quadro Agua potable y saneamiento Asociacin de Bancos del Per Administrador Tcnico del Distrito de Riego Aseguramiento Universal en Salud Aos Perdidos por Discapacidad Aos de Vida Saludable Aos Perdidos por Muerte Prematura Vacuna de Bacillus Calmette-Gurin Banco Central de Reserva del Per Base de Datos Catastrales Bono Hipotecario Cubierto Banco Interamericano de Desarrollo Bank for International Settlements / Banco de Pagos Internacionales British Telecom Bolsa de Valores de Lima Ciudadanos al Da Corporacin Andina de Fomento Comisin Ambiental Municipal Cuadro para Asignacin de Personal Central American Probabilistic Risk Assessment Comisin Ambiental Regional Convenio de Administracin de Resultados Contrato Administrativo de Servicios Coordinacin de Asistencia Tcnica Customs Assessment Trade Toolkit

XXVIII Per en el umbral de una nueva era

CCE CCI CCIDEP CCR CDL CDR CEDLAS CEJA CELADE CEMLA CENAN CEPEJ CEPLAN CEPLAR CFAA CGR CIAS CIAT CIDE-PUCP CISMID CITE CLAS CMAC CME CMRRD CNC CNM CNR CNSV CNUDMI COE COFIDE COFOPRI CONACYT CONAM CONASEV CONCYTEC CONEACES CONEAU CONEI CONID CONIDA CONSUCODE COPANT

Cmara de Compensacin Electrnica Cmara de Comercio Internacional Comit Coordinador de la Infraestructura de Datos Espaciales del Per Consejo de Coordinacin Regional Comits de Desarrollo Local Comit de Desarrollo Regional Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales Centro de Estudios de Justicia de las Amricas Centro Latinoamericano de Demografa Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos Centro Nacional de Alimentacin y Nutricin Comisin Europea para la Eficacia de la Justicia Centro Nacional de Planeamiento Estratgico Centro de Planeamiento Estratgico Regional Country Financial Accountability Assessment Contralora General de la Repblica Comisin Interministerial de Asuntos Sociales Centro Interamericano de Administraciones Tributarias Centro de Innovacin y Desarrollo de la Pontificia Universidad Catlica del Per Centro Peruano Japons de Investigaciones Ssmicas y Mitigacin de Desastres Centro de Innovacin Tecnolgica Comit Local de Administracin de Salud Caja Municipal de Ahorro y Crdito Carga de Muerte y Enfermedad Comisin Multisectorial de Reduccin de Riesgos en el Desarrollo Consejo Nacional de Catastro Consejo Nacional de la Magistratura Centro Nacional de Registros Comisin Nacional de Seguridad Vial Comisin de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional Condiciones Obsttricas Esenciales Corporacin Financiera de Desarrollo Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal, hoy Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa Consejo Nacional del Ambiente Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores del Per Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad de Educacin Superior no Universitaria Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria Consejo Educativo Institucional Consejo Consultivo Nacional de Investigacin y Desarrollo para la Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica Comisin Nacional de Investigacin y Desarrollo Aeroespacial Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado Comisin Panamericana de Normas Tcnicas

Acrnimos y siglas XXIX

COSAC COSUDE CPER CPP CPSS CRAC CRECER CRED CREMA CST CTI CTS CUC CUI DGAES DGIH DGPM DGPP DGTT DHN DIGESA DIRESA DNCP DNI DNPP DNS DOT DPI DRA EAE EAT EBI ECA EDEP EDPYME EFTA EI EIA EIU EMBRAPA ENAA ENAHO ENAPU ENDES EPS EsSalud ETE ETF

Corredor Segregado de Alta Capacidad Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin Contrats de Plan Etat-Rgion Cdigo Procesal Penal Committee on Payment and Settlement Systems / Comit de Sistemas de Pago y Liquidacin Caja Rural de Ahorro y Crdito Estrategia Nacional de Nutricin Programa de Crecimiento y Desarrollo Contrato de Rehabilitacin y Mantenimiento Comparador del Sector Pblico Ciencia, Tecnologa e Innovacin Compensacin por tiempo de Servicios Cdigo nico Catastral Cdigo nico de Identificacin Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales Direccin General de Infraestructura Hidrulica Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico Direccin General de Presupuesto Pblico Direccin General de Transporte Terrestre Direccin de Hidrografa y Navegacin de la Marina de Guerra del Per Direccin General de Salud Ambiental Direccin Regional de Salud Direccin Nacional de Contabilidad Pblica Documento Nacional de Identidad Direccin Nacional de Presupuesto Pblico Direccin Nacional de Saneamiento Directly Observed Therapy / Protocolo de Tratamiento Supervisado Derechos de Propiedad Intelectual Direccin Regional Agraria Evaluacin Ambiental Estratgica Equipo de Asistencia Tcnica Educacin Intercultural Bilinge Estndar de Calidad Ambiental Evaluacin de Diseo y Ejecucin de Intervenciones Pblicas Entidad de Desarrollo de la Pequea y Microempresa European Free Trade Association / Asociacin Europea de Libre Comercio Evaluacin de Impacto Evaluacin de Impacto Ambiental Economist Intelligence Unit Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Engineering Advancement Association of Japan Encuesta Nacional de Hogares Empresa Nacional de Puertos Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar Empresa Prestadora de Servicios de Saneamiento Seguro Social del Per Entidad de Tratamiento Empresarial Empresa de Transferencia de Fondos

XXX Per en el umbral de una nueva era

FEF FEM FGD FIDE FIDECOM FIDIC FINCyT FISSAL FITEL FMI FOMIN FONAFE FONAVI FONCODES FONCOMUN FONCOR FONDECYT FONIPREL FORSUR FOSE FR FSAP GAP GLP GMP GoP HFA IAAC IDEP IDF IDH IDL IDM IEA IES IFC IFI IGAC IGN IGP IGV IIAP IIRSA ILD

Fondo de Estabilizacin Fiscal Foro Econmico Mundial Fondo de Garanta de Depsitos Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin Fondo de Investigacin y Desarrollo para la Competitividad Fdration Internationale Des Ingnieurs-Conseils Financiamiento para la Innovacin, la Ciencia y la Tecnologa / Programa de Ciencia y Tecnologa Fondo Intangible Solidario de Salud Fondo de Inversin en Telecomunicaciones Fondo Monetario Internacional Fondo Multilateral de Inversiones Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado Fondo Nacional de Vivienda Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social, antes Fondo Nacional de Cooperacin para el Desarrollo Fondo de Compensacin Municipal Fondo de Compensacin Regional Fondo Nacional de Desarrollo de la Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local Fondo de Reconstruccin del Sur Fondo de Compensacin Social Elctrica Factores de Riesgo Financial Sector Assessment Program / Programa de Evaluacin del Sector Financiero Good Agricultural Practices / Buenas Prcticas Agrcolas Gas Licuado de Petrleo Good Manufacturing Practices / Buenas Prcticas Manufactureras Gobierno del Per Hyogo Framework for Action / Marco de Accin de Hyogo InterAmerican Accreditation Cooperation / Cooperacin Interamericana de Acreditacin Infraestructura de Datos Espaciales del Per Institutional Development Fund ndice de Desarrollo Humano Instituto de Defensa Legal Indicadores del Desarrollo Mundial International Energy Agency / Agencia Internacional de Energa Impuesto Extraordinario de Solidaridad International Finance Corporation Institucin Financiera Internacional Instituto Geogrfico Agustn Codazzi Instituto Geogrfico Nacional Instituto Geofsico del Per Impuesto General a las Ventas Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana Instituto Libertad y Democracia

Acrnimos y siglas XXXI

IMARPE INABIF INACC INB INCAGRO INDECI INDECOPI INEI INGEMMET INIA INPE INRENA INS INTERCyT IOH IPC IPE IPEA IPEBA IPEN IPPN IR IRAP IRCN ISC ISO ITAN ITF ITP IVA IVP I&D JASS JICA JU LBTR LCE LMP LPI LPIS LRTF MCLCP MDM/ODM MEF MEM MI

Instituto del Mar del Per Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero Ingreso Nacional Bruto Innovacin y Competitividad para el Agro Peruano Instituto Nacional de Defensa Civil Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual Instituto Nacional de Estadstica e Informtica Instituto Geolgico Minero y Metalrgico Instituto Nacional de Innovacin Agraria Instituto Nacional Penitenciario Instituto Nacional de Recursos Naturales Instituto Nacional de Salud Red Internacional de Ciencia y Tecnologa ndice de Oportunidades Humanas ndice de Precios al Consumidor Instituto Peruano de Economa Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Instituto Peruano de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad de la Educacin Bsica Instituto Peruano de Energa Nuclear Instituto Peruano de Productos Naturales Impuesto a la Renta International Road Assessment Programme / Programa Internacional de Valoracin de Carreteras Inscripcin Registral con Competencia Nacional Impuesto Selectivo al Consumo International Organization for Standarization Impuesto Temporal a los Activos Netos Impuesto a las Transacciones Financieras Instituto Tecnolgico Pesquero Impuesto al Valor Agregado Instituto Vial Provincial Investigacin y Desarrollo Junta Administradora de Servicios de Saneamiento Agencia Japonesa para la Cooperacin Internacional Junta de Usuarios Liquidacin Bruta en Tiempo Real Ley de Contrataciones del Estado Lmite Mximo Permisible Logistics Performance Index / ndice de Desempeo Logstico Listado Priorizado de Intervenciones Sanitarias Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza Metas de Desarrollo del Milenio / Objetivos de Desarrollo del Milenio Ministerio de Economa y Finanzas Ministerio de Energa y Minas Mortalidad Infantil

XXXII Per en el umbral de una nueva era

MILA MIMDES MINAG MINAM MINCETUR MINEDU MININTER MINJUS MINSA MIPRE MM5 MML MMM MOF MONIN MP MP MPyME MTC MTO MVCS M&E MyPE NAFIN NV OCDE OCMA ODEL ODICMA OEFA OIT OMS ONG ONGEI OPD OPI OR OREC OSCE OSINERGMIN OSINFOR OSIPTEL OSITRAN OTT PAC PACFO PAMA PAN

Mercado Integrado Latinoamericano Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social Ministerio de Agricultura Ministerio del Ambiente Ministerio de Comercio Exterior y Turismo Ministerio de Educacin Ministerio del Interior Ministerio de Justicia Ministerio de Salud Ministerio de la Presidencia Mortalidad de Menores de 5 aos/de la Niez Municipalidad Metropolitana de Lima Marco Macroeconmico Multianual Manual de Organizacin y Funciones Monitoreo Nacional de Indicadores Nutricionales Ministerio Pblico Monitoreo Participativo Micro, Pequea y Mediana Empresa Ministerio de Transportes y Comunicaciones Money Transfer Operator Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento Monitoreo y Evaluacin Micro y Pequea Empresa Nacional Financiera Nacido Vivo Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Oficina de Control de la Magistratura Oficina de Desarrollo Econmico Local Oficina Distrital de Control de la Magistratura Oficina de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental Organizacin Internacional del Trabajo Organizacin Mundial de la Salud Organizacin no Gubernamental Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica Organismo Pblico Descentralizado Oficina de Programacin de Inversiones Organizacin de Regantes Oficina de Registro del Estado Civil Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera Organismo de Supervisin de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico Oficina de Transferencia Tecnolgica Plan Anual de Contrataciones Programa de Alimentacin Complementaria para Grupos en Mayor Riesgo Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental Programa Articulado Nutricional

Acrnimos y siglas XXXIII

PANFAR PANTBC PAP PARSALUD PART PBI PC PCDPI PCM PDC PDPU PE PEAS PEFA PELA PERCAN PERSA PES PETT PEU PGT PI PI PI PIA PIEP PIM PIM PIM PIMUS PIN PISA PJ PLANAA PMIP PMM PMO PMP PMRI PNCVFS PNUD PP PPA PPA PPIAF ppm

Programa de Alimentacin y Nutricin de la Familia en Alto Riesgo Programa de Alimentacin y Nutricin para el Paciente Ambulatorio con Tuberculosis y Familia Presupuesto Analtico de Personal Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud Program Assessment Rating Tool Producto Bruto Interno Personal Computer / Computadora Personal Proyecto de Consolidacin de Derechos de Propiedad Inmueble Presidencia del Consejo de Ministros Plan de Desarrollo Concertado Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana Programa Estratgico Plan Esencial de Aseguramiento en Salud Public Expenditure and Financial Accountability Programa Estratgico de Logros de Aprendizaje Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del Per Plan Estratgico Regional del Sector Agrario Pequea Empresa de Saneamiento Programa Especial de Titulacin de Tierras Prueba Estandarizada Universal Programa de Gestin Territorial Parto Institucional Programa de Incentivos Propiedad Intelectual Presupuesto Institucional de Apertura Plan de Infraestructura Econmica Provincial Plan de Incentivos Municipales Presupuesto Inicial Modificado Presupuesto Institucional Modificado Plan Integral de Movilidad Urbana Sustentable Programa Integral de Nutricin Programme for International Student Assessment / Programa para la Evaluacin Internacional de Alumnos Poder Judicial Plan Nacional de Accin Ambiental Plan Multianual de Inversin Pblica Programa de Modernizacin Municipal Plan Maestro Optimizado Programa de Mantenimiento Preventivo Programa de Medidas de Rpido Impacto Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Presupuesto Participativo Paridad del Poder Adquisitivo Power Purchase Agreement / Acuerdos de Compra de Energa Public-Private Infrastructure Advisory Facility / Fondo de Asesora para Infraestructura Pblico-Privada Partes por milln

XXXIV Per en el umbral de una nueva era

Participacin Pblica Privada / Public Private Partnership Asociacin Pblico-Privada PpR Presupuesto por Resultados PRAES Programa de Apoyo a la Reforma de Salud PRICO Principales Contribuyentes PROAPA Proyecto de Apoyo a la Planificacin Agraria PROCOES Programa de Cooperacin Espaola PRODUCE Ministerio de la Produccin ProInversin Agencia de Promocin de la Inversin Privada PROMPYME Centro de Promocin de la Pequea y Micro Empresa PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria PRONAMA Programa Nacional de Movilizacin para la Alfabetizacin PRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos PRONASAR Programa Nacional de Agua y Saneamiento Bsico Rural PRONELIS Programa Nacional de Educacin Legal para la Inclusin Social PROSAAMER Programa de Servicios de Apoyo para Acceder a los Mercados Rurales PROTRAM Programa Federal de Apoyo al Transporte Masivo PSI Proyecto Subsectorial de Irrigacin PTF Productividad Total de los Factores PUCP Pontificia Universidad Catlica del Per PVL Programa Vaso de Leche PyME Pequeas y Medianas Empresas REACT Resultados y Rendicin de Cuentas RECURSO Rendicin de Cuentas para la Reforma Social REDD Reduccin de Emisiones de la Deforestacin y Degradacin de Bosques Red-ID Red de Investigacin, Desarrollo e Innovacin RENAT Registro Nacional de Antecedentes de Trnsito RENIEC Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil REPIP Registro de Especialistas en Proyectos de Inversin Pblica RER Rgimen Especial del Impuesto a la Renta RLCE Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado RNP Registro Nacional de Proveedores ROF Reglamento de Organizacin y Funciones RP Registro de Predios RPS Red de Proteccin Social RPU Registro Predial Urbano RSP Remittance Service Provider / Proveedor de Servicio de Remesas RUB Registro nico de Beneficiarios RUC Registro nico de Contribuyentes RUS Rgimen nico Simplificado SA Sociedad Annima SAC Sociedad Annima Cerrada SAFI Sociedad Administradora de Fondos de Inversin SAJ Sistema de Administracin de Justicia SBN Superintendencia Nacional de Bienes Estatales SBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFP SEACE Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado SEDAPAL Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima PPP

Acrnimos y siglas XXXV

SEDLAC SEG SEIA SENAMHI SENASA SEPR SERNANP SERUMS SIAF SIAF-SP SIC SIEN SIG SIG SIGA SINACYT SINADECI SINAGERD SINAMOS SINANPE SINEACE SINPAD SIP-PpR SIREDECI SIS SISFOH SISOL SITP SMI SMV SNCP SNIP SNP SOSEM SPA SPNF SPOT SRL SUNARP SUNASA SUNASS SUNAT SUTRAN TAP TBC TC

Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean / Base de Datos Socio-econmicos para Amrica Latina y el Caribe Seguro Escolar Gratuito Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa del Per Servicio Nacional de Sanidad Agraria Seccin Especial de Predios Urbanos Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas Servicio Rural y Urbano Marginal de Salud Sistema Integrado de Administracin Financiera Sistema Integrado de Administracin Financiera del Sector Pblico Sistema de Informacin Catastral Sistema de Informacin del Estado Nutricional Sistema de Informacin Geogrfica Sistema de Informacin Gerencial Sistema Integrado de Gestin Administrativa Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa Sistema Nacional de Defensa Civil Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres Sistema Nacional de Movilizacin Social Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa Sistema Nacional de Informacin para la Prevencin y Atencin de Desastres Sistema de Gestin de Insumos y Productos Presupuesto por Resultados Sistema Regional de Defensa Civil Seguro Integral de Salud Sistema de Focalizacin de Hogares Sistema Metropolitano de la Solidaridad Sistema Integrado de Transporte Pblico Seguro Materno Infantil Superintendencia del Mercado de Valores Sistema Nacional Integrado de Informacin Catastral Predial Sistema Nacional de Inversin Pblica Servicios No Personales Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo Sector Pblico Agrario Sector Pblico No Financiero Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias Sociedad de Responsabilidad Limitada Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancas Technical Assistance Program / Proyecto de Asistencia Tcnica Tuberculosis Tribunal Constitucional

XXXVI Per en el umbral de una nueva era

TCE Tcf TIC TUPA UE UF UGEL UIT UMC UNI UNICEF UNSGAB USAID VAC VIH/SIDA VUCE WDI WDR ZEE

Transferencia Condicionada en Efectivo Trillion cubic feet / Trillones de pies cbicos Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin Texto nico de Procedimientos Administrativos Unidad Ejecutora Unidad Formuladora Unidad de Gestin Educativa Local Unidad Impositiva Tributaria Unidad de Medicin de la Calidad Educativa Universidad Nacional de Ingeniera Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia United Nations Secretary General Advisory Board United States Agency for International Development / Agencia de los Estados Unidos de Amrica para el Desarrollo Internacional Valor Adquisitivo Constante Virus de Inmunodeficiencia Humana/ Sndrome de Inmuno Deficiencia Adquirido Ventanilla nica de Comercio Exterior World Development Indicators / Indicadores del Desarrollo Mundial World Development Report / Informe sobre el Desarrollo Mundial Zonificacin Ecolgica Econmica

Acrnimos y siglas XXXVII

Introduccin
Hace unos aos, el Banco Mundial decidi preparar notas de polticas para ser discutidas con los distintos grupos contendientes y, en su momento, con los ganadores de las elecciones presidenciales en Amrica Latina y el Caribe, as como con la sociedad en general. As ha ocurrido en Bolivia, Colombia, Ecuador, Mxico, Per y Repblica Dominicana, entre otros pases. Las notas han resultado de probada utilidad, a la vez que han enriquecido el dilogo sobre polticas entre distintos miembros de la sociedad en cada pas. Tambin han servido para el diagnstico general de los desafos y oportunidades de desarrollo en esos pases. En octubre del 2006 el Per vio la primera edicin de las notas bajo el ttulo Per. La oportunidad de un pas diferente. Prspero, equitativo y gobernable, las cuales fueron entregadas al equipo del presidente Alan Garca y sirvieron para ampliar y profundizar la discusin sobre polticas de desarrollo de los ltimos aos. Un lustro ms tarde, el Banco Mundial entrega un nuevo paquete de notas de polticas para el Per. Durante los ltimos cinco aos, el Per ha logrado grandes avances en su desarrollo, con tasas de crecimiento altas, baja inflacin, estabilidad macroeconmica, gran acumulacin de reservas internacionales, reduccin de la deuda externa, obtencin del grado de inversin, supervits fiscales, reduccin de la pobreza, avances importantes en indicadores sociales y de desarrollo, por mencionar algunos de los logros obtenidos. Esta etapa de auge econmico solo fue frenada temporalmente por la crisis econmica global que afect al Per al igual que a prcticamente todas las economas del mundo. Sin embargo, la recuperacin del Per ha sido sobresaliente y la economa creci en el 2010 a tasas tan altas como las obtenidas antes de la desaceleracin global. A pesar de estos logros, quedan muchos desafos por delante, sobre todo la necesidad de que los grandes avances sean compartidos de manera ms equitativa con todos los miembros de la sociedad. En otras palabras: que el desarrollo sea ms incluyente. El libro producido en el 2006 contena 36 notas breves de polticas en temas puntuales. Esta vez, las notas se presentan en dos volmenes: un primer volumen enfocado en identificar e integrar las grandes reas de reforma a futuro, y el presente segundo volumen, ms tradicional, con notas de poltica ms breves en torno a un gran nmero de temas concretos. Bajo el ttulo Per en el umbral de una nueva era: lecciones y desafos para consolidar el crecimiento econmico y un desarrollo ms incluyente, el primer volumen presenta en cuatro captulos ms extensos un anlisis

XXXVIII Per en el umbral de una nueva era

econmico sobre la evolucin del pas en los ltimos cincuenta aos e identifica los grandes desafos que el equipo del Banco Mundial visualiza para el Per en materia de desarrollo hacia el futuro, con miras a lograr un crecimiento alto, sostenido e incluyente. El volumen II est compuesto de 37 notas breves de poltica que abarcan mltiples temas, organizadas en los cuatro grandes rubros que formaron la columna vertebral de los captulos que integran el volumen I: Parte I Crecimiento y competitividad (captulos 1-8) Equidad e inclusin (captulos 9-14) Parte II Gobernabilidad, transparencia y rendicin de cuentas (captulos 15-20) Parte III Desarrollo humano (captulos 21-25) Parte IV Infraestructura (captulos 26-33) Recursos naturales (captulos 34-37) Esta introduccin no va a profundizar en el contenido de los cuatro captulos que forman el volumen I (para ello vase la sntesis del volumen I) o de las 37 notas que componen el volumen II, sino solo busca abrir el apetito del lector y que este se sumerja de lleno tanto en las pginas que desarrollan los grandes desafos como en aquellas que tratan los temas especficos. Como en el pasado reciente, pragmatismo y priorizacin van a ser herramientas fundamentales para la administracin del presidente Ollanta Humala que tom las riendas del Per a mediados del 2011. La gran diferencia hoy es que el Per est en el umbral de una nueva era, marchando a gran velocidad, alcanzando metas que parecan imposibles hace apenas unos cuantos aos, mostrando que s se puede. El Per tiene la oportunidad histrica de consolidar su crecimiento econmico y lograr que los frutos de este crecimiento beneficien a todos los peruanos. El futuro del pas se ve alentador si todos seguimos empujando hacia adelante.

Per en el umbral de una nueva era XXXIX

El Per todava debe enfrentar muchos desafos en su camino hacia un mayor desarrollo y bienestar de todos. Algunos desafos son de carcter interno, otros sern externos. Est en manos de todos los peruanos alcanzar las metas que se propongan y superar los desafos que se enfrenten. Como dice el clamor popular, y el Per lo ha demostrado recientemente, s se puede. CARLOS SILVA-JUREGUI Lder Sectorial PREM y Economista en Jefe del Banco Mundial para Bolivia, Chile, Ecuador, Per y Venezuela

XL Per en el umbral de una nueva era

Parte ParteIII

Crecimiento Gobernabilidad, y competitividad transparencia y Equidad rendicin e inclusin de cuentas

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reduccin de la pobreza 1

Crecimiento y competitividad
2 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reduccin de la pobreza

Javier Illescas y Carlos Silva-Juregui

Resumen
En las dos dcadas pasadas el Per ha hecho un gran esfuerzo para ordenar el manejo de su economa, introduciendo a inicios de los aos noventa una poltica macroeconmica consistente y consolidando una economa de mercado, ms abierta a la competencia internacional. Sin embargo, pese a que el crecimiento del producto bruto interno (PBI) per cpita en los ltimos aos ha sido relativamente alto, no basta persistir en estas polticas para reducir los niveles de pobreza y desigualdad de oportunidades econmicas y sociales existentes. La estabilidad macroeconmica es solo una condicin necesaria, aunque no suficiente, para el desarrollo del Per. En la medida en que sean llevadas a cabo reformas significativas en diversas reas, no solo se podrn acortar los plazos de convergencia del PBI per cpita del Per hacia los niveles de las economas ms desarrolladas, sino que la economa estar ms protegida frente a los efectos negativos de los choques externos. Con esto, el Per podr seguir avanzando y haciendo ms incluyente su desarrollo. A fin de ilustrar la importancia de estos argumentos, esta nota de poltica ensaya ejercicios que calculan a qu nivel de PBI per cpita se hubiera llegado si desde 1960 el Per hubiera tenido una tasa de crecimiento del PBI alta y sostenida, a la vez que calcula qu magnitud de PBI per cpita se alcanzara si desde ahora el PBI creciera en forma sostenida a las tasas observadas de los ltimos aos hasta el 2050. La conclusin bsica de tales ejercicios es que si las reformas aplicadas producen altas tasas de crecimiento del PBI per cpita en forma sostenida y por perodos largos de tiempo, entonces los resultados en materia de reduccin de pobreza, bienestar y desarrollo compartido pueden ser muy significativos. Mejorar la eficiencia del Estado, aumentar la infraestructura fsica y desarrollar el capital humano son elementos claves para avanzar en la agenda de reformas que el pas requiere.

I. Introduccin
Lima se encuentra a 10 247 kilmetros de Pars, una distancia que actualmente puede ser cubierta en unas cuantas horas de vuelo. Sin embargo, el Per est mucho ms lejos de Francia de lo que un mapa puede indicar. Si medimos la distancia entre el Per y Francia en trminos monetarios usando dlares estadounidenses del ao 2000, notaremos que
Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reduccin de la pobreza 3

entre el ingreso real promedio per cpita del Per de US$2921 en el 2008 y el francs de US$23 567, la distancia era de US$20 646. En otras palabras, en el 2008 un peruano promedio tena un ingreso equivalente al 12,4% del ingreso de un francs promedio. Esto es, el ingreso de un francs promedio es ocho veces el de un peruano promedio. Se trata de un diferencial enorme dadas las caractersticas de ambos pases. Por este resultado, Francia es clasificada como un pas desarrollado (o industrial) de alto ingreso, mientras que el Per es catalogado como un pas de ingreso medio alto y an en desarrollo. Aunque geogrficamente el Per no podr acercarse mucho a Francia, eventualmente s puede hacerlo en trminos del crecimiento de su ingreso per cpita y, por ende, de su nivel de desarrollo. El crecimiento econmico sostenido es vital para lograr el progreso y reducir la pobreza. Un crecimiento sostenido durante muchos aos tiene un impacto exponencial debido a los efectos multiplicativos de la capitalizacin de las tasas de dicho crecimiento. Para ilustrar esto y ver cmo impactan pequeas diferencias en la tasa de crecimiento en el largo plazo, tomemos el ejemplo de Estados Unidos.1 Entre 1870 y 1990 el ingreso per cpita de Estados Unidos se multiplic por un factor de ocho veces, pasando de US$2244 a US$18 258 (medido en dlares de 1985), hecho que posicion al pas entre los primeros lugares del mundo en trminos de ingreso per cpita. Tal crecimiento se alcanz gracias a que Estados Unidos pudo mantener durante 120 aos una tasa de crecimiento anual del PBI per cpita de alrededor de 1,75%. Esta tasa de crecimiento no parece ser muy alta, sin embargo, el nmero es engaoso. Si Estados Unidos hubiese crecido en el mismo lapso a una tasa menor en solo un punto porcentual, su ingreso per cpita en 1990 hubiese sido equivalente a US$5519, solo 2,5 veces el ingreso de 1870 y aproximadamente el 30% del ingreso obtenido en 1990. Este nivel de ingreso correspondera al que tena Mxico en 1990 (en trminos per cpita). En vez de ser uno de los pases ms ricos del mundo, Estados Unidos hubiese sido una economa emergente de mediano ingreso. El ejemplo muestra cmo pequeas diferencias en las tasas de crecimiento tienen enormes consecuencias cuando hablamos del largo plazo. Entre 1960 y 1980 el ingreso per cpita del Per creci lentamente, pero de 1981 a 2005 estuvo estancado. En 1981, un peruano promedio tena un ingreso per cpita de US$2358 (medido en dlares estadounidenses del 2000). Las crisis de la dcada de 1980 hicieron caer ese ingreso a los niveles obtenidos en la dcada de 1960. La recuperacin empez a llegar en los noventa, pero no fue sino hasta 2005 que se logr un ingreso per cpita de US$2350; es decir, se volvi a los niveles de principios de los aos ochenta. Es posible afirmar que el Per perdi veinticinco aos de avance en su desarrollo (medido en trminos de ingreso per cpita). Dnde estara el Per si no se hubiesen perdido esos veinticinco aos en los que el ingreso per cpita no creci? Qu nivel de ingreso hubiese alcanzado? Cul hubiese sido su nivel de desarrollo hoy? Qu posicin ocupara el Per en la escala mundial? Al respecto, esta nota de poltica tiene varios propsitos: (i) contrastar el crecimiento econmico observado en un horizonte de largo plazo con el que se hubiera dado de haber la economa crecido a una tasa uniforme ms alta a la ocurrida manteniendo todo lo dems constante, y los efectos de capitalizacin sobre el ingreso real promedio per cpita respecto al de otros pases; (ii) de manera prospectiva, hacer un ejercicio similar desde ahora (2008 por no usar un ao atpico como el 2009, vinculado a la crisis

Vase al respecto Barro y Sala-i-Martin 2003.

4 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

financiera internacional) hacia un horizonte futuro tambin de largo plazo, por ejemplo al 2050, para ver cul sera el ingreso real per cpita potencial del Per de crecer a tasas altas, para compararlo con los actuales niveles de ingreso real promedio per cpita de otros pases y tambin calcular cunto tiempo le tomara al Per converger de manera absoluta con pases como Francia u otros pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE); y (iii) establece opciones de poltica necesarias para mantener altas tasas de crecimiento y generar una ms rpida convergencia. La ltima seccin presenta algunas conclusiones.

II. Contexto
Como ya indicamos, pequeas diferencias en las tasas de crecimiento tienen enormes consecuencias en el largo plazo. Los pases crecen a distintas tasas y convergen o divergen dependiendo de sus tasas relativas de crecimiento econmico. En la literatura sobre crecimiento econmico hay dos acepciones del trmino convergencia. Uno es el de convergencia absoluta, asociada a la tendencia de los pases pobres a crecer ms deprisa que los ricos (efecto catch-up); y otro es el de la convergencia condicional, que es cuando una economa crece ms deprisa en la medida en que se encuentre ms lejos de su tasa natural de crecimiento de largo plazo (steady-state), manteniendo constante todo lo dems, es decir, niveles iniciales de capital humano, las medidas de poltica econmica, la propensin al ahorro y la tasa de fecundidad, entre otros. Hay una gran divergencia entre las tasas de crecimiento econmico de los distintos pases del mundo. Durante 1960-2000 la tasa promedio de crecimiento del PBI per cpita mundial fue de 1,9%, mientras en el mismo perodo el promedio del Per fue de 0,6%, es decir menos de un tercio del promedio mundial. En comparacin, Francia creci en ese perodo al 2,7%, es decir casi cinco veces ms rpido que el Per. China y Corea del Sur crecieron en dicho perodo a tasas superiores al 6%, es decir diez veces ms que el Per. Pocos pases crecen a tasas altas y menos an a tasas altas sostenidas por un largo tiempo. Solo trece pases en el mundo han logrado mantener tasas de crecimiento altas (mayores al 7%) por un plazo prolongado (veinticinco aos).2 Algunos otros no tienen mucha capacidad de crecer y la mayora se concentra alrededor de una media que no es muy elevada (vase el grfico 1 con el histograma de tasas de crecimiento). En el largo plazo, estos comportamientos crean pases ricos y pobres. Aunque las fluctuaciones de corto plazo, como la crisis mundial de 2008-09, preocupan a una gran parte de los economistas, acadmicos, prensa y polticos, son las diferencias de largo plazo acumuladas las que tienen mayor impacto en los niveles de vida de la poblacin. Estas ideas pueden ser vinculadas a la observacin de las recientes tasas de crecimiento del PBI per cpita del Per. En promedio, el PBI per cpita ha crecido a una tasa de 5,6% entre 2005 y 2009, frente a 3,8% en la dcada de los noventa, y decay 2,0% en la de 1980. En particular, la tasa de crecimiento de los ltimos aos reflejara que, partiendo el Per de un ingreso real promedio per cpita relativamente bajo, las reformas

Vase el Informe de la Comisin para el Crecimiento y el Desarrollo y el captulo 1 del volumen I de las Notas de Poltica: Per en el umbral de una nueva era.

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reduccin de la pobreza 5

Grfico 1

Crecimiento del PBI per cpita 1960-2000

4%

3%

6 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

frecuencia

2%

1%

0% -10 -2,5 -1 0,5

-8,5

-7

-5,5

-4

2 3,5 5 6,5 Tasas de crecimiento

9,5

11

12,5

14

15,5

17

Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial. Nota: Parte sombreada representa la dispersin con respecto a la tasa promedio de crecimiento.

econmicas realizadas en los ltimos veinte aos han gestado un horizonte de crecimiento potencial de largo plazo ms alto al que se tena en los ochenta, cuando la vulnerabilidad macroeconmica le impeda crecer. Aunque las perspectivas de crecimiento de la economa peruana son hoy muy favorables, lo hecho hasta ahora en poltica econmica o reformas no es suficiente para sostener tasas de crecimiento tales que permitan reducir ms rpidamente la pobreza y mejorar en general los niveles de vida de la poblacin, sobre todo tratndose de una sociedad de oportunidades econmicas y sociales muy desiguales, propensa a conflictos y en un territorio con una integracin fsica insuficiente. En general, la teora neoclsica y la nueva teora de crecimiento econmico endgeno incluyen como determinantes de la tasa de crecimiento de largo plazo las polticas gubernamentales con relacin al manejo macroeconmico; la seguridad ciudadana y jurdica; el acervo de infraestructura y de capital humano; la provisin de proteccin de los derechos de propiedad, clima de negocios, la profundidad de los mercados financieros y la integracin a la economa mundial, entre otros. Asimismo, estas polticas interactan con las decisiones del sector privado (por ejemplo, tasas de ahorro, oferta de mano de obra o tasa de fertilidad) y con elementos exgenos, como son las fluctuaciones de los trminos de intercambio, de impacto importante para una economa pequea y abierta como la peruana. En el caso del Per, las reformas econmicas llevadas adelante en las ltimas dos dcadas en mbitos como los mencionados, unidas a la eliminacin del terrorismo, a reglas de juego ms estables, a los favorables trminos de intercambio y al crecimiento econmico mundial, han contribuido al registro de tasas relativamente altas y continuas de crecimiento en los ltimos aos,3 lo que ha permitido generar empleo, reducir los niveles de pobreza y mejorar el bienestar de la poblacin en general. Incluso, la consolidacin de las reformas ha dado un nuevo molde al comportamiento y expectativas del sector privado, lo que se aprecia hoy en una inversin privada que, con excepcin del 2009, ha tendido a robustecerse desde el 2002 (vase el grfico 2). Sin embargo, la historia del Per no ha sido siempre as. Para todo fin prctico, el lapso de los aos sesenta a los noventa fue de un cuarto de siglo perdido. No fue sino hasta el 2005 que se recuper el nivel de ingreso real per cpita obtenido en 1981 (vase el grfico 3).4 Los ciclos de crisis de esos aos estancaron al Per y lo dejaron atrs, mientras otros pases en desarrollo tomaban el camino que el Per pudo y debi elegir. Al respecto, Loayza (2008) seala que El deterioro del crecimiento econmico sufrido en los aos setenta y exacerbado en los ochenta est explicado por un empeoramiento notable de la productividad, que obviamente no se relaciona con la involucin tecnolgica sino ms bien con el mal uso y desperdicio de los recursos productivos (p. 14).5

3 4

Excepto el 2009 en que la tasa de crecimiento real de la economa fue solo de 0,9% debido a la crisis global, hecho que implic una tasa per cpita negativa para ese ao. Se puede tambin sostener que hacia principios de los noventa el ingreso per cpita del Per haba cado a niveles inferiores al obtenido en 1960. Ms especficamente, en 1960 el ingreso per cpita de un peruano era de US$1 647 (valores constantes del 2000). Para 1992, es decir 32 aos ms tarde, ese ingreso haba cado a US$1 622 (valores constantes del 2000). Esos aos se perdieron para siempre. Loayza (2008) resume las polticas inconsistentes aplicadas entre 1960 y 1990, describe estadsticamente el rezago del crecimiento peruano respecto de otros pases y mide las principales fuentes del crecimiento de 1990 en adelante.

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reduccin de la pobreza 7

Grfico 2

Inversin privada 1980-2010

(Porcentaje del PBI)
24
22,5

22
Porcentaje del PBI

22,1 21,5 21,5

20 18

19,9

19,4 18,2 16,4

19,4

19,0 18,2 16,9 16,3 15,5 14,8 15,0 16,4 15,1 15,5 17,7

16
14,7 14,6 14,0 12,9 12,3

14 12 10 1980 1983

14,1

13,7 12,9 12,9 13,1 12,4

1986

1989

1992

1995

1998

2001

2004

2007

2010*

* Estimado Fuente: Reporte de inflacin del Banco Central de Reserva del Per (BCRP), diciembre 2010. Elaboracin propia.

Grfico 3

PBI real per cpita 1960-2010*

(Dlares estadounidenses del 2000)

3500 2010 = US$3137 3000 2500 2000 1500 1000 1960 1970 1980 1990 2000 1981 = US$2358 2005 = US$2350

* Estimado Fuente: Reporte de inflacin del BCRP, diciembre 2010, e INEI. Elaboracin propia.

Estos fueron aos vinculados a polticas macroeconmicas inconsistentes, el incumplimiento de contratos (como el incumplimiento del pago de la deuda externa), una reducida exposicin de la economa a la competencia internacional y distorsiones en muchos mercados, expresadas en la gran intervencin del Estado en la economa, los controles de
8 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

precios, el tipo de cambio, las tasas de inters, as como los precios de servicios pblicos, alimentos y combustibles, principalmente. Este cuarto de siglo perdido implic la cada en el nivel de ingreso per cpita de la poblacin a lo largo de los ochenta, y una recuperacin en la primera mitad de los noventa pero se estanca en su segunda mitad. La cada en los ochenta baj el ingreso per cpita hasta los niveles de los aos sesenta, es decir un retroceso de tres dcadas. Hacia mediados de los noventa empieza la recuperacin, y como muestra el grfico 3, una recuperacin muy acelerada y constante a partir de la dcada del 2000. Durante los veinticinco aos desperdiciados desde inicios de los sesenta a mediados de los noventa, el Per perdi la batalla con otros pases de Latinoamrica y con el mundo en lo que respecta al crecimiento del ingreso per cpita, y por ende, de su desarrollo econmico y social. El grfico 4 muestra la relacin del ndice del PBI per cpita del Per, y de los promedios regionales, con respecto al ndice del PBI per cpita de Estados Unidos. Como se aprecia en el grfico, no solo la senda de los ndices de todos los grupos regionales es inferior a la de Estados Unidos, sino que la del Per est por debajo de todas las otras en todos los aos y estancada con relacin a las sendas ascendentes de Estados Unidos, de los pases de la OCDE y de la de los europeos de la zona del euro. Incluso es inferior a la senda del per cpita del promedio de los pases de Latinoamrica y el Caribe.

Grfico 4

ndice del PBI per cpita 1980-2009

180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1980 1984 1988

(Base PBI per cpita de Estados Unidos 1985=100)

1992

1996

2000

2004

2008

Euro Area Amrica Latina y el Caribe (solo en desarrollo) Miembros de la OECD Estados Unidos

Unin Europea Amrica del Norte Mundo Per

Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.

Esto hizo que por muchos aos el Per, en vez de converger en trminos de ingreso per cpita, divergiera con respecto a pases ms avanzados, y pusiera en riesgo su desarrollo (vase el grfico 5).
Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reduccin de la pobreza 9

Grfico 5

Crecimiento del PBI per cpita real en el Per menos crecimiento promedio en la OCDE (1960-2009)
Puntos porcentuales. Valores positivos indican convergencia
15 Convergencia 10 5 0 -5 -10 -15 -20 1960 1970 1980 1990 2000

Divergencia

Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.

El Per ha sido uno de los pases latinoamericanos que ms ha crecido en el ltimo decenio, pero no ha alcanzado el ritmo habitual de regiones lderes como Asia Oriental o Meridional o Europa Central. Desde el 2000 el producto per cpita en el Per ha crecido ms rpidamente que la mayora de pases latinoamericanos, promediando un 3,8% (y un 5,6% de 2005 a 2009). Como se muestra en el cuadro 1, en la dcada pasada solo Panam super al Per en crecimiento dentro de la regin latinoamericana. En la ltima dcada, la economa peruana se sita en el puesto nmero 55 de 200 pases en el ranking de crecimiento econmico per cpita mundial. Este desempeo contrasta con el de dcadas anteriores, por ejemplo el de la dcada de los ochenta, en la que el Per se situ en el puesto nmero 144 de 167 pases. La mejora del desempeo en materia de crecimiento ya se empez a dar en los noventa, cuando por primera vez desde que existen datos comparables el Per creci por encima de la tasa de crecimiento de la economa mundial. Si bien la mejora en el desempeo ha sido sustancial, tambin hay que notar que el crecimiento per cpita del Per an est lejos del observado en algunas de las economas emergentes ms dinmicas como China o India, que, dado su tamao, empujan el crecimiento promedio en regiones como Asia Oriental y el Pacfico (8,9%), o de Asia Meridional (6,1%), ambas por encima del registrado en el Per en los ltimos aos.

III. Desafos
El Per sera hoy un pas muy diferente si no se hubiese perdido ese cuarto de siglo en el cual el ingreso per cpita no creci. Como sabemos, el Per creci solo al 0,6%
10 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Cuadro 1

Crecimiento del PBI per cpita en perspectiva comparada

1960-69 1970-79 1980-89 1990-99 2000-09 2005-09

Per Ranking (en el mundo) Ranking (en Amrica Latina y el Caribe) Mundo Amrica Latina y el Caribe Asia Oriental y el Pacfico Europa y Asia Central Oriente Medio y Norte de frica Asia Meridional frica Subsahariana Argentina Repblica Dominicana Panam Uruguay Otros pases Brasil Chile China India

2,3 64 (de 114 pases) 12 (de 25 pases) 3,4 2,5 1,6 n.a. 4,4 3,7 2,1 2,6 1,5 5,0 0,2 3,0 2,0 0,9 4,2

1,1 100 (de 132 pases) 22 (de 29 pases) 2,1 3,2 5,0 n.a. 3,5 0,6 1,3 1,3 5,4 2,0 2,3 5,9 0,9 5,3 0,6

-2,0 144 (de 167 pases) 24 (de 31 pases) 1,3 -0,3 6,0 n.a. -0,7 3,2 -0,7 -2,1 1,5 -1,3 0,1 0,8 2,7 8,2 3,4

1,4 98 (de 195 pases) 20 (de 33 pases) 1,2 1,3 6,8 -2,6 2,0 3,3 -0,7 3,2 3,1 3,5 2,6 0,1 4,7 8,8 3,7

3,8 55 (de 200 pases) 2 (de 33 pases) 2,0 2,2 8,0 4,9 2,4 5,0 2,0 2,6 3,6 4,0 2,6 2,1 2,6 9,6 5,5

5,6 24 (de 194 pases) 5 (de 30 pases) 1,1 2,6 8,9 3,8 3,0 6,1 2,5 5,8 5,9 6,4 5,7 2,6 2,3 10,8 6,8

Otro pases de Amrica Latina y el Caribe con crecimiento superior al Per en 2005-2009

Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.

anual entre 1960-2000, pero su crecimiento fue tan fuerte en la ltima dcada que, si se considera el perodo 1960-2009, dobl dicha tasa al 1,2%. Si el Per hubiese crecido durante los ltimos cincuenta aos a una tasa ms alta, cual sera hoy su nivel de ingreso per cpita? El cuadro 2 nos muestra las bondades de la capitalizacin de las tasas de crecimiento altas sostenidas por un largo tiempo, y lo que hubiese sido el ingreso per cpita del Per a distintas tasas de crecimiento. Se contrastan tanto la tasa realizada como la observada en los ltimos aos, indicndose adems cunto mayor sera el ingreso per cpita de los peruanos (en porcentaje), qu nivel dentro del ranking mundial hubiese alcanzado el Per y se comparan los resultados con los ingresos per cpita de otros pases del mundo.6 Como puede apreciarse, el impacto de la capitalizacin de las tasas de crecimiento econmico en un perodo largo es muy significativo. Incluso a tasas un poco ms altas de las logradas, por ejemplo al 2%, el Per hubiese alcanzado un nivel de ingreso per cpita parecido al de Brasil. A tasas similares a las de la ltima dcada, es decir al 3,8%, el Per hubiese tenido un ingreso per cpita de US$10 630 (dlares del 2000), casi 250% superior al actual, y avanzado cuarenta escalones en el ranking mundial. Finalmente, una tasa de crecimiento econmico equivalente a la lograda entre 2005-09, es decir de 5,6%,

Usamos una tasa mxima del 7% pues el Per ha logrado crecer a una tasa mayor en tres de los ltimos cuatro aos. Solo en el 2009 no lo consigui debido a la crisis global.

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reduccin de la pobreza 11

Cuadro 2

Efecto de la capitalizacin sobre el PBI per cpita 1960-2010

Tasa de crecimiento del PBI per cpita PBI per cpita en 2010 (millones US$ del 2000) Porcentaje mayor al ingreso realizado en 2010 Ranking mundial al 2009 Alrededor del PBI per cpita (2009) de este pas

1,2 3 2

3,8* 5 4

10 630 18 886 30 336 25 111 11 704

7220

4433

3137

130 273 700 502 239

41

39 28 17 2 9 23 29

58

69

Repblica Checa Portugal Canad Italia Lituania

Brasil

Per

5,6** 7 6

48 513

1446

867

Dinamarca Noruega

* Crecimiento promedio del Per en el perodo 2000-09. ** Crecimiento promedio del Per en el perodo 2005-09. Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial. Elaboracin propia.

mantenida por los ltimos cincuenta aos, hubiese colocado al Per en el lugar 17 del ranking mundial, con un ingreso per cpita de aproximadamente US$25 111 (dlares del 2000) y alrededor del nivel de Canad. Este ejercicio, aunque solo ilustrativo, pretende mostrar las bondades de un crecimiento alto sostenido y sus efectos de largo plazo. Con estos niveles de ingreso, la pobreza y desigualdad del Per podran ser mucho ms bajas y su nivel de educacin y desarrollo de infraestructura mucho mejores. Por cierto, Francia estaba en el lugar 21 del mundo con un ingreso per cpita de US$22 280 (dlares del 2000) y el Per hubiese convergido a su nivel de ingreso creciendo a una tasa inferior a la de los ltimos cinco aos. Ntese, por ejemplo, que si hacemos este ejercicio sobre un perodo ms corto, como el lapso 1982-2010, es decir desde el ao en que el ingreso per cpita del Per empez a caer significativamente (vase el grfico 3), el Per tendra un ingreso per cpita cercano a Brasil (creciendo al 2%), prximo a Costa Rica o Venezuela (creciendo al 3%) o superior al de Chile o Mxico (creciendo al 3,8%). La leccin fundamental que dejan estos ejercicios es que, independientemente de que la tasa de crecimiento efectiva pueda verse afectada por factores externos p. ej. fluctuaciones de los trminos de intercambio en los mercados de materias primas o de flujo de capitales, la evidencia emprica muestra que, a partir de la introduccin en 1990 de una poltica macroeconmica consistente y disciplinada y con una economa ms abierta y mercados ms libres, se dieron las condiciones para crecer a tasas relativamente altas y sostenidas, lo que ha venido asociado a aumentos de la productividad y reduccin de la pobreza. Y los resultados, aunque importantes, pudieron ser mejores. Sin embargo, el espacio para seguir haciendo reformas que contribuyan a reforzar los efectos de convergencia absoluta (crecer a tasas mayores que pases ms ricos) y de convergencia condicionada (crecer a tasas altas con relacin a la tasa de largo plazo) es vasto, particularmente en lo que se refiere a reformas de tipo microeconmico. Mirando hacia el futuro, el Per necesita mantener las tasas de crecimiento de los ltimos aos por un perodo largo para poder cerrar la brecha de ingreso con pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC) y otras naciones ms desarrolladas. No obstante, aun12 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

que como meta ello constituye un gran desafo, el reto operativo es llevar a cabo las reformas necesarias en un contexto de problemas crticos de consenso y coordinacin dentro del Estado peruano. Por tratarse de una economa pequea y abierta, vulnerable a eventuales choques externos que afectan negativamente su crecimiento, se requiere no solo mantener una poltica macroeconmica consistente, profundizar la integracin comercial al mundo y promover la competencia en su mercado, sino tambin aplicar polticas complementarias que capitalicen la economa en infraestructura, capital humano y financiero, competencia e institucionalidad, campos en los cuales se presentan los mayores problemas de consenso y coordinacin (la seccin IV de esta nota se ocupa de estos temas). Por ahora, el foco est en cmo se vera el PBI per cpita del Per en un horizonte de largo plazo a futuro, como el 2050, si se mantuvieran tasas tan altas como las experimentadas en los ltimos aos. Considerando como punto de partida el 2009,7 a cul posicin podra llegar el Per si pudiera mantener una tasa alta de crecimiento hasta el 2050? Cul sera su PBI per cpita? A nivel de qu pases de ALC u otras regiones estara? Estas preguntas son interesantes porque aunque el pasado no se puede cambiar, y el Per tiene un ingreso per cpita de US$3137 (dlares del 2000) en 2010 en vez de los nmeros calculados en el cuadro 2, el futuro no est escrito sino en las manos de todos los peruanos. Estos ltimos aos demostraron que s se puede crecer a tasas altas por algn tiempo sostenido y lograr buenos resultados. El Per est en el umbral de una nueva era y tiene la capacidad de escribir un futuro mejor en el cual el pas crezca a tasas altas y sostenidas y todos los peruanos se beneficien. Cul sera el impacto de crecer a tasas altas y sostenidas por los prximos cuarenta aos? Sin duda, un pas diferente, ms rico, ms desarrollado, ms equitativo, y ms incluyente. Por qu decimos esto ltimo? Porque a pesar de no haberse logrado cerrar por completo las brechas en los ltimos aos, se ha avanzado considerablemente en la lucha contra la pobreza y algo, aunque sea poco, en la lucha contra la desigualdad. Los aos de auge de la segunda mitad de la dcada pasada mostraron que s es posible avanzar, aunque se necesita hacer ms para mejorar los resultados en materia de indicadores sociales y que las bondades del crecimiento alto lleguen a todos los peruanos.8 El grfico 6 muestra solo algunas rutas de crecimiento para el Per y las compara con Brasil y Chile para ilustrar dinmicamente posibles rutas de crecimiento basadas en las tasas logradas por los distintos pases en los ltimos aos. Ntese la diferencia que hace para el Per crecer a una tasa del 3,8% contra una del 5,6%. Lo que todos estos ejercicios quieren poner de relieve es que alcanzar los niveles de ingreso per cpita alto, como en los pases desarrollados, referente sobre el cual comparar los niveles de bienestar en general, requerira de tasas relativamente elevadas y un lapso prolongado. De ah la importancia de no solo mantener las polticas pblicas que ya han contribuido al crecimiento econmico, sino de introducir otras que permitan sostenerlo a ritmo alto. De lo contrario, lo ganado en la reduccin de la pobreza y otros indicadores de

7 8

No se tom el ao 2010 como punto de partida por falta de informacin sobre el PBI per cpita de otros pases con los cuales hacer comparaciones. Para mayor informacin, vase en este mismo volumen las notas de poltica Una dcada de reduccin de pobreza y de ampliacin de oportunidades, y Avanzando hacia la educacin que queremos para todos los nios y nias del Per, as como la nota de poltica del Volumen I, Desarrollo de habilidades humanas para un Per ms prspero y ms equitativo.

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reduccin de la pobreza 13

Grfico 6

Escenarios de crecimiento del PBI per cpita 2010-2050

(Dlares del 2000)
30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050

Per 3,8

Brasil 2,1

Chile 2,6

Per 5,6

Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial. Elaboracin propia.

desarrollo no solo podra revertirse sino que se correra el riesgo de retornar a los tiempos que generaron el cuarto de siglo perdido.

IV. Opciones de poltica

Como ha sido sealado, el crecimiento econmico est asociado a un variado conjunto de condiciones y polticas. Aun cuando en lo fundamental la poltica macroeconmica ha mantenido consistencia en los ltimos veinte aos, el grado de apertura de la economa ha ido en aumento y prima la competencia en los mercados, la agenda pendiente en los otros temas es an amplia. Al respecto, sin pretender ni poder ser exhaustiva, esta nota propone algunas lneas de polticas pblicas que aportaran mucho al mantenimiento de tasas de crecimiento elevadas y, a la vez, a la proteccin contra el riesgo de la parte negativa de las fluctuaciones de los trminos de intercambio. Sobre esto ltimo, es importante destacar que diversificar su oferta, aun dentro de parmetros posiblemente estticos de su ventaja comparativa, como pueden ser la produccin a gran escala y diversa de productos derivados de materias primas o de servicios como los de turismo cultural, le sirve al pas como instrumento para aliviar los choques externos negativos sobre su economa. Sin embargo, plasmar esta visin dentro del Estado requiere de un consenso lo suficientemente claro para que esta quede institucionalizada. Entre las polticas pblicas que podran considerarse ms relevantes para ayudar al Per a mantener altas tasas de crecimiento por un perodo largo de tiempo, estn las siguientes:9
9

Vase en este volumen las notas de poltica especficas que profundizan en estos temas, as como en

14 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Reforma del Estado con el objetivo de hacerlo ms eficiente. Es ms fcil decir esto que hacerlo, pues los fracasos institucionales en lograr consensos y coordinacin dentro del Estado para generar prospectiva y priorizacin de objetivos, as como establecer vehculos adecuados en materia de polticas, procedimientos y comportamientos para el logro de objetivos, siguen constituyendo un problema. Esta reforma pasa por mbitos tan diversos y complejos como la modificacin del servicio civil (reglas de meritocracia y remuneraciones), el ajuste del tamao y rol del Estado, una interaccin ms institucional entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales, entre otros. Mayor y mejor oferta de infraestructura y fortalecimiento del marco institucional de inversin pblica y privada. Como la expansin de la infraestructura fsica en cantidad y calidad suficiente (p. ej. redes de transporte en todos sus modos, de energa, telecomunicaciones, agua y desage) es un aspecto crtico para el crecimiento econmico, resulta importante que las bases institucionales de su provisin pblica y privada sean las adecuadas. En cuanto a la inversin pblica, a fin de garantizar la eficiencia y oportunidad de las obras pblicas, se requiere un refuerzo institucional significativo en capacidades, remuneraciones y articulacin de las unidades relevantes que intervienen en el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). Sin tal refuerzo, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y las Oficinas de Programacin de Inversiones (OPI), Unidades Formuladoras (UF) y Unidades Ejecutoras (UE) de los ministerios de lneas, gobiernos regionales y gobiernos locales componentes del SNIP difcilmente podrn realizar un trabajo prospectivo que priorice proyectos bajo una ptica adecuada y una estrategia eficiente de desarrollo regional. Adems, la inversin pblica en infraestructura no debe poner en riesgo la salud fiscal del pas. En el mbito privado, el esfuerzo debe centrarse ms en mejorar las bases metodolgicas, normativas e institucionales del sistema de concesiones de proyectos pblicos o bajo iniciativas privadas (p. ej. metodologa del comparador pblicoprivado, estandarizacin o transparencia de procesos y contratos), de manera de limitar los comportamientos oportunistas o corruptos que acarrean el desperdicio de recursos escasos. Una tarea adicional en este campo es el fortalecimiento de la capacidad supervisora y la autonoma institucional de las reguladoras. Mejoramiento del capital humano mediante el fortalecimiento de los niveles de educacin pblica. Aunque se trata de un tema complejo que es preciso abordar desde diversos ngulos, ms institucionales que remunerativos, las externalidades positivas de este esfuerzo son inmensas. El nivel de educacin escolar en el Per es muy bajo (el pas qued penltimo en la ltima evaluacin PISA), hecho que genera un cuello de botella importante para poder participar de una oferta laboral diversa, de mayor valor agregado y relativamente ms sofisticada, que genere bienes y servicios para el mercado interno o de exportacin. El alto crecimiento del ao 2010 ya enfrenta importantes limitaciones de mano de obra calificada en las reas de mayor crecimiento como construccin, manufactura y servicios.

algunos otros de importancia para el Per.

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reduccin de la pobreza 15

Profundizacin de la apertura comercial. La contribucin esperada de la apertura comercial sobre el crecimiento econmico no es la aceleracin de la tasa de crecimiento sino la elevacin a manera de salto de la senda de este. Los mayores avances en materia de liberalizacin de bienes y servicios tuvieron lugar a inicios de los aos noventa y las reducciones arancelarias recientes sitan las tasas de importacin de bienes en 13%, 6% y 0%, concentrando esta ltima el 74% de la importacin, dentro de los cuales est el 100% de los bienes de capital. Sin embargo, hay que continuar reduciendo aranceles unilateralmente y tender hacia una mayor uniformidad, de manera de seguir elevando la senda de crecimiento, promover una mayor competencia, una asignacin ms eficiente de recursos y mayor bienestar a la poblacin. Se requiere tambin reformar el esquema de restitucin de derechos arancelarios (drawback) para que cumpla su funcin en forma eficiente, con equidad y a menor costo. Fortalecimiento de la seguridad ciudadana y la seguridad jurdica. La atraccin de inversin privada y el respeto al Estado de derecho son objetivos de Estado importantes con relacin al impulso del crecimiento econmico. Consecuentemente, el fortalecimiento de la seguridad jurdica y ciudadana requiere un tratamiento prioritario, sea dentro de una reforma del Estado amplia o focalizada. Promocin de una mayor flexibilidad laboral. Una manera de estimular la produccin y el empleo es contar con un mercado laboral flexible. Aunque el balance de la relacin entre dicha flexibilidad y la proteccin laboral es a menudo delicado, es reconocido que en el Per los costos laborales no salariales son relativamente altos: costos por tiempo de vacaciones, asignaciones, gratificaciones, pagos por compensacin por tiempo de servicios y costos de despido. En particular, el sobrecosto no salarial actual para la microempresa es de 13,2% sobre la remuneracin mnima vital, de 41% para la pequea y de 72% para la mediana y gran empresa. Frente a tal dispersin de sobrecostos, la tarea es hallar consensos que permitan una mayor flexibilidad, a la vez que protejan los beneficios laborales que los trabajadores demandan (p. ej. seguridad social en salud y pensiones). Profundizacin de los mercados financieros. Se estima que el mercado de capitales peruano es pequeo y poco lquido. Como seala la nota de poltica sobre la situacin actual del mercado de capitales peruano, las cuestiones internas ms relevantes vinculadas a su relativamente reducido tamao son: (i) los aspectos organizacionales de las empresas peruanas, (ii) el alto costo relativo de las emisiones, (iii) una curva de referencia incompleta, (iv) la reducida participacin de los instrumentos hipotecarios, y (v) la escasa competencia en el sistema privado de fondos de pensiones. Al respecto, las principales opciones de poltica seran introducir claridad y simplicidad en los procedimientos para incorporar un activo al mercado; hacer ms claras y predecibles las regulaciones e intensa la supervisin; introducir una mayor competencia en el mercado de pensiones y flexibilizar los requisitos para la inversin de activos. Institucionalizacin de polticas coordinadas para afrontar el cambio climtico. El tratamiento de este tema es an muy incipiente en el Per a nivel del Estado y la sociedad, al igual que la base institucional estatal en la cual se mueve (el Ministerio del Ambiente es nuevo y pequeo y el Ministerio de Economa y Finanzas no lo ve como apremiante). De ah la relevancia de dar forma a un marco institucional que lo

16 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

trate adecuadamente. Considerando que el Per es uno de los pases en primera lnea que podra sufrir las consecuencias del cambio climtico (p. ej. por los deshielos y escasez futura de agua en las cuencas de la sierra y la costa), no hacerlo impondra altos costos para un crecimiento sostenible futuro.

V. Conclusiones
El Per ha hecho un gran esfuerzo en las ltimas dos dcadas para ordenar el manejo de su economa, introduciendo a inicios de los noventa una poltica macroeconmica prudente y consistente, y consolidando una economa de mercado ms abierta a la competencia internacional. Sin embargo, pese a que el crecimiento del PBI per cpita en los ltimos aos ha sido relativamente elevado, no basta con persistir en estas polticas o profundizarlas para seguir reduciendo los niveles de pobreza y desigualdad de oportunidades econmicas y sociales existentes. El alto crecimiento econmico, como el experimentado en los aos recientes, es la mejor herramienta para disminuir significativamente la pobreza e impulsar el desarrollo. Mantener las polticas de estabilidad macroeconmica es condicin necesaria mas no suficiente para seguir creciendo a tasas altas en forma sostenida. Ahora se necesita avanzar la agenda de reformas microeconmicas que impulsarn al Per hacia adelante y que permitirn un desarrollo ms incluyente. En vista de la propensin a conflictos sociales asociados a necesidades insatisfechas, en particular en determinadas regiones del pas, se consideran fundamentales este ltimo tipo de reformas. En la medida en que sean llevadas a cabo reformas significativas en reas tales como las instituciones del Estado para hacerlo ms eficiente y que gane credibilidad ante el electorado; la provisin de infraestructura fsica a los niveles que el pas requiere y demanda, y el mejoramiento del capital humano para impulsar la productividad, el pas podr encontrar la senda del crecimiento alto sostenible. Otras reas de reforma como una mayor profundizacin financiera, una mayor seguridad ciudadana y jurdica, y una mayor flexibilidad laboral, son tambin importantes para asuntos que el pas necesita atender. La agenda de reforma del Estado y el incremento del capital fsico y humano del pas no solo permitirn acortar los plazos de convergencia del PBI per cpita del Per hacia los niveles de las economas ms desarrolladas, sino que la economa estar ms protegida frente a los efectos negativos de los choques externos y podr gozar de las condiciones necesarias para permitir el desarrollo ms rpido, ms amplio y ms compartido que todos los peruanos quieren. El Per perdi un cuarto de siglo en el cual su desarrollo no avanz a las tasas deseadas y como hubiese podido y hubiese debido ser. Esto no debe repetirse. Los logros de los ltimos aos son muy importantes, pero tambin lo son los desafos an existentes en materia de desarrollo. El Per est en el umbral de una nueva era y las bases estn sentadas para crecer y lograr un progreso compartido. Est en manos de todos los peruanos seguir la senda que lleve al Per hacia el futuro que todos queremos.

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reduccin de la pobreza 17

VI. Bibliografa
Acemoglu, Daron, Simon Johnson y James Robinson (2004). Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth. Cambridge, MA: MIT. Barro, Robert J. (1997). Determinants of Economic Growth, a cross country empirical study. Cambridge, MA: MIT Press. Barro, Robert J. y Xavier Sala-i-Martin (2003). Economic Growth.: Cambridge, Mass: MIT Press. Bowles, Samuel (2004). Microeconomics, Behavior, Institutions and Evolution. Princeton, NJ: Princeton University Press. Comisin para el Crecimiento y el Desarrollo (2008). Informe de Crecimiento, Estrategias para el Crecimiento Sostenido y el Desarrollo incluyente. En: www.growthcommission.org Harberger, Arnold (2005). On the Process of Growth and Economic Policy in Developing Countries. PPC Issue paper n. 13. USAID. Loayza, Norman (2008). El crecimiento econmico en el Per. Economa, vol. XXXI, n. 61. Lima: Pontifica Universidad Catlica del Per. Ledesma, Alan (2010) Crecimiento potencial y productividades de factores. Moneda, n. 145. Lima: Banco Central de Reserva del Per.

18 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconmica

Guillermo Ferreyros y Eduardo Moreno

Resumen
Esta nota de poltica econmica revisa la experiencia peruana con respecto a la implementacin de reglas fiscales a nivel nacional y subnacional. En el mbito nacional la regla fiscal ha contribuido a la consolidacin de las finanzas pblicas, pero no ha evitado el manejo procclico de la poltica fiscal. A nivel subnacional, las reglas no han sido efectivas debido al alto incumplimiento y limitaciones en la informacin necesaria para el seguimiento oportuno del desempeo financiero de los gobiernos subnacionales. Ante este diagnstico, se propone modificar la norma y establecer reglas contracclicas que estabilicen el crecimiento del gasto pblico nacional, as como el establecimiento de sanciones efectivas por el incumplimiento de la normativa en el nivel subnacional.

I. Introduccin
En diciembre de 1999 se promulg la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, Ley 27245, posteriormente denominada Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF), norma que estableci por primera vez en la historia fiscal del Per el principio de que las finanzas pblicas deben administrarse en forma disciplinada, conteniendo la acumulacin de deuda pblica mediante lmites numricos para el dficit fiscal (1% del producto bruto interno PBI) y para el crecimiento del gasto pblico. La norma tambin dispuso que el manejo fiscal sea de pleno conocimiento de los ciudadanos, es decir transparente, y que posea una perspectiva de mediano plazo. Para ello cre el Marco Macroeconmico Multianual (MMM), documento en el que el gobierno anuncia su poltica fiscal y sus previsiones macroeconmicas para los siguientes tres aos, proyecciones que se utilizan en la elaboracin del Presupuesto Anual de la Repblica. Adems, se cre el Fondo de Estabilizacin Fiscal como un mecanismo de autoseguro en el que se acumulan recursos para perodos de emergencia, cuando el acceso del Estado al mercado de capitales suele ser limitado, con el fin de evitar ajustes fiscales contractivos en el evento de una recesin. Finalmente, para promover la coordinacin entre el manejo fiscal y el monetario y aumentar la credibilidad de los anuncios de poltica gubernamental, la norma estableci
Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconmica 19

que la aprobacin del MMM requiere de la opinin tcnica previa del Banco Central de Reserva del Per (BCRP), la que debe incluir un anlisis de la consistencia de la poltica fiscal propuesta en el MMM con las previsiones del BCRP respecto de la balanza de pagos y con su poltica monetaria. Asimismo, el BCRP evala el cumplimiento ex post de las reglas fiscales. De esta forma, la Ley buscaba favorecer la consolidacin fiscal, hacer previsible el comportamiento econmico del gobierno y mejorar la coordinacin de las polticas econmicas, medidas que mitigaran la incertidumbre macroeconmica y promoveran un mejor clima para la planificacin de la inversin privada y el crecimiento. Posteriormente, en el ao 2003, ante el inicio del proceso de descentralizacin, se introdujeron lmites numricos para el crecimiento del gasto y dficit primario de los gobiernos regionales y locales, normas que junto a lo dispuesto en la Ley de Descentralizacin Fiscal constituyen las reglas fiscales aplicables a los gobiernos subnacionales. El recuadro 1 detalla el contenido actual de la LRTF.
Recuadro 1

Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF)

Reglas macrofiscales El dficit del Sector Pblico No Financiero (SPNF) no ser mayor a 1% del PBI. El crecimiento real del gasto de consumo (remuneraciones, bienes y servicios y pensiones) del gobierno nacional no superar el 4%, medido con la meta de inflacin del BCRP. La deuda total del sector pblico consolidado no aumentar ms que el dficit de dicho sector, corregido por diferencias atribuibles a variaciones en las cotizaciones entre monedas, emisin de nuevos bonos de reconocimiento, variaciones en los depsitos del sector pblico consolidado y la deuda asumida por el sector pblico consolidado. En aos de elecciones generales, el gasto no financiero del gobierno general entre enero y julio no ser mayor al 60% del presupuestado para el ao. El dficit fiscal del sector pblico consolidado del primer semestre del ao ser menor o igual al 40% del dficit previsto para ese ao. Reglas para gobiernos subnacionales Los planes de desarrollo regional deben ser consistentes con el MMM. El endeudamiento externo solo puede contratarse con aval del Estado y, de ocurrir, solo para proyectos de infraestructura, sujeto a los lmites de la Ley de Endeudamiento y los requisitos del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). La relacin deuda/ingresos corrientes no deber superar el 100%. La relacin servicio de la deuda / ingresos corrientes deber ser menor a 25% para los gobiernos regionales (30% para los locales).* El promedio de los resultados primarios de los ltimos tres aos debe ser positivo. El incumplimiento de las reglas fiscales implica la reduccin del acceso a recursos del Fondo de Compensacin Regional (FONCOR), el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDE) y el Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN). Reglas de Excepcin En casos de emergencia nacional o crisis internacional el Congreso, a solicitud del Ejecutivo, puede suspender la aplicacin de las reglas hasta por tres aos. En la solicitud
* Lmite introducido por la Ley Orgnica de Municipalidades

20 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

de dispensa el gobierno debe detallar los lmites al dficit y al crecimiento del gasto que pretende aplicar y las medidas a tomar para reducir el dficit en por lo menos 0,5% del PBI cada ao hasta llegar al lmite de la ley. Si hay evidencia de reduccin en el PBI real no resulta aplicable el lmite de 1% del PBI al dficit fiscal. Esta excepcin solo puede durar un mximo de tres aos siempre que el PBI real no retorne al valor anterior al del PBI real que motiv la dispensa. En ningn caso el dficit puede superar el 2,5% del PBI, y debe reducirse en 0,5% del PBI cada ao hasta retornar al lmite de la Ley. Existe emergencia cuando el PBI cae durante tres trimestres consecutivos o se produce un aumento en la tasa de inters internacional que incremente el servicio de la deuda en ms de 0,4% del PBI.

Fondo de Estabilizacin Fiscal (FEF) Recursos Se acumula en el FEF el supervit presupuestal de libre disponibilidad del Tesoro Pblico. 10% de los ingresos lquidos de cada venta de activos por privatizacin. 10% de los ingresos lquidos por pago inicial por concesiones del Estado. Usos Si el saldo del FEF supera el 4% del PBI, el exceso se destinar a reducir la deuda pblica. Si se prev una reduccin de ingresos en ms de 0,3% del PBI, la reduccin en exceso de 0,3% del PBI podr ser compensada con el uso de recursos FEF hasta por 40% de su saldo. Se puede usar el FEF en situaciones de emergencia contempladas en las Reglas de Excepcin. Marco Macroeconmico Multianual (MMM) Contenido El MMM debe contener una declaracin de principios de poltica fiscal con el detalle de las operaciones del gobierno general y el dficit del SPNF, los lineamientos de la poltica tributaria y las medidas que sustentan las proyecciones. Metas cuantitativas de poltica fiscal consistentes con los lmites de la LRTF. Previsiones macroeconmicas (PBI, inflacin, tipo de cambio, balanza comercial) y fiscales (ingresos y gastos del gobierno general, proyectos de inversin, saldo de deuda pblica y proyeccin del servicio) y anlisis de la sostenibilidad fiscal a mediano y largo plazo. Compromisos ciertos y contingentes relacionados con las asociaciones pblico privadas y las concesiones. Medidas de correccin durante la ejecucin anual Aprobado el presupuesto anual, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) deber trimestralizar los ingresos y gastos de las entidades bajo la LRTF. Si los ingresos acumulados en cualquier trimestre resultan inferiores a la trimestralizacin en ms de 1,5%, los gastos de los trimestres restantes se ajustarn hacia abajo en la reduccin ocurrida o se tomarn medidas compensatorias de ingresos. Estas medidas no son aplicables si el crecimiento del PBI de los ltimos cuatro trimestres es menor a 2% y si ello es consistente con las reglas macrofiscales de la LRTF.

Fuente: Elaboracin propia

Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconmica 21

El cuadro 1 complementa el contenido de las reglas de nivel subnacional y consolida las reglas aplicables a los gobiernos regionales y locales:1 Debe sealarse que, debido al Plan de Estmulo Econmico aplicado el ao 2009 para mitigar el impacto de la crisis econmica internacional, en el 2009 y el 2010 se modificaron temporalmente las reglas numricas de la LRTF tanto a nivel nacional como subnacional. El lmite para el dficit fiscal es de 2% del PBI y el lmite para el crecimiento del gasto de consumo del gobierno central es de 10% el 2009 y de 8% el 2010. El cuadro 1 muestra los cambios a las reglas subnacionales.
Reglas fiscales que deben cumplir los gobiernos regionales y locales
REGLAS DE RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA FISCAL Regla General Vigente 2009-2010

Cuadro 1

Razn saldo total de deuda R1. respecto a los ingresos corrientes netos. Razn servicio total de deuda R2. respecto a los ingresos corrientes netos. R3. Promedio de resultado primario en los ltimos 3 aos.

no mayor que 100% Regiones: no mayor que 25% Municipios: no mayor que 30%1 no negativo

no mayor que 120% Regiones: no mayor que 30% Municipios: no mayor que 35% mayor que cero

REGLAS DE LA LEY DE DESCENTRALIZACIN FISCAL Regla General

R4.

Saldo de deuda de corto plazo

no mayor que 1/12 de los ingresos corrientes netos

Razn saldo total de deuda sin garanta del Gobierno Nacional respecto a los ingresos corrientes netos. Razon servicio total de deuda sin garanta del Gobierno R6. Nacional respecto a los ingresos corrientes netos. R5. R7. Lmite al crecimiento del gasto.

Regiones: no mayor que 25% de los ingresos corrientes netos Municipios: no mayor que 30% de los ingresos corrientes netos Suspendida

Vigente 2009-2010

no mayor que 45%

no mayor que 25% crecimiento real del gasto no financiero no mayor que 3%. Prohbe gasto corriente que implique compromiso de pago para la siguiente administracin.2 No se aplica la regla R7.

Suspendida crecimiento real del gasto de consumo no mayor que 4%. Prohbe gasto corriente que implique compromiso de pago para la siguiente administracin.2 No se aplica la regla R7.

R8. Regla Final del Mandato. Regla de excepcin para R9. gastos en atencin de desastres naturales.

1/ Regla de la Ley Orgnica de Municipalidades. 2/ Excepto pensiones. Fuente: Elaboracin propia.

1

En el Per, las reglas aplicables a los gobiernos subnacionales se encuentran en la Ley de Responsabilidad Fiscal, en la Ley de Descentralizacin Fiscal y en la Ley Orgnica de Municipalidades.

22 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

As, el diseo global (nacional y subnacional) de la regla fiscal peruana se encuentra determinado por el objetivo de contener el endeudamiento pblico (nacional y subnacional). En la experiencia internacional esta es una de las motivaciones principales para adoptar medidas de esta naturaleza. Este hincapi en la sostenibilidad fiscal incorporado en la LRTF se explica no solo por la historia financiera del Estado, sino tambin porque un manejo fiscal prudente, que minimice la probabilidad de que el fisco tenga que realizar ajustes sustanciales en tasas impositivas o gasto pblico para honrar sus compromisos de pago, se traduce en una menor volatilidad macroeconmica, la cual, como se aprecia en el grfico 1, est asociada a tasas de crecimiento ms altas.

Grfico 1

Volatilidad y crecimiento en el Per

1950-2009

7,00 Tasa de crecimiento promedio del PBI 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 ,00 -1,00 -2,00 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 Desviacin estndar de la tasa de crecimiento
Fuente: BCRP

50 50

2000 90 70

Una menor deuda pblica reduce la probabilidad de que el fisco se vea obligado a realizar ajustes severos para cumplir con sus pagos en un entorno macroeconmico adverso. Esto reduce la vulnerabilidad de la economa a choques exgenos con efectos negativos sobre las cuentas fiscales, como cadas en los trminos de intercambio o aumentos en la tasa de inters. La LRTF se orienta a que el fisco contribuya a mantener una tasa alta de crecimiento mediante la reduccin de la incertidumbre y la volatilidad macroeconmica. Una mayor tasa de crecimiento econmico sostenible en el tiempo es una condicin necesaria para que el pas pueda resolver mltiples problemas asociados a la desigual distribucin del ingreso y de oportunidades.2

De acuerdo con trabajos como los de Acemoglu y otros (2003), la combinacin de alta volatilidad y bajo crecimiento es endgena a la calidad de las instituciones presentes en el pas. En este sentido, un mejor

Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconmica 23

Sin embargo, la regla fiscal peruana contiene tambin como objetivo de mediano plazo el manejo contracclico de la poltica fiscal. Ello se evidencia en el Principio General de la LRTF, que indica que el Estado debe asegurar el equilibrio o supervit fiscal en el mediano plazo, acumulando supervit fiscales en los perodos favorables y permitiendo nicamente dficit fiscales moderados y no recurrentes en perodos de menor crecimiento. De esta forma, puede argumentarse que los objetivos macroeconmicos de la LRTF son que la conducta del Estado sea financieramente responsable y a la vez mitigar, en lugar de amplificar, las fluctuaciones por las que atraviesa la economa. Por ello, la presente nota revisa la experiencia del Per con la regla fiscal y el espacio que esta norma ha dado a los componentes de consolidacin y disciplina, as como al de respuesta al ciclo econmico, para la formulacin de la poltica fiscal de los ltimos diez aos. Encontraremos que los resultados primarios obtenidos por el sector pblico bajo esta norma han sido importantes para dar cuenta de la continua reduccin de la razn entre deuda pblica y PBI; pero, al mismo tiempo, que la posicin cclica de la poltica fiscal ha sido tpicamente expansiva en perodos de auge y contractiva en perodos de menor crecimiento, es decir, que la LRTF no ha eliminado el carcter procclico de la poltica fiscal del Per. Ello se debera al uso de dispensas al cumplimiento de la regla que limita el crecimiento del gasto pblico entre 2001 y 2005 y la modificacin de esta regla a partir de 2006.

II. Implementacin de las reglas fiscales

Como resultado de choques adversos externos (crisis asitica de 1997, crisis de la deuda rusa de 1998, crisis de la deuda brasilea de 1999) y domsticos (fenmeno El Nio de 1998, la economa entr en un perodo de menor crecimiento en el cual el dficit fiscal aument considerablemente, pasando del equilibrio en 1997 a un dficit de 3,2% del PBI en 1999, brecha que se financi fundamentalmente con los recursos provenientes de privatizaciones de aos anteriores que no haban sido gastados. Cabe sealar que el deterioro fiscal se debi no solo al menor dinamismo de la economa sino tambin a medidas expansivas de gasto pblico y a la concesin de exoneraciones tributarias regionales y sectoriales. La coyuntura de crisis de fines de los aos noventa evidenci la vulnerabilidad de la poltica fiscal y la necesidad de institucionalizar el manejo prudente de la hacienda pblica de modo que, en tiempos normales, se construya el espacio fiscal necesario para implementar medidas contracclicas cuando lo requiera la situacin. Era adems prioritario introducir mecanismos crebles de anuncio de retorno a posiciones fiscales sostenibles luego de episodios temporales de aumento en el dficit fiscal. Fue en esta coyuntura que se aprob la LRTF en diciembre de 1999. La evolucin de las finanzas pblicas desde el ao 2000 muestra una continua reduccin en el dficit fiscal, solo interrumpida por el reciente episodio de crisis internacional que gener respuestas contracclicas en las polticas fiscales a nivel global.
diseo del marco institucional de la poltica fiscal es una mejora en las instituciones que puede contribuir a una mejor combinacin de crecimiento y volatilidad.

24 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Asimismo, desde el 2003 la deuda bruta del SPNF se ha reducido como porcentaje del PBI (grficos 2 y 3).
Grfico 2

Resultado econmico del SPNF 1999-2010

(Porcentaje del PBI)
04 03 02 01 00 -01 -02
-02 -02 -03 -03 -03 00 -01 -02 -01 03 02 02

-03 -04 1999 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Elaboracin propia.

Grfico 3

Deuda bruta del SPNF 1999-2010

(Porcentaje del PBI)
50 45 40 35 30 25 20 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

47

46

46

47

47 44

38 33 30 27 24 24

Elaboracin propia.

Durante el perodo de implementacin de las reglas fiscales pueden distinguirse dos subperodos de acuerdo con el desempeo de la economa: un subperodo de estancamiento econmico 2000-02 en que el crecimiento fue bajo (promedio de 2,7% anual) y la consolidacin fiscal incipiente puesto que cerrar el dficit en esas
Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconmica 25

circunstancias habra sido procclico; y un subperodo de crecimiento alto 2003-08 (crecimiento promedio de 7%) en el que se revirti el dficit en supervit fiscal y se redujo la deuda pblica. Tales episodios estn marcados en el mbito domstico por la salida de la crisis poltica que vivi el Per desde el ao 2000. Esta crisis interna prolong el impacto adverso sobre el crecimiento de las crisis internacionales de los aos noventa. En cuanto a la coyuntura econmica internacional, en 2001-02 el dinamismo del crecimiento econmico mundial cay debido al impacto del fin de la burbuja de precios de acciones de alta tecnologa. A partir de este hecho empezaron a mejorar las condiciones financieras (tasas de inters internacional bajas) y comerciales (trminos de intercambio ms altos) ligadas al mayor crecimiento mundial en 2003-08, lo que favoreci la mejora en las cuentas del gobierno (cuadro 2).
Cuadro 2

Condiciones econmicas
2000-2002 Crecimiento econmico (promedio) Per Mundo Tasas de inters Libor 3 meses (promedio) Trminos de intercambio Var % promedio
Fuente: BCRP, FMI

2003-2008 7,0% 4,4% 3,1% 5,1%

2,7% 3,3% 4,0% 0,5%

En este contexto, a fin de identificar los factores detrs de la conducta fiscal se ha realizado un ejercicio de descomposicin de la variacin de la deuda pblica en los factores automticos asociados al crecimiento y el costo financiero de deuda del gobierno y a los factores de poltica pblica como el manejo del resultado primario del SPNF (cuadro 3).3 Entre 1999 y 2010 la deuda bruta del SPNF se redujo en 23,6 puntos porcentuales, pasando de 47,1% a 23,5% del PBI. De esta variacin, 15,1 puntos porcentuales se explican por el dficit primario del SPNF y el resto se debe a factores automticos asociados al crecimiento del producto, la apreciacin del tipo de cambio y las variaciones de la tasa de inters de la deuda pblica. Se observa que entre el 2000 y el 2003 la deuda pblica aument debido a la generacin de dficit primarios y por el impacto de la tasa de inters sobre la deuda pblica. A partir del 2003 y hasta el 2008 el fisco gener supervit primarios, los que, sumados a la dinmica automtica de la deuda, dan cuenta de la reduccin del ratio de endeudamiento pblico.

Se us la descomposicin propuesta en Fondo Monetario Internacional 2002 y 2003.

26 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Cuadro 3

Saldo de la deuda pblica

Ejercicio de descomposicin de la variacin de la deuda pblica

(Porcentaje del PBI) 2000 45,5 36,0 9,5 -1,6 0,8 0,5 0,3 -0,7 0,7 -1,3 1,2 -1,3 -1,7 -0,4 -1,3 1,2 -0,3 0,2 0,1 -0,4 1,8 0,3 -0,1 -2,2 -1,8 1,6 1,9 0,9 -0,7 -2,1 -0,7 0,8 0,8 0,4 1,0 0,6 -2,6 1,0 0,8 0,8 0,3 -0,5 -4,6 0,7 -2,7 -1,1 -1,4 -0,4 -0,6 -0,8 -1,3 -1,3 -1,1 -2,4 -1,8 -3,0 -0,7 -2,5 -0,2 0,3 2,5 0,4 0,1 -0,5 -1,0 -1,6 -4,2 0,4 0,8 0,4 -2,8 -6,6 -4,8 -3,3 -4,8 -2,1 -2,7 -2,0 1,2 -2,6 -1,0 0,4 3,5 10,7 10,2 10,0 9,2 9,7 9,2 11,0 9,0 -5,6 -3,9 -0,9 -3,0 -1,8 1,5 -2,6 -1,2 0,5 0,2 35,1 36,5 37,1 35,1 28,1 23,8 18,7 15,1 45,9 46,7 47,1 44,3 37,7 33,0 29,7 24,1 27,2 16,2 11,0 3,1 0,3 0,2 0,1 1,0 0,8 -0,2 0,5 0,0 1,7 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 23,5 12,9 10,6 -3,6 -0,7 0,8 -1,5 -2,7 0,8 -2,1 -0,9 0,2 -0,2 -23,6 -15,1 -8,9 -6,2 -14,4 8,9 -20,3 -3,6 1,3 5,9 Acumulado

1999

I. Deuda pblica

47,1

Externa 9,3

37,8

Interna

II. Cambio en la deuda pblica(=1+2+3)

1.Dficit primario SPNF

Estructural

Componente cclico

2.Dinmica automtica de la deuda

por tasa de inters real

por crecimiento real

por variacin tipo de cambio S/. x US$

por var. tipo de cambio US$ x otros

Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconmica 27

3.Variacin de depsitos y otros

As, alrededor del 64% de la mejora en la posicin de la deuda pblica es producto de la evolucin del dficit primario del SPNF. Sin embargo, en la medida en que el propio dficit primario del gobierno es afectado por el entorno econmico, para identificar mejor el impacto del manejo de la poltica fiscal sobre la cada de la deuda pblica se ha procedido a estimar el componente estructural del dficit primario. El dficit primario estructural representa el resultado que obtendra el sector pblico si la actividad econmica se encuentra en el nivel potencial o de tendencia y los precios de los principales productos mineros de exportacin estn en sus promedios de largo plazo. Es una variable no observable cuya construccin requiere estimar la elasticidad de la recaudacin fiscal respecto al producto y los precios de los productos de exportacin.4 Esta estimacin muestra que una parte importante del aporte del dficit primario a la cada del saldo de la deuda se debe al componente estructural: de los 15,1 puntos porcentuales asociados al dficit primario, 8,9 se deben al componente estructural, que se encuentra ligado a las decisiones de las autoridades en materia fiscal. As, en casi todos los aos de la muestra la conducta del fisco estuvo orientada a la consolidacin fiscal mediante la generacin de supervits estructurales. Tal conducta refleja ciertamente la existencia de un compromiso gubernamental con la estabilidad fiscal5, e indica el impacto de las reglas fiscales en el proceso presupuestario, las que han apoyado el manejo prudente de la hacienda pblica a pesar de que el rcord de cumplimiento de las reglas numricas no ha sido perfecto y que las propias reglas han sufrido cambios a lo largo del tiempo.

Cumplimiento de la regla
El registro de la aplicacin de la LRTF entre el 2000 y el 2010 indica que la regla no ha sido cumplida en su integridad pues se ha hecho uso frecuente de dispensas aprobadas por el Congreso al cumplimiento de las metas del dficit y tambin del crecimiento del gasto pblico. El cuadro 4 muestra los lmites numricos de la LRTF correspondientes a cada ejercicio, as como su ejecucin para el SPNF. Obsrvese que la senda para la reduccin gradual del dficit prevista en la LRTF result demasiado optimista (la Ley original planteaba reducir el dficit a 1% del PBI a partir del 2002) por las condiciones iniciales en las cuales entr en vigencia, caracterizadas por un alto dficit fiscal y un bajo crecimiento econmico. De esta manera, se obtuvieron dficit fiscales consistentes con las metas de la Ley solo a partir del ejercicio 2003. En lo que respecta a la meta de crecimiento del gasto pblico, se observa que esta fue bsicamente cumplida en 2000-01, perodo de bajo crecimiento, mientras que en perodos de mayor crecimiento y mejores precios internacionales no lo fue, hacindose uso de dispensas aprobadas por el Congreso. Asimismo, debe indicarse que el agregado de gasto sobre el cual se aplica la regla se ha venido reduciendo: en la norma original

4 5

La metodologa se describe en Banco Central de Reserva del Per 2008. La sostenibilidad fiscal y la reduccin del peso de la deuda es una de las 31 polticas de Estado aprobadas por el Acuerdo Nacional firmado por todas las fuerzas polticas del pas en julio de 2002.

28 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Cuadro 4

Per: Reglas macrofiscales de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal

(En porcentajes)
2000 I. REGLAS Reglas generales Dficit sector pblico (Porcentaje del PBI) % real gasto no financiero gobierno general % real gasto corriente no financiero gobierno central % real gasto de consumo del gobierno central II. EJECUCIN Reglas generales Dficit sector pblico (Porcentaje del PBI) % real indicador de gasto pblico
Fuente: BCRP.

