Herramientas Valoracion Bosques IUCN

Herramientas para la valoracin y manejo forestal sostenible de los bosques sudamericanos

Xavier Izko Diego Burneo
Programa de Conservacin de Bosques Oficina Regional para Amrica del Sur UICN-Sur
Unin Mundial para la Naturaleza Oficina Regional para Amrica del Sur UICN - Sur
La Unin Mundial para la Naturaleza (UICN) fue creada en 1948. Rene Estados soberanos, agencias gubernamentales y una diversa gama de organizaciones no gubernamentales en una alianza nica: ms de 935 miembros diseminados en 138 pases. La Misin de la UICN es influir, alentar y ayudar a las sociedades en todo el mundo a conservar la integridad y la diversidad de la naturaleza y asegurar que cualquier utilizacin de los recursos naturales se haga de manera equitativa y ecolgicamente sostenible. Su Visin es un mundo justo que conserva y valora la naturaleza. Desde su fundacin, la UICN ha desarrollado instrumentos de utilidad en la gestin de los recursos naturales, como es el caso de las listas rojas de especies amenazadas y las categoras de reas protegidas, ha organizado foros de discusin que promueven el dilogo entre gobiernos y sociedad civil con respecto al desarrollo sostenible, ha ayudado a ms de 50 pases a disear y ejecutar sus estrategias de biodiversidad, y ha contribuido a la preparacin e implementacin de los principales convenios internacionales sobre conservacin del ambiente, entre otras acciones. Sus operaciones se descentralizan de manera creciente, y las lleva a cabo una red de oficinas regionales y nacionales en continua expansin, principalmente en los pases en vas de desarrollo. La Oficina Regional para Amrica del Sur, UICN-Sur, implementa y coordina actividades con cerca de 90 organizaciones miembrogubernamentales y no gubernamentales y con alrededor de 1000 especialistas de comisiones en los temas de: comunicacin y educacin, derecho ambiental, reas protegidas, supervivencia de especies, ecosistemas y temas de economa, poltica y sociedad.
El Programa de Conservacin de Bosques promueve la conservacin, uso sostenible y, donde sea necesario, la restauracin de los ecosistemas forestales en Amrica del Sur. En consulta con la membresa de UICN, el Programa ha identificado el siguiente objetivo especfico: "Impulsar acciones de poltica, monitoreo y valoracin de ecosistemas boscosos y no boscosos que contribuyan a detener los procesos de degradacin de la vegetacin nativa e incentivar la distribucin equitativa de la amplia gama de bienes y servicios que estos ecosistemas proveen".
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Xavier Izko Diego Burneo
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Los puntos de vista que se expresan en esta publicacin no reflejan necesariamente los de la Unin Mundial para la Naturaleza -UICN, a menos que se indique lo contrario. Los autores de esta publicacin son responsables de la informacin contenida en este libro. Esta publicacin ha sido posible gracias al financiamiento del Comit Holands de la UICN y de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin COSUDE Publicado por UICN, Oficina Regional para Amrica del Sur, con el aporte de:
Derechos Reservados:
2003 Unin Mundial para la Naturaleza, Oficina Regional para Amrica del Sur. Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta publicacin con fines educativos y otros fines no comerciales citando la fuente. Se prohibe reproducir esta publicacin para venderla o para otros fines comerciales sin permiso escrito previo de quien detenta los derechos de autor.
Citacin:
Izko Xavier y Burneo Diego (2003). Herramientas para la Valoracin y Manejo Forestal Sostenible de los Bosques Sudamericanos. UICN-Sur Xavier Izko y Diego Burneo Marta Andelman y Javier Garca Fernndez Lucy Emerton lvaro Luna Terrazas Byron A lvarez Imprenta Mariscal Ecuador Pete Oxford y Rodolfo Burkart Oficina Regional para Amrica del Sur UICN-Sur Av. De los Shyris 2680 y Av. Gaspar de Villarroel Edif. Mita Cobadelsa, 3er piso Quito-Ecuador Telf: 593 2 2261075 e-mail: samerica@sur.iucn.org www.sur.iucn.org 016995 9978424709
Autores: Edicin: Apoyo y asesora tcnica: Coordinacin General: Diseo y Diagramacin: Impresin: Fotografa: Distribucin:
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ndice general
AGRADECIMIENTOS GLOSARIO PREFACIO INTRODUCCIN CAPTULO I MTODOS DE VALORACIN DE LOS ECOSISTEMAS FORESTALES 1. Economa y ambiente 2. Tipos de valor y valor econmico total 2.1. Tipos de valor 2.2. Valor econmico total 3. Bienes y servicios ambientales del bosque 3.1 Influencia del mbito geogrfico en la valoracin de los bosques 3.2. De los stocks y funciones, a los bienes y servicios 3.2.1. Bienes forestales 3.2.2. Servicios econmico-ambientales del bosque 4. Tcnicas para la valoracin ambiental de los bosques 4.1. Anlisis costo-beneficio 4.2. Clasificacin de los procedimientos de valoracin ambiental 4.2.1. Tcnicas basadas en valores de mercado 4.2.2. Tcnicas en las cuales los gastos actuales o potenciales son utilizados para valorar costos 4.2.3. Mtodos basados en preferencias reveladas 4.2.4. Mtodos basados en preferencias declaradas 4.2.5. Mtodos adicionales de valoracin 5. Conclusiones CAPTULO II LAACTIVACIN DEL VALOR. DELABORDAJE PLURAL DE MTODOS DE VALORACIN AL DISEO DE POLTICAS E INCENTIVOS 1. Flujos ecolgicos y proceso de valoracin 2. Pequeos productores, ecosistemas forestales y agroecosistemas: combinacin de enfoques para el uso sostenible de los bosques 2.1. Ecosistemas forestales y lgicas productivas 2.2. Insostenibilidad ecolgica, economa y pobreza rural 3. Incentivos para la conservacin de los ecosistemas forestales 3.1. Cmo implementar las medidas de incentivo - incentivos contextuales 3.1.1. Una premisa importante: lo pblico y lo privado 3.1.2. Elementos necesarios para implementar incentivos 3.1.3. La participacin y las culturas institucionales 3.2. Costos de transaccin 3.3. El proceso de implementacin 3.4. Anlisis de las distintas medidas de incentivos 3.4.1. Incentivos econmicos: haciendo trabajar al mercado a favor de los bosques 3.4.2. Reforma o remocin de incentivos perversos 3.5. Regulaciones y fondos. Los gobiernos como garantes de la biodiversidad 3.5.1. Estndares, regulaciones y restricciones de acceso 3.5.2. Fondos ambientales y financiamiento pblico 4. Manejando la complejidad. Combinaciones de mtodos de valoracin y de medidas de incentivo para lograr el uso sostenible xi xii xiii 1 11 13 15 12 17 19 19 20 21 24 27 28 30 30 35 38 44 48 56
59 61 64 64 66 73 75 75 75 77 82 83 84 84 87 88 88 89 90
CAPTULO III FINANCIAMIENTO PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE LOS BOSQUES 1. Introduccin 2. Recursos provenientes de la cooperacin y fondos internacionales 3. Conversin de deuda externa 4. Fondos fiduciarios para el desarrollo y fondos privados de capital de riesgo 4.1. Fondos fiduciarios 4.2. Fondos privados 5. Financiamiento estatal 6. Negociacin de servicios ambientales como mecanismo de obtencin de recursos 6.1. Mecanismos de desarrollo limpio 6.2. Oferta y calidad del agua 6.3. Produccin y proteccin de biodiversidad 6.4. Belleza escnica 6.5. La titularizacin de activos ambientales 7. Otras fuentes de financiamiento que pueden fortalecer la captacin de fondos CAPTULO IV NORMATIVAS Y POLTICAS FORESTALES SUDAMERICANAS 1. Anlisis por pas 2. Algunas conclusiones relevantes CONSIDERACIONES FINALES BIBLIOGRAFA
93 95 97 98 101 101 103 105 106 106 108 110 111 112 113
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ndice de cuadros
CAPTULO I Cuadro I.1. Referencia a la economa en el Convenio Sobre Diversidad Biolgica Cuadro I.2. Tipos de valores forestales Cuadro I.3. Funciones ecosistmicas y servicios ambientales del bosque Cuadro I.4. Flujograma para seleccionar el mtodo de valoracin econmica de bienes, servicios e impactos ambientales Cuadro I.5. Resumen de los mtodos de valoracin econmica CAPTULO II Cuadro II.1. El proceso de valoracin Cuadro II.2. Matriz de sustitucin de ingresos Cuadro II.3. Incentivos que estimulan el uso sostenible y la conservacin de los ecosistemas forestales Cuadro II. 4. Tasas ambientales Cuadro II. 5. Reforma o remocin de incentivos perversos Cuadro II. 6. Ventajas y desventajas de las regulaciones y restricciones de acceso CAPTULO III Cuadro IV.1. Sntesis sobre la valoracin econmica e incentivos en las leyes y polticas sudamericanas 14 16 20 47 52
63 72 74 85 88 89
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En memoria de quien fue un gran amigo, por su calidad humana, su dedicacin, coherencia y perseverancia en la lucha para la conservacin de los recursos naturales, Javier Garca Fernndez
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agradecimientos
Agradecemos a todas las personas e instituciones que colaboraron e hicieron posible la publicacin de Herramientas para la valoracin y manejo forestal sostenible de los bosques sudamericanos. Algunas han tenido una vinculacin directa con el equipo consultor encargado de la elaboracin del documento y muchas otras han aportado con sus artculos, su informacin y sus opiniones un material que ha sido de gran utilidad. Hacemos pblico nuestro especial reconocimiento: Al Comit Holands de la UICN, que contribuy con los fondos para la produccin de este valioso documento, y sin cuyo aporte y confianza hubiese sido imposible alcanzar este logro. A los autores Xavier Izko y Diego Burneo, cuyo esfuerzo ha sido muy significativo en la recopilacin de informacin, de experiencias, de lecciones aprendidas y de mejores prcticas para presentarlas en un marco de trabajo sistemtico y demostrar cmo las herramientas de valoracin econmica pueden contribuir al fortalecimiento de la conservacin y manejo forestal sostenible. A Lucy Emerton, quien durante todo el proyecto brind su gua, asesora tcnica y experiencia en el trabajo de valoracin econmica. A los miembros de UICN que contribuyeron con textos e informacin, a EcoCiencia y FUCEMA, por sus valiosas recomendaciones desde el inicio del proceso. A instituciones gubernamentales, ONGs, Comits Nacionales y Membresa de UICN-Sur que hicieron posible el trabajo de recopilacin de legislacin forestal de los pases de Amrica del Sur, informacin de gran utilidad para la elaboracin de este trabajo. A quienes dieron su aporte significativo en el Taller Regional de Validacin de la propuesta y en consultas directas colaborando efectivamente: Gunars Platais, Eduardo Gudynas, Leida Mercado, Mariano Jger, Javier Garca Fernndez, Jorge Luis Cajal, Rodolfo Burkart, Anah Prez, Eduardo Rodrguez, Federico Moyano, Mario Baudoin, Fernando Aguilar, Stephan Beck, Luis Guillermo Henao, Jean Acquatella, Cecilia Amaluisa y Carlos Irrazbal. A los editores de la publicacin, Marta Andelman y Javier Garca Fernndez, quienes pusieron toda su capacidad y paciencia para el xito de esta empresa. Lamentablemente, nuestro reconocido miembro activo y amigo de la UICN Javier Garca Fernndez, ha fallecido antes de finalizada la edicin de esta publicacin sin haber podido ver concretado el resultado final de este esfuerzo que ha cobrado vida gracias a su amplia visin y continuo impulso sobre el proceso realizado. A todo el equipo de la oficina de UICN-Sur que ha contribuido con sus sugerencias y nimo, en particular a Mercedes Morales por su asistencia para la publicacin. Al Programa de Conservacin de Bosques de la Unin Mundial para la Naturaleza (UICN), y a lvaro Luna Terrazas, quien tuvo la coordinacin general del proceso de gestacin, elaboracin, consulta y publicacin de este libro; as como tambin a Bertha Sotomayor y Consuelo Espinosa por su asistencia general en todo el proyecto.
