Gestion Urbana para El Desarrollo Sostenible

Gestin urbana para el desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe

Compiladores Ricardo Jordn Daniela Simioni
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
Santiago de Chile, junio de 2003
Libros de la CEPAL
CEPAL
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Este libro ha sido realizado con la colaboracin del Gobierno de Italia en el marco del proyecto Instrumentos y Estrategias de Gestin Urbana para el Desarrollo Sostenible en Amrica Latina y el Caribe (GUDS). Los compiladores, expresan su reconocimiento por su apoyo y colaboracin a Anna Zambrano y Maria Pia Dradi del Ministerio degli Affari Esteri del Gobierno de Italia y a Alessandro Modiano y Fabrizio Lobasso de la Embajada de Italia en Santiago de Chile. A Fernando Carrin de FLACSO-Ecuador por sus comentarios editoriales y su aporte al proyecto. Colaboraron en el proyecto y en el libro las siguientes personas: Reynaldo Bajraj, Secretario Ejecutivo Adjunto, CEPAL; Alicia Brcena, Directora de la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, CEPAL; Guillermo Acua, CEPAL; Ivn Silva, ILPES; Ivonne Antnez, Mauricio Arias, Dora Arizaga, Camilo Arriagada, Marcello Balbo, Carmen Balarezo, Jaime Barba, Edgar Benavides, Matas Bosch, Yves Cabannes, Diego Carrin, Nora Clichevsky, Hugo Contreras, Alma Crdoba, Alfredo del Valle, Cecilia Dooner, Telmo Duran, Macarena Frutos, Mauricio Faciolince, Sergio Galilea, Lorena Garrido, Daniel Gonzlez, Hilda Herzer, Diego Lanzelotti, Mario Lungo, Joan Mac Donald, Gian Carlo Magnoli, Nelson Manzano, Giorgio Martelli, Nelson Mendoza, Gustavo Muoz, Julia Ortega, Enrique Oviedo, Constanza Parra, Eduardo Passalacqua, Pedro Prez, Aldemar Puentes, Eduardo Reese, Marco Antonio Rocca, Alfredo Rodrguez, Carolina Rodrguez, Pelagia Rodrguez, Jorge Salinas, Pauline Stockins, Ricardo Tichauer, Luz Stella Velsquez. Los coordinadores del Proyecto GUDS agradecen a los colegas y personal de la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos y de la Divisin de Planificacin de Programas y Operaciones de CEPAL que, generosamente, acompaaron la realizacin del proyecto GUDS. Al personal y colegas del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES). A los profesores e instituciones acadmicas colaboradoras de los tres programas de capacitacin realizados en el marco del proyecto GUDS. A los alcaldes, autoridades nacionales y regionales, y a los equipos tcnicos de contraparte de: Quilmes, Argentina; el Departamento de La Paz y Caranavi, Bolivia; Via del Mar, Chile; Manizales, Colombia, Cuenca, Ecuador y San Salvador, El Salvador. A los colegas de la Oficina Regional de UN-Hbitat en Ro de Janeiro y muy especialmente a nuestro amigo Andrs Necochea. A los participantes de los tres Foros Electrnicos realizados a travs del portal interactivo del proyecto GUDS. Al personal del Programa de Gestin Urbana (PGU) de UN-Hbitat en Quito, Ecuador.
Diseo de portada: Beatriz Domeyko
Publicacin de las Naciones Unidas LC/G.2203-P ISBN: 92-1-322224-6 Copyright Naciones Unidas, octubre de 2003. Todos los derechos reservados N de venta: S.03.II.G.113 Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
ndice
Prlogo Resumen Abstract Introduccin
.................................................................................................... 11 .................................................................................................... 13 .................................................................................................... 15 Alicia Brcena y Daniela Simioni ..................................................... 17
Captulo I
Ciudad y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe Ricardo Jordn ................................................................. 43
A. La ciudad: hbitat del desarrollo humano ................................... 43 B. Articulacin global-local ................................................................. 45 C. Dinamismo econmico, globalizacin y desarrollo en las ciudades ...................................................................................... 47 D. Proceso urbano y desarrollo econmico en Amrica Latina .................................................................................................50 E. Condiciones de vida y habitabilidad en ciudades ...................... 55 F. Gobernabilidad urbana ...................................................................58 G. Polticas pblicas: perspectivas para el desarrollo en y de las ciudades .............................................................................. 60 H. Conclusiones y comentarios finales .............................................. 68 Captulo II: La nueva gestin urbana Marcello Balbo ...................................... 71 A. Introduccin .....................................................................................71 B. Las tendencias a escala territorial .................................................. 76 C. Las tendencias a escala urbana ...................................................... 80
CEPAL
D. La nueva forma de la ciudad ......................................................... 83 E. La necesidad de nuevos instrumentos de planificacin y de gestin ............................................................... 85 F. La centralidad de los gobiernos locales ........................................ 87 G. Territorio y ciudad como factores de desarrollo .........................90 Captulo III: Pobreza y ciudad en Amrica Latina y el Caribe Joan Mac Donald ............................................................. 93 A. B. C. D. E. F. G. Introduccin .....................................................................................93 Algunas caractersticas de la pobreza urbana ............................. 95 Expresin de la pobreza en la ciudad .........................................104 Visin programtica ...................................................................... 113 Polticas nacionales y pobreza urbana ........................................121 Enfrentando la pobreza urbana en el nivel local .......................129 Conclusiones ..................................................................................144
Captulo IV: Gestin de servicios pblicos en Amrica Latina

Hilda M. Herzer y Eduardo H. Passalaqua .................................... 147
A. Consideraciones y casos ............................................................... 147 B. Algunos alcances y limitaciones de la globalizacin ................148 C. Algunas interpretaciones que dificultan la comprensin de los modelos de gestin de los servicios locales ..............................................................................152 D. Problemas y desafos para la gestin de los servicios pblicos urbanos ...........................................................154 E. Descentralizacin, regulacin y participacin ........................... 165 F. Algunas observaciones en torno a la equidad, la demanda y la oferta .......................................................................174 G. Un recorrido comparativo por las modalidades de gestin con algunas conclusiones ................................................180 H. Eplogo ............................................................................................ 200 Captulo V: Recuperacin de las reas centrales
Dora Arzaga Guzmn ....................................................................... 203
A. Introduccin ...................................................................................203 B. Los principales problemas que afectan a las reas centrales ................................................................................ 208 C. Oportunidades para la creacin de estrategias de gestin urbana de las reas centrales ..........................................214
D. Lneas de actuacin .......................................................................217 E. Las prcticas de accin ..................................................................227 F. Conclusiones .................................................................................. 242
Bibliografa .................................................................................................... 245
ndice de cuadros, recuadros y figuras

EVOLUCIN DEL FORO REGIONAL DE MINISTROS Y ............. AUTORIDADES MXIMAS DEL SECTOR DE LA VIVIENDA Y URBANISMO (MINURVI) ...................................... 21 Recuadro 2: EL PROYECTO GUDS Y LA GESTIN LOCAL EN LA REGIN ................................................................................. 24 Recuadro 3: POBREZA URBANA Y METAS DEL MILENIO ........................... 29 Recuadro 4: ASISTENCIA TCNICA DEL PROYECTO GUDS EN MATERIA DE POBREZA URBANA ............................................... 30 Recuadro 5: EXPERIENCIAS DEL PROYECTO GUDS PARA MODERNIZAR LOS SERVICIOS PBLICOS URBANOS .......... 33 Recuadro 6: APOYO DEL PROYECTO GUDS PARA LA RECUPERACIN DE LUGARES CENTRALES .......................... 37 Recuadro I.1: PROCESO URBANO Y ECONOMA EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE ...................................................................... 51 Recuadro I.2: HABILITACIN DE SUELOS Y MERCADO ................................ 66 Recuadro I.3: EMPLEO Y MERCADOS DE TRABAJO ........................................ 67 Recuadro III.1: ALGUNAS ACCIONES QUE PODRAN INSTRUMENTAR LOS GOBIERNOS LOCALES PARA PONER EN MARCHA PROGRAMAS QUE ALIVIEN LA POBREZA URBANA ......... 132 Recuadro III.2: EJEMPLOS DE MEDIDAS QUE PODRA TOMAR EL GOBIERNO LOCAL PARA FACILITAR A LOS POBRES EL ACCESO AL SUELO ................................................................. 133 Recuadro III.3: ALGUNAS ACCIONES POSIBLES DE PONER EN MARCHA EN RELACIN CON LA REGLAMENTACIN URBANA ......................................................................................... 135 Recuadro III.4: MEDIDAS DE ACOMPAAMIENTO DE LOS PROGRAMAS DE REGULARIZACIN DE LA TENENCIA ............................ 136 Recuadro III.5: ACCIONES POSIBLES EN MATERIA DE MEJORAMIENTO HABITACIONAL ........................................................................... 140 Recuadro III.6: LA PROVISIN DE NUEVAS VIVIENDAS EN EL NIVEL LOCAL ................................................................................ 141
Recuadro 1:
CEPAL
Recuadro III.7: POSIBLES ACCIONES PARA AVANZAR HACIA LA Recuadro V.1: Recuadro V.2: Recuadro V.3: Recuadro V.4: Recuadro V.5: Recuadro V.6: Recuadro V.7: Recuadro V.8: Recuadro V.9: Cuadro II.1: Cuadro II.2: Cuadro II.3: Cuadro II.4: Cuadro III.1: Cuadro III.2: Cuadro III.3: Cuadro III.4: Cuadro III.5: Cuadro III.6: Cuadro III.7: Cuadro IV.1:
INTEGRACIN CIUDADANA DE LOS POBRES A PARTIR DE LOS ESPACIOS PBLICOS ..................................... 143 INNOVACIONES EN LAS POLTICAS URBANAS ................. 217 LAS DIMENSIONES DEL PATRIMONIO CULTURAL ........... 220 POLTICAS DE DESARROLLO ECONMICO: TURISMO/VIVIENDA/COMERCIO INFORMAL .................. 221 NUEVAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS ...................... 224 CONCIENCIA CIUDADANA ...................................................... 225 GENERACIN DE RECURSOS ................................................... 226 LA EXPERIENCIA MEXICANA: ASPECTOS COMUNES ...... 239 LA EXPERIENCIA BRASILEA: ASPECTOS COMUNES ...... 240 LA EXPERIENCIA CUBANA: ASPECTOS COMUNES ........... 241
Cuadro IV.2: Cuadro IV.3: Cuadro IV.4:
EVOLUCIN DE LA POBREZA EN AMRICA LATINA .......... 74 UBICACIN DE LA POBREZA EN AMRICA LATINA ........... 75 NMERO DE CIUDADES POR CANTIDAD DE POBLACIN EN AMRICA LATINA ........................................... 77 NMERO DE AGLOMERACIONES CON POBLACIN ENTRE 500.000 Y 1 MILLN DE PERSONAS .............................. 80 AMRICA LATINA (17 PASES): IMPORTANCIA DE LA POBREZA EN LA POBLACIN URBANA SEGN TAMAO DE LOS CENTROS ........................................................ 98 AMRICA LATINA: CARACTERSTICAS DE LA POBREZA E INDIGENCIA, 1999 ................................................. 102 CONDICIN DE POBREZA Y EXCLUSIN EN LA CIUDAD .................................................................................... 105 SEGREGACIN Y POBREZA ...................................................... 107 CONDICIN DE POBREZA E INSERCIN LABORAL ......... 108 CONDICIN DE POBREZA E INFORMALIDAD RESIDENCIAL ............................................... 110 POBREZA E INFORMALIDAD LABORAL Y RESIDENCIAL 111 AMRICA LATINA: EVOLUCIN DEL ACCESO A SERVICIOS URBANOS EN LA DCADA DE 1990 MEDIDO EN PORCENTAJE DE VIVIENDAS URBANAS SIN ACCESO ................................................................................... 155 INDICADORES URBANOS EN GRANDES CIUDADES POR SUBREGIONES ...................................................................... 156 PORCENTAJE DE TRATAMIENTO DE RESIDUOS SLIDOS EN GRANDES CIUDADES DEL CONO SUR, 1999 ............................................................................ 157 CANTIDAD APROXIMADA DE MUNICIPIOS EN PASES SELECCIONADOS DE LA REGIN, 1999 ................... 158
Cuadro IV.5: MODOS DE INSTITUCIONALIZACIN DEL

CONTROL SOCIAL ....................................................................... 172
Cuadro IV.6: BUENOS AIRES: PORCENTAJE DE GASTO DE LOS

HOGARES EN SERVICIOS PBLICOS, SOBRE TOTAL DE GASTOS ....................................................................... 175 Cuadro IV.7: MARCO DE LA INDUSTRIA DEL GAS EN ARGENTINA ..... 183 Cuadro IV.8: PRIVATIZACIN DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE EN PASES SELECCIONADOS ................................. 184 Cuadro IV.9: DIFERENTES CONTRATACIONES PARA EL SERVICIO DE AGUA POTABLE EN PASES SELECCIONADOS ............. 184 Cuadro IV. 10: GASTO EN ACTIVIDADES CONTRATADAS EN GRANDES CIUDADES POR SUBREGIONES (1999) ............... 188 Cuadro IV.11: EN QU MEDIDA ALGUNOS SERVICIOS URBANOS BSICOS SON BIENES PBLICOS EN TRMINOS DE TEORA ECONMICA? ......................................................... 191 Cuadro IV.12: ECONOMAS DE ESCALA PARA SERVICIOS PBLICOS URBANOS BSICOS SELECCIONADOS ............. 192 Cuadro IV.13: NIVEL DE COSTOS HUNDIDOS PARA SERVICIOS PBLICOS URBANOS BSICOS SELECCIONADOS ............. 192 Cuadro IV.14: REQUISITOS DE COORDINACIN PARA SERVICIOS PBLICOS URBANOS BSICOS SELECCIONADOS ............. 193 Cuadro IV.15: EXTERNALIDADES Y ALGUNOS OBJETIVOS SOCIALES USUALES EN RELACIN CON SERVICIOS PBLICOS URBANOS BSICOS SELECCIONADOS .................................. 194 Cuadro IV.16: NUEVA Y VIEJA REGULACIN ................................................. 197 Cuadro IV.17: MECANISMOS PARA MEJORAR LA PRESTACIN DE SERVICIOS ................................................................................ 199
Grfico III.1: AMRICA LATINA: EVOLUCIN DE LA CANTIDAD

DE POBRES URBANOS, 1980-1999 ................................................ 96
Grfico III.2: AMRICA LATINA: EVOLUCIN DE LA

INCIDENCIA DE LA POBREZA URBANA,1980-1999 ................ 97
Grfico III.3: AMRICA LATINA: DISTRIBUCIN PORCENTUAL Grfico III.4:

DE A POBREZA E INDIGENCIA URBANA EN 18 PASES, 1999 ............................................................................... 100 AMRICA LATINA: VARIACIN EN EL PERFIL DE POBREZA URBANA, 1980 Y 1997 ............................................... 101
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Prlogo
Este libro rene materiales de reflexin y aportes conceptuales que han orientado las actividades del proyecto Estrategias e Instrumentos de Gestin Urbana para el Desarrollo Sostenible en Amrica Latina y el Caribe , desarrollado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), con el auspicio del Gobierno de Italia en el perodo 2000-2003. El proyecto se enmarca dentro de una de las reas temticas de la CEPAL y la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, que se refiere al diseo de polticas e instrumentos institucionales, metodolgicos y financieros que puedan mejorar la gestin del hbitat en el mbito regional, nacional y subnacional. El Gobierno de Italia ha apoyado activamente los trabajos de la CEPAL en favor del mejoramiento del hbitat y la superacin de la pobreza. Los desequilibrios y las asimetras del desarrollo en la regin latinoamericana se expresan territorialmente en los asentamientos humanos que existen en ella. El aumento y concentracin de la riqueza y, por otra parte, el incremento y difusin de la pobreza se traducen en que importantes beneficios y potencialidades de las economas de aglomeracin a escala urbana coexisten con cuantiosos dficit y condiciones extremas de pobreza y precariedad del hbitat. Por ello, en el marco de la consolidacin de los asentamientos humanos en la regin, la gestin de ciudades exige hoy plantearse el doble desafo de mejorar y aumentar la funcionalidad de las ciudades como nodos de un sistema econmico, articulado globalmente, y al mismo tiempo enfrentar la superacin de la pobreza sobre la base de una poltica y gestin urbanas que tengan como objetivo principal la inclusin e integracin de los sectores ms desfavorecidos de la poblacin.
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CEPAL
El presente proyecto ha acogido tres grandes desafos prioritarios para la regin: la reduccin de la pobreza urbana, la dotacin efectiva de servicios pblicos en las ciudades y la recuperacin de centros urbanos deteriorados. Las actividades promovidas en las ciudades, que han sido los estudios de caso del proyecto, se organizaron en torno del aprovechamiento de las potencialidades urbanas para adoptar una estrategia de equidad y sostenibilidad que permita superar las condiciones crticas de pobreza en la regin. La sostenibilidad del desarrollo y la superacin de la pobreza urbana son algunas de las metas consignadas por los Jefes de Estado y de Gobierno en la Declaracin del Milenio, durante la Asamblea General de las Naciones Unidas reunida en diciembre de 1999, en que se comprometieron a alcanzar el mejoramiento considerable de la calidad de vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios en el mundo, en el ao 2015. Estudios de la CEPAL sealan que slo unos pocos pases de la regin lograran cumplir las metas propuestas si se mantienen las tendencias actuales en el campo del crecimiento econmico y la distribucin del ingreso. Pero por otra parte, es motivo de optimismo la constatacin de que los ajustes para alcanzar los niveles de reduccin de la pobreza seran posibles de instrumentar, por medio de cambios institucionales y financieros, pero fundamentalmente gracias a una nueva voluntad poltica que atendiera a la fuerte inequidad que prevalece en Amrica Latina y el Caribe. Este libro y las actividades que lo antecedieron son una muestra fehaciente de una estrecha y, lo ms importante, fructfera cooperacin entre el Gobierno de Italia y la CEPAL, en beneficio de los habitantes de los centros urbanos de Amrica Latina y el Caribe. Constituye un aporte mancomunado al mejoramiento de las condiciones de vida en la regin y esperamos se convierta en una herramienta de trabajo para las personas e instituciones que se ocupan de estos temas. A su vez, es de desear que permita difundir el significado y alcance del proyecto Estrategias e Instrumentos de Gestin Urbana para el Desarrollo Sostenible en Amrica Latina y el Caribe.
Jos Antonio Ocampo

Secretario Ejecutivo de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Giovanni Ferrero
Embajador de Italia en Chile
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Resumen
La formulacin y aplicacin de polticas de desarrollo en la regin de Amrica Latina y el Caribe se enmarca entre dos fuerzas que configuran el mundo de hoy: lo global, como una permanente y creciente integracin econmica, cultural y poltica de los pases del mundo y lo local, como aquella tendencia hacia mayores niveles de autodeterminacin y delegacin de gestin y poder a comunidades y localidades subnacionales. Todo ello en el contexto de fuertes contrastes entre crecimiento y recesin, equidad y desigualdad, exclusin e integracin, y pobreza y riqueza. Las aparentemente insostenibles ciudades, con su caos cotidiano, se traducen en demandas de opciones de desarrollo del hbitat que cada da deben ser analizadas considerando ms variables y complejas realidades. La pobreza se hace heterognea en cuanto a las caractersticas y severidad con que se manifiesta. La vulnerabilidad afecta cada vez ms a mayores grupos sociales que habitan en reas urbanas. La desigualdad aumenta y la falta de acceso a los beneficios del desarrollo se sigue extendiendo. A su vez, se diversifican los bienes y servicios disponibles y su calidad y cantidad se incrementan, la tecnologa de las comunicaciones se extiende y la productividad crece en muchos sectores de la economa. Mejoran los mecanismos de gestin de servicios pblicos y aumenta la participacin e identificacin comunitaria en relacin a los desafos y responsabilidades del desarrollo. Esta publicacin se orienta a la reflexin, significado y proyeccin o visin programtica de la gestin de los asentamientos humanos y su vinculacin con el desarrollo sostenible en la regin. Se propone colaborar con el diseo de mecanismos e instrumentos institucionales, metodolgicos y financieros que puedan mejorar sustantivamente la gestin del hbitat a nivel
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CEPAL
nacional y subnacional, en tres ejes temticos: intervenciones para la pobreza urbana, gestin de servicios pblicos y recuperacin de lugares centrales. En el captulo I, Ciudad y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, se analiza el proceso de urbanizacin como manifestacin y producto del desarrollo econmico, se califica a la ciudad como el espacio del desarrollo humano, y se resalta la articulacin de las ciudades con la globalizacin. Asimismo, se destaca el rol de las ciudades como factor de productividad econmica e instrumento para la insercin comercial y financiera de los pases de la regin en la economa global. Se analiza tambin la sostenibilidad urbana como la relacin entre habitabilidad y funcionalidad y se alude a los cambios y transformaciones necesarios para mejorar la gobernabilidad en relacin con las polticas, programas y proyectos urbanos. En el captulo II, La nueva gestin urbana, se describe la situacin actual de las ciudades en Amrica Latina y el Caribe y sus formas de gestin a partir de dos fenmenos: las altas tasas de urbanizacin de la poblacin y el proceso de globalizacin. Se analizan, adems, las tendencias del desarrollo territorial y se llega a formular propuestas de gestin de la ciudad sobre la base de transformaciones de las formas actuales de gestin urbana y territorial. En el captulo III, Pobreza y ciudad en Amrica Latina y el Caribe, se revisan, de manera selectiva, diversos aspectos para considerar en el diseo de polticas y programas que favorezcan la superacin de la pobreza; la expresin de la pobreza en la ciudad en cuanto a exclusin, segregacin e informalidad; y una visin programtica para las polticas nacionales y locales (econmicas, sociales y medioambientales), que se traduce en una agenda que considera mltiples factores: suelos, servicios, vivienda, espacios pblicos y empleo e ingresos. En el captulo IV, Gestin de servicios pblicos en Amrica Latina, se realiza un anlisis de los enfoques y prcticas en la regin con respecto a la provisin de servicios pblicos. Se revisan las estrategias e instrumentos de gestin urbana que se articulan con la provisin de servicios pblicos, y se sugieren nuevas modalidades de gestin en un marco de vinculacin pblicoprivado. Este captulo desarrolla un anlisis sistemtico que permite comparar modos de gestin y de esta forma, valora una aproximacin a la provisin de servicios pblicos como factor de equidad e inclusin urbanas. En el capitulo V, Recuperacin de las reas centrales, se examinan las caractersticas de los lugares centrales urbanos en cuanto a su potencial para acoger procesos de transformacin-conservacin urbana desde la perspectiva de fomento al desarrollo econmico local y la inclusin e integracin sociales. Se analizan, adems, las polticas y lneas programticas que deberan ser tomadas en consideracin en el momento de asumir, como parte de los proyectos-ciudad, la planificacin, la formacin y capacitacin y la gestin integral de las reas centrales de las ciudades.
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Abstract
The formulation and application of development policies in Latin America and the Caribbean are circumscribed by two forces that are shaping todays world: a globalizing force, which tends to promote a lasting and growing economic, cultural and political integration of the countries of the world, and a local force, which fosters higher levels of self-determination and the delegation of management and power to subnational communities and localities. The backdrop to this tableau is one of sharp contrasts between growth and recession, equity and inequality, exclusion and integration, and poverty and wealth. The apparently unsustainable cities, with their chaotic routine, engender demands for human settlement development options which must be examined each day on the basis of more variable and complex realities. Poverty is becoming heterogeneous in terms of the characteristics and severity of its manifestations. Vulnerability affects more and more urbanbased social groups. Inequality is rising and increasing numbers of people are denied access to the benefits of development. At the same time, the variety of available goods and services has never been greater and their quality and quantity are ever increasing; communications technology is spreading and productivity is growing in many sectors of the economy. Public services management mechanisms are improving and community participation are increasing in terms of the challenges and responsibilities of development. This publication discusses the significance and the impact or programmatic vision of human settlement management and how it ties in with sustainable development in the region. It seeks to collaborate with the design of institutional, methodological and financial mechanisms and
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CEPAL
instruments which can substantially improve the management of human settlements at the national and subnational levels along three main lines: efforts to combat urban poverty, management of public services and renewal of inner city areas, . Chapter I, Ciudad y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, analyses the urban development process as a manifestation and outcome of economic development, describes the city as a setting for human development and underscores the linkages between cities and globalization. It also affirms the role of cities as a factor of economic productivity and an instrument for strengthening trade and financial linkages between Latin America and the Caribbean and the global economy. It also analyses urban sustainability as the relationship between habitability and functionality and refers to the changes and transformations needed in order to improve governance with respect to urban policies, programmes and projects. Chapter II, La nueva gestin urbana, describes the current status of cities in Latin America and the Caribbean and their forms of management on the basis of two trends: the high rates of urbanization of the population and the globalization process. Examined city territorial development and proposals for its management are formulated on the basis of transformations of current forms of urban and territorial management. Chapter III, Pobreza y ciudad en Amrica Latina y el Caribe, presents a selective study of various issues to be considered in the design of policies and programmes that favour poverty alleviation; the expression of poverty in the city in terms of exclusion, segregation and informality; and a programmatic vision for national and local (economic, social and environmental) policies, which translates into an agenda that considers multiple factors: land, services, housing and public spaces, employment and income. Chapter IV, Gestin de servicios pblicos en Amrica Latina contains an analysis of the approaches and practices adopted in the region for the provision of public services. The authors review the urban management strategies and instruments that are articulated with the provision of public services and suggests new management modalities within a framework of public-private linkages. This chapter develops a systematic analysis which allows a comparison of management methods and, in this way, appraises an approach to the provision of public services as a factor of urban equity and inclusion. Chapter V, Recuperacin de las reas centrales, examines the characteristics of inner city areas in terms of their potential for urban renewal/ conservation from the perspective of fostering local economic development and social inclusion and integration. It also analyses the policies and programmatic lines that should be taken into consideration when assuming, as a part of city development, and integral management of inner city areas.
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Introduccin
El papel de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) en el avance de la cooperacin regional en temas de asentamientos humanos: gestin urbana y sostenibilidad
Alicia Brcena y Daniela Simioni1
Amrica Latina y el Caribe es la regin del mundo que tiene el mayor porcentaje de poblacin urbana: ms del 75% de la poblacin vive en ciudades. En la dcada de 1990, el proceso de urbanizacin se desaceler en algunos pases de la regin, pero siguen sin resolverse los graves problemas urbanos: escasez de servicios pblicos, degradacin ambiental, pobreza, hacinamiento, segmentacin social y criminalidad. En el curso de la ltima dcada en Amrica Latina y el Caribe la agenda urbana ha evolucionado en estrecha relacin con acontecimientos de carcter global. Hoy, los temas urbanos y el desarrollo territorial se abordan de una manera muy distinta a como se haca en los aos setenta y ochenta, cuando las regiones y las ciudades se analizaban dentro del contexto de los cambios a nivel nacional. Durante la primera mitad de los aos noventa, los pases de Amrica Latina y el Caribe se dieron a la tarea de revisar los anlisis y diagnsticos que
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Alicia Brcena, Directora y Daniela Simioni, oficial de asuntos ambientales de la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la CEPAL.
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hasta ah haban predominado en el campo urbano y habitacional, bsicamente de acuerdo con requerimientos internos. El proceso preparatorio de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hbitat II) celebrada en Estambul en 1996, ofreci la oportunidad de revisar los particulares rasgos que presentaba el panorama regional de los asentamientos humanos en ese perodo, e intercambiar experiencias sobre las formas ms convenientes de encarar los desafos futuros en materia de polticas y gestin de ciudades y territorios desde una perspectiva ms amplia. No cabe duda que las dinmicas externas han jugado un papel esencial en la evolucin de los asentamientos humanos en los ltimos aos del decenio de 1990, de tal manera que los conceptos de regionalizacin y desarrollo territorial se han transformado sustancialmente ante el proceso de globalizacin, que dinamiza el crecimiento econmico, el que a su vez es el factor que ms ha impulsado histricamente la urbanizacin. La globalizacin ha acortado distancias pero, an as, la urbanizacin sigue desempeando un papel importante porque la competitividad se refuerza ante ventajas de proximidad, al propiciarse economas de escala y de diversificacin . Entre los aspectos relevantes que han caracterizado al desarrollo urbano y territorial reciente se pueden mencionar, por ejemplo, la acelerada urbanizacin, la ocupacin cada vez ms intensiva de territorios que en el pasado contaban con escasa poblacin, y el reemplazo de un patrn migratorio que hasta entonces se daba desde las reas rurales a los centros urbanos, por otro ms diversificado en que aumenta la importancia de la migracin entre ciudades y barrios urbanos, y se acenta la migracin internacional. Por otra parte, las ciudades latinoamericanas y caribeas presentan, a partir de los aos noventa, nuevas complejidades y posibilidades, que a su vez implican desafos y oportunidades en varios frentes. En primer lugar, la elevada urbanizacin que prevalece en el continente las ha convertido en espacios donde se concentra la pobreza. Las polticas urbanas requieren, por lo tanto, incorporar en forma explcita estrategias orientadas a corregir la grave inequidad prevalente en los pases, aliviar la pobreza y promover la integracin social. En segundo trmino, se hace evidente el rol econmico de las ciudades y los territorios, lo que a su vez demanda una planificacin y gestin urbana y territorial capaz de incrementar la competitividad, productividad y eficiencia de los asentamientos humanos. Un tercer asunto que adquiere una importancia creciente en la esfera urbana y territorial, es la preocupacin por la calidad de vida y el medio ambiente urbano. Durante los aos noventa, sin duda hubo un incremento en la escala y gravedad de los problemas ambientales en las ciudades, como por ejemplo, la congestin, contaminacin y vulnerabilidad ante desastres naturales, que ha derivado en la incorporacin de estos temas en la polticas urbanas. Otro aspecto fundamental que ha permeado el diseo de polticas, instrumentos y
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programas urbanos se relaciona con la apertura de marcos democrticos ms participativos en muchos pases de la regin. En los aos noventa, adems, se han fortalecido procesos de descentralizacin y desconcentracin dentro de cada pas. La descentralizacin de la accin pblica ha propiciado una mayor participacin ciudadana y nuevas formas de gobierno y financiacin local. Esto se ha traducido en la necesidad de articular las demandas de la ciudadana y afianzar la gobernabilidad tanto nacional como local. No cabe duda que la participacin ciudadana y la creacin de ciudadana dada su manifestacin cotidiana, tienden a expresarse con mayor fuerza por medio de las polticas de asentamientos humanos y gestin local. Por ltimo, tambin se agregan nuevos desafos a las polticas y los programas urbanos, a raz de la exigencia que surge en todas las reas del quehacer pblico de lograr mayores niveles de eficiencia y eficacia tanto en la planificacin como en la gestin de ellas.
Plan de Accin Regional de Amrica Latina y el Caribe sobre Asentamientos Humanos

Las nuevas prioridades que emergen a comienzos de los aos noventa con relacin al manejo de territorios y ciudades, condujeron a los pases de la regin a elaborar y aprobar, en el ao 1995, el Plan de Accin Regional de Amrica Latina y el Caribe sobre Asentamientos Humanos, que fue presentado al ao siguiente en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hbitat II) como la primera iniciativa regional en esta materia, con respecto al resto del mundo. Esta agenda no slo ha sido un instrumento til para la concertacin regional en materias urbanas y habitacionales, sino adems ha demostrado servir como una instancia dinmica capaz de incorporar a las polticas los nuevos desafos urbanos y habitacionales. As lo demuestra el hecho de que los gobiernos de la regin actualizaron el Plan de Accin Regional con motivo del perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General para realizar un examen y una evaluacin generales de la aplicacin del Programa Hbitat (denominado Hbitat+5), realizado en Nueva York en junio de 2001. En el Plan se recoge la percepcin compartida de que la especificidad urbana y territorial de la regin requiere ser abordada con una aproximacin innovadora, que integre cinco ejes temticos como base de una gestin sostenible en el campo urbano y habitacional: i) el logro de la equidad social y el combate a la pobreza; ii) el aumento de la productividad en los asentamientos humanos; iii) el mejoramiento del medio ambiente urbano; iv) el fomento de la gobernabilidad; y v) la participacin y eficiencia en las polticas. La visin multidimensional para el anlisis de los asentamientos
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humanos surgida a mediados de los aos noventa ha permitido comprender mejor el espacio regional en su conjunto, y se ha ido incorporando gradualmente en el diseo de instrumentos para actuar en los territorios nacionales y las ciudades, as como en la evaluacin de los logros alcanzados por las polticas de asentamientos humanos en los diferentes pases. Otro cambio importante en las aproximaciones regionales al tema de los asentamientos humanos, que se refleja en el Plan de Accin Regional, fue el reemplazo de un discurso que hasta entonces identificaba a las ciudades como principal lugar de los problemas sociales y econmicos, y a la rpida urbanizacin como causante de dichos problemas, por una valoracin substancialmente diferente de la realidad urbana y sus potencialidades para el desarrollo. En efecto, se constat que el debido aprovechamiento de las economas urbanas y la disminucin de las externalidades negativas que prevalecen en las ciudades, adems del beneficio de entender a stas como motor de desarrollo de los pases y como territorio de oportunidades, pueden llegar a ser instrumentos importantes para lograr el crecimiento y desarrollo de las economas regionales, as como para encarar los problemas ambientales y sociales.
Consensos regionales
El esfuerzo desplegado por muchos sectores en Amrica Latina y el Caribe durante el perodo previo a la Conferencia Hbitat II, con el fin de encontrar puntos de coincidencia e identificar desafos comunes en el campo del hbitat, dio como resultado una agenda compartida que daba cuenta de una comprensin ms acabada del panorama latinoamericano, una conceptualizacin ms integral de los procesos urbanos y territoriales, y una percepcin optimista del potencial de las ciudades de esta regin para contribuir al progreso nacional y regional. La convergencia de ideas y propsitos tambin se tradujo en la formalizacin del Foro Regional de Ministros y Autoridades Mximas del Sector de la Vivienda y el Urbanismo (MINURVI), cuya primera reunin tuvo lugar en 1992 en la CEPAL.2 A partir de las reuniones anuales del MINURVI se promovi un activo acercamiento entre los pases de la regin para impulsar el Plan de Accin Regional sobre Asentamientos Humanos y hacer presente a nivel mundial que las caractersticas del espacio regional y los sistemas de asentamiento latinoamericanos y caribeos no necesariamente prevalecen en otras regiones del mundo, por lo que requieren ser abordados con prioridades de polticas propias.
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La asistencia de ms de 25 pases en promedio a las once reuniones de ministros y altas autoridades de vivienda y urbanismo confiere a estos foros regionales una representatividad como voceros de las principales inquietudes y prioridades de la regin en materia de asentamientos humanos.
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Recuadro 1 EVOLUCIN DEL FORO REGIONAL DE MINISTROS Y AUTORIDADES MXIMAS DEL SECTOR DE LA VIVIENDA Y URBANISMO (MINURVI) En Amrica Latina y el Caribe, la promocin de acciones coordinadas en materia de asentamientos humanos ha sido posible gracias a la consolidacin del Foro Regional de Ministros y Autoridades Mximas del Sector de la Vivienda y el Urbanismo (MINURVI). Esta instancia creada en 1992 ha tenido cinco fases en su desarrollo. La fase inicial (1992-1994) incluye las tres primeras reuniones ministeriales. Al inicio del MINURVI, el sector empezaba a superar el perodo crtico de los aos ochenta, durante el cual se haban agudizado la pobreza y los problemas de vivienda y servicios en las ciudades, reducido drsticamente los presupuestos ministeriales, y tornado inviables modalidades de intervencin tales como la ejecucin directa de viviendas o la reglamentacin rgida del espacio urbano por parte del Estado. Aun cuando los pases se encontraban en momentos difciles con relacin a estos cambios, al inicio del MINURVI las autoridades se interesaron preferentemente en formar una instancia regional de peso poltico suficiente para reposicionar, en sus pases y en la regin, al sector de vivienda y desarrollo urbano en el marco de los nuevos paradigmas de desarrollo. Un segundo lapso (1995-1996) incluye las dos reuniones siguientes. Este perodo estuvo signado por el proceso preparatorio de Hbitat II. La regin haba desarrollado una experiencia interesante en manejo de polticas del hbitat al estilo post ajuste, y se extenda un clima generalizado de retorno a procesos democrticos en los pases. Los comits nacionales preparatorios de Hbitat II, promovidos por el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, incluan en la mayora de los pases, adems del gobierno central, a organizaciones no gubernamentales (ONG), autoridades locales, entidades de base, centros acadmicos y organizaciones del sector privado. Sobre la base de una visin amplia aportada por todos estos actores, se elaboraron planes de accin nacionales y el Plan de Accin Regional. Como ya se mencion, este Plan establece un puente entre los ejes de desarrollo regional postulados por la CEPAL y otros organismos (transformacin productiva con equidad y sostenibilidad ambiental) y el desarrollo de los asentamientos humanos. La tercera fase del MINURVI (1997 y 1998) comprendi las reuniones sexta y sptima. Destaca este perodo por los esfuerzos realizados para consolidar institucionalmente al Foro Regional, por medio de un reglamento y una estructura para su funcionamiento. Asimismo, se decidi operar sobre la base de las tres subregiones (el Caribe, Centroamrica y Amrica del Sur) y se identificaron reas de trabajo prioritario: vulnerabilidad ante los desastres naturales, produccin social del hbitat y ordenamiento territorial, para ser asumidas en el mismo orden por las subregiones. La cuarta fase (1999 y 2000) comprendi la octava y novena reuniones. Los debates y contenidos se desarrollaron en el marco del proceso preparatorio del perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas (Hbitat +5), por medio de intercambio y documentacin de experiencias en relacin con la puesta en prctica del Plan de Accin Regional y los planes nacionales, y acogiendo nuevas prioridades que deban incluirse en ellos, como qued reflejado en el Plan de Accin Regional actualizado y en sus nuevos indicadores de medicin y resultados. Las dos ltimas reuniones (2001 y 2002) consideraron que los desafos ms importantes a futuro son los de atender, bajo todas su formas, la precariedad e inseguridad habitacional y la segregacin social y espacial de muchos hogares de la regin, reafirmando los compromisos de los jefes de Estado asumidos en la Cumbre del Milenio de 2000.
Fuente: Elaboracin propia.
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consecuencias polticas y sociales de gran importancia para la evolucin del hbitat urbano. Uno de los procesos que ms ha influido en la nueva configuracin de las ciudades es sin duda la transformacin en la naturaleza del trabajo, as como las nuevas formas de interaccin entre los actores pblicos, privados y la ciudadana. Sin embargo, la experiencia acumulada por la CEPAL en estos aos seala que los distintos sistemas de las ciudades latinoamericanas siguen presentando un gran nmero de problemas y desafos, tales como: Provisin adecuada y eficiente de servicios urbanos Fomento a la inversin para atender las necesidades de infraestructura y equipamiento (vivienda, red vial, transporte, servicios bsicos) Propuestas innovadoras para resolver situaciones crticas de ndole socioeconmica (desempleo, hacinamiento, pobreza y segmentacin territorial de los estratos sociales) Seguridad ciudadana (delincuencia, crimen y drogadiccin) Sostenibilidad ambiental del medio urbano (contaminacin del aire, agua y suelo) Revalorizacin de polticas de ordenamiento territorial Vulnerabilidad ante desastres naturales (ocupacin de zonas riesgosas)
Los mencionados cambios han propiciado enfoques distintos para avanzar en la solucin de esos problemas. Hoy da, por ejemplo, en la regin se hace hincapi en la descentralizacin, el papel del gobierno local, la articulacin pblico-privada, la participacin y mejoras en el financiamiento urbano, elementos que parecen ser fundamentales para la solucin de los problemas desde la perspectiva del desarrollo urbano sostenible. Por medio de dos proyectos financiados por el Gobierno de Italia, la CEPAL ha contribuido en los ltimos aos al desarrollo urbano sostenible en la regin. A partir del proyecto Gestin Urbana en Ciudades Intermedias de Amrica Latina y el Caribe (GUCI), que se realiz entre 1994 y 1998, y el proyecto Estrategias e instrumentos de gestin urbana para el desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe (GUDS), iniciado en 1999, la CEPAL ha procurado apoyar la gestin de los municipios en el marco de dos procesos que inciden directamente sobre sus posibilidades: la descentralizacin y la globalizacin. Como seala el recuadro 2, en el proyecto GUDS se acogieron tres grandes desafos que resultan prioritarios para las ciudades de la regin: el
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alivio a la pobreza urbana, la dotacin efectiva de servicios en las ciudades y la recuperacin de centros urbanos. Esta seleccin temtica no desconoce otros problemas importantes que enfrentan los municipios para una gestin sostenible del espacio local, para cuya solucin se requiere avanzar en muchos otros frentes por medio de nuevos estudios y programas de capacitacin. Sobre la base de la experiencia acumulada durante el primer proyecto en diversos pases en materia de aplicacin de nuevos procedimientos de gestin urbana y de capacitacin del personal en los municipios, el proyecto GUDS promovi en la regin un enfoque de gestin urbana que, por una parte, articula la sostenibilidad social, econmica y medio ambiental, y por otra, fortalece la sostenibilidad y la eficiencia de las instituciones y las polticas locales en materia de desarrollo urbano. De este modo, se ha logrado aportar tambin a la puesta en marcha del Plan de Accin Regional sobre Asentamientos Humanos.
Recuadro 2 EL PROYECTO GUDS Y LA GESTIN LOCAL EN LA REGIN Con el objetivo de fortalecer la capacidad de los gobiernos locales para resolver los problemas del desarrollo territorial y de gestin urbana, el proyecto Estrategias e instrumentos de gestin urbana para el Desarrollo Sostenible en Amrica Latina y el Caribe (GUDS) realizado por CEPAL con financiamiento del Gobierno de Italia, abord tres reas de especial inters para los asentamientos humanos de la regin: la gestin de los servicios urbanos, el mejoramiento de la calidad de vida, especialmente en los hogares de bajos ingresos, y la rehabilitacin de las reas centrales de las ciudades como estrategia de desarrollo de las economas locales. En materia de investigacin, el proyecto permiti analizar, comparar y sistematizar algunas experiencias municipales en las reas mencionadas. Se constat, por una parte, que la tendencia hacia la privatizacin de los servicios municipales exige ser comprendida en una modernizacin institucional que articule a los sectores pblico y privado, de modo de garantizar a toda la poblacin urbana una provisin adecuada en calidad y cobertura. A su vez, teniendo en cuenta la necesidad de una accin coordinada para la superacin de la pobreza urbana, se concluy que es prioritario adoptar un enfoque multisectorial que considere a las comunidades pobres como sujetos y objetos de las acciones y polticas. Las propuestas de intervencin municipal apuntaron a una mayor eficiencia en la asignacin de los recursos financieros comprometidos en los programas de alivio a la pobreza, y a una mejor insercin de ellos en el desarrollo territorial. En el tema de recuperacin de las zonas centrales de las ciudades, se identific el contraste que existe en estas reas entre una ocupacin significativa en trminos de actividades y poblacin, y el bajo nivel de inversin de mercado. Las propuestas en este campo deben ser parte de planes estratgicos de
(Contina)
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Recuadro 2 (conclusin)
desarrollo municipal a fin de lograr un impacto urbano e incluir el rediseo de los espacios pblicos. La actividad de asistencia tcnica permiti poner en marcha estrategias y sistemas de gestin urbana en 6 pases de la regin, abarcando 9 ciudades y 12 propuestas estratgicas. En cada caso se seleccionaron temas de gestin de servicios en el nivel local, y estrategias para la superacin de la pobreza y recuperacin de reas centrales. Sobre la base de un diagnstico rpido se disearon estrategias e instrumentos para la gestin urbana, incluyendo definicin de indicadores, sistemas de informacin y sistematizacin y aplicacin de experiencias exitosas. La capacitacin incluy cursos regionales sobre gestin urbana y sostenibilidad para expertos y funcionarios de nivel nacional y local. Estos cursos se complementaron con talleres locales en las diferentes ciudades, a objeto de discutir los resultados de los proyectos y la difusin de las propuestas estratgicas. Como texto de referencia para futuras actividades de capacitacin en la materia, se prepar adems una Gua de Gestin Urbana, que presenta los principales instrumentos y herramientas de gestin que emplean diferentes ciudades de la regin incluidas en el proyecto GUDS. En materia de difusin, se puso en marcha un portal de comunicacin y difusin espacio de trabajo participativo para dar seguimiento y actualizar las propuestas generadas en el marco del proyecto, y se cre una red de expertos e investigadores en el tema.
Al asignar a los gobiernos locales, a las comunidades locales, a sus intereses y a su eventual colaboracin en los procesos urbanos un papel preponderante en el desarrollo urbano sostenible, el proyecto GUDS revela la importancia de operar desde abajo hacia arriba para lograr un desarrollo sostenible y ms equilibrado en Amrica Latina y el Caribe. Reconoce adems, la considerable cantidad de actividades y proyectos innovadores que surgen hoy desde los actores locales en la regin. Estas iniciativas requieren ser apoyadas de manera ms amplia y permanente por las instituciones y organismos nacionales e internacionales mediante una asistencia tcnica que ayude a mejorar la gestin y planeamiento de los asentamientos. El acopio de experiencias y material de reflexin logrado durante el desarrollo del proyecto GUDS se efectu por medio de una estrecha colaboracin con diversos municipios de la regin, como se seala en los recuadros 4, 5 y 6. Algunos estudios de caso y asistencia tcnica resultaron especialmente interesantes, porque las entidades involucradas ya exhiban un relativo avance en las reas de inters del proyecto, o bien porque su trayectoria y experiencia podran ser aprovechadas por otros municipios. Dos casos que ilustran esta situacin son los de Cuenca (Ecuador) y el rea
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Metropolitana de San Salvador (El Salvador). En la municipalidad de Cuenca se haba aplicado una aproximacin sistmica a una variedad de planes y programas desde 1996, incorporando aspectos innovadores de gestin urbana tales como el desarrollo sostenible y la participacin de los habitantes en la toma de decisiones. Se constat el xito de la labor del municipio, gracias a la decisin de actuar con transparencia y aprovechar las potencialidades de la cultura local, la cuencana. Tambin fue importante la evolucin del contexto poltico. Por una parte, en ese perodo se gener una nueva administracin a partir de un proceso de participacin ciudadana, que ha dado empuje a la transformacin de la ciudad. Por otra, en el nivel nacional, la nueva Constitucin (1998) incorpora nuevos conceptos, como la exigencia de la rendicin de cuenta pblica, la transparencia, un mejor posicionamiento del tema ambiental y el reconocimiento de la diversidad cultural. La intervencin del proyecto GUDS en el rea Metropolitana de San Salvador es otro ejemplo de apoyo a una entidad local con significativas seales de transformacin. En el marco ms amplio del Plan Maestro de Desarrollo Urbano del rea Metropolitana de San Salvador (PLAMADUR), se formul en 1996 el Plan de Rescate del Centro Histrico de San Salvador, actualmente en ejecucin por el respectivo municipio. Bajo la premisa de que un proyecto innovador podra ayudar a consolidar una gestin urbana ms eficaz, en el Proyecto GUDS se decidi apoyar la renovacin de la Calle Arce, de gran valor urbanstico, econmico y social y ubicacin central. Con tal intervencin se intent no slo recuperar este sector, sino tambin instalar un tipo de gestin que luego podra extenderse al Plan de Rescate del Centro Histrico en su conjunto. Los dos ejemplos arriba mencionados ilustran la acumulacin de conocimientos y experiencias lograda durante el trabajo con municipios.
Municipio y desarrollo urbano sostenible

Algunos temas que surgieron durante el desarrollo del proyecto GUDS, y que se tratan de manera amplia en los respectivos captulos de este libro, son especialmente sugerentes para reflexionar sobre la verdadera dimensin que podra tener la accin del municipio en determinadas reas, y explorar propuestas programticas que incorporen de manera ms efectiva a los diversos actores entre ellos, a los gobiernos locales en la formulacin e instrumentacin de propuestas. Los dos primeros captulos del libro permiten afirmar la importancia que hoy tiene el rol del municipio para el desarrollo sostenible de las ciudades de la regin. Al ser simultneamente el ltimo escaln del aparato del Estado y el primer peldao de acceso al sistema pblico por parte del ciudadano, el
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gobierno local ocupa un lugar privilegiado para el desarrollo y fortalecimiento de la democracia, la construccin de ciudadana y la extensin del derecho a la ciudad a todos sus habitantes. Sin embargo, se presentan problemas para que los municipios puedan contribuir de manera generalizada en estas tareas. Si bien ellos cuentan hoy con ms recursos y competencias que hace una dcada, y han ampliado su base social de representacin, la reparticin de los recursos sigue siendo comparativamente poco equitativa entre aquellos pocos municipios que albergan poblacin de altos ingresos, y los muchos donde habita la poblacin de bajos ingresos. Por otra parte, el desafo de la competitividad urbana ha planteado a muchos municipios nuevas responsabilidades en materia de poltica urbana, no siempre acompaadas de una disponibilidad equivalente de recursos. Como plantea Ricardo Jordn en el primer captulo incluido en este libro, hoy los municipios enfrentan problemas que no son nuevos, pero que requieren abordarse de manera diferente a lo que suceda en el pasado. Se aborda la relacin existente entre la dinmica de desarrollo regional y la ciudad, y se destaca la importancia de dicho tema con respecto a la comprensin de los fenmenos urbanos y territoriales, as como al diseo de polticas pblicas que refuercen las capacidades de los centros urbanos para enfrentar las demandas de la globalizacin. La aparicin de una nueva geografa organizada en torno de sistemas urbano-territoriales con encadenamientos y articulaciones empresariales complejas, exigira una gestin y administracin muy diferente a los modelos que se aplican hoy en los pases de la regin. Entre las caractersticas centrales del proceso de asentamientos humanos, Jordn menciona la consolidacin de las principales reas metropolitanas y capitales nacionales como ciudades mundiales, as como la integracin de algunos territorios y sistemas urbanos al intercambio mundial, lo que se expresa en una evolucin hacia patrones territoriales y urbanos cada vez ms diversificados. En este contexto, surge desde una dimensin econmica la inquietud por elevar la eficiencia y efectividad de los gobiernos urbanos, en aspectos tales como la generacin de empleo productivo, la disponibilidad de tierras, la modernizacin de la infraestructura productiva y el equipamiento urbano, as como de los servicios para la produccin. Este captulo destaca el desafo que enfrentan las actuales polticas urbanas de la regin, de promover tanto la productividad y modernizacin de las ciudades como la inclusin social y mitigacin de la pobreza. En la misma lnea de construccin de oportunidades para la ciudad y su territorio, Marcello Balbo seala en el segundo captulo que la escasez de recursos plantea, en el nivel local, la disyuntiva de privilegiar intervenciones en barrios e infraestructuras de calidad compatible con exigencias internacionales, o bien focalizar los esfuerzos en acciones que ayuden a reducir la pobreza y favorezcan la integracin social y espacial de la poblacin
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hoy excluida. Desde esta perspectiva, los gobiernos locales enfrentan el doble desafo de lograr una ciudad que, por una parte, sea capaz de competir en el mercado internacional y atraer inversiones, y por otra, ofrezca a todos sus habitantes las condiciones de vida y oportunidades implcitas en el derecho a la ciudad. El autor identifica los rasgos deseables de una gestin urbana promovida por y desde el municipio para responder a los impulsos de la globalizacin y liberalizacin. Sostiene que se requiere promover una articulacin entre ciudades y territorios, y transformar de manera importante las estructuras y formas de organizacin del espacio local. El municipio ha probado tener un papel importante en la entrega de servicios de educacin y salud adecuados, as como en el logro de una buena calidad de vida urbana, lo que favorece la igualdad de oportunidades y la integracin ciudadana. Sin embargo, la experiencia de las ltimas dcadas seala las limitaciones del municipio para contribuir de manera significativa a mejorar la equidad urbana, dado que no puede incidir en las races estructurales de la inequidad, en el aumento o estabilidad del mercado laboral, o en la concentracin de los ingresos predominante en la regin. Para superar estos problemas, es preciso fortalecer las capacidades locales ms all de lo meramente administrativo, y as promover una visin de futuro en la comunidad que favorezca la adopcin de una verdadera cultura urbana. De este modo ser posible construir de manera participativa orientaciones estructurales para el desarrollo sostenible de la ciudad, el rea metropolitana y el territorio, que acojan las oportunidades y voluntades de todos los sectores. En los siguientes captulos del libro se profundiza en tres reas de accin que adquieren especial importancia para una gestin urbana renovada: la superacin de la pobreza en la ciudad, la gestin de los servicios pblicos y la recuperacin de lugares centrales. Dado que en estos tres temas existe en la regin una considerable elaboracin de material de reflexin y anlisis, se intenta en esta ocasin presentar enfoques y lneas estratgicas programticas que puedan ser incorporadas en las polticas pblicas y estrategias de gestin urbana.
Alivio a la pobreza y gestin urbana

El combate a la pobreza urbana ha constituido, desde mediados de esta dcada, la principal preocupacin de las autoridades regionales encargadas de formular polticas de desarrollo urbano, territorial y de vivienda. As lo demuestra su presencia como primer eje temtico en el Plan de Accin Regional sobre Asentamientos Humanos. Recientemente, la importancia del tema de la pobreza urbana se ha visto actualizada mediante la inclusin, entre las Metas del Milenio, de compromisos que se relacionan
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directamente con la expresin de la pobreza en las ciudades, basados en la constatacin de que la reduccin de la pobreza urbana es uno de los desafos de mayor envergadura para el logro de la paz, la seguridad y el desarrollo en el mundo. Tales compromisos son, por una parte, la reduccin a la mitad del porcentaje de personas sin acceso al agua potable para el ao 2015; por otra parte, se pretende mejorar de manera considerable, para el ao 2020, la calidad de vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios en el mundo, aumentando el acceso a saneamiento bsico y tenencia segura de su vivienda (vase el recuadro 3).
Recuadro 3 POBREZA URBANA Y METAS DEL MILENIO En el ao 2000, los representantes de 189 pases del mundo acordaron realizar esfuerzos para concretar el desafo planteado por las llamadas Metas del Milenio, entre las que se incluyen objetivos especficos orientados a superar la pobreza y la precariedad urbana. Durante la Conferencia Internacional sobre la Financiacin para el Desarrollo (Monterrey, 2002) y la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, 2002) se reafirm la importancia de avanzar en las metas trazadas. Organismos de las Naciones Unidas, entre ellos la CEPAL, han sido encargados de evaluar los avances logrados en este campo. En cuanto a la pobreza, los estudios de la CEPAL sealan que slo unos pocos pases de la regin lograran cumplir las metas propuestas, si se mantienen las tendencias actuales en el campo del crecimiento econmico y la distribucin del ingreso. Pero por otra parte, es motivo de optimismo la constatacin de que los ajustes para alcanzar los niveles de reduccin de la pobreza seran posibles de instrumentar, si existiera la voluntad poltica suficiente para atenuar la fuerte inequidad que prevalece en Amrica Latina y el Caribe. Dos Objetivos incluidos en la Meta 7, referida a asegurar la sostenibilidad ambiental, se relacionan directamente con los asentamientos humanos. En el Objetivo 10 se plantea la reduccin a la mitad, del porcentaje de personas sin acceso al agua potable para el ao 2015. A su vez, en el Objetivo 11 se propone mejorar de manera considerable, para el ao 2020, la calidad de vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios en el mundo, enfatizando el mejoramiento del acceso al saneamiento bsico y la tenencia segura. En la CEPAL y la Oficina Regional de Hbitat para Amrica Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos se estudia la adecuacin de estos objetivos generales a la realidad regional, as como los indicadores y procedimientos que permitan dar seguimiento a los avances que ocurran en materia de pobreza y precariedad urbanas.
Fuente: CEPAL, IPEA y PNUD: Meeting the Millenium Poverty Reduction Targets in Latin America and the Caribbean, Santiago, diciembre 2002.
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En Amrica Latina y el Caribe, las ciudades son hoy el principal escenario del desarrollo econmico y las oportunidades de progreso, aunque por otra parte son espacios donde se concentran los pobres y excluidos del progreso, ya que la reestructuracin econmica global ha afectado a las economas nacionales en general, pero muy especialmente a las personas en las ciudades y ncleos urbanos. Junto con la magnitud que ha adquirido la pobreza urbana, se percibe una creciente polarizacin y desigualdad social, en la medida en que los roles y funciones de los centros urbanos son hoy ms complejos y diversificados, y se acentan adems de manera dramtica las diferencias entre ciudades y territorios, y en el interior de stos. De acuerdo con el seguimiento dado por la CEPAL a la evolucin de la pobreza en estos aos, es posible anticipar que se necesitar realizar importantes esfuerzos para reducir su presencia en los sectores urbanos, y as dar cuenta de los compromisos establecidos en las Metas del Milenio y en el Plan de Accin Regional sobre Asentamientos Humanos. A partir de las diversas actividades desarrolladas por el proyecto GUDS en materia de estudio y asistencia tcnica relacionados con este tema, se ha identificado en primer trmino la necesidad de complementar las polticas sectoriales con programas integrados que tengan un impacto no slo asistencial, sino que mejoren las oportunidades y la capacidad de generacin de ingresos de los pobres. Para ello se requiere, en primer lugar, una mayor coordinacin intersectorial y una focalizacin territorial efectiva, como ejes de aplicacin de estrategias nacionales de superacin de la pobreza. Pero al tiempo, resulta fundamental fortalecer al municipio como actor relevante en la puesta en prctica de dichas estrategias. En los distintos estudios de caso se evidenci, ms all de las diferencias en las caractersticas locales y los recursos disponibles, la necesidad de aumentar y agilizar la capacidad de respuesta de los municipios en este campo. El proyecto ha apoyado el fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos locales para articular propuestas que alivien la pobreza en el nivel local, sin desconocer la importante responsabilidad que recae en los niveles nacionales en materia de respaldo, coordinacin y supervisin (vase el recuadro 4).
Recuadro 4 ASISTENCIA TCNICA DEL PROYECTO GUDS EN MATERIA DE POBREZA URBANA La heterogeneidad que caracteriza hoy a la pobreza regional, y en especial a la pobreza urbana, exige ser abordada mediante un enfoque integral que permita combinar, de manera flexible, medidas e intervenciones en los ejes de crecimiento, equidad y desarrollo social, y sostenibilidad ambiental.
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Desde una perspectiva de gestin urbana y territorial sostenible, en el proyecto GUDS se incluyeron estudios de casos y asistencia tcnica relacionados con propuestas estratgicas para la mitigacin de la pobreza. En Via del Mar, Chile, ciudad de grandes contrastes entre sectores de gran desarrollo y reas de pobreza, la propuesta estratgica procur integrar, en una agenda programtica de mediano plazo, los programas y las transferencias de recursos provenientes del nivel central con las iniciativas generadas desde el municipio. Dadas las caractersticas de este centro urbano, result particularmente importante la integracin de programas para aliviar la pobreza con componentes de generacin de empleo e ingresos, y con otras propuestas en el rea de recuperacin de espacios y lugares centrales. En el Departamento de La Paz, Bolivia, un programa desarrollado para tres ciudades de tamao mediano, Coroico, Copacabana y Patacamaya, inclua propuestas integradas en torno de los tres ejes temticos del proyecto GUDS: gestin de servicios pblicos, recuperacin de lugares centrales y estrategias para la mitigacin de la pobreza. Para abordar el tema de la pobreza, se profundiz en el fomento de actividades productivas no tradicionales, entre las que destaca el turismo, con el fin de ampliar y facilitar el acceso al empleo por parte de la poblacin urbana de menores recursos.
Considerando la urgencia de avanzar desde el anlisis y la conceptualizacin de la pobreza urbana hacia propuestas de accin posibles de poner en marcha en las ciudades y pueblos de la regin, en el captulo elaborado por Joan Mc Donald se profundiza en este tema desde una perspectiva programtica. Este trabajo se apoya en el vasto material de anlisis y caracterizacin de la pobreza producido tanto por la CEPAL, en general, como por el proyecto GUDS, para proponer algunos elementos que permitiran construir una agenda de ciudad sensible al tema de la pobreza urbana. Recoge la constatacin de que, a diferencia de lo que suceda en dcadas anteriores, los pobres que habitan en centros urbanos no constituyen hoy una poblacin homognea que se pueda identificar y delimitar fcilmente, puesto que ya no prevalece un tipo generalizado de pobreza urbana de origen rural, sino que coexisten diferentes expresiones de carencia y exclusin urbana, econmica y social en un cuadro de polticas fiscales ms duras, programas pblicos ms dbiles, mercados de suelos ms competitivos y una persistencia de altos niveles de desempleo. Dado que la base operativa e institucional con que cuentan los municipios son an insuficientes para liderar programas de superacin de la pobreza urbana en escalas compatibles con la dimensin del problema, se propone en este captulo, en primer lugar una visin programtica para el nivel nacional. Luego se profundiza en cuatro reas de accin, con respecto
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a las cuales los gobiernos locales tienen hoy posibilidades efectivas de incorporar en sus estrategias algunas medidas que atenen la pobreza en sus territorios: el suelo, la vivienda, los servicios y los espacios pblicos. En el marco del proyecto GUDS, se espera que la propuesta contenida en este captulo aporte nuevo material de reflexin al importante bagaje conceptual que ya existe en la regin con respecto a la pobreza urbana, y apoye el desarrollo de programas y medidas que contribuyan a que los habitantes pobres de las ciudades latinoamericanas puedan acceder a las mismas oportunidades que ellas ofrecen a los grupos de mayores recursos.
Servicios urbanos y funcionamiento de la ciudad

A continuacin se aborda otro tema que ha adquirido una singular importancia para la gestin urbana en nuestra regin: los servicios urbanos. En efecto, para el buen funcionamiento de las ciudades resulta hoy indispensable la existencia de una adecuada red de infraestructura y servicios colectivos. Mejorar la calidad y cobertura de los servicios ha llegado a ser un requisito indispensable, en primer lugar, para atraer nuevas inversiones nacionales e internacionales y facilitar el desarrollo econmico en el espacio local. A su vez, la ausencia o funcionamiento ineficiente de los sistemas de suministro de agua potable, saneamiento, electricidad o transporte aumentan los costos de produccin de las empresas, con consecuencias directas en su capacidad productiva. Los fuertes incrementos en la demanda de servicios y suelos urbanos asociados al crecimiento econmico han aumentado en varios pases las presiones por inversiones pblicas, y generado fuertes alzas en el precio de la tierra urbana. En este cuadro, la gestin urbana convencional, hasta ahora restringida a la planificacin fsica y provisin directa de servicios e infraestructura urbana por parte del sector pblico, ha empezado a incluir una serie de instrumentos econmicos que estimulan o desincentivan la accin del sector privado y la comunidad en determinados campos del desarrollo urbano y territorial. Por otra parte, el grado de acceso a los servicios urbanos tambin es un factor que influye directamente en los niveles de pobreza y exclusin que sufren muchos individuos y grupos de la poblacin en las ciudades latinoamericanas y caribeas. Por ello, resulta fundamental prever marcos regulatorios que cautelen que esta mayor ingerencia del sector privado no afecte negativamente al avance hacia una mayor integracin urbana. De cara al dficit de cobertura de los servicios urbanos todava existentes en muchas ciudades de la regin en un marco de dificultades financieras de los gobiernos para superarlo, y a la evolucin que se observa de las modalidades de prestacin hacia modelos de privatizacin, resulta especialmente difcil que stos se constituyan en instrumentos efectivos de integracin social y reflejen
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el derecho a la ciudadana de todos los habitantes de la ciudad latinoamericana o caribea. Considerando que ste es un componente crtico de toda estrategia para la reduccin de la pobreza, debido a su alto impacto tanto en la calidad de vida de la poblacin de menos recursos como en sus posibilidades econmicas, en el proyecto GUDS se han abierto espacios de reflexin sobre formas de mejorar la dotacin y distribucin de dichos servicios en trminos de equidad e integracin urbana, y se ha apoyado el desarrollo de modalidades de gestin de los servicios que combinen de manera equilibrada las nuevas demandas de competitividad con estos principios de universalidad y equidad urbana (vase el recuadro 5). Los estudios de caso del proyecto GUDS permiten afirmar que, en general, los gobiernos municipales demuestran gran inters y capacidad para definir sus polticas de servicios urbanos y explorar formas eficientes de concretarlas, cuando perciben cmo una mejor gestin y planificacin en este campo repercute en el desarrollo econmico y la universalidad de los servicios.
Recuadro 5 EXPERIENCIAS DEL PROYECTO GUDS PARA MODERNIZAR LOS SERVICIOS PBLICOS URBANOS Los servicios urbanos son hoy gravitantes para la eficiencia general de los sistemas urbanos, al determinar en gran medida su capacidad de producir bienes y servicios en un nivel competitivo. Adems, son fundamentales para posibilitar la inclusin social y la mitigacin de la pobreza. En respuesta a estos desafos, no slo debera revisarse el quehacer rutinario y permanente de las instituciones pblicas en materia de servicios, sino avanzar hacia un mejoramiento integral que promueva una mayor igualdad en el acceso, la calidad del servicio y la cobertura. Por ello, en el proyecto GUDS se integra, en propuestas sistmicas de carcter estratgico, la provisin de servicios de consumo con la provisin de servicios para la produccin, y se han promovido prcticas descentralizadas que mejoren la productividad de los servicios. Las transformaciones profundas que ha experimentado la gestin de servicios urbanos en el ltimo tiempo no solo implicaron avances; en muchos casos, acentuaron la fragmentacin y exclusin. Se describen a continuacin cuatro estudios de caso y asistencia tcnica desarrollados en el marco del proyecto GUDS, que culminaron en propuestas estratgicas destinadas al mejoramiento de los servicios pblicos urbanos concebidos como instrumentos para la redistribucin de recursos y el fortalecimiento de la integracin social y ciudadana. En Cuenca, Ecuador, se analiz y evalu el funcionamiento del sistema de empresas publicas municipales con el propsito de detectar reas crticas, a fin de obtener una mejora de la calidad, una mayor descentralizacin en la prestacin de los servicios y la generacin de microempresas para subcontratos de empresas originales. Las propuestas se orientaron a la integracin de la gestin dentro del fomento al desarrollo econmico local y la institucionalidad correspondiente.
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En el marco de la promocin de mayores niveles de participacin y compromiso ciudadano en la gestin municipal de Manizales, Colombia, se dise un sistema de observatorios y servicios de informacin para el mejoramiento de los niveles de habitabilidad urbana en la ciudad. Este instrumento de gestin responde adems al propsito general de seguimiento de la estrategia de desarrollo urbano que tiene el municipio. En el municipio de Quilmes, Argentina, se han instalado de manera amplia procesos de gestin municipal descentralizados, por lo que la propuesta estratgica en este caso se orient al diseo y programacin de centros municipales de gestin descentralizados en los diferentes barrios del municipio. De este modo se har posible mejorar y agilizar la prestacin de servicios a personas y empresas, y promover un aumento en la productividad administrativa y un mayor grado de compromiso ciudadano. En el contexto de una zona de rpido crecimiento y transformacin productiva del pas, el anlisis y la propuesta realizados para el municipio de Caranavi, Bolivia, intentan posicionarlo en un rol de fomento y apoyo al desarrollo productivo local. Ello se logra creando instancias municipales vinculadas al desarrollo econmico agrcola local, que permiten programar las inversiones en infraestructura y equipamiento de un modo integral.
En el captulo de Hilda Herzer y Eduardo Passalacqua incluido en este libro, se aporta una visin panormica del tema de los servicios urbanos, identificando sus mltiples componentes para luego revisar una gama de alternativas de gestin. Se examina la gran variedad de arreglos institucionales para la produccin y provisin de servicios que emergieron en los pases de la regin, desde aquellos modelos en que los aparatos estatales se hacen cargo de todas las fases, hasta otros en que las empresas privadas tienen un rol preponderante. A partir del planteamiento de que un acceso equitativo a los servicios tiene efectos relevantes en la vida urbana y las relaciones en el interior de la sociedad, los autores revisan algunos ejemplos organizativos y financieros que enfrentan una situacin crtica porque gran parte de la poblacin no puede concurrir al pago de los servicios, para proponer una visin ms adecuada a las complejas relaciones sociales y polticas que existen en este campo. En otras palabras, se tratara de reemplazar una concepcin demasiado simplificada en que solo caben dos versiones extremas de produccin y distribucin ya sea estatal o privada, por otra que reconozca que es posible recurrir a una amplia variedad de expresiones que se adecan a las especificidades de los pases, localidades, servicios y segmentos operativos. La revisin de lo que ha ocurrido en materia de gestin de servicios en esta regin seala, adems, que las limitaciones y potencialidades de los paradigmas de gestin aplicados recientemente, deberan utilizarse para
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crear nuevas posibilidades y alternativas, considerando de manera amplia y en toda su complejidad la experiencia desarrollada. Los autores concluyen que no existe un solo esquema de gestin, y que una actitud abierta, creativa y flexible de parte de los gobiernos locales podra ser la mejor manera de compatibilizar los desafos de competitividad e inclusin social en el dinmico panorama regional de los asentamientos humanos. En ese contexto, resulta alentadora la experiencia acumulada por el proyecto GUDS en relacin con el inters que hoy demuestran los gobiernos locales por avanzar en esta tarea.
Rehabilitacin de reas centrales

