institucionales El artculo detalla los aspectos organizativos e institucionales que influyen en el desarrollo de una ges- tin pblica eficiente y en el funcionamiento de los sistemas de evaluacin de actividades pblicas. Desde un enfoque de la Economa de la Organizacin, se analizan aquellos procesos que permiten una gestin eficiente de la informacin y que son la base del funcionamiento adecuado de los sistemas de control interno y externo. Asimismo, se revisan los requisitos bsicos exigibles para la implantacin de sistemas de incentivos basados en resultados, instrumento esencial en la consecucin de una ges- tin pblica eficiente. La eleccin ptima de los instrumentos empleados para desarrollar la gestin p- blica es tambin analizada desde una perspectiva organizativa. El artculo concluye con una compara- cin entre dos modelos de arquitectura organizativa, uno descentralizado y con autonoma en la gestin operativa, y otro centralizado y con jerarqua en la adopcin de decisiones de gestin. Artikuluan kudeaketa publiko eraginkorraren garapenean eta jarduera publikoen ebaluazio-sistemen funtzionamenduan eragina duten antolaketaren eta erakundearen alderdiak azaldu dira. Antolaketa- ren Ekonomiaren ikuspegitik, informazioaren kudeaketa eraginkorra ahalbidetzen duten eta barne eta kanpoko kontrol-sistemen funtzionamendu egokiaren oinarria diren prozesuak aztertu egin dira. Era berean, emaitzetan oinarritutako pizgarri-sistemak ezartzeko eska daitezkeen oinarrizko baldin- tzak berrikusi dira, pizgarria kudeaketa publiko eraginkorra erdiesteko funtsezko bitartekoa den al- detik. Kudeaketa publikoa gauzatzeko erabiltzen diren bitartekoen hautaketa zuzena ere antolaketa- ren ikuspuntutik aztertu da. Artikuluari bukaera emateko bi antolamolde-ereduren arteko konparaketa egin da: bat deszentralizatua eta eragiketen kudeaketaren gainean autonomia duena, eta bestea zentralizatua eta kudeaketa-arloko erabakiak hartzeko hierarkiaz baliatzen dena. The present article gives details about the organisational and institutional aspects that have influence on the development of an efficient public management and on the function of the evaluative systems of public activities. These processes, that allow an efficient management of information, are analysed from an Organisation Economy focus, and which are at the same time the bases of the adequate function of the systems of intern and extern control. Likewise, the basic demanded requirements are checked for the establishment of the incentive systems that are based on results, which is an essential instrument at the securing an efficient public management. The optimum election of the instruments used in the development of the public management is also analysed from an organisational perspective. The article concludes on a comparison of two types of an organisational architecture; a decentralized one with an autonomy in the operational management, and another one which is centralised and has an hierarchy when adopting management decisions. 38 Ekonomiaz N. o 60, Vol. I 3 er Cuatrimestre, 2005. Jorge Onrubia Fernndez Universidad Complutense de Madrid NDICE 1. Introduccin 2. Eficiencia, organizacin y gestin en el sector pblico 3. El valor de la informacin en los procesos de asignacin presupuestaria 4. La motivacin individual en las organizaciones pblicas 5. La eleccin ptima de los instrumentos de gestin 6. Alternativas de arquitectura organizativa para el sector pblico 7. Consideraciones finales Referencias bibliogrficas Palabras clave: gestin pblica, eficiencia organizativa, incentivos, informacin, evaluacin de polticas pblicas N. de clasificacin JEL: D29, D73. 39 Ekonomiaz N. o 60, Vol. I 3 er Cuatrimestre, 2005. 1. INTRODUCCIN Desde la dcada de los aos ochenta del siglo XX, el debate acerca del com- portamiento ms o menos eficiente de las organizaciones que integran el sector p- blico ha ocupado un lugar importante tan- to en la agenda de los gobiernos como, sobre todo, en los foros de discusin aca- dmicos. Con frecuencia, si bien en unos pases ms que en otros, la discusin ha aparecido mezclada con apreciaciones ideolgicas sobre el papel que debera desempear el sector pblico en las mo- dernas economas de mercado. Asimis- mo, el inters por estos temas reflejaba, en gran medida, un cambio de actitud de la sociedad frente a la intervencin pbli- ca, especialmente en lo que se refera a sus actividades provisoras, con un cues- tionamiento de su eficacia. No debe pa- sarse por alto, adems, la influencia que ha podido tener el saneamiento de las fi- nanzas pblicas al que se han debido en- frentar la mayor parte de los pases desa- rrollados. Detrs de los desequilibrios macroeconmicos y fiscales aparecan, en no pocas ocasiones, polticas pblicas muy generosas en sus prestaciones y poco estimulantes con el esfuerzo pro- ductivo individual, lo que a la larga condi- cionaba el mantenimiento del propio esta- do del bienestar. Esta aproximacin inicial a la cuestin de la eficiencia en el sector pblico orien- t las propuestas y medidas reformado- ras en una lnea clara: la reduccin del peso del sector pblico en la economa, con un desplazamiento hacia el sector privado de muchas de aquellas activida- des hasta aquel momento desempea- das desde los gobiernos. La poltica deci- dida de aligeramiento de la presencia del sector pblico en Estados Unidos y en el Reino Unido cal en casi todos los pases desarrollados, si bien con procesos muy diferentes. En el caso de Espaa, al igual que en otros Estados miembros de la Unin Europea como Francia o Italia, el proceso fue mucho ms lento, aunque iba a verse precipitado por la necesidad de sanear las cuentas pblicas para el acceso a la ltima fase de la Unin Eco- nmica y Monetaria. El fenmeno de la globalizacin ha tra- do nuevos retos para los sectores pbli- cos, que se ven presionados a ofrecer soluciones eficaces a importantes proble- mas asignativos, como la necesidad de potenciar la libre competencia, la promo- cin de los procesos de I+D+i, la supre- sin de las distorsiones generadas por los sistemas fiscales, la mitigacin de los problemas de deslocalizacin de factores productivos e inversiones, la acumulacin de capital humano y tecnolgico o la do- tacin de infraestructuras. Tampoco los retos en materia de redistribucin y lucha contra la pobreza son despreciables, destacando la lucha contra el desempleo estructural generado por los cambios tec- nolgicos y de localizacin, la integracin de la inmigracin, incluidas la lucha con- tra la marginalidad, y la extensin de las prestaciones bsicas de las coberturas sociales. En este escenario, la necesidad de dar respuestas satisfactorias tanto a las imperfecciones del sistema de merca- do como a los problemas de desigualdad y pobreza existentes emerge como un objetivo primordial de cualquier sociedad que desee alcanzar cuotas elevadas de bienestar social e individual. La experiencia acumulada en ms de dos dcadas permite comprobar que, a pesar de los intensos procesos de privati- zacin y liberalizacin habidos en los pa- ses ms desarrollados de la OCDE, la ob- tencin de estas mejoras continuadas de bienestar no puede conseguirse apelan- do nicamente al libre funcionamiento de los mercados. Lejos de ello, cada vez pa- rece ms imprescindible su adecuada combinacin con intervenciones pblicas que promuevan intercambios voluntarios ms eficientes, y faciliten para toda la po- blacin niveles aceptables de consumo de bienes privados y pblicos. Sin em- bargo, la oportunidad, idoneidad y efica- cia de las actuaciones del sector pblico no son propiedades intrnsecas que ven- gan garantizadas por el carcter pblico de la accin colectiva. No es pequea, tampoco, la experiencia que informa de la falta de efectividad de muchos progra- mas pblicos, su excesivo coste o las im- portantes distorsiones de toda ndole ge- neradas en su aplicacin. En definitiva, y sin cuestionar la impor- tancia que para el adecuado