Oficina Regional para Amrica del Sur UICN-Sur
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glosario
BID BM CAF CDN CDM CFI CI UNFCCC DAP DMC EEAF EMMAP-Q EPA EPBAS ER&D ETAPA EVRI FAN FACE FAO FNMA FONABOSQUE FONAG FONAMA FSC GEI GEF INBIO IPCC MDL MFS MVC PFNM OCDE PNDF PNUD PROFAFOR PROFONAMPE TNC UNESCO VET WRI WWF Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Corporacin Andina de Fomento Canje de Deuda por Naturaleza Clean Development Mechanism (Mecanismo de Desarrollo Limpio) Corporacin Financiera Internacional Conservation Internacional United Nations Framework Convention on Climate Change (Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico) Disponibilidad A Pagar Decisin Multicriterio Environmental Enterprises Assistance Fund Empresa Municipal de Agua Potable de Quito (Ecuador) Environmental Protection Agency (EE.UU.) Environmental Priority Business Advisory Services Environmental R&D Capital Corporation Empresa de Telfonos, Agua Potable y Alcantarillado (Cuenca, Ecuador) Environmental Valuation Reference Inventory (Canad) Fondo Ambiental Nacional (Ecuador) Forest Absorbing Carbon Dioxide Emission Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin Fundo Nacional do Meio Ambiente (Fondo Nacional del Medio Ambiente, Brasil) Fondo Nacional para el Desarrollo Forestal (Bolivia) Fondo de Agua (Quito, Ecuador) Fondo Nacional para el Medio Ambiente (Bolivia) Forest Stewardship Council Gases de Efecto Invernadero Global Environmental Fund (Fondo para el Medio Ambiente Mundial) Instituto Nacional para la Biodiversidad (Costa Rica) Intergovernmental Panel on Climate Change (Panel Intergubernamental sobre Cambio Climtico) Mecanismo de Desarrollo Limpio Manejo Forestal Sostenible Mtodo de Valoracin Contingente Productos Forestales No Maderables Organisation for economic co-operation and development Plan Nacional de Desarrollo Forestal (Colombia) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa Face de Forestacin en Ecuador Fondo Nacional para reas Naturales Protegidas por el Estado (Per) The Nature Conservancy Fondo de las Naciones Unidas para la Educacin y la Cultura Valor Econmico Total World Resources Institute World Wild Fund (Fondo Mundial para la Naturaleza)
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prefacio
Dos de las preocupaciones ms apremiantes que enfrentamos actualmente son cmo manejar los ecosistemas naturales sosteniblemente, al mismo tiempo que aseguramos las necesidades econmicas de las poblaciones y pases que atesoran y manejan estos recursos. Durante muchos aos, las metas de la conservacin y del crecimiento econmico parecan muy difciles de compatibilizar. As como la planificacin de la conservacin en muchas ocasiones enfatizaba muy poco la importancia del desarrollo econmico, de igual manera la planificacin econmica tradicional ignoraba frecuentemente el aspecto ambiental. Economistas y planificadores forestales de la conservacin tenan serias dificultades para hablar el mismo idioma, ms an para trabajar juntos hacia un objetivo comn. Irnicamente, ambos sectores comparten con frecuencia metas similares. La sostenibilidad y equidad ambiental son cada vez ms reconocidas como partes integrantes del desarrollo econmico; paralelamente, el uso de herramientas e instrumentos econmicos para apoyar la gestin de la conservacin de los bosques tambin va en aumento. Amrica del Sur posee algunos de los bosques de mayor importancia ecolgica y ms biodiversos del mundo; al mismo tiempo que enfrenta urgentes necesidades y presiones econmicas en los mbitos regional, nacional y local. Esta publicacin se concentra en un importante interrogante acerca de cmo estas herramientas y tcnicas pueden apoyar de la mejor manera la gestin sostenible de los bosques. Est diseada para proveer a planificadores forestales, economistas, tomadores de decisin, usuarios y pasantes una perspectiva general sobre las herramientas econmicas que pueden ser usadas para fortalecer la gestin sostenible de los bosques, as como para delinear el marco conceptual y referencial de la valoracin forestal. La caja de herramientas ha sido construida como resultado de una serie de actividades que involucraron a una amplia gama de socios y colaboradores a lo largo de varios aos, bajo la coordinacin del Programa de Conservacin de Bosques de la Oficina Regional para Amrica del Sur de la UICN. Entre enero y mayo de 2001, FUCEMA, un miembro argentino de la UICN, llev a cabo una revisin de la literatura en la materia as como de las instituciones preocupadas por la valoracin forestal en Amrica del Sur. Posteriormente, se realiz un taller regional para presentar las conclusiones de esta revisin, y para discutir los temas de valoracin forestal sostenible con actores clave en la regin. Una de las principales recomendaciones que emergieron de este evento fue la necesidad de desarrollar una estrategia para construir capacidades regionales en valoracin forestal, a travs de la descripcin de ejemplos de la vida real y estudios de caso sobre la aplicacin de herramientas de valoracin para la gestin sostenible de los bosques, compartiendo y comunicando esta informacin de forma prctica y polticamente relevante. En tal sentido, esta caja de herramientas es la culminacin de estos esfuerzos. El valioso material aqu reunido es indudablemente una considerable contribucin hacia el futuro de la gestin sostenible de los bosques en Amrica del Sur. En realidad, a menos que estas preocupaciones sean entendidas por planificadores y tomadores de decisin, y tales herramientas y medidas sean tomadas seriamente como temas centrales tanto para la prctica del manejo forestal como para la toma de decisin econmica, persistir el peligro de que los bosques de la regin continen siendo degradados y que vastas oportunidades econmicas potenciales puedan perderse para siempre. Ofrezco mi mayor reconocimiento a los autores por haber compartido sus conocimientos y experiencia a travs del libro. Quiero tambin agradecer a todos quienes formaron parte en este proceso y contribuyeron a la elaboracin y publicacin de este libro con su tiempo, capacidad y asistencia tcnica. Nuestro especial agradecimiento al Comit Holands de la UICN y a la Cooperacin Suiza para el Desarrollo por su apoyo financiero y confianza, sin los cuales hubiese sido imposible alcanzar esta meta.
Achim Steiner Director General de la UICN
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INTRODUCCIN
Antecedentes y perspectivas de la valoracin econmica para el manejo forestal sostenible.