Una preocupacin generalizada a la hora de formular y poner en prctica instrumentos de gestin para las ciudades de Amrica Latina y del Caribe, es la recuperacin y revitalizacin de las reas histricas y centrales y su articulacin con el resto del rea urbana. Este inters no surge slo en aquellas ciudades con centros histricos de especial notoriedad, sino tambin en otros casos en que los barrios centrales deteriorados y subutilizados no aportan todo su potencial a la economa y el desarrollo de la ciudad. El acelerado aumento de la poblacin urbana ocurrido durante el siglo pasado ocasion una fuerte expansin territorial de las ciudades, que se vio favorecida por una disponibilidad relativamente abundante de suelo en torno de los centros urbanos. La inclusin de grandes reas perifricas en el espacio urbano y la constitucin de nuevos polos de atraccin disminuy la importancia de las reas centrales tradicionales. Los sectores de altos ingresos abandonaron los barrios centrales en la medida en que las viviendas tradicionales ya no correspondan a sus estilos de vida, y muchas actividades productivas, comerciales y de servicios emigraron de estas zonas hacia otras reas de la ciudad ms adecuadas a sus nuevos requerimientos funcionales y tecnolgicos. Con ello, los edificios de los centros urbanos se fueron transformando en viviendas para sectores de menores ingresos y en sedes para actividades econmicas menos dinmicas. La prolongada ausencia de inversiones pblicas y privadas acentu las carencias en infraestructura, y el deterioro y abandono de los espacios de uso colectivo y privado, lo que a su vez contribuy a disminuir los valores inmobiliarios y aumentar la pobreza, el hacinamiento y la inseguridad en estas reas centrales. A la poblacin originaria ahora empobrecida de los lugares centrales con sus edificios depreciados y deteriorados, se suma aquella que llega de otros lugares del pas o de otros pases, en busca de alojamiento a bajo costo, servicios urbanos antiguos, pero an funcionales, y oportunidades de insercin laboral sobre todo en el sector informal. Adems, el entorno urbano de estos barrios despreciados por el resto de los habitantes les permite
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continuar, sin mayores oposiciones, con las costumbres y modos de vida que traen de su lugar de origen. Como consecuencia de varios factores, entre ellos el menor crecimiento poblacional asociado a la urbanizacin, muchas ciudades del continente se encuentran hoy en una fase de desaceleracin de su proceso de expansin. En ciertos casos se observa, adems, una incipiente tendencia a la recentralizacin o regreso a la ciudad construida, que ha revalorizado a los lugares centrales, en particular a los distritos histricos, como un capital de la ciudad. Estos hechos han impulsado una valiosa experiencia regional en materia de recuperacin de centros, la que ha tenido efectos positivos para el desarrollo de las ciudades. En algunos casos, se ha logrado una importante reactivacin econmica, tanto de tipo formal como informal. En otros ejemplos, se facilit el progreso social y cultural, se logr un mejoramiento del patrimonio de vivienda e infraestructura, y se elev la calidad de la vida de los residentes en estas reas. Por ltimo, se han destacado los impactos favorables sobre el medio ambiente y la legitimacin del rol de la institucin municipal como impulsora del cambio. El proyecto GUDS ha permitido promover por medio de sus iniciativas de asistencia tcnica, una reflexin general sobre los diferentes objetivos y estrategias que deberan instrumentarse al enfrentar los proyectos especficos de renovacin urbana (vase el recuadro 6). En primer lugar, se exploraron las nuevas funciones que asumen los sectores de la ciudad an en condiciones precarias. En segundo trmino, se promovi el reconocimiento tanto de los valores histrico-culturales propios de un pas, como de la multiculturalidad que caracteriza a las centralidades de la ciudad latinoamericana y caribea. Finalmente, se ha constatado el proceso de reurbanizacin que experimentan los principales centros urbanos, expresado en un crecimiento hacia adentro que se asocia a desafos de competitividad, conectividad y posicionamiento. A partir de los tres mbitos de reflexin antes descritos, mediante el proyecto GUDS se ha apoyado a diferentes tipos de intervencin, que van desde la conservacin de algunos edificios o partes del tejido urbano, hasta la renovacin de vastos sectores de las reas centrales. En contraste con muchas experiencias regionales que privilegian la restauracin de los edificios de ms alto valor arquitectnico y cultural y la renovacin de los espacios deteriorados para atraer la instalacin de nuevas actividades, servicios, e incluso nuevos habitantes de mayores ingresos y capacidad de consumo, las estrategias aplicadas en los estudio de caso del Proyecto GUDS se han focalizado en promover en los centros urbanos renovados una autntica confluencia de identidades, protegiendo las condiciones sociales y econmicas de sus habitantes a fin de retenerlos en las reas centrales y mejorando las actividades existentes.
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Recuadro 6 APOYO DEL PROYECTO GUDS PARA LA RECUPERACIN DE LUGARES CENTRALES Los procesos de articulacin de los pases de la regin a las economas mundiales obligan a las ciudades a desarrollar estrategias para mejorar los niveles de gestin de las diferentes reas urbanas. En la ciudad se asientan las funciones de gestin y administracin de la economa, se organiza y desarrolla la produccin, y se lleva a cabo el intercambio y consumo de bienes y servicios. Desde esta perspectiva, uno de sus mayores desafos urbanos consiste en organizar y desarrollar un espacio altamente funcional a las necesidades y requerimientos del desarrollo. La tarea de generar las condiciones para la innovacin y la competitividad local implica asumir los problemas y potencialidades relacionados con las reas centrales. En efecto, las crticas condiciones sociales, econmicas, fsicas y humanas que prevalecen en estas reas, contrastan con su potencial como espacios que impulsen y fomenten el crecimiento y el desarrollo. Para potenciar el rol y la capacidad integradora y de articulacin de las centralidades existentes, se requiere desarrollar estrategias de gestin especficas que combinen objetivos econmicos de aumento en la productividad, con otros sociales y ambientales referidos a la calidad de vida y sostenibilidad de estos barrios. Tres estudios de caso y asistencia tcnica del proyecto GUDS se relacionan de manera especial con el tema de la recuperacin de lugares centrales. En San Salvador, El Salvador, se dise una propuesta estratgica para la recuperacin de una calle de alto dinamismo econmico-comercial, pero a la vez con niveles de deterioro fsico y social importantes, en el marco de un plan integral para la recuperacin del centro histrico de la ciudad capital. La propuesta considera componentes econmicos sociales y ambientales. Se organiz adems una instancia de gestin con participacin de los propietarios y residentes en el rea para llevar adelante el proyecto Calle Arce. Otra experiencia interesante se desarroll en Cuenca, Ecuador, donde el paisaje del centro de la ciudad se v afectado por el funcionamiento deficitario de tres mercados de productos. La propuesta estratgica consider modificaciones y transformaciones de los regmenes mixtos de gestin (pblicos y privados) de estos mercados, para ampliar y mejorar el nivel de servicio y fortalecer las propuestas urbanas de recuperacin integral del centro de esta ciudad, que es Patrimonio de la Humanidad. La tercera experiencia se desarroll en Via del Mar, Chile. En este caso, se revis la comprensin tradicional del patrimonio de la ciudad, restringida al conjunto de edificios histricos de mayor valor arquitectnico, para aplicar un criterio ms amplio que tambin incluye aspectos culturales, ambientales y algunos intangibles. En el marco de propuestas integrales de desarrollo sostenible para la ciudad, la propuesta estratgica de desarrollo patrimonial integral consider en sus aspectos fundamentales a un conjunto de proyectos y programas articulados con los esfuerzos municipales destinados a la generacin de empleo e ingresos, tambin desde una perspectiva de gnero.
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En el captulo de Dora Arizaga se ahonda en los aspectos programticos de la gestin urbana en materia de recuperacin de reas centrales. La autora reconoce el alto potencial de desarrollo que hoy tiene la rehabilitacin de espacios centrales, pero al mismo tiempo alerta a que este hecho no debera conducir a subestimar las dificultades del proceso. Complementa lo constatado durante el proyecto GUDS, en cuanto al considerable esfuerzo de articulacin y negociacin de actores e intereses requerido para poner en marcha una intervencin de este tipo, el que puede exceder la capacidad de los municipios. Se destacan tres componentes fundamentales de una estrategia de gestin exitosa para reas centrales. El primero es un fortalecimiento de la base econmica que incluya a la poblacin residente. Esto exige que la reconversin econmica no slo se sustente en la vocacin productiva de la ciudad como conjunto, sino que tambin aporte y apoye las actividades y servicios existentes en el centro, con el fin de evitar o atenuar la sustitucin de la poblacin de bajos recursos que habita en los sectores centrales por grupos y actividades de mayor capacidad financiera. Un segundo componente es la integracin social, que proteja y acoja las diferencias culturales presentes en el centro, potenciando tanto las costumbres tradicionales como las nuevas dinmicas culturales. Con ello se promueve, adems, la expresin de una diversidad cultural y se combate la exclusin social en la ciudad latinoamericana. El tercer componente es la preservacin del patrimonio cultural, como forma de reforzar la identidad de los habitantes y rescatar los valores culturales expresados en el entorno urbano. Para corregir el sesgo observado en muchas intervenciones de rehabilitacin de reas centrales, que convierten el patrimonio construido en objeto de consumo cultural y recurso generador de ingresos, pero excluyen las prcticas cotidianas de los habitantes, en el captulo se recomienda dar especial importancia al fortalecimiento del tejido social en este tipo de proyectos.
Desafos pendientes en materia de gestin urbana

La experiencia desarrollada durante el proyecto GUDS y los estudios y propuestas contenidos en este libro permiten identificar algunos atributos que deberan incorporarse o reforzarse para que la gestin urbana apoye de manera ms decidida el desarrollo sostenible de las ciudades de nuestra regin. En sntesis, se requiere de polticas pblicas asertivas para mejorar la gestin urbana, con un enfoque integral que incorpore las experiencias de planificacin urbana y territorial de las dcadas anteriores y disee una adecuada combinacin de instrumentos directos e indirectos de gestin. Las iniciativas comunitarias que surgen de la participacin organizada de la sociedad civil son de gran importancia para complementar la accin pblica
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y privada. Sin embargo, las iniciativas aisladas cuando no estn enmarcadas en un plan de gestin urbana integral conducen a que la ciudadana no encuentre canales adecuados de participacin eficaz. La comunidad debe ser consultada e invitada a participar en la planificacin del uso del suelo, los procesos de recuperacin y rehabilitacin urbana, y las iniciativas de mejoramiento de la calidad de vida y ambiental, partiendo por adecuados sistemas de informacin ciudadana que fortalezcan el involucramiento activo e informado de los distintos grupos sociales. En relacin con lo anterior, parece existir cierto consenso en cuanto a la importancia de una autntica participacin de la sociedad civil, que permita construir una visin compartida de la ciudad para situar y priorizar las acciones puntuales o los proyectos. Esto, a su vez, demanda un contexto de gobernabilidad basado en la eficiencia y la democracia efectiva de las instituciones de gobierno, as como la existencia de relaciones abiertas y transparentes entre sociedad civil y gobierno. La participacin amplia de los grupos y sectores de la comunidad permite evaluar de manera abierta y conjunta las opciones y prioridades que se eligen a la luz de una visin compartida del desarrollo de la ciudad y el territorio, e incorporar su aporte como principal recurso para la gestin. La presencia que hoy adquieren las ciudades en el plano poltico y econmico, junto con el proceso de descentralizacin del aparato pblico, aconsejan trasladar muchas responsabilidades y competencias relacionadas con los asentamientos desde las autoridades nacionales a los gobiernos locales. Las ciudades asumen cada vez ms roles importantes; sin embargo, hasta las de mayor tamao o xito econmico suelen carecer de recursos o posibilidades suficientes para enfrentar los retos de desarrollo de su hbitat. Por ello, el desafo de fortalecer el rol de los gobiernos locales en la gestin urbana trasciende en gran medida el mero traspaso de la gestin del hbitat desde el nivel central al mbito local. Es necesario prever un apoyo sostenido para que los municipios de la regin continen innovando de manera sustancial en sus estrategias de gestin en los prximos aos, de modo de mejorar la participacin y representacin, y fortalecer su capacidad ejecutiva con nuevos modelos de operacin. A su vez, el desarrollo del proyecto GUDS seal la importancia de evaluar cuidadosamente las eventuales limitaciones que presentan los municipios para responder a todas las demandas de los ciudadanos. En muchos casos, ellos no tienen posibilidades ni recursos para atender estas demandas; no obstante, an en estos casos, se evidenci que una actuacin transparente y abierta a la ciudadana favorece su inclusin en la toma de decisiones y permite allegar nuevos aportes de los diferentes actores para la consolidacin del espacio urbano. La puesta en marcha de una gestin urbana ms cercana a la sociedad civil y con mayor participacin de los espacios
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locales aparece, a la luz de los resultados del proyecto GUDS, como una tarea de largo aliento que combine la audacia y decisin de una apuesta por lo local, con la cautela que exige un proceso de gran complejidad y lenta maduracin. Por otra parte, parece haber hoy mayor conciencia sobre la necesidad de disear estrategias de articulacin de los diferentes mbitos de la gestin gubernamental para un manejo coherente de las polticas de fomento productivo, territoriales, urbanas, vecinales y habitacionales, y que asegure la coherencia de las instituciones que operan en los distintos niveles territoriales. Es importante resaltar este ltimo aspecto, ya que la experiencia regional seala las ventajas de desplegar esfuerzos por conseguir objetivos de ms amplio alcance que aquellos situados exclusivamente en el mbito local. Del mismo modo, debera reconocerse que mientras los gobiernos locales continen presentando agudas limitaciones econmicas y operativas, los gobiernos nacionales debern seguir desempeando el rol fundamental para resolver los principales problemas de las ciudades y garantizar, por medio de compensaciones territoriales, los desequilibrios en el potencial de desarrollo. En una regin en que el contexto institucional an presenta una acentuada centralizacin y dispersin de poderes, la articulacin de los distintos niveles de gobierno permite aprovechar las sinergias que pueden surgir en una accin coordinada y complementaria, as como otorgar una mayor coherencia a las intervenciones orientadas a un desarrollo urbano y territorial sostenible. Por ltimo, otro tema que en gran medida aparece an pendiente en materia de estrategias para la sostenibilidad de las ciudades en nuestra regin es el financiamiento urbano. La experiencia acumulada durante el desarrollo del proyecto GUDS, y los estudios incluidos en este libro permiten concluir que uno de los componentes bsicos del desarrollo urbano sigue siendo, en alta proporcin, la inversin pblica directa, ya sea de carcter nacional, subnacional o local. En la mayora de los pases y ciudades resulta necesaria una preocupacin explcita del sector pblico en orden a promover una dinmica de inversin privada en las ciudades, traducida en reglas del juego claras, transparentes y estables, e incentivos suficientemente atractivos para atraer los recursos hacia las reas productivas e inmobiliarias de manera coherente con los objetivos de un desarrollo urbano sostenible. A su vez, los ejemplos latinoamericanos ms exitosos en esta materia demuestran que no debera subvalorarse la importancia del aporte que puede efectuar al financiamiento urbano el denominado tercer sector (o empresas sociales), sobre todo para activar los servicios sociales territoriales y articular relaciones en los espacios urbanos concretos. Los autoridades del sistema pblico, en todos sus niveles, van reconociendo en esta dcada que su rigidez estructural y administrativa, as
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como la insuficiencia de recursos pblicos, le impiden abarcar por s solo todas las tareas e intervenciones que demanda la actual ciudad latinoamericana y caribea. Tal constatacin obliga a establecer una relacin paritaria y no competitiva entre ste y las esferas privada y social, lo que a su vez exige construir una gama de propuestas innovadoras y alternativas de polticas, estrategias, objetivos e instrumentos, que combinen los intereses de los actores involucrados con las exigencias del desarrollo urbano sostenible. Desde esta perspectiva, resulta oportuno reflexionar sobre los enormes desafos que enfrentan las ciudades de Amrica Latina y el Caribe en este momento, para formular luego las estrategias ms adecuadas para abordarlos. Uno de los desafos pendientes ms importantes por resolver en la regin es, sin duda, el de la pobreza urbana. Los diversos artculos incluidos en este libro parecen sealar que el dinmico panorama urbano regional no requiere de soluciones nicas e inmutables, sino ms bien de actitudes abiertas, realistas y flexibles, capaces de trazar nuevos caminos para el progreso urbano, y que acojan la diversidad de nuestras ciudades y la rapidez de los cambios, en un marco de participacin real de todos los ciudadanos. El municipio emerge como un nivel privilegiado para instrumentar esta nueva forma de hacer ciudad, ms all de las limitaciones que hoy presenta en Amrica Latina y el Caribe. Apoyar su fortalecimiento operativo, financiero y poltico constituye entonces una tarea prioritaria para iniciativas como el proyecto GUDS, orientadas a fortalecer la sostenibilidad de las ciudades y territorios de la regin. Esperamos que el material de reflexin y anlisis que ofrece este libro estimule el intercambio amplio de ideas y experiencias en torno de la sostenibilidad urbana, y colabore a la formulacin de agendas de ciudad en que las respuestas a los desafos de competitividad y equidad urbanas ya no sean contradictorias entre s, sino que se integren en proyectos de ciudades coherentes y socialmente justas.
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Captulo I
Ciudad y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe
Ricardo Jordn1
A.
La ciudad: hbitat del desarrollo humano
Durante el siglo XX y muy especialmente en su segunda mitad, la ciudad, como hbitat social, fue ganando en complejidad, transformndose rpidamente en objeto de investigacin y estudio especfico en la medida en que se la entendi, como espacio, lugar y objeto de polticas de desarrollo. A su vez, el desarrollo y el mejoramiento del hbitat forman parte del desarrollo humano. En esta perspectiva, los asentamientos humanos las ciudades surgen como los lugares en que se verifican los efectos e impactos del crecimiento y el desarrollo, con sus dimensiones de modernidad, desigualdad, posibilidades y crisis. En el caso de Amrica Latina y el Caribe, en las ciudades se concentra la mayor cantidad de poblacin y actividades econmicas, lo que genera en ellas necesidades de mejores y ms complejas polticas urbano-territoriales.
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Ricardo Jordn es experto de la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de Cepal. Se cont con la colaboracin de Matas Bosch.
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Las ciudades son, en este sentido, el espacio del hbitat social donde se desarrolla la vida en comunidad, la satisfaccin de necesidades, la generacin de recursos, y la cultura, en resumen, donde tiene expresin el desarrollo social y econmico. Esta particular condicin de la ciudad como emplazamiento del desarrollo humano, exige y demanda, para su gestin, una aproximacin y un anlisis sistmicos que den como resultado una propuesta tambin sistmica, que se concrete en el aprovechamiento de las potencialidades de la vida en comunidad y la mitigacin de los efectos o externalidades del proceso de crecimiento econmico y transformacin social. A consecuencia de los nuevos procesos de produccin, distribucin y consumo de bienes y servicios caractersticos de la globalizacin, la ciudad, y sobre todo la gran ciudad, la metrpolis, se consolida como un instrumento del desarrollo econmico. Su funcionalidad limita o facilita las posibilidades de insercin mundial de las economas latinoamericanas, con especificidad regional, es decir, de una integracin desde la diversidad, que genere opciones y oportunidades para el logro de mejores niveles de vida y desarrollo.2 Al respecto, los recientes procesos polticos, econmicos e institucionales en la regin descentralizacin poltica, democratizacin, participacin y transformacin productiva, se traducen en una mayor consideracin de las ciudades como referentes para una posible solucin de problemas colectivos. Un aumento de la conciencia con respecto al valor del bien pblico y cambios en los sentidos de pertenencia e identidad territorial, abren paso a que la comunidad, como sujeto, y la ciudad, como marco de gestin, reemplacen en cierta medida al Estado formal y tradicional. Se compone as un nuevo sistema de decisiones sobre el desarrollo humano, que fortalece las microdecisiones en las comunidades y localidades, articuladas con las de carcter macro; todo ello en el marco del proceso de globalizacin a escala regional. La ciudad se nos presenta hoy como la dimensin operativa, totalizante e integradora para la gestacin de procesos de mejoramiento de la calidad de vida. Entre stos se encuentran el cambio cultural y el aumento de la funcionalidad en favor del desarrollo econmico y humano, a partir del advenimiento de una dimensin comunitaria ms participativa, que genera mayor identidad y mejores posibilidades de organizar una oferta rica y compleja de opciones para el intercambio e inversin en el marco de la globalizacin.
Por funcionalidad urbana se entiende niveles de productividad y rentabilidad de los recursos humanos y financieros que permitan asegurar las economas de la concentracin, como asimismo, la puesta en valor tambin creciente de los activos de la ciudad, sus dotaciones materiales y de equipamientos e infraestructura para el desarrollo econmico y humano.
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Parece necesario profundizar en la nocin de la ciudad como un proceso social. Los problemas, as como las potencialidades, forman parte de una historia de prcticas, polticas y cambio cultural. La ciudad entonces, como una entidad en transicin, nos plantea el desafo de tener que pensar en el futuro y por lo tanto en los proyectos de pas, determinando as responsabilidades individuales y sociales que es necesario asumir. Un compromiso con la ciudad es entonces un compromiso con el desarrollo humano.
B.
Articulacin global-local
A comienzos del presente siglo, el concepto general de desarrollo ha evolucionado hacia mayores niveles de pragmatismo as como de integralidad. Las afirmaciones absolutas dan paso a consideraciones y condicionantes especficos de momento y lugar. Por ejemplo, las inversiones en capital fsico y humano deberan estimular el crecimiento econmico y, en general, la experiencia lo confirma. Sin embargo, en ciertos casos, no ha bastado una tasa elevada de inversin y servicios educativos para impulsar un rpido crecimiento (Banco Mundial, 2000). Se han necesitado polticas especficas de fomento a la actividad productiva y regulacin de mercados, entre otras. Para los asentamientos humanos, entendidos como macrobienes pblicos y colectivos, se ha requerido de polticas, programas y proyectos organizados desde el Estado, con el fin de promocionar un crecimiento y desarrollo, lo que ha permitido rentabilidades sociales ms permanentes. Pases como Japn y China, ejemplifican que es posible alcanzar un crecimiento econmico rpido con niveles altos de intervencin pblica, y con fuerte arraigo en lo local. No sucede lo mismo en el caso de la mayora de los pases de Amrica Latina, en los que en aproximaciones principalmente neoliberales, se ha tendido a asociar crecimiento y desregulacin al desarrollo econmico. Cabe destacar los casos en que se ha aprovechado el potencial de la descentralizacin a nivel local para, a partir de estrategias de fomento al desarrollo econmico, generar condiciones de mejoramiento de la calidad de vida. La experiencia de Cuenca, Ecuador, es una buena prctica de articulacin e integracin de gestin econmica, social y urbano-territorial. Esto hace surgir una opcin de desarrollo que combina indisolublemente grados crecientes de globalizacin interaccin e integracin comercial, financiera, cultural con el reforzamiento de la identidad y las dinmicas locales. En otras palabras, las polticas de descentralizacin destinadas a un fomento de las economas con anclaje local
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y expresin mundial, constituyen una necesidad en el marco del logro de mayores niveles de desarrollo. De acuerdo con una aproximacin sobre los alcances del desarrollo humano, de la que forman parte los postulados de la comunidad de organismos internacionales, ste debiera sustentarse al menos en cuatro principios: En primer lugar, el aumento del ingreso per cpita es uno, aunque no el nico, objetivo del proceso de desarrollo. Es necesario fijar y alcanzar metas especficas para elevar la calidad de vida. Particularmente importante es hoy la superacin de la pobreza. En segundo lugar, es preciso adoptar un conjunto integrado de polticas, combinando de la manera ms favorable las tradicionales de carcter sectorial con las mltiples que se desprenden de las demandas de cada lugar y localidad. Para ello se hace necesario contar con un entorno institucional adecuado, una mayor participacin social y la conformacin de polticas sistmicas, complejas y de mltiples objetivos. En tercer lugar, el Estado desempea un rol vital, que vara en funcin de las necesidades de cada localidad, como asimismo de las capacidades y nivel de competencia de las institucionalidades existentes. Por ltimo, la aplicacin de polticas de desarrollo, con especificidad territorial, sustentadas en procesos participativos, ofrecen la posibilidad y capacidad de materializar de mejor forma proyectos estratgicos de escala nacional o de pas.
Si el comercio y los flujos financieros internacionales son los principales medios que hacen posible a los pases acceder a las dinmicas y los beneficios de la globalizacin, desde la perspectiva del desarrollo territorial y los asentamientos humanos, hay opciones en materia de polticas de insercin que permiten grados crecientes de articulacin y desarrollo de los potenciales de recursos, y la captura de los beneficios del intercambio: La primera consiste en una apropiada distribucin territorial de la inversin en equipamientos e infraestructura, que permita dotar a distintas ciudades y territorios de las capacidades y condiciones para que en forma directa, pero coordinada e integrada a nivel pas, puedan establecer articulaciones y competencias en la economa global. Una segunda opcin, que se combina con la anterior, desarrolla una poltica de compensaciones y competitividad a objeto de
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asegurar la distribucin equitativa y socialmente aceptable de los beneficios directos e indirectos de las dinmicas econmicas de la globalizacin. Los asentamientos humanos son, en este sentido, parte de un sistema de recursos y capital para el desarrollo, y el lugar donde se expresan y materializan las demandas por mayor funcionalidad y calidad de vida. La ciudad queda as entendida como insumo y producto de la globalizacin.
C.
Dinamismo econmico, globalizacin y desarrollo en las ciudades
La globalizacin y el desarrollo local como fenmenos vinculados, caractersticos del desarrollo econmico y social de la regin en los ltimos aos, otorgan mayor complejidad a la economa y propician una consolidacin de la urbanizacin, como resultado de las economas de aglomeracin presente en las ciudades. As, la concentracin de poblacin y actividades econmicas incrementa la productividad, lo que es condicin de competitividad. En contraste, resulta necesario indicar a su vez las crecientes deseconomas que se generan en los procesos mencionados y que estn bsicamente referidas a los impactos en las condiciones de habitabilidad y sostenibilidad de las ciudades. Segn datos del Banco Mundial, las zonas urbanas generan un 55% del producto nacional bruto (PNB) en los pases de ingreso bajo, el 73% en los que tienen ingreso mediano y el 85% en los de ingreso alto (Banco Mundial, 2000). La principal razn de esta alta concentracin de la produccin y el consumo en las ciudades son las potentes economas de la concentracin, de escala e internas, que se verifican en las ciudades, principalmente en las metrpolis. Las ciudades son, en esta medida, la plataforma de equipamientos e infraestructuras que soportan las actividades econmicas y productivas, y permiten grados crecientes de especializacin y por tanto, de rentabilidad y utilidad a las empresas. De ah proviene la importancia de la forma en que los gobiernos urbanos resuelven las demandas y los desafos que impone el desarrollo econmico. En ese sentido, el principal objeto de gestin por parte de la poltica urbano-territorial es precisamente el manejo de estas economas de concentracin y de las condiciones en las que stas se desenvuelven. La concentracin incrementa la productividad de la economa, especialmente en el sector industrial y de servicios. Ello se traduce en aumentos progresivos del valor urbano que se expresan, entre otros, en los
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valores del suelo, constituyendo ste en s mismo un sector de la economa de rpido crecimiento y expansin. Es precisamente este valor creciente de las ciudades relacionado con la economa nacional o regional, lo que hace necesaria una mayor excelencia y efectividad de la poltica urbana con respecto a la economa poltica. En las economas modernas la concentracin, la interdependencia y el intercambio ofrecen la posibilidad concreta de aumentar la escala y sobre todo incrementar la diversificacin de la economa. De esta forma, la existencia de mano de obra y servicios crecientemente especializados permite que unidades productivas se beneficien de las economas de escala. Se diversifica la oferta y amplan los mercados de trabajo, constituyndose as las ciudades en nodos de la transformacin productiva. La concentracin productiva permite a su vez el descenso en los costos de la transaccin y un aumento en la demanda de trabajo. La proximidad en las ciudades logra disminuir los efectos de la distancia econmica, por medio de condiciones fsicas y funcionales que benefician las dinmicas de crecimiento productivo. Las ciudades permiten y hacen posible grados crecientes de asociativismo productivo, determinado por el desarrollo de actividades econmicas crecientemente especializadas, fundamentalmente servicios y redes de subcontrataciones, que se expresan en la conformacin de encadenamientos de empresas tanto hacia el origen como al destino, producindose de esta forma la concentracin econmica en uno de los principales activos de las reas urbanas (Dirven, 2002). Las ciudades son, en tal sentido, funcionales al intercambio, lo que es vital tanto para el desarrollo econmico como social. La liberalizacin del comercio y la integracin financiera refuerzan la importancia de las economas de aglomeracin y las redes de produccin con un sustrato territorial especfico, son funcionales al logro de niveles crecientes de competitividad de las economas en la regin. Con la innovacin tecnolgica y el mejoramiento de la infraestructura para el intercambio, los beneficios de la concentracin se extienden conformndose regiones urbanas extendidas. Estas aglomeraciones territoriales urbanas posibilitan grados crecientes de innovacin, lo que permite a su vez un aumento en la competitividad y la diversificacin de la base econmica urbana y territorial. Tales aglomeraciones sobrepasan las fronteras de lo construido y dan lugar a las ciudades-regin, donde se estructuran sistemas de asentamientos humanos de distinta jerarqua y rol (De Matos, 2001). Estos territorios econmicos y urbanos, como subsistemas abiertos, son considerados tanto desde la perspectiva de su totalidad como de sus partes, atendiendo especialmente a sus propiedades emergentes, es decir, aquellas que se desprenden de las caractersticas nicas y particulares y de la interaccin entre los componentes del sistema (Kay, 2002).
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Desde un ngulo analtico, esto conduce a distinguir entre la repercusin del crecimiento y el desarrollo econmico sobre la estructura y el funcionamiento de estos sistemas, y el impacto hoy an ms importante de stos sobre el desarrollo econmico, social y humano. Desde la perspectiva de una transformacin productiva, el desarrollo de los espacios subnacionales de nivel urbano o territorial puede lograr un efecto de difusin de los beneficios y posibilidades del desarrollo econmico y social y del aprovechamiento ms eficiente y sostenible de los recursos naturales y humanos. La historia reciente del desarrollo econmico y social en la regin da cuenta de estas articulaciones y vnculos. A su vez, la dinmica de formacin y reconformacin de ciudades pone de manifiesto distintas fases y etapas. De una industrializacin temprana, en que la urbanizacin concentrada fue condicin para la instalacin y expansin del sistema industrial, pasamos a la actualidad, donde en la medida en que el proceso de industrializacin se hace ms complejo, se registra una mayor difusin territorial de dicho proceso. Los costos y externalidades negativas asociadas a las grandes metrpolis hacen que las ventajas de la concentracin disminuyan. En este contexto, parece relevante la consideracin del capital humano y social de cada localidad en funcin de la acumulacin de conocimientos para la innovacin. stos se constituyen en ventajas competitivas, especialmente de ciudades intermedias y pequeas, para recoger los beneficios de la transformacin productiva y territorial. En sntesis, tres seran los niveles para dar cuenta de la articulacin entre procesos de globalizacin y procesos de urbanizacin en la regin: Los grados y formas de enlaces-vnculos entre territorios y la economa-comunidad global. stos son de varios tipos diferenciados: econmicos, tecnolgicos, culturales, financieros, polticos y de comunicacin. Los grados y tipos de transformaciones urbano-territoriales, producto o efecto de los variados tipos de articulaciones. Es el nivel donde se verifica una nueva economa urbana (basada principalmente en los servicios) y una nueva gestin urbana (estratgica y participativa), a partir de efectos y transformaciones especficas a cada ciudad o territorio. Las razones y causas, principalmente endgenas y de polticas, que explican los grados de reproduccin y traslacin, o no, de los efectos exgenos a nivel territorial y determinan el reperfilamiento de las polticas urbano-territoriales orientadas al aprovechamiento de las oportunidades y la disminucin de la vulnerabilidad que implica la globalizacin.
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Lo anterior da cuenta de variadas y posibles tipologas emergentes de territorios nacionales y subnacionales y da origen a un verdadero sistema de territorios globalizados, de sello y carcter diverso, mas all de una reduccionista interpretacin de la globalizacin como la simple articulacin econmico-comercial de las economas nacionales, con asignacin territorial por medio del comportamiento de las exportaciones, las importaciones y la localizacin del capital transnacional.
D.
Proceso urbano y desarrollo econmico en Amrica Latina
Aun cuando es posible asegurar que existen algunos vnculos directos o causas dependientes entre la globalizacin y los procesos urbanoterritoriales de la regin (los rezagos en la informacin desagregada territorialmente son severos), hay indicios que constituyen slidas hiptesis de trabajo de que la globalizacin ha impuesto una impronta sobre los fenmenos de ocupacin y habitabilidad territorial. Ello conforma un escenario que en lo fundamental significa el surgimiento de desafos para la instalacin de polticas pblicas urbanas, entendidas stas como un conjunto de postulados con su correspondiente instrumentalizacin para preparar a las ciudades, que deben enfrentar las demandas y necesidades impuestas por la globalizacin. En lo medular, lo anterior implica producir procesos de acondicionamiento, y la revalorizacin de la gestin urbano-territorial y los programas pblicos de gnesis y alcance local. La evidencia demuestra que a medida que los pases avanzan en el proceso de desarrollo, segn lo reflejan sus aumentos en el producto interno bruto (PIB) y los ingresos per cpita, crece la participacin de las manufacturas y servicios. Es por ello que, en general, la transformacin productiva de economas basadas en la agricultura a otras basadas en los sectores secundario y terciario, va acompaada de un incremento en la dinmica del proceso de urbanizacin, que a su vez en algunos casos se expresa en concentracin econmica y metropolizacin. Este cambio en el patrn de produccin, distribucin y consumo se manifiesta en el proceso de crecimiento y expansin de las ciudades. El proceso de urbanizacin es el reflejo de este cambio econmico y social, que en la actualidad se ve intensificado y extendido con el estmulo que significa la globalizacin como proceso mundial. La globalizacin, en la medida en que ofrece la posibilidad de interaccin y vinculacin entre lugares distantes, tambin refuerza las ventajas de la proximidad: empresas y personas se benefician considerablemente del acceso en forma concentrada a mano de obra, mercados, servicios e insumos. En las ciudades y especialmente en las
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grandes concentraciones urbanas, se expresa este conjunto de condiciones y beneficios, que en funcin de la globalizacin son capturados por empresas. Surge una nueva geografa, organizada en torno de sistemas urbanoterritoriales con importantes niveles de encadenamiento y articulacin. La evidencia seala una experiencia rica en modalidades de gestin y administracin, que responden a necesidades y demandas del desarrollo de ciudades y territorios, y se muestran como alternativa a modelos estandarizados y globalizados de crecimiento urbano (Kunstler, 1993). El comercio internacional y los flujos financieros moldean nuevos territorios y conforman unidades de gestin que van ms all de los lmites nacionales y tradicionales. Surge una nueva espacialidad de las sociedades y del desarrollo humano, al modificarse las escalas de pertenencia de empresas y familias con respecto al territorio.
Recuadro I.1 PROCESO URBANO Y ECONOMA EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE La urbanizacin en la regin ha sido y es un proceso trascendente, con implicaciones econmicas y sociales que se asocian a una modificacin continua de los patrones de produccin, distribucin y consumo: desde una produccin agrcola a una economa industrial primaria a mediados del siglo pasado; hacia un desarrollo del capital financiero y los servicios en la economa global a principios de este siglo. Se observa, a la vez, que el proceso de urbanizacin presenta una trayectoria relativamente autnoma con respecto a otros hechos y fenmenos que caracterizan a la regin, fundamentalmente, el crecimiento asimtrico del producto, las tendencias al aumento de la pobreza, la inequidad en la distribucin del ingreso y el deterioro de las condiciones de vida de importantes segmentos de la poblacin. Con un nivel de urbanizacin que actualmente asciende a un 75%, la regin se encontrara en una fase terminal de expansin urbana y en los inicios de una consolidacin de los asentamientos humanos. Esto en el marco de importantes heterogeneidades entre pases y, lo que es ms importante an, en el interior de cada pas.
Fuente: Elaboracin del autor.
Una de las caractersticas ms sobresalientes de la forma de expansin y consolidacin de los asentamientos humanos en la regin, es el hecho que, de acuerdo a la estadstica reciente, la poblacin que habita en ciudades o espacios urbanos da cuenta de los cambios experimentados en el patrn de produccin, distribucin y consumo de bienes y servicios, desde aquellos vinculados al mundo rural a otro sustentado en la industria y los servicios de clara expresin urbana.
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Un segundo aspecto dice relacin con la organizacin y concentracin urbana en grandes conglomerados. Aun cuando se observan grados crecientes de dinamismo de ciudades intermedias y pequeas, el hecho es que las tendencias indican un incremento sostenido de los contingentes de poblacin y actividades econmicas en las grandes ciudades o sistemas urbanos. Un tercer aspecto se relaciona con el hecho de que la urbanizacin, como fenmeno-proceso que caracteriz principalmente a la segunda mitad del siglo XX, hoy decrece y se estabiliza dando origen a una ruptura caracterizada por el paso de la urbanizacin sin fin, al fin de la urbanizacin. Particularmente, desde el punto de vista del progreso econmico, merece destacarse que el ritmo de expansin del PIB en Amrica Latina y el Caribe experimenta fuertes ciclos de expansin y recesin (CEPAL, 2000). Estos cambios han repercutido en diversos aspectos en los distintos territorios nacionales y muy especialmente en los centros urbanos. Tal vez lo ms relevante es la revalorizacin de las ciudades y su papel en los procesos productivos innovadores y adaptativos. Estos procesos, en el marco de la globalizacin, han generado una nueva morfologa y estructura urbanas, desde una estructura espacial caracterizada por procesos continuos de crecimiento y expansin perifricos, a otra que se caracteriza por una fuerte satelizacin de la expansin y en algunos casos, por estrategias para la rehabilitacin y recuperacin de reas centrales. Una caracterstica sobresaliente de esta nueva fase de la conformacin y consolidacin de ciudades, es el proceso de urbanizacin de la fuerza de trabajo y la poblacin econmicamente activa. La transicin demogrfica que experimenta la regin ha dado como resultado una desaceleracin parcial de la demanda potencial de trabajo. Aun cuando esta demanda decrece con los cambios experimentados en el ritmo de crecimiento poblacional, en algunos pases la crisis econmica y su correlato en el aumento de las tasas de desempleo siguen haciendo de este tema uno de los que requiere mayor preocupacin en lo que se refiere al diseo de polticas pblicas urbanas. El desempleo de carcter estructural comienza a ser un asunto de mxima prioridad en las agendas polticas de los pases de la regin. La Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) estima que en 1998 existan 18 millones de desocupados urbanos. Asimismo, en referencia a la estructura ocupacional, han continuado los desplazamientos de empleos desde la produccin de bienes hacia el rea de servicios. Lo ms importante es que la informalizacin de la estructura ocupacional ha seguido creciendo en Amrica Latina y el Caribe. Hoy prcticamente el 50% de los trabajadores urbanos se desempean en el sector informal; un 16% corresponde a ocupaciones informales en microempresas; el resto lo hace en el sector informal de sobrevivencia (CEPAL, 2000).
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Una de las caractersticas centrales del proceso urbano en la regin en la dcada anterior, es la consolidacin de las llamadas ciudades mundiales del capitalismo perifrico (Sassen, 1997) que en la regin coinciden con las principales reas metropolitanas y las capitales nacionales. El aumento de la internacionalizacin de los flujos de capital y trabajo en determinadas ciudades ha fortalecido el papel de stas como centros de negocios de Amrica Latina, que concentran los mayores mercados accionarios y financieros. Ciudades como So Paulo, o Mxico, D.F., insertas en los pases hacia donde se han dirigido mayoritariamente las inversiones de capital internacional, son las que actualmente concentran la base de servicios necesarios para las funciones de comando del crecimiento econmico servicios comerciales especializados, finanzas y administracin de las informaciones, que han fortalecido los contactos con los mercados globales y los centros financieros internacionales. Se sumaba a ellas Buenos Aires, antes de entrar en crisis. Desde la perspectiva de la gestin urbana, se articulan esfuerzos de competitividad en otras ciudades capitales de la regin para capturar mayores cuotas de recursos internacionales, aun en el marco de mercados ms reducidos. Al mismo tiempo, se han ido consolidando numerosos centros y ciudades intermedias en la medida en que se articulan como territorios integrados al intercambio mundial. En general, estas ciudades cuentan con una base productiva y sociocultural que les permite ser competitivas en alguna medida frente a las metrpolis. Han crecido rpidamente gracias al desarrollo de ventajas competitivas, como son particularmente la adicin de valor agregado y la tecnologa en la exportacin de productos, entre los que se destacan los servicios tursticos. Estas condiciones gestan territorios competitivos o economas de aglomeracin (clusters)3 territoriales, en los que las ciudades con una base econmica de servicios y comercializacin desempean un papel destacado como nodos de estos sistemas. Por otra parte, se registran procesos de deterioro creciente en algunos de estos centros intermedios, que por diferentes razones no han podido incorporarse a los procesos de intercambio global. En general, aun cuando la regin presenta una alta concentracin de poblacin en las metrpolis, en forma paralela se verifica una evolucin de los sistemas urbanos hacia patrones ms diversificados en relacin con los distintos territorios y regiones en pases con una alta biodiversidad. Simultneamente, en el marco de los acuerdos comerciales subregionales (Tratado de Libre Comercio (TLC), Mercosur, y otros), varias zonas limtrofes
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El concepto de cluster se entiende como la concentracin, en un territorio particular (que puede ser urbano), de recursos productivos, empresas y actividades comerciales asociadas, y la existencia de instituciones pblicas y privadas de apoyo. En el caso de las reas urbanas, se asocia a los efectos espaciales de las economas de aglomeracin que producen especializacin en el uso del suelo.
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de la regin ofrecen ventajas de localizacin econmica y generan oportunidades de trabajo. Con los procesos de integracin, las ciudades y territorios de frontera se convierten en altamente dinmicos en trminos de empleo y pasan a constituir una de las franjas ms atractivas para las empresas. Un ejemplo de dinmica de frontera en los asentamientos humanos es el caso del norte de Mxico, que ha sido receptor de importantes inversiones en capital productivo e inversiones industriales. Si a lo anterior se suma la creciente pacificacin de las fronteras, estamos en presencia de nuevos procesos de ocupacin del territorio que traern aparejadas importantes transformaciones territoriales. La atraccin de las llamadas externalidades de frontera genera procesos de movilizacin poblacional, registrndose importantes movimientos migratorios en esa direccin. Paralelamente, ha seguido reforzndose en los ltimos aos la ocupacin de los espacios interiores y menos densamente poblados de los pases. Ello debido principalmente al atractivo que ejercen sobre individuos y empresas los recursos renovables y no renovables de estas reas. Esta ocupacin no reconoce fronteras. Particularmente importante resulta destacar el casi siempre irreversible impacto sobre el medio ambiente, que se expresa en degradacin y deterioro de los activos naturales y de recursos existentes. Las condiciones espontneas y explosivas en que se da la ocupacin de estos territorios sobrepasan las posibilidades de gestin, especialmente de los gobiernos subnacionales que presentan severos dficit en estas materias. La globalizacin exige y demanda una mayor eficiencia y efectividad de los gobiernos urbanos, puesto que de la capacidad de ellos depende en parte que las empresas puedan mejorar la conectividad con la economa mundial, fundamentalmente en lo que se refiere a la gestin de la plataforma de infraestructuras y equipamientos para la produccin. Si globalizacin y desarrollo local son dos procesos interdependientes, esto debiera expresarse en una estructura territorial del poder poltico y la toma de decisiones, en la que se conjuguen en los niveles nacionales, regionales y locales las funciones de gestin conjunta pblico-privada. La estabilidad de un equilibrio posible entre distintos niveles territoriales depende de instituciones que puedan recoger y transmitir diversos intereses, tanto nacionales como subnacionales, en forma asociativa y cooperativa. En resumen, la dimensin econmica de las polticas pblicas urbanas aparece como un asunto emergente de mxima prioridad. Una gestin territorial para y desde lo econmico, se perfila como necesaria para el desarrollo humano y econmico de los pases de la regin. Los temas o asuntos de esta agenda econmico-urbana son, entre otros: empleo y mercados de trabajo; habilitacin y mercado de suelos; gestin de distritos
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productivos; infraestructura y equipamiento; micro-empresas y gestin inmobiliaria; proyectos y programas de productividad y; atraccin de inversiones.
E.
Condiciones de vida y habitabilidad en ciudades
La habitabilidad hace referencia a la calidad de vida y satisfaccin de las necesidades, principal aunque no exclusivamente, las de tipo material que ofrece el medio urbano. Hablamos conjuntamente de la vivienda, los servicios, el espacio pblico, el saneamiento, entre otros; elementos que permiten condiciones apropiadas de existencia, as como el desarrollo de los potenciales humanos, econmicos y productivos de una comunidad. La evidencia seala la estrecha relacin entre crecimiento econmico sostenido y generacin de mejores condiciones de vida en las reas urbanas. No obstante, esto no significa que las posibilidades de mejor calidad de vida dependan nica y exclusivamente de ritmos altos de crecimiento y de la creacin de riquezas. Hasta ahora, la habitabilidad se ha entendido en la mayora de los casos como una situacin esttica, en que el patrimonio o las condiciones materiales individuales y colectivas aseguran una mayor y mejor satisfaccin de necesidades. Sin embargo, la experiencia ha sealado cmo la habitabilidad se vincula estrechamente a la forma en que se usan y gestionan dichos recursos. Ms especficamente, polticas e instituciones capacitadas permiten a muchos pases con lentos crecimientos y bajo ingreso per cpita, beneficiarse de ms y mejores servicios urbanos. Es por esta razn que resultan determinantes los mecanismos de gestin urbana eficiente como complemento de la inversin productiva. Son numerosos los casos en Amrica Latina. En las ciudades de Crdoba, Argentina y Curitiba, Brasil, entre otras, formas asociativas de gestin han compensado la falta crnica de recursos, fomentando el acceso de los habitantes a nuevos medios de creacin de capital y desarrollo productivo. As, una combinacin entre crecimiento econmico y polticas pblicas para el mejoramiento de las condiciones de vida da como resultado una mayor habitabilidad en las ciudades, lo que a su vez genera una mejor dotacin de recursos humanos de base para el desarrollo econmico. La globalizacin ha impuesto un doble impacto al medio urbano. Por una parte, ha significado la transformacin de los mercados de trabajo, aumentando para ciertos sectores los niveles de exclusin productiva y por tanto, su segregacin y vulnerabilidad. A su vez, la globalizacin permite a las distintas comunidades organizadas sobre la base del territorio y sus potencialidades, constituirse en agentes promotores del cambio y la gestin
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de decisiones que tradicionalmente eran atribuciones casi exclusivas del sector pblico. Es en esta perspectiva que habitabilidad tambin se entiende como un aumento progresivo en la mitigacin de la inequidad y vulnerabilidad urbanas. Parece importante en este sentido hacer una consideracin explcita del concepto y mtodo de calidad social (Mora y Araujo, 2002). ste asocia y vincula cinco situaciones, que son: afluencia (proporcin de la poblacin en estrato socioeconmico alto); pobreza (proporcin de los estratos socioeconmicos bajos); equidad (diferencial de la proporcin de personas en los estratos ms altos sobre la proporcin en los estratos ms bajos); educacin (proporcin de personas de educacin secundaria completa y ms) y; desempleo (proporcin de personas de se declaran desocupadas sobre el total de activos). Especficamente, la explicacin as como la opcin de mejoramiento de la habitabilidad dependeran de una combinacin de estos factores y sus principales causas, lo que repercute en la bsqueda y diseo de polticas multipropsito. De esta forma, las mejoras en las condiciones de vida de los sectores de menores recursos ms impactados por problemas asociados a habitabilidad y calidad de vida, se vinculan entre otros al mejoramiento de aspectos relacionados con la distribucin del ingreso, el empleo formal, y la falta de acceso a las oportunidades y la toma de decisiones locales. La regin presenta un cuadro que se caracteriza fundamentalmente por el aumento de la pobreza, la exclusin y la segregacin. Si bien el incremento en el gasto social ha permitido una mitigacin en el rigor de las condiciones de vida de los pobres; la desigualdad e inequidad, principalmente en los ingresos, han tendido a aumentar. En muy pocos pases de la regin (Bolivia, Mxico y Uruguay), el mayor gasto social fue acompaado de un mejoramiento en equidad. La pobreza y sobre todo la desigualdad y asimetra en el acceso a los beneficios del desarrollo en las ciudades, son sin duda el principal obstculo para lograr que las ciudades puedan llamarse sostenibles, y constituyen el desafo ms complejo de la gestin del desarrollo humano. La desigualdad se asocia a la descomposicin de la estructura social y su expresin en patologas sociales diversas, entre las cuales, en los ltimos aos, la violencia y la criminalidad adquieren expresiones de magnitud. El mejoramiento y cambio en las condiciones de vida de los sectores con menores recursos y ms afectados por problemas ligados a habitabilidad y calidad de vida, se vinculan, desde el punto de vista estratgico y de diseo de poltica pblica, con asuntos que van desde la distribucin del ingreso y el empleo, hasta aspectos relacionados con la falta de acceso a las oportunidades y la toma de decisiones locales. Es por ello que la pobreza se asocia con vulnerabilidad cuando se trata de disponer de un marco de accin en favor del desarrollo
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humano,4 entendida sta como un universo de condiciones de vida expuestas a los cambios experimentados en el medio econmicosocial. La actual crisis econmica y social en Argentina, por ejemplo, da cuenta de estas condiciones de vulnerabilidad y lo que es ms significativo, de las formas de ajuste a los sucesos del entorno. Todo ello en el marco de severos procesos de empobrecimiento de la poblacin. A partir de este enfoque de vulnerabilidad, las condiciones de pobreza no slo se refieren a un conjunto no menor de carencias y dficit materiales; adems, incorporan otras carencias en cuanto a los aspectos sociales (organizacin y emprendimientos colaborativos) y lo que es ms importante, los dficit de acceso al trabajo, salud y educacin entre otros; estos ltimos dicen relacin con las formas de organizacin social mediatizadas por el Estado y la prctica pblica. Por ltimo, tambin se da cuenta de los activos y el patrimonio existentes de nivel familiar y de grupo, como recurso para el cambio en las condiciones de pobreza. Segn recientes acuerdos globales, traducidos en las Metas del Milenio, uno de los asuntos que concita la mayor convocatoria de los organismos internacionales y los pases, es lograr para el ao 2015 disminuir la pobreza a al menos la mitad y eliminar las condiciones de precariedad del hbitat que se expresan especialmente en los tugurios y la marginalizacin (Banco Mundial, 2002). Esto significar una importante movilizacin de recursos y una coordinacin apropiada entre organismos internacionales de asistencia al desarrollo y las acciones, programas y medidas que se vayan a implementar en los pases. Supone, ms all del solo apoyo financiero a los programas nacionales en favor del desarrollo humano, la formulacin de alternativas de polticas basadas en la bsqueda y el logro de niveles crecientes de equidad e inclusin, como asimismo ampliar las condiciones para la sostenibilidad del desarrollo econmico y social en la regin. Para hacer ms habitables los asentamientos humanos es necesaria la reduccin de la pobreza y la desigualdad. La mitigacin de estos problemas de la vida urbana no slo entraa la modificacin de las condiciones del entorno, entendida sta como una mayor dotacin material, sino adems la generacin de capacidades individuales y sociales para poder aprovechar las ventajas de un medio en crecimiento, y asimismo evitar las desventajas y la severidad de sus adversidades. Un avance hacia el mejoramiento integral de la habitabilidad nos remite a temas fundamentales, como son: la accesibilidad a servicios bsicos;
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Actualmente, no existe una definicin de consenso del concepto de vulnerabilidad, el que se puede enfocar desde el punto de vista econmico, social, fsico o inclusive psicolgico. Se trata entonces de un concepto de base para anlisis y propuestas de polticas pblicas.
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la disminucin de la violencia y gobernabilidad; la dotacin de vivienda; el entorno urbano y el espacio pblico seguro y saludable; la pobreza y la riqueza urbana; el suelo y la regulacin; la recuperacin de centralidades; la participacin y la gestin.
F.
Gobernabilidad urbana
En Amrica Latina y el Caribe, el mejoramiento de la funcionalidad y la habitabilidad impone nuevos requisitos a la gestin y las polticas pblicas urbanas, donde los temas de gobernabilidad, el mejoramiento de capacidades institucionales y la participacin ciudadana cobran mxima importancia. Un buen gobierno o una buena gobernabilidad se relacionan especialmente con la responsabilidad de los gobiernos de la ciudad respecto del uso eficiente de los recursos pblicos y sobre todo con su capacidad de armonizar las demandas e intereses diversos, en un marco de integracin social y desarrollo humano. Esta gobernabilidad supone entonces niveles de articulacin entre los diferentes mbitos de la gestin gubernamental con la determinacin precisa de responsabilidades e incentivos. Es aqu donde cobra mxima importancia la participacin ampliada a los grupos y sectores de la comunidad, reconociendo su aporte como principal recurso para la gestin. Forma parte de los mejoramientos en la habitabilidad urbana, la instalacin de gobiernos urbanos eficientes, que en el marco de sistemas de gestin mixtos pblico y privado puedan en grado creciente resolver los asuntos antes enunciados. Tambin resulta relevante el cambio programtico en cuanto a la forma de organizar la ejecucin del presupuesto pblico, y del uso eficiente de instrumentos econmicos de incentivos, entre ellos los impuestos y subsidios. Esos gobiernos urbanos multiniveles debieran, en esta perspectiva, combinar regulacin con inversin, en un marco estratgico para el desarrollo de un programa-ciudad. En los pases en desarrollo, el sector pblico mantiene altos grados de responsabilidad con respecto al entorno urbano. En muchas ciudades todava el sector pblico es dueo de una parte importante de las tierras, sobre todo en algunas ciudades intermedias, donde no se observa un gran dinamismo de la actividad inmobiliaria privada. Esto presenta una oportunidad para la elaboracin de programas de habilitacin y usos del suelo en el marco de programas de incentivos y atraccin de inversiones. Surge adems la posibilidad de articular programas para disminuir los efectos resultantes de la segregacin del crecimiento urbano. Muchos pases de la regin han organizado y mantenido programas de bancos de tierras, especficamente orientados al control de la especulacin con stas; logrando as proveer tierras de acuerdo con un plan urbano y
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controlar la segregacin severa, y facilitando finalmente el acceso a la tierra a los sectores de menores recursos. Adems, dichos programas proveen muchos servicios, especialmente aquellos basados en redes: agua, alcantarillado, electricidad y gas. Es cierto que las propuestas de privatizacin de los servicios han significado una prdida de la tuicin directa sobre su produccin. Sin embargo, en algunos pases el Estado ha mantenido su responsabilidad con respecto a las normativas y la regulacin en la operacin de las empresas encargadas, garantizando la distribucin y cobertura de los servicios. Estos casos pueden considerarse un buen ejemplo de articulacin pblico-privada. Por ejemplo, en la ciudad de Cuenca en Ecuador, se ha podido armonizar el mejoramiento de las empresas pblicas mediante la gestacin de un conjunto de empresas relacionadas por medio de subcontratos de carcter privado. Paralelamente, se registran procesos de privatizacin de los servicios pblicos sin la construccin de marcos normativos y regulatorios, lo que obstaculiza las posibilidades de una eficiente articulacin publico-privado en el marco de objetivos de desarrollo humano. La bsqueda de mayor eficiencia ha significado la aplicacin de modelos de cooperacin y asociacin pblico-privada, a los que se agrega la participacin de las organizaciones comunitarias. Un nuevo gobierno urbano se sustenta precisamente en estos modelos, en los que se experimenta la articulacin de intereses de variados actores, lo que nos remite a una nueva y compleja gobernabilidad de contrastes y conflictos entre actores, y a la vez, de una mayor identidad y compromiso. Este gobierno, sustentado en asociaciones y alianzas estratgicas, reconoce las capacidades de las organizaciones civiles y comunales para identificar los problemas de carcter local y sus causas, organizar y administrar iniciativas surgidas en las propias comunidades, y atender frmulas de seguimiento y fiscalizacin de los desempeos pblicos y privados. La experiencia de asociativismo para el gobierno urbano seala la existencia de cuatro tipos bsicos de obstculos o problemas para su puesta en marcha: el primero, de carcter psicolgico, que significa el quiebre con formas y procedimientos tradicionales, en los que se entiende al municipio o autoridad pblica como proveedor exclusivo de los servicios; el segundo, de carcter econmico, se vincula a los altos costos de las inversiones necesarias para la aplicacin y mejoramiento de redes de base en los servicios; el tercero, de carcter tcnico-organizativo, se asocia a las dificultades en la formacin de organizaciones colectivas: baja
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capacitacin, falta de liderazgo, poca participacin sistemtica, problemas de financiamiento; el cuarto, de carcter comunitario, dice relacin con la falta de confianza entre participantes, y entre stos y las instituciones del entorno y con el relevamiento de los potenciales de la accin colectiva (Banco Mundial, 2000).
Para que el desarrollo urbano, entendido como una sinergia entre mayor habitabilidad y mayor funcionalidad, tenga xito, resulta necesario un gobierno de la ciudad, que en el marco de una gestin estratgica y de un proyecto urbano, se plantee la construccin del hbitat como un asunto de bien pblico con grados crecientes de inclusin social.
G.
Polticas pblicas: perspectivas para el desarrollo en y de las ciudades
Sobre la base de la consolidacin de un nuevo orden urbano-territorial en los pases de Amrica Latina y el Caribe, producto de las necesidades de la economa industrial y comercial de aprovechar las ventajas competitivas de los distintos territorios como forma de crecimiento y desarrollo, comienza a surgir el requerimiento de articular este nuevo orden en materia de gestin urbano-territorial, a objeto de procurar un reposicionamiento de estos distintos espacios subnacionales en funcin de los capitales existentes en materia de recursos humanos y naturales, y en articulacin con la economa global. El nuevo orden territorial, que en general se expresa a partir de un aumento de la movilidad de los factores de produccin, principalmente trabajo y capital, se deriva de la reproduccin del modelo de exportacin nacional en escalas territoriales menores. Se relaciona con un aumento de la diversificacin de los servicios y las subcontrataciones; un incremento en los flujos de capital y de producto; una segmentacin de los mercados; una movilidad de los insumos y un cambio tecnolgico. A la luz de estos procesos, el nuevo orden se puede caracterizar por la conformacin de territorios productivos especializados, organizados alrededor de centros urbanos de servicios donde se producen las transacciones con la economa global. A otra escala, surgen corredores productivos y comerciales, megaeconomas de aglomeracin, polos tecnolgicos y de innovacin especializada, ciudades de alta especificidad funcional tales como puertos, y a una escala ms focalizada, se desarrollan sistemas de centros urbanos, diversificados y de alta interconectividad.
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Aparece as la necesidad de una reconformacin institucional, legal y poltica, que se articule positivamente con las demandas y potencialidades que este orden territorial en consolidacin exige. La necesidad de una poltica desde el Estado, que combine lo pblico con lo privado, estimule la competitividad y cooperacin interterritorial y a la vez asegure un reposicionamiento gradual de las infraestructuras y equipamientos necesarios para el desarrollo de los potenciales de recursos de los diversos espacios subnacionales. En el caso de regiones y territorios, esto se expresa en polticas de ordenamiento territorial ampliado, de regulacin y fomento del desarrollo productivo, y en el caso de ciudades, significa la instalacin de sistemas de gestin diversificados, que atiendan en primera instancia a los espacios urbanos consolidados as como a los espacios urbanos en transicin. Lo sealado anteriormente implica un cambio de las prcticas de los aos ochenta y noventa que promovan la desregulacin y el desmontaje de la institucionalidad poltica urbana por nuevas prcticas de regulacin parcial, que al garantizar equidad, acceso y competitividad a los distintos actores en el desarrollo, faciliten y promuevan grados crecientes de inversin tanto pblica como privada. Desde la perspectiva de la inversin y el financiamiento, en las ciudades se hace necesario materializar en forma creciente servicios bsicos que soporten el crecimiento econmico. Esta tendencia a un mayor gasto en infraestructura, se ver intensificada si se considera la incorporacin de un importante contingente de nuevos residentes urbanos para los prximos 30 aos. En las ciudades de la regin, esto entraa un doble desafo: hacerse cargo de los enormes y cuantiosos dficit de arrastre, adems de generar las condiciones bsicas en materia de infraestructura y equipamiento que la nueva poblacin que se incorpore requerir. La discusin acerca del financiamiento pblico o privado, nacional o local aparece como un asunto para ser resuelto por parte de una nueva gestin urbana que se articule con el fin de mejorar las condiciones de acceso a nuevas fuentes de financiamiento. Es en esta perspectiva que surge el refuerzo de la institucionalidad de nivel local, la descentralizacin y el fomento productivo territorial como opciones viables para el desarrollo futuro. Una opcin instrumental en la direccin antes sealada, exigira mejorar las capacidades de empresas y familias para seleccionar un emplazamiento urbano eficiente que permita aprovechar las economas de aglomeracin (clusters). Ello demanda polticas urbanas proactivas con respecto a un mercado inmobiliario, e incentivos econmicos a la localizacin; todo ello como complemento de las regulaciones y zonificaciones. Desde esta perspectiva y como forma de ir construyendo un hbitat de acuerdo con las necesidades y exigencias de funcionalidad y calidad de vida, el Estado
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debern determinar las formas y alcances con que se usar la parte pblica de los suelos que integran el universo urbano. En este sentido, la habilitacin de tierras a partir del uso de instrumentos de compensacin que garanticen la mitigacin de los procesos de segregacin, as como la conformacin de un conjunto de opciones de acceso al mercado de suelo por parte de los sectores de menores recursos, como por ejemplo, los bancos de tierras y el acceso cooperativo a las tierras, la formalizacin de mercados y la titulacin, parecen ser tiles en el momento de organizar esquemas de gestin para la inclusin social y el acceso equitativo. En esta perspectiva es fundamental suplir el dficit crnico de informacin sobre la demanda de tierras que existe en muchos pases. En lo referente a incrementar el acceso al suelo, en resumen se debieran considerar los problemas potenciales de la legislacin, las regulaciones de zonificacin y los cdigos de construccin; y asimismo, simplificar y ampliar los programas de titulacin, considerar a los bienes races como un conjunto de derechos sobre el patrimonio inmobiliario; y desarrollar proyectos urbanos integrales, combinando las agendas de funcionalidad y habitabilidad en reas y sectores especficos con regmenes de administracin y gestin particular (distritos productivos urbanos, administracin y gestin para la microplanificacin). La doble necesidad de una mejor funcionalidad del desarrollo urbano, as como el logro de niveles mayores de calidad de vida, imponen a la agenda integrada de ciudad que combina los temas de funcionalidad y habitabilidad una particularidad en cuanto a combinar polticas y programas sectoriales en el marco de una promocin de alianzas estratgicas entre el sector privado, el sector pblico y la comunidad. Esta agenda podra constituir una poltica urbana integral, que combine crecimiento y desarrollo con una mitigacin de los niveles de pobreza y deterioro de la habitabilidad, avanzando desde la simultaneidad territorial de los programas a una mayor integracin de stos. Tanto en la inequidad como en la pobreza inciden factores patrimoniales. El acceso a la vivienda, la propiedad de suelo, los servicios urbanos y los bienes pblicos en este caso, el espacio pblico forma parte de los factores estructurales de la pobreza que se vinculan a la gestin y poltica urbana en cuanto a lo fsico-material. Las diferencias en oportunidades e ingresos, plantean a las polticas de hbitat la necesidad de reconformar una agenda que integre los factores de funcionalidad con los de calidad de vida y desarrollo social. La agenda de ciudad, en esta ptica, es principalmente movilizadora de los recursos que existen y sus dotaciones, y debera plantear un aumento de protagonismo y autonoma en la toma de decisiones, reconociendo la
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especificidad territorial y la diversidad sociocultural, que en definitiva se traducen en diversas y complejas necesidades, demandas, posibilidades y potenciales. Las necesidades de transformacin urbano-territorial impuestas a las ciudades y territorios, se traducen en la implantacin de nuevos modelos y formas de gestin, en el sentido de aprovechar las posibilidades y oportunidades de crecimiento y desarrollo de las distintas economas territoriales, lo que depender en buena medida de las formas de gestin asociadas. Tambin depender de ellas la amortiguacin de los impactos ms severos de los ciclos recesivos en la economa. La alta interdependencia entre los temas antes sealados, as como la complejidad con que se presentan los problemas, indicaran la necesidad de una aproximacin diferente a la de las intervenciones sectoriales tradicionales, un acercamiento integral que d cuenta, tanto en el anlisis como en las propuestas, de los diferentes enfoques, aproximaciones e intereses. Estas nuevas formas de aproximacin sistmica al diseo de poltica urbana exigen una completa revisin tanto de las responsabilidades institucionales y particulares, como de los instrumentos y la base jurdico normativa que sustenta la gestin. Por ello, en algunos pases de la regin (Brasil y Chile) se comienza a producir una reflexin e indagacin en el marco de la modernizacin del Estado, que conduce al planteamiento de reformas urbanas. Desde la perspectiva de los fundamentos y criterios para el cambio en la manera de organizar una prctica renovada en favor del desarrollo urbano-territorial, las reformas consistiran bsicamente en: Desarrollo institucional, que corresponde a un conjunto de recomendaciones y acciones para la adecuacin de las instituciones a cargo del desarrollo urbano-territorial, que debern responder a los desafos planteados para una reforma urbana, a saber, preparar las ciudades para los cambios radicales que se experimentarn en los prximos aos a raz de las transformaciones en el mercado laboral, la expansin de las comunicaciones y las transformaciones sociales y culturales. Gestin del desarrollo urbano-territorial, que se refiere a un conjunto de acciones y propuestas para mejorar la gestin del proceso de desarrollo urbano, fundamentalmente por parte del sector pblico. En esta lnea, se intenta compatibilizar en forma eficiente un conjunto de demandas de desarrollo territorial enmarcadas en el cambio productivo y social del pas, con una oferta pblico-privada que rentabilice, no solamente el capital, sino que tambin consiga grados crecientes de calidad de vida urbana.
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Financiamiento del desarrollo urbano y territorial, que dice relacin con un conjunto de acciones orientadas a ampliar la disponibilidad de recursos financieros para dotar al sistema urbano nacional de mejores estndares y condiciones. Estos sistemas de financiamiento incluyen a las acciones de gestin e inversin sectorial coordinadas para la aplicacin de polticas y programas de mejoramiento y desarrollo urbano. Entre otros, se traducen en proyectos que apuntan a la renovacin y regeneracin del tejido urbano; el mejoramiento de espacios pblicos e infraestructura; la realizacin de intervenciones urbanas estratgicas, principalmente en las reas periurbanas y en torno de las economas de aglomeracin urbanas; la construccin de viviendas sociales; la densificacin; el mejoramiento de los estndares de los servicios y el equipamiento y la conservacin del patrimonio urbano. Todo ello en procura de un mayor equilibrio entre habitabilidad y funcionalidad. Manejo ambiental urbano, que corresponde a un conjunto de orientaciones y propuestas con el objetivo de dar expresin urbano-territorial a los principios de la sostenibilidad: interdependencia, diversidad, asociatividad, flexibilidad y reciclaje. stos debern transformarse en guas metodolgicas para el diseo de polticas urbanas que incorporen conceptos y metodologas en torno de la gestin ambiental del territorio y las ciudades. Crdoba en Argentina, Manizales y Bogot en Colombia, y Santiago en Chile son algunos de los ejemplos donde la gestin ambiental se ha incorporado con xito a los desafos urbanos, con apego a los requerimientos econmicos y financieros, y teniendo en cuenta las necesidades y dficit sociales. Fortalecimiento de la participacin y la ciudadana, lo que hace referencia a propuestas orientadas a incorporar la participacin de la ciudadana en la identificacin de necesidades, la formulacin de propuestas e iniciativas, y la ejecucin, mantencin, control y seguimiento de ellas en el marco del desarrollo urbano-territorial. Las propuestas son necesarias para la materializacin de frmulas de participacin con delegacin de responsabilidades, ejecutoras y toma de decisiones.
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Estas tendencias en materia de consolidacin de nuevas y renovadas prcticas de gestin urbano-territorial se relacionan con lo siguiente: a) Los procesos de descentralizacin, que coincidieron con la apertura, liberalizacin y globalizacin de la economa. En efecto, la reduccin del mbito de accin de los gobiernos nacionales y las mayores responsabilidades asignadas a los gobiernos locales han implicado un cambio de enfoque, que implica pasar de un concepto de espacio homogneo, sobre el que se proyectan los temas vinculados a la aglomeracin y distribucin de actividades, distancia y costo de transporte, a un nuevo concepto, el de territorio, que supone la heterogeneidad, o sea, la consideracin explcita e integrada de variables econmicas (tejido productivo y mercado del trabajo), las caractersticas medioambientales, los agentes sociales y su movilizacin alrededor de estrategias de desarrollo territorial, lase ordenamiento territorial y reformas urbanas. Los procesos contemporneos de ordenamiento territorial y las reformas urbanas dan cuenta de la intencionalidad y voluntad poltica de inducir cambios institucionales y operacionales en la gestin. b) Cambios desde una racionalidad de planificacin que se entenda bsicamente como un ejercicio centralizado de decisiones de asignacin, a otra que se sustenta en el carcter colectivo y heterogneo de la base social. Es decir, bastante lejos de aquellos enfoques que vean a la ciudad y el territorio slo como lugar de reproduccin de la fuerza de trabajo y las condiciones de produccin. La gestin tiende ahora a transformarse en un ejercicio participativo, en la perspectiva de conformar un proyecto de ciudad, con la municipalidad como centro articulador de una gestin negociada entre diversos actores. Particularmente importante resulta la implantacin en varios pases, en este nivel, de los presupuestos participativos. c) La idea de gestin en ejes temticos estratgicos, que significa generar capacidades de estimular, orientar, consensuar y coordinar las acciones de diversos actores e intereses, fortaleciendo las relaciones entre sociedad civil y gobierno en el marco del desarrollo econmico local. Ello implica competir por la gente y no slo por el capital. En este sentido, se sugiere un cambio mayor en la prctica y las polticas de desarrollo, dando prioridad al logro de la reproduccin del recurso humano ms que del financiero, y a una bsqueda mayor de rentabilidad social que econmica. A modo de ejemplo, considrese lo que est sucediendo en trminos de habilitacin y mercados de suelo.
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Recuadro I.2 HABILITACIN DE SUELOS Y MERCADO En los asentamientos humanos de la regin, se mantiene una fuerte presin sobre la habilitacin de suelo. A medida que aumentan los niveles de ingreso, se expande la demanda de suelo para vivienda, equipamientos, servicios e industrias y otros. Esto, aun cuando el crecimiento poblacional en las ciudades se ha desacelerado. La presin sobre las tierras se origina en dos tipos de demanda diferenciada: la primera, proviene de los sectores de altos ingresos, que encuentran en el mercado de suelos una oferta adecuada y presionan por una mejor calidad de vida en las periferias distantes, pero articuladas con la ciudad tradicional. Un caso emblemtico es el de Santiago de Chile, donde algunas tendencias sealan que se necesitar habilitar 30 mil h para aproximadamente 2 millones 500 mil nuevos habitantes. Esto se relaciona con las polticas urbanas en cuanto a cmo combinan y en qu proporciones favorecen procesos de extensin, densificacin y satelizacin. Los sectores de menores recursos organizan estrategias de sobrevivencia sobre la base de la ocupacin de tierras generalmente en sectores vulnerables. Por consiguiente, se constituyen mercados informales de la tierra, con expresin territorial tanto en la venta de suelo, como es vivienda e infraestructuras bsicas que suplantan al mercado y el Estado, proveyendo suelo para edificaciones generalmente no reglamentadas. Las polticas y los programas referidos a la habilitacin y mercado de suelos, tendrn necesariamente que mejorar la articulacin entre gestin pblica y gestin inmobiliaria. Una forma de llevar a la prctica una poltica de suelos integrada es preparar intervenciones mixtas, fundamentalmente en la periferia, que combinen las inversiones pblicas en infraestructura y equipamientos, con las privadas en materia de construccin de vivienda y espacio pblico. Algunos pases de la regin discuten la posibilidad de que el Estado considere la adquisicin de tierras de manera de asegurar la formalizacin de su tenencia por parte de los sectores de menores recursos, mediante localizaciones no segregadas de los beneficios de la ciudad, e insertar a estos sectores en el mercado formal de la tierra. Simultneamente, parece necesario el diseo y puesta en prctica de rehabilitacin econmica y social en sectores internos en la ciudad, promoviendo la densificacin por medio de proyectos de barrios.
d) La productividad urbana como objetivo bsico del desarrollo a la escala de los asentamientos humanos. Como se mencionara en el marco de la globalizacin, las ciudades han adquirido una importancia econmica clave, estructurndose como los puntos articuladores de las relaciones regionales y mundiales para el flujo de bienes y servicios. En este contexto, los objetivos de la ahora llamada gestin urbana se orientan al aumento de la productividad urbana, entendida sta como un incremento en la rentabilidad social y econmica de los recursos comprometidos en los procesos de inversin y gasto a escala urbana. Esto se traduce en una
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orientacin bsicamente funcionalista del desarrollo urbano, que se hace necesario equilibrar atendiendo a la distribucin de beneficios y la calidad de vida. Es as como se va imponiendo la idea y prctica de una gestin urbano-territorial que se organiza alrededor del fomento del desarrollo productivo en el mbito local, con el objeto de aumentar la competitividad territorial. Particular importancia reviste la consideracin de los asuntos del empleo y los mercados de trabajo dentro de las reas urbanas.
Recuadro I.3 EMPLEO Y MERCADOS DE TRABAJO En el marco del proceso de urbanizacin de la fuerza de trabajo y la poblacin econmicamente activa (PEA), la estructura ocupacional muestra: desplazamientos de empleos desde el sector de produccin de bienes hacia el rea de los servicios; informalizacin con especial crecimiento del sector de sobrevivencia; mayor aumento del empleo informal en microempresas; incorporacin creciente de las mujeres a la fuerza laboral; desequilibrios y desigualdad de gnero en la generacin de ingresos. Desde el punto de vista del incremento de la productividad en la regin, los esfuerzos en el marco de la generacin y el mejoramiento de la dotacin de empleos e ingresos se relacionan con la disminucin del empleo precario y el apoyo al sector informal. Para ello se hacen necesaria la aplicacin de programas de capacitacin laboral, el aumento en el manejo de activos en los sectores de menores recursos, la capacitacin en grupos focalizados, y la organizacin de microempresas a partir de esquemas de microfinanciamiento y microcrdito. Ello porque en los prximos aos se incorporarn a las ciudades importantes contingentes de poblacin, que desde esta perspectiva constituyen un mercado para el consumo de bienes y servicios, fundamentalmente en lo que se refiere a la construccin del hbitat en sus aspectos fsico, de materiales y de servicios. Los programas de empleo y generacin de ingreso urbanos debern preparar una oferta en cantidad y calidad acordes con estas nuevas demandas. Desde el punto de vista ms especfico del desarrollo urbano, estos programas debern combinarse con otros que tienden a aumentar el patrimonio en los sectores de menores recursos. Especialmente, lo que se refiere a la tenencia del suelo y la vivienda.
e) La articulacin pblico-social-privada, que desde la perspectiva del gobierno local y de las formas de gobierno emergentes, se constituye en un eje de la organizacin de las responsabilidades del desarrollo urbano. Una opcin que comienza a extenderse es la consolidacin de una
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asociatividad pblico-privada para la gestin y administracin de partes o secciones del territorio de ciudades sometidas a regmenes especiales de inversin y norma. Esta relacin va acompaada de la conformacin de agencias de desarrollo pblico-privadas. En muchas de las ciudades principales de los pases de la regin, se han estructurado o estn por desarrollarse corporaciones u otras instancias equivalentes para mejorar la articulacin pblico-privada. f) La preocupacin por un enfoque de sostenibilidad en el desarrollo urbano constituye una prioridad aceptada y compartida. Son numerosos los casos en que han sido aplicadas agendas de desarrollo y gestin ambiental, en procura de grados crecientes de sostenibilidad en el desarrollo urbano. Esta es una preocupacin creciente por dos temas en paralelo. En primer lugar, el aumento de externalidades ambientales, que bsicamente se refieren a la contaminacin y degradacin en sus diferentes formas. En segundo lugar, el ahorro sistemtico en el uso de recursos materiales y energa, entre los que sin duda el ms importante resulta ser el agua. Tambin forman parte del postulado de la sostenibilidad urbana el mejoramiento de vecindarios y barrios sobre la base de la construccin de ciudadana. Esto nos remite necesariamente al tema del financiamiento urbano y la generacin de ingresos por parte de los gobiernos de la ciudad, como asimismo a la necesidad de una mayor fuerza poltica para la instalacin y desarrollo de una agenda sostenible urbana a nivel de ciudad.
H.
Conclusiones y comentarios finales
En Amrica Latina y el Caribe, el proceso de urbanizacin se proyecta a partir de la ruptura con las caractersticas de expansin que histricamente adopt en la regin. Estamos en presencia de un crecimiento de ciudades que avanza sistemticamente, sobre todo en lo que a concentracin se refiere. Esto ocurre al final del cambio de patrn de asentamiento de la poblacin desde uno agrcola, que domin la primera mitad del siglo pasado, a otro en que la poblacin mayoritariamente habita ahora en ciudades. Es necesario reconocer las diferencias al considerar a los pases en particular, aun cuando prcticamente todos presentan tendencias a una consolidacin del hbitat urbano. La urbanizacin de la economa y la poblacin es uno de los hechos ms significativos del desarrollo humano en la regin, en la que hoy la mayora de la poblacin y de las actividades econmicas se asienta en las ciudades. Los escenarios futuros imponen la necesidad de una organizacin territorial slida, capaz de articular ms adecuadamente la forma en que esta transicin urbana puede colaborar y ser parte de los objetivos nacionales
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y regionales de desarrollo econmico y sobre todo de reduccin de la pobreza. Se requiere una poltica fiscal coherente con el desarrollo de los espacios subnacionales, las regulaciones para la sostenibilidad del medio urbano, los arreglos para la cooperacin pblico-privada en la provisin de equipamientos e infraestructura y el desarrollo de mercados de bienes y servicios a nivel local, que son parte de las posibilidades y alternativas que ya estn en desarrollo en varias ciudades y localidades. Actualmente, la estructuracin de un paisaje urbanizado en la regin se asocia a la existencia de un vnculo entre desarrollo econmico y desarrollo de la ciudad. Se entiende este ltimo, como un aumento en la productividad de la plataforma de infraestructuras y equipamientos, que sostienen la insercin comercial y financiera de los pases latinoamericanos y del Caribe en la economa global. Por consiguiente, se necesita un mejoramiento constante en el nivel de servicios, tanto a la empresa como a la familia, para lograr un aumento en los beneficios y la productividad de la actividad econmica. Desde la perspectiva de la sostenibilidad, esto significa una relacin ms equilibrada para alcanzar una mayor y mejor habitabilidad en las ciudades, y grados crecientes de funcionalidad. Resulta importante considerar las condiciones materiales implcitas en estas dimensiones del desarrollo urbano, pero adems resulta clave para los desafos que vienen, la acumulacin de capital social y lo referente a cambios y transformaciones en la gobernabilidad. Una poltica urbana acorde con los desafos que se imponen deber necesariamente ser capaz de combinar, en un solo esquema de gestin, los asuntos relacionados con la productividad del medio urbano destinada a ofrecer mejores posibilidades a la economa de los pases de la regin, con los desafos de una mayor inclusin social y mitigacin de la pobreza. Parece necesario un marco renovado de polticas pblicas basado en la reflexin, discusin, diseo y aplicacin, que combinando las aproximaciones antes mencionadas, permita la construccin de una agenda que otorgue capacidades a los pases de la regin para hacerse cargo entre otros aspectos, de los desafos inherentes a enormes volmenes de dotaciones materiales para la poblacin que se incorporar en los prximos aos a las reas urbanas. Tal vez lo ms relevante en este renovado marco de polticas, sea aprovechar los potenciales que la situacin de expansin y consolidacin de los asentamientos humanos trae aparejados. Si pensamos en los severos dficit de empleo en la regin, especialmente en los sectores ms postergados de la poblacin, se podran encontrar en la construccin del hbitat las demandas que eventualmente ser posible satisfacer. Ello sobre la base de
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polticas urbano-territoriales, que consideren la organizacin de una oferta rica, variada y que permita, por esta va, mitigar las situaciones crticas de pobreza, desempleo y precariedad del hbitat. La reciente crisis, caracterizada entre otros aspectos por el empobrecimiento de la poblacin, ha puesto de relieve formas asociativas de sobrevivencia, de las que esta construccin del hbitat aparece como una forma posible de generacin de empleo e ingreso. Precisamente, es parte de una poltica de empleo urbano la consolidacin de redes de intercambio en funcin de las demandas urbanas por suelo, vivienda, servicios y equipamientos. Los servicios en funcin de la construccin y consolidacin del hbitat podrn ser entonces la base para la integracin de un sistema productivo sustentado en microempresas, con fuerte arraigo territorial y un mayor acceso a los medios de produccin. En tal sentido, la mitigacin de la pobreza y la inequidad se refiere a la inclusin de amplios sectores que se encuentran marginados del trabajo y adems, a los esfuerzos por la habilitacin y consolidacin de las ciudades. Por lo tanto, los sectores an postergados constituyen un enorme potencial de fuerza productiva para el cambio y la innovacin, en el marco de nuevas dinmicas econmicas en los pases de la regin. Frente a los desafos futuros de ms ciudad y ms ciudadana, se hacen necesarias polticas pblicas para la produccin de ciudades sostenibles y generadoras de riqueza. La acumulacin de capital fsico como satisfactor de demandas en expansin, se asocia necesariamente a la acumulacin de capital social. Los sectores pobres ms de 200 millones de habitantes de la regin representan simultneamente un potencial de trabajo y de mercado. Esto demanda atender a la precariedad de nuestras economas y fundamentalmente a la del hbitat, incapaces actualmente de aprovechar los recursos humanos, sociales y naturales existentes, as como las dinmicas externas favorables sobre la base del intercambio y la ampliacin de mercados.
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Captulo II
La nueva gestin urbana
Marcello Balbo1
A.
Introduccin
Dos elementos contextuales caracterizan al actual proceso de estructuracin del territorio en Amrica Latina: las altas tasas de urbanizacin de la poblacin y el proceso de internacionalizacin de los mercados. Las transformaciones que se estn realizando a escala territorial, como aquellas que interesan a la ciudad, han de ser interpretadas a partir de este escenario, que en parte es comn con otras regiones del mundo en desarrollo, pero que tambin es especfico del continente latinoamericano. Se conoce que la concentracin de la poblacin en las reas urbanas, que vara de un mnimo de 39.7% en Guatemala a un mximo de 91.3% en Uruguay, con un promedio del 75.3% en toda la regin, comprendido el Caribe, coloca a los pases de Amrica Latina en una situacin similar a la de Amrica del Norte, donde las tasas de urbanizacin son ligeramente ms elevadas, y a la de Europa, que registra en cambio tasas inferiores (Naciones Unidas, 2002). Ms all de la comparacin con otros contextos, cuya utilidad
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Marcelo Balbo es Director del Master en planificacin urbana y territorial para pases en desarrollo del Departamento de Planificacin, IUAV - Universit degli Studi, Venecia (Italia).
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explicativa est muy limitada por las caractersticas histricamente diferentes del proceso de urbanizacin en la regin, lo que en realidad los datos indican es la conclusin de una fase de rpida urbanizacin que caracteriz a las dcadas anteriores, aunque se haya presentado de manera diversa en cada uno de los pases. Se completaron sustancialmente los flujos migratorios del campo a la ciudad, con excepcin de algunos pases, sobre todo aquellos de Centroamrica: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam (Rodrguez y Villa, 1998). En casi todos los pases de la regin, el crecimiento urbano est ya ligado exclusivamente al crecimiento natural de la poblacin que vive en la misma ciudad. El segundo elemento de contexto, ya bien conocido, est representado por la globalizacin de la economa y los mercados, que modifica profundamente las relaciones territoriales a escala mundial y en consecuencia, a escala regional, adems de afectar a las relaciones internas de la ciudad. El rpido proceso de internacionalizacin del comercio de servicios adems del de bienes, ocurrido a partir de los aos noventa, determin la construccin de nuevas redes espaciales, dentro de las cuales las ciudades, en particular aquellas de mayores dimensiones, asumieron el rol de nodos de conexin entre redes de territorios y redes de ciudades. Bajo este marco, tambin en Amrica Latina se verificaron cambios significativos en el papel de algunas reas, como en aquellas vinculadas a las potencialidades de desarrollo abiertas por el Mercado Comn del Sur (Mercosur), a pesar de que se trata de cambios sujetos a fuertes incertidumbres, como lo indica la crisis econmica que ha golpeado a Argentina y Uruguay, o la franja fronteriza del norte de Mxico. De esta manera, est en curso un cambio, aunque paulatino, de aquella trama urbana de la regin, frecuentemente definida como desestructurada, en referencia a dos caractersticas de la urbanizacin en los pases latinoamericanos: la macrocefalia y la presencia de grandes reas metropolitanas. En realidad, no se trata de una desestructuracin, sino de un proceso de nueva estructuracin del territorio, derivado del rol de las diferentes regiones y ciudades en el interior de cada sistema econmico nacional y de la relacin que cada territorio y cada ciudad tienen con el mercado internacional. Adems, la globalizacin ha profundizado las marcadas desigualdades que desde siempre se verifican dentro de las ciudades latinoamericanas, acentuando las diferencias socioeconmicas y los mecanismos de segmentacin social y fragmentacin del espacio urbano. Estos dos fenmenos, las altas tasas de urbanizacin de la poblacin y el proceso de internacionalizacin de los mercados, se encontraban presentes con anterioridad. La desaceleracin del proceso de urbanizacin registrada en las ltimas dcadas era fcilmente previsible en pases cuya poblacin es urbana en sus tres cuartas partes, como Colombia, Mxico o Per, o an cercana al 90%, como en buena parte del Cono Sur y Venezuela.
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De la globalizacin, en cambio, fenmeno ms reciente, las consecuencias se hacen menos evidentes y sus efectos futuros, ciertamente no menos importantes, difcilmente previsibles. Sin embargo, en estos aos se ha percibido una agudizacin de ambos fenmenos, el estancamiento del proceso de urbanizacin y la globalizacin, intensificndose los efectos negativos que estaban presentes en las modalidades de crecimiento urbano de las dcadas pasadas. Como en otras partes del mundo, para los pases latinoamericanos el desafo de la globalizacin consiste sustancialmente en lograr ser parte de la red de flujos que la configuran, o quedar excluidos, y por lo tanto volverse perifricos y marginales. Pero ms que en cualquier otra parte del mundo, se trata de un desafo que tiene lugar primero que todo y sobre todo en las ciudades, donde se concentra no slo la mayor cantidad de poblacin, sino tambin el mayor aporte al producto interno bruto (PIB) (tpicamente entre el 55% y el 70%), y donde se registran los mayores aumentos de productividad y se efectan las mayores innovaciones. Las polticas econmicas neoliberales adoptadas en todos los pases de la regin conforman un escenario que hace de fondo comn a las transformaciones que se producen a escala territorial y a escala urbana o metropolitana, lo que permite hacer algunas reflexiones sobre ciertas tendencias que, con caractersticas particulares en varios pases, se mueven sustancialmente en la misma direccin. Cabe agregar, que las instituciones del gobierno local no supieron adaptarse a las velocidades del cambio. Por una parte, aquellas existentes tardaron en dotarse de los instrumentos necesarios para hacer frente a las nuevas condiciones, y por otra, no se han constituido an formas de gobierno adecuadas para responder a los cambios registrados en la organizacin del territorio, especialmente a escala metropolitana. Las polticas de descentralizacin instauradas en todos los pases constituyen ciertamente una innovacin fundamental, pero en la mayora de los casos, la transferencia de responsabilidades a los niveles locales de gobierno no ha ido acompaada de una adecuada transferencia de recursos financieros, de un refuerzo de las capacidades tcnicas e instrumentales, ni de una efectiva delegacin del poder de intervencin a las municipalidades. Al mismo tiempo, la formacin de reas metropolitanas, y en algunos casos de regiones urbanas, no ha contado con instituciones de gobierno y de gestin dotadas de las capacidades necesarias para enfrentar la nueva complejidad del territorio; es decir, este nuevo fenmeno no ha sido acompaado de una modernizacin y adaptacin de las formas de gobierno. Este tema asume particular importancia en la fase actual en que se registra un debilitamiento de la capacidad de accin del Estado, una contraccin en sus funciones, una concentracin econmica y una creciente exclusin social, como consecuencia de la aplicacin de las polticas
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neoliberales y las tendencias a la privatizacin de la gestin pblica. Con respecto a las consecuencias de la reduccin del rol del Estado no hay opiniones unvocas. Por una parte, no existe duda alguna que la intervencin de los privados en sectores tradicionalmente pblicos, como eran considerados muchos de los servicios urbanos, introdujo mayores niveles de eficiencia y en muchos casos elev la calidad de los servicios, mejorando tambin la oferta orientada a las franjas de poblacin de bajos ingresos. Pero por otra parte, el objetivo de los privados de garantizarse un equilibrio financiero, que incluyera por supuesto una cuota de utilidad, se tradujo frecuentemente en un aumento del precio de los bienes y las tarifas de todos los servicios urbanos y hasta de los ms bsicos, que complic el acceso a ellos de la poblacin de menos recursos, incrementando as los desequilibrios en el interior de la ciudad y acentuando la pobreza y la exclusin social. Los ritmos de crecimiento poblacional del perodo ms reciente sealan que el porcentaje de habitantes urbanos en condicin de pobreza en Amrica Latina y el Caribe, despus de haber aumentado notablemente en los aos ochenta, comenz nuevamente a disminuir. Sin embargo, la cantidad absoluta de gente pobre contina siendo elevada: las cifras indican que en comparacin con un aumento de la poblacin total de 15 millones de personas entre 1997 y 1999, la poblacin en situacin de pobreza habra aumentado aproximadamente a 22 millones (CEPAL, 2000) (vase el cuadro II.1). Adems, las estimaciones ms recientes sealan que, debido a la desaceleracin del crecimiento econmico, en el ao 2001 la incidencia de la pobreza a nivel de la regin ha crecido hasta situarse en el 43% de la poblacin total (CEPAL, 2002).
Cuadro II.1 EVOLUCIN DE LA POBREZA EN AMRICA LATINA
(En miles de personas)