funciona- miento de la economa ha trado la raciona- lizacin de los programas presupuestarios, no puede desconocerse la trascendencia que para el crecimiento econmico y el bienestar social tiene contar con organi- zaciones pblicas eficientes. Si la provi- sin de determinados bienes y servicios individuales y colectivos o las actuacio- nes de redistribucin de renta no pueden ser resueltas por el libre funcionamiento del mercado, y si la mera titularidad p- blica de las organizaciones encargadas de estas actividades no garantiza res- puestas eficaces a las necesidades que estn detrs de todas esas actividades, nos situamos ante un trascendental dile- Jorge Onrubia Fernndez ma que no podemos demorarnos en re- solver. A mi juicio, su resolucin solamen- te puede alcanzarse desplazando el an- lisis desde los argumentos que justifican la intervencin pblica hacia la conside- racin de la gestin pblica como un pro- ceso de seleccin de las alternativas ms eficientes y, por tanto, como un problema organizativo inherente a cualquier proce- so de asignacin de recursos econmi- cos. El denominado enfoque positivo de la Economa Pblica ha ofrecido, tradicio- nalmente, una explicacin al inadecuado funcionamiento del sector pblico basa- da, principalmente, en los comportamien- tos estratgicos de legisladores, burcra- tas y grupos de inters. Aunque esta teora de fallos del sector pblico ha fa- cilitado la comprensin de un buen n- mero de las limitaciones y deficiencias a las que se enfrentan las organizaciones pblicas en la bsqueda de respuestas eficaces a los problemas apuntados, no es menos cierto que esta aproximacin ha sido bastante parca a la hora de ofre- cer alternativas que permitan superar sa- tisfactoriamente los fallos asignativos y distributivos del mercado 1 . Un nuevo enfoque de anlisis que ex- plica los problemas de ineficacia del sec- tor pblico como una consecuencia de un comportamiento organizativo ineficien- te se ha ido abriendo paso en los ltimos tiempos. Esta aproximacin parte de con- siderar al Estado como una organizacin econmica compleja, encargada de la asignacin y la distribucin de recursos, adems de la regulacin de las condicio- nes de acceso a los mercados (Stiglitz, 1989). En consecuencia, las respuestas a encontrar son, esencialmente, soluciones de gestin eficiente, y deben ser busca- das en el mbito del anlisis microecon- mico, donde juega un papel destacado la moderna economa de la organizacin. La naturaleza del problema de la efi- ciencia del sector pblico es esencial- mente microeconmica, por ms que sus consecuencias se proyecten inevitable- mente sobre la poltica fiscal (Gonzlez- Pramo y Onrubia, 2003). Por tanto, cual- quier iniciativa de reforma encaminada a mejorar la eficiencia del sector pblico tiene que ser abordada con un proceso de diseo organizativo-institucional orien- tado a la bsqueda de un arquitectura capaz de hacer compatibles los aspectos micro y macroeconmicos de la gestin pblica 2 . Cualquier instrumento, mecanis- mo o proceso que sea necesario incorpo- rar a la consecucin del objetivo de una gestin pblica ms eficiente debe ser considerado como un elemento definitorio de esa solucin o respuesta organizativa. Como razonaremos ms adelante, la in- corporacin de sistemas de evaluacin, externos o dentro de la funcin de control interno de la organizacin, no debe ser ajena a esta exigencia, pues, en definiti- va, se trata de uno de los elementos cla- ve a la hora de aportar la informacin y generar los incentivos indispensables para promover comportamientos organi- zativos eficientes. Evaluacin y gestin eficiente en el sector pblico: aspectos organizativos e institucionales 1 Sobre las potencialidades y limitaciones de la teora de fallos del sector pblico para explicar el comportamiento del sector pblico, y su conjuncin con el enfoque normativo de la teora de fallos de mercado, generalmente empleada para argumen- tar el porqu de las intervenciones pblicas, puede verse el trabajo de Wolf (1993). 2 En Onrubia (1995) se revisan los fundamentos de la relacin entre los aspectos micro y macroeco- nmicos de la gestin pblica. 41 La reflexin sobre estos condicionan- tes organizativos e institucionales ocupa el contenido de este artculo, cuya estruc- tura es la siguiente. La segunda seccin presenta, a la luz de un enfoque de eco- noma de las organizaciones, las premi- sas bsicas de la relacin entre organiza- cin y gestin eficiente en el mbito del sector pblico. La tercera seccin aborda la importancia que el valor de la informa- cin tiene para conseguir un comporta- miento organizativo eficiente, prestando especial atencin al papel que debe de- sempear en los mecanismos de asigna- cin presupuestaria. La seccin cuarta analiza otro elemento fundamental del di- seo organizativo en el sector pblico como es la motivacin individual. En con- creto, en esta seccin se revisan los prin- cipales condicionantes a los que se en- frentan las organizaciones pblicas a la hora de incorporar mecanismos de incen- tivos al desempeo. La relacin entre efi- ciencia en la gestin y seleccin ptima de los instrumentos empleados en el de- sarrollo de la misma es tratada, de forma breve, en la seccin quinta del artculo. El anlisis se cierra, en la seccin sexta, con una comparacin entre los dos mo- delos tipo de arquitectura organizativa habitualmente empleados en los pases desarrollados para la realizacin de las actividades encargadas al sector pblico. El artculo concluye con una sntesis valo- rativa. 2. EFICIENCIA, ORGANIZACIN Y GESTIN EN EL SECTOR PBLICO. En los ltimos aos, se ha abierto paso un nuevo enfoque para tratar de com- prender los factores que estn detrs del comportamiento eficiente del sector p- blico. Esta aproximacin parte del reco- nocimiento de la relevancia que poseen los aspectos institucionales y organizati- vos a la hora de evaluar el comportamien- to ms o menos eficiente que muestra el sector pblico en el desarrollo de sus ac- tividades. Esta aproximacin entronca con los contenidos ms tradicionales de la Economa de las Organizaciones, es- pecialmente con aquellos desarrollados a partir de la Economa de la Informacin, de la teora de los costes de transaccin y de la teora de los contratos incomple- tos 3 . En el origen de este enfoque encon- tramos a autores como Stiglitz (1989) o Tirole (1994), quienes identifican en los problemas de actuacin del sector pbli- co una ausencia de respuestas adecua- das a los problemas de coordinacin y de incentivos a los que ste se enfrenta como cualquier organizacin de naturale- za econmica 4 . Por consiguiente, la bsqueda de una mayor eficacia del sector pblico debe si- Jorge Onrubia Fernndez 3 En un reciente trabajo, Gibbons (2005) ofrece una interesante revisin sobre el estado actual de estos diferentes enfoques de la Economa de las Or- ganizaciones y sus consideraciones particulares a la hora de analizar la empresa como arquitectura bsica de organizacin. Muchas de sus reflexiones, en busca de una sntesis formalizable, son de apli- cacin al anlisis de las organizaciones pblicas. 