Lucy Emerton y lvaro Luna Terrazas
INTRODUCCIN ANTECEDENTES Y PERSPECTIVAS DE LA VALORACIN ECONMICA PARA EL MANEJO FORESTAL SOSTENIBLE

Por qu valoracin econmica? Alrededor de cinco aos atrs, un estudio econmico ahora ya legendario estimaba que el valor del capital natural mundial llegaba a unos USD 33 trillones al ao (Constanza et al., 1997). De esa suma asombrosa, se calculaba que los bosques tropicales contribuan con un 11%, o USD 3,8 trillones, si bien estos ejercicios no poseen slo un significado econmico, ya que la desaparicin de todos los bosques implicara comprometer todo nuestro sistema vital. Por lo tanto, el contexto apropiado para la valoracin econmica de los bosques es el valor de cambios mucho ms discretos en la provisin de bienes y servicios, a travs de la prdida o ganancia derivadas de un incremento o un decremento de la cobertura forestal. Muchos otros estudios, de diversos pases del mundo, incluido Amrica del Sur, han mostrado cmo ciertos bosques manejados sosteniblemente producen altos valores econmicos, debido a que sus productos ingresan en el comercio internacional, obtienen regalas gubernamentales, generan ingresos para el sector, apoyan las estrategias de supervivencia de las comunidades, y proveen servicios y bienes bsicos que posibilitan la supervivencia humana. Dadas estos impresionantes antecedentes, surge una pregunta clave: si el valor econmico del manejo forestal sostenible es tan grande, entonces por qu los bosques de Sudamrica continan siendo destruidos y desapareciendo? Una de las razones principales de esta aparente contradiccin es que los valores econmicos asociados con el manejo forestal sostenible no son ampliamente entendidos, ni son traducidos en polticas, planes y toma de decisiones dentro de los sectores forestal o econmico, a escala local, sectorial, nacional o global. Como indica Pearce (1990) al describir enfoques econmico ambientales para conservar bosques tropicales, hay una necesidad urgente y apremiante de demostrar que los bosques poseen valores econmicos cuando son manejados sosteniblemente, y que estos valores son en muchos casos significativamente mayores que los supuestos valores del desarrollo derivados de la destruccin de los mismos. Bsicamente, el manejo sostenible tiene que ser econmicamente tangible para todos los grupos y personas cuyas actividades tienen el potencial de causar impacto en los bosques. Una parte de esta ecuacin es ser capaz de demostrar y entender todo el espectro de beneficios econmicos obtenidos por el manejo forestal sostenible. Otra, es buscar formas sostenibles de capturar estos beneficios, de modo que ellos se acumulen como valores y ganancias reales para los distintos actores, como las comunidades locales, el sector privado y los gobiernos, cuyas acciones influyan en el estado del bosque. Y una tercera, es tomar decisiones y desarrollar acciones concretas para superar las distorsiones del mercado, tanto econmicas como polticas, que animan a la gente a destruir los bosques. Por otro lado, es imprescindible estar conscientes de las diferentes categoras de valores a ser considerados. Como se aborda en los distintos captulos de esta publicacin, los valores culturales y/o espirituales deben ser considerados inevitablemente para la toma de decisiones, pero es necesario estar conscientes de que dichos valores no se prestan a cuantificaciones. Uno de los rasgos tpicos de los valores econmicos es que al estar basados en preferencias humanas, existen todo tipo de motivaciones que pueden actuar como factores determinantes en
tales preferencias, y estas motivaciones pueden incluir nociones de valores intrnsecos, culturales, sociales y espirituales (Beckerman y Pasek, 2001). Enfatizar el anlisis sobre los valores instrumentales, es decir los que se derivan de sus funciones objetivas, no significa sugerir que los otros valores son menos importantes. Sin embargo, los valores instrumentales poseen rasgos especficos que los hacen relevantes en contextos donde es necesario negociar un valor contra otro. Debido a que los valores instrumentales son derivados de actitudes humanas, deseos y apreciaciones del objeto, es posible medir una ganancia contra otra, y una ganancia contra una prdida. Esto es obviamente mucho ms difcil con los valores intrnsecos, pues entonces es necesario comparar los valores intrnsecos de los objetos. Como es bien conocido, los valores morales son mutuamente conflictivos y hay muchos debates sobre lo que constituye un bien mayor en la conservacin de los recursos ecolgicos (Pearce y Moran, 2001). Como se describe en los siguientes prrafos, las medidas econmicas dan una perspectiva particular y una contribucin significativa si no esencial a todos estos objetivos en Amrica del Sur. Creciente comprensin sobre las causas econmicas de la prdida del bosque Muchas de las razones por las que los bosques estn siendo degradados y/o eliminados en Amrica del Sur tienen que ver con condiciones y fuerzas econmicas. Las causas econmicas directas de la prdida del bosque como el aprovechamiento insostenible, la sobreexplotacin del recurso, la expansin de la agricultura y la ganadera, la minera y la explotacin de petrleo y la tala para desarrollo de infraestructura estn bien documentadas. En las ltimas dcadas ha habido tambin una comprensin creciente de las causas subyacentes que explican por qu la gente escoge sobreexplotar, convertir y de alguna manera destruir los bosques (Angelsen y Kaimowitz, 1999; Foley et al., 1999; Stedman-Edwards, 1998). Hay una variedad de casos que ilustran las distorsiones de mercado, precio y poltica econmica que han disuadido el manejo forestal sostenible en Amrica del Sur. Muchas de las causas ms perversas de la prdida de los bosques estn ligadas con subsidios a actividades tales como la tala de tierras forestales o la sobreexplotacin de los recursos forestales. A escala global, se estima que los subsidios perversos representan el 3,8% de la economa global de USD 26 trillones (Myers, 1996). La historia sobre subsidios que operan a costa de los bosques en la regin es bastante larga. Por ejemplo, en la Amazona brasilea se piensa que la estrategia oficial del desarrollo y las polticas econmicas dirigidas casi exclusivamente a la expansin de la silvicultura corporativa, ganadera y agricultura e intereses mineros son responsables, por lo menos, del 35% de todo el bosque alterado al ao 1980 (Barbier, 1989). Los instrumentos polticos que han llevado a la prdida de cobertura forestal en la Amazona incluyen la provisin de incentivos y subsidios tributarios para inversin de capitales privados, crditos rurales subsidiados para produccin agrcola, colonizacin dirigida y semidirigida y asentamientos de pequeos agricultores, subsidios a las exportaciones brasileas y polticas macroeconmicas relacionadas con los impuestos por el ingreso y por la tierra que favorecieron la deforestacin. Es interesante considerar que sin estas distorsiones y subsidios era realmente dudoso que varias de estas actividades econmicas hubiesen sido viables al comienzo.
Las polticas macroeconmicas y de desarrollo han tenido tambin impactos devastadores sobre los bosques debido a sus efectos sobre el status socioeconmico de la poblacin. A veces estos efectos no han sido intencionados o han ocurrido en respuesta a los cambios en las condiciones globales de mercado. En muchos casos han surgido como un impacto de corto plazo de reformas econmicas y procesos de transicin, y en otros se deben casi completamente a una mala administracin econmica. En particular, los bosques de Amrica del Sur han sufrido por las ampliamente distribuidas y recurrentes crisis macroeconmicas que en las ltimas dcadas han plagado la regin. En Bolivia, por ejemplo, durante los aos 90, los efectos combinados de sequa extendida, colapso de los precios de las exportaciones de estao, inflacin y colapso econmico general han dado como resultado un aumento de la iniquidad y la pobreza, los que han causado fuerte impacto, por su lado, sobre el estado y la cobertura forestal (Painter, 1995). Del mismo modo ha sucedido en Ecuador. Se cita a la reciente crisis econmica que ha sufrido este pas como causa de efectos devastadores sobre la cobertura forestal debido a sus impactos sobre la distribucin de la renta, seguridad de sus estrategias de supervivencia e incidencia en la pobreza entre las poblaciones usuarias del bosque (Burneo, 2000). Avances en la demostracin del valor econmico total de los bosques En los ltimos aos, se han dado grandes pasos para alcanzar una mejor comprensin del valor econmico total de los bosques sudamericanos, incluyendo varios de los beneficios que han sido tradicionalmente ignorados por los planificadores del desarrollo y los tomadores de decisiones. Actualmente se cuenta con informacin mejorada sobre valores del bosque no mercadeados, como los asociados a usos locales del recurso y a los servicios ambientales. Por largo tiempo, debido a que estos beneficios sostenibles eran subvalorados o no valorados en absoluto, fueron tratados como si tuvieran poca importancia. Lentamente, esta situacin comienza a cambiar. Numerosos estudios ponen de relevancia el inmenso valor econmico del uso de productos forestales para las comunidades locales. Por ejemplo, los ingresos en efectivo del aai, del cacao y tambin del caucho a escala de pequeos poblados en la Isla Comb, en el estuario amaznico de Brasil, han sido estimados en ms de USD 3000 por hogar por ao (Anderson y Ioris, 1992). El consumo domstico de alimentos silvestres del bosque en dos poblados en el estado de Amazonas, Venezuela; se ha estimado en un valor entre USD 1.902 y USD 4.696 por familia (Melnyk y Bell, 1996). El valor de la utilizacin de la vida silvestre del bosque se ha demostrado que promedia los USD 120/ha/ao en la Amazona ecuatoriana (Godoy et al., 1993). Los estudios tambin muestran que los retornos de la utilizacin y manejo forestal sostenible son frecuentemente ms altos, a escala local, que las ganancias acumuladas por actividades que degradan el bosque. Por ejemplo, una comparacin de valores de utilizacin forestal en la Amazona peruana encuentra un valor presente neto de conservacin para uso sostenible de productos forestales no maderables (PFNM) de cerca de USD 7.000/ha, mucho ms alto que los retornos de cosecha por tala total, o por plantaciones subsecuentes, o que los de la ganadera (Peters et al., 1989). Similar conclusin se encontr para la regin del Alto Napo de la Amazona ecuatoriana, donde la extraccin de PFNM lleg a tener un valor presente neto de entre USD 1.250 y USD 2.850, varias veces mayor que el valor presente neto para agricultura (menos de USD 500), tala rasa para madera (menos de USD 200), o ganadera (entre USD 57 - 287) (Grimes et al., 1994).
El valor econmico de los servicios ecolgicos de los bosques de la regin est tambin mucho mejor documentado y entendido. Por ejemplo, los beneficios de control de erosin por el bosque a travs de la conservacin de las cuencas en las tierras alto andinas del Ecuador han sido calculados con un valor presente de entre USD 11 a 15 millones slo por el esquema hidroelctrico Paute (Southgate y Macke, 1989). Similares estudios han encontrado que el valor de la cuenca con reas forestadas en el Parque Nacional Canaima de Venezuela es de alrededor de USD 3 billones para el esquema hidroelctrico ro abajo (McNeely, 1989). Un anlisis social costo-beneficio de medidas de proteccin para las cuencas hidrogrficas para el valle y la ciudad de Cochabamba, en Bolivia, indic que los costos del manejo forestal sostenible de la cuenca alta estaban ms que justificados por los beneficios econmicos obtenidos por la mejora en el suministro de agua (Richards, 1997). En muchos casos, el significado econmico de los servicios ecolgicos del bosque est creciendo en la medida en que se vuelven ms importantes para la comunidad global o mientras la provisin de bienes y servicios del bosque declina en otras partes del mundo. Un ejemplo es el valor econmico de los bosques sudamericanos como sumideros de carbono, lo que se ha convertido en un tema de debate global y foco en los ltimos aos. Se ha estimado que el beneficio econmico neto para el mundo de proteger permanentemente 650 millones de hectreas de bosque amaznico de manera tal de poder secuestrar carbono, posee un valor medio de alrededor de USD 713 billones un beneficio anual neto promedio de cerca de USD 70 billones o aproximadamente el 0,2% del producto bruto interno (PBI) global (Lpez, 1997) . Para los bosques de la regin patagnica argentina, la provisin de compensaciones por el carbono del bosque ha sido modelada para obtener retornos con un valor presente para el carbono que alcanzan USD 304 a 694 por hectrea (Sedjo, 1999). Pasos hacia la utilizacin de medidas econmicas para el Manejo Forestal Sostenible (MFS) La creciente integracin de los valores del bosque en las polticas de conservacin y desarrollo, planificacin y toma de decisiones en Amrica del Sur ha sido el resultado de los avances logrados en la valoracin de los beneficios del bosque, combinados con una mejor comprensin de las causas econmicas de la prdida de cobertura forestal. En ese marco, tomar decisione significa tener que decidir entre diferentes alternativas sobre la base de valores asociados a estas alternativas. Como resultado, uno de los mayores desafos para el Manejo Forestal Sostenible (MFS) el de tomar decisiones para llevar acciones y ganancias privadas ms cerca de acciones y retornos socialmente deseables, y hacer la silvicultura sostenible ms atractiva que otros usos alternativos (Richards y Moura Costa, 1999) comienza a ser resuelto. La regin posee una larga historia de manejo forestal basado en la proteccin estricta y monopolio del Estado, lo que trajo algunas pocas ganancias o incentivos privados para manejar bosques sosteniblemente. Tales sistemas estn comenzando a ser reemplazados por enfoques que permiten a las comunidades locales y al sector privado participar del proceso y beneficiarse econmicamente del MFS. En forma creciente, los propietarios comunales y privados de tierra han estado recibiendo incentivos directos para la conservacin. En Brasil, una exencin federal de los impuestos a la propiedad para la creacin de reservas en tierras privadas ha resultado en un aumento marcado en la superficie dentro de las reas protegidas nacionales (Bowles et al., 1995). En Colombia hay ms de 80 reservas privadas y esfuerzos de conservacin, cubriendo ms de 24.000 hectreas, lo que se han impulsado a travs de un paquete de incentivos fiscales ligados al uso sostenible, conservacin de bosques y proteccin de cuencas (Hauselman y Zwahlen, 1998). En