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2,0

1,5

1,0

2,0

1,5

1,0

1,0

1,0

1,0

2,0

2,0

2,0

2,0

2,0

3,0

3,0

3,0

3,0

3,0

4,0

10,0

8,0

3,3 1,2

2,5 -4,3

2,2 2,3

1,7 3,0

1,0 2,2

0,3 8,7

-2,1 8,8

-3,1 0,2

-2,3 2,1

1,6 10,4

0,5 6,3

aplicaba sobre el gasto no financiero del gobierno general; a partir del ejercicio 2006 la regla se aplica sobre componentes del gasto no financiero del gobierno central (en el 2006 era el gasto corriente no financiero y desde el 2007 el gasto de consumo de ese nivel de gobierno). La razn de estos cambios ha sido liberar recursos para aumentar la inversin pblica y cerrar la brecha de infraestructura. Asimismo, quitar al gobierno nacional la responsabilidad de realizar ajustes en sus propios gastos si la conducta de los gobiernos subnacionales implica un incumplimiento de la regla de gasto (aunque esta responsabilidad se mantiene respecto a la regla de dficit). Cabe sealar que la meta numrica para el crecimiento del gasto no financiero ha aumentado de 2% en 2000-02 a 3% a partir del 2003 y virtualmente se ha eliminado a partir del 2006, ya que el lmite aplica solo a un subconjunto del gasto del gobierno general. En principio, esto permite que el gasto pblico aumente a tasas reales cercanas al crecimiento de largo plazo del PBI, aunque tiene como contrapartida una menor respuesta contracclica de la regla si es que el gobierno incrementa el gasto en lnea con el PBI observado.
Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconmica 29

La informacin relativa al cumplimiento de la regla a nivel subnacional es limitada.6 Segn los datos publicados en la Cuenta General de la Repblica, durante el 2006 y el 2009, en promedio, el 95% de los gobiernos locales han cumplido con los lmites para el saldo y el servicio de la deuda. Ello reflejara el aumento de los recursos determinados (canon, sobrecanon, regalas, FONCOMUN, etc.) que percibe la mayora de los municipios, lo que ocasiona una muy baja necesidad de endeudamiento. Sin embargo, en el caso de la deuda de corto plazo se observa una disminucin temporal del grado de cumplimiento: pas de 55% en el 2006 a 38% en el 2008, y en el 2009 se recuper un cumplimiento de 68% de municipios. Ello probablemente se debi a las facilidades de crdito de corto plazo que obtienen los gobiernos locales con garanta de ingresos futuros de recursos determinados. Respecto de la regla de resultado primario, el cumplimiento en el nivel local mostr una tendencia decreciente: pas de 67% en el 2006 a 26% de municipios en el 2009. Asimismo, en la regla de lmite de gasto el grado de cumplimiento se redujo de un 35% en el 2007 a un promedio de 25% en los aos 2008 y 2009 (cuadro 5). Debe sealarse que la LRTF establece que el incumplimiento de las reglas fiscales en los gobiernos regionales y locales genera el recorte de las transferencias por concepto de Fondo de Compensacin Regional (FONCOR), Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDE) o Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN). Asimismo, la LRTF dispone que cuando la ejecucin presupuestal de los gobiernos regionales comprometa el cumplimiento del MMM y las reglas macrofiscales establecidas en la LRTF, el Presidente de la Repblica adoptar, mediante decreto de urgencia, medidas fiscales orientadas a estabilizar las finanzas pblicas de estas entidades.7 Sin embargo, a pesar de los altos niveles de incumplimiento, ningn gobierno local ha sufrido las sanciones establecidas en la Ley. Esta situacin se ve favorecida por la continua suspensin desde el ao 2005 hasta el 31 de diciembre del 2010 de las medidas de transparencia para los gobiernos subnacionales sealadas en la Ley de Descentralizacin Fiscal. Estas normas obligan a dichas entidades a presentar informes de gestin fiscal al MEF,8 donde se evaluar la situacin financiera y se plantearn si fuese necesario las medidas correctivas a fin de que en un plazo mximo de dos aos todos y cada uno de los gobiernos regionales y locales satisfagan las exigencias de la Ley de Descentralizacin Fiscal. En resumen, el cumplimiento de la norma ha sido parcial en los niveles nacional y subnacional, siendo mayor el grado de incumplimiento entre los gobiernos subnacionales. Este factor es importante para explicar que la existencia de la regla fiscal no ha podido eliminar el sesgo procclico de la poltica fiscal peruana.

7 8

Llempn, Morn y Seminario (2010) documentan los serios problemas de registro de deuda pblica a nivel municipal (principalmente de deuda con otras entidades pblicas as como de deudas contingentes). Asimismo, reportan que los funcionarios desconocer las reglas subnacionales que estn obligados a cumplir. Por ello, los datos reportados deben interpretarse con cautela. El MEF es el responsable de la evaluacin de las reglas fiscales, cuyos informes deben ser publicados en su portal web. Su elaboracin se debe detallar en manuales explicativos emitidos por el MEF.

30 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Cuadro 5

Cumplimiento de las reglas fiscales por los gobiernos locales

2006 Cumplen Incumplen Omisas Cumplen Incumplen Omisas Cumplen Incumplen Omisas 2007 2008 2009 (*)

(Porcentaje de gobiernos locales)

REGLA Cumplen Incumplen Omisas

R1. 92 3 5 94 2 4 98 2

Saldo de deuda sobre ingresos corrientes netos inferior o igual al 100%. (Para 2009 < o igual a 120%) 93 2 5 96 0 4 100 0

94

R2.

Servicio de deuda sobre ingresos corrientes netos inferior al 30%. (Para 2009 inferior al 35%) 67 19 14 66 22 12 52

98

R3.

Resultado primario (Promedio de los ltimos 3 aos) mayor a 0. (Para 2009 es identico). 55 40 5 53 43 4 38

40

26

69

R4.

Deuda de corto plazo inferior o igual a 1/12 de los ingresos corrientes netos. (Para 2009 menor a 35% de Ing. Ctes. Netos) 79 16 5 86 10 4

60

68

31

R5.

Saldo de deuda total sin garanta del GN sobre ingresos corrientes netos inferior o igual al 45%. 69 26 5 96 0

87

13

suspendida

R6.

Servicio de deuda sin garanta del GN sobre ingresos corrientes netos inferior o menor al 25%. (Para 2009 Suspendida) 12 79 9 35

99

suspendida

R7.

Variacin % del gasto no financiero inferior o igual al 3% real. (Para 2009 menor a 4% real del gasto de consumo)

57

25

71

26

73

Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconmica 31

Nota: GN= Gobierno Nacional. Ratios publicados en la Cuenta General de la Repblica. Asimismo, para 2009 las reglas fueron modificadas o suspendidas. (*) Preliminar, Proyecto Ley Cuenta General de la Repblica 2009. Fuente: MEF - Direccin Nacional de Contabilidad Pblica: Cuenta General de la Repblica del 2006 al 2008.

Poltica fiscal y ciclo econmico

Adems del criterio de prudencia fiscal, la regla incorporada en la LRTF contiene tambin un elemento parcialmente contracclico generado por la combinacin de los lmites al crecimiento real del gasto no financiero y al dficit fiscal. Si la regla hubiese fijado lmites solo al dficit fiscal, (sin lmites al crecimiento del gasto pblico) hubiera permitido que los gastos sigan a los ingresos fiscales a lo largo de las fluctuaciones cclicas de la economa: en perodos de mayor crecimiento, el gasto se expandir en lo necesario para obtener el dficit meta, mientras que en perodos de menor crecimiento o recesin, el gasto se contraer para que el dficit no aumente por encima del lmite de la regla. Entonces, cuando el producto crezca ms rpido aumentar el gasto del gobierno y este se reducir cuando la actividad econmica aumente ms lentamente (o se reduzca), lo que es un manejo procclico del gasto del gobierno. Si, adicionalmente, el fisco se ve inducido a aumentar las tasas de impuestos en perodos de bajo crecimiento (debido, por ejemplo, a que estos suelen venir acompaados de dificultades para obtener financiamiento o porque no le es factible reducir el gasto), entonces el manejo de los ingresos fiscales tambin sera procclico. En la LRTF, la regla fiscal contena inicialmente un lmite al dficit fiscal (1% del PBI) y tambin al crecimiento del gasto no financiero. As, cuando los ingresos fiscales aumentan durante la parte expansiva del ciclo econmico, los gastos no podrn crecer en la misma proporcin, lo que forzara al fisco a ahorrar parte de los ingresos fiscales extraordinarios en la forma de un menor dficit fiscal (o un supervit fiscal). Por otro lado, si el fisco pierde ingresos por un menor crecimiento del PBI, la regla operara de la misma manera a una regla que slo fija lmites al dficit fiscal. No obstante, si la economa entrara en recesin (cada del PBI real), se podra invocar la clusula de escape de la Ley, segn la cual los lmites no seran aplicables y el fisco podra aumentar el dficit (hasta 2,5% del PBI) y el gasto pblico, con el nico compromiso de anunciar una senda de retorno a los lmites de la ley en un plazo de hasta tres aos. Esto significa que la regla original de la LRTF eliminaba parcialmente el sesgo al manejo procclico del gasto del gobierno, en particular en perodos de auge, en los que el fisco puede verse inducido a aumentar partidas permanentes de gasto pblico que pueden ser difciles de recortar en perodos de menor crecimiento. No obstante, en perodos de bajo crecimiento, la LRTF podra inducir a bajar el gasto ya que no podran aplicarse las reglas de excepcin. La magnitud para el lmite al crecimiento del gasto pblico se explica en parte por la coyuntura en la que se estableci la regla fiscal. Hacia 1999, el dficit fiscal alcanzaba el 3,2% y la deuda pblica era del 47,1% del PBI. La economa estaba creciendo a una tasa de 0,9% y el crecimiento promedio del perodo 1995-99 era de 3,6%. Por otro lado, el gasto del gobierno general aument en trminos reales en 6,8% durante 1999,9 con un crecimiento promedio de 5,7% para 1995-99. En esas condiciones, el lmite inicial de 2% real era consistente con la evolucin reciente del producto y con el objetivo de reducir el dficit fiscal y la deuda pblica. En el 2003, en un entorno de mayor crecimiento y disponibilidad de recursos fiscales, el lmite se increment a 3%.

Variacin medida con el ndice de Precios al Consumidor (IPC).

32 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Claramente, mantener en forma permanente un lmite tan bajo para el crecimiento del gasto pblico implicara una reduccin paulatina del tamao relativo del gobierno general ya que la economa crece como tendencia a una tasa superior. Ello explica en parte el incumplimiento de esta meta sobre todo en perodos de mayor crecimiento. En la medida en que se pida dispensa del cumplimiento de la regla de crecimiento del gasto no financiero del gobierno general, como ha sucedido en los ltimos aos, la regla fiscal adquiere un carcter procclico pues solo se basa en el cumplimiento de la meta de dficit fiscal. La exclusin a partir del 2006 de los gastos de capital as como los gastos de los gobiernos subnacionales del lmite al gasto pblico, reduce el elemento contracclico contenido en la LRTF y hace que la inversin pblica absorba la volatilidad de los ingresos fiscales, lo que puede resultar en un comportamiento procclico del gasto pblico y deteriorar la calidad de la inversin, puesto que la seleccin y ejecucin de proyectos se vern afectados por las fluctuaciones temporales en la disponibilidad de recursos fiscales. Adems, concentrar los lmites de la regla fiscal nicamente en el gasto corriente puede tener efectos adversos en la capacidad del Estado para brindar servicios: existen deficiencias en la provisin de servicios de calidad en educacin, salud, justicia y seguridad cuya superacin podra tener una rentabilidad social comparable a la construccin de infraestructura, con lo cual la situacin actual podra generar sesgos hacia una asignacin ineficiente del gasto pblico. Los datos muestran que el manejo fiscal procclico se ha mantenido durante el perodo de aplicacin de la LRTF. Para evaluar la posicin de la poltica fiscal respecto del ciclo existen distintos criterios. El ms comn es el que se basa en la adopcin de polticas contractivas o expansivas segn la fase del ciclo en que se encuentre la economa, y la forma en que estas polticas afectan el resultado estructural. As, la poltica fiscal se define como contractiva (expansiva) cuando el resultado estructural aumenta (se contrae). La fase del ciclo se puede definir de acuerdo con la evolucin de la brecha producto (diferencia entre el producto corriente y el de tendencia). As, la brecha producto es creciente (decreciente) en la fase expansiva (contractiva) del ciclo o en perodos de aceleracin (desaceleracin) econmica. Por tanto, aumentos del resultado estructural en perodos de aceleracin econmica y reducciones del resultado estructural en perodos de desaceleracin econmica refieren una poltica fiscal contracclica. De forma opuesta, aumentos del resultado estructural en perodos de desaceleracin econmica o reducciones del resultado estructural en perodos de expansin econmica refieren a una poltica fiscal procclica. Segn este criterio, durante los ltimos aos la poltica fiscal ha adoptado en la prctica distintas posiciones, mostrando principalmente un comportamiento procclico, aunque con episodios contracclicos en el 2006 y el 2009 (grfico 4). Sin embargo, esta forma de medir la posicin de la poltica fiscal ha sido criticada por Kaminsky y otros (2004) porque se basa en resultados fiscales agregados (resultado estructural) y no en instrumentos completamente exgenos (gastos y tasas de impuestos). Estos autores proponen como alternativa medir la naturaleza cclica de la poltica fiscal en trminos del gasto pblico. Es decir, la poltica fiscal ser procclica (anticclica) si el gasto aumenta en perodos expansivos (recesivos) y se reduce en perodos recesivos (expansivos). Siguiendo este criterio se puede ver tambin el predominio de una poltica fiscal procclica en los ltimos aos, excepto en el 2006 y el 2009.
Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconmica 33

Grfico 4

Poltica fiscal en los ltimos aos

(Porcentaje del PBI potencial)
5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 -1,0 -2,0 -3,0 2005 2006 2007 Brecha
Fuente: BCRP.

2008

2009

2010

Resultado Estructural

Grfico 5

Poltica fiscal 2005-2010

5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 -1,0 -2,0 -3,0 2005 2006

(Porcentaje del PBI potencial)

19,5 19,0 18,5 18,0 17,5 17,0 16,5 16,0 15,5 15,0 14,5 14,0

2007

2008

2009

2010

Brecha
Fuente: BCRP.

Gasto no financiero

De esta forma, a pesar de que las reglas fiscales y la normatividad que las acompaa fueron diseadas con el fin de establecer una posicin fiscal contracclica, estas no han garantizado su cumplimiento. En este contexto surge la necesidad de replantear la regla fiscal peruana, estableciendo nuevos mecanismos que garanticen que el fisco no amplifique el ciclo econmico.

III. Alternativas
Si bien la existencia de reglas fiscales ha sido til para asegurar la prudencia fiscal e impedir la acumulacin de deuda, no ha evitado el sesgo procclico de la poltica fiscal y presenta
34 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

niveles altos de incumplimiento a nivel subnacional que generan un riesgo macroeconmico. Por eso, es necesario introducir cambios que estabilicen el gasto pblico total y que incentiven el cumplimiento subnacional mediante sanciones efectivas. Una alternativa del establecimiento de reglas fiscales es el uso de un indicador como el resultado estructural. Chile y Suiza son ejemplos de pases en los que la elaboracin de regla fiscal se ha basado en el concepto de resultado estructural. En trminos operativos, la regla en estos pases toma la forma de un lmite al gasto pblico que se fija en funcin del nivel de ingresos consistente con el crecimiento tendencial de la economa y de los precios internacionales, y de una meta para el resultado econmico estructural (en el caso de Suiza la meta es cero, mientras que Chile estableci inicialmente una meta de supervit estructural de 1% del PBI, la cual ha sido ajustada a cero en el contexto de la crisis internacional). Esto es, el gasto programado para cada ao es equivalente a los ingresos estructurales previstos para dicho ao menos la meta para el resultado estructural. La principal ventaja de una regla fiscal basada en el resultado estructural es que puede ayudar a reducir la volatilidad macroeconmica ya que implica que los gastos del gobierno aumentarn a una tasa estable en el tiempo, consistente con el crecimiento del PBI potencial o de tendencia. Asimismo, permite un uso contracclico de la poltica fiscal, puesto que el dficit observado aumentar en perodos de menor crecimiento y se reducir en perodos de auge. Sin embargo, la implementacin de una regla estructural presenta dificultades porque se basa en variables no observables como el PBI potencial y el nivel permanente de precios de exportacin. Adems, se requiere contar con una estimacin de la elasticidad de los ingresos fiscales respecto del PBI y respecto de los precios de exportacin, sin los cuales no es posible realizar el ajuste de los ingresos del gobierno. Como el objetivo no es evitar que el fisco amplifique los ciclos econmicos, sino que por el contrario los mitigue, es posible pensar en una regla que determine el nivel de gasto pblico consistente con un dficit meta a mediano plazo y con una respuesta estabilizadora frente al ciclo econmico. Adems de modificar la regla para hacerla contracclica, cabra introducir en la ley sanciones para los encargados de cumplirla, de modo que sea costoso su imcumplimiento, sobre todo en el nivel subnacional que no se halla sujeto al escrutinio del pblico en la misma medida que el gobierno nacional. Estas sanciones pueden incluir la suspensin o remocin de los funcionarios responsables o, en el caso de los gobiernos subnacionales, la reduccin efectiva de las transferencias del gobierno nacional mientras dure el incumplimiento. Tambin podra simplificarse el conjunto de normas de nivel subnacional. La existencia simultnea de reglas de resultado primario, crecimiento del gasto y de indicadores de endeudamiento puede ser redundante y dificultar el cumplimiento a los alcaldes y presidentes regionales. Podra tenerse solo una regla de dficit y de crecimiento del gasto, de igual naturaleza que la regla aplicada al sector pblico. Lo deseable sera consolidar en una norma todas las reglas aplicables a los gobiernos subnacionales. Como se mencion anteriormente, hoy existen reglas en la LRTF, en la Ley de Descentralizacin Fiscal y en la Ley Orgnica de Municipalidades. La consolidacin de las reglas fiscales en una norma de amplia difusin favorecera su cumplimiento.
Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconmica 35

Para modelar la regla fiscal,10 se ha especificado la siguiente funcin para el gasto no financiero del SPNF consistente con un objetivo de dficit fiscal estructural nulo: Gt = Tt1 d1 (Tt1 Tt1) + Tt2 d2 (Tt2 Tt2) rt1 Bt1 Donde: Gt = Gasto no financiero del gobierno general en el perodo t. rt-1 = Tasa de inters real sobre la deuda pblica. Bt-1 = Saldo de la deuda pblica. 1 1 Tt Tt =Ingresos provenientes del sector no primario en el perodo t y en el estado estacionario. 2 2 Tt Tt =Ingresos provenientes del sector primario (minero) en el perodo t y en el estado estacionario. Esta regla indica que cuando la recaudacin proveniente de los sectores primario (minera) y no primario es igual a su valor de largo plazo (estado estacionario), el gasto no financiero del gobierno es equivalente a la diferencia entre los ingresos fiscales y los intereses sobre la deuda pblica, es decir, que el dficit fiscal meta es cero.11 Los parmetros d1 y d2 son los que definen la naturaleza de la regla de poltica fiscal, ya que indican cmo debe reaccionar el gobierno cuando los ingresos fiscales difieren de su valor de largo plazo: Regla convencional: Si d1 = d2 = 0, el supervit primario ser siempre equivalente a los intereses de la deuda, por lo que el dficit fiscal ser siempre cero. En este caso se tiene una regla de dficit convencional que implica una posicin fiscal procclica ya que el gasto pblico se ajusta siguiendo la evolucin de los ingresos (y los intereses de la deuda). Regla estructural: Si d1 = d2 = 1, la regla de poltica fiscal ser una regla de dficit estructural que implicara una posicin fiscal neutral, en el sentido de que deja la tarea de la estabilizacin a los estabilizadores automticos. En este caso, el supervit primario sigue a los ingresos y el gasto del gobierno se estabiliza. Regla contracclica: Si d1 > 1; d2 >1, la regla de poltica fiscal tendr un componente contracclico adicional.

IV. Ejercicio de simulacin

A continuacin se presentan los resultados de un ejercicio de simulacin de los impactos macroeconmicos de reglas fiscales alternativas. Se compara, en el contexto de un modelo neokeynesiano con rigideces de precios, la respuesta de la economa a distintos choques

10 11

La fuente de esta formulacin es Fondo Monetario Internacional 2009. Se usa una meta de dficit cero porque es el nivel consistente con el principio general de la LRTF mencionado anteriormente.

36 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

bajo reglas fiscales alternativas: una regla de dficit convencional, una regla de dficit estructural y una regla contracclica. En trminos generales, una regla de dficit fiscal convencional permite establecer una trayectoria predecible sobre el progreso de la deuda soberana y de las finanzas pblicas, reducindose as gran parte de la incertidumbre sobre su evolucin futura. Sin embargo, una regla de este tipo no asla los efectos que diversos choques pueden tener sobre el desempeo de la economa, pues nicamente se enfoca en asegurar la sostenibilidad de las cuentas fiscales. Por el contrario, una regla de dficit estructural no solo asegura dicha sostenibilidad sino que tambin permite aislar, al menos parcialmente, algunos de los efectos que diversos choques puedan tener en la economa.

Principales resultados
A efectos de analizar cmo operan las distintas reglas, se presentan las funciones de impulso respuesta del PBI y del tipo de cambio real ante choques de una desviacin estndar en los precios de los metales de exportacin. Un incremento en el precio de las exportaciones mineras aumenta el ingreso disponible de las familias y del gobierno. Si todo este mayor ingreso se destina a financiar un mayor nivel de consumo, se expandira la demanda agregada presionando al alza de precios, lo que motivara una elevacin en la tasa de inters. En un entorno de rigidez de precios, la subida en la tasa de inters domstica implicara una apreciacin real del tipo de cambio, con lo que se incrementaran las importaciones y disminuiran las exportaciones no mineras. Por el contrario, si el gobierno mantuviera una regla de dficit estructural o contracclica, retirara parte del estmulo sobre la demanda agregada, reduciendo as sus efectos sobre el tipo de cambio real, las importaciones y las exportaciones no mineras. En el grfico 6 se observa que con una regla estructural o contracclica el impacto del choque sobre el PBI y la apreciacin cambiaria es menor respecto de lo que ocurre con una regla de dficit convencional. As, el diseo de la regla es relevante para aislar a la economa de choques exgenos que aumenten la volatilidad macroeconmica. De este ejercicio se puede inferir que una regla estructural o contracclica tiene un mejor desempeo para estabilizar las variables econmicas que una regla de supervit primario convencional.

V. Recomendaciones
Como muestra el ejercicio de simulacin, es deseable eliminar el sesgo procclico de la poltica fiscal. Para ello se puede introducir una regla estructural al estilo de Chile o Suiza o, en su defecto, modificar la regla actual para que el lmite al gasto pblico se aplique sobre el total del gasto no financiero del gobierno general con topes cercanos al crecimiento tendencial de la economa, para lo cual se puede recurrir a promedios mviles. Asimismo, una regla contracclica que permita una mayor respuesta del fisco ante los choques que sufre la economa es ms efectiva para estabilizarla.
Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconmica 37

Grfico 6

Incremento de los precios de los minerales1/

(En puntos porcentuales del estado estacionario)
0,45% 0,40% 0,35% 0,30% 0,25% 0,20% 0,15% 0,10% 0,05% 0,00% 1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 dt1 = dt2 = 0
0,00% -0,05% -0,10% -0,15% -0,20% -0,25% -0,30% -0,35% -0,40% -0,45% dt1 = dt2 = 0 dt1 = dt2 = 1 dt1 = dt2 = 2

dt1 = dt2 = 1

dt1 = dt2 = 2

1/ El choque consiste en un aumento en el precio del mineral exportado de un desvo estndar. d1=d2=0 representa al modelo con una regla convencional. d1=d2=1 corresponde al modelo con regla estructural (neutral). d1=d2=2 indica el modelo con una regla contracclica. Fuente: BCRP.

Asegurar un manejo neutral o contracclico de la poltica fiscal es importante para reducir la volatilidad macroeconmica. Ello aumentara el bienestar de la poblacin y evitara inconsistencias entre la poltica monetaria y fiscal, sobre todo en perodos de alto crecimiento con importantes flujos de capital a la regin. Una poltica fiscal contracclica ayudara a evitar apreciaciones sustanciales del tipo de cambio real, lo que favorecera la inversin en los sectores transables y el crecimiento de largo plazo. Es necesario que la regla fiscal siga asegurando la sostenibilidad de las finanzas pblicas en el mediano plazo. Para ello se requiere reducir sustancialmente los niveles de incumplimiento en el nivel subnacional. Mantener el control de la deuda subnacional es muy importante para asegurar la solvencia a mediano plazo. Adems, evitar expansiones del gasto subnacional es tambin necesario dada la cantidad de recursos que estos niveles de gobierno administran. Los aumentos no esperados del gasto subnacional pueden dificultar el cumplimiento de la meta
38 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

de dficit agregado y generar inconsistencias entre las posiciones de la poltica fiscal y monetaria, lo que tendra costos en trminos de bienestar y tambin podra complicar la administracin macroeconmica del pas. Por eso, es necesario mejorar el seguimiento de la ejecucin subnacional e implementar sanciones efectivas al incumplimiento de las reglas.

VI. Bibliografa
Acemoglu, Daron y otros (2003). Institutional Causes, Macroeconomic Symptoms: Volatility, Crises and Growth. Journal of Monetary Economics 50: 49-123. Banco Central de Reserva del Per (2008). Metodologa de clculo del resultado estructural. Notas de Estudios del BCRP n. 51 (septiembre). Fondo Monetario Internacional (2002). Assessing Sustainability. SM/02/166. Washington, D. C.: FMI. Fondo Monetario Internacional (2003). Sustainability Assessments: Review of Application and Methodological Refinements. SM/03/206. Fondo Monetario Internacional (2009) Peru: Selected Issues. IMF Country Report n. 09/41 (febrero). Kaminsky, Graciela L., Carmen M. Reinhart y Carlos A. Vegh (2004). When it Rains, it Pours: Procyclical Capital Flows and Macroeconomic Policies. NBER, Working Paper 10780 (septiembre). Llempn, Zoila, Eduardo Morn y Cristhian Seminario (2010). Descentralizacin y desempeo fiscal subnacional - el caso de Per. En: Marielle del Valle y Arturo Galindo, editores. Descentralizacin y sostenibilidad fiscal subnacional: los casos de Colombia y Per. 98-136. Washington, D. C.: BID.

Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconmica 39

3. Sugerencias para la mejora de la poltica tributaria

Ruben Lema

Resumen
El nivel de ingresos del fisco ha sido histricamente bajo y dependiente de la evolucin de los precios internacionales. Ello constituye una importante vulnerabilidad fiscal pues reduce la capacidad del Estado de brindar bienes y servicios e infraestructura a los ciudadanos y de aplicar polticas contracclicas. Adicionalmente, la estructura tributaria actual muestra una alta concentracin de la recaudacin en el Impuesto a la Renta y el Impuesto General a las Ventas. Ambos impuestos tienen ya tasas relativamente altas, exoneraciones tributarias y tienen un alto grado de evasin. Por ello, se requiere tomar medidas que incentiven el cumplimiento tributario y dotar de una mayor capacidad fiscalizadora a la administracin tributaria.

I. Introduccin
Las reformas de inicios de los aos noventa simplificaron el Sistema Tributario peruano basndolo en cuatro impuestos principales: Impuesto a la Renta (IR), Impuesto General a las Ventas (IGV), Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y aranceles. Antes de la reforma el universo tributario alcanzaba 68 impuestos, muchos de ellos con destino especfico. Junto con la reduccin del nmero de impuestos se aplic un criterio de unidad de caja de modo que toda la recaudacin pas a formar parte de los recursos del Tesoro Pblico y su asignacin se daba a travs del gasto del gobierno, tarea que se centraliz en el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Asimismo se fortaleci la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) dotndola de autonoma administrativa, personal calificado y atribuciones para fiscalizar y administrar el sistema tributario. Como resultado de estas reformas los ingresos del gobierno aumentaron sustancialmente, lo que permiti consolidar las cuentas fiscales y aumentar el gasto del gobierno. Sin embargo, en comparacin a pases con nivel de desarrollo similar la recaudacin del gobierno peruano es todava limitada. Los grficos 1 y 2 muestran que el Per recauda menos que el promedio de pases de Amrica Latina tanto a nivel de impuestos como de ingresos totales del Gobierno Central. La escasez de ingresos del fisco es una fuente permanente de vulnerabilidad ya
40 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Grfico 1

Ingresos totales Gobierno Central (Prom. 2000-2009)

% PBI
30 25 20 15 10 5 Venezuela Panam Argentina Mxico
Promedio 17,8 15,3 13,6 13,3 12,6 12,0 10,9 9,5 9,4 14,4
24,3 23,7 23,0 22,1 20,6 18,8 18,0 17,4 16,8 15,9 Promedio 19,1 15,3 13,5

Bolivia

Brasil

Chile

Per

Fuente: CEPAL. Elaboracin propia.

Grfico 2

Ingresos tributarios Gobierno Central (Prom. 2000-2009)

25 20 15 10 5 0

% PBI
22,1 18,6 18,1

Paraguay

Ecuador

Uruguay

Argentina

Venezuela

Paraguay

Fuente: CEPAL. Elaboracin propia.

que reduce la capacidad del Estado de brindar bienes y servicios e infraestructura a los ciudadanos y de aplicar polticas contracclicas puesto que tambin limita su capacidad de endeudamiento. Asimismo, la recaudacin fiscal en el Per es dependiente de la evolucin de las cotizaciones internacionales de los productos mineros. El siguiente grfico muestra la asociacin entre precios internacionales mineros y recaudacin fiscal.
Nota 3. Propuestas de poltica tributaria 41

Colombia

Panam

Mxico

Bolivia

Brasil

Chile

Per

Colombia

Uruguay

Ecuador

Grfico 3

Presin tributaria vs. precios minerales

16,0
15,2 15,6 15,7

120 100
14,8

15,0 14,0 13,0

12,3 12,3 12,1 12,9 13,1

13,6 13,7

80 60 40 20 0

12,0 11,0 10,0

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Ingresos Tributarios (% PBI)

Fuente: BCRP. Elaboracin propia.

ndice Precio Minerales (2008 = 100)

La dependencia de los ingresos del gobierno de las cotizaciones internacionales aade volatilidad a los ingresos del Estado. Esta es una caracterstica que comparte el Per con otros pases vecinos exportadores de commodities.

Grfico 4

Ingresos totales Gobierno Central Coeficiente de variacin (2000-2009)

0,20
0,16 0,16 0,14 0,13 0,12 0,11 0,10 0,10 0,09 Promedio

0,15

0,10

0,06

0,06 0,05 0,03

0,05

0,00 Paraguay Venezuela Argentina Colombia Uruguay Ecuador Bolivia Chile Panam Per Mxico Brasil

Fuente: CEPAL. Elaboracin propia.

42 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

2010

Grfico 5

Ingresos tributarios Gobierno Central Coeficiente de variacin (2000-2009)

0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 Bolivia Venezuela Chile Argentina Ecuador Panam Mxico Paraguay Brasil
15,714,8 13,7 12,1 8,1

0,23

0,15

0,14 0,12 0,11 0,10 0,10 0,08 0,08 0,07

Promedio 0,11 0,06 0,04

Fuente: CEPAL. Elaboracin propia.

As la volatilidad de ingresos fiscales1 del Per es inferior a la de los pases de la regin con una base exportadora menos diversificada, pero superior a la de pases con base productiva ms desarrollada como Mxico y Brasil. Ciertamente, estas caractersticas del sistema fiscal peruano no son nuevas. Desde una perspectiva de ms largo plazo, se observa que la recaudacin tributaria es baja y voltil, dependiente de los minerales. As, la recaudacin en el perodo 1970-2009 oscil entre 18,2% del PBI (1980) y 8,1% del PBI (1989), con un promedio de 13,3 por ciento del PBI para todo el perodo y de 13,6% para la presente dcada.
Grfico 6

Evolucin de los ingresos tributarios del Gobierno Central y precios de los minerales: (1979-2010)
20 18 16 13,7 14 12 10 8 6 4 2 0
18,2 15,0 14,2

Colombia

% del PBI

Uruguay
150 130 110 90 70 50 30 10 -10 -30 -50 ndice real

Fuente: BCRP. Elaboracin propia.

Medida como por el coeficiente de variacin de la razn ingresos a PBI.

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Presin Tributaria Recaudacin promedio ndice real de precios mineros
Nota 3. Propuestas de poltica tributaria 43

Per

0,00

Adems, estos problemas recurrentes de escasa y voltil recaudacin ocurren con un sistema tributario que tiene tasas impositivas relativamente altas para la regin. En los siguientes grficos se muestra la tasa del IR empresarial y del IVA (IGV para el Per) para una muestra de pases que indica que el Per tiene tasas superiores al promedio.

Grfico 7
% 40 35 30 25 20 15 10 5 0

Tasa del impuesto a la renta empresarial

35

34

34

33 30 28 28 25 25 25

Tasa promedio 27%

17 10

Mxico

Bolivia

Brasil

Argentina

Panam

Ecuador

Uruguay

Chile
10 5

Per

Fuente: CIAT. Elaboracin propia.

Grfico 8

Tasa del Impuesto al Valor Agregado / Impuesto General a las Ventas

% 25
22 21 19 18 16 15 14,9 12 12 Promedio 15%

20 15 10 5 0

Venezuela

Ecuador

Venezuela

Paraguay

Uruguay

Argentina

Fuente: CIAT. Elaboracin propia.

Esto muestra que en la base del problema de la escasez de recursos fiscales se encuentra una economa con un sector informal amplio que favorece el bajo cumplimiento de las obligaciones tributarias y un sistema tributario que considera un conjunto muy grande de exoneraciones.
44 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Colombia

Panam

Per

Mxico

Bolivia

Chile

Paraguay

Colombia

Por ello, resulta importante la bsqueda de fuentes de ingresos ms estables, lo que implica la necesidad de ampliar la base tributaria a travs de mejorar el cumplimiento de sectores con mayor grado de evasin. En efecto, sectores como el comercio, construccin, hoteles y restaurantes, y servicios a empresas concentraran ms de la mitad de la evasin.2 Es importante elevar la percepcin de riesgo de detectar y penalizar la evasin. Esta nota de poltica se organiza de la siguiente forma: en la siguiente seccin se presenta un anlisis de la evolucin reciente de la recaudacin de los principales impuestos que conforman el sistema tributario peruano para identificar vulnerabilidades especficas. Ello permite plantear medidas de poltica que se presentan en la tercera seccin. El documento finaliza con algunos comentarios que se ofrecen como conclusin.

II. Coyuntura y temas tributarios recientes

En la presente dcada se ha mantenido la estructura bsica del sistema tributario, basada en cuatro tipos de impuestos. Sin embargo, se han realizado algunas modificaciones que han cambiado el peso relativo entre los distintos impuestos, adems de crearse nuevos y eliminar otros. Como se puede observar en los grficos siguientes, impuestos como los aranceles y selectivos han perdido importancia frente al IR e IGV. As, en el 2010, estos impuestos representaron el 8% del total recaudado (deducidas las devoluciones de impuestos), cuando en el 2005 representaron el 19%. Estos cambios han mejorado la eficiencia del Sistema Tributario pues estos dos impuestos estaban entre los gravmenes que imponan las mayores distorsiones en la economa.

Grfico 9
Ingresos Tributarios Gobierno Central: 2000 ISC 15% Aranceles 12% IES 5% Resto 4% IGV 42% Ingresos Tributarios Gobierno Central: 2005 ISC 11% Aranceles IES 7% 0% ITAN 3% ITF Resto 3% Impuesto a la renta 31% 2%

IGV 42%

Impuesto a la renta 22%

Ingresos Tributarios Gobierno Central: 2010 ISC 7%Aranceles 1% ITAN 3% ITF 1% Resto 3% Impuesto a la renta 39%

IGV 45%

Fuente: BCRP, SUNAT. Elaboracin propia.

Pearanda (2001)

Nota 3. Propuestas de poltica tributaria 45

En el caso de los aranceles, con el fin de dotar de mayor eficiencia y competitividad a la economa el gobierno redujo las tasas apliacables a diversas partidas (en diciembre del 2000 el arancel promedio era 13,5 y en el 2010 fue 3,4%).3 Los acuerdos de libre comercio firmados en esta dcada han reducido an ms el arancel efectivo representando en el 2010 una tasa efectiva slo de 2,3% de las importaciones. El ISC a los combustibles se redujo en promedio en 40% entre el 2003 y 2010 con el fin de mitigar el impacto domstico del aumento en el precio internacional del crudo. El 2003 se elimin el Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES) que era un impuesto ineficiente pues gravaba la contratacin de mano de obra. Sin embargo, el 2004 se introdujo el Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF) con una tasa de 0,15%, que tambin resulta un impuesto altamente distorsionante. Este impuesto se ha ido reduciendo y desde abril del 2011 tiene una tasa de 0,005%. La ventaja que tiene, aparte de ser de fcil recaudacin, es la de brindar informacin sobre operaciones no declaradas, funcin para la cual no requiere tener una tasa alta. Para compensar la prdida de recaudacin por el IES, a mediados del 2003 se elev la tasa del IGV de 18 a 19 por ciento, tasa que estuvo vigente hasta inicios de 2011, en que se regres a la tasa de 18 por ciento. Adicionalmente, se crearon sistemas de pago anticipado del IGV (percepciones, detracciones y retenciones) con la finalidad de asegurar el pago del impuesto en contribuyentes de difcil fiscalizacin. Respecto al IR, en el 2004 se elev la tasa a personas jurdicas de 27 a 30 por ciento4 y se mantuvo el impuesto sobre los dividendos (4,1 por ciento), con lo cual en la prctica el impuesto pas de 30 a 33 sobre la renta distribuida (aun sin considerar la participacin de los trabajadores).

Impuesto General a las Ventas (IGV)

Como se mencion en la introduccin, la tasa del IGV de 18 por ciento es relativamente alta comparada con el promedio de una muestra de 17 pases latinoamericanos (14,5 por ciento), siendo menor solo a las aplicadas en Argentina y Uruguay y Chile. Adems, la capacidad recaudatoria del impuesto (recaudacin por punto porcentual de tasa) es bastante baja, superando slo a la observada en Mxico y Repblica Dominicana. Si comparamos el resultado del IGV del 2009, cuando la tasa era 19 por ciento, con un pas con una tasa similar como Chile, se encuentra que recaudamos 8 puntos porcentuales del producto menos por cada punto, es decir con una productividad igual a la de Chile, la recaudacin por IGV neta de devoluciones pasara de 6,2 a 7,8 por ciento del PBI. (ver cuadro 1)

La reduccin arancelaria se realiz en varias modificaciones realizadas principalmente en el ltimo lustro, estableciendo un arancel de 0 por ciento a los bienes de capital y un importante grupo de bienes intermedios. Asimismo, se redujo la dispersin arancelaria, pasando de ocho tasas existentes en el 2001 a tres en el 2011 (0, 6 y 11 por ciento). En el 2002 se redujo la tasa del IR a personas jurdicas de 30 a 27 por ciento y se introdujo un gravamen sobre los dividendos de 4,1 por ciento, con lo cual la tasa efectiva sobre las utilidades distribuidas se mantena en 30 por ciento.

46 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Cuadro 1
Pas

Tasa IVA (%) y Productividad por pases

Tasa IVA (%) Productividad 1/

Paraguay Ecuador Nicaragua Panam El Salvador Honduras Bolivia Uruguay Guatemala Chile Costa Rica Argentina Colombia Per Rep. Dominicana Mxico Venezuela

10 12 15 5 13 12 14,9 22 12 19 13 21 16 19 16 15 12

0,61 0,48 0,47 0,45 0,45 0,44 0,43 0,42 0,41 0,41 0,38 0,37 0,33 0,33 0,26 0,23 n.d.

Fuente: CIAT. Elaboracin propia. 1/ Definicin: Recaudacin (neta de devoluciones) que se obtiene por cada punto del IVA, medido en trminos del PBI. Elaborado con informacin corresponde al ejercicio 2009.

Esta baja productividad puede ser explicada tanto por un an alto grado de evasin, como por el elevado nivel de las exoneraciones que tiene este impuesto (cuyo costo se estima en 1,41 por ciento del PBI). De acuerdo a SUNAT,5 se ha realizado mejoras en el cumplimiento del impuesto, de modo que la evasin del IGV ha venido reducindose en los ltimos aos (habra bajado de 51 a 38 por ciento de la recaudacin terica del IGV). Un factor preponderante en este comportamiento fue la introduccin de sistemas de pago anticipado del IGV (detracciones, percepciones y retenciones). Desde su creacin, estos regmenes han ampliado su cobertura inicial. As, el Rgimen de Detracciones6 se inici con una cobertura de tres productos (julio del 2002), mientras que en la actualidad abarca 34 grupos de bienes y servicios de diversa ndole.7 Mediante este rgimen el comprador o usuario de un bien o servicio afecto al sistema detrae un porcentaje (definido por la SUNAT) del importe a pagar por estas operacio5 6 7

Fuente: Estimacin del incumplimiento en el IGV durante el ao 2009 SUNAT, presentado al Congreso de la Repblica. Tambin se le denomina Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias - SPOT. Bajo este rgimen se encuentran productos como el azcar, arroz, alcohol etlico, algodn, recursos hidrobiolgicos, maz amarillo duro, caa de azcar, madera, arena y piedra de construccin, desperdicios y desechos metlicos, animales vivos, carnes y despojos comestibles, abonos, cueros, pieles, aceite y harina de pescado, embarcaciones pesqueras y leche entera cruda. Asimismo, servicios como la intermediacin laboral, arrendamiento de bienes muebles, servicios de transporte de bienes y personas, comisin mercantil, fabricacin de bienes por encargo, mantenimiento y reparacin de bienes muebles, movimiento de carga, y otros servicios empresariales. Desde finales del 2010 se incorporaron los contratos de construccin, el oro y minerales no aurferos, pprika y esprragos.

Nota 3. Propuestas de poltica tributaria 47

Grfico 10

Participacin de sistemas de pago anticipado en recaudacion vs. indice de incumplimiento del IGV
0,6
51% 54% 52%

0,5 0,4 0,3

50%

49%

47% 43% 42% 36% 29% 29%

44% 38% 32% 32%

25%

27%

0,2
14%

19%

0,1 0

6%

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2008

2010

Participacin de Sistemas de Pago Anticipado en recaudac. IGV ndice de incumpliento del IGV (% Recaudacin Potencial excluy. Gastos Tributarios)

Fuente: SUNAT. Elaboracin propia.

nes, para luego depositarlo en el Banco de la Nacin en una cuenta corriente a nombre del vendedor o quien presta el servicio, el cual utilizar dichos fondos para efectuar el pago de sus obligaciones tributarias. Los montos depositados en las cuentas que no se agoten durante cuatro meses,8 luego que hubieran sido destinados al pago de tributos, sern considerados de libre disponibilidad para el titular. El Rgimen de Percepciones se cre para las ventas de combustibles, pero luego se ampli a las importaciones y a las ventas internas de diversos insumos industriales. Este rgimen obliga a los contribuyentes designados por la SUNAT como Agente de Percepcin a cobrar a sus clientes un porcentaje adicional al precio de venta como un adelanto del IGV, el cual podr ser utilizado por el cliente contra su obligacin futura por este impuesto. El monto percibido ser entregado a la SUNAT. En cuanto al Rgimen de Retenciones, inicialmente se estableci un grupo de 1202 agentes de retencin, nmero que se elev a 2032 agentes en la actualidad. Bajo este rgimen los sujetos designados por la SUNAT como Agentes de Retencin debern retener un porcentaje del monto de las compras que realicen a sus proveedores, para su posterior entrega al Fisco. Los proveedores podrn utilizar dicho monto retenido contra el pago del IGV que les corresponda. En el 2010, las percepciones, retenciones y detracciones representaron el 32 por ciento de la recaudacin total del IGV. Es decir, cerca de un tercio de la recaudacin de este impuesto estuvo asociado a retenciones en la fuente (sea el comprador o el vendedor, segn sea el caso), restndole importancia a las declaraciones por cuenta propia que los contribuyentes deben realizar por sus ventas.
8

Si el solicitante tienen la calidad de buen contribuyente o la calidad de agentes de retencin del Rgimen de Retenciones del IGV, dicho plazo se acorta a 2 meses.

48 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Grfico 11 2000-2010
10,0 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0

IGV y sistemas de pago adelantado

(% PBI)
8,5 6,8 7,0 7,1 7,5 7,7 8,2

6,5

6,2

6,3

6,6

6,5

6,2

6,0

5,7

5,5

5,3

5,2

5,3

6,1

5,3

5,6

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2008

2010

IGV Neto
Fuente: SUNAT. Elaboracin propia.

Detracciones

Percepciones

Retenciones

Si bien estos sistemas aseguran la recaudacin, pueden generar costos a los contribuyentes debido a demoras en la devolucin en el caso de que la retencin exceda la obligacin del contribuyente, al costo financiero por el pago anticipado o por multas, debido a lo complicado de su aplicacin. Asimismo, es necesario un diseo cuidadoso de los mismos para que un mismo agente no est afecto a varios regmenes. Si se compara el nivel de incumplimiento del IGV con otras experiencias de siete pases latinoamericanos, se observa que es el ms elevado de la muestra. Ms an, pases como Mxico y Chile tienen niveles de evasin menores al 20 por ciento. Uno de los principales factores que afectan el cumplimiento tributario es el alto grado de informalidad de la economa peruana, el cual ha sido calculado en diversos estudios. En un estudio de Pearanda (2001), se evidencia la relacin entre la informalidad y la evasin tributaria. Considera que existen factores econmicos, jurdicos, socio culturales y polticos que causan la informalidad. Respecto a las principales causas de la evasin se considera el alto porcentaje de informalidad, la complejidad del sistema tributario, la poca probabilidad de ser fiscalizado y/o el bajo costo de ser sancionado as como la falta de cultura tributaria (permisibilidad a la evasin tributaria). Cabe indicar que la evasin incluye tambin operaciones de contribuyentes formales que bajo diferentes modalidades9 realizan transacciones que no son declaradas o son subdeclaradas. Estas acciones impactan directamente en una menor recaudacin por IGV, e indirectamente en el IR empresarial, al reducir los ingresos o inflar los gastos.

Por ejemplo: no registro de operaciones, doble facturacin, subvaluacin de ventas, no registro de mano de obra, aumento indebido de gastos y/o crdito fiscal.

Nota 3. Propuestas de poltica tributaria 49

Cuadro 2
Pas

Tasas de evasin (o incumplimiento) en el IVA

2005 2006 2007 2008 2009 Fuente

Colombia Chile Per

29,2 25,0 24,3 22,4 12,0 9,0 8,0

Argentina Uruguay Mxico Guatemala

23,3 21,2 19,8

12,0 18,0 Evasin en el IVA. Serie 2003-2009. SII, Mayo 2010

Evasin del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en Colombia: 2000 2008. Versin 2. Actualizacin con la nueva base de Cuentas Nacionales Ao 2000. DIAN, ngela Cruz Lasso, Septiembre 2009 Estimacin del Incumplimiento en el IVA, AFIP, Junio 2008 Medicin de la evasin: el caso uruguayo, DGI, Abril 2010

46,9 42,6 41,6 34,9 44,1 Memoria Anual SUNAT 29,0 27,5 24,2 20,6

25,5 17,8 19,8 17,8 36,2 33,1 25,8

Evasin Global de Impuestos: Impuesto Sobre la Renta, Impuesto al Valor Agregado e Impuesto Especial sobre Produccin y Servicio no Petrolero, Centro de Estudios Estratgicos del Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey, Enero 2010

Medicin del incumplimiento del IVA., Aos 2001-2007. SAT

Elaboracin: CIAT

Cuadro 3

Causas de la informalidad en el Per

Sustitucin de mano de obra por capital

Factores econmicos Factores jurdicos

Altos costos de formalidad Mayores utilidades por menores costos Crdito escaso para pequeas empresas Desconocimiento del marco legal Beneficios tributarios preferenciales Escasa educacin Migracin del campo a la ciudad Menores precios favorecen demanda Poca cultura tributaria Sector formal estimula sector informal Falta de reciprocidad desde el Estado Administracin tributaria poco eficiente Poca coordinacin entre instituciones de control

Factores socioculturales

Factores polticos
Fuente: SUNAT. Elaboracin propia.

Impuesto a la Renta (IR)

El IR grava a las personas jurdicas con el 30 por ciento de sus utilidades. Las personas naturales estn gravadas por sus rentas del trabajo con tasas marginales escalonadas (15, 21 y 30 por ciento) y un tramo inafecto de 7 Unidades Impositivas Tributarias (UIT); y por sus rentas del capital con una tasa efectiva de 5 por ciento (cuando estas rentas provengan de ganancias de capital, existe un tramo inafecto de 5 UIT). La recaudacin por este impuesto se ha incrementado sustancialmente, debido bsicamente al impuesto a la renta de personas jurdicas (tercera categora) cuyo desempeo ha estado fuertemente influenciado por la evolucin de los precios de nuestras princi50 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

pales exportaciones (cobre, oro, zinc, petrleo crudo, entre otros). As, la recaudacin por empresas mineras y petroleras pas de 0,17 por ciento del PBI en el 2002 a 2,88 por ciento en el 2007. En el ao 2009 se redujo a 0,93 por ciento, como consecuencia de la cada de los precios internacionales observada en dicho perodo y en el 2010 se ha incrementado nuevamente a 1,54 por ciento del PBI.

Cuadro 4

Impuesto a la renta tercera categora

(porcentaje del PBI)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Agropecuario y Pesca Minera e Hidrocarburos Manufactura Servicios Comercio Construccin Total

0,03 0,19 0,32 0,80 0,33 0,08

0,02 0,10 0,25 0,58 0,27 0,08

0,02 0,20 0,27 0,49 0,28 0,07

0,02 0,23 0,28 0,70 0,27 0,07

0,02 0,17 0,37 0,67 0,30 0,06

0,05 0,38 0,39 0,99 0,32 0,10

0,04 0,57 0,37 0,90 0,32 0,07

0,04 0,99 0,42 0,89 0,36 0,06

0,04 2,23 0,53 1,06 0,40 0,08

0,06 2,88 0,52 1,06 0,48 0,10

0,03 2,09 0,60 1,20 0,60 0,11

0,02 0,93 0,52 1,20 0,55 0,14

0,04 1,54 0,53 1,24 0,52 0,16

1,75 1,29 1,32 1,55 1,58 2,23 2,26 2,76 4,33 5,09 4,63 3,38 4,03

Fuente: SUNAT. Elaboracin propia.

Un punto que se desprende del cuadro anterior, es el poco aporte de sectores como el agropecuario y pesca. En cambio, sectores como manufactura, servicios y comercio, han mostrado un mejor desempeo asociado a la actividad econmica. La construccin fue el nico sector que en el 2009 increment su aportacin a la recaudacin del IR. Otro aspecto a tomar en cuenta es la alta concentracin de la recaudacin del IR de tercera categora en pocos contribuyentes. As, en el 2010, un pequeo grupo de 249 empresas concentraron el 34 por ciento de la recaudacin, mientras que el resto de Principales Contribuyentes (PRICOS) que representan ms de 14 mil empresas, aportaron el 53 por ciento, en tanto que los medianos y pequeos contribuyentes (que comprende aproximadamente 490 mil contribuyentes), solo aport el 14 por ciento de la recaudacin. Esta elevada concentracin de la recaudacin en muy pocas empresas es un indicador de riesgo. Cabe indicar que dicha concentracin no ha variado significativamente en los ltimos aos (por ejemplo en el 2000, 254 empresas concentraban el 38 por ciento de la recaudacin) a pesar de las medidas de ampliacin de la base gravable que la SUNAT ha ejecutado, esto puede evidenciar la dificultad que se ha tenido para ampliar la base tributaria, a travs de la incorporacin de nuevos contribuyentes que operan en el sector informal o mediante fiscalizacin que reduzca la subvaluacin de utilidades de los medianos y pequeos contribuyentes. A ello, hay que aadir que la existencia de sistemas simplificados como el Rgimen nico Simplificado (RUS) o el Rgimen Especial de Renta (RER) que permiten a los contribuyentes evitar las obligaciones y fiscalizacin del rgimen general para acceder a esquemas de pago presuntivo y sin mayor fiscalizacin. En los ltimos aos, estos regmenes se han vuelto ms laxos y han ampliado su cobertura. En el RUS se pagan cuotas mensuales. La cuota mnima del RUS es de S/. 20 mensuales. Si uno observa la evolucin de los contribuyentes afectos al RUC, se
Nota 3. Propuestas de poltica tributaria 51

observa que al introducir los criterios objetivos (Ago. 2004) se depur este rgimen, pero posteriormente fue nuevamente incrementndose, debido a que se fue relajando la fiscalizacin sobre los criterios objetivos a tal punto que para enero de 2007, se eliminaron. Bajo el rgimen del RER, los contribuyentes con ingresos anuales menores a S/. 525 mil (S/. 43 750 mensuales) mantienen la obligacin del IGV igual a la del rgimen general, pero pagan por IR el 1,5 por ciento de los ingresos mensuales. La ventaja de este rgimen es que se les permite emitir facturas. Respecto a la recaudacin por personas naturales, sta ha mostrado un sostenido crecimiento, pasando de 1,1 por ciento en el 2001 a 1,5 por ciento en el 2010. Sin embargo, la tasa efectiva promedio es de slo 5 por ciento10, para los contribuyentes de quinta categora (trabajadores dependientes). Asimismo, la recaudacin de cuarta categora (trabajadores independientes) es la dcima parte de la de quinta categora, a pesar de que la participacin laboral de este sector (3,5 millones) supera a la del trabajo dependiente (3 millones).
Cuadro 5

Impuesto a la renta personas naturales (porcentaje del PBI)

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Primera categora Segunda categora Cuarta categoria Quinta categora Regularizacin Total

0,09 0,00 0,14 0,87 0,04

0,09 0,00 0,13 0,89 0,04

0,09 0,00 0,13 0,88 0,04

0,08 0,00 0,15 0,87 0,03

0,08 0,00 0,15 0,89 0,02

0,08 0,05 0,16 0,93 0,04

0,07 0,06 0,15 0,89 0,05

0,07 0,10 0,15 0,91 0,05

0,07 0,17 0,15 0,92 0,05

0,06 0,18 0,12 0,97 0,05

0,07 0,19 0,12 1,07 0,06

0,04 0,17 0,12 1,13 0,07

0,04 0,20 0,12 1,09 0,05

1,15 1,16 1,14 1,14 1,15 1,25 1,22 1,27 1,35 1,38 1,50 1,53 1,50

Fuente: Pearanda (2001)

Bajo un anlisis de tributacin comparada, se observa que la tasa del impuesto a personas jurdicas en Per (30 por ciento) es mayor que la tasa promedio de un grupo de 12 pases latinoamericanos (27 por ciento). Adems hay que considerar que existe una tasa de 4,1 por ciento adicional sobre los dividendos y la participacin de los trabajadores en las utilidades de la empresa, con tasas de 5, 8 y 10 por ciento11, segn el sector de la empresa. Con lo cual la carga tributaria total sobre la renta que distribuye la empresa podra alcanzar a 40 por ciento, tasa por encima de la mxima sobre la renta personal.

10 11

Calculada como la recaudacin de quinta categora reportada por SUNAT para el 2009 respecto al dato de Remuneraciones de las Cuentas Nacionales para el mismo ao. Aun cuando dicho concepto constituye un costo laboral, debido a su variabilidad (depende de la utilidad tributaria), slo parcialmente podra reducir el costo salarial que enfrente la empresa, pues dicho concepto podra ser considerado por los trabajadores como un ingreso excepcional y no incluirlo en su expectativa salarial.

52 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

El impuesto a la renta personal en Per tambin difiere de la media de la muestra: los tres tramos vigentes en el pas son inferiores a la media muestral (6 tramos) y la tasa marginal mnima es mayor (15 por ciento en Per contra 9 por ciento en la muestra). Asimismo, la tasa marginal mxima en la mayora de pases suele ser similar a la que aplican a las personas jurdicas, salvo casos como Chile (la tasa mxima es de 40 por ciento, superior a la tasa empresarial de 17 por ciento), Ecuador (la mxima es de 35 por ciento y la empresarial de 25 por ciento) y Brasil (tasa mxima de 27,5 por ciento y tasa empresarial de 34 por ciento).

Cuadro 6

Estructura del Impuesto a la Renta de personas naturales 2009

Tasa Min. Tasa Max. N tramos Mnimo no imponible (US$) Lmite inferior de la tasa mxima (US$)

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Paraguay Per Uruguay Venezuela Mxico Panam Promedio

9% 13% 7.5% 5% 19% 5% 8% 15% 10% 6% 2% 7% 9%

35% 27.5% 40% 33% 35% 10% 30% 25% 34% 28% 27% 30%

7 1 5 8 4 9 2 3 6 8 8 6 6

2 695 n.d. 8 621 10 648 11 954 8 570 n.d. 8 252 7 236 n.d. 441 9 000 7 491

30 534 n.a. 25 536 130 429 52 721 57 600 31 600 69 431 119 652 76 923 30 811 30 581 59 620

Fuente: CIAT y KPMG. Elaboracin propia.

Respecto al ingreso personal exonerado (mnimo no imponible), la dispersin es mayor y debe responder a consideraciones de progresividad deseada en cada pas. As, Mxico inicia su escala con un nivel muy bajo de renta anual (US$ 441) con una tasa reducida (1,92 por ciento) y en el otro extremo se encuentra Colombia con un mnimo no imponible alto (US$ 11 954) y una tasa mnima alta (19 por ciento). Asimismo, hay pases que afectan con sus tasas ms altas a niveles relativamente bajos de renta neta, como Brasil o Mxico, y otros como Chile y Uruguay que sus tasas mxima afectas a rentas mayores.

Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)

La recaudacin por ISC se ha reducido a partir del 2004, como consecuencia de la reduccin del ISC a los combustibles, que pas de recaudar 1,5 por ciento del PBI en el 2003 a 0,6 por ciento en el 2010.
Nota 3. Propuestas de poltica tributaria 53

Cuadro 7

Impuesto selectivo al consumo

(porcentaje del PBI)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Importacin Total

Otros

Cigarrillos

Cervezas

Gaseosas y Agua mineral

Interno

ISC Combustibles Resto

0,11 0,08 0,08 0,11 0,10 0,10 0,09 0,08 0,08 0,07 0,08 0,08 0,08 0,52 0,49 0,44 0,39 0,37 0,37 0,35 0,36 0,34 0,35 0,36 0,33 0,33

0,70 0,66 0,60 0,58 0,54 0,53 0,49 0,49 0,45 0,45 0,45 0,42 0,43

1,19 1,20 1,15 1,23 1,50 1,54 1,34 1,00 0,79 0,72 0,39 0,59 0,55 0,87 0,78 0,70 0,66 0,59 0,58 0,54 0,56 0,54 0,56 0,54 0,49 0,52

0,16 0,11 0,10 0,08 0,05 0,05 0,05 0,07 0,10 0,11 0,09 0,07 0,09 2,06 1,98 1,85 1,88 2,10 2,12 1,88 1,55 1,34 1,28 0,93 1,08 1,07

0,04 0,03 0,03 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,03 0,02 0,02 0,02

0,04 0,06 0,06 0,05 0,05 0,04 0,03 0,02 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Fuente: SUNAT. Elaboracin propia.

Esta reduccin del selectivo a los combustibles se debi a la necesidad de contrarrestar el aumento de precios del petrleo en el mercado internacional. As, en julio del 2005 se elimin el gravamen sobre el Gas Licuado de Petrleo (que representa ms del 20 por ciento de la demanda de combustibles); el gravamen sobre las gasolinas se redujo sustancialmente hasta junio del 2008, en que se elev nuevamente el ISC, lo que mejor la recaudacin del 2009 y 2010. Cabe indicar que en junio de 2011 se redujo el gravamen a las gasolinas y residuales. En diciembre del 2007, mediante D.S. 211-2007-EF se estableci un cronograma para adecuar el ISC al criterio de proporcionalidad en funcin del grado de nocividad del combustible (Ley 28694) en un perodo comprendido entre el 2008 y el 2016. El ndice

Grfico 12

ISC combustibles (S/. x galn)

5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 ene/03 ene/04 ene/05 G84
Fuente: Elaboracin propia.

ene/06 Diesel

ene/07

ene/08

ene/09

ene/10 G97

ene/11

GLP (S/. x KG)

54 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

de Nocividad fue determinado por la Comisin Nacional del Ambiente (CONAM). El cronograma se muestra en el cuadro siguiente:

Cuadro 8

ISC Combustibles
(S/. x Galn)
Junio 2008 Octubre 2008 Vigente 2011 Cronograma Propuesto D.S. 211-2007-EF 2011 2012 2013 2014 2015 2016

2009

Hulla (S/. x TM) Gasolinas 84 oct. 90 oct. 95 oct. 97 oct. Kerosene Turbo Diesel 2 Residual 6 Otros Residuales GLP Gasohol 84 oct. 90 oct. 95 oct. 97 oct. Diesel B2 - S50

0,40 0,66 2,07 2,30 0,78 0,39 -

0,40 0,66 2,07 2,30 1,42 1,04 0,52 0,52 -

1,36 1,78 2,07 2,30 1,94 1,44 0,52 0,52 -

1,17 1,57 1,83 2,00 1,93 1,47 0,39 0,38 1,07 1,46 1,69 1,87 1,24

70 1,46 1,84 2,13 2,27 1,93 1,62 0,52 0,50 0,08

80 1,33 1,63 1,86 1,98 1,92 1,70 1,03 1,00 0,17

90 1,19 1,42 1,60 1,68 1,92 1,77 1,55 1,50 0,25

100 1,06 1,22 1,33 1,39 1,91 1,85 2,07 2,00 0,33

110 0,93 1,01 1,07 1,09 1,91 1,92 2,58 2,50 0,42

120 0,80 0,80 0,80 0,80 1,90 2,10 2,00 3,10 3,00 0,50

Fuente: Elaboracin propia.

Este cronograma implica una reduccin y homogenizacin del impuesto sobre las gasolinas y la inclusin, a partir del 2011, del GLP y el carbn (hulla), que a la fecha no estn gravados, as como a partir del 2016 se gravar el Turbo A1. De este modo, de seguirse el cronograma el nico combustible no gravado por el ISC ser el gas natural. El cronograma se estableci para un universo de productos que han cambiado y cuyo ndice de nocividad es diferente por lo que se requerira la actualizacin de dichos ndices por parte del Ministerio del Ambiente y por ende una nueva estructura del ISC. As, en posteriores regulaciones se dispuso la introduccin progresiva de biocombustibles en reemplazo del combustible original. Por ejemplo, desde el 2009, slo se puede comercializar diesel B2 (una mezcla de 2 por ciento de biodiesel y 98 por ciento del diesel 2) y desde el 2011, el grado de biodiesel se elev a 5 por ciento. Asimismo, para diversas zonas del norte y centro del pas se dispuso la comercializacin de gasohol (mezcla de 7,8 por ciento de alcohol carburante con 92,2 por ciento de gasolina), el cual ser obligatorio para el resto del pas a partir de diciembre de 2011. Adicionalmente, se
Nota 3. Propuestas de poltica tributaria 55

regul el nivel de azufre en el diesel, establecindose a partir del 2010, el nivel mximo de azufre en el diesel en 50 ppm.12

Grfico 13

Estructura de precios de la gasolina regular

7,00 6,00 (US$ por galn) 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 Argentina EE.UU Per Bolivia Ecuador Venezuela
0,05

5,89 4,55 4,07 4,04 2,90 2,78 2,14 1,53

Uruguay

Chile

Distribucin y Comercializacin
Fuente: CEPAL. Elaboracin propia.

Colombia

0,00

0,07

Impuestos

Precio de Refinera

Grfico 14

Estructura de precios del diesel

6,00 5,00 (US$ por galn) 4,00 3,00 2,00
1,08 3,85 3,68 3,39 3,02 2,99 2,13 5,71

1,00 0,00

Uruguay

Per

Colombia

Argentina

EE.UU

Chile

Bolivia

Ecuador

Distribucin y Comercializacin
Fuente: CEPAL. Elaboracin propia.

Impuestos

Precio de Refinera

12

Ppm.: partes por milln. Cabe indicar que esta medida se ha hecho efectiva slo para Lima y el Callao, quedando pendiente su implementacin para el resto del pas. Desde el 2006, se restringi el nivel de azufre en las importaciones de diesel a niveles inferiores a 2500 ppm y en el caso de las ventas internas a 5000 ppm.

56 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Venezuela

Cuadro 9

Impuesto selectivo al consumo

Gravamen ad valorem
Producto Tasa

Vehculos automotores: Nuevos a diesel Usados Bebidas gaseosas Bebidas alcoholicas Cigarros, cigarritos y tabacos Juegos de azar y apuestas Loteras, bingos, rifas y sorteos Eventos hpicos Gravamen ad valorem segn precio de venta al pblico
Producto

10% 30% 17% 20% 50% 10% 2%

Tasa

Cerveza Gravamen Especfico

Producto

27.8%
Monto

Cigarrillos Pisco
Fuente: Elaboracin propia.

S/. 0,07 por unidad S/. 1,5 por litro

Por otro lado los niveles impositivos vigentes son superiores a los de nuestros socios comerciales y de algunos pases de la regin. Ello afecta la competitividad de nuestros productos pues eleva los costos de produccin. El siguiente cuadro muestra los componentes del precio de la gasolina y el diesel. Respecto al resto de bienes sujetos al impuesto selectivo, como los tabacos, alcoholes, bebidas y automviles, se ha observado un comportamiento estable en su recaudacin, an cuando se redujeron algunas tasas como las aplicables a vehculos automotores nuevos a gasolina, que pas de 10 a 0 por ciento. El ISC a los cigarrillos se modific a inicios del 2010 cambiando el gravamen de ad valorem a especfico. Con ello, se cumple de manera ms eficiente con el objetivo de gravar una externalidad negativa pues el gravamen es indiferente del precio del producto. En cuanto al ISC a las bebidas alcohlicas, en particular la cerveza que es el que ms recauda, se debiera cambiar el impuesto de ad valorem a especfico para afectar de manera pareja por el grado de nocividad.

Regalas Mineras
El tratamiento tributario del sector minero debe tomar en cuenta caractersticas especficas del sector, que lo diferencian del resto de actividades econmicas, debido a su naturaleza extractiva de un recurso no renovable, a la generacin de rentas en su explotacin y a su impacto ambiental. La renta econmica, entendida como la diferencia entre el precio
Nota 3. Propuestas de poltica tributaria 57

de mercado de los minerales y el costo de oportunidad de emprender la explotacin de los mismos, representa un excedente, que no es requerido por el inversionista para motivar la exploracin y explotacin del recurso, y que por lo tanto puede ser sujeta a una tributacin adicional sin afectar la asignacin de recursos. Ante el auge de la cotizacin internacional de los minerales, la renta econmica ha aumentado significativamente. Por ello, a partir del 2005 se aplic una regala a la explotacin minera sobre el valor del mineral concentrado o su equivalente, cuya tasa marginal depende del valor de la produccin minera de acuerdo a la siguiente tabla:

Valor de Produccin (Millones US$)

Tasa

0 - 60 60 - 120 Ms de 120

1% 2% 3%

Se encuentran exoneradas de dicha regala las empresas que califican como pequea minera o minera artesanal. Adems es deducible para fines del impuesto a la renta. Cabe indicar que el mbito de aplicacin de la regala minera ha sido restringido debido a la existencia de contratos de estabilidad. Con ello, un grupo importante de las principales empresas mineras no pagan regalas mineras hasta que culminen sus convenios de estabilidad. Los convenios suscritos a partir del 2005, ya incluyen las regalas mineras dentro del esquema estabilizado. En la medida en que la regala es sobre las ventas, se vincula la tasa de la regala no slo a las fluctuaciones de los precios internacionales sino tambin al volumen de produccin, es decir al tamao de operacin de la empresa, lo que puede desincentivar la inversin en el sector: en el esquema vigente la gran empresa siempre pagar la tasa ms alta incluso cuando las cotizaciones internacionales se reduzcan y generen prdidas. Asimismo, en la medida en que la regala se calcula sobre el valor de produccin, resulta siendo regresivo respecto a las utilidades de la empresa. Tal como se muestra en el cuadro siguiente, en un ejercicio con diferentes ratios de utilidad respecto a ventas, se encuentra que la carga tributaria para el caso de las regalas disminuye a medida que la rentabilidad es mayor.

Cuadro 10

Per: Tasas de carga tributaria sobre utilidad

Utilidad sobre ventas 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Carga Tributaria Minera Regalas (escala 1%-2%-3%) Impuesto a la Renta (30%) Participacin en las utilidades (8%) Impuesto a los dividendos (4,1%)
Fuente:Elaboracin propia.

54,9% 27,0% 20,1% 5,8% 1,9%

46,6% 43,5% 23,9% 6,9% 2,3%

43,8% 9,0% 25,1% 7,3% 2,4%

42,4% 6,8% 25,7% 7,5% 2,5%

41,6% 5,4% 26,1% 7,6% 2,5%

41,0% 4,5% 26,4% 7,6% 2,5%

58 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

En tal sentido, para que el Estado pueda capturar una mayor fraccin de la renta minera, dado el elevado nivel de precios internacionales, y se asegure un patrn sostenible de inversin minera de largo plazo, se debe modificar el esquema de regala de modo que est vinculado a la evolucin de los precios, evitando con ello, desalentar la inversin. As, podra modificarse la regala minera para que est en funcin al nivel de la utilidad operativa, de modo que recoja la evolucin de los precios de los minerales as como de los costos de produccin, estableciendo una escala progresiva que permita capturar la mayor renta minera en perodos de incrementos en los precios internacionales de los minerales y no constituya una sobrecarga en perodos de cada de los precios internacionales. Un esquema similar existe en Chile, denominado Impuesto Especfico a la Actividad Minera, por el cual las ventas anuales menores a 50 mil TM de cobre fino (aproximadamente US$ 390 millones para el 2011), se gravan con tasas marginales en funcin del volumen de las ventas anuales dentro de un rango entre 0 y 5 por ciento, mientras que para niveles de venta mayores, se aplican tasas marginales entre 8 y 34,5 por ciento en funcin al margen operacional (como porcentaje de los ingresos). A mayor margen operacional mayor tasa marginal. As, para este tramo, las tasas medias oscilan entre 5 y 14 por ciento. Cabe mencionar que debido la existencia de convenios de estabilidad administrativa, que asla a la empresa de cambios legislativos posteriores al momento de firmar el convenio, el Estado debera otorgar los contratos de estabilidad considerando este nuevo esquema de regalas. Asimismo, hay que evitar estabilizar tratamientos preferenciales que afecten la capacidad recaudadora del Estado, tal como sucedi en el pasado, con el beneficio de la exoneracin del impuesto sobre la reinversin de utilidades que estuvo vigente hasta setiembre del 2000 y por el cual importantes empresas mineras pueden hacer uso de este beneficio hasta la culminacin de su convenio. Estos convenios estn vigentes 15 aos, pero estabilizan el sistema tributario (incluyendo los beneficios existentes) a la fecha de aprobacin del Estudio de Factibilidad mientras que el perodo de 15 aos se cuentan a partir de que se acredite la inversin realizada, con ello, en la prctica se extiende el perodo de estabilizacin tributaria por un lapso de tiempo mayor pues se incluye el perodo de inversin.

Aranceles
La poltica comercial seguida en la ltima dcada ha tenido como criterio principal dotar de mayor eficiencia y competitividad a la economa, por lo que el Fisco sigui una poltica de reduccin progresiva de los aranceles. As, en diciembre de 2006 se dispuso eliminar los aranceles a un conjunto de 2894 partidas de bienes de capital e insumos industriales. Posteriormente, en octubre de 2007 se dispuso otra modificacin arancelaria importante, al eliminar el Derecho Arancelario Adicional de 5 por ciento, creado por D.S. 035-97-EF e incluir 365 partidas arancelarias ms al arancel de 0%. Finalmente, se redujo la dispersin arancelaria a dos tasas, las que se fueron reduciendo paulatinamente hasta alcanzar los niveles vigentes de 6 y 11 por ciento. Anteriormente, las tasas eran de 10, 12 y 25 por ciento ms la sobretasa adicional de 5 por ciento a 68 partidas arancelarias.
Nota 3. Propuestas de poltica tributaria 59

Grfico 15

Tasa arancelaria (%)

(2005-2010)
12
10,0

10
8,2 8,0

8 6 4 2 0 nov/05

7,2 5,5 4,0 3,9 2,0 1,8 5,7 5,0 3,4 3,2 1,9

feb/06

ago/06

nov/06

feb/07

ago/07

nov/07

feb/08

ago/08

nov/08

feb/09

ago/09

nov/09

feb/10

ago/10

nov/10

may/06

may/07

may/08

may/09

may/10

feb/11

Arancel Promedio
Fuente: BCRP. Elaboracin propia.

Arancel Efectivo

Cuadro 11

Estructura arancelaria (2011)

Arancel (%) Partidas Valor CIF (US $ Mill.)

0 6 11 Total

4106 2482 792 7380

22 250 6631 1046 29 927

Nota: Sobre la base de la clasificacin vigente del Arancel de Aduanas 2007 (7380 partidas) a abril 2011. Valor CIF de importacin del ao 2010. Fuente: BCRP. Elaboracin propia.

Gastos Tributarios
Segn estimados de la SUNAT mostrados en el Marco Macroeconmico Multianual 2012-2014 de mayo de 2011 (MMM), los gastos tributarios representan el 1,94 por ciento del producto. De este monto, el 77 por ciento corresponde a beneficios que eliminan el pago del impuesto (exoneraciones e inafectaciones), el 20 por ciento a beneficios que reducen el pago del impuesto (crditos, deducciones, devoluciones y tasas diferenciadas), el 3 por ciento restante corresponde a diferimientos en el pago del impuesto. El impuesto ms afectado por estos beneficios tributarios es el IGV, que representa el 69 por ciento del total de gastos tributarios. Es decir, de eliminarse todos los beneficios por este impuesto, tericamente se podra elevar la recaudacin del IGV en 1,41 por ciento del PBI. Le sigue el IR, que representa el 19 por ciento de los gastos tributarios, equivalente a 0,39 por ciento del PBI. A fines de 1998 se promulg la Ley de Promocin de la Inversin en la Amazona, bsicamente exonerando del IGV e ISC, y otorgando menores tasas por impuesto a la renta. Las zonas beneficiarias fueron diversas. Comprenda los departamentos de Loreto,
60 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

may/11

Madre de Dios, Ucayali, Amazonas y San Martn, as como zonas especficas (provincias o distritos) de otros departamentos (Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Hunuco, Junn, Pasco, Puno, Huancavelica, La Libertad y Piura). En cuanto a los beneficiarios, se encuentra que los sectores ms beneficiados son el agropecuario (0,46 por ciento del PBI), educacin (0,22 por ciento del PBI), la intermediacin financiera (0,18 por ciento del PBI) y la minera e hidrocarburos (0,18 por ciento del PBI). Respecto a esto ltimo, el principal beneficio que recibe la minera corresponde a la reinversin de utilidades, un beneficio eliminado en setiembre del 2000 (Ley 27343) que ha supervivido para las empresas con convenios de estabilidad tributaria, contratos que tienen una temporalidad de 10 a 15 aos. En cuanto al sector hidrocarburos, los principales beneficios que goza son la exoneracin de impuestos a la venta de combustibles en la Amazona y por actividades vinculadas a la exploracin. Por su parte, los beneficios imputados al sector financiero comprenden fundamentalmente la inafectacin del IGV a los servicios de crdito, as como la exoneracin de dicho impuesto a las plizas de seguro de vida. Al respecto, hay que considerar que existen dificultades prcticas que impiden incorporar los servicios financieros en un sistema estndar en el que las firmas pagan IVA segn la diferencia entre el impuesto que grava a sus ventas y el impuesto que paga por sus insumos. Por ello, es que generalmente a nivel internacional se exonera del IVA a estos servicios. Por otro lado, el uso del crdito no reviste las caractersticas usuales de un insumo como en el caso de los bienes.
Cuadro 12

Gastos Tributarios por sectores beneficiarios

% PBI Participac. %

Aplicacin General Agropecuario Educacin Intermediacin Financiera Minera e hidrocarburo Manufactura Transporte Comercio Construccin Resto
Fuente: Sunat.

0.81% 0.46% 0.22% 0.18% 0.18% 0.06% 0.05% 0.02% 0.01% 0.04% 2.04%

40% 23% 11% 9% 9% 3% 2% 1% 0% 2% 100%

Administracin Tributaria
La SUNAT fue creada en 1988, como una entidad con personalidad jurdica, patrimonio propio y autonoma econmica, administrativa, funcional, tcnica y financiera, encargada inicialmente de los tributos internos, ms a partir del 2002 con la absorcin de Aduanas, se encarga adicionalmente de administrar y controlar el comercio exterior, as como recaudar los impuestos asociados a estas operaciones. Sin embargo, requiere autorizacin del MEF para la aprobacin de su presupuesto, la poltica salarial y la aprobacin de proyectos de inversin.
Nota 3. Propuestas de poltica tributaria 61

A nivel internacional, la tendencia en los ltimos 20 aos respecto a los modelos organizativos de administraciones tributarias, ha sido hacia dotarlas de mayor autonoma, independencia y dedicadas exclusivamente a la administracin de ingresos (impuestos y aduanas), separada de las estructuras formales internas del Ministerio de Economa y con una amplia gama de poderes autnomos que refleja el desarrollo ms amplio en la administracin del sector pblico. Hay cerca de 40 autoridades fiscales bajo este esquema en todo el mundo agrupados principalmente en frica y Amrica Latina.13 Este modelo se basa en criterios de eficacia y eficiencia: Como un organismo con un nico objetivo, puede centrar sus esfuerzos en una sola tarea, Como una organizacin autnoma, puede manejar sus asuntos con un sentido empresarial, libre de interferencia poltica en las operaciones del da a da, y Estando fuera de la competencia de la legislacin laboral pblica, puede ejecutar su propia estrategia de recursos humanos: reclutamiento, retencin (o despido) y motivacin del personal. En esta lnea de accin, es importante el grado de autonoma que posea la administracin tributaria. Cuanto mayor sea con respecto a las normas y reglamentaciones de la administracin pblica, mayor flexibilidad tendr para realizar los cambios organizativos y de procedimiento necesarios para modernizar la administracin tributaria, as como tener ms posibilidades de responder con rapidez a las necesidades del gobierno para generar ms ingresos. En muchos pases, la experiencia ha demostrado que introducir cambios drsticos en la administracin tributaria es ms fcil cuando la organizacin es relativamente autnoma. Por el contrario, los pases cuyas administraciones tributarias dependen totalmente de otras agencias gubernamentales para su aprobacin, autorizacin y personal han encontrado ms difcil (y por lo tanto ms lento) introducir cambios importantes en la administracin tributaria. De otro lado, debemos mencionar que en el Per la cultura tributaria es muy laxa. Eso se observa en la Sexta Encuesta Nacional sobre Percepciones de la Corrupcin en el Per,14 en que el 82 por ciento de la poblacin no considera inadecuado comprar sin pedir factura. Asimismo, el 79 por ciento considera adecuado evadir impuestos si se sabe que no van a ser descubiertos. Otro actor importante en el sistema tributario es el Tribunal Fiscal, rgano resolutivo del MEF que depende administrativamente del Ministro, con autonoma en el ejercicio de sus funciones especficas, cuya misin es resolver oportunamente las controversias tributarias que surjan entre la administracin y los contribuyentes, interpretando y aplicando la ley, fijando criterios jurisprudenciales uniformes y proponiendo normas que contribuyan con el desarrollo del Sistema Tributario. Sin embargo, dado el tamao de esta institucin no se logra satisfacer la demanda de los contribuyentes. As, a julio de 2010, haba un stock de 30 mil expedientes sin resolver, que representaba una deuda apelada de alrededor de S/. 16 000 millones. Parte de este incremento se debe a que el Congreso de la Repblica traslad al Tribunal Fiscal la competencia de las municipalidades provinciales para resolver en primera instancia las controversias tributarias de los municipios distritales.
13 14

Crandall, William. Revenue Administration: Autonomy in Tax Administration and the Revenue Authority Model. FMI, junio 2010. IPSOS APOYO, julio 2010.

62 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Cabe indicar que el MEF ha venido tomando medidas para resolver este problema, ampliando el nmero de salas y dotando de facultades al Tribunal Fiscal que le permita agilizar su accionar. Ello ha permitido disminuir el nmero de expedientes sin resolver, reducindose a setiembre de 2010 a 28 842 expedientes. Sin embargo, el Tribunal Fiscal recibe en promedio 1200 reclamos mensuales, siendo su capacidad de procesamiento de aproximadamente 1800 reclamos mensuales (medido como expedientes sesionados). Por lo cual, bajo el esquema actual se requerira ms de tres aos para eliminar el stock de expedientes sin resolver. En tal sentido, se debera seguir incrementando el nmero de salas para acelerar la resolucin de las contingencias tributarias, y desincentivar el reclamo tributario. De otro lado, no se viene utilizando plenamente la capacidad de fiscalizar mediante renta presunta prevista en el Cdigo Tributario.

III. Recomendaciones
En trminos generales, la estructura tributaria peruana es adecuada, aunque con tasas relativamente elevadas, que en el corto plazo no deberan reducirse por su importante impacto que podran tener en la recaudacin. Por ende, la poltica tributaria debera estar orientada a mejorar la recaudacin sin crear ms impuestos o elevar las tasas de los ya existentes con excepcin de las regalas del sector minero-, enfocndose en reducir las exoneraciones y en la lucha contra la evasin. En este ltimo punto, en la medida que la SUNAT es la encargada de administrar, fiscalizar y recaudar los tributos, se debe procurar mejorar su desempeo, dotndole de mayor discrecionalidad presupuestal que le permita reorientar sus gastos hacia actividades de fiscalizacin sin necesidad de aprobaciones presupuestales del MEF. Asimismo, se debe fortalecer la autonoma de la SUNAT de modo que le permita evitar injerencias polticas que afecten su accionar y minen su reputacin.

IGV
En el caso del IGV, el margen para aumentar la recaudacin a partir de los sistemas de pago anticipado es limitado. Por ello, una mejora en la recaudacin pasa necesariamente por campaas de combate directo a la evasin, promoviendo el cumplimiento. Ello requiere dotar de herramientas a la SUNAT para que fortalezca su accin fiscalizadora mediante: Promover el uso de comprobantes de pago. Usar ms intensivamente cruces de informacin de compras y ventas. Fortalecer la sancin de clausura, para aumentar la percepcin de riesgo y el costo por el incumplimiento tributario. Cruzar informacin con otras entidades pblicas. Combatir la subvaluacin en aduanas. Prohibir por ley la aprobacin de nuevos esquemas de fraccionamiento o condonacin de impuestos. Asimismo, la reduccin de exoneraciones del IGV permitira una mayor recaudacin y facilitara la fiscalizacin al reducir canales de evasin.
Nota 3. Propuestas de poltica tributaria 63

IR
En el caso del impuesto a la renta se deben evitar los mecanismos de evasin mediante: Utilizar con mayor intensidad mecanismos de presuncin de renta. Reducir las deducciones del impuesto a la renta (por ejemplo los gastos de representacin, gastos en vehculos, gastos sustentados con boletas de venta o tickets). Prohibir la emisin de facturas en supermercados de venta minorista y restaurantes. Compatibilizar el impuesto a la renta por ganancias de capital con aquel que se aplica en Chile o Colombia para permitir un mejor funcionamiento del mercado. En relacin a la renta variable, Colombia no grava las operaciones que no superen el 10 por ciento del total de acciones en circulacin de una compaa. Por otro lado, en Chile estn exceptuadas del impuesto las negociaciones de acciones con presencia burstil mayor al 25 por ciento. Asimismo, en el caso del impuesto a la renta del trabajo de personas naturales, se propone: Reducir el tramo inafecto a 5 UIT y permitir una deduccin adicional hasta por 2 UIT sustentada con comprobantes de pago, de modo que no se afecte la situacin actual y se induzca a los contribuyentes a reclamar comprobantes de pago lo que mejorara la recaudacin por IGV y renta de personas jurdicas.

ISC
En cuanto al ISC, se requiere hacer algunas modificaciones de tal modo que se grave en funcin de las externalidades negativas que genera para la sociedad el consumo de ciertos bienes, por lo que se requiere: Actualizar los ndices de nocividad de los combustibles incluyendo los nuevos productos que se comercializan en el pas (biodiesel y gasohol), y reestimar el gravamen sobre los combustibles acorde con dichos ndices. Modificar el gravamen a las bebidas alcohlicas de ad valorem a especfico.

Regalas mineras
La evolucin de las cotizaciones internacionales en los ltimos aos est generando ingresos extraordinarios que el sistema actual de regalas no grava correctamente. Por ello, se requiere: Modificar el esquema actual de regala minera. La regala se pagara sobre la utilidad operativa sujeto a una tasa de la regala progresiva en funcin al margen operativo.

ITF
A pesar de tener una tasa baja, este impuesto genera sobrecosto al sector real que le resta competitividad. Por ello, se requiere: Permitir la acreditacin del pago del ITF contra el IR.

64 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

RUS
Uso de mayores criterios para la categorizacin de los contribuyentes afectos al RUS, reincorporando el uso de criterios objetivos tales como consumo telefnico y de energa elctrica, precio unitario de venta, nmero mximo de trabajadores, entre otros. As establecer lmites ms restrictivos para permitir el acceso a este rgimen simplificado, reduciendo el tope de ingresos as como reintroduciendo el lmite del rea de la unidad de explotacin.

Gastos Tributarios
Establecer una Ley Marco de Exoneraciones Tributarias con rango constitucional de modo que permita controlar y evitar la proliferacin de exenciones.

IV. Conclusiones
El esquema tributario peruano se basa en cuatro impuesto principales, pero en trminos de recaudacin se concentra en dos impuestos: el Impuesto a la Renta (IR) y el IGV (Impuesto General a las Ventas). El Impuesto a la Renta ha mostrado una fuerte dependencia de los trminos de intercambio. Por su parte, el IGV ha logrado mejorar su recaudacin a costa de implementar sistemas de pago anticipado, que implican costos de cumplimiento para el contribuyente. Asimismo, ambos impuestos son de difcil fiscalizacin, pues se basan en declaraciones del contribuyente, adems estn afectados por elevados niveles de incumplimiento tributario, lo cual est asociado a la alta informalidad de la economa. Por ello, existe una fuerte concentracin de los impuestos en pocos contribuyentes, lo cual a su vez no permite reducir las tasas impositivas vigentes. El nivel de ingresos tributarios es relativamente bajo, por lo que una mejor provisin de servicios pblicos, as como un aumento de la inversin pblica en infraestructura, necesaria para cerrar la brecha existente, requerir de elevar la presin tributaria basndose en esquemas de ampliacin de la base tributaria en sectores menos influenciados por factores externos y que mantengan altos grados de evasin. Con ello, no slo se incrementarn los ingresos, sino que tendrn mayor predictibilidad, reduciendo as la volatilidad y el riesgo que ello implica sobre las cuentas fiscales. Para ello, se debe ampliar el grado de autonoma de la SUNAT, evitando que su accionar dependa de normas y reglamentaciones de la administracin pblica, con lo cual tendr mayor flexibilidad para realizar los cambios organizativos y de procedimiento necesarios para combatir la evasin, as como tener ms posibilidades de responder con rapidez a las necesidades del gobierno para generar mayores ingresos.

Nota 3. Propuestas de poltica tributaria 65

V. Bibliografa
Arias, L. (2009). La tributacin directa en Amrica Latina: equidad y desafos. El caso de Per, Serie Macroeconoma del Desarrollo, CEPAL. Crandall, W. (2010). Revenue Administration: Autonomy in Tax Administration and the Revenue Authority Model. FMI. Grupo de Opinin Pblica de la Universidad de Lima (2009). Barmetro Social: VI Encuesta Anual sobre confianza en las instituciones Universidad de Lima Giugale, Fretes-Cibilis y Newman (2005). Per: la oportunidad de un pas diferente, prspero, equitativo y gobernante, Banco Mundial. IPSOS APOYO (2010). Sexta Encuesta Nacional de percepciones de la corrupcin en el Per, APOYO. Jimenez, J., Gmez Sabaini, J. y Podest, A. (2010). Evasin y Equidad en Amrica Latina, CEPAL. KPMG (2010a).KPMGs Corporate and Indirect Tax Survey 2010. KPMG (2010b). KPMGs Individual Income Tax and Social Security Rate Survey 2010. Portocarrero, J. (2006). Desafos de la Poltica Fiscal en el Per, Editor, CIES. Schneider, F. (2006). Shadow Economies of 145 Countries all over the World: What do we really know?. Department of Economics, Johannes Kepler University of Linz, Austria. Silvani, Garca-Escribano, Varsano, Conde y Fenochietto. (2005). Sugerencias sobre Poltica y Administracin Tributaria, FMI.

66 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

4. Agenda para un slido desarrollo del sector financiero1

Eva Gutirrez y Rekha Reddy

Resumen
El sistema financiero del Per est subdesarrollado en relacin con el tamao de su economa, y una cantidad sustancial de la poblacin sigue sin tener acceso a los servicios financieros. El predominio de grandes y complejos conglomerados financieros no solo incrementa las vulnerabilidades sistmicas, sino que al mismo tiempo podra ser un obstculo para la competencia en vista de que los diferenciales de tasas de crdito se encuentran entre los ms altos de la regin. Los mercados de capitales todava son poco profundos y hay un exceso de demanda de activos debido al lento crecimiento de nuevos emisores e instrumentos en comparacin con la gran expansin experimentada por los inversionistas institucionales. A fin de evitar que estos factores se conviertan en un cuello de botella para el desarrollo econmico sostenido y para asignar los recursos eficientemente, es necesario implementar polticas que apoyen un desarrollo slido del sector financiero. En el contexto actual, en que los mercados emergentes con bases slidas y perspectivas econmicas positivas como es el caso del Per se benefician en gran medida de enormes entradas de capitales, el desarrollo slido del sistema financiero es un reto particularmente significativo. Las entradas de capital generan una serie de desafos importantes para los responsables de elaborar polticas en vista de su potencial de generar desequilibrios internos, prdida de competitividad, burbujas en el precio de los activos en especial en vista de la limitada oferta y mayores vulnerabilidades. De cara al futuro, es esencial asegurar la continuidad de un desarrollo slido del sector financiero fortaleciendo su supervisin y las prcticas de gestin de los bancos, desarrollando los mercados de capital, y promoviendo la inclusin financiera y la competencia en la provisin de servicios financieros.

I. Introduccin
El desempeo econmico del Per en la ltima dcada ha sido sobresaliente, tanto de acuerdo con estndares internos como internacionales. Luego de la aguda desaceleracin
1

Este captulo es una adaptacin de la Actualizacin del Programa de Evaluacin del Sector Financiero (FSAP por sus siglas en ingls) del Per, realizada por un equipo del Banco Mundial y el FMI en cooperacin con las autoridades peruanas en octubre-noviembre del 2010.