Poblacin Nmeros absolutos 284 800 163 500 121 300 1970 Porcentaje pobres 42.1 27.0 62.3 1980 Porcentaje pobres 37.6 26.8 57.6 1990 Nmeros Porcentaje absolutos pobres 440 500 45.4 312 700 38.9 127 800 61.4 1994 Nmeros Porcentaje absolutosa pobres 472 100 42.7 344 000 36.6 128 100 59.0 1997 Nmeros Porcentaje absolutosa pobres 495 600 41.2 367 400 34.2 128 200 61.0
Total Urbana Rural
Nmeros absolutos 361 400 234 600 126 800
Fuente: CEPAL, Panorama social de Amrica Latina, 1998 (LC/G.2050-P), Santiago de Chile, 1999. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.99.II.G.4; y Naciones Unidas, World Urbanization Prospects. The 2001 Revision, Nueva York, 2002.
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Una de las transformaciones ms importantes ocurridas en estos aos en la regin est representada por el paso de la ciudad de campesinos, a travs de la urbanizacin de las poblaciones rurales, a una ciudad de pobres, como consecuencia del proceso de urbanizacin de la pobreza (Arriagada, 2000). Aunque en trminos relativos la pobreza contine estando ms difundida en las reas rurales, donde en 1997 el 61% de la poblacin contaba con ingresos inferiores a la lnea de pobreza, con respecto al 34% de las reas urbanas. Bajo el impulso de la urbanizacin, entre 1960 y el final de la dcada de 1990, la pobreza se ha ido concentrando ms en las ciudades, donde ahora residen dos pobres por cada tres habitantes (vase el cuadro II.2); con la crisis econmica que afect a Argentina y Uruguay, pases en donde el 90% de la poblacin es urbana, cabe esperar que este fenmeno se haya profundizado. A la urbanizacin de la pobreza ha contribuido tambin la tendencia a flexibilizar el mercado del trabajo, con el consecuente aumento de la subocupacin, el trabajo precario y la fuerte disminucin paralela de la ocupacin estable.
Cuadro II.2 UBICACIN DE LA POBREZA EN AMRICA LATINA
(En miles de personas)

Poblacin pobre 1970 Nmeros Porcentaje absolutos Total 119 800 100 Urbana 44 200 36.9 Rural 75 600 63.1 1980 Porcentaje 100 46.3 53.7 1990 Nmeros Porcentaje absolutos 200 200 100 121 700 60.8 78 500 39.2 1994 Nmeros Porcentaje absolutos 201 500 100 125 900 62.5 75 600 37.5 1997 Nmeros Porcentaje absolutos 204 000 100 125 800 61.7 78 200 38.3
Nmeros absolutos 135 900 62 900 73 000
Fuente: CEPAL, Panorama social de Amrica Latina, 1998 (LC/G.2050-P), Santiago de Chile, 1999. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.99.II.G.4.
En Amrica Latina, todava se encuentran elevados niveles de desigualdad y una concentracin en la distribucin del ingreso de las ms elevadas del mundo; la urbanizacin de la pobreza, es decir, el incremento del nmero de pobres urbanos es tambin consecuencia de la distribucin dispareja de los ingresos en el interior de la ciudad. Lo ms preocupante es que se trata de una condicin que no ha mostrado seales significativas de cambio en estos aos, ni siquiera donde el crecimiento econmico ha registrado mejoramientos considerables: es ms, en muchos casos la situacin ha empeorado (CEPAL, 2000) y, de nuevo, es probable que las recientes crisis internacionales y regionales hayan pronunciado ms las diferencias. En la dcada de 1990, en general, las variaciones en la desigualdad fueron poco significativas, y en los pocos casos en que se dieron variaciones, stas apuntaron a un deterioro distributivo (CEPAL, 2002).
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A su vez, la urbanizacin de la pobreza contribuye a producir ciudades divididas, fragmentadas, con asentamientos que no logran integrarse en el sistema econmico, social y cultural urbano, y otros que tienden a aislarse, a desconectarse del resto de la ciudad. Se crean as realidades territoriales autnomas y casi independientes, que en vez de incluir, como lo contempla la naturaleza misma de la ciudad, tienen el objetivo de partir y de excluir, separndose y auto excluyndose del tejido urbano que las rodea. Lo que debe quedar claro es que el problema no est en la ciudad, como se suele afirmar y como los promotores de las urbanizaciones cerradas pregonan en forma de mensaje, a fin de vender sus productos promoviendo las diferencias con respecto a la ciudad existente (en primer lugar, la seguridad frente a la violencia), escondiendo e ignorando el hecho que aquello que crea violencia e inseguridad no es la ciudad, sino los mecanismos de distribucin de los recursos y las desigualdades sociales y econmicas que de ah se derivan. La capacidad de gestin de las transformaciones urbanas y territoriales es entonces cada vez ms indispensable con miras a la superacin de las diferencias y la eliminacin de los desequilibrios; dicha perspectiva es adems cimiento de la prosperidad econmica, como lo demuestra el hecho que en los ltimos aos los pases que han logrado tasas de crecimiento relativamente altas son aquellos que han emprendido polticas orientadas a la reduccin del desempleo y el aumento de la ocupacin en los sectores pobres de la poblacin.
B.
Las tendencias a escala territorial
La distribucin de la poblacin en Amrica Latina durante el siglo pasado estuvo marcada no slo por el proceso de urbanizacin, sino tambin por una urbanizacin selectiva, que privilegi notablemente las ciudades principales. Sin embargo, en el tiempo, un nmero siempre mayor de ciudades se han caracterizado por un proceso de metropolizacin. Mientras que las ciudades con ms de 10 millones de habitantes pasaron de ser 2 en 1980 (Mxico, D.F. y So Paulo) a 4 en el ao 2000 (las anteriores, ms Buenos Aires y Rio de Janeiro); aquellas comprendidas entre los 5 millones y los 10 millones son Bogot, Lima y Santiago de Chile; las ciudades con menos de 5 millones, pero ms de 1 milln pasaron de 22 en 1980 a 43 en 2000, y aquellas entre 500 000 y 1 milln son 56 en 2000, con respecto a 27 en 1980 (vase el cuadro II.3).
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Cuadro II.3 NMERO DE CIUDADES POR CANTIDAD DE POBLACIN EN AMRICA LATINA

1980 Poblacin (millones) 25.7 18.7 43.8 19.3 1990 Poblacin (millones) 41.6 15.5 63.4 28.2 2000 Poblacin Porcentaje (millones) de poblacin 58.7 19.7 85.8 39.0 15.0 5.0 21.9 10.0
Poblacin
Nmero de ciudades 2 2 22 27
Porcentaje Nmero de de poblacin ciudades 10.9 8.0 18.6 8.2 3 2 32 32
Porcentaje de poblacin 13.3 5.0 20.3 9.0
Ms de 10 millones 5 10 millones 1 5 millones 0.5 1 milln
Fuente: Naciones Unidas, World Urbanization Prospects. The 2001 Revision, Nueva York, 2002.
En los ltimos decenios, Amrica Latina conoci un crecimiento urbano que abarc las aglomeraciones principales, pero que ha ido involucrando a ciudades consideradas secundarias hasta hace pocos aos y que han asumido un papel importante en la estructuracin del territorio y la economa de cada pas. La apertura de las economas de la regin hacia el exterior ha repercutido notablemente en el sistema urbano, siguiendo sustancialmente tres tipos de tendencias. La primera est constituida por la transicin de ciudades metropolitanas a regiones urbanas, con el surgimiento tambin de regiones metropolitanas transfronterizas, como en el caso del corredor biocenico, desde Valparaso a Buenos Aires, y del corredor litoral del Atlntico, que conecta la regin paulista con la del Ro de la Plata. Tales regiones urbanas estn conformadas por un complejo de centros de medianas dimensiones, que se han desarrollado en torno de las reas prximas a las grandes ciudades, mediante la deslocalizacin de actividades localizadas en sus reas centrales hacia sus reas perifricas, que pertenecen todava al sistema metropolitano. Los casos ms evidentes son aquellos de Mxico, D.F., donde por medio de la conurbacin entre el rea urbanizada del Distrito Federal y las ciudades de Cuernavaca, Puebla y Toluca, se constituy una verdadera y propia megalpolis que se extiende por ms de 8 000 km cuadrados, y que va creciendo poco a poco hasta involucrar a Quertaro; el rea de So Paulo, cuyo crecimiento se ha extendido ahora a ciudades como Campinas, Santos y el valle del Paraiba, en el interior de una regin urbana que se extiende de hecho hasta comprender a Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Curitiba y Porto Alegre. Se trata de las dos ciudades, Mxico, D.F. y So Paulo que, junto con Rio de Janeiro, en los aos noventa por primera vez han registrado una disminucin de poblacin, tendencia relacionada precisamente con un proceso de expansin de tipo metropolitano. Tambin los sistemas Caracas-Maracay-Valencia y Buenos Aires-La Plata configuran,
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si no una regin metropolitana, una condicin de bipolaridad, acompaada de diversos sistemas de multipolaridades secundarias. Este proceso, que se puede definir como descentralizacin concentrada, involucra a los territorios contiguos a la aglomeracin primaria, modificando directamente las condiciones de las reas en donde se realiza, pero tambin con efectos indirectos en la estructura territorial de un pas entero, o inclusive de ms pases. El crecimiento demogrfico en los municipios de la corona en torno de la aglomeracin principal da lugar a un espacio urbanizado muy complejo, que no es reducible a la sola dimensin metropolitana. Aun si las tasas de crecimiento demogrfico estn disminuyendo, se estn consolidando aglomeraciones siempre ms extendidas y articuladas, con interrelaciones que no son exclusivamente centro-periferia y presentan una trama ms compleja, dentro de las cuales emergen nuevas centralidades. Algunas de estas centralidades ejercen roles exclusivamente locales, pero otras se van configurando como polos secundarios o agregados en el interior del sistema metropolitano. Esto determina una reestructuracin de la gravitacin de las diversas reas, del sistema de las externalidades, de las relaciones origendestino y, por lo tanto, de la movilidad, que a su vez requiere de una poltica particular de transporte, y as sucesivamente. La segunda tendencia es en cambio de tipo confirmativo, en el sentido que se realiza segn un esquema tradicional de crecimiento de la urbanizacin desde el rea central hacia la periferia, la que es absorbida paulatinamente por la expansin del centro urbano primario. Entre las mayores ciudades de la regin, Bogot, Lima, Quito y tambin Santiago de Chile pertenecen a esta categora, a la que se suman las ciudades que en el interior de los respectivos territorios nacionales continan concentrando la mayor cuota de poblacin urbana, como Asuncin, Ciudad de Guatemala, Ciudad de Panam y La Paz, aunque en Bolivia en estos aos se ha registrado el fenmeno de una vertiginosa expansin de Santa Cruz. La capacidad de atraccin y por ende las tendencias a la concentracin en una nica ciudad, o en un nmero reducido de reas urbanas en el interior del territorio nacional, prevalecen todava sobre la descentralizacin o la rearticulacin del sistema de ciudades y, por lo tanto, de la reestructuracin territorial. En las transformaciones del sistema productivo, los sectores ms dinmicos e innovadores de la economa confirmaron las lgicas de localizacin tradicionales, concentrndose ya sea en la nica ciudad principal o en las ciudades principales de un determinado pas. Las razones de tales tendencias son mltiples, pero las principales radican en la mayor y mejor disponibilidad de infraestructuras de comunicacin, la proximidad a los centros de comando y de decisin, pblicos y privados, la mayor accesibilidad a servicios especializados y la disponibilidad de un mercado diversificado del trabajo.
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Ambos procesos de concentracin selectiva han derivado en la acentuacin de la brecha entre la aglomeracin, o las aglomeraciones principales, y los otros centros urbanos nacionales. Aunque con ritmos inferiores a los del pasado, las ciudades ms grandes han visto crecer significativamente la propia poblacin en porcentajes superiores a aquellas de las otras categoras de ciudades: de 1980 al ao 2000 la poblacin de las ciudades con ms de 10 millones de personas se ha duplicado con creces, y por consiguiente, con tasas de crecimiento superiores a todas las otras categoras de ciudades (vase el cuadro II.3). El peso de las aglomeraciones principales ha ido tambin creciendo en estos ltimos aos, en trminos demogrficos, pero an ms en trminos de concentracin de las actividades econmicas, de servicio, y culturales entre otras. Sin embargo, tambin en el caso de un crecimiento confirmativo, se trata de un incremento que eleva el grado de complejidad de las relaciones espaciales, pero sobre todo de nivel institucional, en cuanto a la adhesin al sistema urbanizado de nuevas porciones de territorio pertenecientes a otros municipios y dependientes por lo tanto de gobiernos locales diferentes. Un sistema de interconexiones ms complejo requiere mayor capacidad de coordinacin y colaboracin entre los diversos actores; a este respecto la capacidad de las instituciones municipales parece ser todava bastante insuficiente. De alguna forma, la concentracin selectiva alrededor de la o las aglomeraciones principales presenta nuevos elementos con respecto al pasado, con una fuerte expansin de tipo suburbano de baja densidad, crecientes desequilibrios entre las diversas partes del rea metropolitana, la reestructuracin de vastas porciones de las reas ms centrales y en muchos casos la recuperacin del tejido histrico. De esta manera, el rea urbana ha asumido una estructura policntrica, en continua expansin, con una configuracin definida, a menudo de tipo archipilago. La tercera tendencia es aquella de la difusin de centros que permanecen con carcter secundario respecto de la ciudad o las ciudades mayores, pero que muestran cmo existen procesos de estructuracin del territorio en las afueras de las regiones o las zonas urbanas centrales. Ya en los aos ochenta, para numerosas ciudades con menos de 1 milln de habitantes se comenzaron a registrar ritmos de crecimiento demogrfico superiores a aquellos de las ciudades ms grandes o de las redes metropolitanas, invirtindose as una tendencia que provena de los aos cincuenta (Rodrguez y Villa, 1998). De las 56 aglomeraciones que en el ao 2000 tenan entre 500 000 y 1 milln de habitantes, en relacin con las 27 de los dos decenios precedentes, 21 se encuentran en Centroamrica, la gran mayora en Mxico, donde el crecimiento de las ciudades secundarias ha sido particularmente acelerado, y 33 en Amrica del Sur, en particular en
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Brasil, es decir en dos de los pases de mayor participacin en el proceso de globalizacin (vase el cuadro II.4).
Cuadro II.4 NMERO DE AGLOMERACIONES CON POBLACIN ENTRE 500.000 Y 1 MILLN DE PERSONAS
1980 Poblacin (millones) 1.2 5.7 12.3 19.3 1990 Poblacin (millones) 1.2 14.2 12.8 28.2 2000 Poblacin (millones) 1.5 14.6 22.9 39.0
Regin
Nmero de ciudades Caribe 2 Centro Amrica 9 Amrica del Sur 16 27
% de poblacin urbana 7.7 10.6 7.5 8.2
Total
Fuente: Naciones Unidas, World Urbanization Prospects. The 2001 Revision, Nueva York, 2002.
Aunque las generalizaciones son siempre riesgosas, se puede avanzar en la hiptesis de que bajo el impulso de los procesos de transformacin econmica, el territorio de Amrica Latina se est articulando en forma tal que pueda responder a los impulsos de la globalizacin y la liberalizacin. Esta hiptesis se valida por el hecho de que la rearticulacin es ms rpida y evidente en las reas ms expuestas al proceso de globalizacin o en las que son de su mayor inters: Mxico, Brasil, en particular a lo largo de la franja costera, y de alguna manera el rea del Mercosur, aun si el peso de Santiago en Chile y de Montevideo en Uruguay sigue siendo predominante y el proceso de articulacin urbana es menos evidente que en Brasil. En cambio, como se ha subrayado, en Bolivia, Ecuador, Paraguay o Per, el sistema urbano contina organizndose principal o a veces nicamente a partir de las ciudades capitales en cuanto lugares principales de la insercin de la economa nacional con respecto al fenmeno de la globalizacin.
C.
Las tendencias a escala urbana
El nuevo escenario econmico internacional, las responsabilidades adquiridas por los gobiernos locales con la descentralizacin, y la desaceleracin del crecimiento demogrfico han hecho emerger nuevas tendencias en las formas del crecimiento urbano. No es fcil generalizar sobre estas nuevas direcciones de la transformacin urbana, primero que todo y obviamente debido a la diversidad de situaciones que caracterizan al continente, pero tambin porque se trata de procesos que se gestaron recientemente y pueden fcilmente modificarse en funcin de las variables
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externas no controlables a nivel local. Sin embargo, algunas tendencias de fondo parecen identificar conjuntamente a casi todas las principales ciudades de Amrica Latina. Las tasas de crecimiento demogrfico disminuyeron sensiblemente en todas las ciudades, sobre todo en las grandes. Mxico, D.F., registr tasas de crecimiento del 5.5% durante los aos sesenta, disminuidas al 1.8% en los aos ochenta e inferiores al 1.4% en el perodo 1995-2000; en Bogot, dichas tasas bajaron de un 6% en los aos sesenta a un 3% en el ltimo decenio; en tanto que en Buenos Aires descendieron del 2% al 0.7% (Naciones Unidas, 2002). El menor crecimiento de la poblacin urbana ciertamente influy sobre los ritmos y las modalidades de expansin de la ciudad, que se han modificado con respecto a las tradicionales formas de crecimiento radial y de ocupacin de los espacios intersticiales. Como ya se ha mencionado, las transformaciones ocurridas en los ltimos aos parecen dar lugar a dinmicas ms complejas de relocalizacin desde las reas centrales hacia la periferia, ya sea de actividades econmicas o de asentamientos residenciales para la poblacin de ingresos elevados. Los sistemas de interrelacin resultantes ya no son slo centrpetos (de la periferia hacia el centro), sino ms complejos, porque conectan puntos de la aglomeracin situados en sus diversas coronas urbanas, donde se encuentran reas vacas ms aptas para la localizacin de estos nuevos asentamientos, sean de tipo residencial, comercial, recreativo o productivo. Con el desplazamiento de poblacin del centro a las reas externas, en procura de mejores condiciones de ubicacin, la oferta habitacional presenta torres de viviendas exclusivas, barrios cerrados, clubes de campo privados (country clubs) ecolgicos, centros comerciales, hipermercados, multisalas de cine, componentes de una ciudad exclusiva (y excluyente) para la poblacin de elevados ingresos que tiende cada vez ms a aislarse y no identificarse con respecto a la ciudad existente, a construir una ciudad propia, hecha de distintos elementos localizados en varios lugares en el territorio, con acceso reservado solamente a los que son miembros de esta ciudad. Para servir a este tipo de asentamientos y lugares se han realizado inversiones importantes en obras vinculadas a la economa automotor, que van desde vas urbanas o metropolitanas expresas para conectar rpidamente estas nuevas partes de la ciudad, grandes conexiones para salir de la red vial y entrar en los nodos de torres residenciales o de los hipermercados, hasta grandes estaciones de servicio en puntos estratgicos del sistema vial urbano. En la misma lgica de la ciudad por partes, se han construido oficinas inteligentes, hotelera de lujo, aparatos tursticos de nivel internacional, en una perspectiva no de dilogo ni integracin con el contexto, sino de explcita distincin, ya sea desde el punto de vista urbanstico, como de las formas arquitectnicas.
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Paralelamente, la reduccin de las tasas de urbanizacin tendencia que con toda probabilidad continuar en los prximos aos podra generar tambin una propensin a la recuperacin de la ciudad existente, o de algunas de sus partes, pasando de un modelo de crecimiento urbano fuertemente expansivo o centrfugo a uno ms orientado al retorno a la ciudad construida (Carrin, 2000). Como es bien conocido, el fenmeno ya se ha verificado en los Estados Unidos el caso de Europa es bastante diferente para asumirlo como referencia con caractersticas de gentrificacin (gentrification). Se trata de un proceso que parece confirmarse con la tendencia, en la transformacin urbana de muchas ciudades de Amrica Latina, a realizar grandes intervenciones de recuperacin de reas inutilizadas, ya sean industriales, ferroviarias o militares (Puerto Madero en Buenos Aires, el aeropuerto de Los Cerrillos en Santiago de Chile, la parada ferroviaria de Tamanduathey en el rea de So Paulo), promoviendo la localizacin de actividades econmicas y de servicios altamente tecnolgicos, con el objetivo de revalorizar partes importantes de la ciudad construida. Del mismo modo, en los ltimos aos hemos sido testigos de una fuerte carrera en pos de la recuperacin y recalificacin de los centros histricos, por parte de actores pblicos y organismos internacionales, como en Salvador de Baha y La Habana, pero tambin directamente y en medida creciente, con la intervencin de otros sujetos, como en Mxico, D.F. o en Bogot. Otra evidencia de la mayor atencin reservada a la ciudad construida surge de algunos proyectos de saneamiento de los asentamientos informales (Favela Bairro en Rio de Janeiro), o de aquellos relativos a la reorganizacin del sistema de transportes (Transmilenio en Bogot). En cambio, en las reas perifricas continan presentndose condiciones de asentamiento extremadamente duras, que han sido calificadas como de expoliacin urbana y ambiental (Kowarik, 1996). En los barrios de autoconstruccin, la infraestructura y los servicios urbanos primarios, en particular aquellos de saneamiento, son insuficientes, como tambin los equipamientos urbanos de recreacin, salud y educacin. Asimismo, las condiciones de transporte son deficientes, el entorno en que se encuentra el hbitat urbano generalmente est en condiciones de degrado, con riesgos para la salud y ambientales (reas inundables, sujetas a erosin y con pendientes muy acentuadas y peligrosas para la misma integridad de los habitantes). En la ultima dcada, muchos gobiernos nacionales o locales empezaron a implementar polticas ms abiertas de regularizacin de los asentamientos irregulares. Bajo la presin de las resoluciones adoptadas en varias conferencias internacionales, a partir de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) de
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Rio de Janeiro (1992), la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de Copenhague (1995), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hbitat II) de Estambul (1996) y su Plan de Accin Global, sustancialmente confirmado por la Declaracin del Milenio adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas y reiterada en la Cumbre sobre las ciudades, celebrada en Nueva York en 2001 (Hbitat II + 5), se ha registrado una pronunciada aceleracin de las polticas de regularizacin. Con la globalizacin, la ciudad se transforma en un bien econmico y una fuerza productiva en s misma, que atrae nuevos tipos de actores econmicos, en particular inmobiliarios nacionales e internacionales; estos ltimos concurren con propuestas selectivamente destinadas a franjas especficas y muy estrechas del mercado, mediante ofertas edilicias que se localizan en reas particularmente atractivas en trminos de accesibilidad o condiciones ambientales, tanto en el exterior como en el interior de la ciudad. A la difusin del nuevo modelo de acumulacin corresponde la concentracin de las inversiones en las zonas de la ciudad consideradas estratgicas y el correspondiente relativo abandono de vastas reas que no resultan de inters para este tipo de actores econmicos.
D.
La nueva forma de la ciudad
Como es conocido, las transformaciones registradas dentro de las ciudades latinoamericanas se vnculan al hecho de que an no han superado los desequilibrios que las caracterizan y a menudo a la profundizacin de stos. En los aos noventa, la distribucin de los ingresos no experiment un mejoramiento sustancial, aun en los pases que registraron tasas de crecimiento relativamente altas, de modo que los niveles de desigualdad continan ubicndose entre los ms elevados del mundo. En el mismo perodo, a nivel urbano se observ una limitada reduccin de la desigualdad en la distribucin del ingreso de los hogares urbanos en Bolivia, Honduras y Mxico, y en mayor medida, en Uruguay; pero en Brasil, Chile y Ecuador la situacin permaneci estable y empeor significativamente en Argentina, Colombia, Costa Rica, Panam, Paraguay y Venezuela (CEPAL, 2000). En estos aos ha resultado evidente que el crecimiento econmico no se traduce automticamente en una distribucin ms igualitaria del ingreso; al contrario, en muchos casos las distancias entre los ingresos medios del decil ms rico y el decil ms pobre aumentaron, a lo que se agrega una menor participacin en el ingreso de los estratos medios. Las ciudades del continente se han caracterizado siempre por presentar marcadas diferencias en su interior. No obstante, con las tendencias en la distribucin del ingreso antes descritas, el fenmeno se ha ido
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acentuando en los ltimos aos, producindose una separacin espacial entre actividades y poblacin de altos recursos, por una parte, y las actividades informales y los grupos de bajos ingresos, por otra; la fragmentacin del espacio urbano; y el xito de los conjuntos habitacionales cerrados y bien protegidos, cuya contraparte correspondera a la expansin de los asentamientos irregulares (Barajas, 2002). La aparicin de estos enclaves ya sean los destinados a la poblacin de rdito alto como aquellos constituidos por los asentamientos irregulares o an mejor, su difusin y consolidacin como forma de crecimiento y transformacin de la ciudad, son al mismo tiempo consecuencia y causa de la fragmentacin del espacio urbano. Como se ha subrayado, la liberalizacin y la globalizacin han suministrado un poderoso empuje a las tendencias selectivas de localizacin en el interior de la ciudad, induciendo una separacin siempre ms marcada entre quienes pertenecen al mercado global y quienes no, entre quienes pueden suministrar un valor agregado y quienes en cambio son sustancialmente no tiles. Los nuevos productos urbanos, los enclaves residenciales, tales como aquellos de consumo y produccin (edificios inteligentes), no son otra cosa que el reflejo de la separacin cada vez ms evidente entre los que tienen y los que no tienen. Una consecuencia relevante de estas tendencias tiene que ver con la configuracin de los espacios pblicos y privados resultantes de la emergencia de nuevos usos del espacio. Los grandes proyectos urbanos, los centros comerciales y los barrios privados han derivado en nuevas formas de exclusin, produciendo espacios de exclusin fsica por medio de restricciones al uso, o de exclusin social al asignarles roles y contenidos sociales particulares que de hecho niegan su dimensin pblica. Como se ha mencionado anteriormente, estos mecanismos han producido transformaciones en el funcionamiento de la ciudad y en la misma geografa urbana, con una prdida del rol del centro tradicional, en particular del histrico, y la formacin de nuevas centralidades. El desplazamiento de funciones desde las reas centrales tradicionales a otras zonas de la ciudad ha incluido principalmente las actividades comerciales y financieras, en la bsqueda de localizaciones, primero que todo, ms asequibles, de mejores servicios y en algunos casos, de condiciones de entorno ms prestigiosas. Las nuevas caractersticas de la ciudad y la relocalizacin de las funciones urbanas principales han modificado no slo las relaciones centro-periferia, sino tambin la nocin misma de periferia, siempre menos ligada sta a la calidad de lo construido y el nivel de accesibilidad, sobre todo mediante el transporte privado. Hoy la centralidad se ancla en la sustitucin del espacio de los lugares por el de los flujos, de los recorridos y de la transitoriedad y por el predominio del movimiento de personas, informaciones y recursos. En fin se ha pasado de un centro concebido para el encuentro a otro centro,
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cuyo principal significado es el flujo, la movilidad, el paso (Carrin, 2002). Aunque ha mejorado en muchas ciudades, el grado de accesibilidad a los servicios es todava insuficiente, y si bien no existe mucha informacin al respecto, no se puede descartar la hiptesis de que la privatizacin puesta en marcha en gran parte de las ciudades ha acentuado las diferencias en la prestacin de los servicios, inclusive en los casos en que se mantuvieron los subsidios, que a pesar de todo a menudo son asignados a los concesionarios prestadores de los servicios, pero en ausencia de una suficiente capacidad de regulacin y control (Vispo, 1999). Tales cambios en la organizacin y estructura misma de la ciudad abren perspectivas nuevas y difciles, pero tambin interesantes, que tienen que ver no solamente con la forma urbana, sino tambin con la manera de construir identidades colectivas, con los procesos de formacin de la ciudadana, y con el derecho a la ciudad, mientras que hoy la figura del ciudadano se confunde cada vez ms con la del cliente.
E.
La necesidad de nuevos instrumentos de planificacin y de gestin
La nueva lgica de acumulacin inducida por el proceso de globalizacin ha abierto una fuerte competencia entre municipios por atraer inversiones. La accin selectiva de la inversin define reas de oportunidad, que se constituyen en fenmenos de expansin de lugares o redes de lugares que tienden a su vez a denominarse globalizados. De acuerdo a esta lgica, los instrumentos clsicos de la planificacin urbana, orientados ms al control del uso de la ciudad y el territorio, resultan escasamente adecuados para sostener las acciones necesarias destinadas a enfrentar los procesos de transformacin y adecuacin a las nuevas demandas. Adems, la gestin pblica est cada vez ms sometida a un proceso de privatizacin, con la apropiacin, total o parcial, de espacios pblicos en el interior de la ciudad. La entrada del sector privado, nacional e internacional, a este mbito ha representado una mutacin significativa del cuadro institucional, de las modalidades de gestin y de las polticas urbanas. Las intervenciones de gran escala se consideran una estrategia indispensable para promover el desarrollo urbano a largo plazo y poder competir en el escenario regional e internacional. Esto requiere no slo de la participacin, sino tambin de una presencia prominente de los privados, con articuladas formas de asociacin financiera, de gestin, y de evaluacin de los beneficios y costos. Los grandes proyectos plantean problemas relevantes a nivel de financiamiento, no slo en trminos de captacin de los capitales para invertir, sino tambin de relaciones y procedimientos entre los diversos
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actores involucrados. Adems, en la mayor parte de los casos, chocan con el tipo de herramientas urbansticas existentes, orientadas principalmente a gobernar intervenciones de escala reducida, mientras que el mbito de accin de tales proyectos se define para una escala ms amplia, involucra reas extensas y de usos mltiples, y pone en juego actores e intereses muy diversos, frecuentemente conflictivos. Por ejemplo, la recuperacin de la ciudad construida, y en particular, del centro histrico, por definicin el espacio colectivo si no pblico ms importante y reconocido de la ciudad, ha dado lugar al nacimiento de mltiples formas de gestin de carcter empresarial con lgicas de privatizacin, como patronatos (Lima), corporaciones (Santiago), fundaciones (Mxico, D.F.), empresas (Quito), que se han anexado a la municipalidad. En muchas ciudades, las grandes sociedades han comenzado a invertir en servicios o en renovacin urbana, mientras que los organismos internacionales estn dispuestos a financiar proyectos urbanos slo si la participacin de los privados viene explcitamente prevista y asegurada. Los grandes proyectos y la recuperacin de los centros histricos han conducido frecuentemente a la instauracin de oportunas entidades de gestin, por lo general externas a la institucin municipal. Adems, se trata de intervenciones de largo plazo, que se extienden casi siempre ms all de la duracin del mandato de los gobiernos locales, y que en muchos casos sobrepasan los lmites territoriales de los municipios en donde han sido implantadas. Estos dos aspectos se constituyen en elementos de posible conflicto, tanto a nivel territorial entre los diversos municipios, como a nivel poltico, teniendo en cuenta la continuidad y orientacin de la estrategia urbana promovida por coaliciones polticas que pueden variar en el tiempo. En el caso de los servicios urbanos, por efecto conjunto de la globalizacin y la privatizacin, el mbito de intervencin de los gobiernos locales se orienta cada vez menos a la provisin directa de los servicios pblicos. La tarea principal que les compete es tener una capacidad suficiente de regulacin y control para asignarlos a los concesionarios prestadores de los servicios, de manera de asegurar la competitividad de la ciudad, pero al mismo tiempo garantizar el acceso a todos los habitantes (Vispo, 1999). De hecho, con la privatizacin de los servicios, las empresas privadas adjudicatarias se convierten en sujetos primarios en la gestin de las demandas de los grupos de escasos recursos. Con el ingreso de los suministradores privados, los gobiernos municipales pasan de la condicin de productores a la de facilitadores y coordinadores de la produccin y distribucin de los servicios pblicos; este cambio requiere de la definicin de un marco regulatorio adecuado para manejar las relaciones pblico-privadas. Tambin implica cambios profundos
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a nivel organizacional en la medida en que, si por una parte la privatizacin permite la presencia de mltiples proveedores a fin de impulsar la competencia, las interrelaciones entre servicios de distinto tipo van aumentando y por lo tanto, la integracin va creciendo a nivel local, nacional e inclusive internacional.
F.
La centralidad de los gobiernos locales
Los municipios tienen que afrontar un nuevo desafo de doble perfil: por una parte, colocar a la ciudad en condiciones de competir en el mercado internacional y atraer inversiones, principalmente mediante la oferta de nuevas y eficientes infraestructuras de comunicacin, como la propuesta de un nuevo aeropuerto para Mxico, D.F., o de nuevas instalaciones productivas, como el parque cientfico y tecnolgico que se est realizando en Santo Andr (Brasil). En la otra vertiente encontramos la cuestin del derecho a la ciudad, de la capacidad de extender el acceso de toda la poblacin a los bienes y servicios urbanos, considerando a los habitantes como ciudadanos y no como consumidores o clientes, y enfrentando el problema de la creciente exclusin social y segregacin espacial. Por lo tanto, los municipios tienen ante s el desafo de la competitividad, debido a que la descentralizacin les plantea la principal responsabilidad en materia de poltica urbana, ya sea si escogen enfrentar la competencia por medio de intervenciones en la infraestructura y de reorganizacin del espacio urbano, o si en cambio prefieren abordarla mediante intervenciones cuyo objetivo sea la reduccin de la pobreza por la va de la integracin social y espacial de la poblacin hoy excluida. Este argumento abre la cuestin de las capacidades de gestin de los municipios tambin para hacer frente a los grandes proyectos urbanos. La mayor parte de las administraciones locales en particular, y no nicamente aquellas de las ciudades secundarias, presentan un notable dficit de capacidades instrumentales, tcnicas y administrativas para gerenciar proyectos de este tipo. Esto puede traducirse en la delegacin de las decisiones a otros actores, como niveles de gobierno superiores, pero tambin a privados, con un posible desplazamiento de prioridades, objetivos, modalidades de evaluacin de los impactos, medicin y mtodos para repartir de manera equitativa las externalidades que podran derivarse de la operacin. Con respecto a este problema hay dos alternativas posibles. La primera es la constitucin de una entidad autnoma a la cual encomendarle las operaciones cuya escala o complejidad supere las capacidades de gestin de los municipios. En las condiciones y con las capacidades actuales de los gobiernos locales, se trata de la opcin que a menudo se privilegia en la
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bsqueda de la mxima eficiencia y eficacia de tales intervenciones (Lungo, 2002). Para competir a nivel internacional, la ciudad debe ofrecer rpidamente las infraestructuras y los servicios de los que hoy no dispone, lo que se traduce, por una parte, en involucrar a los privados sin los cuales los recursos financieros y tambin los de gestin para este tipo de intervenciones no estaran disponibles, y por la otra, en la bsqueda de modalidades de accin que permitan la realizacin de tales intervenciones en el menor tiempo posible. La institucin de una entidad autnoma a menudo es la mejor salida de las dificultades de adaptacin de la administracin municipal al nuevo escenario. La segunda alternativa considera el hecho que los grandes proyectos estn destinados a incidir profundamente en la estructura y el funcionamiento de la ciudad. Se trata de intervenciones que reorganizan partes del espacio urbano desde el punto de vista urbanstico, arquitectnico y funcional, y que entonces representan componentes primarios de la estrategia de desarrollo para la ciudad, pensados y promovidos explcitamente con esta intencin. En cuanto a la gobernabilidad como forma necesaria y al mismo tiempo ms adecuada para la gestin del desarrollo urbano de las ciudades de Amrica Latina, se considera indispensable reforzar las capacidades de gestin de los gobiernos locales, en vez de quitarles la tuicin sobre este tipo de intervenciones, delegndolo a organismos que siendo instituidos ad hoc pueden ser poco transparentes, y adems, no estar ligados de manera suficiente a los gobiernos locales y sus polticas. Viceversa, la ordenacin del territorio y la planificacin urbana son y deben ser imperativos esenciales de una gestin democrtica de la ciudad; por lo tanto, dentro de un contexto de participacin, transparencia y rendicin de cuentas (accountability) componentes constitutivos de la aproximacin a la gobernabilidad stas deben ser parte de los fundamentos de las estrategias de desarrollo urbano y territorial. El desafo de la competitividad pone de relieve muy explcitamente el asunto de la visin y las capacidades estratgicas de los municipios, e introduce de manera ms evidente que en el pasado la cuestin del horizonte temporal que se quiere privilegiar. Destinar gran parte de los recursos, y en algunos casos todos los recursos disponibles a los grandes proyectos de infraestructura o recalificacin, asumiendo que se trata de componentes imprescindibles para participar en la globalizacin y obtener las ventajas que sta promete, significa adoptar una perspectiva de mediano y largo plazo. La lucha contra la pobreza, las desigualdades y la exclusin requiere por el contrario acciones mucho ms difusas, concebidas con el objetivo de resolver las carencias que se presentan en el momento y que tienen que ver antes que nada con los grupos sociales carenciados, aquellos que no
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participan en los circuitos de la globalizacin y pueden verse penalizados por sta. Pero es difcil imaginar un desarrollo sostenible en el tiempo sin ponerse en la perspectiva de la calidad del desarrollo, o mejor dicho, de un desarrollo que garantice una mayor igualdad de oportunidades en el tiempo, involucrando a todos los habitantes de la ciudad. Equidad y desarrollo econmico, incluida su dimensin de desarrollo sostenible, son elementos de una misma estrategia integral (CEPAL, 2000). En este escenario, la construccin de un nivel de gobierno metropolitano resulta de primaria importancia. En los aos pasados, la atencin se pos en primer lugar sobre la necesidad de ampliar los espacios de democracia hacia abajo: la descentralizacin desde el Estado a los gobiernos locales se convirti en la seal ms evidente, pero tambin la institucin o el reconocimiento de los gobiernos a nivel submunicipal han tenido un gran impulso. Por una parte, el traslado de tareas y responsabilidades a los niveles inferiores de gobierno permite acercar a los ciudadanos a los procesos de decisin, ofreciendo as mayores posibilidades de control, evaluacin y sancin que los que disponen. Por otra, esto conlleva inevitablemente una fragmentacin de las mismas decisiones, y una posible disminucin de la eficiencia y eficacia de las acciones, cuyos efectos sobrepasan los lmites geogrficos sobre los cuales quienes deciden tienen competencia, con un probable aumento de la conflictividad. En Amrica Latina, las estructuras de gobierno metropolitano, entendidas como entes con efectiva capacidad de gobierno y decisin, son prcticamente inexistentes. Y cuando existen, las instituciones de escala metropolitana son casi siempre o sectoriales, con responsabilidades limitadas a algunos servicios especficos, sobre todo aquellos de transporte (Buenos Aires), o controladas de hecho por el gobierno central (Santiago) o por el del municipio ms importante del rea metropolitana (Lima). El tema es an ms importante en cuanto globalizacin, competencia y derecho a la ciudad requieren de la mxima eficacia de las inversiones, en particular en ciudades donde los recursos son escasos e insuficientes para satisfacer exigencias a menudo antagnicas. La eficacia de las inversiones est en relacin con la capacidad de coordinacin de los diversos actores que intervienen en el territorio en adoptar soluciones conjuntas y concordadas. El problema de la ausencia de una instancia de gobierno y gestin a nivel metropolitano, cuyas competencias estn relacionadas no con intervenciones sectoriales, sino ms bien con responsabilidades sobre opciones de carcter estratgico que interesan inevitablemente al conjunto de municipios que forman un rea metropolitana, se presenta con urgencia
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precisamente debido al proceso de metropolizacin que se registr en estos aos en la regin. La magnitud de los problemas que se manifiestan hoy en el espacio metropolitano hace imprescindible la superacin de polticas urbanas que usualmente han sido el resultado de una sumatoria desarticulada de acciones de gobiernos locales, de los diversos actores pblicos de nivel regional o nacional y de los actores privados. Lo que se necesita en cambio, es promover la coordinacin, la colaboracin, la confrontacin, y la toma compartida de decisiones. Todo esto resulta cada vez ms necesario en circunstancias que estamos en presencia de un doble proceso de fragmentacin decisional. Por una parte, se registra una proliferacin de centralidades espaciales y decisionales, con el consecuente aumento de la complejidad del sistema de relaciones; por otra, una multiplicacin de actores sociales, grupos y asociaciones que a nivel local procuran dar respuesta a la demanda de ciudad (infraestructuras, servicios, vivienda, y otros), que las instituciones no estn en condiciones de satisfacer. Cabe aadir que tambin esta demanda es cada vez ms fragmentada en la medida en que se ha venido debilitando en estos aos la fuerza de las instituciones tradicionales de representacin, tales como partidos polticos y sindicatos, en primer lugar. Adems, los efectos generados por la reduccin de la intervencin pblica impuesta por la globalizacin y liberalizacin de la economa, determinan tambin cambios en la definicin de lo pblico, con nuevas formas de produccin de servicios para la poblacin de ingreso bajo que, a su vez, modifican la nocin y dimensin del espacio privado. Esta fragmentacin de los puntos de decisin, junto con la fragmentacin de reclamos particulares tienden a favorecer formas tecnocrticas de intervencin, y reducen las polticas urbanas a una sumatorias de programas sectoriales, que pierden de vista totalmente la complejidad de la forma metropolitana de urbanizacin y aumentan los problemas en la definicin de efectivas estrategias de intervencin.
G.
Territorio y ciudad como factores de desarrollo
Crecimiento econmico y redistribucin son procesos que dependen de los flujos de informacin y las decisiones que se toman en el espacio virtual. Pero tambin se relacionan con las oportunidades o los vnculos que presentan el territorio y la ciudad, entidades espaciales bien concretas, que segn las polticas que se adoptan pueden transformarse en factores de promocin del desarrollo, o en su obstculo. Cada intervencin en la ciudad y el territorio favorece a determinados intereses y penaliza a otros, reflejando una especfica estrategia de
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transformacin no declarada en muchos casos. La complejidad de los actores en campo y de los intereses impide cualquiera posibilidad de satisfacer a todos al mismo tiempo. Teniendo en cuenta los limitados recursos y capacidades de que disponen, los gobiernos locales deben primeramente volver explcitas las prioridades que pretenden seguir y las consecuentes disposiciones, de manera que permitan la confrontacin entre los actores y a partir de ah, iniciar un proceso de mediacin. No existe duda que si se privilegia la competitividad, es inevitable destinar buena parte de los recursos pblicos a las reas donde los privados estn interesados y dispuestos a invertir, dejando en segundo plano otras partes de la ciudad; y viceversa, si se apunta primero que todo a reducir las desigualdades, los recursos para realizar las infraestructuras y los servicios necesarios para volver la ciudad ms competitiva se reduciran. Sin un enfoque participativo, que permita una evaluacin abierta y conjunta de las opciones y prioridades que se eligen a la luz de una visin total del desarrollo de la ciudad y del territorio, el resultado ser un incremento de la exclusin espacial y la profundizacin de la desigualdad y el conflicto social. As que es fundamental plantear una verdadera cultura de estrategia urbana, con lo que se entiende la capacidad de aprovechar las oportunidades y los vnculos que existen para un desarrollo sostenible, para consecuentemente definir las orientaciones estructurales del desarrollo de la ciudad, del rea metropolitana y del territorio en el que se ubican. El instrumento ms oportuno para alcanzar este objetivo parece estar constituido por el Plan Estratgico, por medio del cual se delinea un escenario futuro, alcanzable en la medida en que es compartido por varios actores que deben participar en su realizacin, y legitimado en cuanto a que pertenece a los actores urbanos y adems es apropiado por stos. De hecho, la planificacin estratgica se est difundiendo rpidamente en la regin como la metodologa de planificacin ms apropiada para afrontar el reto impuesto por los nuevos escenarios de la globalizacin y urbanizacin de la pobreza. Para ser eficaz y no quedarse en un simple ejercicio de intenciones, el Plan Estratgico debera traducirse en prioridades, programas y elementos normativos eficaces y viables a corto o mediano plazo. Los gobiernos municipales tienen que armarse de instrumentos rpidamente, en primer trmino a nivel tcnico, para tener la capacidad de elaborar y gestionar estos nuevos elementos de planificacin. El Plan Estratgico tiene que identificar proyectos de tipo espacial, como por ejemplo, la reutilizacin de reas abandonadas o la recuperacin de los espacios pblicos, y no solamente los centros histricos; tambin debe considerar proyectos de sustento de las actividades econmicas, y proyectos para combatir la pobreza e integrar reas y poblaciones marginadas, a fin de lograr una ciudad ms inclusiva. Sobre todo es necesario crear las capacidades tcnicas y de gestin suficientes para que los proyectos que se elaboran sean efectivamente realizables,
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CEPAL
pasando de una planificacin destinada a controlar a una que establece compromisos y concibe estimular la proactividad, en favor del desarrollo. El cambio no es simple, porque requiere de una capacidad de adaptacin y de la posibilidad de utilizar instrumentos que permitan, si es necesario, reformular los objetivos durante la aplicacin de una estrategia de desarrollo, eventualidad no exenta de riesgos si no existe un conjunto de mecanismos de monitoreo y verificacin. Una segunda aproximacin posible, y aparentemente ms simple, es aquella de los grandes proyectos urbanos. No cabe duda que los proyectos puntuales sobre las reas que abren oportunidades de intervencin, no pueden ser conducidas bajo una ptica exclusivamente de competitividad, y tienen que colocarse en el interior de un diseo general de reorganizacin urbana y territorial, en que aspectos tales como la pobreza, la integracin social, la superacin de las desigualdades econmicas y espaciales, la articulacin entre las viejas y nuevas centralidades as como entre centros y periferias, sean explcitamente abordadas. Las intervenciones de gran escala pueden ser tiles para innovar significativamente en las condiciones de la ciudad o del rea metropolitana, pero debido al impacto a largo plazo que inevitablemente producen, tienen que ser pensadas dentro de una visin de mediano y largo plazo. Para atraer recursos y promover el desarrollo y la inclusin social, la ciudad debe construir su propia identidad, es decir, fundar la propia estrategia sobre las potencialidades de que dispone a nivel local. Por esto se debe hablar de planificacin estratgica a todas las escalas, desde aquella metropolitana, pasando por la urbana, hasta aquella local. Junto con los grandes proyectos que inciden sobre la estructura compleja de un territorio, no slo de una ciudad, es preciso adelantar intervenciones de pequea escala, operaciones mnimas difundidas sobre la generalidad del tejido urbanizado que interesen e involucren al conjunto de la poblacin y que, tambin a este nivel, se refieran a los problemas inmediatos y se construyan sobre las oportunidades existentes. Sin embargo, muchos de los planes estratgicos que se han elaborado en las ciudades latinoamericanas no tienen en cuenta problemas y potencialidades especficas de los distintos lugares; por el contrario, presentan el mismo tipo de objetivos genricos donde tiempos, costos y modalidades de actuacin no vienen especificados (Borja, 2002). La competencia entre ciudades y la agudizacin de las desigualdades que acompaan a esta fase de la globalizacin, imponen una actitud planificadora dinmica, es decir, una estrategia de bsqueda de todas las oportunidades existentes y de soporte a los actores locales, considerando el territorio metropolitano y la ciudad como recursos para un desarrollo sostenible en una perspectiva dinmica, referida al presente pero sin perder de vista el futuro.
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Captulo III
Pobreza y ciudad en Amrica Latina y el Caribe
Joan Mac Donald1
A.
Introduccin
Para un continente como Amrica Latina, en que tres de cada cuatro personas viven en reas urbanas, la ciudad se constituye en el principal escenario para luchar contra la pobreza. De cada 100 habitantes de nuestras ciudades, 37 son pobres, y de stos, 12 son indigentes (CEPAL, 2001).2 Estas cifras permiten visualizar los importantes efectos que hoy tiene la pobreza urbana sobre la vida cotidiana en las ciudades latinoamericanas. A su vez, los rpidos cambios que ocurren en las expresiones de la pobreza urbana y en las causas y los factores que subyacen a estas transformaciones, ponen a prueba la capacidad de los pases de la regin para contar con informacin suficientemente actualizada y slida a fin de cimentar polticas e iniciativas eficaces y eficientes en este campo. Estudios recientes sobre el tema de la pobreza urbana sealan que sta se presenta hoy con caractersticas muy diferentes a aquellas que prevalecan durante
Joan Mac Donald es arquitecto, especialista en polticas de asentamientos humanos. En la elaboracin de este captulo particip el socilogo, Sr. Camilo Arriagada Luco. Amrica Latina es la regin del mundo con mayor grado de urbanizacin de la pobreza (64%) si se la compara con Asia y frica, donde segn estimaciones de Tabatabai (1996) para 1985-1990, ste era inferior al 30%.
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CEPAL
la primera ola de la urbanizacin, que tuvo lugar hace ya varias dcadas. En ese perodo, la pobreza urbana estaba representada mayoritariamente por la poblacin que acuda masivamente a las ciudades desde las reas rurales para asentarse en las periferias de las ciudades. La llamada segunda ola del proceso, que se caracteriza de manera ms destacada por un crecimiento endgeno de la propia poblacin urbana y transformaciones significativas en el plano demogrfico, social, cultural y econmico, duplicar la poblacin urbana de los pases en desarrollo durante los prximos 30 aos. Para encarar esta nueva etapa, se necesitarn esfuerzos institucionales, financieros y tcnicos diferentes a aquellos empleados hasta la fecha para enfrentar la pobreza urbana. Si antes existan espacios en las ciudades para que los hogares que migraron a ellas se asentaran e incorporaran gradualmente a la vida ciudadana, hoy las posibilidades de insercin son escasas y complejas ante un cuadro de polticas fiscales ms duras, programas pblicos ms dbiles, mercados de suelos ms competitivos y una persistencia de altos niveles de desempleo. La complejidad es an mayor en los pases y espacios subnacionales en que coexisten ambas fases de la urbanizacin, ya que en ellos se debe encarar simultneamente una pobreza asociada a migraciones recientes en los espacios perifricos, y otra que se origina en la generacin, persistencia y reproduccin de carencias en la propia poblacin urbana. Si bien existe conciencia de que las intervenciones debern ser ms costosas, complejas e integrales, a la hora de formular y aplicar estas acciones escasean los conceptos, metodologas o experiencias que permitan disearlas o ponerlas en prctica. La base operativa e institucional con que cuentan los pases y las ciudades para enfrentar la pobreza urbana suele ser una batera de programas sectoriales desarticulados entre s, que resultan inadecuados para lograr suficientes efectos y niveles de eficiencia. Las capacidades instaladas en el sistema municipal son todava limitadas para encarar con nuevos conceptos operativos el combate a la pobreza urbana en escalas compatibles con la dimensin del problema, y las experiencias innovadoras an constituyen excepciones que no logran alcanzar niveles de aplicacin que impacten de manera significativa la pobreza de las ciudades. Este captulo aborda asuntos relacionados con la puesta en marcha de propuestas para enfrentar la pobreza en las ciudades latinoamericanas. Sobre la base de los conocimientos acumulados en la regin con relacin al diagnstico y caracterizacin de la pobreza, y del material generado por el Proyecto Estrategias e instrumentos de gestin urbana para el desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe, se desarrollan de manera selectiva elementos destinados a construir una agenda de ciudad que sea sensible al tema de la pobreza urbana.
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En las dos primeras secciones se caracteriza a la pobreza urbana latinoamericana, a partir de los singulares rasgos que le imprime el actual contexto econmico y social, identificando las diversas expresiones que ella adquiere en los espacios urbanos concretos, y que dan seales acerca de las formas en que se podra enfrentar con cierta eficacia la pobreza urbana en las ciudades. Las secciones siguientes exploran reas especialmente sensibles, a fin de lograr una visin programtica que aborde la pobreza en las ciudades. Se proponen desafos generales que enfrentan los pases de la regin para implementar programas de este tipo en el nivel nacional y local, y otros ms especficos relacionados con las dimensiones econmica, social y ambiental que caracterizan a una gestin urbana sostenible. Por ltimo, se abordan cuatro reas de accin para un programa de alivio de la pobreza en el nivel local: el suelo, la vivienda, los servicios y los espacios pblicos. En la mayora de los pases, los gobiernos locales cuentan con algn grado de autonoma para incorporar en sus agendas algunas medidas y orientaciones en estas reas, que pueden atenuar la pobreza en sus territorios. Con el fin de facilitar la distincin entre el material de anlisis y aquel que podra ser til para formular propuestas, se incluyen a lo largo del texto diversos listados de consideraciones o acciones que se podran incluir en una agenda urbana orientada a aliviar la pobreza. Sobre la base de esta enumeracin de propuestas debera ser posible seleccionar y priorizar aquellas que se ajusten a las caractersticas, momentos y situaciones de la pobreza de un determinado centro urbano, y as construir la correspondiente agenda urbana pro pobres. La necesidad de establecer lmites al anlisis y desarrollo de un tema tan vasto como la pobreza urbana, nos obliga a dejar pendientes otros asuntos cuya inclusin tambin puede estimarse necesaria para que una agenda de ciudad se proponga una mayor equidad urbana. La apertura de un espacio de reflexin en torno de los lineamientos operativos y prcticos que ac se proponen, podra ser el inicio de una tarea ms amplia orientada a lograr que las ciudades latinoamericanas ofrezcan en el futuro a sus habitantes pobres las mismas oportunidades que encuentran en ellas los grupos de mayores recursos.
B.
Algunas caractersticas de la pobreza urbana
En Amrica Latina y el Caribe, dos de cada tres pobres viven en reas urbanas. Aun cuando la pobreza en las ciudades sea proporcionalmente
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CEPAL
menor que en las reas rurales,3 la elevada urbanizacin que prevalece en el continente ha concentrado a la mayora de la poblacin en los centros urbanos. 1. La pobreza urbana en los aos noventa
De acuerdo con las estimaciones de la CEPAL, a fines de la dcada de 1990 ms de 134 millones de habitantes de ciudades eran pobres, de los cuales 43 millones eran indigentes. Como se seala en el grfico siguiente, la cantidad de personas pobres se ha duplicado en las ciudades latinoamericanas con respecto a lo que suceda en los aos ochenta. El aumento sostenido de la poblacin pobre de las ciudades slo se atenu a mediados del decenio, para luego retomar su ritmo a partir de 1997. A su vez, el volumen de poblacin indigente urbana se ha mantenido, con ligeros avances, durante toda la dcada pasada.
Grfico III.1 AMRICA LATINA: EVOLUCIN DE LA CANTIDAD DE POBRES URBANOS, 1980-1999
(En millones de personas)