Chile, la compra privada y/o la donacin de tierras forestales para reas protegidas sobrepasan actualmente las 450.000 hectreas a escala nacional (Corcuera et al., 2002). Asimismo, en Brasil, los sistemas de impuestos han sido rediseados para fomentar inversiones estatales y privadas en la conservacin del bosque. Por ejemplo, el impuesto de valor ecolgico adicional, primeramente introducido en el Estado de Paran y ahora extendido a otras partes del pas, provee una compensacin fiscal a los municipios donde hay restricciones para el uso de tierras forestales para el manejo de cuencas hidrogrficas (Grieg-Gran, 2000; Loureiro y De Moura, 1996; Seroa da Motta, 2000). Muchas iniciativas que proveen incentivos econmicos para la conservacin estn siendo ahora instrumentadas en comunidades locales, a travs del co-manejo y uso sostenible de los recursos forestales. Esto se torna vital en una regin donde la pobreza generalizada y la creciente alienacin de la tierra y de la base del recurso natural se incluyen entre las principales causas subyacentes de la degradacin forestal. Varias fuentes de crdito y fondos de capital de riesgo han sido establecidos con el propsito de estimular ms an este tipo de negocios forestales y empresas de uso sostenible, dirigidos a recolectores a pequea escala y grandes empresas comerciales. El Fondo Terra Capital, por ejemplo, fue establecido por la Corporacin Financiera Internacional (CFI) en el ao 1998 para proveer a Amrica Latina de fondos de inversin para silvicultura sostenible, negocios de productos forestales no maderables y ecoturismo basado en el bosque (Rubino et al., 2000). Otro fondo verde de capital de riesgo para Amrica Latina es el Fondo EcoEnterprises. Fue tambin creado en 1998 por The Nature Conservancy (TNC) y el Fondo Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), dirigido a sectores meta que incluyen silvicultura sostenible, productos forestales no maderables y turismo natural (Bayon et al., 2000). En Colombia, Biocomercio trabaja en el mbito nacional para crear y promocionar mecanismos que mejoren la inversin y el comercio sostenible de productos de la biodiversidad, y actualmente se centra en productos maderables, productos forestales no maderables y ecoturismo (Ramos, 2001). Otra fuente de financiamiento para el MFS, que es a la vez un incentivo econmico para usuarios locales de la tierra y de los recursos, que se ha tornado muy comn en Amrica del Sur en los ltimos aos, es la creacin de mercados para los servicios ambientales del bosque. Especialmente, hay ahora varios ejemplos de tasas de usuario ro abajo que estn siendo cobradas para la provisin de servicios de proteccin de cuencas hidrogrficas. En Colombia, usuarios del agua agrcola en el Valle del Cauca hacen un pago voluntario adicional que es invertido en medidas de proteccin hidrolgica en la parte alta de las cuencas (Echavarra, 2002a). Tambin en Colombia, en el orden nacional, fue establecido un sistema nacional de transferencia de pagos, donde grandes compaas hidroelctricas deben contribuir con una proporcin de sus regalas de venta a las Corporaciones Regionales Autnomas que han sido delegadas con la autoridad de manejar la cuenca (Tognetti, 2001). Un 3% adicional de esas regalas son entonces transferidas a municipalidades en las que estn localizadas cuencas y reservorios, y un tercio de esta suma es asignada a la proteccin de la cuenca. Al inicio de 2000, la ciudad de Quito, en Ecuador, estableci un fondo de agua, FONAG, para financiar la conservacin y manejo sostenible de las cuencas hidrogrficas circundantes afectadas por la tala del bosque y el uso insostenible de la tierra. El fondo est basado en la recoleccin de pagos voluntarios de los usuarios del agua, incluyendo la autoridad del agua y el alcantarillado del municipio metropolitano de Quito, que ha comprometido el pago de 1% de las regalas por la venta de agua potable, y adicionalmente una tasa anual fija (Echavarra, 2002b).
Los pagos para los servicios ambientales de los bosques sudamericanos han sido canalizados tanto a escala global como a escala nacional. Un ejemplo son las inversiones internacionales en MFS como un medio de proveer servicios de secuestro de carbono (Totten, 1999). AES Corporation, una de las mayores compaas proveedoras mundiales de energa elctrica, ha establecido una reserva de bosque protector en Paraguay de manera de deducir emisiones de una planta elctrica en Hawai, con un costo de inversin estimado en USD 6,8 millones, y ha pagado tambin USD 2 millones para proteger un bosque primario tropical denso en Paraguay. En Bolivia, un consorcio liderado por American Electric Power, PacifiCorp y British Petroleum Amrica invirti USD 9,5 millones para pagar a las compaas para que renuncien definitivamente a sus derechos de corte de 640.000 hectreas de bosque, sobrepasando el doble del tamao del Parque Nacional Noel Kempf Mercado. A fines de 1998, la empresa Peugeot anunci una inversin de USD 10,8 millones para crear un sumidero de carbono con la plantacin de 10 millones de rboles en el Estado de Mato Grosso, Brasil. Una variedad de otros mecanismos ha sido puesta en funcionamiento en la regin, buscando capturar las fuentes internacionales de financiamiento y usarlas para el MFS. Desde mediados de 1980, diferentes pases sudamericanos han firmado acuerdos de canjes de deuda por naturaleza, bajo los cuales una porcin de su deuda es comprada por agentes externos generalmente una ONG a valores menores al nominal, canjendola luego contra moneda nacional, que es entonces asignada a actividades nacionales de conservacin. Estos incluyen canjes hechos en Bolivia con Conservation International (CI), el World Wild Fund (WWF) y The Nature Conservancy (TNC), en 1987 y 1989, por USD 10 millones; en Brasil con Conservation International en 1992 (USD 2,2 millones) (Kaiser & Lambert, 1996). Varios fondos han sido tambin creados en el orden nacional para absorber estos y otros flujos internacionales financieros, y para asegurar que sean usados para actividades de conservacin. Muchos de estos fondos son usados para proveer financiamiento para MFS, por ejemplo el Fondo Nacional para el Medio Ambiente de Bolivia (FONAMA), el Fondo Nacional del Medio Ambiente de Brasil (FNMA), el Fondo Nacional para reas Naturales Protegidas por el Estado, del Per (PROFONANPE), y el Fondo de Donaciones para las Amricas, de Chile (Bayon et al., 2000). Por qu esta caja de herramientas? Es claro que en los ltimos aos se han realizado avances significativos en el desarrollo y uso de herramientas y medidas econmicas para el MFS en Amrica del Sur. En gran parte, las acciones e innovaciones que tuvieron lugar en esta regin han provisto en realidad modelos y liderado esfuerzos similares en otras regiones del mundo. Sin embargo, pese a estos antecedentes, hay an una conciencia limitada sobre estos mtodos y herramientas econmicas entre los planificadores de la economa y la silvicultura y los tomadores de decisin. Asimismo la mayora de las medidas econmicas para el MFS estn an por ser institucionalizadas en el mbito nacional. Conscientes de la importante informacin que la valoracin forestal puede proveer, y del valioso papel de las medidas econmicas para apuntalar el MFS, el Programa de Conservacin de Bosques de la UICN para Amrica del Sur, en estrecha colaboracin con el Programa Global de Economa de la Biodiversidad, ha estado promoviendo el uso de tales tcnicas, de manera de asistir a los distintos pases a sopesar mejor los costos y beneficios econmicos de las diferentes opciones de manejo forestal, as como de orientar caminos para maximizar los valores de la silvicultura sostenible, estableciendo medidas de incentivos econmicos para la conservacin de los bosques, y obteniendo fondos para el sector forestal.
El objetivo principal de esta publicacin es tomar estos pensamientos, experiencias, lecciones aprendidas y mejores prcticas para presentarlas en un marco de trabajo sistemtico, y asegurar que stas sean ms ampliamente difundidas a los individuos e instituciones que estn preocupados con el MFS en la regin de Amrica del Sur. Esta caja de herramientas representa un esfuerzo significativo, por parte de los autores, de recopilar, extraer y aprender de las experiencias a la fecha sobre el uso de medidas econmicas para apoyar el MFS en la regin. Aspira adems a llenar un vaco crtico en el pensamiento e informacin actual, especialmente en lengua espaola Est organizada de acuerdo a cuatro temas claves que contribuyen al uso de instrumentos y medidas econmicas para el MFS. El Captulo I describe el concepto del valor econmico total de los bosques, y proporciona en lneas generales los mtodos para la cuantificacin de estos valores y los expresa en trminos monetarios. El Captulo II muestra cmo, a la luz de la informacin sobre tales valores, pueden desarrollarse medidas de incentivos econmicos y usarse para promover el MFS. El Captulo III trata sobre la necesidad de generar suficiente financiamiento para el MFS en los mbitos local, nacional y global, y facilita algunas formas de acceder a ello. Por ltimo, el Captulo IV articula las secciones anteriores de manera de visualizar las formas en que las polticas forestales interactan con los temas e instrumentos de manejo econmico, incluyendo un anlisis por pas de la legislacin forestal en trminos de sus debilidades y fortalezas en relacin con la temtica de instrumentos econmicos de valoracin. A travs de toda la publicacin, los mtodos econmicos, conceptos y aplicaciones de manejo forestal en el campo son ilustrados con ejemplos reales y estudios de caso de la regin sudamericana.
CAPITULO I
Mtodos de Valoracin de los Ecosistemas Forestales

Diego Burneo
1. Economa y ambiente
Las relaciones entre economa y ambiente no han sido suficientemente equilibradas, en especial en los ltimos dos siglos. De hecho, el crecimiento econmico se ha conseguido, en gran medida, a costa del entorno ambiental. Al analizar los principales problemas econmicos que una sociedad enfrenta, sin duda se debera mencionar en los primeros lugares a la mala asignacin de los recursos (capital, trabajo, recursos naturales, etc.). sta puede explicarse, en gran medida, por la presencia de distorsiones ocasionadas por un amplio espectro de formas de competencia imperfecta, tales como monopolios, oligopolios, monopsonios, problemas de informacin, externalidades, intervencin del gobierno a travs de impuestos, subsidios directos y cruzados, controles de precios, cuotas o listas para la importacin, etc. Todos estos factores afectan el normal funcionamiento de la economa y, por tanto, los mecanismos de distribucin de los factores de produccin y de la renta. Muchos recursos naturales y bienes ambientales carecen de precio, ya que no se han formado mercados especficos para su intercambio. Una explicacin posible para este fenmeno puede ser la ausencia de derechos de propiedad bien definidos y protegidos. Slo aquello sobre lo que se tiene un derecho de exclusin puede ser objeto de compraventa (Barrantes y Gonzlez, 2000). Existe todo un conjunto de bienes que, por carecer de mercados para intercambiarse, carecen por tanto de precios. Este es el caso de los bienes pblicos y de los recursos o bienes comunes o, en trminos ms generales, de las llamadas externalidades1. Es importante, por lo tanto, intentar establecer indicadores monetarios o de cualquier tipo para esta clase de bienes y servicios, que permitan dar cuenta de su importancia en la sociedad. Un caso que ilustra lo anterior es el de los bienes pblicos, que vienen caracterizados por dos propiedades fundamentales: a) no exclusin, es decir que, cuando el bien en cuestin se ofrece a una persona, se ofrece a todas. En otras palabras, no puede excluirse a nadie de su disfrute, aunque no pague por ello2. Por lo tanto, los bienes pblicos no pueden ser racionados a travs de un sistema de precios. b) no rivalidad en el consumo, es decir que cuando alguien consume el bien o lo disfruta, no reduce el consumo potencial de los dems. En otras palabras, el hecho de consumir el bien no reduce su disponibilidad (por ejemplo, las emisiones de televisin no codificadas, o las de radio, la informacin meteorolgica, la proteccin de los parques nacionales y playas, la sealizacin de calles y carreteras, etc.). Por otra parte, se encuentran los recursos o bienes comunes, que estn caracterizados por la libertad de acceso. Ello implica que su uso tampoco tiene ningn coste pero, a diferencia de lo que ocurre con los bienes pblicos, existe la rivalidad en el consumo. Es probable que cuando un agricultor utiliza el agua de una vertiente, esta accin pueda impedir que otro agricultor lo haga.