Nota 4. Agenda para un slido desarrollo del sector financiero 67

econmica en el ao 2009, la economa peruana est creciendo fuertemente, en parte gracias a la mejora de las condiciones mundiales, la reanudacin de los influjos de capital, la confianza mejorada de los consumidores y el sector empresarial, y un repunte del crdito al sector privado (grfico 1a). Los fuertes ingresos de capital reflejan una recuperacin interna (grfico 1b), condiciones externas benignas y un mayor apetito por activos peruanos. En respuesta a las significativas entradas de capital, el Banco Central de Reserva del Per (BCRP) ha intervenido fuertemente en el mercado de divisas y tomado medidas macroprudenciales desde una perspectiva proactiva, pero en el futuro se requerir una mayor flexibilidad cambiaria.

Grfico 1

Desarrollo del sistema financiero poscrisis

(% respecto al ao anterior) a. El crdito al sector privado se ha recuperado sustancialmente, aunque no en su totalidad
100 80 60 40 20 0 -20 -40 Empresas Microfinancieras Consumidor Hipotecas

b. y los grandes influjos de capital han propiciado una fuerte intervencin en el mercado cambiario y una apreciacin gradual.
8000 6000 4000 2000 0 -2000 -4000 -6000 FX Intervencin, US$ millones Cuenta financiera y capital (US$ milln) 115 110 105 100 95 90 85 Tasa de cambio efectiva real

Fuentes: BCRP y estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI).

Al mismo tiempo, el sector financiero peruano permanece subdesarrollado en comparacin con el tamao de la economa. El sector financiero del Per consta de instituciones no bancarias y bancarias reguladas (vase la lista en el anexo 1). En cuanto a las instituciones no bancarias, el grupo ms grande son las cooperativas de crdito rurales y
68 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

municipales, que son supervisadas por la asociacin de cooperativas. El desarrollo financiero vara entre los subsectores, pero en general el Per queda rezagado frente a otras economas regionales emergentes (anexo 2). El crdito bancario al sector privado, que representa alrededor del 25% del producto bruto interno (PBI), tambin est bastante por debajo de los niveles de otros pases con un ingreso similar. La crisis bancaria y la hiperinflacin de fines de los aos noventa tuvieron un impacto significativo en el desarrollo financiero. El crdito al sector privado se empez a recuperar en el 2004 y se ha necesitado una dcada para llegar al nivel de antes de la crisis. El mercado de los seguros es pequeo, con una penetracin del 1,4% (las primas brutas como porcentaje del PBI) y una densidad (gastos per cpita) de unos US$ 60. Los mercados de capitales del Per siguen siendo superficiales y se caracterizan por una demanda excesiva de los inversionistas institucionales. El crecimiento econmico, la estabilidad macroeconmica, la reforma de las pensiones y los influjos de capital han fomentado el desarrollo del mercado de capital. No obstante, los mercados siguen siendo reducidos en lo que respecta a las actividades de la oferta pblica inicial y liquidez. El rpido crecimiento de los inversores institucionales, sobre todo las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), que ahora tienen un activo que representa el 20% del PBI, no ha ido de la mano de nuevas actividades de emisin (tanto de emisores nuevos como de instrumentos nuevos), lo que genera un exceso de demanda de activos. En gran parte, la falta de oferta (emisores y emisiones) se debe a limitaciones estructurales, incluyendo la concentracin en unos pocos sectores dominados por empresas grandes y la prevalencia de empresas familiares, pequeas e informales. Esta falta de oportunidades de inversin obliga a las AFP a invertir en depsitos bancarios, hecho que produce volatilidad en las fuentes de financiamiento a corto plazo de los bancos. El resultado es que algunos bancos cuentan excesivamente con las AFP para fines de financiamiento, ya que representan ms del 10% de su pasivo total. Los conglomerados financieros complejos y grandes dominan el sistema financiero altamente concentrado. Dos de ellos tienen la mayora de sus activos en el Per, pero son controlados por holdings domiciliados en el exterior. Ambos conglomerados tienen un monto de US$ 32 000 millones en activos (alrededor del 25% del PBI). El segundo y tercer banco en tamao son controlados por grupos extranjeros y tambin son parte de los conglomerados que incluyen AFP y otros intermediarios financieros. El sector bancario est muy concentrado, con un jugador dominante que tiene un tercio del activo bancario total.2 Los tres bancos comerciales ms grandes tienen ms del 70% del activo del sector. El sistema de pensiones privado tambin est muy concentrado, con solo cuatro AFP, de las cuales las dos mayores abarcan el 62% del sector. Hay relativamente pocos intermediarios en el mercado de capitales y la actividad est concentrada en los afiliados a los bancos. De las veinticuatro empresas de valores, que sobre todo trabajan en actividades de corretaje tradicionales, las seis ms grandes concentran aproximadamente el 83% de todas las transacciones realizadas en la bolsa (Bolsa de Valores de Lima, BVL), el 55% de las cuales es realizada por corredores afiliados a bancos. Hay seis administradores de fondos mutuos y cuatro de ellos son de propiedad de bancos que controlan los principales
2

La participacin en el mercado del banco ms grande es excepcionalmente alta si se compara con niveles regionales, donde los bancos ms grandes no tienen ms de (alrededor de) un 20% del activo bancario total.

Nota 4. Agenda para un slido desarrollo del sector financiero 69

canales de distribucin en el pas y, por lo tanto, la gran mayora de los fondos bajo administracin.3 Hay una variedad de instituciones que otorgan crdito a las microempresas. Dos tipos de asociaciones de ahorro y crdito (Cajas Municipales de Ahorro y Crdito, CMAC, y Cajas Rurales de Ahorro y Crdito, CRAC), las instituciones microfinancieras (Entidades de Desarrollo de la Pequea y Microempresa, EDPYME), las cooperativas de crdito y las empresas financieras juegan un papel importante en el financiamiento de las micro, pequeas y medianas empresas (MPyME). Estas instituciones ofrecen una gama de productos crediticios, incluyendo capital de trabajo, de inversin, prstamos hipotecarios y prstamos para consumo. Al mismo tiempo, comercializan productos de microseguros a travs de acuerdos con compaas aseguradoras. En la actualidad, un prstamo otorgado puede ser considerado como microcrdito si es que la deuda total del prestatario en el sistema no es mayor a S/. 20 000 (ms o menos US$ 7000). Este lmite en el endeudamiento general ha sido introducido hace poco para mitigar riesgos excesivos. Las asociaciones de ahorro y crdito solo captan depsitos a plazo mientras que las EDPYME no captan ningn tipo de depsitos. Las asociaciones de ahorro y crdito concentran aproximadamente el 10% de los depsitos totales, y todos los proveedores de microfinanzas representan ms o menos el 14% de los prstamos totales. En general, la infraestructura financiera del Per es moderna y eficiente. El sistema de Liquidacin Bruta en Tiempo Real (LBTR) y la Cmara de Compensacin Electrnica (CCE, que maneja cheques y transferencias electrnicas) son sistemas de pago sistmicamente importantes. El Depsito Central de Valores CAVALI, para bonos del gobierno y capitales privados, es el sistema de liquidacin de valores del pas. Adems, el BCRP tiene un registro para sus valores. En noviembre del 2009, el Per promulg una ley sobre sistemas de pago modernos que mejora la proteccin legal para la liquidacin de efectivo y valores as como garantas. Los sistemas peruanos de informacin crediticia apoyan efectivamente las decisiones crediticias. Solo las cooperativas de crdito no informan al registro de crdito administrado por la Superintendencia de Banca y Seguros y AFP (SBS). Cada mes se enva informacin a las instituciones reguladas y las cinco centrales de riesgo privadas. Se han logrado avances importantes en la regulacin bancaria con la adopcin de Basilea II. La alta calidad de los supervisores, los sofisticados sistemas de supervisin remota y los indicadores de alerta temprana empleados para la supervisin del riesgo tambin han contribuido a estas mejoras. Hay un elevado grado de cumplimiento de los Principios Bsicos de Basilea para una Supervisin Bancaria Efectiva y se considera que todos estos se cumplen o se cumplen en gran medida. En aos recientes tambin ha mejorado significativamente la supervisin de la SBS sobre las instituciones microfinancieras luego de que se asignaron ms recursos para esta tarea, permitiendo inspecciones in situ ms frecuentes. La regulacin de valores tambin se realiza en gran medida de acuerdo con las normas internacionales, a pesar de que la falta de independencia presupuestaria

El valor del activo neto bajo administracin alcanzaba los US$ 5000 millones en agosto de 2010 por medio de cincuenta fondos diferentes aprobados por la Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores del Per (CONASEV). Hay diecisis sociedades administradoras de fondos de inversin (SAFI), la mayora de las cuales son independientes. Sin embargo, el activo bajo administracin en fondos pblicos sigue siendo bajo, con un monto de US$ 356 millones a agosto de 2010.

70 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

de la instancia reguladora de valores (CONASEV) perjudica la eficacia de la supervisin. Los marcos de regulacin y supervisin de las administradoras privadas de pensiones son de alta calidad, pero en el mbito de la gestin del riesgo de inversin, la SBS realiza de facto las labores fiduciarias propias de las juntas directivas de las AFP. En cuanto a la supervisin del sistema de pagos, el sistema de LBTR est completa o ampliamente de acuerdo con los Principios Bsicos del Comit de Sistemas de Pago y Liquidacin para Sistemas de Pago Sistmicamente Importantes, excepto en el principio relacionado con la confiabilidad operativa y la continuidad de las operaciones. Se estn considerando reformas en el sector de seguros, en el cual el Per sigue un tipo de regulacin de Solvencia I para compaas de seguros que no se basa en el riesgo. En este momento, las autoridades estn revisando las reglas sobre solvencia para incluir componentes del acuerdo basado en riesgo de Solvencia II.

II. Contexto
La rentabilidad y la capitalizacin de los bancos comerciales se han mostrado en buena medida resistentes a los ltimos choques mundiales (anexo 3 y anexo 4). Desde fines del 2009, varios bancos grandes han emitido deuda subordinada, y ms recientemente, los bancos ms pequeos tambin han incrementado sus bases de capital ya que entr en vigencia un requisito de capital mnimo ms alto y en previsin de la expansin de sus actividades crediticias.4 Como resultado, el requisito de capital mnimo total a lo largo del sistema se increment del 11,9% en el 2005 al 13,9% a septiembre del 2010. Tambin ha mejorado la calidad del capital como consecuencia de disposiciones regulatorias ms estrictas. En general, parece que los bancos peruanos estn en una buena posicin para cumplir con los requisitos de capital ms altos establecidos por Basilea III. Con la recesin econmica del 2009, los prstamos en mora y los prstamos de ms alto riesgo crecieron ligeramente a 1,6 y 2,7% hasta fines de ese ao, mientras que los castigos se duplicaron a 1,6% de los prstamos totales (anexo 4).5 Este deterioro era mucho menos serio que en recesiones anteriores debido a la fortaleza financiera de los prestatarios, a regulaciones adecuadas y una mejor gestin del riesgo. Adems, los prstamos en mora estn bien aprovisionados como resultado de la introduccin de las provisiones cclicas en el 2008. Las pruebas de estrs del sector bancario indican que los bancos seguiran siendo solventes en caso de una recesin econmica de gran envergadura y una importante depreciacin del tipo de cambio, o en caso de un incremento temporal en el riesgo de mercado de acuerdo con lo que se ha visto durante la crisis financiera internacional. En general, los principales riesgos de los bancos estn relacionados con la dolarizacin y la concentracin de los depsitos y los crditos. Los prstamos en moneda extranjera
4

El capital mnimo requerido se fij en 9,5%, e inclua un requisito adicional para el riesgo operativo y otro para el riesgo de mercado (tasa de inters). A julio del 2010 el requisito de capital mnimo alcanzaba 9,8%, y ser aumentado a 10% en julio del 2011. Adems, la SBS alienta a los bancos a ir por encima de un requisito de capital mnimo en la sombra del 11%. Los prstamos en mora son prstamos vencidos (es decir, quince das de mora para crditos comerciales, treinta das para crdito a PyME y noventa das para prstamos al consumo o hipotecarios), ms los prstamos en procesos de cobro judicial. Los prstamos de ms alto riesgo son aquellos en mora ms los prstamos refinanciados y reestructurados.

Nota 4. Agenda para un slido desarrollo del sector financiero 71

han bajado de un 70% de los prstamos totales en el 2005 a un 52% en el 2010, en parte debido al reforzamiento de las regulaciones bancarias y la supervisin de estos riesgos. No obstante, cerca de un 20% de los prstamos totales estn expuestos al riesgo de crdito inducido por el tipo de cambio. Desde julio del 2010, la SBS exige que los bancos asuman los riesgos de crdito cambiarios con un requisito de capital adicional. La dolarizacin de los depsitos baj de un 67% de los depsitos totales en el 2005 a un 49% en el 2010, pero los pasivos a corto plazo ms voltiles (sobre todo los prstamos en moneda extranjera) han crecido rpidamente en el 2009 para aprovechar las operaciones de acarreo (carry trade). Es significativa la concentracin de la cartera crediticia para los bancos especializados en crdito corporativo y tambin es relativamente alta la concentracin de los depsitos. La concentracin es ms aguda en los pequeos bancos extranjeros y los bancos especializados en crdito al consumo. Tanto el sistema privado de pensiones como el sector de los seguros son rentables. El sistema privado de pensiones se ha recuperado velozmente de la recesin ocurrida en el 2009. A pesar de la cada general de un 30% en los valores de los fondos ese ao, a julio del 2010 los fondos conservadores, equilibrados y agresivos tenan en promedio una tasa de retorno neta de 4,9, 8,6 y 12,6%, respectivamente. En los ltimos cuatro aos, las AFP han seguido siendo muy rentables por las altas comisiones (el retorno sobre el capital alcanzaba un promedio del 45% en el perodo de 2001-09).6 Todas las compaas de seguros operan con bajas tasas de prdidas y altas tasas de gastos y logran ganancias de suscripcin en casi todas sus lneas de operacin. En los aos 2004-09, el mercado tuvo un retorno sobre capital promedio ponderado de un 16,3%. Las compaas de seguros parecen ser solventes, con esquemas de reaseguro adecuados, una cobertura de reservas tcnicas, y amortiguadores de liquidez y solvencia.7 Los indicadores financieros de los proveedores microfinancieros han empeorado considerablemente debido a la desaceleracin econmica y la creciente competencia en el sector, a pesar de que las instituciones siguen con niveles adecuados de capitalizacin y de provisiones. Las carteras microfinancieras son muy sensibles al ciclo econmico. Como reflejo de la desaceleracin econmica en el 2009, los prstamos de ms alto riesgo en este momento representan un 7,9% de las carteras crediticias de las CMAC (los proveedores microfinancieros ms grandes), mientras que en el 2008 representaban el 5,1%. Tambin se ha visto un impacto en los indicadores de rentabilidad, con una disminucin de ms de un tercio en ese mismo perodo. Sin embargo, las tasas de suficiencia de capital siguen siendo elevadas (16,5%) y las provisiones cubren el 100% de todos los prstamos de riesgo ms alto. A pesar de que el sector de las CMAC en general es slido, podra ser que la posicin financiera de algunas instituciones ms pequeas se debilite sustancialmente, no solo por las condiciones econmicas sino tambin por la presin de la competencia ahora que los bancos estn entrando a este segmento.
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En los aos 1999-2010, las comisiones sobre los activos han bajado del 6,2% al 1,2%. No obstante, esto solo se debe a la tendencia convexa de la base del activo. En esos mismos aos, los costos administrativos alcanzaban un promedio de S/.150 por ao por aportante, el costo de venta un promedio de S/.120, pero las AFP cobraban en promedio S/.430 por ao por aportante. Los costos administrativos han sido constantes en el tiempo, lo que refleja el hecho de que los costos de los servicios de las AFP son en gran medida fijos. En promedio, el capital disponible es un 25% en exceso del capital requerido y todas las empresas cumplen con los requisitos regulatorios relativos a la cobertura de provisiones tcnicas. En promedio, el activo lquido es superior al pasivo lquido a pesar de que esta relacin ha ido bajando en el tiempo.

72 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

III. Desafos
El sistema financiero del Per sigue subdesarrollado en relacin con el tamao de la economa. El sistema debe seguir creciendo de una manera sana para que no se convierta en un cuello de botella para el desarrollo econmico sostenido y para asegurar la asignacin eficiente de los recursos. Las entradas de capital que se prev continuarn podran apoyar el desarrollo del sector financiero, pero al mismo tiempo podran generar auges crediticios, burbujas en el precio de los activos y una mayor vulnerabilidad, incluyendo eventuales cambios en la direccin de los flujos de capital que pueden desestabilizar el sistema financiero, que sigue muy dolarizado. El fortalecimiento de la supervisin y las prcticas de gestin corporativa de los bancos, al igual que el desarrollo del mercado de capitales para incrementar los canales de intermediacin ms all de los bancos, ampliar la oferta de activos para reducir las posibilidades de burbujas y diversificar los riesgos, deben ser parte de una estrategia integrada para asegurar un desarrollo slido del sector financiero. Por ltimo, la red de seguridad del sistema financiero debe ser revisada para enfrentar efectivamente los posibles problemas de prohibicin con miras a minimizar las disrupciones en el sector financiero as como los costos fiscales. A pesar de las mejoras en aos recientes, una parte importante de la poblacin sigue sin tener un acceso adecuado a los servicios financieros. La cobertura de las instituciones financieras ha crecido considerablemente, con una duplicacin de la cantidad de cajeros automticos y una cuadruplicacin del nmero de agencias. Estos desarrollos reflejan que la SBS aliger los requisitos para abrir agencias y el ingreso de jugadores nuevos al sector bancario. Sin embargo, la red bancaria contina siendo reducida en comparacin con otros pases de la regin (anexo 5). La mayor parte de las actividades crediticias y de captacin de depsitos permanece concentrada en Lima (el 79% de las operaciones crediticias totales y el 71% de los depsitos totales) a pesar de que solo el 31% de la poblacin total se encuentra all, mientras que en otros departamentos la provisin de servicios financieros es insuficiente respecto de su poblacin. El nmero de cuentas de depsito ha crecido en aos recientes, pero solo el 42% de los adultos peruanos tienen cuentas de depsito en una institucin financiera regulada. Desde fines del 2005 hasta junio del 2010, alrededor de 750 000 microempresas tuvieron acceso a crdito por primera vez despus de que la SBS simplific considerablemente los requisitos documentales para acceder a un microcrdito. Ello no obstante, solo alrededor de un 40% de las microempresas tienen acceso al sistema financiero. El acceso creciente a los servicios financieros es clave, no solo para asegurar un crecimiento con equidad, sino tambin para evitar un apalancamiento excesivo de los prestatarios existentes en un entorno de fuerte crecimiento crediticio. Los diferenciales de tasas de crdito, o spreads se mantienen entre los ms altos del mundo e impiden un mayor acceso a los servicios financieros. De acuerdo con la clasificacin de la competitividad del Foro Econmico Mundial, el Per ocupa el lugar nmero 134 de 150 pases en lo que se refiere a los spreads del tipo de inters. Los spreads promedios en general han permanecido en un nivel constante en la ltima dcada (anexo 3) y hay variaciones sustanciales en los spreads entre los segmentos. Las tasas de inters para prstamos al consumo y para negocios pequeos varan de 30% a 40%, frente a un promedio de 7% para prstamos comerciales. A pesar de que las tasas ms elevadas para los dos primeros segmentos son un reflejo de riesgos y costos operativos ms altos, parece que compensan por dems los costos ms altos en vista de que los bancos han entrado decididamente a estos
Nota 4. Agenda para un slido desarrollo del sector financiero 73

segmentos donde es ms elevado el retorno.8 Los bancos peruanos han mejorado su eficiencia con el transcurso del tiempo, al bajar sus costos indirectos y al mejorar sus razones de costo-ingreso. Sin embargo, la explicacin de la rentabilidad ms alta frente a sus pares regionales son los spreads por intermediacin, excepcionalmente elevados. La estructura del sector financiero podra ser un obstculo para la competencia, contribuyendo a los costos elevados de los productos financieros. Las regulaciones sobre la entrada y la salida en el sector bancario estn en lnea con las prcticas regionales. Los requisitos de capital pagado para los proveedores microfinancieros son bastante bajos (ms o menos US$ 376 000), y en aos recientes hay bancos especializados en crdito al consumo que han entrado al mercado.9 No obstante, la concentracin en el sector podra complicar an ms el ingreso de bancos comerciales extranjeros grandes. La entrada tpicamente ocurre a travs de la adquisicin de un banco mediano, pero faltan oportunidades de adquisiciones de este tipo en el Per, y el crecimiento orgnico es un proceso largo y caro. Adems, la presencia de un banco dominante grande con una amplia red podra impedir la competencia porque los costos de establecer una red paralela son muy altos. La concentracin tambin podra afectar la provisin de servicios de pago al por menor, lo que implica que los usuarios pagan tarifas relativamente altas y que faltan opciones en materia de instrumentos de pago. La presencia de conglomerados financieros grandes y complejos tambin incrementa los riesgos sistmicos. Junto a los indicadores sobre rentabilidad, las medidas directas de la competencia muestran que los bancos peruanos por lo general no operan en un entorno muy competitivo. El ndice de Lerner (una medida de la diferencia entre el precio y los costos marginales) muestra que los bancos en el Per tienen ms poder en el mercado que los otros bancos en la regin. Algunos estudios estiman que el ndice de Lerner en la regin alcanza 0,23 para 2002-08, comparado con ms o menos 0,35 en el Per.10

IV. Recomendaciones de polticas

Fortalecer la regulacin y la supervisin del sector financiero
La incorporacin de una perspectiva macroprudencial es particularmente relevante para el Per en esta fase nueva de abundante financiamiento externo, a fin de evitar una exuberancia que podra poner en riesgo el sano desarrollo del sector financiero. Las autoridades han sido muy proactivas en la incorporacin de elementos macroprudenciales en el marco de la poltica monetaria y la supervisin bancaria. Las medidas macroprudenciales podran contribuir a mitigar tambin el ciclo econmico, pero son principalmente efectivas para fortalecer el sector financiero en fases de desaceleracin. La supervisin macroprudencial debera cubrir todo el espectro financiero, con el monitoreo de los balances corporativos y familiares, al igual que los desarrollos en el mercado inmobiliario y de la

8 9 10

La participacin de los prstamos al por menor en las carteras bancarias ha aumentado de 20,8% en el 2001 a 37,5% en el 2009, a costa de la participacin de los prstamos comerciales. Por el contrario, los requisitos de capital pagado para las empresas financieras son mucho ms altos, alrededor de US$ 4,2 millones. Vase Anzoategui, Martnez Pera y Rocha 2010.

74 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

vivienda. Una estructura institucional formalizada facilitara el monitoreo ms efectivo de los riesgos sistmicos, el diseo de mejores polticas macroprudenciales en respuesta a vulnerabilidades financieras que se van presentando, y fomentara el anlisis y la coordinacin entre instituciones. Las prcticas de supervisin del sector bancario deben seguir progresando para balancear mejor el monitoreo de la solvencia y del perfil de riesgo de las instituciones con la aplicacin forzosa del cumplimiento regulatorio. Es necesario continuar fortaleciendo las prcticas de supervisin para equilibrar criterios cualitativos con normas basadas en reglas durante el proceso de supervisin, sobre todo para los bancos ms grandes. Esto es esencial en vista de que los problemas en el sector bancario se generan durante los perodos de auge, cuando surge la tendencia a relajar las normas de originacin del crdito y los procedimientos de gestin de riesgo. Se requiere fortalecer la proteccin legal de los supervisores y las reglas para la concesin de licencias con la adopcin de criterios adicionales para la aprobacin de solicitantes. El rgimen para la supervisin consolidada de los conglomerados financieros, aunque robusto y debidamente implementado, tambin podra ser fortalecido permitiendo que la SBS regule y supervise las sociedades de holding o que utilice sus atribuciones relativas a la concesin de licencias para este fin. Las reglas sobre capital mnimo de los bancos promulgadas en el 2009 requieren un mayor desarrollo, incluyendo la publicacin del proceso de revisin y supervisin de la SBS y la emisin de normas sobre la disciplina de mercado para los Pilares 2 y 3. Asimismo, adems de las deducciones de capital aplicables, se recomiendan mayores deducciones, incluidas las derivadas de un alcance ms amplio para el monitoreo de transacciones intragrupales. Por ltimo, se deben mejorar las normas sobre la gestin del riesgo de crdito y las reglas de clasificacin de prstamos, adoptando, por ejemplo, una prueba explcita de pagos de inters efectivos en reestructuraciones de prstamos y ampliar la definicin de refinanciamiento a fin de cubrir todas las dems modificaciones de plazos. La SBS tambin debera tomar medidas para evitar una mayor concentracin en la banca que pueda propiciar riesgos sistmicos adicionales. Esas medidas incluyen el requisito de que los bancos ms grandes tengan capital adicional, y la prohibicin de fusiones y adquisiciones adicionales entre los bancos grandes para no seguir exacerbando los problemas asociados con instituciones demasiado grandes para quebrar. Asimismo, el Fondo de Garanta de Depsitos (FGD) podra cobrar comisiones ms altas para los seguros de depsitos con la finalidad de tener en cuenta los factores externos negativos relacionados con los bancos demasiado grandes para quebrar. Para mejorar la supervisin de los mercados de capital, es fundamental fortalecer la independencia operativa y presupuestaria de CONASEV. El personal de CONASEV debera gozar del mismo nivel de proteccin legal que los altos funcionarios de la SBS. Al mismo tiempo, habra que mejorar el rgimen de gobierno de CONASEV con una junta directiva separada de la gerencia que se centre en definir el rumbo estratgico de la institucin. Las designaciones de los miembros de la junta deberan ser ms transparentes, introduciendo, por ejemplo, el requisito de ratificacin por el Congreso. Asimismo, es posible explorar mecanismos adicionales para la rendicin de cuentas al pblico y al mercado. Tambin resulta crtico fortalecer la aplicacin de medidas administrativas en vista de que alrededor del 50% de los casos iniciados por los departamentos de lnea de CONASEV son desestimados por el tribunal administrativo que revisa los procedimientos de aplicacin forzosa, y una cantidad similar de decisiones del tribunal son anuladas
Nota 4. Agenda para un slido desarrollo del sector financiero 75

por la junta directiva de CONASEV. Adems, CONASEV an no ha litigado con xito casos complejos. El problema parece ser mltiple, incluyendo cuestiones de capacidad, una estructura inefectiva, procedimientos rgidos y limitaciones de los poderes de investigacin de CONASEV. A fin de fortalecer su capacidad para hacer cumplir las regulaciones, CONASEV debe: (i) crear una divisin de cumplimiento separada y revisar el tribunal administrativo de acuerdo con las trayectorias de otros rganos jurisdiccionales en pases industrializados; (ii) disminuir la carga de la prueba requerida para juzgar casos administrativos y desarrollar procedimientos sumarios para infracciones menores; y (iii) enmendar la ley para que CONASEV tenga atribuciones en materia de acceso a informacin crtica (p. ej. registros telefnicos y de internet), as como para trabajar con reguladores extranjeros y para divulgar acciones para exigir cumplimiento en un marco ms amplio. La SBS ha adoptado reglas de inversin muy detalladas con el propsito de lograr una diversificacin de carteras que, sin embargo, siguen concentradas e ineficientes. Adems, la SBS preaprueba la inversin para las AFP y participa en la definicin del vector de precios para la valoracin de activos. En el futuro, se debera ir reduciendo la preautorizacin de emisores e instrumentos por la SBS con miras a fomentar la competencia e incrementar la diferenciacin de la cartera entre las empresas, y al mismo tiempo implementar un marco robusto de supervisin basada en riesgo. Elevar el lmite de inversin de las AFP en activos en moneda extranjera hasta el 50% promovera una mayor diversificacin y eficiencia en la gestin de carteras. Parece ser el momento adecuado para adoptar esta medida, ya que la inversin de los activos de los fondos de pensiones en el exterior no inducir volatilidad cambiaria pues se compensar con fuertes influjos de capital.11 El incremento en el lmite de inversin en divisas tambin permitira la eliminacin, en el tiempo, del parmetro endgeno de retorno mnimo y el proceso de calificacin de las inversiones de la SBS. El actual parmetro endgeno de retorno mnimo no es adecuado (ya que promueve la volatilidad en el mercado local por el comportamiento imitador), no se puede observar plenamente (porque no se divulga por completo), no es replicable (porque en parte es desconocido) y no es necesariamente invertible (por la falta de papel en el mercado local). Las autoridades deberan considerar adoptar un parmetro exgeno adecuado y no ambiguo que tambin sea posible de observar, de invertir y de ser replicado por todas las AFP. En vista del problema evidente de economa poltica asociado con la seleccin de parmetros de desempeo, y las diferentes preferencias en materia de horizontes de tiempo de los gerentes de las AFP frente a los aportantes o la SBS, podra ser necesario establecer un comit de expertos para este propsito. Los parmetros exgenos permitiran el uso del valor en riesgo relativo y pruebas de estrs asociados para monitorear el riesgo de mercado a corto plazo. La adopcin de esta mtrica adems facilitara a las juntas de las AFP descargar ms efectivamente sus deberes fiduciarios en el mbito de las inversiones. Por ende, permitira a la SBS abandonar la calificacin anterior o ex ante de emisores y emisiones aceptables para inversiones de AFP y reducira las necesidades de que est involucrada en la definicin del vector de precios para la
11

Sin embargo, incrementara la participacin de las AFP en el mercado a plazo local y poco profundo de divisas (para fines de cobertura), lo cual complicara la poltica cambiaria del BCRP y expondra a los aportantes a un riesgo cambiario ms alto. Sin embargo, las ventajas de incrementar el lmite de inversiones en divisas ms que compensan las desventajas sealadas.

76 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

valoracin de activos. Finalmente, sera recomendable revisar las reglas sobre inversiones y las opciones de inversin por defecto para promover una mayor sincronizacin con el mercado y un mayor allanamiento de los riesgos de anualizacin.

Promover prcticas slidas para la gestin corporativa de los bancos

La promocin de buenas prcticas de gestin corporativa es esencial para asegurar el establecimiento e implementacin de polticas adecuadas de control de riesgos a fin de evitar problemas bancarios en tiempos de gran exuberancia. La SBS ha logrado mejorar la cultura de gestin corporativa en los bancos; recientemente introdujo requisitos para establecer comits de auditora y de riesgo con participacin de directores independientes. Adems, se ha desarrollado un mdulo de supervisin de la gestin corporativa que ha sido integrado en los procesos de supervisin, con calificaciones de la gestin corporativa que alimentan la matriz de supervisin general de la SBS. El desarrollo de un cdigo y regulaciones de gestin corporativa reforzara la objetividad de las juntas directivas de los bancos, la comprensin de sus deberes fiduciarios, y promovera el proceso de auditora y la transparencia en la gestin corporativa. Esto debera incluir el fortalecimiento del procedimiento de composicin y designacin de los miembros de la junta, la calidad y el tipo de comits a nivel de la directiva, al mismo tiempo de reforzar la independencia de las funciones de control interno. La regulacin puede captar varios aspectos de la gestin corporativa, pero los que requieren atencin inmediata son: (i) una mejor definicin del director independiente con cualificaciones en banca, sin ningn tipo de asociacin con el banco y/o el grupo en calidad alguna (ejecutiva y no ejecutiva) y sin relacin de cliente con el grupo o el banco; (ii) para las instituciones con importancia sistmica y para todas aquellas que lo consideren oportuno, el nmero de directores independientes debera ser aumentado a tres; (iii) el papel del comit de auditora se tiene que realzar al requerir la participacin de por lo menos tres integrantes y al asignar funciones especficas adicionales como, por ejemplo, la evaluacin de las estructuras de pago para los altos ejecutivos, la aprobacin de transacciones con partes vinculadas y el monitoreo de servicios suministrados por las empresas de auditora externas. Adems, se debe formalizar la planificacin de la sucesin de miembros de la junta directiva, sobre todo para los ejecutivos de mayor nivel, lo que ha de ser comunicado a la SBS para que pueda monitorearlo. Los procesos de supervisin de las prcticas de gestin todava estn arraigados en enfoques de cumplimiento. El mdulo/manual/gua de supervisin sobre gestin corporativa debe ir ms all de estos enfoques. La incorporacin de evaluaciones cualitativas, sobre la base de entrevistas con personal clave, de la eficacia de los entes de control, de la confiabilidad de los controles internos y de la segregacin de funciones, podra mejorar la calidad de los anlisis y captar ms efectivamente los matices de la gestin corporativa relacionados con la tensin productiva necesaria entre la junta directiva y la alta gerencia. Se observan debilidades en los arreglos relativos a auditoras internas y externas, sobre todo para las instituciones financieras pblicas. Una ley recientemente introducida (Ley 29555 del 2010) transforma los departamentos de auditora interna de las instituciones financieras pblicas peruanas en dependencias de la Contralora General de la Repblica (CGR). A pesar de que la intencin de esta medida es fortalecer el control
Nota 4. Agenda para un slido desarrollo del sector financiero 77

institucional de la asignacin de los recursos pblicos, tambin quita a las instituciones financieras pblicas una herramienta esencial para evaluar y mejorar la eficacia de sus procesos de gestin, control y gestin de riesgo. La CGR tambin administra la contratacin de auditores externos por medio de licitaciones. El mercado y las empresas de auditora informan que las licitaciones para estos contratos son una carrera hacia el fondo, porque se selecciona a las empresas ms baratas, no siempre a las ms idneas.

Fortalecer sistemas de red de seguridad

Los arreglos de la de red de seguridad para el sistema bancario estn bien desarrollados, pero se requiere una ley que establezca un rgimen especial de soluciones para situaciones sistmicas. Las fortalezas claves de la red de seguridad incluyen una alta liquidez sistmica, as como un rgimen adecuado de soluciones para crisis no sistmicas. Sin embargo, el rgimen de soluciones para crisis sistmicas y el diseo y la cobertura del FGD tienen que ser mejorados. El nuevo rgimen de soluciones para crisis sistmicas requerira: (i) la definicin de factores que generen intervenciones y modalidades de intervencin; (ii) la definicin de la agencia de resolucin y sus atribuciones y la provisin de herramientas de resolucin adecuadas para casos sistmicos; (iii) la reduccin del valor del capital de los accionistas; y (iv) una indicacin clara en el sentido de que la responsabilidad final por las prdidas resultantes de crisis sistmicas es del Ministerio de Economas y Finanzas (MEF). Finalmente, al FGD le faltan recursos y las autoridades deberan o bien bajar el nivel de los depsitos garantizados o bien incrementar las primas, o ambas cosas.

Desarrollar los mercados de capitales12

En el corto plazo, el gobierno debera centrar sus esfuerzos en medidas que ayuden a desarrollar los mercados de renta fija. Son crticas las acciones en cuatro frentes. En primer lugar, en el lado de la oferta los reguladores deberan introducir un mejor rgimen de oferta privada para facilitar el acceso a emisores para quienes el canal de la oferta pblica es demasiado pesado y caro. Al mismo tiempo, CONASEV debera explorar si es factible reducir los costos regulatorios para el rgimen de oferta pblica, por ejemplo, eliminando uno de los requisitos de calificacin. En segundo lugar, en el lado de la demanda, la SBS debera enfocar su supervisin en un control del profesionalismo de los gerentes de fondos y alejarse de un proceso de aprobacin producto por producto. En tercer lugar, se debera elaborar una licencia separada para la distribucin de fondos mutuos y autorizar canales de distribucin alternativos fuera de los bancos, como internet, asesores en inversiones y corredores de seguros. En cuarto lugar, a fin de mejorar la formacin de precios se deberan hacer esfuerzos para completar la curva del rendimiento en vencimientos de corto y de mediano plazo y para sustituir gradualmente los valores del BCRP por instrumentos del gobierno.

12

Este apartado es conciso en vista de que hay una nota de poltica elaborada por el BCRP sobre el tema. Aqu se resume las principales recomendaciones del FSAP al respecto.

78 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

A mediano plazo, el gobierno debera emprender reformas estructurales para apoyar el desarrollo de los mercados de capitales y la profundizacin continua de los mercados de renta fija. Es clave tomar acciones en tres frentes. En primer lugar, para incrementar el nmero de empresas que buscan financiamiento de capital, las autoridades podran: (i) apoyar el desarrollo de una industria local de capital de riesgo; (ii) patrocinar el registro en bolsa de las participaciones en el capital de empresas de propiedad estatal (BVL); y (iii) implementar un programa de alfabetizacin financiera, adems de polticas para alentar a las empresas a ser ms formales. En segundo lugar, se deben eliminar las actuales distorsiones inducidas por impuestos. En tercer lugar, es esencial trabajar con el sector privado hacia una mayor integracin del mercado de capital entre el Per, Colombia y Chile, caracterizada por requisitos de registro en bolsa y ofertas pblicas uniformes, una sola plataforma de transacciones y participacin remota. Ese nivel de integracin requerir mucho trabajo de preparacin y es crtico que el gobierno y las autoridades regulatorias estn plenamente comprometidos con este esfuerzo. A pesar de que la infraestructura del mercado y en especial los sistemas de liquidacin de valores en el Per son modernos y eficientes, algunas reas necesitan ser fortalecidas. La nueva ley sobre sistemas de pago ha eliminado una serie de deficiencias importantes. Sin embargo, el reconocimiento de la finalidad de los esquemas de neteo y la proteccin contra la insolvencia se deben garantizar plenamente al minimizar el riesgo de anulacin. Adems, todas las transacciones con valores del sector pblico deberan ser liquidadas en mecanismos de entrega contra pago . Los arreglos de contingencia deberan incluir centros de procesamiento y de respaldo fuera de Lima para sistemas de pago y sistemas de liquidacin de valores de importancia sistmica.

Mejorar el acceso a financiacin

La aprobacin del proyecto de ley sobre dinero electrnico es prioritaria. La ley considera la creacin de empresas emisoras de dinero electrnico (supervisadas por la SBS) que podrn abrir cuentas de depsito electrnicas y transferir fondos de y a esas cuentas por medio de una red de telefona mvil. De ser aprobada, la ley podra ampliar en gran medida la provisin de servicios financieros pues el 94,8% de la poblacin peruana est cubierta por redes de telefona mvil. La promulgacin de la ley sobre dinero electrnico fomentara la eficiencia de los pagos al por menor, al crear una alternativa para pagos de bajo valor y reducir la necesidad de enviar efectivo a lugares remotos. La legislacin reciente que exige una constancia de un seguro de salud para obtener un microcrdito podra impedir el acceso a financiamiento y debera ser reconsiderada. Hasta hace poco, los expedientes para esos prstamos solo tenan que incluir una fotocopia del documento nacional de identidad del prestatario, a pesar de que esos prstamos estn sujetos a provisiones ms altas por ser ms riesgosos. No obstante, ahora los microprestatarios tendrn que suministrar una constancia de un seguro de salud para poder tener acceso a un prstamo, lo cual incrementa el costo general de los prstamos e impide el acceso a financiamiento. Deficiencias significativas en la ejecucin del crdito garantizado dificultan el acceso a crdito e incrementan los costos de los prstamos. Contrariamente a las buenas prcticas, el crdito garantizado solo otorga el tercer lugar a un acreedor garantizado en
Nota 4. Agenda para un slido desarrollo del sector financiero 79

el Per en la graduacin crediticia (despus de las demandas de pago de trabajadores y autoridades tributarias). Asimismo, tomando en cuenta que la prioridad de las demandas de los trabajadores no est sujeta a un monto lmite, es poco probable la recuperacin del crdito garantizado, sobre todo en procedimientos de liquidacin por insolvencia.13 La recuperacin de crditos garantizados con bienes muebles est sujeta a dificultades prcticas, como la remocin o el deterioro de la garanta o dificultades para lograr la reposesin de esta. El uso de fideicomisos permite evitar estos problemas, pero los costos legales hacen que esta no sea una opcin asequible para las PyME. La ejecucin de hipotecas es engorrosa y toma tiempo. En lo que respecta a transacciones financieras, las principales deficiencias legales tienen que ver con la proteccin de acuerdos de recompra como transferencias verdaderas de propiedad y la aclaracin del rgimen aplicable sobre el crdito garantizado sobre valores desmaterializados. Como resultado de estas deficiencias, que se deberan solucionar de inmediato, el crdito garantizado no es tan ampliamente usado en el Per como en otros pases en la regin. Las reformas de registros de propiedad fortaleceran el rgimen de los intereses de garanta en activo mueble. Se est discutiendo una reforma legal para solucionar los problemas que hicieron que la Ley de Garanta Mobiliaria del 2006 no tuviera un impacto ms positivo en el crdito garantizado. En particular, la reforma tiene el propsito de reducir la intervencin legal del registro en la creacin de intereses de garanta y de incrementar la flexibilidad de esos intereses de garanta. Para mejorar el sistema del crdito garantizado, la reforma del rgimen de aplicacin forzosa para hipotecas debe ser una prioridad, mediante una simplificacin importante del proceso judicial o la creacin de un mecanismo extrajudicial. El rgimen de insolvencia y derechos de acreedores en el Per podra ser mejorado con reformas adicionales. Se necesitan cambios en el sistema de insolvencia para incrementar las tasas de recuperacin de los acreedores en caso de insolvencia. Los procedimientos de insolvencia deberan poder usarse como un medio para preservar el valor o reconstruir la propiedad del deudor. En caso de apelacin, las decisiones del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), la agencia administrativa encargada de procedimientos de insolvencia, deberan ser revisadas por los tribunales comerciales. Los jueces comerciales estn en mejor posicin para entender los puntos adjudicados en un proceso de insolvencia y para suministrar una proteccin adecuada a todas las partes en un proceso de este tipo, al reemplazar el control formal de los jueces administrativos. El Poder Judicial debe ser reforzado y el programa para la creacin de cortes comerciales ampliado hacia todas las reas del pas. Finalmente, el sistema de los administradores de insolvencia debe ser reforzado mediante: (i) la creacin de un sistema de acceso que asegure la preparacin tcnica de los administradores; (ii) la inclusin de una lista estricta de incompatibilidades a fin de asegurar la inexistencia de conflictos de intereses; y (iii) la creacin de un rgimen de control de los acreedores o de INDECOPI que no solo seale sanciones sino tambin la responsabilidad civil de los administradores y sus directores o accionistas.

13

En la mayora de los sistemas con prioridades a favor de los trabajadores, las demandas prioritarias son sujetas a montos lmites sobre la base de referencias a cierto perodo (p. ej. seis meses de salario).

80 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Se podran considerar medidas adicionales para responder al desafo de asegurar la consolidacin organizada en el sector de las microfinanzas. Los tres bancos ms grandes han entrado al segmento mediante la adquisicin de instituciones especializadas en los dos ltimos aos. Esta evolucin que ha mejorado la competencia probablemente acelerar la consolidacin en el sector y podra ser una amenaza para las instituciones pequeas en el mediano plazo. Las CMAC, que son instituciones pblicas controladas por los municipios, seran especialmente vulnerables en vista de que las consideraciones polticas podran impedir fusiones o su transformacin en bancos comerciales. A pesar de que la ley sobre CMAC permite la participacin de capital privado, no autoriza que los inversores privados estn en sus juntas directivas. Una enmienda legal para reformar la estructura de gestin corporativa de las CMAC ayudara a abrir la puerta al capital privado. Los requerimientos crecientes de capital pagado para proveedores de microfinanzas tambin podran acelerar el proceso de consolidacin de una forma ordenada. A fin de evitar una concentracin exacerbada en el segmento, se debera promover un cambio en el modelo empresarial de las instituciones ms pequeas hacia un enfoque de originar y distribuir. Bajo este enfoque, las instituciones podran seguir aprovechando su presencia y pericia en lugares remotos y, al mismo tiempo, vender parte de sus carteras a otras instituciones. Se podra explorar la promocin de la distribucin de esas carteras a travs de los mercados de capitales, incluso mediante el apoyo de garantas pblicas. Asimismo, para reducir los costos operativos para proveedores de microfinanzas pequeos, podra eliminarse el requisito legal de dos calificaciones externas para estas instituciones, sobre todo teniendo en cuenta que todas las instituciones son supervisadas por la SBS.

Promover la competencia en los servicios financieros

Para solucionar la competencia desigual en la provisin de los servicios financieros entre los mercados y segmentos, se requiere un enfoque focalizado. La falta de competencia parece afectar sobre todo al segmento de las PyME. Las grandes corporaciones pueden obtener fondos de otros pases y recurrir a los mercados de capital; por tanto, las tasas de inters son bastante competitivas para este segmento de primera. Los segmentos de los prstamos al consumo y microfinancieros son atendidos por una variedad de instituciones, incluyendo instituciones de nichos, y en aos recientes han entrado jugadores nuevos. A pesar de que las tasas de inters siguen siendo bastante elevadas, han bajado en respuesta a la creciente competencia. Por el contrario, la variedad de fondos de financiamiento es ms restringida para las PyME; es muy limitado su acceso a mercados de capital y hay menos instituciones que cubren este segmento. Los prstamos a PyME tienden a ser una lnea de operaciones de los bancos grandes y diversificados, y para ingresar a este segmento se necesitan grandes inversiones en costos fijos. Un mayor desarrollo del mercado de capital mejorara la competencia para las empresas medianas, mientras que una reforma de la infraestructura financiera legal podra mejorar el acceso a financiamiento ms barato para todas las PyME. Al facilitar el acceso a los mercados de capital para empresas medianas, se fomentara la competencia en productos crediticios para estas empresas. En este sentido, podran ser efectivas algunas medidas como la eliminacin de distorsiones tributarias para titularizaciones, la promocin de alternativas para colocaciones privadas y el fomento del desarrollo de capital de
Nota 4. Agenda para un slido desarrollo del sector financiero 81

riesgo. Para las empresas pequeas, las reformas orientadas a facilitar la ejecucin de garantas para permitir a las empresas obtener crdito garantizado ms barato ayudaran a reducir los mrgenes de la intermediacin. Se podran fortalecer algunos otros temas en el marco de los derechos de acreedores y la insolvencia a fin de reducir los mrgenes de la intermediacin. Sobre todo se incluiran los siguientes aspectos: (i) depositar los estados financieros anuales en el registro de empresas para desarrollar una cultura de transparencia financiera y suministrar informacin a los acreedores sobre los estados financieros de los prestatarios; (ii) adoptar cambios en el sistema de la insolvencia, asignando la responsabilidad por revisar apelaciones de las decisiones de INDECOPI a las cortes comerciales; y (iii) establecer cortes comerciales en todas las regiones. Hay mucho campo para reducir las comisiones cobradas a quienes cotizan al sistema de pensiones, manteniendo mrgenes de ganancia normales para las AFP, a travs de la disminucin de los incentivos para invertir en costos de mercadeo. En los aos 1999-2010, los costos de venta alcanzaron un promedio de 45% de los costos operativos o 73 puntos base del activo bajo administracin. Los costos de venta no benefician a los cotizantes en lo que se refiere a comisiones ms bajas porque los consumidores son altamente inelsticos a los precios. Adems, es un costo socialmente ineficiente porque reduce la contestabilidad del mercado. En vista de que las comisiones se cobran como un porcentaje del salario, se incentiva a las AFP a invertir en su personal de ventas para atraer a trabajadores de ingreso alto (que implican un ingreso ms elevado para las AFP). A fin de conseguir una reduccin significativa de las comisiones se requiere una reevaluacin profunda de la estructura del sistema de pensiones. El nuevo Gobierno ya ha creado una comisin para elaborar una propuesta de reforma. Algunas de las ideas que se estn evaluando apuntan a un cambio en la estructura del sistema separando las funciones de administracin de cuentas, que tienen grandes economas de escala, de las funciones de administracin de portafolios de activos, , donde hay espacio para generar ms competencia.. La experiencia de Suecia demuestra que la forma ms eficiente de evitar los costos de mercadeo a travs de crear cuentas ciegas, de manera tal que el administrador de cuentas individuales es el nico agente que tiene la identidad de los contribuyentes. De esta manera se pone un lmite a excesivos costos de mercadeo porque los administradores de cuenta no son capaces de identificar a sus contribuyentes. Una vez resueltos los problemas que generan los altos costos de administracin, es posible pensar en un cambio en la estructura de comisiones, de manera que est ms ligada a la estructura de activos. Otras alternativas que estn siendo evaluadas incluyen la introduccin de subastas entre las AFP para operadores nuevos y la asignacin automtica de cotizantes indecisos a las AFP de ms bajo costo tambin contribuiran a una reduccin de las comisiones. La competencia en el mercado puede ser fomentada introduciendo subastas para operadores nuevos y la asignacin automtica de cotizantes indecisos a las AFP de ms bajo costo. La oportunidad para que los operadores existentes y los nuevos pujen por su participacin en el mercado alentara a las AFP (existentes y nuevas) a bajar sus comisiones, lo que compensara la baja elasticidad de precios de los cotizantes. Estos instrumentos se han usado con relativo xito en otros pases latinoamericanos, en Europa del Este y en Nueva Zelandia y han generado una reduccin gradual de la renta de las AFP en beneficio de los cotizantes. Combinar la baja de los costos de mercadeo,
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subastas para operadores nuevos y la asignacin automtica de cotizantes garantizara una mayor participacin en el mercado de las AFP de bajo costo y fomentara una reduccin general de las comisiones. En otros pases tambin se han considerado otras medidas como limitar los cambios de los cotizantes en el tiempo. Adems en algunos pases, Mxico por ejemplo, se revis la estructura de comisiones para introducir un componente fijo. La idea es que esta estructura mitigara los incentivos para invertir en mercadeo, porque con una comisin fija todos los cotizantes generan una renta uniforme para las AFP. Ya que las comisiones fijas no se redistribuyen a favor de los trabajadores de ingreso bajo, se introdujo la llamada cuota social mexicana un subsidio gubernamental directo para los cotizantes de bajos ingresos. Una vez resueltos los problemas de organizacin industrial, se debe avanzar en asegurar que los fondos de pensiones operan bajo una estructura de incentivos que los lleva a maximizar las pensiones de los individuos en el largo plazo. La actual estructura competitiva de la industria pone excesivo nfasis en el corto plazo y no garantiza que se logre un portafolio ptimo de largo plazo. Ser necesario, por lo tanto avanzar en la creacin de portafolios benchmarks que sirvan para crear un mercado competitivo con claros objetivos de largo plazo. El diseo del sistema de pensiones debe asegurar que las opciones de default son las que mejor posicionan a individuos incapaces de poder hacer una eleccin de portafolio por si mismos.

V. Bibliografa
Anzoategui, Diego, Mara Soledad Martnez Pera y Roberto Rocha (2010). Bank Competition in the Middle East and North Africa Region. Policy Research Working Paper 5363. Washington, D. C.: Banco Mundial.

Nota 4. Agenda para un slido desarrollo del sector financiero 83

Anexo 1
Dic-07 Dic-08 Dic-09 Porcentaje Porcentaje Porcentaje Activo ($ Porcentaje del Total de Activo ($ Porcentaje del Total de Activo ($ Porcentaje del Total de Nmero Nmero mill.) del PBI Activos del mill.) del PBI Activos del mill.) del PBI Activos del Sistema Sistema Sistema

Estructura del sistema financiero en el Per, 2006-09

Dic-06

Porcentaje Activo ($ Porcentaje del Total de Nmero Nmero mill.) del PBI Activos del Sistema

Bancos Comerciales, de los cuales: Bancos Forneos 1/ Tres Bancos ms grandes Cuatro Bancos ms grandes 0.6 4.1 1.2 0.1 0.9 15.3 3.2 0.4 0.1 0.0 0.0 0.0 1 13 0.0 0.0 0.0 1 3 0.0 0.0 2 1 4 13 5.9 0.8 0.1 14 5 3 3,662 574 122 3.3 0.5 0.1 5.0 0.8 0.2 13 5 3 4,059 524 103 27.6 4 20,447 18.3 28.1 4 16,195 13.6 3.4 0.4 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 7.4 2.1 0.2 1.6 1 1 1 1 6,405 1,326 103 940 5.7 1.2 0.1 0.8 8.8 1.8 0.1 1.3 1 1 1 1 6,115 1,584 100 937 5.2 1.3 0.1 0.8 7.6 2.0 0.1 1.2 20.2 5.1 0.7 0.1 1.1 3 398 0.4 0.5 3 326 0.3 0.4 6 1 1 1 1 4 14 4 4 1 2 1 1,373 6,989 1,679 108 1,035 24,352 4,892 245 157 5 4 16

11 7

25,830 12,928 20,023 22,345

27.3 13.7 21.2 23.6

49.3 24.7 38.2 42.7

13 9

36,164 18,029 28,012 31,379

32.3 16.1 25.0 28.0

49.7 24.8 38.5 43.1

16 12

47,036 24,183 35,398 40,042

39.6 20.4 29.8 33.7

58.7 30.2 44.2 50.0

15 11

49,904 24,333 36,626 42,223

37.8 18.4 27.7 32.0 1.0 5.3 1.3 0.1 0.8 18.4 3.7 0.2 0.1 0.0 0.0 0.0

52.7 25.7 38.7 44.6 1.4 7.4 1.8 0.1 1.1 25.7 5.2 0.3 0.2 0.0 0.0 0.0

Compaas Financieras

586

Bancos del Sector Pblico Banco de la Nacin 2/ COFIDE AgroBanco Fondo MiVivienda

1 1 1 1

3,882 1,123 91 837

AFPs

14,448

84 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad 1.5 0.3 0.3 55.4 100.0 87 72,777 2.7 0.5 0.6 13 12 14 1,797 353 469 1.6 0.3 0.4 65.1 2.5 0.5 0.6 100.0 13 10 13 87 2,263 441 416 80,117 1.9 0.4 0.4 67.5 2.8 0.6 0.5 100.0 13 10 11 89 3,014 624 356 94,754 2.3 0.5 0.3 71.7 3.2 0.7 0.4 100.0

13 5 3

3,073 423 56

Intermediarios No bancarios Compaias de Seguros Compaias de Leasing Almacenes de Depsitos Empresas Administradoras Hipotecarias Empresas de Servicios Fiduciarios Fondo de garanta para prstamos a la pequea industria (FOGAPI)

11

Instituciones Microfinancieras No Bancarias Cajas Municipales 13 Cajas Rurales 12 EDPYMEs 13

1,438 263 307

Total del Sistema Financiero

84

52,373

Fuente: SBS. 1/ Cuando la participacin extranjera es de 50% o ms o el control es ejercido por la matriz del exterior. 2/ Banco de la Nacion, su portafolio de prstamo es de 1 por ciento de los activos del sistema. Crdito a las empresas pblicas representan el 40 por ciento de su cartera de prstamos.

Anexo 2

Desarrollo del sector financiero en el Per

Bancos de Crdito del Sector Privado/ PBI (%)
60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada Media Regional Media de la Competencia 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada Media Regional Media de la Competencia

Depsitos de Bancos Domesticos/ PBI (%)

Capitalizacin Brsatil/ PBI (%)

120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada Media Regional Media de la Competencia 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0

Monto negociado en el Mercado de Valores (%)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada Media Regional Media de la Competencia

Deuda Privada de Valores Domestica Pendientes/ PBI (%)

18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada Media Regional Media de la Competencia 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0

Deuda Pblica Domestica Pendiente/ PBI (%)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada Media Regional Media de la Competencia

Activos de Aseguradoras/ PBI (%)

10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada Media Regional Media de la Competencia 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0

Activos de Fondos de Pensiones/ PBI (%)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada Media Regional Media de la Competencia

Fuente: Banco Mundial, FinStats. El grupo de pares est conformado por Brasil, Mxico, Colombia, Chile y Uruguay. El parmetro medio esperado depende de caractersticas especficas por pas que pueden afectar el desarrollo financiero, como el PBI per cpita. Dependiendo del indicador del sector financiero, se us un rango de 31-160 pases para el anlisis de regresin. El crdito al sector privado solo incluye el crdito de las instituciones financieras nacionales.

Nota 4. Agenda para un slido desarrollo del sector financiero 85

Anexo 3

Indicadores sobre la rentabilidad y la eficiencia de la banca en el Per

ROA (%)
3,0 2,0 1,0 0,0 -1,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -2,0 -3,0 Valor Observado Media Esperada Media Regional Media de la Competencia

ROE (%)
40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 -10,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -20,0 -30,0 -40,0 Valor Observado Media Esperada Media Regional Media de la Competencia

Gastos Generales / Total Activos (%)

7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada Media Regional Media de la Competencia 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0

Ratio Costos / Ingresos (%)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada Media Regional Media de la Competencia

Spread Prstamos - Depsitos (%)

25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada Media Regional Media de la Competencia 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0

Ingreso operacional / Ingresos Totales (%)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada Media Regional Media de la Competencia

Fuente: Banco Mundial, FinStats. El grupo de pares est conformado por Brasil, Mxico, Colombia, Chile y Uruguay. El parmetro medio esperado depende de caractersticas especficas por pas que pueden afectar el desarrollo financiero, como el PBI per cpita. Dependiendo del indicador del sector financiero, se us un rango de 31-160 pases para el anlisis de regresin.

86 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Anexo 4

Indicadores sobre la solidez financiera de los bancos comerciales en el Per

(En porcentajes, salvo indicacin en contrario)

Dec05

Dec06

Dec07

Dec08

Dec09

Jun10

Sep10 (P)

Indicadores del Capital Capital Regulado / activos ponderados por riesgo Capital Regulatorio Nivel I / activos ponderados por riesgo Apalancamiento (Capital Nivel 1 / activos -dentro y fuera- del balance general) Posicin de los activos brutos en derivados / capital regulado Posicin pasiva bruta en derivados / capital regulado Riesgo de crdito de contraparte / capital regulado Calidad de Activos Prstamos con mora / Total de crditos brutos 1/ En Moneda Nacional En Moneda Extranjera Prstamos de Alto Riesgo / Total de crditos brutos 2/ En Moneda Nacional En Moneda Extranjera Prstamos refinanciados y reestructurados / Total de crditos brutos 5 / Provisiones de la cartera bruta Provisiones de la Cartera Vencida 3/ Provisiones para los prstamos de alto riesgo 4/ Amortizaciones Anuales de los prestamos totales La cartera vencida neta de provisiones del capital regulado Prstamos de alto riesgo neto de provisiones del capital regulatorio Aumento de los prstamos bancarios 12 meses (en trminos reales) Prstamos en moneda extranjera / crdito total Prstamos a sociedades no residentes / crdito total Financiamiento a las partidas relacionadas con el capital 3/ Grandes riesgos para el capital 4/ Ingresos y Rentabilidad ROA ROE Ingresos Financieros anualizados de los activos generadores de ingresos Gastos no financieros anualizados de los activos generadores de ingresos Margen financiero bruto de los ingresos financieros Ingresos netos por intereses del promedio de activos productivos Ingresos netos por intereses de los Ingresos brutos gastos no financieros de los Ingresos brutos Comercio y los ingresos por comisiones de los ingresos totales Gastos de personal de los gastos no financieros Liquidez Activos lquidos / Activos Totales Total de activos lquidos / total de pasivos de corto plazo En moneda nacional En moneda extranjera

11.9 n.d. n.d. 2.3 3.1 4.0 2.1 1.9 2.1 6.1 3.8 7.1 4.0

12.5 n.d. n.d. 2.8 1.8 6.2 1.6 1.8 1.5 4.0 3.1 4.6 2.4

11.7 n.d. n.d. 12.2 5.7 9.0 1.2 1.5 1.1 2.6 2.4 2.8 1.4

11.9 n.d. n.d. 18.9 17.7 8.6 1.2 1.6 1.0 2.1 2.4 1.9 0.9

13.5 10.5 4.7 11.6 9.1 9.8 1.6 2.0 1.2 2.7 3.2 2.3 1.1

13.9 10.9 4.9 6.2 4.7 9.4 1.7 2.1 1.3 2.9 3.4 2.4 1.2

13.9 11.0 4.4 6.8 4.9 n.d. 1.6 2.0 1.3 2.8 3.3 2.4 1.2

5.0 4.1 3.5 3.3 3.8 3.8 n.d. 241.6 256.4 282.9 264.2 242.2 226.2 230.8 81.8 100.8 132.2 151.2 139.3 131.1 134.3 na na na 0.8 1.6 1.6 1.6 (21.9) (18.1) (17.3) (15.1) (14.6) (13.2) (13.8) 8.3 19.0 70.3 3.7 17.8 (0.2) 14.0 64.7 5.3 15.3 (6.5) 27.7 61.9 3.5 14.5 (8.2) 28.9 58.2 3.8 14.1 21.0 2.6 31.4 11.5 4.1 66.0 5.5 53.3 42.9 15.9 42.8 13.3 41.7 26.6 52.9 (7.0) 0.3 52.4 3.0 14.4 21.8 2.3 24.5 10.7 4.1 73.8 6.4 60.7 41.9 12.7 42.3 17.5 40.4 38.8 41.7 (5.6) 9.0 51.5 2.7 11.4 20.7 2.3 23.7 10.0 4.1 78.6 3.4 61.9 41.6 11.1 42.7 18.1 39.5 42.0 37.5 (6.2) 14.0 51.8 5.2 11.4 23.8 2.4 24.9 9.8 4.1 79.0 4.9 60.6 41.1 12.2 42.4 22.7 45.6 51.3 40.7

2.4 23.8 10.5 4.5 71.7 6.0 57.0 47.1 11.4 38.9 14.7 46.2 39.0 50.0

2.3 25.1 11.1 4.6 68.6 6.3 58.1 46.0 9.9 39.4 18.4 44.0 42.6 45.0

2.6 28.7 11.6 4.5 67.1 6.2 57.2 44.4 12.1 41.5 21.5 45.3 57.6 36.9

Nota 4. Agenda para un slido desarrollo del sector financiero 87

Activos lquidos / pasivos con vencimiento a 1 mes Pasivos con vencimiento a 1 mes / pasivos totales Participacin de los depositos en moneda entranjera en el total de los depsitos Sensibilidad a los Riesgos Posicin en moneda extranjera del capital regulado 5/ Posicin abierta neta en acciones y otras participaciones de capital regulado Brecha de duracin del capital regulado Riesgo total de mercado (V@R) a las exposiciones del capital regulatorio o/w tasa de interes de los activos libres de riesgo o/w FX activos de riesgos o/w precio de capital de activos de riesgo o/w Exposicin al riesgo de crdito de la contraparte Temas informativos diferencial entre la tasa de prstamos y la tasa de depsitos EMBI + PER diferencial, puntos bsicos IGBVL (U.S. dlares) Calificacion de la deuda soberana en moneda extranjera (Moodys)

Dec05

116.6 119.8 118.7 111.2 108.3 43.6 67.0 39.5 62.7 38.1 59.6 36.3 58.5 37.9 55.8

Dec06

Dec07

Dec08

Dec09

Jun10

99.8 45.9 51.6

Sep10 (P)

n.d. n.d.

48.7

24.7 1.4 2.7 31.6 29.4 2.2 4.0

17.6 1.9 7.2 23.9 20.2 3.7 6.2

16.9 1.5 3.3 22.9 19.8 3.1 9.0

29.0 0.0 4.8 23.5 23.4 0.0 8.6

7.7 2.2 6.3 27.3 12.1 11.0 4.3 9.8

0.8 2.5 7.0 18.5 9.2 4.5 4.8 9.4

-0.5 n.d. 6.8 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

9.8 10.2 9.6 9.5 10.3 10.4 10.3 186.4 131.4 175.0 425 214 215 174 1,400 4,032 5,849 2,245 4,902 4,949 6,411 Ba3 Ba3 Ba2 Ba1 Baa3 Baa3 Baa3

Fuentes: BCRP and SBS. n.d. no disponible 1/ Cartera vencida: incluyen los prstamos vencidos y prstamos en proceso judicial. Para el crdito comercial (corporativos, grandes y medianas empresas), los prstamos de 15 o ms das de atraso se clasifican como vencidos. Para el crdito MES, los prstamos de 30 o ms das de atraso se clasifican como vencidos. Para los de consumo y crdito hipotecario los pagos de 30 a 90 das y prstamos a 90 o ms das de atraso se clasifican vencidos. 2/ Los prstamos de alto riesgo incluyen los prstamos en mora, ms los prstamos refinanciados y reestructurados. Prstamos refinanciados han modificado alguno de los trminos y / o principales. Los crditos reestructurados que incluye aquellos cuyos pagos se han modificado de acuerdo con la Ley General del Sistema Concursal. 3/ Financiamiento a los partidas (contables) con participacin directa o indirecta de 4% o ms en en las acciones o derechos de voto de la institucin. 4/ Suma de los prstamos por encima del 10 por ciento del capital 5/ Incluye riesgos netos dentro de las hojas de balance y hojas fuera de balance (posicin netas de derivados)

88 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Anexo 5

Acceso a financiamiento en el Per: evolucin y comparacin internacional

La infraestructura bancaria ha crecido fuertemente a pesar de que el Per sigue teniendo relativamente pocas agencias per cpita.
9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Dic-05 Dic-06 Dic-07 Dic-08 Dic-09 Jun-10 0.00 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 Ecuador Colombia Mxico Per Venezuela

Cajero electrnico

Agencias

Agentes

Cajeros electrnicos por 100 000 Km2 Agencias bancarias por 100 000 Km2 Cajeros electrnicos por 100 000 adultos Agencias bancarias por 100 000 adultos

Fuente: Datos de la SBS (instituciones reguladas) y el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) 2007.

El nmero de depsitos y cuentas ha crecido significativamente, pero la provisin de cuentas de depsito

Cuentas por 1000 adultos

20 000 000 18 000 000 16 000 000 14 000 000 12 000 000 10 000 000 8 000 000 6 000 000 4 000 000 2 000 000 0
Jun-06 Jun-07 Jun-08 Jun-09 Jun-10 Dic-05 Dic-06 Dic-07 Dic-08 Dic-09 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 Per

Depsito 18 952 367

Venezuela, RB Mxico

Crdito 4,350 649

Ecuador Colombia

Fuente: SBS; CGAP, Base de Datos sobre Acceso Financiero 2009 e INEI 2007.

Nota 4. Agenda para un slido desarrollo del sector financiero 89

5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo
Daniel Barco, Jorge Iberico y Andrs Medina

Resumen
El mercado de capitales peruano es pequeo y poco lquido. Si bien en la ltima dcada el alargamiento de la curva de referencia de los bonos soberanos ha contribuido al aumento de las emisiones del sector privado, el saldo de estas ltimas es an reducido en trminos del producto bruto interno (PBI) y del tamao del sistema financiero local. Los factores ms relevantes que estaran asociados al tamao relativamente pequeo del mercado de capitales son: (i) los aspectos organizativos de las empresas peruanas; (ii) el alto costo relativo de las emisiones; (iii) una curva de referencia incompleta; (iv) la reducida participacin de los instrumentos hipotecarios; y (v) la escasa competencia en el sistema privado de fondos de pensiones. La presente nota plantea una matriz que busca superar estos obstculos y permitir que el mercado de capitales local se convierta en uno de los pilares del crecimiento sostenido del Per en la dcada que comienza.

I. Situacin actual del mercado

En la ltima dcada, el desarrollo del mercado de capitales ha estado dominado por la colocacin de bonos pblicos y la creciente presencia de las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP). As, en el ao 2003, el gobierno puso en marcha el Programa de Creadores de Mercado para la colocacin primaria y el desarrollo de un mercado secundario para bonos del gobierno en moneda nacional. De acuerdo con esta iniciativa, los bancos seleccionados acuerdan proveer continuamente precios para los bonos emitidos bajo el programa, proveer liquidez y profundidad al mercado, y generar una curva de rendimiento de referencia. Paralelamente, el gobierno central inici un proceso de recomposicin de la deuda pblica que tena como objetivo ampliar su maduracin y disminuir el riesgo cambiario. De esa manera, el saldo de bonos soberanos como porcentaje de la deuda total ha aumentado de 13% en diciembre del 2006 a 30% en diciembre del 2010, lo que ha implicado tambin la ampliacin de la participacin de la deuda interna de 23% a 41% en el mismo perodo. Adems, la vida media de la deuda ha pasado de 8,4 aos a 13,4 aos.
90 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Grfico 1

Curva de referencia de bonos del Tesoro Pblico1/

(En porcentajes)
10,0 9,0 Tasas de rendimiento (%) 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0
Dic.2003 Dic.2005 Dic.2006 Dic.2010

10

12

14

16

18

20

22

24

26

28

30

32

Plazo residual (aos)

1/ Promedio de las tasas de rendimiento negociadas en el perodo. Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).

Con ello, la curva de referencia de bonos del Tesoro Pblico en nuevos soles nominales ha venido alargndose sucesivamente, pasando de un plazo mximo de cinco aos en el 2003 a treinta y dos aos en el 2010. Este plazo mximo de 32 aos de los bonos soberanos peruanos es el ms largo en Amrica Latina en moneda local en trminos nominales, mayor al de Mxico (28 aos), Brasil (18 aos), y Colombia, Argentina y Chile (10 aos).1 El alargamiento de la curva de referencia en nuevos soles ha contribuido a que el plazo mximo de emisin del sector privado para bonos nominales tambin se ample de siete aos en el 2003 a veinte aos en el 2010, as como para bonos VAC (Valor Adquisitivo Constante) de diez a veinticinco aos. A diciembre del 2010, el diferencial promedio entre los bonos corporativos AAA en moneda nacional a un plazo de cinco aos y los bonos soberanos fue de 145 puntos bsicos. El mayor diferencial, 160 puntos bsicos, corresponde a los bonos a diez aos. Sin embargo, la curva de referencia en moneda local no est bien definida para plazos cortos. No existe un saldo importante de bonos soberanos con plazo igual o menor a cuatro aos. Por el contrario, los saldos ms importantes de bonos soberanos se concentran en plazos mayores o iguales a diez aos, y representan el 87% del saldo. Por su parte, los fondos administrados por las AFP han tenido un crecimiento importante: pasaron de US$2,7 mil millones en diciembre del ao 2000 (5,2% del PBI) a US$30,1 mil millones en diciembre del ao 2010 (19,9% del PBI).
1

Cabe indicar que, en octubre del 2010, Mxico emiti bonos denominados en dlares estadounidenses por US$ 1 mil millones, a un plazo de cien aos y una tasa de 6,1%.

Nota 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo 91

Grfico 2

Plazo de vencimiento mximo de bonos soberanos en moneda local en Amrica Latina

Brasil Per Per Mxico Brasil Colombia Argentina Chile 2005
Fuente: Bloomberg.
nominales Bonos Bonos VAC

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

2055

Cuadro 1

Tenencia de bonos soberanos de tasa fija segn plazo de vencimiento al 31 de diciembre del 2010
(En millones de bonos)
Bono Saldo Tenencia por residencia Residente No residente

10-ago-11 31-ene-12 5-may-15 12-ago-17 12-ago-20 12-ago-26 12-ago-31 12-ago-37 12-feb-42 Total
Fuente: MEF.

26 008

457 2 1 587 1 290 8 831 4 314 2 675 4 750 2 102

14 048

58 2 872 667 3 024 2 623 1 497 3 527 1778

11 960

399 0 714 622 5 807 1 692 1 178 1 223 325

A fines del 2010, el portafolio de las AFP estaba invertido de la siguiente manera: 16% en valores del sector pblico, 27% en ttulos del exterior, 42% en ttulos de empresas locales no financieras (bonos y acciones) y 15% en empresas financieras (depsitos, bonos y acciones). La demanda por ttulos se concentraba en valores con clasificaciones de riesgo AA o superior, los cuales representan ms del 90%. El desarrollo del mercado de bonos pblicos y la demanda de los inversionistas institucionales, en particular de las AFP, ha permitido un crecimiento importante del mercado de capitales en general, lo que se refleja en que el saldo de emisiones de bonos
92 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Grfico 3

Coeficiente fondo de pensiones/PBI y nmero de afiliados (En porcentajes y millones de personas)

20 16 12 8
5,2 19,9

5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0

4 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fondo de pensiones/PBI

Afiliados

Fuentes: Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) y Banco Central de Reserva del Per (BCRP).

Grfico 4

Composicin de la cartera de los fondos de pensiones

(En porcentajes)
60 50 40 30 20 10 0 2000 2002 2004 2006 2008 2010
9 7 37 27 48 42

16 15

Valores del gobierno Locales no financieras

Fuente: SBS.

Locales financieras Inversiones en el exterior

de empresas no financieras en el ao 2010 representaba 3,5 veces el nivel registrado en el ao 2000. Sin embargo, el mercado de bonos prcticamente no exista en la primera mitad de la dcada pasada y, en consecuencia, este crecimiento parti de una base demasiado baja. De all que el mercado de capitales diste an de ser la principal fuente de financiamiento
Nota 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo 93

Grfico 5

Emisiones corporativas y crdito del sistema financiero

(Miles de millones de nuevos soles)
160
142

140 120 100 80 60 40 20 0 2000 2001 2002 Bonos

Fuente: BCRP.
15 4 56

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Crdito del sistema financiero al sector privado

de la actividad econmica. A fines del 2010, el crdito al sector privado representaba ms de nueve veces el saldo de emisiones de bonos de empresas no financieras. Una comparacin con otros pases de la regin nos permite constatar que el mercado de capitales peruano es pequeo. Como porcentaje del PBI, el saldo de las emisiones privadas de bonos es relativamente bajo respecto al registrado en otros pases de Amrica Latina.
Grfico 6

Saldo de emisiones del sector privado, 2009-2010

(Porcentaje del PBI)

21,4

16,2 Promedio: 12,2 11,8

16,3

4,7 2,7

Argentina

Per

Colombia

Chile

Mxico

Brasil

Fuentes: Bank for International Settlements (BIS), World Federation of Exchanges, BCRP, agencias gubernamentales de los pases.

94 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Grfico 7

Negociacin de acciones en mercados domsticos, 2009-2010

(Porcentaje del PBI)

41,5

Promedio: 25,3

23,9

9,1 3,2

10,8

1,0

Argentina

Per

Colombia

Mxico

Chile

Brasil

Fuente: World Federation of Exchanges.

Adicionalmente, el mercado de capitales peruano es poco lquido. De esta manera, en el caso del mercado accionarial, el Per registra el segundo nivel de negociacin ms bajo entre las economas grandes de Amrica Latina. Asimismo, las emisiones del mercado de bonos y la negociacin del mercado de acciones se encuentran concentradas en un nmero reducido de empresas: el 5% de las empresas ms grandes concentran el 64% de la capitalizacin burstil en el Per. El alto crecimiento de la demanda de ttulos, impulsada por la creciente presencia de los inversionistas institucionales, en particular las AFP, combinado con la escasa oferta de ttulos, hace del mercado peruano uno pequeo y de baja liquidez, con muy poco movimiento en el mercado secundario. Por ejemplo, en el ao 2009, mientras el portafolio de los inversionistas institucionales aument en S/. 25,7 mil millones, las inversiones correspondientes en bonos de empresas no financieras representaron solo 4% de dicho monto (S/. 1,1 mil millones). El portafolio de los inversionistas institucionales (AFP, compaas de seguros, fondos mutuos y fondos de inversin) ascendi en el 2009 a S/. 96,7 mil millones, lo que represent el 25% del PBI. En los ltimos aos se han realizado diversos estudios con el objetivo de identificar los obstculos que limitan el crecimiento del mercado y proponer reformas que propicien un rol protagnico del mercado de capitales en el crecimiento del pas.2 Algunos de estos estudios concuerdan en rasgos fundamentales del mercado de capitales peruano, los que pueden agruparse en aspectos de la oferta, de la demanda e institucionales.

Vase Clarke & Asociados 2007; Grados 2007; Fondo Monetario Internacional 2007 y 2008; Morris, Secada y Tovar 2008; Morris 2008; Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial 2010.

Nota 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo 95

Grfico 8

Concentracin en el mercado de acciones1/

(En porcentajes)

648 642 568 526 490 525 506 576 501 577

658 643

Chile

Argentina

Colombia 2009

Mxico 2010

Brasil

Per

1/ Medido como la capitalizacin del 5% de las empresas ms grandes que listan sus acciones en bolsa. Fuente: World Federation of Exchanges.

Cuadro 2 Problemtica del mercado de capitales peruano

Aspectos de la oferta Aspectos de la demanda Aspectos institucionales

1. Caractersticas organizativas de las empresas. 2. Altos costos fijos de las emisiones. 3. Reducida participacin de instrumentos hipotecarios. 4. Escasa inversin en capital de riesgo.

5. Escasa competencia en el Sistema Privado de Pensiones. 6. Portafolio de AFP dirigido solo a activos de alta calificacin. 7. Lentitud en la calificacin de activos en los que invierten las AFP. 8. Tratamiento tributario diferenciado.

9. Debilidades regulatorias y de supervisin. 10. Curva de referencia incompleta. 11. Escaso desarrollo del mercado de repos* y derivados. 12. Precios divergentes para activos poco lquidos.

* Sigla en ingls de repurchase agreement (acuerdo de recompra).

Aspectos de la oferta
Las caractersticas organizativas de las empresas peruanas desincentivan el acceso al mercado de capitales Las empresas peruanas se financian mayoritariamente con recursos propios o crdito bancario. En el caso de las empresas de origen familiar, existira una resistencia por razones de tradicin, cultura organizativa o de control sobre la toma de decisiones a abrir el acceso al patrimonio de stas a inversionistas ajenos a su entorno inmediato.
96 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Por otro lado, muchas grandes empresas del pas estn asociadas a bancos con alta participacin del mercado, lo que les permite acceder de manera casi inmediata a fuentes de financiamiento flexibles. Asimismo, las casas matrices de un gran nmero de empresas de capitales externos proveen directamente de financiamiento a sus plantas en el Per en lugar de recurrir al financiamiento bancario o del mercado de capitales. Como reflejo de ello, a diciembre del 2010 el saldo del crdito del sistema financiero como porcentaje del PBI ascendi a 33%, mientras el saldo vigente de bonos de empresas no financieras represent apenas el 3%. Otro dato que ilustra esta disociacin entre la actividad productiva y el mercado de capitales es que en los ltimos aos solo ha habido dos ofertas pblicas de acciones (capital), y que a diciembre del 2010 solo cincuenta empresas no financieras registran obligaciones por bonos colocados mediante oferta pblica o privada. Altos costos fijos de las emisiones Los costos de emisin de una colocacin pueden ser prohibitivos para las empresas pequeas y medianas debido a la escala de sus operaciones. Estos costos estn compuestos no solo por las comisiones del regulador, sino tambin por los honorarios de los abogados que estructuran la emisin y las comisiones de las clasificadoras y otros intermediarios, todo lo cual se estima en un rango de US$150 000 a US$200 000 por emisin. Por ejemplo, para el caso de una emisin de US$ 4 millones, este costo representara el 5% de aquella, lo que equivale a un aumento de la tasa de inters anual de 1,5%, si el plazo de la emisin fuera de cinco aos. Por eso, solo empresas con necesidades de financiamiento suficientemente altas o a plazos largos encuentran beneficioso usar el mercado de capitales como alternativa al crdito bancario. En el 2010, el tamao promedio de los emisores no financieros, por el valor de sus activos, ascendi a US$532 millones, y el tamao mnimo a US$6 millones. Asimismo, el monto promedio de emisin de las empresas no financieras fue de US$31 millones y el monto mnimo de US$5 millones. El mercado de capitales prcticamente no participa del financiamiento hipotecario A diciembre del 2010, el saldo de bonos hipotecarios fue de S/. 188 millones, menos del 1% del saldo total de bonos emitidos por el sector privado. Por otro lado, el saldo de crditos hipotecarios a la misma fecha ascendi a S/. 16,2 mil millones, los que fueron financiados principalmente por los bancos a travs de la emisin de bonos corporativos sin colateral y la captacin de depsitos. Tal estructura de financiamiento ocasiona un riesgo de plazos, debido a que el banco genera activos de largo plazo bajo la forma de crditos hipotecarios que no son financiados en su totalidad con pasivos de plazos similares. As, al mes de diciembre del 2010, los bonos emitidos por el sistema financiero ascendieron a S/. 5,7 mil millones, apenas la tercera parte del saldo de crditos hipotecarios. El resto se financia con depsitos, de los cuales los de ms largo plazo son los de compensacin por tiempo de servicios (CTS).
Nota 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo 97

Hacia diciembre del 2010 estos depsitos sumaron S/. 7,6 mil millones, menos de la mitad del saldo de crditos hipotecarios. El crdito hipotecario representa aproximadamente el 4% del PBI y muestra un potencial de crecimiento muy grande, si se tiene en cuenta que otros pases de Amrica Latina, como Chile, registran 19%. Al respecto, en diciembre del 2010 se dict la Ley 29637 que regula los Bonos Hipotecarios Cubiertos (BHC). El BHC es un bono que tiene la caracterstica adicional de estar respaldado por crditos hipotecarios registrados y que sern sustituidos si pierden un estndar de calidad adecuado. En caso de insolvencia del emisor, estos colaterales podrn ser separados de la masa en liquidacin para atender las obligaciones del ttulo. Tales caractersticas hacen de este instrumento un activo seguro, lo que incentivar su demanda por parte de inversionistas nacionales y extranjeros. Adems, el financiamiento hipotecario a travs de los BHC permitir que los bancos cuenten con un instrumento de largo plazo que reduce el riesgo de financiamiento. En este sentido, se espera que la emisin de dichos instrumentos tenga un impacto no solo sobre la disponibilidad de financiamiento para crditos hipotecarios, sino tambin sobre el costo de estos. Existen pocos fondos de inversin que se dedican a inversin en capital de riesgo Actualmente existen solo dos fondos de inversin que se dedican a financiar capital de riesgo. Los fondos de capital de riesgo son muy importantes para el financiamiento de nuevos emprendimientos. Al respecto, la literatura econmica ha puesto de relieve el rol de esta modalidad de financiamiento como uno de los pilares para la innovacin y el consiguiente crecimiento econmico. Asimismo, permiten una mayor diversificacin del portafolio de los inversionistas institucionales.

Aspectos de la demanda
Escasa competencia en el Sistema Privado de Pensiones La existencia de una tasa de rentabilidad mnima obligatoria ligada al promedio de la industria distorsiona las polticas de inversin y competencia, sin proveer ninguna proteccin significativa a los afiliados. En efecto, este requerimiento de retorno relativo no garantiza la obtencin del objetivo de una pensin mnima. Por el contrario, tal regulacin perjudica a los afiliados pues atenta contra la competencia que debe existir entre las AFP al propiciar el efecto manada entre los administradores de fondos de pensiones. Las AFP invierten en portafolios virtualmente idnticos con el objetivo de evitar la penalidad que recaera sobre ellas si la rentabilidad alcanzada estuviera por debajo de la rentabilidad promedio del sistema. Al mismo tiempo, el efecto manada impide reconocer entre buenos y malos administradores, y de esta manera, no permite que los afiliados disciplinen el mercado. Por otro lado, las comisiones basadas nicamente en el salario desestimulan la competencia entre las AFP, debido a que sus ingresos se vuelven independientes de su desempeo, y perjudican sobre todo a los afiliados jvenes. Adicionalmente, la administracin de fondos previsionales est concentrada en pocas empresas por los altos costos fijos de ingreso a esta industria.
98 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Portafolio de las AFP dirigido solo a activos de alta calificacin Las regulaciones de la SBS restringen las inversiones de las AFP en acciones que tienen poca liquidez. En el 2010, solo 37 acciones de las 200 listadas en la Bolsa de Valores de Lima (BVL) cumplieron con los requerimientos impuestos por la SBS para ser inversiones elegibles. Tales restricciones hacen perder a los fondos valiosas oportunidades de inversin, limitan la competencia, y adems son inconsistentes con el desarrollo del mercado de capitales. Las objeciones que podran presentarse en el sentido de que dichas acciones son difciles de valorizar y/o son ms pasibles de manipulacin de precios, no deberan llevar a la prohibicin sino a un refinamiento de la supervisin y de las herramientas de valorizacin. El considerable flujo de recursos que ingresa a los fondos privados de pensiones, aunado al lmite de inversiones en el exterior3 y las restricciones en ttulos de alta calificacin, se traduce en un exceso de demanda por los instrumentos de mejor calificacin emitidos localmente, y en potenciales problemas de valorizacin de estos. Adems, genera incentivos para que se compre y mantenga acciones afectando la liquidez de estos instrumentos. Lentitud en la calificacin de activos en los que invierten las AFP Actualmente, la SBS establece lineamientos generales que deben cumplir los instrumentos en los cuales pueden invertir las AFP (por ejemplo, requisitos de liquidez). Sin embargo, las AFP deben contar con una autorizacin para poder invertir en algn instrumento especfico. Este proceso toma mucho tiempo, lo que ocasiona demoras en las inversiones de las AFP y prdida de oportunidades. Tratamiento tributario diferenciado El Decreto Legislativo 972 de marzo del 2007 elimin la exoneracin del pago de impuesto a la renta, tanto por concepto del ingreso de intereses provenientes de bonos como por las ganancias de capital provenientes de la negociacin de acciones. Estas medidas comenzaron a regir en el ao 2010. Como los intereses percibidos a travs del sistema bancario no generan obligacin de pago del impuesto a la renta, esta medida tributaria estara generando un sesgo marginal en la canalizacin del ahorro hacia los bancos en perjuicio del mercado de capitales.

Aspectos institucionales
Debilidades regulatorias y de supervisin An se presenta cierta duplicidad en las regulaciones que se traduce en mayores costos para los participantes del mercado y una mayor incertidumbre. Por ejemplo, el

Cabe sealar que en julio de 2011, mediante la Ley 29759, se aument el lmite legal de inversiones en el exterior de las AFP de 30% a 50%.

Nota 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo 99

doble registro de emisores en la Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores (CONASEV) y en la SBS. Por otro lado, en julio del 2011 se dict la Ley de Fortalecimiento de la Supervisin del Mercado de Valores (Ley 29782), mediante la cual se crea la Superintendencia del Mercado de Valores (SMV) en reemplazo de la Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores. Se espera que esto permita llevar a cabo de una manera ms eficaz las tareas de regulacin y supervisin del mercado de capitales, en un contexto de crecimiento esperado del mercado de valores y de internacionalizacin de las bolsas de valores. La curva de referencia de tasa de inters est incompleta Otro factor que dificulta el acceso al mercado de capitales a travs de bonos es que no existe una referencia de tasa de inters para plazos cortos y medianos. Esta referencia es normalmente provista por el rendimiento de los bonos del sector pblico, pero en los ltimos aos se han reducido los puntos de referencia para los tramos corto y medio de la curva, lo que est asociado al intercambio de deuda soberana con vencimientos prximos (hasta seis aos) por bonos con vencimientos de veinte a treinta aos. En este sentido, una empresa que por el monto de emisin, la naturaleza de sus operaciones o por ser un nuevo emisor quisiera alargar solo marginalmente el plazo de su financiamiento por ejemplo, de tres aos que le concede el sistema bancario a cuatro o seis aos, encontrara un obstculo en la ausencia de una tasa de referencia que le sirva como instrumento para comparar el financiamiento en el mercado de capitales frente al bancario. Escaso desarrollo del mercado de repos y de derivados Adems del financiamiento de largo plazo, otro segmento de bajo desarrollo es el mercado de repos. Actualmente existe un riesgo de recaracterizacin de una transaccin repo por parte de los juzgados y tambin procedimientos contables que introducen costos innecesarios. Las operaciones de reporte no han sido reconocidas expresamente ni estn adecuadamente protegidas con una norma de rango de ley. Ante una demanda judicial, existe el riesgo de que esta operacin se considere como un prstamo colateralizado comn, y se aplique el procedimiento regular a estos colaterales en caso de incumplimiento del vendedor (que incluye la insolvencia). Por otra parte, la ley peruana protege de manera insuficiente la compensacin de obligaciones. Precios divergentes para activos poco lquidos La SBS viene cumpliendo el rol de proveedor de precios para los valores del portafolio de las AFP. El resto de inversionistas institucionales y empresas regulan sus precios siguiendo metodologas diferentes. Esto es inconveniente porque la adopcin de distintas metodologas de valorizacin genera incertidumbre al regulador y el resto de participantes del mercado, y no permite que los potenciales emisores comparen de manera fcil y transparente los activos que piensan emitir frente a otros existentes en el mercado.
100 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

II. Cambios recientes en las normas

En junio del 2008, mediante el Decreto Legislativo 1061, se modificaron diversos aspectos de la Ley General del Mercado de Valores y la Ley General de Sociedades. Los cambios se orientaron a fortalecer a la CONASEV; normar de manera ms precisa la autorregulacin; aumentar el nivel de proteccin a los inversionistas, especialmente de los accionistas minoritarios; y mejorar la competitividad del mercado a travs de la reduccin de costos administrativos y del otorgamiento de mayores facilidades a los participantes en el mercado de valores. Todo ello en un contexto de mayor transparencia de la informacin. Por su parte, el Decreto Legislativo 1046 de junio del 2008 estableci lo siguiente: (i) permiti que los fondos mutuos puedan emitir series diferenciadas de cuotas; (ii) que la CONASEV no supervise a aquellas Sociedades Administradoras de Fondos de Inversin (SAFI) que solo se dediquen a administrar fondos privados; (iii) cre el rgimen simplificado para aquellos fondos que coloquen cuotas por oferta pblica entre inversionistas institucionales; y (iv) ampli el mbito de accin de las SAFI para que puedan realizar actividades complementarias a su gestin, tales como apoyo en asesora, gestin, entre otras. Asimismo, el Decreto Supremo 104-2010-EF permiti que las pensiones vitalicias en nuevos soles del Sistema Privado de Pensiones puedan ser actualizadas en funcin de una tasa fija (que no podr ser inferior a 2%), como una alternativa a la actualizacin en funcin del ndice de Precios al Consumidor publicado por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Esta modificacin permitir a las compaas de seguros respaldar las rentas vitalicias en moneda nacional con ttulos emitidos en nuevos soles nominales, y no depender de las emisiones de ttulos indexados a la inflacin, que cada vez son ms escasas, y por tanto ofrecer mayores pensiones en nuevos soles. Adems, la norma tambin estableci que las pensiones en dlares estadounidenses se reajustarn a una tasa fija que no podr ser inferior al 2% anual. Cabe indicar que el objetivo final de esta medida es coadyuvar a que los pensionistas obtengan una pensin adecuada mediante la internalizacin de los riesgos por parte de las AFP y el alineamiento de los objetivos de estas entidades y de los aportantes. La Resolucin CONASEV 036-2011-EF/94.01.1 de mayo del 2011 autoriz a la BVL y CAVALI S. A. ICLV a participar en el Mercado Integrado Latinoamericano (MILA), que integra los mercados de valores del Per, Chile y Colombia, y permitir la canalizacin de propuestas de los intermediarios extranjeros a la Rueda de Bolsa de la BVL, as como las de los intermediarios locales a los sistemas de negociacin extranjeros. Previamente, para facilitar el MILA, la Ley 29645 de diciembre del 2010 homolog la tasa del 5% del impuesto a la renta a las ganancias de capital para el caso de valores locales y extranjeros. Cabe sealar que nuestro rgimen tributario respecto a las ganancias de capital nos deja en desventaja frente a nuestros pares de Colombia y Chile. En Colombia se grava las operaciones que impliquen un cambio significativo en la propiedad de la empresa, mientras que en Chile estn exoneradas del impuesto aquellas acciones que cuenten con liquidez. La integracin de los mercados de valores conlleva beneficios para los inversionistas, emisores e intermediarios pues permite una mayor diversificacin de riesgos, una mayor liquidez al mercado, niveles superiores de actividad burstil, una formacin ms eficiente de precios y una reduccin del costo de financiamiento y de los costos de transaccin, lo que debe apoyar el crecimiento de nuestro mercado de capitales.
Nota 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo 101

En junio del 2011 se dict la Ley 29720 que promueve las Emisiones de Valores Mobiliarios y Fortalece el Mercado de Capitales, en la que destacan las siguientes medidas: (i) otorga una mayor flexibilidad al esquema de titulacin de activos; (ii) brinda la posibilidad de que los inversionistas negocien las acciones desde el da siguiente de su colocacin primaria; (iii) reduce los requisitos para realizar ofertas pblicas de valores cuando estas se realicen en el pas y el exterior de forma simultnea; (iv) incluye clusulas de proteccin al inversionista frente a eventos catastrficos; (v) obliga a las empresas con ingresos anuales superiores a las tres mil unidades impositivas tributarias (UIT) a que publiquen sus estados financieros auditados; (vi) adopta las recomendaciones del Banco Mundial para proteger a los accionistas minoritarios y preservar las buenas prcticas corporativas; y (vii) permite que las empresas puedan endeudarse en el mercado de valores por encima de su patrimonio efectivo, sin constituir garantas adicionales. En julio del 2011 se dict la Ley 29782 sobre el Fortalecimiento de la Supervisin del Mercado de Valores. En este caso destacan las siguientes disposiciones: (i) la SMV es un organismo tcnico especializado adscrito al MEF y cuenta con autonoma funcional, administrativa, econmica, tcnica y presupuestal; (ii) el Superintendente, que preside el directorio de la SMV, es designado por el Poder Ejecutivo por un perodo de seis aos renovable y solo puede ser removido por causales de falta grave, al igual que los cuatro directores, nombrados por el Poder Ejecutivo a propuesta del MEF, la SBS, el BCRP y un director independiente; (iii) las funciones de supervisin y cumplimiento de la regulacin se separan de la funcin de regulacin propiamente dicha, encargndose las primeras al Superintendente; (iv) se brinda proteccin legal a los funcionarios en caso de denuncias por actos realizados en el ejercicio de las funciones; (v) se norma la cooperacin entre los supervisores financieros, la SBS y la SMV, y el BCRP, para compartir informacin; (vi) se autoriza al Poder Ejecutivo para que modifique y apruebe la escala remunerativa de la SMV, facultndose a esta ltima a contratar personal en el marco de la normativa vigente; y (vii) se establece que, en los asuntos de competencia de los rganos resolutivos de la SMV, no podr recurrirse al Poder Judicial si no se ha agotado previamente la va administrativa.