4 El trabajo de Stiglitz (1989) constituye funda- mentalmente un ensayo acerca de las potencialida- des y limitaciones del sector pblico en la correc- ci n de fal l os de mercado y acti vi dades de redistribucin de renta. El trabajo es, en cierto modo, un intento de redefinicin de la teora de fa- llos de mercado, con el propsito de ofrecer un ca- tlogo de intervenciones factibles y no el tradicional catlogo de diagnsticos. Toda la discusin se cen- tra en las capacidades y limitaciones del sector p- blico como organizacin, si bien se trata de un tra- baj o de refl exi n no formal i zado, aunque con importantes vas de desarrollo. En Onrubia (1999) se ofrece una extensin de su contenido para extra- er propuestas de gestin pblica, a la luz de los principales resultados disponibles. tuar a los responsables pblicos, tanto tcnicos como polticos, ante la resolu- cin de problemas de eficiencia organi- zativa, que son, en definitiva, los que de- termi nan el desarrol l o de l a gesti n. Como argumenta Stiglitz (1989, 1994), estos problemas son, en muchos casos, inherentes a la propia nocin de organi- zacin y, por tanto, independientes de su titularidad pblica o privada. No obstante, aunque el anlisis parta del reconoci- miento de este carcter organizativo, di- chos problemas no deben ser contempla- dos al margen de las limitaciones de naturaleza poltica que el Estado, por sus propias caractersticas, impone a su or- ganizacin. En concreto, la naturaleza de los objetivos perseguidos y su origen electoral, los mecanismos de eleccin de los gestores encargados de dirigir las ac- tividades, la utilizacin de incentivos de baja potencia, el principio de subsidia- riedad en el manejo de fondos pblicos o las reglas particulares de exigencia de responsabilidades, condicionan de forma notable la seleccin de los instrumentos de coordinacin e incentivos que pueden emplearse en el diseo organizativo. Adems, las propias caractersticas del ejercicio de autoridad pblica, como el poder exclusivo de coaccin fiscal, el asociacionismo universal de sus miem- bros o el acceso electoral a la autoridad, que sirven para explicar las potencialida- des del sector pblico frente al mercado, en otras ocasiones aparecen como serios condicionantes a la hora de buscar res- puestas organizativas eficientes 5 . Para comprender la ruptura que signifi- ca, respecto de la tradicin, esta nueva perspectiva organizativa de las cuestio- nes relacionadas con la eficiencia del sector pblico, es necesario contemplar el tratamiento que el anlisis econmico ha venido dando al tema. Durante los aos ochenta, la enorme mayora de los trabajos que se realizaron se ocuparon, casi en exclusiva, de la presentacin de tcnicas de medicin de la eficiencia pro- ductiva con la que se desarrollaban dis- tintas actividades por parte de las unida- des gestoras. Inicialmente, estos trabajos cuantitativos se centraron en el mbito de la salud y de la educacin, extendindo- se progresivamente a otras provisiones pblicas, como la justicia, la produccin de servicios pblicos locales o la gestin de impuestos. Puede decirse, a la vista de la literatura disponible, que la aproxi- macin cientfica predominante en rela- cin con la eficiencia del sector pblico, tanto desde un plano metodolgico como emprico, es de ndole cuantitativa, si bien es cierto que en los ltimos aos han pro- liferado aquellos trabajos que, a partir de los resultados alcanzados, incorporan re- comendaciones de gestin dirigidas a in- crementar la eficiencia productiva 6 . Posiblemente, la construccin de indi- cadores de gestin para distintas activi- dades del sector pblico y su inclusin dentro del diseo de sistemas de segui- miento y evaluacin de objetivos constitu- ye el rea donde la vinculacin entre las evaluaciones de eficiencia y la reforma de la gestin pblica ha sido ms fructfe- ra 7 . La incorporacin por las instituciones Evaluacin y gestin eficiente en el sector pblico: aspectos organizativos e institucionales 5 Estas limitaciones pueden revisarse en Gonz- lez-Pramo y Onrubia (2003). 6 Knox Lovell y Muiz (2003) ofrecen un panora- ma sobre el estado actual de la investigacin sobre medicin de eficiencia productiva con aplicacin al sector pblico. 7 Smith y Goddard (2003) ofrecen una interesante revisin del estado actual de esta lnea de trabajo. 43 pblicas de nuevos instrumentos y tcni- cas tanto en la esfera del control interno como externo ha corrido desigual suerte segn de qu pases, incluso de qu ni- veles de gobierno, se trate. Existe en la actualidad un consenso, cada vez ms amplio, de que detrs de muchos inten- tos fracasados de implantacin de siste- mas de evaluacin de la eficiencia emer- gen importantes carencias organizativas que impiden una incorporacin efectiva de los mismos a la arquitectura institucio- nal del sector pblico. De hecho, cuando nos enfrentamos a la cuestin de la efi- ciencia del sector pblico asumiendo el enfoque organizativo al que acabamos de hacer referencia, se est aceptando la relevancia de una serie de exigencias que debe cumplir la organizacin encar- gada de desarrollar la actividad pblica, entendida sta en toda su extensin. Sin su observancia, cualquier medida refor- madora dirigida a mejorar la eficiencia en la gestin nacer limitada en su eficacia, pues carecer de los adecuados incenti- vos que han de promover su correcto fun- cionamiento. No debemos olvidar que la gestin, tanto en el mbito privado como pblico, consiste en adoptar decisiones asignativas en ambientes con importan- tes imperfecciones informativas (incerti- dumbre, racionalidad limitada, asimetras de informacin) y donde, por supuesto, todos los agentes que intervienen no tie- nen los mismos objetivos individuales, ni incluso colectivos. La historia de los procesos de reforma de la gestin pblica en los pases desa- rrollados est plagada de experiencias frustradas, a las que sin duda no ha sido ajena Espaa. Defendemos aqu la idea de que, en buena parte, estos fracasos pueden explicarse razonablemente por la ausencia de consideracin organizativa de la gestin pblica y, por ende, de sus problemas de eficiencia. Aunque en el mbito acadmico pueda resultar obvio, conviene no olvidar que la resolucin de estos problemas de ndole organizativa no consiste en adoptar determinados or- ganigramas formales, calificar nominal y jurdicamente las distintas unidades ges- toras, o proponer modificaciones sin ms de los catlogos de puestos de trabajo. Sin embargo, es frecuente encontrar este tipo de actuaciones modernizadoras en bastantes procesos de reforma, a la vez que brillan por su ausencia la adop- cin de mecanismos de incentivos al de- sempeo o vinculados a mejoras mesura- bl es de efi ci enci a y efecti vi dad, l a definicin precisa de reas de responsa- bilidad, o el establecimiento de verdade- ros contratos presupuestarios con asig- naciones de fondos relacionadas con la consecucin de objetivos. Incluso la reali- zacin de evaluaciones del grado de efi- ciencia productiva con el que se desarro- llan determinadas actividades pblicas no redundar en una mejora efectiva de la gestin pblica si no van acompaa- das de un encaje organizativo adecuado, donde queden definidos con precisin los destinatarios de los informes resultan- tes, las consecuencias presupuestarias, retributivas o incluso de carrera profesio- nal que se derivan de los resultados eva- luados, as como la regularidad en su re- alizacin. nicamente as se pueden generar los incentivos necesarios para promover decisiones consistentes con lo que entendemos como gestin eficiente, es decir, aquella tendente a maximizar el valor de las actividades realizadas. Desde los postulados de la Economa de la Informacin, la bsqueda de un mo- Jorge Onrubia Fernndez delo organizativo eficiente debe ser en- tendida como la eleccin de una forma concreta de encauzar las relaciones de todos los agentes que, con sus decisio- nes, intervienen en la realizacin de una determinada actividad, de manera que se mitiguen los comportamientos oportunis- tas y las disfunciones que generan los conflictos de objetivos, las asimetras in- formativas, la incertidumbre o la racionali- dad limitada 8 . En consecuencia, hacer mximo el valor de una organizacin exi- ge contar con una arquitectura organizati- va capaz de resolver los mltiples proble- mas de coordinacin y de incentivos, tanto personales como institucionales, que surgen a lo largo de sus procesos de actuacin y a los que, para el caso que nos ocupa, el sector pblico, nos referire- mos a continuacin. No debemos pasar por alto, como sea- lan Milgrom y Roberts (1992), que aunque los aspectos jurdicos de la organizacin tienen su importancia, una consideracin completa de la arquitectura organizativa implica considerar muchos elementos ms, tales como las caractersticas