1 En general, una externalidad se presenta cuando la actividad de una persona o empresa afecta el bienestar de otra, sin que se pueda cobrar un precio/compensacin por ello. El ruido, por ejemplo, disminuye el bienestar de todos los que estn en los alrededores, sin que (en ausencia de una reglamentacin gubernamental) puedan exigir al causante una compensacin (precio) por la externalidad negativa recibida. Lo contrario podra ocurrir cuando alguien protege un bosque, una playa o un pramo, y permite el deleite o satisfaccin del resto de las personas, sin que estas ltimas paguen por ello. Lo esencial, en un sistema tradicional de mercado, es que quien genera una externalidad negativa no tiene que pagar por ello a pesar del perjuicio que causa, as como quien produce una externalidad positiva no se ve recompensado monetariamente. 2 En trminos microeconmicos, esto podra explicarse debido a que el coste marginal de ofrecrselo a una persona adicional es cero.
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Casos similares ocurren, por ejemplo, entre recolectores de frutos silvestres o entre cazadores. Adems, es necesario distinguir entre aquellos recursos comunes globales, cuya gestin y regulacin requeriran de un acuerdo internacional, y los recursos comunes locales, sustancialmente ms fciles de gestionar y regular. El problema con los recursos comunes es que, en ausencia de una regulacin con respecto a su utilizacin, opera la ley de captura3, con un alto riesgo de agota-miento o desaparicin. El medio ambiente y en general muchos de sus recursos naturales comparten esta caracterstica. El sistema de mercado tradicional generalmente no proporciona ninguna indicacin con respecto al valor de los mismos, lo que lleva a que en muchos casos se los considere como gratuitos, o que su uso o consumo no tenga coste, coadyuvando a su sobreexplotacin y a una mala asignacin de los recursos. La toma de conciencia sobre las repercusiones ambientales que trae la actividad humana ha puesto de manifiesto la necesidad de considerar, en el marco de la toma de decisiones econmicas, toda la problemtica derivada de las fuertes relaciones entre economa y ambiente, ms an si se analiza el hecho de que la actividad econmica no podra existir si no existiera un medio ambiente en donde desenvolverse. De hecho, el inters de la economa por los problemas ecolgicos es reciente. El Convenio de Diversidad Biolgica, suscrito en 1992, propone integrar la conservacin y el uso sostenible de la diversidad biolgica, tanto en los sectores relevantes de la economa, como en los programas y polticas sectoriales e intersectoriales. Este convenio propone a la economa como un eje transversal de gran importancia.
Como sostiene Emerton (1998), la incorporacin de los asuntos de la biodiversidad dentro de la economa implica introducir conceptos de sostenibilidad dentro de la escasez. Las actividades econmicas son una causa importante para la degradacin y prdida de la biodiversidad, ya que impactan sobre los recursos biolgicos, los ecosistemas y su diversidad. Esto es de especial importancia cuando se analizan los ecosistemas boscosos. La degradacin y la prdida de la biodiversidad tambin estn vinculadas con la equidad y la distribucin del ingreso. La gente afectada por los costos relacionados con la prdida de la biodiversidad no es necesariamente la misma que la causa, ni espacial ni temporalmente. Muchas de las prdidas de produccin y consumo sufridas por la degradacin ambiental se reflejarn a mediano y largo plazo en una declinacin de los indicadores econmicos, tales como cadas del nivel de empleo, decrecimiento de las ganancias por el intercambio externo, prdida de la seguridad alimentaria e inflacin, entre muchas otras.
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El primero en llegar se apropia del recurso, sin tener que preocuparse del resto (Barrantes y Gonzlez, 2000).
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El mayor problema de degradacin y prdida de biodiversidad y de otros recursos naturales se presenta cuando no se ve con claridad la necesidad de mantener un balance en el uso de los recursos. Pero aun cuando esta necesidad se hace presente, todava existen limitaciones (tcnicas, metodolgicas, de conocimiento, etc.) que impiden alcanzar dicho equilibrio. Valorar econmicamente el medio ambiente significa poder contar con un indicador de su importancia en el bienestar de la sociedad. Es importante encontrar, para ello, un denominador comn, que ayude a comparar unos elementos con otros. Dicho denominador comn no es otro que el dinero. El objetivo de este primer captulo es identificar los instrumentos metodolgicos que permiten aproximar el valor econmico del bosque como un indicador de su verdadero valor, expresado, de ser posible, en trminos monetarios. Todo ello procurando que los instrumentos sean aplicables a la realidad de los pases de Amrica del Sur. Para iniciar esta labor es necesario contar con una correcta identificacin y clasificacin de las funciones del bosque (ecolgicas, econmicas, culturales y recreativas). Se deber incluir una identificacin y una cuantificacin del valor econmico que se desprende de cada una de ellas, el que se deriva de los servicios que esas funciones proporcionan a un determinado grupo de personas. Es habitual que la bibliografa que trata esta materia no sea clara a la hora de diferenciar entre el valor del ambiente y su valor econmico, ya que, entre los valores del ambiente, existen dimensiones de valoracin social, espiritual, cultural, etctera, que no pueden o no deberan ser reducidas a expresiones monetarias (Jger et al., 2001). 2. Tipos de valor y valor econmico total 2.1. Tipos de valor Los sistemas de valores habitualmente usados por los economistas distinguen entre: a) el valor intrnseco, que est ligado en forma indisoluble a un componente natural per se, es decir por el mero hecho de existir, y b) el valor instrumental, que se deriva de la satisfaccin de las necesidades humanas para el bienestar econmico. Cualquier bien o servicio tendr valor instrumental en la medida en que exista una demanda por l. Es decir, si satisface alguna preferencia individual o social. El valor monetario de ese bien o servicio se puede derivar de la intensidad de esa preferencia y, por lo tanto, de su escasez. Al realizar experiencias de valoracin se debe recordar que no existen valores absolutos, sino que dichos valores dependen de cmo son percibidos por el ser humano. Estas percepciones son dinmicas de acuerdo con los cambios en las circunstancias (Jger et al., 2001). Los mtodos de valoracin ambiental son de especial utilidad para enriquecer el anlisis costo-beneficio, pues permiten incluir los valores de no-mercado de los impactos ambientales en la evaluacin econmica y por ende en la toma de decisiones. Es necesario desarrollar herramientas de anlisis econmico que permitan cuantificar y argumentar ante los tomadores de decisin los mltiples valores de los bosques y las opciones que se cierran con su conversin a otros usos. A tal efecto se han ajustado mtodos de valoracin econmica para los distintos servicios ambientales que ofrecen los bosques y otros ecosistemas a las sociedades.
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Cuadro I.2.
Adaptado de Bishop (1999)
El bosque primario proporciona una serie de bienes y servicios y cumple una serie de funciones. De acuerdo con las diversas funciones de este tipo de bosque, se observa que el mismo puede tener distintos tipos de valor para diferentes personas y grupos. La primera gran distincin que normalmente establece la literatura en este sentido es aquella que separa los valores de uso de los valores de no-uso. Valores de uso Los valores de uso estn ligados a la utilizacin directa o indirecta del recurso con el objeto de satisfacer una necesidad, obtener un beneficio econmico, o la simple sensacin de deleite. Las personas que utilizan los bienes ambientales se ven afectadas por cualquier cambio que ocurra con respecto a su calidad, existencia o accesibilidad. Dentro de este tipo de valor es posible diferenciar entre: Valor de uso directo: Incluye actividades comerciales y no comerciales. Los usos comerciales (produccin industrial de madera) pueden ser importantes, tanto en el mbito local, como en el nacional e internacional. Los usos no comerciales son generalmente de orden local, pero pueden ser de extrema importancia para la subsistencia de las poblaciones rurales y pobres (lea, caza, plantas medicinales y comestibles, etc.). Los usos directos tambin incluyen importantes servicios, como recreacin, investigacin y educacin (FAO, 1990). Valor de uso indirecto: Comprende la gran mayora de funciones ecolgicas del bosque. Se deriva de proteger o sostener actividades econmicas que tienen beneficios cuantificables por el mercado. Por ejemplo, algunos bosques pueden tener valores de uso indirecto a travs de controlar la sedimentacin o las inundaciones, regular microclimas o capturar carbono, entre otros (Bishop, 1999). Valor de opcin: Existen personas que, aunque en la actualidad no estn utilizando el bosque o alguno de sus atributos, prefieren tener abierta la opcin de hacerlo en algn momento futuro. Para ellas, por tanto, cualquier cambio en sus caractersticas (aunque no hayan estado en l jams) supone un cambio en el bienestar. Este es el llamado valor de opcin del bien, que es preferible individualizar para facilitar su anlisis. Se lo considera tambin como un valor de uso (en este caso futuro).