III. Reforma del mercado de capitales

Si bien el mercado crediticio y el mercado de capitales son complementarios para sostener la actividad econmica, cada uno de ellos ofrece productos que son sustitutos entre s. La eleccin entre el uso de uno u otro mercado implica la comparacin de los costos que se enfrentan al participar en cada uno de ellos. Por eso, las reformas esenciales del mercado, por el lado de la oferta, son aquellas dirigidas a reducir los costos de participar en el mercado. La reduccin de estos costos no necesariamente est referida a las comisiones que cobren los agentes, sino ms bien est asociada a incorporar claridad y simplicidad a los procedimientos a seguir para incluir un activo al mercado. Las medidas para solucionar aspectos de la demanda estn dirigidas, principalmente, a introducir una mayor competencia en el mercado de fondos de pensiones y a flexibilizar los requisitos para la inversin de activos. Con ello, se espera diversificar la demanda de activos por parte de las AFP y evitar la concentracin en los de ms alta calificacin. Sin embargo, esta mayor flexibilidad debe ser contrastada con la seguridad que se espera
102 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Cuadro 3

Matriz de reformas en el mercado de capitales

Aspectos de la oferta Accin

Reducir costos, simplificacin administrativa y promocin del uso del mercado de capitales

1. Elaborar una lista de requisitos suficientes y tambin formatos con toda la informacin necesaria para emitir bonos y acciones. 2. Organizar cursos de estructuracin de emisiones, a cargo de la SMV, dirigidos a abogados, empresarios y pblico en general. 3. Crear, en la SMV, una oficina dedicada exclusivamente a resolver consultas de emisores. 4. Promover el acercamiento entre calificadores y potenciales emisores mediante charlas bimestrales de los primeros, patrocinadas por la SMV. 5. Difundir mayor informacin al mercado (p. ej. comisiones de los agentes de bolsa). 6. Eliminar la incertidumbre generada por la exoneracin temporal del impuesto general a las ventas (IGV) a instrumentos de deuda y establecer su inafectacin. 7. Compatibilizar el impuesto a las ganancias de capital por la negociacin de acciones en bolsa con el aplicado en Colombia y Chile. 8. Proceder al listado progresivo de empresas pblicas en bolsa.
Accin

Fomentar la participacin privada en empresas pblicas

Aspectos de la demanda

Introducir mayor competencia en el mercado previsional Flexibilizar regmenes de inversin de las AFP
Aspectos institucionales

9. Reformular la tasa de rentabilidad mnima de las AFP utilizando portafolios modelo (benchmarks). 10. Facilitar la administracin de fondos previsionales voluntarios por parte de otras instituciones. 11. Flexibilizar los requerimientos de liquidez de los activos en el portafolio de las AFP. 12. Aprobar ex post de instrumentos de inversin de las AFP.
Accin

Modernizar el mercado y eliminar duplicidad normativa

13. Reglamentar en el corto plazo la Ley 29782 de Fortalecimiento de la Supervisin del Mercado de Valores. 14. Eliminar la duplicidad normativa de los reguladores financieros. 15. Revisar el esquema de autorregulacin. 16. Establecer la certificacin de los agentes participantes en el mercado de valores con el fin de profesionalizar esta actividad. 17. Implementar un programa de emisiones de bonos soberanos que contemple distintos plazos. 18. Promulgar una ley de repos que establezca la transferencia de propiedad en caso de incumplimiento. 19. Establecer un procedimiento estandarizado para valorizar activos poco lquidos.

Completar curva de referencia Desarrollar mercado de repos Proveer precios estandarizados para activos no lquidos

que el sistema otorgue al afiliado. En este sentido, ante una eventual mayor flexibilidad de las inversiones, es deseable que el rgano regulador desempee tambin un papel de supervisin ms intensivo.
Nota 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo 103

Finalmente, se encuentran las medidas para mejorar el marco institucional, las que permitirn una administracin ms flexible y eficiente del mercado y generarn la capacidad de respuesta necesaria para un crecimiento ordenado de ste. Con base en los estudios realizados en los ltimos aos, que identifican los obstculos que limitan el crecimiento del mercado de capitales y plantean propuestas de reforma en los aspectos de la oferta, la demanda e institucional, se presenta como una aproximacin a esta reforma una matriz de medidas para mejorar el funcionamiento del mercado de capitales.

Medidas orientadas a mejorar aspectos de la oferta

Reducir costos, simplificacin administrativa y promocin del uso del mercado de capitales Estas medidas incluyen establecer los requisitos para emitir bonos y para listar acciones, as como una identificacin precisa de toda la informacin necesaria para tales fines. Con ello se busca reducir la incertidumbre de los potenciales ofertantes de ttulos acerca de los costos de cumplimiento de los requisitos. Asimismo, acercar el mercado a los participantes que buscan financiamiento proveyendo informacin previa a la estructuracin de una emisin, as como ofreciendo soluciones prcticas durante su proceso. En este sentido, el organismo regulador deber proveer una oficina con el equipamiento de capital fsico y humano adecuado para resolver de manera precisa y rpida las dudas de los participantes. Finalmente, existen aspectos tributarios que pueden inhibir el desarrollo del mercado de capitales. Uno de ellos es el referido a la exoneracin del IGV a instrumentos de deuda. Esta exoneracin es de carcter temporal y, por lo tanto, genera incertidumbre acerca de su extensin o eliminacin cada vez que se acerca su plazo de vencimiento. Es necesario que se cambie el rgimen de exonerado a inafecto. Algo similar ocurre con el tratamiento del IGV al servicio de cobro de crditos de las carteras titulizadas, debiendo reemplazarse la exoneracin actual por una inafectacin. Asimismo, es necesario homogenizar el tratamiento tributario entre los ttulos de deuda del sector pblico y privado. Fomentar la participacin privada en empresas pblicas El listado en bolsa de las empresas pblicas incrementara automticamente la oferta de ttulos del mercado de acciones. Igualmente, esta iniciativa tendra una ventaja adicional, cual es permitir una evaluacin permanente del desempeo de estas empresas.

Medidas orientadas a mejorar aspectos de la demanda

Introducir mayor competencia en el mercado previsional Una mayor competencia en la administracin de los fondos previsionales disminuir los costos para los afiliados y mejorar la rentabilidad y, por ende, las pensiones. Para tal
104 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

fin, se debe modificar el criterio de rentabilidad mnima de tal manera que no incentive el efecto manada, que se traduce en una convergencia en la estructura de portafolios de estas instituciones. En su lugar, la regulacin debera identificar portafolios modelos (benchmarks) con los cuales comparar el desenvolvimiento de las AFP. Asimismo, se debe permitir que otro tipo de instituciones, como los bancos o compaas de seguros, administren ahorros previsionales voluntarios. Para ello, se debe establecer la inembargabilidad de estos fondos en cualquier institucin financiera y no solo en las AFP, y permitir su inclusin en el clculo de la pensin mnima. Flexibilizar regmenes de inversin de las AFP Se debe flexibilizar los requerimientos de liquidez de los activos que pueden formar parte de las inversiones de las AFP. Asimismo, la aprobacin de los instrumentos en los cuales pueden invertir debera efectuarse ex post. Las AFP invertiran en instrumentos que cumplan con los lineamientos generales, y la supervisin del organismo regulador estara basada en el control posterior, lo que incluye penalidades al incumplimiento de los criterios establecidos.

Medidas orientadas a mejorar aspectos institucionales

Modernizar el mercado y eliminacin de la duplicidad normativa Se debe reglamentar en el corto plazo la Ley 29782 sobre el Fortalecimiento de la Supervisin del Mercado de Valores. Un aspecto esencial del adecuado funcionamiento del mercado de capitales es contar con un regulador competente que promueva el mercado de capitales, evite la duplicidad normativa y que pueda sancionar efectivamente a los infractores. Ello demanda recursos y flexibilidad de gasto para utilizarlos en la captacin y retencin del capital humano idneo para tal encargo. Completar la curva de referencia La manera ms simple de lograr este objetivo es que el Poder Ejecutivo disee un programa de emisin de bonos soberanos que contemple plazos de vencimientos menores a cinco aos. Este programa debe considerar tambin volmenes de negociacin adecuados para estos ttulos, de tal manera que continuamente se cuente con precios de referencia. Desarrollar el mercado de repos El desarrollo de este mercado requiere la regulacin precisa de tres aspectos de la operacin de reporte: (i) el tratamiento legal de los activos transferidos en caso de incumplimiento; (ii) el tratamiento contable; y (iii) las provisiones para compensar operaciones mltiples en caso de liquidacin de una de las partes. Adicionalmente, los rganos reguladores deben proveer acuerdos maestros que permitan identificar todos los aspectos relevantes de la operacin y dotar de la mayor seguridad y claridad posible a la operacin.
Nota 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo 105

Proveer de precios estandarizados para activos no lquidos Esta provisin de precios estandarizados puede darse de dos maneras: (i) a travs de la actuacin de un proveedor oficial de precios, que puede ser una institucin privada independiente o el propio organismo regulador; y (ii) la provisin de una metodologa estndar para la valorizacin de activos poco lquidos.

IV. Bibliografa
Clarke & Asociados (2007). Anlisis del mercado de capitales en el Per, preparado por encargo de la Corporacin Andina de Fomento, mimeo. Fondo Monetario Internacional (2007 y 2008). Peru: Strengthening the Capital Markets, mimeo. Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial (2010). Financial Sector Assessment Program Update: Per, mimeo. Grados, P. (2007). Impulso para el desarrollo de un mercado centralizado de derivados financieros, preparado por encargo de la Bolsa de Valores de Lima, mimeo. Morris, F. (2008). Plan de accin para la modernizacin del mercado de capitales en el Per, preparado por encargo del Banco Interamericano de Desarrollo, mimeo. Morris, F., P. Secada y J. Tovar (2008). Anlisis y propuestas de modernizacin del mercado de capitales en el Per, preparado por encargo de la Bolsa de Valores de Lima, mimeo.

106 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

6. Diagnstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios Generales para la Provisin de Servicios de Remesas Internacionales
Corina Arteche y Jane Hwang

Resumen
En el Per, las remesas siempre han sido importantes debido al alto nmero de nacionales que han emigrado a otros pases. Este mercado viene adquiriendo un papel creciente en la economa peruana: el 39,6% de los peruanos migrantes envan dinero a sus hogares. En el ao 2008, el Per recibi US$2437 millones por este concepto, lo que representa el 1,9% de su producto bruto interno (PBI). Esto es ms del triple del monto de remesas recibidas en el 2001, que ascendi a US$719 millones y en esa oportunidad represent el 1,3% del PBI. La presente nota ofrece un diagnstico del estado del mercado de remesas en el Per basado en los Principios Generales para la Provisin de Servicios de Remesas Internacionales.1 Asimismo, presenta algunos desafos que debern enfrentar las autoridades para la aplicacin de estos principios y un conjunto de acciones de polticas que conducirn a su implementacin. En el diagnstico fue posible recoger las siguientes observaciones: Los proveedores de servicios de remesas no han fomentado la adopcin de reglas y estndares internos que garanticen niveles mnimos de desempeo. Algunas reas pueden incluir: el tiempo mximo necesario para efectuar las transferencias; la diferencia en el precio dependiendo del servicio; los detalles que se deben incluir en los recibos; la informacin a disposicin de los usuarios sobre las tasas de cambio y comisiones para que puedan realizar comparaciones; los procedimientos para presentar reclamos y esquemas de resolucin de las controversias; las medidas de administracin de riesgos, incluyendo la separacin de los fondos de los clientes de los fondos propios de la entidad.

En octubre del 2009 se llev adelante una misin de diagnstico de los mencionados Principios Generales. El equipo incluy a Corina Arteche (Banco Mundial), Jane Hwang (Banco Mundial), Paloma Monroy (CEMLA) y Gregory Watson (BID-FOMIN).

Nota 6. Diagnstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios Generales 107

Las autoridades deben procurar mantener la transparencia de los servicios financieros, incluyendo los servicios de provisin de remesas, implementando medidas para el desarrollo de normas comunes de transparencia y cdigos de buenas prcticas. El mercado puede beneficiarse de la creacin de una base de datos comparativa sobre las tarifas de las remesas, los diferenciales de tipo de cambio y las caractersticas de los servicios. Tal accin permitir informar al pblico de las condiciones del servicio, sus costos y procedimientos para acceder a l, promoviendo la competencia y la reduccin en los costos de envo. La recientemente promulgada Ley de los Sistemas de Pagos y de Liquidacin de Valores (Ley 29440), le otorga al Banco Central de Reserva del Per (BCRP) la potestad de ejercer la vigilancia de los sistemas de pago. La creacin de la funcin de vigilancia es un mecanismo para garantizar la seguridad y eficiencia de todo el sistema. El diseo e implementacin de tal funcin requiere de una serie de medidas y acciones al interior del BCRP tanto previas como posteriores.

I. Introduccin
En el Per, el 6% de los hogares reciben remesas del extranjero. De stas, el 60% se emplea en gastos diarios de alimentacin y pagos de servicios pblicos, el 21% en educacin y un 6% se destina al ahorro. Este es un tema que debe ser abordado por las autoridades y uno de los principales retos en la materia es procurar que los migrantes dispongan de todos los instrumentos y herramientas posibles para tomar decisiones acertadas en el momento de elegir el medio para canalizar sus remesas al menor costo posible. Los Principios Generales para la Provisin de Servicios de Remesas Internacionales procuran cubrir todos los aspectos que conllevan al objetivo ltimo de la prestacin de servicios de remesas ms eficientes, seguros y menos costosos. Es importante sealar que las remesas son enfocadas como un pago transfronterizo de bajo valor realizado con frecuencia y generalmente de persona a persona. En enero del 2007, el Banco Mundial y el Comit de Sistemas de Pago y Liquidacin (CPSS por sus siglas en ingls) del Banco de Pagos Internacionales (BIS por sus siglas en ingls) publicaron los Principios Generales para la Provisin de Servicios de Remesas Internacionales.2 El Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) particip en este proceso como miembro del grupo de trabajo. Tras la publicacin de dichos principios, el BID-FOMIN aprob un proyecto, en colaboracin con el Banco Mundial y ejecutado por el Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (CEMLA), para su implementacin en la regin de Amrica Latina y el Caribe. Cabe mencionar que en julio del 2009 los Jefes de Estado y de Gobierno del G8 se comprometieron a tomar medidas para reducir el costo de los servicios de remesas en 5 puntos porcentuales en un plazo de cinco aos. A travs de la implementacin de estos principios se proveer a las autoridades de un diagnstico del grado de adecuacin del Per a estos principios, a fin de que puedan

Vase http://www.bis.org/publ/cpss76es.pdf

108 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

elaborar polticas que hagan ms eficiente y seguro el mercado de remesas. Esta nota presenta los resultados de los anlisis basados en estndares internacionales y buenas prcticas, e incluye algunas observaciones que podran servir de base para iniciar los debates sobre la mejora y el desarrollo futuro del mercado para la prestacin de servicios de remesas en el Per. Lo que se pretende en este caso es identificar los principales retos que afrontan las autoridades y algunas de las acciones clave que podran conducir a una reduccin en el costo de transferir dinero hacia y desde el Per. En general, es factible alcanzar servicios de remesas ms eficientes en el pas mediante la promocin de un mercado confiable, transparente, accesible y seguro.

II. Contexto
El mercado de remesas en el Per comienza a tener un papel creciente en su economa: el 39,6% de los peruanos migrantes remesan dinero a sus hogares de origen. En el ao 2008, el Per recibi US$2437 millones, cifra que representa el 1,9% de su PBI. Esto es ms del triple del monto de remesas recibidas en el 2001, que ascendi a US$719 millones y represent el 1,3% del PBI. A nivel micro, el 6% de los hogares nacionales reciben remesas del extranjero. Se calcula que en el perodo 1990-2007 emigraron cerca de 1 941 000 peruanos a diferentes pases del mundo. Esta emigracin procede en su mayora de reas urbanas, especialmente del departamento de Lima, que representa el 57,6% del total. La migracin est mayormente concentrada en hogares de las clases media baja, media y media alta. Por estratos socioeconmicos, el 63,2% del total de hogares con algn miembro en el extranjero pertenecen a los estratos C y D, es decir, en su mayor proporcin provienen de las clases media y media baja. El estrato A representa el 12,3%, el estrato B el 17,3% y el menor porcentaje el estrato E, con 7,2% Estados Unidos de Amrica es el principal destino de la migracin peruana, ya que concentra el 30,6% de los migrantes. Le siguen Argentina (14,0%), Espaa (13,0%), Italia (10,3%), Chile (9,3%), Japn (3,7%), Venezuela (3,1%), Bolivia (2,7%), Brasil (2,0%), Ecuador (1,7%), entre otros. Quienes reciben remesas del exterior presentan grados de escolaridad superiores al promedio nacional. Segn datos del censo del 2007 del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), una gran mayora de los receptores de remesas contaban con nivel de educacin secundaria o superior (74%). Las remesas son transferidas principalmente a travs de bancos (44%) y empresas de transferencias de fondos, ETF (40%). Las remesas restantes son enviadas a travs de Kyodai, del servicio postal y de otros canales (viajeros). Si bien parte importante de las remesas son canalizadas en efectivo, el Per cuenta con una infraestructura de sistemas de pago robusta y segura que permite que las remesas canalizadas a travs de sistemas distintos al efectivo sean eficientes y seguras. Segn informacin de la base de datos de remesas del Banco Mundial, el Japn es el corredor ms costoso para las empresas de envo al Per, seguido de Espaa, Brasil, Estados Unidos y Chile. En promedio, el costo de enviar US$200 desde el Japn es de 16,35%, de 6,01% desde Espaa y de 3,46% desde Chile (vase el cuadro 1).

Nota 6. Diagnstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios Generales 109

Cuadro 1

Envo de U$200 al Per desde varios pases

Rango de tasa Margen del tipo de cambio Porcentaje del costo total Costo total del valor de transferencia

Desde Chile MTO*promedio Total promedio 6,72 6,72 -0,47 -0,47 2,89 2,89 5,77 5,77 6,91 7,00 8,20 7,94 7,84 5,44 13,42 10,23

Total promedio en el 3er. trimestre 2010 Banco promedio MTO promedio Total promedio

8,16 7,00 7,90 7,71 7,58

-0,62 0,00 0,15 0,12 0,13 0,00 0,00 0,00

3,46 3,50 4,10 3,97 3,92 2,72 6,71 5,11

Desde Estados Unidos

Total promedio en el 3er. trimestre 2010 Banco promedio MTO promedio Total promedio

Desde el Brasil* 5,44 13,42 10,23

Total promedio en el 3er. trimestre 2010 Banco promedio MTO promedio Total no banco instituciones financieras promedio Total promedio

10,23 4,29 7,13 12,14 6,76 7,73

0,00 1,47 2,61 1,84 2,63 2,39

5,11

10,23 7,23 12,36 15,82 12,02 12,51

Desde Espaa 3,61 6,18 7,91 6,01 6,25

Total promedio en el 3er. trimestre 2010

Desde el Japn** Banco promedio MTO promedio Total promedio 37,30 23,81 35,37 2,51 0,60 2,24 21,16 12,50 19,92 42,32 25,01 39,85

Total promedio en el 3er. trimestre 2010

30,61

1,04

16,35

32,70

* MTO: Money Transfer Operator. ** En estos corredores, todos los proveedores de servicios de remesas -- Remittance Service Provider (RSP) envan y pagan en dlares. En el lugar de cobro, el dinero se puede convertir a la moneda local o ser pagada en dlares. Los destinatarios de remesas pueden incurrir en un costo adicional (no mostrado), siempre y cuando se convierta el dlar a la moneda local. Fuente: http://remittanceprices.worldBank.org/Country-Corridors/to-Peru/ (9 de mayo del 2011).

El marco jurdico y reglamentario prev la proteccin de los clientes de servicios financieros tanto de bancos como instituciones de microfinanzas, se benefician de los derechos contemplados en la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros, la Ley de Proteccin al Consumidor y la Ley Complementaria a la Ley de Proteccin al Consumidor en materia de Servicios Financieros, y la Ley de los Sistemas de Pagos y de Liquidacin de Valores recientemente aprobada. Asimismo, se cuenta con los instrumentos necesarios para la proteccin de los derechos de los consumidores, como es la cooperacin entre autoridades, las normas de transparencia de los servicios financieros,
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los procedimientos claros de reclamacin y una fuerte participacin del sector privado en el proceso de resolucin de quejas. Las ETF, proveedores de servicios de remesas, son reguladas y supervisadas por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS). De acuerdo con la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgnica de la Superintendencia de Banca y Seguros, las ETF son consideradas como empresas de servicios complementarios y conexos, las cuales se encuentran bajo la supervisin y control de la SBS. Con esa base, la SBS emiti una regulacin en el ao 2005 (regulacin 1025-2005) con el reglamento para su supervisin.

III. Desafos
En esta seccin se resumen los principales desafos que deben afrontar las autoridades y participantes del mercado en el Per para hacer que el mercado de remesas sea uno ms eficiente, seguro y con el menor costo posible. Estos desafos atraviesan todos los principios generales, razn por la cual se presentan de manera general. No existen normas claras de transparencia. La informacin referente a los costos de las remesas no es totalmente visible ni est claramente indicada, incluyendo las alternativas de precios y servicios diversos, los puntos de acceso, o cmo se paga al receptor. El Ministerio de Relaciones Exteriores no est aprovechando al mximo la red de consulados en el exterior como plataforma para difundir informacin sobre el costo de las remesas. Los esfuerzos del BCRP y la SBS en el rea de educacin financiera tienen un alcance parcial y no llegan a todos los sectores de la poblacin. El BCRP lleva a cabo quincenalmente sesiones informativas a pequea escala en materia de sistemas de pagos, mientras la SBS, junto al Ministerio de Educacin, est acometiendo programas de educacin financiera en las escuelas.

No hay mecanismos claros para la defensa del consumidor, especialmente en el rea de reclamos, a pesar de la coordinacin entre la SBS y el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI). Tanto la SBS como el INDECOPI mantienen unidades especficas diseadas para satisfacer las necesidades de servicio al cliente. La red de conectividad del sistema de pagos de bajo valor puede verse afectada negativamente con el aumento en la cobertura geogrfica que generar la prestacin de servicios de pago por las cooperativas y las cajas municipales. Los planes de estas instituciones de ampliar sus servicios a travs de la instalacin de redes de cajeros automticos propios podran menguar la interconectividad de las redes, generando ineficiencias en el mercado. El 15 de abril del 2010 se emiti el Decreto Supremo 003-2010-TR, referido a la potestad de los trabajadores de elegir libremente en qu institucin financiera desean que se les deposite sus remuneraciones. La SBS lo ha empezado a poner en prctica a travs de la solicitud y procesamiento de informacin. Este cambio en el marco legal va a
Nota 6. Diagnstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios Generales 111

aumentar la utilizacin de los medios de pago y puede ser un factor que afecte la infraestructura del sistema de pagos. En general, el cliente bancario desconoce las alternativas para el procesamiento de sus transacciones sea a travs de la Cmara de Compensacin Electrnica (CCE) o del sistema de Liquidacin Bruta en Tiempo Real (LBTR), las condiciones del servicio incluyendo las tarifas, as como las formas de acceder a este servicio ofrecido por el BCRP a las entidades inscritas en el sistema. El BCRP no ha implementado los cambios en su estructura y funciones a que da lugar la promulgacin de la Ley de los Sistemas de Pagos, especialmente en lo referente al rol de vigilante de los sistemas de pagos y de aquellos acuerdos de pago que requieren evaluacin y seguimiento permanente. An no se han establecido procedimientos de coordinacin con la SBS en la determinacin de los factores de riesgo en los sistemas de pago de importancia sistmica y en acuerdos de pago que pueden llegar a distorsionar el sistema, ni las modificaciones regulatorias que permitan el desarrollo de la Ley, entre otros. Las normas actuales no permiten la apertura de cuentas en las instituciones financieras sin la presencia del titular, lo que genera dificultades para la utilizacin del sistema bancario nacional como canalizador de las remesas. La proliferacin de nuevos canales de distribucin de pago y productos, incluyendo la banca mvil y la apertura de cuentas por los cajeros corresponsales, constituye un reto para la SBS. Esta ltima debe anticipar la normativa o seguimiento y fijar las bases legales mnimas de funcionamiento que permitan un equilibrio entre las medidas de seguridad y control del riesgo que no suponga la inviabilidad de estos canales de distribucin de pagos. Los corresponsales bancarios o agentes bancarios se constituyen por contrato entre el banco y los establecimientos comerciales asociados bodegas, supermercados, farmacias, entre otros para realizar ciertos tipos de operaciones depsitos, retiros y cobro de remesas del exterior en moneda local en nombre de la institucin financiera. Los proveedores de servicios de remesas no han fomentado la adopcin de reglas y estndares internos que garanticen niveles mnimos de desempeo. Algunas reas pueden incluir: el tiempo mximo necesario para efectuar las transferencias; la diferencia en el precio dependiendo del servicio; los datos que se deben incluir en los recibos; la informacin a disposicin de los usuarios sobre las tasas de cambio y comisiones para que puedan realizar comparaciones; los procedimientos para presentar reclamos y los esquemas de resolucin de las controversias; las medidas de administracin de los riesgos, incluyendo la separacin de los fondos de los clientes de los fondos propios de la entidad. En el Per, diversos elementos de los Principios Generales para el envo de remesas recaen sobre distintas autoridades y no existe total cooperacin en el diseo e implementacin de acciones al respecto a fin de garantizar que estas sean coherentes y coordinadas.

IV. Opciones de poltica

En esta seccin se presentan algunas recomendaciones, de acuerdo con cada uno de los Principios Generales, sobre las polticas a seguir para poder enfrentar los desafos descritos en la seccin anterior.
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Principio General 1. Transparencia y proteccin al consumidor: el mercado de servicios de remesas debe ser transparente y ofrecer una adecuada proteccin al consumidor.
Las autoridades deben procurar mantener siempre la transparencia de los servicios financieros, incluidas las remesas, tomando medidas para desarrollar normas comunes de transparencia y cdigos de buenas prcticas. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe mantener las coordinaciones con diversas entidades de los sectores pblico y privado para el envo de remesas de los peruanos en Estados Unidos, Espaa, Italia y el Japn. Asimismo, ha suscrito un acuerdo de cooperacin con la empresa estatal postal Serpost para la promocin y utilizacin del servicio de giros postales, a fin que los peruanos en el exterior cuenten con una forma adicional de enviar remesas de manera ms econmica, rpida y segura. Es importante profundizar la relacin entre el BCRP, la SBS, el INDECOPI y los reguladores sectoriales, en particular el Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), en materia de los servicios financieros a travs de la telefona celular. La autoridad reguladora del sector de las telecomunicaciones, el BCRP y la autoridad encargada de la proteccin del consumidor deben coordinar sobre quin debe regular el servicio, as como la aplicacin de las normas de proteccin a los consumidores de los servicios financieros a travs de la telefona celular. La creacin de una base de datos comparativa sobre las tarifas de remesas, los diferenciales de tipo de cambio y las caractersticas de los servicios permitir informar al pblico sobre las condiciones del servicio, sus costos y el procedimiento para realizarlo, promoviendo la reduccin de los costos de envo. Los organismos encargados de esta accin son el BCRP, el INDECOPI y el Ministerio de Relaciones Exteriores. Junto con la creacin de la base de datos, debern realizarse campaas de sensibilizacin en el Per y el extranjero sobre la existencia y beneficios de la base de datos de precios. Una manera de mejorar la comprensin por parte de los clientes (emisores o receptores) del mercado de remesas y de los servicios financieros disponibles consiste en realizar campaas de sensibilizacin y crear incentivos para la utilizacin de medios de pago electrnicos. El BCRP, la SBS y el INDECOPI son los organismos adecuados para llevar adelante estas campaas.

Principio General 2. Debe instarse la mejora de aquellas infraestructuras de los sistemas de pago que permitan aumentar la eficiencia de los servicios de remesas.
El BCRP debe velar por el buen funcionamiento del sistema de pagos. En el contexto de las remesas, podra revisar la cantidad y cobertura de cajeros automticos y el impacto que tendra en sus servicios el probable aumento de las tarjetas de dbito en circulacin y el uso masivo de estas tarjetas. El BCRP debe mantener, en la medida de lo posible, su participacin en las distintas iniciativas nacionales e internacionales donde se discuten mecanismos de interconexin regional que favorezcan el mercado de remesas. Ello podra brindar insumos importantes para la mejora de los servicios en el Per o la incorporacin de ofertas novedosas para los emisores y/o receptores de las remesas.
Nota 6. Diagnstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios Generales 113

La SBS debe continuar garantizando el buen funcionamiento del mercado y velar por la estabilidad del sistema financiero. Asimismo, garantizar la seguridad de las transacciones financieras, en especial manteniendo la supervisn de las ETF y adecuando los procedimientos de supervisin a las tendencias del mercado. El BCRP debe velar porque los sistemas de pago de importancia sistmica funcionen de manera fluida durante el horario de operaciones y que existan procedimientos para situaciones de emergencia como fallos tcnicos graves o el incumplimiento de alguna institucin grande. En el largo plazo, deber asegurarse de que el sistema de pagos se mantenga al da con los desarrollos tecnolgicos e institucionales propios de la economa, as como velar porque se incorpore de manera eficiente y segura cualquier tipo de innovacin, tomando en consideracin sus implicaciones para los prestadores de servicios de remesas.

Principio General 3. Los servicios de remesas deben contar en las jurisdicciones pertinentes con un marco jurdico y regulador slido, predecible, no discriminatorio y proporcionado.
Un aspecto de la regulacin que podra ser objeto de revisin es aquella norma de la SBS que incluye entre los requisitos para la apertura de una cuenta la presencia fsica del solicitante en la institucin financiera. Sin pretender relajar las medidas, se podra analizar algn mecanismo alterno a la presencia fsica para determinadas cuentas con caractersticas especiales. Las posibles acciones en el marco legal y regulatorio estn bsicamente enfocadas en el desarrollo de la Ley de Sistemas de Pago y la implementacin de sus preceptos, como un mecanismo para asegurar un sistema de pagos slido y eficiente. Estas acciones incluyen: el acuerdo de coordinacin entre el BCRP y la SBS; la determinacin de las facultades de cada institucin; la elaboracin de un plan de trabajo para la transicin de la supervisin de la CCE; la determinacin de factores de riesgo en los sistemas de pago de importancia sistmica y polticas de mitigacin; la determinacin de los riesgos de crdito, liquidez, liquidacin, contagio, operativo y custodia en los sistemas de pagos; la preparacin de los criterios de calificacin de los acuerdos de pago como sistemas de pago; la promocin de los criterios a utilizar por el BCRP para la implementacin de la Ley de Sistemas de Pago, generando transparencia en el mercado.

Principio General 4. Deben fomentarse unas condiciones de mercado competitivas en el sector de remesas, incluido un adecuado acceso a las infraestructuras de pago locales.
Se requiere crear una mayor conciencia e incentivos econmicos para la utilizacin de nuevos mtodos e instrumentos de pago. Asimismo, reducir los costos y alcanzar mayor
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eficiencia. Esta poltica debera ser implementada de manera conjunta por el BCRP, la SBS y el INDECOPI. En vista de que las cooperativas y las cajas municipales estn ganando importancia en el mercado de remesas, especialmente en las reas rurales, las autoridades deben apoyarlas e involucrarlas ms en las discusiones sobre futuras acciones.

Principio General 5. Los servicios de remesas deben contar con el respaldo de prcticas adecuadas de buen gobierno y de gestin del riesgo.
Es preciso mantener el seguimiento de los contratos que utilizan los proveedores de servicios de remesas para evitar las condiciones de exclusividad que puedan ir en contra de la sana competencia en el mercado.

Responsabilidad de los proveedores de servicios de remesas. Los proveedores de servicios de remesas debern participar activamente en la aplicacin de los Principios Generales.
Es preciso buscar alianzas estratgicas entre las empresas de transferencias de fondos del Per y las del exterior para negociar con los ETF internacionales. Estas negociaciones deberan promoverse en el Per de manera gremial en lugar de individualmente. La Asociacin de Bancos del Per (ASBANC) debe asegurarse de que las empresas a las que representa estn listas para poner en marcha programas de informacin y nuevos productos que generarn ms competencia en el sector e incentivarn la bancarizacin. Los proveedores de servicios de remesas estn empezando a reconocer los vnculos entre las remesas y la bancarizacin de la poblacin que las recibe, as como la posibilidad de ofrecer productos ligados a las remesas. Sin embargo, la escasa educacin financiera de los receptores de remesas representa uno de los principales desafos a vencer que podra limitar las iniciativas en la materia. Al respecto, el sector privado debe promover campaas de educacin financiera.

Responsabilidad de los poderes pblicos. Los poderes pblicos debern estudiar las medidas a adoptar para lograr sus objetivos de poltica mediante la aplicacin de los Principios Generales.
La creacin de la funcin de vigilancia del sistema de pagos es un mecanismo para garantizar la seguridad y eficiencia de todo el sistema, y su implementacin requiere de una serie de acciones al interior del BCRP: Tener la capacitad apropiada: la vigilancia efectiva demanda contar con suficientes recursos humanos y financieros. La capacitacin al interior del BCRP debe ser adecuada para llevar a cabo sus funciones. Arreglos organizativos: la unidad de vigilancia deber contar con el personal y los equipos necesarios, as como ser independiente del rea operativa de sistemas de pago en el BCRP.
Nota 6. Diagnstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios Generales 115

El BCRP puede disponer de diversos instrumentos para la implementacin de la funcin de vigilancia, dependiendo de los objetivos que se haya propuesto. Algunos de ellos son: Reglas e incentivos: stos pueden incluir la aplicacin de actos administrativos de alcance general y/o provisiones especficas. Dilogo sobre poltica: procurar la cooperacin permanente de todos los participantes del sistema de pagos, incluidos los usuarios. Monitoreo: realizar el seguimiento de la infraestructura tcnica y de administracin del riesgo (incluyendo los sitios de respaldo). Anlisis de datos y otras informaciones: el BCRP debe comprender las debilidades y necesidades de desarrollo del sistema en sus diversas dimensiones (legal, operativa, financiera y tecnolgica). Otro aspecto del ejercicio de la funcin de vigilancia es el tipo de acciones que realizar el BCRP para cumplir con su rol de vigilante de los sistemas de pago. Un grupo de estas sern las de carcter estructural, dirigidas a la calidad y cantidad de servicios; y otras las de carcter rutinario, como las de monitoreo de las actividades diarias y de revisin de las anormalidades y riesgos. En el marco de la nueva Ley de Sistemas de Pagos, hay acciones que deben ser consideradas por las autoridades, en especial por el BCRP: Coordinar con la SBS. El texto de la Ley abre la posibilidad de que se coordine con otras autoridades. En este sentido, es necesario coordinar con la SBS para establecer de manera precisa las atribuciones de cada uno de los organismos y evitar la duplicidad de actuaciones, que ira en desmedro de la eficiencia y la armona que deben mostrar ante las instituciones supervisadas/vigiladas. Determinar los factores de riesgo en los sistemas de pagos de importancia sistmica y en aquellos acuerdos de pago que pueden llegar a distorsionar al sistema. Los sistemas de pagos estn sujetos a riesgos de liquidez, de crdito, del banco liquidador, de contagio, operativo y de custodia que deben ser determinados por el BCRP. Completar el marco legal con disposiciones que efectivamente creen la funcin de vigilancia del sistema de pagos nacional en el BCRP. Esto debera incluir la promulgacin de normas o regulaciones secundarias para aclarar los roles, objetivos y el alcance de la vigilancia. Establecer los criterios de calificacin de los acuerdos de pago como sistemas de pago. De acuerdo con los artculos 4 y 10 de la Ley, el BCRP deber reconocer aquellos acuerdos de pago que califiquen como sistema de pagos. Estos criterios an no estn definidos. Adems de estos criterios, debe establecerse el tipo de informacin relevante para mantener el seguimiento permanente de aquellos acuerdos de pago que al momento de la promulgacin de la Ley no se consideraban de importancia sistmica pero que por la cantidad de operaciones y usuarios involucrados podran tener efectos sistmicos considerables, especialmente en la confianza de la sociedad hacia los medios de pago.

116 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

V. Conclusiones
El mercado de remesas en el Per se ha mantenido en niveles similares a lo largo de los ltimos aos, aunque con una clara tendencia al alza. Hacia el ao 2008, representaba cerca del 2% del PBI del pas y casi dos millones de peruanos reciban remesas de familiares en el exterior. Respecto a la implementacin de los Principios Generales para la Provisin de Servicios de Remesas en el Per, estn sentadas las bases necesarias para el desarrollo de medidas especficas para un mercado de remesas ms seguro y eficiente a un costo apropiado a la calidad de los servicios. Las principales acciones se relacionan con el desarrollo de los marcos regulatorios de las leyes recientemente sancionadas. Especficamente, debe centrarse en la nueva Ley de Sistemas de Pago. Uno de los instrumentos ms utilizados a nivel internacional para velar por el sistema de pagos es el diseo e implementacin de la funcin de vigilancia. Al BCRP le ha sido asignado el rol de vigilante del sistema de pagos y debe dirigir sus mayores esfuerzos al cumplimiento de esa nueva tarea. Otra rea de importancia y que puede ser una poltica a llevar adelante es la creacin de medidas que contribuyan a una mayor transparencia en el mercado de remesas, especialmente en lo que se refiere al costo y tiempo necesarios para enviar una remesa al Per. Una opcin aplicada en otros pases latinoamericanos es el diseo de una base de datos comparativa de todos los costos que genera el envo de una remesa.

Nota 6. Diagnstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios Generales 117

7. La agenda pendiente en poltica de comercio exterior

Javier Illescas

Resumen
La liberalizacin del comercio de bienes y servicios, a travs de la generacin de mayor competencia, ha promovido el eficiente uso de recursos productivos de la economa y el bienestar de la poblacin, contribuyendo incluso al mayor crecimiento econmico. Siendo la peruana una economa pequea es decir, que no tiene influencia en la determinacin de los precios internacionales y cuyo ciclo econmico depende mucho de la evolucin de sus trminos de intercambio, requiere de una mayor diversificacin de exportaciones, y una forma no agotada de extraer beneficios del comercio internacional es a travs de nuevas reducciones de aranceles y medidas de facilitacin del comercio. Sin embargo, aun cuando pueda parecer que se trata de medidas relativamente simples y fciles de llevar a cabo, la realidad demuestra que demandan niveles de consenso entre instituciones del Estado e incluso dentro de estas, que si no son abordados adecuadamente, tales medidas no tendrn los efectos esperados y hasta pueden ser contraproducentes. Teniendo en cuenta ambas dimensiones la institucional y la de poltica de comercio per se, se proponen acciones tanto para la mejora de la interaccin interinstitucional como para los avances en la reduccin arancelaria y la facilitacin del comercio.

I. Introduccin
Como parte de las reformas estructurales llevadas adelante entre 1990 y 1991, el Per liberaliz significativamente su comercio exterior de bienes y servicios. Aunque con menor impulso, esta poltica se ha mantenido a lo largo de los ltimos veinte aos, reducindose unilateralmente aranceles de manera amplia en varias oportunidades. En aos ms recientes, la poltica de comercio ha incorporado la liberalizacin negociada a travs de los tratados de libre comercio, sobre todo a partir del firmado con Estados Unidos de Amrica. La liberalizacin de la economa, en conjuncin con otras reformas econmicas, al eliminar sesgos en contra de la produccin y exportacin eficientes de bienes y servicios, se constituy en un factor importante en el aumento del producto, la productividad, el empleo y los niveles de bienestar del Per en los ltimos veinte aos. Luego de las reformas econmicas y la crisis financiera internacional de fines de los aos noventa, entre el 2000
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y el 2009 las exportaciones de bienes y servicios ms que triplicaron su valor nominal, no sin mrito paralelo del dinamismo de la economa mundial en dicho perodo, solo interrumpido en el 2009 por efectos de la crisis financiera. En trminos de participacin, el porcentaje de exportaciones de bienes y servicios respecto del producto bruto interno (PBI) se elev de 16% el 2000 a 24% el 2009, desempeo que contrasta crticamente con el crecimiento casi nulo entre 1980 y 1989 y de solo dos veces entre 1990 y el 2000. Sin embargo, alcanzar los coeficientes que ostentan pases de similar tamao al Per requiere crucialmente de medidas adicionales no solo en materia de liberalizacin comercial sino tambin en reas de educacin, infraestructura de transporte, competencia laboral, clima de inversin y seguridad jurdica, principalmente. Es bajo esa mira que la nota de poltica sobre comercio exterior de Guasch y Polastri del 2006 hizo propuestas de promocin del comercio exterior y la competitividad en tres lneas: (i) facilitacin del comercio y fomento de exportaciones; (ii) mejora de infraestructura y reduccin de costos logsticos, y (iii) mejora del clima de inversin, e innovacin y adopcin de tecnologas y normas de calidad. De esa fecha a hoy, algunas de las propuestas se han concretado en reas tales como facilitacin del comercio y en el mbito del clima de inversin,1 logros que de algn modo han contribuido a que el Per haya ascendido en el ltimo ordenamiento de competitividad del Doing Business 2011 en diez posiciones, ubicndose en el puesto 36 de 183 pases. En vista de que el resto de propuestas no concretadas de la mencionada nota de poltica an estn vigentes, esta se concentra en dos mbitos especficos, la poltica arancelaria y la de facilitacin aduanera, subrayando la necesidad de abordar sus problemas institucionales.

II. Contexto
El crecimiento econmico peruano de las ltimas dos dcadas ha estado influido principalmente por las reformas estructurales, la estabilidad macroeconmica, las condiciones econmicas internacionales y la situacin de la economa en el ciclo econmico (Loayza 2008). Este contexto facilit un buen aprovechamiento de los beneficios del comercio pues, por un lado, la apertura comercial dej de sostener sectores productivos que artificialmente competan con importaciones y, por otro, promovi las exportaciones a travs de la eliminacin del sesgo antiexportador que encareca los costos de insumos y bienes de capital, permitiendo que los recursos se reasignaran hacia las ventajas comparativas del pas. Un indicador que refleja el mayor grado de exposicin de la economa peruana a la competencia internacional es el coeficiente de apertura (exportaciones ms importaciones de bienes y servicios entre el PBI), el cual desde 1990 ha mostrado tendencia a aumentar, ubicndose en el 2007 en un nivel similar al de los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico - OCDE (51,2 % frente a 50,6%; vase el grfico 1),

Por ejemplo, estn las concesiones del puerto de Paita y, en el puerto del Callao, la del Muelle Sur y en unos meses la del Muelle Norte; la implementacin del despacho anticipado aduanero y la reduccin de trmites y tiempos para obtener una licencia de funcionamiento a travs de los municipios de Lima de 9 gestiones y 41 das a 6 gestiones y 27 das.

Nota 7. La agenda pendiente en poltica de comercio exterior 119

Grfico 1

Coeficiente de apertura en bienes y servicios 1990-2008

(Porcentaje del PBI)
90 75 60 45 30 15 1990 Per 1992 Mundo 1994 ALC 1996 AEP 1998 EAC 2000 2002 EMAN 2004 AS 2006 ASS 2008 OCDE

Nota: ALC = Amrica Latina y el Caribe; AEP = Asia del Este y Pacfico; EAC = Europa y Asia Central; EMAN = Este Medio y frica del Norte; AS = Asia del Sur; ASS = frica subsahariana; OCDE = Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico. Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial. Elaboracin propia.

superior al promedio de Latinoamrica y el Caribe (47,0%) y al Sudeste Asitico (45,8%), pero menor que el promedio mundial (57,8%), e incluso el de Chile (80,5%).2 Si el foco son las exportaciones totales de bienes y servicios, aunque el coeficiente de exportaciones de estos tems respecto del PBI se duplica entre 1990 y el 2009 (13,6% frente a 24,0%), su despegue se da entre 1999 y el 2000 (vase el grfico 2), al mismo tiempo que el crecimiento de la economa, el de los principales socios comerciales del Per3 y la tendencia de aumento de precios de las materias primas. Por otra parte, si consideramos solo las exportaciones de bienes, las tradicionales han aumentado ms su peso relativo (de 7,5% a 16,2%) que las no tradicionales (de 3,3% a 4,8%). A lo largo de los aos, la proporcin de las exportaciones tradicionales (p. ej. minerales concentrados, harina y aceite de pescado, azcar, caf y algodn) respecto del total exportado ha disminuido lentamente, de 88% en la dcada de 1950 a 75% en la ltima dcada (vase el grfico 3). La baja participacin de las exportaciones no tradicionales no ha hecho sino reflejar los limitados encadenamientos productivos de los recursos productivos relativamente abundantes (es decir, minerales, condiciones climticas, bosques, mano de obra de baja calificacin, entre otros) y su dificultad para crear un valor agregado alto. Hausmann y Klinger lo resumen as: la falta de transformacin estructural est asociada con la posicin del

2 3

Para el 2008 no hay datos del promedio mundial y de la OCDE, pero las distancias del coeficiente peruano respecto de los otros mencionados se mantienen. Incluye a pases que actualmente acumulan poco ms del 82% de las exportaciones del Per. El ndice de este PBI, ponderado por valores de exportacin, creci en un promedio anual de 3,8% entre 1990 y 1999, mientras que entre el 2000 y el 2009 lo hizo en 9,2%.

120 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Porcentaje del PBI

Grfico 2

Exportaciones de bienes y servicios, 1990-2009

(Porcentaje del PBI)
30 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10

280 240 220 200 180 160 140 120 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 100 ndice, 1980=100 260

porcentaje del PBI

Exportaciones/PBI
Fuente: BCRP. Elaboracin propia.

PBI socios comerciales

Per en una pobremente conectada parte del espacio productivo y esto acenta los fracasos de coordinacin en el movimiento hacia nuevas actividades (Hausmann y Klinger 2008: 2). Esto explica, dentro del rubro no tradicional, el crecimiento de productos de relativamente bajo valor agregado en sidero-metalrgicos (de cobre, zinc, hierro, oro, plata, principalmente); agroindustriales (p. ej. legumbres, frutas, cereales, entre otros); textiles (hilados, fibras, tejidos y prendas) o maderables (madera en bruto y productos de madera).4 De ah que la distincin entre productos tradicionales y no tradicionales no refleja ni un salto radical en el grado de elaboracin ni un alejamiento de las fuentes actuales de ventajas comparativas.5 Si observamos el comportamiento separado de precios y volmenes de ambos grupos de exportacin entre 1993 hasta agosto del 2010, se aprecian diferencias importantes. El grfico 4 muestra que en las no tradicionales el efecto de aumento de volmenes ha sido claramente ms importante que el de precios, mientras en el caso de las tradicionales se aprecia un relativo estancamiento de volmenes en aos recientes y un crecimiento sostenido de precios, salvo el 2009 en el que los precios de las materias primas caen por la crisis financiera internacional.6
4

Incluso en el mbito de exportaciones de servicios, los tursticos relacionados con el patrimonio histrico o de paisajes naturales derivan en buena medida de la abundancia relativa de recursos arqueolgicos (p. ej. Machu Picchu, las huacas moche del norte, Caral, Kuelap, entre otros) o parques, reservas y santuarios nacionales (p. ej. el Manu, Paracas o los manglares de Tumbes). Es el caso, por ejemplo, de los productos agropecuarios, que en el 2009 representaron el 30% del total no tradicional y, sin embargo, los productos al interior del grupo incluyen algunos de relativo bajo valor agregado, tales como legumbres (41%), frutas (25%), vegetales diversos (9%), cereales (7%), entre otros. Algo similar ocurre con los productos de cobre, 10% del total no tradicional en el 2009, compuestos por alambre (71%), barras y perfiles (12%), alambres de cobre y zinc (6%), chapas y tiras de cobre (3%), entre otros. En el perodo 1993-2010, las no tradicionales tuvieron un crecimiento promedio anual de 10,6% y solo 2,4% en precios, mientras que las tradicionales de 5,3% y 13,7%, respectivamente.

Nota 7. La agenda pendiente en poltica de comercio exterior 121

Grfico 3

Composicin de las exportaciones totales

(Porcentaje sobre exportaciones)

2000-2009 1990-1999 1980-1989 1970-1979 1960-1969 1950-1959 0% 20%

75% 69% 75% 86% 93% 88% 40% Tradicional 60% No tradicional 80%

25% 29% 24% 13% 7% 12% 100%

Fuente: BCRP. Elaboracin propia.

Grfico 4

ndices de precio y volumen de exportaciones de bienes, 1993-2010* (1993=100)

550 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 Volumen tradicionales Precio tradicionales
* A agosto del 2010. Fuente: BCRP; elaboracin propia.

Volumen no tradicionales Precio no tradicionales

En general, las exportaciones no tradicionales de bienes y servicios han tenido una evolucin favorable en las dos ltimas dcadas (vase el grfico 5), siendo las lderes las de turismo, textiles y agropecuarias. Sin embargo, en el caso de bienes, no solo ha aumentado el valor exportado de un conjunto de lneas arancelarias (margen intensivo)
122 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Grfico 5

Exportaciones no tradicionales, 1990-2010

(Millones de dlares estadounidenses)
2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

Agropecuarios Pesqueros Textiles

Fuente: BCRP. Elaboracin propia.

Maderas y papeles Qumicos

Sidero-metalrgicos Viajes

sino tambin la variedad de productos, lo que se aprecia a travs de un mayor nmero de lneas arancelarias con exportaciones (margen extensivo). Sobre esto ltimo, comparando el grupo de lneas arancelarias que hacan el 60% del valor exportado en 1993 con el de 2009, se observa no solo un mayor nmero en el 2009 (137 subpartidas en el 2009 frente a 65 en el 2003), lo que denota una mayor diversidad de productos de exportacin,7 sino tambin que hay nuevos sectores productivos dentro del espectro exportador no tradicional (como preparacin e hilatura de fibras textiles y joyera). Al respecto, adems de la poltica de comercio, el apoyo de iniciativas en ciencia y desarrollo sera importante en la ampliacin del margen extensivo, como fue el caso de los esprragos y la cooperacin de la Agencia de los Estados Unidos de Amrica para el Desarrollo Internacional (USAID por sus siglas en ingls).8 Las exportaciones de servicios se han ms que cuadruplicado desde 1990, destacando la mayor tasa de crecimiento de aquellas de ingresos por viajes, el rubro vinculado al turismo hacia el pas, que al 2010 representa el 66% del valor total de exportaciones de servicios (vase el grfico 6) y es la tercera fuente de ingresos de exportaciones ms alta, despus del oro y el cobre. No obstante, existe tambin un enorme potencial de crecimiento de las exportaciones de otros sectores de servicios que, aunque hoy son de relativamente bajo valor absoluto, han mostrado un dinamismo paralelo al del resto de exportaciones, tales como servicios informticos y servicios profesionales, entre otros.
7

Es el caso de tejidos y artculos de punto (19 subpartidas en el 2009 frente a 4 en 1993), elaboracin y conservacin de frutas (16 frente a 5), prendas de vestir (27 frente a 8) o productos de cobre y otros minerales (15 frente a 5). Vase Klinger 2007 y Shimizu 2006.

Nota 7. La agenda pendiente en poltica de comercio exterior 123

Grfico 6

Exportaciones de servicios, 2010

(Participaciones)
3% 5% 2%

Viajes 25% 66% Transportes Seguros y reaseguros Comunicaciones Otros

Fuente: BCRP. Elaboracin propia.

Incluso si se habla en trminos de pases destino de las exportaciones, tambin ha habido una importante diversificacin en las ltimas dos dcadas: Estados Unidos de Amrica y la Unin Europea han reducido su peso de 23% y 32% en 1990 a 16% y 17% el 2009, respectivamente; mientras China ha elevado su participacin entre esos aos de 1% a 16% el 2010 (vase el grfico 7).

Grfico 7

Pases y bloques de exportaciones de bienes, 1990 y 2010

Resto Principales frica Resto Asia Australia/Nueva Zelanda ASEAN CARICOM Centroamrica MERCOSUR Chile Corea S., Taiwn y Hong Kong Japn Comunidad Andina Canad y Mxico Resto Europa Unin Europea China Estados Unidos 0% 5% 10% 15% 20% 2010 1990

Pases, bloques y regiones

25%

30%

35%

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT). Elaboracin propia.

124 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Aun cuando los desarrollos descritos de exportaciones de bienes y servicios no han sido malos, distan de su potencial de crecimiento y diversificacin, existiendo espacio para que la poltica de comercio pueda seguir contribuyendo en la creacin de eficiencias productivas y bienestar a travs de reducciones unilaterales adicionales de aranceles, la negociacin e implementacin de tratados de libre comercio, la reduccin de costos en los procedimientos aduaneros y en general del sistema logstico. Sobre esto ltimo, si bien aqu no se discute el desempeo global y las necesidades de mejora de la logstica en el Per, dado que trascienden la poltica de comercio,9 s habra que mencionar que, de acuerdo al ndice de Desempeo Logstico del Banco Mundial, el Per apenas ha subido de un puntaje de 2,77 el 2006 a 2,80 el 2009 (sobre un mximo de 5), lo cual es muy indicativo de la magnitud de mejoras necesarias en esta rea.10

Reducciones arancelarias unilaterales

En el caso de los aranceles, la liberalizacin ocurrida entre 1990 y 1991 baj el promedio y dispersin arancelarios drsticamente (vase el grfico 8). Sin embargo, debido a que las reducciones posteriores se hicieron siguiendo fines especficos ms que un criterio uniforme, entre el 2001 y el 2006 el promedio se redujo pero aument el grado de dispersin a 8 puntos.11 Reducciones adicionales entre el 2007 y el 2011 sitan actualmente el promedio nominal en 3,2% y la dispersin en 3,9 puntos. En trminos de la estructura arancelaria nominal (vase el grfico 9), esta tiene los niveles de 11% (p. ej. confecciones y algunos hilados, calzado, algunos electrodomsticos y algunos agrcolas), 6% (sobre todo bienes de consumo e insumos de produccin nacional) y 0% (principalmente todos los bienes de capital, semillas, minerales y sus productos, alimentos, e insumos no producidos en el pas). Pese a que en trminos del arancel efectivamente recaudado a abril del 2011 la tasa del global es de 1,2% (0% para bienes de capital, 2,8% para insumos y 5,1% para bienes de consumo), el escalonamiento genera niveles de proteccin distintos entre los sectores, en la medida en que las tasas arancelarias a productos finales e insumos sean diferentes y distantes, y que los pesos de dichos insumos sobre el costo de produccin de cada bien sean tambin distintos. As, la dispersin existente genera protecciones efectivas muy altas en sectores como confecciones y algunos derivados agrcolas, que gozan de la mayor tasa nominal, mientras que sus insumos o los equipos para producirlos estn entre las ms bajas.

10 11

Incluye no solo la eficiencia de los procedimientos aduaneros, sino tambin elementos como la calidad de la infraestructura de transporte y almacenamiento, la facilidad y costo de hacer envos de carga, la calidad de los servicios logsticos, entre otros. Por ejemplo, segn el Instituto Peruano de Economa (IPE), la brecha de infraestructura en el Per es de algo ms de US$37 000 millones. La dispersin arancelaria refleja el grado de desvo del nivel de las tasas por subpartida arancelaria respecto al nivel promedio de tasas. El indicador da una idea de las diferencias de proteccin arancelaria que recibe cada sector o empresa cuando compite con importaciones. A mayor dispersin, las protecciones a los productos nacionales son ms diferenciadas y ajenas a criterios de mercado. De ah que una menor dispersin tiende a otorgar una proteccin ms homognea a sectores o empresas.

Nota 7. La agenda pendiente en poltica de comercio exterior 125

Grfico 8

Arancel nominal y efectivo, 1980-2011*

(El nominal a diciembre de cada ao)
80 70 60
Porcentaje

Nominal

Efectivo

Dispersin

50 40 30 20 10 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

*A abril del 2011. Fuentes: MEF y SUNAT; elaboracin propia.

De ah la importancia de hacer ms uniforme la estructura arancelaria a travs de un manejo ms institucional y consensuado entre las entidades pblicas relevantes: Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR), Ministerio de la Produccin (PRODUCE) y Ministerio de Agricultura (MINAG).

Grfico 9

Estructura arancelaria, 2011*

11% Niveles arancelarios

3% 11%

6%

22% 34%

0%

74% 56%

0%

20%

40% Porcentaje de participacin

60%

80%

Valor CIF
* A abril del 2011. Fuentes: MEF y SUNAT; elaboracin propia.

Lneas arancelarias

126 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Tratados de libre comercio

En el 2004 se iniciaron las negociaciones para concretar un tratado de libre comercio con Estados Unidos de Amrica, el cual por primera vez involucr la discusin de diversos temas de poltica de comercio dentro del Estado y la sociedad civil. Luego de negociaciones que duraron alrededor de dos aos y de cumplir el Per con ciertas condiciones de adaptacin normativa e institucional, en febrero del 2009 el tratado entr oficialmente en vigor. Esta negociacin fue un hito, luego del cual se iniciaron negociaciones con otros bloques y pases, estando actualmente vigentes los acuerdos con Estados Unidos de Amrica (conocido como el Acuerdo de Promocin Comercial, APC), Canad, Singapur, Chile, Tailandia y la China, mientras que estn en perspectivas de concretarse aquellos con la Unin Europea, pases de la Asociacin Europea de Libre Comercio (EFTA por sus siglas en ingls), Japn, Corea del Sur y Mxico. En el 2010, el Per inici negociaciones en el marco del Acuerdo Estratgico Trans-Pacfico de Asociacin Econmica, que incluye adems del Per a los Estados Unidos de Amrica, Vietnam, Bruni Darussalam, Australia, Nueva Zelandia, Singapur y Malasia, y con pases de Centroamrica (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Panam).
Cuadro 1
Acuerdo

Tratados de libre comercio

Estado actual

Estados Unidos Canad Singapur Chile China Corea del Sur Tailandia Pases EFTA European Union Japn Mxico Panam Costa Rica Guatemala
Fuente: MINCETUR. Elaboracin propia.

En vigor desde febrero 2009. En vigor desde agosto 2009. En vigor desde agosto 2009. En vigor desde marzo 2009. En vigor desde marzo 2010. En vigor desde agosto 2011. ltimo protocolo en vigor desde marzo 2011. En vigor desde julio 2011 con Suiza y Liechstenstein, desde octubre 2011 por Islandia, y con Noruega estara en vigor en el ltimo trimestre del 2011. Las negociaciones concluyeron el 28 de febrero 28th del 2011; estara en vigor en julio del 2012. Las negociaciones concluyeron el 15 de noviembre del 2010 y se firm en mayo del 2012; estara en vigor el ltimo trimestre del 2011. Las negociaciones concluyeron el 12 de febrero del 2011 y se firm el 16 de abril del 2011; estara en vigor el ltimo trimestre del 2011. Las negociaciones concluyeron el 26 de mayo del 2011; estara en vigor en el ltimo trimestre del 2011. Las negociaciones concluyeron el 26 de mayo del 2011; estara en vigor en el primer trimestre del 2012. Las negociaciones concluyeron el 13 de octubre del 2011; estara en vigor en el primer trimestre del 2012.

Nota 7. La agenda pendiente en poltica de comercio exterior 127

No obstante, si bien estas negociaciones son importantes en correspondencia con el hecho de que por definicin involucran el acceso al mercado del socio comercial, presentan dos dificultades. Por un lado, no existe un consenso estratgico entre las entidades pblicas comprometidas sobre todo el MEF y el MINCETUR respecto tanto de cul es el grado de complementariedad o conflicto entre la liberalizacin unilateral y la negociada, cuanto respecto del lmite de pases o bloques con los que interesa negociar tratados de libre comercio. Por otro lado, estas diferencias conceptuales o ausencia de consenso han causado no pocos conflictos entre las entidades, manifestados en problemas de coordinacin de intereses y posiciones, as como disputas de competencias entre ellas. Por ello, en este mbito tambin es importante lograr consensos e introducir un manejo ms institucional y consensuado.

Facilitacin del comercio

En materia de facilitacin del comercio, entre el 2008 y el 2009 se promulg la nueva Ley General de Aduanas y varios reglamentos derivados de dicha Ley. Estas normas incluyeron diversas innovaciones, algunas de ellas provenientes del tratado de libre comercio con Estados Unidos de Amrica (p. ej. el despacho de mercancas importadas en 48 horas y el despacho de los envos de entrega rpida dentro de las 6 horas siguientes a la presentacin de los documentos aduaneros necesarios) y otras de los foros de facilitacin comercial (p. ej. la figura del operador aduanero garantizado). En el caso de los compromisos bilaterales con Estados Unidos de Amrica, el gobierno peruano consider adecuado que formen parte del rgimen aduanero general, de manera que todos los participantes en las operaciones de comercio exterior tuvieran acceso a los beneficios derivados de este tipo de medidas. En ese contexto, el elemento relativamente ms importante, el despacho en 48 horas de mercancas de importacin, fue diseado para que sea aplicable a toda mercanca ingresada al pas, siempre que, previo al arribo del medio de transporte al punto de entrada al pas, se haya remitido de manera electrnica la documentacin relevante, as como garantizado los pagos de aranceles, tributos y cualquier otro cargo de importacin. Sin embargo, la aplicacin inicial de este tipo de disposiciones enfrent dificultades vinculadas en gran medida a problemas de la estructura organizativa de la SUNAT, de coordinacin con el MEF y de inestabilidad de las autoridades en estas instituciones.12 Por ello, hasta en tres ocasiones entre el 2009 y el 2010 se posterg la vigencia de diversos aspectos de la nueva reglamentacin, establecindose finalmente para el caso del despacho de mercancas en 48 horas un cronograma progresivo de cumplimiento por punto de ingreso de importaciones al pas, el cual desde octubre es de pleno cumplimiento. Sin embargo, pese a que la implementacin de esta facilidad ha contribuido a que el Per ascienda diez posiciones en el ordenamiento del Doing Business 2011, muestra un bajo porcentaje de uso, ya que la mayora de operaciones no se ven suficientemente incentivadas a cumplir los requisitos de envo electrnico previo de la documentacin relevante y la puesta de la garanta global.
12

Entre agosto del 2008 y agosto del 2010 han habido cuatro ministros de Economa y Finanzas, tres Superintendentes Nacionales Tributarios y tres Superintendentes Adjuntos de Aduanas.

128 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Independiente de lo anterior, es necesario mencionar que en los ltimos aos el Per ha venido mejorando la eficiencia de despacho aduanero. As, por ejemplo, para el caso del despacho de importaciones bajo canal rojo sin incidencia tributaria en los dos principales puntos de entrada (el puerto y el aeropuerto del Callao), el tiempo promedio que media entre la entrega de documentos a ser revisados antes de permitir el aforo y el fin de la diligencia ha descendido de diecisis horas tiles en el 2000 a no ms de nueve horas tiles el 2010 (vase el grfico 10).

Grfico 10

Tiempos de despacho de importaciones en canal rojo sin incidencia 2000-2010

19 17 15
Horas tiles

13 11 9 7 5
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Martima El Callao Area El Callao

Fuente: SUNAT. Elaboracin propia.

Un tema adicional dentro del campo de facilitacin del comercio es el de la Ventanilla nica de Comercio Exterior (VUCE). Esta se cre el 2007, a cargo del MINCETUR, con el objeto de establecer un mecanismo por el cual las partes involucradas en el comercio y el transporte puedan gestionar de manera electrnica y a travs de un solo punto la entrada de informacin estandarizada para cumplir con todos los trmites de importacin, exportacin y trnsito. A la fecha, este mecanismo opera en dos mdulos, uno el componente de ventanilla nica de mercancas restringidas13 y otro de servicios portuarios. En el primer caso, el principal problema a resolver es que el importador o exportador pueda obtener en un solo trmite permisos, certificados, autorizaciones y licencias de productos restringidos. El universo de trmites involucrados son alrededor de 250 en 17 entidades pblicas, lo que supone alrededor de 1000 transacciones diarias y el 20% del total de operaciones de comercio exterior. En su primera fase, la VUCE viene atendiendo 82 trmites asociados a las 6 principales entidades pblicas, siendo ms de 800 empresas las que ya han realizado transacciones exitosamente con una reduccin promedio de 25%
13

Se refiere a obstculos tcnicos al comercio de bienes, aceptados por la Organizacin Mundial del Comercio, siempre que se orienten a salvaguardar valores sociales como la salud humana, la sanidad vegetal y animal, el medio ambiente, la seguridad ciudadana y nacional, la diversidad biolgica, entre otros.

Nota 7. La agenda pendiente en poltica de comercio exterior 129

del tiempo de resolucin de los expedientes y un ahorro por cada transaccin de US$50. Esta cobertura abarca al 65% del total de movimiento de mercancas restringidas. Solo en el mbito de las mercancas restringidas, la agenda pendiente incluye: (i) evaluar las tasas administrativas de los trmites (actualmente no cubren el costo del servicio sino que financian el presupuesto de la entidad que lo cobra); (ii) incluir alrededor de 170 trmites adicionales asociados a las 11 entidades que hoy no son parte de la VUCE; (iii) concretar la validacin automtica con el despacho aduanero, y (iv) integrar la informacin con el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC) y la Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos (SUNARP). En lo que respecta al componente de servicios portuarios, el objetivo es que 6 entidades pblicas relacionadas con la llegada y salida de naves a puertos faciliten a los agentes privados de transporte martimo (principalmente agentes de carga y agentes navieros) las autorizaciones de operacin antes del arribo, durante el arribo, estada y zarpe de puerto, a travs de un manejo documentario electrnico. La primera versin del sistema, que incluye la gestin del arribo y zarpe de naves, comenz a operar en el puerto del Callao, y desde diciembre del 2010 est funcionando para el resto de puertos martimos (Paita, Matarani, Ilo, San Nicols, Pisco, Salaverry y Bayvar). Finalmente, adems de las dificultades inmediatas de operacin y expansin de la VUCE de mercancas restringidas y la portuaria, un desafo mayor es la definicin de los lmites del mbito de la VUCE, tema que se discute en la siguiente seccin.

III. Desafos
En materia de comercio exterior, con el fin de poder enfrentar mejor los efectos negativos de choques externos de trminos de intercambio sobre la actividad econmica y las cuentas externas, el desafo fundamental es lograr contar con una base productiva de bienes y servicios capaz de penetrar los mercados externos de una manera ms amplia y con una variedad de productos de exportacin cada vez mayor y de mayor valor agregado.14 Para tal efecto, ya fue mencionado que se requieren diversas polticas transversales (en polticas de comercio, infraestructura de transporte, educacin, flexibilidad laboral, derechos de propiedad, innovacin tecnolgica, proteccin de recursos renovables o seguridad jurdica, entre otras), siendo materia de esta nota lo que corresponda a los aspectos de diseo e institucionalidad de las polticas arancelaria y de facilitacin aduanera.

Mejora institucional y aumento de la competitividad de la produccin ligada al comercio internacional

Si bien el grado de exposicin de la economa peruana a la competencia internacional de bienes y servicios ha aumentado en las dos ltimas dcadas, en el mbito de los bienes existe margen para realizar reducciones arancelarias unilaterales adicionales. El desafo
14

Cumpliendo con los estndares de calidad que el mercado internacional exige en el caso de varios productos agroindustriales con requisitos fitosanitarios y con los reglamentos y normas tcnicas en el de ciertos bienes manufacturados.

130 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

no estriba solo en la reduccin del promedio y dispersin arancelarios actuales, sino tambin en enfrentar problemas institucionales que tienen que ver con la dificultad de alinear una visin de Estado acerca del diseo de la poltica arancelaria y su consistencia con las negociaciones arancelarias en los tratados de libre comercio. Al respecto, las reducciones arancelarias de los aos 2007 y 2008 realizadas por el MEF, aunque significativas en alcance de lneas arancelarias, generaron conflictos en dos frentes: por un lado, dejaron la impresin de que la poltica arancelaria no tena un objetivo claro (en ambos casos, el argumento ms importante fue el temor inflacionario y no la mejora de competitividad); por otro lado, el MINCETUR consider que tales reducciones unilaterales de aranceles limitaban su palanca negociadora dentro de las negociaciones arancelarias de los tratados de libre comercio (en las negociaciones con Mxico y con la Unin Europea). Estas grietas dentro del Estado, producto de la falta de consenso sobre una poltica arancelaria consistente, reforzaron la oposicin de los grupos de inters privados ms sensibles a reducciones arancelarias adicionales que no sean negociadas, de lo cual se desprende un desafo doble: (i) consensuar dentro del Estado la concepcin de que una economa pequea como la peruana puede lograr mayores eficiencias productivas y bienestar al consumidor a travs de la reduccin unilateral de aranceles (lo cual no discrimina a sectores productivos ni a pases que exportan bienes competitivos en calidad y precio con los que no se tiene un tratado de libre comercio), y (ii) consensuar que los tratados de libre comercio no pueden limitar la necesidad de llevar a cabo dichas reducciones unilaterales (en los casos de los ya vigentes), ni tampoco respecto de las negociaciones futuras o en curso. De ah la urgencia del primer consenso y posiblemente la necesidad de una pausa en la negociacin de nuevos acuerdos y preocuparse ms en implementar bien los existentes y los de prxima vigencia. Con relacin a los servicios, es importante mencionar que un desafo particular es que los servicios tursticos continen su expansin no solo a tasas altas, contribuyendo a la absorcin de empleo y generacin de ingresos, sino que lo hagan de manera sostenible; es decir, preservando valores sociales como el medio ambiente y el patrimonio histrico y ecolgico.

Mejoras de eficiencia en la facilitacin del comercio

Las dificultades en la implementacin de reformas para la facilitacin del comercio son reflejo no solo de la falta de una adecuada interaccin interinstitucional dentro del Estado, sino tambin de problemas de funcionamiento intra-institucional que dificultan, por un lado, la concretizacin de objetivos ya definidos (un ejemplo demostrativo es el de las marchas y contramarchas en la implementacin del despacho en 48 horas) y, por otro lado, la falta de una visin completa del alcance final de iniciativas como es el caso de la VUCE. En el primer caso, hay una dbil capacidad y oportunidad de reaccin de la Superintendencia Adjunta de Aduanas, en buena medida debido a su subordinacin respecto de la Superintendencia Adjunta de Tributos Internos en diversos aspectos de gestin. Al respecto, en el 2008 una misin del Fondo Monetario Internacional seal en su informe que, si bien la SUNAT segua fielmente las buenas prcticas internacionales,
Nota 7. La agenda pendiente en poltica de comercio exterior 131

...las funciones aduaneras de apoyo, las llamadas funciones transversales, estn centralizadas y dependen de la Superintendencia Adjunta de Tributos Internos, lo que supone un desbalance relativo de la funcin aduanera dentro de la institucin.15 El hecho de que la Superintendencia Adjunta de Tributos Internos tenga control sobre las intendencias de Recursos Humanos, Administrativa, de Sistemas y de Planeamiento, dificulta que problemas en estos mbitos dentro de la Superintendencia Adjunta Aduanera puedan ser solucionados sin que pasen por la supervisin de la otra superintendencia adjunta, la cual tiende a priorizar sus propios objetivos de funcionamiento. El desafo institucional ms importante en este caso es entonces lograr que la Superintendencia Adjunta de Aduanas pueda tener una gestin en igual pie que la de la superintendencia hermana, sin perjuicio de que paralelamente la interaccin de la superintendencia aduanera mantenga y mejore la coordinacin y planeamiento conjunto con el MEF, del cual la SUNAT es un rgano adscrito. Es pertinente mencionar tambin que, de acuerdo a la aplicacin del Customs Assesment Trade Toolkit (CATT) del Banco Mundial en el 2011 - que evala aspectos de orientacin de procesos, pensamiento estratgico, control, eficiencia, efectividad y facilitacin en las operaciones de la Superintendencia Adjunta de Aduanas -, la calificacin global de sta es de alrededor al 52%, respecto de una puntuacin de 100%, de cumplir las oficinas de aduanas sus funciones de acuerdo a los indicadores de referencia (benchmark). Esta avaluacin dice mucho del espacio importante de mejora que la Superintendencia enfrenta. Con relacin al segundo tema, aunque se ha avanzado con el inicio de los mdulos de mercancas restringidas y el portuario, la cobertura de ambos no es exhaustiva. Por ejemplo, en el mbito de las mercancas restringidas, los principales desafos son: (i) que la VUCE cubra en una segunda fase el resto de 200 trmites y las entidades pblicas vinculadas a estos; (ii) con relacin a los trmites relacionados a los prestadores de servicios de carga, definir si el mdulo de servicios portuarios se replicara por ejemplo para el caso de servicios aeroportuarios, y (iii) establecer cules seran los lmites finales de la VUCE, en la medida en que servicios como el de la certificacin de origen son delegados a determinados gremios privados aun cuando podran ser incorporados al esquema de la VUCE.

IV. Opciones de poltica

En el campo del comercio exterior, el objetivo fundamental es la expansin sostenida de exportaciones de bienes y servicios cada vez ms diversificadas, con mayor valor agregado y costos de operacin mnimos. Este objetivo requiere de esfuerzos en diversos campos de la poltica pblica. En el caso de las polticas de comercio, son tres los desafos ms importantes relacionados con el objetivo sealado: (i) reformar la interaccin interinstitucional dentro de los rganos del Estado relacionados con la poltica de comercio, de modo que ello permita la eficacia mxima posible de una mayor liberalizacin comercial; (ii) reformar la gestin y organizacin de la SUNAT con miras a un estndar de servicios aduaneros de alta calidad, y (iii) definir los lmites de funcionamiento de la VUCE .

15

Vase Fondo Monetario Internacional 2008. La misin que elabor el informe estuvo integrada por un experto en temas aduaneros del Banco Mundial.

132 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Medidas para la mejora de la interaccin interinstitucional acompaando avances de liberalizacin comercial. Al respecto, las propuestas de poltica cubren dos dimensiones: (i) el MEF debe lograr una visin compartida dentro del sector pblico acerca del propsito y tiempos de la liberalizacin unilateral como promotora de mayor eficiencia en la produccin nacional y realizacin de ventajas comparativas adicionales, es decir, ajena a aspectos meramente coyunturales y sobre una base adecuada, y (ii) continuar reduciendo el promedio y dispersin arancelarios. Las siguientes son iniciativas orientas en la direccin propuesta: Bsqueda de consenso en materia de poltica arancelaria bajo el liderazgo del MEF. La polmica de competencias funcionales entre el MEF y otros ministerios y las diferencias de enfoque con algunos mbitos del sector privado debieran resolverse a travs de la bsqueda del consenso sobre dicha poltica, donde el MEF debe mantener suficiente apertura y el liderazgo para difundir los argumentos que sostienen que la liberalizacin unilateral comercial ha sido altamente positiva para la economa y que en general seguira sindolo si se reducen significativamente las diferencias en rentabilidades sectoriales que genera una estructura arancelaria an dispersa. Este esfuerzo incluye la tarea de poner de relieve la mayor importancia relativa de la liberalizacin unilateral sobre la negociada, as como sobre la necesidad de implementar adecuadamente los tratados vigentes y de prxima vigencia, antes de seguir suscribiendo ms tratados. Reduccin unilateral de aranceles. Partiendo de la premisa de que los futuros gobiernos no deben retroceder lo avanzado en la liberalizacin de bienes y servicios y tambin la consolidacin de esta y otras reformas a travs de los tratados de libre comercio, el objetivo debiera ser llegar en relativamente corto tiempo a una estructura de solo dos niveles arancelarios 6% y 0%, y posteriormente eliminar los aranceles. Si bien la opcin puede parecer muy drstica, su aceptacin estar en funcin de los niveles de consenso que se logren en la parte institucional de esta opcin de poltica.

Medidas para la simplificacin y facilitacin aduanera

Con miras a la modernizacin de la administracin aduanera en aspectos de organizacin y manejo de recursos humanos, modificaciones normativas, facilitacin y simplificacin de procedimientos y tecnologas de informacin, se propone las siguientes medidas: Modificacin de la estructura organizativa de la SUNAT. Cambiar la dependencia de las reas de servicio (informtica, relaciones humanas, administracin, estudios y planeamiento y jurdica) de la Superintendencia Adjunta de Tributos Internos a la Superintendencia Nacional. La expectativa es que esta medida tornara no solo ms expeditivos los procesos administrativos de implementacin de buen nmero de las recomendaciones mencionadas, sino que permitira competir con los recursos escasos de la SUNAT en igualdad de condiciones a las dos superintendencias adjuntas, en la medida en que las prioridades de la Superintendencia Adjunta Tributaria no subordinaran los objetivos de modernizacin de la Superintendencia Adjunta Aduanera, aun cuando puedan mantenerse las restricciones globales que imponga la
Nota 7. La agenda pendiente en poltica de comercio exterior 133

Superintendencia Nacional Tributaria a ambas (esto es, reajustes en las remuneraciones del personal). Generalizacin de la garanta aduanera. La Superintendencia Adjunta de Aduanas debe actuar en coordinacin con el MEF y el MINCETUR en tareas de simplificacin y facilitacin de comercio, promoviendo la generalizacin del uso de las garantas global o individual para acceder al despacho en 48 horas. Perfeccionamiento de la VUCE. Avanzar en el proyecto de ventanilla nica, consolidando el trabajo intersectorial que coordina el MINCETUR, pero apoyado por el liderazgo lateral de la SUNAT. Entre las tareas inmediatas est la de establecer una agenda de implementacin y necesidades de apoyo para actividades tales como la segunda fase de mercancas restringidas, la implementacin de la ventanilla nica aeroportuaria, la integracin de ventanillas, la extensin a una VUCE integrada frente a la actual VUCE interfase, la inclusin o no de certificacin de origen, entre otros.

V. Conclusiones
Los beneficios esperados de la mayor exposicin de la economa a la competencia internacional en trminos de crecimiento econmico, eficiencia de la economa y bienestar de la poblacin han recibido una contribucin importante de la liberalizacin del comercio de bienes y servicios. En ese sentido, nuevas medidas de reduccin unilateral de aranceles y de facilitacin del comercio permitiran ampliar la explotacin de dichos beneficios. Sin embargo, problemas de organizacin dentro de las entidades pblicas involucradas y entre estas han llevado a que tales medidas enfrenten conflictos de enfoques. De ah que, entre las opciones de poltica se proponen medidas tanto para la mejora de la interaccin interinstitucional acompaando los avances de reduccin arancelaria y liberalizacin cuanto para la reforma de la estructura organizativa de la SUNAT, en paralelo con aquellas de simplificacin y facilitacin aduanera involucrando la generalizacin del uso de operaciones garantizadas que se beneficien del despacho en 48 horas y del perfeccionamiento de la VUCE. Sin embargo, aunque fuera de la poltica de comercio, al Estado peruano le queda mucho por hacer en otros mbitos que potenciaran los efectos de la mayor simplificacin y facilitacin del comercio sobre las exportaciones, como son medidas dirigidas a mejorar la calidad de todo el sistema logstico, las capacidades humanas, la seguridad jurdica; incluyendo el apoyo que el Estado o la cooperacin internacional pueda dar a proyectos de ciencia y tecnologa que permitan aumentar la tasa de crecimiento y el grado de diversificacin de las exportaciones peruanas. Es por estas vas, y no con instrumentos como el actual drawback, que podr darse un mejor soporte al crecimiento exportador.

VI. Bibliografa
APEC Sub-Committee on Custom Procedures (2009a). Single Window Implementation Guide. APEC Sub-Committee on Custom Procedures (2009b). Single Window Working Group Phase 2 Final Report.
134 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Banco Mundial (2011). Resultados del Customs Assessment Trade (CAT-R) preparado para la Administracin Aduanera del Per. Fondo Monetario Internacional (2008). Per. Prximos pasos en la modernizacin de la administracin aduanera: oportunidades y desafos. Freund, Caroline y Martha D. Pirola (2009). Export Entrepreneurs: Evidence from Peru. Washington, D. C.: Banco Mundial. Guasch, Jos Luis y Rossana Polastri (2006). Comercio exterior. En: Marcelo Giugale, Vicente Fretes-Cibils y John L. Newman, editores. Per: La oportunidad de un pas diferente, 215-229. Lima: Banco Mundial. Hausmann, Ricardo y Bailey Klinger (2008). Growth Diagnostics in Peru. Working Paper n. 181. Center for International Development at Harvard University. Klinger, Bailey (2007). Uncertainty in the Search for New Exports. Working Paper n. 16. Center for International Development at Harvard University. Loayza, Norman (2008). El crecimiento econmico en el Per. Economa (XXXI) 61: 9-25. Enero-junio. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per. Shimizu, Tatsuya (2006). Expansion of Asparagus Production and Exports in Peru. Institute of Developing Economies. En: http://www.ide.go.jp/English/Publish/Dp/ Abstract/073.html.

Nota 7. La agenda pendiente en poltica de comercio exterior 135

8. Innovacin y conocimiento
Jos Luis Guasch

Resumen
El Per est en una encrucijada y atraviesa un perodo crtico para definir su futuro y mejorar la posibilidad de continuar con un alto crecimiento econmico inclusivo y lograr la transformacin productiva de su economa, agregando valor y reduciendo su dependencia del sector primario, donde existe una volatilidad potencial en los precios. Las prioridades dentro de ese tema, considerando que se trata de una agenda en evolucin, son: (i) crear una visin de pas e identificar los temas y sectores en los que el Per puede ser un lder regional; (ii) promover y redisear una institucionalidad mnima pero slida capaz de liderar y acompaar el proceso; (iii) lanzar un paquete mnimo de programas de apoyo, incluyendo un enfoque integrado para facilitar la transferencia de conocimiento, una oficina integrada de transferencia de conocimiento y un programa de financiamiento tipo donaciones contrapartes con una ventanilla genrica, otra de apoyo a los sectores estratgicos identificados y otra de apoyo a pequea y mediana empresa (PyME) elegibles, con prioridad para el apoyo a consorcios; (iv) incrementar gradualmente los recursos de apoyo a la innovacin y la transferencia de conocimiento, hasta alcanzar una inversin total (pblica y privada) del 1% del PBI al 2016, y (v) fomentar la cultura de innovacin y el espritu empresarial.

I. Contexto
Desempeo de la economa peruana. El Per ha tenido una dcada extraordinaria entre el 2001 y el 2010. Algunos de los resultados ms sobresalientes son la consolidacin de la democracia un logro histrico, un alto crecimiento econmico sostenido, un producto bruto interno (PBI) per cpita ms que duplicado que ahora alcanza los US$5000, reducciones significativas de la pobreza (al 30%), una mejora al puesto 63 de 169 pases en el ranking del ndice de Desarrollo Humano elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el otorgamiento al pas del grado de inversin. El Per adems ha dado pasos importantes para fomentar la estabilidad macroeconmica, fortalecer el marco legal para contrataciones, asegurar la solidez del sistema financiero, reducir la burocracia y simplificar el marco regulatorio e impositivo. En este sentido, en 2010 fue catalogado como el tercer pas reformador ms importante la clasificacin Doing Business del Banco Mundial.
136 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Esos logros fueron posibles gracias a la estabilidad macroeconmica, un manejo fiscal disciplinado, una balanza comercial con un alto supervit que ayud al pas a lograr la anhelada calificacin de grado de inversin y una apertura comercial gradual pero sistemtica. En vista de que su mercado interno es relativamente pequeo y que los peruanos tienen un poder adquisitivo limitado, el Per ha decidido promover el comercio internacional y las exportaciones como el motor del crecimiento, en el centro de su agenda de desarrollo y crecimiento. En los ltimos aos, la regin ha sido testigo de la conclusin exitosa (o en proceso) de las negociaciones de una cantidad considerable de acuerdos de libre comercio, los ms importantes de stos con Estados Unidos de Amrica, Chile, la Unin Europea, China, Corea, Tailandia, Amrica Central, Singapur, India, Canad, MERCOSUR y Mxico.1 Por eso, hoy en da el Per es una economa cada vez ms abierta, no solo por los tratados de libre comercio firmados sino tambin por algunas medidas unilaterales tomadas por el Per, la ms reciente a fines del 2010, que reduce el arancel promedio de 5% a 3,4% y consolida la apertura comercial del Per que dio lugar al auge exportador al quintuplicar el valor de las exportaciones, que pasaron de US$6700 millones en el 2001 a US$33 000 millones en el 2010. Tambin hay avances notables en el clima de negocios y en la competitividad del pas, como se aprecia en los informes y las clasificaciones del Doing Business y el Reporte Global de Competitividad del Foro Econmico Mundial (FEM). Vulnerabilidades. Si bien los logros son cuantiosos, hay mucho espacio para mayores mejoras. A pesar de esa gran dcada, el Per sigue rezagado con respecto a los pases lderes de la regin y an ms frente al desarrollo de los pases de Asia Oriental. La pobreza y la desigualdad todava mantienen niveles que no son aceptables. El crecimiento econmico ha sido dominado en gran parte por el auge exportador liderado por el sector primario. Ms de tres cuartas partes de las exportaciones son de productos tradicionales del sector primario con escaso valor agregado; dos tercios son exportaciones mineras y solo dos productos, oro y cobre, representan el 80% de esas exportaciones. A eso hay que aadir que gran parte del incremento de las ventas por exportacin se debi a la considerable elevacin de los precios de esos minerales ms que a aumentos en el volumen de produccin. El crecimiento ha dependido en gran medida de una estructura exportadora altamente dependiente de los productos tradicionales (sector primario con escaso valor agregado, no intensivo en mano de obra y empleos con un bajo nivel de conocimiento). Tambin existen inquietudes acerca de la productividad de la economa peruana, que presenta bajas tasas de productividad total de los factores (solo supera a Honduras en Amrica Latina) y una mayora de empresas sobre todo las PyME con una produccin muy por debajo de la posible frontera de productividad nacional, y adems con indicadores de calidad no muy sobresalientes. El desafo clave para el Per consiste en lograr la transformacin productiva de su economa, mejorando la oferta productiva y exportable hacia productos con un mayor valor agregado e integrando a las PyME en el proceso productivo y exportador. Para alcanzar tal objetivo, el Per debe dar prioridad a la promocin y facilitacin de innovaciones y la transferencia de conocimiento y tecnologa. Esta es la gran agenda pendiente que el Per ha postergado por demasiado tiempo.

Vase la nota de poltica 7 en este volumen.