de los flujos de informacin y de recursos, las re- laciones de autoridad y de control, la dis- tribucin del poder efectivo, la asignacin de responsabilidades y de las capacida- des de decisin, los mecanismos para captar y conservar a sus miembros y re- cursos, los medios de generar y difundir nuevas ideas y conocimiento, la definicin precisa de sus objetivos y fines, y los me- dios empleados para hacer compatibles stos con el comportamiento de sus miem- bros individuales. Si nos centramos en el mbito del sector pblico, el reconoci- miento de la naturaleza organizativa del problema de la eficiencia en la gestin p- blica implica aceptar una serie de rasgos que no pueden obviarse a la hora de bus- car respuestas: el carcter personal de los intereses de los agentes participantes, la particular distribucin del poder de deci- sin, la existencia de ambientes de deci- sin con importantes imperfecciones infor- mativas originadas por la incertidumbre, la racionalidad limitada, la distribucin asi- mtrica de la informacin y, por supuesto, los nada despreciables costes de uso de la informacin inherentes a cualquier orga- nizacin compleja. Por consiguiente, la consecucin de niveles de eficiencia aceptables en el comportamiento del sec- tor pblico, obliga a mitigar, a travs de mecanismos organizativos, tanto los pro- blemas de coordinacin como los compor- tamientos estratgicos que, favorecidos por los conflictos de objetivos y las asime- tras de informacin existentes entre sus miembros, estn presentes en el seno de las organizaciones pblicas encargadas de la accin colectiva. En definitiva, la bsqueda de respues- tas adecuadas a los problemas de efi- ciencia en el sector pblico nos sita ante el reto de encontrar diseos organizativos favorecedores de una gestin eficiente. Evaluacin y gestin eficiente en el sector pblico: aspectos organizativos e institucionales 8 Williamson (1999) ofrece un enfoque alternativo del diseo eficiente de organizaciones, basado en la teora de los costes de transaccin. Segn este enfoque, una organizacin eficiente debera hacer mnimos los costes de transaccin propios de esa opcin asignativa. Como seala Gibbons (2005), la teora de los costes de transaccin y la economa de los contratos y la informacin poseen muchos elementos en comn. Ambas perspectivas tradicio- nales pueden ser usadas de forma complementaria para comprender el problema organizativo en pre- sencia de titularidad pblica. Aghion y Tirole (1997) y Rajan y Zingales (1998) han propuesto teoras al- ternativas basadas en la distribucin de los dere- chos de propiedad y el poder de decisin en las or- ganizaciones, cuya potencialidad para comprender los problemas de eficiencia organizativa en el sector pblico es, a mi juicio, muy destacable. 45 Sin embargo, esta aproximacin organi- zativa no suele ser la habitual en los pro- gramas de reforma de la gestin plantea- dos desde l os poderes pbl i cos. De hecho, existe una especial predisposicin por parte de los polticos y burcratas, en absoluto indiferentes ante estos cambios, a proponer reformas de la gestin pblica alejadas de esta visin de eficiencia or- ganizativa. Estas reformas suelen ser, no obstante, de dos tipos, segn la concep- cin administrativista o gerencial del sec- tor pblico que, por tradicin, predomine en el pas en cuestin. El primer grupo estara integrado por reformas de carcter esencialmente es- ttico, donde adquiere un papel impor- tante el fortalecimiento de los enunciados garantistas que pretenden favorecer los derechos de los usuarios en el acceso y uso de los servicios pblicos. Por lo ge- neral, se trata de reformas articuladas mediante simples modificaciones de los organigramas de las unidades gestoras, los cuales reflejan cambios en la adscrip- cin orgnica de los centros gestores y de las oficinas de rango inferior. Otros rasgos caractersticos de este tipo de procesos reformadores suelen ser la revi- sin de los catlogos de puestos de tra- bajo, las modificaciones superficiales de la normativa reguladora de los procedi- mientos de gestin econmico-financie- ros, o la implantacin de cambios relacio- nados con la imagen corporativa de los departamentos y centros gestores afecta- dos. Es frecuente, en las mismas, su au- tocalificacin como iniciativas moderni- zadoras de la gestin pblica. Por su parte, aquellas reformas que promueven la implantacin de sistemas de informacin y evaluacin ms o menos sofisticados contabilidad de costes, di- seo de indicadores, programas de se- guimiento y evaluacin de objetivos, etc., pero en estructuras organizativas carentes de los incentivos adecuados para su correcto funcionamiento y apro- vechamiento, integraran ese segundo grupo. A pesar de la potencialidad de es- tos instrumentos, la ausencia de canales adecuados para los flujos de informacin y, sobre todo, el desinters poltico y, evi- dentemente, administrativo, por la exigen- cia de responsabilidades de gestin, sue- le terminar convirtiendo su aplicacin en simples rutinas burocrticas, estriles para lograr cualquier mejora de eficiencia en la gestin pblica. 3. EL VALOR DE LA INFORMACIN EN LOS PROCESOS DE ASIGNACIN PRESUPUESTARIA Una vez aceptada la naturaleza organi- zativa del problema de eficiencia de la gestin pblica, merece una atencin es- pecial el papel crucial que en toda esta cuestin juega la informacin. Al igual que sucede en el mbito de las organiza- ciones de titularidad privada, tambin en el sector pblico el valor de la informa- cin es, en gran medida, determinante del valor organizativo. La complejidad de sus actividades, generalmente con mltiples objetivos a alcanzar, con una destacable dificultad para la eleccin de sus destinatarios efectivos, lo mismo que para prever los costes derivados de sus efectos asignativos y distributivos, hacen ms valiosa, an si cabe, la informacin con la que debe funcionar y ser controla- da cualquier organizacin pblica. La Economa de la Organizacin ha puesto de manifiesto la importancia que Jorge Onrubia Fernndez tiene para la eficiencia organizativa el concepto de eficiencia informativa 9 . Esta nocin parte del hecho, incuestionable, de que la adquisicin, distribucin y pro- cesamiento de la informacin en organi- zaciones complejas supone incurrir en costes econmicos, ya sean monetarios o de oportunidad, nada despreciables. La eficiencia informativa exige que cualquier organizacin que pretenda desarrollar un comportamiento eficiente ha de verse obligada a seleccionar, entre volmenes enormes, slo aquella informacin que re- sulte relevante para cada agente decisor, la cual deber serle distribuida sin frag- mentaciones y con la debida oportunidad temporal. Es obvio que si los problemas de comportamiento estratgico antes apuntados no encuentran la adecuada solucin en la arquitectura de la organiza- cin, la posibilidad de extraccin de ren- tas individuales de cualquier tipo inducir a la no revelacin oportunista de informa- cin valiosa, con los consiguientes costes en trminos de eficiencia, tanto para el funcionamiento de la organizacin como para el control externo de sus rganos de gobierno. El problema de la eficiencia informativa alcanza a la totalidad de las actividades encomendadas al sector pblico, as como a las diferentes etapas que es ne- cesario afrontar para su desarrollo, desde la eleccin de las reas prioritarias de ac- tuacin, hasta la decisin sobre la forma ms idnea de llevar a cabo cada inter- vencin. Desde esta concepcin organi- zativa, la informacin constituye un factor fundamental e insustituible para un co- rrecto funcionamiento del sistema de con- trol interno, piedra angular de la arquitec- tura de cualquier organizacin pblica o privada. Resulta, en ocasiones, paradig- mtico contemplar la desdibujada nocin que, desde visiones jurdico-administrati- vas de la gestin pblica, se hace de los sistemas de control interno, reducindo- los en muchos casos a los simples proce- dimientos de fiscalizacin los procedi- mientos de ejecucin del gasto pblico. Esta concepcin, a mi juicio, muy negati- va por lo que su adopcin supone de re- nuncia, ha supuesto en pases como Es- paa, Ital i a o, i ncl uso Franci a, una importante merma de la capacidad de uso eficiente de la informacin, con sus inevitables costes en trminos de eficien- cia de la gestin, incluso, paradjicamen- te, a travs de una menor eficacia de los mecanismos tradicionales de control jur- dico-administrativo 10 . El valor de la informacin desempea un importantsimo papel en el mbito de la gestin presupuestaria, entendida sta en un sentido amplio, donde su disponibi- lidad y tratamiento adecuado resultan cruciales para alcanzar actuaciones efi- cientes por parte de las unidades gesto- ras. Debe tenerse en cuenta que, por su carcter de no-mercado, la gran mayora Evaluacin y gestin eficiente en el sector pblico: aspectos organizativos e institucionales 9 Sobre el concepto de eficiencia informativa y sus condicionantes en las organizaciones puede consultarse Milgrom y Roberts (1992, cap. 4). 