(134.2)
(121.7)
(125.9)
(125.7)
(62.9)
76.7
81.6
83.5
91.2
40.4 45 22.5 1980 1990 Indigentes 1994 1997 1999 44.3 42.2 43
Pobres no indigentes
Fuente: Tabulaciones especiales de Encuestas de Hogares, Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
La incidencia de la pobreza en el nivel regional es de 37.1% en el rea urbana, y 63.7% en el rea rural (CEPAL, 2001).
97
Los pobres representan hoy una proporcin cercana al 37% del total de la poblacin urbana, como lo seala el grfico III.2. De estos pobres urbanos, un 12% vive en la indigencia. La presencia de la pobreza en el total de poblacin urbana ha tenido una evolucin moderadamente positiva durante los aos noventa: comparando el cuadro existente al inicio de esa dcada con aquel que prevaleci a fines de la misma, se constata que la proporcin de pobres se redujo discretamente del 41.4% al 37.1%, y que la poblacin indigente pas del 15.3% al 11.9% en las reas urbanas.
Grfico III.2 AMRICA LATINA: EVOLUCIN DE LA INCIDENCIA DE LA POBREZA URBANA, 1980-1999
(En porcentajes con respecto a la poblacin total)
(41.4) (38.7) (36.5) (37.1)
(29.8) 26.1 19.2 25.1
24.2
25.2
15.3 10.6 1980 1990 Indigentes
13.6
12.3
11.9
1994
1997
1999
Pobres no indigentes
2.
Evolucin reciente de la pobreza
Las proyecciones efectuadas por la CEPAL para los aos 2000 y 2001 permiten apreciar la evolucin de la pobreza a partir del ao 2000. Segn
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CEPAL
ellas, la pobreza regional considerando tanto reas urbanas como rurales habra disminuido en el primer ao considerado (2000) desde 211.4 millones de personas pobres en 1999, a 206.7 millones. Sin embargo, esta cifra aument para el ao 2001 a 214.3 millones. A su vez, la cantidad de personas indigentes, luego de una reduccin entre 1999 y 2000 desde 89.4 millones a 87.5 millones, habra subido a 92.8 millones en el ao 2001. Para el ao 2002, se espera un incremento cercano a los 7 millones de pobres con respecto al ao 2001, de los cuales 6 millones seran indigentes (CEPAL, 2002). De acuerdo con estas cifras, en la regin habra aumentado la poblacin pobre en 15 millones de personas en el perodo 2000 a 2001, lo que sealara un deterioro en el cuadro social de Amrica Latina. Si bien no se dispone an de cifras para el componente urbano de la pobreza, es altamente probable que tambin ste d seales de retroceso y acente la paradjica condicin de las ciudades latinoamericanas como espacios que, por una parte, concentran cada vez ms la pobreza regional, y por otra, ofrecen las mayores oportunidades de progreso para la regin. 3. Heterogeneidad de la pobreza urbana regional
El panorama general de la pobreza regional que entregan las cifras anteriormente expuestas, requiere ser revisado de manera ms detallada para apreciar lo que sucede en los distintos pases. En un contexto de grandes diferencias entre pases, la pobreza urbana tambin tiene una presencia muy desigual en las ciudades de la regin (vase el cuadro III.1). En un grupo de cuatro pases (Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay) ella afectaba a menos del 20% de la poblacin urbana a fines de la dcada pasada. En contraste, pases como Ecuador, Honduras y Nicaragua mostraban ndices de pobreza superiores al 58%.
Cuadro III.1 AMRICA LATINA (17 PASES): IMPORTANCIA DE LA POBREZA EN LA POBLACIN URBANA SEGN TAMAO DE LOS CENTROS
(En porcentajes con respecto al total de poblacin en cada rea)

Total 5.6 15.7 16.3 17.0 20.8 26.4 Metropolitana 5.8 14.7 13.1 11.8 19.6 ... Resto urbano 5.4 16.8 20.5 19.2 25.8 ...
(Contina)
Uruguay Costa Rica Argentina Chile Panam Brasil
99
Cuadro III.1 (conclusin)
Mxico Repblica Dominicana El Salvador Guatemala Paraguay Bolivia Venezuela Colombia Ecuador Nicaragua Honduras
Total 31.1 31.6 34.0 38.3 41.4 42.3 44.0 44.6 58.0 59.3 65.6
Metropolitana ... ... 26.4 30.9 31.9 39.0 27.8 38.1 ... 52.4 58.4
Resto urbano ... ... 43.2 48.0 52.7 56.4 47.3 47.1 ... 64.5 72.9
Fuente: CEPAL, Panorama social de Amrica Latina, 2000-2001 (LC/G.2138-P), Santiago de Chile, 2001. Publicacin de las Naciones Unidas, No de venta: S.01.II.G.141.
El cuadro anterior acusa las diferencias entre los centros metropolitanos y el resto de los centros urbanos en cada pas, en cuanto a la proporcin de sus respectivas poblaciones que viven en la pobreza. En casi todos los pases, los niveles de pobreza son sustancialmente mayores en las ciudades medianas y menores, que en las metrpolis. Tal como se tratar ms adelante, la pobreza urbana no slo presenta dimensiones cuantitativas diferentes segn el tamao de los centros, sino que adems vara en sus caractersticas y las consecuentes demandas de intervencin. Ms all de las diferencias entre pases, una mirada a la distribucin regional de la pobreza urbana seala que ms de la mitad de los pobres urbanos se encuentran en las ciudades de Brasil y Mxico, y que un 73% de los pobres y un 72% de los indigentes urbanos habitan en slo 4 pases de la regin: los arriba nombrados, adems de Colombia y Venezuela (vase el grfico III.3).
100
CEPAL
Grfico III.3 AMRICA LATINA: DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LA POBREZA E INDIGENCIA URBANA EN 18 PASES, 1999
35%
28%
21%
14%
7%
0%
Pobreza
Indigencia
4.
Variaciones en los rasgos de la pobreza
Entre los aos ochenta y noventa, Amrica Latina ha experimentado un cambio en su perfil de pobreza, reemplazando una pobreza de tipo estructural compuesta tanto por necesidades bsicas insatisfechas (NBI) o carencias materiales de vida, como por ingresos insuficientes de los hogares por otra que se expresa de manera ms ntida a travs de los indicadores monetarios (Arriagada, 2000).
101
Grfico III.4 AMRICA LATINA: VARIACIN EN EL PERFIL DE POBREZA URBANA, 1980 Y 1997
(En porcentajes)
54
35
36
32
1980
1997
Poblacin pobre (total)
Poblacin sin saneamiento
Fuente: Camilo Arriagada, Pobreza en Amrica Latina: nuevos escenarios y desafos de poltica para el hbitat urbano, serie Medio ambiente y desarrollo, N 27 (LC/L.1429-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2000. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.00.II.G.107.
Esta peculiar evolucin se debe a que las NBI se redujeron de manera sostenida, incluso durante la dcada de 1980. Pero tambin se observa un deterioro importante en los ingresos, asociado a diversas situaciones. Por una parte, el mercado laboral urbano mostr una capacidad cada vez ms limitada de generar empleo moderno, y el empleo precario e informal tendi a crecer, aun en el perodo de los aos noventa, cuando se recuper el producto interno bruto (PIB). Por otra parte, incluso en el sector de empleo formal los salarios experimentaron reducciones importantes, siendo frecuente para los desempleados que logran reinsertarse en el mercado de trabajo, obtener niveles de remuneracin desmejorados con respecto a su condicin inicial. De este modo, la insuficiencia de ingresos ha adquirido un peso preponderante entre las causales de pobreza, si bien en muchos pases los sectores indigentes o de extrema pobreza urbana todava muestran importantes grados de carencias de servicios bsicos, infraestructura y alojamiento adecuado, y niveles importantes de marginacin de la salud y la educacin. El cuadro siguiente permite dimensionar la extraordinaria complejidad que ha adquirido la pobreza urbana en un marco de urbanizacin elevada, asociado a cambios demogrficos y difciles condiciones de acceso al empleo por parte de la poblacin latinoamericana.4
4
Si bien los antecedentes disponibles se refieren a la pobreza en general, ellos reflejan de manera relativamente certera lo que sucede con relacin a la pobreza urbana.
102
CEPAL
Cuadro III.2 AMRICA LATINA: CARACTERSTICAS DE LA POBREZA E INDIGENCIA, 1999
(Poblacin en millones y porcentajes)

En viviendas con hacinamiento Sin acceso a agua potable En hogares con alta tasa de dependencia demogrfica a Cantidad % 46.6 28.2 22.1 31.5 68.1 41.2 En hogares con baja densidad ocupacional b Cantidad 71.6 39.5 % 33.9 44.2 65.1 35.9
Cantidad % Caracterizacin de la pobreza c Pobres d 61.0 28.9 Indigentes 35.5 39.8 Probabilidad de pobreza e Pobreza 79.6 Indigencia 46.4
Cantidad 109.7 57.4
% 52.0 64.2 66.7 34.9
Fuente: Tabulaciones especiales de Encuestas de Hogares, Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). a Habitan en hogares en que la proporcin de menores de 15 y mayores de 64 aos, con respecto a los miembros de 15 a 64 aos, es mayor a 0.75. b Habitan en hogares en que la relacin entre miembros ocupados y el total es menor a 0.25. c Pobres o indigentes afectados por esa condicin, en cantidad y como proporcin del total de pobres o indigentes. d Incluye a la poblacin indigente. e Personas afectadas por esa condicin, sean pobres o no, y proporcin de ese total que es pobre o indigente.
En la primera parte del cuadro se seala la cantidad y proporcin de pobres que se ven afectados por cuatro situaciones deficitarias: vivir en un hogar hacinado, carecer de agua potable, pertenecer a un hogar en que prevalece una alta dependencia demogrfica y una baja densidad ocupacional. La carencia ms generalizada en este grupo es la exclusin del agua potable: a fines de la dcada pasada, casi 110 millones de pobres (uno de cada dos) no tenan acceso a este servicio bsico. Al considerar la poblacin indigente, la proporcin de excluidos de este servicio se eleva a dos de cada tres personas en pobreza extrema.5 Otro factor de recurrencia relativamente importante entre los pobres es su pertenencia a hogares con dificultades para insertarse en el mercado laboral, expresada en una baja densidad ocupacional. El cuadro anterior seala que prcticamente el 34% y el 45% de los indigentes pertenecen a estos hogares. Pese a ser altos, estos porcentajes indican sin embargo que
Sin embargo, existe tambin un nmero importante de familias no pobres que no cuentan con acceso al agua potable, lo que sealara que se trata de una carencia vinculada no slo a los ingresos, sino adems a otros factores urbanos, tecnolgicos y otros, que rebasan ampliamente el campo de las polticas de superacin de la pobreza. Algo similar puede comentarse respecto de la baja densidad ocupacional, que no aparecera tan asociada a la pobreza y la obtencin de suficientes recursos para subsistir, como el monto de los ingresos que perciben los ocupados.
103
una proporcin mayoritaria de los pobres no pertenece a hogares de baja densidad ocupacional. En estos casos, las causales de su condicin de pobres parecen estar asociadas ms bien con caractersticas cualitativas de la insercin laboral de sus miembros, quienes no perciben recursos suficientes para salir de la pobreza pese a estar desempeando una actividad laboral. Los dos otros aspectos consignados en el cuadro III.2 tienen menor presencia en la poblacin pobre. En cuanto al hacinamiento, que experimentan cerca del 29% de los pobres y el 40% de los indigentes, factores como la urbanizacin, las polticas habitacionales y el propio esfuerzo de autoalojamiento hecho por los habitantes de la regin, han influido en que gran parte de los pobres e indigentes no vivan hacinados. A su vez, la proporcin relativamente reducida de pobres e indigentes que habitan en hogares con presencia importante de miembros menores de 15 aos y mayores de 64 aos (22.1% y 31.5%, respectivamente) tambin podra asociarse a los efectos de la transicin demogrfica y la urbanizacin. La segunda parte del cuadro III.2 presenta la informacin arriba comentada de manera diferente, para ilustrar los eventuales rasgos de desfocalizacin que pueden tener las polticas correctivas. La probabilidad de pobreza de los aspectos de hacinamiento, exclusin del agua potable, pertenencia a hogares con alta dependencia demogrfica y pertenencia a hogares con baja densidad ocupacional, est dada por la proporcin que representan los pobres e indigentes en el total de personas afectadas por estas carencias. Desde esta perspectiva, la persona que habita en un hogar hacinado tiene casi un 80% de probabilidad de ser pobre y un 46% de ser indigente. Entre los que viven en hogares con alta tasa de dependencia demogrfica, un 68% son pobres y un 41% son indigentes, mientras que la probabilidad de ser pobre es del 66.7% cuando se carece de agua potable, y del 65.1% cuando se pertenece a un hogar de baja densidad ocupacional. Los antecedentes arriba expuestos generan desafos importantes tanto para las polticas sectoriales como para aquellas especficas de superacin de la pobreza, segn analizaremos en detalle ms adelante. Por una parte, un programa tendiente a corregir el hacinamiento tendr una alta probabilidad de favorecer de manera particular a los pobres, mientras otro destinado a aumentar la densidad ocupacional del hogar favorecer adems a un 35% de personas no pobres. Pero por otra parte, las proporciones significativas de pobres entendidos desde la perspectiva de un ingreso insuficiente que no necesariamente viven hacinados, excluidos del agua potable, en hogares de alta dependencia demogrfica o densidad ocupacional, dibujan un cuadro muy heterogneo de la pobreza urbana. Slo un anlisis ms preciso de los perfiles que ella adquiere en los diferentes pases y centros urbanos permitir elaborar intervenciones adecuadas y eficaces para el momento actual.
104
CEPAL
Cabe agregar que los cambios en los rasgos predominantes de la pobreza regional destacan la importancia cada vez mayor de la insuficiencia de ingresos, por lo que gran parte de la responsabilidad de alivio a la pobreza recae sobre las polticas que mejoren de manera directa o indirecta la capacidad de generacin de ingresos de los pobres en el mercado laboral, que con frecuencia se hallan desarticuladas de las iniciativas propiamente sociales. Lo anterior no significa que las carencias materiales de los pobres ya no constituyan una expresin y dimensin relevante de la pobreza de las ciudades. Entre aquellas acciones orientadas a corregir estas carencias materiales se pueden distinguir diversas situaciones. Como se ha analizado, las limitaciones de acceso a servicios, en especial al agua potable, an representan un desafo pendiente para grupos muy extensos de pobres urbanos, por lo que las intervenciones en este campo an pueden abordarse mediante la extensin masiva de redes. En cambio otras acciones, como aquellas orientadas a mejorar de manera cuantitativa y cualitativa las condiciones habitacionales, requieren identificar de manera cada vez ms certera las poblaciones y los barrios que an presentan estas carencias en las ciudades, lo que con frecuencia resulta difcil de detectar, evitando as que los escasos recursos disponibles sean captados por otros grupos sociales que no corresponden al segmento de pobreza.
C.
Expresin de la pobreza en la ciudad
La definicin de estrategias para enfrentar la pobreza en las ciudades demanda, en primer lugar, precisar la naturaleza que presenta el problema en cada caso especfico. Las diferencias en los cuadros de pobreza entre ciudades, o en el interior de las mismas, se deben sobre todo a las asociaciones que en cada situacin especfica tiene la pobreza, medida en trminos de ingreso, con otras condiciones que afectan a los hogares urbanos. A continuacin, se examina la relacin que puede presentar la pobreza en el espacio urbano con la exclusin, la segregacin, la informalidad laboral y la informalidad habitacional en las ciudades de la regin. 1. Pobreza y exclusin
Compartir el espacio fsico o territorio de una ciudad no significa para el pobre urbano la posibilidad de compartir tambin las oportunidades sociales, econmicas o culturales que ofrece la urbe al resto de sus habitantes. De acuerdo con las tendencias regionales analizadas anteriormente, la
105
pobreza econmica es cada vez ms la clara expresin relevante de esta exclusin que sufren los pobres; sin embargo, la exclusin urbana trasciende el mbito del ingreso, y se hace sentir en las relaciones sociales, el poder poltico, el plano cultural, y en muchos casos tambin en el aspecto territorial (OIT/PNUD, 1995).6 Segn se d la relacin entre pobreza y exclusin, surgen distintos requerimientos de polticas para una agenda de ciudad (vase el cuadro III.3).
Cuadro III.3 CONDICIN DE POBREZA Y EXCLUSIN EN LA CIUDAD Habitantes Pobres No pobres Excluidos Pobres excluidos No pobres excluidos Integrados Pobres integrados Integrados plenamente
Fuente: Gustavo Busso, Vulnerabilidad social: nociones e implicancias de polticas para Latinoamrica a inicios del Siglo XXI (http://www.redadultosmayores.com.ar/docsCEPAL.htm), 2001; y R. Kaztman y otros, Vulnerabilidad, activos y exclusin social en Argentina y Uruguay, Documento de Trabajo, N 107, Santiago de Chile, Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), 1999.
El cuadro anterior permite identificar en primer lugar a los pobres excluidos como un grupo de pobres urbanos de especial vulnerabilidad. Para enfrentar esta combinacin de pobreza y exclusin se requiere una batera de acciones multisectoriales que logren, por una parte, superar la pobreza: acciones asistenciales directas y de inversin social, y por otra, permitan una integracin urbana, entendida como participacin efectiva en la sociedad y el espacio ciudadano. Otro grupo, los pobres integrados, se encuentra en una situacin coyuntural o relativamente prolongada de insuficiente ingreso monetario. Se trata de pobres con capital social, cuya situacin podra tener una alta probabilidad de superacin si el programa logra incluir a los propios afectados en el desafo. Un tercer grupo de inters lo constituyen hogares que no siendo pobres, sufren exclusin en algunos mbitos: de redes sociales, de incorporacin al mercado de trabajo, al financiamiento, o a la oferta de beneficios de la ciudad. Esta exclusin los hace frgiles ante las presiones coyunturales que derivan en el empobrecimiento, por lo que se justifica su consideracin en polticas integradoras que eviten que ellos pasen a incrementar la pobreza urbana de la ciudad.
6
Mientras la pobreza econmica se refiere a la insuficiencia de ingreso para financiar un consumo normativo mnimo en un momento dado, la exclusin pone el acento en procesos, dinmicas y relaciones sociales que determinan desventajas o limitaciones de la ciudadana.
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Al ser la insuficiencia de ingresos laborales (que se relaciona con grados de exclusin del mercado laboral) la principal causa o explicacin de la pobreza urbana en la regin, las polticas destinadas a sectores pobres necesitan reemplazar un enfoque exclusivamente asistencial por otro que adems fomente, directa o indirectamente, una adecuada insercin ocupacional y la productividad de las personas en edad activa de los hogares pobres, y un acceso a oportunidades educacionales para los menores que los capacite para insertarse en el futuro.7 Las diferentes formas de asociacin entre pobreza y exclusin coexisten tanto en la ciudad como conjunto, como en el vecindario o en la vivienda. En un barrio pueden haber vecinos pobres y no pobres, excluidos e integrados, y en una misma vivienda, miembros con diferentes niveles de ingreso e integracin. En la medida que se logren caracterizar debidamente estas tipologas, es posible construir intervenciones ms efectivas y eficaces. El xito de una intervencin sobre los pobres excluidos depender de los esfuerzos que se hagan para implementar, adems de polticas destinadas a favorecerlos directamente, acciones concretas destinadas a ampliar la creacin de ciudadana, la participacin econmica o laboral, el acceso a la cultura y el ejercicio de derechos polticos. Al atacar los problemas de los pobres que s estn integrados, es posible fundamentar los programas en los procesos, dinmicas y relaciones sociales que les permiten integrarse pese a la pobreza, como recursos para superar esta condicin. A su vez, es necesario preservar y fortalecer de manera especial las articulaciones que en cada caso tienen estos pobres con el resto de la vida ciudadana, de modo que les sea posible mantenerse integrados. 2. Pobreza y segregacin
El cuadro III.4 permite identificar otras variantes de la pobreza urbana, al asociar la pobreza por ingresos con la expresin espacial de la exclusin: la segregacin residencial.8
Por una parte, se necesitan acciones orientadas a disminuir la inactividad laboral y reducir la presencia de factores de exclusin del empleo moderno, como son la educacin y capacitacin. Por otra, se requiere reforzar la productividad de los sectores que generan empleo a los pobres (sector informal del segmento microempresarial), removiendo, por ejemplo, los obstculos para acceder al crdito. Complementariamente, se trata de mejorar los activos fsicos y recursos de que disponen los pobres para el desempeo de sus actividades econmicas (entre stos, la vivienda y mejoramiento de la infraestructura de los barrios). Se emplea ac el concepto como concentracin geogrfica de los pobres en barrios homogneos desde una perspectiva social y econmica, y que son percibidos como tales por el resto de los habitantes de la ciudad.
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Cuadro III.4 SEGREGACIN Y POBREZA Barrios pobres Pobreza con exclusin fsica Exclusin fsica sin pobreza Barrios con diversidad social Pobreza sin exclusin fsica Integracin
Grupos pobres Grupos no pobres