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Valores de no-uso Entre el conjunto de valores de no-uso, un componente fundamental es el denominado valor de existencia. Es el valor que pueden tener el bosque, sus componentes y sus atributos para un grupo de personas que no los utilizan directa ni indirectamente, ni piensan hacerlo en el futuro, pero que valoran positivamente el simple hecho de que existan en determinadas condiciones (por ejemplo: osos, tigres, cadas de agua de singular belleza, montaas, etc.). Su degradacin o desaparicin, por tanto, supone para ellas una prdida de bienestar. Los motivos que se han sealado para explicar este valor de existencia son, entre otros, la filantropa, la simpata, motivos de herencia o de legado, el valor simblico que pueden llegar a tener un determinado bien ambiental o recurso natural como parte de la identidad cultural de un grupo o conjunto de personas. Otra razn importante para prestarle atencin a este tipo de valor es la creencia en el derecho a la existencia de otras formas de vida, incluyendo por tanto a animales, plantas y/o ecosistemas. Se trata, por tanto, de motivos que introducen consideraciones de altruismo, difcilmente modelizables en el marco de la teora microeconmica convencional, pero no por ello menos reales. Valor extrnseco, intrnseco y valor superior Tanto los valores de uso y de opcin, como una parte de los valores de no-uso ligados a las diferentes formas de altruismo pueden ser considerados como valores extrnsecos, es decir, valoran el bien en cuestin porque se valora algo ms: el propio bienestar o el bienestar ajeno. Muchos de estos valores extrnsecos, aunque no todos, tienen asimismo un carcter instrumental. Sin embargo, el valor simblico y el reconocimiento de derechos fundamentales en favor de otras especies y/o ecosistemas hacen referencia a la existencia de un tipo de valor ms esencial, un valor intrnseco (Barrantes y Castro, 1999a). En este sentido, tanto el valor intrnseco como un subconjunto de los valores extrnsecos son considerados valores de orden superior. En otras palabras, la relacin que se establece entre el sujeto que valora el bien o servicio trasciende el campo de los simples valores de uso, y no permite que el objeto de valoracin sea considerado como una mercanca. 2.2. Valor econmico total El valor econmico total (VET) de un sistema forestal es una estimacin basada en la agregacin de los valores compatibles que resultan de los distintos usos directos e indirectos (y de sus valores de opcin asociados), ms los valores de no-uso. Diferentes opciones de uso de las tierras forestales sern caracterizadas por una combinacin diferente de valores de uso directo, indirecto y de valores de no-uso y, por lo tanto, se obtendrn diferentes VET para cada caso (Bishop, 1999). Los economistas que trabajan en el rea del medio ambiente y que utilizan las herramientas del anlisis neoclsico aceptan sin mayor problema la utilidad del concepto de VET, as como que ste est conformado por diversos tipos de valores (Jger et al., 2001).
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Este concepto supone que la sumatoria de valores4 de distinta naturaleza conforma el valor total del recurso. El VET se refiere a la suma de los distintos valores (cuantificables) de un ecosistema o rea natural, siempre que no sean excluyentes entre s (Pearce, 1990). De hecho, es preciso emplear el VET con cautela, incorporando slo los valores que sean compatibles entre s. No se sugiere que sea necesario calcular un valor total absoluto de los ecosistemas, ni que haya que llegar a l, simplemente hay que tener presente que cuando hablamos del VET nos referimos a una agregacin de distintas formas de valoracin, que nos permite calcular en forma aproximada un valor econmico capturable del ambiente. As entendido, el valor econmico total del bosque puede ser representado con la siguiente expresin algebraica, que se obtiene mediante la sumatoria del valor econmico de cada componente del bosque:
k
donde: VT = i=1 Vi
V T: Vi :
Valor econmico total (VET) de la biodiversidad Valor econmico de cada componente compatible de la biodiversidad
La bondad de la aproximacin del VT depende de la disponibilidad de informacin tanto de los volmenes comerciados como de los precios establecidos. Cuanto mejor y ms amplia sea la informacin, la estimacin de los valores econmicos derivados de la biodiversidad ser ms representativa. Al realizar estos clculos, el tipo de activo5 es importante porque, en trminos de valor, no es lo mismo la valoracin de un activo natural no producido, como un bosque nativo, que el valor de un activo natural producido, como una plantacin forestal. En el primero, es poco probable poder utilizar precios de mercado para cuantificar los valores de sus bienes y servicios, mientras que en el segundo los costos incurridos para establecer el valor del activo se pueden calcular a precios de mercado, o se pueden utilizar los conceptos de costo de oportunidad (de destinar el uso de la tierra a una plantacin forestal, en vez de dejarlo para otros usos) y de valor actual neto para estimar el valor de sus bienes y servicios (Barrantes y Gonzlez, 2000).
4 Valor es un concepto plural: es posible hablar de recursos biolgicos que poseen valores intrnsecos independientes de los criterios humanos, valores ecolgicos, valores culturales y espirituales, valores evolutivos, etc. Los valores econmicos no niegan o rechazan otras dimensiones del valor, pero cumplen un rol especial en la generacin de polticas dirigidas a la conservacin de la biodiversidad. El valor econmico es antropocntrico y se deriva de los deseos y preferencias del ser humano. Es importante entender que estos deseos y preferencias pueden responder a diferentes motivaciones, que pueden ir desde el puro inters personal hasta la preocupacin por las generaciones futuras, o el bienestar ambiental. Mientras varios conceptos de valor pueden ser presentados, todos mantienen consistencias con el valor econmico y pueden ser calculados a travs de la afectacin a los individuos o una disponibilidad a pagar para conservar la diversidad biolgica o para aceptar un determinado cambio ambiental (Pearce y Moran, 2000). 5 El concepto de capital se ha ampliado para reconocer que los recursos naturales son un capital social que interviene de manera decisiva en el concepto de desarrollo. Tal como se seala en Azqueta y Ferreiro (1994), cualquier recurso natural (renovable o no renovable) es ante todo un activo para la sociedad y su valor depende de la forma en que pueda ser utilizado para la produccin de bienes y servicios, y de la importancia que tengan esos bienes y servicios en la provisin de bienestar. Por esto, frecuentemente se habla de los trminos capital artificial (hecho por el hombre) y capital natural. Ms an, surge el concepto de capital humano para expresar la riqueza de un pas en funcin del conocimiento, aspecto clave en la formulacin de estrategias de desarrollo de largo plazo.
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En este sentido, cuando un bosque natural y una plantacin forestal se valoran en trminos de la produccin anual de flujos, como servicios a la sociedad, deben tambin considerarse las caractersticas y valores de los ecosistemas de donde provienen dichos flujos. En el caso de plantaciones forestales, para valorar los flujos hdricos o los de la fijacin de gases debe considerarse el valor de mercado asociado con los costos de establecer y proteger la plantacin, ms el valor de la tierra (valoracin financiera). En cambio, cuando esos servicios provienen de bosques nativos no producidos por el ser humano, dichos flujos deben responder a una valoracin de tipo econmica, en la que se puedan utilizar medidas de valoracin contingente6, como es la disponibilidad a pagar (DAP, o WTP, por sus siglas en ingls), con el que se puede determinar la forma en que la sociedad percibe el valor de los servicios cuando stos son producidos por bosques con las caractersticas mencionadas (Barrantes y Gonzlez, 2000). Slo algunos de los beneficios listados arriba son transados en los mercados y tienen precios observables. En general, los valores de uso directo son los que mayores probabilidades tienen de contar con precios reflejados en el mercado. Los valores de uso indirecto podran verse reflejados en los precios de ciertos productos y servicios que dependen del beneficio ambiental en cuestin, mientras que los valores de no-uso son difcilmente reflejados en precios de mercado o decisiones de poltica. Pero, claro est, el hecho de que no tengan precio de mercado no significa que no tengan valor. Los mercados asignarn eficientemente los recursos si los precios reflejan tanto el costo marginal total de la produccin como el beneficio marginal total del consumo, incluyendo todos los componentes del valor econmico total. Si los precios no reflejan todos los costos y beneficios, entonces la famosa mano invisible del mercado no funcionar y los recursos sern usados en forma ineficiente, resultando en una prdida de bienestar social (Baumol y Oates, 1988). 3. Bienes y servicios ambientales del bosque 3.1. Influencia del mbito geogrfico en la valoracin de los bosques7 Un tema bastante debatido en la actualidad sobre valoracin econmica es el del mbito geogrfico en el que se internalizan los beneficios y los costos asociados al recurso que se est analizando. En este sentido, se distingue entre beneficios locales, nacionales y globales que pueden estar asociados a los bosques. Beneficios en el nivel local: son los beneficios derivados del uso de los bienes o servicios del bosque y que generalmente son obtenidos directamente por el propietario, administrador u otros usuarios del bosque. Por ejemplo: los frutos y productos no maderables recolectados para la venta o el autoconsumo, lea usada o vendida, la madera cosechada, los ingresos al propietario por acuerdos de explotacin con terceras partes (contratistas o arrendatarios), las experiencias recreativas de los individuos que visitan un sitio, etc. Beneficios en el nivel nacional (o provincial): son aquellos beneficios derivados del uso de los bienes o servicios del bosque y que son capturados fuera del nivel local del bosque. Por ejemplo, los beneficios derivados de la proteccin de cuencas o de la proteccin de los hbitats de vida silvestre, y algunos beneficios derivados de la proteccin de la diversidad biolgica. Beneficios en el nivel global: son principalmente los beneficios derivados de la existencia del bosque y que son recibidos por individuos que habitan fuera de la frontera de la nacin en que se generan dichos beneficios. Un ejemplo son las funciones de captacin o de sumidero del carbono.
6 Mtodo de valoracin contingente (MVC): constituye un tipo de valoracin directa de no-mercado, basado en la informacin que proporcionan las propias personas cuando se les pregunta sobre la valoracin de un objeto de anlisis (Azqueta, 1994). 7 Obtenido de Jger et al., 2001.
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Queda claro que la distincin de los beneficios segn los mbitos geogrficos depende de quin captura los beneficios o de los valores resultantes de las acciones de la gestin local y nacional del bosque. Por ello, las funciones del bosque primario, en tanto afectan el bienestar (actual y futuro) de la poblacin, tienen un valor tanto real como potencial que podra ser expresado en trminos monetarios, utilizando para ese fin las herramientas convencionales proporcionadas por la economa ambiental. 3.2. De los stocks y funciones, a los bienes y servicios La dinmica de los ecosistemas forestales supone la existencia de una serie de interacciones bsicas entre especies de fauna y flora (maderable y no maderable), que se relacionan entre s en un ambiente fsico abitico. Estos componentes estructurales (stocks) de los ecosistemas (especies y materia/espacio abitico), en interaccin con la energa solar, dan origen a una serie de funciones ambientales (ciclos hidrolgicos y de nutrientes, flujos de energa, regulacin climtica); la distribucin interactiva y los cambios de este conjunto de componentes estructurales y funcionales a lo largo del tiempo es denominada diversidad (dimensin organizativa de un ecosistema, que incluye la diversidad entre las especies, dentro de cada especie y de los ecosistemas). Cuando los componentes estructurales de los ecosistemas son apropiados con fines de uso se convierten en bienes; a su vez, las funciones ambientales que producen flujos a lo largo del tiempo (flujos hidrolgicos, retencin de sedimentos, ciclo de nutrientes en el suelo, etc.) proporcionan servicios ambientales y econmicos (Aylward y Barbier, 1992; cf. Barbier, 1992; Barrantes y Castro, 1999b; cf. Izko, 2002). Entre los servicios que brindan los bosques, relacionados con sus correspondientes funciones, se pueden mencionar los sealados en el siguiente cuadro: Cuadro I.3. Funciones ecosistmicas y servicios ambientales del bosque
Servicios Ambientales
1. Regulacin de gases. 2. Regulacin de clima.
Funciones
Regulacin de composicin qumica atmosfrica. Regulacin de la temperatura global, precipitacin y otros procesos climticos locales y globales. Capacidad del ecosistema de dar respuesta y adaptarse a fluctuaciones ambientales. Regulacin de los flujos hidrolgicos. Almacenamiento y retencin de agua. Detencin del suelo dentro del ecosistema.