10 Desde una concepcin gerencial de la gestin pblica, propia del mbito de los pases anglosajo- nes o del norte de Europa, a veces resulta bastante optimista la eficacia que se le atribuye a priori a los sistemas de control de legalidad que operan sobre los procesos administrativos y de ejecucin presu- puestaria. Su orientacin hacia la preservacin de los medios puestos a disposicin de los gestores termina dejando en un segundo plazo, cuando no olvidando, sus consecuencias sobre los resultados alcanzados por la gestin, lo que en ocasiones pue- de llegar a ser una fuente de informacin muy valio- sa para detectar comportamientos irregulares o cuanto menos no demasiado honestos. 47 de las provisiones de bienes y servicios realizadas por el sector pblico son finan- ciadas desde el presupuesto. En un am- biente de imperfecciones informativas, Carlsen (1991), en un marco de teora de juegos, y Onrubia (1999), en un marco de Economa de la Informacin, han demos- trado que, si se acepta la existencia de un trade-off en la funcin de produccin de actividad pblica entre el coste presu- puestario y el nivel de eficiencia producti- va con el que sta se lleva a cabo, slo se alcanzar un comportamiento organi- zativo eficiente si se utilizan contratos presupuestarios que vinculen las dotacio- nes de recursos a los resultados evalua- dos de la actividad financiada. En escenarios caracterizados por un conflicto de objetivos entre la direccin po- ltica de la actuacin pblica y los centros gestores encargados de la provisin de las actividades y donde el nivel de eficiencia productiva realmente alcanzado es infor- macin privada en poder de los responsa- bles de las unidades gestoras, la utilizacin de esquemas de aportaciones presupues- tarias contingentes con el volumen ajus- tado por calidad de output obtenido se convierte, bajo algunas condiciones, en una solucin organizativa irrenunciable para paliar el oportunismo contractual. Desde esta aproximacin, los contratos presupuestarios basados en resultados, medidos en trminos de objetivos finalistas, nunca intermedios, se presentan como una solucin de second best para promover la eficiencia en aquellas actividades del sec- tor pblico financiadas de forma significati- va al margen del sistema de precios de mercado 11 . De este resultado se deducen dos interesantes consideraciones respecto de la frecuente utilizacin de sistemas pre- supuestarios que, de facto, terminan rigien- do el proceso de asignacin de fondos p- blicos para la financiacin de actividades de provisin pblica por un criterio incre- mentalista. En primer lugar, su incompati- bilidad con el logro de una gestin pblica eficiente. Y en segundo lugar, la anulacin de las posibilidades de mejora de la efi- ciencia que pudieran esperarse de la im- plantacin de cualquier sistema de evalua- cin de resultados de la actividad pblica, en la medida que este criterio de asigna- cin neutraliza los incentivos que, a travs de la informacin generada por el sistema de evaluacin, estara recogiendo el meca- nismo del contrato presupuestario contin- gente 12 . En definitiva, la generalidad con la que el incrementalismo presupuestario est presente en muchos sectores pblicos, y en todos los niveles de gobierno, no hace albergar demasiadas esperanzas sobre la contribucin que hacen los sistemas de asignacin presupuestaria a la eficiencia del sector pblico. Adems, debe tenerse en cuenta que la efectividad de este tipo de contratos pre- supuestarios va ligada a la existencia de sistemas de control de resultados capaces de proporcionar informacin relevante so- bre todos los aspectos que conforman el desarrollo de cada actividad. Desde el punto de vista del diseo institucional, este requisito nos sita ante un modelo organi- Jorge Onrubia Fernndez 11 En la medida que no existe posibilidad real de evaluar externamente a los centros gestores, la efi- ciencia productiva, los contratos presupuestarios empleados no puede ser una solucin de first best. No obstante, un adecuado diseo organizativo debe incentivar la creacin de servicios de control interno capaces de generar informacin de calidad que permitan la evaluacin externa de los resultados. 12 En relacin con el contenido de estos contra- tos presupuestarios puede verse Gonzlez-Pramo y Onrubia (2003). zativo de las unidades gestoras en el que la exigencia de responsabilidades de ges- tin y los incentivos a los gestores en fun- cin de los resultados alcanzados, deben estimular a stos a dotar a sus unidades de servicios de control interno eficaces. Como misin fundamental, estos servicios de control interno deben encargarse de proveer los sistemas de informacin in- dicadores de gestin, procedimientos de seguimiento de objetivos y medicin de eficiencia, contabilidad analtica, etc. re- queridos por este rgimen de contratos presupuestarios. Pero como se ha seala- do anteriormente, la incorporacin de es- tos sistemas de informacin no puede pro- ducirse sin una definicin precisa de canales de informacin ni sin un estableci- miento ntido de responsabilidades de gestin, en sus diversas reas. En caso contrario, la ausencia de una arquitectura organizativa adecuada suele reducir su aplicacin a un mero requisito burocrtico, lo que los seala en el medio plazo como candidatos a su eliminacin. La utilizacin, indispensable, que el sistema de control externo de la actividad pblica ha de hacer de la informacin ge- nerada por estos servicios, ofrece otra importante faceta de control interno. El carcter multiprincipal de la organizacin pblica, junto con la ausencia de control directo basado en el ejercicio de dere- chos de propiedad, obligan a contar con mecanismos de supervisin que ejerzan el control de resultados en el mbito del poder legislativo 13 . Posiblemente estamos ante una de las cuestiones de mayor complejidad en lo que al diseo institu- cional de la accin colectiva se refiere. Cmo superar la identificacin de las mayoras parlamentarias con los intereses del gobierno constituye un reto en la im- plantacin de instituciones de control exter- no realmente efectivas en el desarrollo de su cometido. La estrecha vinculacin entre el poder ejecutivo y la mayora parlamenta- ria que sostiene a los gobiernos respon- sables ltimos de la gestin de las activida- des pblicas obligan a disear marcos de control externo que superen los espera- bles problemas de colusin y de falta de credibilidad. Se trata, sin duda, del elemen- to de cierre fundamental del sistema de su- pervisin, a travs del cual la exigencia de responsabilidades se ha de convertir en un incentivo a la gestin eficiente. Sin embargo, esta prdida de control por parte de los partidos polticos no es fcilmente asumible, mxime si tenemos en cuenta que estamos ante los agentes polticos que tienen el poder de ejercer cualquier iniciativa reformadora. Slo al- gunos pases anglosajones y del norte de Europa, con una tradicin de gestin p- blica ntidamente gerencial, han conse- guido contar con una articulacin consti- tucional del control externo realmente efectiva, con niveles de independencia suficientes para estos rganos y con una neutralizacin aceptable de los compor- tamientos colusivos entre los distintos po- deres del Estado 14 . En definitiva, se trata, Evaluacin y gestin eficiente en el sector pblico: aspectos organizativos e institucionales 13 Sobre este carcter multiprincipal de la organi- zacin pblica y sus implicaciones puede verse Martimort (1996). 