Al disear una agenda de superacin de la pobreza, es conveniente diferenciar a la poblacin objetivo segn las caractersticas de los barrios donde habitan los pobres. Cuando se tienen ingresos insuficientes y adems se vive en barrios caracterizados por la exclusin fsica, las posibilidades de movilidad social y econmica se ven complicadas debido a las caractersticas del vecindario. Se necesitar en estos casos aplicar una combinacin de polticas sociales y urbanas, de modo que los avances en salud, educacin, empleo o vivienda sean acompaados por proyectos urbanos que mejoren la integracin fsica y funcional a la ciudad. Para los pobres que habitan en barrios de mejor condicin socioeconmica, es probable que exista un acceso ms expedito a fuentes laborales y servicios urbanos, que sus viviendas se valoricen, o que no perciban estigmas sociales asociados a su pertenencia a determinados barrios. Es el caso de asentamientos antiguos, generados por invasiones o programas de viviendas sociales en terrenos que pertenecieron a la periferia urbana, y que finalmente adquieren los beneficios de una localizacin central o pericentral a raz de la extensin posterior de la ciudad. Aunque en estos casos puedan persistir condiciones de precariedad habitacional, la favorable ubicacin en la urbe entrega ms posibilidades para superar la pobreza; sin embargo, existe el peligro de que se ejerzan presiones para trasladar estos hogares a otros sitios y as despejar terreno para los sectores ms acomodados. Un programa para aliviar la pobreza urbana en los barrios fsicamente marginales o alejados precisa estar inserto en un proyecto de ciudad ms amplio, de modo que las decisiones sobre la vialidad, el uso del suelo o las inversiones urbanas garanticen mejoras concretas para los pobres excluidos, tales como accesibilidad a los equipamientos urbanos y los lugares de trabajo, cobertura de las redes de servicios a estos barrios, instalacin de nuevos focos de empleo, entre otras. Es necesario cautelar que los hogares pobres que residen en barrios ms integrados no sean expulsados de stos por presiones inmobiliarias. Asimismo, las polticas pblicas de vivienda deberan evitar que aumente la exclusin fsica de los pobres urbanos, privilegiando en lo posible las acciones de mejoramiento y densificacin de los barrios populares centrales, en lugar de la erradicacin de los pobres a soluciones habitacionales en la periferia.
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3.
Pobreza e informalidad
En las ciudades de la regin coexisten la formalidad urbana con la informalidad, tanto en su dimensin econmica (el empleo formal e informal) como habitacional (los asentamientos formales y los barrios convencionales). Esta dualidad se da de manera especial para los ciudadanos ms pobres. Los pobres urbanos perciben bajos ingresos por su trabajo, siendo mayor la asociacin entre pobreza y subempleo que aquella entre pobreza y desempleo. La mayora recurre al sector informal, y dentro de ste, al subsector de sobrevivencia, integrado por los trabajadores por cuenta propia, el empleo domstico y los trabajadores familiares no remunerados de muy bajo nivel de calificacin. Otros pobres forman parte del sector asalariado, cuyos ingresos no alcanzan a situarlos por sobre la lnea de pobreza. Es posible precisar elementos para una poltica de alivio a la pobreza urbana desde la perspectiva del tipo de insercin en el mercado de trabajo.
Cuadro III.5 CONDICIN DE POBREZA E INSERCIN LABORAL Empleo informal Pobreza con empleo precario Informalidad laboral sin pobreza Empleo formal o asalariado Pobreza con empleo formal Formalidad
Pobres No pobres
Los pobres que dependen de recursos provenientes del sector informal de sobrevivencia necesitarn sobre todo incrementar su calificacin y acceder a facilidades bsicas para desarrollar su actividad laboral, por lo que su atencin probablemente ser caso por caso, o por comunidades especficas. La pobreza urbana vinculada a segmentos de mayor productividad dentro del sector informal puede abordarse en planes ms generalizados de apoyo a microempresas. Es importante tener en cuenta que estas iniciativas pueden requerir de plazos prolongados hasta alcanzar logros y coberturas coherentes con los niveles de pobreza que existen en las ciudades. Mientras tanto, una agenda urbana para aliviar la pobreza debera cautelar de manera responsable que los intentos de formalizacin y mayor productividad en el empleo no creen vacos o eliminen fuentes de ingresos que, pese a sus problemas, son las nicas posibles y adecuadas para los pobres en un momento dado. La baja insercin ocupacional de las personas en edad activa de los hogares pobres que hemos mencionado anteriormente, est ligada a niveles
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educacionales inferiores al promedio de la respectiva poblacin econmicamente activa. Es importante evitar que este dficit se reproduzca en los nios y adolescentes de estos hogares. Por ello, las acciones orientadas a mejorar el entorno inmediato de las familias pobres su ambiente familiar, habitabilidad, equipamientos y servicios disponibles en el vecindario pueden ayudar a un proceso educativo que favorezca ms adelante el acceso al empleo. Si bien la baja productividad que prevalece en el sector informal se relaciona de manera directa con la insuficiencia de ingreso laboral, con frecuencia este sector informal para los pobres representa la nica oportunidad de obtener ingresos. En algunos casos, no existe una oferta suficiente de empleo productivo desde una perspectiva cuantitativa para los pobres urbanos en general o para ciertos grupos en particular. Otros aspectos de orden cualitativo, como es la flexibilidad para admitir limitaciones de horario de las mujeres o la posibilidad de incorporar a otros miembros del hogar, hacen del empleo informal una alternativa atractiva para los pobres. Dado que la contribucin de varios miembros de un hogar pobre al ingreso familiar puede aliviar la pobreza urbana, influyen positivamente en el cuadro de pobreza las acciones y arreglos que se efecten en todos los niveles, a fin de facilitar el ingreso y permanencia en el empleo de las mujeres, los jvenes y los ancianos, mediante esquemas flexibles y creativos que compatibilicen las realidades locales e individuales de los pobres urbanos con las exigencias de productividad. La proporcin de pobres urbanos que obtienen sus ingresos ya sea en el sector formal o informal vara no slo de un pas o centro urbano a otro, sino adems en el tiempo. En muchos pases, los niveles de pobreza superan a aquellos de informalidad laboral, lo que seala que la insercin en el sector formal no garantiza ingresos para permanecer fuera de la pobreza. Aun cuando en general la formalidad va acompaada de recursos para la inclusin y menores riesgos, los bajos ingresos, las dificultades para insertar en el mercado laboral a un nmero mayor de miembros y la inestabilidad del empleo se estn constituyendo en una fuente importante de nuevos pobres urbanos en la regin. A su vez, la informalidad habitacional, el otro aspecto de la informalidad urbana, ya no coincide necesariamente con la informalidad del empleo en las ciudades de la regin. Mientras que en dcadas anteriores, los hogares urbanos pobres habitaban sobre todo en asentamientos precarios e irregulares, el proceso de urbanizacin los ha conducido cada vez ms a habitar en barrios y viviendas convencionales. Las ciudades presentan hoy realidades diferentes: en algunos casos, la pobreza coincide con el asentamiento informal y los enclaves de marginalidad dentro de las ciudades
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o en su periferia; en otros, ella habita en los barrios pobres formales, creados por las polticas de vivienda social, la consolidacin de antiguos asentamientos informales y el deterioro de barrios centrales y pericentrales. As como en la compleja realidad urbana de Amrica Latina no todos los pobres son habitantes de asentamientos informales, tampoco son pobres todos los que habitan en barrios informales. El cuadro III.6 permite visualizar las tres situaciones que interesan para esta discusin: los pobres en asentamientos precarios, los pobres que habitan en barrios convencionales (los pobres con techo) y los grupos que sin ser pobres, residen en barrios informales.
Cuadro III.6 CONDICIN DE POBREZA E INFORMALIDAD RESIDENCIAL Barrios precarios e irregulares Pobreza en asentamientos precarios Informalidad residencial sin pobreza Barrios consolidados Pobreza en barrios convencionales Formalidad
Pobres No pobres
El hbitat informal ha tendido a formalizarse con los aos, sobre todo en los pases con mayor nivel de urbanizacin. En Amrica Latina, una proporcin importante de las familias tambin de las familias pobres habita en viviendas que les pertenecen en propiedad (Szalachman, 2000), debido a la aplicacin sostenida de programas pblicos de regularizacin de tenencia y de vivienda social. A su vez, estos programas de vivienda social han generado concentraciones de poblacin de escasos recursos, en que se han resuelto los problemas de vivienda del ncleo familiar elemental, pero en muchos casos se generan barrios homogneos con importantes requerimientos de consolidacin urbana, econmica y comunitaria. El proceso de formalizacin no es unidireccional. Con el paso del tiempo muchos asentamientos experimentan una densificacin, cuando varios ncleos familiares se agrupan dentro de un mismo hogar o unidad econmica con el fin de acumular ingresos escasos o resolver temporalmente su necesidad habitacional, dando lugar a nuevas situaciones de informalidad. La cohabitacin de hogares y familias en un mismo domicilio es un mecanismo utilizado por los pobres urbanos para hacer frente a coyunturas econmicas adversas y a las importantes restricciones de acceso al suelo urbano. Las polticas locales pueden fortalecer o proteger las estrategias de apoyo mutuo y proteccin involucradas en estos procesos, y promover acciones de densificacin y mejoramiento habitacional en el parque de viviendas.
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En cambio, la informalidad residencial de los hogares no pobres se vincula, en muchos casos, a procesos de movilidad social y econmica. Cuando esta movilidad es ascendente, los pobres pueden dejar de serlo, sin que por ello abandonen los asentamientos en que se instalaron o a que pertenecieron sus padres. Ellos han consolidado su vivienda en estndares convencionales, aunque en muchos casos fuera de las normativas vigentes para la ciudad formal. En otros casos, de movilidad descendente, los hogares no pobres afectados por las crisis econmicas ingresan al segmento de pobreza, y se ven obligados a minimizar sus gastos de supervivencia, integrndose a barrios de tugurios. Tambin se dan situaciones en que hogares o grupos no pobres instalan sus viviendas y emprendimientos en los asentamientos precarios, porque les resulta conveniente habitar y desarrollar sus actividades legales o ilegales en un entorno no sujeto a las reglas que rigen en el resto de la ciudad. El cuadro siguiente relaciona las dos dimensiones de la informalidad laboral y residencial que pueden estar presentes en un marco de pobreza urbana.
Cuadro III.7 POBREZA E INFORMALIDAD LABORAL Y RESIDENCIAL Trabajadores sector informal Pobres que viven y trabajan en la informalidad Pobres que viven en barrios formales y trabajan de manera informal Trabajadores sector formal Pobres que viven en la informalidad y trabajan en el sector formal Pobres que viven y trabajan en la formalidad
Habitantes de asentamientos precarios Habitantes de sectores urbanos formales
Fuente: Joan Mac Donald y Roland Ziss, Living and working in the informal sector, Sum Consult, Berln, 2000.
Si hace algunas dcadas la mayora de los pobres presentaban de manera simultnea una acentuada precariedad del hbitat y un cuadro de empleo informal y bajos ingresos, hoy se dan en las ciudades al menos tres situaciones deficitarias: Hogares con precariedad habitacional y de ingresos (pobreza dura, histrica), generalmente asentados en campamentos o barrios pobres. Este grupo ha tendido a disminuir en los pases. Los programas orientados a encarar este segmento de la pobreza son sobre todo aquellos llamados de mejoramiento de barrios. Hogares en asentamientos precarios cuyos ingresos provienen del sector formal, lo que les permitira contar con ingresos ms
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regulares que en el caso anterior, y con algunas ventajas de insercin en las redes institucionales. Para este grupo, la tendencia ha sido hasta ahora una oferta de programas de vivienda nueva, generalmente en localizaciones diferentes a las originales, con lo que se integran al grupo descrito a continuacin. Hogares que habitan en barrios y viviendas consolidadas, pero cuyos empleos e ingresos tanto formales como informales los califican como pobres. Esta expresin de pobreza urbana ha crecido de manera significativa en las ciudades de la regin. La encontramos, por una parte, en los barrios centrales y pericentrales en deterioro o estancados, y por otra, en los conjuntos habitacionales de estndares mnimos que se han construido para alojar a los ms pobres. Por su vulnerabilidad ante las fluctuaciones econmicas y del mercado del empleo, estas familias demuestran hoy, en muchos casos, un empobrecimiento asociado a su localizacin residencial, al deterioro de sus viviendas y a la incapacidad de costear la formalidad residencial. En estos casos se requiere incentivar el fomento productivo a partir de la dotacin de infraestructura, mejoras en la accesibilidad, y otras medidas. En especial, se debe dar apoyo a la insercin productiva de la mujer, los jvenes, los grupos tnicos, los desplazados, y otros.
De acuerdo con las caracterizaciones anteriores, la diversidad de expresiones e interrelaciones que adquiere la pobreza debera ser considerada en las polticas de superacin de este flagelo, en los sistemas de informacin y los programas de asignacin de recursos respectivos. Por ejemplo, es importante recordar que la pobreza forma parte de un contexto ms amplio de procesos urbanos de exclusin econmica, poltica, social y cultural, que requiere encararse con medidas que trascienden la satisfaccin de las necesidades bsicas de los pobres, para vincularse al desarrollo de la ciudad. Son necesarios, adems, los instrumentos de regulacin y compensacin para hacer frente a las dinmicas que promueven desigualdades de acceso a bienes pblicos de los distintos grupos de habitantes de la ciudad. Por ejemplo, la asociacin entre pobreza urbana y segregacin confiere especial relevancia al contenido territorial de los programas, as como a una formulacin de polticas sensible a la distribucin espacial que tienen los pobres en cada trama urbana especfica. Finalmente, la relacin entre la pobreza y la informalidad urbanas, sea con respecto al empleo o la vivienda, sealara que el logro de efectos significativos en el largo plazo requiere ponderar, segn el caso, componentes
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dirigidos a mejorar la insercin ocupacional y la capacidad de generacin de ingresos laborales de los pobres, con otros orientados a mejorar las condiciones del hbitat en que ellos residen, sea ste formal o informal.
D.
Visin programtica
En la regin se ha acumulado un importante bagaje de conocimientos y experiencias para abordar la pobreza urbana. Este material se inscribe en general en dos grandes polos: la reflexin general sobre cmo deberan ser las polticas y los programas de alivio y superacin de la pobreza, y la documentacin de intervenciones concretas efectuadas en determinados casos. En esta seccin, intentaremos extraer de la experiencia elementos para construir en un nivel intermedio una agenda de ciudad que ayude a aliviar la pobreza. 1. Adecuacin a la magnitud y heterogeneidad de la pobreza urbana
La naturaleza eminentemente urbana de la pobreza latinoamericana, ligada a la diversidad de expresiones que ella adquiere en las ciudades, plantea a las polticas contra la pobreza el desafo de lograr una respuesta cuantitativamente suficiente, por medio de una gama amplia y flexible de acciones adecuadas a las diferentes realidades. Una comparacin entre los pases latinoamericanos seala que, a comienzos del nuevo milenio, exista una variedad de situaciones, desde los pases en que la pobreza se presentaba slo entre aquellos hogares correspondientes al 10% de menores ingresos relativos, hasta otros en que ella inclua a la gran mayora de los hogares.9 Dentro de los pases, la pobreza tambin se distribuye de manera desigual en el territorio. Aunque en las reas rurales prevalecen los mayores niveles de pobreza relativa, las ciudades, con sus enormes concentraciones de pobres, representan el mayor desafo en trminos absolutos. A su vez, hay diferencias en cuanto a la presencia relativa de la pobreza en estas ciudades, siendo ella significativamente menor en las ciudades metropolitanas o capitales que en el resto de los centros urbanos.10
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Segn clculos de la CEPAL, en los pases de Amrica Latina existiran pobrezas de 1 decil, de 2 deciles, de 3 deciles, de 4 deciles, de 5 deciles, de 6 deciles, de 7 deciles y hasta de 8 deciles, entendidos stos como grupos porcentuales de ingreso. Estas diferencias en la presencia de la pobreza segn el tamao de las ciudades han obligado a que las polticas nacionales adopten un enfoque territorial, de modo de precisar y priorizar los espacios concretos donde se efectuarn las acciones. Esto, a su vez, implica una articulacin de los proyectos orientados a superar la pobreza en estos territorios, con instrumentos de ordenamiento territorial y urbano ms amplio que operan en la ciudad.
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Las grandes ciudades y reas metropolitanas constituyen en los diferentes pases un importante foco de demanda para las acciones que deberan aliviar la pobreza urbana: proporcionalmente, la pobreza es menor en estas ciudades que en las dems localidades urbanas, pero en trminos absolutos las metrpolis concentran a una proporcin muy significativa de la poblacin pobre. Aun cuando en estas grandes ciudades y reas metropolitanas parecen existir mayores oportunidades para permanecer fuera de la pobreza, en muchas de ellas los progresos en la materia se han dificultado en los ltimos aos. Luego de una primera etapa de absorcin acelerada de la pobreza material mediante programas extensivos de entrega de servicios bsicos y viviendas sociales, los avances son ahora ms costosos y lentos. A su vez, el xito de los programas de alivio de la pobreza en las grandes ciudades se ha hecho ms incierto en los aos recientes, debido a que dependen de manera directa de factores coyunturales vinculados al entorno macroeconmico. stos han agrandado las distancias entre ricos y pobres y generado nuevas expresiones de la pobreza, como la segregacin, que aleja a los pobres de las zonas de mejor infraestructura y accesibilidad. Adems, han empeorado de manera real y percibida la delincuencia e inseguridad urbana. Debido a lo anterior, sobre todo en estas grandes ciudades, los programas orientados a combatir la pobreza enfrentan hoy el desafo de incorporar objetivos especficos que eviten la segregacin o atenen sus efectos, corrigiendo las disparidades de atributos urbanos segn zonas socioeconmicas e integrando a los barrios populares mediante la provisin de infraestructura y espacios pblicos. Adems, resulta importante considerar en estos programas, acciones especficas que apunten a fortalecer la inclusin y creacin de ciudadana por medio de un entorno urbano seguro y equitativo para los habitantes de menores ingresos relativos. En las ciudades de tamao mediano y menor existe, en general, una mayor proporcin de poblacin en niveles de pobreza, y dentro de ella, una presencia ms importante de la informalidad tanto econmica como residencial que en las grandes ciudades. Esto se refleja en la estructura del empleo, y en la presencia de asentamientos precarios y de extrema vulnerabilidad social.11 En las ciudades de menor tamao, los niveles de inversin pblica y privada por habitante suelen ser inferiores a los registrados en las ciudades de mayor tamao, que presentan mayor peso poltico y exigencias de competitividad asociadas a su importancia econmica para los pases.
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Ello se ha explicado, en parte, por el impacto que an tiene la llegada de inmigrantes rurales pobres.
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Para estos centros, el nivel nacional debera contemplar sobre todo en los programas sectoriales una asignacin presupuestaria sectorial territorialmente equitativa, y programas especiales de compensacin territorial orientados a la atencin de necesidades bsicas insatisfechas, el fomento productivo local y otras acciones que favorezcan a los ms pobres. Asimismo, se requiere corregir las desventajas comparativas que estas ciudades tienen para atraer inversin privada y, en el plano de la inversin pblica, mejorar las capacidades tcnicas de los gobiernos locales para demandar y ejecutar fondos nacionales, as como generar ingresos propios para atender a la pobreza. Por ltimo, conviene tener en cuenta que un manejo integrado de programas para combatir la pobreza en los sistemas urbanos y su territorio puede mitigar los flujos migratorios, cuya persistencia acenta y concentra la pobreza. Ello demanda fomentar la asociatividad en el nivel municipal y subregional, de modo de explotar y complementar las ventajas especficas de cada centro urbano en favor de un programa de alivio a la pobreza. 2. Avances graduales y acumulativos
Las dimensiones y la complejidad de la pobreza urbana latinoamericana contrastan con los recursos limitados con que en general se cuenta para enfrentarla. Pero la percepcin de que no es posible lograr grandes avances en el plazo inmediato, no debera traducirse en la excusa de postergar el combate a la pobreza urbana mientras no se cuente con medios suficientes; ms bien, resulta conveniente visualizar un programa de alivio a la pobreza en un proceso de tipo secuencial, en que se logren de manera paulatina diversos avances, y construir y acordar una secuencia explcita para las intervenciones en materia de pobreza urbana. Un primer nivel de compromiso de la gestin urbana con el tema de la pobreza sera, por ejemplo, garantizar que la gestin urbana que se aplique en determinado territorio o ciudad no generar efectos negativos para los habitantes de menores recursos. El compromiso de no empeorar las cosas para los pobres urbanos significa, por ejemplo, que no se deberan destruir las viviendas que ellos han construido por su cuenta, si no se puede ofrecer algo efectivamente mejor. Tambin parece razonable cuidar que no se agraven las condiciones de exclusin en que viven los pobres urbanos, debido a presiones inmobiliarias tanto privadas como pblicas para trasladarlos a lugares alejados sin los necesarios resguardos y compensaciones. En trminos cuantitativos, se esperara que la ciudad congele su cuadro de pobreza, de modo que los pobres urbanos no aumenten o agraven sustancialmente sus carencias. Este primer compromiso, que podra parecer poco audaz al no implicar cambios proactivos con respecto a la pobreza, ya reviste
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considerables complejidades y negociaciones polticas, y por cierto, est ausente de muchas iniciativas y procesos de planificacin y gestin urbana en esta regin. Un segundo nivel de compromiso sera incluir en la gestin de ciudades, acciones e intervenciones que resulten eficaces para aliviar la pobreza que ya existe en los centros urbanos. Se debera tender, al menos, a satisfacer las necesidades bsicas, tales como alimentacin, salud y educacin primaria, as como el acceso a niveles de tenencia habitacional y servicios que aseguren el mnimo de estabilidad y salubridad requerido para desarrollar la vida urbana. Por ltimo, en un tercer nivel de audacia social, una agenda urbana pro pobres debera colaborar en el logro de avances sostenibles en materia de superacin de la pobreza en las ciudades, y revertir sus procesos de generacin y reproduccin.12 Para ello, se necesita avanzar en materia de integracin social, y considerar programas de inversin social que aseguren que los hogares pobres puedan superar la lnea de la pobreza, y controlen las probabilidades de que vuelvan a caer en ella en el futuro. De acuerdo con las experiencias de diversos pases de la regin en los ltimos aos, las situaciones crticas y de rpido empobrecimiento, de carcter coyuntural, precisan de polticas de corto plazo para encarar, por ejemplo, restricciones de ingreso. En estos casos, las intervenciones de emergencia, en general de carcter asistencial, deben situarse en un contexto que permita crear sinergias con las polticas de tercer nivel que actuarn sobre las causas y expresiones ms estructurales de la pobreza, a fin de lograr un mejoramiento sostenible del cuadro de pobreza. 3. Focalizar en el interior de la ciudad
En las ltimas dcadas, se ha evolucionado desde un cuadro relativamente homogneo de la pobreza, caracterizado de manera uniforme por carencias bsicas, a otro en que se acusan acentuadas diferencias cuantitativas y cualitativas de la pobreza entre pases, ciudades y territorios. Sobre todo en aquellos pases en que ella es relativamente menor, y se concentra en grupos identificables, ha resultado un desafo cada vez ms importante que las polticas sean selectivas y se focalicen en los grupos de pobreza. En cambio, la focalizacin puede no considerarse tan urgente de
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Con frecuencia no es posible ni conveniente establecer de un da para otro polticas pro pobres que requieran redistribuciones radicales, por ejemplo, en materia de ingresos, beneficios sociales, localizacin residencial o acceso a la tierra, por lo que se requiere graduar los cambios para avanzar en un horizonte de tiempo mayor.
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lograr en los pases cuya pobreza se difunde a la mayora de la poblacin, y cuya capacidad de ejecucin es ms dbil. En estos pases, los recursos disponibles para instrumentar programas son especialmente escasos, por lo que tambin resulta importante identificar de manera explcita a los grupos de atencin prioritaria. Para Ravallion & Woodon (1997), optimizar la focalizacin exige apuntar no slo a determinadas regiones o municipios, sino a unidades territoriales precisas, como las comunidades y barrios. Esto a su vez demanda la puesta en marcha de sistemas de informacin social en el nivel local, de lneas programticas flexibles para orientar recursos a escala microlocal, y de capacidades para identificar necesidades y proyectos integrales de inversin que involucren a las comunidades de atencin prioritaria. Por otra parte, una buena focalizacin de las acciones y transferencias destinadas a la atencin de carencias materiales de la poblacin urbana de mayor pobreza, requiere identificar espacialmente no slo a determinados grupos de hogares carenciados, sino adems, dentro de estos grupos, a aquellos hogares ms pobres o vulnerables. La desigualdad entre familias se da en los ms diversos aspectos, y se asocia a sus patrones de constitucin, a los ciclos de desarrollo y a sus particulares posibilidades de acceso a los servicios urbanos y el empleo. As por ejemplo, existen rasgos especficos de pobreza, como el hacinamiento13 o la congestin de varias familias pobres dentro de un mismo hogar o residencia, que determinan grados de criticidad diferenciados entre hogares que comparten un mismo barrio pobre. En el interior de las familias pobres tambin se dan desigualdades. El acceso a recursos es desigual segn sea el grado de parentesco con l o los proveedores, el gnero, la edad o las habilidades (como sucede por ejemplo, con miembros de la familia con discapacidades). Las mujeres jefas de ncleos familiares secundarios, en especial las madres adolescentes con hijos pequeos, tpicamente experimentan una cierta exclusin cuando se ven obligadas a integrar los hogares de sus parientes. Otro grupo lo constituyen los jvenes, cuyas oportunidades de integracin a travs del trabajo son limitadas, porque padecen de manera ms acentuada la marginacin social y la segmentacin de los mercados laborales. Al mismo tiempo, para los dems miembros del hogar, sobre todo si ste es hacinado, la permanencia prolongada de los jvenes constituye un problema, lo que puede generar conflictos y actitudes evasivas que a su vez dificultan que ellos se
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Datos de los censos muestran que el hacinamiento corresponde a una forma de necesidad bsica insatisfecha ms extendida que las carencias de agua potable y alcantarillado, llegando a presentar mayor incidencia incluso que la pobreza urbana en pases de muy distinto grado de urbanizacin (Bolivia, Chile, Ecuador, Nicaragua y Uruguay).
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independicen. Se requiere intervenir de manera especial para crear oportunidades y fortalecer sus capacidades de insercin laboral, a fin de reducir los riesgos sociales que los afectan. Finalmente, los ancianos conforman otro grupo que debe ser considerado de manera especial por las estrategias de superacin de la pobreza. Una importante proporcin de los adultos mayores carecen de educacin y previsin, por lo que constituyen una demanda importante en cuanto a programas de educacin especiales y de seguridad social. Por otra parte, el trabajo de los adultos mayores permite a muchos hogares mantenerse fuera de la pobreza, por lo que debe ser apoyado mediante programas sociales y productivos. En otros casos, hay ancianos pobres cuyo nico sistema de proteccin y cuidado es su familia, siendo un importante desafo entonces fortalecer las redes de apoyo familiar (CELADE, 2002). En un marco de recursos limitados, los programas para combatir la pobreza sern ms certeros y eficaces en la medida en que se definan y prioricen los barrios, grupos o personas que se desea beneficiar, sobre la base de una slida informacin social, y se incorporen instrumentos adecuados que canalicen estas acciones efectivamente a los grupos o individuos pobres que se han estimado de atencin prioritaria. 4. Una base informativa slida en el nivel local
La capacidad de formular polticas pblicas efectivas para las expresiones especficas de pobreza urbana, exige constituir sistemas de informacin que permitan identificar y caracterizar la pobreza en los niveles nacional, regional y local. Un problema recurrente en los pases latinoamericanos es la escasa disponibilidad de informacin realmente til y a escalas adecuadas para el diseo de programas destinados a aliviar la pobreza. Este problema se produce de manera especial para las ciudades. Los encargados de establecer agendas de ciudades suelen carecer de una clara comprensin de las diferentes naturalezas de la pobreza, vulnerabilidad y exclusin, presentes en mbitos urbanos especficos, lo que afecta seriamente la repercusin de los programas locales incluidos en dichas agendas (Devas, y otros, 2001). En la mayora de los pases latinoamericanos es posible acceder a informacin til sobre la pobreza urbana utilizando los censos de poblacin y vivienda, las encuestas de hogares y otras de tipo similar, como son las encuestas de empleo, desempleo y subempleo, las encuestas de condiciones de vida y las encuestas de ingresos y gastos de los hogares que se efectan en la regin. a) Los censos entregan una gran cantidad de informacin til, con la ventaja de que por su naturaleza, ella resulta confiable para los espacios
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territoriales ms pequeos, lo que permite establecer programas territorialmente focalizados. Aunque los censos varan de un pas a otro, en general es posible aproximarse a la pobreza desde una perspectiva de necesidades bsicas insatisfechas procesando informacin sobre caractersticas de la vivienda, rgimen de su ocupacin, acceso a servicios bsicos, composicin de los hogares y otros antecedentes sobre empleo y educacin. Una comparacin intercensal hace posible, adems, estudiar por ejemplo las tendencias y variaciones de los perfiles de carencias y detectar migraciones intra e interurbanas, y as disear intervenciones sensibles a los cambios que ocurren en la pobreza de la ciudad. Una limitacin operativa que presentan los censos con relacin al tema que nos preocupa es su ocurrencia en general cada 10 aos, que no se ajusta a la dinmica que hoy tiene la pobreza urbana, que precisa de informacin ms actualizada para perodos intercensales. 14 Una segunda limitacin, quizs la ms importante, es que los censos no contienen informacin sobre ingresos, por lo que no resulta posible identificar pobreza sobre la base de insuficiencia de stos. Como se ha comentado, no slo aumenta la presencia de pobreza por ingresos en el cuadro urbano latinoamericano, sino adems disminuye la coincidencia entre sta y la pobreza expresada en condiciones materiales. Por ello resulta conveniente combinar ambos aspectos si se la quiere pesquisar, por ejemplo, en los conjuntos de vivienda social, los centros urbanos deteriorados, o en el interior de hogares o barrios consolidados. b) Las encuestas de hogares presentan informacin adecuada para identificar la pobreza urbana, ya que contienen antecedentes no slo sobre las condiciones materiales, sino adems sobre ingresos de los hogares. Su frecuencia anual o bianual en la mayor parte de los pases de la regin, permite adems contar con informacin reciente para efectuar un seguimiento de los cuadros de pobreza y los efectos de las intervenciones sobre ellos. Una limitacin importante de estas encuestas es su representatividad para los centros urbanos y municipios ms pequeos, aunque suelen ser adecuadas para las ciudades principales y metropolitanas. Combinando antecedentes de ambas fuentes, adems de otros estudios que puedan estar disponibles para determinadas reas y aspectos de la pobreza, debera ser posible en primer lugar reconocer y dimensionar las distintas formas de pobreza que existen en determinada ciudad, sobre la base de indicadores referidos a necesidades bsicas insatisfechas, as como
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Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que al menos para los perodos inmediatamente posteriores al censo (los primeros cuatro o cinco aos) la informacin censal es perfectamente adecuada para establecer estudios actualizados.
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a hogares y personas por debajo de la lnea de pobreza. En segundo trmino, debe ser posible localizar dichas expresiones de pobreza en entidades geogrficas (regiones, provincias, ciudades, comunas, vecindarios), conformando insumos tiles para definir contenidos de las intervenciones y orientar a los instrumentos de focalizacin territorial. Para el contexto especfico de los asentamientos precarios o tugurios urbanos, con frecuencia se carece de informacin actualizada y detallada que permita establecer programas de alivio de la pobreza. En esos casos, puede ser til poner en marcha estudios especficos y catastros que fundamenten y den transparencia al diseo de intervenciones orientadas a superar la precariedad.15 Tambin es posible referenciar espacialmente la informacin censal y de otras fuentes para construir catastros de barrios y asentamientos populares, con ventajas de costos y actualizacin con respecto a los mtodos tradicionales. En muchos municipios, es posible recurrir adems a informacin disponible en los departamentos sociales y de obras, o bien involucrar a la comunidad en la preparacin de mapas de los asentamientos informales, como base para propuestas eficaces. Para una operacin certera de las polticas de superacin de la pobreza, se requiere disponer de perfiles de destinatarios en trminos de estructura de edades, niveles de educacin, categoras ocupacionales, y caractersticas sociodemogrficas de los jefes de hogar. La pobreza afecta de manera distinta a las diferentes tipologas de hogares, por lo que es importante establecer el perfil de la pobreza que prevalece en las diferentes reas de intervencin, para los efectos de definir destinatarios y contenidos o caractersticas requeridas de los programas. Una buena focalizacin territorial exige adems incorporar informacin de los censos de poblacin y vivienda a mapas de carencias, como base para una asignacin espacial de recursos que establezca prioridades con relacin a ciudades, sectores o barrios donde se concentre la pobreza urbana o ella sea ms grave, o bien para localizar a determinados grupos vulnerables (adultos mayores, comunidades indgenas, mujeres jefas de hogar, y otros).
15
En Chile y Venezuela se crearon sistemas estadsticos de apoyo a la intervencin gubernamental en el hbitat informal. En el primer caso, se realiz un catastro nacional para dimensionar el fenmeno y determinar un universo de intervencin prioritaria con sus requerimientos. En Venezuela, se efectu un inventario de las zonas de asentamiento precario de su capital (Caracas), identificando sus niveles de servicios y las inversiones requeridas para suplir las carencias.
121
E.
Polticas nacionales y pobreza urbana
1.
Aspectos generales
Para una comprensin adecuada de las expresiones actuales de la pobreza urbana latinoamericana, as como el diseo y la puesta en marcha de propuestas orientadas a superarla desde el nivel nacional, resulta til considerar de manera simultnea las perspectivas econmico-productiva, social y ambiental, a fin de articularlas entre s. No ha colaborado a la superacin de la pobreza en la regin el cuadro generalizado de responsabilidades fragmentadas, en que la poltica econmica se centra en lograr el crecimiento, la poltica social hace lo posible por atenuar la inequidad y la poltica ambiental si la hay lucha porque las dos anteriores no degraden demasiado el medio ambiente . Si se desea lograr la sostenibilidad de un programa nacional de superacin de la pobreza, las intervenciones en favor de los pobres urbanos no se deberan inscribir entonces slo en el mbito social, sino ser incorporadas tambin dentro de las prioridades econmicas y ambientales en todos los niveles. Eso implica considerar de manera explcita las consecuencias que tendr la aplicacin de las polticas econmicas, sociales y ambientales promovidas desde el nivel nacional sobre los pobres en las ciudades y territorios concretos, de modo que los efectos esperados de estas polticas los favorezcan o al menos no los perjudiquen. 2. Prioridades econmicas y pobreza urbana
Particularmente en esta regin, resulta necesario vincular de manera conceptual y prctica las decisiones y prioridades del rea de desarrollo econmico, sobre todo las relacionadas con la generacin de empleo, con las tradicionales acciones de la esfera social, encargadas de atacar a la pobreza urbana. Esto es especialmente urgente en los pases ms urbanizados y las grandes ciudades, donde la pobreza se presenta hoy ms ligada a carencias de ingreso, pero tambin resulta vlido para lograr avances sostenibles en los dems pases y centros urbanos. A la luz de la experiencia regional, el crecimiento econmico ha sido indispensable para avanzar en la lucha contra la pobreza, y no existen casos de pases que la hayan reducido sin crecimiento econmico. La poltica econmica ha resultado ser, en los hechos, una de las principales polticas sociales antipobreza de los pases latinoamericanos. A su vez, el actual contexto econmico tambin favorece la creacin de nuevos tipos de pobreza,
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sobre todo a partir del empobrecimiento de grupos cercanos a la lnea de pobreza, la evolucin del mercado del trabajo y las restricciones que genera en relacin con la provisin de servicios sociales.16 La relacin entre el cuadro econmico y la lucha contra la pobreza se analizar a continuacin sobre la base de dos aspectos: la evolucin del gasto social y el empleo. Con relacin al gasto social, se ha destacado en los ltimos aos la necesidad de aumentar los esfuerzos por elevarlo an ms en los pases de la regin, a fin de lograr una cobertura adecuada de los servicios bsicos. Ello no slo implica aumentar el monto del gasto social, sino adems mejorar su distribucin sectorial y territorial. En el aspecto sectorial, desde una perspectiva de pobreza urbana interesan los gastos que benefician ms a los hogares pobres: educacin primaria y secundaria, salud y nutricin, y vivienda y servicios bsicos. Particularmente, la asignacin al sector vivienda contina reflejando una insuficiente comprensin de los pases de su importancia para combatir la pobreza urbana.17 En los distintos pases, el gasto previsto por habitante ha sido mucho mayor en sus partidas de inversin en capital humano (salud y educacin) que el gasto en vivienda y saneamiento, sobre todo en los pases de mayor pobreza.18 Adems, se ha asignado de manera fluctuante en el tiempo, hecho que impide la consolidacin de programas estables y sostenidos de dotacin de infraestructura fsica a los ms pobres de la ciudad. Lo anterior se traduce en un estancamiento en la provisin de capital fsico para combatir la pobreza, especficamente la vivienda, si se lo compara con los efectos positivos en la pobreza logrados por las polticas de educacin y salud.19
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Se han sealado factores como una mayor desigualdad en la distribucin de los empleos, del patrimonio econmico, de los ingresos y de las posibilidades de acceso al bienestar; el aumento del desempleo y la precariedad e inestabilidad en el mercado del trabajo; la segmentacin y mayor desigualdad en la prestacin de servicios sociales: salud, educacin y previsin social; el debilitamiento de las formas tradicionales de defensa y promocin de derechos sociales, y el escaso poder competitivo del capital de las microempresas ante las nuevas reglas del comercio internacional. Durante la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, 1995), los pases acordaron la iniciativa 20/20, que implicaba lograr cobertura universal de los servicios sociales bsicos (SSB) para todos, destinando un 20% de sus presupuestos pblicos y un 20% de la asistencia para el desarrollo. El Consenso de Oslo (1996) especific luego de manera explcita la inclusin del agua y el saneamiento entre los SSB. Ahora bien, mejoras del nivel de presupuesto asignado a este sector de carcter estratgico para las posibilidades de superacin de la pobreza requieren asegurar mayores grados de progresividad, puesto que tiende a ser la partida de menor focalizacin segn sectores. Gran parte de la inversin en vivienda la contina haciendo la propia comunidad pobre en las ciudades, con el solo apoyo de una urbanizacin que impulsa la provisin de servicios y legalizacin de la tenencia en las ciudades.
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En cuanto a la asignacin territorial del gasto social, se necesita cautelar que primen criterios de equidad y progresividad, ante las presiones que efectan las ciudades y los grupos polticamente ms poderosos por captar los recursos en su propio beneficio. Otro aspecto que se destaca a raz de la experiencia reciente, es la importancia de estabilizar el financiamiento del gasto social, a objeto de atenuar las agudas fluctuaciones que acompaan a los ciclos econmicos. Este aspecto resulta especialmente preocupante dados los efectos que han demostrado tener los momentos recesivos en la pobreza urbana, por lo que la articulacin del financiamiento pblico con recursos provenientes del sector privado y la comunidad podra otorgar una mayor proyeccin a los programas para la superacin de la pobreza en las ciudades. Desde la perspectiva del ingreso, en las ltimas dos dcadas la pobreza ha transitado en la regin desde una condicin predominantemente estructural (compuesta por personas que padecan de manera simultnea de carencias materiales de vida e ingresos insuficientes) a otra que se expresa sobre todo a travs de los indicadores monetarios (Arriagada, 2000).20 Este cambio implica nuevos desafos para las polticas de superacin de la pobreza en la regin, ya que resulta ahora ms necesario que antes asegurar que dichas polticas tengan efectos positivos, directos o indirectos, en la capacidad del mercado laboral de generar ingresos para los pobres. Un primer desafo en este campo es atenuar la precarizacin del empleo que est sucediendo en los pases. La experiencia de los aos ochenta y noventa seala que la generacin de empleo que permita aumentar el nmero de ocupados en los hogares pobres, tiene importantes repercusiones sobre las perspectivas de reduccin de la pobreza. De manera simultnea, resulta necesario apoyar y no descartar al sector informal a la hora de plantear polticas de desarrollo econmico y productivo. La creacin de puestos de trabajo en la prctica ha sido protagonizada por el sector informal, por lo que es un objetivo estratgico implementar programas de mejoramiento de la productividad de este sector, por medio de su capacitacin y acceso a recursos e infraestructura. El apoyo y modernizacin del abundante empleo informal que se desarrolla entre los pobres y la apertura de nuevas oportunidades de ocupacin para los miembros secundarios de los hogares puede ser una herramienta fundamental para combatir la pobreza.
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Este peculiar desarrollo se debe a que la evolucin de las necesidades bsicas insatisfechas se caracteriz por un movimiento constante a la baja (incluso durante la dcada perdida), paralelo al hecho de que los mercados laborales urbanos limitaron su capacidad de generar empleo moderno y agudizaron la incidencia del empleo precario e informal, aun durante la dcada de 1990 (perodo de recuperacin del PIB). No obstante lo anterior, los sectores indigentes o de extrema pobreza urbana todava muestran importantes grados de carencia de servicios bsicos, de infraestructura y alojamiento, as como de marginacin de los servicios urbanos.
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3.
Polticas sociales y pobreza urbana
La experiencia de Amrica Latina durante las ltimas dcadas deja importantes lecciones en orden a la necesidad de mejorar las polticas sociales. Como ya se mencion, se requiere consolidar los niveles de gasto social, que siguen siendo muy inferiores a los de pases desarrollados,21 y elevar su calidad e impacto. Si bien durante los aos noventa, la regin logr en varios pases una disminucin de la pobreza urbana a raz de incrementos significativos del gasto social, tambin hay ejemplos en que la reduccin de la pobreza tuvo que ver de manera importante con una mayor efectividad y eficiencia de las polticas sociales. En una regin cuya distribucin del ingreso es esencialmente desigual, uno de los elementos polticos fundamentales para combatir la pobreza sera un cambio en las prioridades pblicas, que signifique privilegiar programas que favorezcan de manera explcita una mayor equidad urbana. Se ha consolidado una cierta cobertura de salud y educacin, aun entre los pobres, pero persisten graves situaciones propias del contexto de exclusin y riesgo social que plantea la pobreza. Es preciso enfrentar, por medio de programas especficos, una expresin de exclusin del capital educativo particularmente importante, como es la concentracin de los nios pobres en escuelas que asimilan las carencias y la homogeneidad social de las reas urbanas precarias. A su vez, un progreso en el capital humano de los pobres tambin se puede lograr mejorando su acceso a la salud, cuando existen problemas de accesibilidad para aquellos que residen en comunidades urbanas marginales, o de discriminacin, por ejemplo, cuando se trata de habitantes vulnerables: tercera edad, mujeres, trabajadores del sector informal, minoras tnicas y otros, que no son acogidos por el sistema formal. La baja efectividad alcanzada por las aproximaciones sectoriales aisladas ha conducido a intentos por articular de manera eficiente y eficaz diversos objetivos e instrumentos sociales, con el fin de acoger las mltiples dimensiones y causas que subyacen a la condicin de pobreza. En los pases de la regin predomina un enfoque nacional y sectorial a la hora de abordar los problemas que aquejan a sus habitantes. Para encarar los nuevos desafos, es menester ajustar los procedimientos sectoriales de
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Varios pases todava no recuperan los niveles de 1980, en especial aquellos afectados por elevados niveles de pobreza urbana y rural (El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Venezuela) (CEPAL, 2002). Con respecto a la importancia econmica del gasto social (GS) (GS/PIB), se ha visto que los pases de alto gasto social tienen dificultades para seguir incrementndola, dada su alta gravitacin fiscal (dependiendo entonces del crecimiento econmico), mientras que entre los pases de menor gasto social y mayor pobreza existe espacio para mejorar su baja importancia fiscal.
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concrecin de las polticas sociales, de modo de hacer posibles nuevas instancias de articulacin entre ministerios, gobiernos urbanos y locales, y entre stos y el sector privado social y empresarial, con el objetivo de coordinar la oferta sectorial a distintos niveles en torno de proyectos orientados a determinados grupos de pobres urbanos. Llegado el momento de exigir una mayor integralidad de las acciones contra la pobreza, no necesariamente constituye un problema el hecho de que los programas tengan un origen sectorial, en la medida en que sea posible integrarlos en el nivel local.22 A su vez, es conveniente cuidar que esta integracin no deba significar una disminucin de los impactos sectoriales histricos, sino por el contrario, un mejor desempeo. 4. Medio ambiente, territorio y pobreza urbana
Los pobres son impactados en mayor proporcin por los daos ambientales: padecen ms enfermedades y muertes causadas por la contaminacin y estn expuestos a mayores riesgos procedentes de industrias contaminantes, vertederos y enclaves con residuos txicos, porque viven frecuentemente cerca de estos lugares. Adems, habitan en muchos casos en zonas de riesgo, lo que los expone a los desastres naturales.
a) Pobreza y salubridad urbana
En la base de la insalubridad residencial que sufren la mayora de los pobres urbanos en los asentamientos precarios, est la insuficiencia de ingresos, que margina a las familias pobres del acceso a niveles adecuados de servicios de agua segura y saneamiento, ya sea porque no pueden solventar individualmente los pagos de las tarifas que ellos demandan, o porque las reas en que se concentran los pobres no estn dotadas de redes para proveerlos. Esto mismo es vlido para la disposicin de residuos domsticos. Esta exclusin se ha visto agudizada por el aumento explosivo
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Los programas de asignacin territorial muestran potencialidades para el desarrollo de la necesaria funcin de coordinacin, como lo seala la experiencia de los programas de mejoramiento de barrios de tugurio y los fondos sociales (Arriagada, 2000), que han permitido grados relevantes de focalizacin y coordinacin. Los primeros han cobrado fuerza como parte de intervenciones en pobreza urbana en varios pases. Se trata de intervenciones focalizadas tanto segn el tipo de producto (servicios bsicos y tenencia), como por su orientacin de naturaleza territorial. Por su parte, los fondos sociales en general contemplan asignaciones de recursos mediante concursos de proyectos, de acuerdo a criterios que pueden poner nfasis en una determinada poblacin objetivo y considerar instancias de focalizacin territorial para integrar polticas sectoriales dispersas. En varios pases se consideran, adems, grupos objetivos sociodemogrficos clave: jvenes, mujeres, tercera edad, minoras tnicas y otros.
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del uso de los recursos naturales, entre ellos el agua y la energa elctrica, por parte de los sectores acomodados en una regin de creciente concentracin del ingreso. No obstante, se deben reconocer los avances en materia de cobertura de servicios en las ltimas dcadas, que estn asociados a importantes inversiones para dotar a los pobres de estos servicios. Estas acciones tienen su origen fundamentalmente en consideraciones de salud pblica, siendo ms reciente su valoracin desde la perspectiva del medio ambiente urbano.23 En este ltimo enfoque, tanto el uso eficiente del agua como la evacuacin adecuada de los desechos pasan a ser un tema de gestin de todo el territorio urbano, que debera abarcar por igual a todos los sectores para poder lograr una ciudad ms saludable. Sin embargo, este enfoque amplio que se requiere para manejar de manera equitativa y eficiente la provisin de servicios, as como la evacuacin y el tratamiento de los desechos, exige ser complementado, para el caso de los barrios pobres, con esquemas participativos tanto en la lucha por conseguir fondos de inversin, como en la ejecucin misma de proyectos de redes de agua potable, alcantarillado y energa elctrica, y en la operacin y manutencin de estos servicios. Particularmente, las mujeres han demostrado ser actores relevantes en la consecucin de mejores niveles de acceso a los servicios por parte de los pobres urbanos, ante la evidencia de los efectos que la insalubridad acarrea para sus hogares y vecindarios. Con frecuencia se han presentado importantes dificultades tcnicas o financieras para extender las redes de servicios hacia los asentamientos precarios en plazos razonables, hecho que se refleja en la cifra de casi 110 millones de pobres carentes de acceso a agua potable que se mencion anteriormente. La magnitud de las dificultades no justifica desconocer los graves problemas de salubridad presentes en estos barrios, ni las consecuencias que ellos pueden tener para las familias que los habitan. La experiencia de algunas ciudades seala que es posible lograr avances significativos y rpidos, capacitando a la poblacin para adoptar medidas de emergencia en relacin con la instalacin y manutencin de servicios alternativos o provisorios, y as permitir un grado aceptable de salubridad en las viviendas y su entorno.
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Slo a partir de los aos ochenta las ciencias ambientales dan importancia a la ciudad. El informe de la Comisin de Bruntland (1987) incluye un captulo sobre Los retos urbanos, con referencia al vnculo entre pobreza y degradacin ambiental.
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b) Pobreza y vulnerabilidad ante los desastres naturales
En muchas ciudades de esta regin, los pobres son ms vulnerables a los desastres naturales que los sectores de mayores ingresos, ya que deben localizar sus viviendas en zonas de riesgo. A veces, este riesgo es asumido de manera consciente debido a las ventajas que ciertos terrenos presentan en cuanto a su ubicacin en la ciudad, ya sea para habitar o para ejercer actividades productivas. En otros casos, las pendientes con riesgo de deslizamientos, las laderas de volcanes u otras situaciones de peligro pueden ser la nica posibilidad de ubicar una vivienda precaria. Finalmente, tambin los conjuntos construidos segn las polticas de vivienda pueden estar localizados en terrenos de caractersticas estructurales o morfolgicas que suponen riesgos para sus habitantes, cuando el alto costo del suelo urbano seguro no deja ms alternativa. La gestin urbana suele verse enfrentada a opciones muy difciles en relacin con la localizacin de tugurios en zonas de riesgo, ya que tanto la aplicacin firme de criterios tcnicos rigurosos que suele conducir a erradicaciones forzadas, como una permisividad generalizada ante eventuales ocurrencias de desastres, implican altos costos en trminos sociales y polticos. Aun cuando en cada caso las posibilidades deberan evaluarse de manera cuidadosa, es posible establecer algunas consideraciones muy generales. La prevencin de los efectos de desastres naturales sobre los hogares pobres se enmarca por lo general en dos mbitos de accin: la reduccin de la amenaza de desastres naturales, cuando ello es posible, o bien la disminucin de la vulnerabilidad,24 lo que a diferencia del control de las amenazas, siempre es posible. El ordenamiento territorial es un instrumento bsico para reducir de manera integral y eficaz la vulnerabilidad ante las amenazas naturales, considerando los diferentes riesgos especficos. No es preciso disponer de recursos cuantiosos para reducir buena parte de los riesgos de desastre, en la medida en que se aprovecha la informacin disponible y la capacidad tcnica instalada a fin de incorporar este tema de manera temprana en los planes de desarrollo local y los proyectos de inversin.
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Esto requiere actuar individual o simultneamente en cinco reas: i) reduciendo el tiempo y la intensidad de la exposicin, porque el sistema o sus elementos se alejan de la zona amenazada; ii) realizando acciones de proteccin; iii) mejorando la capacidad de reaccin inmediata mediante mecanismos de alerta temprana, organizacin y entrenamiento comunitario; iv) creando capacidad para atender de manera integral la recuperacin bsica de las condiciones necesarias para satisfacer las necesidades esenciales del ecosistema afectado, y v) creando capacidad para garantizar la reconstruccin del ecosistema afectado, logrando su recuperacin definitiva y su desarrollo.
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En los planes de desarrollo es posible, por ejemplo, incorporar la elaboracin del mapa de riesgo en escalas adecuadas, a objeto de identificar zonas seguras, zonas de riesgo mitigable y zonas de riesgo alto no mitigable, en las que se debera excluir el asentamiento humano. Es necesario conocer de manera detallada los grados de riesgo que presentan los sectores en que habitan los pobres, as como la poblacin residente. Esta informacin requiere ser compartida con la comunidad, a fin de que ella pueda, si es necesario, tomar el liderazgo en el control de riesgos en el asentamiento o sus alrededores. Ms all de las medidas estructurales para intervenir las condiciones de vulnerabilidad de la ciudad en general, en las reas en que se han localizado asentamientos informales se deberan poner en prctica medidas de mantenimiento destinadas a conservar las condiciones de menor riesgo posible, por ejemplo, limpieza de cauces, limpieza de drenajes de aguas lluvias y residuales, y control de erosin. Del mismo modo, una adecuada organizacin de los habitantes de estos asentamientos permitira establecer sistemas de alerta temprana y movilizacin ciudadana para atenuar o evitar los efectos de desastres naturales sobre la pobreza urbana. Ante la necesidad inevitable de evacuar terrenos peligrosos, es importante en primer lugar prever una alternativa de asentamiento para las familias, e involucrarlas en el proyecto. Adems, se requiere dar un destino relevante al terreno que se despeja, por ejemplo, un parque. De este modo, se logra una validacin poltica de esta gestin, y se evita que el terreno vuelva a ser ocupado gradual u organizadamente por otros pobres urbanos.
c) Los pobres y la gestin urbana y territorial
Tradicionalmente, la pobreza urbana latinoamericana se ha manejado en los espacios informales de la ciudad y su economa. Los pobres no se ajustan al marco establecido porque ste no les sirve, porque hacerlo les resulta caro, y porque sus urgencias no les permiten respetar los plazos previstos en los instrumentos de gestin. Los modelos de planeamiento y gestin territorial y urbana, por su parte, suponen que es necesario y conveniente incorporar a los pobres a la ciudad formal, pese a que en la prctica no han sido capaces de influenciar ni controlar los patrones de asentamiento y vivienda de los pobres urbanos. En este momento de preocupacin renovada por los pobres urbanos, ser necesario revisar algunos asuntos que permitan incorporar objetivos de superacin de la pobreza a las prcticas latinoamericanas de gestin de las ciudades. Ya se ha mencionado en captulos anteriores la compensacin territorial, aplicable a territorios y centros urbanos ms desfavorecidos desde la perspectiva de su integracin a la dinmica econmica, y por lo tanto, de la magnitud y complejidad de la pobreza. Resulta conveniente disponer, en el nivel nacional, de lneas de recursos para estrategias concretas de
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mejoramiento de barrios marginados, desarrollo sustentable de las periferias donde se concentran las poblaciones de menores recursos, e integracin a la ciudad de grupos sociales fsicamente excluidos. La compensacin territorial podra favorecer adems a las ciudades secundarias y pequeas, y en el interior de las ciudades, promover la inclusin social de los pobres que habitan en determinados barrios. Un segundo aspecto a considerar con relacin a la gestin urbana, son los efectos que las prcticas de zonificacin han tenido en la localizacin de los pobres en la ciudad, y con respecto a sus posibilidades de ejercer una actividad econmica. En las reas residenciales previstas para los sectores pobres, generalmente no se permite o fomenta la actividad econmica. Los instrumentos de planificacin territorial deberan posibilitar usos mixtos de suelo que consideren la instalacin de actividades productivas en los barrios pobres y promover condiciones fsicas, de equipamiento y accesibilidad para que se instale y diversifique la actividad econmica en ellos. Del mismo modo, se podra incentivar la mezcla de densidades y estndares habitacionales para mitigar tendencias del mercado de suelo a la segregacin de grupos de ingreso en el espacio. As como en los pases de la regin se evala cada vez ms el impacto ambiental que tendrn los instrumentos de zonificacin y gestin del suelo, una agenda urbana sensible a la pobreza debera revisar el impacto social que va a producir la puesta en marcha de instrumentos de planificacin y gestin urbana, al favorecer determinadas localizaciones de personas y actividades en la ciudad, que no necesariamente resultan adecuadas a las necesidades de los pobres.
F.
Enfrentando la pobreza urbana en el nivel local
1.
Aspectos generales
Al abordar el tema de la pobreza en las ciudades, vale la pena tener en cuenta que, al menos desde una perspectiva histrica, ella es la expresin de la voluntad y decisin de las familias de menores recursos de los pases latinoamericanos en orden a acceder a la ciudad. Han resultado poco exitosos los intentos de controlar o revertir la concrecin de esta opcin de los pobres por vivir y permanecer en la ciudad, generada por percepciones algunas fundadas y otras no tanto de que en la urbe existiran mejores oportunidades para vivir y progresar. Una primera constatacin til parece ser entonces que los pobres urbanos ya estn en la ciudad, y no parecen tener inters en abandonarla. Curiosamente, instancias pblicas encargadas del gobierno de la ciudad muchas veces se niegan a aceptar este hecho, lo
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que determina que rehyan la posibilidad de encarar la pobreza urbana por considerarlo un tema postergable a otras etapas de gestin, o incluso consideren que al dimensionar y caracterizar de manera realista a la pobreza existente en la ciudad se est inventando un problema que antes no exista. En segundo lugar, es importante considerar los mecanismos que han empleado o an utilizan los pobres para insertarse en la ciudad. En general, se combinan estrategias informales, como el asentamiento irregular (organizado e incremental) y el empleo informal, con otras formales que proveen las polticas pblicas o el sector privado. Por ello, resulta inadecuado establecer lmites fijos entre lo que es regular y formal en la ciudad, y aquello que corresponde a la informalidad y la pobreza. La vida de una ciudad combina de variadas maneras aspectos formales e informales, no slo en el sector de pobreza sino en toda la sociedad urbana. En tercer lugar, una aproximacin territorializada a la pobreza urbana implica visualizar a las personas y hogares pobres, no slo como un sector de la poblacin latinoamericana, sino como habitantes concretos de las ciudades. Se trata de que ellos tengan un real acceso a la ciudad en que habitan, esto es, que logren formar parte de la sociedad y tengan acceso a las oportunidades y servicios que ella ofrece. Del mismo modo, resulta poco efectivo encarar el problema de la pobreza en una ciudad a partir de los sectores que se manejan en el nivel nacional. Disociar a los pobres urbanos concretos en destinatarios aislados de intervenciones especficas de educacin, salud, vivienda o empleo, fragmenta los efectos e impide las sinergias entre intervenciones. En el espacio local encontramos aspectos positivos para el diseo y puesta en marcha de programas integrales y sostenibles de superacin de la pobreza urbana, en la medida en que es posible all articular las dimensiones econmica, social y ambiental en intervenciones focalizadas en grupos especficos y concretos de hogares pobres. Estas posibilidades se han puesto en prctica en los pases en la medida en que la descentralizacin ha ido dotando a los gobiernos e instancias locales de mayores facultades y responsabilidades de gasto. Ms all de la diversidad de situaciones presentes en los pases en cuanto a las posibilidades de los sistemas municipales de actuar sobre la pobreza urbana, se pueden reconocer una serie de oportunidades y desafos que comparten los gobiernos locales para aumentar su capacidad de intervencin en los problemas y necesidades sociales de los habitantes ms desfavorecidos de sus ciudades (Rodrguez y Velsquez, 1994; Devas y otros, 2001). En el plano de las oportunidades de accin, la mayora de los gobiernos locales disponen de competencias estratgicas para la intervencin en la pobreza urbana. En primer lugar, los municipios estn en una posicin privilegiada para identificar las necesidades y reas prioritarias de inversin
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social, a fin de orientar decisiones con respecto a transferencias e inversiones sociales orientadas a combatir la pobreza urbana. En segundo trmino, las atribuciones de que disponen en el campo de la planificacin territorial y urbana del espacio local les permiten incidir positivamente sobre la pobreza. Ellos se encargan de la provisin de bienes pblicos de uso colectivo (calles, reas verdes, equipamiento social) y en muchos casos, administran servicios que influyen en la formacin de capital humano (salud y educacin). Por medio de sus acciones de desarrollo comunitario tienen que ver con la generacin y preservacin de capital social, y cuando se hacen cargo de la seguridad vecinal o se articulan con los organismos especializados para ese efecto, pueden incidir positivamente en la seguridad ciudadana, elemento central para la inclusin de los pobres en su ciudad. stas y otras oportunidades como por ejemplo, aquella de promover el desarrollo productivo local permiten al municipio convertirse en un actor central en las estrategias para enfrentar los problemas de pobreza en el espacio urbano. Pero tambin es necesario considerar los aspectos que limitan el espacio de maniobra del municipio. Uno de ellos es el escaso nivel de recursos disponibles, condicionado por una alta dependencia de transferencias del gobierno central, regional o provincial. En muchos casos, la obtencin de mejoras sustantivas en materia de pobreza urbana an se relaciona de manera fundamental con las acciones que desarrollan los gobiernos centrales en los municipios, en escalas y estndares uniformes que permitan un uso eficiente del gasto social. Desde esa perspectiva, antes de descentralizar los programas de superacin de la pobreza se requiere constatar que no se vern afectados negativamente los niveles de cobertura de las lneas sectoriales. Por otra parte, la comprobacin de importantes ineficiencias e ineficacias en la aplicacin de los programas sectoriales desde los niveles nacionales, ha generado importantes esfuerzos a nivel de los gobiernos por incorporar a los niveles locales en las acciones de combate a la pobreza urbana. Ms all del problema de la escasa autonoma respecto de los recursos, existen otras limitaciones dentro de los municipios para ejercer un rol ms importante en los programas contra la pobreza. Por ejemplo, la institucionalizacin de la funcin planificadora es dbil, a causa de la creciente desvalorizacin de la planificacin urbana. Se han sealado tambin la frecuente orientacin poltica de los recursos a tareas e inversiones que favorecen a los sectores ms poderosos del mbito local, en detrimento de las necesidades de los pobres; los escasos grados de participacin democrtica existentes en muchos municipios debido al caudillaje; y la relativa impotencia de los instrumentos regulatorios municipales para controlar u orientar los masivos procesos de ocupacin irregular de tierras por los pobres urbanos.
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Recuadro III.1 ALGUNAS ACCIONES QUE PODRAN INSTRUMENTAR LOS GOBIERNOS LOCALES PARA PONER EN MARCHA PROGRAMAS QUE ALIVIEN LA POBREZA URBANA Reformular los presupuestos locales para corregir el sesgo recurrente al gasto corriente, y aumentar su capacidad de movilizar recursos de inversin para mejorar los barrios pobres tanto desde las entidades sectoriales del nivel nacional como del sector privado local y la propia comunidad. Mejorar los programas de empleo municipales para lograr un mayor efecto positivo sobre la pobreza, aumentando su impacto en el desempleo estructural en la comuna. Poner en marcha una focalizacin territorial equilibrada y con sesgo pro pobres de las inversiones municipales y sectoriales, de modo que aquellas que se efecten en el tejido urbano consolidado se compensen debidamente con aquellas necesarias en la periferia precaria. Revisar las regulaciones y ordenanzas locales que resulten poco realistas o discriminatorias de los sectores pobres, dificultando sus posibilidades de desarrollo. Incorporar de manera equitativa a la comunidad incluidos los pobres urbanos en los procesos de decisiones presupuestarias, para que frente a la escasez de recursos se recojan sus prioridades y se respalden polticamente las secuencias y opciones de intervencin en materia de pobreza.
A continuacin se desarrollan cuatro reas de intervencin que resultan de especial inters para una agenda urbana pro pobres: suelo, vivienda, servicios y espacio pblico. 2. Suelo y pobreza urbana
El acceso al suelo es uno de los elementos clave que emplean los pobres para insertarse en la ciudad. Durante una primera etapa de la urbanizacin latinoamericana, el acceso espontneo de los pobres a la tierra urbana ha permitido proveer alojamientos a una enorme cantidad de familias necesitadas durante la rpida urbanizacin que tuvo lugar en la regin durante los ltimos 50 aos (Lincoln Institute of Land Policy, 2002). Ello ha sido posible porque la sociedad latinoamericana ha dado un reconocimiento tcito al derecho de los pobres a contar al menos con un pedazo de tierra en o junto a las ciudades. La tolerancia relativa que eman de esta postura
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contrasta con la existencia de instrumentos de control del uso y planificacin del suelo urbano, los que han resultado en general ineficaces para impedir la apropiacin irregular de suelo por parte de los pobres, y en algunos casos incluso contraproducentes. A continuacin se analizan tres aspectos crticos que debera abordar una gestin urbana que espera proveer una mayor equidad en materia de suelo urbano: la disponibilidad efectiva de suelos para los hogares pobres, las reglamentaciones que limitan an ms dicha disponibilidad, y las condiciones para ofrecer una permanencia segura a los pobres en los barrios que habitan. En este momento, la principal forma de acceso a la tierra por parte de los pobres ya no es por medio de asentamientos espontneos o invasiones, sino mediante transacciones de mercado informales. Una serie de factores y efectos asociados generan un alto costo del suelo en Amrica Latina, principal problema para que los pobres puedan acceder al suelo urbano.25 Aunque resulta complejo para un municipio establecer una poltica de suelos que permita a los mercados proveer de suelo urbano a los pobres de manera ms equitativa, es posible avanzar hacia este propsito con medidas como las incluidas en el recuadro III.2.
Recuadro III.2 EJEMPLOS DE MEDIDAS QUE PODRA TOMAR EL GOBIERNO LOCAL PARA FACILITAR A LOS POBRES EL ACCESO AL SUELO Establecer iniciativas que permitan a los pobres acceder a la propiedad de la tierra urbana que habitan. Para tal efecto, resulta necesario disponer de catastros actualizados de las tierras de propiedad pblica y privada que se encuentren ocupadas por ellos, distinguiendo el nivel y la posibilidad de consolidacin de los asentamientos. Otra iniciativa til es la organizacin de un mecanismo jurdico para resolver problemas y conflictos relacionados con la propiedad de estos suelos. Anticipar las necesidades futuras de tierra urbanizada, identificando los terrenos del casco urbano o fuera de l que sea posible destinar a alojamientos de grupos de pobreza; gestionar obras de infraestructura para asentamientos existentes o futuros; incorporar estas iniciativas en la agenda urbana y los planes de ordenamiento del municipio, a fin de articularlas con otras obras de desarrollo de la ciudad. Revisar las reglamentaciones que tengan que ver con la incorporacin o habilitacin de tierras para el uso de los pobres urbanos, de modo
(Contina)
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En primer lugar, existe escasez de terrenos urbanizados, lo que aumenta la presin de demanda y eleva los precios. Con ello se estimula la especulacin, que a su vez restringe la oferta y ayuda a subir los precios.
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Recuadro III.2 (conclusin) que sea posible un desarrollo progresivo y gradual de los asentamientos, en estndares de tamao de lotes y adosamientos realistas. Considerando que la formacin de nuevos hogares en los barrios populares crea nuevas demandas de terrenos que preferentemente se deberan satisfacer en los propios asentamientos, conviene prever procedimientos de subdivisin sencillos y de bajo costo. Se favorecer as no slo la preservacin del capital social de los pobres, sino adems la densificacin de la ciudad en comparacin con la alternativa ms costosa de expansin territorial. Idear formas eficientes para aumentar y optimizar los recursos disponibles destinados a atender las demandas de los asentamientos populares, lo que incluye una poltica fiscal que considere, por una parte, tributos al municipio, y por otra, transferencias de ste hacia los sectores pobres. Adecuar la estructura operativa del municipio para habilitar y manejar el suelo urbano, mediante una articulacin efectiva con los organismos pertinentes en el nivel nacional y subnacional; con otras entidades como, por ejemplo, los registros de la propiedad; y con las propias comunidades. Desarrollar instrumentos de cobro de plusvalas generadas por obras pblicas, cuyas recaudaciones se destinen a fondos de inversin en infraestructura que favorezcan a barrios o sectores pobres.
Con relacin a la reglamentacin urbana, ya se mencion que los instrumentos de regulacin y planificacin tradicionales han resultado relativamente inoperantes para manejar el tema del suelo urbano, frente a las presiones y decisiones que toman los pobres urbanos para asentarse en la ciudad. Las ciudades muestran un cuadro de extendida ilegalidad con respecto a la zonificacin, las normas de subdivisin del suelo, los cdigos de construccin, el registro de propiedad y otros, en la medida en que los pobres ocupan tierras y los dueos de stas subdividen sus lotes para venderlos fuera del sistema. En los barrios populares predominan los usos mixtos del suelo urbano como una forma lgica y eficiente de desarrollo urbanstico, aunque las ordenanzas los prescriben a partir de un modelo de zonificacin convencional que a menudo aparece como innecesario. Se necesitan hoy nuevas aproximaciones que permitan un desarrollo de la ciudad ms amigable con la pobreza urbana, en que sea posible la progresividad en la construccin del hbitat, el uso eficiente y compacto del suelo, y la articulacin entre las innumerables situaciones que plantea el continuo formalidad-informalidad. Para ello es posible instrumentar medidas como las sealadas en el recuadro III.3.
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Recuadro III.3 ALGUNAS ACCIONES POSIBLES DE PONER EN MARCHA EN RELACIN CON LA REGLAMENTACIN URBANA Revisar los cdigos de planeamiento de manera crtica, identificando los aspectos que afectan negativamente a los pobres urbanos. Entre ellos destaca la imposicin no justificada de usos exclusivos en reas para las que se podran prever actividades mixtas, como por ejemplo, la cercana entre la vivienda y el trabajo. Del mismo modo, se ha comprobado que la fijacin poco realista de tamaos mnimos de lotes colabora con la exclusin de los pobres de determinadas zonas de la ciudad, al no permitirles acceder a terrenos de tamaos y costos que ellos puedan solventar. Rectificar, en los instrumentos de planificacin urbana vigentes, disposiciones que podran impedir de manera injustificada que los pobres se mantengan en los asentamientos informales dentro de la ciudad, como puede ser la clasificacin de estos terrenos como reas verdes, reservas, o destinarlos a nuevos desarrollos inmobiliarios o megaproyectos. Las erradicaciones, o las amenazas de traslado, suelen afectar negativamente al potencial de superacin de la pobreza de las familias que habitan asentamientos precarios, por lo que es conveniente realizar esfuerzos para lograr su radicacin. Del mismo modo, incentivar en el desarrollo de nuevos proyectos un crecimiento que favorezca la heterogeneidad social y la inclusin urbana, previendo zonas y espacios para la vivienda y los equipamientos accesibles a sectores de menores ingresos.
Por ltimo, el tema de la tenencia de la tierra se ha constituido en un asunto central para los programas de alivio a la pobreza en la regin. En la medida en que en las ltimas dcadas los pases han alcanzado altos niveles de urbanizacin, las presiones que operan en el mercado del suelo urbano y periurbano dificultan la apropiacin o compra informal por parte de los pobres, y acentan los riesgos de su expulsin de la ciudad. En la mayora de los pases se desarrollan polticas pblicas para reconocer ttulos de propiedad a los hogares que habitan en zonas ocupadas ilegalmente, pero est pendiente la comprobacin ms precisa de su efectivo impacto sobre la pobreza. Existe un relativo consenso acerca de la necesidad de cuidar que estas polticas de regularizacin no fomenten un crecimiento informal y precario de las ciudades, por lo que se deberan complementar con otras polticas que den acceso ordenado a la tierra a los nuevos demandantes, y as evitar nuevas invasiones causadas por una oferta insuficiente o inaccesible para las familias pobres en las ciudades que an crecen explosivamente. Algunas medidas complementarias a los programas de regularizacin de la tenencia se consignan en el recuadro III.4.
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Recuadro III.4 MEDIDAS DE ACOMPAAMIENTO DE LOS PROGRAMAS DE REGULARIZACIN DE LA TENENCIA Organizar en el nivel local sistemas de acceso a crditos y subsidios destinados a cubrir los costos de regularizacin de la tenencia, eventualmente vinculados a la provisin de servicios domiciliarios de agua y saneamiento a los pobres urbanos. Con algunas restricciones, la recuperacin de dichos crditos, adems de los eventuales impuestos que emanen del proceso de regularizacin, podra financiar parcialmente las inversiones que se ejecuten en los propios asentamientos precarios. Establecer un observatorio que permita detectar y dar seguimiento a situaciones de expulsin de los pobres urbanos desde sus actuales viviendas y barrios, as como anticipar futuras presiones en este campo.a Conviene organizar, adems, instancias de negociacin entre pobladores y dueos de terrenos, y disear medidas para manejar conflictos. Sobre todo en pases de rpida urbanizacin, es importante prever la formacin de tugurios, facilitando de manera oportuna, suelos y servicios para que se puedan instalar las familias. Al considerar tierras para la futura expansin de la ciudad y sus barrios populares, se evita afectar a las zonas que se desea preservar por razones ambientales. Es necesario avanzar hacia la incorporacin de derechos legales y constitucionales de los ciudadanos al suelo urbano, para luego poder fundamentar las acciones en favor de los ms pobres en el reconocimiento de dichos derechos. Particularmente importante es cautelar los derechos de las mujeres pobres al acceso a la tierra urbana, ya que ellas suelen enfrentar barreras adicionales a las que afectan a los hombres para conseguir, mantener o traspasar la tierra que habitan.b
Fuente: Elaboracin propia. a Se ha discutido si esta instancia debe estar en el nivel local o central. La experiencia de algunos pases seala que los gobiernos locales pueden tener ms problemas para responder a la presin de los asentados irregularmente. Por otra parte, las polticas de regularizacin manejadas desde el gobierno central enfrentan otros obstculos, como la lejana de los interlocutores para negociar con la comunidad aspectos del proceso. b De igual forma, determinados grupos tnicos, o los extranjeros que migran a determinadas ciudades de la regin, se ven hoy afectados por trabas legales que les impiden un acceso igualitario al suelo urbano.
3.
Servicios
Ampliar la disponibilidad de servicios bsicos para los pobres urbanos seguir siendo una tarea importante tanto para los pases en plena urbanizacin, donde la poblacin pobre en las ciudades continuar aumentando explosivamente, como para aquellos de urbanizacin ms avanzada, donde la vida urbana supone un aumento constante de la
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demanda por estos servicios. Especialmente los territorios donde habitan los pobres no cuentan con suficiente cobertura de las redes de servicios urbanos (Banco Mundial, 2002), por lo que ellos disponen de un acceso cualitativamente desmejorado al agua, la energa y la recoleccin de residuos. Adems, la frecuencia de prestacin de los servicios es menor o irregular en estos barrios (Prez, 2000). Sin embargo, los ciudadanos pobres tienen la expectativa de lograr servicios similares a los dems, aun en los casos en que ello no resulte tcnica ni financieramente posible de concretar para las entidades responsables de su gestin.26 Por eso, la lucha por acceder a los servicios urbanos suele ser junto con la obtencin de la propiedad de la tierra una etapa muy importante en el proceso de consolidacin de los barrios de pobreza urbana. Sobre la base de la experiencia adquirida en estos aos, las polticas en la materia han ido complementando las acciones de titulacin con la dotacin de servicios, y ms recientemente, con el mejoramiento habitacional y el desarrollo productivo local. En la mayora de los pases se transita desde una gestin estatal de los servicios de agua potable a una privatizacin y descentralizacin de la gestin. Las tarifas incorporan los costos reales de produccin y expansin de los servicios, y se extienden a todos los consumidores. En este cuadro, los hogares pobres no cuentan con los ingresos necesarios para acceder a los sistemas formales, y con menos razn para pagar las extensiones de stos hasta sus asentamientos. Para avanzar desde el municipio hacia una equidad en el acceso a los servicios por parte de los pobres de la ciudad, puede ser necesario organizar un proceso de optimizacin de las redes existentes y su ampliacin a los asentamientos precarios, sobre la base de una consideracin de los recursos disponibles o posibles de conseguir en el nivel central, local u otros mbitos. Conviene articular esta actividad con los procesos inmobiliarios que ocurren en la ciudad, y as aprovechar las obras que stos generan en beneficio de los pobres. Es importante, adems, involucrar directamente a la comunidad en este proceso, de modo que se acuerden y validen las prioridades, y se incorporen sus propios esfuerzos y recursos al proyecto. Dada la importancia que ha demostrado tener el acceso a los servicios para mejorar la calidad de vida de los habitantes ms pobres, se requiere revisar de manera especial la gestin que se da actualmente a los servicios
26
La percepcin de que el acceso igualitario a los servicios constituye un derecho ciudadano se ha reflejado hasta ahora, por ejemplo, en la aceptacin tcita de que los pobladores de asentamientos precarios tendran derecho a colgarse del servicio elctrico o de agua potable. Sin embargo, en la actual fase de la urbanizacin estos espacios de tolerancia se van cerrando debido a los procesos privatizadores y las exigencias de mayor eficiencia en la gestin.
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urbanos para los asentamientos y barrios populares del municipio, en materia de calidad y frecuencia de suministro, a fin de incorporar medidas adecuadas a la realidad de la pobreza urbana, por ejemplo, en materia de mantencin de redes, en las que la participacin de la comunidad puede resultar decisiva. Un tema relevante es el financiamiento para la operacin de los servicios, cuyo diseo requiere informacin especfica sobre las caractersticas socioeconmicas de los hogares pobres urbanos, a objeto de combinar subsidios y tarifas de manera transparente y equitativa. 4. Vivienda
En el sector de la vivienda se puede dimensionar el verdadero aporte que efectuaron y an hacen las familias pobres para construir la ciudad latinoamericana. A menudo sin ayuda externa y desafiando las normas establecidas, han producido un parque habitacional masivo, que representa un activo importante para los centros urbanos latinoamericanos. Las viviendas construidas por los pobres dan cuenta de una apreciable capacidad de gestin y decisin, energa, creatividad y audacia empresarial, que debe y puede ser incorporada al proceso de democratizacin y construccin de las ciudades de la regin. Pero por otra parte, la provisin informal de viviendas tambin ha creado ineficiencias prolongadas y crnicas, y se vincula a costos urbanos elevados tanto para sus habitantes como para los gobiernos y los dems ciudadanos. A su vez, los programas de vivienda social puestos en marcha por los pases en las dcadas pasadas han demostrado tener un potencial relativo para ayudar a superar la pobreza. Si bien las intervenciones de este sector expresan un impacto en la atencin de necesidades bsicas insatisfechas de los hogares, su cobertura ha sido en general discreta en muchos pases. En la medida en que ahora los altos niveles de urbanizacin y el contexto econmico hacen ms difcil que los pobres se provean por su cuenta de una vivienda en un marco de mercados y controles ms estrictos sobre la propiedad y la edificacin, se requiere con urgencia disear estrategias adecuadas para combatir la pobreza desde la accin habitacional. 5. Parque y flujo habitacional
Las polticas convencionales de vivienda han operado en la regin bajo el concepto de que, al formalizar las condiciones residenciales de los pobres, se les saca de la pobreza, o al menos se ayuda a que ello suceda. Sin embargo, la experiencia ha sealado que en muchos casos, la sola entrega de una vivienda convencional no ha determinado que los hogares dejen de ser pobres, e incluso ha agudizado sus problemas de sobrevivencia al
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encarecer la vida diaria. A partir de estas constataciones, se opera hoy de manera ms flexible con respecto al hbitat informal, articulando las lneas de intervencin orientadas al parque habitacional existente, y las acciones para atender las necesidades de nuevas viviendas. Existe conciencia de que las polticas habitacionales no pueden restringirse a la construccin masiva de viviendas para los pobres, sino que deben diversificarse incluyendo una gama de acciones de mantencin y mejoramiento de los alojamientos que ya existen en la ciudad. Los pases y las ciudades presentan en general desafos en ambos campos. Cuando an persiste una urbanizacin acelerada, puede ser ms necesario construir viviendas nuevas; en otros casos, la demanda se equilibra, o bien como sucede en las ciudades que alcanzan una mayor consolidacin se inclina hacia la mantencin y rehabilitacin del parque de viviendas existente. Histricamente, la importante presencia de familias pobres en las ciudades de la regin ha sucedido de manera independiente de las decisiones que se pudieron adoptar en las ltimas dcadas para orientar la ocupacin del territorio. En este sentido, y dadas las restricciones de cobertura que tiene la mayora de las polticas de vivienda, la formacin de tugurios fue una consecuencia inevitable, por lo que las acciones de apoyo y mejoramiento de estos asentamientos deberan ser el eje de las polticas habitacionales. Sin embargo, ello no es as. Por una parte, existe un sesgo muy acentuado en el sector hacia los programas destinados a producir nuevas viviendas. Por otra, se percibe una reticencia de las autoridades sectoriales a asumir un rol con relacin a los tugurios cuya existencia no parece ser reconocida en su verdadera magnitud. Con respecto al mejoramiento del parque existente, es importante despejar, en el interior del municipio, las objeciones explcitas o implcitas en relacin con un futuro programa de mejoramiento de los asentamientos precarios. Se debe dejar en claro que los tugurios ya existen, por lo que su incorporacin a un programa de mejoramiento no incentiva la creacin de tugurios. Otro desafo recurrente en materia de mejoramiento de barrios pobres, es el de avanzar desde una etapa de proyectos pilotos a una poltica de gran escala, con programas nacionales y locales estables. Se necesitan recursos estables para el corto, mediano y largo plazo en la materia, orientados, por ejemplo, a las actuaciones sugeridas en el recuadro III.5.
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Recuadro III.5 ACCIONES POSIBLES EN MATERIA DE MEJORAMIENTO HABITACIONAL Para superar efectivamente la pobreza en los tugurios, se requiere poner en marcha un conjunto de inversiones que incluyen, adems de la vivienda, obras de infraestructura urbana y extensin de servicios, equipamientos y espacios pblicos cercanos o contiguos a dichos asentamientos y, en lo posible, oportunidades para el desarrollo productivo local. De esta forma se logra no slo un mejoramiento del hbitat, sino adems la integracin urbana y socioeconmica de los habitantes informales. En los asentamientos informales no slo viven los pobres, sino tambin familias de mayores ingresos, por lo que resulta necesario combinar transferencias o apoyos de carcter general, focalizados territorialmente, con otros orientados de manera individual a los hogares de ms escasos recursos. Los barrios populares tienden hoy a la densificacin, debido a las restricciones que existen para extenderlos o establecer nuevos asentamientos en la periferia urbana. Esta tendencia debera ser apoyada, porque permite un uso ms intensivo del suelo urbano, ms all de que las edificaciones informales en altura requieran ser reglamentadas para prevenir posibles fallas estructurales o constructivas. En las reas consolidadas de la ciudad tambin pueden ocurrir procesos de informalizacin asociados al deterioro fsico, envejecimiento o abandono de la poblacin. Ellos se reflejan en irregularidades en la tenencia, hacinamiento y eventualmente, inseguridad y actividades ilegales. En estos casos, es preciso por ejemplo, rescatar los espacios pblicos, mejorar el medio ambiente y establecer encadenamientos productivos que permitan el desarrollo econmico local.
Las polticas de provisin de nuevas viviendas tienen una trayectoria ms prolongada en la regin que las de mejoramiento del hbitat. Sin embargo, existe la percepcin de que los paradigmas aplicados en este campo no han logrado apoyar de manera efectiva a los pobres urbanos. En primer lugar, se cuestiona la aspiracin de aplicar estndares de vivienda convencional que no resultan viables para algunos pases. Se constata adems que ha existido una excesiva regulacin, que no ha permitido una provisin suficiente y oportuna de viviendas para los pobres urbanos. En resumen, los esquemas formales han logrado producir una cantidad mucho menor de viviendas que la propia gente.
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Entre los hechos que explicaran la rigidez conceptual y operativa de este componente de la poltica de vivienda, se menciona por ejemplo la escasa comprensin que tienen las autoridades, los profesionales y los funcionarios locales con respecto a la pobreza urbana, por lo que tienden a insistir en los esquemas establecidos. A su vez, existe la idea de que prestigia ms al gobierno nacional o local la construccin de casas nuevas y convencionales que mejorar las viviendas precarias. Sin embargo, uno de los factores ms importantes en muchos pases parece ser la asociacin de las formas tradicionales de provisin de viviendas con intereses creados en el sector construccin. En el recuadro III.6 se incluye un listado de asuntos que podra considerar un programa local de provisin de nuevas viviendas para los habitantes ms pobres.
Recuadro III.6 LA PROVISIN DE NUEVAS VIVIENDAS EN EL NIVEL LOCAL Un programa orientado a atender de manera efectiva y suficiente a los pobres urbanos que carecen de vivienda requiere dimensionar, sobre la base de sistemas transparentes de informacin social, los estndares habitacionales a que pueden acceder los pobres urbanos, previendo componentes de ahorro y crdito habitacional adecuados al monto y regularidad de sus ingresos, y subsidios que compensen hasta donde sea posible las limitaciones particulares de los hogares en este aspecto.a Dada la importancia de las redes sociales, el arraigo y otros factores para el capital social de los pobres urbanos, se considera hoy de manera preferente la radicacin de los asentamientos informales ante la alternativa de su erradicacin total o parcial hacia conjuntos de nuevas viviendas.b Las erradicaciones de asentamientos precarios pueden ser necesarias sobre todo cuando se trata de zonas de comprobado riesgo para la habitacin. En esos casos, la incorporacin de los afectados en todo el proceso permite validar la decisin, conseguir la adhesin de la comunidad al proyecto y organizar el proceso preservando el capital social existente. La seleccin cuidadosa de la localizacin y la combinacin de viviendas de diferentes estndares en un proyecto de vivienda social, pueden favorecer la heterogeneidad social y atenuar la segregacin socioespacial en las ciudades. Al coordinar el desarrollo de proyectos de vivienda social con programas de salud, educacin y empleo, se facilita la formacin de urbanizaciones dotadas de los equipamientos y servicios bsicos para una inclusin social de los hogares pobres en la ciudad.
(Contina)
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Recuadro III.6 (conclusin) Los pobres que han sido favorecidos por viviendas sociales con frecuencia continan sufriendo una aguda insuficiencia de ingresos laborales, por lo que conviene promover proyectos que favorezcan el empleo, consoliden la infraestructura, diversifiquen las economas barriales y fomenten asociaciones con el sector privado local. Si se considera que la heterogeneidad de usos del suelo en los conjuntos informales favorece el desempeo laboral de los pobres urbanos, en especial de las mujeres, los ancianos y los trabajadores del sector informal, es conveniente incluir en los conjuntos habitacionales espacios y condiciones adecuadas para el trabajo.
Fuente: Elaboracin propia. a As por ejemplo, para los beneficiarios pobres que laboran en el sector informal no podrn establecerse condiciones de crdito similares a las de los que tienen empleos convencionales. b Existen en la regin interesantes experiencias en que el mejoramiento de estos asentamientos se ha combinado con densificacin, ya sea construyendo, en los propios lotes de los residentes, viviendas para sus hijos o parientes, o bien edificando nuevas viviendas en altura en terrenos eriazos o disponibles en dichos asentamientos. Un ejemplo de la primera alternativa es el programa de densificacin de la Villa La Reina, desarrollado por la Municipalidad de La Reina, en Santiago de Chile. En el proyecto Las Palmas, efectuado en San Salvador por FUNDASAL, se habilitaron tierras para construir edificios destinados a alojar a familiares de los ocupantes de este asentamiento precario.
6.
Espacios urbanos y ciudadana
Una agenda urbana orientada a superar la pobreza no considerar a los pobres slo como grupos objetivo de los programas, sino tambin como actores en el proceso. La participacin es una variable que debiera formar parte de todo el ciclo de los programas y proyectos, desde la identificacin de necesidades, la priorizacin y formulacin de proyectos y su ejecucin, hasta la evaluacin de los resultados logrados. Se trata de un componente estratgico para la consolidacin de barrios, generacin de espacios pblicos, y prevencin de la inseguridad ciudadana. Por otra parte, las polticas orientadas a la superacin de la pobreza exigen hacerse cargo de dimensiones importantes de la integracin social, como son el espacio pblico, la cultura y el capital social, todos estos mecanismos importantes para la realizacin de las personas y sus posibilidades de progreso.27 El desarrollo de la asociatividad de los sectores pobres mediante la participacin, adems de mejorar el impacto de las polticas y los programas, en s mismo constituye un resultado deseable, puesto que fomenta el
27
El capital social constituye un aspecto poco destacado en las polticas orientadas a los pobres, siendo paradjicamente un factor indispensable para el mejoramiento econmico-social. Diversos estudios sugieren que l explica diferencias de crecimiento econmico y del grado de pobreza entre pases, y muestran un preocupante debilitamiento en zonas urbanas.
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desarrollo de capital social vecinal (relaciones y redes de contacto entre las personas), situacin que diferencia a las comunidades propiamente tales con capacidades de enfrentamiento de crisis y emprendimiento de sectores desarticulados, con mayores riesgos de empobrecimiento. La provisin, mantencin y rescate de espacios pblicos en los asentamientos y barrios en que residen los hogares pobres, pueden jugar un papel decisivo para apoyar la asociatividad y fomentar el sentido de pertenencia a la ciudad. El recuadro III.7 contiene algunas sugerencias para abordar este tema.
Recuadro III.7 POSIBLES ACCIONES PARA AVANZAR HACIA LA INTEGRACIN CIUDADANA DE LOS POBRES A PARTIR DE LOS ESPACIOS PBLICOS Evaluar de manera participativa la existencia de espacios para la interaccin social de que disponen y carecen los pobres urbanos, a fin de definir con ellos los usos preferentes para los espacios existentes y las necesidades no resueltas en este campo. Al involucrar a los grupos especficos, tales como nios, jvenes, mujeres, tercera edad, grupos tnicos, comunidades religiosas, u otros, se pueden acoger sus requerimientos en materia de diseo y funcionamiento de los espacios pblicos. Sobre la base de lo anterior, definir programas de inversin en vialidad, pavimentacin, parques urbanos y equipamiento social para los sectores de la ciudad donde residen las personas de menores recursos. Es menester institucionalizar lneas presupuestarias para la provisin y mantencin de estos espacios urbanos de uso pblico. Movilizar la capacidad econmica de las comunidades pobres para mejorar su barrio en planes de accin compartida con el municipio, las entidades nacionales y el sector privado local.a Promover la seguridad ciudadana para los pobres, no slo a partir de polticas represivas o policiales, sino tambin mediante medidas preventivas, como por ejemplo, la provisin y recuperacin del espacio urbano en comunidades pobres, erradicacin de sitios baldos, proyectos de iluminacin de poblaciones, dotacin de equipamiento deportivo, entre otros (MINVU, 1999). Una contribucin significativa a la creacin de ciudadana entre los pobres puede ser la instalacin de centros que permitan su acceso a las nuevas tecnologas de informacin y comunicaciones. Aparte de los beneficios en las reas sociales y productivas,b se reduce as la brecha informtica entre pobres y ricos.
Fuente: Elaboracin propia. a Una alternativa es convenir con escuelas e industrias cercanas a los barrios populares que pongan a disposicin de la comunidad equipamientos deportivos, culturales y sociales fuera de los horarios de uso exclusivo, como por ejemplo, en las tardes o en los fines de semana. En otro caso, en la comuna de Pealoln, en Santiago de Chile, los comerciantes informales que se instalan en ferias en las calles de la comuna, colaboran con el municipio en el mantenimiento de un rea verde acondicionada para que ellos se instalen, con beneficios adicionales para la comunidad. b Una iniciativa importante en este campo es la desarrollada desde hace varios aos por el municipio de Curitiba, cuyo seguimiento podra sealar las posibilidades y limitaciones de esta intervencin.
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G.
Conclusiones
En los captulos anteriores se han revisado, de manera selectiva, diversos aspectos que deberan tenerse en cuenta para establecer una gestin urbana que favorezca la superacin de la pobreza. Como mencionamos en el inicio de este documento, es agudo el contraste entre la magnitud y complejidad de la pobreza en la ciudad y los exiguos recursos que los gobiernos urbanos pueden destinar a ella de cara a otros desafos promovidos por actores e intereses ms poderosos que los que sufren esta pobreza. Lo que no debera acontecer es que dicho contraste conduzca a concebir la lucha contra la pobreza como una tarea demasiado difcil o complicada para encararla con ciertas probabilidades de xito. Un punto de partida razonable podra ser que el municipio se preocupe de evitar que la pobreza empeore en el mbito local, tanto desde una perspectiva cuantitativa que aumente en nmero de pobres como cualitativa que la pobreza que experimentan estos habitantes se torne ms dura y difcil de soportar a medida que pasa el tiempo. Ello demanda una accin decidida desde el municipio en defensa de los grupos ms vulnerables, con el fin de que los intereses de los habitantes ms influyentes, que en general poseen ms ingresos, pagan contribuciones y tienen influencias polticas importantes, no afecten de manera desfavorable a los ms pobres. Los propios instrumentos de planificacin urbana y territorial suelen incluir disposiciones que, elaboradas bajo un prisma exclusivamente tcnico, afectan negativamente a los pobres, sin que se hayan considerado alternativas que permitan conciliar estos criterios con otros de equidad urbana. Para obtener avances an ms significativos en el panorama de pobreza local, ser necesario adems introducir criterios de equidad territorial en la actuacin del municipio. Eso significa dar ms al que tiene menos, y no al revs como suele suceder en la mayora de los casos. Se trata de atenuar o compensar la tendencia segn la cual hoy se pavimentan ms calles, se tienden ms redes de energa y comunicaciones, se plantan ms rboles y se construyen mejores equipamientos en los espacios donde viven los ricos de la ciudad. Ello es posible, por una parte, utilizando de manera efectiva las lneas de inversin sectoriales por medio de la generacin de buenos proyectos de mejoras en la zona popular del casco urbano. En otros casos es posible lograr, mediante negociaciones con el sector privado, que las inversiones que ste realiza en trminos de infraestructura para sus negocios productivos e inmobiliarios, tambin beneficien a los asentamientos precarios cercanos. En otros planos de la gestin, la adopcin de procedimientos participativos y democrticos, por ejemplo, para confeccionar el presupuesto local de inversiones, no slo favorecer la equidad territorial al crear espacios de decisin para todos los ciudadanos,
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sino adems permitir acercar y conciliar los diversos intereses en torno del objetivo de construir una mejor ciudad para todos. Un gobierno urbano que decide enfrentar la pobreza existente en la ciudad debera tener en cuenta que los principales flujos de recursos posibles de derivar para este propsito an se manejan desde los niveles nacionales, y que con frecuencia los gobiernos locales no tienen conocimiento, poder de decisin, ni control sobre las intervenciones que suceden en sus propios territorios. A su vez, la frgil y precaria base fiscal con que cuentan los municipios impide a la mayora de ellos organizar sus propios programas de combate a la pobreza. Dentro de este cuadro, una agenda urbana realista sobre esta materia ser efectiva sobre todo si existe capacidad para sacar provecho, en beneficio de los pobres, de las diversas acciones que tienen lugar en el territorio, tanto las que efectan las diversas entidades sectoriales, como aquellas que emprenden los privados y la propia comunidad. Liderazgo poltico, capacidad de articulacin, eficiencia institucional y financiera local, y sobre todo, legitimacin ante la comunidad del propsito de lograr una mayor equidad urbana, parecen ser los atributos esenciales de una agenda realmente exitosa en materia de combate a la pobreza en la ciudad.
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Captulo IV
Gestin de servicios pblicos en Amrica Latina
Hilda M. Herzer y Eduardo H. Passalaqua1
A.
Consideraciones y casos
Las responsabilidades y los arreglos institucionales para la produccin y provisin de los servicios se vinculan estrechamente a los procesos histricos de los pases y ciudades que se pretende analizar, es decir, a los procesos que stos experimentaron en cuanto a produccin, y provisin, y a la creencia en la necesidad de generar cambios a fin de evitar los efectos negativos de ese legado. Las formas institucionales que adquieren esta produccin y provisin de servicios son bastante ms complejas y ricas que una simple dicotoma entre provisin directa estatal y provisin privada.
Hilda Maria Herzer. Sociloga. Docente e investigadora en el Instituto de Investigaciones Gino Germani. Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de Buenos Aires. Y en CENTRO estudios sociales y ambientales. Eduardo H. Passalacqua. Consultor en gestin local. Ha sido coordinador de la Carrera de Administracin Municipal de la Univ. Nac. de Lujn y Director de la Unidad de Invest. en la Univ. Nac. de Quilmes.
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La manera en que se organizan los gobiernos para llevar adelante sus responsabilidades en materia de servicios, tiene un efecto significativo en el tipo y contenido del servicio que se presta. Pero ms all de este enunciado, lo ms importante es plantear la relevancia que adquieren en la vida de nuestras sociedades el desigual acceso a los servicios, la crisis de algunas empresas de servicios pblicos y la crisis del financiamiento reflejada en la incapacidad de pago de muchos hogares. Tambin se debe considerar la complejidad de las relaciones sociales que estn en juego en el uso de los servicios, especialmente aquellas que surgen como consecuencia de la complejidad de las relaciones sociales y polticas que intervienen en su produccin y distribucin. El hecho de que sea el Estado o el sector privado los que realicen la produccin y distribucin es un proceso que se modifica por completo de un perodo a otro, entre pases, entre regiones dentro de un pas, entre los servicios y a veces dentro de un mismo servicio, o entre segmentos del proceso de produccin y distribucin que supone relaciones sociales diferenciales. Estas cuestiones sern las que trataremos de reflejar en el trabajo que se presenta.
B.
Algunos alcances y limitaciones de la globalizacin
Consideramos, entre otros y de menor a mayor, algunos de los diferentes significados del proceso de globalizacin que repercuten de manera diferenciada en los servicios urbanos en la ltima dcada en Amrica Latina y el Caribe: Nuevas especializaciones urbanas y flujos no tradicionales pero con implicancia para los servicios pblicos a partir de los servicios electrnicos globales de informacin, comunicacin e impresin: reas o ciudades de la regin que se especializan en reservas y operaciones de aerolneas del mundo desarrollado; los casos de Barbados, Ciudad Jurez en Argentina, o centro de publicaciones en Bogot, Colombia; La aparicin de nuevos discursos y roles para los municipios y ciudades de todo el continente; La aparicin de ciudades mundiales en la regin. Si bien los criterios para conceptualizarlas varan mucho desde la mera entidad demogrfica y econmica hasta la cantidad de secretaras generales de rganos internacionales que albergan existe un cierto consenso sobre algunas pautas: un complejo sofisticado de finanzas y servicios para una clientela global, el desarrollo de redes internacionales de flujos financieros,
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comunicacionales y de informacin y una calidad de vida tendiente a atraer migrantes internacionales calificados. El dinamismo es hoy universalmente aceptado y se producira sobre la base de conjuntos sucesivos de servicios: a negocios de alto nivel, a demandas derivadas como la construccin y la hotelera, al turismo, a la reproduccin de la propia ciudad mundial, entre otros. La clave de estas nuevas ciudades mundiales, en la explicacin comnmente consensuada (Sassen, 1991), es la interseccin de dos grandes procesos: el abrupto crecimiento de la globalizacin de las actividades econmicas y la creciente intensidad de servicios en la organizacin de todas las industrias. En el momento de listar las ciudades latinoamericanas, Mxico, D.F. y So Paulo estn sin duda incluidas; otras, como Buenos Aires, entran y salen segn los criterios. Pero este ltimo caso, muy particular y que hace de Argentina un pas bifurcado, ilustra las tensiones entre los viejos (hacia adentro) y nuevos problemas (hacia fuera) vinculados a los servicios. Como las ciudades mundiales son a la vez, en nuestro caso, megaciudades, los problemas de gobernabilidad se multiplican, tanto que algunos piensan que su gobierno y gestin puede tornarse una misin imposible (Ward, 1991). 1. El rol del municipio en la asuncin de nuevas tareas