Ejemplos
Balance CO2/O2, SOx , etc. Regulacin de gases de efecto invernadero.
3. Regulacin de disturbios.
Proteccin de tormentas, inundaciones, sequas, respuesta del hbitat a cambios ambientales, etc. Provisin de agua (riego, agroindustria, transporte acutico). Provisin de agua mediante cuencas, reservorios y acuferos. Prevencin de la prdida de suelo por viento, etc., almacenamiento de agua en lagos y humedales. Meteorizacin de rocas y acumulacin de materia orgnica. Fijacin de nitrgeno, fsforo, potasio, etc. Tratamiento de residuos, control de contaminacin y desintoxicacin. Provisin de polinizadores para reproduccin de poblaciones de plantas. Efecto predador para el control de especies, reduccin de herbvoros por otros predadores. Semilleros, hbitat lista de especies migratorias, Enlocales. la siguiente se puede obser var algunos ejemplos de bienes foEcoturismo, pesca deportiva, etc. restales (ver Barrantes y Castro,espiritual, 1999a): Esttica, artstica, educacional, valores cientficos del ecosistema.
4. Regulacin hdrica. 5. Oferta de agua. 6. Retencin de sedimentos y control de erosin. 7. Formacin de suelos. 8. Reciclado de nutrientes.
Proceso de formacin de suelos. Almacenamiento, reciclado interno, procesamiento y adquisicin de nutrientes. Recuperacin de nutrientes mviles, remocin y descomposicin de excesos de nutrientes y compuestos. Movimiento de gametos florales. Regulacin trfica dinmica de poblaciones.
9. Tratamiento de residuos. 10. Polinizacin. 11. Control biolgico.
12. Refugio de especies. 13. Recreacin. 14. Cultural.
Hbitat para poblaciones residentes y migratorias. Proveer oportunidades para actividades recreacionales. Proveer oportunidades para usos no comerciales.
Fuente: Barrantes y Gonzlez (2000), adaptado de Costanza et al., 1998.
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Productos maderables (madera, lea, postes, etc.) Productos no maderables: - Mimbre - Plantas ornamentales - Plantas y frutas comestibles - Bejucos y troncos - Materiales biolgicos Manglares Pesca (mariscos) Animales - cacera Semillas forestales Otros A continuacin se analizarn los distintos bienes y funciones del bosque por separado. 3.2.1. Bienes forestales A diferencia de la mayora de los servicios ambientales, los bienes que se analizan a continuacin tienen la caracterstica fundamental de que son tangibles y susceptibles de ser cuantificados y comercializados. Por tanto, es posible obtener un precio de mercado para la mayora de ellos, lo que permite una estimacin precisa de los ingresos generados por el aprovechamiento de los mismos. El agua como insumo de la produccin El agua es un bien que consumen las distintas actividades econmicas para su respectivo proceso productivo. Estas actividades tienen un consumo (m3/ao) determinado, por el cual se debera pagar un precio especfico. Como el agua es un bien que puede ser utilizado en distintas actividades y el comprador del bien puede aplicarlo en lo que ms le interesa, en trminos generales, como lo sealan Barrantes y Castro (1999a), los ingresos por el aprovechamiento del agua como insumo se pueden estimar por medio de la ecuacin:
Ya =
i=1
PaQi
Ya : Pa : Q:
a i
Ingresos por el aprovechamiento del agua como insumo ($/ao) Precio del agua como insumo de la produccin ($/m3) Demanda de agua en el sector i (m3/ao)
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Madera Considerar al bosque slo por la madera que ofrece representa una subutilizacin y una subvaloracin del mismo. Existe una amplia variedad de flujos de bienes y servicios que benefician a la sociedad y le agregan valor al bosque. Tal es el caso de la belleza escnica para la industria ecoturstica; el recurso hdrico, del cual se benefician todos los sectores de la economa y el sector domstico en general; la regulacin de gases de efecto invernadero, que beneficia a la comunidad nacional e internacional; la conservacin de suelos, que mantiene su productividad y reduce riesgos; la disponibilidad de material gentico (germoplasma) para la investigacin cientfica; la provisin de productos alimenticios y medicinales, entre otros. (Barrantes, 2001) Si bien un alto porcentaje de los propietarios est al tanto de los beneficios ambientales que el bosque provee en forma adicional a la madera que se vende en el mercado, y que algunas agencias pblicas y privadas hacen esfuerzos para identificar los beneficios no-maderables, usualmente estos esfuerzos son muy limitados en escala y con frecuencia contrarios a la voluntad de ciertos grupos econmicos. La razn principal para la debilidad de dichos esfuerzos es que los propietarios de los recursos en la mayora de los pases reciben muy poca o ninguna ventaja econmica por proveer beneficios ambientales a la sociedad. Tanto en el sector privado como en el pblico, los dueos de bosques tienden a enfocarse en los costos directos y en los beneficios tangibles de sus actividades. Por lo tanto, los dueos de bosques producen madera porque pueden venderla, mientras que los agricultores convierten los bosques porque pueden cultivar la tierra para obtener beneficios o para asegurar su subsistencia (Bishop, 1999). Si los beneficios no-maderables del bosque no son cuantificables, los propietarios no tendrn ninguna motivacin para proveerlos a no ser que sean obligados a hacerlo. De forma similar, las agencias forestales oficiales subestimarn la importancia de los mismos, ya que a menudo no presentan posibilidades de generar beneficios econmicos, empleos o impuestos comparables a los de las actividades agrcolas y forestales tradicionales, que crecen en forma sostenida y paralela al desarrollo econmico (FAO, 1997), (Sedjo y Lyon, 1990). Adems de tener presente que la madera ocasiona una competencia entre usos alternativos del suelo y la preservacin del bosque al presentar una rentabilidad inmediata, es importante diferenciar si la explotacin es industrial o a pequea escala8, ya que esta diferenciacin provee informacin sobre aspectos distributivos, y hace posible identificar el carcter sostenible o no sostenible de la explotacin en cada caso9(Ricker y Daly, 1998). Productos no maderables Tradicionalmente, no se ha prestado mayor atencin a los productos no maderables del bosque, en parte por los motivos sealados en la seccin anterior, a pesar de que existen varios estudios que sostienen que su valor podra superar en el largo plazo al de la madera. De todas formas, no se ha llegado a un consenso de que el uso sostenible de los no maderables pueda cubrir el costo de oportunidad de la actividad maderera. De hecho, resultados como los de Peters et al. (1989) no son unnimes, pues otros estudios contradicen sus conclusiones10.
8 Ver Southgate (1992). Presenta un anlisis de costo beneficio econmico de tres alternativas de uso de la tierra(agricultura, agroforestera y manejo forestal solamente) en Ecuador. Las estimaciones del valor presente neto de los tres usos son expresadas en "equivalentes anuales", como una tendencia de ingreso anual constante. La conclusin es que el manejo forestal es competitivo frente a los usos anteriores del suelo. Sin embargo, en un libro posterior, el propio Southgate (1998) concluye que es difcil evitar la deforestacin solamente mediante la valoracin de los ecosistemas forestales (ver Captulo III). 9 Esto se puede lograr a partir del clculo de la tasa mxima de rendimiento sostenible. 10 Se pueden analizar estudios como el de Pinedo-Vasquez et al. (1992), donde los beneficios de la extraccin de productos no maderables (frutas y ltex) son comparados con la tala comercial no sostenible y la agricultura de subsistencia, para una zona cercana a la estudiada por Peters et al. (1989). Los resultados presentados en este estudio muestran que el retorno de la extraccin por una sola vez de madera comercializable y la conversin a agricultura de subsistencia exceden los retornos de la extraccin de frutos y de ltex sobre el mismo perodo de tiempo, contradiciendo los resultados reportados por Peters (ver ms adelante).
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Si bien la demanda por actividades de recreacin en los bosques tiende a incrementarse en los pases en desarrollo, debido al proceso de urbanizacin e incremento de los ingresos que estn sufriendo, la demanda de ciertos productos no maderables es muy posible que disminuya. Por ejemplo, el incremento del ingreso en las reas rurales puede llevar a un decrecimiento en la demanda de productos no maderables utilizados para subsistencia. De ah que el efecto real de los no maderables imputable al desarrollo es incierto (Woon y Poh, 1998). Otro tema para analizar cuando comparamos entre no-maderables y productos maderables es el hecho de que cuando se habla de utilizacin y explotacin de no maderables, generalmente se estn empleando cifras potenciales, mientras que la madera presenta precios de mercado vigentes. Adems, muchos de los productos no maderables son bsicamente de autoconsumo o utilizados para trueque y pocos llegan a mercados locales o a canales de distribucin ms complejos y extensos. De todas formas, estas limitaciones actuales no afectan el hecho de que el bosque presenta un gran potencial. Adems de los productos no maderables ms tradicionales, tales como resinas, frutas, tubrculos, fibras, lianas, aceites, etctera, el bosque constituye un laboratorio fundamental, tanto desde el punto de vista de la investigacin en diversas ciencias de la naturaleza, como del desarrollo de distintos servicios educativos en el campo de las ciencias naturales y en el de las ciencias sociales. Algunas plantas silvestres son utilizadas como productos medicinales para el tratamiento de enfermedades. Normalmente es posible cuantificar el volumen utilizado en kilogramos y para estos productos existe un precio en el mercado que el consumidor est dispuesto a pagar, o que se puede estimar sobre la base de los precios de sus bienes sustitutos. Por lo tanto, es factible estimar los ingresos derivados de plantas medicinales de origen silvestre11. El mismo potencial que presentan las plantas medicinales se puede extender a la explotacin/ extraccin de plantas ornamentales de su hbitat natural, que se ha visto complementado con los esfuerzos de produccin de plantas ornamentales exticas en cautiverio12. Existen otras especies ornamentales que pueden ser manejadas comercialmente (siempre que se respeten los requisitos de sostenibilidad necesarios) y que estn relacionadas con la fauna, tales como ranas o peces ornamentales, mariposas, tortugas y caimanes, entre otros. Otros productos considerados entre los no maderables del bosque son las artesanas, aunque la contabilidad de la artesana comercial involucra una serie de dificultades propias de esa actividad. Normalmente, su comercializacin es por precios, por lo que no hay una unidad de medida establecida y nica. Esto obliga a contabilizar el nmero de piezas que se demandan en el mercado y a conocer el precio de cada pieza. Si para algunos productos es factible contar con una unidad de medida diferente a la de la pieza, como sucede en trminos de volumen, la estimacin requiere conocer el precio por unidad de volumen demandado.