14 Laffont (2000) analiza formalmente el diseo institucional de reparto de poderes entre el gobierno y el parlamento, y algunas de sus implicaciones so- bre el control externo de la actividad pblica, tanto mediante instrumentos de evaluacin directa de las actividades como a travs de los incentivos genera- dos por los mecanismos de check and balances in- cluidos en los modelos constitucionales. 49 fundamentalmente, de una cuestin de correcto diseo constitucional, donde a pesar de las importantes dificultades que la separacin de poderes entraa, no debe renunciarse a la bsqueda de res- puestas organizativas que refuercen la eficiencia en el comportamiento del sec- tor pblico, ahora contemplado desde un plano institucional superior. 4. LA MOTIVACIN INDIVIDUAL EN LAS ORGANIZACIONES PBLICAS La motivacin de los agentes indivi- duales que desempean las tareas que configuran la gestin de las actividades de cualquier institucin es otro elemento esencial del diseo organizativo sin cuyo adecuado tratamiento no es factible con- seguir un comportamiento eficiente. En el mbito del sector pblico, el problema de la motivacin afecta tanto a los gestores responsables del desarrollo de las distin- tas actividades pblicas como a los em- pleados de ellos dependientes. La perspectiva histrica, junto con la visin weberiana de la funcin pblica, han complicado tradicionalmente el trata- miento de los problemas de motivacin en las organizaciones pblicas. De he- cho, en muchos pases, las retribuciones de los empleados pblicos mantienen una escasa o prcticamente nula relacin tanto con la productividad aportada por el trabajador como con el valor de la pro- duccin en la que participan. Esta con- cepcin tambin suele incluir carreras profesionales basadas en criterios de an- tigedad y escalafn, aunque a menudo aparezcan encubiertas en figuras que ha- cen referencia al mrito. Es frecuente, adems, que los procesos de seleccin de empleados pblicos se realicen me- diante procesos estandarizados y, en gran medida, centralizados. Adems, es habitual que, por argumentos de neutrali- zacin de la arbitrariedad derivada de la rotacin poltica, el acceso a un puesto en la funcin pblica tenga un carcter vitalicio, con importantes restricciones a la reasignacin funcional o territorial. Un escenario de relaciones laborales como el que se acaba de describir revela una ausencia de incentivos indispensa- bles para el desarrollo eficiente de la ges- tin de las actividades pblicas. No debe obviarse, adems, que en las actividades pblicas resulta muy complicado identifi- car y verificar por separado el esfuerzo de cada individuo, as como precisar en qu medida las distintas tareas realiza- das contribuyen a la produccin de las actividades finalistas responsabilidad de cada rea, servicio o centro gestor. La ausencia de compromiso poltico fuerte dificulta muy seriamente, en las or- ganizaciones pblicas, la implantacin de mecanismos de incentivos basados en la evaluacin del desempeo. Como seala Dixit (2002), la falta de referencias para la comparacin generadas por la ausencia de competencia, la escasa concrecin de muchas actividades, o las presiones cor- porativas para absorber como derecho adquirido cualquier retribucin inicial- mente flexible, complican notablemente el diseo y establecimiento de cualquier mecanismo de incentivos. Adems, a di- ferencia de lo que sucede en el sector privado, en el caso de las organizaciones pblicas no existen incentivos adicionales generados por la posibilidad de quiebra o por la amenaza de tomas de control por parte de los mercados de capitales. Y si adems se tiene en cuenta que los usua- Jorge Onrubia Fernndez rios de los servicios pblicos no pagan directamente una parte sustancial de su coste, nos situamos en un escenario en el que resulta realmente complicado intro- ducir incentivos individuales o colectivos al desempeo. Puesto que los agentes que intervie- nen en la gestin pblica soportan slo una parte reducida de las consecuencias de sus decisiones y, como hemos visto, sus remuneraciones guardan escasa re- lacin con su productividad, puede de- cirse que sta est regida por incenti- vos de baja potencia. El objetivo del diseo organizativo, en este terreno, a pesar de todas estas limitaciones a la motivacin, es encontrar mecanismos in- centivadores que mejoren el comporta- miento colectivo de estos agentes. Para ello, resulta recomendable remover, all donde sea posible, los criterios de regu- lacin laboral que resulten incompatibles con los criterios favorecedores de una gestin eficiente propuestos desde la Economa de la Organizacin. Interesantes propuestas en materia de incentivos al desempeo se han mostra- do exitosas en algunos pases donde se han aplicado. El diseo conjunto de ca- rreras profesionales basadas en el mrito y de esquemas retributivos vinculados a la consecucin de objetivos individuales y conjuntos parecen constituir una buena alternativa para mitigar los problemas de debilidad de incentivos en presencia de riesgo moral y seleccin adversa 15 . Las dificultades para verificar tanto el esfuer- zo directo como los resultados del de- sempeo pueden superarse empleando mecanismos de revelacin de informa- cin (Dixit, 2002). De este modo, ante la complejidad que supone la determina- cin del nivel de calidad con el que se proveen los bienes y servicios por parte de las organizaciones pblicas, el diseo de salarios de eficiencia basados en la reputacin se puede convertir en una al- ternativa muy adecuada frente a los es- quemas tradicionales de incentivos (Sha- piro y Stiglitz, 1984). La existencia de fuertes interrelaciones entre diversas actividades pblicas, lo que incluye la interdependencia de sus resultados, puede ser tratada mediante la implantacin de esquemas de compensa- cin basados en los resultados de evalua- ciones conjuntas. De este modo se redu- cen, de forma importante, los problemas de debilidad de incentivos que aparecen por problemas de identificacin de los es- fuerzos individuales ante producciones complejas. Adems, en escenarios de in- formacin asimtrica tipo riesgo moral con efectos importantes sobre la calidad de la actividad, Glaeser y Schleifer (1998) pro- ponen esquemas de incentivos basados en contratos de compromiso con niveles de calidad prefijados 16 . Para corregir los problemas de colusin que aparecen cuando varias unidades gestoras que de- sarrollan actividades comunes poseen po- der de influencia en los niveles de presta- cin pblica, Laffont y Martimort (2000) proponen un interesante esquema de in- Evaluacin y gestin eficiente en el sector pblico: aspectos organizativos e institucionales 15 En Dewatripont, Jewit y Tirole (1999) se pre- senta un modelo terico que permite sostener las ventajas, desde el punto de vista de la maximiza- cin del valor organizativo, de este tipo de incenti- vos combinados. 