El contexto de los aos noventa del siglo pasado presenta en la regin otro rasgo marcado: la revisin del rol del municipio en la asuncin de nuevas tareas y servicios. Dejando de lado los debates conceptuales (Jordan y Simioni, 1998), los aspectos principales de esta revisin a lo largo de la dcada en la regin giran en torno de cuatro aspectos principales: a) reas no tradicionales. Merecen destacarse la cooperacin internacional y la seguridad ciudadana. Los procesos de integracin regional se diferencian de los antiguos adoptados por los gobiernos nacionales, en que ahora se privilegia el despeje de obstculos para la actuacin de multitud de actores, entre ellos los municipios. As, stos no slo han incursionado en asociaciones supranacionales de diverso tipo, sino que han comenzado a realizar exportaciones. En cuanto a la seguridad ciudadana, durante la segunda mitad de los aos noventa, muchos municipios avanzaron con intermitencias en amplios programas de prevencin del delito y la violencia, por medio de consejos de prevencin o foros comunitarios, la educacin y comunicacin para prevenir la violencia, la ampliacin de oportunidades para los jvenes, la promocin de la participacin ciudadana y el fomento del desarrollo social. Muchos de estos programas incluyen una innovacin en cuanto a la prestacin de un servicio pblico que es un bien pblico puro y que tradicionalmente
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tuvo un modo tecnocrtico de gestin: las nuevas modalidades implicaron muchas veces asociaciones de nuevo tipo, donde la polica se obliga a responder y tomar en cuenta las demandas ciudadanas al decidir cules son los problemas locales y cules las prioridades, y se compromete a ayudar a los barrios a resolver los problemas delictivos, a travs de organizaciones comunitarias y programas de prevencin del delito, que tienen ms o menos amplia participacin en el control del accionar policial. b) Mtodos no convencionales. Aparte de los instrumentos econmicos para la gestin ambiental, 2 que son de nivel nacional o intermedio y raramente empleados por los municipios, las principales innovaciones municipales de la dcada tuvieron lugar en relacin con el desarrollo local. Un caso paradigmtico fue el del municipio de Rafaela (Santa Fe, Argentina) para la promocin de las pequeas y medianas empresas y que incluy la labor en redes institucionales, un papel protagnico inusual con componentes educativos y de capacitacin y un fortalecimiento no tradicional de las relaciones entre el sector educativo, estatal y empresarial, con la creacin de diversos ncleos de trabajo intersectorial y la culminacin en un plan estratgico para la ciudad. Tambin est el caso de las corporaciones de desarrollo local en las comunas de Huechuraba y Santiago, ambas en el rea metropolitana de Santiago de Chile, con novedosas tcnicas de concertacin y el establecimiento de comits de adelanto. Si bien no existe un banco de experiencias innovadoras a nivel continental,3 puede observarse que las innovaciones municipales en servicios representan alrededor del 20% y que la regin aport numerosas y mejores prcticas en servicios para los concursos (Dubai, 1996-2000) en recoleccin y tratamiento de residuos (servicio urbano clsico) y atencin primaria de la salud (servicio social). c) Mancomunidad de esfuerzos. En este rubro los avances siguen siendo escasos, aunque hay excepciones, por ejemplo, los entes de cooperacin intermunicipal en la provincia de Crdoba (Argentina), que surgieron por iniciativa de la comunidad organizada y con amplias articulaciones en red. Hay factores histricos que conspiran contra la cooperacin eficaz, tales como relaciones radiales con los centros, o rivalidades con las localidades vecinas competidoras por transferencias de recursos provisin de salud o sistemas de redes que en el caso de los servicios se potencian debido a las expectativas de aprovechamiento (free rider), combinadas a veces con la necesidad de una instancia superior que coordine, por ejemplo, en el caso de plantas de tratamientos de efluentes. Existe una cantidad de economas de escala posibles: por ejemplo, la recoleccin de residuos domiciliarios en reas de alta densidad poblacional
2
Frustrados casi por completo en Argentina y con diferentes grados de xito en Barbados, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Jamaica y Venezuela. Como es el caso del Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM) en Brasil.
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con rutas compartidas, o los mantenimientos de la infraestructura con equipos cuyo uso se puede escalonar entre municipios prximos.4 Adems, los pases de la regin cuentan con amplias opciones legisladas, como consorcios, cooperativas y una enorme variedad de formatos organizacionales disponibles desde hace tiempo, o ms recientes como los de Colombia y Venezuela. En palabras que se articulan con planteamientos tradicionales: el discurso del municipio promotor ha de abandonar la actitud victimista y de horizonte limitado, que pasa por denunciar la insuficiencia financiera y la limitacin competencial.5 d) Evaluacin de desempeo. La dcada registra un avance significativo, aunque no suficiente. Los indicadores urbanos sistemticos, introducidos en el mundo desarrollado entre los aos sesenta y setenta, tienen conocidas complejidades y utilidades, es as como los pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) han apreciado su rol decisivo para la legitimidad de las autoridades locales, el control ciudadano y la participacin en general y los servicios pblicos. En la regin, contar con un mnimo conjunto de ellos permitira, adems de mejorar la gestin concreta, evaluar con precisin la eficacia y eficiencia de diversas modalidades para la prestacin de los servicios pblicos, reemplazando evaluaciones muy difusas y discutibles. Deben mencionarse, entre otros casos, a nivel de gobierno intermedio, el sistema de indicadores del Estado de Oaxaca (Mxico), aunque en l predominan los insumos de polticas pblicas ms clsicos sobre los de desempeo; a nivel municipal, cabe sealar los observatorios urbanos territoriales de Manizales (Colombia), una experiencia integral; y a nivel nacional, el Sistema Nacional de Indicadores Municipales (SINIM) de Chile, que hasta ahora constituye el esfuerzo ms logrado por contar con una matriz sistemtica con un captulo especfico sobre servicios pblicos. e) Desarrollo local. Los gobiernos municipales de la regin han asumido el rol de agente-promotor del desarrollo local, siguiendo una tendencia universal pero acentuada por peculiaridades regionales. En ese marco, el gobierno local pasa a ser un facilitador de oportunidades ms que un distribuidor de recursos pblicos y, hacia fuera, la explotacin de la ventaja comparativa basada en activos fsicos se completa ahora, en trazo grueso, con otra basada en un entorno de calidad. La importancia de los servicios en ese contexto no puede ser subestimada. De hecho, ya a mediados de los
La experiencia mundial en servicios locales muestra notables ventajas en calidad y eficiencia en la prestacin combinada o cooperativa, a travs de formas organizacionales elaboradas (mancomunidades en Espaa, sindicatos intercomunales de vocacin mltiple en Francia, y otras). V Congreso Iberoamericano de Municipalistas, 2000. Declaracin de Baeza sobre municipio y globalizacin: riesgos y oportunidades.
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aos noventa se haba concluido que la infraestructura y sus servicios asociados, adems de contribuir a condiciones dignas de supervivencia, reduce los costos de transaccin, facilita los flujos comerciales, remueve obstculos para la interaccin y adaptacin de los actores, baja los costos de los insumos de casi todos los bienes, crea empleo e incide positivamente en el capital humano y las condiciones ambientales.
C.
Algunas interpretaciones que dificultan la comprensin de los modelos de gestin de los servicios locales
Adems de los abordajes axiomticos relativos a servicios bsicos,6 tambin las fuertes controversias ideolgicamente sesgadas presentan rasgos relevantes para nuestro anlisis, entre ellos: los fuertes cuestionamientos a la regulacin estatal, incluyendo a la municipal en las grandes ciudades, dejaron en evidencia los problemas y abusos de la proliferacin normativa, pero omitieron sealar aquella porcin reglamentaria que, ms all de las defensas de determinados grupos de inters, estaba destinada a objetivos ms generales, como la defensa de los consumidores o la preservacin del medio ambiente; en comparacin con diversos y explcitos trabajos sobre los costos de la regulacin, no hubo prcticamente ninguno sobre los costos de no regular; frente a la importacin del modelo britnico de privatizacin, especialmente en Chile y Argentina, destacan por su ausencia relativa los aspectos de participacin y control de usuarios/ consumidores/clientes y del propio Estado, muy significativos en el pas de origen; se aora nostlgicamente el intenso movimiento en pro de la municipalizacin de los servicios pblicos y se olvida que la definicin de sta7 pasaba, no por el traspaso de la propiedad del sector privado al pblico, sino porque la produccin de esos servicios se hiciera a menor costo que el de los privados (Guislain, 1997).
Buena parte de los mitos que sostuvieron su desarrollo a lo largo del presente siglo, han sido cuestionados, destruidos o sustituidos (Corrales, 1999). Tanto en las fuentes italianas y europeas como en Bielsa (1930), en la Argentina.
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1.
Las relaciones intergubernamentales
Una de las mayores dificultades estriba en los planteamientos que oponen las diferentes gestiones segn niveles de gobierno o separan tajantemente las opciones que se presuponen excluyentes o conflictivas. Por cierto que pueden haber situaciones de conflicto desintegrador, pero tambin, y con mucho mayor frecuencia, situaciones de accin poltica conjunta, adaptacin mutua o conflicto innovador. Hace ya tiempo que la figura ms empleada por la doctrina norteamericana para referirse a la dinmica de los niveles de gobierno en un sistema federal, es la de la torta marmolada o veteada frente a la tradicional torta de tres pisos. En relacin con los servicios, en general este sesgo se manifiesta agudizado en el caso de los ambientales, debido a la acentuada preferencia por el nivel macro a partir de diversos factores: la propia naturaleza de los problemas ambientales, esencialmente concatenados, sumada a las visiones holsticas, que naturalmente inclinan a un tratamiento global y unitario; las preferencias de los profesionales, tcnicos e impulsores de la temtica, que se remontan al ethos de la planificacin del desarrollo de los aos setenta y se vinculan con el modo concreto en que la cuestin se introduce en nuestros pases a partir de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, de Estocolmo (Naciones Unidas, 1972), todo ello abonado por la profunda desconfianza en los municipios. Obviamente, en los noventa hubo a veces en la regin una distorsin idealista en sentido inverso y por diferentes motivos, que veremos ms adelante. Llama poderosamente la atencin que cuando los servicios pblicos bsicos han sido sometidos a riguroso reexamen a fin de desacoplarlos para los efectos de detectar componentes ms monoplicos o ms competitivos y distinguir entre provisin, produccin y financiamiento, no haya ocurrido lo mismo con las categoras diferenciadas tradicionalmente en la gestin: planificacin y aplicacin, fijacin de regulacin y control, elaboracin normativa y ejecucin, lo que hubiera permitido nuevos y ms creativos esquemas de gestin. En el mismo sentido, cuando ella es reclamada universalmente fiel reflejo de ello fue el Foro Mundial sobre la temtica convocado por las Naciones Unidas en Gotemburgo, en 1996, la delimitacin clara de competencias por nivel es til con el fin de evitar costosos conflictos interjurisdiccionales o impedir que responsabilidades muy compartidas terminen en que en los hechos nadie es responsable. Pero si se busca un cierto principio de compartimientos estancos entre diferentes niveles la delimitacin se torna poco factible y, cuando lo es, resulta muy contraproducente y sirve de muy poco para mejorar la gestin. Por eso y hacindose eco de estos planteos de articulacin mltiple, el documento final de la Asamblea Mundial de Ciudades y de Autoridades
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Locales en Estambul+5 (Naciones Unidas, 2001b) plante una competenciamarco general para los gobiernos nacionales destinada a supervisin regulatoria, establecimiento de estndares, resolucin de conflictos y funciones de formulacin de polticas; luego seal una devolucin amplia de competencias a los gobiernos locales, la asuncin de nuevas tareas por parte de stos y la facilitacin a las autoridades locales para cumplir un cmulo de cometidos. Los modos de coordinar y compatibilizar la accin del municipio con la de otros niveles estatales en la gestin de los servicios pblicos son variados y muy exitosos en el mundo. Adems de la enorme experiencia norteamericana al respecto, su modelo original de gestin delegada de servicios es conceptuada hoy como una asociacin para el mejoramiento y la innovacin. En Amrica Latina las experiencias confirman los resultados. En Brasil, la administracin convenida de servicios entre niveles, a pesar de originarse durante un gobierno militar, persisti como esquema con la democracia debido a sus particulares ventajas. En Argentina, los municipios comenzaron a participar con la provincia de Buenos Aires en la ejecucin de obras mediante fondos nacionales, generando indicadores de eficiencia y eficacia superiores a los programas meramente provinciales.
D.
Problemas y desafos para la gestin de los servicios pblicos urbanos
El enunciado ms generalizado sobre el tema de servicios puede sintetizarse en las siguientes palabras: Los servicios urbanos son insuficientes y no han podido ampliar su cobertura al ritmo exigido por los avances del proceso de urbanizacin. Su crisis amenaza con desencadenar verdaderos colapsos. La gestin local remite a una antigua frustracin, o ms bien a una formulacin de deseos que el centralismo dominante en Amrica Latina se encarga de reducir a su mnima expresin. El deterioro del medio ambiente constituye una realidad no slo palpable, sino incluso respirable, que se ha incorporado a la cotidianeidad de los habitantes de nuestras ciudades hasta convertirse en un lugar comn que se invoca para iniciar cualquier conversacin (Tudela, 1991). La dcada de 1990 registra una mejora en los servicios que obliga a matizar el diagnstico anterior (vase el cuadro IV.1). Las encuestas de hogares en seis pases en diferentes etapas de urbanizacin, afirman la tendencia, con la nica excepcin de Brasil con respecto al alcantarillado. Esta verificacin se vincula al descenso de las tasas de crecimiento demogrfico en las grandes ciudades (en torno del 1% anual) y a un mejor desempeo agregado en el nmero de conexiones por parte de los prestadores, para los que la informacin es an muy fragmentaria.
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Cuadro IV.1 AMRICA LATINA: EVOLUCIN DEL ACCESO A SERVICIOS URBANOS EN LA DCADA DE 1990 MEDIDO EN PORCENTAJE DE VIVIENDAS URBANAS SIN ACCESO Pases Agua potable Hacia comienzo de la dcada a 27.5 18.7 2.7 1.7 23.5 7.4 33.3 6.0 13.28 Agua potable Hacia fines de la dcada b 9.7 13.1 1.6 1.7 12.7 7.2 25.3 1.9 8.15 Saneamiento Hacia comienzo de la dcada a 57.6 49.9 15.8 6.6 52 22.4 63.7 ... 36.61 Saneamiento Hacia fines dcada b 47.2 53.2 12.3 8.7 41.6 20.3 76.4 ... 35.56
Bolivia Brasil Chile Colombia Honduras Mxico Paraguay c Uruguay Promedio
Fuente: Joan Mac Donald y Daniela Simioni, Consensos urbanos: aportes del Plan de Accin Regional de Amrica Latina y el Caribe sobre asentamientos humanos, serie Medio ambiente y desarrollo, N 21 (LC/ L.1330-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), diciembre de 1999. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.00.II.G.38. a Alrededor de 1990. b 1997, salvo Mxico (1994), Brasil y Paraguay (1996). c Asuncin y reas urbanas del Departamento Central.
Diferente es la situacin si se considera la depuracin o tratamiento de aguas y el alcantarillado (vase el cuadro IV.2). Asimismo, se incluyen comparaciones de grandes ciudades de la regin por zona con las de pases industrializados y un grupo especial de ciudades respecto de las que existen estudios especiales.
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Cuadro IV.2 INDICADORES URBANOS EN GRANDES CIUDADES POR SUBREGIONES Indicadores urbanos 1999 Promedio Cono Sur a Porcentaje de hogares con conexin a alcantarillado Porcentaje de depuracin de aguas Porcentaje de servicio de recogida regular de basura Porcentaje de hogares con conexin elctrica Porcentaje de hogares con conexin telefnica Media de tiempo empleado en desplazamientos al trabajo (en minutos) Disparidad del ingreso entre el 1 y 5 quintil de poblacin Porcentaje de gasto en actividades contratadas 62.7 31.7 91.2 31.5 48.8 44 18.5 12.2 Subregiones Promedio Promedio Promedio Promedio Cono Centroamrica 25 pases Norte y el Caribe ciudades b industrializados 62.3 61.7 52.4 97.7 11.0 20.1 19.2 86.8 82.0 84.6 85.2 99.4 87.2 97.8 87.5 99.4 36.6 15.8 31.3 89.1 29 10.3 14.2 44 28.3 1.1 37 17.5 13.4 25 10.1 14.2
Fuente: Equipo Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalunya (IIG), Global Urban Indicators Database, Ginebra, Observatorio Urbano Mundial, 1999.
a b
Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. Asuncin, Bogot, Brasilia, Cajamarca, Cienfuegos, Cochabamba, Cuenca, Curitiba, Guayaquil, Guatemala, La Habana, La Paz, Lima, Quito, Recife, Rio de Janeiro, San Miguel, San Salvador, Santa Cruz de la Sierra, Santiago de Chile, Santa Ana y Trujillo.
El panorama presentado se completa con una comparacin de conexiones elctricas y telefnicas (vase el cuadro IV.2) en que el cotejo con los pases industrializados es ms desigual an. La Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT) calcula, por ejemplo, que en 1999 los pases que estn menos distantes de los datos existentes para los Estados Unidos (66.1 lneas de telfono por cada 100 habitantes) son Uruguay (27), Argentina y Costa Rica (26), mientras que en el otro extremo estn Hait (con menos de 1) y Nicaragua y Honduras (con menos de 5). La electricidad y la telefona son los sectores con menores objeciones en cuanto a los efectos de las privatizaciones, pues en general los pobres se ven beneficiados con un mucho mayor acceso que en otros sectores. Pero cualquier generalizacin es peligrosa, en Uruguay, el pas de mejor desempeo, el servicio telefnico estuvo a lo largo del tiempo en manos del sector estatal con diferentes esquemas. Un problema particular (vase el cuadro IV.2) es el de la gran demora para trasladarse al trabajo en las grandes ciudades, especialmente en el Cono Sur. Un aspecto mucho ms dramtico frente al muy cauto e incipiente optimismo relativo al conjunto de servicios lo representa la fenomenal desigualdad de ingresos urbanos en la regin (vase el cuadro IV.2) con crecimientos muy significativos del ndice de Gini urbano para casi toda la
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regin (excepto para Colombia, Honduras y relativamente Ecuador) tanto entre 1990 y 1996 como de 1994 a 1997. Si esto puede asociarse con la ola privatizadora, especialmente de los servicios, es an una cuestin abierta, con claras contradicciones entre las apreciaciones tcnicas y la visin pblica y los estudios con conclusiones simtricamente opuestas (Birdsall y Nellis, 2002).
Cuadro IV.3 PORCENTAJE DE TRATAMIENTO DE RESIDUOS SLIDOS EN GRANDES CIUDADES DEL CONO SUR, 1999 Tipo de tratamiento Vertedero controlado Incineracin Vertedero incontrolado Reciclaje Otros Porcentaje 76.4 21.4 17.5 2.7 2.5
Fuente: Equipo Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalunya (IIG), Global Urban Indicators Database, Ginebra, Observatorio Urbano Mundial, 1999.
La Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) considera que las privatizaciones impactaron negativamente sobre el empleo y nivel salarial aunque con excepciones opuestas como en el caso de Chile. En el caso argentino, algunos estudios para el rea metropolitana de Buenos Aires (Delfino y Casarn, 2001) parten del incremento general de tarifas de servicios posprivatizacin, pero tambin de la mayor cobertura, acceso y calidad, y concluyen que el consumidor promedio del quintil ms rico se benefici en un incremento de bienestar anual del 0.2% de su ingreso mientras que el del ms pobre tuvo una baja de bienestar anual equivalente al 2% de su ingreso. Otros (Chisari, Estache y Romero, 1999) consideran que la privatizacin mejora la distribucin general del ingreso. La creciente desigualdad urbana obedece esencialmente a un conjunto de otros factores que escapan a nuestro anlisis, pero la usualmente alegada mejora en el bienestar de los consumidores a partir de los cambios en los servicios, cualesquiera sea su impacto distributivo, deja pendiente la pregunta sobre si no sera posible compensar intersectorialmente a los consumidores con esa ganancia general.
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Cuadro IV.4 CANTIDAD APROXIMADA DE MUNICIPIOS EN PASES SELECCIONADOS DE LA REGIN, 1999 Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Nmero de municipios 1 617 312 5 581 340 1 068 496 1 079 262 324 293 2 418 143 212 1 808 90 19 330
Fuente: Banco Mundial,Programa de indicadores urbanos, Washington, D.C., 1994-1996.
1.
Los gobiernos locales
En cuanto a los gobiernos locales, vale la pena revisar brevemente el universo. El cuadro IV.4 ofrece una muestra representativa de cantidad, pero no da cuenta de la heterogeneidad. En Colombia (1995) los municipios con menos de 20 000 habitantes representaban el 70% y slo el 4% superaba el umbral de los 100 000 habitantes. En ese mismo ao, Bolivia tena un 53% de municipios con menos de 10 000 habitantes y slo el 3% superaba los 100 000. A comienzos de la dcada, Chile distribua as sus municipios: 13% con ms de 100 000 habitantes, 16% entre 30 000 y 100 000, 38% entre 12 000 y 30 000 y el resto (33%) con menos de 12 000 habitantes, y para citar un caso regional, en el Estado de So Paulo, Brasil, el 14% tiene ms de 100 000 habitantes; el 19%, entre 20 000 y 100 000; el 20%, entre 10 000 y 20 000; y el 47%, menos de 10 000 habitantes. A partir de los aos ochenta y hasta los noventa, los municipios latinoamericanos que tradicionalmente pertenecan al tipo de los sujetos a supervisin/tutela central, han ido evolucionando con creciente nitidez a lo que se denomina tipo descentralizado de pas federal, aunque se trate de un
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estado unitario, y de entre los subtipos de esa categora, al sistema de alcaldeconcejo, con alcalde dbil. Esto se refiere esencialmente al diseo institucional, no a las realidades polticas subyacentes ni a los estilos de gestin: a pesar de caudillos y administradores locales muy exitosos y preponderantes, los encuadres poltico-institucionales estn muy lejos del subtipo formal de alcalde fuerte. En ese mismo plano institucional formal, el Programa de Indicadores Urbanos (PIU) del Observatorio Urbano Mundial mostraba que, para las variables posibilidad de clausura del gobierno local por un nivel superior de gobierno y posibilidad de remocin de concejales, las ciudades ms dbiles eran las africanas y las rabes y las ms fuertes o indemnes eran las latinoamericanas, ms incluso que las de pases altamente industrializados. Correlativamente, tomando como parmetros la posibilidad de establecer cargos por servicios, fijar tributos, contratar con terceros y endeudarse, las ciudades del continente slo estaban detrs de las de los pases industrializados y en una variable, el endeudamiento, de las ciudades de pases en transicin de Europa del este. Nuevamente es preciso aqu diferenciar marcos institucionales de prcticas concretas. Empero, los profundos cambios operados en las formalizaciones institucionales en la regin en los ltimos 20 aos, ameritan un anlisis ms cuidadoso.
Los desafos en materia de prestacin de servicios
En el plano de las realidades concretas y ante nuevas situaciones, los desafos para la gestin local son enormes. A las acumulaciones del dficit, an atenuadas, en acceso, calidad y cobertura, se suman problemas de todo tipo: cuestiones de desigualdad e integracin social, inercias e ineficacias institucionales, insuficiencias de financiamiento, interacciones variadas y complejas con agentes privados, problemas tecnolgicos y debilidades de la participacin ciudadana (Antnez y Galilea, 2002). Las debilidades de la participacin se vinculan a problemas que tambin afectan a los esquemas de desarrollo local: falta de tradiciones locales, dificultades en la articulacin de movimientos y organizaciones locales, y necesidad no siempre satisfecha de actividades y circuitos informales (Sagredo, 2002). Para enfrentar las ineficacias institucionales, los mtodos incluyen la descentralizacin si es factible por el tipo de servicio y la escala de las responsabilidades de gestin operativa a unidades individuales; la creacin de un ethos de gestin que no se opone al tradicional del servicio pblico en cuanto a conciencia de costos; la gestin por resultados, que demanda inexorablemente la medicin del desempeo; la competencia entre proveedores, cuando ello es factible tanto para obras como servicios; el aseguramiento de la transparencia con responsabilidad ltima ante los usuarios, que deben ser tratados como
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ciudadanos-clientes antes que como meros clientes; una efectiva focalizacin de los programas para los pobres, adems de las mejoras de gestin generales para el desarrollo de la capacidad institucional. Las cuestiones tecnolgicas se relacionan con numerosas opciones disponibles no siempre tomadas en cuenta (generacin elctrica en pequea escala con tcnicas convencionales y no convencionales, suministro de agua por medio de diversos mtodos de menor costo, comunicaciones mediante telfonos celulares prepagos o cabinas comunitarias privadas o pblicas y muchsimas otras), pero no deben omitir las cuestiones de operacin y mantenimiento. Cuando el gobierno local est involucrado de modo ms directo en la produccin del servicio, como ha ocurrido en numerosos casos, las cuestiones esenciales pueden asociarse en general con problemas de financiamiento, modernizacin, escala, operacin y mantenimiento. Existen diversas opciones accesibles: arreglos innovadores o mixtos de financiamiento; diversas formas asociativas con actores pblicos y privados, incluyendo organizaciones sociales; tcnicas novedosas, como la de los observadores entrenados, esenciales para lograr mnimas evaluaciones de desempeo y que en algunos casos son casi la nica opcin. En el caso del mantenimiento de los pavimentos, por ejemplo, el modelo de control clsico ha resultado desbordado o relativamente ineficaz debido a restricciones presupuestarias o de otra ndole, mientras que la gestin de pavimentos con alta tecnologa (sistemas de sensores y software de gestin) es generalmente muy onerosa o impracticable. El gobierno puede optar finalmente por privatizar el servicio, sea por razones financieras, doctrinarias y tcnicoideolgicas o bsqueda de mayor eficiencia, o bien por necesidades concretas con resultado no previsto (el tpico caso de privatizacin informal o no deliberada, como ocurri con los residuos slidos en Recife). Pero mientras est ms o menos directamente ligado a la produccin, la clave de un mejor desempeo slo puede darla el control social. En este caso el componente participativo comunitario es esencial. Otro tanto puede decirse cuando el vnculo incluye competencias generales y control, como en el caso de los municipios venezolanos a partir de la Constitucin y la ley de energa elctrica, que les da responsabilidades en la distribucin y el control general del servicio. 2. Algunos aspectos de la gestin local de servicios pblicos
Centraremos el anlisis en tres aspectos fundamentales de la gestin local de los servicios pblicos: la crisis del modelo tradicional de fiscalizacin, la cuestin de la planificacin estratgica, las vinculaciones pblico-privadas y los problemas que acarrea la nueva gestin urbana (Jordan y Simioni, 1998; Sabatini, 1999).
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a) La crisis del modelo tradicional de fiscalizacin
Cualquiera sea la forma de produccin de servicio que se adopte, una competencia primaria y esencial del nivel gubernamental es el control. En el caso de los municipios pequeos y la mayora de los medianos, el problema principal es la construccin de la capacidad institucional para el desarrollo de su funcin y la posibilidad de movilizar recursos sociales para su apoyo y efectividad. Para buena parte de los gobiernos locales de las ciudades intermedias ms grandes y las megaciudades los problemas son algo diferentes (aunque algunas pautas son de aplicacin general) y pueden resumirse en la crisis del modelo tradicional de fiscalizacin. En rpida sntesis, verificable en casi todas las grandes ciudades de la regin: i) En primer lugar, la inflacin y el desorden en la regulacin existente vinculada a la tradicin reglamentarista, los grupos empresariales y sectoriales y tambin los criterios militares en poltica y administracin durante los gobiernos de facto, que incluye adems de legislacin obsoleta, normas de dudosa vigencia actual y objetivos contradictorios y de cumplimiento imposible, y sistemas normativos basados en la excepcin o en criterios inadecuados o claramente inaplicables que exacerban los grados de incumplimiento. Las principales causas del incumplimiento radican, entre otras, en la imposibilidad o incapacidad para comprender la norma, el colapso de la creencia en ella, la injusticia procesal, los costos del cumplimiento, el fracaso en la disuasin y persuasin, los defectos u omisiones en los mecanismos de cumplimiento forzado, o ms ampliamente, en el fracaso de la sociedad civil. ii) En segundo lugar, problemas organizacionales para el desarrollo de la funcin de control: falta de jerarquizacin salarial y profesional, personal objeto de una capacitacin defectuosa e insuficiente, falta de comunicacin de informacin interreas e intrareas en el gobierno, falta de control de gestin (desarrollo rutinario versus respuestas a denuncias, indicadores de eficiencia y eficacia) e insuficiencia de premios y castigos que se relacionan en forma compleja con el punto siguiente. iii) Los problemas de implantacin del control empiezan al olvidar que la funcin que se fiscaliza no es lineal, al considerar que el control slo implica inspeccin, que es la forma ms onerosa de intervencin, omitiendo canales y controles alternativos, y terminando en un descuido casi completo de toda forma de control social. Sin embargo, lo primero es, obviamente, tomar clara conciencia de la existencia del problema y sus dimensiones. El propio enunciado de los problemas apunta a su solucin (o advierte sobre los caminos que no deben emprenderse), desde la depuracin, compilacin y sistematizacin de normas un proceso avanzado en muchas de nuestras ciudades, a partir del abaratamiento de equipo y la disponibilidad de
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programas e instrumentos electrnicos hasta las mejoras en los cruces de informacin dentro de las propias administraciones locales y la puesta en marcha de receptores nodales de bajo costo, tales como lneas gratuitas para denuncias y consultas de usuarios.
b) La cuestin de la planificacin estratgica
Como se ha sealado: la nueva gestin urbana busca asimilar el estilo de la planificacin estratgica, el que se inicia con el anlisis FODA, identificando fortalezas, oportunidades y debilidades en el ente gestor y oportunidades y amenazas en el medio en que aqul deber operar y que buscar modificar. (...) La nueva gestin urbana otorga un papel central a los proyectos y a la identificacin de oportunidades para realizarlos, a su diseo y puesta en marcha y a sus impactos sobre el entorno (Sabatini, 1999). El punto es decisivo. Compartimos la postura, pero pasaremos revista a algunos problemas implicados. Conceptualmente, creemos que no debe interpretarse como el endoso del nico modo racional de toma de decisiones, sino como la indispensable introduccin de un marco mnimo para la gestin local de servicios, a fin de asegurar umbrales aceptables de eficiencia y eficacia. Ms an cuando se trata de la administracin de ciudades, considerada el caso tpico de gestin en la lnea de fuego, con fuertes componentes reactivos y de corto plazo. Ser difcil incorporar la nueva nocin a los estilos de trabajo de funcionarios, profesionales y tcnicos locales, entre quienes, por una parte, existe una fuerte crtica (o autocrtica) y por otra, una cierta desilusin, a veces exagerada en toda la regin, con respecto a los viejos esquemas de la planificacin de los aos sesenta y setenta, entre otras razones, debido a sus relativamente magros resultados. Finalmente, todos los actores del gobierno local debern incorporar el concepto, dadas las dificultades halladas en la interfaz entre los decisores polticos y los profesionales y tcnicos en el gobierno local, en funcin de sus diferentes equipamientos previos, percepciones del tiempo, nociones de necesidad, conceptos de prioridad, racionalidades globales y lgicas sobre el poder y su acumulacin. En los pases occidentales, donde el concepto forma parte del bagaje de los gobiernos locales desde mucho antes, durante los aos noventa ste sufri un embate crtico que haca resaltar la contradiccin existente entre la alta conduccin local, jugando a la planificacin estratgica mediante la redaccin de misiones, la elaboracin de planes y reorganizaciones internas, y el trabajo con socios externos, y los acosados mandos medios, que deban asegurar la continuidad en las prestaciones por medio de personal desmotivado, recursos insuficientes, equipamiento obsoleto, y verificar que
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en algunas administraciones locales (como la de Nueva York), a pesar del uso sistemtico de la herramienta y su presencia en todos los organigramas, los grupos focales revelaron una mayor preocupacin real por el planeamiento operativo y el maniobreo (sic) poltico (Joyce, 1999). Sin perjuicio de estas dificultades, existe un argumento de hecho bastante contundente: sin este instrumento, la ya difcil tarea de los gobiernos locales en la gestin de los servicios pblicos puede convertirse en imposible. Pero esta herramienta implica la bsqueda de colaboracin y accin conjunta con actores privados y otros actores pblicos de diferentes niveles, puesto que la nueva gestin pblica urbana es un proceso de negociacin abierta con los ciudadanos y con los inversionistas, incluidos entre stos los empresarios privados y las agencias pblicas a cargo de las obras de infraestructura y otros proyectos (Sabatini, 1999).
c) Las vinculaciones pblico-privadas y la gobernabilidad urbana
Este aspecto remite a su vez a la elusiva nocin de gobernabilidad urbana, nacida entre la gobernabilidad y el buen gobierno. Esta imprecisa nocin cubre un espectro muy variado de relaciones ms o menos formales, actores y decisiones (Devas, 1999), opciones y acciones individuales basadas en el mercado, opciones pblicas a travs del voto en instituciones democrticas para la provisin de servicios pblicos, actividades regulatorias de instituciones pblicas, enfoques formalizados de participacin por parte de la comunidad/sociedad civil, acciones colectivas voluntarias como los esquemas de autoayuda, actividades informales o no oficiales, intervenciones corruptas y actividades ilegales. El establecimiento de sociedades, vnculos o asociaciones pblicoprivadas en la regin durante el perodo 1993-1998 se encuentra bien documentado para las ciudades de Ambato, Asuncin, Buenos Aires, Cajamarca, Ciudad Jurez, Crdoba, Cuenca, Lima, Marinilla, Medelln, Quetzaltenango, Quito, Recife, Rio de Janeiro, Rosario, Santa Cruz de la Sierra, Santo Andr y Via del Mar. Los servicios pblicos urbanos tienen gran relevancia para la gobernabilidad urbana, tanto en su aspecto de desempeo (los servicios bsicos y administrativos) como de representatividad (los servicios sociales, aunque stos tambin inciden en la primera faceta) (Harpham y Boateng, 1997) y en lo que ms nos interesa, los servicios descansan hoy muy notablemente en una compleja trama de vnculos pblico-privados. A nivel mundial, representantes de gobiernos locales y organizaciones no gubernamentales (ONG) de todos los continentes coincidieron en el Foro
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Mundial de la Red Global del Desarrollo de Naciones Unidas (PNUD, 2000)8 en que para lograr una gobernabilidad local democrtica, efectiva y atenta con sus servicios a las necesidades de su poblacin, deba empezarse por reconocer la complejidad de la tarea y luego, en ese orden, construir partenariados sostenibles, comprender la fragilidad de los procesos de reforma, fortalecer la capacidad y los sistemas de gestin, reconocer la importancia de una base de recaudacin adecuada y confiable, construir coaliciones de apoyo con base en la fortaleza de la sociedad civil, fortalecer la asociacin entre los gobiernos locales y centrales, desarrollar partenariados pblico-privados eficaces, tomar conciencia que el empoderamiento de los ciudadanos es lo que subyace en toda gobernabilidad local efectiva, que el planeamiento y el proceso presupuestario basados en las necesidades constituyen el corazn de un gobierno local atento a las demandas, que la responsabilidad y la transparencia son factores crticos para construir la confianza de los ciudadanos en sus gobiernos y que los compromisos de largo plazo en este sentido son tambin fundamentales para lograr las metas propuestas. Este nuevo esquema9 requiere de importantes modificaciones en aspectos ms o menos tradicionales de la gestin pblica (Salamon, 2002): pasar del nfasis en el programa u organismo a centrar el anlisis en la herramienta, de las jerarquas a las redes, de pblico versus privado a pblico ms privado, del comando y control a la negociacin y la persuasin y de las habilidades de administracin a las de facilitacin. Las potencialidades del enfoque, si se funda ms rigurosamente que hasta ahora, son muy grandes para el fortalecimiento de la capacidad institucional de los gobiernos locales. Los riesgos son tambin enormes en cuanto a que se disuelva el lmite entre lo privado y lo pblico y a la eventual legitimacin de la captura del Estado en este caso local por grupos de intereses sectoriales, particularmente empresariales. La necesidad de profundizar en los mtodos comprobados de gestin y rendicin de cuentas (accountability) en un contexto de creciente democratizacin, contina siendo un desafo acadmico y poltico.
A pesar de referirse especialmente a los servicios sociales, los fundamentos de la declaracin y sus razones, son aplicables a los servicios de todo tipo, como lo corrobora expresamente la cantidad de planteos semejantes hechos en el informe final del Foro global sobre gobernabilidad urbana y servicios bsicos convocado tambin por las Naciones Unidas en Gotemburgo cuatro aos antes. Aunque todava hay un largo camino por recorrer desde una realidad crecientemente difundida y un nuevo modelo de gestin pblica que se haga cargo consistentemente de los nuevos cambios y arreglos organizacionales.
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E.
Descentralizacin, regulacin y participacin
1.
La descentralizacin
La descentralizacin que se extendi de manera explosiva por el mundo y el continente, no slo es polismica sino que posee, dentro de una nocin bsica, nfasis diversos, tales como el reconocimiento de un sujeto con identidad sociocultural y poltico-administrativa, y con base territorial y capacidad de gestin de intereses locales y dimensiones mltiples territoriales, funcionales, y administrativas, incluyendo variantes de desconcentracin burocrtica y poltica. Comprende, adems, una cantidad de motivaciones: subsidiariedad, problemas especficos aparentemente insolubles del centralismo, mejora de los servicios, funciones para potenciar la participacin, cooperacin e integracin de los ciudadanos y asignacin de nuevas competencias para obras y servicios pblicos, e iniciativas econmicas. Tiene tambin un fuerte acento en lo fiscal, con el propsito de identificar qu nivel puede administrar mejor los gastos, transferencias, impuestos, reglamentaciones y otras funciones pblicas. En 1980, slo 10 de los 48 pases ms grandes del mundo tenan autoridades locales electas, nmero que crece a 34 en la segunda mitad de los aos noventa. Hoy, el 95% de los gobiernos democrticos del mundo tienen gobiernos subnacionales electos. En cuanto al nivel de los gastos locales en la regin, si se comparan los de 1970 con los de comienzos de la dcada de 1990, Colombia los haba aumentado del 10.5% al 15.7%, Argentina del 5.4% al 8.6%, Chile del 4.7% al 12.7% y Per del 2.2% al 9.2%. Los autores clsicos de finanzas pblicas y federalismo fiscal plantearon hace tiempo que la descentralizacin es la forma de lograr la eficiencia de asignacin para los bienes pblicos locales, mientras que las funciones de estabilizacin y redistribucin quedaran en principio para las instancias centrales, resaltndose los problemas y mayores costos de la coordinacin. Sin embargo, no existe ningn consenso sobre si los aspectos distributivos y de equidad se cubren mejor central o descentralizadamente (Litvack y otros, 1998). Ms adelante se agregaron como argumentos la mejora en la competitividad de los gobiernos, en el sentido que los buenos gobiernos son los ms cercanos al pueblo (J. Stuart Mill, 1991). Este planteamiento se volvi casi unnime en el pensamiento contemporneo, con directa incidencia en la cuestin de los servicios pblicos locales. El segundo argumento ms usado para postular la descentralizacin fue precisamente el mejoramiento de esos servicios (Peterson, 1997), que se
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consideran esenciales en tres de las cuatro tareas comnmente aceptadas para los gobiernos urbanos, tales como, proporcionar infraestructura esencial para el funcionamiento de la ciudad; proveer servicios que promuevan el desarrollo de recursos humanos, mejorar la productividad y elevar el nivel de vida de los residentes; proporcionar servicios e instalaciones que apoyen las actividades productivas y permitan el funcionamiento eficiente de las empresas privadas en zonas urbanas. En realidad, la cuarta tarea, que es reglamentar actividades privadas que afecten al bienestar de la comunidad y la salud y seguridad de la poblacin urbana, se vincula estrechamente a los servicios que, en un plano ms general, constituyen casi la razn de ser del gobierno municipal en todo el mundo. Adems de las razones ms terico-tcnicas, la descentralizacin fue impulsada por otras fuerzas potentes: una cierta desilusin con el planeamiento econmico centralizado, procesos globales de democratizacin local, influencia poderosa de los organismos internacionales donantes de fondos, y restricciones financieras crecientes de los gobiernos centrales (Devas, 1999). La mezcla de motivos aparentes y reales trajo diversas dificultades de puesta en prctica en la regin: si, por una parte, costaba vencer el axioma de la debilidad de los gobiernos locales y la omnisciencia manifiesta del gobierno central (Antnez y Galilea, 2002), por otro, no se prest demasiada importancia a los requisitos de transparencia y control social exigidos en la teora y la prctica universales. Si en algunos casos se dej de lado la necesaria flexibilidad en los procesos, en otros la falta de rigor deriv en superposiciones con mayores costos. A veces se unieron causas reales no explicitadas de mera reduccin de gasto del nivel central con poca renovacin en las formas de hacer poltica, lo que deriv en el desprendimiento abrupto de responsabilidades de los niveles centrales, pero sin transferencia del poder y los recursos necesarios a los niveles locales. Finalmente, se registr comnmente un relativo descuido de los procesos de aprendizaje indispensables para superar las relaciones radiales tradicionales y cambiar las actitudes de autolimitacin de los gobiernos locales. Sera una simplificacin ordenar las diferentes visiones regionales sobre la descentralizacin en torno de ejes relativamente antagnicos, como los de privatizacin/reforma y participacin/democratizacin. Pero es cierto que muchas veces la privatizacin fue incluida como un aspecto de la descentralizacin, entendida como devolucin en este caso al sector privado, extensin que se basaba en otra lgica y otros argumentos. La sostenida eficiencia en la asignacin de recursos est estrechamente relacionada con el argumento de la cercana a la poblacin, dado el supuesto de que los gobiernos locales cuentan con mejor informacin que el gobierno central sobre las preferencias y necesidades de su poblacin, y tambin la
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supuesta mayor probabilidad de que esos gobiernos respondan mejor a las variaciones de demanda y costos en la provisin de bienes pblicos. Tambin se ha alegado finalmente que la descentralizacin aumenta la rendicin de cuentas (accountability) y que al hacer los servicios ms dependientes de la demanda incrementa la voluntad de pago de los hogares. La evidencia emprica que avale la teora es notoriamente escasa, aunque tampoco existen demasiados estudios que la refuten completamente. En otros pases se ha verificado que los servicios pblicos pueden deteriorarse con la descentralizacin, al menos en el corto plazo, y que se pueden crear inequidades, como en el caso del gasto escolar en Chile. Un estudio realizado fuera de la regin sobre proyectos de agua basados en la comunidad, encontr que los servicios atienden las preferencias de los usuarios slo si ellos mismos tienen una participacin directa en el diseo y seleccin del servicio (Isham y otros, 1999). La descentralizacin, la participacin y la gobernabilidad urbana, como realimentadoras de un crculo virtuoso, han sido estudiadas y corroboradas en diversos estudios sobre el caso colombiano. Por otra parte, algunos de los riesgos previstos se han materializado en cuanto a que si el propsito fue aliviar el dficit fiscal del centro, no debe extraar que el resultado implique desequilibrios en los gobiernos locales, como lo muestran diversos estudios sobre los casos argentino, brasileo y colombiano. Las abundantes contribuciones al debate conceptual y poltico dentro de la regin a lo largo de la dcada no encontraron un correlato en anlisis sistemticos segn el tipo de servicio, sobre posibilidades y desventajas de su prestacin descentralizada, ni tampoco en la recoleccin de experiencias en un sentido u otro. Hay algunos puntos, sin embargo, que merecen destacarse: i) En lo conceptual, una cuestin decisiva no suficientemente enfatizada: si los gobiernos subnacionales cuentan o no con informacin sobre las preferencias de los ciudadanos depende de manera crtica de la existencia de mecanismos para que la poblacin local participe en la prestacin de los servicios pblicos y logre que su voz sea oda en el proceso de toma de decisiones, [esa participacin] facilita los flujos de informacin entre el gobierno y la poblacin local reduciendo de ese modo la asimetra de informacin. Proporciona as los medios para la revelacin de la demanda y coadyuva a que el gobierno adapte la asignacin de los recursos a la preferencia de los usuarios (Azfar y otros, 1999). Un estudio para Oaxaca muestra que la focalizacin del gasto local depende esencialmente del grado de representatividad de los gobiernos locales. ii) Las grandes transferencias de ingresos de libre disponibilidad desde el nivel central desalientan la generacin de ingresos propios de los gobiernos subnacionales (Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala y Mxico). Los
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gobiernos municipales de Brasil, Venezuela y Mxico, al no reclamar la autoridad tributaria plena, han asumido comportamientos similares. iii) Ante la existencia de graves problemas fiscales, los niveles superiores se ven tentados de escaparse de la provisin de servicios costosos: ocurri en Argentina, cuando la financiacin pblica nacional tradicionalmente a fondo perdido del agua y el saneamiento hasta los aos cincuenta se detuvo y comenz un progresivo deterioro que condujo a la transferencia descentralizada del servicio a niveles provinciales y algunos municipales (Brunstein, 2001). Tambin hay ejemplos ms contemporneos de gobiernos intermedios en Mxico y Brasil, que en algunos casos suspendieron unilateralmente servicios costosos alegando que eran las municipalidades las que deban hacerse cargo. iv) En un intento sistemtico de evaluar la descentralizacin de servicios sociales en la regin, a fines de la dcada de 1990 (CEPAL, 1998), los resultados fueron igualmente magros y ambiguos, tanto respecto de la eficiencia como de la equidad territorial. En cambio, pudo verificarse el escaso avance de la participacin ciudadana. v) La descentralizacin poltica de los servicios bsicos fue ms lenta que la de la infraestructura bsica en toda la regin aunque con avances importantes hacia los municipios en el caso de Colombia, pero se aceler mucho ms la descentralizacin econmica mediante la privatizacin (Finot, 2001). vi) La innovacin ms trascendente en esta materia ha sido sin duda la participacin ciudadana en el gasto pblico local, de la que la experiencia de Porto Alegre y su presupuesto participativo es el mejor ejemplo. Si bien no es susceptible de replicacin exacta, ms de 90 ciudades dentro y fuera de la regin han comenzado a implementar medidas en ese sentido, con distintos grados de avance; por ejemplo, el caso de Buenos Aires, que lo incorpor a su Constitucin, aunque la aplicacin est en sus primeras etapas. En el mismo sentido, hay muchas otras experiencias que incorporan, de diversos modos, el mismo elemento participativo que incide de manera indita en la fijacin de prioridades, incluyendo la prestacin de los servicios locales (por ejemplo, el caso de La Florida en Chile y el esquema de supervisin comunitaria en los municipios bolivianos) (Peterson, 1997). 2. La regulacin
La regulacin alude tanto a funciones tradicionales de todo gobierno local, como al nuevo entorno creado a partir de la ola de privatizaciones y de algunos roles relativamente novedosos para los gobiernos. En sustancia, la actividad es la misma pero con algunas nuevas especificidades.
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La preferencia tradicional por la regulacin como herramienta de gobierno por parte de las instituciones locales reconoce diferentes factores: ms generales, puesto que parece ms eficaz para afectar al comportamiento de los sujetos y sus costos estn ocultos, mientras que sus beneficios tienden a ser visibles, y ms particulares, gracias a una tradicin jurdica que separ acatamiento de cumplimiento y asign a la ley una virtualidad transformadora de la que usualmente carece. Finalmente, las pocas experiencias actuales con respecto a servicios ambientales han demostrado que los instrumentos econmicos no se pueden usar en lugar de la regulacin, sino en conjunto, y que para su aplicacin eficaz se requiere tambin contar con la capacidad institucional para hacer cumplir la regulacin. Si bien los gobiernos subnacionales estuvieron involucrados de diversos modos en algunas privatizaciones de agua y saneamiento (Buenos Aires, Santa Fe y Tucumn, en Argentina; Cartagena y Tunja, en Colombia; Mxico, D.F. y Puerto Vallarta, en Mxico), tanto la gran mayora de las privatizaciones como del establecimiento de entes reguladores se produjeron en niveles superiores de gobierno. Los postulados principales de la poltica global de servicios pblicos predominantes en la regin (BID, 1996) durante la dcada, pueden resumirse as: separacin de los roles de formulador de polticas, regulador y empresario; existencia de una estructura en el sector que favorezca la eficiencia y fomente la competencia; adopcin de un rgimen regulatorio slido y adecuado; pertinencia de los instrumentos institucionales para la regulacin; adecuacin del marco legal; adopcin de modos de gobernabilidad que proporcionen incentivos de eficiencia para la gestin y, existencia de un firme compromiso gubernamental con los objetivos de la poltica. Otros autores han agregado la capacidad de los entes regulatorios para tomar decisiones transparentes e independientes. Finalmente, otros, aunque menos, incluyen tambin las consideraciones de equidad en las decisiones de poltica. En otros trminos, el equilibrio regulatorio se alcanzara si se observaran los siguientes parmetros: seleccionar la opcin apropiada para la estructura del sector, determinar polticas eficientes de precios, definir los precios de acceso e interconexin y considerar las cuestiones redistributivas. Las formas de regulacin en la posprivatizacin son variadas, distinguindose las de tipo estructural, que se refieren a la forma organizativa del mercado, a las restricciones al ingreso y a separaciones funcionales, y las de regulacin de conductas, es decir, los precios del servicio por tasa de rentabilidad, por precios tope, la calidad de los servicios y las inversiones. A mediados del decenio de 1990, comenz una reflexin colectiva sobre estos problemas (Basaes, Uribe y Willig, 1999) que puso de relieve que, a pesar del xito de las profundas reformas operadas en cuanto al
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involucramiento del sector privado, se consideraba que los logros haban sido mucho menores en la promocin de la competencia en los servicios de infraestructura. La falta de competencia efectiva suele vincularse a una estructura inapropiada del sector, una regulacin incompleta y una mala poltica en general y en particular con respecto al tema. La mala regulacin, a su vez, se relaciona con la dinmica del proceso de reforma institucional, y en forma circular con la poltica de competencia dbil o inexistente y la falta de coordinacin entre los entes reguladores. En la regin se plantearon problemas semejantes, como la resistencia de los operadores a la apertura del mercado de telecomunicaciones, tanto en Argentina, como en Mxico, o como la unidad o multiplicidad de entes (esta ltima con fuerte predominio en Amrica del Sur), o como los protagonismos de los Defensores del Pueblo (Ombudsmen), que resultaron ms activos y eficaces en la proteccin de usuarios y consumidores que los entes reguladores como atestiguan las experiencias de Argentina y Per y los nuevos y crecientes requerimientos de coordinacin, como es el caso del marco regulatorio de transmisiones en Centroamrica. Casi toda esta problemtica se desarroll en el nivel nacional y los municipios han sido mayoritariamente excluidos de participar en los entes reguladores; parece constituir parte de la sabidura convencional en la materia, que el nivel ms adecuado para la regulacin debe ser lo suficientemente alto para prevenir, por ejemplo, la fragmentacin. Los gobiernos subnacionales pueden cumplir un rol significativo sin negar la competencia primaria del nivel central, porque: i) En palabras de analistas mexicanos, la gente no vive en el Estado federal ni en los Estados, vive en los municipios, lo que implica, entre otras cosas, que quien tiene poder de polica sobre la base territorial donde se desarrollan las actividades ejerce, como mnimo, competencias de regulacin, control, seguridad y salubridad para sus habitantes. ii) Los servicios concesionados en forma virtualmente monoplica, continuadores de empresas pblicas, han debido abrir dilogos informales con comunidades de poblacin que tienen base territorial o funcional; un esquema que parece repetirse y en el que los gobiernos municipales pueden jugar un papel muy significativo (Hardoy y Schusterman, 1999). iii) Una revisin de la resolucin de controversias durante o luego de los procesos de privatizacin, tal como ocurri en Buenos Aires, Caracas, Mxico, D.F., Panam, Santa Fe y Tucumn, muestra algunos aspectos de relevancia con respecto a la intervencin de gobiernos subnacionales como voceros, reclamantes, controladores y actores principales. La experiencia es expresiva: las disputas surgieron por defectos en los contratos originales y subsidios cruzados mal diseados o fallas de competencia en el proceso de
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adjudicacin. En lo que nos interesa, result que en los sectores en que los consumidores sienten el impacto de la medida regulatoria de forma inmediata, se genera un entorno dentro del cual los ajustes regulatorios de los contratos son ms equilibrados. Si se toma en cuenta la regulacin federal, sta parece estar sesgada hacia los objetivos de las firmas reguladas. En los casos de entes reguladores autnomos en los sectores energticos de nivel subnacional, el sesgo parece ser el inverso. 3. La participacin
La participacin tiene una importancia decisiva en la provisin y prestacin de los servicios, tanto en trminos operacionales como en relacin con la calidad del servicio y la poltica y gestin democrticas locales. Ya sea cuando las autoridades locales junto con la comunidad atienden a la demanda, usando los recursos disponibles para lograr una mayor probabilidad de xito de los proyectos de agua, y la coproduccin de los servicios locales urbanos, como en los casos de la salud y la seguridad ciudadana (tambin desde la escala submunicipal) (McGinnis, 1999). Esto desde los corregimientos de Panam y los consejos distritales en Montevideo, hasta esquemas globales de gestin como en los casos de gobiernos locales de Bolivia, Mxico y Colombia. El cuadro IV.5 abarca todos los tipos de gestin: indirecta o directa, reglamentada o informal, fomentada desde el gobierno o reactiva, instrumental o poltica y autnoma. Usando las conocidas categoras de Hirschman, encontramos que las alternativas de salida son muy escasas y casi imposibles debido a la escasez en muchos casos de proveedores alternativos o a las dificultades de votar con los pies e irse a otra jurisdiccin, pero las de voz son mltiples: elecciones, asambleas barriales, lneas de denuncias, acciones legales, defensoras del pueblo, participacin directa en la gestin, manifestaciones, entre otras. Estrictamente el proveedor del servicio pblico puede informar a los clientes, consultarlos, encarar diversas formas de asociamiento, delegar o ser controlado por ellos. El uso de la palabra cliente ha planteado muchos problemas, debido a que algunos han llegado a entender que no es ni ms ni menos que la negacin de la ciudadana, mientras que otros celebran que se complete la idea de servicio pblico con la de servicio al pblico. Los italianos distinguen entre ciudadano administrado, ciudadano usuario y ciudadano cliente. En Espaa, predomina el uso de cliente, porque abarca un nmero ms amplio de categoras que ciudadanos individuales, toma en cuenta su carcter de contribuyente, es ms activo que el neutro usuario y se adapta a las nuevas visiones oficiales de que el cliente siempre tiene razn (Chias, 1995).
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Cuadro IV.5 MODOS DE INSTITUCIONALIZACIN DEL CONTROL SOCIAL Formalizacin media (Mxico) - Organismos semicerrados: ciudadanos individuales, electos del seno de comunidades asociadas a ejecucin de obras, o electos directamente por comunidades beneficiarias de obras o programas - Carcter transitorio - Legitimidad interna (sin personera jurdica) - Duracin ilimitada (en Estado de Mxico) - Ausencia de especificacin taxativa de atribuciones; se conciben como delegacin del organismo de control interno de la Administracin Pblica - Rol nico: control ex post de la administracin. Eventualmente, tambin control sobre la sociedad - Sanciones no expresas e indirectas: las dispuestas por rganos de control interno de la Administracin Pblica. Generalmente, posibilidad de usar recurso de peticin - mbito circunscrito: programas sociales - Ausencia de especificacin formal de atribuciones - Rol nico: control ex post sobre la administracin Formalizacin baja (Colombia) - Organismos abiertos: ciudadanos comunes y actores colectivos de todo tipo (organizacin social territorial o funcional) electos por comunidad en cualquier mbito - Carcter transitorio - Legitimidad interna (sin personera jurdica) - Duracin limitada
Formalizacin alta (Bolivia) Quines - Organismos cerrados: representantes de actores colectivos (organizaciones sociales territoriales), electos por ellos en los municipios - Carcter permanente - Legitimidad externa (personera jurdica) - Duracin limitada, reeleccin
Cmo
- Atribuciones especificadas por ley - Rol dual: funcin de articulacin de la demanda social con gobierno municipal y ejercicio de control social ex post en representacin de la comunidad
Con qu
- Sanciones expresas e indirectas: posibilidad de sancin colectiva (suspensin de recursos de la participacin popular de los recursos municipales, ejecutada por el Senado nacional)
- Sanciones no expresas e indirectas: disposisin de instancias jurdicas (acciones de incumplimiento, entre otras). Son sanciones ejecutadas, en ltima instancia, por el Poder Judicial - mbito amplio: cualquier actividad con recursos pblicos en total o mayoritarios; en la prctica, ejecutor de proyectos - Fundamento constitucional y en varias leyes
Dnde
- mbito circunscrito: gobierno municipal (alcalde y/o concejales) y servicios pblicos municipales
Bases legales
- Ley de Participacin Popular de 1994 y varios decretos
- No existen fundamentos legales
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Fuente: M. Alexander, Privatizaciones en Argentina en Privatizaciones e impacto en los sectores populares, Baima, M. y Rofman, A.B.(eds.) Buenos Aires, Banco Mundial/Editorial Belgrano, 2000.
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Este conjunto de relaciones pasa sustantivamente por el intercambio de informacin, la prestacin del servicio y su evaluacin (Olas de Lima, 2001), aunque implica cambios importantes incluso en los modos de prestacin pblica ms tradicionales, porque obliga a nuevos equilibrios entre la estandarizacin y la diferenciacin de la prestacin, un cambio con implicancias positivas y negativas en cuanto a la universalidad en funcin de la presencia de los usuarios y las interfaces con stos (Jeannot, 1998). Ante el men de opciones, los gobiernos locales de la regin han acudido a mltiples arreglos, por ejemplo: en Honduras, a partir de la eleccin de autoridades locales; en Crdoba (Argentina), con los centros de participacin comunitaria; en Belo Horizonte (Brasil), con el programa descentralizado de salud; en Asuncin (Paraguay), con la gestin integral de la ciudad, experiencias que, con grados diferentes de avance, han probado cuando existan marcos institucionales slidos, real voluntad de participacin y sostenibilidad en el tiempo, sin olvidar que la participacin es un proceso, pero tambin un producto que puede mejorar las opciones, producir ahorros significativos y mayor eficacia y legitimidad. Los gobiernos locales, al poner en marcha esquemas de participacin, enfrentan dificultades mltiples: i) La interaccin entre actores con formaciones diferentes exige ajustes sucesivos: la visin burocrtico-tradicional del sector pblico (con centro claro de poder, estructuras jerrquicas relativamente rgidas, acciones estandarizadas) y la poltico-organizacional de las ONG y organizaciones de base diversas (centros difusos de poder, estructuras fluidas y flexibles, acciones autorreguladas), que pueden orientarse los unos hacia los usuarios con criterios de costo/beneficio o presiones clientelares y las otras, hacia grupos tradicionalmente no atendidos por el sector pblico, vinculados a aspectos de gnero, etnia y exclusin social. ii) Las barreras ms usuales para una participacin efectiva de los sectores ms pobres son la falta de oportunidad (aqu las iniciativas del gobierno local son decisivas), la falta de tiempo (una barrera descuidada a veces en los anlisis), la actitud de dependencia, la visin de las prestaciones de servicios como favores y no como beneficios y las presiones polticas, incluyendo hasta la reticencia de los gobiernos a suministrar informacin completa y confiable, porque toda participacin real implica transferencia de poder. iii) El marco institucional defectuoso, incompleto o meramente simblico, especialmente en grandes ciudades, como ocurre en el caso argentino, donde hasta participantes activos y entusiastas de las privatizaciones sealan esta falencia (Martnez de Vedia, 2000 y Prez Snchez, 1998).
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F.
Algunas observaciones en torno a la equidad, la demanda y la oferta
1.
La pobreza y la equidad
Los graves problemas de pobreza urbana en la regin, potenciados en la actualidad por el aumento y la creciente desigualdad en los ingresos, hacen cobrar nueva importancia al elemento distributivo en la prestacin de los servicios bsicos. La pobreza urbana plantea nuevas demandas a los ya sobrecargados servicios sociales de los gobiernos locales y exige nuevos esquemas para su reduccin, del tipo de las asociaciones pblico-privadas para empleo y generacin de ingresos. En la actualidad, pareciera no ponerse en duda su mayor efectividad. Adems, se debe considerar el impacto de las privatizaciones sobre la distribucin del ingreso. En parte, porque en algunos casos, Argentina, Brasil y Chile, la ola inicial de reformas coincidi con altos ndices de desigualdad que se arrastraban de antes. En otros pases se mantuvo relativamente estable: Colombia, Costa Rica y en cierto modo tambin Brasil, y en otros Bolivia, Jamaica, Per la distribucin mejor, al menos en una primera etapa. Las dificultades se multiplican debido a los procesos de reestructuracin de empresas pblicas de servicios, previos a la privatizacin misma, con reducciones laborales 10 o merma salarial a cambio de continuidad, en algn caso. Si se toman como variables decisivas el acceso y los costos de los servicios, tenemos que en determinados casos las conexiones aumentaron, en Bolivia y Per, especialmente las telefnicas, y los beneficios no dejaron de lado a los sectores de menores ingresos. En Bolivia, las tasas de conexin para los ms pobres aumentaron ms rpidamente que para los dems grupos y en todos los servicios; patrones de acceso similares se registraron en Per. En Chile, las coberturas de servicios se incrementaron para la mayora de los deciles, con crecimiento muy significativo en las conexiones elctricas para los deciles ms bajos; mientras que la cobertura telefnica aument mucho ms para los sectores de ingresos medios. En Per, se registraron prdidas sustanciales en el bienestar de los consumidores preexistentes de telecomunicaciones, pero con mayor peso relativo para los consumidores ms pobres, que son usuarios menos intensivos de los telfonos, y efectos negativos generales para todos los niveles de ingresos en los servicios de agua y electricidad. Todos estos elementos refuerzan el
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Hay diversas evidencias, pero bsicamente anecdticas, de que el desempleo fue mayor entre mandos medios y trabajadores de cuello blanco de las empresas pblicas prestadoras de servicios.
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cuadro general, todava difuso, de que las ganancias en materia de acceso compensan en algunos casos los efectos negativos de las tarifas ms altas sobre el bienestar de los consumidores (Ugaz, 1999). El caso chileno ilustra los peligros de privatizar un sector con segmentos de monopolio natural y abundantes asimetras de informacin, como el elctrico, sin un marco regulatorio que lo acompae, lo que posibilita comportamientos oportunistas en el mercado que conducen a la obtencin de rentas en exceso con cargo a los consumidores y otras empresas. Para el caso argentino, el cuadro IV.6 ilustra los correspondientes impactos negativos.
Cuadro IV.6 BUENOS AIRES: PORCENTAJE DE GASTO DE LOS HOGARES EN SERVICIOS PBLICOS, SOBRE TOTAL DE GASTOS Servicios pblicos Electricidad Servicios sanitarios, gas, otros Transporte pblico Telfono (y correo) Total 1er. quintil 1986 2.1 2.4 3.7 0.9 9.1 (ms pobre) 1996 3.7 3.7 8.0 2.0 17.4 1er. quintil 1986 1.8 2.2 3.8 0.7 8.5 (ms pobre) 1996 3.0 2.9 7.5 2.5 15.9
Fuente: M. Alexander, Privatizaciones en Argentina en Privatizaciones e impacto en los sectores populares, Baima, M. y Rofman, A.B.(eds.) Buenos Aires, Banco Mundial/Editorial Belgrano, 2000.
2.
Enfoques basados en la oferta
Los importantes cambios registrados en la realidad de las prestaciones fueron acompaados de las correspondientes discusiones conceptuales. El sector privado no est preparado ni dispuesto a lidiar con cuestiones de equidad, lo que era bastante obvio, dado que la razn principal para impulsar su participacin creciente en la produccin de servicios era precisamente la bsqueda de la eficiencia (Henry, 1977). En particular con respecto a los servicios, se desat una ola crtica hacia los enfoques hasta entonces centrados en la oferta. Ese movimiento, en lugar de definir los problemas de prestacin como no hay suficiente, con la correspondiente solucin del ms de, se focalizaba en conducir la demanda a la baja (ICMA, 1990). Este era un planteo general para todos los servicios y pareca tener un asidero en el sentido comn para casos como la disposicin de residuos urbanos, pero donde ms se evidenci la propuesta de cambio hacia un enfoque centrado en la demanda, fue en relacin con los servicios de agua y saneamiento.
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Los argumentos de crtica a los enfoques de oferta largamente mayoritarios y muy presentes aun despus se basaban, en primer lugar, en que los subsidios a la provisin de agua destinados a los pobres beneficiaban slo a los ricos, llevaban a las empresas a la quiebra y encerraban a las comunidades en una trampa sin salida de bajos precios y baja calidad. En la regin, hubo casos notorios de empresas pblicas y gobiernos que se rehusaban a emprender reformas con el argumento de que ellas implicaran un aumento tal de tarifas, que tornaran imposible el acceso al servicio por parte de los pobres, lo que era una inquietud ms que justificada, pero a partir de ah se estableca un statu quo que por la va del deterioro terminaba debilitando sistemticamente el acceso para los sectores de menores ingresos. En otra lnea argumental, se apunt al hecho que los pobres efectivamente pagan muchas veces por el agua (a aguateros o proveedores precarios), mucho ms que lo que les costara el servicio comn de red y en proporcin exorbitante de sus ingresos la evidencia muestra que en lugares de la regin como Tegucigalpa o Puerto Prncipe esto se verifica en promedios comparables a los sectores ms pobres de ciudades africanas y que en realidad las comunidades estn dispuestas a pagar bastante ms por un buen servicio de agua (Banco Mundial, 1995). La conclusin de estos argumentos fue la recomendacin poltica de avanzar desde un servicio universal de baja calidad y mdico precio hacia otro de alto precio y buena calidad orientado a quienes mostraran disposicin a pagar por l. Es bueno recordar que estos planteos se hacan junto con la sugerencia de aplicar cargos directos a los usuarios para costear los servicios provistos localmente cuando fuera factible. En caso contrario, se financiaran con una contribucin especial de los residentes locales, o bien, con tributos generales de los residentes locales, o bien, cuando los gobiernos de nivel superior estuvieran dispuestos a subsidiarlos, se deberan considerar mecanismos precisos de responsabilidad de los gobiernos locales en la administracin de dichos recursos. Como se parta de la base de que estos gobiernos tenan crnicas restricciones de recursos, contaban con bases imponibles muy dispares y disponan de un limitado poder tributario/impositivo, las propuestas parecan atractivas y prcticamente antagnicas con cualquier consideracin distributiva. Las tendencias marcadamente favorables al equilibrio financiero mejorar la gestin de los ingresos municipales, racionalizar costos, reducir el endeudamiento y a la elevacin del grado de satisfaccin del cliente usuario mayor calidad de la prestacin, mejoras en infraestructura y tecnologas, mejor gestin y evolucin razonable de tarifas/costos parecan acentuar la contradiccin entre las reformas propuestas y la equidad distributiva del servicio. Ello reduca a los gobiernos locales a una posicin defensiva con un pie en las viejas prcticas, pero atendiendo a eventuales desventajas muy reales: mantenimiento del
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universalismo, aunque fuera mnimo de las prestaciones; variacin notable en los beneficios de la privatizacin segn el servicio; posibilidad de deterioro del servicio tras la privatizacin; aumento de tarifas; sustitucin de un monopolio pblico por otro privado; incumplimiento de los contratos; fragmentacin del servicio y problemas de desocupacin y deterioro laboral en la localidad (Olas de Lima, 2001). Es cierto que debe existir un compromiso entre las lgicas antagnicas de lo econmico-financiero y lo social-distributivo que, por ejemplo, en el caso del transporte urbano cuyas externalidades y eventual internalizacin plantean problemas irresueltos, se logra mediante las tarifas y los cargos por servicios. La contradiccin tiene, sin embargo, mucho de aparente. Porque las decisiones en esta materia, cualquiera sean los argumentos tcnicos en que se funden, son siempre polticas. El propio Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 1996) admite que siempre existe un grado importante de transaccin (trade-offs) entre los objetivos de los proyectos de infraestructura y los servicios conexos: Por ejemplo, la sustentabilidad de largo plazo puede entrar en conflicto directo con la promocin de la accesibilidad y el logro de la eficiencia. Cuando surgen esas situaciones, ser necesario tomar decisiones difciles. Las formas concretas de adoptar las decisiones en los distintos niveles de gobierno ilustran abundantemente la cita. Entre los distintos componentes y estilos de gestin de servicios en el nivel local hay mezclas y predominios de diversos elementos, entre ellos: i) Tecnocrticos: predominio de la racionalidad tcnica, pragmatismo en las decisiones, uso de modernos recursos tecnolgicos, con el efecto de altas coberturas cuantitativas y cualitativas, y aciertos en poblaciones y reas meta, acompaado de la escasa presencia de la sociedad local en el manejo del servicio. ii) De control poltico: predominio de la racionalidad poltica, teniendo como eje la bsqueda de formas de acumulacin en ese campo y subordinando no excluyendo con ese fin los aspectos tecnocrticos en procura de que las decisiones reporten rdito poltico, ms all de satisfacer necesidades de la poblacin o implicar usos ineficientes de recursos, estableciendo redes clientelares de beneficiarios ms bien pasivos. iii) Participativos: predominio de racionalidad de articulacin social en procura del mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, privilegiando el producto y su impacto por sobre el proceso, pero a la vez involucrando a la poblacin en las decisiones y ejecucin. Las decisiones se han tomado teniendo en cuenta todos esos intereses y racionalidades que a veces no armonizan fcilmente.
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Por citar slo un ejemplo, se destaca como un buen truco el del Alcalde de Puerto Corts, Honduras, que hizo participar a los usuarios para lograr el nivel tarifario correcto luego de la absorcin del servicio por parte de la municipalidad. Pudo obtener un prstamo puente del gobierno nacional, mediante el cual mejor drsticamente la prestacin durante seis meses con las mismas bajas tarifas de antes. Luego convoc a un cabildo abierto para resolver entre dos opciones: aumentar la tarifa en 500% y continuar mejorando la calidad del servicio o mantener la tarifa anterior y volver a la baja calidad de antes; tras cuatro horas de deliberacin se aprob triplicar la tarifa para mantener la prestacin adecuada (Henry, 1997). Hay ejemplos contemporneos similares en todo el continente relativos a decidir sobre instalaciones potencialmente perjudiciales para el comercio local, o aumentar tributos para obras imprescindibles y ampliacin de servicios de los que lamentablemente existe poca memoria institucional. 3. Enfoques basados en la demanda
Los enfoques de provisin con base en la demanda, especialmente para el agua potable, que se sintetizaran bsicamente en proveer servicios que la gente quiere y que est dispuesta a pagar, adolecen de varias debilidades y defectos: hasta ahora persiguieron dilucidar tericamente los niveles del servicio y los arreglos para financiarlos, pero no han incorporado como sus propulsores lo admiten otros elementos institucionales fundamentales. Como el enfoque no se ha implementado en ningn lugar del globo, no existe ninguna evidencia emprica que avale su puesta en marcha (Gulyani, 1999). Adems de problemas metodolgicos diversos de los cuales el ms destacado es que si bien la previsin de la demanda de agua potable incluye de forma conjunta a varios factores, en la prctica se reduce a una sola variable: la disposicin a pagar, la visin de la demanda y el modo de revelarse son muy simplificados y exagerados. Como ocurre en muchos servicios, particularmente en salud, la interaccin entre oferta y demanda es muy compleja usualmente no se toman mecnicamente las preferencias segn encuestas ni comportamientos estticos, pues hay ajustes sucesivos, y en muchos casos la oferta crea su propia demanda y hasta una sobredemanda. El hecho emprico de que en ningn lugar del mundo los servicios de agua potable se presten slo a los hogares con disposicin a pagar el costo, o que nunca se baje deliberadamente la calidad del servicio o no se preste porque una comunidad determinada tiene una voluntad de pago menor, es un reconocimiento implcito, pero muy expresivo, de que las decisiones en esta materia son siempre polticas e incluyen una cantidad mucho mayor de variables.
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En el mismo sentido, las adaptaciones diversas que empresas prestadoras de este tipo de servicios han tenido que hacer en sus polticas tarifarias corroboran la presencia de ciertas consideraciones sociales en todos los casos. La inclusin en todas las prcticas para establecer cargos al usuario de la aclaracin cuando sea posible es otro ejemplo. El enfoque nuevo de demanda parece ms bien una reedicin a mayor escala del modelo del votante en la mediana, que pretenda maximizar las preferencias individuales en lugar de derivar relaciones formales de comportamiento agregado. Este modelo procuraba que los diseadores del gasto de los gobiernos locales conocieran precisamente la demanda de bienes pblicos locales relevantes, y se supona que en un referendo decidido por mayora entre la cantidad mediana demandada de un determinado bien pblico y cualquier otra cantidad, la cantidad mediana saldra siempre victoriosa. El problema fue que cuando se lo someti a validacin emprica para la mayora de las ciudades norteamericanas, el modelo no se verificaba y s en cambio resultaba ms comprobable la hiptesis de que los gobiernos agregaban las demandas individuales de servicios pblicos locales de una forma relativamente ms favorable a los individuos situados en el extremo superior de la distribucin de la renta (Tod, 1991). 4. Enfoques de carcter social
Para ejercer sus funciones esenciales de carcter social con relacin a los servicios pblicos, los gobiernos locales cuentan con un variado arsenal de instrumentos que pueden emplear para favorecer los aspectos distributivos de las prestaciones. Estas herramientas las pueden ejercer por s mismos, o bien articulando demandas hacia prestadores (pblicos y privados) y reguladores de otros niveles. Por una parte, pueden contar con todas las opciones que la teora econmica, y particularmente la teora de la poltica econmica, ofrece en materia de fallas del mercado y cmo remediarlas, as como con los instrumentos de regulacin diversos, tradicionales y nuevos; por otra parte, pueden disponer de los subsidios, con la precaucin de que la prctica anterior fue contraproducente (por ejemplo, para los servicios de agua y saneamiento en la Repblica Dominicana, los subsidios sociales al quintil ms rico eran 2.5 veces los que iban realmente al quintil ms pobre; en Costa Rica la proporcin era de 1.25 a 1). Ese instrumento, a pesar de contar con poca popularidad, en la actualidad tiene algunas potencialidades interesantes (Leeuw, 1998). Puede orientarse tanto al acceso como al costo del servicio y cuenta con un conjunto de mecanismos de poltica cuya adecuacin depender de las condiciones locales, tales como la proporcin de evasin fiscal, el no pago de tarifas, la disponibilidad de fondos del gobierno o de los propios usuarios, la equidad
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relativa de la combinacin que se adopte, y que bsicamente pueden resumirse en: subsidios de conexin, esquemas de crdito para conexiones, subsidios al servicio y estructura tarifaria. En cuanto a los cargos a los usuarios, una idea que suscita muchas reservas en el mundo y cuya aplicacin es muy limitada en los servicios bsicos prcticamente slo en la recoleccin y disposicin de residuos, con evidencia prctica diversa pero en general positiva, debe aclararse que en el concepto usual de la literatura internacional de servicios, la nocin incluye aranceles por servicios (especialmente administrativos y de registro o expedicin de licencias), precios pblicos y cargos por beneficios especficos (el caso de la contribucin de mejoras aplicada por muchsimos gobiernos locales), y que el mtodo de determinacin ms usual es en funcin del costo marginal del servicio. El gobierno local debera estar en condicin de realizar prestaciones propias o tener sus propios clculos en el caso de ser regulador o fiscalizador de un servicio privatizado de algn modo basados en el anlisis costo-beneficio, hacindose cargo de todas las dificultades del mtodo especialmente en prestaciones pblicas: dificultades para la medida del beneficio; consideracin de los detrimentos o antibeneficios que pueden concebirse tambin como costos; problemas especiales de tareas intensivas de mano de obra; requisitos especficos; entre otros la inclusin de costos y beneficios intangibles con tcnicas apropiadas; y anlisis de sensibilidad que incluyan consideraciones de equidad, para lo cual las tcnicas de evaluacin social y ambiental de proyectos estn considerablemente desarrolladas. Los gobiernos locales, ms conscientes de sus limitaciones pero tambin de su potencialidad y uniendo sus recursos humanos cuando la envergadura municipal relativa lo requiera, cuentan aqu con un poderoso refuerzo para ejecuciones propias, evaluaciones y negociaciones con prestadores privados o mixtos, y con sus propias sociedades locales en relacin con los servicios pblicos y como soporte tcnico de las opciones de poltica.
G.
Un recorrido comparativo por las modalidades de gestin con algunas conclusiones
1.
El contexto anterior a la privatizacin
Al comenzar los aos noventa existan numerosas modalidades para la prestacin de servicios pblicos urbanos. Partiendo del caso mexicano (Duhau, 1991), puede decirse que los tipos bsicos de gestin podan ser
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(por supuesto, con distintas combinaciones posibles): pblica o privada; en condiciones de concurrencia o de monopolio; en forma centralizada o descentralizada; partiendo del supuesto de una operacin deficitaria u orientada a ser autofinanciable; con orientacin social o con el criterio de la demanda solvente; heternoma respecto de los usuarios o con incorporacin de diversos grados de autogestin. A principios de la dcada de 1990, la forma predominante de prestacin de servicios bsicos en casi toda la regin estaba a cargo del sector pblico. Por lo general, se daba bajo la forma de diversas empresas pblicas de enorme variedad de formatos y con muy diversas modalidades organizacionales, conocidas como sociedades del Estado, empresas nacionales, sociedades pblicas de capital, sociedades mercantiles con capital pblico, empresas de propiedad pblica con forma de sociedad mercantil, sociedades de economa exclusiva, empresas mixtas, sociedades annimas mixtas, haciendas paraestatales, sociedades mixtas. El sector pblico empresarial creci en la regin debido a varias causas, entre otras, la creacin de bancos de fomento y otras instituciones financieras, las confiscaciones en casos excepcionales como la Segunda Guerra Mundial, la absorcin de empresas en quiebra, y las sucesivas nacionalizaciones de servicios extranjeros o de explotacin de recursos naturales. Pero, en lo que se refiere especficamente a los servicios bsicos urbanos, el fenmeno surge con fuerza a partir de la Primera Guerra Mundial y, en paralelo, en las grandes ciudades incluso desde antes. Las causas repetidas que movieron especialmente a los estados y municipios a separar sus empresas de administracin general o nuclear y transformarlas en sociedades annimas o de responsabilidad limitada, fueron principalmente la bsqueda de una gerencia ms elstica, el propsito de sustraer las empresas al control de las corporaciones comunales, una poltica referida al personal tcnico y comercial ms flexible y con mejores salarios, y mejores posibilidades de financiamiento (Forsthoff, 1958). Conceptualmente, el sector nuclear tena y tiene algunas ventajas comparativas para la prestacin de los servicios; en funcin de que sus reglas de procedimiento presionaban fuertemente para lograr una poltica global coherente, su estructura jerrquica aseguraba un mximo de respuesta a las demandas cotidianas de sus superiores polticos, y las reglas de estabilidad e ingreso tericamente podan asegurar una mayor continuidad de polticas. Claro que, en el reverso de esos mismos rasgos, se producan enormes demoras precisamente debido a los procedimientos altamente formalizados, y el desempeo se tornaba casi imposible de evaluar dadas las mltiples y muy cambiantes metas de sus tareas; finalmente, dado que los castigos por los errores son, al menos en la teora, mucho ms seguros que las promociones por los xitos, se instalaba un ethos extremo de aversin al riesgo (Hood y otros, 1988).
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Como se ve, los tpicos de eficiencia y eficacia en las prestaciones vienen de larga data, independientemente de la propiedad pblica o privada del servicio. Sin perjuicio del debate ideolgico, se observan notables desempeos en algunos servicios prestados por el sector pblico en diversos niveles, que incluso compitieron exitosamente frente a empresas privadas. Sin embargo, gran parte de los problemas posteriores derivaron, en el plano institucional, de que la pretendida bsqueda de mayor flexibilidad exiga que el sector paraestatal quedara exento, al menos parcialmente, de normas de contabilidad, obras pblicas y procedimiento administrativo propias del sector nuclear, pero los Estados nacionales uniformaban a las empresas con ese sector, perdiendo aqul toda flexibilidad. En un ejemplo paradigmtico que se refleja e influya en parte de la regin, el caso argentino, muestra un ciclo completo: entes autrquicosempresas del Estado- sociedades del Estado-sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria. En los pases ms grandes de la regin, los sectores pblicos paraestatales mostraban en general en los aos noventa un peso relativo considerado como excesivo, asociado a dficit crnicos, un rgimen de designaciones con muchas fallas (que inclua una altsima rotacin en los puestos de conduccin y un uso generalizado de criterios clientelares para el sobreempleo), dificultades en el proceso de toma de decisiones (con choque de racionalidades y problemas derivados de la confusin de roles) y un sobrepeso de formalidades en los requisitos para compras, ventas y contrataciones debido a la asimilacin con la administracin general, que obstaculizaban cualquier intento de flexibilidad de gestin. A esto debe sumarse que tamao no equivale a fortaleza, por lo que las funciones sociales y de regulacin del mercado a menudo contaban con escasa capacidad institucional para su aplicacin. 2. Las privatizaciones de los noventa
En ese contexto problemtico, se desat la ola de privatizaciones que dio lugar a que en Amrica Latina, desde fines de los aos ochenta, 22 000 millones de dlares en activos del sector pblico fueran vendidos, arrendados, concesionados o privatizados. Todo ello por razones muy prcticas, crisis fiscal, endeudamiento externo, presin de los organismos internacionales de crdito o recurso poltico de ltima instancia, a veces acompaadas de argumentos econmicos tales como la bsqueda de la eficiencia y un incremento en la eficacia de las prestaciones. Amrica Latina se coloc a la cabeza del mundo en materia de privatizaciones en sus tres especies principales: planificadas (decisiones de poltica econmica), pragmticas (decisiones por necesidad o conveniencia administrativa) y no deliberadas (las deficiencias del servicio provocan la
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intervencin de hecho de empresas del tercer sector o de la comunidad, que luego se prolonga y ampla) (Batley, 1998). La variedad de modalidades de desestatizacin fue muy grande: venta de activos por licitacin pblica; negociacin directa; donacin de activos; suscripcin de acciones por los asalariados modalidad a menudo ms declarada que efectiva; desregulacin, en trminos de fomento de la competencia, aunque con alcances limitados; concesin de servicios pblicos; racionalizacin del sector de empresas pblicas, con distintos alcances; desburocratizacin (parcialmente) y descentralizacin. Con el antecedente previo de Chile en 1982, se emprendieron reformas privatizadoras en los servicios elctricos de Argentina en 1991, Per en 1992, Bolivia y Colombia en 1994, El Salvador en 1996, mientras que para los servicios de gas se registran los casos de Argentina (1992) (vase el cuadro IV.7), Per (1993), Colombia (1994), Brasil (1995, incluyendo una enmienda constitucional) y Bolivia (1996). Los modos de traspaso fueron variados: transferencia de activos para las telecomunicaciones de lnea en Argentina, Chile, Mxico y Per; concesiones y arrendamientos para la distribucin de agua potable en Argentina, Brasil, Chile y Colombia (vanse los cuadros IV.8 y IV.9).
Cuadro IV.7 MARCO DE LA INDUSTRIA DEL GAS EN ARGENTINA Antes de la privatizacin Precio regulado Mercado altamente concentrado Ministerio de Economa fija precios Despus de la privatizacin Precio libremente negociado Mercado menos concentrado (pero an con pocos vendedores) Organismo regional (ENARGAS)a autoriza el traspaso (pass-through) del precio del gas a las tarifas Dos compaas de transmisin Acceso abierto Tarifas reguladas por ENARGAS Servicio elegido por el consumidor Nueve compaas de distribucin Acceso abierto Tarifas reguladas por ENARGAS Servicio elegido por el consumidor Secretario de Energa (produccin) ENARGAS (Transporte + distribucin) Nacional
Produccin de gas
Servicios de transmisin
Gas del Estado (empresa pblica) nico comprador
Servicios de Distribucin
Vendedor de gas (servicios no desacoplados)
Autoridad regulatoria Alcance de la autoridad
Secretario de Energa Nacional
Fuente: Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS), Buenos Aires. a Ente Nacional Regulador del Gas.
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Cuadro IV.8 PRIVATIZACIN DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE EN PASES SELECCIONADOS Pas Argentina Chile Mxico Per Venezuela Alcance geogrfico Metropolitano Provincial (varios) Metropolitano Provincial (varios) Metropolitano Metropolitano Metropolitano Provincial (varios) Mecanismos de privatizacin Concesin Concesin Contratos de Servicios, COT a Concesin Contratos de servicios/Arrendamiento Concesin Concesin (fracasada) Concesin, COT a
Fuente: Vivien Foster, Policy Issues for the Water and Sanitation Sectors, Washington, D.C., agosto de 1996. a Sistema COT: Construir-Operar-Transferir (BOT en ingls).
Cuadro IV.9 DIFERENTES CONTRATACIONES PARA EL SERVICIO DE AGUA POTABLE EN PASES SELECCIONADOS Pas Argentina (Buenos Aires) Argentina (Santa Fe) Argentina (Tucumn) Colombia (Cartagena) Colombia (Tunja) Mxico (Mxico, D.F.) Mxico (Puerto Vallarta) Trinidad y Tabago Venezuela Tipo de contrato Concesin por 30 aos Concesin por 30 aos Concesin por 30 aos Contrato de gestin por 30 aos-empresa mixta Contrato de concesin de gestin por 30 aos Contrato de gestin/servicio por 10 aos COT a Contrato de gestin de 3 a 5 aos para culminar en concesin Concesin por 25 aos
Fuente: Federico Basaes, Evamara Uribe y Roberto Willig, Puede la privatizacin entregar infraestructura para Amrica Latina?, Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2002. a Sistema Construir-Operar-Transferir.
Otro impacto de la ola privatizadora fue conceptual: el cuestionamiento de la definicin de servicio pblico predominante en la regin y el interrogante sobre si ese concepto no deba dejar paso, dados los cambios de gestin, al de servicio de utilidad pblica (public utility). Algunas posturas usuales en Amrica Latina lo vinculaban a los cometidos bsicos del Estado (finalidades o funciones en otros esquemas de alcance similar), de amplia circulacin en Argentina, Chile, Costa Rica, Uruguay y Venezuela.
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La prctica hoy en da, mantiene el trmino servicio pblico (public service) para todos los servicios urbanos, aunque con dos precisiones: i) Ello no implica necesariamente que deban ser suministrados por un organismo pblico; ii) Al ser pblicos se supone que deben estar al alcance de todos los ciudadanos. Las agencias de cooperacin bilateral o multilateral, as como los organismos internacionales de crdito y otros entes supranacionales, utilizan el mismo criterio al emplear el trmino, aclarando que no significa necesariamente servicios producidos por el sector pblico, sino que normalmente se consideran como responsabilidad del gobierno. La misma idea se ha venido desarrollando en la regin con una aproximacin menos cerrada que la tradicional, ms general y ms funcional, a la vez que ms rica (Prez, 2001).11 3. Buenas gestiones, independiente de las modalidades
Sera aventurado intentar una evaluacin general del desempeo del sector pblico en la prestacin de los servicios urbanos bsicos. Las lagunas de informacin sistemtica son muy grandes y si bien cada vez hay ms estudios de caso, los importantes aportes que hacen son difcilmente comparables. En general, existe un reconocimiento universalizado de que la interrelacin entre los servicios urbanos bsicos y el bienestar social, el desarrollo econmico y el medio ambiente (Schteingart, 1991), convierte a la provisin adecuada de esos servicios en uno de los desafos ms complejos para la gobernabilidad urbana. En el nivel nacional, la empresa pblica brasilea de telefona lleg a colocar en menos de un cuarto del tiempo ms telfonos que su similar argentina en toda su historia, esta ltima, en el momento de su privatizacin, registraba demoras extremas para la instalacin de nuevas lneas.
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Conceptualmente, el carcter de pblico de un servicio implica su definicin como un derecho de la comunidad, en forma independiente del modelo de gestin en que se base y de quien est a cargo de su produccin. Ese carcter implica la necesidad de garantizar, de algn modo, las condiciones de acceso y mantenimiento para el conjunto de la poblacin, independientemente de su lugar de residencia (condiciones territoriales), de su vinculacin con la propiedad del suelo (condiciones institucionales) y de sus recursos (condiciones econmicas). Para que esa nocin del carcter pblico de un servicio se aplique realmente, es necesario que exista una valoracin social ampliamente compartida que lo recoja y que se consolide institucionalmente (legalmente) por los mecanismos y procedimientos establecidos en forma democrtica (Prez, 2001).
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En el nivel local, la provisin de agua potable y saneamiento atraves por etapas diferentes (Ugaz, 1999).En el caso brasileo, los municipios fueron responsables de la provisin hasta principios de los aos setenta, cuando comenzaron a crearse empresas pblicas a nivel estadual. Bajo la gida del Plan Nacional de Saneamiento (PLANASA) se alent a los gobiernos locales para que transfirieran las concesiones del servicio a las empresas estaduales a cambio de financiamiento federal. Esas empresas lograron buenos desempeos, elevando la cobertura total del pas de 45% en 1970 a 83% en 1985, aunque las realizaciones en cuanto a saneamiento fueron ms modestas. A partir de entonces surgieron diversos problemas: mientras el PLANASA pareca cada vez ms impotente para extender la cobertura a los pobres urbanos, las empresas estaduales tendan a invertir en las reas de mayores ingresos, donde las cobranzas eran ms simples y los respectivos barrios estaban construidos sobre la base de una cuidadosa planificacin y presentaban pocos desafos tcnicos. Ya se aludi al estado crtico inmediatamente anterior a las privatizaciones en muchas empresas pblicas debido a la insuficiencia de las inversiones, que no slo obstaculizaba o impeda la posibilidad de extensin de las redes, sino que acentuaba la obsolescencia de las instalaciones y generaba a su vez nuevas prdidas. Junto a estos casos hay muchos otros de signo inverso. Los gobiernos locales no slo tuvieron con frecuencia desempeos eficaces, sino que no adolecieron en sus gestiones de varios de los defectos de las empresas pblicas nacionales de servicios, de modo que la ola privatizadora los encontr en condiciones de plantear opciones diferentes. Si bien es cierto que hay cuestiones de escala implicadas, el desempeo de Mxico, D.F., en materia de recoleccin de residuos se compara ms que aceptablemente con gestiones enteramente privadas en lugares similares, y en algn caso los indicadores superan esas otras gestiones. Existen empresas pblicas muy exitosas para la provisin de agua potable, tales como la Sociedad de Acueducto y Alcantarillado del Valle del Cauca (ACUAVALLE) en Cali, las Empresas Pblicas de Medelln (EPM), la Comisin Estatal de Aguas (CAD) en Monterrey, la Compaa de Saneamiento (COPASA) en el Estado de Minas Gerais, con desempeos mucho ms cercanos a prestadores de pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE). Dentro de un mismo sector pblico (en un mismo pas y servicio) es posible encontrar diferencias en la eficacia y eficiencia de la gestin. San Pedro Sula en Honduras tiene apreciablemente un mejor servicio de agua potable provisto por la municipalidad, que Tegucigalpa, la capital, abastecida por el Servicio Autnomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA).
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La denominada Empresas Pblicas de Medelln, organizada por la municipalidad a partir de las reformas de la legislacin colombiana, con capital pblico y un gerente designado por el alcalde, que se ocupa como persona jurdica nica de los servicios de distribucin de gas por red, de la generacin y distribucin de energa elctrica, del acueducto, el alcantarillado y las telecomunicaciones en el rea metropolitana de Medelln, en otros centros urbanos del Departamento de Antioquia y aun de fuera de esa jurisdiccin subnacional, es un caso emblemtico de buena gestin, con resultados operativos sin dficit y calidad de servicios. Sus funcionarios (Piedrahita, 2001) explican someramente el xito alcanzado por la idoneidad del personal, la funcin social centrada en el cliente y la capacidad planificadora. El formato especfico adoptado no parece tener relevancia diferencial en s mismo en este repaso de buenas gestiones pblicas. Hay casos de empresas pblicas subnacionales que, sin cambiar de esquema, emprendieron profundas reformas gerenciales que aumentaron significativamente la eficiencia y la eficacia (como en Tijuana, Mxico), y otras que hicieron uso de diversos arreglos organizacionales mixtos tanto con el sector central pblico como con contratistas privados, a fin de mejorar su aceptable desempeo, haciendo amplio uso creativo de las variantes posibles que existen mundialmente y que pueden adaptarse a condiciones locales. 4. Las reformas privatizadoras
Las reformas privatizadoras se plantearon al comienzo, especialmente en los pases que las encararon ms ampliamente, como un esquema de todo o nada. Al cabo de una dcada, y dados los resultados de algunas experiencias as como las dificultades que enfrentan las que estn en sus comienzos o tienen un cierto grado de desarrollo, la visin ha pasado a ser de que la privatizacin es un continuum12 que incluye formas y grados diferentes. Esta enorme variedad, que supone relaciones complicadas y a veces complejas con el sector pblico (nuclear o paraestatal o descentralizado), las ONG, las organizaciones de base, el tercer sector y los ciudadanos en general, se corresponde con la nocin de gobernabilidad ampliada ya mencionada.
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La nocin es adecuada en el sentido de incluir diferentes formas con grados sucesivos crecientes o decrecientes de participacin privada; los arreglos incluyen muy diferentes funciones e intervenciones para el sector privado, no siempre comparables entre s. Debe recordarse que hay modalidades tradicionales en la regin desde mucho antes de las reformas y con lgicas slo parcialmente coincidentes.
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Las combinaciones resultantes son muchsimas (Devas, 1999) pero se ha optado por listar las que se consideran ms relevantes: establecimiento de organizaciones de prestacin de servicios como organismos ejecutivos semiautnomos o empresas de propiedad municipal; contratacin o subcontratacin de la prestacin de servicios con compaas privadas, ONG u organizaciones de la comunidad; franquicia o licencia para la provisin de servicios otorgada a organizaciones privadas; venta definitiva de activos y organizaciones de servicios al sector privado; y desarrollo de asociaciones pblico-privadas en procura de nuevas inversiones. La prestacin estatal pura y otras formas de prestacin pblica de servicios (por ejemplo, por parte de la comunidad) son una modalidad muy presente en los casos ms definidos de bienes pblicos como el alcantarillado o la eliminacin de residuos slidos, pero que tambin se aplica a otros servicios, como la provisin de agua en Mxico. Otras modalidades son arrendamiento, concesin, franquicia y licencia especialmente en los casos de monopolios: el gobierno transfiere, a largo plazo, al sector privado las responsabilidades de produccin y prestacin pero retiene el control. Se ha aplicado en los sectores de telecomunicaciones, agua, electricidad y gas en Argentina, Brasil, Chile y Mxico. Diferentes formas de contratacin ms general, por ejemplo, contratos de administracin a largo plazo, usualmente para recoleccin de residuos y limpieza urbana como en Argentina, Bolivia, Brasil y Per, y ms puntualmente, para el mantenimiento de calles como en Recife, o la instalacin y operacin de un sistema informtico para liquidacin de sueldos como en Campeche.
Cuadro IV. 10 GASTO EN ACTIVIDADES CONTRATADAS EN GRANDES CIUDADES POR SUBREGIONES (1999)
(En porcentaje)
Subregiones Promedio Centroamrica y el Caribe 1.1
Promedio Cono Sura 12.2
Promedio Cono Norte 14.2
Promedio 25 ciudadesb 13.4
Promedio pases industrializados 14.2
Fuente: Equipo Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalunya (IIG), 1999, adaptado de El observatorio Urbano Global, Base de Datos de Indicadores Urbanos Globales, 25/02/1999 ltima actualizacin. a Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. b Asuncin, Bogot, Brasilia, Cajamarca, Cienfuegos, Cochabamba, Cuenca, Curitiba, Guayaquil, Guatemala, La Habana, La Paz, Lima, Quito, Recife, Rio de Janeiro, San Miguel, San Salvador, Santa Cruz de la Sierra, Santiago de Chile, Santa Ana y Trujillo.
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El cuadro IV.10 compara los porcentajes de gasto en actividades contratadas de las grandes ciudades de la regin, divididas en subzonas, con los de pases industrializados. Las modalidades contratadas pueden ser: i) modalidad de competencia autorizada o regulada: el caso casi universal en Amrica Latina de los taxis y autobuses; ii) provisin directa junto con la autorizacin a prestadores privados: se utiliza para servicios sociales como salud o educacin; iii) asociaciones entre prestadores pblicos y privados: los casos brasileos de empresas de economa mixta con acciones de propiedad de gobiernos, municipios y empresas privadas; iv) empleo de fideicomisos (con recursos pblicos y privados para propsitos con o sin fines de lucro), empresas conjuntas (donde el sector pblico se ocupa de la infraestructura y el privado de la construccin de viviendas, pero sin constituir un fondo comn) y planificacin conjunta de inversiones (coordinacin entre diferentes niveles de gobierno y empresas privadas): en Hermosillo, como en otros municipios mexicanos; v) empresas conjuntas con beneficiarios: en muchos casos, los servicios bsicos a nivel de vecindario; vi) planificacin y contribuciones voluntarias en efectivo o mano de obra para mejoramiento de asentamientos: en Per y otros pases; vii) respaldo estatal del consumo y abastecimiento privados mediante subsidios a proveedores, cupones y prstamos a los consumidores ms pobres; la modalidad se emple clsicamente sobre todo en niveles superiores de gobierno, y en la actualidad a nivel municipal o coordinado. Antes de intentar abordar la cuestin del desempeo respecto de las gestiones privadas o mixtas, debe destacarse que en todos los anlisis aparecen en forma creciente las caractersticas o el tipo del bien del que se trate. As, al analizar los problemas de los esquemas privatizadores en el servicio elctrico, se ordenan las dificultades en torno de dos problemas tradicionales: la eleccin de una metodologa para calcular los precios del servicio y la definicin de las condiciones de acceso a la red. En el caso del agua, las peculiares caractersticas de su relacin precio/volumen y los aspectos vinculados a su condicin de servicio de red, permiten ordenar las opciones sobre la base del sistema Construir-Operar-Transferir (COT), para la propiedad con una participacin muy limitada del sector privado, hasta las operaciones de mantenimiento con una participacin mxima mediante la forma de contrataciones generales o particulares diversas. Algunos anlisis relativamente fructferos para considerar en conjunto los servicios bsicos y sociales, parten de un espectro en que en una punta est el agua potable como bien pblico puro y en la otra, la educacin como
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bien meritorio o preferente. Aun en el caso de los residuos, la facilidad relativa de determinar el producto en cada subtipo de servicio o actividad lo que depende de la naturaleza del bien condiciona severamente la posibilidad de una privatizacin exitosa (Cointreau-Levine, 1994). Los problemas de regulacin examinados en conjunto en la regin a finales de la dcada de 1990 nuevamente pusieron de relieve la importancia del bien en cuestin y sus caractersticas. Dentro de los debates del perodo, se not un avance muy marcado con respecto a los esquemas conceptuales de la economa pblica, empezando por la extensin del mecanismo de desacople hasta difuminar la propia nocin de monopolio natural.13 Hacia fines del decenio, y luego de algunos fracasos, hay una cierta revisita a la economa pblica tal como se la analizaba hasta ocho aos antes. Un ejemplo es el renacido consenso entre donantes y organismos internacionales sobre la justificacin de la intervencin estatal en los casos en que el mercado funcionara en forma no eficiente o directamente no funcionara: cuando no hay incentivos para las empresas privadas, pues no es factible cobrar en proporcin al consumo (el caso de los bienes pblicos, como el alumbrado de las calles); cuando los mercados son no competitivos o inexistentes (como el caso de los monopolios naturales: el abastecimiento de agua potable por caeras); cuando las empresas privadas libradas a s mismas seguramente desconocern los costos y beneficios de los que estn ms all del alcance del mercado (es el problema de las externalidades positivas, como la vacunacin, o negativas, como la contaminacin industrial); cuando sea factible que los mercados no logren niveles socialmente aceptados de equidad (es el caso de los bienes meritorios o preferentes, como la salud o la educacin). Se presentan a continuacin cinco cuadros comparativos sobre diferentes caractersticas de algunas actividades de produccin de las tambin denominadas actividades de infraestructura, sus externalidades, requisitos de coordinacin y objetivos sociales asociados. Estos atributos de cada servicio se mantienen relativamente estables de manera diferenciada frente a la modalidad de gestin que se adopte, la que cuanto ms tome en cuenta esas caractersticas, ms probabilidades de xito tendr.
13
Hay una reconceptualizacin terica surgida de comparar fallas de mercado con fallas de la intervencin gubernamental, que avanza sobre la esfera del sector pblico con anlisis renovados; pero en la regin, de lo que se trat principalmente fue de razonamientos ad hoc para conducir las privatizaciones ms all de lo que la teora econmica planteaba.
Cuadro IV.11 EN QU MEDIDA ALGUNOS SERVICIOS URBANOS BSICOS SON BIENES PBLICOS EN TRMINOS DE TEORA ECONMICA? Baja Media Alta
Factibilidad de exclusin
Posibilidad de consumo rival
Baja Gestin de residuos slidos: disposicin (relleno sanitario) Gestin de residuos slidos: recoleccin Gestin del saneamiento (cloacas de costo medio/bajo): cloacas en condominio
Bienes pblicos puros ms ntidos