Nota 8. Innovacin y conocimiento 137

Objetivos. Teniendo en cuenta sus condiciones y su realidad, el Per debera proponerse las siguientes metas: (i) lograr una efectiva transformacin productiva a travs de un incremento sostenido de la productividad con una oferta de productos y servicios y de exportacin con mayor valor agregado; (ii) duplicar el PBI per cpita hasta llegar a US$10 000 para el ao 2016; (iii) duplicar las exportaciones para alcanzar los US$60 000 millones el ao 2016; (iv) lograr un crecimiento inclusivo mediante la integracin de las PyME en la cadena productiva y de exportacin, y (v) reducir la pobreza a un 15% para el ao 2016. La presente nota se centra en tres temas: (i) la innovacin y transferencia de conocimiento; ii) un sistema de calidad, y (iii) la integracin de las PyME en la cadena productiva y de exportacin. Asimismo, identifica los temas crticos y prioritarios en estas reas que requieren ser mejorados y en los que las autoridades del pas deberan centrar su atencin.

II. Innovacin y transferencia de conocimiento

La innovacin y el conocimiento son impulsores claves del crecimiento econmico y resultan crticos para mejorar la competitividad. Diversos estudios han demostrado que las diferencias en el avance tecnolgico, ms que las inversiones de capital o el crecimiento del empleo, explican en gran medida la brecha cada vez ms profunda entre los pases ricos y los pases pobres. Por ejemplo, Hall y Jones (1999) y Dollar y otros (2005) llegaron a la conclusin de que las diferencias en la productividad total de los factores (PTF), que en general se asocian con avances tecnolgicos e innovacin, representan ms o menos la mitad de las variaciones en el ingreso per cpita y el crecimiento entre diferentes pases que en general se atribuyen al desarrollo tecnolgico y capacidad de innovacin. No solo se refieren a la capacidad de involucrarse en actividades de investigacin y desarrollo (I&D), que podran ser transformadas o no en productos nuevos, sino tambin al uso eficiente de tecnologas modernas y la adopcin y adaptacin de tecnologas nuevas. Segn Hall y Jones (1999), para entender las grandes diferencias en los ingresos internacionales, es necesario explicar las diferencias en la productividad (PTF), y una de las principales candidatas para hacerlo es la resistencia a la adopcin de tecnologas nuevas y al uso eficiente de las tecnologas de operacin actuales, que son condicionadas por arreglos institucionales y de polticas locales (variables del clima de inversin). Basados en datos slidos de encuestas sobre el clima de inversin, Escribano y Guasch (2004) concluyen que en la mayora de los pases de Amrica Latina y Asia cubiertos por su estudio, las variables relacionadas con innovacin, calidad y capacitacin son determinantes crticos de la productividad. Easterly y Levine (2001) argumentan que las diferencias en la productividad en gran parte explican las brechas en el ingreso en el mundo. A fin de fomentar la productividad, los gobiernos tienen que hacer todo lo posible para alentar un entorno empresarial amigable para la innovacin y la transferencia de conocimiento. En esta nota se utiliza el concepto innovacin y transferencia de conocimiento en un sentido amplio. La innovacin tambin incluye la absorcin de tecnologa y la adopcin y la mejora de productos y procesos existentes. De acuerdo con esta definicin, los cambios que pudiera hacer una empresa para mejorar un proceso de produccin y
138 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

cumplir con un estndar de calidad seran considerados como innovacin, con un nfasis particular en la adopcin y la adaptacin de conocimientos y tecnologas ya existentes y sobre todo en la divulgacin y la transferencia de conocimiento y tecnologas a empresas presentes en el mercado.

Situacin de la innovacin y el conocimiento en el Per

En el mbito de la innovacin, el desarrollo de conocimiento y capacidad (y productividad), el desempeo del Per es menor al resto de Amrica Latina. El pas est muy rezagado frente a los promedios de Amrica Latina y sobre todo si se compara con pases de Asia del Este. A nivel mundial, excepto en el Per, los gobiernos muchas veces han tomado medidas a fin de promover un entorno adecuado para la absorcin de innovaciones y tecnologa en vista de las fallas en el mercado (por ejemplo, las empresas individuales no necesariamente cosechan los frutos plenos de sus inversiones privadas en conocimiento/I&D). El Per se ha quedado atrs en cuanto a este tipo de apoyo gubernamental. Las iniciativas han sido escasas y pequeas (FINCyT, INCAGRO y FIDECOM2). Sin incentivos especiales, las empresas invierten menos en I&D de lo que sera ptimo en trminos sociales. El Per tambin est retrasado en el uso, la adopcin y la institucionalidad del marco de normas de calidad, que es muchas veces el punto de entrada para la innovacin. Los productos y procesos nuevos a menudo requieren insumos con medidas y anlisis exactos durante las fases de desarrollo y produccin. Por lo tanto, los sistemas de calidad locales pueden promover el desarrollo y el crecimiento empresariales. A continuacin describimos la problemtica del Per en estos temas. Institucionalidad. El Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa del Per (SINACYT) est conformado principalmente por las siguientes instituciones: el Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica (CONCYTEC) como el organismo rector del SINACYT, dependiente del Ministerio de Educacin; el Consejo Consultivo Nacional de Investigacin y Desarrollo para la Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica (CONID) como el rgano consultivo multidisciplinario e intersectorial; las instancias de los gobiernos regionales y locales dedicadas a las actividades de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI) en sus respectivas jurisdicciones; los consejos regionales; las universidades pblicas y privadas e instituciones e integrantes de la comunidad cientfica; el Instituto Nacional de Innovacin Agraria (INIA), dependiente del Ministerio de Agricultura; el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), que es responsable de la gestin de la propiedad intelectual, la defensa de la competencia, la normalizacin, acreditacin y metrologa, dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros. Tambin existe otra una serie de institutos que dependen de los diversos ministerios, como se muestra en el cuadro 1. Aunque en el papel puede parecer apropiado, este sistema no es adecuado para apoyar y facilitar la innovacin y la transferencia de tecnologa y la transformacin productiva en

Financiamiento para la Innovacin, la Ciencia y la Tecnologa; Innovacin y Competitividad para el Agro Peruano y Fondo de Investigacin y Desarrollo para la Competitividad, respectivamente.

Nota 8. Innovacin y conocimiento 139

Cuadro 1

Instituciones que componen el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa del Per

Estatus Siglas Funcin Organismo Entidad de dependencia

Organismo tcnico especializado

CONCYTEC CONID

rgano rector del SINACYT Consejo consultivo nacional de investigacin y desarrollo para CTI

Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica Consejo Consultivo Nacional de Investigacin y Desarrollo para la Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual Comisin Nacional de Investigacin y Desarrollo Aeroespacial Instituto Geogrfico Nacional Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana Instituto del Mar del Per Instituto Geofsico del Per Instituto Geolgico Minero y Metalrgico Instituto Nacional de Estadstica e Informtica Instituto Nacional de Innovacin Agraria Instituto Nacional de Salud

Ministerio de Educacin CONCYTEC

Organismo pblico especializado

INDECOPI

Gestin de la propiedad intelectual; defensa de la competencia, normalizacin, acreditacin y metrologa Instituto de investigacin y ente rector de las actividades aeroespaciales en el Per Instituto de investigacin y asesora tcnica; organismo normativo de las actividades geogrficas y cartogrficas Instituto de investigacin, consultora y apoyo tcnico y cientfico Instituto de investigacin y asesora Instituto de investigacin y capacitacin; provisin de servicios cientficos y tecnolgicos Instituto de investigacin y autoridad en sus materias de competencia rgano rector del sistema estadstico del Per Instituto de investigacin aplicada y difusin tecnolgica Instituto de investigacin y difusin cientfica y tecnolgica; proponente de polticas y normas en materia de salud Instituto de investigacin y promocin; autoridad nacional normativa en materia nuclear Instituto de investigacin aplicada y asesora tcnica Instituto de investigacin, asesora y divulgacin tcnicocientfica Autoridad nacional y oficial del Per en materia de sanidad agraria

Presidencia del Consejo de Ministros Ministerio de Defensa Ministerio de Defensa Ministerio del Ambiente Ministerio de la Produccin Ministerio del Ambiente Ministerio de Energa y Minas Presidencia del Consejo de Ministros Ministerio de Agricultura Ministerio de Salud

Organismo pblico descentralizado Organismo pblico descentralizado Organismo pblico descentralizado Organismo tcnico especializado Organismo pblico ejecutor Organismo pblico descentralizado Organismo pblico descentralizado Organismo pblico descentralizado Organismo pblico ejecutor

CONIDA IGN

IIAP IMARPE IGP

INGEMMET INEI INIA INS

Organismo pblico descentralizado Organismo pblico ejecutor Organismo pblico descentralizado Organismo pblico descentralizado

IPEN ITP SENAMHI SENASA

Instituto Peruano de Energa Nuclear Instituto Tecnolgico Pesquero Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa del Per Servicio Nacional de Sanidad Agraria

Ministerio de Energa y Minas Ministerio de la Produccin Ministerio del Ambiente Ministerio de Agricultura

140 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

el Per. Est altamente fragmentado y sus esfuerzos son minimalistas y dispersos, carece de visin, de un liderazgo y compromiso efectivos, y los recursos son inadecuados (y la mayora de ellos se usan para salarios). Programas e instrumentos de apoyo a la innovacin y la transferencia de conocimiento. Como programas del SINACYT, se tiene el Fondo Nacional de Desarrollo de la Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica (FONDECYT) para el fomento de los planes, programas y proyectos de CTI, con un presupuesto anual de ms de US$2 000 000. El FIDECOM, dependiente del Ministerio de la Produccin, dispone de un presupuesto total de ms de US$71 000. El FINCyT, cofinanciado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), tiene en total US$36 millones y depende de la Presidencia del Consejo de Ministros. INCAGRO, cofinanciado por el Banco Mundial y dependiente del Ministerio de Agricultura, tiene un presupuesto de US$44 millones. El Programa de Becas de Postgrado y Ctedras del CONCYTEC cuenta con un presupuesto de US$170 000. Hay catorce Centros de Innovacin Tecnolgica (CITE) que operan independientemente en un contexto pblico-privado, con reducido financiamiento pblico, apoyando a sectores/ productos especficos a mejorar su productividad. Tambin existen algunas instituciones privadas como el Instituto Peruano de Productos Naturales (IPPN) y el Instituto Peruano del Algodn, que promueven la investigacin cientfica del consumo y la exportacin con valor agregado de productos naturales, en un esfuerzo conjunto con las comunidades. Finalmente, las transferencias vinculadas al canon de los recursos naturales destinadas a las universidades pblicas regionales para inversiones en investigacin cientfica y tecnolgica en una serie de rubros, alcanzan un monto de US$85 millones acumulados. El Per no ha desarrollado otros instrumentos como incubadoras y parques tecnolgicos. Existen dos incubadoras incipientes sin muchos resultados: el Centro de Innovacin y Desarrollo de la Pontificia Universidad Catlica del Per (CIDE-PUCP) y el Centro de Desarrollo del Emprendedor de la Universidad ESAN, ms el Centro de Innovacin de la PUCP. En general, estos esfuerzos son incipientes, fragmentados, tienen poco alcance, escasa coordinacin y recursos limitados. Inversiones en I&D. Apoyado en datos de sesenta pases, Lederman (2007) muestra que en los pases en vas de desarrollo el gasto en I&D tiende a estar asociado en gran medida con la innovacin de productos; es decir, la innovacin no patentable. En el Per, la inversin en I&D es de apenas un 0,15% del PBI; el pas solo supera a Paraguay, Venezuela y Hait. En Amrica Latina, la inversin promedio es de un 0,61% del PBI, que en s tambin es baja. Dicho de otro modo, cada ao el Per invierte US$4 por habitante, mientras que Chile invierte ms de US$25, Brasil ms de US$60, Estados Unidos ms de US$1200, y Corea, Finlandia y otros pases muy exitosos ms de US$2000. Y lo que es ms, la inversin en el Per no solamente es baja, sino que el porcentaje de esa inversin ejecutado por el sector privado es muy reducido, apenas un 15%. El resto de las inversiones es ejecutado por el gobierno (25%) o las universidades (60%). Medido en relacin con su nivel de desarrollo, como se aprecia en el grfico 2, el gasto del Per en I&D es todava ms bajo de lo que se esperara en vista del PBI per cpita del pas. En cuanto al nivel proyectado de I&D respecto del PBI, el Per se encuentra muy por debajo de la curva, que es donde le correspondera estar por su nivel de desarrollo. Investigadores y trabajos cientficos. El Per muestra grandes dficits tambin en materia de produccin de trabajos cientficos: publica alrededor de 31 trabajos por ao,
Nota 8. Innovacin y conocimiento 141

Grfico 1

Gasto en I&D como porcentaje del PBI-2008

Chile ALC Mauricio Costa Rica Panam Sri Lanka Per Guatemala Honduras
0,06 0,05 0,15 0,19 0,25 0,38 0,37 0,61 0,67

Fuente: Banco Mundial, http://data.worldbank.org/, 2009.

Grfico 2

I&D proyectado y observado sobre la base del PBI per cpita

5,0 Predicted and Observed R&D/GDP (%) 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5
China Corea del Sur Finlandia Israel

1,0 0,5 0,0 4 5 6 7

India

Brasil Chile Per Mxico

Espaa Argentina

10

11

Log GDP per Cpita

Fuente: Lederman y Maloney 2003.

frente a 878 en Brasil y 709 en Argentina. Con frecuencia, se usa el nmero de patentes otorgadas como un parmetro de referencia (imperfecto) para los niveles de innovacin. Al observar el nmero de patentes por milln de trabajadores en la fuerza laboral, se aprecia el bajo desempeo del Per respecto de los promedios regionales. Igualmente en patentes, el promedio del Per es de aproximadamente 300 patentes al ao, adems de su alto costo de tramitacin (ms de S/.10 000). Asimismo, el nivel de eficiencia y participacin es bajo,
142 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Grfico 3

Investigadores en I&D por milln de personas-2008

Argentina Chile Brasil ALC Colombia Per Costa Rica Panam Guatemala 250 181 122 87 42 510 800 1200 1150

Fuente: Banco Mundial, http://data.worldbank.org/, 2009.

ya que solo el 40% de las solicitudes de patentes son otorgadas, y el 97% de estas son a extranjeros. El nmero anual de patentes en Mxico alcanza a 10 000, en Brasil a 2800, en Argentina a 1200 y en Chile a 1000. Como se observa en el grfico 3, el Per cuenta con 181 investigadores por milln de habitantes, frente a Argentina que tiene 1200, Brasil 800, Chile 1150, Colombia 250 y Costa Rica 122. En cuanto al acceso a internet como una fuente clave para obtener informacin y conocimiento, solo un 14% de los hogares peruanos tienen acceso a ella. La tasa urbana es de 11,1% y la rural de 0,4%. Pero cabe notar el fenmeno de la cabina pblica en el Per, que es usada por el 60% de los usuarios. En resumen, son cifras preocupantes para un pas en el nivel de desarrollo del Per. Vnculos con universidades y con el sector productivo. Un sistema de innovacin nacional que funciona adecuadamente requiere de interacciones fludas entre universidades e instituciones de investigacin cientfica (la oferta de conocimiento) que puedan generar o adaptar conocimientos de otros pases, y empresas (la demanda de conocimiento) capaces de transformar este conocimiento en productos y procesos innovadores. La oferta viene de las universidades y las instituciones de investigacin pblicas que generan conocimiento, y la demanda viene de las empresas privadas que usan el conocimiento para impulsar la productividad y las ganancias. Estos vnculos facilitan la distribucin de costos, riesgos y recursos humanos entre los sectores pblico y privado. Adems, permiten la transferencia tcita de conocimiento por medio de interacciones personales, proyectos de investigacin, redes y grupos, o por medio de la movilidad entre los sectores pblico y privado. Sin tales vnculos, es mucho menos probable que las empresas trabajen en innovaciones por s solas. Los sistemas de innovacin nacionales exitosos se caracterizan por la interaccin de todos los jugadores. La oferta y la demanda de conocimiento e innovacin en el Per no estn conectadas. De acuerdo con las encuestas de opinin ejecutivas del FEM, el desempeo del Per est por debajo del promedio tambin en este mbito: el pas ocupa el puesto 85 de 133 pases. Esto tambin se ha podido corroborar en entrevistas con actores relevantes de los sectores pblico y privado, en las que la mayora considera que los vnculos entre las universidades / centros de investigacin y el sector
Nota 8. Innovacin y conocimiento 143

privado son dbiles y subdesarrollados. Al parecer, falta la denominada tercera misin de las universidades en el Per. Las barreras en la educacin superior desalientan la transferencia de conocimiento al sector privado. Algunas de estas son la falta de correspondencia entre el conocimiento brindado por las universidades y el requerido por las empresas; las estructuras de compensacin inefectivas para acadmicos y un aprovechamiento equivocado de los beneficios para fines de innovacin con fondos pblicos, adems de la falta de una cultura empresarial en general y la ausencia de fomento en las universidades (OCDE 2007). Las iniciativas auspiciadas por el gobierno para facilitar la transferencia de conocimiento como los programas de donaciones de contrapartes podran facilitar los vnculos entre la universidad y la industria. Adems, vale la pena considerar posibilidades para mejorar los incentivos a investigadores acadmicos y universidades, a fin de que puedan beneficiarse de su colaboracin con el sector privado. Productividad. Ante esta situacin, no es sorprendente que los indicadores sobre productividad del Per dejen mucho que desear. La informacin de las Encuestas de Empresas del Per (Enterprise Surveys) del Banco Mundial muestra que la productividad de la mayora de las empresas en prcticamente todos los sectores est muy por debajo de la posible frontera de productividad a nivel nacional. Es decir, la mayora de las empresas tienen una productividad muy por debajo de la productividad posible de alcanzar y alcanzada por algunas empresas peruanas. La productividad total de los factores en el Per llega a un 50% del promedio latinoamericano y es superior tan solo al nivel de Honduras. Y, obviamente, est muy por debajo de la frontera de productividad (del conocimiento) internacional. Con relacin a la productividad de Estados Unidos de Amrica, la productividad en el Per alcanza a un 45% de la ese pas, y nuevamente solo le va mejor que a Honduras. En comparacin, la de Chile alcanza a un 78% de la de Estados Unidos (Pages 2010). Esto sugiere que uno de los pilares claves de una estrategia exitosa de transformacin productiva no debera ser tanto la generacin de conocimiento nuevo, sino apoyar la transferencia del conocimiento ya existente en el pas y fuera de l a las empresas. Simplemente, al reducir a la mitad la distancia de la productividad de las empresas respecto de la frontera de productividad nacional, se lograra un impacto significativo. De ah la necesidad de poner un nfasis especial en los programas de transferencia de conocimiento. En resumen, la situacin de la innovacin y la transferencia de conocimiento y de tecnologa en el Per anda retrasada. Esta realidad se refleja en la evaluacin del Informe Global de Competitividad de 2010 emitido por el FEM, que lleg a conclusiones similares al momento de clasificar al Per. De los 133 pases considerados, el FEM coloc al Per en el lugar 78 en general y en el 85 en cuanto a innovacin. Este hallazgo sugiere que, en el contexto peruano, podran tener ms sentido medidas de innovacin menos sofisticadas, como la adopcin de tecnologa, la transferencia de conocimiento y el apoyo para la calidad.

III. Soluciones para promover la innovacin y la transferencia de conocimiento

Un sistema de innovacin nacional es algo bastante complejo e implica una pltora de actividades y actores. No todo se puede hacer de la noche a la maana por problemas de capacidad, institucionalizacin y recursos. El Per debe adoptar un enfoque estratgico
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para sus avances y desarrollar su sistema en etapas, sobre bases o iniciativas que muestran cierto grado de xito o de excelencia. El Per necesita implementar y desarrollar un sistema nacional de innovacin coherente y estratgico. Esto implica enfocar sus esfuerzos en cinco reas: (i) la elaboracin de una visin de pas y la seleccin y focalizacin estratgicas del apoyo y de los recursos; (ii) la construccin de una institucionalidad apropiada para liderar, implementar, monitorear y evaluar el programa; (iii) la implementacin, el apoyo y el financiamiento de programas de forma selectiva y gradual para la generacin y transferencia de conocimientos hacia sectores estratgicos, con cierta focalizacin en PyME elegibles; (iv) la facilitacin de vnculos entre la oferta y la demanda de conocimiento e innovacin; (v) el establecimiento de iniciativas de cooperacin regional, y (vi) la creacin de un Observatorio del Sistema que elabore reportes anuales de evaluacin y de retroalimentacin. Todo ello apoyado y complementado con medidas que normen la apropiacin de la innovacin ejecutada con recursos pblicos y los derechos de propiedad intelectual, y que fijen incentivos apropiados (Guasch 2006 y 2011). A continuacin, trataremos con mayor detalle los aspectos esenciales dentro de cada uno de esos bloques.

Elaboracin de la visin de pas y seleccin y focalizacin estratgicas de los recursos

El Per debera establecer su visin de pas a mediano y largo plazo como la base que ha de dar las pautas para las intervenciones y estrategias del gobierno que son necesarias para alcanzar tal visin. En vista de que los recursos pblicos son limitados, como parte de esa visin el gobierno debera priorizar la asignacin y focalizacin de sus aportes en temas, reas y sectores claves y estratgicos que son necesarios para el pas y en los que es factible que tenga xito. Algunos posibles candidatos son sectores como la agroindustria, los acuferos, la minera, la biotecnologa/genomas, la nanotecnologa, las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) y las fibras animales. Chile, por ejemplo, ha fijado criterios para la seleccin de doce sectores/temas prioritarios para el apoyo pblico (Innovation Council-Chile 2006).

Establecimiento y fortalecimiento de instituciones

Si el Per quiere garantizar una transformacin productiva exitosa, con mejoras en la productividad, innovacin y transferencia tecnolgica, es crtico que tenga instituciones fuertes con mandatos claros y que cuenten con apoyo a los niveles ms altos en el marco del sistema de innovacin nacional. Hoy existe cierta estructura institucional pero no es muy inclusiva ni coherente y est altamente fragmentada, con mandatos y jurisdicciones ambiguos y que se superponen. Adems, estas instituciones y marcos son relativamente dbiles, cuentan con poco financiamiento y no tienen vnculos fuertes con otros actores relevantes en la economa. A fin de fortalecer el sistema, y sobre base de la experiencia y las mejores prcticas internacionales, se recomienda tomar las siguientes acciones: Asignar la mayor de las prioridades a la innovacin en los niveles ms altos del gobierno. Esto debe incluir seales claras en el sentido de que la innovacin es una alta
Nota 8. Innovacin y conocimiento 145

prioridad para el Presidente y los ministerios relevantes. Es crucial un liderazgo fuerte del sistema de innovacin nacional, en vista de que se requiere coordinacin entre una variedad de ministerios p. ej. Economa y Finanzas, Agricultura, Energa y Minas, Educacin y con las universidades y el sector privado. A menudo, esto demanda la creacin de un Consejo Pblico-Privado de Innovacin vinculado a la Presidencia del Consejo de Ministros. Este Consejo generara la visin, con liderazgo, compromiso, estrategia y programas de apoyo. De hecho, se podra fusionar o ampliar la jurisdiccin del Consejo Nacional de Competitividad, pero con una visin, un compromiso y una estructura diferente a la actual, ya que ste no ha sido muy efectivo por una serie de razones que deben corregirse. Y debera tener una Secretara Ejecutiva con recursos apropiados y con poder de convocatoria que se centre en la coordinacin y la resolucin de problemas y conflictos. Centralizacin/coordinacin de esfuerzos. A los gobiernos les conviene coordinar esfuerzos para promover innovacin y la adopcin de tecnologas. Una idea til sera la canalizacin de todos los programas relacionados por medio de una sola agencia distribuidora y ejecutora de programas que tenga un mandato fuerte para pensar de manera estratgica. Esta es una manera de asegurar que los programas sean parte de un plan coherente, en vez de ser una mezcla desarticulada que pierde posibles oportunidades de complementariedad entre, por ejemplo, la agricultura y la industria y otros. Actualmente, los esfuerzos en materia de innovacin son dispares, fragmentados, pocos y con escaso impacto. El CONCYTEC es el organismo que hoy juega ese papel, pero no lo hace de una forma muy efectiva. Parte de la razn es la escasez de recursos y de personal capacitado y de un apoyo integrado, ya que, como hemos comentado, el tema de la innovacin y el conocimiento no ha sido una prioridad hasta la fecha. Las opciones seran usar al CONCYTEC pero con una reestructuracin profunda y con capacidades apropiadas que hoy no tiene, o desarticularlo y crear esa entidad ejecutora con una visin y estructura apropiadas. Creacin de un Observatorio del Sistema Nacional de Innovacin. Su objetivo sera realizar una evaluacin anual del desempeo del sistema, el impacto y la emisin de recomendaciones para su mejoramiento, incluyendo el rediseo de programas, la eliminacin de programas y la introduccin de otros nuevos.

Facilitacin de la transferencia de conocimiento

Como ya fue mencionado, uno de los pilares crticos de la estrategia del Per para avanzar hacia una transformacin productiva consiste en facilitar la transferencia de conocimiento. Aunque las inversiones en I&D son importantes, el Per adems puede y debe lograr beneficios sustanciales en la productividad al adquirir conocimientos y tecnologas ya existentes (del mbito nacional y del internacional, sobre todo en mbitos donde el sector o la industria estn lejos de la frontera tecnolgica). Sin embargo, en su mayor parte el Per no ha desarrollado sistemas de apoyo eficientes para la extensin y la diseminacin de tecnologa. Adems de fomentar una mayor produccin de I&D, el Per puede impulsar la productividad mediante la transferencia de conocimiento y la adquisicin de tecnologas existentes desarrolladas en el exterior, adems de la divulgacin y el uso amplio de conocimientos y otras tecnologas desarrollados internamente. Los instrumentos o programas ms apropiados son:
146 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Mejorar e implementar centros de conocimiento y transferencia tecnolgica. Para las empresas en el Per, sobre todo las PYME, tiene ms sentido centrarse en el descubrimiento, la transferencia y la adaptacin de tecnologas ya disponibles en el pas o fuera de ste que invertir en I&D totalmente nuevos. Un instrumento muy efectivo para facilitar la transferencia de tecnologa al sector productivo son los centros de innovacin tecnolgica (CITE). El fin sera crear centros nuevos y mejorar los existentes para: (i) facilitar la transferencia de tecnologas existentes a PyME peruanas; (ii) solucionar problemas de calidad sectoriales; (iii) identificar cuellos de botella y oportunidades para seguir innovando productos y procesos a nivel sectorial; (iv) realizar I&D para desarrollar esos productos y procesos, y (v) facilitar la comercializacin de productos nuevos. Los centros de tecnologa enfocados en sectores especficos pueden ser otro mecanismo valioso para transferir conocimiento al sector productivo. Las actividades sealadas podran ser trabajadas en colaboracin con otros centros de investigacin e instituciones existentes pertinentes. Los CITE deberan ser especficos por sector/industria y estar ubicados geogrficamente donde se encuentran las empresas para estos sectores. Asimismo, establecerse en coordinacin con los gobiernos regionales para identificar cules son los productos ms aptos para mejoras. Deberan emplear a corredores de tecnologa (vase ms adelante) que entiendan las tecnologas disponibles y puedan facilitar vnculos entre la oferta de conocimiento/tecnologa sea de proveedores extranjeros, universidades locales o centros de investigacin y las PyME. Probablemente, habra que capacitar a corredores de tecnologa con aptitudes idneas porque es posible que no los haya en el pas. Los centros de tecnologa tambin podran facilitar el desarrollo de propuestas de donaciones contrapartes (vase ms adelante), suministrar informacin sobre mercados para productos y servicios de las PyME (tanto en el exterior como en el pas) y ayudar a integrar a las PyME en cadenas de valor ms grandes. Los centros de tecnologa requerirn apoyo pblico durante los primeros aos de operacin, pero la idea es que lleguen a ser autosuficientes con el pago de tarifas de uso y/o contribuciones de empresas del sector. En vista de los desafos para crear este tipo de centro, se debera comenzar con una iniciativa piloto con dos o tres centros en reas en las que hay una demanda demostrada del sector privado. Al disear esos esquemas, es crucial considerar el plan de negocios para garantizar la sostenibilidad a largo plazo. Los centros de tecnologa administrados por el sector privado tienden a ser ms giles y eficientes. El gobierno puede suministrar cierta cantidad de financiamiento pblico para el desarrollo de capacidad y gastos de capital inicial como fondos contrapartes, pero esto se debe ir reduciendo a lo largo de cinco o diez aos en que los costos cada vez ms se van cubriendo con tarifas de uso. Adems, la experiencia espaola muestra que los centros de tecnologa pueden y tienen que evolucionar para seguir siendo relevantes como empresas que proveen apoyo para avances tecnolgicos. Los primeros centros de tecnologa espaoles, creados hace ms de tres dcadas para ofrecer capacitacin, ahora tambin se dedican a I&D aplicados para ayudar a las empresas a acercarse a la frontera tecnolgica. El Per ya tiene tradicin y experiencia con los CITE. Al ao 2010, en el pas operan catorce CITE que prestan servicios a unas 3300 empresas por ao y cada ao capacitan a ms de 7000 personas. Pero podran tener un impacto mucho mejor y mayor. Los CITE no han logrado realizar su potencial como ocurri en Espaa en las dcadas de 1980 y 1990, donde de alguna manera fueron esenciales para el despegue y la integracin de las PyME espaolas en la economa globalizada. No han sido una prioridad para el gobierno.
Nota 8. Innovacin y conocimiento 147

Se necesita una mejor estructura, un mejor gerenciamiento, una visin ms amplia, un apadrinamiento/vnculos sostenidos de entidades de conocimiento y de gobiernos subnacionales y un apoyo ms extensivo. Desarrollar un programa de corredores (y gerentes) de transferencia tecnolgica. Este instrumento es aplicable tanto para empresas existentes como para el apoyo a empresas nuevas. La comercializacin exitosa de tecnologa en el Per requiere del establecimiento y del fortalecimiento de vnculos entre los que desarrollan tecnologas y los que las comercializan. Estos vnculos en general son establecidos por los llamados corredores de tecnologa. En el sentido ms amplio, estos profesionales u organizaciones son intermediarios cuya funcin es encontrar soluciones tcnicas para usuarios, hallar usuarios para tecnologas nuevas y a veces apoyar la elaboracin de paquetes tecnolgicos. Los corredores de tecnologa pueden cumplir algunas o todas estas funciones y pueden ser desde oficinas de transferencia tecnolgica de universidades y organizaciones de investigacin hasta entidades privadas, consultores de transferencia y licencias tecnolgicas individuales o CITE. Los programas para capacitar a corredores y gerentes de tecnologa individuales podran ser otra poltica pblica que vale la pena considerar. Los gerentes de tecnologa crean vnculos entre centros de investigacin y empresas y ayudan a estas ltimas a administrar proyectos de tecnologa e innovacin, mientras que los corredores de tecnologa se centran en la creacin de tratos comerciales nuevos. Los dos necesitan una capacitacin gerencial y comercial fuerte adems de un slido entendimiento de la tecnologa. Los programas para corredores y gerentes de tecnologa especficamente desarrollan las siguientes capacidades: (i) gestin de carteras de proyectos de I&D en una organizacin/ empresa; (ii) el desarrollo de ideas empresariales y una visin estratgica sobre la base de la identificacin de tecnologas nuevas, y (iii) la creacin de vnculos entre el sector productivo, el sector financiero y el mundo cientfico-tecnolgico. Implementar programas de tipo consorcios. Estos programas apoyan el desarrollo de proyectos presentados por un consorcio de empresas, bajo el liderazgo de una empresa grande con un conjunto de empresas ms pequeas (PyME) del ramo con el fin de solucionar problemas comunes del sector. Chile y Mxico han implementado este tipo de programas con bastante xito, generando una transferencia de conocimiento importante a las PyME. Implementar un programa de Oficinas de Transferencia Tecnolgica. Debido al intercambio deficiente de conocimiento por parte de las universidades peruanas, el sector productivo y la sociedad no pueden beneficiarse de las investigaciones realizadas por la comunidad acadmica. La creacin de Oficinas de Transferencia Tecnolgica (OTT) por las universidades ayuda a enfrentar este problema al actuar como intermediarias en sistemas de innovacin y al facilitar la transferencia del conocimiento generado por universidades y centros de investigacin a la industria. Las OTT ofrecen soluciones tcnicas a las empresas. Adems, ayudan a administrar los derechos de propiedad intelectual (PI) generados por la universidad, incluyendo el anlisis de inventos nuevos, el registro de solicitudes de patentes, la proteccin y el mantenimiento de derechos de PI y la concesin de licencias de PI. Algunas OTT tambin apoyan la creacin de empresas a partir de tecnologas nuevas. Pueden asistir a la comunidad acadmica con la gestin de la propiedad intelectual y juegan un papel importante como articuladoras entre los generadores de conocimiento y la comunidad empresarial, p. ej. con la provisin de servicios
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de consultora y la facilitacin de soluciones tecnolgicas para empresas. En el Per, las actividades de transferencia tecnolgica en las universidades a lo largo del pas deberan ser coordinadas y los servicios compartidos para que la provisin de estos se haga con una buena relacin costo-eficiencia. Tendra sentido empezar a respaldar a un solo servicio compartido por las pocas universidades peruanas activas en dar apoyo a conocimientos productivos. Esto es sobre todo importante en vista de la pequea cantidad de I&D realizada y la demanda limitada de servicios de gestin de PI en el pas. Definir reglas claras sobre Derechos de Propiedad Intelectual (DPI). Es esencial definir reglas transparentes e incentivos apropiados en cuanto a los beneficios derivados de los DPI para alentar a los investigadores a comercializar sus ideas. Por ejemplo, la Fundacin Instituto Leloir, un centro de excelencia en Argentina, tradicionalmente ha seguido polticas ad hoc a este respecto con beneficios mnimos para los investigadores, lo que ha desalentado las actividades de transferencia tecnolgica. Paralelamente al establecimiento de una OTT en el 2006, define reglas nuevas sobre PI que ofrecen incentivos apropiados de acuerdo con buenas prcticas en los pases de la OCDE. En Mxico, la Ley de Ciencia y Tecnologa fue enmendada en el 2009 para facilitar la creacin de OTT por institutos de tecnologa pblicos y para permitir que los investigadores se beneficien de la PI que ellos crean. Adems, el gobierno de Mxico ha formulado pautas de buenas prcticas sobre DPI que pueden ser adoptadas voluntariamente por las universidades. Apoyo para el desarrollo de habilidades. La expansin de las OTT requiere de una profundizacin de las habilidades especializadas relacionadas con tecnologa y la gestin de PI. Por ejemplo, para este fin el gobierno de Argentina ha apoyado a universidades en el desarrollo de programas de postgrado en gestin tecnolgica: seis programas empezaron a funcionar a mediados del 2010. En Mxico, el Instituto Tecnolgico de Monterrey hace poco comenz un programa de gestin tecnolgica con la Universidad de Texas. Cultivar el espritu empresarial. Promover una cultura de innovacin y un espritu empresarial en el Per a travs de los medios, premios, mdulos universitarios y paquetes de programas.

Iniciativas regionales para promover la innovacin y la transferencia de conocimiento

El Per adems podra beneficiarse de una cooperacin regional para recopilar conocimientos de afuera y divulgarlos a las industrias relevantes. Dado el reducido tamao y los desafos que se superponen, quiz no tenga sentido duplicar esos esfuerzos a nivel nacional (por las economas de escala). La cooperacin regional puede fomentar la transferencia y la generacin de conocimiento. Por el tamao de su economa, el Per no podr crear capacidad de investigacin de clase mundial en muchos sectores (pero debera centrarse en unos cuantos). En vista de que en la mayora de los casos es ms eficiente para el Per aprender de experiencias internacionales y adoptar polticas, tecnologas y conocimientos de otros pases, en vez de desarrollar internamente cosas desde cero, se necesitan vnculos fuertes con instituciones internacionales. Algunos ejemplos de instituciones internacionales son los Consejos Nacionales de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) en Mxico y Chile, el Ministerio de Ciencia y Tecnologa en Argentina, Colciencias en Colombia, y las
Nota 8. Innovacin y conocimiento 149

Academias Nacionales en Estados Unidos. Vnculos con este tipo de instituciones podran ayudar al Per a aprender sobre polticas y programas que han tenido xito en otras partes, y pueden ser un punto de partida para establecer conexiones con expertos y centros de investigacin internacionales relacionados con grupos claves en el Per. La colaboracin con otros pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC) tiene sentido para aprovechar economas de escala en iniciativas de I&D y transferencia tecnolgica. Una posibilidad sera establecer una organizacin regional con un mandato claro. Podra empezar enfocndose en sectores con una alta relevancia para los diferentes pases, como la agroindustria, la minera, la biotecnologa y las TIC. La organizacin sera una base de conocimiento tcnico que se recopila desde afuera y que se divulga a empresas en la regin. Otras funciones podran ser colaboraciones con centros de conocimiento existentes en la regin y en otras partes, incluyendo el Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) y la Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA) en Brasil, el Instituto Tecnolgico de Monterrey, el Instituto Leloir en Argentina, INCAE Business School en Costa Rica, etc. Un ejemplo sera el desarrollo de centros regionales en sectores transversales. Estos centros podran comenzar como ncleos para conocimiento tcnico, la recopilacin de informacin de afuera y la divulgacin a empresas en el pas. Una vez ms avanzados, los centros podran realizar estudios nuevos ellos mismos. Otra posibilidad de cooperacin regional podra ser un mecanismo regional de donaciones contrapartes abierto a empresas y centros de investigacin en Amrica Latina.

Establecer un Programa de Fondos Contrapartes Sectoriales y pro PyME

Si se disean adecuadamente, los fondos sectoriales y los fondos pro PyME pueden facilitar tanto la transferencia como la generacin de conocimiento. El Per debera ver la posibilidad de implementarlos en la forma de donaciones contrapartes. Implementar un fondo pro PyME (como en Costa Rica, Mxico o Chile pero mejorado), que podra tener una ventana separada, con asignaciones competitivas, para financiar proyectos conjuntos entre empresas o grupos de empresas y universidades / centros de investigacin. Esto se debera complementar con la creacin de una unidad de asistencia tcnica que ayude a las empresas a elaborar propuestas, orientndolas en cada paso del proceso; se puede recurrir a centros de tecnologa e investigacin y corredores de tecnologa para ayudar a las PyME a elaborar propuestas. Estas entidades tambin pueden contribuir a desarrollar vnculos entre PyME e investigadores para propuestas conjuntas. Y los fondos deberan enfocarse explcitamente en la innovacin para competitividad. Las solicitudes de donaciones contrapartes deben requerir que las actividades propuestas de I&D, innovacin o transferencia tecnolgica a ser financiadas tengan una aplicacin tangible. Usar el canon como fuente de financiamiento para proyectos de innovacin y conocimiento en las regiones relevantes. Por ahora, parte del canon va a las universidades regionales. El monto es bastante significativo, alrededor de US$350 millones. De ser usado y focalizado adecuadamente, podra ser un instrumento poderoso. A pesar de destinarse a las regiones respectivas, sera deseable administrar ese dinero a travs de la agencia ejecutora centralizada, dada su capacidad.
150 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Promocin y asistencia para la generacin de conocimiento

Aunque en pases como el Per el nfasis debera ponerse en la transferencia de conocimiento, tambin es esencial tener un programa (incluso pequeo) para apoyar y promover la generacin de conocimiento y la creacin de empresas nuevas innovadoras y proyectos innovadores en empresas existentes. En el entendido de que es frecuente que haya cierto traslapo entre la transferencia y la generacin de conocimiento, ese programa debera considerar la inclusin de los siguientes elementos, siempre que se hayan diseado de acuerdo con buenas prcticas, lo que lamentablemente no es el caso en muchos contextos: Incubadoras y parques de tecnologa. Capital semilla y capital de riesgo y una red de ngeles inversionistas. Programas de donaciones contrapartes para proyectos de inversin de I&D, enfocados en la generacin de conocimiento, y el premio de propuestas de consorcios que involucran a empresas y universidades y centros de investigacin. El programa INCAGRO del Banco Mundial es un ejemplo de beneficios tributarios para inversiones en I&D y de fondos concursables. Las inversiones en innovacin e I&D deberan ser impulsadas por inversionistas del sector privado, porque suelen hacer una mejor valoracin del riesgo y del retorno que el gobierno. Dicho esto, el gobierno puede jugar un papel para catalizar esas inversiones. Al dar apoyo a empresas nuevas, el Per podra aprender de la experiencia de Chile y Mxico, pases que tienen fondos de capital de riesgo auspiciados por el gobierno. Un factor de xito es la combinacin de dinero pblico con dinero privado para asegurar disciplina en la seleccin de inversiones. A fin de estimular un mercado para capital semilla y de riesgo, el lado de la demanda tiene la misma importancia que el lado de la oferta. En otras palabras, para que el capital de riesgo tenga xito, se necesita una masa crtica de empresas con planes de negocios viables que compitan para el financiamiento. Un reclamo frecuente de los inversionistas en fases tempranas es que faltan proyectos prometedores para ser financiados. Los programas gubernamentales pueden ayudar a las empresas en la etapa de la preinversin a que lleguen al punto de atraer capital privado. Esto se puede hacer con asistencia tcnica, el financiamiento de estudios de prefactibilidad, programas de donaciones contrapartes y otros mecanismos. Al disear posibles intervenciones, es importante tomar en cuenta que el dinero fluye hacia el xito, ms que crearlo. Por ende, a menudo es ms importante crear un flujo de operaciones y el impulso para el xito que intervenir para proveer dinero si la demanda real es limitada.

Vnculos entre la oferta y la demanda de innovacin

La limitada colaboracin entre la industria y los centros de investigacin en el Per implica que las empresas no se beneficien del conocimiento generado por la comunidad acadmica. En varias economas avanzadas en la OCDE y en algunos pases de ALC (Chile, Argentina, Brasil), las universidades y las comunidades empresariales han suscrito alianzas estratgicas para crear conocimiento, teniendo en mente una aplicacin industrial especfica. Por el contrario, estas redes de I&D se encuentran en una fase incipiente en Amrica Latina. Los encargados de elaborar polticas en la regin han empezado
Nota 8. Innovacin y conocimiento 151

a darse cuenta del valor de este tipo de alianzas y en la ltima dcada varios pases latinoamericanos han lanzado iniciativas pblicas para alentarlas. Estos vnculos facilitan el compartir costos, riesgos y recursos humanos entre los sectores pblico y privado. Tambin permiten la transferencia de conocimiento tcito a travs de interacciones personales, proyectos de investigacin, redes y grupos, o de la movilidad entre los sectores pblico y privado. En Amrica Latina, unos cuantos pases estn empezando a probar los beneficios de esas alianzas. En el 2004, Chile lanz su primer programa de consorcios para cerrar la brecha entre los centros de investigacin pblicos y el sector productivo. Mxico y Uruguay estn lanzando iniciativas similares. Ncleos regionales para conocimiento tcnico. Este programa apoyara el desarrollo de ncleos regionales para construir un conocimiento tcnico sobre los problemas/ sectores especficos de cada regin; estaran anclados en instituciones de conocimiento lderes. Programas de tipo consorcio. Estos programas apoyan iniciativas o proyectos presentados por un consorcio en el que hay empresas y tambin universidades o centros de investigacin (en parte aplicable en el FINCyT y FIDECOM). Apoyar el desarrollo de redes de conocimiento. Ya existen algunas iniciativas para integrar y colaborar en la gestin y diseminacin de conocimiento, pero son muy incipientes y de escaso alcance. Cinco universidades en el Per han creado la Red de Investigacin, Desarrollo e Innovacin - Red ID. Tambin est la Red Internacional de Ciencia y Tecnologa (INTERCyT) para vincular a investigadores peruanos en el extranjero.

IV. Sistemas de calidad

La calidad muchas veces es el punto de entrada para la innovacin y definitivamente para tener acceso a los mercados de exportacin. Un pas con una fuerte vocacin exportadora como el Per necesita contar con un sistema de calidad basado en buenas prcticas. Los sistemas nacionales para medir y certificar la calidad de productos y para facilitar la adopcin y el uso de normas de calidad son crticos para el comercio, la innovacin y la competitividad. Los elementos que forman parte del sistema de calidad de un pas son las entidades pblicas y privadas que tienen que establecer e implementar la normalizacin, las inspecciones, las pruebas, las certificaciones de productos y sistemas, y la acreditacin. Estos servicios de los sistemas de calidad son necesarios para que haya constancia de que los productos y los servicios cumplen los requisitos impuestos por las autoridades o por el mercado. Los servicios brindados por las instituciones encargadas de los sistemas de calidad ayudan a promover la competitividad del sector privado y facilitan las exportaciones. Las deficiencias en estos sistemas tambin pueden ser barreras tcnicas, un tema que cada vez adquiere mayor importancia ya que los tratados de libre comercio firmados por el Per estn eliminando las barreras formales. Adems, la certificacin de calidad puede ser un paso hacia tecnologas nuevas y un punto de entrada para la innovacin. Las normas incorporan el tema tecnolgico y pueden actuar como un canal para la transferencia de tecnologa para las empresas que las adopten.3

Para mayor informacin sobre la importancia del sistema de calidad, vase Guasch y otros 2007.

152 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Grfico 4

Certificaciones ISO 9001:2000 por cada mil millones de dlares estadounidenses de valor agregado, 2006
Mauricio Chile Sri Lanka Bolivia Costa Rica Panam El Salvador Honduras Per Guatemala 14 14 10 22 28 43 39 55 51 155

Fuentes: ISO 2007; y Banco Mundial, http://data.worldbank.org/, 2009.

Algunos elementos de la infraestructura de calidad del Per funcionan relativamente bien, pero con mayores mejoras se podra elevar la competitividad del pas. Los sistemas de calidad sobre todo son importantes para las PyME, que por lo general no cuentan con recursos para probar y verificar la calidad de sus productos. Los acuerdos comerciales recientes dan mayores oportunidades a pases como el Per para vender sus productos en el mundo entero. Obviamente, los productos exportados tienen que satisfacer las expectativas de los consumidores. Y adems es importante que cumplan con los requisitos cada vez ms estrictos de los mercados en materia legal, de salud, de seguridad y medio ambiente. Los altos estndares de las naciones industriales pueden ser un desafo para el Per en ciertos sectores. De manera similar, los consumidores internos estn cada vez ms conscientes de la importancia de la calidad, lo que significa que las empresas peruanas tienen que competir con importaciones de muy buena calidad para poder mantener su participacin en el mercado local. Las PyME solo pueden cumplir normas de calidad internacionales si es que a nivel local tienen acceso a un sistema de calidad competente, integrado y reconocido. Algunas caractersticas importantes son: el acceso a reglas tcnicas y normas nacionales, regionales e internacionales; la participacin en grupos de trabajo internacionales relevantes; la calibracin internacionalmente reconocida de instrumentos de medicin; pruebas reconocidas a nivel internacional, y la certificacin de productos y sistemas de gestin de calidad. Adems, los sistemas de gestin de calidad tienen que ser compartidos con las PyME, sobre todo las que no tienen un vnculo directo con actividades o empresas multinacionales. Como regla, estos servicios de enlace son provistos por un sistema de calidad constituido a nivel nacional pero integrado a nivel internacional. En general, el sistema de calidad peruano, sobre todo impulsado por INDECOPI, sigue siendo relativamente subdesarrollado a pesar de que ha mejorando, con una capacidad limitada para la emisin y el monitoreo de normas, para dar apoyo en calibracin, metrologa y certificacin de calidad y con un escaso reconocimiento de las instituciones
Nota 8. Innovacin y conocimiento 153

de acreditacin. El resultado es que muy pocas empresas tienen la certificacin de calidad crticamente importante para ingresar a los mercados de exportacin. Una prueba en este sentido es el puntaje bastante bajo del Per en la certificacin de calidad ISO 9001:2000 frente a los pases de comparacin (vase el grfico 4). Especficamente, el Per solo tena 14 certificaciones ISO por cada mil millones de dlares estadounidenses de valor agregado en el 2006, Guatemala apenas tena 10, Honduras 14, El Salvador 22, pero Chile tena 55. Se observan tendencias similares para otros tipos de certificacin de calidad y de buenas prcticas.

V. Soluciones para sistemas de calidad

El Per es consciente pero debe serlo an ms de la importancia de los sistemas de calidad y tratar de fomentar el desarrollo de estos. Debera crear condiciones legales e institucionales relevantes y poner a disposicin los recursos necesarios para desarrollar sistemas de calidad. El Per adems debera involucrar a sus instituciones nacionales en instancias regionales e internacionales, como COPANT, ISO/IEC, SIM, BIPM, IAAC, ILAC/IAF. Tambin hay una gran brecha en materia de coordinacin entre autoridades competentes (SENASA, DIGESA, etc.), y la creacin de sistemas de calidad a menudo crea conflictos institucionales que a su vez generan incertidumbre entre los usuarios, que incrementan los costos adems de obstaculizar la actividad productiva y las exportaciones. Tambin se promueve el crecimiento de servicios informales que no tienen caractersticas como la trazabilidad de las mediciones y la armonizacin de regulaciones y que producen una duplicacin ineficiente de las actividades de los sistemas de calidad. Se tiene que prestar atencin al desarrollo bsico de todos los componentes de los sistemas de calidad as como identificar elementos, por ejemplo para ver si ciertas industrias tienen acceso a: (i) normas relevantes; (ii) organizaciones acreditadas que pueden otorgar certificaciones de calidad; (iii) entidades que pueden calibrar equipos especializados, etc. Los sistemas de calidad individuales estn altamente interrelacionados y pueden ser provistos por una mezcla de instituciones pblicas y privadas. La creciente competitividad requiere la disponibilidad y la aplicacin de normas. La acreditacin se basa en una gestin slida de la calidad y en mediciones confiables. Para la certificacin de productos se necesitan pruebas de laboratorio confiables. Por lo tanto, una de las metas de desarrollo claves debe ser un sistema de calidad bsico que funcione adecuadamente, que sea completo y relevante para los sectores con la mayor demanda. Es preferible contar con un sistema bsico pero completo que tener soluciones aisladas y altamente desarrolladas no integradas y con un impacto econmico limitado. Adems, los sistemas se deben hacer a medida de las necesidades de sectores especficos con la descentralizacin de servicios hacia reas con altas concentraciones de productores (Guasch et al 2007). El cuadro 2 presenta las recomendaciones claves. Es necesario enfrentar los desafos sectoriales en materia de acreditacin, medicin, regulaciones tcnicas y normas, como son las preocupaciones fitosanitarias sealadas antes. El trabajo sectorial requiere de coordinacin y del dilogo con otros ministerios relevantes. Tambin se tiene que trabajar en aspectos transversales que estn impidiendo el funcionamiento del sistema de calidad nacional. A fin de desarrollar la capacidad del sistema de calidad para satisfacer la demanda de servicios mejorados, debe haber
154 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Cuadro 2

Recomendaciones para un Sistema de Calidad Integrado

Metrologa Disear e implementar la estructura para la trazabilidad de unidades del Sistema Internacional identificando las necesidades y el rango de medicin para cada una de las principales unidades por instituto de metrologa. Sobre la base de demandas del mercado, tambin se tienen que identificar necesidades de desarrollo de capacidad del personal, requisitos de espacio y especificaciones para equipos de laboratorio. Relacionar el desarrollo de capacidad estrictamente con el desarrollo de la capacidad de medicin requerida (una vez identificada). Establecer un foro de calidad como una plataforma profesional permanente; introducir y mantener ejercicios de intercomparacin continuos. Facilitar la coordinacin/colaboracin entre los diferentes institutos de metrologa nacionales en la regin. Las instituciones lderes en capacidad de calibracin y medicin deberan implementar un concepto acordado a nivel regional/ internacional de trazabilidad de unidades del Sistema Internacional, a fin de obtener reconocimiento internacional por medio de la base de datos de la Oficina Internacional de Pesos y Medidas. Establecer estructuras y procedimientos para la metrologa legal, incluyendo la coordinacin de las responsabilidades tcnicas e institucionales requeridas. Armonizar la normalizacin regional y las regulaciones tcnicas de acuerdo con lo requerido para que se cumplan los requerimientos FTE correspondientes o las uniones aduaneras. Apoyar a las autoridades competentes en temas de seguridad alimentaria, proteccin al consumidor, salud, gestin medioambiental y de los recursos naturales y seguridad. Desarrollar puntos de informacin y puntos focales para poner a disposicin del pblico informacin sobre las normas y las regulaciones tcnicas. Apoyar la provisin de material de referencia para pruebas de aptitud a nivel regional. Eliminar barreras logsticas y aduaneras para facilitar el envo de materiales de referencia y de pruebas. Promover servicios competitivos para mercados nacionales y mundiales. Crear incentivos y hacer cumplir la legislacin existente sobre la base de la coordinacin gubernamental en los mbitos de medio ambiente, salud, proteccin al consumidor, seguridad y seguridad alimentaria. Utilizar las normas ISO, CODEX, HACCP, GLOBALGAP, las normas sobre Buenas Prcticas Manufactureras (GMP por sus siglas en ingls), Produccin Orgnica, Comercio Justo, Buenas Prcticas Agrcolas (GAP por sus siglas en ingls) y otras normas y pautas como referencias e introducir conceptos de calidad en los currculos de la educacin general y tcnica. Apoyar el proceso de acreditacin para instancias de evaluacin de la conformidad a nivel nacional, tanto para certificaciones voluntarias como para inspecciones obligatorias. Apoyar la implementacin de actividades relativas a polticas transfronterizas y de acreditacin conjunta. Integrar a todas las instancias de acreditacin en la regin como miembros plenos de la Cooperacin Interamericana de Acreditacin (IAAC por sus siglas en ingls). Promover la implementacin de un foro de acreditacin regional.

Normalizacin de regulaciones tcnicas

Pruebas

Sistemas de gestin de calidad

Certificacin/ Inspeccin Acreditacin

Nota 8. Innovacin y conocimiento 155

financiamiento para actividades de capacitacin y, en forma decreciente, personal tcnico adicional, sobre todo para el laboratorio de metrologa. Incrementar el valor y la utilidad de la agencia de acreditacin requiere tambin de financiamiento para el desarrollo de la capacidad (capacitacin, equipos) necesaria para ampliar el alcance de su trabajo de acreditacin, entre otras cosas la de laboratorios clnicos. Adems, debera haber una plataforma de informacin del sistema de calidad nacional. Se debera incluir la informacin disponible en lnea, como las normas relevantes, listas de empresas certificadas y laboratorios acreditados. Las adquisiciones estatales pueden promover una cultura de calidad. Como agente de adquisicin clave, el Estado puede facilitar el desarrollo del mercado por medio de leyes, regulaciones tcnicas y la creacin de incentivos para promover la demanda de sistemas de calidad. Las convocatorias para licitaciones podran basarse en normas nacionales o se podra incluir el requisito previo de certificacin de las empresas, productos y laboratorios. Se tiene el ejemplo de Costa Rica, donde el Ministerio de Economa requiere que todos los laboratorios que brindan servicios a entidades oficiales sean acreditados bajo la norma ISO 17025 y por la instancia de acreditacin nacional ECA. A pesar de que se deberan destinar recursos a aquellas reas en las que hay una clara demanda del sector privado, tambin se podran centrar esfuerzos en la estimulacin de la demanda y concienciacin en el sector privado sobre los beneficios del uso de servicios de calidad. A menudo, las empresas no son conscientes de la importancia y/o los beneficios de que sus productos cumplan con normas de calidad, sobre todo si quieren llegar a ser parte de cadenas de valor de exportacin. Con seminarios y talleres focalizados es posible generar conciencia sobre la importancia de la calidad. Tambin se podran considerar donaciones contrapartes para financiar mejoras de calidad en las PyME.

VI. Integrar a las PyME en la cadena productiva y de exportacin y aumentar su productividad

En el Per, las PyME son el principal empleador. Se estima que las PyME contribuyen con el 30-50% del PBI y el 75-90% del empleo (2009). Las micro, pequeas y medianas empresas dominan el sector privado peruano, y como operan en industrias intensivas en mano de obra, son proveedoras importantes de empleo. Diversos censos muestran que ms del 80% del empleo est concentrado en empresas con menos de veinte empleados. Aun as, la mayora de las PyME operan en un nivel muy por debajo de la frontera de posibilidades nacionales en cuanto a productividad y no son parte de la cadena de valor y de exportacin (Escribano y Guasch 2004). Al mejorar su productividad y su acceso al conocimiento existente, a tecnologas nuevas y a informacin sobre mercados, podran ampliar su participacin en mercados locales, regionales y mundiales, adems de obtenerse beneficios positivos fuertes a lo largo de la economa, incluyendo la reduccin de la pobreza y la desigualdad. Las PyME en el Per enfrentan varios desafos. Son menos productivas y tienen menos capacidad para competir en los mercados externos en comparacin con las empresas ms grandes. Generalmente, ellas solas no logran economas de escala y muchas veces les falta trabajo en red con empresas ms grandes, corredores y otros actores para llegar con eficiencia a mercados nuevos.
156 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Las mejoras en el desempeo de las PyME (productividad) y en su participacin en mercados locales y mundiales podran tener impactos positivos y enormes en toda la economa y podran mejorar significativamente los indicadores sobre desigualdad y pobreza. Por ejemplo, las medidas para incrementar la productividad, bajar los costos logsticos, facilitar y promover el acceso a conocimientos existentes y tecnologas nuevas y para integrar a las PyME en cadenas de valor, pueden generar empleo, mejorar el ingreso y reducir la desigualdad y la pobreza. En consecuencia, es crtico integrar las PyME en la cadena de valor y de exportacin. El Per parece comprometido con el crecimiento inclusivo de base amplia fundamentado en una mayor productividad, ms inversiones y un gasto social ms alto para los ms pobres (Banco Mundial 2009).

VII. Soluciones para integrar a las PyME en la cadena productiva y de exportacin

Para integrar a las PyME en la cadena de valor agregado y de exportacin, el Per debera implementar los siguientes programas: Centros de Transferencia de Conocimiento y Tecnologa. Estos centros se han descrito antes en el contexto de la transferencia de conocimiento, pero obviamente juegan un papel clave para integrar a las PyME en la cadena de produccin y exportacin. Para que sean efectivos, deben tener una buena focalizacin geogrfica (apoyo in situ) y temtica (por producto). Estos centros han demostrado ser efectivos en varios pases, por ejemplo en Espaa (el pionero). El rango de servicios que ofrecen se basa en las necesidades especficas de los productores y evolucionan junto con el sector. Son centros pblico-privados administrados por el sector privado pero con capital semilla inicial de los gobiernos. Los costos de operacin se cubren con las tarifas cobradas a los usuarios. Programas de articulacin para capacitar a articuladores, quienes a su vez identifiquen posibles productos y productores e intermediarios y que transfieran conocimientos crticos sobre produccin y el cumplimiento de normas. Son crticos para la integracin. Estos programas aportan escala, un enfoque de calidad y vnculos (y muchas veces financiamiento) entre productores. Pueden tener un impacto extraordinario en las micro, pequeas y medianas empresas. Ya ha habido algunas iniciativas de este tipo en el Per, pero no de manera suficientemente organizada como para alcanzar el gran impacto que podran. Corredores de conocimiento. Estos programas capacitan a individuos para que apoyen a grupos especficos con informacin sobre los mejores servicios productivos y para asegurar beneficios para la productividad. Programa de consorcios. A fin de vincular a las PyME con empresas ms grandes en el sector y trabajar en problemas comunes, facilitar la transferencia de conocimiento y ofrecer soluciones. Programas de proveedores. Para suministrar informacin sobre los requisitos que deben cumplir las PyME para que puedan llegar a ser proveedores de empresas grandes. Estos programas incluyen capacitaciones para satisfacer estos requisitos y normas.
Nota 8. Innovacin y conocimiento 157

Programas a la inversa. En estos programas, el gobierno crea un sitio web (portal) donde las empresas grandes dan informacin sobre lo que requieren de las PyME para que sean consideradas proveedoras. Esto facilita la integracin y para las PyME que cumplen los requisitos la provisin de crdito por instituciones financieras (Mxico ha implementado un programa de este tipo con bastante xito a travs de Nacional Financiera - NAFIN). Internacionalizacin de las PyME. Es un programa para facilitar la internacionalizacin/exportacin de las PyME mediante el fortalecimiento institucional (un ejemplo es el programa Al-Invest IV de la Unin Europea, que en el Per es implementado a travs de la Cmara de Comercio de Lima, la Cmara Nacional de Comercio y la Sociedad Nacional de Industrias). Puede incluir apoyo para las PyME que adopten sistemas ERP, software de gestin de la relacin con los clientes, inteligencia de negocios, entre otros. Programa Exporta Fcil. Este programa permitir exportaciones por correo fciles y amigables; elimina gran parte de los problemas logsticos y se centra en micro y pequeas empresas. Este tipo de programas han tenido xito en otros pases (como Brasil) para que las micro y pequeas empresas reciban los beneficios de la apertura comercial. Permite exportaciones por correo de cualquier parte del pas; evita todos los costos de intermediacin y logsticos, incluyendo el de agentes aduaneros. Solo se tiene que llenar un formulario de una pgina en internet. El programa puede ser mejorado ampliando el nmero de oficinas de SERPOST en las regiones, incrementando el valor lmite a US$10 000, fortaleciendo los componentes de seguro y de financiamiento, digitalizando los certificados de origen (algunas regiones no emiten certificados de origen) y desarrollando el mercadeo y la informacin, en vista de que el programa todava no se conoce muy bien en el pas. Adems, se podra implementar un portal web para Exporta Fcil e-Comercio.

VIII. Bibliografa
Banco Mundial (2009). Competitiveness diagnostic and recommendations. Volumen 1, Report n. AAA39 CR. Washington, D. C: Finance & Private Sector Poverty Reduction and Economic Management Department. Dollar, David, Mary Hallward-Driemeier y T. Mengistae (2005). Investment Climate and Firm Performance in Developing Economies. Economic Development and Cultural Change 54(1): 1-30. Easterly, William y Ross Levine (2001). Its Not Factor Accumulation: Stylized Facts and Growth Models. World Bank Economic Review 15, 2. Escribano, lvaro y J. Luis Guasch (2004). Assessing the Impact of the Investment Climate on Productivity Using Firm-Level Data: Methodology and the Cases of Guatemala, Honduras and Nicaragua. Washington, D. C.: Banco Mundial, mimeo. Guasch, J. Luis (2006). A Framework for Competitiveness Processed. Washington, D. C.: Banco Mundial
158 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Guasch, J. Luis (2011). Mainstreaming SMEs into the Production, Value and Export Chain: A Framework, Structure and Instruments. Washington, D. C.: Banco Mundial, mimeo. Guasch, J. Luis, Jean-Louis Racine, Isabel Snchez y Makhtar Diop (2007). Quality Systems and Standards for a Competitive Edge. Washington, D. C.: Banco Mundial. Hall, Robert E. y Charles I. Jones (1999). Why Do Some Countries Produce So Much More Output than Others?. Quarterly Journal of Economics 114: 83-116. Innovation Council-Chile (2006). Sectors and Clusters Identification and Prioritization. Santiago de Chile: Chilean National Innovation Council. Lederman, Daniel (2007). Product Innovation by Incumbent Firms in Developing Economies: The Roles of Research and Development Expenditures, Trade Policy, and the Investment Climate. Policy Research Working Paper Series 4319. Washington, D. C.: Banco Mundial. Lederman, Daniel y William F. Maloney (2003). Research and development (R&D) and development, Policy Research Working Paper Series 3024. Washington, D. C.: Banco Mundial. OCDE (2007). Lifelong Learning and Human Capital. Policy Brief. Pars: Organization for Economic Cooperation and Development. Pags, Carmen, editora (2010). Productivity in Latin American and Caribbean. Washington, D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo.

Nota 8. Innovacin y conocimiento 159

Equidad e inclusin
160 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

9. Ms all del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral
Lars Christian Moller1

Resumen
Los resultados en lo que atae al mercado laboral en el Per han mejorado considerablemente en la ltima dcada, sobre todo a consecuencia del auge econmico de los aos 2002-08. El crecimiento econmico ha sido lo suficientemente rpido e intensivo en mano de obra para poder absorber plenamente las cohortes adicionales de trabajadores nuevos, sobre todo mujeres, justo cuando la presin demogrfica a largo plazo llegaba a un punto mximo. Adems, en el mercado laboral haba un importante grado de resistencia a la crisis econmica mundial a pesar de la ausencia de intervenciones especficas en la poltica del mercado laboral para mitigarla. No obstante, el auge econmico no enfrent los cuellos de botella del mercado laboral peruano, incluyendo la informalidad, la baja productividad del trabajo y el modesto crecimiento de los salarios reales. Para enfrentar estos desafos, la administracin entrante tendra que revisar las estructuras de incentivos incluidas en la regulacin del mercado laboral y las polticas de proteccin social. Mientras que estas polticas tienen un impacto positivo en el bienestar de sus beneficiarios directos, al mismo tiempo tienden a prevenir la creacin de empleos bien pagados y muy productivos en el sector formal. Asimismo, se requieren esfuerzos adicionales para mejorar el capital humano de los trabajadores mediante una escolarizacin y capacitacin de alta calidad.

I. Introduccin
El desempeo econmico del Per entre el 2002 y el 2008 ha sido extraordinario. Desde cualquier perspectiva, durante ese perodo los avances del pas en materia de desarrollo fueron excepcionales. Mejor considerablemente la gestin macroeconmica, lo que qued claro de la inflacin baja estable y el equilibrio de las finanzas pblicas. El crecimiento del producto bruto interno (PBI) per cpita fue lo suficientemente alto como para asegurar una convergencia sostenida con las economas ricas, una excepcin en la
1

Esta nota se basa en un estudio recientemente concluido sobre el mercado laboral peruano (Banco Mundial 2010a), que es la referencia clave para los datos y los resultados presentados aqu, salvo especificacin en contrario. El autor agradece a Juan Jos Daz (GRADE) por su generosidad en compartir los datos del 2009.

Nota 9. Ms all del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 161

historia econmica moderna del Per. El proceso de crecimiento cada vez se bas ms en diferentes sectores econmicos, adems de haber un incremento en la productividad laboral y la productividad total de los factores. Hubo un fuerte crecimiento del empleo y bajaron el desempleo y el subempleo. Otro factor importante fue la reduccin sustancial de la pobreza del ingreso. A pesar de que el Per ha logrado bastante y que los peruanos tienen mucho de qu enorgullecerse, es importante aclarar cules problemas fueron superados por el auge econmico y cules no. En el contexto del mercado laboral, se tiene que subrayar el hecho de que el auge absorbi por completo la fuerza laboral que vena creciendo rpidamente. En otras palabras, toda la gente nueva en el mercado laboral tena acceso a un empleo remunerado en vez de ser parte del grupo de los desempleados. Pero qu tipo de trabajos fueron creados en este perodo? Eran trabajos de buena calidad? La evidencia disponible sugiere que ese no fue necesariamente el caso. Solamente uno de cada tres empleos nuevos se cre en el sector formal. El 38% de los trabajadores nuevos estaban empleados como trabajadores por cuenta propia urbanos e informales. La productividad laboral de este segmento es de aproximadamente un tercio del promedio nacional, con una tendencia hacia abajo. La reasignacin intersectorial de los trabajadores, un medio potente para mejorar la productividad laboral, estaba limitada. De hecho, hoy en da la estructura laboral no ha cambiado casi nada frente a la situacin de hace una dcada, y el potencial de mayores aumentos en la productividad a travs de la reasignacin intersectorial apenas se ha explotado. Los salarios reales han crecido a un ritmo sano en los ltimos cinco aos, pero solo recientemente han alcanzado los niveles de 1997. En resumen, el crecimiento econmico solo no es suficiente para crear empleos de alta calidad. En esta nota se discuten algunas polticas que podran ayudar a enfrentar este desafo. La seccin II de la nota examina la evolucin de los resultados claves en el mercado laboral en el perodo 1997-2009; su finalidad es mostrar cmo el mercado laboral ha cambiado en estos trece aos y cmo, en varios aspectos importantes, no ha cambiado. A su vez, esto lleva a la identificacin de los principales cuellos de botella en el mercado laboral, que se presentan en la seccin III. La seccin IV identifica las intervenciones en materia de polticas para enfrentar estos desafos. Finalmente, la seccin V presenta las conclusiones.

II. Contexto2
Para entender mejor los desafos en el mercado laboral del Per hoy en da, es til considerar las evoluciones ocurridas en la ltima dcada. En este perodo, la economa pas por un fracaso (1997-2002), un auge (2002-08) y ms recientemente por una recesin seria seguida de una recuperacin rpida (2009-10). A pesar de que en el mercado laboral peruano ha habido mejoras notables en los ltimos trece aos de acuerdo con los cambios en el ciclo econmico, hay algunas debilidades estructurales claves que se mantienen. En 1997 el mercado laboral peruano se caracteriz por un alto grado de informalidad y la concentracin del empleo en sectores de baja productividad. La economa emple

Las estadsticas que se presentan aqu se basan en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), 4. trimestre, 1997-2009, salvo indicacin en contrario.

162 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

a 10,6 millones de trabajadores de una fuerza laboral total de 11,3 millones. El subempleo por horas afectaba a 1,7 millones de trabajadores o el 15% de la fuerza laboral. El desempleo abierto era relativamente bajo y afectaba a 0,6 milln (5,6%) en vista de que, por no tener un mecanismo para los desempleados, eran pocos los peruanos que podan darse el lujo de no tener trabajo. La tasa de empleo de los hombres (79%) era ms alta que la de las mujeres (56%). Tres de cada cuatro empleos en el Per eran informales, un alto porcentaje incluso comparado con cifras regionales.3 A pesar de que un segmento pequeo de los trabajadores (ms o menos uno de cada cinco) estaba ocupado en sectores con una productividad laboral relativamente alta, como los sectores manufacturero, de construccin u otros servicios, ms de la mitad de todos los trabajadores estaban concentrados en la agricultura o el comercio, con los niveles ms bajos de productividad laboral. Entre 1997 y 2002, al disminuir considerablemente el crecimiento econmico, la mayora de los indicadores sobre el mercado laboral se deterioraron. Debido a la presin demogrfica, la oferta potencial de mano de obra creci rpidamente en este perodo cuando la poblacin en edad de trabajar aument en 2,8 millones de personas a 18,6 millones. La dbil actividad econmica (el crecimiento anual del PBI alcanzaba un promedio de 1,7%) desalent a mucha gente, sobre todo hombres, a buscar activamente un trabajo, as que la fuerza laboral solo aument en 1,5 millones. Mientras que la demanda de trabajadores era suficiente para absorber prcticamente a todos los miembros adicionales de la fuerza laboral (el desempleo aument en apenas 70 000), la calidad del empleo se fue deteriorando. La informalidad continu en niveles obstinadamente altos de alrededor de un 75% del empleo. Dos tercios de todos los empleos nuevos fueron generados en el sector agrcola y esto, en parte, contribuy a una disminucin en la productividad laboral agregada (el valor agregado por trabajador) de un 0,5% por ao en 1997-2002. La disminucin en el ingreso real mensual segua un ritmo an ms acelerado de un 2,1% por ao. El ingreso laboral ms bajo, a su vez, explica en parte el incremento de la pobreza entre los hogares de un 43% a un 54% entre 1997 y 2002. La situacin del mercado laboral dio un giro importante con el auge econmico en el perodo 2002-08. A pesar de la desaceleracin gradual en la tasa de crecimiento de la poblacin en edad de trabajar, 2,7 millones adicionales de trabajadores potenciales ingresaron en la economa en este perodo. Gracias a las condiciones econmicas mejoradas, ms peruanos, sobre todo mujeres, se unieron a la fuerza laboral, que aument con 3,0 millones de trabajadores. Lo impresionante es que el crecimiento econmico era suficientemente alto (7,0% por ao, en promedio) e intensivo en mano de obra para absorber a todos estos trabajadores adicionales. El empleo total aument en 3,1 millones de personas (dos veces la cantidad de 1997-2002) y el crecimiento de los empleos estaba distribuido entre una amplia gama de sectores. El empleo de trabajadores nuevos durante el auge fue facilitado por una alta movilidad laboral regional. Ms de un 6% de la poblacin peruana migr de un departamento a otro entre el 2002 y el 2007. Segn comparaciones internacionales, se trataba del tercer nivel ms alto de migracin interna en Amrica Latina en este perodo. La perspectiva de mejores oportunidades laborales fue uno de los principales factores subyacentes de la
3

Los trabajadores formales son trabajadores asalariados en el sector privado en empresas con diez o ms trabajadores, todos los trabajadores del sector pblico, y los trabajadores independientes con una educacin superior completa.

Nota 9. Ms all del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 163

migracin interna, de acuerdo con resultados economtricos: un aumento del 1% en la tasa de ocupacin en el destino fue asociado con un incremento del 20% en la probabilidad de migrar (Banco Mundial 2010a). La calidad del empleo y de la situacin de pobreza tambin han mejorado durante el perodo del auge. La informalidad baj del 76% al 71% entre el 2002 y el 2007. El ingreso mensual real aument en un 0,9% por ao. Esto, combinado con el tamao reducido de las familias y la mayor cantidad de trabajadores por familia, contribuy a una reduccin marcada de la pobreza de un 54% a un 35% en el perodo 2002-08. El mercado laboral mostr un dinamismo especial en la segunda parte del perodo de auge, cuando el crecimiento econmico se aceler y la base del crecimiento se fue ampliando. Las etapas posteriores de la poca del auge se caracterizaron por una aceleracin de las tasas de crecimiento econmico y la amplia participacin de todos los sectores econmicos, sobre todo los sectores manufacturero y de otros servicios, mientras que fue bajando la contribucin de la minera. Esto tuvo un impacto importante en el mercado laboral. El ingreso real, por ejemplo, aument de una tasa anual promedio del 5,0% entre el 2005 y el 2008, comparado con una disminucin anual del 1,7% al principio del auge (2002-05). De manera similar, aument la productividad laboral (el valor agregado por trabajador a tiempo completo) en un 4,2% en los aos 2005-08, frente a un crecimiento del 1,0% durante los aos 2002-05. La productividad laboral ms alta a lo largo del perodo del auge (2002-08) estaba vinculada al desempeo del sector de los servicios, el cual explica dos tercios del crecimiento del valor agregado por trabajador a tiempo completo, y que representaba el 60% del empleo. La crisis econmica mundial caus un perjuicio temporal al mercado laboral peruano, pero se vi una recuperacin atrazada. Los datos de alta frecuencia del Per urbano y de Lima Metropolitana muestran la dinmica de la crisis y la recuperacin en el mercado laboral. Despus de un perodo de seis aos (desde mediados del 2002 hasta mediados del 2008) en que el empleo urbano creci constantemente del cero al 10%, en un lapso de apenas quince meses colaps a un 0% (vase el grfico 1). Los empleos en los sectores

Grfico 1

Crecimiento del PBI y crecimiento del empleo urbano

20% 15% PBI 10% 5% 0% -5% 10/1998 02/1999 06/1999 10/1999 02/2000 06/2000 10/2000 02/2001 06/2001 10/2001 02/2002 06/2002 10/2002 02/2003 06/2003 10/2003 02/2004 06/2004 10/2004 02/2005 06/2005 10/2005 02/2006 06/2006 10/2006 02/2007 06/2007 10/2007 02/2008 06/2008 10/2008 02/2009 06/2009 10/2009 02/2010 -10% Empleo urbano PBI

Fuente: INEI.

164 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

Cuadro 1

Indicadores claves sobre el mercado laboral en el Per (1997-2009)

(1000 personas) 2007 2008 2009 1997-2002 2002-08 1997-2008 (Tasas de crecimiento anual promedio) 1997-2009

Poblacin, fuerza laboral y empleo

1997

2002

Poblacin 20 947 15 192 14 594

(1000 personas) 2007 2008 2009 1997 2002

24 847 21 343 15 752 15 172 9725 10 123 2,0 4,2 15 817 2,6 3,9
(Porcentaje de empleo)

26 882 22 081 16 367 2,5 3,6 3,2 2,3

28 809

29 181

29 547

1,6

1,4

1,5 2,7 3,1 3,3 3,2

2008

1,5 2,8 3,2 3,4 3,3

2009

Poblacin en edad de trabajar (14 aos o ms)

15 866

18 611

Fuerza laboral 9359

11 250

12 760

Empleo

10 618

12 055

Empleo urbano

6879

7578

Empleo formal

1997

2002

Definicin productiva 1780

(1000 personas) 2007 2008 2009 1997

2547 1745 6,1

3009

4208

4130

4524

24,0

25,0 7,9
(Porcentaje de la fuerza laboral) 2002

27,2 11,5
2008

28,6
2009

Definicin productiva y legal (solo urbano)

648*

952

Subempleo y desempleo

1997

2002

Empleados adecuadamente
2007 2008 2009

Subempleados por ingreso 7271 7866 8701

Subempleados por horas 5682 5838 5642 37,0 41,5

Desempleados 1512 1383 1367 15,2

4159

4672

1709

633

(Porcentaje poblacin en edad de trabajar)

4586

6308

1104

705

598

580

550

5,6

(Cambio en puntos porcentuales) 1997-2002 2002-07

35,9

49,4

8,7

5,5

49,9

37,1

8,8

3,7

53,2
1997-2008

34,5

8,4

3,4

Participacin masculina y femenina

1997

2002

1997-2009

Tasas de participacin en la fuerza laboral, varones 82,4 63,2 79,5 60,4 79,5 63,2 65,9 82,2

83,0

79,4

82,9 65,9 80,2 63,6

-3,6 -1,5 -3,8 -0,8

3,0 4,8 4,3 5,4

-0,7 6,0 0,5 7,3

0,0 6,1 1,2 7,8

Tasas de participacin en la fuerza laboral, mujeres

59,9

58,4

Nota 9. Ms all del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 165

Tasa de empleo, varones

Tasa de empleo, mujeres

79,0

55,8

75,2

55,0

Cuadro 1 (continuacin)
(Tasas de crecimiento anual promedio) 1998-2002 -2,1 -1,4 -3,1 -2,6 -2,4 -2,1 -0,5 -6,5 -1,0 -0,3 -1,2 -0,8 -3,9 4,0 4,8 5,2 1,5 3,5 5,9 -1,7 4,8 2002-2005 2005-07 1998-2007 -0,5 -1,1 -0,6 -0,5 -0,9 -0,5 -1,2

(Promedios centrados de tres aos) (2004-06) 2005 674 741 1168 536 410 653 925 1640 (ndice 2002=100) 2007 112,6 120,3 2007 39,9 2,5 174 329 191 479 2,4 2,4 192 994 34,9 35,0 2008 2009 1997-2002 11,6 -0,4 1,7 -0,9 118,6 114,9 -0,5 2008 2009 1997-2002 1676 960 689 444 561 1232 784 1081 488 371 634 865 1462 2007 2008 (2006-08) (2007-09)

Ingreso real mensual (imputado)

(1997-99)

(2001-03)

(2006 nuevos soles de Lima)

1998

2002

Todos los trabajadores

774

710

Trabajadores formales

1286

1216

Trabajadores informales

566

500

Primaria o menos

428

384

Secundaria

705

639

Superior, no universitaria

970

892

Superior, universitaria

1827

1790

Productividad de la mano de obra

(Tasas de crecimiento anual promedio) 2002-2005 1,0 0,3 2002-08 -19,4 -0,3 7,0 2005-08 4,2 (Cambio en puntos porcentuales) 1997-2008 -7,8 -0,7 5,0 1997-2009 -7,7 -0,7 4,2 1997-2009 1,0

166 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

(Tasas de crecimiento anual promedio)

1997

2002

Todos los trabajadores

102,6

100,0

Trabajadores a tiempo completo

104,5

100,0

Puntos del memorando

1997

2002

Tasa de pobreza (participacin de la poblacin)

42,7

54,3

Tasa de fertilidad (nacimientos vivos por mujer)

3,1

2,7

PBI real (miles de nuevos soles a precios constantes de 1994)

117 294

127 407

Nota: datos del 2002 representativos a nivel nacional. Fuentes: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), ENAHO; Oficina de Censos de Estados Unidos; Banco Central de Reserva del Per.

manufacturero, minero y de transporte se hicieron trizas a tasas elevadas, mientras que hubo una desaceleracin importante en los sectores de los servicios y el comercio. En este mismo perodo, el crecimiento del ingreso real en Lima baj de un 7,9% en el segundo trimestre del 2008 a un 2,9% en el segundo trimestre del 2009. A fines del 2009 el crecimiento del empleo urbano lleg a un punto de inflexin de alrededor de un 0% y creci a un 4,0% moderado hasta mediados del 2010, todava debajo de los niveles alcanzados antes de la crisis. Lo interesante es que el ingreso real en Lima aument significativamente en los ltimos dos trimestres del 2009 (un aumento de un 9,4% y un 6,3%, respectivamente), lo que en parte se explica por la decreciente inflacin, aunque los datos ms recientes (segundo trimestre del 2010) sealan una tasa de crecimiento de cerca del 0%. En general, el impacto de la crisis mundial en el mercado laboral peruano ha sido relativamente modesto, a pesar de la ausencia de intervenciones en este. De acuerdo con datos anuales representativos del pas, el desempleo ha bajado y la calidad del empleo ha mejorado. Este resultado benigno es similar al de otros pases latinoamericanos, pero contrario a la experiencia de anteriores episodios de crisis y la de otros pases de ingreso medio.4 La resistencia del mercado laboral se destaca por la ausencia de intervenciones mediante polticas especficas adems del paquete de estmulos fiscales, que promovi obras pblicas. La tasa de desempleo baj gradualmente del 3,7% al 3,4% entre el 2007 y el 2009. El ingreso mensual real aument en un 5,0% en el 2009, acorde con la tendencia similar de los aos del auge dinmico (2005-08). Por ende, los salarios no fueron un canal importante de ajuste en el Per, en parte debido a la disminucin de la inflacin. Esta tendencia fue similar en la regin de Amrica Latina y el Caribe, pero contraria a la experiencia de los pases de ingreso medio, donde el crecimiento ms bajo del salario real contribuy a tres cuartas partes del ajuste en el mercado laboral. Mientras tanto, la proporcin de trabajadores en el sector informal ha seguido en niveles similares que en el 2007, en un 71%. Finalmente, la productividad laboral (el valor agregado por trabajador) baj fuertemente (3,1%) en el 2009, lo que refleja la disminucin del crecimiento de la produccin total combinado con un crecimiento constante del empleo. Los ltimos resultados son contrarios a la experiencia de crisis de algunos pases desarrollados, como Estados Unidos de Amrica, donde la produccin por trabajador aument ya que una reduccin del factor mano de obra (que gener un desempleo ms alto) fue superior a la disminucin de la produccin. En el ao 2009, la economa y el mercado laboral del Per son considerablemente mayores que en 1997, las mujeres participan ms activamente y ha disminuido el subempleo. La mayor parte de estos avances se deben al buen desempeo durante el auge en los aos 2002-08. Comparado con 1997, el PBI real es un 65% ms alto y la economa emplea a un 50% ms de trabajadores. Hasta el 2009, la economa empleaba a 15,8 millones de trabajadores de una fuerza laboral de 16,4 millones y una poblacin en edad de trabajar de 22,1 millones. La absorcin plena de las cohortes adicionales de trabajadores nuevos, sobre todo mujeres, era un logro importante debido a que la presin demogrfica a largo plazo lleg a su punto mximo en esta dcada. La participacin de la fuerza laboral femenina en el Per es la ms alta en la regin de Amrica Latina y el Caribe (ALC), y vale la pena subrayar el incremento de la tasa de empleo femenino del 56% al 64% entre 1997 y el 2009,

Para un resumen global y regional del impacto de la crisis econmica mundial en los mercados laborales, vase Khanna, Newhouse y Paci 2010 y Banco Mundial 2010b.

Nota 9. Ms all del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 167

a pesar de que sigue ms baja que la de los hombres (80%). La disminucin de las horas de subempleo del 15% al 8% tambin es una buena noticia. Estas evoluciones reflejan que el pas est aprovechando mejor sus recursos productivos. A pesar del notable auge econmico y su resistencia a la crisis, el mercado laboral peruano sigue enfrentando una serie de cuellos de botella estructurales importantes. Los principales son: el alto grado de informalidad, la baja productividad laboral y el modesto crecimiento del ingreso real. El bajo nivel de productividad laboral est relacionado con los avances limitados en el cambio de la estructura del empleo y con el alto grado de informalidad. Los salarios reales, a su vez, se han quedado atrs frente al crecimiento de la productividad laboral y han crecido ms lentamente que en otros pases. Estos desafos se discuten en la siguiente seccin.

III. Desafos
El Per tiene una de las tasas ms bajas de productividad laboral entre las principales economas latinoamericanas de ingreso medio alto. A pesar de que la productividad laboral en el Per excedi el promedio de este grupo de comparacin en los aos 1995-2009 (1,4% frente a 1,0%), se sigue quedando detrs de sus pares regionales. El PBI por trabajador empleado en el Per es menor que en Argentina, Mxico, Chile, Venezuela, Uruguay y Colombia, y solo mayor que en Brasil.5 Un anlisis de descomposicin muestra que las reasignaciones de trabajo de los sectores de baja a alta productividad son una fuente importante del crecimiento de la productividad laboral en el Per. Pero este tipo de cambios han sido relativamente modestos en la dcada. Hasta el ao 2008, el 51,2% de todos los empleos peruanos seguan concentrados en sectores de baja productividad, incluyendo agricultura y comercio, frente a un 52,7% en 1997 (vase el grfico 2). El sector agrcola solo emple a ms del 30% de todos los trabajadores a tiempo completo, frente a alrededor de un 20% en la regin latinoamericana, lo cual implica que existe un potencial sustancial de productividad no aprovechada a travs de mayores cambios intersectoriales.
Grfico 2

Productividad laboral y empleo por sector

(a) 1997
30 25 20 15 10 5 0
agricultura comercio otros servicios pesca Productividad laboral electricidad/agua intermediacin nanciera minera, seguros transporte & comunicaciones

(b) 2007
30 25 20 15 10 5 0
agricultura comercio otros servicios pesca electricidad/agua intermediacin nanciera minera seguros manufactura construccin transporte & comunicaciones

manufactura construccin

20

40

60

80

100

20

40

60

80

100

Nota: la productividad laboral se mide en soles constantes de 1994. Fuentes: Banco Mundial (2010a) con base de datos de INEI.

Fuente: The Conference Board Total Economy Database, septiembre del 2010.

168 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

Despus de una de las pocas de crecimiento ms impresionantes en la historia del Per, tambin es importante notar que 11,3 millones de los 15,8 millones de empleos en el Per siguen siendo informales. Hasta el ao 2009, el porcentaje de empleos informales alcanzaba el 71%, solo un poco menos que el 76% observado en 1997, como se puede ver en el grfico 3. Esto pone de relieve que la alta informalidad es un desafo estructural que no puede ser abordado tan solo por medio del crecimiento econmico. Casi tres cuartas partes del autoempleo en el Per es empleo voluntario (Banco Mundial 2007b). Por otra parte, muchos trabajadores son informales contra su voluntad y no pueden encontrar un empleo remunerado en el sector formal.6 La informalidad voluntaria refleja una situacin en la que cada trabajador decide racionalmente seguir siendo informal porque considera que el beneficio neto de formalizarse es negativo. Sin embargo, la racionalidad individual a veces puede generar resultados socialmente indeseables, sobre todo en la medida en que tiende a promover una asignacin laboral concentrada en actividades de baja productividad con perspectivas limitadas respecto a un mayor crecimiento empresarial.

Grfico 3

Informalidad y crecimiento econmico

100 Empleo Formal e Informal (%) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 Trabajadores informales Crecimiento PBI (eje derecho) Trabajadores formales 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 Crecimiento PBI (%)

Fuente: INEI, ENAHO, 4. trimestre.

Aunque la alta informalidad se asocia con una baja productividad laboral en el Per, esto no es necesariamente una consecuencia directa de la informalidad en s, sino que podra ser un resultado de otros factores, como los bajos niveles de capital humano. Entonces, no resulta claro que la formalizacin automticamente mejorara la productividad laboral. El sector informal tambin juega un papel importante como red de seguridad social al absorber la fuerza laboral que no puede ser empleada formalmente, como se ha visto en la crisis del 2008 (cuando la informalidad se increment temporalmente en un 1,5%), y en la reduccin de la pobreza en la dcada.

Para una discusin general sobre las causas subyacentes de la informalidad en la regin de ALC, vase Banco Mundial 2007b.

Nota 9. Ms all del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 169

La productividad laboral entre los trabajadores por cuenta propia informales y urbanos es de menos de un tercio del promedio nacional, y est bajando. Este segmento de los trabajadores por cuenta propia representa ms del 40% del empleo informal en el Per. El valor agregado por trabajador por cuenta propia a tiempo completo en este grupo baj un 0,7% por ao entre el 2002 y el 2007, justo cuando la productividad laboral agregada aument un 3,8% por ao. El crecimiento del empleo en este grupo de trabajadores era ms que el doble comparado con el mercado laboral en su conjunto, mientras que el crecimiento del valor agregado de los trabajadores por cuenta propia informales era comparable al crecimiento del valor agregado. De hecho, este segmento absorbi al 38% de todos los trabajadores nuevos en los aos 2002-07, lo cual pone de relieve que no todo el crecimiento del empleo era de buena calidad durante el auge. Las mayores mejoras en la productividad laboral agregada en el Per dependen en parte de la reasignacin exitosa de estos trabajadores hacia actividades del sector formal, donde se tiende a tener una productividad laboral ms alta, pero tambin de la eliminacin de los obstculos para el crecimiento de la productividad micro empresarial. El desafo del Per no consiste en generar suficientes empleos, sino en mejorar la calidad de los trabajos creados. Para absorber las cohortes futuras de trabajadores nuevos, la economa tiene que generar alrededor de 300 000 empleos por ao en las siguientes dos dcadas. A pesar de que esta meta es factible comparando con el desempeo pasado, el desafo consiste en generar empleos con una buena remuneracin y una alta productividad. Las extrapolaciones hacia delante sugieren que, si no cambian las polticas, la mayora de los empleos nuevos se generarn en el sector informal (210 000 de los 300 000 por ao), incluyendo el segmento de los trabajadores por cuenta propia informales urbanos con una baja productividad (vase el grfico 4).
Grfico 4

Requisitos de empleo proyectados para mantener una tasa de desempleo sin cambios (2000-2050)
35 000 30 000 Miles de Personas 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Empleo formal Empleo requerido Poblacin en edad de trabajar

Fuerza laboral Empleo informal

Nota: supone una tasa de participacin constante de la fuerza laboral masculina de 0,83 y una participacin femenina creciente de 0,63 en el 2010 a 0,71 en el 2030 y 0,79 en el 2050. La proporcin formal del empleo se incrementa de 0,3 en el 2010 a 0,46 en el 2050. La tasa de desempleo se mantiene constante en 0,04. Fuente: clculos propios basados en datos de la Oficina de Censos de Estados Unidos y de INEI, ENAHO, 4. trimestre.

