Sesión I

Ao de la Integracin Nacional y el Reconocimiento de Nuestra Diversidad
Curso de Gestin de Polticas Pblicas Sesin I Introduccin a las Polticas Pblicas Debemos iniciar indicando que las polticas pblicas, al igual que muchas categoras tericas en las ciencias sociales presenta un carcter polismico; es decir, diversos autores han escrito y analizado a las polticas pblicas. As, el profesor de Ciencia Poltica de ? Jaime Ferri Dura, nos dice que las Polticas Pblicas estudian directamente lo que los gobiernos hacen para mejorar su actuacin. Por otro lado, segn Eugenio Lahera, en el concepto tradicional de polticas pblicas, estas corresponden al programa de accin de una autoridad poltica o al resaltado de una actividad de una autoridad investida de poder pblico y de legitimidad gubernamental. Sin embargo, este concepto tradicional asigna un papel demasiado central al Estado. Una poltica pblica corresponde a cursos de accin y flujos de informacin relacionados con un objetivo publico definido en forma democrtica, los que son desarrollados por el sector pblico y frecuentemente con la participacin de la comunidad y el sector privado. Una poltica pblica de calidad incluir orientaciones o contenido, instrumentos o mecanismo, definiciones o modificaciones institucionales y la previsin de sus resultados. El concepto de polticas pblicas incluye tanto a las polticas de gobierno como a las de Estado. Estas ltimas son en realidad polticas de ms de un gobierno. Tambin es posible considerar como polticas de Estado a aquellas que involucran al conjunto de los poderes estatales en su diseo o ejecucin. Es frecuente que se use poltica y polticas pblicas como sinnimos, pero se trata de cuestiones distintas. La poltica es un concepto muy amplio, relativo al poder en la sociedad en general. Las polticas pblicas, en cambio, corresponden a soluciones especficas de cmo manejar estos asuntos pblicos.
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Las polticas pblicas resultan tiles para estudiar el conjunto de la poltica, incluyendo la discusin de la agenda pblica por toda la sociedad, las elecciones entre candidatos y sus programas, las actividades del gobierno y la oposicin, as como los esfuerzos analticos sobre estos temas. Para definir una poltica no hay un consenso. Hay que ir a una definicin simple para que sea aceptada por todos. Siguiendo a Guy Peters: Una poltica pblica es el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno actuando directamente o a travs de agentes y que van dirigidos a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos. Matizamos y c ompletamos esta definicin con algunas consideraciones: a. Las polticas pblicas deben considerarse un proceso desicional, es decir un conjunto de decisiones que se toman en un momento determinado. b. Segn Heclo, una poltica pblica es tambin lo que no se hace que puede ser resultado de error involuntario o porque se ha tomado la decisin de no actuar en una cuestin determinada, o por bloqueos polticos, o por no considerar la posibilidad de decidir, donde los tres primeros casos seria inaccin, y el ltimo seria poltica pblica. c. Para que una poltica se considere pblica, debe haber sido generada, al menos en parte en el marco de instituciones gubernamentales en una parte muy relevante y fundamental y esto porque muchas implementaciones se hacen en el mbito privado. Debemos recordar que la palabra polticas corresponde a la traduccin dad al trmino ingls policies, vocablo del que al parecer carecamos (frente a la lengua anglosajn que tambin dispone del trmino politics para la poltica), al que se anexo publicas para una mayor concrecin. Desde la perspectiva de las ciencia s sociales y siguiendo a I. Meny y Jean-Cluade Thoenig, la nocin de polticas pblicas hace referencia la disciplina que tienen por objeto de estudio la accin de las autoridades pblicas en el seno de la sociedad Que producen quienes nos gobiernan, para lograr que resultados, a travs de qu medios. Por eso una poltica pblica se presenta como un programa de accin

gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geogrfico: la seguridad, la salud, los trabajadores inmigrantes, la ciudad, la comunidad, el ocano, etc. El ciclo de las polticas publicas Las polticas pblicas en su desarrollo atraviesan varias etapas que configuran su ciclo, la nocin de ciclo ayuda a analizar las polticas, pero la realidad de algunas de ellas ni se ajusta necesariamente al esquema que se identifica a continuacin. Las fases del ciclo son independientes, por lo que el replanteamiento de cualquiera de ellas afecta a las siguientes. El ciclo, como cualquier sistema, se cierra con un proceso de retroalimentacin: la poltica pblica no se extingue con la evaluacin de sus resultados, sino que esta puede dar lugar a una nueva definicin del problema que inicio el ciclo. Las principales fases del ciclo de las polticas pblicas son las siguientes: 1. La identificacin y definicin de problemas El gobierno advierte la existencia de problemas u oportunidades en la sociedad y se plantea se debe actuar o no. Esta fase incluye en primer lugar, actividades de deteccin y seleccin de cuestiones, y en segundo lugar, actividades de definicin de problemas. La deteccin y la seleccin de cuestiones pblicas: La agenda. En las sociedades occidentales suele emerger un gran nmero de cuestiones que proceden de distintos sectores de la sociedad, que buscan la atencin de los gobiernos. Ahora bien, no todas las cuestiones que preocupan a la sociedad acaban generando la formacin de una poltica pblica para solucionarlo. Para estudiar estos procesos se utiliza el concepto de agenda, y se suele distinguir entre agenda sistmica, por una parte, y agenda poltica, institucional o de gobierno, por otro. La agenda sistmica est formada por el conjunto de cuestiones que los miembros de una comunidad poltica perciben como merecedores de atencin pblica y que, adems, caen dentro del mbito competencial de la autoridad poltica, institucional o de gobierno est formado por el conjunto de asuntos explcitamente aceptados para ser considerados seria y activamente por los decisores pblicos; son las

cuestiones que preocupan al gobierno. En lneas generales, la agenda de gobierno suele reflejar la evolucin de la agenda sistmica. En primer lugar, definir un problema significa que, una vez reconocido como tal e incluido en la agenda de algn gobierno, el problema es percibido por los distintos actores interesados; es objeto de exploracin, articulacin e incluso cuantificacin; y, en algunos casos, pero no en todos, se da una definicin oficial, o al menos provisionalmente aceptada, acerca de sus posibles causas, componentes y consecuencias. En segundo lugar, que una situacin concreta se convierta en problema pblico no es algo que se base solo y nicamente en circunstancias objetivas: la elaboracin de una situacin no deseada como problema publico depende en gran medida de su conexin con los valores dominantes en ese momento en la sociedad de que se trate y del poder de los actores que promueven su incorporacin a la agenda de gobierno. En tercer lugar, la definicin de los problemas pblicos plantea numerosas dificultades porque los problemas pblicos son enrevesados, retorcidos, inditos: no tienen una formulacin definitiva; no suele haber criterios que establezcan cuando se ha llegado a la solucin; la solucin no es nunca verdadera o falsa, sino buena o mala, y carece, adems, de una prueba inmediata y resolutoria. 2. La formulacin de polticas Una vez que el gobierno conoce la existencia de un problema, lo define y rechaza la opcin de no actuar sobre l, comienza la fase de formulacin de polticas, que tiene que ver con el desarrollo de cursos de accin (alternativas, propuestas, opciones) aceptables y pertinentes para enfrentarse a los problemas pblicos. Las polticas son concebidas, por lo tanto, como soluciones a los problemas pblicos. Esta fase incluye las siguientes actividades: 2.1 El establecimiento de metas y objetivos a alcanzar. Los objetivos constituyen un elemento central en la accin pblica: dan un sentido de propsito y de direccin a una organizacin y a sus polticas y programas. En la prctica, sin embargo, surgen numerosas dificultades a la hora de identificar los objetivos de las organizaciones y programas existentes y de especificar los objetivos para el desarrollo futuro de organizaciones y programas.