16 Hart, Shleifer y Vishny (1997) aplican estos contratos a la gestin de prisiones, aunque Dixit (2002) encuentra limitaciones de seleccin adversa a la hora de la eleccin de los responsables de ges- tin. 51 centivos capaz de promover niveles efi- cientes de actividad. En relacin con la incorporacin insti- tucional de sistemas de evaluacin del desempeo, Osborne y Gaebler (1992) establecen una serie de condiciones que han de verificar dichos sistemas basados en la definicin de bateras de indicado- res tanto cuantitativos como cualitativos. Estos requisitos permiten evitar proble- mas tradicionales de los mecanismos de incentivos, como el conocido efecto trinquete, segn el cual, despus de periodos de buen desempeo los estn- dares de referencia suelen ser revisados al alza (Weitzman, 1980; Freixas, Gues- nerie y Tirole, 1985). La solucin pro- puesta a este problema de compleja re- solucin se centra en la participacin de los agentes implicados en la definicin de los indicadores, en el uso de un n- mero de indicadores razonable, en la aplicacin peridica de revisiones del sistema de acuerdo con la experiencia obtenida de su funcionamiento, as como la exigencia, argumentada en la seccin anterior, de contar con controladores ex- ternos plenamente independientes. 5. LA ELECCIN PTIMA DE LOS INSTRUMENTOS DE GESTIN La aproximacin organizativa adopta- da en relacin con la eficiencia de la ges- tin en el sector pblico no debe ser aje- na a la necesidad de seleccionar, con estrictos criterios de eficiencia, los instru- mentos ms adecuados para desarrollar las intervenciones pblicas. Se trata de introducir eficiencia a partir de la eleccin ptima de los instrumentos de interven- cin pblica. Esta seleccin eficiente exi- ge comparar las capacidades y lmites del sector pblico como productor de servicios pblicos, frente a las potenciali- dades alternativas de otros modos de gestin, tanto con participacin privada total como parcial. Se trata de una cues- tin compleja, que debe ser resuelta me- diante la comparacin entre los respecti- vos costes de transaccin. En la definicin de su teorema de la pri vati zaci n, Sappi ngton y Sti gl i tz (1987) proponen un interesante catlogo de los elementos que inciden en la elec- cin ptima entre produccin pblica o privada de actividades colectivas. Su anlisis parte de la premisa de que la ma- yor parte de las dificultades organizativas a las que se enfrentan tanto el sector p- blico como el privado son, en origen, co- munes 17 . Sin embargo, las caractersticas del sistema de precios y de la autoridad pblica, como mecanismos asignativos, presentan diferencias que pueden ser determinantes de la superioridad o no del contracting out. Esta eleccin, como corrobora el fun- cionamiento del sector pblico en el mun- do real, es, en buena medida, una cues- ti n de grado, pues l os costes de transaccin entre alternativas varan de forma notable. En este sentido, conside- rar que la intervencin del sector pblico supone la absorcin total por ste de to- das las tareas y funciones necesarias para llevar a cabo un actividad provisora de bienes o servicios pblicos es, simple- mente, renunciar a priori a cualquier pre- tensin de alcanzar un nivel aceptable de Jorge Onrubia Fernndez 17 En Gonzlez-Pramo y Onrubia (2003) se revi- sa con amplitud este teorema fundamental de la privatizacin de la produccin pblica. eficiencia en la gestin. Como se ha se- alado anteriormente, muchas de las ca- ractersticas inherentes a la organizacin pblica complican el funcionamiento co- rrecto de los incentivos, tanto colectivos como individuales, llegando incluso a su anulacin. Sin embargo, no debe impe- dirse que la gestin pblica incorpore to- dos aquellos instrumentos y diseos or- ganizativos en los que estn presentes elementos caractersticos del sistema de mercado y que promuevan asignaciones eficientes de recursos. Entre otros, cabe destacar la creacin de escenarios de competencia, el uso de seales en los precios, la adopcin de marcos de deci- sin descentralizada, de incentivos mo- netarios basados en la propiedad, etc. Las opciones en este terreno son mlti- ples, y deben ser observadas como ele- mentos constitutivos del diseo organiza- tivo de las actuaciones pblicas, y no como alternativas sustitutivas de stas 18 . 6. ALTERNATIVAS DE ARQUITECTURA ORGANIZATIVA PARA EL SECTOR PBLICO La necesidad de resolver correctamen- te las relaciones, de nivel superior, entre la arquitectura organizativa del sector p- blico, considerado ste en sentido estric- to, y el poder poltico ejercido tanto a tra- vs del mbito legislativo como ejecutivo, constituye un ltimo condicionante para lograr una gestin pblica eficiente. Des- de la aproximacin organizativa que se ha adoptado en este trabajo, la forma en la que se resuelven estas relaciones va a determinar el grado de descentralizacin efectiva con el que actan las unidades del sector pblico encargadas de desa- rrollar las distintas actividades. En la medida que se acepta la natura- leza informativa del problema del control organizativo, estamos en condiciones de vincular esta descentralizacin con la ca- pacidad que la organizacin pblica tie- ne para gestionar adecuadamente los im- portantes vol menes de i nformaci n necesarios para obtener un comporta- miento gestor eficiente (Onrubia, 1999). Las soluciones, por tanto, del diseo or- ganizativo van a situarse en torno a dos modelos polares que enfrentan, como rasgos distintivos bsicos, centralizacin frente a descentralizacin en la adopcin de decisiones de gestin operativas, y je- rarqua frente a autonoma en los meca- nismos de supervisin empleados. La experiencia comparada en los pa- ses desarrollados ofrece dos modelos es- tilizados de arquitecturas organizativas para la institucin pblica, diferenciadas en funcin del mayor o menor grado de descentralizacin y autonoma con el que actan sus unidades gestoras. As, una serie de pases, entre los que destacan Suecia, Reino Unido, Canad, Estados Unidos, Holanda, Australia o Nueva Ze- landa, cuya concepcin de la gestin p- blica es esencialmente gerencial, presen- tan modelos de organizacin institucional del sector pblico caracterizados por ele- vados niveles de descentralizacin efecti- va de la gestin pblica. La autonoma en los procesos de asignacin presupuesta- ria, de contratacin y de gestin de per- sonal suelen ser rasgos definitorios de las organizaciones pblicas en estos pases. Por lo que respecta a los sistemas de control de la actividad pblica, estos es- Evaluacin y gestin eficiente en el sector pblico: aspectos organizativos e institucionales 18 Una revisin de los principales instrumentos de este tipo y experiencias en su aplicacin puede ver- se en Lpez-Casasnovas (dir.) (2003). 53 tn concebidos desde una ptica, predo- minante, de los resultados alcanzados. En el modelo opuesto, encontramos pases que, como Francia, Italia, Alema- nia, Blgica o Espaa, han adoptado tra- dicionalmente modelos de organizacin institucional del sector pblico con una fuerte centralizacin y con estructuras de decisin muy jerarquizadas. En estos pa- ses el derecho administrativo suele ser la principal fuente inspiradora de la gestin pblica, de corte bastante procedimental y garantista. La centralizacin de los pro- cesos presupuestarios, de la gestin de recursos humanos, as como de parte de la contratacin, es una nota caracterstica propia de estos sectores pblicos. En el primer modelo de arquitectura or- ganizativa, la articulacin institucional b- sica suele realizarse a travs de la crea- cin de agencias, las cuales estn encargadas de la gestin operativa de los programas pblicos diseados en el mbito poltico de direccin estratgica. Estas agencias se incardinan en una es- tructura organizativa superior, que suele estar regida por una serie de principios organizativos en los que residen muchas de las ventajas atribuidas a este modelo institucional: a) separacin efectiva entre las responsabilidades de gestin estrat- gica, situadas en el nivel poltico, y las de gestin operativa, de ndole tcnica; b) fi- nanciacin de las agencias mediante contratos presupuestarios plurianuales vinculados al cumplimiento de objetivos de actividad y revisables anualmente; c) existencia de servicios de control interno en las agencias, bajo la responsabilidad de su direccin tcnica; d) cotas signifi- cativas de independencia poltica en el control externo, orientado fundamental- mente hacia la