Abastecimiento de agua por caeras: equipos terminales comunes (por ejemplo, bombas manuales de agua)
Media
Bienes claramente privados

Gestin del saneamiento (alcantarillado y cloacas convencionales): alcantarillado convencional de calle; estacin de bombeo; planta de tratamiento Gestin de residuos slidos: disposicin-incineracin Telecomunicaciones (red bsica): redes de transmisin: local, larga distancia; centrales; equipos para terminal comunes Energa elctrica: b generacin (termal, nuclear, hdrica); transmisin; distribucin Gestin de residuos slidos: transferencia, recuperacin de recursos (reciclado) Telecomunicaciones (red bsica): equipos para terminal individuales Gestin de aguas servidas (cloacas de costo intermedio/bajo); saneamiento bsico (letrinas de pozos) Abastecimiento de agua por caeras: sistema troncal y de distribucin; equipo terminal individual (canillas hogareas) Abastecimiento de agua no por caeras: tanques de vendedores, perforaciones
Alta
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Fuente: C. Kessides, Opciones institucionales para la disposicin de la infraestructura, documento de trabajo, N 212, Washington, D.C., Banco Mundial, 1994 y aportes adicionales de los autores. a Bienes pblicos puros ms ntidos. b Bienes claramente privados.
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Cuadro IV.12 ECONOMAS DE ESCALA PARA SERVICIOS PBLICOS URBANOS BSICOS SELECCIONADOS Sector Energa elctrica Gestin de residuos slidos Bajas Medias Generacin, distribucin Altas Transmisin Transferencia; disposicin: relleno sanitario, incineracin Red: transmisin-local
Recoleccin; recuperacin de recursos (reciclado)
Red bsica de telecomunicaciones
Red: transmisin-larga distancia Centrales: equipo de terminal Alcantarillado de calle convencional; estacin de bombeo; planta de tratamiento Cloacas en condominio; tratamiento localizado; otras cloacas intermedias; saneamiento bsico (letrinas de pozos) Equipo de terminal: comn (por ejemplo, bomba), individual (por ejemplo, canilla hogarea) Tanques de vendedores; perforaciones
Gestin de aguas servidas (cloacas convencionales)
Gestin de aguas servidas (cloacas de costo intermedio/bajo)
Abastecimiento de agua (por caeras)
Abastecimiento de agua (no por caeras)
Fuente: C. Kessides, Opciones institucionales para la disposicin de la infraestructura, documento de trabajo, N 212, Washington, D.C., Banco Mundial, 1994 y aportes adicionales de los autores.
Cuadro IV.13 NIVEL DE COSTOS HUNDIDOS PARA SERVICIOS PBLICOS URBANOS BSICOS SELECCIONADOS Sector Energa elctrica Bajo Medio Generacin, distribucin, transmisin Disposicin: relleno sanitario, incineracin
(Contina)
Alto
Gestin de residuos slidos
Recoleccin; transferencia; recuperacin de recursos
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Sector Red bsica de telecomunicaciones
Bajo Red: transmisin -larga distancia Centrales: equipo individual de terminal
Medio Centrales: equipo comn de terminal
Cuadro IV.13 (conclusin) Alto
Gestin de aguas servidas (cloacas convencionales)
Alcantarillado de calle convencional; estacin de bombeo; planta de tratamiento Saneamiento bsico (letrinas de pozos) Cloacas en condominio; tratamiento localizado; otras cloacas intermedias Sistema troncal (estacin de bombeo para toma de agua); sistema de distribucin Perforaciones
Gestin de aguas servidas (cloacas de costo intermedio/bajo) Abastecimiento de agua (por caeras)
Equipo de terminal: comn (por ejemplo bomba), individual (por ejemplo, canilla hogarea) Tanques de vendedores
Cuadro IV.14 REQUISITOS DE COORDINACIN PARA SERVICIOS PBLICOS URBANOS BSICOS SELECCIONADOS Sector Energa elctrica Gestin de residuos slidos Red bsica de telecomunicaciones Gestin de aguas servidas (cloacas convencionales) Estacin de bombeo; planta de tratamiento Bajos Medios Altos Generacin, distribucin, transmisin Transferencia; disposicin: relleno sanitario, incineracin Red: transmisin-local, larga distancia centrales Sistema troncal
Recuperacin de recursos (reciclado)
Recoleccin
Equipo de terminales
Alcantarillado de calle convencional
(Contina)
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Sector Gestin de aguas servidas (cloacas de costo intermedio/bajo) Abastecimiento de agua (por caeras)
Bajos Saneamiento bsico (letrinas de pozos)
Medios
Cuadro IV.14 (conclusin) Altos Cloacas en condominio; tratamiento localizado; otras cloacas intermedias Sistema troncal (estacin de bombeo para toma de agua); sistema de distribucin
Equipo de terminal: comn (por ejemplo bomba), individual (por ejemplo, canilla hogarea) Tanques de vendedores; perforaciones
Cuadro IV.15 EXTERNALIDADES Y ALGUNOS OBJETIVOS SOCIALES USUALES EN RELACIN CON SERVICIOS PBLICOS URBANOS BSICOS SELECCIONADOS Sector Energa elctrica Externalidades Termal: contaminacin del aire Nuclear: radiacin Hidroelctrica: relocalizaciones Efectos de red a Objetivos sociopolticos usuales Acceso costeable a servicio mnimo
Telecomunicaciones
Acceso costeable a servicio mnimo Integracin nacional Acceso costeable a servicio mnimo
Abastecimiento de agua
Asignacin intersectorial de recursos de agua; salud pblica Contaminacin de la tierra y el agua; salud pblica Asignacin intersectorial de recursos de agua; saturacin, salinizacin, erosin de la tierra; agotamiento o contaminacin del acufero; introduccin de enfermedades
Saneamiento (cloacas) Gestin de residuos slidos
Acceso costeable a servicio mnimo (ver nota b)
Fuente: C. Kessides, Opciones institucionales para la disposicin de la infraestructura, documento de trabajo, N 212, Washington, D.C., Banco Mundial, 1994 y aportes adicionales de los autores. a Se trata de externalidades positivas de consumo. Por ejemplo, en el sector de la telecomunicaciones la decisin de un usuario de conectarse a la red genera beneficios para otros usuarios, aumentando el rango de comunicaciones posibles a travs del sistema telefnico. b Existen otros objetivos complementarios que varan de caso en caso. La gestin de residuos slidos, en la prctica concreta latinoamericana tiene objetivos de salud pblica, econmicos (aprovechamiento de la basura como recurso), y sociopolticos (eliminar la sordidez del mundo de la recoleccin informal).
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La atencin a los atributos propios del servicio de que se trate no slo es importante para la adaptacin del arreglo institucional correspondiente, sino tambin para el diseo que apunte a una escala ptima de funcionamiento y para medir con relativa precisin el desempeo. Como ejemplo, y para un caso de provisin de agua potable, las dimensiones a tener en cuenta pueden ser la eficiencia operativa, la eficiencia de gestin, la eventual participacin privada, el financiamiento de la inversin, el control regulatorio y la solidaridad social. Si esto es as, el diseo apuntar a que el volumen de prestacin supere la mnima escala de eficiencia, a que se reduzcan al mximo los costos administrativos por unidad de prestacin, al anlisis de la extensin y caractersticas de la cuenca involucrada, a la determinacin del tamao mnimo de una unidad comercialmente viable, a minimizar los costos de capital, a asegurar la factibilidad de supervisin de las diversas empresas del sector y a la definicin de una base adecuada de subsidios cruzados. A esa matriz se le pueden agregar otras dimensiones: los grados de independencia poltica y la presencia de incentivos econmicos de eficiencia de mayor a menor, como, por ejemplo, el sector privado, cooperativas, empresas mixtas, empresas pblicas. Si se adopta una distincin bsica tradicional entre funciones directas e indirectas, se pueden ordenar mejor los esquemas de organizacin y las modalidades de gestin. La gestin directa alude desde siempre a la produccin y prestaciones, mientras que la indirecta aluda a la formulacin de polticas, fijacin de marcos y parmetros, financiamiento y coordinacin. El Banco Mundial reformul la categorizacin, separando entre directas (operacin y mantenimiento) e indirectas (propiedad y financiamiento). A continuacin se enumeran algunos criterios de organizacin: a) La gestin de los servicios bsicos plantea prerrequisitos inexorables a los gobiernos locales, cualquiera sea la modalidad de gestin. Por ejemplo, reparto geogrfico de las coberturas y el mantenimiento de los registros de infraestructura pueden ejercerse en forma mixta o aun privatizarse, siempre y cuando el gobierno retenga el control, pues se trata de su fuente principal de recursos y del presupuesto mnimo para cualquier gestin de servicios. b) La gestin tcnica de estos servicios presenta reas problemticas en todo el mundo, como por ejemplo, la vinculacin entre las decisiones de inversin y la responsabilidad de mantenimiento, o la articulacin de las reas de responsabilidades polticas y profesionales (OCDE, 1991). c) El subgrupo de contratacin o subcontratacin tradicional con el sector privado (tercerizacin) presenta rasgos diferenciales: i) Se aplica a servicios de todo tipo, incluso administrativos.
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ii) No debe confundirse modalidades de gestin con tipos contractuales: el arrendamiento/locacin de servicios y de obra, y la concesin tienen regmenes diferentes. Actualmente, se han comenzado a emplear para servicios bsicos urbanos los dos tipos unidos (secuencialmente) de menor a mayor. iii) Una cosa es analizar modalidades de gestin y otra son los prerrequisitos y contextos de aplicacin: por ejemplo, los resultados muy dismiles de las experiencias de la privatizacin y contratacin en relacin con los servicios de agua potable tuvieron mucho ms que ver con las formas de elaboracin de los contratos y los contextos sociopolticos que con la modalidad escogida (vanse los cuadros IV.8 y IV.9). d) Una observacin parecida a la hecha sobre tipos contractuales puede formularse con respecto a franquicias y licencias, por una parte, y autorizaciones y permisos, por otra, tratndose en este caso de instrumentos contractuales los primeros y herramientas de comando y control los segundos, con alcances diferentes entre s y consecuencias previsiblemente distintas, especialmente en las modalidades de competencia autorizada o regulada. Pero la cuestin central de desempeo de las modalidades privatizadoras y privatistas se refiere a la eficiencia econmica, que ha sido el argumento universal decisivo en favor de su introduccin. A partir de estudios de caso de todo el mundo y sntesis transversales, las conclusiones generales son ms prudentes que las expectativas creadas. La disponibilidad de estudios (Stren, 2001; Batley, 2001) de todo el mundo es mayor en los casos de recoleccin de residuos slidos y provisin de agua y electricidad. Y en este sentido no slo la evidencia dista de ser concluyente, sino que la introduccin de formas de competencia ha tenido un impacto apreciablemente mayor sobre la eficiencia que el cambio de propiedad de los prestadores de un sector a otro. En esta visin ms matizada que la de principios de la dcada pasada, en que en la regin se afirmaba que la gestin pblica de servicios era, per se, muy pobre, lo que en la prctica no es totalmente exacto, se han introducido otros elementos para el anlisis: i) la necesidad de que los estudios sobre los efectos de la privatizacin de servicios sean considerados en forma conjunta esto es, no slo tomando en cuenta la posible mayor eficiencia de la parte privada del servicio, sino los efectos globales en el costo total de la provisin del servicio; ii) as como hay servicios que se desempean mejor que otros sin importar su propiedad, se registra una constante asociacin entre mejor desempeo y visibilidad del servicio, sugirindose de este
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modo que todo camino de mejoramiento debe incluir un componente de aumento de visibilidad por diversos medios, desde la publicacin de informacin comparativa hasta la movilizacin de recursos de la sociedad para ese fin; iii) existen factores locales que afectan decididamente el rendimiento, ms all de la propiedad del servicio. Finalmente, partir de la evidencia analizada se pueden formular algunas reflexiones: hay modalidades de gestin que claramente son antagnicas, como qued evidenciado durante la dcada pasada en la regin: los Construir-Operar-Transferir (COT) frente a los esfuerzos de desacoplamiento; los estudios sectoriales y nacionales demuestran la necesidad de regulacin, tanto la del tipo estructural como la ms orientada a los comportamientos; en sentido similar, se ha sugerido que la necesidad de regular existe en cualquier caso, aun cuando no se realice ninguna privatizacin, y esta situacin de regulacin es continuadora de la situacin de reglamentacin histrica de los municipios latinoamericanos. Si tuviramos que combinar los sentidos viejos y nuevos podra sugerirse el cuadro IV.16; si el marco regulatorio no se establece antes de la privatizacin, no slo los problemas posteriores se multiplican sino que puede llegar a unirse lo peor de dos mundos en una tensin polar entre captura y rescisin;
Cuadro IV.16 NUEVA Y VIEJA REGULACIN Ejemplos de polticas reglamentarias/regulatorias Intervenciones sobre las estructuras de una rama de actividades Dominios Condiciones de entrada (autorizacin, licencia, y otras) Reglamentacin de la competencia y las posiciones dominantes Homologacin de productos Regulacin de externalidades Precio Producto Publicidad Distribucin
Intervenciones en las conductas de los agentes econmicos
Fuente: Elaborado por los autores.
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las nuevas interacciones pblico-privadas han aumentado la presencia en la regin de cuasi mercados de insumos, equipos e infraestructura para servicios administrativos pblicos bsicos y sociales, con monopolios naturales, como los de los servicios bsicos de redes u oligopolios naturales, como la disposicin de residuos slidos (Finot, 2001); la evidencia sobre contrataciones de servicios varios, desde recoleccin de residuos hasta servicios administrativos diversos, demuestra que si bien no puede afirmarse tajantemente cules son las mejores formas de prestacin o provisin en general, la evidencia es abrumadora en cuanto a que los procesos competitivos de compras y contrataciones producen ahorros netos (Lundsgaard, 2002); aunque esto ha presentado distorsiones en la regin. Las posibilidades de uso del sistema son muy grandes, especialmente para los gobiernos locales que presentan una flexibilidad mucho mayor y lo utilizan ampliamente para el desarrollo local y la provisin de servicios, lo que permite la creatividad de arreglos y sistemas incluyendo el uso del poder de compra pblico como instrumento de poltica; si bien las posibilidades de combinacin son inmensas, hay esquemas que aparecen ms apropiados para ciertas funciones (por ejemplo, los contratos de servicios o gestin para operacin y mantenimiento, los arrendamientos para los aspectos de riesgo comercial, los esquemas Construir-Operar-Transferir (COT) y las concesiones para el financiamiento de la inversin), aunque las opciones concretas dependern del tipo de servicio y las condiciones locales especficas; el sector pblico encuentra sus opciones en materia de modalidades mucho ms ampliadas a partir de la interaccin con todos los actores sociales y econmicos. Puede, por ejemplo, asociarse con el sector privado para la provisin de la financiacin, la produccin y la distribucin, por medio de cuatro modalidades principales: i) la administracin retiene la bolsa; ii) la administracin compra los servicios y los distribuye segn sus criterios; iii) la empresa privada slo produce los servicios o, iv) la empresa privada nicamente distribuye. En la prctica, esto se vino produciendo en la regin desde las pocas de la administracin municipal ante necesidades inmediatas y a veces sin mucha formalizacin. La cantidad de xitos y fracasos merece un mayor desarrollo de bancos de experiencias y agendas de investigacin;
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la capacidad institucional y los factores internos importan a la hora de escoger modalidades de gestin, pero es preciso alertar que las condiciones ms favorables para la subcontratacin la competencia autntica dentro del sector privado y la mayor capacidad del sector pblico para reglamentar la subcontratacin tienden a encontrarse en las ciudades en que es menos necesaria (Davey, 1995); en ningn caso el Estado desaparece, sino que asume nuevos roles aunque con funciones difciles de arrastre, como el control, que si ya antes tena dificultades presenta ahora desafos que no pueden minimizarse y requieren una especial atencin; en la actualidad comienza a popularizarse una matriz que procura recoger la experiencia de muchsimos aos en el mundo, a la vez que corregir previos nfasis exagerados en unos u otros elementos, y que de algn modo sistematiza algunas de las experiencias y problemas mencionados en distintos puntos del trabajo (vase el cuadro IV.17).
Cuadro IV.17 MECANISMOS PARA MEJORAR LA PRESTACIN DE SERVICIOS Medio Abierta a la competencia Facilidad de especificar resultados y controlar el rendimiento Dificultad para especificar resultados y controlar el rendimiento
Sector privado
Fortalecer los mercados Contratacin externa de mediante reglamentacin creble organizaciones con fines lucrativos o no Aumentar la competencia interna Establecer presupuestos firmes y privatizar empresas estatales Establecer organizacin basada en resultados Constituir sociedades con las empresas estatales y establecer contratos por rendimientos Ejecutoras Velar por la claridad de objetivos y tareas Mejorar la observacin de normas Fortalecer mecanismos de consulta
Sector pblico en sentido amplio
Ncleo del sector pblico
Fuente: Elaborado por los autores en base a informacin del Banco Mundial.
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Parece apropiado concluir esta revisin aludiendo a tres municipios exitosos de la regin, con amplio consenso al respecto: Curitiba de Brasil, Ilo de Per y Valledupar de Colombia. A pesar de diferentes situaciones de partida y distintos contextos socioeconmicos, las experiencias, ampliamente documentadas, permiten identificar cuatro elementos comunes decisivos: la continuidad poltica en el mediano plazo, en un crculo virtuoso de avance, legitimacin, xito electoral, que asegur una importante continuidad en las polticas aplicadas; una esencial participacin real de la poblacin en las decisiones, la aplicacin y el control, desde coproduccin de pavimentos y recoleccin de residuos hasta la definicin vecinal de necesidades; la innovacin de modalidades de gestin en servicios y en el gobierno general del municipio, y tcnicas de articulacin con el sector privado en un caso, una poderosa multinacional omnipresente en la comunidad y el tercer sector, acompaadas por soluciones creativas e inditas; un impacto final notablemente positivo como consecuencia de esos y otros procesos en la sostenibilidad ambiental del municipio.
H.
Eplogo
Cuando se efecta una revisin de las estrategias e instrumentos de gestin urbana en materia de servicios pblicos, la conclusin puede convertirse en un nuevo punto de partida para considerar las nuevas modalidades de gestin en un prximo futuro. Los supuestos paradigmas de gestin (si es que existen) han mostrado hasta el momento sus limitaciones y posibilidades, pero van al mismo tiempo generando nuevas posibilidades, alternativas y limitaciones a travs del tiempo. Este trabajo ha intentado desarrollar una visin panormica de los servicios urbanos, tratando de identificar todos aquellos componentes que apuntan hacia una comprensin ms acabada y simultneamente indican elementos ms ricos, que ayudan a comparar algunos modos de gestin sin someterlos a esquemas clasificatorios reduccionistas o que se limiten debido al impulso de crear clasificaciones sucesivas. En la medida en que no existe un solo esquema de gestin y que adems la naturaleza del servicio en s mismo debe ser tenida en cuenta, nos hemos visto obligados a producir mltiples evidencias acerca de la necesidad de mantener propuestas amplias, abiertas y flexibles, que puedan
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mediante diferentes formas, modalidades, estilos y grados de autonoma relativos a los diferentes niveles de gobierno, generar satisfactores para el conjunto de necesidades de la sociedad y a su vez ir procesando las diversas contradicciones que muestran las formas de adoptar decisiones en un momento y contexto poltico concreto. Por ltimo, y parece obvio, puede afirmarse que ningn planteo por s solo es vlido, nico, exitoso; siempre, por donde se lo mire, existirn comentarios crticos.
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Captulo V
Recuperacin de las reas centrales
Dora Arzaga Guzmn1
A.
Introduccin
Los grandes desequilibrios de las ciudades latinoamericanas, derivados de un modelo de crecimiento desigual y expansivo sobre todo de las grandes ciudades, nos muestran los efectos de disfuncionalidad en la ocupacin desordenada del territorio, la alteracin del paisaje natural y de la imagen urbana y, especialmente, el aparecimiento de segregaciones espaciales de zonas y espacios urbanos: unas, altamente equipadas y dotadas con elevados estndares de calidad de vida, otras, caracterizadas por la exclusin, en donde se concentran problemas de marginalidad, falta de equipamiento y servicios bsicos, y deterioro ambiental. Las reas centrales de las ciudades se hallan entre stas ltimas, debido a que han recibido los mayores impactos del modelo de crecimiento actual, y han pasado de ser los centros de la vida y la diversidad, a los centros
Dora Arzaga Guzmn es arquitecta, especialista en patrimonio cultural. Ha trabajado en varias instituciones pblicas en Ecuador y como consultora en UNESCO.
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de la conflictividad, la exclusin y la pobreza, ya sea por el abandono de sus habitantes, la sustitucin de la vivienda por otro tipo de destino de uso, la concentracin de actividades que crean problemas sociales, econmicos y fsicos o el descuido y despreocupacin de los entes encargados de la administracin. Muchas de estas reas, conocidas como centros histricos, casco histrico, barrios histricos o reas histricas, nombres derivados de las concepciones y visiones de quienes realizan los estudios de planificacin, contienen gran parte del bagaje y la herencia cultural de los pases que caracterizan e identifican a los pueblos y naciones, bienes culturales de la comunidad que a menudo se encuentran en procesos de destruccin, abandono o sustitucin. En unos casos son reconocidos como patrimonios culturales o naturales de los Estados mediante resoluciones de proteccin del Estado en otros, valorados por el mundo por intermedio de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)/Centro del Patrimonio Mundial, a travs de las declaratorias como Patrimonio Cultural/Natural de la Humanidad. Las circunstancias anotadas nos colocan ante una realidad de conflictos tensionantes de convivencia y enfrentamiento permanente entre la acumulacin de valores smbolos de la identidad y la memoria acumulada de los pueblos, y la concentracin de la pobreza urbana, que obliga a quienes usan este patrimonio a vivir en condiciones de precariedad e inseguridad. Dicha situacin nos urge no slo a reflexionar sobre el futuro de estas reas, sino a plantearnos qu hacer? y cmo hacer?, para que sus recursos altamente diversos y vulnerables se integren al desarrollo y crecimiento socioeconmico, retos y responsabilidades an mayores, que esperan respuesta ante los nuevos paradigmas y exigencias del ordenamiento de la economa mundial. Estos ltimos nos ponen en un escenario an confuso de innovaciones y nuevos condicionamientos. La globalizacin comienza a sentirse, la desaparicin de las fronteras, los cambios de concepto de soberana y las exigencias de la centralidad son evidentes, la necesidad de estar conectados al desarrollo de las comunicaciones es creciente y ms an al progreso de la ultraciencia y la metatecnologa. Los pases de la regin se encuentran inmersos en este proceso y se estn produciendo en ellos cambios y reformas sustanciales en lo poltico y econmico cuyas consecuencias obligan a replantearse conceptos, estilos y modelos de manejo y administracin de nuestras ciudades, territorios y paisajes altamente caracterizados por la gran diversidad cultural y ecolgica. En este escenario de articulacin de los pases a la economa mundial, donde operan capitales transnacionales en procura de nuevos nichos de mercado, las reas centrales de las ciudades y muchos de los poblados que contienen gran parte del bagaje y herencia cultural de los pases, son vistos
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como un nuevo territorio econmico para desarrollar inversiones en proyectos y actividades que satisfagan las demandas de mercado. Tales circunstancias hacen que las reas centrales se encuentren amenazadas de modo que los paisajes culturales y sociales altamente diversos podran sufrir las consecuencias de la homogeneizacin y gentrificacin.2 Dentro de este cuadro dominado por el pragmatismo, cabe preguntarse: Cmo se evalan las herencias culturales?, cmo las estn protegiendo los Estados y los gobiernos locales y nacionales?, cmo las estn resguardando las comunidades? Ser que las nuevas necesidades nos obligan a despilfarrar lo que de ellas exista con valor comercial, y lo que de ellas no sirva tengamos que dejar que se extinga por consuncin, borrando para siempre nuestros pasados? Cmo armonizamos la convivencia de los grupos sociales que viven y sufren en los centros histricos y el ingreso al mundo de la competitividad con salarios bajos y condiciones laborales degradadas? Ser que debemos adoptar los nuevos valores y smbolos que nos trae la mundializacin? O quizs debemos inscribirnos en este proceso mundial, pero a partir de reconocer, asumir, valorar y cuidar nuestro patrimonio y herencia cultural para transmitirlo enriquecido a las nuevas generaciones? Las mejoras funcionales y ambientales, la reutilizacin de las infraestructuras y el patrimonio construido con nuevos equipamientos en las reas centrales constituyen las oportunidades de un manejo responsable de las herencias, que permitirn ponerlas en pie de competitividad y mercado, condicin necesaria para la atraccin de inversiones y el crecimiento econmico. Si optamos por lo ltimo, estamos hablando de desarrollo, lo que implica que los progresos social, cultural y econmico son interdependientes. Llevar adelante esta nueva opcin del desarrollo es tarea inherente del Estado, pero compartida con la comunidad. Las polticas y estrategias que se propongan han de reconocer la diversidad de las culturas, as como la existencia de grupos humanos y comunidades en situacin de extrema pobreza que conviven con la riqueza cultural y natural de su ambiente construido y valoran los bienes culturales; asimismo, el enfoque de gasto en estos sectores ha de ser revertido en el de inversin.
2
La gentrificacin o rehabilitacin exitosa de las reas histricas produce ciertos efectos vinculados a la revalorizacin del costo del suelo y la atraccin de nuevos residentes y actividades econmicas ms rentables, que sustituyen a las actividades tradicionales, como las artesanas y otras, expulsando a los residentes de baja renta quienes pierden as la posibilidad de acceder a las oportunidades econmicas y de residencia barata que ofrecen las reas centrales de las ciudades.
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Se requerir tambin de cambios conceptuales en las tradicionales maneras de enfrentar a estos sectores: nuevas miradas, nuevas sensibilidades tendientes al entendimiento de los problemas. stas nos conducirn a que el manejo y gestin de las reas centrales y sus patrimonios dispongan de enfoques novedosos e imaginativos para superar su degradacin, conseguir la articulacin con el funcionamiento equilibrado de la ciudad en su conjunto, y propiciar que se constituyan en reas que, potenciando sus recursos, generen las condiciones para el crecimiento y desarrollo. Recuperar el rol de las reas centrales y sus capacidades integradoras y articuladoras con el resto de la ciudad, mejorar su funcionalidad, poner en evidencia sus recursos patrimoniales subutilizados para equipamientos, vivienda, servicios e infraestructura, permitir mejorar la calidad de vida de sus habitantes, y mantener los smbolos y la memoria de la cultura como bien comn. Conseguir lo anterior implicar contar con renovados sistemas de gestin adaptados a nuevas maneras de administrar y gobernar el territorio, y con herramientas y mecanismos idneos para: descubrir el propio territorio como espacio de referencia en el cual intervenir con mecanismos imaginativos para crear nuevos recursos; ampliar el concepto de patrimonio, de modo que involucre lo material e inmaterial, comprenda elementos de la ciudad y los pueblos que superen el marco de lo monumental y recupere los saberes acumulados en el tiempo, sus usos y costumbres, lo que permitir gestionar y potenciar el patrimonio, construyendo elementos de interculturalidad; lograr que las comunidades alcancen el necesario protagonismo, hacindolas partcipes y corresponsables de la utilizacin y destino de los recursos, de manera que ello les permita definir y hacerse cargo de su propio desarrollo; racionalizar el gasto de los recursos econmicos; pasar de la ingerencia aislada y el acto puntual de intervencin, a inversiones y acciones ms complejas y propuestas integrales, orientadas a revertir las situaciones de pobreza; atraer al sector privado como socio activo de los procesos de rehabilitacin, con el fin de que las inversiones pblico-privadas se efecten en el lugar y tiempo determinados, haciendo posible que los esfuerzos y acciones que se realizan sean sostenibles en el tiempo.
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Este cambio en la agenda urbana y el discurso global-local pone como protagonistas a lo local y el afianzamiento de sus territorios por medio de la diversidad. Las municipalidades, en su relacin con lo local, son las llamadas a elaborar y materializar las polticas pblicas con planes, metas, leyes e instrumentos que les permitan gestionar los procesos de desarrollo, en los cuales la conservacin del patrimonio cultural y la lucha contra la pobreza y la exclusin cuenten con programas y estrategias que encaren sus distintos aspectos. Las grandes desigualdades de desarrollo que se dan entre las distintas regiones de los pases latinoamericanos se reflejan tambin en las enormes diferencias que existen entre las capacidades locales para atender la complejidad de los temas. Sus estructuras requieren de fortalecimiento, sus tcnicos de calificacin, y su poblacin de sensibilizacin con respecto al reconocimiento de sus valores y problemas. Asimismo, se precisa de socios para la discusin, la gestin y la vivencia cotidiana; en suma, todo aquello que se requiere para construir un pacto social basado en la diversidad cultural, social y econmica, a objeto de que la pobreza, la exclusin y la degradacin sean tratadas colectivamente. La vinculacin entre el patrimonio construido y la pobreza no es casual, ambos son ejes fundamentales que se concentran en las ciudades y no pueden ser olvidados ni minimizados en las agendas urbanas, que apuestan al desarrollo y conservacin de sus valores y smbolos comunitarios. No se trata de discutir la restauracin tcnica de un edificio emblemtico, sino de cmo hacer que se use y se mantenga con vida. Para todos es conocido que las ciudades habitadas que propician la convivencia son las ms seguras; por lo tanto, hacer que las reas centrales de las ciudades recuperen sus caractersticas de vida cotidiana, ofrezcan mejores servicios, dejen de ser los emporios de la segregacin y recuperen sus cualidades articuladoras con el resto de la ciudad, son condiciones con las que se estarn ofreciendo mayores posibilidades de sostenibilidad en el tiempo. La incorporacin de las reas centrales de las ciudades como uno de los ejes temticos para conseguir el desarrollo sostenible, representa un punto de partida en el propsito de recuperar la memoria, reconocer la rica diversidad latinoamericana y enfrentar nuevos retos con respecto a cmo hacer ms vivible la ciudad olvidada, la ciudad de la exclusin social, la ciudad de los contrastes y los recuerdos, las ciudades que son de nosotros y del nosotros de los otros. Ciertas municipalidades de Amrica Latina han iniciado procesos de intervencin en las reas centrales de sus ciudades, algunas de manera integrada a sus procesos de planificacin, otras sectoriales, sin embargo, todas representan propuestas imaginativas para resolver los difciles dilemas de la gestin de estas reas, en las que se vincula lo patrimonial con la lucha por superar la pobreza.
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La riqueza de las experiencias latinoamericanas y de otras regiones con similares problemas nos muestra que la conservacin y el desarrollo son posibles, que su tratamiento y las acciones de rehabilitacin no son hechos aislados ni concluidos y que, por el contrario, ofrecen claves y abren mltiples puertas que instan a aceptar la invitacin a participar en la construccin para hacer de la ciudad, un espacio pblico compartido. Las metodologas, las estrategias propuestas y las lneas de intervencin ejecutadas por las administraciones locales, as como la participacin pblico-privada en varios proyectos de vivienda, infraestructura, gestin social y cultural, sirven de fuente de inspiracin y reflexin para los responsables de procesos anlogos, y asimismo pueden constituir un material muy valioso de formacin y capacitacin.
B.
Los principales problemas que afectan a las reas centrales
En las reas centrales de la mayora de las ciudades y pueblos se concentra gran parte del patrimonio cultural tangible e intangible, expresado en el patrimonio construido y en las prcticas culturales y sociales que an permanecen vivas. Su conservacin y tutela estn bajo la responsabilidad de los gobiernos centrales y en algunos pases han comenzado a delegarse a los gobiernos locales. El carcter centralista de la gestin y las polticas de intervencin orientadas fundamentalmente a la conservacin de monumentos histricos y artsticos en las ciudades, han conducido a que sus actuaciones aparezcan como hechos aislados de la dinmica urbana y creen tensiones y contradicciones, a veces hostiles, entre las propuestas desarrollistas de crecimiento urbano rpido y las de conservacin de los bienes culturales. Las reas centrales se han visto afectadas en su funcionamiento por el explosivo proceso de urbanizacin y la creacin de nuevos centros econmicos y de servicios que, en algunos casos inclusive, desplazaron las actividades poltico-administrativas, fenmeno suscitado con mayor preponderancia en las grandes ciudades. La concepcin de estos nuevos centros rompi con la gran diversidad de usos y actividades que tradicionalmente tenan lugar en el centro de la ciudad, y como consecuencia, en stos quedaron nicamente las actividades econmicas y de vivienda para sectores populares de baja renta. Las grandes infraestructuras y los equipamientos industriales, los puertos y las reas de almacn tambin se abandonaron, aument la ocupacin de reas naturales y zonas de riesgo, produciendo alteraciones de las condiciones ambientales y serios problemas de contaminacin y modificacin del paisaje natural.
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En las ciudades intermedias y los pequeos poblados que han quedado al margen de los procesos de integracin econmica y social, las reas centrales se debaten en medio de la decadencia, destruccin reposicin de las estructuras urbanas antiguas, afectando su permanencia y supervivencia (Zancheti, 2000). Muchas veces, el concepto de desarrollo se identifica con el de modernizacin, sustituyendo las viejas estructuras edificadas por nuevos modelos provenientes de los smbolos importados por los migrantes como emblemas de la nueva riqueza, y que se expresan tanto en lo formal como en la utilizacin de materiales de lujo, sin que estos representen una mejora de las condiciones y calidad de vida. El abandono de las instalaciones, la destruccin del patrimonio construido, la ocupacin inadecuada de los espacios pblicos, la desarticulacin cultural, la disminucin de la calidad de vida de la poblacin residente y la exclusin social son las caractersticas preponderantes, a las que se agrega, sobre todo en las grandes ciudades, la falta de funcionalidad con relacin a la ciudad. A todo esto hay que agregar, en muchos casos, los efectos producidos por los frecuentes fenmenos y amenazas naturales, la ausencia de incentivos que permitan inversiones en el rea y la falta de conciencia y valoracin del patrimonio cultural por parte de la comunidad. Estos problemas, que podramos denominar viejos problemas no superados, podran resumirse en que la conservacin de los centros histricos y su patrimonio no est presente en la agenda poltica de los gobiernos, sin que existan a este respecto polticas nacionales y locales, como tampoco mantenimiento de sus edificios. El desconocimiento de los potenciales que encierran los centros histricos para su incorporacin al desarrollo integral de las ciudades, los convierte en sectores conflictivos cuya recuperacin demanda ingentes recursos humanos y econmicos tanto para mantenerlos, como para integrarlos a las dinmicas sociales y econmicas de las ciudades en su conjunto. A los anteriores se suman losnuevos problemas, que aparecen como producto del actual ordenamiento de la economa mundial, de los efectos de la globalizacin, del desarrollo de las comunicaciones y la tecnologa de punta, de los cambios y reformas sustanciales en lo poltico y econmico en la regin, aspectos que colocados en un escenario an confuso de innovaciones y nuevos condicionamientos traern consecuencias en el manejo de los bagajes y herencias culturales de las ciudades y territorios. En este escenario, los valores de la identidad nacional y local se encuentran amenazados, los paisajes culturales altamente diversos podran sufrir las consecuencias de la homogeneizacin y, en general, los patrimonios podran reducirse a muestras referenciales o colecciones exticas.
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1.
Problemas de valoracin de las reas centrales
La falta de polticas y acciones claras con respecto a la preservacin y conservacin de los patrimonios culturales y naturales de las ciudades, y a las responsabilidades y modalidades de participacin de los gobiernos y comunidades, ha significado dejar de lado la posibilidad de incorporar el patrimonio cultural y natural al desarrollo sostenible de las ciudades y pueblos. Los polticos, los administradores y las comunidades no reconocen al patrimonio cultural como parte integrante de su hbitat y por lo tanto esto no forma parte de las polticas de desarrollo local. Tambin desconocen las potencialidades que tiene su conservacin y, en el mejor de los casos, aunque las conocieran, pesan mucho ms en el imaginario social los problemas de la falta de infraestructura, la mala calidad de vida, la carencia de recursos econmicos y financieros; esto se traduce en que el patrimonio edificado se convierte en una carga o un impedimento para el desarrollo, a diferencia del patrimonio natural, que de alguna manera es asumido con una mayor conciencia sobre su importancia y necesidad de conservacin. Las intervenciones en las reas histricas han sido enfrentadas tradicionalmente bajo una ptica puramente cultural, con atencin preferente a objetos emblemticos relacionados con equipamientos culturales y de ocio, o para el turismo, sin integrarlas al contexto urbano, ni entender que el patrimonio construido es producto de la transformacin cultural de un territorio especfico y forma parte del medio ambiente. Su adecuado conocimiento y su relacin con el territorio, permitirn incorporarlo a las polticas de desarrollo y garantizarn su autenticidad. El aparecimiento de nuevos valores adoptados como paradigmas en algunos sectores de la sociedad, y las tendencias y orientaciones que propugnan el crecimiento econmico a ultranza como el camino ms fcil para llegar a la condicin de progreso material, han creado las condiciones para que los recursos naturales y los patrimonios construidos sean convertidos en una de las mercancas que se ofertan para el consumo, de tal suerte que la permanencia y el rescate de los valores culturales de los pueblos son abstrados o ms bien eliminados en la medida en que carecen de precio de mercado. Se presentan propuestas como las de asignar a las reas patrimoniales mono actividades (turismo cultural y ecolgico), en las cuales la bsqueda de la puesta en valor llega a casos extremos como es importar smbolos de consumo internacional para las fachadas, o cambiar el uso del suelo y del espacio pblico, sin considerar los impactos que ello genera en la comunidad. Efectos como la plusvala, la especulacin inmobiliaria, la gentrificacin, la destruccin de la identidad local, el debilitamiento de los valores sociales y culturales comunitarios son minimizados en comparacin con los
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importantes beneficios econmicos que genera la industria sin humo. Importa ms el planteamiento de que el turismo es una de las pocas opciones viables que permite la permanencia de los patrimonios. El poco peso poltico que las acciones de conservacin representan para los alcaldes y los polticos en general, hace que la intervencin de las reas centrales sea considerada como un bice para su permanencia en los cargos de gobierno, a lo que hay que aadir la falta de apoyo y compromiso de la misma poblacin que habita en estas reas. 2. Problemas de la planificacin y la gestin
Los sistemas de gestin pblica municipal y los instrumentos de planificacin y gestin local de desarrollo con que cuentan las ciudades son mltiples y variados; pero para las reas centrales de las ciudades prcticamente no existen o son muy poco audaces. En los casos en que la planificacin territorial ha considerado las reas centrales se produce una ruptura entre la concepcin de ordenamiento general de la ciudad y el papel del centro dentro del sistema urbano. Las propuestas no alcanzan a precisar el destino y uso del centro desde el punto de vista de las demandas sociales y de la ciudad misma. Las propuestas se reducen a la identificacin del rea o zona protegida de conservacin, en la que se reconocen los valores histrico-arquitectnicos y cuya normativa se limita a recomendaciones sobre aspectos morfolgicos para la conservacin de las edificaciones y a veces, a usos permitidos y prohibidos, junto con la ocupacin del espacio. No se valoran lo suficiente las potencialidades para el desarrollo socioeconmico y cultural y la inversin acumulada que las convierte en patrimonio econmico y cultural. Los anlisis sobre las reas centrales se limitan a considerar los aspectos funcionales con respecto a la prdida de la centralidad y el nacimiento de otros centros alternativos, o los problemas funcionales que en ellas existen, sin examinar este territorio como escenario de la intervencin cultural, cuyos elementos patrimoniales representan significados que los hacen socialmente sostenibles y sobre los cuales se construye la identidad de la nacin. Una constante en los planes dedicados a las reas centrales es la ausencia de polticas, objetivos y metas que posibiliten la concrecin de acciones coordinadas con los diferentes agentes involucrados y, peor an, no se considera la participacin de la poblacin en la toma de decisiones y el desarrollo de proyectos, privilegindose bsicamente como norma la realizacin por parte de las propias instituciones pblicas y privadas de proyectos puntuales y aislados, en el espacio pblico y en las edificaciones. Las reglamentaciones que apoyan la gestin se circunscriben al control de
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los aspectos morfolgicos, como el tratamiento de alturas, los materiales y procedimientos para actuar sobre las edificaciones, en donde el concepto de monumento en muchos casos se ampla a toda la estructura urbana. Las comisiones formadas para propiciar la participacin de la comunidad son modestos intentos de integracin de la sociedad civil a la proteccin del patrimonio; generalmente se forman con intelectuales o personeros de reconocido renombre, cuyas intervenciones se centran en la conservacin del patrimonio con criterios de obra artstica monumental, lo que hace que las intervenciones en las reas centrales aparezcan como movimientos de exclusividad de las elites culturales. Al igual que las reas centrales, las reas naturales carecen tambin de propuestas y planes de manejo, a pesar de que dentro de las reas de proteccin paisajsticas se las delimita y norma como patrimonio natural. Relacionadas con stas, estn igualmente los riesgos y amenazas naturales, cuyos efectos han sido histricamente relevantes en las reas centrales de las ciudades. Los temas de riesgo, en la mayora de los planes, cuando tienen algn nivel de tratamiento, son generales para toda la ciudad sin prestar la atencin y el tratamiento especializado que exige el manejo de las reas naturales y de los bienes culturales. 3. Aspectos administrativos
La mayora de los centros histricos de Amrica Latina estn bajo la administracin de las instituciones municipales, cuya gestin no ha podido conseguir una continuidad en el manejo de estas reas. Muchas son las causas, entre las cuales se pueden sealar la desarticulacin de las polticas gubernamentales, la falta de continuidad en las acciones, la ausencia de instrumentos para actuar, y la inestabilidad presupuestal; pero el predominio de los intereses privados por sobre el bien pblico es quizs la ms notable, puesto que ocasiona la desconfianza y la falta de credibilidad entre actores institucionales y sociales. La fragilidad de la estructura institucional es otro de los factores que repercute en la inestabilidad de funcionarios y tcnicos, debido a los cambios y sistemas polticos que se dan en la regin. Esto ocasiona falta de continuidad en el trabajo, gerencia inapropiada y una pobre coordinacin entre los diferentes niveles administrativos. La fuerte dependencia de las reas centrales patrimoniales respecto de los niveles nacionales, tanto en polticas y legislacin como en la dotacin de recursos, crea dificultades de coordinacin e integracin entre niveles y sectores de gobierno. La carencia de preparacin interdisciplinaria tanto para enfrentar las especificidades de la conservacin en los diferentes campos (cultural y
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natural) e integrar los nuevos conceptos que exige el desarrollo sostenible, como para negociar con distintos actores e intereses y manejar conflictos con escasos recursos, todo ello impide la puesta en prctica de proyectos de desarrollo que incorporen la conservacin de los patrimonios existentes en las ciudades. Es comn encontrar que la conservacin en las polticas urbanas an es considerada como una parte suplementaria y no como la salida determinante de propuestas del desarrollo (Zancheti, 2000). 4. Aspectos financieros
La carencia de recursos econmicos en la regin es una de sus caractersticas y, al no ser la conservacin del patrimonio una prioridad de intervencin en las agendas de los gobiernos, los pocos recursos que se le asignan van dirigidos a cubrir obras de restauracin y acciones puntuales. Hoy en da se hacen esfuerzos novedosos en la bsqueda de recursos, que han ampliado las formas de captacin mediante asociaciones pblico-privadas, fideicomisos, patronatos y financiamientos internacionales orientados a acciones de desarrollo socioeconmico, revitalizacin urbana y educacin patrimonial. Tambin se estn difundiendo instrumentos tales como derechos de construccin, bancos inmobiliarios, principios y mecanismos de cobro, distribucin de plusvala, curadores y acciones urbanas integrales para integrar los centros histricos al desarrollo econmico de la ciudad. 5. Aspectos legales
Los centros histricos, en general, disponen de instrumentos legales para regular intervenciones en el rea. stos provienen de normas municipales y legislacin nacional, sin embargo son insuficientes para guiar intervenciones apropiadas y su aplicacin es prcticamente nula debido a que estn incompletos, y an mantienen visiones obsoletas y contradictorias. Las legislaciones nacionales de proteccin de los patrimonios resultan inconsistentes con las legislaciones locales, tanto por sus competencias como por sus visiones (monumento aislado versus conjunto, sitio o reas histricas), crendose fuertes tensiones en su aplicacin, que hacen que el acatamiento de la ley por parte de funcionarios y ciudadanos sea inexistente. Los marcos regulatorios y normativos a escala local desarrollan disposiciones y herramientas de proteccin y sancin que hacen viable la aplicacin de cualquier plan: leyes urbansticas, exenciones fiscales, regulacin del trnsito e impuestos fiscales para inversionistas y comerciantes (tasas de turismo, permisos de uso, controles sanitarios, ocupacin de va publica). Sin embargo, muchas de ellas resultan contradictorias para los
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objetivos de conservacin y desarrollo de las reas histricas, y su aplicacin genera enfrentamientos de intereses entre los principios de la conservacin planteados por la administracin y los usuarios o propietarios, con lo que resulta que la posesin de un bien declarado Patrimonio Cultural es un castigo que impide la inversin y el uso debido, provocando en muchos sectores el deterioro y el abandono. El cumplimiento y la aplicacin del cuerpo jurdico se relaciona en gran parte con la capacidad institucional de fiscalizacin de procedimientos. Pero como se anot anteriormente, la debilidad institucional, la insuficiencia de personal tcnico especializado, los complejos procesos para la aplicacin de incentivos y normas de gestin urbana, la carencia de herramientas adecuadas para el control urbano, que se traduce en trmites largos, procedimientos engorrosos y exigencias onerosas para obtener licencias y permisos de actuacin, ocasionan la informalidad de las intervenciones y el irrespeto a las leyes.
C.
Oportunidades para la creacin de estrategias de gestin urbana de las reas centrales
Recuperar las reas centrales de las ciudades y pueblos de Amrica Latina y el Caribe representa un nuevo reto para los gobiernos, que han de enfrentar grandes dificultades con el fin de garantizar el futuro de ese organismo vivo y trasmitirlo en las mejores condiciones a las generaciones venideras. La complejidad que implica su tratamiento debido a la concentracin de valores y problemas, obliga a buscar soluciones apropiadas para la conservacin, las que sern diversas, casi individualizadas y cautelosas, pues su heterogeneidad y diversidad no acepta la homogeneizacin, por lo que las soluciones que se planteen representarn ms un proceso que un hecho concluido. Mltiples experiencias llevadas a cabo en las reas histricas nos muestran que el proceso se ha iniciado, que los gobiernos, sobre todo locales, estn creando sus propias polticas de actuacin y enfrentando diversos aspectos, unas veces con enfoque integral y en otras, no sectorial. Las experiencias que se recogen en este documento no pretenden convertirse en frmulas de aplicacin universal, sino que son ejemplos provenientes de diversas circunstancias polticas, sociales y econmicas, y que por su complejidad requieren de una continua adaptacin. Sin embargo, dentro del aprendizaje colectivo, las aportaciones e iniciativas deben ser analizadas y evaluadas, ya sea para imitarlas o evitarlas en futuras actuaciones. i) Los cambios constitucionales en los Estados latinoamericanos consagran como derechos colectivos la diversidad cultural, las identidades
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propias, sus territorios y la libertad para definir prioridades econmicas, sociales y polticas, y reconocen lo multicultural y pluritnico como nuevas categoras y planteamientos para apoyar los procesos de convivencia democrtica e intercultural. Este nuevo ordenamiento abre la posibilidad de incorporar la dimensin cultural en los planes de desarrollo y entender el territorio como territorio cultural, producto de la construccin y el dilogo que han mantenido con l mltiples generaciones, en donde los bienes del patrimonio estn enclavados, formando parte del paisaje cultural. ii) Los nuevos modelos de gestin que los Estados promueven para el fortalecimiento de los entes sectoriales, o regionales y municipales, permiten la regionalizacin o municipalizacin de las polticas de preservacin y conservacin de los patrimonios culturales y naturales, y la revalorizacin de lo local como escenario propicio para la actuacin de dos actores fundamentales: la comunidad y lo institucional o pblico. Los nuevos modelos posibilitan la promocin del desarrollo local sostenible, bajo el reconocimiento de que las relaciones de cercana institucional con la poblacin, permiten a las partes asumir derechos y obligaciones con respecto a las nuevas maneras de usar el suelo, el espacio urbano, la conservacin de los recursos naturales y la preservacin del patrimonio cultural, con sus smbolos histricos, urbano-arquitectnicos y su paisaje, que caracterizan y confieren identidad a sus ciudades y poblados. iii) El creciente fortalecimiento de los derechos comunitarios para acceder a ciudades democrticas y sostenibles, en los que se consagra el derecho a la tierra, la vivienda, la salud, el medio ambiente saludable, y los servicios pblicos, reconoce un nuevo derecho para los ciudadanos, los derechos culturales, no slo para acceder a la educacin, sino para la participacin y disfrute de la vida cultural de su propio pueblo y de otros pueblos. Estos derechos se ligan al concepto de democracia cultural, cuyas prcticas sociales y culturales originan el sentido de pertenencia e identidad, y se transforman en el derecho a usar y respetar los centros histricos urbanos, y los santuarios del medio natural y urbano. Bajo esta ptica se valorizan tambin las formas de organizarse y satisfacer sus necesidades, la lengua y tradiciones orales, es decir lo que constituye el patrimonio material e inmaterial como creacin comn que tiene memoria y significado para el colectivo. iv) El contexto actual de la globalizacin demanda que las ciudades se adapten a las condiciones de competitividad y posicionamiento para insertarse en los mercados. Las reas centrales, que enfrentan serios problemas de conservacin urbana y exclusin, se presentan como zonas apetecibles para el desarrollo de actividades de mercado (turismo, mercado inmobiliario), pero tambin para la recuperacin de servicios y equipamientos que, debidamente renovados con avances tecnolgicos,
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mejoren la calidad de vida y tambin inserten a estas reas a la red urbana en igualdad de condiciones. Su gran diversidad cultural es uno de los filones que ms ventajas comparativas le agrega al rea. Pero la insercin en este nuevo ordenamiento no puede permitir la relajacin de los mecanismos de tutela que pondra en riesgo el recurso. v) La conservacin del patrimonio arquitectnico puede actuar como catalizador de la rehabilitacin urbana y como potencial para generar proyectos financiables. La rehabilitacin de infraestructuras y servicios pblicos urbanos y la reactivacin de actividades residenciales y econmicas proporcionan al rea un uso ms eficiente, sumndole beneficios econmicos por la recentralizacin, que ayuda a justificar la inversin en la conservacin del patrimonio, y por la revitalizacin de reas deprimidas. De esta manera se contribuye a la sostenibilidad del esfuerzo y a mejorar la calidad de vida de las reas centrales y la ciudad en su conjunto. Las sinergias que se producen con este tipo de intervenciones tienen un doble efecto: las inversiones en conservacin del patrimonio cultural permiten mantener la identidad cultural y al mismo tiempo generan atractivos para la inversin privada, debido a las oportunidades de obtener ganancias en el mercado inmobiliario, aprovechando la ubicacin central. vi) Es notorio que se ha generado un inters en los organismos internacionales de financiamiento por intervenir en las reas patrimoniales. Un organismo como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) promueve proyectos de conservacin del patrimonio urbano que tengan impactos directos en la rehabilitacin de reas urbanas deprimidas (BID, 1998), planteando la conservacin del patrimonio como catalizador de la rehabilitacin urbana. El Banco Mundial financia proyectos orientados al desarrollo social y econmico sostenido, en los que reconoce a la cultura como parte integrante de los paradigmas. La identidad cultural es esencial para la cohesin social, inclusin y participacin activa de la gente para hacerse cargo de su propio bien (Banco Mundial, 1998). vii) Los gobiernos locales han intensificado el inters por la conservacin de sus centros histricos y naturales, y por conectarla con otras polticas. Las demandas crecientes ante la UNESCO para obtener el reconocimiento de patrimonio de la humanidad de numerosas reas centrales de las ciudades, de pueblos o de paisajes culturales-naturales, as como la organizacin de ciudades patrimonio del mundo, redes de ciudades y otro tipo de asociaciones, son vistas por los polticos como las oportunidades para promocionar las ciudades hacia el mundo, canalizar financiamiento para proyectos especficos, e intercambiar experiencias en la bsqueda de soluciones para problemas similares.
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D.
Lneas de actuacin
Las partes de las ciudades identificadas como patrimonio cultural son reas vulnerables y sensibles a su desaparicin; el poder pblico no puede eximirse de ser el conductor del desarrollo: es el nico que puede mantener, a largo plazo, una visin para realizar cambios e inducir a la comunidad para que asuma progresivamente su responsabilidad sobre el uso equilibrado de sus recursos y se convierta en el principal actor y guardin de su cultura. Intervenir en las reas centrales implicar, sobre todo en los procesos iniciales, una fuerte intervencin del poder pblico e inversiones subsidiadas, justificadas plenamente si se considera el sentido social de la propuesta y la viabilidad econmica. Hay que tener en cuenta que algunas de las acciones integran las polticas regionales o locales de desarrollo, que responden a objetivos de promocin social y econmica dirigidos a potenciar las vocaciones del lugar, y que se transformarn en polticas de generacin de empleo, renta y financiamiento de emprendimientos. Algunas de las lneas prospectivas que apoyaran la gestin de las reas centrales son: Las innovaciones en las polticas urbanas. Se necesita superar el modelo de urbanismo desarrollista que deja el diseo de la ciudad en manos de promotores, promueve actividades de monocultivo y atiende a coyunturas ajenas al lugar. La introduccin del concepto de conservacin integrada se hace necesaria para consolidar una visin ms proactiva entre la conservacin de las reas histricas y el desarrollo urbano de la ciudad, con el fin de aprovechar las sinergias que se producen entre ellas y evitar el degrado y la exclusin. Ejemplos de municipios que han trabajado con estos principios son los de La Habana, Quito y Lima (vase el recuadro V.1).
Recuadro V.1 INNOVACIONES EN LAS POLTICAS URBANAS La Habana (Cuba)a Se ha implementado la insercin del Plan del Centro Histrico en el Plan Estratgico para la Ciudad de La Habana, y su Plan General de Ordenamiento Territorial fue fundamental para reforzar la institucionalidad y hacer viables las acciones y los programas en los diversos niveles. La gestin del patrimonio est ligada a una autoridad pblica sui generis, la Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana, con legislacin especial y fondo patrimonial propio en favor de la zona histrica. Indudablemente, uno de los mayores logros para la aplicacin y desarrollo del Plan fue contar con el apoyo y la voluntad poltica al ms alto nivel del Estado.
(Contina)
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Recuadro V.1 Quito (Ecuador)