2.2 La deteccin y generacin de alternativas que permitan alcanzar los objetivos. El producto de esta actividad sera una lista de opciones de poltica pblica, entre las que se pueden encontrar opciones ya conocidas o que cuentan con apoyos internos (identificacin) y opciones desconocidas o que carecen de apoyos dentro de la organizacin (generacin). Cada opcin o alternativa debe ser caracterizada de forma tan precisa como sea posible. 2.3 La valoracin y comparacin de las alternativas. Una vez que se han producido y definido las opciones, que estn claras las ventajas y los inconvenientes de cada una de ellas vendra el momento de utilizar algn tipo de tcnica que permita realizar el proceso de eleccin. Una de las tcnicas ms conocidas es el anlisis coste-beneficio, que consiste en identificar los costes y beneficios asociados con cada alternativa y en la cuantificacin econmica de los mismos, con el propsito de facilitar la comparacin entre las distintas opciones. 2.4 La seleccin de una opcin o combinacin de ellas. Las tcnicas mencionadas no adoptan decisiones. La decisin est en manos del decisor pblico. Las tcnicas pueden, en el mejor de los casos, asistir a los decisores pblicos y quizs persuadirles de la necesidad de adoptar una actitud ms sistemtica respecto a la identificacin de criterios y datos relevantes, y respecto a la prueba de las premisas sobre las que se basan los clculos de probabilidades de que ocurran ciertos hechos o de que las polticas produzcan determinados impactos. Los primeros anlisis de polticas pblicas se centraban en la fase de formulacin de las polticas. 3. La adopcin de la decisin Esta fase est exclusivamente en manos de uno o varios decisores pblicos: para que una poltica sea considerada pblica sta debe haber sido generada por medios gubernamentales, debe emanar de una autoridad pblica. Otras fases del ciclo de las polticas pblicas (la implantacin por ejemplo) pueden quedar parcialmente en manos de actores, individuos u organizaciones que no estn

investidos de autoridad pblica: no es el caso de la fase de adopcin de la decisin. 4. La implantacin de las polticas pblicas. Esta fase comienza una vez adoptada la decisin, y comprende todas las actividades y procesos desarrollados hasta que aparecen los efectos asociados con la intervencin pblica en cuestin. En ella las unidades administrativas correspondientes movilizan recursos econmicos y humanos, sobre todo, para poner en prctica la poltica adoptada. Se trata de la puesta en marcha o ejecucin de las polticas. La implantacin es la secuencia programada de acciones, de la que forman parte muchos actores y muchas operaciones, dirigida a producir con unos medios especficos los resultados esperados. Es un proceso de gran complejidad porque: por una parte, interviene una multitud de actores, cada uno de los cuales tiene sus propias perspectivas, actitudes e intereses, y cuyo grado de compromiso con los objetivos del proceso puede variar; por otra, hay una multitud de puntos de decisin (cada vez que se requiere un acto de acuerdo para que el programa siga adelante) y de puntos muertos (cada vez que se requiere que un actor por separado d su aprobacin). La fase de implantacin ha sido conceptualizada adoptando varias perspectivas. La ms familiar la equipara a un proceso descendente, de arriba abajo; estudios posteriores ponen de relieve la importancia de concebirla tambin como un proceso ascendente, de abajo arriba. El modelo de arriba abajo concibe el desarrollo de una poltica como un proceso que fluye desde la cspide de las organizaciones pblicas hacia las posiciones jerrquicas inferiores y en el que el protagonismo corresponde a los decisores pblicos. El modelo de abajo arriba sostiene que tambin requiere importancia el flujo de abajo arriba que permite adaptar la situacin inicial a la multitud de contextos de implantacin, y otorga el protagonismo del proceso a los implantadores.

5. La evaluacin de las polticas. Las unidades de evaluacin de la administracin pblica determinan en qu medida se han logrado los objetivos de la poltica pblica en cuestin. La evaluacin cierra el ciclo de las polticas, y puede retroalimentar el proceso en cualquiera de sus fases. En la prctica, la evaluacin no est tan extendida como sera deseable. La unidad de accin pblica objeto de evaluacin suele ser el programa. Un programa es un conjunto de actuaciones orientadas a la consecucin de uno o varios objetivos y que consumen recursos de diverso tipo (humanos, financieros, legales, materiales, tecnolgicos, etc.). Evaluar programas en tanto que paquetes de recursos definidos con los que se pretende mitigar el estado de un problema mayor resulta ms factible que evaluar polticas generales cuyo propsito es aliviar una situacin social que no nos agrada. As, por ejemplo, no se suele evaluar la poltica universitaria en su conjunto, sino las distintas titulaciones ofertadas por cada universidad, ya que es ms fcil identificar los recursos de distinta ndole involucrados en cada una de ellas.

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