170 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

Hacia el ao 2008, el ingreso real por fin lleg a niveles comparables con 1997. Tal como se ha explicado ms arriba, el ingreso real baj entre 1997 y el 2005, mientras que creci a una tasa sana entre el 2005 y el 2009. No obstante, es lamentable que el trabajador peruano promedio no haya obtenido una gran mejora en la remuneracin real en la dcada. Las comparaciones con las tendencias en la productividad real han revelado que el crecimiento salarial era moderado en la dcada. El ingreso real mensual aument en un 4% en 1997-2008, frente a un incremento del 15% en la productividad laboral (vase el grfico 5). La brecha de ingreso-productividad baj de 11 a 4 puntos porcentuales en el 2009 debido a la fuerte reduccin de la productividad laboral causada por la desaceleracin del crecimiento. El crecimiento del ingreso real tambin era relativamente dbil comparado con otros pases de la regin. Datos comparables del sector manufacturero indican que los salarios reales en el Per se incrementaron menos que en el pas latinoamericano tpico entre 1997 y el 2006. El hecho de que el ingreso real haya seguido aumentando a un ritmo alto (5%) durante la crisis del 2009 es alentador.

Grfico 5

Productividad laboral e ingreso real

120 115 Indice (1997=100) 110 105 100 95 90 85 80 75 70 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Banco Mundial (2010a).
Ingreso real Productividad laboral

El lento crecimiento del ingreso real en la dcada puede deberse a un cambio sustancial hacia fuera de la curva de la oferta laboral y/o la alta elasticidad de la oferta laboral. En la ltima dcada, el crecimiento del empleo ha sido rpido en el Per, pero el crecimiento del salario real fue modesto. Aun cuando es difcil identificar con exactitud los motivos exactos de estas tendencias, el resultado es coherente con las predicciones de un modelo competitivo del mercado laboral, incluso si este modelo no es una descripcin precisa del mercado laboral peruano. En este marco, la curva de la demanda laboral ha cambiado hacia la derecha como resultado del un mayor crecimiento econmico, con presin hacia arriba en los salarios reales y el empleo. Pero las fuertes presiones demogrficas han motivado un cambio sustancial hacia la derecha en la curva de la oferta laboral, la cual contuvo los salarios reales aunque facilit un mayor empleo. Otra hiptesis es que la curva de la oferta laboral era muy elstica (plana) en los segmentos relevantes.
Nota 9. Ms all del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 171

IV. Opciones de Polticas

Las debilidades estructurales del mercado laboral (informalidad, baja productividad e ingreso modesto) identificadas en este anlisis estn interrelacionadas. Estadsticamente hablando, la informalidad laboral est asociada con una baja productividad laboral y un crecimiento moderado de los salarios. Para enfrentar la complejidad y la ndole diversa del nexo informalidad-productividad-ingreso, se requiere de una gama de intervenciones en materia de polticas. Claramente, no hay una bala de plata. En seguida se discuten algunas polticas importantes para el Per, divididas en dos categoras: polticas sociales y para el mercado laboral y mejoras del capital humano.

Polticas sociales y para el mercado laboral

Las polticas sociales y para el mercado laboral vigentes en este momento en el Per tienen implicaciones positivas en el bienestar de los beneficiarios directos, pero resultados inesperados en el mercado laboral. Algunos ejemplos son la legislacin sobre el salario mnimo, el gravamen tributario del trabajo formal y la estructura de incentivos creada por los programas sociales universales. Estos ejemplos se discuten con mayor detalle abajo. Un marco regulatorio adecuado puede facilitar la transicin hacia una mayor formalidad, una productividad laboral mejorada y un crecimiento salarial ms fuerte. La experiencia internacional demuestra que la regulacin excesiva puede perjudicar a los trabajadores. Las normas que imponen beneficios que las empresas pueden absorber y que los trabajadores pagan con gusto, pueden mejorar el bienestar de los trabajadores sin afectar el funcionamiento efectivo del mercado laboral. Las regulaciones excesivas que van ms all de lo que los trabajadores y las empresas estn dispuestos a pagar, ofrecen una proteccin fuerte para algunos trabajadores pero al mismo tiempo excluyen a otros que terminan en trabajos informales y desempleo. La alta rigidez de los ajustes salariales y la reasignacin laboral tienden a producir resultados subptimos que dan lugar a la generacin de trabajo de baja calidad y limitan el crecimiento de los salarios. Hay varios indicios de que el marco regulatorio del Per es relativamente rgido. Como se discute en Banco Mundial 2007a, los altos costos salariales no laborales y los salarios mnimos obligatorios, sobre todo, promueven la informalidad laboral y podran tener el efecto opuesto de lo que se quera lograr originalmente porque daan a los trabajadores para cuya proteccin se dise la regulacin. Los costos laborales no salariales en el Per son los ms altos de Amrica Latina y tambin uno de los diversos factores crticos para promover una mayor formalidad, sobre todo entre los trabajadores asalariados. Las estimaciones de los costos no salariales sealan que representan el 59% del salario bruto en el Per. Es el nivel ms alto en una muestra de diecisis pases latinoamericanos analizados por Pags (2010), y ms alto incluso que en Argentina (54,3%) a pesar de sus aportes sustanciales a pensiones. Los costos no salariales son superiores al promedio regional, sobre todo el costo de vacaciones y bonos, y son un incentivo para que los empleadores eviten las contrataciones formales. Al reducir los costos no salariales, el gobierno del Per podra considerar tres alternativas. El primer enfoque sera reformar el cdigo de trabajo (o el rgimen general) para incluir solo un conjunto mnimo de condiciones, similares a las del rgimen especial para micro y
172 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

pequeos empresarios contemplados en la Ley MYPE. Entonces, los beneficios adicionales deberan ser el resultado de negociaciones entre las empresas y los trabajadores. Un segundo enfoque parte de la observacin de que las empresas pequeas tienen una productividad muy baja y argumenta a favor de la creacin de un rgimen especial con regulaciones limitadas. Esto se tiene que combinar con una transicin progresiva hacia el rgimen general. Un enfoque intermedio final sugiere que el gobierno priorice una reduccin general de las indemnizaciones por despido y que al mismo tiempo d acceso progresivo a beneficios laborales para micro y pequeas empresas. As, mientras se considere en general que los costos no laborales son demasiado elevados en el Per, el desafo para los responsables de elaborar polticas consiste en llegar a un acuerdo sobre el enfoque ms apropiado para reducirlos. Hay evidencia de que el salario mnimo es vinculante en el Per y que cualquier incremento podra tener efectos negativos en el empleo formal. El salario mnimo en el Per ha aumentado por ley de niveles bajos y generalmente no vinculantes a principios de los aos 1990 a niveles muy altos y vinculantes en un perodo relativamente corto. En este perodo, el salario mnimo cambi del extremo izquierdo a cerca del centro en la distribucin del ingreso, lo que implica que los salarios mnimos son vinculantes (vase el grfico 6).

Grfico 6

Distribuciones Kernel para trabajadores asalariados privados. Lima Metropolitana

1996
1 1

1999

.8

Kemel density

Kemel density

.6

.4

.2

.2

.4

.6

.8

monthly income (log) informal salaried 1996 formal salaried 1996

monthly income (log) informal salaried 1999 formal salaried 1999

2003
Parzen Kernel Density Function 1.2

2005
1

Kemel density .4 .6 .8 1

.2

.5

10

ingreso mensual por ocupacin principal (log) informal salaried 2003 formal salaried 2003

Logaritm of Workers Monthly Income informal salaried workers formal salaried workers

Fuente: Banco Mundial 2007a.

Nota 9. Ms all del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 173

Por lo tanto, lo recomendable sera no seguir incrementando el salario mnimo a una tasa por encima del aumento en la productividad laboral. Si se fijan en niveles bajos, los incrementos del salario mnimo pueden ser una herramienta para proteger a los trabajadores ms vulnerables. Si se fijan en un nivel demasiado elevado, los mayores incrementos del salario mnimo pueden tener el efecto opuesto. Por ello, el salario mnimo se debe fijar en un nivel de equilibrio entre las metas de preservar el ingreso de las personas con un ingreso bajo y la respuesta del mercado al instrumento, que puede generar un mayor desempleo, subempleo o informalidad en el mismo grupo de los trabajadores con un ingreso bajo. A pesar de que las polticas de proteccin social traen beneficios importantes para la poblacin meta, el modelo de financiamiento actual tiene algunos efectos secundarios importantes. Las sociedades necesitan proteger a sus ciudadanos contra ciertos tipos de riesgos, sobre todo los relacionados con salud, pobreza, desempleo y otros eventos relacionados con empleo, y la vejez. Al disear sus sistemas de proteccin social, la mayora de los pases latinoamericanos, incluyendo el Per, han optado por un modelo de financiamiento que pone nfasis en impuestos en el ingreso laboral. Lamentablemente, esto ha generado niveles bajos de cobertura, excluyendo a menudo a la poblacin pobre y vulnerable a la cual supuestamente tena que proteger. En respuesta, los gobiernos han introducido una gama de programas de proteccin social de reemplazo dirigidos a la poblacin no cubierta, incluyendo atencin mdica gratuita o de bajo costo, transferencias condicionadas en efectivo, crdito y subvenciones para vivienda. Aunque estas polticas tienen implicaciones positivas en el bienestar de la poblacin meta, incluyendo a los pobres y los vulnerables, es importante darse cuenta de que pueden promover la informalidad y tener un impacto negativo en la productividad laboral (Pags 2010). La estructura de incentivos que forma parte del modelo actual de polticas sociales a veces puede generar resultados lamentables. El Per ha experimentado un incremento impresionante en la cobertura de la atencin en salud de 3,5 millones en el 2007 a 5,2 millones en el 2008 en las diez regiones ms pobres (y de 7 a 10,5 millones a nivel nacional). A pesar de que se trata de una evolucin muy positiva, tambin reduce el incentivo individual para obtener un trabajo formal. En general, si los individuos tienen la opcin de lograr cobertura tanto dentro como fuera del mercado laboral formal (una con un costo y la otra gratuita), se generan distorsiones salariales en el sentido de que los individuos con la misma productividad laboral reciben un pago diferente, dependiendo de si son formales o informales. La decisin de contratacin de las empresas a su vez se ve afectada por estos precios distorsionados que pueden dar lugar a una asignacin subptima de los recursos, y por ende a una mayor informalidad. Se ha estimado que la prdida potencial relacionada con una mayor informalidad est entre el 0,4% y el 5,2% del PBI para los pases en Amrica Latina (Pags 2010). Aunque el Per no era parte de la muestra, cabe notar que los pases con un alto nivel de informalidad tienden a tener prdidas relativamente ms altas. Es probable que se tenga que redisear el modelo actual de financiamiento de la proteccin social, que es comn en Amrica Latina. Si bien las polticas sociales son crticamente importantes, la forma en que en este momento son financiadas es un problema. Por este motivo, los pases de la regin, como es el caso del Per, podran querer una transicin gradual hacia un sistema que financie estos servicios con impuestos generales, incluyendo un uso ms amplio del impuesto al consumo, como el impuesto al valor
174 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

agregado. De esta manera pueden ser alcanzados los objetivos sociales del gobierno, pero sin imponer impuestos al trabajo formal y sin subvencionar al sector informal, y as se eliminaran las distorsiones que generan una menor productividad. Los beneficios sociales que son exclusivamente para los trabajadores formales, como las indemnizaciones por despidos, se pueden seguir financiando con impuestos al ingreso de estos trabajadores. No obstante, el financiamiento de los servicios universales, como el de salud, podra tener que cubrirse con impuestos generales para asegurar que todos los beneficiarios contribuyan a la provisin de aquellos.

Mejorar el capital humano

Las polticas para promover el crecimiento econmico se complementan con esfuerzos por mejorar el desarrollo de habilidades de la fuerza laboral. El crecimiento econmico sostenido impulsado por medio de polticas para mantener la macroestabilidad, estimular la inversin privada y la innovacin es esencial para la generacin de empleos adicionales de alta calidad (o sea, empleos con una buena remuneracin y con una alta productividad). Sin embargo, en cualquier entorno de crecimiento, las fricciones en el mercado laboral pueden generar desempleo, una rotacin excesiva y/o salarios ms bajos, mientras que la educacin y capacitacin deficientes producen un dficit en las habilidades que ninguna institucin en el mercado laboral puede superar. El impacto positivo del crecimiento sostenido puede ser promovido fomentando la formacin de habilidades y con una mejor asignacin de los trabajadores a trabajos adecuados por medio de programas bien diseados que ayudan a la economa a adaptarse a cambios en la demanda laboral durante el proceso de crecimiento. El Estado juega un papel clave en mejorar el marco de polticas para la formacin de habilidades laborales. El objetivo es proveer una educacin y capacitacin relevantes y de buena calidad en un mercado laboral que funciona debidamente, en el que los trabajadores (sobre todo los ms vulnerables) pueden convertir sus habilidades en empleo productivo. El gobierno puede lograr esta meta mediante la provisin directa de servicios de educacin o capacitacin y/o mediante la provisin de un entorno facilitador para que las instituciones del sector privado lo hagan. Hay una urgencia especfica de programas para abordar las necesidades de los trabajadores jvenes y mayores, mujeres y las personas con pocas habilidades, para quienes es difcil encontrar trabajo incluso si la economa est yendo bien. Esto tambin puede ayudar a establecer una base ms slida para desarrollar programas de proteccin social compatibles con incentivos laborales fuertes y un crecimiento sostenido de la productividad. Los gobiernos pueden apoyar a los pobres en sus posibilidades de tener empleo por medio del desarrollo de habilidades y a tener un acceso mejorado a los mercados para las habilidades que ya poseen. Adems de las inversiones claves en salud, nutricin y educacin, los programas relevantes cubren desde capacitacin en habilidades tcnicas y acreditacin hasta apoyo en la bsqueda de trabajo, que colectivamente se conocen como programas activos para el mercado laboral. Los responsables de elaborar polticas deben hacer un esfuerzo adicional para mejorar la calidad de la educacin bsica, que sufre atrasos sustanciales comparada con otras de la regin. El Per tiene un problema con la calidad de la educacin, y as lo muestran los indicadores relativos a los niveles de aprendizaje. En las comparaciones internacioNota 9. Ms all del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 175

nales sobre logros en aprendizaje, como la evaluacin PISA, el puntaje del Per es el ms bajo de Amrica Latina y mucho menor que el de otros pases de ingreso medio. Las encuestas nacionales sealan que solo el 20% de los estudiantes tienen un desempeo satisfactorio. Adems, la desigualdad en el desempeo del aprendizaje est entre las ms altas en el mundo. El sector Educacin tendra que mejorar sus niveles de gestin, calidad y esfuerzo de trabajo. El Per tambin tiene que establecer estndares de aprendizaje ms claros y especficos y desarrollar una cultura de evaluacin. Tambin son esenciales lneas ms claras en materia de rendicin de cuentas, lo que requiere un mayor involucramiento de los padres. Esos esfuerzos son crticos para lograr mejoras sostenidas en la productividad laboral, incluso si se necesitan muchos aos para que los resultados sean visibles. Es importante considerar las opciones de polticas del Per para mejorar el desarrollo de habilidades y el intercambio laboral en mercados laborales urbanos. Esto ayudar a guiar las decisiones sobre polticas relativas a cmo distribuir los esfuerzos entre intervenciones para fortalecer el desarrollo de habilidades (por medio de capacitaciones en habilidades especficas o capacitacin genrica) e intervenciones para mejorar el funcionamiento del mercado para negociar habilidades laborales.

V. Conclusiones
Los resultados en el mercado laboral en el Per han mejorado considerablemente en la ltima dcada, sobre todo como producto del auge econmico. El crecimiento econmico ha sido suficientemente rpido e intensivo en mano de obra para absorber plenamente las cohortes adicionales de trabajadores nuevos, sobre todo mujeres, en un momento en que la presin demogrfica a largo plazo estaba en un punto mximo. El mercado laboral adems mostr un grado considerable de resistencia a la crisis econmica mundial del 2008-09 a pesar de la ausencia de intervenciones en este para mitigar la crisis. El crecimiento econmico rpido, de base amplia e intensivo en mano de obra no ha sido suficiente por s solo para lograr una reduccin sustancial en la informalidad laboral, fomentar la productividad laboral y asegurar un crecimiento fuerte de los salarios reales en el Per. Para enfrentar estos desafos, la administracin entrante tendra que revisar las estructuras de incentivos contempladas en la regulacin vigente del mercado laboral y las actuales polticas de proteccin social. Si bien estas polticas estn basadas en buenas intenciones y tienen un impacto positivo en el bienestar de sus beneficiarios directos, al mismo tiempo tienden a prevenir la creacin de empleos bien pagados y muy productivos en el sector formal. Al reequilibrar las polticas sociales y del mercado laboral del Per, esta nota propone una transicin gradual de un impuesto laboral formal hacia un impuesto ms general, incluido el uso incrementado del impuesto sobre el consumo. Los impuestos sobre el empleo pueden seguir existiendo si los beneficios son exclusivamente para los trabajadores del sector formal. Los programas sociales con cobertura universal, por otra parte, tendran que recibir cada vez ms aportes de toda la poblacin. Se espera que este cambio en el financiamiento de los programas sociales reduzca gradualmente los costos laborales no salariales, lo que mejorara los incentivos para que las empresas contraten a trabajadores formales. Al mismo tiempo, mejorara el incentivo para que los trabajadores tengan un
176 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

empleo formal si es que los aportes sobre la planilla se asocian con beneficios. En general, esto reducir las distorsiones existentes y propiciar una asignacin ms eficiente de los recursos.

VI. Bibliografa
Banco Mundial (2007a). Peru - Casting Light on the Shadow Economy. Washington, D.C.: Banco Mundial. Banco Mundial (2007b). Informality: Exit and Exclusion. Oficina del Economista en Jefe de Amrica Latina y el Caribe., Washington D.C. Banco Mundial (2008). Peru - Trajectories Towards Formality. Washington, D.C.: Banco Mundial. Banco Mundial (2010a). El mercado laboral durante el auge y cada. Estudio de pas del Banco Mundial. Informe n. 50915-PE. Banco Mundial (2010b). Did Latin America Learn to Shield its Poor from Economic Shocks?. Informe preparado en el contexto de las reuniones anuales del 2010. Khanna, Gaurav, David Newhouse y Pierella Paci (2010). Fewer Jobs or Smaller Paychecks?. Economic Premise 11:1-4 (abril). Washington, D.C.: Banco Mundial. Pags, Carmen, editora (2010). The Age of Productivity Transforming Economies from the Bottom Up. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C.

Nota 9. Ms all del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 177

10. Hacia una economa ms formal Qu nos ensean los micro y pequeos empresarios peruanos?
Oscar Calvo-Gonzlez

Resumen
Reducir la informalidad es una de las tareas pendientes en el Per. En esta nota nos preguntamos por qu este desafo est resultando tan difcil de acometer. En busca de una respuesta recurrimos a informacin recogida directamente de los propios microempresarios peruanos, tanto de aquellos que son informales como de los que han dado pasos hacia la formalidad. Un primer hallazgo es que la falta de cumplimiento de la legislacin laboral est tan arraigada que la informalidad laboral ni siquiera es considerada como tal por muchos microempresarios. Para ellos, la informalidad est asociada bsicamente a operar sin licencia de funcionamiento y sin pagar impuestos. Muchos medianos empresarios exitosos emplean buena parte de su fuerza laboral sin ningn tipo de contrato formal. Por qu est tan arraigada la informalidad laboral? Los resultados de una encuesta a ochocientas micro y pequeas empresas (MyPE) realizada por el Banco Mundial muestran que la informalidad laboral se mantiene alta porque no se percibe ningn beneficio de ser formal, mientras que el costo de la informalidad, incluyendo posibles multas, es muy bajo. Por el contrario, segn las microempresas crecen, s consideran conveniente cumplir con los requisitos relativos a licencias de funcionamiento (bsicamente para evitar multas, pues no se percibe que estas conlleven otros beneficios) y con (parte de) sus obligaciones tributarias. En este ltimo caso, los pasos hacia la formalizacin se dan tanto para evitar fiscalizaciones como por los beneficios que conlleva cierta formalidad tributaria a la hora de obtener clientes que necesiten comprobantes de pago y, en menor medida, para conseguir crdito en mejores condiciones. La principal conclusin de nuestro repaso a la informalidad en el Per es que promover el crecimiento y la productividad empresarial, incluso de empresas ya formales, es fomentar la formalidad. Esto es as porque segn las MyPE van creciendo, van dando por s solas ciertos pasos hacia la formalidad. Y cuando una empresa crece, crea empleo. Esa creacin de empleo permitir absorber a muchos trabajadores que actualmente son microempresarios informales no debido a una vocacin emprendedora sino a la falta de alternativas de empleo asalariado. A fin de contribuir a que tal creacin de empleo sea de puestos de trabajo formales, resulta clave una revisin del rgimen laboral que aligere los costos laborales no salariales y afronte la realidad de que el sistema actual de salario mnimo no resulta efectivo. Una vez reformado el marco laboral, una fiscalizacin ms efectiva de su cumplimiento tambin apoyara la formalizacin.
178 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

I. Introduccin
La alta informalidad ha sido uno de los temas ms frecuentemente discutidos en el Per, al menos desde la publicacin del trabajo pionero de Hernando de Soto (1989). De hecho, el objetivo de reducir la informalidad ha sido una de las constantes de la poltica pblica durante las dos ltimas dcadas. Por ejemplo, la administracin saliente en el 2011 tena como una de sus metas de gobierno la reduccin de la informalidad. Pese al consenso sobre la necesidad de reducir la informalidad, y aunque ha habido progresos al respecto que detallaremos ms adelante, la percepcin generalizada es que los avances han sido limitados. Por tanto, de cara a los prximos aos, la informalidad se presenta como uno de los principales desafos de poltica pblica an por resolver. En esta nota nos preguntamos por qu reducir la informalidad est resultando ser un desafo tan difcil. En busca de una respuesta, recogimos informacin directamente de los propios microempresarios peruanos. Aqu extendemos la definicin de micro y pequeas empresas (MyPE) que se utiliza en el Per a los micro y pequeos empresarios (las micro empresas tienen hasta diez trabajadores y S/.532 500 en ventas, mientras que las pequeas empresas tienen hasta cien trabajadores y S/.6 035 000 en ventas). Los datos y conclusiones que presentamos son resultado de diferentes investigaciones, tanto cuantitativas como cualitativas, sobre las motivaciones y factores que afectan las decisiones de los microempresarios hacia la formalidad. En concreto, el Banco Mundial realiz en los aos 2007 y 2008 una serie de estudios que incluyeron la realizacin de una encuesta a ms de ochocientos micro y pequeos empresarios, tanto formales como informales, que sirve de base a buena parte de las conclusiones aqu reflejadas.1 Para entender mejor el porqu de la informalidad e identificar opciones de poltica, nos centramos en la perspectiva del microempresario. El objetivo es intentar dar una respuesta a las siguientes preguntas: En qu dimensiones est ms extendida la informalidad? Qu factores explican la decisin de formalizarse? Qu trayectorias siguen los microempresarios hacia la formalidad? Cul es el impacto de la informalidad? El anlisis de los factores que afectan la decisin de los microempresarios sobre su formalizacin (o no) nos permite sacar conclusiones sobre qu tipos de intervenciones podran afectar el grado de informalidad. Pero antes de detallar los resultados y conclusiones de estos anlisis, es importante dar un paso atrs y reflexionar sobre qu es realmente la informalidad, cmo se mide y cmo ha evolucionado en el Per en los ltimos aos.

II. Contexto
La informalidad es uno de esos conceptos intuitivos que no son de fcil definicin. Este punto no es una mera precisin acadmica. De hecho, podemos estar de acuerdo con que es necesario reducir la informalidad, pero si no tenemos claro a qu aspectos de la informalidad nos estamos refiriendo, resulta complicado precisar posibles soluciones. En la literatura tcnica se suele hacer referencia a dos tipos de definicin de informalidad. Por una parte est la llamada definicin productiva, tradicionalmente usada por la

Para ms detalle, vanse Banco Mundial 2007b y 2008.

Nota 10. Hacia una economa ms formal Qu nos ensean los micro y pequeos empresarios peruanos? 179

Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), segn la cual las empresas del sector informal son unidades de produccin operadas por un solo individuo u hogar que no estn constituidas como persona jurdica legal e independiente de sus propietarios y cuya acumulacin de capital y productividad son bajas. Esto incluye las unidades familiares (trabajadores no profesionales por cuenta propia, con o sin trabajadores familiares que contribuyan) y las microempresas y sus trabajadores (Banco Mundial 2007a: 27). Por otra parte est la definicin legalista, que se fija en si el trabajador tiene derecho o no a los beneficios de proteccin social, por ejemplo si tiene o no el derecho a percibir una pensin al momento de jubilarse. Aun cuando es difcil de medir, la informalidad es alta en el Per. El grfico 1 compara el grado de informalidad en el Per con otros pases de la regin latinoamericana en el 2006, ao para el que se cuenta con datos de casi todos estos.

Grfico 1

Informalidad en el Per y en otros pases de Amrica Latina y el Caribe

(Porcentaje de trabajadores informales en el 2006 segn la definicin productiva de la OIT)

100 80 60 40 20 El Salvador Guatemala Honduras Jamaica Brasil Mxico Argentina Uruguay Costa Rica Colombia Paraguay Ecuador Nicaragua Repblica Dominicana Venezuela Panama Bolivia Chile Haiti Per 0

Fuentes: Gasparini y Tornarolli 2006 e Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).

Aunque la informalidad est extendida por todo el territorio peruano, es particularmente elevada en algunos de los departamentos ms pobres, como Ayacucho o Huancavelica, y en general en los departamentos de menor renta per cpita. As, la informalidad es ms alta en la sierra y en la selva, mientras que la costa sur muestra los menores niveles de informalidad del pas, si bien estos siguen siendo elevados. El crecimiento econmico que viene experimentando el Per en aos recientes ha contribuido a una reduccin de la informalidad. Como se puede observar en el grfico 2, la informalidad y la tasa de crecimiento econmico se cruzan, lo que indica que la informalidad ha venido cayendo conforme el crecimiento econmico se ha acelerado. De hecho, la informalidad se ha reducido en aproximadamente 4 puntos porcentuales entre el 2000 y el 2008. Sin embargo, hay que resaltar tambin que los niveles de informalidad an siguen siendo muy elevados y que, por eso mismo, la reduccin en la informalidad ha sido relativamente modesta.
180 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

Mapa 1

Mapa de la informalidad por departamento

(Porcentaje de trabajadores informales segn la definicin legalista derecho a una pensin), 2006

Fuente: clculos propios basados en INEI, ENAHO.

Tras reconocer que resulta poco informativo referirse a la informalidad de manera general y vaga, en el resto de esta nota expondremos los factores que afectan algunas decisiones prcticas que tienen que tomar los microempresarios relacionadas con diferentes dimensiones concretas de la informalidad, y que se detallan ms adelante. Cabe poner de relieve que este enfoque presupone que los microempresarios deciden sobre la base de un anlisis costo-beneficio de las ventajas y desventajas que tiene ser formal o informal. Por tanto, nuestro estudio parte de un marco conceptual en el que la informalidad no refleja
Nota 10. Hacia una economa ms formal Qu nos ensean los micro y pequeos empresarios peruanos? 181

Grfico 2

Informalidad y crecimiento econmico en el Per

(Participacin del empleo informal sobre el empleo total en porcentaje y crecimiento del PBI real)
80 78 76 74 72 70 68 2000 2002 Informalidad 2004 2006 2008 PBI real (var. %; eje derecho) 12 10 8 6 4 2 0

Nota: el grfico no incluye el dato del 2009 porque la evolucin del PBI, que mostr un crecimiento de solo 0,9%, estuvo marcada por la crisis econmica global. Fuentes: Banco Central de Reserva del Per (BCRP) e INEI, ENAHO.

solo una realidad de exclusin, sino tambin la posibilidad de que el microempresario vea en la informalidad una va de escape frente a lo que percibe como costos impuestos por el Estado sin beneficios que compensen el actuar dentro de la legalidad. As, muchos trabajadores, empresas y familias escogen su nivel ptimo de vinculacin con los mandatos e instituciones del Estado dependiendo de su valoracin de los beneficios netos asociados con la formalidad y de la capacidad del Estado para hacer cumplir la ley (Maloney 2004; Banco Mundial 2007a). En lo que respecta a las dimensiones estudiadas de la informalidad, en primer lugar nos centraremos en los aspectos del registro ante las autoridades municipales para la obtencin de licencias de funcionamiento o apertura. En segundo lugar revisaremos los factores que afectan la decisin de registrarse ante la autoridad tributaria y la de realizar el pago de tributos. En tercer lugar examinaremos el cumplimiento con las obligaciones de la legislacin laboral. Por ltimo, tambin repasaremos los factores que afectan la decisin del microempresario de constituir su actividad empresarial como persona jurdica independiente. Esta ltima dimensin no forma parte de las definiciones tradicionales de la informalidad, pues uno puede realizar una actividad que cumple con todos los requisitos legales, tanto administrativos como tributarios o laborales, sin necesidad de formar una empresa como entidad legal independiente de la persona. Sin embargo, la informacin recogida para los estudios arriba mencionados sugiere incluir esta cuarta dimensin en el anlisis. En lo posible, en los estudios en los que se fundamenta esta nota no solo hemos analizado los factores que llevan a un microempresario a formalizar o no su actividad, sino tambin algunos de los impactos que tiene la informalidad en cada una de estas cuatro dimensiones. Aqu es necesario hacer una precisin metodolgica. Para intentar aislar el
182 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

verdadero efecto de la informalidad, hay que comparar MyPE formales e informales que sean similares entre s, salvo en lo que respecta a la formalidad o informalidad (Fajnzylber y otros 2009). Esto resulta difcil, pues en la realidad los individuos se autoseleccionan para operar en la formalidad o informalidad, por lo que las caractersticas de los conductores de MyPE en los dos grupos (formal e informal) difieren. Adems, si bien muchas de esas caractersticas son fcilmente observables, como por ejemplo el nivel de educacin del microempresario, es posible que haya caractersticas de los microempresarios que no podemos medir u observar fcilmente y que, sin embargo, sistemticamente influyen en su decisin de ser formal o informal. Teniendo en cuenta estas dificultades metodolgicas, los anlisis economtricos que hemos realizado sugieren que, una vez que se controla por esa autoseleccin de los microempresarios, no se puede comprobar un impacto estadsticamente significativo de la formalidad (p. ej., el tener licencia o el tener nmero del Registro nico de Contribuyentes, RUC) sobre la rentabilidad del negocio o la probabilidad de obtener un prstamo. Cabe subrayar que el hecho de que no encontremos un impacto no significa necesariamente que haya evidencia de que la informalidad no tiene impacto. Ms bien, estos resultados resaltan lo difcil que es probar economtricamente el impacto de la informalidad. Tambin hay que apuntar que las metodologas utilizadas no pueden capturar los efectos negativos que la informalidad pueda tener sobre las empresas formales al hacerles una competencia desleal, o los efectos negativos de la informalidad al socavar la confianza social necesaria para que los negocios florezcan. Ahora bien, en la medida en que hemos podido estimar cuantitativamente el impacto de la informalidad del cual no hay evidencias de que sea significativo, este anlisis economtrico nos ayuda tambin a explicar el porqu de la reticencia a la formalizacin.

III. Desafo
La alta informalidad representa un desafo a mediano y largo plazo para la sostenibilidad del desarrollo econmico en el Per por al menos cuatro motivos. Primero, la persistencia de la informalidad impide alcanzar mejoras en la productividad de los factores productivos. Esto influye a largo plazo en la competitividad de las empresas y productos peruanos, afectando negativamente las perspectivas de crecimiento econmico (Loayza y otros 2006). Segundo, la alta informalidad implica que, por definicin, una gran mayora de la poblacin peruana no tenga acceso a un mnimo de proteccin social, por ejemplo en lo que respecta a pensiones. Esto repercute en el grado de desarrollo humano y puede aumentar la incidencia de la pobreza en las personas de mayor edad, que pueden verse forzadas a continuar trabajando ms all de la edad de jubilacin (y recibiendo ingresos cada vez menores debido a que la productividad de los trabajadores decrece, en general, en edades avanzadas). Teniendo en cuenta el esperado envejecimiento de la poblacin en el largo plazo, es previsible que suponga un creciente lastre al desarrollo humano. Tercero, la informalidad, al reducir la base tributaria, contribuye a la baja recaudacin de ingresos. Esto acarrea una restriccin presupuestaria mayor a la hora de disear intervenciones y polticas pblicas, por ejemplo en la provisin de infraestructura y servicios pblicos. La relativamente baja provisin de servicios pblicos acta adems como un crculo vicioso cuando los potenciales contribuyentes no perciben que el pago de impuestos se traduce

Nota 10. Hacia una economa ms formal Qu nos ensean los micro y pequeos empresarios peruanos? 183

en mejores servicios. Cuarto, y a un nivel ms conceptual, la alta informalidad socava la credibilidad de las instituciones pblicas, haciendo ms difcil la lucha contra la corrupcin. Comenzamos nuestro recorrido sobre la toma de decisiones de los microempresarios dejando constancia de que la informalidad est ms arraigada en unas dimensiones que en otras. En el cuadro 1 se recogen medidas del grado de informalidad reportado por las MyPE encuestadas en las cuatro dimensiones estudiadas: (i) licencias municipales, (ii) tributos, (iii) laboral y (iv) forma legal de la MyPE. Asimismo, se muestran los resultados desagregados para MyPE de diferentes tamaos. Llama la atencin que, si bien es cierto que las MyPE se van formalizando cuando crecen, es igualmente cierto que hay aspectos en los que no es as, en concreto en lo laboral. De igual manera, segn la informacin de la encuesta, las MyPE que llevan un mayor nmero de aos operando pero no han crecido en tamao no muestran una tendencia hacia la formalizacin, como veremos ms adelante.

Cuadro 1

Las diferentes dimensiones de la informalidad en las MyPE

(Porcentaje de MyPE de la muestra que tienen determinadas caractersticas de la formalidad, salvo que se especifique lo contrario)
Todas las MyPE de la muestra 1a5 trabajadores 6 a 10 trabajadores 11 a 50 trabajadores

(i) Licencias de funcionamiento Tiene licencia municipal (ii) Tributos Tiene RUC Paga impuestos (al menos en parte)* (iii) Laboral No tiene ningn trabajador con seguro mdico No tiene ningn trabajador con seguro de pensin (iv) Forma legal MyPE constituida con responsabilidad limitada (S.A., S.R.L., S.A.C) Muestra 17 802 6 421 16 201 44 180 71 83 83 93 71 84 45 59 78 69 65 56 90 77 96 89 67 59 67 83

* A los conductores de las MyPE se les pregunt por los gastos mensuales, entre los cuales se les peda reportar el monto pagado en impuestos. La cifra reflejada en la tabla representa el porcentaje de microempresarios que reportan un monto positivo en materia de impuestos pagados. Fuente: Banco Mundial 2008.

En sntesis, el principal desafo para reducir la informalidad podra resumirse de manera simple como sigue: el anlisis costo-beneficio que hace el microempresario le sugiere altos costos y bajos beneficios de la formalidad comparada con la alternativa del incumplimiento de la legislacin. En estas circunstancias, la informalidad se convierte para el microempresario en una va de escape para sobrevivir en un mercado altamente
184 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

competitivo. Ahora bien, esta sntesis oscurece una realidad bastante ms compleja. Como se puede ver en el cuadro 2, la percepcin sobre los costos y beneficios de la formalidad/ informalidad difiere en gran medida dependiendo de qu aspecto estemos tratando (tributario, laboral, etc.). El proceso de formalizacin se da por etapas. La mayora de los micro y pequeos empresarios comienzan su negocio como persona natural y sin RUC. El RUC es lo primero y ms fcil de obtener. De ah, y dependiendo del rubro del negocio y del nivel de crecimiento de la empresa, se saca licencia municipal (si el negocio da a la calle) y/o se obtiene la personera jurdica (por la necesidad de mayores lneas de crdito o de venderle al Estado o a ciertos clientes). En parte, la formalizacin por etapas responde a la inestabilidad econmica de este tipo de negocios, que no tienen un elevado y continuo nivel de ganancias durante todo el ao. Para el microempresario, la informalidad es una manera de protegerse en un contexto incierto, en el que se ve al Estado desempeando un rol fundamentalmente fiscalizador. As, a medida que el negocio crece (y los ingresos son ms predecibles), el nivel de formalidad aumenta. En este sentido, la corta vida de muchas MyPE contribuye a explicar la alta informalidad. Sin embargo, las MyPE no se formalizan simplemente porque lleven un nmero determinado de aos operando sino en la medida en que crecen de tamao. Este patrn de comportamiento se manifiesta en todas las dimensiones de la informalidad, pero es especialmente marcado en los aspectos laborales. Por ejemplo, el porcentaje de MyPE encuestadas que no tiene ningn trabajador en planilla no disminuye para las MyPE con ms de cinco aos de existencia. Sin entrar a repetir lo que se recoge en el cuadro 2, cabe resaltar las siguientes grandes conclusiones. En lo que se refiere a la licencia de funcionamiento, los conductores de MyPE enfatizan que no le ven ventajas, pero que, como las inspecciones son frecuentes, deciden formalizarse en este respecto relativamente pronto. Esto es as pese a que, de los trmites estudiados, la gestin de la licencia municipal es considerada como engorrosa y burocrtica. De entre las quejas mencionadas por los microempresarios est no solo el tiempo que demora tramitar la licencia, sino tambin el hecho de que requiere varias visitas para gestiones adicionales, segn el giro del negocio (carn de sanidad, fumigacin, permiso de Defensa Civil, etc.), adems de su renovacin anual. Ello explica por qu muchos de los empresarios, mientras les es posible (por ejemplo, no requieren atencin con puerta a la calle y, por tanto, les es ms fcil evitar inspecciones), deciden operar sin licencia. En lo que atae a la tributacin, los microempresarios s encuentran algunos beneficios de un cierto grado de formalidad, sobre todo en la obtencin del RUC. El tener RUC es percibida como una condicin que mejora ligeramente el acceso al crdito (sobre todo para montos ms elevados) y que permite la emisin de comprobantes de pago (indispensable cuando la MyPE crece por encima de un cierto tamao). El registro (obtencin de RUC) se percibe como fcil y barato. Al crecer las MyPE, tambin crece el riesgo de ser detectadas y la necesidad de emitir facturas, haciendo que estas se registren y paguen (parte de) sus impuestos. Cabe destacar que son estas dos dimensiones (no tener licencia de funcionamiento y no tener RUC) lo que buena parte de los conductores de MyPE entienden como informalidad. As, ni el grado de evasin tributaria ni la falta de cumplimiento con la normativa laboral, ambas facetas muy extendidas de la informalidad, se veran como tal. En la encuesta del Banco Mundial tambin se pidi a los micro y pequeos empresarios su estimacin sobre el porcentaje de ventas declaradas sobre el total de ventas real que es comn en otras

Nota 10. Hacia una economa ms formal Qu nos ensean los micro y pequeos empresarios peruanos? 185

Cuadro 2

Resumen de los costos y los beneficios de la formalizacin segn los conductores de MyPE
Costos Motivo clave detrs de la decisin de mantenerse en la informalidad o de formalizarse Factor dominante en la formalizacin Fiscalizacin

Tema

Beneficios

Licencias municipales

Informal (sin licencia) Formal (con licencia)

- Evitar el pago de la licencia. - Evitar una burocracia onerosa. - Evitar multas.

Tributos

Informal (no pagar impuestos, no tener RUC, no emitir comprobantes de pago) Formal (pagar impuestos, tener RUC, emitir comprobantes de pago)

- Evitar pagar impuestos. - Venta sin facturas facilita la evasin.

- Posibles multas y/o pagos irregulares a inspectores. - Tasas anuales. - Altos costos de tratar con la administracin. - Posibles multas por inspecciones no razonables. - Posibles multas. - Clientela perdida debido a no poder emitir facturas.

- Evitar multas. - Ligeramente mayor acceso al cr- dito para (montos ms elevados).

Fiscalizacin y expandir la clientela. El contador juega un papel importante (eligiendo el rgimen tributario). Falta de fiscalizacin (las inspecciones laborales son muy raras) y la necesidad de una mano de obra flexible. Expandir la clientela. Papel importante del contador dando informacin sobre lo que significa.

186 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

Laboral

Informal (trabajadores no figuran en planilla)

Formal (trabajadores figuran en planilla) -

- Evitar pagar beneficios sociales. - Mayor flexibilidad en el manejo de los trabajadores. - Ms incentivos al trabajador para ser productivo. - Ninguno -

Forma legal

Informal (trabaja como persona natural)

- Ninguno (quiz desconocen los requisitos para tributar bajo el RUS).

Formal (MyPE constituida como persona jurdica)

- Aumentar la clientela. - Algunos perciben un mejor acceso al crdito. - Las MyPE ms grandes mencionan la proteccin del capital personal del empresario.

La licencia municipal se ve simplemente como un lastre burocrtico que acarrea altos costos de transaccin, est fiscalizada de manera poco transparente y no aporta ningn beneficio. Al crecer, las MyPE son ms fcilmente detectables y, para evitar multas, sacan su licencia. Las MyPE que operan sin ser visibles desde la calle no buscan obtener licencias. El registro (obtencin de RUC) es fcil y barato. Las MyPE tienen muy poca informacin sobre el rgimen tributario, dejando al contador la toma de decisiones sobre qu rgimen utilizar. Pagar al contador. Al crecer las MyPE, aumenta el riesgo de ser detectadas y Pago de impuestos (se critica que la la necesidad de emitir facturas, lo que hace que se registasa impositiva sea la misma para un tren y paguen (parte de) sus impuestos. negocio micro o grande). Ninguno mencionado (algunos Las MyPE ms pequeas necesitan poder despedir trabareconocen la necesidad de cobertura jadores sin costos en caso de bajas ventas y prefieren pade salud pero la proporcionan a un garles a destajo (por motivos de incentivos). Los conducncleo de trabajadores a travs de tores de MyPE ms grandes afirman que los trabajadores seguros privados). tambin prefieren sueldos ms altos sin beneficios a que el Beneficios sociales y salario mnimo empleador contribuya a sus prestaciones sociales. son muy costosos y desincentivan el trabajo. Encarece el despido. Hay grandes diferencias segn el tamao de la MyPE. Las Limitan la clientela. Falta de marca reduce la clientela. La marca aumenta ms pequeas le temen a los costos elevados. Por el conla credibilidad de la MyPE ante firmas trario, las que ya se han constituido como persona jurdica mencionan altos beneficios y bajos costos. ms grandes. Las MyPE ms pequeas temen que El requerimiento de ser persona natural para tributar bajo operar como persona jurdica suponga el RUS no se muestra en las respuestas de los conductocostos altos y recurrentes. res de las MyPE, lo cual posiblemente es reflejo de que las decisiones tributarias las toma el contador.

Fuente: Banco Mundial 2008.

Grfico 3

Evolucin del nmero y porcentaje de contribuyentes segn rgimen tributario

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT), Nota Tributaria, 2010. Rgimen nico Simplificado Rgimen Especial de Renta Rgimen General Nmero de contribuyentes (en miles) 2006 (dic.) 2010 (sep.) Tasa porcentual de crecimiento (dic. 2005 a sep. 2010)

380 468 95

622 193 504

102 8

64

MyPE de su rubro. Dicho porcentaje se estima entre el 50 y el 60% de las ventas reales, dependiendo del tamao de la MyPE. El diseo del Rgimen nico Simplificado (RUS), por el que los micro y pequeos empresarios autodeclaran su nivel de ventas y realizan un pago nico mensual, permite en la prctica que la gran mayora de contribuyentes bajo este rgimen declaren los montos mnimos de ventas y, por tanto, de contribucin. En este sentido, los regmenes tributarios no incentivan a las MyPE a graduarse y pasar a otros regmenes. El aumento relativo en el uso del RUS, como se puede ver en el grfico 3, es consistente con esta interpretacin, si bien hay que resaltar que no supone una evidencia decisiva, pues el aumento en el nmero de contribuyentes bajo el RUS tambin podra deberse a una captacin mayor de informales. De todas maneras, el hecho de que el nmero de contribuyentes en el rgimen general est bsicamente estancado tambin apoya la interpretacin de que las MyPE difcilmente se gradan y pasan al rgimen general. De hecho, existe un nmero elevado de MyPE de mayor tamao que siguen tributando bajo el RUS. Por ejemplo, en nuestra muestra de MyPE con 6 a 10 trabajadores, un 31% an tributa bajo el RUS (cuadro 3). Adems, la recaudacin tributaria se ve perjudicada por el abuso del rgimen general, que al ser un tributo sobre las utilidades permite la deduccin de gastos. Tambin es muy frecuente la manipulacin de la contabilidad a travs de un manejo ilcito de los comprobantes de pago. El resultado es que el microempresario paga ms a su contador, a quien deja la toma de decisiones sobre qu rgimen tributario utilizar, que a la autoridad tributaria por concepto de impuesto a la renta.2 Este abuso del rgimen general ayuda a explicar por qu un porcentaje relativamente alto de las MyPE

El Banco Mundial ha realizado tambin un estudio de costos de cumplimiento con las obligaciones tributarias, an pendiente de publicacin.

Nota 10. Hacia una economa ms formal Qu nos ensean los micro y pequeos empresarios peruanos? 187

Cuadro 3

El uso de los diferentes regmenes tributarios por las MyPE

(Porcentaje de MyPE que tributan en los diferentes regmenes)
Todas las MyPE MyPE con 1a5 trabajadores 6 a 10 trabajadores 11 a 50 trabajadores

RUS Rgimen Especial del Impuesto a la Renta (RER) Rgimen General No paga impuestos en ningn rgimen Total
Fuente: Banco Mundial 2008.

28 11 38 23 100

33 7 24 36 100

31 19 38 12 100

14 11 70 5 100

ms pequeas utilizan este rgimen, pese a los sofisticados requerimientos de manejo de libros de contabilidad y en general de informacin. En materia laboral, la informalidad est extendida incluso en las MyPE ms grandes (vase el cuadro 1). La resistencia a tener personal en planilla se explica principalmente porque el microempresario percibe que el beneficio es para el trabajador y que la empresa se vuelve ms vulnerable. Esta mayor vulnerabilidad se debera a la prdida de flexibilidad en el manejo del personal, mientras que la MyPE debe enfrentar las altas fluctuaciones en sus ventas sea por motivos estacionales o por la competencia en el mercado. Existen, eso s, diferencias en las frmulas de manejo del personal de acuerdo con el tamao de la empresa. Conforme crecen en tamao, la frmula vara, pero implica normalmente una combinacin de un grupo reducido de trabajadores en planilla, un segundo grupo de trabajadores que no estn en planilla pero que disfrutan de cierta formalidad laboral (emiten recibos por honorarios como si fuesen prestatarios de servicios y no trabajadores) y un tercer grupo que no tiene ningn tipo de relacin formal pese a trabajar continuamente en la MyPE. La posibilidad de acceder a seguros de salud sin necesidad de estar afiliado a la seguridad social (a travs de mecanismos como el Seguro Integral de Salud) parece ser un factor adicional para explicar la alta informalidad laboral. Esto permite a los microempresarios presentar la informalidad como una relacin laboral en la que los trabajadores salen beneficiados, pues pueden incluso obtener mayores ganancias (al no tener que pagar contribuciones sociales, el empleador puede ofrecer sueldos algo mayores) sin que el trabajador tenga que renunciar en su totalidad a una cobertura sanitaria. De hecho, en el Per el crecimiento de la poblacin con algn tipo de seguro de salud ha aumentado considerablemente en los ltimos aos: el porcentaje se ha doblado hasta el 60% entre el 2006 y el 2009. Aunque en s mismo este aumento de cobertura es, sin lugar a dudas, un desarrollo positivo, hay que reconocer tambin que la expansin de los segmentos no contributivos de cobertura social torna an menos atractivo el esquema contributivo. Como apunta la nota 9 sobre el mercado de trabajo en este mismo volumen, la remuneracin mnima vital est por encima de lo que buena parte de los trabajadores perciben
188 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

como salario en la realidad. Estos datos fueron corroborados en nuestra encuesta dedicada a las MyPE, segn se muestra en la primera fila (a) del cuadro 4. As, segn los conductores de MyPE entrevistados, el 56% de sus trabajadores ganan menos que el salario mnimo. Esta situacin se da tambin en las MyPE encuestadas de mayor tamao, sin que haya grandes diferencias entre las MyPE de distintos tamaos, como se muestra en las diversas columnas del cuadro. As pues, para aproximadamente la mitad de los empleados en MyPE, el mero hecho de que la remuneracin mnima vital es elevada ya supone un impedimento para la formalizacin. Sin embargo, la informacin proporcionada directamente por los micro y pequeos empresarios nos permite tambin constatar que el alto nivel de la remuneracin mnima vital no es el nico factor en juego. La segunda fila (b) del cuadro 4 muestra el porcentaje de los trabajadores que, siempre segn los conductores de la MyPE, no tienen contrato. Es notable que este porcentaje sea siempre mayor al porcentaje de trabajadores que ganan menos que el salario mnimo. Esto quiere decir que hay un margen de trabajadores, aproximadamente alrededor del 15% de todos los trabajadores segn estas estimaciones, para los que el salario mnimo no supondra una restriccin a la formalizacin y que, no obstante, se mantienen en la informalidad.

Cuadro 4

Comparacin entre los salarios que perciben los trabajadores de MyPE y la remuneracin mnima vital, segn estimados de los conductores de la MyPE
(Porcentaje de los trabajadores de las MyPE encuestadas)
Todos 1-5 trabajadores 6-10 trabajadores 11-50 trabajadores

(a) Porcentaje de trabajadores en su MyPE que ganan menos que la remuneracin mnima vital (b) Porcentaje de trabajadores que no tienen contrato
Fuente: Banco Mundial 2008.

56 70

62 75

52 68

45 61

Por tanto, en el plano laboral el crecimiento sera una condicin necesaria pero no suficiente para la formalizacin. En este sentido, en las dinmicas de grupo realizadas por el Banco Mundial se observ que si bien en el Per la relacin entre las micro y pequeas empresas con las grandes y medianas no es muy fuerte, cuando estas ltimas demandan a las primeras un mayor nivel de formalizacin, las micro y pequeas se adecuan porque ah s ven un beneficio inmediato de la formalizacin: aumentar o hacer crecer su negocio. Finalmente, cabe destacar que la percepcin de los costos y beneficios de la formalidad e informalidad de las dimensiones licencias, tributos y laboral presentada en el cuadro 2 es muy similar independientemente de que los datos se obtengan entre los informales o los formales. Es decir, la percepcin de cules son las ventajas y desventajas de tener o no tener RUC, por ejemplo, no difiere entre los microempresarios con RUC y los que no lo tienen. Esto apunta a que no es la falta de informacin lo que determina la decisin del microempresario sino las circunstancias de cada uno. La nica dimensin en la que nuestros

Nota 10. Hacia una economa ms formal Qu nos ensean los micro y pequeos empresarios peruanos? 189

estudios detectaron una discrepancia sobre la percepcin de los costos y beneficios entre los dos grupos (formales e informales), se dio en el mbito de la personera jurdica. Aquellos que ya han establecido su negocio como entidad legal perciben en general que el proceso no fue complejo ni costoso y que les ha reportado beneficios en lo que respecta a la proteccin del patrimonio familiar, acceso a crdito (sobre todo para personas que al alcanzar una edad avanzada dejan de ser sujetos de crdito) y la llegada a clientes ms grandes que perciben a la MyPE ya constituida como entidad legal como una contraparte ms creble. Por el contrario, los microempresarios que se mantienen operando como personas naturales consideran que el establecer la empresa con personera jurdica propia resultara engorroso, conllevara costos altos y recurrentes y no les reportara ningn beneficio.

IV. Opciones de poltica

Qu se puede hacer desde el sector pblico para que el balance costo-beneficio no sea tan sesgado hacia la decisin de mantenerse en la informalidad? Como primera reflexin cabe destacar que eliminar totalmente la informalidad no es un objetivo de poltica realista. En todos los pases existe un cierto grado de informalidad, independientemente del nivel de ingreso o del marco regulador (Gerxhani 2004). Un objetivo ms realista es la reduccin de la informalidad en el margen en determinados mbitos. En concreto, una de esas reas donde se pueden focalizar esfuerzos es la informalidad en empresas que, siendo an pequeas, tienen un mayor tamao que las microempresas. En el caso de esas pequeas empresas, la decisin de mantener a buena parte de la fuerza laboral en la informalidad no refleja falta de informacin o conocimiento por parte del empleador. Detrs de estas decisiones estn, por un lado, los altos costos laborales no salariales, la dificultad para el despido y un salario mnimo elevado. Por otro lado, la mnima fiscalizacin estimula la decisin del empleador de no cumplir con las obligaciones de la legislacin laboral. En este aspecto, la accin pblica podra moderar los altos costos no salariales y las dificultades para el despido, reduciendo as los desincentivos a la formalizacin laboral. Una vez reformado el rgimen laboral, tambin es necesario un renovado esfuerzo fiscalizador focalizado en aquellas empresas que ya han alcanzado cierto tamao, pues ante una percepcin de impunidad total se hace muy difcil el cumplimiento voluntario de cualquier tipo de legislacin laboral, incluso de una legislacin laboral que no imponga altos costos. Al mismo tiempo, hay que resaltar que un aumento del esfuerzo fiscalizador en los aspectos laborales sin un cambio en la legislacin laboral podra resultar contraproducente, contribuyendo a destruir y no a crear empleo. Por otro lado, la escasa utilizacin del Rgimen Laboral Especial por parte de los microempresarios peruanos sugiere centrar esfuerzos en una reforma general del sistema, no en regmenes especiales que, pese al empeo de las autoridades, resultan ser poco conocidos y no ayudan a reducir la complejidad de los marcos reguladores. En el Per, la reforma de la Ley General del Trabajo es una agenda pendiente desde el ao 2001. En este sentido, la experiencia internacional con regmenes especiales parece apuntar a que estos pueden tambin generar incentivos perversos y no contribuir al crecimiento de las empresas y el de su productividad (Pags 2010). En el rea tributaria, reducir los altos costos de cumplimiento con las obligaciones tributarias bajara los costos de las MyPE y, por ende, facilitara su crecimiento (y, con

190 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

ello, la formalidad). Adems, dicha reduccin tambin hara ms eficiente la fiscalizacin (redundando en ltimo caso en una menor evasin). En este mbito, como en otros, hay que tener en cuenta que los regmenes especiales, por muy bien intencionados que sean, pueden llegar a ser contraproducentes. Estos regmenes pueden incentivar que las MyPE se mantengan sin crecer, as como una mayor evasin e incumplimiento. Ms bien, el nfasis debe ponerse en mejorar los regmenes generales, tanto el tributario como el laboral, para fomentar la productividad y el crecimiento empresarial, pues hay que tener en cuenta que las empresas se van formalizando conforme crecen. Continuar con la simplificacin de trmites a nivel municipal (International Finance Corporation 2006) es una opcin para mejorar una de las dimensiones en la que los micro y pequeos empresarios perciben menos beneficios y mayores costos de la formalidad. Al respecto, los progresos realizados en los aos 2009 y 2010 han sido notables, y han contribuido a mejorar sustancialmente el clima de negocios. De hecho, como reconoce el reporte del Banco Mundial Haciendo Negocios 2011, el Per ha sido en el 2010 el pas que ms ha avanzado en el mundo en lo que respecta a reformas que faciliten la formacin de empresas. Por ltimo, los programas de apoyo a la micro y pequea empresa como los que viene impulsando el Centro de Promocin de la Pequea y Micro Empresa - PROMPYME (p. ej., Mi Empresa) o la Corporacin Financiera de Desarrollo - COFIDE (p. ej., Hbitat) pueden ser una herramienta til para incentivar la formalidad. Ahora bien, se requiere incorporar en el diseo de dichos programas evaluaciones de impacto de estos, para as asegurar que los recursos se destinan a programas verdaderamente exitosos. Tambin hay que reconocer que dado el universo tan amplio de micro y pequeas empresas informales en el Per, un desafo de dichos programas de apoyo a empresas concretas es la escala necesaria para que, incluso programas exitosos, tengan un impacto sustancial en la economa en su conjunto.

V. Conclusin
La principal conclusin de nuestro repaso a la informalidad en el Per es que una poltica que busque fomentar la formalidad no difiere sustancialmente de la poltica para impulsar la productividad y el crecimiento empresarial. Esto es as por dos motivos. En primer lugar, como hemos visto, segn las micro y pequeas empresas peruanas van creciendo, dan ciertos pasos hacia la formalidad. En segundo lugar, cuando una empresa formal crece, crea empleo. Esa creacin de empleo en empresas ya formales permite que trabajadores que son microempresarios informales debido a la falta de otras oportunidades de trabajo puedan dejar de serlo. As pues, fomentar el crecimiento empresarial, incluso de empresas ya formales, es fomentar la formalidad. Esta conclusin se basa en una visin de la informalidad con dos caras. Una primera es la del trabajador que se ve excluido del mercado de trabajo formal y que comienza actividades por cuenta propia como mecanismo de supervivencia. Y la segunda es la del emprendedor, trabajador o familia que escoge su nivel ptimo de vinculacin con los mandatos e instituciones del Estado dependiendo de su valoracin de los beneficios netos asociados con la formalidad y de la capacidad del Estado para hacer cumplir la ley. Estos dos puntos de vista no son excluyentes, es ms: ambos han de tenerse en cuenta en cualquier estrategia para atajar el fenmeno de la informalidad.

Nota 10. Hacia una economa ms formal Qu nos ensean los micro y pequeos empresarios peruanos? 191

VI. Bibliografa
Banco Mundial (2007a). Informalidad: escape y exclusin. Washington, D. C.: Banco Mundial. Banco Mundial (2007b). Peru Casting a light on the shadow economy. Washington, D. C.: Banco Mundial. Banco Mundial (2008). Peru Trajectories towards formality. Washington, D. C.: Banco Mundial. De Soto, Hernando (1989). El otro sendero. Lima: Instituto Libertad y Democracia. Fajnzylber, Pablo, William Maloney y Gabriel Montes Rojas (2009). Does Formality Improve Micro-Firm Performance? Quasi-Experimental Evidence from the Brazilian SIMPLES Program. Washington, D. C.: Banco Mundial. Gasparini, Leonardo y Leopoldo Tornarolli (2006). Labor Informality in Latin America and the Caribbean: Patterns and Trends from Household Survey Microdata. Center for Distributional, Labor and Social Studies at Universidad Nacional de La Plata. Documento preparado para Banco Mundial 2007a. Gerxhani, Klarita (2004). The Informal Sector in Developed and Less Developed Countries: A Literature Survey. Public Choice 120: 267-300. International Finance Corporation (2006). Licencia de funcionamiento ya. Business Simplification in Lima, Peru. Washington, D. C.: Banco Mundial. International Labor Organization (2005). Informal Economy in the Americas: Current Situation, Policy Priorities, and Good Practices. Regional Office for Latin America and the Caribbean. Lima: ILO. Loayza, Norman V., A. M. Oviedo y Luis Servn (2006). The Impact of Regulation on Growth and the Informal Sector: Cross-Country Evidence. En: Basudeb GuhaKhasnobis, Ravi Kanbur y Elinor Ostrom, editores. Linking the Formal and Informal Economy: Concepts and Policies. Oxford University Press. Maloney, William (2004). Informality Revisited. World Development 32(7): 1159-1178. Pags, Carmen, editora (2010). La era de la productividad. Cmo transformar las economas desde sus cimientos. Washington, D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo.

192 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

11. Una dcada de reduccin de la pobreza y de ampliacin de oportunidades

Leonardo Lucchetti, Elizaveta Perova y Renos Vakis

Resumen
En la ltima dcada, el Per ha experimentado un avance sin precedentes en la reduccin de la pobreza; y por primera vez en aos, se ha visto una modesta reduccin de la desigualdad. De hecho, el Per es uno de los pases con el mejor desempeo en la regin en cuanto al incremento del bienestar. Al parecer, la estabilidad macroeconmica y los niveles rcord de crecimiento sostenido han proporcionado el espacio para mejorar las oportunidades de ingreso para los peruanos. Estas oportunidades han beneficiado mayormente a los pobres, sobre todo en aos recientes. Al mismo tiempo, las polticas pblicas y sociales tambin han contribuido a este xito, incluso a pesar de que los bajos niveles del gasto social sugeriran que su papel era ms limitado. No obstante tales avances, el Per continua rezagado en relacin a otros pases de la regin en niveles de pobreza y de desigualdad, y ocupa un lugar bajo en la provisin de oportunidades bsicas. Adems, siguen existiendo las disparidades rural-urbanas, mientras que un elevado porcentaje de la poblacin es vulnerable a caer en la pobreza. A fin de sostener los logros recientes, el Per debera disear polticas nuevas, mejorar las existentes y ampliar las polticas exitosas que reducen la desigualdad regional, facilitan una mayor ampliacin de las oportunidades, mejoran la gestin de riesgo de las poblaciones vulnerables y estimulan el crecimiento a corto y largo plazo.

I. Introduccin
El Per ha tenido un desempeo impresionante durante la primera dcada del nuevo siglo. Ha sido uno de los campeones regionales en materia de crecimiento: entre el 2004 y el 2008 la tasa de crecimiento del producto bruto interno (PBI) alcanz en promedio un 7,7% y lleg a un mximo de 9,8% en el 2008 (vase el grfico 1). Asimismo, sigui siendo uno de los pocos pases en la regin con un crecimiento positivo a pesar de la crisis financiera del 2009, y se ha recuperado desde aquel entonces hasta llegar a una taza de crecimiento de 8,8%1 en el 2010).

Proyeccin de Consensus Economics.

Nota 11. Una dcada de reduccin de la pobreza y de ampliacin de oportunidades 193

Grfico 1

Tasa de crecimiento anual del PBI entre el 2000 y el 2010

10
8,9 9,8

8 Crecimiento (%)
6,8

7,7 8,8 5,0 5,0 4,0 3,0

2
0,9 0,2

0 2000

2001

2002

2003

2004

2005 Aos

2006

2007

2008

2009

2010

Nota: El crecimiento para el ao 2001 se refiere solo al primer trimestre del ao. Fuentes: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) y Banco Central de Reserva del Per (BCRP).

La reduccin de la pobreza ha sido igualmente impresionante. Entre el 2004 y el 2009 casi cuatro millones de personas salieron de la pobreza, lo que baj la tasa de pobreza en 13,8 puntos porcentuales, desde un 48,6% hasta un 34,8% (vase el grfico 2). En el mismo perodo, la extrema pobreza baj en un 30% al 11,5%. La reduccin de la cantidad de pobres en los ltimos cinco aos se encuentra entre las ms altas en la regin (el Per

Grfico 2

Evolucin de la pobreza moderada y extrema

50 Proporcin de individuos pobres
48,6 48,7 44,5 39,3 36,2 34,8

40

30

20

17,1

17,4

16,1 13,7 12,6 11,5

10

0 2004 2005 2006 Aos Pobreza moderada Pobreza extrema 2007 2008 2009

Fuente: INEI, Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2004-2009.

194 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

solo se queda atrs de Argentina, Venezuela y Uruguay). Tambin hubo una pequea reduccin en la desigualdad: el coeficiente de Gini basado en el gasto baj de 0,42 en el 2004 a 0,40 en el 2009 (vase el grfico 3), y el basado en el ingreso hizo lo propio.

Grfico 3

Evolucin de la desigualdad
(coeficiente de Gini)
0,55
Gini

0,35

0,4

Gini 0,45

0,5

2004

2005

2006 Ao Renta

2007 Gastos

2008

2009

Nota: los intervalos de confianza del 95% estn representados por las lneas verticales. Fuente: INEI, ENAHO 2004-2009.

La disminucin de la pobreza (y la reduccin modesta de la desigualdad) ha estado acompaada, y posiblemente reforzada, por una expansin generalizada de las oportunidades. Entre estas oportunidades se pueden destacar las laborales, generadas por los sectores de mano de obra intensiva y otras que aparecieron en virtud de la expansin de los servicios hacia zonas remotas o a causa de los nuevos programas sociales. De hecho, de acuerdo con lo medido por el ndice de Oportunidades Humanas (IOH),2 el acceso a oportunidades ha mejorado sustancialmente en educacin, infraestructura, nutricin y bienestar en el perodo que nos ocupa (Banco Mundial 2010a). Al igual que con la pobreza, el Per es uno de los lderes en la regin en cuanto al acceso mejorado a oportunidades. En el 2010, solo cuatro pases en Amrica Latina (Mxico, Nicaragua, Ecuador y Brasil) podan estar cerrando la brecha en el acceso a oportunidades ms rpidamente que el Per (vase el grfico 4). En este sentido, en la ltima dcada el Per no solo ha logrado bajar las tasas de pobreza y de desigualdad, sino que ha fijado cimientos fuertes para reducir la pobreza en el futuro por medio de avances importantes en la provisin de oportunidades entre los nios.
2

El IOH mide la provisin a los nios de ciertos bienes y servicios que constituyen oportunidades en el sentido de que el acceso a estos durante la infancia probablemente afectar el bienestar de los individuos de por vida (p. ej., educacin, nutricin, saneamiento). El IOH se construye como un porcentaje de la poblacin con acceso a ciertos bienes o servicios, con un descuento de acuerdo al nivel de desigualdad en la provisin (Molinas y otros 2010).

Nota 11. Una dcada de reduccin de la pobreza y de ampliacin de oportunidades 195

Grfico 4

ndice de Oportunidades Humanas en el Per

(a) Nivel del IOH
100,00 ndice de Oportunidades Humanas 80,00 60,00 40,00 20,00 0,00 Brasil Panam Per Nicaragua Rep. Dominicana El Salvador Guatemala Costa Rica Venezuela Honduras Argentina Paraguay Jamaica Colombia Uruguay Ecuador Chile Mxico 2,00

(b) Crecimiento anual del IOH

Crecimiento anual (%)

1,50

1,00

0,50

0,00 Mxico Jamaica Nicaragua Costa Rica Honduras El Salvador Guatemala Paraguay Rep. Dominicana Venezuela Argentina Per Colombia Brazil Chile Uruguay Panam Ecuador

II. Entendiendo las tendencias

Cul es la explicacin de los impresionantes resultados alcanzados por el Per en la reduccin de la pobreza y la mejora en el acceso a oportunidades en aos recientes? En principio, habra tres factores centrales que ayudan a explicar dichos resultados.

Crecimiento sostenido y auge del sector privado

En parte, la disminucin ejemplar de la pobreza es resultado del crecimiento sostenido sin precedentes y la estabilidad macroeconmica del pas en la dcada. Sobre todo desde el 2004, el pas ha crecido a una tasa de 7,7% en promedio, no solo superior a los cambios histricos en el PBI, sino al crecimiento regional general. En este perodo, la pobreza ha respondido mejor al crecimiento: la elasticidad del crecimiento sobre la pobreza vari de 0,04 a 0,4 en los aos 2002-2004 (Banco Mundial 2009), comparada con 0,9 despus del 2004. En esta ltima etapa, cada incremento de un punto porcentual en el crecimiento dio lugar a un punto adicional de reduccin de la pobreza (aproximadamente 300 000 pobres menos). En la dcada, los hogares ms pobres han logrado aprovechar mejor el crecimiento econmico en comparacin con la clase media y los ricos, sobre todo en los ltimos aos. Mientras que el crecimiento del consumo ha sido positivo en todos los rangos de bienestar en este perodo, en los aos 2007-2009 los hogares en la parte inferior de la distribucin del consumo per cpita se han beneficiado ms (vase el grfico 5). Esta tendencia se aprecia tanto en las reas urbanas como rurales. Adems, este incremento en el consumo entre los pobres fue impulsado por el crecimiento del ingreso laboral (y no por ingresos no laborales como pueden ser las transferencias o remesas), lo que muestra que los pobres se habran beneficiado de la expansin de las oportunidades de generacin de ingresos. Al parecer, estn en juego varios factores. Por ejemplo, en el Per se ha visto un incremento dramtico de la inversin privada durante este perodo. Hasta el ao 2008, segn datos del BCRP, esta representaba una quinta parte del PBI, comparada con un 15% en el 2004. Asimismo, hasta la crisis finan196 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

Grfico 5

Curvas de incidencia del crecimiento

(a) 2004-2009 18
18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Percentile of Per Capita Household Consumption

(b) 2004-2007

16

14

Annual Growth Rate (%)

12

10

Annual Growth Rate (%)

8
18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 0 10 20

(c) 2007-2009

0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Percentile of Per Capita Household Consumption

Annual Growth Rate (%)

30 40

50

60 70

80

90 100

Percentile of Per Capita Household Consumption

95 Percent Confidence Interval

Growth Curve

Mean Growth

Nota: Las lneas discontinuas horizontales muestran el crecimiento promedio. Fuente: INEI, ENAHO 2004-2009.

ciera del 2008, la inversin privada vena creciendo a tasas significativamente ms altas que el consumo privado o pblico, la inversin pblica o las exportaciones (vase el grfico 6). Esta expansin en la inversin privada probablemente ha generado oportunidades de empleo que fueron aprovechadas por los pobres. De manera similar, las mejoras en las condiciones del mercado laboral durante el mismo perodo se reflejan en una menor informalidad e incrementos en el ingreso mensual real y la productividad laboral (Moller 2010). Adems, entre el 2004 y el 2009, el crecimiento estaba concentrado sobre todo en sectores intensivos en mano de obra, como la construccin, el comercio y la manufactura, frente a sectores intensivos en capital, como la minera (vase el grfico 7). Al descomponer los cambios observados en la pobreza por sector, tambin se aprecia que el crecimiento en los sectores intensivos en mano de obra ha contribuido a la reduccin de la pobreza, ms que transformaciones en otros sectores. Ms del 80% de la reduccin de la pobreza observada fue impulsado por cambios dentro de los sectores (a diferencia de un cambio de la poblacin a los sectores ms ricos, cuadro 1). Dentro de los sectores, la construccin, la manufactura y la agricultura representaron la proporcin ms alta de la reduccin de la pobreza. Mientras que los sectores de la construccin y manuNota 11. Una dcada de reduccin de la pobreza y de ampliacin de oportunidades 197

Grfico 6

Crecimiento anual del PBI por sector entre el 2000 y el 2009

Consumo 50 40 30 20 10 0 -10 -20 -30 Aos Pblico Privado Exportaciones 50 40 30 20 10 0 -10 -20 -30 Aos Exportaciones 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 50 40 30 20 10 0 -10 -20 -30 Aos Pblico Privado 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Inversin

Fuentes: INEI y BCRP.

facturero de hecho han crecido mucho, la reduccin de la pobreza en el sector agrcola parece haber ocurrido a pesar de su bajo crecimiento (vase el grfico 7). Probablemente, esto refleja una mezcla entre el impacto de las polticas sociales dirigidas a las reas rurales, donde la mayora de la poblacin trabaja en la agricultura, y el ingreso mejorado por los incrementos temporales en el precio de los alimentos en el 2008.
Cuadro 1

Descomposicin de los cambios en la pobreza por sector laboral

(En porcentajes) Reduccin de la pobreza real entre el 2004 y el 2009 Efecto intrasectorial: Construccin Manufactura Comercio Minera Agricultura Otros Desempleados Inactivos Efecto de desplazamiento de la poblacin Efecto de interaccin
Fuente: INEI, ENAHO 2004-2009.

-13,78 83,62 11,05 11,43 4,23 -0,02 25,54 18,59 2,86 9,95 -2,64 19,01

198 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

Grfico 7

Crecimiento anual del PBI por componente entre el 2000 y el 2009

Agricultura
15 15

Minera

10

10

0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -5

0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -5

Manufactura
15 10 5 5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -5 -10 0 15

Electricidad

10

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -5

Construccin
20 15 10 10 5 5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -5 -10 0 20 15

Comercio

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuentes: INEI y BCRP.

-5

Polticas pblicas y ampliacin de las oportunidades

Las polticas pblicas y la ampliacin de los servicios hacia los pobres tambin han contribuido a la reduccin de la pobreza y a mejoras en las oportunidades. El gasto social ha seguido una tendencia creciente desde fines de los aos noventa (vase el grfico 8). Adems, se ha introducido o ampliado una serie de programas sociales nuevos. La Estrategia Nacional de Nutricin CRECER, una iniciativa para coordinar y afinar la eficacia de la asistencia social en el pas, cubre aproximadamente a cinco millones de beneficiarios. Esta incluye catorce programas que van desde intervenciones nutricionales hasta asistencia a empresas pequeas y medianas (Banco Mundial 2009). Sin embargo, con ms de diez millones de pobres, un nivel de gasto social bajo e ineficiencias en la focalizacin, an queda mucho por hacer para mejorar las polticas sociales.
Nota 11. Una dcada de reduccin de la pobreza y de ampliacin de oportunidades 199

Grfico 8

Evolucin del gasto social en el Per entre 1998 y el 2008

250
Total de gasto social

200

150

100

50

0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: SEDLAC, Base de Datos Socioeconmicos para Amrica Latina y el Caribe.

A pesar de la baja cobertura, la evidencia disponible indica que las polticas pblicas han tenido resultados positivos en lo que respecta a la reduccin de la pobreza y la mejora del bienestar. Por ejemplo, desde el 2005 el gobierno peruano est implementando el programa de Transferencias Condicionadas en Efectivo (TCE) Juntos, que beneficia a uno de cada cuatro habitantes rurales en extrema pobreza. Al igual que con otros programas de TCE en la regin y el mundo, Juntos ofrece transferencias monetarias a sus beneficiarios a cambio del cumplimiento de una serie de condiciones, como son la asistencia escolar y los controles mdicos regulares.3 Un estudio reciente del programa ha revelado algunos impactos positivos. En primer lugar, Juntos increment el consumo entre sus beneficiarios, mejor las tasas de asistencia escolar y el uso de los servicios de salud (Perova y Vakis 2009). El resultado es que la brecha en el acceso a oportunidades asociadas como la educacin, por ejemplo se ha ido cerrando entre los nios beneficiarios mucho ms rpidamente que entre los no beneficiarios (vase el grfico 9): hay cuatro veces ms nios beneficiarios del programa Juntos que terminan la escuela primaria en el tiempo establecido frente a los nios no beneficiarios. Mientras que el programa Juntos es un ejemplo de intervencin focalizada exitosa, la expansin de las redes de telecomunicaciones pblicas/privadas una intervencin con filosofa y alcance muy diferentes es un ejemplo de la gran variedad de opciones para intervenciones exitosas de lucha contra la pobreza. En los ltimos aos, la propiedad de telfonos se ha disparado en el Per, al igual que en otras partes del mundo. La ampliacin de la cobertura de telfonos es resultado sobre todo del hecho de que ms gente tiene telfonos mviles, pues casi no ha habido ningn cambio en el acceso

Las condiciones varan dependiendo de la edad del nio. Vase la lista completa de condiciones en www. juntos.gob.pe.

200 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

Grfico 9

Crecimiento anual del IOH y el programa Juntos en el Per

12 Crecimiento anual 2004-2008 (%) 10 8 6 4 2 0 Terminan sexto grado Asisten a educacin inicial Beneficiarios Comienzan primer grado Asisten a la escuela

No beneficiarios

a lneas fijas (Beuermann 2010). La evidencia emprica actual muestra que el estar dentro del rea de cobertura no solo increment significativamente el gasto de los hogares en ropa, salud y comunicaciones, sino que adems gener reducciones en la pobreza extrema (Beuermann 2010). Este resultado es coherente con evidencia sobre los impactos positivos de la expansin de las telecomunicaciones en el bienestar (Jensen 2007; Aker 2008). La electrificacin rural es otro ejemplo de polticas que pueden facilitar el crecimiento y la reduccin de la pobreza. La privatizacin en los aos noventa foment la inversin en el sector elctrico, y la porcin de ciudadanos con acceso a electricidad hasta el ao 2000 se increment de un 61% a un 72%, la mayora de ellos en reas urbanas. Las empresas privadas apenas se fijaron en el Per rural. En la dcada del 2000, el gobierno del Per abord este desequilibrio con la emisin de una serie de leyes que declararon la electrificacin rural como una necesidad nacional, establecieron una inversin mnima en electrificacin rural (el 0,85% del presupuesto nacional), y definieron los criterios para priorizar proyectos de electrificacin rural, entre ellos la prevalencia de la pobreza y una baja tasa de electrificacin en el rea del proyecto. Aunque no se ha realizado ninguna evaluacin formal de las polticas gubernamentales dirigidas a ampliar la electrificacin a las reas rurales, los cambios en el ndice IOH basados en el acceso a electricidad en cierta medida muestran el xito de estas polticas. Entre el 2004 y el 2009 el nmero de nios con acceso a electricidad aument en todas las regiones del pas, con una tasa de cambio considerablemente ms alta en las reas rurales (vase el grfico 10). De hecho, la brecha de oportunidad se estaba cerrando a ms de 5% por ao en la sierra rural y la costa rural, lo que sugiere mejoras dramticas en el acceso a electricidad para la poblacin desfavorecida en las reas rurales.
Nota 11. Una dcada de reduccin de la pobreza y de ampliacin de oportunidades 201

Grfico 10

Cambios en el IOH en materia de acceso a electricidad, 2004-2009

8 7 Cambio anual (%) 6 5 4 3 2 1 0 Lima Sierra urbana Costa urbana Selva urbana Costa rural Selva rural Sierra rural

III. Los retos del futuro

Mantener el crecimiento
An cuando el crecimiento econmico por s solo no es suficiente para reducir la pobreza, ser necesario que el Per mantenga los patrones de crecimiento actual para continuar reducindola. En vista de los bajos niveles de gasto social,4 es poco probable que la pobreza siga bajando solo gracias a los programas sociales. Si bien las proyecciones econmicas son muy favorables para el futuro inmediato, el Per no es inmune a las variaciones cclicas en la tasa del PBI. Como se vio en la ltima crisis financiera, el crecimiento baj de una tasa rcord de 9,8% a un magro 0,9% en apenas un ao. A pesar de que el impacto de la crisis fue bastante benigno comparado con otros pases de la regin5 y que el Per ha logrado una impresionante recuperacin, el pas sigue siendo vulnerable a choques macroeconmicos u otros sistmicos.

Oportunidades desiguales y divisin espacial

Aunque el crecimiento reciente estuvo orientado hacia el rea rural (vase el grfico 11), sigue existiendo la brecha rural-urbana. Seis de cada diez pobres en el Per viven en reas rurales, siendo la extrema pobreza un fenmeno estrictamente rural.6 Y aun cuando la desigualdad ha bajado, sigue siendo alta. Adems, la reduccin ha sido impulsada por cambios en la desigualdad al interior de reas geogrficas (p. ej., dentro del rea rural,
4 5 6

En el 2007, el gasto social per cpita alcanzaba solo un 30% del promedio regional (clculos basados en datos del Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales, CEDLAS). Nueve pases latinoamericanos tuvieron un crecimiento negativo en trminos de PPA (Paridad del Poder Adquisitivo). Clculo de los autores basado en INEI, ENAHO 2009.

202 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

Grfico 11

Crecimiento del consumo per cpita

15
Crecimiento del consumo per cpita

10 8,1 5,5 5

0 Lima Costa u. Sierra u. Selva r. Costa r. Selva u. Sierra r.

2004-2006
Fuente: INEI, ENAHO 2004-2009.

2007-2009

urbana) y no entre regiones. De hecho, las tendencias parecen sugerir que la desigualdad entre las reas urbanas y rurales est aumentando (Escobal y Ponce 2010). Mientras que los resultados ms tempranos sugieren avances impresionantes en el cierre de parte de la brecha de oportunidades, el acceso a servicios para los peruanos rurales sigue siendo un desafo. En realidad, el Per ocupa el decimocuarto lugar entre dieciocho pases de Amrica Latina en materia de provisin de oportunidades bsicas (vase el grfico 4). Esto constituye una gran preocupacin debido a que se trata de insumos esenciales para el crecimiento a largo plazo. Adems, el PBI per cpita en el Per es mucho ms alto que en los cuatro pases que quedan detrs: Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Honduras (el promedio del PBI de estos cuatro pases solo equivale a 60% del PBI del Per).7 Tomando en cuenta los recursos disponibles en el Per para asegurar el acceso universal, la actual brecha en el acceso es inaceptable. Lo que quiz resulta ms preocupante es que las reas rurales no solo se quedan atrs de las urbanas en estos avances, sino que las perspectivas de mayores mejoras son reducidas en ausencia de polticas. El grfico 12 muestra que, histricamente, la pobreza ha sido mucho menos sensible al crecimiento en las reas rurales. Por ejemplo, mientras que un crecimiento de un punto porcentual corresponde a una reduccin de 2 puntos porcentuales en la tasa de pobreza en Lima, en la selva rural esta cifra est por debajo de 0,5, o sea un factor de 4. En vista de la falta de crecimiento en el sector agrcola en ese perodo, y la baja elasticidad de crecimiento-pobreza, es plausible que los incrementos recientes en el consumo per cpita en las reas rurales sean resultado de un gasto social ms alto (como Juntos) o de choques exgenos (como los incrementos del precio de alimentos en el 2008). Por lo tanto, urgen polticas sociales que no solo aborden la prevalencia actual de la pobreza mediante la redistribucin, sino que al mismo tiempo faciliten la participacin de las reas
7

Clculo de los autores basado en Fondo Monetario Internacional 2010.

Nota 11. Una dcada de reduccin de la pobreza y de ampliacin de oportunidades 203

Grfico 12

El crecimiento no es suficiente. La elasticidad pobreza-crecimiento por regiones entre el 2004 y el 2009

-2,50

-2,00

-1,50

-1,00

-0,5

-0,0 Lima Costa u. Selva u. Sierra u. Costa r. Sierra r. Selva r.

Fuente: INEI, ENAHO 2004-2009.

rurales en la generacin de crecimiento e ingresos, para as asegurar la sostenibilidad de los esfuerzos de reduccin de la pobreza.

Los nuevos pobres y el seguro social en el Per

Entre el 2004 y el 2009, uno de los perodos ms impresionantes en lo que respecta a mejoras en el bienestar en la historia reciente del Per, 14% - uno de cada siete peruanos - se convirti en pobre (vase el cuadro 2). Esto pone de manifiesto tres temas. En primer lugar, la alta incidencia de pobres nuevos subraya el hecho de que el crecimiento no es la panacea para la pobreza; incluso en el perodo del crecimiento ejemplar, los peruanos no estn libres de caer en la pobreza. En segundo lugar, sugiere que muchos hogares son extremamente vulnerables a choques y no pueden manejar los riesgos. Finalmente, el alto nivel de pobres nuevos advierte que la reduccin de la pobreza real en el Per hubiera podido ser todava ms impresionante: sin choques y nuevos pobres, la pobreza hubiera bajado a un 20% hasta el ao 2009 y no al 34%! Estos temas plantean una pregunta importante desde la perspectiva de las polticas: Cmo puede el Estado proteger a los ciudadanos contra choques temporales para evitar que caigan en pobreza?
Cuadro 2

Movilidad del bienestar: entrar a y salir de la pobreza moderada entre el 2004 y el 2009
Siempre pobre 20,69 Salida de la pobreza 21,32 Entrada en la pobreza 14,05 Siempre no pobre 43,94

Fuente: INEI, ENAHO 2004-2009.

204 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

IV. Reforma de las polticas pblicas

Asegurar estabilidad macroeconmica y crecimiento
La pobreza y el crecimiento estn estrechamente interconectados: mientras que el crecimiento sostenido es una condicin necesaria para salir de la pobreza, la reduccin de la pobreza mejora las posibilidades de un crecimiento sostenido a largo plazo mediante la acumulacin de capital humano, una mayor productividad y menos tensin social, por mencionar solo algunos mecanismos. En vista del entrelazamiento del crecimiento y la pobreza, las polticas para promover la inversin privada y la mejora del acceso a oportunidades sern claves para mantener el crecimiento a largo plazo.

Gasto pblico y social: a veces ms, a veces mejor

El gasto pblico en los sectores sociales ha sido regresivo y ha ido bajando en aos recientes: en el 2007 alcanz solo el 8,27% del PBI, equivalente a un tercio del promedio regional. Adems, en el mejor de los casos, en la ltima dcada dicho gasto ha sido fijo (vase el cuadro 3). Como muestra tambin el cuadro, casi el 90% del gasto en proteccin social es para financiar pensiones, lo que solo beneficia a los empleados del sector formal. El nivel de gasto y cobertura tambin est reflejado en el nivel de beneficios, incluso entre programas bien focalizados. Por ejemplo, las TCE recibidas por los hogares beneficiarios del programa insignia Juntos representan menos del 15% del consumo mensual de los hogares, uno de los porcentajes ms bajos en comparacin con otros programas de TCE en Amrica Latina (Perova y Vakis 2009). Y si bien el programa ha tenido un impacto considerable y sostenido en la pobreza rural y el bienestar general, este se ve limitado por su baja cobertura: a pesar de su expansin desde el 2005, a partir del 2009 solo uno de cada cuatro pobres extremos (la poblacin meta) se beneficia del programa. De hecho, la asignacin presupuestaria al programa Juntos es mucho ms baja que el
Cuadro 3

Gasto pblico en sectores sociales, 2000-2007

(Porcentaje del PBI)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

I. Educacin II. Salud III. Proteccin social A. Pensiones B. Red de proteccin social Programas de alimentos Programas laborales Fondos sociales IV. Otros gastos sociales TCE Total
Fuente: Banco Mundial (2009)

2,87 1,35 3,92 3,16 0,76 0,40 0,36

2,88 1,37 4,02 3,25 0,77 0,48 0,05 0,24

3,04 1,45 4,10 3,35 0,75 0,43 0,14 0,18

3,11 1,51 3,82 3,17 0,65 0,39 0,11 0,15

3,00 1,50 3,86 3,10 0,76 0,40 0,06 0,30

3,06 1,52 3,89 3,18 0,71 0,37 0,06 0,24 0,04

3,07 1,67 3,76 3,08 0,68 0,31 0,07 0,24 0,06 8,50

3,06 1,58 3,63 2,97 0,66 0,31 0,05 0,17 0,13 8,27

8,14

8,27

8,59

8,44

8,36

8,47

Nota 11. Una dcada de reduccin de la pobreza y de ampliacin de oportunidades 205

gasto gubernamental promedio en programas similares en la regin (0,11% del PBI comparado con el promedio regional de 0,25). Aun cuando las mejoras logradas por el Per en materia de bienestar y acceso a oportunidades han sido superiores al promedio regional, la poblacin de las reas rurales enfrenta desafos significativamente mayores para tener acceso a servicios bsicos y oportunidades en educacin, salud e infraestructura. En este sentido, hay espacio para mejorar la focalizacin de los programas sociales, sobre todo en las reas rurales. Por ejemplo, mientras que los programas Juntos y el de transferencia de alimentos se dirigen adecuadamente a los pobres, es ms probable que los programas de empleo que promueven la generacin de ingresos y que apoyan a pequeos negocios beneficien a la clase media (vase el grfico 13). Por ltimo, hay espacio para mejorar la calidad de la focalizacin de los programas y en los ltimos aos se ha avanzado muy poco al respecto. Por ejemplo, a pesar de que Juntos es sin duda el programa mejor focalizado en el Per, su eficacia en la focalizacin ha sido constante entre el 2006 y el 2009, mientras que la focalizacin de los programas de alimentos ha empeorado marginalmente (Banco Mundial 2009).

Grfico 13

Focalizacin de programas sociales. ndice de concentracin, 2009

Juntos PACFO/Papilla PANFAR/Canasta Almuerzo Escolar Desayuno Escolar Vaso de Leche A trabajar Comedor Popular Labor Programs -0,7 -0,6 -0,5 -0,4 -0,3 -0,2 -0,1 0,0 0,1

Fuente: INEI, ENAHO 2009.

La situacin rural
Como sugieren los resultados, el crecimiento del sector privado fue especialmente exitoso en mejorar el bienestar y las oportunidades en las reas urbanas. A pesar de los avances registrados en las reas rurales, siguen teniendo las ms altas tasas de pobreza. La ampliacin reciente de programas como Juntos, la electrificacin rural y la evolucin de las tecnologas de la telecomunicacin estaran jugando un papel importante para igualar las oportunidades y ofrecer un camino para avanzar a los peruanos rurales. Pero los bajos niveles de cobertura de muchos de estos programas y la escasa eficacia en su focalizacin pueden obstaculizar beneficios adicionales, sobre todo en las reas rurales. De aqu en adelante, el desafo para el gobierno no solo consistir en mantener los logros recientes
206 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

sino en mejorar el gasto pblico para permitir la expansin de estos servicios y los beneficios para los pobres rurales. Para ampliar el bienestar y la movilidad econmica en las reas rurales, tendran relevancia un conjunto de polticas en reas adicionales, incluyendo: (i) inversiones en educacin con el objeto de promover una mayor movilidad y una mayor adaptabilidad a las circunstancias econmicas cambiantes; (ii) la profundizacin de los mercados financieros rurales a fin de romper las limitaciones de liquidez para el desarrollo empresarial; (iii) inversiones continuas en infraestructura de caminos, de transporte y de telecomunicaciones para mejorar el acceso de las personas a mercados laborales y de productos, reducir los costos de transaccin y mejorar la rentabilidad de las empresas; y (iv) mejoras en la informacin, por ejemplo sobre precios, tendencias y las circunstancias cambiantes del mercado, a fin de tener un mejor entorno para inversiones y para facilitar la planificacin econmica entre individuos, hogares y empresas.