b
La poltica de actuacin se enmarca en el Plan Estratgico participativo en el Distrito Metropolitano de Quito, en vigencia desde 1993, y nace de la imperiosa necesidad de atender a los sectores sociales involucrados en las zonas histricas y de coordinar los esfuerzos de varias instituciones y organismos que intervienen desde diversas reas de la actividad en la rehabilitacin del Patrimonio Cultural. Sus lneas de accin se basan en el reordenamiento de las funciones urbanas y el mejoramiento de las estructuras urbanas y las condiciones ambientales. Es una accin municipal encaminada a que todos los esfuerzos hagan viable la rehabilitacin global, apoyen el desarrollo turstico, generen empleo y recuperen la memoria histrica de la ciudad. Se plantea la reestructuracin de la gestin y el control del rea histrica. Dentro de las polticas urbanas, estn aquellas que se encaminan a la solucin de problemas provocados por motivos socioeconmicos, como son la delincuencia, la prostitucin y el comercio informal. La administracin municipal ha implementado varios programas que pretenden atacar estos problemas: campaas de seguridad, cierre de casas de tolerancia y su reubicacin en otras zonas, cuyos resultados se vern a mediano plazo. En el caso del comercio informal existe un plan para su organizacin, que ha contado con la participacin y el consenso de las asociaciones de comerciantes, quienes han aceptado reubicarse en nuevas edificaciones. Montevideo (Uruguay)c Con el cambio de la poltica urbana se crea un organismo: la Comisin Especial Permanente de la Ciudad Vieja de Montevideo, rgano pluricultural cuya funcin entre otras es establecer un control sobre toda obra que se ejecuta en su jurisdiccin y promover acciones tendientes a su puesta en valor. Ha orientado la ejecucin de los planes especiales y la descentralizacin municipal. Sevilla (Espaa)d El proyecto se ha ejecutado, desde su aprobacin por la Comisin Europea en 1994, como un plan integral de rehabilitacin. El objetivo principal del Proyecto URBAN San Luis-Alameda de Hrcules ha sido la revitalizacin de tres barrios del sector norte del casco histrico, que presentaban mltiples deficiencias tales como la antigedad de la infraestructura bsica, la escasa actividad econmica, graves problemas sociales, ausencia de equipamientos y la falta de comunicacin con el resto de la ciudad; sumadas a la fuerte presencia de solares y edificios en ruinas, graves barreras arquitectnicas y cableado areo, alto ndice de analfabetismo y desempleo, y masiva concentracin de marginalidad.
(Contina)
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Recuadro V.1 (conclusin) Los principales lineamientos de intervencin fueron el aumento y mejora de infraestructura, dotacin de equipamientos sociales y recreativos, mejoramiento de las condiciones medioambientales, rehabilitacin y puesta en valor del patrimonio cultural y rehabilitacin edilicia, generacin de desarrollo econmico, y prevencin de asistencia social y sanitaria. La participacin ciudadana estuvo organizada en asociaciones vecinales y grupos juveniles. La creacin de un Consejo Social URBAN canaliza los intereses pblicos y privados, facilitando la participacin activa de los vecinos en el diseo, desarrollo y ejecucin de las actuaciones. Se ha conseguido la participacin de ms de un millar de personas en programas de dinamizacin social y cultural. La sostenibilidad de este proyecto se ha conseguido por medio de la actuacin integral, la participacin ciudadana y la difusin del programa. Es un proyecto que ha merecido reconocimientos y felicitaciones internacionales. Conclusiones Las innovaciones en las polticas urbanas son diversas y tienen un universo muy amplio, todas estn ligadas a la conservacin del medio ambiente urbano (construido o natural) y orientadas al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. Estn supeditadas a la idiosincrasia de cada pueblo, regin, o sociedad; a su situacin geogrfica, al desarrollo poltico y administrativo alcanzado y a la satisfaccin de las diversas necesidades que, al igual que los objetivos, dependen de la poca y los cambios que cada sociedad permita de acuerdo con su grado de organizacin.
Biblioteca Ciudades para un futuro ms sostenible, La recuperacin del Centro Histrico de la Habana Vieja, Buenas prcticas del concurso internacional Dubai 2000 (http://habitat.aq.upm.es/dubai/00/lista.html), 2003. b M. L. Polichetti y otros, Conclusiones y recomendaciones, Rehabilitacin integral en reas o sitios histricos latinoamericanos, Quito, Abya Yala Ediciones, 1994. c Francisco Bonilla, El Centro Histrico de Montevideo, Centros Histricos de Amrica Latina y el Caribe, Fernando Carrin (comp.), Quito, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), 2001. d Biblioteca Ciudades para un futuro ms sostenible, Buenas prcticas del concurso internacional Dubai 2000 (http://habitat.aq.upm.es/dubai/00/lista.html), 2003.
a
El entendimiento de las dimensiones del patrimonio cultural. Una actitud diferente y una nueva sensibilidad hacia el patrimonio cultural de las ciudades son urgentes para definir polticas que sean capaces de conciliar los intereses de renovacin urbana con la creacin de un ambiente favorable a los procesos de valorizacin del patrimonio cultural; que relacionen la dimensin simblica del patrimonio urbano con las dimensiones polticas, socioeconmicas y tcnicas; que amplen la base conceptual e incluyan en la nocin de patrimonio cultural no slo el sitio urbano o los monumentos histricos, sino tambin el paisaje natural y construido, los usos y costumbres, la lengua, los ritos, y las tradiciones. El valor no depende de su magnitud, sino de su autenticidad y reconocimiento como smbolo de la historia y la identidad de la comunidad que lo construy y lo mantuvo (vase el recuadro V.2).
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Recuadro V.2 LAS DIMENSIONES DEL PATRIMONIO CULTURAL
Okotoks (Canad) Esta experiencia vincula la conservacin del territorio y los recursos naturales a la rehabilitacin de su centro histrico, bajo la consideracin de que hay un lmite geogrfico y un uso de recursos que no se pueden sobrepasar, desechando el modelo de crecimiento ilimitado y que compromete el futuro. El municipio opt por un modelo alternativo, consiguiendo un mayor equilibrio entre los aspectos sociales, econmicos y ambientales bajo una visin colectiva de prioridades: unificacin de conciencia social, administracin de recursos, oportunidad econmica y responsabilidad fiscal. La conjuncin de una comunidad participativa que da rumbo a su futuro y una administracin capaz de traducirla en polticas de beneficio social, sirvi como ejemplo para que otras zonas aledaas se anexaran al territorio y pudieran ser tomadas en cuenta en una sola gestin gubernamental. Zhouzhuang (China) En los planes presentados para rescatar a la Ciudad Vieja de Zhouzhuang, de ms de 900 aos de antigedad, situada al margen del ro Azul, en China, se aspira a la conservacin del medio ambiente y se expresa el deseo de que sea nominada e incluida en la lista de ciudades Patrimonio de la Humanidad. El desafo es la rehabilitacin urbana, el mejoramiento de la infraestructura como muestra del desarrollo de su cultura regional, la explotacin del turismo nacional e internacional mediante la conservacin del medio ambiente, recuperando el paisaje histrico y humano, caractersticos de su cultura, sobre la base del lema La Ciudad Vieja es la vida de Zhouzhuang. La ciudad tiene uno de los estndares ms altos de metros cuadrados residencial por habitante, gracias a la reutilizacin de esta zona, que es apoyada con polticas de nueva vivienda. Todo el mundo tiene casa y todo el mundo es feliz en su casa.
Fuente: Biblioteca Ciudades para un futuro ms sostenible, Okotoks Sostenible: Transmitir un legado (Canad)/Conservacin de la Ciudad Vieja de Houzhuag, trmino municipal de Kunshan, Jiangsu (China), Buenas prcticas del concurso internacional Dubai 2000 (http://habitat.aq.upm.es/dubai/00/lista.html), 2003.
La construccin de polticas de desarrollo econmico . Este mandato ha de ser una responsabilidad prioritaria de las instituciones pblicas de distinto nivel institucional, considerando que es necesario crear un ambiente propicio para inversiones privadas y pblicas orientadas a competir en el mercado regional, sin deslindarse de la responsabilidad de atender a muchos espacios que tienen valor para el gran colectivo comunitario y que no son interesantes para la inversin privada (vase el recuadro V.3).
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Recuadro V.3 POLTICAS DE DESARROLLO ECONMICO: TURISMO/VIVIENDA/COMERCIO INFORMAL La Habana (Cuba) a El fondo patrimonial propio que se explota en favor de la zona histrica permite la reinversin de utilidades en programas y obras que garanticen la puesta en marcha de nuevos procesos de revalorizacin del patrimonio, sobre todo procurando nuevos usos de suelo en actividades terciarias y de servicio al turismo, actividades que son valoradas como posibilidad de desarrollo econmico y de servicio a la vivienda. Asimismo, en la recuperacin puntual del Barrio de San Isidro, se ha propugnado, que adems de que no exista ningn tipo de discriminacin principio nacional desde 1959, se mantengan los valores culturales, que en esta zona son homogneos y ampliamente practicados. Quito (Ecuador) b Desde 1996, la Empresa de Desarrollo del Centro Histrico de Quito (ECH), ente de capital mixto, desarrolla programas de vivienda en el centro histrico para cuyo fin, utiliza mecanismos financieros de la banca tradicional, un crdito externo del BID y una lnea de crdito otorgada por el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (Bono de la Vivienda), lo que le ha permitido ofertar cerca de 360 unidades habitacionales. En la actualidad trabaja con la reinversin de capital y autofinanciamiento de los proyectos. La inversin total, solamente en el rea de vivienda, sobrepasa los 6 millones de dlares. Adems, con el programa Pon a punto tu casa mediante un pequeo crdito de 4 000 dlares por propietario, otorgado por la Junta de AndalucaEspaa se facilita el remozamiento de fachadas y arreglos menores en el interior de las edificaciones (arreglos en cubiertas, canales, instalaciones elctricas y sanitarias), es decir, actividades exclusivamente de mantenimiento. Montevideo (Uruguay) c Montevideo ha gestionado varias lneas de accin y crdito: Banco Hipotecario del Uruguay otorg crditos para la rehabilitacin de viviendas en el perodo 1987-1996. El Servicio de Tierras y Viviendas de la Intendencia de Montevideo trabaja con grupos de familias mediante cooperativas de vivienda, y dentro de ellas, la de ayuda mutua. El Programa de Reciclaje de Viviendas, dirigido por la Intendencia Municipal de Montevideo, ha realizado varias acciones cooperativas, haciendo de la autogestin un mecanismo posible en el financiamiento de la recuperacin de viviendas. El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente otorga prstamos a sectores de medianos y bajos recursos econmicos.c Lima (Per) a El plan de recuperacin del Centro Histrico est dirigido a mejorar las condiciones socioeconmicas del rea y a lograr un ordenamiento del uso de su suelo, a fin de rescatarlo como un lugar para vivir y trabajar. Las acciones
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Recuadro V.3 de recuperacin del centro histrico se ha propuesto la recuperacin del espacio pblico, en consideracin de que dicho centro se haba convertido en un gran mercado callejero. El comercio informal en esta ciudad es un fenmeno bsicamente andino, a consecuencia del abandono del agro y la falta de medios de subsistencia de la poblacin rural a su llegada a la ciudad, que no encuentra en muchos casos otros medios de sobrevivencia que ste. Esta actividad es por su naturaleza generadora de exclusin social y contribuye a acelerar el proceso de deterioro urbano, agravado a su vez por la recesin y los problemas econmicos. La extensin de este tipo de comercio, representado bsicamente por puestos callejeros, condujo al cierre de varios espacios pblicos al trnsito peatonal y vehicular, y por consiguiente, a un desordenado uso del suelo. La concertacin entre la administracin municipal y los comerciantes tuvo xito y ellos aceptaron su relocalizacin en otras reas de la ciudad. Ouagadougou (Burquina Faso) d Uno de los problemas de gestin urbana que hubo que enfrentar fue la ocupacin ilegal del espacio, con los consecuentes efectos sobre el trfico, y las malas condiciones higinicas y de inseguridad. Para solucionar estos problemas, la municipalidad llev a cabo un proyecto de formalizacin del comercio informal, con la dotacin de puestos de trabajo en un emplazamiento fijo y estable. La estrategia aplicada fue la negociacin con los diferentes grupos y la consideracin de sus necesidades y deseos. Se construyeron 365 tiendas modernas, y adems se les ofreci a los comerciantes del sector informal una mayor seguridad. Los recursos que se invirtieron provienen del presupuesto municipal y los beneficiarios estuvieron de acuerdo en pagar por el emplazamiento de sus comercios. Esta iniciativa ha demostrado la necesidad de colaborar con los beneficiarios y conseguir que paguen alquiler por los nuevos comercios, as como por el mantenimiento de las infraestructuras realizadas, su mejora esttica, adems del mejoramiento de las condiciones de seguridad e higiene. Conclusin La dinmica del desarrollo socioeconmico en las reas histricas est ligada a la complementacin entre los entes gubernamentales y los privados. Los primeros deben garantizar que los segundos cuenten con seguridad jurdica para el desarrollo de sus actividades. La planificacin que se realice en estas reas deber equilibrar las actividades de vivienda, comercio, administrativas, de servicios, y de turismo, de tal manera que ninguna prevalezca sobre otra o desvirte la polifuncionalidad de estas reas.
a
Biblioteca Ciudades para un futuro ms sostenible, La recuperacin del Centro Histrico de la Habana Vieja (Cuba) y Reubicacin de la venta ambulante, experiencias con xito para la recuperacin del espacio pblico en Lima (Per), Buenas prcticas del concurso internacional Dubai 2000 (http://habitat.aq.upm.es/ dubai/00/lista.html), 2003. b Una historia con futuro, Centros Histricos de Amrica Latina y el Caribe, Fernando Carrin (comp.), Quito, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), 2001. c Francisco Bonilla, El Centro Histrico de Montevideo, Centros Histricos de Amrica Latina y el Caribe, Fernando Carrin (comp.), Quito, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), 2001. d Biblioteca Ciudades para un futuro ms sostenible, Buenas prcticas del concurso internacional Dubai 2000 (http://habitat.aq.upm.es/dubai/00/lista.html), 2003.
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Por su parte, el planteamiento de polticas de desarrollo econmico deber tener presente: que se interviene en reas histricas que constituyen recursos urbanos no renovables de gran valor (recurso escaso al que se encuentra agregado un valor simblico). stas pueden generar ingresos para las economas locales y vincularse con otras polticas de desarrollo urbano local; que existe una responsabilidad intra e intergeneracional de cara al futuro, como es la de transmitir el legado recibido, mejorado y enriquecido con nuevos smbolos; que se deben aprovechar las ventajas comparativas que poseen las reas centrales en comparacin con el resto de la ciudad. stas representan una alternativa importante para enfrentar la expansin de la ciudad y los servicios ante el crecimiento urbano; la utilizacin del patrimonio construido y equipamientos e infraestructuras abandonadas permite la potenciacin del uso del recurso y la generacin de conciencia sobre el bien comn que no debe dilapidarse; la realizacin de alianzas estratgicas con diversos actores, para compatibilizar las acciones de desarrollo y de preservacin patrimonial; el mejoramiento de la calidad de vida de la gente que vive en estas reas, con la potenciacin de los recursos patrimoniales urbansticos y arquitectnicos por medio de proyectos de habitacin, educacin, comercio, servicios de apoyo para la poblacin local y formulacin de polticas sociales y culturales orientadas a la lucha contra la pobreza y a beneficiarse de las ventajas comparativas del rea; que la gran diversidad del patrimonio intangible: artesanas, msica, gastronoma, medicina tradicional y farmacopea, expresiones artsticas, constituye potencialidades que debidamente organizadas y promocionadas apoyan la lucha para superar la pobreza; que las reas centrales son los espacios propicios para generar la interculturalidad y trabajar en proyectos que tiendan a la eliminacin de la exclusin social.
Instauracin de nuevas estructuras administrativas. Resulta fundamental la creacin de entidades con autonoma administrativofinanciera en los municipios, sean stas pblicas, mixtas u otras, que apoyadas por mecanismos legales y operativos facilitan la gestin y permiten
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un mejor gobierno de la ciudad. Experiencias de nuevas modalidades administrativas bajo diferentes figuras de constitucin, como las sociedades de capital mixto, las fundaciones pblico-privadas o la colocacin de bienes culturales en la bolsa de valores, bursatilizacin del patrimonio, y las asociaciones de los propios habitantes adoptadas indistintamente para la gestin de los centros histricos en Guanajuato, La Habana, Ciudad de Mxico y Quito, por citar slo algunas, aseguran la sostenibilidad de los proyectos de rehabilitacin (vanse los recuadros V.4 y V.5).
Recuadro V.4 NUEVAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS Cotacachi (Ecuador) Es una de las zonas ms pobres del pas (80% de la poblacin se encuentra por debajo del umbral de la pobreza), con alto ndice de analfabetismo, vctimas de racismo, inseguridad ciudadana, machismo, aislamiento por ausencia de infraestructura de comunicacin, capacidad restringida de comercializacin y produccin agrcola (entre los pequeos agricultores indgenas), insuficiente comercializacin de productos artesanales, y aprovechamiento deficiente del potencial turstico. El entorno medioambiental es afectado por contaminacin fluvial, deforestacin, residuos slidos, y la municipalidad es pobre en recursos, y depende de las transferencias estatales. Se plante un plan de desarrollo cantonal, en el que se considera la modernizacin municipal, el mejoramiento de los servicios sociales, una nueva gestin urbana por medio de colaboracin pblica y privada y participacin ciudadana y comunitaria, organizadas en asamblea de los cantones, comits intersectoriales (salud, educacin, turismo y produccin, gestin del medio ambiente y de los recursos naturales, organizacin de nios y jvenes), consejo parroquial, federacin vecinal. El proceso de democratizacin se sostiene en los aspectos: i) social: reforzamiento de la organizacin de la sociedad civil; ii) legal: esfuerzos por mantener vigentes las declaratorias de Cantn saludable y Cantn ecolgico; iii) institucional: funcionamiento permanente de las mesas y el comit para el desarrollo cantonal; iv) generacional: incorporacin de nios y jvenes; v) uso racional de los recursos, tanto propios como los provenientes de las ONG y vi) la implicacin ciudadana en el desarrollo local. La ejecucin del programa cuenta con aportes de entidades internacionales y de la propia comunidad que dobla el presupuesto municipal. La gestin y el desarrollo a nivel local han conseguido que se produzca un involucramiento de los ciudadanos y una poltica de armonizacin dentro de un territorio diverso desde el punto de vista ecolgico. La participacin ciudadana tiene representacin en las diversas organizaciones rurales o urbanas, estructuradas en cinco mesas, las que son una fuente permanente de propuestas y acciones para el mejoramiento y puesta en marcha del plan de desarrollo. Como resultado de ello, se ha elevado el nivel de vida de la poblacin y se ha contribuido a reforzar la democracia.
Fuente: Biblioteca Ciudades para un futuro ms sostenible, Democratizacin de la gestin municipal para un desarrollo equitativo y sostenible. Cotacachi (Ecuador), Buenas prcticas del concurso internacional Dubai 2000 (http://habitat.aq.upm.es/dubai/00/lista.html), 2003.
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Recuadro V.5 CONCIENCIA CIUDADANA
Alberta (Canad)/Isla de Yoff (Senegal) Asentamientos de las tribus metis y el poblado de Teunguene. En ambos casos han sido las propias comunidades las que han motivado e impulsado a los gobiernos a ocuparse de la preservacin del medio ambiente, generador de las costumbres y tradiciones que constituyen sus culturas. Se han propiciado acciones de coordinacin y toma de decisiones participativas en un refuerzo de la capacidad institucional de los consejos municipales. Se procur integrar los factores sociales y econmicos que afectan a la calidad de vida con el medio ambiente, estimular un dilogo entre las tradiciones culturales y los nuevos medios de produccin a fin de preservar el medio ambiente como medio de subsistencia, superando los conceptos segregadores y excluyente de reserva ecolgica.
Fuente: Biblioteca Ciudades para un futuro ms sostenible, Iniciativa para la creacin del Centro del Patrimonio Comunitario de Teunguene, Isla de Yoff (Senegal) y Un desarrollo econmico culturalmente adecuado: los asentamientos de las tribus metis en Alberta (Canad), Buenas prcticas del concurso internacional Dubai 2000 (http://habitat.aq.upm.es/dubai/00/lista.html), 2003.
Creacin de conciencia patrimonial. Para que se produzca un efectivo cambio con respecto a la percepcin social del patrimonio, es preciso contar con una difusin adecuada de sus valores y smbolos a objeto de conseguir en la poblacin el sentido de pertenencia a la ciudad como un espacio pblico compartido, con nuevas e imaginativas maneras de ver y disfrutar de los valores de la identidad sobre una base amplia de participacin. Generacin de fuentes de financiamiento. A sabiendas de que una verdadera decisin de intervenir en las reas centrales requiere de financiamiento, se debern implementar los mecanismos que permitan conseguir que las inversiones sean atractivas. La creacin de incentivos, regulaciones, y reformas tributarias institucionales y operativas har posible incrementar la eficiencia de las inversiones. Se trata de instrumentos de gestin urbanstica como los previstos en las reglamentaciones colombianas y brasileas: derechos de construccin y desarrollo, principios y mecanismos de cobro y distribucin de plusvala, transferencias de derechos de desarrollo por la va de compensaciones, impuestos sobre la propiedad predial y territorial urbana progresiva en el tiempo, expropiaciones con pago mediante ttulos, creacin de curaduras y veeduras, y acciones urbanas integrales.
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Recuadro V.6 GENERACIN DE RECURSOS Mxico, Distrito Federal (Mxico) a Los programas chame una manita, que aportan a la dinamizacin de la inversin en las reas histricas para la creacin de vivienda o su recuperacin, son llevados a cabo por el Fideicomiso del Centro Histrico, una institucin autnoma que capta recursos y los transmite, mediante proyectos u obras, a particulares interesados. Quito (Ecuador) b El 6% del impuesto a la renta que se produce en Quito es manejado por una unidad descentralizada: el Fondo de Salvamento, con un presupuesto anual de 12 millones de dlares. La Empresa de Desarrollo del Centro Histrico de Quito, por medio de proyectos de comercializacin de vivienda, genera rentas que le permiten continuar permanentemente propiciando programas y proyectos. Conclusin Las experiencias analizadas muestran que las fuentes de los recursos para llevar a cabo los planes y programas planeados son: Fuentes de recursos tradicionales. Recursos asignados por los gobiernos nacionales, seccionales y locales. Prstamos de entidades financieras internacionales de desarrollo. Asignaciones de entidades internacionales para programas concretos (el caso UNESCO). Asignaciones de ONG. Recursos obtenidos por el uso del suelo y las licencias de obra en entornos urbanos.
Fuentes de autogestin: Creacin, administracin y operacin de fondos financieros propios para reinversin de proyectos. Cobro de impuestos locales a las actividades comerciales. Comercializacin de productos culturales. Cobro de servicios culturales especializados y entradas a instalaciones recreativas y culturales. Creacin de empresas rentables de gestin econmica. Cobro por visitas a sitios intervenidos que sean de disfrute y ocio.
(Contina)
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Recuadro V.6 (conclusin) Creacin de industrias relacionadas con las actividades de rehabilitacin, cultura y turismo, que aporten al desarrollo econmico.
Fuentes de recursos especiales: Operaciones mercantiles (importacin y exportacin). Aportes propios de cada actor social por propia iniciativa. Aportes e inversiones de empresas e industrias motivadas por el trabajo realizado.
Martha Snchez Lpez, La rehabilitacin de los centros histricos en Mxico: un estado de la cuestin, documento presentado en el Seminario taller Rehabilitacin integral en reas o sitios histricos latinoamericanos, Mxico, D.F., 1994. b Biblioteca Ciudades para un futuro ms sostenible, Buenas prcticas del concurso internacional Dubai 2000 (http://habitat.aq.upm.es/dubai/00/lista.html), 2003.
Reformas jurdicas. Revisar los marcos jurdicos existentes ser imperativo, tanto a nivel nacional como local, para que estn acordes con las nuevas demandas de desarrollo, armonicen las competencias y responsabilidades entre los gobiernos nacionales y locales, incorporen incentivos y sanciones, y cuenten con los mecanismos y herramientas que permitan agilizar los procesos administrativos. Capacitacin y modernizacin. Los gobiernos locales requieren fortalecer su infraestructura institucional con las capacidades necesarias para enfrentar las demandas de desarrollo; esto exige contar con personal formado y capacitado que pueda gerenciar y actuar debidamente sobre su territorio. Establecer programas de capacitacin en reas especficas y diversos niveles, vincularse con universidades e instituciones de formacin, son algunas de las acciones que deben acompaar a los procesos de rehabilitacin.
E.
Las prcticas de accin
La administracin pblica de los distintos niveles institucionales, como ente responsable de la gestin de las reas centrales y patrimoniales de las ciudades, precisa incorporar nuevos conceptos legislativos, administrativos y financieros que conduzcan a una verdadera poltica de recuperacin, conservacin y desarrollo de las reas centrales de las ciudades, como parte consustancial de la mejora de calidad de vida y equidad del territorio. Esto exige que su gestin y administracin estn estrechamente vinculadas al gobierno del territorio y a la satisfaccin de las demandas comunitarias, en las que se encuentra imbricado el conjunto de bienes que constituyen los patrimonios tangibles e intangibles.
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Pasar de una situacin no deseada a otra que elimine los problemas y obtenga resultados, requiere de un conjunto de acciones que permitan, por una parte, la utilizacin ptima de los talentos humanos, recursos materiales y financieros, y por otra, que las decisiones que deban tomar los administradores conduzcan a que las reas centrales de las ciudades sean sitios para vivir, caracterizados por su diversidad cultural y social, en los que la gente disfrute de sus smbolos y encuentre reflejados sus rasgos de identidad. Los mecanismos que se propongan tendrn como condicin el que puedan ser puestos en prctica, que se ajusten a la inmensa diversidad de factores culturales, sociales, econmicos, tcnicos y polticos, y que puedan adaptarse a un tratamiento integral y total, en el que se articule al hombre con su medio ambiente y cultura. En la bsqueda de nuevas formas de hacer gestin urbana, las lneas de actuacin que se planteen debern responder a los principios propuestos por las administraciones y a las demandas definidas por los usuarios. Estos ltimos no constituyen un nico colectivo homogneo, dada la diversidad de sectores de la sociedad y de intereses sobre la ciudad y sus reas histricas. A continuacin se ilustran algunas lneas sobre las que los gobiernos nacionales y locales pueden trabajar en la rehabilitacin de las reas centrales de la ciudad. 1. Aspectos institucionales
a) Fortalecer las estructuras institucionales de las reas centrales de las ciudades
Garantizar la sostenibilidad de las actuaciones en las reas centrales de las ciudades y pueblos requerir que las estructuras polticas y administrativas cuenten con estabilidad legal, administrativa y presupuestaria, y que su gestin tienda a la integracin de estas reas, al desarrollo de la ciudad en su conjunto y de la ciudadana como forjadora de la cultura. Lo anotado exigir algunas acciones de reordenamiento en los roles y competencias entre los niveles de gobierno central y local. As, el nivel nacional deber: i) Armonizar su cuerpo legislativo, sin renunciar a las facultades de regulacin sobre los patrimonios cultural y natural de los Estados, y adaptarlo para que los procesos de descentralizacin vigentes en la mayora de los pases de la regin sean efectivos.
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ii) Definir polticas y criterios generales de intervencin para las reas urbanas y territorios declarados bienes culturales de los pases, que estn protegidos por las legislaciones nacionales. iii) Promover en las instituciones sectoriales y regionales la realizacin de planes de proteccin de las reas patrimoniales culturales y naturales, y dar apoyo a la organizacin de las estructuras administrativas a fin de garantizar la gestin. iv) Construir polticas de conservacin regional, que favorezcan la cooperacin entre municipios y las agencias de desarrollo sectorial. El manejo del territorio ha sido una competencia clsica de las municipalidades, pero las nuevas competencias por asumir con los procesos de descentralizacin, junto con la nueva demanda de manejo de las reas centrales de las ciudades, requieren fortalecer las capacidades del nivel local para asumir las nuevas responsabilidades. Esto demandar la puesta en prctica de una estructura institucional con instrumentos idneos y personal capacitado. Figuras como corporaciones, empresas u otras entidades de carcter mixto, en que aporta el Estado y moviliza recursos privados y voluntades ciudadanas, son ejemplos que apoyan el desarrollo de la gestin, junto con la creacin de entes descentralizados con autonoma administrativa, legal y financiera.2
b) Contar con un cuerpo normativo y base legal como apoyo de la gestin
La inversin y la participacin comunitaria en los procesos de rehabilitacin de las reas centrales de las ciudades precisan de mecanismos que incorporen a la comunidad mediante normativas concebidas no slo como obligaciones reglamentarias e imposiciones financieras, sino adems por medio de incentivos de diverso orden. Para conseguir esto se requerirn: i) Reformas legales que eliminen o sustituyan normativas que ocasionan conflictos con los propietarios y beneficiarios poseedores de un bien cultural afectado por la legislacin nacional o local. ii) Creacin de procedimientos de accin que permitan la participacin de la comunidad en la proteccin del patrimonio cultural, a travs de programas y proyectos con metas a corto, mediano y largo plazo. iii) Articulacin legal e institucional entre las normas urbansticas y las de proteccin y conservacin del patrimonio urbano-arquitectnico.
2
Los casos de la administracin de la zona centro y de la Empresa de Desarrollo del Centro Histrico en Quito, la Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana en Cuba, el Fideicomiso de Mxico, son ejemplos en que se han implantado entidades administrativas para la gestin de las reas centrales.
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iv) Creacin de incentivos y canalizacin de recursos en la relacin pblico-privada, tales como: subsidios en las tasas de inters y garantas estatales para proyectos con mayor riesgo financiero, pero de impacto social y cultural; canalizacin de lneas de crdito con condiciones atractivas para mejora de viviendas, microempresas productivas, jvenes empresarios, en proyectos orientados a la generacin de empleo que apoyen la rehabilitacin integral de las reas centrales de las ciudades; asistencia tcnica subsidiada; concesin de garantas (coordinacin para establecer esquemas mutuales); donaciones para proyectos prioritarios, sobre la base de criterios tcnicos y mecanismos transparentes (mtodos de evaluacin y sistemas de control y adjudicacin competitiva) para el sector privado, organizaciones no gubernamentales y de servicios financieros; incentivos tributarios a nivel local, relacionados con impuestos prediales y otros propios de cada localidad; incentivos a ONG y asociaciones que intervengan en las reas histricas y en el patrimonio, tales como crditos de impuestos a la renta (Ayala, 1998).
v) Promover alianzas intersectoriales e interinstitucionales para el desarrollo de proyectos especficos que generen el financiamiento de recursos; y vi) Crear incentivos, tasas e impuestos para contar con recursos que estimulen los procesos de rehabilitacin de las reas histricas de las ciudades.3
c) Dotacin permanente de recursos
Para alcanzar la inclusin de recursos financieros destinados a polticas de intervencin en las reas centrales de las ciudades en los presupuestos gubernamentales, es necesario:
La creacin del Fondo de Salvamento del patrimonio cultural y la deduccin del impuesto a la renta para donaciones y subvenciones a proyectos especficos (Ecuador), y el Programa Nacional de Apoyo a la Cultura (PRONAC), con descuentos de impuestos a empresas inversionistas en proyectos culturales (Brasil), son algunos ejemplos de incentivos a nivel nacional y local para canalizar recursos.
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i) Que las polticas formen parte de las agendas de gobierno y consten en los planes de desarrollo. ii) Generar habilidades y destrezas gerenciales para formular y negociar proyectos con organismos internacionales y locales de todos los niveles institucionales, pblicos y privados. iii) Mantener una permanente coordinacin entre polticas de desarrollo urbano y niveles administrativos, con el fin de canalizar inversiones en proyectos que contribuyan a la rehabilitacin del rea. iv) Cambiar las concepciones tradicionales de anlisis de costobeneficio y rentabilidad para programas y proyectos e incorporar consideraciones de inters de bienes pblicos que requieren subsidios. v) Racionalizar las inversiones: cambio de prioridades en la asignacin de recursos: privilegiar programas y proyectos de impacto que generen sinergias y sean sostenibles en el tiempo; concertar con el sector privado, desde la fase de planificacin, la identificacin y posterior ejecucin de proyectos; identificar proyectos en el rea cultural que permitan recuperar costos, por medio de venta de servicios y comercializacin para cubrir al menos costos de operacin y mantenimiento; optimizar uso de recursos administrativos, terciarizar servicios; instrumentos como compensaciones, impuestos progresivos sobre la propiedad predial edificada no usada o territorio no urbanizado, y expropiacin, son algunas de las herramientas que pueden ser de utilidad para obtener recursos permanentes que permitirn a las administraciones mantener sostenible en el tiempo el proceso de rehabilitacin.
vi) Generar fuentes autogestidas de ingresos para su reinversin en proyectos especiales, como: fondos financieros propios para el funcionamiento de proyectos; cobro de impuestos locales a las actividades comerciales; comercializacin de productos culturales; cobro de servicios culturales especializados y entradas a instalaciones recreativas y culturales; creacin de microempresas de apoyo a pequeos emprendedores;
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cobro por visitas a sitios intervenidos que sean de disfrute y ocio; creacin de industrias relacionadas con las actividades de rehabilitacin (cultura, turismo) que aporten al desarrollo econmico.
d) Afianzamiento de los valores ciudadanos
Para garantizar el sentimiento de pertenencia e identidad de los habitantes con la ciudad y sus reas centrales, es necesario implementar un componente formativo que difunda los valores y smbolos con los que se identifican los ciudadanos, protagonistas de la cultura y creadores de patrimonio, y su relacin con el desarrollo local. i) La divulgacin de los contenidos culturales de las reas centrales o centros histricos debe ser un proyecto de largo aliento, orientado a la proteccin y promocin de su valoracin como un bien social y del derecho a conocerlos y disfrutarlos. ii) Es preciso incorporar a los planes de rehabilitacin nuevas perspectivas para la gestin cultural. Programas sobre la memoria cultural, contar con inventarios de los bienes patrimoniales, definir recorridos y rutas patrimoniales, establecer ctedras de patrimonio e identidad que estimulen el reconocimiento, valoracin y apropiacin de estos referentes que constituyen el territorio cultural, el paisaje cultural en su sentido simblico (Calvo Posso, 2001). crear centros de recursos patrimoniales y redisear la tarea de los centros de difusin de la cultura (con nuevos papeles para las instituciones y comunidad del patrimonio, como museos, archivos, bibliotecas, centros de interpretacin; difundir leyes y normas vigentes. Se necesita difundir la base jurdica legal para que los ciudadanos ejerzan sus derechos y obligaciones sobre la ciudad y sus bienes patrimoniales; difundir con transparencia las acciones que se proponen y la marcha de los proyectos: montos, proveniencia de fuentes de financiamientos y destino que se da a lo recaudado, beneficiarios, problemas que atacan. Este es un derecho para el ciudadano, que le permite participar como veedor y custodio de su ciudad, su patrimonio y su futuro; participacin de los medios de comunicacin como generadores de opinin y cultura participativa para ayudar a los procesos de desarrollo.
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e) Fortalecimiento de las capacidades internas
La gestin en el ejercicio de decisiones y actuaciones no puede limitarse a los aspectos de tipo administrativo y de trmite, requiere adems capacitacin de sus talentos humanos para responder eficientemente a los condicionantes de todo tipo que los nuevos procesos requieren, sobre todo, para quienes son responsables de hacer polticas, plantear estrategias y ejecutar las acciones del desarrollo urbano y territorial y del manejo de reas y aspectos vulnerables. La educacin formal y no formal ampliada a la poblacin, a los polticos, administradores, intelectuales y profesionales, resulta vital para el entendimiento de que la conservacin y rehabilitacin de los centros histricos pueden constituirse en elementos indispensables para el proceso de desarrollo. Algunos temas y aspectos necesarios de formacin que deben considerarse, son: nuevas maneras de entender y mirar a los patrimonios cultural y natural de las ciudades, ms all de la visin exclusivamente culturalista, en su relacin con el territorio y las prcticas sociales y la forma de insertarlas en el futuro; formacin interdisciplinaria en economa y finanzas, sociologa, geografa, antropologa, historia, derecho, planificacin del territorio para educadores; profesiones asociadas a actividades como turismo, vivienda, industria cultural; emprendedores para contar con nuevas pautas en el momento de redactar planes, programas y proyectos; formacin en la gestin del territorio para obtener personal capacitado en la atencin a las demandas sociales y la administracin de los recursos culturales, financieros y humanos; formacin y capacitacin dirigida a periodistas para trasmitir y difundir valores sociales y del legado cultural y natural; desarrollo de destrezas en manejo de conflictos y negociacin. La gestin y el gobierno de las reas centrales enfrentan fuertes tensiones e intereses de grupos poderosos e influyentes, con los que se requiere interactuar y negociar; formacin en evaluacin econmica de proyectos, que incorpore tambin los valores no econmicos ligados a la conservacin y rehabilitacin de los centros histricos (oportunidad para el desarrollo sobre la base de la provisin de mayores recursos de empleo, disminucin de la pobreza y reduccin de desempleo
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y mantenimiento de un bien pblico para las generaciones futuras); formacin para el manejo de desastres y prevencin de riesgos a fin de garantizar ciudades seguras, debido al hecho ya mencionado que gran parte de los centros histricos y asentamientos humanos latinoamericanos se encuentran ubicados en zonas de riesgo, cuya vulnerabilidad aumenta; capacitacin tecnolgica y formacin de mano de obra especializada que intervenga en los bienes culturales sin alterar su autenticidad, para permitir su uso y disfrute en condiciones de seguridad, calidad y confort; formacin y capacitacin dirigidos a los empleados municipales, tendientes al mejoramiento de la atencin al cliente.
f) Nuevas prcticas de gestin con la comunidad
La intervencin en la rehabilitacin de las reas histricas supone un proceso paulatino de cambio: de constituir una accin de orden estrictamente pblico y de gasto indefinido a la incorporacin de diferentes agentes sociales y econmicos que proporcionen, en algunos casos, la rentabilidad econmica financiera mediante la generacin de ganancias, y en otros, la rentabilidad social por medio del mejoramiento de las condiciones de vida y de ingresos de los grupos que en ella participan. Lograr lo anterior implicar: incorporar la gestin social participativa a los procesos de rehabilitacin, desterrando aquellas actitudes de intervencin unilateral que entraan la ejecucin de obras ajenas a la comunidad. Sus saberes y capacidades debern ser reconocidos como la fuerza para cimentar y garantizar su desarrollo; crear facilidades e instancias que posibiliten la real participacin comunitaria por la va de una poltica que articule a los actores estratgicos, identifique a los agentes econmicos clave, obtenga las decisiones en la gestin de fondos, facilite la movilizacin de instituciones pblicas y privadas y la articulacin de ONG en torno de objetivos comunes; convertir el desarrollo de proyectos con participacin ciudadana en una sana prctica. La definicin de compromisos para cada una de las fases de elaboracin permitir el involucramiento y la defensa de sus bienes como derechos y responsabilidades adquiridos en la construccin de ciudadana. La institucionalizacin de veeduras, como una de las posibilidades
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de participacin de la comunidad, permitir la colaboracin y retroalimentacin en los proyectos y acciones destinados a introducir los correctivos necesarios, que satisfagan las aspiraciones y necesidades de los actores; buscar canales, mtodos de anlisis y mecanismos orientados a la participacin, especficos para cada comunidad y cada sector, a fin de hacer que las reas centrales sean un espacio para la participacin social e institucional de intercambio y cooperacin mutua.
Algunos de los mecanismos usados son: encuestas pblicas; buzones abiertos; cuestionarios casa por casa; campaas en los medios de comunicacin; programas de radio especializados; artculos de prensa; agrupaciones barriales y sectoriales; talleres participativos; asambleas comunitarias; trabajo de profesionales especializados en temas sociales; encuestas sociales continuas sobre los resultados; apoyar la modernizacin de las prcticas productivas y comerciales existentes, que por sus caractersticas artesanales o de especializacin son parte intrnseca de la riqueza y diversidad de saberse en las reas histricas de las ciudades. Esto permitir consolidar las economas locales; llevar a cabo alianzas estratgicas con sectores tradicionales de inversin: sector de la construccin e inmobiliario, industria, artesana, comercio, infraestructura urbana, turismo, para orientar inversiones que permitan desarrollar polticas de rehabilitacin, mediante proyectos de generacin de empleo, reutilizacin del parque construido, mejoramiento de servicios y, en general, del ambiente construido; creacin de empresas e industrias vinculadas a las acciones de conservacin, rehabilitacin y mantenimiento, que produzcan empleo para los mismos pobladores de las reas centrales a fin de promover el desarrollo econmico y permitir que los flujos de capitales se den en la misma zona, reactivando el comercio y otras actividades conexas.
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2.
Aspectos tcnicos
a) Nuevas concepciones de la planificacin
Las reas histricas no pueden ser vistas ni afrontadas como hechos aislados. Ellas son parte importante de las ciudades y deben estar conectadas no slo a los planes urbano-territoriales, sino que estrechamente ligadas al proceso de desarrollo de los pases. Slo en la medida en que la conservacin de los recursos patrimoniales culturales y naturales considerados bien comn de los pases estn debidamente utilizados y manejados se obtendr un desarrollo equilibrado. Se necesita romper el hbito de la planificacin sectorial y el tratamiento de las reas histricas como temas de alta especialidad del patrimonio edificado, con el objeto de establecer metodologas de planificacin integrada a las que se vinculen las reas centrales con sus especificidades y que sirvan de base para la gestin e intervencin, y en las que se establezcan polticas culturales y sociales que recuperen el equilibrio econmico y social de estas zonas. Las especificidades a considerar son: i) La diversidad funcional, social y cultural, desterrando la tendencia a especializarlas con usos de exclusividad cultural, de turismo, comercio o de mono-actividad. Los programas a implementarse como prioritarios y fundamentales, son: reforzamiento de la caracterstica residencial y actividades conexas; puesta en marcha equilibrada de actividades terciarias y tursticas; solucin de problemas de seguridad ciudadana; reorganizacin de las actividades comerciales informales y otras, cuyos niveles afecten a la calidad de vida de la poblacin; proyectos sociales orientados a la cohesin social y la equidad de gnero, la eliminacin de la segregacin espacial y la exclusin social; proyectos destinados a solucionar problemas medioambientales, de transporte e infraestructura urbana; replicar en otras zonas de la ciudad las experiencias positivas.
ii) La rehabilitacin de las reas centrales no puede permanecer aislada de las dinmicas econmicas; sus bienes y actividades son los principales recursos para ser potenciados. El desarrollo econmico y social que se genera
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mediante los beneficios proporcionados por el turismo, la vivienda y las industrias culturales tiene efecto en la recuperacin ambiental del rea, la generacin de empleo y actividades comerciales y de servicio, y la disminucin de los niveles de pobreza. iii) Aprovechar los recursos existentes en estas reas para implantar equipamientos que se vinculen y sean un aporte a la estructura urbana. Recuperar los espacios pblicos cuya calidad permita valorar las actividades colectivas significativas. iv) Definir directrices para la ocupacin de zonas que circundan a las reas centrales protegidas, determinando su relacin paisajstica y su normatividad. v) Estudiar las actividades econmicas que inciden en el desarrollo o afectacin de las reas histricas y coordinarlas, en un marco adecuado, como recurso en entornos de desarrollo sostenible. vi) Consolidar programas y elaborar proyectos orientados a la conservacin y desarrollo de las reas histricas, definidos mediante metas a alcanzar, factibles de ejecutar y plazos a cumplir. Proyectos basados en la racionalizacin de recursos y capacidades institucionales. vii) La definicin de prioridades, los tipos de intervencin y las acciones que se realicen deben ser productos de una concepcin integral, en que las propuestas de conservacin del patrimonio cultural y natural, la gestin social mediante la participacin comunitaria y visin de gnero, y la educacin pilar fundamental de las actuaciones sean ejes transversales de las ejecuciones cuyo propsito sea obtener: la continuidad operativa de los proyectos; la aceptacin de los beneficiarios; el uso efectivo de los recursos e instalaciones; las soluciones econmicamente asequibles; y la participacin progresiva en el desarrollo sostenible y el afianzamiento de las polticas social, cultural y econmica.
3.
Incorporacin de nuevos instrumentos
La revisin o elaboracin de instrumentos de planificacin es la oportunidad para avanzar en la creacin de condiciones que garanticen la integracin de las reas centrales con su entorno inmediato, buscando el equilibrio de usos y actividades en relacin con la preservacin del paisaje. i) El conocimiento de las reas histricas y del patrimonio cultural no debe consistir slo en saber como conservarlos, privilegiando los aspectos
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tecnolgicos, sino que las acciones que se propongan deben estar estrechamente vinculadas tanto al conocimiento de los diferentes niveles de afectacin de su conservacin y rehabilitacin, como de los diversos efectos, sean estos directos o indirectos, provenientes de la intervencin, que debern ser analizados en forma sistemtica y permanente. Para ello se recomienda la creacin de indicadores que permitan cuantificar los resultados efectivos de cada grupo de proyectos y sus impactos, medidos por medio de una evaluacin. Los resultados permitirn la retroalimentacin y ajustes del plan como lecciones aprendidas y prcticas a replicarse o corregirse. ii) Implantacin de sistemas de seguimiento y evaluacin de los planes. Existe la tendencia a minimizar el uso de estas herramientas bajo el supuesto de gasto excesivo en comparacin con otras prioridades de inversin. Este concepto deber cambiarse por el de inversin, en la medida en que estos instrumentos son tiles para: mejorar los procesos de planificacin; implantar la retroalimentacin de los planteamientos con los que se cierran los ciclos de proyectos; asegurar la continuidad en el tiempo de los procesos de rehabilitacin planteados, que redundarn en la optimizacin de recursos y garantizarn la sostenibilidad de las acciones en el tiempo; propiciar el cumplimiento de metas y objetivos institucionales.
Algunas de las modalidades usadas para la retroalimentacin de los resultados de planes y proyectos, son: la creacin de observatorios y portales; la comunicacin continua con la sociedad a travs de consultas ciudadanas sobre la participacin, uso y disfrute de los proyectos ejecutados. Estas consultas proporcionan datos sobre niveles de participacin y motivacin ciudadana; el anlisis de los resultados de los proyectos en los aspectos financiero, fsico y social.
Estas herramientas sirven tambin para el anlisis continuo del estado de la organizacin en relacin con sus recursos financieros y humanos, cuyos resultados permitirn corregir desviaciones y contar con bases ciertas para las auditorias estatales y comunitarias. iii) La modernizacin de los sistemas informticos, el uso de cartografa digital, la actualizacin de catastros, la sistematizacin y unificacin de informacin, la revisin de trmites y servicio de atencin al
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cliente, el fortalecimiento de las unidades de control y administracin del territorio y otras herramientas e instrumentos permitirn la eficiencia y eficacia en la rehabilitacin de las reas centrales.
Recuadro V.7 LA EXPERIENCIA MEXICANA: ASPECTOS COMUNES Mxico ha participado en el encuentro Evaluacin de la Gestin de las Ciudades Patrimonio Mundial de Amrica Latina presentando seis casos de ciudades patrimoniales, lo que permiti una identificacin ms precisa de la experiencia mexicana de proteccin patrimonial y sus aspectos comunes, que se entregan a continuacin. Sistema de planeamiento estructurado e integrado con el proceso de gobierno, estableciendo directrices y estrategias entre los niveles de gobierno regionales y municipales. nfasis en la integracin de los objetivos y programas de proteccin con los programas de desarrollo turstico, de fortalecimiento econmico y de rescate de la centralidad de las ciudades. Existencia de legislacin de proteccin en el mbito nacional, regional y municipal. Existencia de planes regionales y municipales de proteccin de centros histricos, y de instrumentos legales, urbansticos, financieros y promocionales que tienden a crear un ambiente positivo en la conservacin. Desarrollo de una gestin ms autnoma de los recursos pblicos, por medio de la creacin en el municipio y el mbito privado de patronatos y fideicomisos. Bsqueda de consenso entre gobierno, empresarios y sociedad, teniendo como objetivo la captacin de recursos y la ejecucin de programas y acciones de proteccin. Procura del rescate y la valorizacin de los valores culturales, fisonmicos y panormicos de los centros histricos. Tendencia a la mercantilizacin del patrimonio cultural, expresada en el propsito de colocar los bienes culturales en la bolsa de valores, la llamada bursatilizacin del patrimonio, cuya experiencia est en ejecucin en el Centro Histrico de Guanajuato. Ejecucin de programas y acciones encaminados a la mejora de la imagen urbana.
Esta experiencia intenta responder a los principios de conservacin integrada, poniendo nfasis en la mercantilizacin de los bienes culturales. Este aspecto, al mismo tiempo que se propone asegurar los recursos necesarios para la conservacin del patrimonio, puede poner en riesgo los valores culturales y los aspectos simblicos de la cultura material e inmaterial, debindose tener tambin en consideracin que una de las dificultades que se han presentado en lo que respecta al control urbano es la poca conciencia patrimonial.
Fuente: Vera Milet y Virgnia Pontual, Evaluacin de la gestin de las ciudades patrimonio mundial de Amrica Latina, Recife, Centro Internacional para el Estudio, Preservacin y Restauracin de la Propiedad Cultural, Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura, World Heritage Center (CECI/ICCROM/OVPM/UNESCO/WHC) 1999, indito.
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Recuadro V.8 LA EXPERIENCIA BRASILEA: ASPECTOS COMUNES El trazo comn de las ciudades del patrimonio mundial situadas en Brasil es la desigualdad de experiencias y acciones desarrolladas, aun cuando existen instrumentos de proteccin, sobre todo legales y urbansticos. Los puntos analizados son los siguientes: Existencia de legislacin de proteccin en el mbito nacional, regional y municipal. Existencia de incentivos a la cultura y del Programa Nacional de Apoyo a la Cultura (PRONAC) que asegura rebaja de impuestos a las empresas inversionistas en proyectos culturales. Prioridad en los planes y proyectos ejecutados por las instituciones pblicas en diversas ciudades del patrimonio (Olinda, San Luis y Salvador) a las acciones de restauracin o revitalizacin, de acuerdo con objetivos tursticos. Elaboracin en el mbito nacional del Programa Monumenta/BID, con el objetivo de captar recursos a travs de prstamos internacionales. Inexistencia de evaluacin y monitoreo en la ejecucin de los planes y proyectos. Inexistencia de representacin de la sociedad civil o de los empresarios en las instancias que tratan de la gestin de los centros histricos. Poco compromiso de los gobiernos municipales en el control urbano. Existencia de una poltica de capacitacin profesional, con apoyo del Centro Internacional para el Estudio de la Preservacin y la Restauracin de los Bienes Culturales (ICCROM), la UNESCO, Organizacin de las Ciudades del Patrimonio Mundial (OCPM) y Ciudades del Patrimonio Mundial (CPM), dirigida al contexto latinoamericano. Inexistencia de un inventario capaz de proporcionar las bases y prioridades de programas y proyectos de conservacin. Discontinuidad de planes y programas segn los cambios polticos.
Entre los puntos antes enumerados es evidente que no se observan los principios de la conservacin integrada. Tampoco se puede identificar una tendencia a la sostenibilidad en los aspectos econmicos, y de promocin social y continuidad de valores ambientales y culturales. Esto trae como consecuencia la mala gestin de los recursos pblicos y la poca capacidad de mantenimiento de los valores singulares y especficos en cada centro histrico.
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Recuadro V.9 LA EXPERIENCIA CUBANA: ASPECTOS COMUNES La experiencia cubana de las ciudades de Trinidad y La Habana posee directrices comunes en la gestin de las ciudades, dada la existencia de un aparato poltico centralizado en que el planeamiento es el pilar fundamental del sistema de gobierno. Los principales elementos de esta experiencia son: Sistema de planeamiento fuertemente estructurado, en que la participacin de la comunidad es parte de la estructura poltica y del sistema decisor. Financiamiento de las actividades de conservacin mantenimiento y conservacin del patrimonio edificado, personal tcnico y administrativo por medio del impuesto sobre la actividad turstica. Escasez de recursos en todos los niveles de gobierno que asegura la consolidacin de una prctica de conservacin integrada. Bsqueda de aplicacin de los principios de conservacin integrada, con nfasis en la etapa del monitoreo. Integracin de los objetivos y planes de conservacin con los sectoriales de desarrollo social, cultural y econmico, esto ltimo pronunciadamente basado en el turismo. Bsqueda y adopcin de nuevas soluciones tcnicas en las obras de conservacin ante la escasez de recursos. Ausencia de conflictos en lo que respecta al control urbano. Bsqueda de calificacin de mano de obra mediante las escuelas taller, teniendo como objetivo la promocin social y difusin de las tcnicas tradicionales. Elevado grado de conciencia patrimonial.
Es importante destacar que la experiencia cubana es ejemplar en lo que respecta a los principios de conservacin integrada. Entre tanto, la cuestin de escasez de recursos que condujo a la adopcin de soluciones creativas, puede tambin colocar en riesgo la propia sostenibilidad y permanencia del patrimonio.
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Conclusiones
Las grandes decisiones que afectan a las ciudades no son eminentemente tcnicas y de mera gestin. Las polticas son las decisiones que afectan al uso del espacio pblico, a la vivienda, a la movilidad. Poltica es la opcin de convivir con la injusticia o declarar la guerra a la exclusin, a las situaciones de marginacin generadas en torno al sexo, la edad, el origen o la falta de recursos econmicos. Polticas son las acciones que se emprendan para amparar a los mayores o para brindar ofertas de ocio a los jvenes. Polticas son en suma gran parte de las medidas que comprometen el futuro de ese organismo vivo y extremadamente delicado que es una ciudad (Jimnez, 2002). Citamos este razonamiento porque ante la pregunta de cmo hacer operativos los instrumentos y estrategias de gestin para la recuperacin de las reas centrales de las ciudades latinoamericanas, y cmo generar ciudades sostenibles desde el impulso de las reas centrales?, la respuesta que surge es que el gran impulso que demanda iniciar un proceso de rehabilitacin de las reas histricas debe estar incorporado en quienes toman las grandes decisiones, de modo que modifiquen sus agendas de trabajo y sus prioridades y comiencen a pagar la gran deuda pendiente de haberlas abandonado al ostracismo y a la exclusin, desterrando para siempre aquellas ideas de que intervenir en estas zonas es un lujo inadmisible en atencin a otras prioridades sociales. Cambiar este imaginario exige: descubrir las potencialidades que tienen las reas centrales y lugares histricos de las ciudades a fin de incorporarlas al desarrollo econmico, social y cultural de ellas mismas y del pas; destacar que sus potencialidades no se limitan a la generacin de rentas obtenidas por la explotacin de sus recursos; sino que implican aspectos que conforman la cultura e identidades locales y que se convierten en elementos decisivos para el desarrollo local, bajo el principio de conservacin y desarrollo; reconocer que representan para la ciudad y la comunidad una gran inversin acumulada en equipamiento, infraestructura, riqueza cultural y arquitectnica, que usada debidamente permite corregir las inequidades y equilibrar las diferencias en las ciudades; entender que son una alternativa vlida ante los costos que supone el crecimiento y la expansin del territorio urbanizado. Mejorar su funcionalidad es la oportunidad para que el manejo
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responsable de las herencias culturales est en condiciones de competitividad y de mercado para la atraccin de inversiones y crecimiento econmico; considerar que en la construccin del centro histrico, como un espacio pblico compartido, existe lugar para la construccin intercultural, la integracin y la articulacin con el resto de la ciudad, mediante el liderazgo de las instancias de los gobiernos nacionales y sectoriales promoviendo la participacin comunitaria y el desarrollo de programas y proyectos que generen empleo, lucha contra la pobreza, salud ambiental y calidad de vida; tener conciencia del compromiso intergeneracional que implica el manejo de los recursos y valores del patrimonio; su relacin con el territorio y el paisaje (bienes no renovables), su permanencia, autenticidad, uso, disfrute y las condiciones en que se legan a las futuras generaciones, son responsabilidades de los actuales beneficiarios.
Siendo la ciudad el mayor hecho cultural y la integradora del pasado, el presente y el futuro, exige grandes esfuerzos por hacerla sostenible y prepararla para el futuro y su desarrollo. Regresar a mirar las reas centrales de las ciudades es construir el camino a la sostenibilidad, no verlas como un conjunto de antigedades cargado de valores nostlgicos, sino que a partir del descubrimiento de lo que entraa y guarda la memoria, reconocer la rica diversidad de las culturas y etnias locales, desempolvar sus potencialidades para hacerlas ms vivibles, y asumir los retos, ya que como deca Mart, nadie se libera de su tiempo.
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Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

Santiago de Chile, junio de 2003

Diseo de portada: Beatriz Domeyko

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Prlogo Resumen Abstract Introduccin

Ciudad y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe Ricardo Jordn ................................................................. 43

Captulo IV: Gestin de servicios pblicos en Amrica Latina

Gestin urbana para el desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe

Bibliografa .................................................................................................... 245

ndice de cuadros, recuadros y figuras

Cuadro IV.2: Cuadro IV.3: Cuadro IV.4:

Gestin urbana para el desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe

Cuadro IV.5: MODOS DE INSTITUCIONALIZACIN DEL

Cuadro IV.6: BUENOS AIRES: PORCENTAJE DE GASTO DE LOS

Grfico III.1: AMRICA LATINA: EVOLUCIN DE LA CANTIDAD

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Jos Antonio Ocampo

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Plan de Accin Regional de Amrica Latina y el Caribe sobre Asentamientos Humanos

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Servicios urbanos y funcionamiento de la ciudad

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Rehabilitacin de reas centrales

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Desafos pendientes en materia de gestin urbana

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Dinamismo econmico, globalizacin y desarrollo en las ciudades

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Proceso urbano y desarrollo econmico en Amrica Latina

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Condiciones de vida y habitabilidad en ciudades

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Polticas pblicas: perspectivas para el desarrollo en y de las ciudades

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Conclusiones y comentarios finales

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