evaluacin econmica de los resultados de las actividades. Estos cuatro elementos han de operar de forma cohesionada dentro de la arquitectura or- ganizativa del sector pblico, garantizan- do un uso eficiente de la informacin, condicin indispensable para alcanzar un nivel aceptable de eficiencia en la ges- tin. En el segundo modelo de arquitectura organizativa, las unidades gestoras se encuentran, por lo general, situadas en estructuras verticales con dependencia jerrquica directa, siendo sometidas, por lo general, a un control de medios muy centralizado. Su arquitectura organizativa cuenta con los siguientes elementos ca- ractersticos: a) vinculacin elevada entre las reas estratgica y operativa de la gestin, lo que favorece la dilucin de las responsabilidades polticas y tcnicas; b) controles internos dependientes de uni- dades horizontales situadas fuera del m- bito de poder de decisin de los gesto- res, y con una orientacin casi exclusiva hacia el control de los medios puestos a disposicin de los gestores, siendo su naturaleza primordial jurdico-contable; c) dbil correspondencia funcional de los centros gestores con reas bien delimita- das de actividad finalista; d) presupues- tacin caracterizada por negociaciones eminentemente incrementalistas, donde la relacin entre las dotaciones presu- puestarias y el cumplimiento de los objeti- vos previstos es muy dbil; e) un control externo predominantemente jurdico y con dependencia poltica importante, donde la implantacin de evaluaciones de los resultados dentro es, por regla ge- neral, escasa y casustica. La comparacin del comportamiento del sector pblico en cuanto a la eficien- cia de la gestin, bajo ambos modelos Jorge Onrubia Fernndez bsicos, permite encontrar una superiori- dad significativa en el modelo de gestin descentralizada o de agencias. Este resultado puede explicarse, desde la perspectiva organizativa adoptada, como la mejor capacidad de respuesta que tie- nen las arquitecturas descentralizadas, en trminos de uso eficiente de la infor- macin, a la hora de resolver el problema del control organizativo. Precisamente, como se ha sealado, este elemento re- sulta crucial para el adecuado funciona- miento de los mecanismos de coordina- cin e incentivos que, a travs del diseo de la organizacin pblica, deben procu- rar una gestin eficiente. Por el contrario, los mayores costes de uso de la informa- cin que muestra el modelo de arquitec- tura jerrquica o de departamentos cen- tralizados impiden dar una respuesta eficaz al citado problema del control or- ganizativo. Este hecho impide responder, de forma adecuada, a las mltiples situa- ciones de oportunismo contractual que, como hemos visto, afloran en el compor- tamiento de las organizaciones pblicas. 7. CONSIDERACIONES FINALES En el artculo que ahora concluye, se ha tratado de presentar, adoptando un punto de vista organizativo, las condicio- nes que determinan, a travs del diseo institucional, la consecucin de una ges- tin pblica eficiente. El inters por estas cuestiones nace de la experiencia com- parada en los procesos reformadores de la gestin pblica, habituales en las lti- mas dos dcadas. La realidad muestra cmo aquellas propuestas reformadoras que pasan por alto estas exigencias or- ganizativas estn llamadas a fracasar, en la medida que su implantacin suele re- sultar, en el medio plazo, escasamente valiosa para la mayora de los agentes in- dividuales que intervienen en los proce- sos que conforman la gestin de las acti- vidades pblicas. Desde el mbito de la Economa de las Organizacin, el trabajo pasa revista a los principales elementos del diseo organi- zativo, destacando su influencia a la hora de incorporar medidas concretas en ma- teria de gestin eficiente de la informa- cin, control interno y externo, e incenti- vos al desempeo. Como conclusin principal, cabe destacar la relevancia que, para conseguir mejoras significati- vas en la gestin pblica, tiene la elec- cin adecuada de una arquitectura orga- nizativa de tipo descentralizado y con plena autonoma operativa de sus unida- des gestoras. En el trabajo se apuesta por la adop- cin de arquitecturas organizativas des- centralizadas, en lnea con los conocidos como modelos de agencias o divisio- nales, en detrimento de los modelos departamentales, en los que existe una fuerte centralizacin, al menos formal, con una marcada dependencia jerrqui- ca de las unidades encargadas de la gestin operativa. Se defiende la impor- tancia de los costes de uso de la informa- cin como principal factor explicativo de esta recomendacin. Los menores costes informativos en las estructuras organizati- vas del primer tipo tienen consecuencias beneficiosas sobre la efectividad de los sistemas de control, especialmente en aquellos basados en la evaluacin eco- nmica de los resultados de las activida- des pblicas. Destaca, principalmente, la posibilidad que brindan a la implantacin de contratos presupuestarios, con todo lo que esto supone de introduccin de in- Evaluacin y gestin eficiente en el sector pblico: aspectos organizativos e institucionales 55 centivos para alcanzar mejoras sustan- ciales de la eficiencia. Para concluir, creo importante resaltar la importancia que en el impulso de este tipo de reformas organizativas de la ges- tin pblica tiene la definicin de la estra- tegia reformadora. De nuevo nos enfren- tamos a probl emas de confl i cto de objetivos en ambiente de imperfecciones informativas, especialmente asimetras, muy importantes. As, los comportamien- tos estratgicos tanto de los gestores como de los empleados pblicos, tanto a nivel individual como desde su organiza- cin como grupos de presin, constituyen un freno a la adopcin de muchas iniciati- vas esenciales. La escasa delimitacin entre las responsabilidades de ndole po- ltica y tcnica, agravada en muchos pa- ses, como Espaa, donde existe una per- meabilidad muy elevada entre cuerpos funcionariales y responsabilidad poltica, ha supuesto un importante freno a la adopcin de reformas organizativas real- mente eficaces. En este sentido, la creacin de institu- ciones independientes respecto de la ca- pacidad de influencia y negociacin de los departamentos y centros gestores que lideren estos procesos se muestra como un requisito fundamental para evi- tar los esperables casos de colusin en- tre poderes prescrito por los modelos te- ricos disponibles. La consecucin de los niveles de independencia necesarios debe afrontarse, principalmente, a partir de la incorporacin de profesionales no directamente vinculados a los colectivos implicados en la reforma. Si bien es cierto que la obtencin de informacin sobre las circunstancias en las que se viene desa- rrollando la gestin requiere la participa- cin de gestores y empleados pblicos en el proceso, la experiencia revela que sta debe producirse de forma externa al poder de decisin que lidera el proceso reformador. No se trata, en absoluto, de una tarea sencilla, pero la expectativa de obtener importantes ganancias de bie- nestar a travs de una gestin ms efi- ciente de los recursos puestos a disposi- ci n de l a acci n col ecti va puede justificar sobradamente el esfuerzo y los inevitables costes polticos que este tipo de procesos aparejan. Jorge Onrubia Fernndez AGHION, P. Y J. TIROLE (1997): Formal and real authority in organizations. Journal of Political Economy, 105: 1-29. CARLSEN, F. (1991): Public sector efficiency. A game-theoretic analysis, Ph. D. Dissertation, Norwegian School of Economics and Business Administration, Bergen-Sandviken. DEWATRIPONT, M., JEWIT, I. Y TIROLE, J. (1999): The economics of career concerns. Part II: Applica- tion to missions and accountability of govern- ment agencies. Review of Economics Studies, 66: 199-217. DIXIT, A. (2002): Incentives and organizations in the public sector: An interpretative review. Journal of Human Resources, 37: 696-727. 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