Un papel emergente para el seguro social

A pesar de que en el Per existen los dos tipos de pobreza crnica y transitoria, prcticamente no hay programas para enfrentar la pobreza transitoria. Como muestra el cuadro 2, entre el 2004 y el 2009 uno de cada siete peruanos no pobres lleg a ser pobre. Ante esto, la exploracin de opciones de polticas para proteger a los hogares contra riesgos no asegurados debera ser una prioridad. Cules son las caractersticas de las personas que tienen ms probabilidades de convertirse en pobres? Un anlisis adicional sugiere algunas. Por ejemplo, es ms factible que vivan en reas rurales, sobre todo en la selva rural y en la sierra rural. Asimismo, los hogares que solo han tenido educacin primaria estn en mayor riesgo de caer en la pobreza. El tipo de empleo tambin parece ser un factor clave: hay ms posibilidades de que las personas empleadas en la agricultura o el sector informal caigan en la pobreza. Finalmente, la falta de acceso a servicios de electricidad, agua o saneamiento tambin se asocia con la movilidad hacia abajo. Tales resultados parecen sugerir que las personas que ms riesgo corren de caer en la pobreza son los hogares cerca de la lnea de pobreza, a los que un pequeo choque puede empujar por debajo de dicha lnea. Para enfrentar esta problemtica, las polticas pueden ir en varias direcciones. Un primer elemento clave de la estrategia de un pas para fortalecer la capacidad de gestin de riesgo consiste en fortificar la capacidad de las personas para manejar el riesgo ex ante. Esto se refiere tanto a inversiones dirigidas a fomentar la movilidad econmica de la poblacin como al desarrollo de seguros ms efectivos y otros mecanismos de gestin de riesgo basados en el mercado. Por ejemplo, en el caso de choques que afectan a mercancas que se comercian a nivel internacional, como el caf o la soya, los instrumentos de riesgo basados en el mercado, como los futuros o las opciones, pueden desempear un papel importante en el conjunto de herramientas para una gestin integral del riesgo. Los instrumentos emergentes de seguros de ndice, como los seguros para el rendimiento por rea y/o basados en el clima, tambin pueden ser prometedores para ayudar a los agricultores a enfrentar choques naturales o econmicos en la agricultura (y al mismo tiempo se reducen los problemas del riesgo moral y la seleccin adversa asociados con seguros agrcolas tradicionales).
Nota 11. Una dcada de reduccin de la pobreza y de ampliacin de oportunidades 207

Incluso con inversiones ex ante e instrumentos de gestin de riesgo fuertes, los hogares pueden requerir apoyo adicional despus de un choque. En este sentido, el desarrollo de una red de seguridad flexible es un componente crtico de la respuesta de un pas a choques. Aqu sobresalen varios principios. En primer lugar, el desarrollo de una red de seguridad efectiva en respuesta a choques requiere que antes del choque se est preparado para varias contingencias, incluyendo las instituciones y los tipos de programas existentes que podran jugar un papel ms eficaz para enfrentar diferentes choques. En segundo lugar, el diseo de reglas claras y transparentes en materia de elegibilidad mejorar la focalizacin de las poblaciones vulnerables y al mismo tiempo minimizar el riesgo de incentivos perversos para poblaciones no afectadas por los choques, lo que es muy importante en el Per en vista de sus restricciones fiscales. En tercer lugar, es importante tambin desarrollar la capacidad para el financiamiento y la implementacin de medidas contracclicas a fin de lograr impactos profundos, establecer incentivos apropiados y usar los recursos fiscales con eficacia y eficiencia. Por ltimo, la experiencia de diferentes pases sugiere tambin que las respuestas a choques son ms efectivas y es ms fcil reducir y aumentar su escala si las circunstancias cambian si es que se basan en programas y capacidades institucionales existentes. Al respecto, es esencial la flexibilidad en los mecanismos de respuesta a choques. Tal flexibilidad se puede lograr elaborando procedimientos de contingencia en las instituciones y los programas de asistencia social existentes, adems de procedimientos que permitan a las agencias responder con rapidez y adecuadamente una vez que se haya determinado la ndole especfica del choque y sus impactos.

Institucionalizar buenas prcticas y el diseo de polticas por resultados

Tal como sugieren los diferentes ejemplos en la nota, las polticas que pueden tener xito en la reduccin de la pobreza y la provisin de oportunidades varan enormemente. Las reas de intervencin van desde mejoras en la infraestructura hasta transferencias a los hogares. Tambin hay diferencias en la focalizacin: mientras que Juntos efectivamente llega a los ms pobres, la expansin de la electrificacin rural y las telecomunicaciones era universal. La variacin en las historias de xito en la provisin de oportunidades y la reduccin de la pobreza muestra el amplio rango de acciones y polticas que tienen potencial de mejorar el statu quo. No obstante, no todas estas polticas tienen la misma eficacia y pueden generar resultados en diferentes momentos. Adems, a pesar de que cada poltica satisface las metas generales de reduccin de la pobreza y la ampliacin de oportunidades, los mecanismos para alcanzar tales metas pueden generar efectos intencionados y no intencionados.8 La evaluacin completa de esas polticas es una tarea de vital importancia y constituye todo un desafo. Considerando los recursos limitados para programas sociales en el Per,9 adquiere particular relevancia fijar las prioridades sabiamente, asignando recursos
8 9

Por ejemplo, algunas consecuencias no intencionadas (pero positivas) de Juntos han sido la disminucin de la violencia intrafamiliar (Perova 2010) y el incremento de la participacin poltica. El Per asigna alrededor de 30% del promedio regional a programas sociales.

208 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

a las intervenciones con mayor potencial de contribuir a oportunidades sostenibles de reduccin de la pobreza y de expansin. El xito reciente de la Comisin Consultiva para la Estimacin de la Pobreza y otros indicadores relacionados en la medicin de la pobreza ha mostrado el potencial de la colaboracin entre agencias gubernamentales (INEI, MEF, BCRP, PCM), acadmicos locales (UPC, GRADE, CIES), organizaciones internacionales (BM, BID) y la sociedad civil para resolver un tema con una gran carga poltica en un ambiente de transparencia, confianza y cooperacin. La Comisin Consultiva, formalizada por la Resolucin Suprema N 097-2010-PCM, publicada en el diario oficial El Peruano el 13 de abril del 2010, recurri a la pericia local e internacional en el desarrollo de soluciones metodolgicas para estimar la pobreza, que fueron descritas como en la frontera cientfica por los medios nacionales. La asignacin efectiva y equitativa de los escasos recursos a los programas sociales requiere la misma pericia tcnica y tiene igual nivel de sensibilidad poltica. Algunos pases (p. ej. Mxico y Colombia) ya han creado agencias consultivas con una variedad de actores que se centran en evaluar la eficacia de las intervenciones y polticas pblicas. Estas evaluaciones son insumos sumamente valiosos para el diseo y el monitoreo de los programas y las polticas. Tras la buena experiencia con la Comisin Consultiva, el Per se encuentra apto para crear otro comit que se haga cargo de monitorear y evaluar los programas pblicos. De hecho, al apalancar la pericia nacional e internacional, este proceso tiene mucho potencial para fomentar una asignacin ms eficiente de los recursos escasos para polticas pblicas, ms efectiva y ms sostenible con el fin de acelerar la reduccin de la pobreza.

V. Conclusiones
En la ltima dcada, el Per ha experimentado un avance sin precedentes en la reduccin de la pobreza; y por primera vez en aos, se ha visto una modesta reduccin de la desigualdad. De hecho, el Per es uno de los pases con el mejor desempeo en la regin en cuanto al incremento del bienestar. Al parecer, la estabilidad macroeconmica y los niveles rcord de crecimiento sostenido han proporcionado el espacio para mejorar las oportunidades de ingreso para los peruanos. Estas oportunidades han beneficiado mayormente a los pobres, sobre todo en aos recientes. Al mismo tiempo, las polticas pblicas y sociales tambin han contribuido a este xito, incluso a pesar de que los bajos niveles del gasto social sugeriran que su papel era ms limitado. No obstante tales avances, el Per se sigue quedando atrs de otros pases de la regin en niveles de pobreza y de desigualdad, y ocupa un lugar bajo en la provisin de oportunidades bsicas. Adems, siguen existiendo las disparidades rural-urbanas, mientras que un elevado porcentaje de la poblacin es vulnerable a caer en la pobreza. A fin de sostener los logros recientes, el Per debera disear polticas nuevas, mejorar las existentes y ampliar las polticas exitosas que reducen la desigualdad regional, facilitan una mayor ampliacin de las oportunidades, mejoran la gestin de riesgo de las poblaciones vulnerables y estimulan el crecimiento a corto y a largo plazo.

Nota 11. Una dcada de reduccin de la pobreza y de ampliacin de oportunidades 209

VI. Bibliografa
Aker, Jenny C. (2008). Does Digital Divide or Provide? The Impact of Mobile Phones on Grain Markets in Niger. BREAD Documento de Trabajo 177. Banco Mundial (2006). A New Social Contract for Peru. An Agenda for Improving Education, Health Care, and the Social Safety Net. Washington, D. C.: Banco Mundial. Banco Mundial (2009). Una mirada a la evolucin reciente de la pobreza en el Per: Avances y desafos. Washington, D. C.: Banco Mundial. Banco Mundial (2010a). Is the Playing Field Leveling in Peru? The Evolution of Childrens Opportunities. Washington, D. C.: Banco Mundial. Banco Mundial (2010b). El mercado laboral peruano durante el auge y cada. Informe n. 50915-PE. Lima: Banco Mundial. Barros, R.P., F. Ferreira, J.R. Molinas Vega and J. Saavedra Chanduvi, (eds.) (2009), Measuring Inequality of Opportunities in Latin America and the Caribbean, Palgrave MacMillan and The World Bank. Beuermann, Diether W. (2010). Welfare and Poverty Effects of Cellular Phone Coverage in Rural Peru. Documento de Trabajo. Escobal, Javier y Karmen Ponce (2010). Desigualdad espacial en el Per en las ltimas tres dcadas. Lima: GRADE, mimeo. Fondo Monetario Internacional (2010). World Economic Outlook. Washington, D. C.: FMI. Jensen, R. (2007). The Digital Provide: Information (Technology), Market Performance and Welfare in the South Indian Fisheries Sector. Quarterly Journal of Economics 122, 3. Jones, Nicola, Rosana Vargas y Eliana Villar (2006). Transferencias condicionadas de efectivo en el Per: Las muchas dimensiones de la pobreza y la vulnerabilidad de la infancia. Presentacin en la Conferencia de UNICEF/New School. Nueva York, octubre. Moller, Lars (2010). Beyond Growth: Addressing Perus Labor Market Bottlenecks. Banco Mundial, mimeo. Perova, Elizaveta (2010). Buying out of abuse how changes in womens income affect domestic violence. Working paper. Perova, Elizaveta y Renos Vakis (2009). Welfare Impacts of the Juntos Program in Peru: Evidence from a Non-Experimental Evaluation. Banco Mundial, mimeo.
210 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

12. La administracin de justicia en el Per

Lisa L. Bhansali1

Resumen
Esta nota ofrece una sntesis de los desafos y oportunidades para mejorar el sistema de administracin de justicia en el Per, pieza clave en el proceso de consolidacin democrtica y en el desarrollo econmico del pas. Sin duda, una de las reformas ms notables fue la promulgacin el ao 20042 del nuevo Cdigo Procesal Penal, con una orientacin claramente democrtica y en un contexto de crecimiento econmico que est conduciendo al pas a alcanzar importantes avances en la reduccin de la pobreza y el desempleo. El sector justicia busca beneficiarse tambin de esta mayor disponibilidad de recursos y abordar nudos crticos como son los problemas de inclusin y restriccin en el acceso a la justicia. Para ello, se vienen realizando actividades que tienen un gran impacto, como la ampliacin de la cobertura de los servicios judiciales a sectores excluidos de estos por razones econmicas, sociales, culturales, lingsticas y de gnero. Asimismo, se est trabajando para que esta cobertura sea de calidad. Por ello, adems de las mejoras que implica para el ciudadano el cambio paradigmtico introducido en el proceso penal por la aplicacin del nuevo Cdigo, los jueces y dems personal judicial estn siendo capacitados en conocimientos jurdicos y sensibilizados respecto de los retos de la reforma y las demandas de los usuarios. Tambin hay importantes avances en el rea de la coordinacin interinstitucional para que el servicio de justicia sea prestado con eficiencia y racionalidad en trminos econmicos. En definitiva, se busca dar respuesta a las demandas de un sistema de justicia confiable, previsible, eficiente, en el que las partes tengan garantizados sus derechos. Cabe sealar que los esfuerzos reseados son recientes y enfrentan una serie de desafos, vinculados a la dificultad de mantener en el tiempo la voluntad y los compromisos financieros que implican. Es necesario consolidar la reforma del procedimiento penal y prever su replicacin en otras reas del derecho que demandan tambin una reforma integral.

1 2

La autora agradece las valiosas contribuciones de Paulina Soto, Rosmary Cornejo Valdivia y Felipe Chacn. El NCPP fue promulgado en julio del 2004 y entr en vigor en julio del 2006 con la aplicacin de la primera experiencia piloto en el distrito judicial de Huaura. En el 2007 fue implementado en el distrito judicial La Libertad. A partir del 2008 se comenz a aplicar de manera escalonada de acuerdo a un cronograma que ha sido modificado en algunas oportunidades en el resto de los distritos judiciales del Per.

Nota 12. La administracin de justicia en el Per 211

Se requiere continuar ampliando la cobertura del sistema de justicia, capacitando a sus actores, modernizando procedimientos mediante el uso de las tecnologas, estableciendo sistemas de administracin legal gratuita para los ms necesitados, trabajando en los mecanismos de coordinacin institucional, mejorando la atencin a los usuarios, protegiendo sus derechos, y acelerando los procesos. Finalmente, otro reto importante es la lucha contra la corrupcin. De acuerdo con la V Encuesta Nacional sobre Corrupcin (Protica 2008) y el ndice del Barmetro Global de la Corrupcin (Transparency International 2009), el Poder Judicial es percibido entre las instituciones pblicas menos confiables. Para los peruanos, la falta de transparencia y la corrupcin son preocupaciones centrales ya que merman su confianza no solo en el sistema de justicia sino en la democracia en general. Si bien las autoridades han reforzado algunos de los mecanismos internos de vigilancia, es preciso ampliarlos y que la idea de un Poder Judicial ntegro sea parte sustancial de su funcionamiento. La sociedad civil tiene un gran papel que jugar en la lucha contra la corrupcin, y los poderes pblicos el deber de facilitarlo. En definitiva, en el Per est en curso una reforma importante del sistema de justicia. Es necesario consolidar los logros alcanzados, enfrentar los desafos y ofrecer soluciones a los problemas que el sector justicia enfrenta y la sociedad demanda.

I. Introduccin
Durante el perodo 2009-2010, la poltica econmica del gobierno se ha dirigido a mitigar el impacto de la crisis internacional sobre la economa local y salvaguardar los logros en materia de reduccin de la pobreza, la cual cay de un 48,7% en el 2005 a un 31.3% en el 2010. Los supervit fiscales acumulados entre el 2006 y el 2008 posibilitaron la implementacin de una poltica fiscal contracclica.3 Este crecimiento econmico ha permitido incrementar el presupuesto de todas las instituciones pblicas, incluido el del sector justicia, lo que ha facilitado la mejora de condiciones importantes del servicio. El cuadro 1 muestra la variacin del presupuesto en algunas de las instituciones ms importantes del sector Poder Judicial, Consejo Nacional de la Magistratura, Ministerio Pblico, Ministerio de Justicia y Academia de la Magistratura en el perodo 2005-2010. Estos recursos adicionales se estn destinando a mejorar y fortalecer la administracin de justicia, hacerla ms accesible e inclusiva, a establecer un sistema capaz de garantizar la seguridad jurdica y el Estado de derecho y este sea percibido por la ciudadana como independiente e integro.4 En el mismo perodo, aument el personal jurisdiccional en 31%, especficamente los jueces en un 39% (vase el cuadro 2). Asimismo, como muestra el cuadro 3, la combinacin de voluntad poltica y recursos ha permitido incrementar el nmero de dependencias judiciales en 44% y los Juzgados de Paz en 5%, en el mismo perodo que la poblacin nacional creci aproximadamente en 7%.

3 4

Informacin proveniente del Marco Macroeconmico Multianual 2010-2012 elaborado por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Por ejemplo, se han creado programas de asistencia legal como los centros ALEGRA (Asistencia Legal Gratuita) para poblaciones con escasos recursos econmicos.

212 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

Cuadro 1

Presupuesto institucional modificado 2005-2010 (Millones de nuevos soles)

Institucin 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Variacin base: 2005

Poder Judicial Consejo Nacional de la Magistratura Ministerio Pblico Ministerio de Justicia Academia de la Magistratura Total
Fuente: MEF, SIAF, consulta amigable.

689 11 316 95 10 1121

859 11 367 154 12 1403

951 11 429 61 11 1463

1020 12 626 73 11 1742

1127 12 824 94 11 2068

1305 13 891 114 12 2335

89% 14% 182% 19% 21% 108%

Cuadro 2

Personal jurisdiccional 2005-2010

Indicadores 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Personal jurisdiccional en las dependencias Incremento anual Incremento acumulado (base 2005) Nmero de jueces Nmero de auxiliares jurisdiccionales

12 800

14 770 15% 15% 2121 12 649

15 105 2% 18% 2162 12 943

16 331 8% 28% 2352 13 979

16 692 2% 30% 2453 14 239

16 792 1% 31% 2553 14 339

1839 10 961

Fuente: Poder Judicial, Gerencia de Personal y Escalafn Judicial.

Cuadro 3

Dependencias judiciales 2005-2010

Indicadores 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Poblacin 27 952 470 27 672 734 28 083 372 28 754 475 Total de dependencias 1403 1606 1624 1775 judiciales Incremento anual 14% 1% 9% Incremento acumulado (base 14% 16% 27% 2005) Salas Supremas 7 7 7 8 Salas Especializadas 133 173 170 175 y Mixtas Salas Penales 5 5 5 5 Nacionales Juzgados Superiores 839 963 983 1109 y Mixtos Juzgados de Paz 419 458 459 478 Letrados Juzgados de Paz 5366 5395 5423 5488 Incremento anual 1% 1% 1% Incremento acumulado (base 1% 1% 2% 2005)
Fuente: Poder Judicial, Subgerencia de Estadstica.

29 312 34 29 896 123 1876 6% 34% 7 183 5 1192 489 5565 1% 4% 2016 7% 44% 6 192 6 1245 567 5655 2% 5%

Nota 12. La administracin de justicia en el Per 213

Adems de que gracias a los aumentos presupuestales el sistema ofrece una mayor cobertura, desde el 2006 se est implementado con carcter progresivo el nuevo Cdigo Procesal Penal (CPP). Tras cuatro aos de ejecucin, se observan resultados positivos en trminos de eficiencia ms casos resueltos en menos tiempo y de transparencia por la introduccin de reformas procesales para el uso del procedimiento oral. Asimismo, se han emprendido acciones para mejorar los niveles de profesionalizacin del sector, como la aprobacin de la Ley de Carrera Judicial, el Proyecto de Carrera Fiscal y la evaluacin de los defensores de oficio. Se est trabajando en los procedimientos de reclutamiento de personal y de capacitacin a fin de cubrir las brechas identificadas. En los ltimos aos, se ha progresado tambin en el terreno tecnolgico con la implementacin de sistemas informticos para la integracin interinstitucional. Al respecto, destaca el bus de integracin entre el Poder Judicial, el Banco de la Nacin, el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC).5 La reforma del sistema de justicia est en curso. Consolidar los logros alcanzados y emprender los desafos que su profundizacin demanda requiere compromiso, tiempo y recursos.

II. Contexto
El Per ha mantenido un marco macroeconmico responsable, como resultado de lo cual se ha podido beneficiar de un alto crecimiento, una significativa reduccin de la pobreza y la creacin de empleo. En el perodo 2004-2008, el producto bruto interno (PBI) creci a una tasa media de 7,6% y, en el 2008, justo antes del comienzo de la crisis econmica, alcanz un 9,8%, situndose entre los ms altos de Amrica Latina y el Caribe. El crecimiento econmico se ralentiz bruscamente en el 2009 a consecuencia de la crisis global, pero sigui siendo positivo. En el primer semestre del 2010, la gran recuperacin econmica ha permitido alcanzar nuevamente vigorosas tasas de crecimiento que bordean el 8%. Las perspectivas en el corto y mediano plazo se mantienen positivas. Aunque la desigualdad contina siendo elevada, el Per ha hecho progresos en atacar el problema. En el contexto de la modernizacin del Estado y de mejora en la provisin de servicios pblicos, el gobierno peruano seala explcitamente la necesidad de mejorar el sistema de justicia y reducir la corrupcin Las agencias clave del sistema de justicia incluyen: (i) el Poder Judicial (PJ); (ii) el Ministerio de Justicia (MINJUS); (iii) el Ministerio Pblico - Fiscala de la Nacin (MP); (iv) el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM); (v) la Academia de la Magistratura (AMAG), y (vi) el Tribunal Constitucional (TC). El Poder Judicial es el responsable de la administracin de justicia en todo el pas. Su potestad emana de la Constitucin de la Repblica y la ejerce a travs de sus rganos

Cabe mencionar el uso de sistemas de reconocimiento biomtrico para quienes tienen que seguir reglas de conducta o estn sentenciados y deben ir a firmar todos los meses al juzgado, reduciendo as las suplantaciones y la corrupcin; la notificacin electrnica para los juzgados contenciosos administrativos y comerciales (pilotos), acompaados de la renovacin de equipos y la mejora del software.

214 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

jerrquicos. En su ejercicio funcional es autnomo en lo poltico, administrativo, econmico y disciplinario e independiente en lo jurisdiccional.6 El Ministerio de Justicia es el encargado de promover una eficiente y pronta administracin de justicia, vinculando al Poder Ejecutivo con el Poder Judicial, el Ministerio Pblico y otras entidades. Se encarga, entre otros, de los servicios de la defensora pblica a travs de la defensa de oficio en los casos penales y del consultorio jurdico en los casos de familia, adems de la conciliacin y de la administracin de los penales (Instituto Nacional Penitenciario).7 El Ministerio Pblico (Fiscala de la Nacin) es un organismo autnomo cuya misin es defender la legalidad y los intereses pblicos tutelados por la ley; prevenir y perseguir el delito; defender a la sociedad, al menor y a la familia en juicio; velar por la independencia de los rganos jurisdiccionales y por la recta administracin de justicia.8 El Consejo Nacional de la Magistratura es un organismo independiente por mandato constitucional. Le compete la seleccin, el nombramiento, la ratificacin y la destitucin de los jueces y los fiscales de todos los niveles, salvo cuando estos provengan de eleccin popular.9 Tambin es funcin del CNM procesar disciplinariamente a jueces y fiscales de cualquier jerarqua que incurran en faltas contra los deberes de su funcin. La Academia de la Magistratura se encarga de la formacin y capacitacin de jueces y fiscales en todos sus niveles, para efectos de su seleccin. El Tribunal Constitucional es el rgano de control de la constitucionalidad. Goza de autonoma e independencia. Su misin fundamental es la defensa del principio de supremaca constitucional. Interviene para restablecer el respeto a la Constitucin en general y los derechos constitucionales en particular. Otros organismos que conforman el sector justicia son el Instituto Nacional Penitenciario (INPE), rector del sistema penitenciario nacional; la Defensora del Pueblo, responsable de la defensa de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad, y de supervisar el cumplimiento de los deberes de la administracin estatal y la prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana; y el Colegio de Abogados, institucin tutelar de los letrados.
6

8 9

Con sujecin a la Constitucin y a su Ley Orgnica, conforman su organizacin las siguientes dependencias: (i) Tribunal Supremo, (ii) tribunales de apelacin, (iii) tribunales de prueba, y (iv) la justicia formal de los tribunales de paz. Los servicios de la magistratura son entregados en cada uno de los veintinueve distritos judiciales del pas, que tienen un correspondiente distrito territorial. La autoridad ms alta en cada uno de estos distritos es el presidente de distrito, que es un juez elegido de entre todos los jueces de apelacin oficiales de ese tribunal. El Ministerio de Justicia tiene la siguiente estructura: Alta Direccin (Ministro - Despacho Ministerial, Viceministro - Despacho Viceministerial; Secretario General - Secretara General, Asesora tcnica). Los rganos de lnea son la Direccin Nacional de Justicia y la Direccin Nacional de Asuntos Jurdicos. Asimismo, forman parte del Ministerio el Consejo de Defensa Judicial del Estado, el Consejo del Notariado, el Consejo de Supervigilancia de Fundaciones, el Consejo Nacional de Derechos Humanos, el Consejo de la Orden del Servicio Civil y la Comisin Permanente de Calificacin de Indultos. Integran el Ministerio Pblico: el Fiscal de la Nacin, los Fiscales Supremos, los Fiscales Superiores y los Fiscales Provinciales; tambin los Fiscales Adjuntos y las Juntas de Fiscales. Lo conforman consejeros, quienes ejercen el cargo por un perodo de cinco aos. Los miembros del CNM son elegidos por votacin secreta. Est integrado por: (i) un elegido por la Corte Suprema en Sala Plena; (ii) un elegido por la Junta de Fiscales Supremos; (iii) un elegido por los miembros de los colegios de abogados del pas; (iv) dos elegidos por los miembros de los dems colegios profesionales del pas; (v) un elegido por los rectores de las universidades nacionales del pas; (vi) un elegido por los rectores de las universidades particulares del pas.

Nota 12. La administracin de justicia en el Per 215

Cuadro 4

Procesos y agentes del Sistema de Administracin de Justicia

Procesos esenciales Agentes proveedores

Marco institucional y normatividad del Sistema de Administracin de Justicia (SAJ) Seleccin, nombramiento, destitucin y ratificacin de magistrados Formacin, capacitacin y actualizacin de magistrados Formacin y capacitacin de los operadores del derecho Abogados (ejercicio profesional) Financiamiento Conduccin, planificacin y gestin de las entidades

Congreso de la Repblica Consejo Nacional de la Magistratura Academia de la Magistratura Universidades y proveedores de capacitacin Ejercicio profesional individual o mediante personas jurdicas Ministerio de Economa y Finanzas, Congreso de la Repblica, entidades del SAJ, otros Titulares e instancias pertinentes de las entidades del SAJ: PJ, MP, MINJUS (DEF, INPE), CNM, AMAG, TC, MININTER (PNP).

Nota: MININTER: Ministerio del Interior; PNP: Polica Nacional del Per.DEF: Defensora Pblica. Elaboracin: Tomado de Ministerio de Justicia 2008.

III. Desafos
Aun cuando a lo largo de los ltimos cinco aos se han producido mejoras tangibles en el sistema de justicia, existe consenso en que los servicios de justicia an son deficitarios en calidad, equidad y eficiencia, lo que conlleva altos costos de transaccin para los usuarios.10 Diversas mediciones y estudios de opinin sealan que la poblacin y los agentes econmicos perciben un elevado riesgo en relacin a la permanencia de las reglas de juego, as como de las garantas legales de las personas naturales y jurdicas. La consolidacin de la reforma procesal penal. Una de las medidas ms importantes adoptadas por el Ejecutivo en el ao 2004 fue la reforma del Cdigo Procesal Penal, la que se ha ido implementando desde el 2006 de manera gradual. Su aplicacin ha introducido cambios radicales en la administracin de justicia, instaurando un proceso penal ms rpido
10

A pesar de los avances de los ltimos aos, especialmente en el rea penal, la situacin del Poder Judicial peruano es percibida como regular (36,7%) y mala o muy mala (24,1%). Entre los principales problemas a resolver se encuentran: la lentitud de los procesos (46,3%), mucha corrupcin (17,4%), la atencin al pblico (9,1%), la mala capacidad profesional (5,0%). Segn la medicin de la satisfaccin de los usuarios realizada por Imasen en abril del 2009, se observa, respecto al servicio de notificaciones judiciales, que un 59,6% del total de los encuestados han tenido problemas con la entrega de las notificaciones a lo largo de sus procesos. Los principales problemas percibidos son lo tarde que lleg la notificacin (65,8%), que nunca lleg (23%), que contena datos equivocados (15,6%), que fue recibida un da antes de la audiencia (13,1%). Las calificaciones malo y muy malo representan un 25,7% del total, mientras que un 29,6% de las personas perciben el servicio como bueno a excelente. Los abogados penalistas son los que califican peor el servicio, mientras que los especializados en familia le asignan las mejores calificaciones. Asimismo, a nivel de distrito judicial, las peores calificaciones fueron asignadas en Lambayeque, La Libertad e Ica, mientras que las mejores se registran en Ucayali, Ayacucho, Lambayeque y Cajamarca. De acuerdo con lo anterior, el nivel de satisfaccin por el servicio es de 61%. Se percibe un mejor servicio en la especialidad de familia, siendo el referente de 80%.

216 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

y transparente, con respeto de los principios del debido proceso mediante juicios orales y pblicos, y garantizando los derechos fundamentales de las personas que intervienen. Como se aprecia en el cuadro 5, la implementacin de la reforma continu en el 2008 de manera progresiva en diecisis distritos judiciales, proceso que debe culminar el ao 2013 en los veintinueve distritos judiciales existentes.

Cuadro 5

Calendario de implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal

Aos Mes (a) Distrito judicial Estado actual

2008

Abril Octubre Abril

Tacna Moquegua Arequipa Tumbes Piura Lambayeque Puno Cusco Madre de Dios Cajamarca Amazonas San Martn Ica Caete Santa

Implementado Implementado Implementado

2009 Octubre Abril 2010 Octubre 2011 Abril Octubre Abril 2012 Octubre Abril 2013 Octubre

Implementado Implementado En preparacin Por implementar Por implementar Por implementar Por implementar Por implementar Por implementar

Pasco Huancavelica

ncash Hunuco Huancavelica Ucayali Loreto

Callao Lima Norte Lima

Junn Ayacucho

Fuente: Secretara Tcnica para la implementacin del NCPP.

Los resultados tangibles de la aplicacin del nuevo Cdigo Procesal Penal son:11 (i) la reduccin del tiempo de duracin de los procesos penales ordinarios; (ii) el incremento del nmero de casos resueltos (el porcentaje de resolucin de casos penales ha pasado de alrededor del 40% a un 76,5%; (iii) un mejor manejo de la carga (o descarga) procesal debido al uso de salidas alternativas y mecanismos de descongestin (solo se judicializa entre el 5 y 8% del total de los casos); (iv) el uso del juicio oral conlleva
11

Fuente: Ministerio de Justicia - Comisin Especial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal - Secretara Tcnica 2010.

Nota 12. La administracin de justicia en el Per 217

un proceso menos complejo y mas moderno, lo que ha redundado en un aumento de la transparencia y la reduccin del nmero de quejas; (v) ha disminuido el nmero de internos procesados sin sentencia y, por tanto, la congestin carcelaria; (vi) se aplican las garantas del debido proceso, la presuncin de inocencia y el derecho de defensa, lo que se refleja en un mejor tratamiento y disminucin de la prisin preventiva como medida cautelar. El acceso a la justicia12 es limitado y costoso para amplios sectores de la poblacin.13 Muchos usuarios enfrentan una serie de restricciones para ser atendidos en los servicios de administracin de justicia. Estas restricciones son producto de las disparidades sociales, la capacidad econmica, las limitaciones geogrficas y de acceso vial, de ndole cultural (idioma, gnero, etc.) y aquellas que derivan de la organizacin del servicio (trato directo, turnos, horarios, etc.). Las barreras econmicas y la inclusin social son dos caras de un mismo problema. Para abordarlo, el Ministerio de Justicia ha instaurado veintinueve oficinas ALEGRA y tres Casas de la Justicia a nivel nacional, dependencias que integran los servicios de Defensa de Oficio, Consultorio Jurdico Popular y Centro de Conciliacin Extrajudicial, y cubren a casi cuatro millones de peruanos de escasos recursos que no pueden pagar los costos y las costas del acceso a la justicia.14 Estas oficinas se ubican en las zonas ms pobres del Per.15 Adems, se han creado oficinas mviles de ALEGRA para llegar a comunidades alejadas. Las barreras de gnero.16 En el Per, los problemas que siguen enfrentando las mujeres tienen que ver con la cultura predominante y estereotipos segn los cuales el hombre es el jefe de hogar y, en consecuencia, tiene poder sobre ellas y los nios. Las mujeres adems enfrentan un mayor desconocimiento legal y temor a las represalias, lo que genera desconfianza en las posibilidades de obtener justicia. Este contexto facilita una aplicacin discriminatoria de la ley (Realidades S.A. 2008).

12

13

14

15 16

En Organizacin de Estados Americanos 2007 se adopta una definicin de acceso de carcter amplio, segn la cual el acceso es el derecho de las personas, sin distincin de sexo, raza, edad, identidad sexual, ideologa poltica o creencias religiosas, a obtener una respuesta satisfactoria a sus necesidades jurdicas por medio de toda clase de mecanismo eficaz que permita solucionar un conflicto. El ejercicio de este derecho tiene una fuerte dependencia de las condiciones socio-econmicas de la poblacin, las realidades fsico-geogrficas, las diferencias culturales (en particular, las idiomticas y las prcticas ancestrales) y las modalidades de provisin del servicio. A lo que cabra agregar, dficits estructurales de las sociedades en desarrollo como, por ejemplo, la carencia de documento de identidad que afecta a muchos ciudadanos, la permanencia de prcticas de discriminacin y exclusin social y la escasa atencin a grupos sociales en condiciones de alta vulnerabilidad (mujeres, nios, pueblos indgenas, entre otros). Si bien no se dispone de mediciones precisas de los niveles de acceso a los servicios de justicia en el pas, en el marco de las discusiones previas al Acuerdo Nacional, se estim que ms de la mitad de los ciudadanos no tiene acceso real a los servicios de justicia. Estimaciones del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sealan que, hacia el 2001, aproximadamente el 35% de los ciudadanos no tenan acceso al conocimiento, ejercicio y defensa de sus derechos y obligaciones (Instituto de Defensa Legal 2007). En los ltimos cinco aos se han realizado cerca de quinientas mil atenciones efectivas. Esto ha incrementado la demanda no solo de asesora y patrocinio legal en temas penales, de familia y civiles, sino tambin en otras materias como previsional; demanda de informacin jurdico-legal, especialmente en derechos fundamentales, as como de solucin de conflictos por medios alternativos distintos al judicial. Por ejemplo, Tumbes, Huaura, Loreto, Cerro de Pasco, Puno, Huancavelica, entre otras. Organizaciones como la ONG Flora Tristn estn trabajando en esta rea.

218 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

Grfico 1

Poblacin penitenciaria sin condena

Antes: Cdigo Procesal Penal 1940 Departamento de Lima Ahora: Nuevo Cdigo Procesal Penal Siete distritos judiciales 0% -10% -21% -20% -14% -25% -19% -27% -30% -40% -51% -50%
Lib . La m b. Ar eq . Pi u. Tu m b. M oq ue . Ta c.

13 800 13 750 13 700 13 650 13 600 13 550 13 500 13 450 13 400 13 350 13 300

13742

13461 +2%

Ao - 2008/Ao - 2010

-60% -70%

-31% -59%

Solo en el departamento de Lima, entre el 2008 y el 2010 la poblacin carcelaria sin condena creci en 2%.

En siete distritos judiciales donde se aplica el Nuevo Cdigo, la poblacin carcelaria sin condena se redujo en 31%, la que pas a ser poblacin carcelaria con condena.

Las barreras lingsticas y culturales. El Per cuenta con una poblacin indgena de ms de cinco millones de personas,17 aproximadamente un 18% de la poblacin segn el censo ms reciente18. Los indgenas se encuentran entre la poblacin ms pobre del pas. Diversos estudios indican que en aproximadamente un 25% de hogares peruanos el cabeza de familia o su cnyuge utilizan un idioma indgena con mayor frecuencia que el espaol, y en casi el 48% de hogares el cabeza de familia o su cnyuge tienen padres o abuelos cuya lengua materna es indgena (Hall y Patrinos 2006). Las barreras lingsticas y culturales, as como las complejidades del sistema judicial, desalientan a los potenciales usuarios indgenas. El desafo de inclusin incluye acciones de diferente tipo. Al respecto, es de destacar el desarrollo jurisprudencial del Tribunal Constitucional sobre los derechos de los pueblos indgenas y los derechos culturales en general.19 Asimismo, resalta la organizacin del Primer Congreso Internacional sobre Justicia Intercultural en Pueblos Indgenas20 que tuvo lugar a fines de septiembre del 2010, actividad orientada a sensibilizar a los magistrados sobre la particular problemtica que afecta a este sector de peruanos.

La Justicia de Paz,21 al estar ms cerca del ciudadano, resuelve los conflictos de acuerdo a los criterios de la comunidad y, al utilizar el idioma de los usuarios, contribuye de manera
17 18 19 20

21

Incluyendo quechuas, aimaras y las etnias de la Amazona. Censo del 2007 Balance preliminar de jurisprudencia del TC en materia de derechos culturales. Celebrado en la ciudad de La Merced, el congreso brind un espacio de acercamiento a alrededor de doscientos magistrados y representantes de diversas comunidades, etnias y nacionalidades (ashninkas, yaneshas, nomatchiguengas, quechuas, entre otras). El segundo congreso, en plena preparacin, se realizar en la ciudad de Cajamarca e incluir la participacin de rondas campesinas del pas (Diario Oficial El Peruano, 30 de septiembre de 2010). En el marco de las actividades destinadas a fortalecer los Juzgados de Paz (letrados y no letrados) para posibilitar un mejor acceso a la justicia, se les ha provisto de 5400 kits de normatividad y 5200 kits de accesorios. Tambin se ha adquirido 5400 mdulos de mobiliario, 539 computadoras personales y 260 impresoras. En el caso de los Juzgados de Paz Letrados, se han distribuido 461 mdulos de mobiliario y adquirido equipamiento de cmputo (143 computadoras y 170 impresoras).

Nota 12. La administracin de justicia en el Per 219

Recuadro 1

Percepciones de la Justicia de Paz

Segn un estudio efectuado por el Instituto de Gobierno de la Universidad San Martn de Porres (2009), el 35% de los usuarios refieren estar satisfechos con la atencin recibida en los juzgados del Poder Judicial y 28% se encuentran satisfechos con los Juzgados de Paz. Entre aquellas personas que utilizaron la justicia comunal (4%), el 60% muestran niveles de aceptacin. Para el caso del Poder judicial, los motivos ms importantes de satisfaccin son: la resolucin de los casos, el trato por parte del personal jurisdiccional; y las razones de insatisfaccin: la lentitud del sistema de justicia, la calidad de la atencin, el costo econmico para el usuario y la corrupcin. En el caso de los Juzgados de Paz, las razones de satisfaccin son: la oportunidad y la rapidez para resolver el caso, el resultado favorable del juicio y la probidad de los jueces; mientras las razones de insatisfaccin son: los niveles de incumplimiento de sentencias por la contraparte, la lentitud del proceso y la incompetencia de los jueces.

efectiva a superar algunas de las barreras de acceso a la justicia. Los jueces de paz gozan de una importante aprobacin ciudadana y gracias a ello se percibe mayor paz social en los lugares donde se desempean. Segn clculos del propio Poder Judicial, alrededor del 40% de la carga judicial jurisdiccional es recibida por la Justicia de Paz, a lo que debe agregarse que los usuarios promedio de este sector son bsicamente pobladores rural o de zonas urbano marginales, que por lo general conforman el sector ms pobre del pas. La corrupcin y la falta de transparencia22 en el sector justicia continan siendo problemas que afectan la confianza en el sistema. Los bajos niveles de confianza en el sector judicial afectan la competitividad y el potencial del pas para ser receptor de inversiones tanto nacionales como extranjeras. La Oficina Nacional Anticorrupcin fue disuelta en el 2008 y sustituida por una Comisin Anticorrupcin con sede en la oficina del Primer Ministro. La Comisin est compuesta por autoridades de alto nivel, destacando los presidentes de la Corte Suprema, del Tribunal Constitucional, del Consejo Nacional de la Judicatura, el Fiscal General, el Alcalde de Lima, el Ministro de Justicia y el Coordinador de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. La Comisin ha adoptado una serie de recomendaciones de polticas pblicas que podran ser o no ser adoptadas por el gobierno. Estas normas anticorrupcin incluyen las siguientes actividades: (i) proveer informacin sobre tica a servidores pblicos, compaas y a la ciudadana en general; (ii) asegurar que las regulaciones relacionadas con la transparencia y el buen gobierno se cumplan; (iii) desarrollar mecanismos para la participacin ciudadana en la vigilancia del manejo de fondos pblicos; (iv) promover la eficiencia en las instituciones encargadas de
22

La corrupcin y la transparencia estn vinculadas, por un lado, a la disponibilidad de informacin sobre los procesos judiciales que permita que la sociedad y los medios de comunicacin monitoreen la actividad de la administracin de justicia y pongan al descubierto malas prcticas o actos de corrupcin. Y por otro lado, a la independencia judicial o capacidad para actuar con autonoma y sin injerencias de ninguna ndole en la administracin de justicia.

220 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

lidiar con la corrupcin, y (v) controlar las zonas de alto riesgo en el manejo de fondos pblicos. Sin embargo, estas normas no constituyen una solucin integral a los desafos de la rendicin de cuentas. A esto se aade que la Oficina del Fiscal y el Presidente de la Corte Suprema se encuentran en desacuerdo debido a la expansin de las funciones del Contralor General en la persecucin de casos de corrupcin, hecho que muestra la falta de coordinacin institucional y representa un reto para el combate de la corrupcin en el Per. La Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica permite que los ciudadanos obtengan documentos del gobierno libres de cargo o a un costo nominal. Pero la implementacin de esta ley es monitoreada por la oficina del Defensor del Pueblo, entidad que no posee la capacidad de desarrollar una supervisin efectiva. Ms an, la poblacin peruana no parece estar informada de la existencia de la ley y de las oportunidades para comentar y participar en las tomas de decisiones como se haba previsto. De acuerdo con estudios sobre el tema, la percepcin del inversor sobre la situacin de la justicia del pas influye en aproximadamente un 20% en la decisin de invertir. Asimismo, los problemas en los mecanismos de resolucin de conflictos tienen un impacto negativo en el funcionamiento de las micro, pequeas y medianas empresas por la prdida de oportunidades de negocios y los mayores costos de transaccin y produccin que enfrentan (Lynch y otros 199923). Uno de los principales hallazgos de la reciente encuesta realizada por Protica (2010), captulo peruano de Transparency International, seala que la pobreza, el desempleo y la inflacin han dejado de ser los problemas principales del pas, ocupando su lugar la corrupcin (51%), seguido de la delincuencia (41%). Las instituciones consideradas ms corruptas son el Congreso y los partidos polticos, seguidas por el Poder Judicial y la Polica Nacional. Independientemente del puesto ocupado, todos los puntajes son altos.24 A pesar de que el sistema judicial y la Oficina de la Defensora del Pueblo han operado de manera independiente, estas instituciones carecen de los recursos necesarios para enfrentar los abusos de las autoridades. Los sondeos de opinin pblica que analizan la percepcin general de la poblacin sobre el nivel de confianza25 en el Poder Judicial arrojan resultados similares (vase el grfico 2). Segn las mediciones mensuales efectuadas por el Instituto de Opinin Pblica de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), un 73% de los encuestados considera que el Poder Judicial es muy corrupto. La percepcin de corrupcin del ciudadano respecto del sistema de justicia genera una imagen negativa y de desprestigio de las autoridades y los servicios judiciales. Como reaccin, la poblacin tiende a hacer justicia por su propia mano y a incumplir los fallos judiciales. La celeridad procesal o capacidad del sistema de justicia para producir una decisin en un tiempo razonable, garantizando un adecuado equilibrio entre la eficacia del proceso judicial, la proteccin de los derechos de las partes y el respeto al debido proceso, es otro desafo que enfrenta la administracin de justicia en el Per.

23 24 25

Citado por Herrero y Henderson 2003. La encuesta estuvo a cargo de Ipsos Apoyo. Esta metodologa es correcta cuando se quiere conocer la apreciacin de la ciudadana en general, pero cuando lo que se intenta es medir la calidad de la experiencia de un servicio pblico como la prestacin de los servicios de justicia, se pueden tomar encuestas que midan la satisfaccin de los usuarios.

Nota 12. La administracin de justicia en el Per 221

Grfico 2

Percepcin de la corrupcin en entidades del Estado, mayo 2010

Congreso Poder Judicial Gobierno Partidos polticos Ministerios Pblico Policia Nacional Gobiernos regionales Fuerzas Armadas Municipalidad distrital Municipalidad de Lima Empresas privadas Sociedad peruana Medios de comunicacin 0 10 20 30 79 73 71 68 65 63 53 51 47 46 40 40 38 40 50 60 70 80 90

Fuente: Instituto de Opinin Pblica 2010.

Entre los factores que inciden en esta problemtica tenemos: Los factores de naturaleza institucional: la inexistencia de un sistema integrado de administracin de justicia y la debilidad de los mecanismos e instrumentos de planificacin y coordinacin inter e intrainstitucional. Al respecto, el proceso de implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal ha hecho evidente la necesidad de fortalecer tales mecanismos e instancias de modo que la organizacin y programacin de recursos, as como las propias estrategias institucionales, logren un mnimo de consistencia y se evite una innecesaria prdida de recursos. Estas deficiencias se reflejan en la prdida de celeridad en aquellos procesos que requieren una fuerte articulacin del rol de las entidades judiciales.

Cuadro 6

Principales indicadores de desempeo en el Portal de Transparencia del Poder Judicial (Aos 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009)
Indicadores 2005 2006 2007 2008 2009 Variacin entre el ltimo y el primer ao)

Indicador de resolucin Indicador de congestin Indicador de productividad en las dependencias Indicador de productividad de los magistrados Indicador de eficiencia econmica Indicador de calidad
Fuente: www.pj.gob.pe

0,95 0,75 0,85 0,95 1,02 1,23 1,98 1,81 1,55 1,59 647 504 539 657 510 568 644 496 599 622 489 698

7% 29% -4% -3% 29% 1%

0,70 0,69 0,70 0,71 0,71

222 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

Los de capacitacin: las habilidades y destrezas jurdicas de magistrados y del personal jurisdiccional son deficientes. En esta rea se han identificado carencias de conocimientos bsicos, doctrinarios y cientficos, as como sobre argumentacin y lgica jurdica.

IV. Propuestas de polticas para el sector justicia

En el acceso a la justicia y la lucha contra la corrupcin se contienen y enmarcan los desafos del sector justicia en el Per. El concepto de acceso a la justicia abarca mucho ms que la posibilidad de interponer una demanda o ir a un juzgado; implica el derecho a un juicio justo en el que participen jueces independientes, se garanticen los principios del debido proceso y las sentencias sean ejecutadas en un perodo de tiempo razonable. Hemos mencionado antes las barreras de ndole econmica, de gnero, lingsticas y culturales que restringen el acceso a la justicia. En la mayora de los casos, estas se interrelacionan. Es decir, cuando una persona se encuentra en una situacin desfavorable para acceder a la justicia no se enfrenta a una nica barrera, sino a varias. En otras palabras, es muy probable que quien acuda a un defensor de oficio o consultor gratuito, adems de la barrera econmica, se enfrente con la barrera de conocimiento, y si es mujer o indgena, que concurran los estereotipos culturales y la desventaja de no poder expresarse en su lengua. Por ello, es necesario continuar incidiendo en las barreras econmica y cultural con la implementacin de oficinas ALEGRA,26 que amplan la cobertura a la poblacin ms vulnerable. Esta iniciativa debe ser apoyada y complementada con campaas de capacitacin e informacin sobre los derechos fundamentales, como las que el Ministerio de Justicia ejecuta a travs del Programa Nacional de Educacin Legal para la Inclusin Social (PRONELIS). El fortalecimiento de la Justicia de Paz es otro de los vrtices de un enfoque integral del acceso a la justicia. En el Per, el Juez de Paz tiene una larga y consolidada tradicin. Su carcter no formal, su naturaleza esencialmente conciliadora al resolver de acuerdo a los criterios de la comunidad y el hecho de que hable el mismo idioma de los usuarios contribuye a acercar al ciudadano y la justicia. Asimismo, se plantea continuar con el apoyo a los Mdulos Bsicos de Justicia.27 Tambin se ha fortalecido el principio de predictibilidad28 de la justicia mediante la publicacin de decisiones judiciales, las que pueden ser usadas como jurisprudencia. Esta medida requiere tambin trabajar en el rea de educacin y acceso. Lucha contra la corrupcin. Como ya ha sido sealado, la corrupcin es un serio problema y es percibida como una barrera por los usuarios del sistema. La corrupcin dificulta o impide el acceso, puesto que a los costos oficiales pagos a abogados, tasas judiciales, etc. se aaden los indirectos o informales, destinados bsicamente a acelerar

26 27

28

Brindan servicios de defensa de oficio, consultorio jurdico popular y conciliaciones extrajudiciales con buena calidad. Los Mdulos Bsicos de Justicia son rganos integrados y descentralizados que se constituyen como organizaciones administrativas de apoyo tecnificado y sistematizado a los diferentes componentes del sistema de judicial concentrados en un mismo local. Este principio implica que frente a situaciones similares las decisiones han de ser similares.

Nota 12. La administracin de justicia en el Per 223

los procesos. Ambos constituyen una pesada carga financiera para la poblacin de bajos recursos. En esta rea es crtico establecer y mantener mecanismos de vigilancia al interior del sistema de justicia, fortalecer la capacidad de investigacin de la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA),29 as como las Oficinas Distritales de Control de la Magistratura (ODICMA) y mejorar la capacidad de respuesta a las quejas y denuncias de los usuarios. Por su parte, la sociedad civil debe contar con canales de monitoreo externo. La lentitud procesal incide en las dos dimensiones sealadas previamente: un sistema de justicia capaz de funcionar con celeridad es menos costoso para los usuarios y disminuye los incentivos para la corrupcin. En este marco, mejorar la capacidad de gestin de los presidentes de Corte y de los jueces de manera que puedan conducir eficientemente sus despachos judiciales, implementar un sistema de desempeo por resultados en los juzgados, las fiscalas y la defensora pblica, mejorar la atencin a los usuarios en cada uno de los servicios establecidos y utilizar apoyo informtico para brindar adecuada y oportuna informacin a estos, son medidas que tienen un impacto positivo en la reduccin del tiempo de los procedimientos. Asimismo, la implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal es una de las ms importantes vas de mejora del sistema de justicia del Per. Ha tenido xito en la reduccin del tiempo y los costos y se ha traducido en mayor transparencia en los procedimientos judiciales. El uso del modelo de juicio oral en reemplazo del inquisitorial implica mayor transparencia y respeto a las garantas del debido proceso. El nuevo procedimiento plantea responsabilidades sustancialmente distintas a las del anterior esquema a jueces y fiscales, lo que exige mayores niveles de coordinacin entre las agencias, uno de los grandes desafos que enfrentaba el sector. La duracin de los procedimientos, incluyendo el tiempo promedio del proceso (desde la interposicin de la demanda hasta la ejecucin), estaba entre 2,5 y 3,5 aos (IRIS Center 2005), y luego de la implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal ha pasado a ser de 4,6 a 6 meses. En el cuadro 7 se puede observar el tiempo promedio de duracin segn el tipo de procedimiento en el Distrito Judicial de Huaura.30
Cuadro 7

Tiempo promedio bajo el nuevo Cdigo Procesal Penal (Basado en el tipo de procedimiento involucrado. Enero-julio 2007)
Tipo de procedimiento Promedio de duracin (en das) Mxima duracin (en das) Mnima duracin (en das)

Acuerdo de indemnizacin o reparacin Discrecionalidad judicial Procedimiento ordinario Archivo (cierre temporal o permanente) Juicio abreviado

187 175 181 92 89

205 260 224 118 245

175 35 118 66 0

Fuente: Ministerio de Justicia - Secretara Tcnica de la Comisin Especial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal 2008.

29 30

Por parte del Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia y del actualmente en ejecucin Programa UMBRAL - Anticorrupcin del Gobierno de los Estados Unidos de Amrica. Primer Distrito Judicial en el Per en aplicar el nuevo Cdigo Procesal Penal.

224 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

Esta fase inicial de ejecucin tiene carcter piloto, lo que permite aprender de la experiencia y evitar que los errores detectados en un distrito judicial se repitan en los siguientes.

V. Conclusiones
La profundizacin del sistema democrtico requiere de un sistema de justicia que funcione correctamente y que sea percibido como inclusivo, justo, transparente y previsible por los ciudadanos y los agentes econmicos. Un sistema de justicia con reglas claras para el funcionamiento del mercado favorece el crecimiento econmico. El Per ha hecho grandes avances en reas clave del sistema judicial, con resultados tangibles para el ciudadano. Los beneficios que aporta el nuevo Cdigo Procesal Penal son un punto de referencia para otras reas como la justicia civil, familiar, contenciosoadministrativa y laboral. Sus resultados brindan informacin sobre las acciones que se deben consolidar, en qu direccin se pueden ampliar, las dificultades que emergen, los tiempos y los recursos que se requieren. Sin duda, el mayor conocimiento del sector y de los desafos que concurren es ya un paso significativo. El nuevo Cdigo Procesal Penal implica un cambio paradigmtico en los roles institucionales, en el enfoque de derechos y en los procesos jurisdiccionales y administrativos. Desde que se inici su aplicacin, se han alcanzado significativas mejoras en materia de celeridad judicial en varios distritos judiciales. Otro avance de la reforma del sistema de justicia lo constituye la instalacin de oficinas ALEGRA, que ofrecen servicios de justicia a sectores previamente marginados del acceso al sistema. En ese sentido, su funcionamiento permite la ampliacin de la cobertura del sistema de justicia. Queda por desarrollar una mayor coordinacin interinstitucional, en especial entre el Ministerio Pblico y la Polica (Ministerio del Interior), y mejorar la capacidad de investigacin y persecucin del delito. Se requiere capacitar a los actores y operadores del servicio, sobre todo a los abogados particulares, para lograr un mejor funcionamiento del nuevo Cdigo Procesal Penal. Es necesario trabajar en el cambio cultural de las instituciones y de la sociedad, en particular de aquellos sectores de ms bajos recursos, sobre el funcionamiento y los beneficios de dicho Cdigo. Si bien la percepcin negativa de la ciudadana respecto de la corrupcin en el Poder Judicial registrada en la VI Encuesta Nacional sobre Corrupcin del ao 2010 ha disminuido, todava un 38% de ciudadanos consideran este Poder como una de las instituciones ms corruptas, por debajo del Congreso de la Repblica (46%) y la Polica Nacional (45%). En el ao 2008, el 61% de los encuestados tena una imagen negativa del Poder Judicial. Finalmente, cabe sealar que las experiencias de reforma emprendidas en el sector justicia por pases como Chile son una fuente de informacin de gran utilidad. Igualmente, organizaciones internacionales especializadas en justicia como el Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA) y la Comisin Europea para la Eficacia de la Justicia (CEPEJ) han reunido un importante acervo de conocimientos, enseanzas de xito y fracaso y lecciones que estn a disposicin de los gobiernos y actores involucrados en el cambio del sector justicia en la regin.
Nota 12. La administracin de justicia en el Per 225

VI. Bibliografa
Hall, Gillete y Harry A. Patrinos (2006). Indigenous Peoples, Poverty and Human Development in Latin America. Nueva York: Palgrave McMillan Ltd. Herrero, lvaro y Keith Henderson (2003). The Cost of Resolving Small-Business Conflicts. The Case of Peru. Washington, D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo. Instituto de Defensa Legal (2007). Diagnstico sobre el acceso a la justicia en el Per. Problemtica del acceso a la justicia. Lima: IDL. Instituto de Gobierno de la Universidad San Martn de Porres (2009). Evaluacin social de los efectos del Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia sobre los Pueblos Indgenas. Lima: Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia. Instituto de Opinin Pblica (2010). Instituciones, corrupcin y lucha contra la corrupcin. En: Estado de la opinin pblica, ao V: 4-11. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per, mayo. IRIS Center (2005). Determinacin de la Lnea de Base del Tiempo de Procesamiento de Casos en el Distrito Judicial de Huaura. Lima: USAID Per. Lynch, Horacio M. y otros (1999). Justicia y desarrollo Econmico. Buenos Aires: Consejo Empresario Argentino. Ministerio de Justicia (2008). Informe tcnico de consultora. Equipo Consultor del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Ministerio de Justicia - Comisin Especial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal - Secretara Tcnica (2010). Informe general sobre los resultados de la aplicacin del Cdigo Procesal Penal. Lima: Ministerio de Justicia. Ministerio de Justicia - Secretara Tcnica de la Comisin Especial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal (2008). Informe anual de la implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal en el Distrito Judicial de Huaura. Lima: Ministerio de Justicia. Organizacin de Estados Americanos (2007). Acceso a la justicia: llave para la gobernabilidad democrtica. Informe final del Proyecto Lineamientos y buenas prcticas para un adecuado acceso a la justicia en las Amricas. Elaboracin: David Lobatn Palacios. Washington, D. C.: OEA. Protica (2008). V Encuesta Nacional sobre Corrupcin. Lima: Protica. Protica (2010). VI Encuesta Nacional sobre Corrupcin. Lima: Protica, Ipsos Apoyo y CONFIEP.
226 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

Realidades S. A. (2008). Informe final de la Campaa Sin temor y con derechos: alimentos y reconocimiento. Lima: Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia. Transparency International (2009). Barmetro Global de la Corrupcin 2009. En: www. transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb.

Nota 12. La administracin de justicia en el Per 227

Anexo 1

Valoracin del servicio y grado de satisfaccin por parte de los usuarios expertos (Abogados litigantes)
Evaluacin - Abril 2009 Juez Valoracin del servicio Distrito judicial Secretario Valoracin del servicio Mesa de partes Valoracin del servicio Notificaciones Valoracin del servicio Lectura de expedientes Valoracin del servicio Infraestructura Valoracin del servicio 3,2 3,1 2,8 3,2 3,4 2,8 3,1 3,6 3,0 3,2 2,8 3,3 3,0 2,9 2,8 1,7 2,7 3,0 3,7 3,3 2,5 3,3 3,1 2,4 3,4 3,4 3,4 3,2 4,0 2,9

Satisfaccin

Satisfaccin

Satisfaccin

Satisfaccin

Satisfaccin

Amazonas ncash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Caete Cusco Huancavelica Hunuco Huaura Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima Lima Norte Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Santa Tacna Tumbes Ucayali Promedio nacional

4,0 3,4 3,5 3,1 3,5 3,1 3,2 3,7 3,4 3,2 3,4 3,8 3,4 3,1 3,2 3,0 3,0 3,2 3,6 3,5 3,2 3,7 3,6 3,1 3,9 3,6 3,2 3,0 3,7 3,2

80,0 67,5 69,3 66,0 75,7 56,7 61,0 82,9 67,2 60,2 66,9 74,3 74,0 62,7 62,4 63,4 61,0 62,4 65,2 69,2 69,5 81,5 69,3 61,9 76,0 70,6 61,8 65,4 78,7 64,3

3,4 3,5 3,1 3,2 3,4 2,9 3,2 3,5 3,1 3,1 3,3 3,7 3,2 2,9 3,1 2,9 2,9 3,0 3,5 3,4 3,2 3,5 3,5 3,0 3,7 3,2 3,1 3,1 3,6 3,1

68,9 70,6 64,3 70,4 78,2 54,5 62,0 79,1 60,5 60,0 66,7 71,7 68,8 60,1 61,5 62,9 59,1 59,4 63,8 64,0 74,8 73,6 68,8 59,5 75,3 62,4 61,6 65,8 75,5 62,8

3,5 3,4 3,2 3,2 3,6 2,9 3,3 3,6 3,2 3,2 3,3 3,7 3,1 3,1 3,2 3,2 3,0 3,2 3,5 3,6 3,4 3,8 3,3 2,8 3,7 3,5 3,1 3,4 3,7 3,2

73,6 70,1 68,1 68,5 84,4 53,3 64,3 80,0 66,1 63,0 64,8 72,1 67,2 64,8 62,6 71,0 61,1 65,1 67,4 70,2 77,6 81,6 63,7 57,9 74,1 67,9 59,9 72,6 77,5 64,8

3,4 3,2 3,2 3,0 3,5 3,3 3,3 3,2 2,9 3,0 3,1 3,3 2,8 3,3 2,8 3,1 2,9 3,0 3,4 3,3 3,3 3,2 3,4 3,0 3,4 3,2 3,2 3,0 3,5 3,0

69,9 64,4 66,1 63,9 78,3 61,8 62,6 71,0 58,9 59,2 60,9 62,4 60,0 70,0 55,1 69,9 57,9 58,4 64,7 63,5 74,7 69,1 66,1 60,4 69,1 63,5 63,2 62,8 76,6 61,1

3,1 3,5 2,9 3,1 3,4 2,3 3,1 3,4 3,2 3,3 2,9 3,4 3,1 2,8 2,7 2,6 3,0 3,0 3,3 3,5 2,4 3,3 3,2 2,4 3,7 3,2 3,1 2,8 3,9 3,0

61,0 71,3 56,3 66,3 76,6 42,8 62,5 72,9 64,8 65,4 59,1 66,7 67,3 58,6 54,9 55,9 60,3 59,6 63,2 66,3 55,3 72,7 63,2 49,5 73,0 63,1 61,5 62,3 84,5 61,3

67,4 64,4 59,0 72,3 83,3 51,8 63,4 80,7 59,0 63,2 59,4 65,0 65,7 60,1 57,3 34,2 57,3 63,0 66,8 63,6 62,4 74,8 61,6 49,9 69,4 66,9 69,1 71,8 88,0 59,9

Fuente: Imasen S.A.C., abril del 2009.

228 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

Satisfaccin

Anexo 2

Valoracin del servicio y grado de satisfaccin por parte de los usuarios no expertos (Litigantes comunes)
Evaluacin - Abril 2009 Juez Valoracin del servicio Secretario Valoracin del servicio Mesa de partes Valoracin del Servicio Notificaciones Valoracin del servicio Lectura de expedientes Valoracin del servicio Infraestructura Valoracin del servicio 3,3 3,3 3,1 3,5 3,5 3,2 3,3 3,4 3,1 3,3 3,2 3,7 3,1 3,1 3,1 3,0 3,1 3,4 4,0 3,5 2,5 3,5 3,3 2,9 3,3 3,3 3,9 3,7 3,9 3,2

Distrito judicial

Satisfaccin

Satisfaccin

Satisfaccin

Satisfaccin

Satisfaccin

Amazonas ncash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Caete Cusco Huancavelica Hunuco Huaura Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima Lima Norte Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Santa Tacna Tumbes Ucayali Promedio nacional

3,7 3,5 3,5 3,3 3,4 2,8 3,5 3,6 3,5 3,3 3,3 3,7 3,6 3,3 3,5 3,8 3,4 3,5 4,1 3,6 3,1 3,3 3,8 3,2 3,7 3,4 3,5 3,6 3,7 3,5

75,6 73,8 65,2 70,9 78,8 52,7 67,2 74,4 70,5 65,9 70,0 73,3 78,2 63,0 69,9 71,9 66,5 66,7 76,7 67,0 76,8 65,6 72,0 63,2 75,4 65,8 69,6 67,0 77,4 68,6

3,6 3,4 3,4 3,2 3,4 2,9 3,4 3,5 3,3 3,3 3,4 3,8 3,5 3,1 3,4 3,7 3,3 3,4 4,0 3,6 3,1 3,2 3,7 3,2 3,7 3,1 3,4 3,5 3,7 3,4

75,1 73,2 66,1 68,9 80,2 56,2 67,3 71,6 66,1 67,4 73,0 75,0 76,7 62,7 68,1 72,2 65,3 66,7 80,1 65,0 77,3 62,9 70,4 65,2 75,5 63,3 69,0 67,0 77,9 67,8

3,7 3,5 3,3 3,3 3,5 3,2 3,6 3,3 3,4 3,3 3,4 3,8 3,3 3,2 3,5 3,7 3,3 3,5 3,6 3,7 3,3 3,6 3,3 3,1 3,8 3,4 3,5 3,6 3,6 3,4

83,4 84,9 65,0 73,1 81,9 67,6 73,1 69,1 72,3 69,3 77,6 77,5 73,8 66,9 71,4 77,5 68,7 71,6 74,7 69,5 94,5 72,9 69,4 66,4 80,9 75,3 73,1 71,6 79,5 71,4

3,3 3,2 3,4 3,2 3,2 3,0 3,0 3,4 2,9 3,5 3,1 3,4 3,0 3,0 3,1 3,1 3,0 3,0 3,7 3,4 3,3 3,3 3,2 2,8 3,5 3,0 3,1 3,2 3,5 3,1

75,7 71,9 63,8 69,4 77,0 60,8 60,0 71,5 60,0 77,6 69,4 68,1 66,6 61,1 62,5 65,0 60,3 61,7 77,0 64,3 77,6 74,7 61,9 60,5 71,9 61,1 65,7 60,1 79,2 63,4

3,2 3,5 3,4 3,4 3,4 3,0 3,5 3,6 3,3 3,3 3,3 3,6 3,4 3,1 3,4 3,5 3,3 3,5 3,8 3,6 2,9 3,3 3,3 3,0 3,7 3,2 3,4 3,4 3,5 3,4

69,1 72,7 65,2 73,9 79,1 59,1 69,4 75,7 67,3 68,6 71,7 72,5 75,7 61,0 67,7 75,2 67,5 70,0 78,0 67,2 69,2 70,5 62,9 63,3 73,6 67,3 71,3 65,5 79,6 68,9

70,3 72,7 62,8 76,3 85,0 63,5 69,4 76,4 65,6 66,3 70,7 76,7 69,8 61,0 64,3 61,7 64,8 69,9 78,5 66,0 60,6 77,1 64,2 62,0 66,5 69,3 76,9 71,6 86,2 67,4

Fuente: Imasen S.A.C., abril del 2009.

Nota 12. La administracin de justicia en el Per 229

Satisfaccin

13. Ms all de la formalizacin: del catastro registral a la gestin territorial

David Varela

Resumen
El Per ha realizado grandes avances en la consolidacin de los derechos de propiedad sobre tierras rurales y urbanas. Gracias al trabajo del programa de formalizacin apoyado por el Banco Mundial, millones de familias peruanas han accedido a derechos cuyo reconocimiento no podan obtener antes de las reformas iniciadas en 1996. El Registro de Predios tambin ha mejorado significativamente la calidad de los servicios que presta a los ciudadanos. Los programas de formalizacin en ciudades grandes e intermedias han cumplido su misin y el objetivo de un pas de propietarios se ha logrado. Sin embargo, el proceso de reformas se ha detenido e incluso ha retrocedido en algunos casos, con lo que reaparecen incentivos perversos para las invasiones y la reversin a la informalidad. El principal desafo hoy es continuar las reformas al sistema catastral para establecer un sistema de informacin territorial que no solo asegure el reconocimiento y proteccin de los derechos de propiedad (catastro registral) sino que fortalezca la tributacin de la propiedad inmueble a nivel local (catastro fiscal), hasta llegar a agregar capas de informacin tiles para el desarrollo urbano y la proteccin ambiental (catastro multipropsito), y culminar con la integracin de todos los elementos anteriores y su utilizacin para el diseo e implementacin de polticas de desarrollo (catastro socio-econmico). El sistema propuesto puede basarse en la experiencia del Sistema Nacional Integrado de Informacin Catastral Predial, pero debe superarla en trminos de liderazgo nico a nivel central y mecanismos efectivos de coordinacin institucional a nivel regional y local. Este nuevo sistema demandar reformas al marco legal e institucional dirigidas a simplificarlo y clarificarlo, de modo de superar la fragmentacin y dispersin actuales. El sistema de informacin territorial servir de etapa previa para el establecimiento de un sistema de gestin territorial moderno que incorpore el ordenamiento territorial de carcter ambiental que existe en la actualidad en un mbito ms amplio para el diseo de polticas pblicas en zonas y temas que no son competencia del Ministerio del Ambiente.

I. Introduccin
El Per ha sido un pas lder en el mundo en polticas de formalizacin de la propiedad. La formalizacin, concepto desarrollado por el economista peruano Hernando de Soto y su
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Instituto Libertad y Democracia (ILD), es el conjunto de medidas legales e institucionales que permiten agregarle al activo fsico la dimensin econmica a fin de que sus propietarios puedan utilizar la representacin del activo no solo para proteger sus derechos sobre el mismo, sino tambin para generar mltiples funciones jurdicas y econmicas que vinculen los activos con el mundo financiero y del capital cuando y como sus titulares lo deseen (De Soto 2001). La seguridad jurdica de la posesin a travs de un ttulo vlido y comerciable, el registro amigable y de bajo costo y la georreferenciacin catastral son las herramientas esenciales de la formalizacin. La informalidad en el Per fue diagnosticada por el ILD a principios de la dcada de 1980 como un problema masivo y de gran impacto econmico y social. En esa poca se iniciaron las reformas para formalizar la propiedad urbana como parte de una poltica de lucha contra la pobreza, de democratizacin del acceso al crdito y de pacificacin del pas. Estas reformas comprendieron la creacin de la Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal - COFOPRI (para tierras urbanas) y el Programa Especial de Titulacin de Tierras - PETT (para tierras rurales) con sendos registros de la propiedad predial (Registro Predial Urbano - RPU y Seccin Especial de Predios Rurales SEPR), el establecimiento de la Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos (SUNARP) y la modernizacin de los registros pblicos tradicionales, leyes agrarias y de comunidades de la costa, ley de regularizacin de edificaciones y declaratorias de fbrica, y de unidades de propiedad exclusiva o comn.1 La COFOPRI fue la encargada de la formalizacin de la propiedad en el Per durante quince aos. Entre sus logros ms destacados se citan: (i) permitir el acceso a la propiedad legal de los activos prediales urbanos a casi dos millones de familias peruanas de bajos ingresos; (ii) contar con un sistema de formalizacin simplificado y de bajo costo; (iii) permitir que la propiedad predial urbana de los sectores informales de menores recursos se convierta en activos lquidos que pueden movilizarse a precios de mercado; (iv) crear un sistema nico nacional de formalizacin de la propiedad urbana por encima de jurisdicciones regionales o municipales; (v) mejorar la calidad y el valor de los ttulos de propiedad; (vi) reducir la invasin de la propiedad urbana privada y pblica, y (vii) facilitar la utilizacin econmica de los activos formalizados (vase el anexo 1). A partir de 2006 se han expedido las leyes de Regularizacin de Habilitaciones Urbanas y Edificaciones, de Garantas Mobiliarias y de Arbitraje (acompaada de la creacin de centros de arbitraje popular), las cuales representan avances adicionales en la direccin correcta hacia un sistema moderno de tenencia de la tierra y solucin de conflictos relacionados con la tierra. Algunas de las reformas impulsadas por el programa de formalizacin fueron revertidas por cambios legales o institucionales posteriores. A pesar de sus logros, la COFOPRI ha sido objeto de frecuentes intentos de desactivacin. Aunque tales intentos fracasaron, algunas de las reformas impulsadas por la COFOPRI s fueron revertidas mediante decisiones legislativas o judiciales que ocasionaron: (i) la transferencia de las funciones de la COFOPRI primero a las Comisiones Provinciales de Formalizacin de la Propiedad y luego, con exclusividad, a las regiones o a las municipalidades provinciales;2 (ii) limitaciones
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En 1996, la Ley 26557 regul la adjudicacin, saneamiento, titulacin y habilitacin urbana, y el Decreto Legislativo 803, de promocion del acceso a la propiedad formal, busc facilitar la formalizacin y proteccin de los derechos de propiedad de los ms pobres del pas y su mantenimiento dentro de la formalidad. El Decreto Supremo 005-2001-JUS traspas las funciones de la COFOPRI a las Comisiones Provinciales

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a la utilizacin de formularios registrales que deben ahora ser legalizados por notarios y no solo por fedatarios privados; (iii) la derogacin de las facultades de la COFOPRI para declarar prescripcin adquisitiva administrativa de manera masiva; (iv) el restablecimiento de requisitos ajenos a la prueba de la propiedad para inscribir transacciones (por ejemplo, constancias de pagos de impuestos) (vase el anexo 2). El catastro registral desarrollado por el RPU se caracteriz por su alta calidad y bajo costo. La formacin de su base geogrfica no requiri del levantamiento de una nueva cartografa de alta precisin sino solo de la informacin relevante para el saneamiento fsico y legal de los predios, y la definicin de los derechos de propiedad sobre estos. El sistema COFOPRI-RPU utiliz informacin preexistente, esencialmente cartografa desarrollada por otros proyectos como el PETT con informacin de vuelos aerofotogrficos realizados en 1997-98 en los principales valles del pas. Esta cartografa fue adecuada para su utilizacin en reas urbanas a travs de procesos de restitucin fotogramtrica y actividades de control terrestre. Ello permiti un ahorro sustancial en los costos de formalizacin y dot a COFOPRI-RPU de un sistema seguro y econmico de identificacin de inmuebles basado en el sistema planimtrico oficial del Instituto Geogrfico Nacional (IGN). La COFOPRI genera informacin catastral a tres niveles: (i) catastro predial: inventario fsico que determina las propiedades informales existentes en el Per; (ii) catastro registral: delimita los derechos de poseedores y propietarios; y (iii) catastro territorial: incluye reas de proteccin ambiental, sitios arqueolgicos, zonas de riesgo, uso de suelo, derechos concesionarios, etc. (vase los anexos 3 y 4). A pesar de los avances mencionados, los comparadores internacionales en materia de proteccin de los derechos de propiedad en el Per no han avanzado como se esperaba. Aunque el registro pblico es considerado el mejor de Sudamrica segn la clasificacin Doing Business, las percepciones sobre la eficacia de la proteccin de tales derechos recogidas por el Latinobarmetro y el Global Economic Forum siguen siendo inferiores al promedio latinoamericano, lo que determina que las decisiones de ciudadanos y operadores econmicos puedan ser influidas en forma negativa.

II. Contexto: proliferacin de iniciativas sobre catastro e informacin territorial

Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento: continuando con la formalizacin
Las polticas aplicadas durante los ltimos cinco aos continuaron apoyando la formalizacin de la propiedad. Los dos aspectos clave de las polticas de tenencia de la tierra impulsadas por la administracin Garca fueron: (i) la concentracin en el sector vivienda de los dos organismos vinculados a la formalizacin de la propiedad predial; as, la COFOPRI, bajo la nueva denominacin de Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal (pero

de Formalizacin de la Propiedad, y las Leyes 28391 y 28687 restituyeron estas competencias a las municipalidades provinciales. A partir de entonces, la COFOPRI solo poda actuar como rgano tcnico de asesoramiento, previo convenio con las municipalidades.

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manteniendo sus siglas), se incorpor al sector vivienda como entidad tcnica de apoyo a la formalizacin predial urbana. Luego sigui el proceso de fusin de dicha entidad con el PETT, antes vinculado al Ministerio de Agricultura (MINAG).3 Y (ii) la continuacin de la poltica de promocin de la construccin de viviendas mediante el otorgamiento de subsidios, desarrollada e implementada originalmente por el gobierno anterior. La COFOPRI recibi competencias para impulsar la formalizacin de la propiedad urbana que por algunos aos haban sido ejercidas por las municipalidades. En el mbito de la formalizacin de la propiedad predial urbana, la administracin Garca inicialmente devolvi sus competencias a la COFOPRI como rgano ejecutor y rector de dicha formalizacin.4 Por consiguiente, el modelo de formalizacin de la propiedad urbana aplicado con xito por la COFOPRI desde 1996 se mantuvo, en esencia, idntico. As, se emitieron aproximadamente 785 542 ttulos de propiedad (287 956 en reas rurales y 497 586 en reas urbanas) siguiendo los mismos procedimientos de formalizacin (titulacin, catastro y registro). Las polticas de tenencia de tierra urbana estuvieron estrechamente ligadas a las polticas de vivienda. Bajo la administracin Garca, la prioridad del sector vivienda ha sido promover la construccin de vivienda nueva, mientras que la promocin de la construccin en sitio propio (o autoconstruccin) pas a un segundo plano. El Programa Mi Lote, creado por Decreto Supremo 003-2009-VIVIENDA, tiene por objeto adjudicar a ttulo oneroso lotes urbanizados de tierra pblica. Sin embargo, este programa debe cumplir con el procedimiento de habilitacin urbana ante la municipalidad distrital, lo que limita su efectividad pues los sectores de bajos ingresos primero ocupan el suelo y luego regularizan el acceso a los servicios pblicos. La crisis institucional debido a acusaciones de corrupcin de la COFOPRI en el 2010 motiv importantes cambios legales y propuestas de cambios. adicionales, La administracin Garca dispuso transferir las competencias de formalizacin en el mbito rural, es decir aquellas recibidas por la COFOPRI del PETT, a los gobiernos regionales. 5

Por Decreto Supremo 005-2007-VIVIENDA del 2007, la COFOPRI absorbi al PETT y asumi sus funciones como rgano ejecutor de los programas masivos de titulacin de predios rurales y de tierras eriazas habilitadas hasta el 2004, de rectificacin de reas y de catastro rural, pero con el mandato de ir transfiriendo algunas de esas facultades en forma paulatina a los gobiernos regionales (adjudicacin de terrenos eriazos, libre disponibilidad de terrenos eriazos, evaluacin de contratos sobre terrenos eriazos, titulacin de comunidades nativas y campesinas) (Ley 27867 del 2002, art. 51). Mediante Decreto Legislativo 1089 del 2008, el rgimen temporal extraordinario de formalizacin de predios rurales a cargo de la COFOPRI se extendi hasta diciembre del 2012 para la formalizacin de predios rsticos sobre reas del Estado y sobre reas privadas (prescripcin), la adjudicacin de tierras eriazas habilitadas antes del 2004 y la reversin de terrenos adjudicados a ttulo oneroso ocupados por asentamientos humanos antes del 2004; tambin el levantamiento y mantenimiento catastral, la expedicin de planos, la asignacin de Cdigos nicos Catastrales (CUC) y la rectificacin de reas. La Ley 28923 del 2006 estableci un rgimen temporal y extraordinario de formalizacin y titulacin de predios urbanos que permiti a la COFOPRI reasumir por tres aos todas las competencias para la titulacin de posesiones urbanas informales que antes tenan las municipalidades provinciales por mandato de la Ley Orgnica de Municipalidades (Ley 27972). Posteriormente, mediante Ley 29320, dicho rgimen se prorrog por tres aos ms, hasta finales del ao 2011. Las facultades de la COFOPRI comprenden la formalizacin de terrenos ocupados por posesiones informales, centros urbanos informales, urbanizaciones populares y toda forma de posesin, ocupacin o titularidad informal de predios que estn constituidos sobre inmuebles de propiedad estatal, con fines de vivienda (Ley 28687). El Decreto Supremo 056-2010 estableci el traslado de las funciones asumidas por la COFOPRI del PETT a los gobiernos regionales en un plazo de noventa das.

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En el mbito de la formalizacin urbana, el Consejo de Ministros present al Congreso de la Repblica un proyecto de ley para dejar sin efecto el rgimen extraordinario de la COFOPRI en materia de formalizacin urbana, devolviendo esas competencias a las municipalidades provinciales. Sin embargo, el proyecto no avanz en el debate parlamentario. La investigacin revel la debilidad de los controles internos en la gestin y la falta de directivas adecuadas sobre procesos internos. Para superar tales debilidades, la COFOPRI viene ejecutando el Plan Operativo Anticorrupcin 2011. Este establece mecanismos de control a nivel descentralizado, por ejemplo realizando visitas inopinadas a las oficinas del interior del pas para determinar cmo es la atencin, cmo se realizan los trmites, y sobre todo, verificar en el sitio las quejas y denuncias de la poblacin. Como parte del plan, existe un programa de seguimiento y monitoreo para la deteccin de vicios en el sistema de contratacin pblica. Desde el punto de vista administrativo, existen normas que determinan el despido y que pasan por la resolucin del contrato, segn sea la modalidad de este. Desde la perspectiva penal, la procuradura pblica de la COFOPRI ha iniciado las acciones respectivas.

Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Superintendencia Nacional de Registros Pblicos (SUNARP): impulsando un sistema integrado de catastro
La SUNARP lidera un sistema integrado de catastro que cuenta con su propio marco legal e institucional. El Sistema Nacional Integrado de Informacin Catastral Predial (SNCP) se gest como parte de la Octava Poltica de Estado del Acuerdo Nacional del ao 2002, que buscaba integrar y unificar todos los sistemas de informacin catastral y articularlos en un sistema de estadstica georreferenciado. La meta para el ao 2011 era que el Per contara con un sistema nico nacional de informacin catastral integrado y en operacin. El SNCP est vinculado con el Registro de Predios (RP)6 y tiene por finalidad: (i) integrar y unificar los estndares, nomenclatura y procesos tcnicos de las entidades generadoras de catastro; (ii) inscribir inmuebles en el RP con el respaldo de un catastro, y (iii) uniformar la administracin, mantenimiento y generacin de la informacin catastral.7 El SNCP cuenta con un Consejo Nacional, Consejos Consultivos y una Secretara Tcnica. El Consejo Nacional comprende a la SUNARP (entidad que lo preside), la COFOPRI, el IGN, la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), el Instituto Geolgico Minero y Metalrgico (INGEMMET), el Instituto Catastral de Lima, el Gobierno Regional de Junn y la Municipalidad Provincial de Trujillo, rganos a travs de los cuales ha aprobado una serie de directivas y resoluciones entre los aos 2006 y 2010 que constituyen el marco bsico de la funcin catastral en el Per (vase el anexo 5). A pesar de los esfuerzos realizados por la SUNARP, los avances hacia la integracin del sistema catastral han sido limitados. El SNCP viene impulsando varios proyectos en paralelo: (i) concertacin entre los niveles de gobierno; (ii) culminar la preparacin de normas de produccin del catastro; (c) plan de adquisiciones de datos catastrales; (iii) inventario del catastro fsico, y (iv) herramientas para la gestin del sistema catastral.

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Establecido por Ley 28294. El Decreto Supremo 005-2006-JUS reglament la Ley 28294.

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Continan en preparacin instrumentos claves como la determinacin de la estructura de la base grfica catastral, el manual de levantamiento catastral urbano y rural, la estructura de la base grfica rural y el reglamento de verificador catastral, lo que significa que el Per est an muy lejos de la meta sealada por el Acuerdo Nacional.

Presidencia del Consejo de Ministros: construyendo la Infraestructura de Datos Espaciales

La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), a travs de la Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica (ONGEI),8 viene impulsando la poltica de gobierno electrnico e informtica como parte de un Sistema Informtico Nacional, del cual es ente rector en coordinacin con diversos actores gubernamentales. Como parte de ese sistema, se est desarrollando la Infraestructura de Datos Espaciales del Per (IDEP) bajo la responsabilidad de un Comit Coordinador (CCIDEP).9 Dicha infraestructura promover y coordinar el desarrollo, intercambio y el uso de datos y servicios de informacin espacial entre todos los niveles de gobierno, el sector privado, las organizaciones sin fines de lucro, las instituciones acadmicas y las de investigacin. Adems de su dimensin tecnolgica, la IDEP aspira a transformar las prcticas de gestin pblica. Ha sido concebida como un proceso de ordenamiento de informacin que contribuir a difundir la informacin territorial que posee el Estado peruano mediante un salto tecnolgico que proporcione una mirada global a las herramientas que faciliten el acceso igualitario, oportuno y expedito a los datos geogrficos. La IDEP tiene potenciales aplicaciones en reas como: (i) la transparencia, pues permitira que la ciudadana se sensibilice acerca de la relevancia de la informacin espacial y la utilice como una herramienta para mejorar su calidad de vida; (ii) la coordinacin interinstitucional; (iii) la descentralizacin; (iv) la incorporacin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) en los servicios del Estado, y (v) la introduccin de nuevos procesos de mejoramiento de la gestin pblica. Sin embargo, los progresos en la formacin de la IDEP han sido limitados probablemente porque si se desarrollara a plenitud podra duplicar los de otras instituciones. La ONGEI ha estructurado una propuesta de arquitectura tecnolgica basada en un nodo principal en el portal IDEP y nodos secundarios que comparten un modelo de datos comn para las capas bsicas de informacin geogrfica. Asimismo, ha preparado otra propuesta de unificacin de una sola Base de Datos Geogrficas de Uso Compartido (Cdigo de Ubigeo) en el marco del Sistema de Informacin para el Programa de Intervencin de los Programas Sociales. Tambin ha realizado un taller a nivel de gobierno central en Lima y por videoconferencia con quince gobiernos regionales para la homogeneizacin de nomenclatura a nivel urbano (vase el anexo 6). No es claro que estas actividades encajen con las del SNCP y ms bien pueden existir casos de duplicacin y competencia por espacios y recursos.

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Creada mediante Decreto Supremo 067-2003-PCM. Resolucin Ministerial 325-2007-PCM.

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Ministerio del Ambiente: promoviendo una poltica de ordenamiento territorial desde la perspectiva ambiental
En el marco de la poltica nacional del medio ambiente, se ha comenzado a trabajar el tema del ordenamiento territorial. Dentro de la Poltica Nacional del Ambiente,10 el Eje de Poltica 1 referido a la conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biolgica, seala como objetivo 5: Alcanzar el ordenamiento del uso y ocupacin del territorio nacional, mediante la Zonificacin Ecolgica Econmica en un marco de seguridad jurdica y prevencin de conflictos. Respecto del ordenamiento territorial, se establecen como principales lineamientos: (i) impulsar el ordenamiento territorial nacional y la Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE) como soporte para la conservacin, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biolgica, as como la ocupacin ordenada del territorio; (ii) incorporar en los procesos de ordenamiento territorial el anlisis del riesgo natural y antrpico, as como las medidas de adaptacin al cambio climtico; (iii) impulsar mecanismos para prevenir el asentamiento de poblaciones y el desarrollo de actividades socio-econmicas en zonas con alto potencial de riesgos ante peligros naturales y antrpicos; (iv) impulsar el ordenamiento territorial como base de los planes de desarrollo concertados y de desarrollo de fronteras en la gestin de cuencas hidrogrficas y las zonas marino costeras. El marco institucional del ordenamiento territorial desde el punto de vista ambiental involucra a los tres niveles de gobierno y un gran nmero de instrumentos de gestin. A nivel nacional, incluye al Ministerio del Ambiente (MINAM) con su Comit Tcnico Consultivo Nacional, y una Direccin General de Ordenamiento Territorial dentro del Viceministerio de Desarrollo Estratgico de Recursos Naturales. A nivel regional, los gobiernos regionales11 pueden formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar planes de ordenamiento territorial en concordancia con los planes de los gobiernos locales. A nivel local, las autoridades municipales12 pueden normar la zonificacin, urbanismo, acondicionamiento territorial y ejecutar sus propios planes. Para tales fines pueden utilizar como instrumentos de gestin: (i) planes de acondicionamiento territorial; (ii) planes de desarrollo urbano; (iii) planes de desarrollo rural; (iv) esquemas de zonificacin de reas urbanas; (v) planes de desarrollo de asentamientos humanos, y (vi) planes especficos. El ordenamiento territorial desde la perspectiva ambiental ha estado limitado a zonas y temas de alta prioridad para el MINAM. El MINAM retiene el liderazgo de la ZEE,13 herramienta clave del ordenamiento territorial desde el punto de vista ambiental, definida como un proceso dinmico y flexible para la identificacin de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado basado en la evaluacin de sus potencialidades y limitaciones con criterios fsicos, biolgicos, sociales, econmicos y culturales. Sus objetivos son: (i) orientar la formulacin y aplicacin de polticas sobre el uso sostenible de los recursos naturales y del

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Aprobada por Decreto Supremo 012-2009-MINAM con fundamento en la Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, Ley 26821 (art. 11), y la Ley de Creacin, Organizacin y Funciones del Ministerio del Ambiente, Decreto Legislativo 1013 (art. 7, inc. C). Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Ley 27867). Ley Orgnica de Municipalidades (Ley 27972), Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley 27783) y Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (Decreto Supremo 027-2003-VIVIENDA). Decreto Supremo 087-2004/PCM.

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territorio; (ii) proveer sustento tcnico a planes de desarrollo y de ordenamiento territorial/ nacional, regional y local; (iii) apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades locales; (iv) proveer informacin tcnica y marco referencial para promover y orientar la inversin pblica y privada, y (v) contribuir a procesos de concertacin. El avance de los procesos de ZEE conforme al Plan Operativo Bienal 2008-2010 del MINAM es muy limitado: de los proyectos propuestos solo tres han concluido, diez se encuentran en la etapa de proyecto de inversin pblica en ejecucin, y nueve en la fase de perfil de proyecto aprobado o en elaboracin. Como es natural, estos proyectos se han focalizado en zonas prioritarias para la gestin del MINAM como son reas naturales protegidas, comunidades nativas, concesiones forestales y concesiones mineras, y a los temas propios del Ministerio como: (i) diversidad biolgica; (ii) ecosistemas marino costeros; (iii) manejo de cuencas, agua y suelos; (iv) mitigacin y adaptacin al cambio climtico; (v) desarrollo sostenible de la Amazona (vase el anexo 7).14

Ministerio de Economa y Finanzas: desarrollando un sistema de informacin de Proyectos de Inversin

En paralelo, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) est construyendo un sistema de informacin para localizar proyectos de inversin y generar informacin asociada a nivel de preinversin y ejecucin. Este sistema permitir realizar acciones como: (i) localizacin referencial del servicio a intervenir; (ii) ubicacin referencial de los servicios alrededor del proyecto; (iii) visualizacin de la infraestructura vial existente; (iv) visualizacin de elementos geogrficos que permitan determinar la accesibilidad al proyecto, y (v) registros administrativos de salud, educacin y poblacin cuya informacin proviene directamente de sus servidores institucionales.

III. Desafos: integracin de las diversas iniciativas sobre catastro e informacin territorial en un sistema coherente
Desafos generales: marco institucional
El desafo ms inmediato para el Per es fortalecer el sistema catastral de modo que pueda servir de base a un moderno sistema de informacin territorial. Si bien se han registrado avances en el sistema catastral, todava queda un largo trecho por recorrer en lo que respecta a la prestacin de servicios a los ciudadanos y otras instituciones pblicas. Este desafo no ser fcil de enfrentar. Exigir modificaciones al marco legal existente y puede generar resistencias de algunas instituciones, aun as no se trate de privar a ninguna de ellas de sus competencias actuales sino de fortalecer el sistema existente con un slido ente rector de carcter tcnico que d soporte a otras instituciones pblicas interesadas en el catastro territorial. A pesar de las reformas realizadas, los catastros del Per no han mejorado sustancialmente. Las principales causas de los escasos avances de un sistema integrado de catastro en
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Resolucin Ministerial 026-2010-MINAM.

Nota 13. Ms all de la formalizacin: del catastro registral a la gestin territorial 237

el Per son: (i) la baja capacidad de las municipalidades para administrar sus catastros; la mayora de ellas no cuentan con los recursos tcnicos o profesionales ni con la infraestructura mnima para asumir exitosamente funciones catastrales; (ii) la falta de uniformidad de las bases de datos catastrales del pas; y (iii) la falta de reconocimiento de las comunidades nativas amaznicas, lo que a veces ocasiona la coexistencia de dos regmenes de propiedad. Las bases de datos continan a cargo de diferentes entidades. Hace falta una sola entidad especializada que uniforme y centralice esas bases de datos catastrales, estandarice las normas tcnicas y los procesos internos de todas las entidades generadoras de catastro. Los avances del SNCP en este son muy limitados en la parte normativa y no es seguro que las pocas normas aprobadas estn siendo aplicadas de manera general y efectiva. El modelo institucional existente no permite superar las debilidades del sistema catastral. El sistema actual de generacin de informacin catastral se caracteriza por: (i) ser complejo y costoso debido a la excesiva especializacin institucional y al uso de metodologas diferentes; (ii) carecer de coordinacin efectiva entre las numerosas instituciones generadoras del catastro. Por el contrario, un sistema catastral moderno requiere de mecanismos sencillos y bajos costos para el usuario que permitan: (i) la actualizacin constante; (ii) la supervisin y retroalimentacin permanentes; (iii) la planificacin de alto nivel profesional, organizada a corto, mediano y largo plazo. Esto significa un liderazgo institucional fuerte centralizado a nivel nacional que pueda ayudar a los actores regionales y locales a generar y procesar informacin catastral de acuerdo con los mismos estndares. La experiencia internacional en materia de integracin de registros y catastros puede servir de referencia para el Per. En Europa, diecisis de los veintisiete pases que conforman la Unin manejan en forma conjunta catastro y registro; veintiuno de esos pases comparten la misma base grfica. En Sudamrica la situacin es diferente: (i) en Colombia, catastro y registro tambin son entidades autnomas (Superintendencia de Notariado y Registro, e Instituto Geogrfico Agustn Codazzi - IGAC); sin embargo, la interconexin de la informacin geogrfica y registral se encuentra en proceso y se espera que contine la interconexin de diez ciudades capitales y ms de setecientos municipios; y (ii) en Uruguay, registro y catastro son administrados por dos entidades distintas (Direccin Nacional de Catastro y Direccin Nacional de Registro), pero se encuentra en proceso la aprobacin de una ley que propiciar la interoperabilidad de los servicios. En Centroamrica, se destaca el caso de El Salvador, donde registro y catastro son administrados por la misma entidad desde 1995, el Centro Nacional de Registros (CNR), el cual tambin tiene a su cargo el Instituto Geogrfico Nacional. Esta institucin ha asignado prioridad al levantamiento catastral por encima de la regularizacin de los derechos de propiedad. Paradjicamente, la crisis de la COFOPRI puede generar oportunidades inesperadas para adelantar una revisin ms profunda de los marcos legales e institucionales. El deterioro de su imagen y el traslado efectivo o propuesto de parte de sus funciones en materia de formalizacin obliga a repensar su futuro institucional. La entidad necesita adoptar nuevos objetivos estratgicos ms all de la formalizacin masiva tradicional que ha ejecutado con xito pero que est prxima a concluir, pues la demanda remanente en zonas urbanas es relativamente menor frente a la que ya se ha atendido y servirla requerira incurrir en altos costos que no tendran justificacin econmica o financiera. Sin embargo, la COFOPRI debera retener la experiencia y tecnologa desarrolladas a lo largo de ms de quince aos especialmente en el rea de catastro y puede convertirse en una pieza clave de un sistema catastral fortalecido.
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Desafos especficos: la situacin de comunidades campesinas y nativas

La inseguridad en los derechos de propiedad de las comunidades campesinas y nativas demanda una atencin especial del Estado peruano. Un estudio reciente del ILD ha comprobado que los beneficios de la formalizacin impulsada por el Estado peruano no han llegado a las comunidades campesinas y nativas. Esta investigacin comprueba la persistencia de: (i) comunidades pendientes de reconocimiento y reconocidas, con o sin territorios; (ii) ttulos sin referenciacin geogrfica; (iii) litigios frecuentes por lmites entre comunidades; (iv) duplicidad de derechos sobre los mismos territorios; (v) invasin de tierras por colonos, y (vi) conflictos por yuxtaposicin de derechos con reas protegidas, concesiones forestales, mineras o de hidrocarburos. En parte, este fenmeno se explica por la inestabilidad y debilidad de las instancias encargadas del reconocimiento y titulacin de esas comunidades. Tal responsabilidad ha pasado de la Direccin de Asuntos Indgenas del Ministerio de Fomento al Ministerio de Trabajo, al Ministerio de Justicia, a la Direccin de Reforma Agraria y SINAMOS en el Ministerio de Agricultura, hasta desconcentrarse en 1992 en sus direcciones regionales. Ese mismo ao, el PETT se encarg del levantamiento catastral y de entregar el ttulo de propiedad por delegacin de las direcciones regionales. La responsabilidad pas brevemente a la COFOPRI y en el 2010 regres a las regiones. En la prctica, el proceso de reconocimiento de comunidades nativas y titulacin de sus tierras se encuentra casi paralizado desde el 2006 (con excepcin de la zona del VRAE y en Cerro de Pasco). Como resultado de la ausencia del Estado y las presiones del mercado coexisten dos regmenes de propiedad en estas comunidades: uno comunal y otro familiar o individual. Dentro de las comunidades existen chacras, plantaciones, reas de vivienda e incluso zonas de caza o rboles con propietarios individuales pero informales. En las asambleas comunales se asignan parcelas a sus miembros, lo que se documenta a travs de actas, mapas, la entrega de certificados de posesin, etc. Las chacras, viviendas y dems derechos individuales se compran y venden entre particulares, transacciones que se comunican a la asamblea para su aceptacin y registro. La venta y aprovechamiento de la produccin se realiza en forma individual o familiar. Las chacras y otros terrenos familiares se heredan a los hijos. El alquiler de locales para almacenamiento de bienes o la prestacin de servicios a terceros (alojamiento, comida, traslados, etc.) se hace de manera individual (a veces una cuota a la comunidad). La comunidad o los comuneros negocian la explotacin de los recursos madereros, pero mediante contratos con vicios de nulidad. Esta situacin anmala requiere reorientar los esfuerzos de formalizacin hacia estos grupos, y no hacia las zonas urbanas o rurales que fueron el objetivo tradicional de la COFOPRI o del PETT.

IV. Opciones de poltica: transformacin gradual del sistema catastral en un sistema de gestin territorial
Objetivos generales y especficos
El programa de formalizacin masivo debe ser reemplazado por uno de formalizacin espordica sustentado en un sistema catastral moderno. En vista de que la era de la formalizacin masiva de la propiedad en el Per ha terminado, las polticas en derechos
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de propiedad de la nueva administracin debern orientarse hacia nuevos objetivos. En general, deben tratar de dotar de seguridad la tenencia de la tierra en el Per y enfrentar creativamente los temas pendientes en materia de propiedad urbana y rural que no pudo ni puede solucionar la formalizacin masiva. En especial, esas polticas tendran que: (i) enfrentar cuestiones de derecho de propiedad para diversos tipos de tenencia de la tierra (reas tradicionales y recin formalizadas) con herramientas modernas de informacin y gestin; (ii) llegar a niveles de pobreza urbana y rural ms all de los asentamientos abordados por los programas y proyectos previos, incluidas las comunidades campesinas y nativas, y (iii) dotar de la flexibilidad necesaria a las herramientas de poltica a fin de realizar ajustes potenciales en la marcha a medida que se adelanta el diseo de detalle o la implementacin.

Instrumentos
Transformacin del sistema catastral en un sistema de gestin territorial
La meta final de un sistema moderno de derechos de propiedad y uno de los elementos iniciales de un sistema de gestin territorial es contar con un catastro registral. El objetivo final de los procesos de formalizacin de la propiedad es que las partidas registrales incluyan informacin jurdica y grfica de modo que sea factible elaborar un inventario fsico codificado de todos los predios registrados, estableciendo un catastro registral que pueda ser permanentemente actualizado (algo que la COFOPRI efectivamente realiz en las reas donde trabaj). La gestin territorial representa un estadio superior en el desarrollo de polticas pblicas: es el conjunto de mecanismos e instrumentos para lograr una mejor organizacin del espacio fsico, la ocupacin y utilizacin del suelo urbano y rural, relacionando la demanda de los habitantes de un determinado territorio con la oferta pblica de productos, bienes y servicios. El catastro registral es uno de los primeros elementos de un sistema de gestin territorial a modo de inventario fsico inmobiliario que describe geogrficamente los predios ubicados en una zona determinada que pueden ser utilizados para diversos fines. Como parte de un sistema de gestin territorial, el catastro debe continuar evolucionando de la proteccin de la propiedad hacia la formulacin de polticas econmicas y sociales. La informacin catastral puede ser organizada en capas superpuestas que proporcionan informacin adicional cada vez ms completa y precisa sobre predios urbanos o rurales. La evolucin del catastro puede alcanzar objetivos y generar beneficios distintos en cada una de sus etapas: (i) proteger los derechos de propiedad al delimitar fsicamente los predios, evitar las superposiciones e identificar al propietario legal (catastro registral como el desarrollado por COFOPRI-RPU); (ii) facilitar la recaudacin de impuestos al identificar fsicamente los predios, sus caractersticas, materiales de construccin y su valor, as como al deudor tributario (catastro fiscal como el que cuentan unas pocas municipalidades en el Per, principalmente en el rea metropolitana de Lima); (iii) facilitar la gestin territorial al proporcionar y organizar la mayor cantidad de informacin posible sobre las propiedades (infraestructura vial, sanitaria, hospitalaria, educativa, etc.; zonas de concentracin de actividad econmica comercial, industrial, urbana, rural, agrcola; tipos de terrenos zonas de riesgo, de proteccin) (catastro multipropsito como el que
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quisiera desarrollar el MINAM mediante la ZEE); (iv) facilitar la toma de decisiones de polticas econmicas y sociales a todos los niveles de gobierno al aadir datos sobre la situacin socioeconmica de los pobladores como densidad, crecimiento demogrfico, niveles de pobreza, cuestiones de gnero, etc. (catastro socio-econmico). El concepto de gestin territorial abarca actividades encaminadas al mejor aprovechamiento de la tierra rural y urbana. Entre estas actividades se destacan: (i) el levantamiento, la estandarizacin y el mantenimiento de informacin catastral; (ii) la regularizacin de la tenencia de la tierra, y (iii) el ordenamiento territorial. El concepto es relativamente nuevo en el Per y no ha sido bien entendido o regulado con claridad. No debe confundirse con el ordenamiento territorial, que es apenas una de sus partes y que en el Per tiene una connotacin claramente ambiental como resultado de la regulacin expedida. La dispersin normativa contina representando un obstculo para la adecuada regulacin de la gestin territorial. Un primer reto para las polticas pblicas ser la consolidacin de estas leyes fraccionadas en un solo cuerpo que dilucide la diferencia entre polticas sobre el uso adecuado de la tierra (objetivo general del sistema de gestin territorial y producto especfico del subsistema de ordenamiento territorial) y las de catastro o informacin territorial (herramienta de gestin territorial que puede contar con su propio subsistema, paralelo al del ordenamiento, como se propone en esta nota), y organice ms efectivamente los distintos niveles del gobierno a los que se encomendarn estas funciones. Un sistema de informacin territorial moderno va mucho ms all del sistema catastral predial tradicional. Como ocurre en Europa y en diversas provincias de Canad, un sistema de informacin territorial moderno debe estar en condiciones de: (i) integrar toda la informacin disponible acerca de derechos de propiedad sobre la tierra; (ii) demarcar y georreferenciar cualquier lote de tierra existente en el pas; (iii) generar bases de datos y procesos para el almacenamiento y recuperacin de informacin actualizada sobre el territorio; (iv) establecer mecanismos de sustentabilidad financiera, y (v) difundir entre el pblico informacin sobre el funcionamiento del sistema. Solo cuando estas funciones estn totalmente organizadas y operando, el debate sobre polticas pblicas podr trasladarse del sistema de catastro o informacin territorial a un sistema de gestin territorial que tambin integre decisiones de poltica sobre el uso de la tierra. El catastro multipropsito ser el principal producto de un sistema de informacin territorial efectivo que est listo para convertirse en uno de gestin territorial. El catastro multipropsito generado por el sistema de informacin territorial tiene usos diversos, algunos relacionados con el ordenamiento territorial como: (i) desarrollar y supervisar los mercados de tierras; (ii) proteger los terrenos del Estado; (iii) reducir los conflictos surgidos sobre la tierra; (iv) facilitar una distribucin ms eficaz del territorio; (v) mejorar el planeamiento y zonificacin urbanos y el desarrollo de infraestructura, y (vi) apoyar el manejo ambiental. Sin embargo, conserva los usos de las capas inferiores de informacin para atender necesidades o prioridades de ciudadanos o de autoridades locales en materia de propiedad o tributacin como: (i) garantizar la seguridad jurdica de la posesin y la tenencia de la tierra y brindar seguridad al crdito, y (ii) apoyar la liquidacin y cobro de impuestos municipales sobre la propiedad y producir informacin estadstica. El MINAM puede retener el liderazgo del sistema de ordenamiento territorial con perspectiva ambiental. Basado en la preeminencia de las cuestiones ambientales para su propio sistema de ordenamiento territorial, el MINAM puede continuar liderando su gestacin, pero ello no obsta para que paralelamente se configure un sistema de informacin
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territorial sobre la base del actual sistema de catastro. Aunque relacionados, ambos sistemas son independientes en su desarrollo y funcionamiento. El sistema de informacin territorial que se cree se dedicara a generar el catastro multipropsito que servira de base para el sistema de gestin territorial que en una etapa posterior podra regular la totalidad del uso de tierra en el Per (no solo las salvaguardas ambientales), pero tendra usos y aplicaciones disponibles para el ejercicio de las funciones del MINAM. Primera etapa. Actualizacin de las polticas e instrumentos vinculados con el catastro registral para preparar el paso a un catastro fiscal y a uno multipropsito El sistema catastral existente puede servir de base al sistema de informacin territorial propuesto. El SNCP ha coordinado el trabajo de diversas instituciones generadoras de informacin catastral de carcter predial bajo estndares comunes. Sin embargo, el SNCP necesita un nuevo impulso para lograr sus objetivos iniciales en torno al catastro registral y avanzar hacia la formacin del sistema propuesto de informacin territorial que debe concluir con un catastro multipropsito (o sea, no solo con informacin bsica del derecho de propiedad sino con capas adicionales de informacin que precisen el potencial de uso de la tierra). El proceso de transformacin de un sistema en otro puede ser gradual, pero debe emprenderse cuanto antes. Los principales hitos de ese proceso seran: (i) culminar el procedimiento de vinculacin del catastro con el RP para generar mayor seguridad jurdica en las transacciones inmobiliarias y eliminar las superposiciones que todava existen en el sistema registral mediante el saneamiento catastral; (iii) desarrollar gradualmente catastros fiscales y multipropsito en alianza con gobiernos regionales y municipalidades a fin de incorporar, adems de la georreferenciacin de todos los predios a nivel nacional, informacin sobre uso del suelo, recursos naturales, derechos mineros, zonas protegidas, zonas de patrimonio cultural; (iv) completar la formulacin de polticas y normas tcnicas de catastro que resulten necesarias para los catastros fiscales y multipropsito, y (v) continuar apoyando a los municipios distritales en la implementacin y/o actualizacin de sus catastros, entre otras cosas mediante la simplificacin del procedimiento de regularizacin de los derechos de propiedad sobre la edificacin, de particular significacin para la tributacin urbana. La creacin de un sistema de informacin territorial culminara con el establecimiento de un Consejo de Informacin Territorial. En reemplazo de la Comisin del Sistema Nacional Integrado de Catastro, que ha probado ser poco operativa debido a sus limitados poderes, podra establecerse un Directorio Multisectorial del Sistema de Informacin Territorial con representantes de los mismos ministerios, agencias y usuarios para examinar las necesidades de informacin y coordinar ms efectivamente las actividades relacionadas con su manejo, incorporando adems a la PCM, el MEF y el MINAM para evitar que iniciativas valiosas como la IDEP, el Sistema de Informacin de Proyectos de Inversin o las ZEE queden fuera del sistema. Segunda etapa. Establecimiento de un sistema de informacin territorial La introduccin de un nuevo sistema de informacin territorial implica un proceso de mediano a largo plazo y requiere de una planificacin cuidadosa. La mayora de los pases que cuentan con sistemas formales de informacin territorial en operacin ya los han computarizado, o estn en proceso de hacerlo. Los sistemas manuales prevalecientes en el Per (sobre todo a nivel de gobiernos regionales y locales) limitan las oportunidades
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para la implementacin de soluciones ptimas. La conversin de los sistemas existentes y la transferencia de la informacin topogrfica a un rgano centralizado responsable de administrar el catastro multipropsito demandarn recursos significativos que el sistema de registro/catastro actual no puede generar. Las estructuras organizativas, los mecanismos financieros y las cuestiones tcnicas estn fuertemente entrelazados en el desarrollo del sistema de informacin territorial. La experiencia internacional indica que las cuestiones relacionadas con la organizacin y el financiamiento son usualmente ms complejas que aquellas puramente tcnicas o tecnolgicas. Como ocurre en la Unin Europea, en la mayora de los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) existe normalmente una sola autoridad gubernamental que tiene la responsabilidad principal de la gestin territorial; y como se observ en los casos de Colombia y Uruguay, en los pases en desarrollo por lo regular existen dos. El Per no puede mantener indefinidamente su sistema actual el cual ni siquiera es dual sino que fragmenta innecesariamente las responsabilidades sobre generacin de informacin, herencia de un modelo institucional tradicional que est siendo superado por la necesidad tecnolgica de contar con operadores centralizados con poderes suficientes para su administracin. La experiencia peruana sugiere que la implementacin de un sistema de informacin territorial debera ser confiada a un solo ente gubernamental. La designacin de una nica agencia que sea responsable de la formulacin de polticas y del control total del sistema puede ser un tema controversial, pues el dominio de la informacin podra dotar de poderes adicionales a la agencia lder. Esa agencia podra tener sus propias prioridades y darle menos peso a otras agencias interesadas. Sin embargo, con el nuevo modelo registral desarrollado por el Proyecto de Consolidacin de Derechos de Propiedad Inmueble (PCDPI), el Per ya est en condiciones de implementar un sistema de informacin territorial donde la informacin acumulada en el RP sea integrada en su totalidad con los catastros desarrollados por las municipalidades distritales. Este sistema de informacin debe ser controlado y operado por una sola entidad, aunque puede recibir insumos y prestar servicios a varias. No obstante, el sistema puede ser incluyente y permitir el desarrollo de informacin catastral por autoridades locales o regionales. La estandarizacin de procesos catastrales debe preservarse en el catastro registral, pero se debe extender a los nuevos catastros fiscales y multipropsito que se formen. Para impedir la dispersin de funciones claves de estandarizacin y administracin del sistema, se requiere fortalecer a su ente rector. En principio, la organizacin seleccionada para liderar el sistema de informacin territorial debera: (i) satisfacer las necesidades de los usuarios, tanto del sector pblico como del privado; (ii) desarrollar polticas de manejo de informacin territorial coherentes para los distintos niveles de gobierno; (iii) establecer y supervisar estndares tcnicos, en especial para la captura de datos, incluyendo el trabajo de campo y el procesamiento e intercambio de datos adaptados a las peculiaridades de los diferentes niveles de gobierno (nacional, regional o local); (iv) capacitar y certificar especialistas en informacin territorial; (v) proveer direccin metodolgica para asegurar que todos los procedimientos sean debidamente comprendidos e identificadas las nuevas oportunidades para mejoras; (vi) formular recomendaciones para mejorar la eficiencia de los procesos de informacin territorial de acuerdo con las circunstancias cambiantes de las distintas reas del pas; (vii) recomendar cambios legales o regulatorios cuando estos pueden mejorar los servicios prestados; (viii)
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preservar la intangibilidad de la informacin de acuerdo con una visin de largo plazo; (xi) desarrollar programas especiales de inters nacional, por ejemplo cuando surjan temas de justicia y seguridad; (x) establecer estndares adecuados de privacidad personal y de confidencialidad de los datos a fin de proteger los intereses de los gobiernos y de los ciudadanos particulares, y (xi) definir la responsabilidad legal de los proveedores de informacin, pblicos y privados, y asegurar que la titulacin de la tierra est garantizada. Para reflejar ese mandato, el nuevo ente rector podra llamarse Instituto de Informacin Territorial o Instituto de Gestin Territorial. En el nuevo sistema, el organismo lder asumira la responsabilidad principal por los procesos de generacin, mantenimiento y actualizacin de informacin desde un primer nivel de gobierno.15 Entre sus funciones figuraran: (i) administrar catastros multipropsito sin dejar de mantener el catastro registral que protege los derechos de propiedad formalizados y por formalizar o el fiscal que requieren las municipalidades, y permitir que otras instituciones lo utilicen como instrumento de gestin territorial; (ii) unificar, elaborar y mantener actualizadas las bases de datos catastrales de las diferentes entidades generadoras de catastro con mecanismos que no generen mayores retardos o costos para el usuario; (iii) promover que la formalizacin no masiva de la propiedad (por ejemplo, con comunidades campesinas o nativas) se realice junto con el levantamiento catastral, para asegurar la actualizacin jurdica del registro y del catastro (de manera de evitar problemas sucesorios, de tracto sucesivo y subdivisiones informales); (iv) privilegiar la especializacin y experiencia profesional y tcnica, y (v) formar y retener a profesionales experimentados en la generacin de catastros en zonas urbanas y rurales. Tercera etapa. Gestacin de un sistema de gestin territorial Debido a su complejidad, el sistema de gestin territorial requiere de un tiempo de gestacin y adaptacin mucho mayor. Algunas tareas preparatorias claves seran: (i) determinacin de las necesidades de los usuarios; (ii) establecimiento de nuevos arreglos administrativos, y (iii) redaccin de un nuevo marco regulatorio. Una vez concluidos esos trabajos, sera posible contar con un Sistema de Gestin Territorial plenamente operante que estara en condiciones de: (i) completar las ZEE para todos los gobiernos locales y regionales; (ii) elaborar planes de ordenamiento territorial para todas las regiones, distritos y provincias; (iv) elaborar planes de desarrollo urbano y rural y sus correspondientes planes directores como: planes viales, planes de uso del suelo y planes de mitigacin de desastres, y (v) demarcar los territorios de las jurisdicciones distritales, provinciales y regionales. Este sistema cubrira aspectos ambientales regulados por el actual sistema de ordenamiento territorial, pero ira mucho ms all hacia asuntos de desarrollo econmico y social a nivel regional y local.

I.

Reestructuracin de la COFOPRI

La COFOPRI puede reorientar sus funciones desde la formalizacin masiva hacia el sistema catastral fortalecido, y posteriormente hacia el sistema de informacin territorial. El

15

Por las funciones multisectoriales que le estaran asignadas, sera ideal su vinculacin a la PCM.

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nuevo papel de la COFOPRI, a ser determinado por el Congreso, ser un elemento clave en el marco de la poltica que se adopte, pues las actividades masivas de titulacin en reas urbanas y rurales ya han sido completadas y la titulacin restante deber transferirse a gobiernos locales y regionales. Por consiguiente, el mandato de la COFOPRI podra orientarse a fortalecer el sistema catastral y gestar al mismo tiempo el de informacin territorial, partiendo de la base catastral desarrollada por la entidad durante ms de quince aos. Ello probablemente resulte en un nuevo organismo que la suceda o en la misma institucin reestructurada a fondo (posiblemente con otro nombre que supere las dificultades de la marca actual), y un nuevo marco legal y regulatorio que apoye estas nuevas funciones. Este enfoque de poltica permitira aprovechar las habilidades y capacidades del personal de la COFOPRI en materia de catastro, que ha podido generar un inventario actualizado de ms de cinco millones de archivos catastrales con informacin muy valiosa sobre propiedades urbanas y periurbanas. El rediseo o reemplazo de la COFOPRI debera estar acompaado de un profundo fortalecimiento institucional. Su restructuracin o reemplazo preservara la experiencia y tecnologa desarrolladas por la COFOPRI con el apoyo del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y permitira revertir el deterioro causado por los sucesos recientes a la imagen del ente responsable de la poltica de formalizacin de la propiedad predial aplicada con xito por los cuatro ltimos gobiernos del Per. Sin embargo, como parte esencial de cualquiera de los dos procesos sera importante institucionalizar la seleccin del personal ejecutivo a travs de la Autoridad Nacional de Servicio Civil, como primer paso de un cambio de rumbo en la gestin pblica en las instituciones del sector. Si la COFOPRI permanece, tendra que reestructurar sus jefaturas zonales, que en la prctica vienen actuando como rganos desconcentrados y no permiten a las oficinas centrales ejercer el debido control. El fortalecimiento de una COFOPRI reestructurada requerira tambin que se capacite al personal en: (i) nuevos procedimientos (para formalizacin espordica, sobre todo de comunidades campesinas o nativas), y (ii) nueva imagen institucional. La COFOPRI o su sucesora podra brindar soporte tcnico a otras entidades pblicas que hagan parte del sistema catastral o del de informacin territorial. Este nuevo papel para la COFOPRI o la entidad que lo suceda conllevara inicialmente una funcin ms activa en el Consejo Nacional de Catastro (CNC),16 de modo que pueda participar en la transformacin del Consejo Directivo del Sistema de Informacin Territorial propuesto como primera pieza del aparato institucional del sistema de gestin territorial del Per. La COFOPRI o su sucesora podra retener tambin algunas responsabilidades tradicionales de carcter complementario como: (i) realizar los procedimientos de saneamiento catastral establecidos en la ley que cre el SNCP, y (ii) continuar con la operacin de la Central de Riesgos apoyada por el Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana (PDPU) y el PCDPI. Una COFOPRI reestructurada o el organismo que la reemplace podra racionalizar su estructura orgnica funcional para adaptarla a sus nuevas responsabilidades. Como ya no tendra la atribucin de ejecutar programas masivos de formalizacin en las reas rural y urbana, se limitara a realizar actividades de formalizacin espordica, como: (i) prestar

16

El CNC, creado por Ley 28294, es el rgano encargado de aprobar la poltica nacional del SNCP y ejecutar la integracin de los distintos catastros existentes en el pas.

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asistencia tcnica a los gobiernos regionales y a las municipalidades provinciales en sus acciones de formalizacin de la propiedad rural y urbana, respectivamente, en especial para comunidades campesinas o nativas; (ii) validar los procesos de formalizacin de los gobiernos locales y regionales, y (iii) capacitar y acreditar al personal que trabajar para los gobiernos regionales y las municipalidades provinciales en los procesos de catastro y titulacin como verificadores de catastro o funcionarios locales responsables de esos procesos. Este nuevo papel podra propiciar el aumento del nmero de municipalidades incluidas en el programa de modernizacin de catastros, lo que apoyara los esfuerzos del MEF por mejorar la posicin del Per en el Doing Business del puesto 56 al puesto 25. Los catastros actualizados tambin podran traer mejoras a la administracin tributaria municipal. En el marco de un sistema de informacin territorial, la COFOPRI o su sucesora podra impulsar mejor la generacin de nuevos enfoques en materia de acceso a la tierra para fines de vivienda. La COFOPRI, en coordinacin con la SBN, podra llevar a cabo un inventario de tierras del dominio privado del Estado que puedan ser materia de adjudicacin para programas de vivienda. Se trata de un proceso largamente retardado de identificacin y registro de las tierras del Estado dirigido a constituir un Banco de Tierras para atender la demanda poblacional de vivienda, mecanismo que podra evitar las ocupaciones ilegales de tierras que han continuado aunque en menor escala. Aun cuando se encuentra previsto en su marco legal, el tema del acceso al suelo con fines de vivienda no ha sido atendido por la COFOPRI. Por ello, es necesario establecer el Banco de Tierras mediante la generacin de polticas pblicas adecuadas y la expedicin de la normatividad consiguiente. Este marco institucional permitira la actuacin conjunta de instituciones pblicas del orden nacional, regional y local, superando la dispersin actual en lo que respecta a la adjudicacin de terrenos para satisfacer la demanda de suelo para vivienda de los sectores de menores recursos. Las competencias de una COFOPRI reestructurada podran incluir la adjudicacin de terrenos del Estado sin el requisito previo de la habilitacin urbana. Tambin se podra generar un marco legal simplificado para la regularizacin de derechos de propiedad individual en posesiones informales y habilitaciones urbanas, en el que se limite la intervencin de juntas directivas de asociaciones vecinales que con sus prcticas puedan impedir el derecho de regularizacin de los propietarios. En cualquier caso, la COFOPRI o el organismo que lo reemplace debera continuar con la ejecucin de campaas masivas de comunicacin. Esta ha sido una de las dimensiones ms encomiables de las tareas llevadas adelante por la COFOPRI. Su experiencia en el trabajo con los ciudadanos le permite difundir informacin sobre las distintas modalidades de acceso a la propiedad formal que promueve el Estado peruano, por ejemplo para evitar la participacin de los ciudadanos en grupos organizados para ocupaciones ilegales y difundir el conocimiento de las sanciones penales vigentes para tales conductas. La COFOPRI podra continuar difundiendo los beneficios de la formalizacin mediante la introduccin de cambios coordinados con el Ministerio de Educacin en el currculo nacional para los cursos de educacin cvica de todas las escuelas secundarias. Tambin deberan continuarse las campaas educativas masivas de cultura registral dirigidas a grupos de bajos ingresos, en particular aquellos que han recibido un ttulo de la COFOPRI, pues constituyen el grupo objetivo que no registra los segundos actos de propiedad, hecho que conlleva el regreso a la informalidad.
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II. Alianzas estratgicas y reformas legales

Para generar el nuevo marco de polticas pblicas es indispensable mantener las alianzas estratgicas existentes y crear otras nuevas. La SUNARP, el IGN y la COFOPRI han venido trabajando en el marco de la ejecucin del PCDPI y en actividades vinculadas al SNCP. La SUNARP ha delegado a la COFOPRI, por un plazo de tres aos, la administracin de la Base de Datos Catastrales BDC y del Sistema de Informacin Catastral SIG,17 lo que ha permitido a la COFOPRI elaborar normas, manuales y directivas, pero principalmente generar y consolidar informacin grfica, lo que significa contar a la fecha con una base catastral vinculante para todas las entidades que conforman el SNCP compuesta de cinco millones de grficos con su respectiva ficha tcnica. Por consiguiente, la transferencia permanente de algunas funciones a la COFOPRI reestructurada no debera enfrentar mayores dificultades tcnicas. Con respecto al IGN, no sera necesaria ninguna transferencia de funciones; se tratara simplemente de mantener las coordinaciones necesarias para el fortalecimiento del sistema. Adems de la reforma institucional, debern realizarse reformas complementarias que afiancen la relacin registro-catastro y faciliten el acceso de los usuarios. Esas reformas ayudaran a prevenir: (i) costos adicionales o que el costo del levantamiento del catastro y de la asignacin de CUC conforme a la Ley 28294 se traslade al usuario, pues podra generar informalidad; (ii) reversin a la informalidad por inscripcin deficiente de las transferencias y otros actos por falta de CUC inscrito (el art. 21 de la ley 28294 sobre anotaciones preventivas puede generar informalidad), y (iii) duplicacin de las competencias del RP (p. ej. la publicidad sobre derechos de propiedad y otros derechos, art. 14, inciso 4 de la Ley 28294, que le corresponden con exclusividad al RP). Para evitar el retorno a la informalidad se podra evaluar la adopcin del registro constitutivo, medida que solo podra adoptarse si se reducen los costos de acceso del registro y se simplifican sus procedimientos.

III. Comunidades campesinas y nativas

La consolidacin de los derechos de propiedad de las comunidades campesinas y nativas requiere del desarrollo de herramientas de formalizacin apropiadas. La formalizacin en estas reas tiene que cubrir varios frentes y exigir una coordinacin muy efectiva de diversas instituciones del Estado peruano, pero siempre bajo el liderazgo de un organismo fuerte del orden nacional. Se necesita formalizar: (i) las comunidades con un adecuado reconocimiento e inscripcin; (ii) la representacin y poderes de los directivos de las comunidades, y actualizar la inscripcin de sus actas para facilitarles la suscripcin de contratos que sean ejecutables ms all de los lmites de la propia comunidad; (iii) la propiedad, comunal o individual, tal como ellas decidan libremente, para lo cual es indispensable: (a) determinar los bienes inmuebles de propiedad de cada familia o individuo al interior de la comunidad; (b) asegurar que puedan utilizar sus predios si los han independizado o sus

17

Mediante Resolucin 002-2008-SNCP/CNC emitida por la SUNARP como Presidente del Consejo Nacional de Catastro.

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activos mobiliarios como garantas para crditos, y (c) las empresas de las comunidades, pues casi todas las que existen son informales, y brindarles informacin sobre posibilidades de negocios y programas de financiamiento pblicos o privados.

IV. Terminacin de la modernizacin del RP

Sobre la base de los grandes avances realizados en los ltimos aos, el prximo gobierno debera colocar el sistema registral del Per al nivel de los pases de la OCDE. Si el Per cuenta ya con el mejor registro de Amrica del Sur segn los indicadores de Doing Business, puede convertirse en el mejor de toda Amrica Latina y situarse entre los diez mejores del mundo. Para tal efecto, el programa de la SUNARP para la Inscripcin Registral con Competencia Nacional (IRCN) debe ser reimpulsado.18 Es indispensable finalizar la migracin de todos los archivos del registro de propiedad al nuevo sistema digital desarrollado con apoyo del PCDPI. La SUNARP debera liderar la fase final de la modernizacin del RP y comenzar la de los otros registros que forman parte del Sistema Nacional de Registros Pblicos.

V. Conclusiones
Los programas de formalizacin masivos deben ser reemplazados por programas efectivos de integracin de catastros. Los programas de titulacin como los de la COFOPRI o el PETT ya han alcanzado sus objetivos y deben ser desmontados. En su lugar, la COFOPRI o el organismo que la suceda deber reorientar sus tareas hacia la formalizacin espordica por convenio con gobiernos regionales o municipales, y a trabajar con comunidades campesinas o nativas que permanecieron al margen de los programas anteriores. La prioridad inmediata es completar los catastros registrales y fiscales de por lo menos las principales reas urbanas y centros de actividad productiva del Per. Solo cuando estos catastros puedan actualizarse directamente a travs de transacciones registrales, se podr hablar de un sistema integrado de catastro que sea sustentable sin inversiones adicionales del Estado peruano. Los temas relacionados con derechos de propiedad inmueble son polticamente sensibles, por ello resulta crtico el compromiso del gobierno al ms alto nivel. Tal compromiso debe traducirse en acciones especficas, tanto en las decisiones sobre polticas sectoriales como en el apoyo a las reformas legales e institucionales, y en el establecimiento de convenios interinstitucionales. Un factor importante para la implementacin exitosa de la formalizacin en el Per fue contar con un slido apoyo poltico al ms alto nivel. Esto implica dar a conocer una estrategia clara a todos los niveles de gobierno, mostrar beneficios evidentes a corto y mediano plazo de la formalizacin, y buscar activamente el apoyo de grupos claves de la sociedad civil y de sus lderes. Buena parte del xito de programas
18

El acceso al sistema deber ser entendido en trminos de costos de transaccin para la titulacin y el registro; por ejemplo, servicios baratos y rpidos, ms eficientes y cerca a los clientes, ya sea fsicamente o por internet, que produzcan mejor calidad de documentacin por la integracin adecuada de informacin legal y catastral.

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como el PDPU/PCDPI se puede atribuir al consistente apoyo de cuatro administraciones sucesivas. Para la siguiente etapa se necesita un renovado apoyo desde las ms altas instancias del gobierno, para lo cual el liderazgo de una entidad coordinadora a nivel de la Presidencia de la Repblica o de la PCM sera ideal. La continuidad y coordinacin en la gestacin y aplicacin de polticas pblicas constituye un requisito esencial para avanzar hacia un sistema de gestin territorial. La experiencia internacional ha mostrado que es indispensable construir un marco de polticas coordinadas para obtener los mayores beneficios de un sistema de gestin territorial. Cuatro reas claves debern desarrollarse, distinguirse y coordinarse en carriles paralelos, sin interferencia o superposicin: (i) polticas de desarrollo socio-econmico en reas urbanas y rurales afectadas por altos niveles de pobreza; (ii) polticas de administracin de tierras (incluyendo su uso y asignacin); (iii) polticas de informacin territorial, y (iv) polticas de propiedad predial y vivienda. Ningn programa debe tratar de cubrir todas las reas, pero si puede considerar su impacto sobre las otras. As, los temas de titulacin interactan con los de descentralizacin, reforma de la justicia, planificacin y desarrollo urbano; los de titulacin rural se relacionan con los de productividad agrcola y ganadera, y proteccin ambiental. Los limitados avances de los programas de informacin territorial en marcha sugieren que algunos son tan ambiciosos que desbordan las capacidades y recursos institucionales, mientras que otros no han tomado en cuenta sus conexiones (y posibles sinergias) con los dems. Solo una poltica pblica coherente y un liderazgo institucional nico e inequvoco al ms alto nivel podrn superar esta debilidad. Un sistema de gestin territorial requiere de un amplio consenso sobre las reformas de poltica necesarias para alcanzar sus esperados beneficios econmicos y sociales. Resulta indispensable establecer alianzas con los interesados, dndoles voz en el proceso de validacin de las propuestas de reforma. Tales propuestas no se pueden generar solo al interior de las instituciones (como ha sucedido con la mayora de las iniciativas en curso), sino que deben validarse con los usuarios/beneficiarios potenciales. El Per ha sido un lder internacional en materia de campaas de informacin y participacin ciudadana para llevar adelante reformas sobre tenencia de la tierra, y debe continuar sindolo en los prximos aos mientras camina hacia su propio sistema de gestin territorial. Instituciones como el ILD han asumido un liderazgo internacional sobre el tema que podra capitalizarse tambin en beneficio de su pas sede. A fin de alcanzar la sostenibilidad de largo plazo, el sistema de gestin territorial necesitar un marco legal y regulatorio que fomente capacidades institucionales para aplicar sus polticas y disponga de un financiamiento de largo plazo con recursos propios. No basta sealar metas numricas de propiedades a catastrar o de municipios que ampliarn su base tributaria; sobre todo es indispensable promover una serie de reformas que aseguren instituciones modernas capaces de liderar los programas, bajos costos de operacin y fcil acceso al usuario. En Centroamrica, la regularizacin de la tenencia de la tierra ha necesitado de programas de largo plazo y de constantes actualizaciones de los marcos legales y regulatorios, hasta resultar, en el caso de El Salvador, en uno de los sistemas ms modernos de registro-catastro de la regin. En el Per, la agenda legislativa y regulatoria podra retomar algunos de los temas trabajados durante la ejecucin del PDPU y del PCDPI (registro constitutivo, formularios registrales, tarifas registrales reducidas).
Nota 13. Ms all de la formalizacin: del catastro registral a la gestin territorial 249

VI. Bibliografa
Aliaga, Luis (2010). Perspectivas institucionales en gestin territorial y catastro. Presentacin en el Foro Nacional Per: Polticas Pblicas y Desafos Gubernamentales en Materia de Gestin Territorial y Catastro. Lima. SUNARP- 2010. Sistema nacional integrado de Informacin Catastral Predial (SNCP). Presentacin en el Foro Nacional Per: Polticas Pblicas y Desafos Gubernamentales en Materia de Gestin Territorial y Catastro. Lima. Apoyo Consultora (2010). Encuesta sobre la situacin actual de predios titulados por COFOPRI. Lima: Apoyo Consultora. Camaiora I., Ana Luca (2010). Evaluacin y perspectivas de las polticas gubernamentales para consolidar los derechos de propiedad en el Per. Presentacin en el Foro Nacional Per: Polticas Pblicas y Desafos Gubernamentales en Materia de Gestin Territorial y Catastro. Lima. De Soto, Hernando (2001). The Mistery of Capital. Londres: Black Swan. COFOPRI- 2010. Perspectivas, nuevos roles y competencias institucionales para consolidar el sistema de derechos de propiedad y catastro en el Per. Presentacin en el Foro Nacional Per: Polticas Pblicas y Desafos Gubernamentales en Materia de Gestin Territorial y Catastro. Lima. Garca-Montfar, Guillermo (2010). Estudio sobre una posible extensin de los beneficios del Proyecto de Consolidacin de Derechos de Propiedad Inmueble. Lima. Instituto Cunto S. A. (2010). Estudio de Lnea de Base del Proyecto de Consolidacin de Derechos de Propiedad. Lima: Instituto Cunto S. A. Instituto Libertad y Democracia (2010). Procedimiento para la adjudicacin de terrenos de libre disponibilidad del Estado. Lima: ILD. Instituto Libertad y Democracia (2010). Procedimiento simplificado para regularizacin de declaratorias de fbrica. Lima: ILD ONGEI-PCM (2010). Infraestructura de datos espaciales del Per. Presentacin en el Foro Nacional Per: Polticas Pblicas y Desafos Gubernamentales en Materia de Gestin Territorial y Catastro. Lima. Morris, Felipe (2010). Assessment of Real Property Rights Consolidation Project and Proposals for Possible Supplemental Activities. Lima. MVI Consultores (2010). Estudio de lnea de base del componente de difusin de beneficios de formalizacin. Lima: MVI Consultores. MINAM- 2010. Procesos de ordenamiento territorial en el pas. Presentacin en el Foro Nacional Per: Polticas Pblicas y Desafos Gubernamentales en Materia de Gestin Territorial y Catastro. Lima.
250 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

Anexos
Anexo 1

Beneficios de la formalizacin en el Per

Once millones de peruanos situados debajo de la lnea de la pobreza son propietarios legales de sus predios urbanos y rurales. Un milln ochocientos mil predios rurales fueron formalizados entre 1991 y el 2010. Un milln novecientos mil predios urbanos fueron formalizados entre 1991 y el 2010. El valor neto de los predios urbanos formalizados aument en US$2900 millones. Hasta el 2007, los propietarios de predios urbanos formalizados obtuvieron US$852 millones en prstamos. Entre el 2000 y el 2006, el monto de los crditos otorgados se incremento en 280%. Los propietarios de predios urbanos formalizados ahorraron alrededor de US$200 millones en costos burocrticos. La probabilidad de que los menores de edad tengan que trabajar fue reducida en 28% entre las familias con propiedades urbanas formalizadas. Los conflictos en torno a la propiedad predial se redujeron sustancialmente.

Fuente: ILD 2010, Procedimiento para la adjudicacin de terrenos de libre disponibilidad del Estado

Anexo 2

Efectos de las contrarreformas

Aumentos de costo y tiempo de la formalizacin de la propiedad individual
Tiempo Costo

Antes de COFOPRI-RPU Con COFOPRI-RPU Reduccin Con las contrarreformas Incremento Impacto de las contrarreformas

20 aos 2 meses A menos de 1/100 parte del tiempo anterior 4,8 meses 2,2 veces el tiempo anterior Los interesados debern pagar US$ 590,6 millones ms para formalizar sus predios.

US$230 US$35 A menos de 1/7 parte del costo anterior US$70 2 veces el costo anterior

Fuente: ILD 2010, Procedimiento simplificado para regularizacin de declaratorias de fbrica

Nota 13. Ms all de la formalizacin: del catastro registral a la gestin territorial 251

Aumentos del costo de transaccin sobre predios

COSTO Predios con valor menor a 20 UIT (hasta US$17 000) COSTO Predios con valor mayor a 20 UIT (ms de US$17 000)

Antes de COFOPRI-RPU Con COFOPRI-RPU Reduccin Con las contrarreformas Escritura pblica, aumento del impuesto de alcabala, fiscalizacin ex ante de requisitos (impuesto sobre la renta) Incremento

US$217 US$40 A menos de la quinta parte US$140

US$217 US$96 A menos de la mitad US$802

3,5 veces

A ms de 8 veces

Fuente: ILD 2010, Procedimiento para la adjudicacin de terrenos de libre disponibilidad del Estado

Anexo 3

Origen y evolucin del catastro de COFOPRI

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2011 1: Planos convencionales 2: Planos digitales 3: Base de datos catastral 4: Diseo y desarrollo del SIGCAT (Sistema de Gestin Catastral) 5: Implementacin del SIGCAT en internet 6: Integracin del catastro urbano y rural de COFOPRI 5,5 millones predios Fuente: COFOPRI, 2010 Base grfica digital

Vinculacin alfanumrica y grfica Nivel local Publicidad

Internet

252 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

Anexo 4

Base catastral de COFOPRI en cifras

mbito urbano
CATASTRADOS Total (INEI)

Predios
2 602 020 5 200 000 50%
CON BASE GRFICA SIN BASE GRFICA

50%

mbito urbano - Catastro PCDPI

CATASTRADOS POR EJECUTAR META TOTAL PCDPI 315 000 220 000 535 000

40% 60% EJECUTADO POR EJECUTAR Comunidades campesinas Hasta el ao 2009 Hasta el ao 2009 5055 1260 83% 83%

mbito rural
Predios CATASTRADOS NO CATASTRADOS 2 829 238 980 000
26% Catastrados 74% 1 2

Comunidades nativas Expedientes eriazos con contrato, denuncias y eriazos habilitados

Hasta el ao 2009

5600

52%

Total:

3 809 238

Fuente: COFOPRI 2010.

Anexo 5

Directivas y resoluciones aprobadas por el SNCP

Directiva 001-2006-SNCP/CNC: Ocho primeros dgitos del Cdigo nico Catastral CUC, publicada el 17 de abril de 2006. Directiva 002-2006-SNCP/CNC: Series de escalas cartogrficas catastrales, nomenclaturas, contenido mnimo y formato de impresin, publicada el 23 de febrero de 2007. Resolucin 01-2007-SNCP/CNC que aprueba la Directiva 001-2007-SNCP/CNC: Formatos e instructivo de las fichas catastrales, publicada el 16 de junio de 2007. Resolucin 01-2008-SNCP/CNC: Polticas y principios catastrales del SNCP, publicada el 13 de junio. Resolucin 02-2008-SNCP/CNC: Se delega la administracin de la Base de Datos Catastrales BDC y el Sistema de Informacin Catastral SIC a COFOPRI, publicada el 13 de junio. Resolucin 03-2008-SNCP/CNC y Directiva 01-2008-SNCP/CNC: Tolerancias catastrales y registrales, publicada el 29 de agosto. Directiva 01-2009-SNCP/ST: Estructura de datos alfanumricos de la Base de Datos Catastral Urbana del SNCP, publicada el 18 de octubre. Directiva 02-2009-SNCP/ST: Declaracin de zona catastrada, publicada el 18 de octubre de 2009. Directiva 03-2009-SNCP/ST: Formato de la Hoja Informativa Catastral Urbana y el Formato de la Hoja Informativa Catastral Rural, publicada el 18 de octubre de 2009. Resolucin 01-2010-SNCP/CNC: Gua del Cdigo nico Catastral CUC, como norma complementaria de la Directiva 001-2006-SNCP/CNC, publicada el 1 de abril de 2010. Resolucin 02-2010-SNCP/CNC: Tolerancias catastrales - registrales, como norma complementaria de la Directiva 01-2008-SNCP/CNC, publicada el 1 de abril de 2010.

Fuente: SUNARP 2010

Nota 13. Ms all de la formalizacin: del catastro registral a la gestin territorial 253

Anexo 6

Grupos de trabajo de IDEP

Grupo de trabajo Coordinador

GT-01: Datos fundamentales GT-01-A: Centros poblados GT-01-B: Lmites referenciales GT-02: Metadatos GT-03: Estndares GT-04: Registros administrativos y estadsticos GT-05: Teledeteccin GT-06: Servicios de red e interoperabilidad GT-07: Polticas y acuerdos interinstitucionales GT-08: Catastro
Fuente: ONGEI-PCM 2010

IGN Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial INGEMMET IGN INEI Comisin Nacional de Investigacin y Desarrollo Aeroespacial (CONIDA) ONGEI Ministerio de Vivienda y Construccin SUNARP

Anexo 7

Metodologa de Zonificacin Ecolgica y Econmica

Zonificacin ecolgica y econmica: Decreto Supremo 087-2004/PCM Metodologa para la formulacin de la ZEE FSICAS BIOLGICAS ECONMICAS SOCIALES CULTURALES

Unidades ecolgicas econmicas

Criterios de evaluacin: POTENCIALIDADES: Natural Humano Fsico financiero Social Valor productivo Valor biolgico-ecolgico Valor histrico-cultural Vulnerabilidad y riesgo Conflictos de uso Aptitud urbano industrial

ZEE

Fuente: MINAM 2010 254 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

14. El proceso de descentralizacin

Oscar Calvo-Gonzlez

Resumen
En el Per, la descentralizacin es un proceso que se encuentra en sus etapas iniciales. Esta nota de poltica repasa brevemente el proceso de descentralizacin desde el ao 2002 e identifica tres principales desafos a los que tendr que hacer frente a medio plazo. En primer lugar, el diseo institucional est an por consolidarse pues el inicialmente previsto se vio sobrepasado por una realidad compleja. Por ejemplo, la formacin de macrorregiones no result exitosa y la consiguiente descentralizacin fiscal relacionada a ella se vio perjudicada. De igual manera, los organismos de coordinacin intergubernamental, como el Consejo Nacional de Descentralizacin, no tuvieron continuidad. Asimismo, la acreditacin de los gobiernos regionales no subsan las limitaciones de su capacidad institucional. Un segundo desafo al proceso de descentralizacin surge de la necesidad de revisar las transferencias intergubernamentales, las que se han visto afectadas por la creciente importancia del canon como fuente de recursos para muchos gobiernos regionales y, especialmente, locales. Aunque estrictamente hablando el canon no es parte del proceso de descentralizacin, el considerable aumento de recursos canalizados por su intermedio ha cambiado sustancialmente las relaciones fiscales intergubernamentales en el Per. El canon ha generado tres consecuencias negativas para el proceso de descentralizacin: (i) ha exacerbado las disparidades entre las regiones, que el proceso de descentralizacin procuraba reducir; (ii) ha generado asimetras verticales entre los niveles de gobierno, y (iii) no ha contribuido a mejorar la eficiencia del gasto pblico, que era otro objetivo del proceso de descentralizacin. El tercer desafo es la mejora de la eficiencia y efectividad del gasto pblico. Si bien se trata de un reto para todos los niveles de gobierno en el Per, la creciente importancia del gasto pblico descentralizado lo hace prioritario para el proceso de descentralizacin. Este desafo es especialmente relevante para la inversin pblica, ya que actualmente el 60% de la inversin pblica total es realizada por los gobiernos subnacionales.

I. Introduccin
Qu es la descentralizacin? El trmino descentralizacin es ambiguo, dado que se refiere tanto a un sistema como a un proceso (Prudhomme 2003). Como sistema, se refiere a
Nota 14. El proceso de descentralizacin 255

una situacin en la que se concede una cuota sustancial de poder a los gobiernos locales o regionales. Pero tambin puede significar un proceso por el cual se transita de un sistema de gobierno centralizado a uno descentralizado. En el caso del Per, la ambigedad entre la descentralizacin como sistema y proceso se encuentra consagrada en la enmienda constitucional del ao 2002, que establece que la descentralizacin es una forma de organizacin democrtica que constituye una poltica de Estado permanente, mientras al mismo tiempo habla del proceso de descentralizacin.1 A menudo, la descentralizacin es definida en trminos de sus objetivos, lo que puede ser especialmente confuso ya que la descentralizacin puede tener mltiples objetivos (Smoke 2003): (i) mejorar la gobernabilidad empoderando a las poblaciones locales; (ii) mejorar la eficiencia, en la creencia de que las entidades subnacionales prestadoras de servicios conocen mejor las realidades sobre el terreno; (iii) mejorar la equidad, dado que los gobiernos subnacionales pueden estar mejor preparados para combatir la pobreza dentro de sus jurisdicciones, y (iv) mejorar el desarrollo, nuevamente sobre la base de un mejor conocimiento de los gobiernos subnacionales de las realidades locales. As, pues, un primer paso para aproximarse al proceso de descentralizacin en el Per, o en cualquier otro pas, es entender los objetivos en los que se enmarca, lo que pasamos a revisar antes de dar cuenta de su desarrollo normativo.

II. Contexto
En el Per, la legislacin seala como finalidad fundamental de la descentralizacin el desarrollo integral, armnico y sostenible del pas, y establece que la divisin de poder entre los distintos niveles de gobierno es un medio para alcanzar el fin de beneficiar a la poblacin.2 Al mismo tiempo, la propia Ley de Bases de la Descentralizacin establece un rango mucho ms amplio de objetivos diecinueve en total, clasificados en torno a cinco grandes rubros: poltico, econmico, administrativo, social y ambiental. Los objetivos inciden en una amplia gama de aspectos, desde incrementar la participacin y la equidad en la distribucin de los recursos del Estado hasta modernizar los procesos administrativos. Entre sus numerosos objetivos, la descentralizacin en el Per apuntaba a mejorar las condiciones de vida y los servicios pblicos y reducir las desigualdades en todo el territorio nacional (Casas 2009). Por ejemplo, un influyente anlisis preliminar del proceso de descentralizacin hizo hincapi en que el fin ltimo del proceso de transferencia de funciones era mejorar los servicios que los ciudadanos reciben (PRODES 2005: 35). Un conocido anlisis del proceso de descentralizacin en el Per realizado en el 2006, refleja esta visin de la descentralizacin como el motor de un crecimiento compartido e incluyente: El objetivo de la descentralizacin es generar un modelo de desarrollo territorial que satisfaga las legtimas expectativas de inclusin, prosperidad y acceso a mejores oportunidades para el ejercicio de derechos [de la poblacin] (Azpur y otros 2006: 7).

Artculo 188 de la Constitucin Poltica del Per y modificatoria segn la Ley 27680, Ley de Reforma Constitucional, Captulo XIV, Ttulo IV sobre Descentralizacin, promulgada el 7 de marzo del 2002. Artculo 3, Captulo I de la Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley 27783, promulgada el 20 de julio del 2002.

256 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

El actual proceso de descentralizacin arranca en el ao 2002, fuertemente anclado en los principios centrales de neutralidad fiscal y gradualismo como guas. De acuerdo con la Ley de Bases del ao 2002, la descentralizacin deba empezar en la esfera poltica con la creacin de gobiernos regionales en los veinticinco departamentos administrativos que existen en el Per. La ley estipulaba que las primeras elecciones para presidentes regionales deberan llevarse a cabo antes de fin de ao (2002), y que los funcionarios regionales asumiran sus funciones en enero del 2003. En una segunda etapa, los gobiernos regionales recientemente constituidos seran reemplazados por macrorregiones, nacidas de la fusin de dos o ms gobiernos regionales. A diferencia de la demarcacin unilateral de las macrorregiones que se llev a cabo en la dcada de 1980, las propias regiones formularan expedientes tcnicos para unirse, y los electores decidiran en un referndum especial si aprobaban o no estas nuevas macrorregiones. Pese a la aprobacin en el 2004 de una disposicin complementaria denominada Ley de Incentivos para la Integracin de Regiones, cuando la conformacin de las macrorregiones se someti a referndum en el 2005, los electores rechazaron las cinco propuestas (que afectaban a diecisis departamentos). En la tercera etapa de la descentralizacin, el gobierno nacional transferira funciones a los gobiernos locales y regionales. Las transferencias de funciones se regiran por una ley aprobada en el 2004, que creaba un sistema de acreditacin segn el cual las funciones solamente podran ser transferidas a los gobiernos subnacionales despus de que el gobierno nacional verificara que contaban con la capacidad suficiente. Las transferencias de funciones se realizaran para todos los sectores excepto educacin y salud, las que se llevaran a cabo en la cuarta y ltima etapa de la descentralizacin (Conterno 2007). El trayecto previsto para la descentralizacin fiscal tambin reflejaba los principios de neutralidad fiscal y gradualismo. La Ley de Descentralizacin Fiscal del 2004 adopt un enfoque de dos etapas para las transferencias fiscales. En la primera etapa, los ingresos fiscales seran transferidos a los gobiernos subnacionales como una funcin de las responsabilidades administrativas especficas asumidas por dichos gobiernos. En la segunda etapa se introducira el mecanismo de coparticipacin (distribucin del ingreso), luego de la creacin de las macrorregiones por la va del referndum. En particular, los gobiernos regionales de las macrorregiones recibiran el 50% de los impuestos nacionales recaudados dentro de su territorio, incluyendo el impuesto a las ventas, el impuesto selectivo al consumo que grava la gasolina y otros bienes y el impuesto sobre la renta empresarial y personal (artculo 18 de la Ley de Descentralizacin Fiscal). Adems, con la finalidad de alentar la formacin de las macrorregiones se establecieron otros incentivos fiscales. Las restricciones al endeudamiento de las macrorregiones se relajaran en cierta medida, permitiendo a los gobiernos regionales endeudarse dentro del pas sin la autorizacin previa del gobierno central, y se dara prioridad a sus solicitudes de prstamos internacionales. Asimismo, las macrorregiones se beneficiaran de un fondo de inversin descentralizada a ser constituido por el gobierno central. En la prctica, desde el ao 2002 el proceso de descentralizacin estuvo marcado por los siguientes hitos: En noviembre del 2002 se celebraron por primera vez elecciones para gobiernos regionales , y posteriormente en noviembre del 2006 y noviembre del 2010. En octubre del 2005 se llev a cabo un referndum para la conformacin de las regiones. Dos terceras partes de los electores rechazaron las macrorregiones propuestas.
Nota 14. El proceso de descentralizacin 257

Cuadro 1
Ley

Marco normativo de la descentralizacin desde el 2002

Ao Principales caractersticas

Ley 27680 - Ley de Reforma Constitucional

2002

Estableci el proceso de descentralizacin en el Per, mediante el cual se incidi especialmente en la participacin de la ciudadana en el diseo de los planes y presupuestos regionales y locales y los mecanismos de rendicin de cuentas. La reforma introdujo tres aspectos fundamentales: (i) el mbito de nivel regional de gobierno son los departamentos; (ii) las regiones pueden crearse sobre la base de uno o ms departamentos contiguos, luego del resultado positivo de un referndum; (iii) los ciudadanos participarn en la elaboracin de los presupuestos y planes regionales y locales y los gobiernos descentralizados tendrn la obligacin de rendir cuentas al respecto. Instaur las bases para la implementacin gradual de la descentralizacin en el Per. Identific las principales medidas y legislaciones complementarias necesarias para impulsar el proceso, como la creacin de regiones, el diseo de planes de desarrollo de capacidades para los gobiernos regionales y locales y la transferencia de los programas sociales y otras funciones sectoriales del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales. Fij la importancia de la delimitacin geogrfica y prohibi la creacin de nuevos distritos y provincias hasta el 2006 (posteriormente ampliado hasta el 2011). Defini las responsabilidades de los gobiernos regionales para fomentar el desarrollo econmico de sus jurisdicciones. Cre los Consejos de Coordinacin Regional (CCR), con participacin de los alcaldes y representantes de la sociedad civil, y seal la necesidad de controles y evaluaciones dos veces al ao. Decret las responsabilidades de los gobiernos locales para el fomento del desarrollo econmico de sus jurisdicciones. Asimismo, estableci la creacin de los CCR. Estableci el marco jurdico del proceso del presupuesto participativo de los gobiernos subnacionales. Seal las bases de la transferencia de funciones sectoriales del gobierno nacional a los gobiernos regionales.

Ley 27783 - Ley de Bases de la Descentralizacin

2002

Ley 27795 - Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial Ley 27867 - Ley Orgnica de Gobiernos Regionales

2002

2002

Ley 27972 - Ley Orgnica de Municipalidades Ley 28056 - Ley Marco del Presupuesto Participativo Ley 28273 - Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales Decreto Legislativo 955 Ley de Descentralizacin Fiscal

2003

2003

2004

2004

Dispuso que la transferencia de recursos y competencias fiscales deba realizarse de manera gradual y paralelamente, en el caso de los recursos, a la transferencia de responsabilidades a los gobiernos subnacionales. Los gobiernos regionales podrn participar en la recaudacin de determinados impuestos nacionales. Promovi la conformacin de gobiernos territoriales ms extensos (macrorregiones).

Ley 28274 - Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones Ley 29029 - Ley de la Mancomunidad Municipal Ley 29158 - Ley Orgnica del Poder Ejecutivo

2004

2007 2007

Permiti a las municipalidades asociarse con terceros para proveer servicios y ejecutar inversiones pblicas de manera conjunta. Seal la necesidad de una nueva legislacin que estableciera las normas bsicas de organizacin y las funciones del Poder Ejecutivo en virtud del proceso de descentralizacin en curso (por ejemplo, el ejercicio de competencias compartidas entre los ministerios a nivel nacional y los gobiernos regionales y locales).

Fuente: Congreso de la Repblica del Per / Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos locales y Modernizacin de la Gestin del Estado 2008.

258 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin

No se ha realizado ningn otro referndum en torno al tema. Todos los departamentos siguen funcionando como gobiernos regionales individuales. En el 2002 se cre el Consejo Nacional de Descentralizacin pero fue eliminado en el 2007 y convertido en la Secretara de Descentralizacin, subordinada a la Presidencia del Consejo de Ministros, sin representacin de las autoridades subnacionales. Se cre el sistema de acreditacin en el 2004 y se elabor un plan nacional de desarrollo de capacidades, pero este no ha garantizado la capacidad efectiva de los gobiernos subnacionales para ejercer las funciones transferidas. En el 2006 el nuevo gobierno anunci un shock descentralista, que apuntaba principalmente a asegurar la transferencia expeditiva de funciones a los gobiernos regionales. En vista de que no se conformaron las macrorregiones, no ha habido ninguna distribucin del ingreso (coparticipacin). Las fuentes de ingresos de los gobiernos subnacionales siguen siendo las transferencias del gobierno central, que en el 2010 representaron el 97% de los ingresos de los gobiernos regionales y el 77% de los ingresos de los gobiernos locales. Los recursos transferidos a los gobiernos subnacionales han sufrido un notable incremento, lo que ha sido una consecuencia no intencional del auge de los recursos naturales, y no el resultado de una equiparacin de los recursos con las funciones transferidas. Los presidentes de los gobiernos regionales han creado su propia asamblea, que ha propuesto la transferencia de mayores recursos y ha logrado establecer un dilogo regular con el Presidente de la Repblica.

Los gobiernos subnacionales han incrementado su participacin en el gasto total sobre todo debido al mayor gasto de los gobiernos locales, mientras que la participacin de los gobiernos regionales se ha mantenido estable. Como se aprecia en el cuadro 2, que ofrece un resumen de los patrones de gasto real de los tres niveles de gobierno sobre la
Cuadro 2

Gasto pblico por nivel de gobierno, 2004-2010 (En millones de nuevos soles)
2004 Central Regional Local Total Como porcentaje del PBI Central Regional Local Total 34 421 7 849 5732 48 002 20,2 72 16 12 100 2005 36 070 8 987 6055 51 113 19,5 71 18 12 100 2006 39 938 9 963 7858 57 758 19,1 69 17 14 100 2007 39 650 11 571 6858 58 079 17,3 68 20 12 100 2008 45 537 12 879 13 162 71 578 19,0 64 18 18 100 2009 48 984 14 765 15 841 79 590 20,8 62 19 20 100 2010 54 324 16 220 17 782 88 326 20,4 62 18 20 100

Porcentaje del gasto pblico total

Nota: el cuadro refleja los montos efectivamente devengados. Las cifras estn en trminos actuales ya que, dada la baja inflacin del perodo, se considera que el anlisis basado en cifras nominales es ms transparente y an as ilustrativo de las tendencias en trminos reales. Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) y Direccin Nacional de Contabilidad Pblica, Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).

Nota 14. El proceso de descentralizacin 259

base de los montos devengados, la participacin del gobierno central disminuy de un 72 a un 62% desde el 2004 hasta el 2010. El aumento correspondiente del porcentaje del gasto subnacional se explica en gran medida por el mayor protagonismo de los gobiernos locales, que han subido del 12 al 20% del gasto total, y no de los gobiernos regionales, que han subido del 16 al 18% del gasto total. El limitado aumento de la participacin de los gobiernos regionales que revelan estas cifras contrasta con una percepcin relativamente difundida en sentido contrario, una percepcin que se basa en el hecho de que los gobiernos regionales tienen un mayor protagonismo en lo que se refiere a la inversin pblica, un asunto que concita la atencin constante de los medios. En cuanto a las razones por las cuales la participacin de los gobiernos locales se ha incrementado sustancialmente, ms adelante veremos que el sistema por el cual se destinan ingresos a los gobiernos locales ayuda a explicar la mayor parte de la diferencia. De hecho, muy poco del aumento del gasto de los gobiernos sea locales o regionales responde a la transferencia de recursos paralelamente a las funciones delegadas.

III. Desafos
Primer desafo: un diseo institucional an por consolidarse
En el 2005 se realiz un referndum para la creacin de macrorregiones, pero los votantes rechazaron las fusiones propuestas. Este fracaso alter el proceso de descentralizacin. La secuencia cronolgica es un elemento clave para explicar estos resultados: como a fines del 2002 ya se haba elegido a las autoridades regionales de cada departamento, estas tenan poco que ganar y mucho que perder con la fusin, puesto que con ella corran el riesgo de perder sus puestos. En ese sentido, no es de extraar que las autoridades regionales hicieran campaa contra la creacin de macrorregiones. La Ley de Bases de la Descentralizacin dispona que se realizaran referndums sobre la formacin de regiones en los aos 2005, 2009 y 2013. Sin embargo, luego del fracaso del 2005, las autoridades decidieron no convocar a ninguna consulta en el 2009. El calendario se ha pospuesto sine die. En cambio, se estableci una serie de comits de coordinacin interregional y se analiz la posibilidad de establecer una regin piloto, pero eso no ha conducido a la reduccin del nmero de gobiernos regionales, y se corre el riesgo de crear un nuevo nivel institucional intermedio entre los actuales gobiernos regionales y el central. El cronograma estipulado en la ley se alter y algunas de las etapas previstas en el enfoque gradual quedaron en el limbo, la ms significativa de las cuales es la descentralizacin fiscal. Los resultados del referndum representaron un inconveniente para el proceso, pues que el marco legal establecido no prevea una situacin en la que no se crearan las macrorregiones. Tanto la descentralizacin fiscal (en la forma de distribucin de ingresos) como la transferencia de funciones fueron diseadas como etapas que se iniciaran una vez conformadas las regiones. Tras el fracaso del referndum, la descentralizacin fiscal qued en suspenso. No obstante, la transferencia de funciones s se realiz, por lo que se invirti el orden previsto inicialmente para las etapas. La acreditacin de los gobiernos regionales no subsan las limitaciones de su capacidad institucional. El Consejo Nacional de Descentralizacin traz un mapa de las deficiencias en la capacidad institucional de los gobiernos regionales y elabor un plan para su fortalecimiento
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en el 2004. Las funciones deban transferirse luego de que dichos gobiernos acreditaran su capacidad para desempearlas, lo que constitua un paso polticamente importante para consolidar el apoyo al enfoque gradual adoptado. No obstante, este plan y los subsiguientes han producido escasos cambios, en parte porque las limitaciones son grandes y difciles de abordar, pero tambin debido a que muchas de las actividades de fortalecimiento de la capacidad no se han llevado a cabo. Asimismo, el 39% de las acreditaciones otorgadas a los gobiernos regionales para desempear funciones se fundaron en acuerdos en los cuales las partes reconocen que la capacidad es insuficiente pero se comprometen a realizar esfuerzos por mejorar: esta es la denominada modalidad de acreditacin por potenciar introducida en el 2007 luego del shock de descentralizacin anunciado por el gobierno central. Un ltimo punto importante respecto a las limitaciones en materia de capacidad es que en el debate pblico es usual evaluar la capacidad institucional de los gobiernos subnacionales en funcin de su habilidad para gastar su presupuesto de inversiones, un indicador sumamente inadecuado ya que ignora tanto la eficiencia del gasto como las distorsiones introducidas por el marcado aumento de la renta derivada de los recursos naturales que, en algunos casos, colm las arcas de los gobiernos subnacionales de las zonas ricas en recursos. La reduccin de las disparidades regionales sigue constituyendo un desafo clave. Uno de los objetivos declarados de la descentralizacin en el Per era mejorar las condiciones de vida y los servicios pblicos y reducir las desigualdades en todo el territorio. No obstante, no se dise ningn instrumento para ayudar a paliar las desigualdades en el pas. La descentralizacin fiscal prevista en la ley de bases no habra contribuido a reducir las desigualdades en el nivel de los servicios pblicos que reciben los ciudadanos en todo el territorio, ya que simplemente habra transferido la mitad de los impuestos nacionales recaudados en una regin al gobierno regional respectivo (una medida que, en todo caso, planteaba dificultades metodolgicas significativas). El gobierno central ha modificado la asignacin del Fondo de Compensacin Regional (FONCOR) para beneficiar a los departamentos ms pobres, pero el sesgo en favor de los sectores ms postergados es tenue. El gobierno tambin ha establecido el Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local (FONIPREL) para promover las inversiones en las regiones, pero es relativamente pequeo en comparacin con los recursos que reciben los gobiernos regionales a travs de otras fuentes. En el mbito local, el Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN) tampoco fue diseado como un mecanismo verdaderamente compensatorio, sino que ms bien depende de la recaudacin del impuesto a las ventas en un rea determinada. Tampoco hay un foro institucionalizado para la bsqueda de consenso entre los distintos niveles del gobierno luego de la eliminacin del Consejo Nacional de Descentralizacin. Al igual que en muchos pases unitarios que atraviesan un proceso de descentralizacin, los mecanismos institucionales intergubernamentales del Per han estado en cambio continuo. La desaparicin del Consejo Nacional de Descentralizacin cancel el nico espacio oficial que, a pesar de todas sus deficiencias, permita la expresin colectiva de los gobiernos subnacionales. Tras ello, la relacin entre las autoridades centrales y las subnacionales ha sido mayormente bilateral y se ha limitado a situaciones especficas. No obstante, los presidentes regionales han respondido creando un nuevo cuerpo colectivo: la Asociacin Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Esta entidad, cuya conduccin es rotativa, ha surgido como una voz de peso a la hora de expresar las demandas de mayores recursos. A pesar de los diversos cambios incorporados en el marco legislativo, an resta abordar algunas cuestiones clave. Resulta cunto menos paradjico que, en un pas con
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numerosas leyes sobre descentralizacin, la ANGR el espacio surgido para el dilogo entre los gobiernos nacionales y el central y que se ha establecido como la contraparte del Presidente de la Repblica, con quien se rene cada seis meses no tenga personera jurdica ni est contemplada en ninguna ley. Esto no significa que el pas deba aprobar rpidamente una ley que formalice la mencionada asociacin. Es improbable que el intento por ajustar el marco legislativo de la descentralizacin resuelva los problemas cuando no hay un consenso subyacente. Sin embargo, la tendencia a introducir enmiendas improvisadas est muy arraigada: ntese el caso de las recientes modificaciones menores a las normas fiscales para los gobiernos subnacionales y la incorporacin ms importante de donaciones a esos mismos gobiernos basadas en el desempeo. El marco institucional general tiene ya suficientes parches. Para expresarlo con claridad, la presente nota no aboga por nuevas iniciativas legislativas apresuradas para abordar las deficiencias detectadas en el diseo institucional. S convoca a crear espacios para el dilogo incluyente entre instituciones con el fin de contribuir a generar consenso sobre ciertos principios bsicos. Solo entonces sera apropiado introducir cambios en el marco institucional actual.

Segundo desafo: la necesidad de revisar el sistema de transferencias intergubernamentales en vista de las consecuencias no deseadas del canon
El canon y otros mecanismos por los cuales los ingresos derivados de los recursos naturales se dividen entre los distintos niveles de gobierno han generado tres consecuencias negativas al proceso de descentralizacin: (i) han exacerbado las disparidades entre regiones, que el proceso descentralizador procuraba reducir; (ii) han generado asimetras verticales entre los niveles de gobierno, y (iii) no han contribuido a mejorar la eficiencia del gasto pblico, otro objetivo declarado del proceso. Sin duda, estas dificultades no son exclusivas del Per sino son comunes en numerosos pases. Al igual que en muchas naciones ricas en recursos naturales, los mecanismos para distribuir la renta generada por esos recursos revisten importancia crtica. Las desigualdades horizontales se han incrementado, hecho que ha puesto en duda que el proceso de descentralizacin contribuya a reducir las disparidades regionales. Como muestra el grfico 1, hay un gran nmero de departamentos que presentan altas tasas de pobreza en los que el gasto pblico total expresado en trminos per cpita es menor que en otros departamentos en los que la pobreza no es tan alta (es el caso de todos los departamentos en el cuadrante inferior derecho del grfico, que tienen pobreza por encima de la media del pas pero gasto pblico per cpita por debajo de la media del pas). El gasto pblico per cpita es ms elevado precisamente en las zonas ms ricas del pas. Por ejemplo, los ciudadanos de Moquegua, que disfrutan de un ingreso per cpita superior al doble del promedio del pas en su conjunto, se benefician con un gasto pblico que equivale al doble del promedio de todo el pas. En la zona de Puno, vecina de Moquegua, donde el ingreso per cpita es la mitad del promedio del pas en general, sus ciudadanos reciben solo la mitad del promedio de gasto pblico per cpita de todo el pas. La distribucin desigual de los ingresos derivados de los recursos naturales explica parte de ese resultado. Todo esto es bien sabido y, en cierta medida, se vincula solo tangencialmente con el proceso de descentralizacin. Lo que no es tan conocido es que hoy el ciudadano de
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Grfico 1

Gasto pblico per cpita y pobreza en todos los departamentos

6000 Moquegua 5000 Lima 4000 3000 2000 1000 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Tacna Madre de Dios Tumbes Arequipa Ica Cajamarca Hunuco Pasco Media del pas Ayacucho Apurmac Huancavelica Media del pas
Gasto pblico total per cpita en 2008 (incluye los tres niveles de gobierno) en nuevos soles, por departamento

Tasa de pobreza en 2008 (dos veces) por departamento, por ciento

Fuente: clculos del Banco Mundial basados en datos del MEF (SIAF) y el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI).

Moquegua sigue beneficindose con un gasto pblico ms elevado que su vecino de Puno, incluso despus de deducir los gastos que se financian con el canon. Las desigualdades surgidas de la distribucin dispar de los ingresos generados por los recursos naturales se superponen al proceso de descentralizacin que, a pesar de haber sido puesto en marcha con la intencin de reducir las inequidades regionales, cuenta con pocos mecanismos valiosos para lograr tal objetivo. La abundancia del canon opaca este hecho y complica las posibilidades de lograr un consenso poltico sobre cuestiones bsicas como el alcance de la igualdad horizontal que se debe procurar, un tema que no se abord al momento de iniciar el proceso de descentralizacin. Las asimetras verticales se han incrementado porque el canon ha beneficiado desproporcionadamente a un nivel de gobierno: el local. Se ha hablado mucho sobre cmo las normas que rigen la distribucin del canon en el territorio benefician a algunos ms que a otros, y muy poco del modo en que el canon favorece el nivel local de gobierno frente al regional en una proporcin aproximada de tres a uno. Junto con el FONCOMUN, basado en el impuesto al valor agregado, las transferencias a los gobiernos locales vinculadas con los recursos naturales han sido el factor que ms ha afectado el panorama de las relaciones fiscales intergubernamentales en el Per desde el 2004. En efecto, como se vio en el cuadro 2, la proporcin de los gobiernos locales en el total del gasto pblico se ha incrementado del 12 al 20% entre el 2004 y el 2010, un aumento que no estuvo asociado con ninguna reasignacin de competencias que haya provocado un incremento en las funciones de los gobiernos locales. En cambio, a pesar de la repetida mencin del traspaso de funciones a los gobiernos regionales, este nivel de gobierno ha incrementado su participacin en el gasto pblico total del 16 al 18% (una cifra que, segn sugieren ciertas estimaciones, estara ms cerca de una tercera parte de ese valor, esto es, 6%, si se excluyera el gasto desconcentrado que se canaliza a travs de las oficinas desconcentradas de los ministerios sectoriales y sobre el cual los gobiernos regionales no tienen control, aun cuando se contabiliza formalmente como gasto
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de los gobiernos regionales). De este modo, el canon perturba el proceso de descentralizacin puesto que favorece el nivel local de gobierno cuando el objetivo haba sido desarrollar un nivel intermedio ms slido conformado por unos pocos gobiernos regionales y de hecho elimina el vnculo entre la transferencia de funciones y la de recursos. El mecanismo para repartir los ingresos derivados de los recursos naturales tambin est afectando el uso eficiente de los fondos pblicos. En primer lugar, el canon impone la restriccin de que los montos deben destinarse a gastos de capital. Si bien se trata de un control que ha ayudado a contener los gastos ordinarios, ha provocado un rpido incremento en las inversiones en el nivel subnacional: en el 2010, el gobierno central llev adelante menos del 40% del total de la inversin pblica. En el plano local, la situacin es an ms extrema, ya que ms de la mitad del presupuesto de los gobiernos de ese nivel se destin a inversiones. La gran afluencia de recursos del canon ha creado en la prctica una divisin del trabajo: el gobierno central incurre en los gastos ordinarios y los subnacionales se encargan de la inversin. Es poco probable que este esquema propicie la eficiencia, aunque no sea debido a que la prestacin de la mayora de los servicios pblicos requiere la interrelacin entre gastos de capital y ordinarios. Asimismo, el hecho de que los ingresos derivados de los recursos naturales se incorporen en su totalidad en el presupuesto anual y no deba ahorrarse una parte para el futuro crea una serie de incentivos electorales e institucionales para intentar gastar el dinero lo ms rpido posible. En efecto, existe un grupo de organizaciones de la sociedad civil listo para denunciar pblicamente a los polticos locales que muestren bajas tasas de desembolso, que se interpretan como una medida del desempeo, ignorando consideraciones como la conveniencia de ahorrar parte de los recursos dada la volatilidad de los precios de los productos bsicos y el carcter no renovable de la mayor parte de los recursos naturales explotados. En consecuencia, el canon altera el proceso de descentralizacin, promoviendo una divisin del trabajo entre los distintos niveles de gobierno que puede resultar ineficiente y una visin de corto plazo en los horizontes de inversin.

Tercer desafo: incrementar la eficiencia del gasto pblico

Uno de los objetivos del proceso de descentralizacin es mejorar los servicios pblicos. La meta de mejorar el desempeo del sector pblico a travs de la descentralizacin no solo est explicitada en el marco legal peruano, sino que a menudo hacen hincapi en ella numerosas organizaciones de la sociedad civil creadas para efectuar el seguimiento del proceso de descentralizacin y opinar al respecto. Hasta el momento, dicho proceso no ha logrado los resultados esperados. El 70% de los participantes en las encuestas nacionales de hogares de los aos 2004 y 2005 crean que la descentralizacin no haba logrado mejorar en nada los servicios pblicos, o los haba mejorado muy poco. Un anlisis del grado en que el gasto pblico contribuye a lograr un desempeo ms satisfactorio en los distintos departamentos del Per (realizado a partir de datos sobre indicadores de resultados recogidos como parte del Presupuesto por Resultados del Ministerio de Economa y Finanzas - MEF) ayuda a echar luz sobre esas cuestiones (Banco Mundial 2010). Antes de detallar las conclusiones de dicho anlisis, conviene destacar la importancia de incrementar la eficiencia del gasto pblico subnacional debido al importante porcentaje que este representa, sobre todo en lo que respecta a inversin pblica.
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Como se muestra en el grfico 2, el aumento de la inversin pblica subnacional ha sido notable. El porcentaje de la inversin pblica realizada por los gobiernos locales ha pasado del 33% del total en el 2005 al 42% en el 2010. Los gobiernos regionales tambin han ampliado su participacin, pasando del 16% del total al 20% en el 2010. Estos incrementos, como se muestra en el grfico, son an ms significativos en vista del fuerte aumento en la inversin pblica que ha tenido lugar en los ltimos aos, cuadruplicndose entre el 2005 y el 2010. En los cinco aos hasta diciembre del 2010, el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) declar la viabilidad de 103 139 proyectos de inversin pblica valorizados en S/.117 390 millones. De este monto, el 73% corresponde a los gobiernos subnacionales.
Grfico 2

Inversin pblica de los tres niveles de gobierno

30 25 20 15 10 5 0 2005 2010 Gobiernos locales 40 20 0 2005 Gobierno central 2010 100 80 60

Gobiernos regionales

Nota: el grfico refleja el gasto en inversin efectivamente ejecutado (devengado). Fuente: MEF, Portal de Transferencias y Direccin Nacional de Contabilidad Pblica.

El Banco Mundial ha realizado un anlisis de eficiencia del gasto pblico total (incluyendo gasto de los tres niveles de gobierno) en diferentes departamentos, que seala la importancia de los factores econmicos y geogrficos subyacentes como los niveles de ingreso y la densidad de poblacin para explicar el desempeo del sector pblico (Banco Mundial 2010). Como se esperaba, los niveles ms elevados de ingreso per cpita tienden a estar asociados con montos de gasto pblico mayores y mejores resultados de gobierno (si bien es importante sealar que no necesariamente con una mayor eficiencia). La densidad de poblacin se relaciona de manera positiva con la eficiencia en el gobierno. Este resultado coincide con las conclusiones del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006 (Banco Mundial 2005), que pone de relieve cmo la densidad y la aglomeracin ayudan a reducir los costos de produccin y aumentar la productividad. Desde luego, las polticas solo pueden influir con suma lentitud, si acaso, en factores como la densidad de poblacin, lo que implica una advertencia acerca de las dificultades que supondr mejorar el desempeo. Los estudios iniciales sugieren que la descentralizacin de responsabilidades en materia de gasto an no muestra relacin con una mayor calidad ni con una prestacin de servicios ms eficiente. La proporcin del gasto local y regional en el total no se relaciona con los valores del desempeo ni de la eficiencia del gasto pblico. La nica excepcin a este resultado se observa en los servicios de transporte, donde una mayor proporcin de gasto subnacional en el total de gastos se asocia dbilmente con mejores resultados en la gestin. La falta de una correlacin positiva entre mayor gasto subnacional y mejores resultados se corresponde con la percepcin popular sobre los efectos iniciales del programa.
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Al mismo tiempo, hay algunos indicios que sugieren que la descentralizacin de la recaudacin de ingresos parece influir en la mejora del desempeo y la eficiencia del sector pblico. Lo ms saliente en este sentido es que la proporcin de ingresos pblicos recaudados en el nivel subnacional se vincula directamente con la eficiencia y el desempeo en los sectores de salud y educacin. La correlacin es an ms fuerte cuando se estudian programas especficos, como los de nutricin y escuela primaria, que la poblacin puede controlar de cerca. Estos resultados indican que el actual proceso de descentralizacin ha logrado solo un xito parcial en la mejora de la prestacin de servicios, pero se recomienda realizar nuevos anlisis antes de emitir un veredicto definitivo. La eficiencia guarda una correlacin negativa con los niveles de gasto pblico, y los valores son significativamente ms bajos en las regiones ricas en recursos naturales. La relacin observada entre eficiencia del sector pblico y el gasto pblico es negativa en todos los sectores (y subsectores) analizados. Este resultado est en parte determinado por las regiones ricas en recursos naturales. En ellas se combina un buen desempeo con niveles muy bajos de eficiencia, a expensas de grandes cantidades de recursos pblicos. Tanto si las causas son factores tecnolgicos o mecanismos de incentivos, esta situacin sugiere una merma en la rentabilidad de la produccin de bienes y servicios pblicos. En este caso, podran lograrse mejoras significativas si se redistribuyeran los recursos pblicos traspasndolos desde zonas donde el gasto es cuantioso hacia regiones ms eficientes.

IV. Opciones de poltica y conclusiones

Este repaso al proceso de descentralizacin permite identificar una serie de opciones de poltica, partiendo de un reconocimiento de la importancia de los factores de economa poltica para explicar sus avances y desafos. Tanto para entender el rumbo que el proceso de descentralizacin ha tomado hasta ahora como las opciones a futuro, no se pueden dejar de lado los incentivos electorales, institucionales y burocrticos. Un claro ejemplo de la importancia de esos incentivos fue el fallido referndum sobre la creacin de las macrorregiones en el 2005 (el ltimo de numerosos intentos previos de crear un nivel de gobierno intermedio en el Per). La secuencia aprobada por los legisladores, es decir, la realizacin del referndum para la creacin de las macrorregiones despus de la creacin de los gobiernos regionales en todos los departamentos, gener un fuerte incentivo en contra de la consolidacin de dichas instancias en un menor nmero de gobiernos regionales. Todas las propuestas de integracin regional fueron rechazadas a pesar de que estaba previsto el otorgamiento de incentivos fiscales para las regiones fusionadas, que habran recibido el 50% de todos los ingresos fiscales recaudados en la macrorregin, en vez del sistema actual de transferencias. Este episodio es aleccionador de cmo los incentivos institucionales pueden pesar incluso ms que los incentivos fiscales relativamente cuantiosos. La falta de claridad en las asignaciones de competencias mencionada en el primer desafo analizado en esta nota pone de relieve la importancia de establecer mecanismos de coordinacin y cooperacin entre los diferentes niveles de gobierno. Una aclaracin de responsabilidades sera positiva pero, teniendo en cuenta las restricciones de economa poltica, cabe plantearse la profundizacin de la coordinacin entre distintos niveles de gobierno como un objetivo menos ambicioso y ms pragmtico. El desafo de mejorar la eficiencia del gasto pblico, y en particular de la inversin pblica, en un contexto en el que los gobiernos locales y regionales realizan alrededor del 60% del total de la inversin pblica, tambin pasa por una mayor
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coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno para asegurar, por ejemplo, que el gasto corriente necesario para mantener las inversiones se presupueste y ejecute consecuentemente. Con respecto al desafo centrado en las inequidades horizontales y verticales que vienen siendo agravadas por el canon y otros mecanismos de reparto de los ingresos derivados de los recursos naturales, cabe resaltar la importancia de una discusin de fondo sobre los objetivos de la descentralizacin en trminos de equidad. Esta es una discusin que no se plante al comenzar el proceso de descentralizacin y que, sin embargo resulta necesaria. De igual manera, si bien hasta el momento no ha sido polticamente viable modificar la estructura del canon, se difunde cada vez ms la idea de que la situacin actual es inadecuada. En este sentido, cabe destacar la propuesta ms reciente sobre descentralizacin fiscal presentada por un grupo de trabajo del Congreso de la Repblica, en la que se insta a desvincular el clculo del canon como proporcin del impuesto a la renta de las empresas. Si bien el anlisis de lo que podra ser viable o no desde el punto de vista poltico excede el alcance de esta nota, es importante reconocer que para abordar las deficiencias detectadas hasta ahora en el proceso de descentralizacin incluidas las asimetras horizontales y verticales probablemente se requiera alguna reforma del canon y de otros mecanismos existentes de distribucin de ingresos derivados de los recursos naturales.

V. Bibliografa
Azpur, Javier, Eduardo Balln, Luis Chirinos, Epifanio Baca y Gerardo Tvara (2006). Descentralizacin. Aportes para el gobierno peruano 2006-2011. Lima: Consorcio de Investigacin Econmica y Social Propuesta Ciudadana. Banco Mundial (2005). Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006. Equidad y desarrollo. Washington, D. C.: Banco Mundial. Banco Mundial (2010). El proceso de descentralizacin y su relacin con la eficiencia del gasto pblico. Washington, D. C.: Banco Mundial. Casas, Carlos (2009). Review of the Descentralizacin Process and its Links with Public Expenditure Efficiency in Peru. Documento indito preparado para Banco Mundial 2010. Congreso de la Repblica del Per, Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado (2008). Evaluacin del proceso de descentralizacin. Periodo Legislativo 2007-2008. Lima: Congreso de la Repblica. Conterno, Elena (2007). La agenda a cuatro aos de iniciado el proceso. Lima: USAID. PRODES (2005). Proceso de Descentralizacin 2004: balance y recomendaciones para una agenda pendiente. Lima: USAID. Prudhomme, Remy (2003). Fiscal decentralization in Africa: A framework for considering reform. Public Administration and Development 23: 17-27. Smoke, Paul (2003). Decentralization in Africa: Goals, Dimensions, Myths and Challenges. Public Administration and Development 23: 7-16.

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