11 Para un anlisis del valor de la biodiversidad como proveedora de principios activos para la industria farmacutica, se puede revisar el trabajo de Simpson et al. (1999). 12 Un efecto importante de la produccin en cautiverio es que ayuda a disminuir la presin por la extraccin de plantas silvestres, aunque su produccin puede traer otro tipo de problemas ambientales.
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3.2.2. Servicios econmico-ambientales del bosque Los usos econmicos de la biodiversidad van ms all de la venta y reproduccin de especies cuando su explotacin es de tipo sostenible. Muchos de los servicios ambientales todava no tienen valor de mercado, y podra pasar algn tiempo para que se desarrollen mecanismos de precios para los mismos. Azqueta (2000) seala que estos servicios se derivan indirectamente de las funciones que cumple el bosque por su sola existencia con respecto a la capacidad de resiliencia, diversidad y equilibrio del ecosistema global, y a la proteccin de otro tipo de elementos, y las que pueden ser listadas de la siguiente forma: Prevencin de la erosin y proteccin de cuencas La prevencin de la erosin que la presencia del bosque supone, as como la proteccin de las cuencas fluviales existentes en el territorio, representan una serie de beneficios indirectos que tienen un innegable valor econmico, entre los que cabra sealar: a) La prolongacin de la vida til de infraestructuras viales, residenciales, industriales, etc. b) El mantenimiento de la productividad del suelo agrcola, y la defensa de los cultivos existentes ante el viento y la erosin; el mantenimiento, asimismo, de la productividad de las explotaciones pisccolas. c) El suministro de agua de una determinada calidad, tanto para consumo humano como susceptible de otro tipo de aprovechamientos, a la poblacin local. Control de inundaciones y deslaves La funcin de regular los flujos hidrolgicos se considera como un servicio ambiental de los bosques. Uno de los grandes problemas econmicos que enfrentan varios pases es la degradacin de infraestructura fsica a causa de los picos de agua que bajan torrencialmente en zonas de laderas, provocando inundaciones en los valles. La inundacin se genera porque la presencia de cabezas de agua supera la capacidad de los cauces naturales para drenar el agua hacia los ocanos. Estos picos de agua se dan en parte, precisamente, como resultado de la deforestacin y la eliminacin de la biodiversidad asociada con la retencin de agua proveniente de las lluvias, la cual bajo cobertura boscosa es retenida y drenada lentamente a las partes ms bajas de la cuenca. En este sentido, la presencia de bosques en cuencas adyacentes a poblados provee un servicio ambiental cuya desaparicin podra compararse con el valor de los costos destructivos en la infraestructura fsica y social provocada por este tipo de desastre natural (Burneo y Albn, 2001). Preservacin de la biodiversidad La biodiversidad cumple una gran variedad de funciones en el ecosistema y puede, a la vez, producir innumerables beneficios por su riqueza como fuente de materia prima e ingredientes para la produccin qumica, industrial y de medicamentos. Si bien presenta importantes complicaciones en el momento de calcular sus beneficios en trminos econmicos, atrae fuertes inversiones de empresas farmacuticas, entre otras iniciativas (Azqueta, 2000). Regulacin del clima El bosque juega un importante papel en la regulacin del clima en el mbito local. Aunque no es del todo comprendido, ese papel se refleja en una serie de aspectos que tienen una indudable traduccin a econmica, como la productividad de la agricultura en funcin de la provisin de humedad y agua de lluvia (Azqueta, 2000).
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Produccin de oxgeno y secuestro de carbono Un servicio ambiental de gran relevancia en el orden global que brinda la vegetacin del bosque consiste en producir oxgeno mediante el proceso de fotosntesis, por medio del cual el dixido de carbono (CO2) que absorben las plantas verdes es fijado como biomasa orgnica. De tal forma, la concentracin excesiva de dixido de carbono se reduce y, por lo tanto, disminuye el efecto invernadero, cuyas consecuencias econmicas y humanas pueden ser incalculables. A pesar de que este servicio beneficia a la comunidad local, nacional e internacional, su pago es generalmente ms aceptado por pases industrializados con la importante excepcin del mayor contaminante en el mundo, esto es los Estados Unidos de Norteamrica, pues son los que ms contribuyen a aumentar el riesgo del efecto invernadero y son, en general, los signatarios del Protocolo de Kioto. El bosque fija el carbono en su biomasa y en el suelo, evacua grandes porcentajes de carbono en las aguas de escorrenta y vuelve ms lenta la oxidacin biolgica del carbono que se encuentra dentro y sobre la superficie del suelo (Burneo y Albn, 2001). En el Protocolo de Kioto se prevn tres mecanismos de implementacin cooperativa que los pases industrializados signatarios pueden usar para complementar sus acciones domsticas relacionadas con los compromisos adquiridos para reduccin de la emisin de gases que causan el efecto invernadero (GEI): - Implementacin Conjunta (Joint Implementation). Es un enfoque basado en proyectos que faculta a pases industrializados a financiar programas de reduccin de GEI en otros pases del AnexoI, para recibir a cambio Unidades de Reduccin de Emisiones (Emissions Reduction Units, ERU) respaldadas por las emisiones no realizadas por el otro pas. (artculo 6). - Mecanismo de Desarrollo Limpio (Clean Development Mechanism, CDM). Permite a pases desarrollados acumular Certificados de Reduccin de Emisiones (Certify Emmision Reduction Units, CERs) en retorno al financiamiento de proyectos que incluyan actividades de reduccin de carbono en pases en vas de desarrollo y que coadyuven al desarrollo sostenible de dichas naciones (artculo 12). - Negociacin de Emisiones Internacionales (International Emission Trading, IET). Faculta a los pases industrializados signatarios del Protocolo de Kioto a negociar la reduccin de emisiones de GEI para complementar los compromisos adquiridos, por lo que los pases que reduzcan sus emisiones ms all de la cuota acordada en el Protocolo podrn vender a los pases que han emitido en exceso de la cuota (artculo 17), (Totten, 1999). Barrantes (2001) seala que existen algunos requerimientos bsicos para realizar la estimacin de los ingresos por el servicio de regulacin de gases de efecto invernadero. Por un lado, se debe conocer el volumen (ton/ha/ao) que pueden secuestrar los distintos tipos de bosques en el pas, y por el otro, conocer el precio ($/ton) que se puede cobrar por el servicio de secuestro de gases (ver Baldoceda, 2001; Barzev, 2001 y Portilla, 2001). Al establecerlo se necesita saber el total de hectreas que se sometern a la prestacin del servicio de secuestro de gases. Estableciendo una relacin entre los componentes anteriores, la estimacin de los ingresos por la regulacin de los gases de efecto invernadero se obtiene aplicando la siguiente ecuacin:
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Yc =
i=1
Pc Qi cNi
donde:
Yc : Pc : Q: N: i:
c i c i
Ingresos por la fijacin de carbono ($/ao) Precio ($/tn) del carbono fijado Cantidad de carbono fijado (tn/ha/ao) Nmero de hectreas reconocidas para fijacin de carbono Tipo de bosque considerado para el servicio de fijacin de gases de efecto invernadero.
La importancia que tiene este tema para la generacin de divisas es todava incierta para nuestros pases. Probablemente sea as hasta que se aclaren en forma definitiva los aspectos relacionados con la ratificacin y cumplimiento de los convenios internacionales, as como la posibilidad y el grado de participacin en los mismos que tendrn los pases no pertenecientes al Anexo I. De todas formas, este servicio es uno de los que ms opciones presenta en la actualidad para desarrollar un mercado formal en el orden internacional. Calidad del agua La capacidad de los bosques de retener agua se puede medir en parte por la cantidad de metros cbicos que fluyen por los cauces superficiales de los ros y quebradas a finales de la poca seca. Adems, en trminos cualitativos, se podran adicionar los beneficios de la presencia de bosques en trminos de calidad de agua. No obstante, la permanencia de la oferta de agua no tendra utilidad para el hombre si econmicamente no existiesen usuarios para ella. Estudios de este recurso se pueden encontrar en Hardner (1999), Barrantes (2000), Barzev (2001), entre otros. Dentro del complejo ecosistema del bosque natural, el recurso agua constituye un factor muy importante que viene a convertirse en el motor que permite todas las relaciones del medio. Este recurso puede verse afectado tanto en su calidad como en su cantidad. De cualquier modo, un deterioro de este recurso acarrea consecuencias muy graves que pueden tener una connotacin local o nacional reflejada en problemas de erosin, sedimentacin, escorrentas, inundaciones, o sequas, que se reflejan en la alteracin del clima local (Barrantes, 2001). Belleza escnica La belleza escnica ofrece servicios de disfrute y distraccin a nacionales y extranjeros. En tal sentido, los diversos ecosistemas individuales y su conjunto constituyen un atractivo para el turismo recreativo y cientfico (Barrantes y Castro, 1999). El ecosistema forestal, en especial el tropical, se ha convertido en los ltimos aos en uno de los centros de atraccin con mayor potencial para la actividad turstica, sobre la base de las caractersticas que presenta la demanda de sus servicios. Este fenmeno bien puede convertirse en la base del desarrollo de una industria limpia basada en el turismo de naturaleza con indudables efectos multiplicadores sobre la economa de la zona en la que est ubicada y del pas en el que se desarrolle (Barrantes, 2001). Ejemplos latinoamericanos en los que se muestra la importancia de este servicio pueden encontrarse en Tobas y Mendelsohn (1991), Galvin (2000), Dez Galindo (2001) y Portilla (2001), entre otros.
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El servicio ambiental de belleza escnica no es cuantificable, por lo tanto, no es posible monitorear un volumen o cantidad especfica del servicio. Ante la imposibilidad de ofrecer o mercadear una cantidad fsica de este servicio, para estimar los ingresos potenciales de un bosque relativos al atractivo escnico, se puede utilizar como aproximacin lo que cada turista est o estar dispuesto a pagar (ver Barzev, 2001; Dez Galindo, 2001; Galvin, 2000; Tobias y Mendelsohn, 1991). Bioprospeccin y regalas biolgicas La investigacin en biodiversidad se debe al inters biolgico que tienen los ecosistemas naturales. El conocimiento generado con la investigacin es un insumo importante en el desarrollo cientfico. Tambin es de gran utilidad para coadyuvar al desarrollo nacional con la incorporacin de nuevos bienes que promuevan el crecimiento econmico. El caso ms evidente es el de la bioprospeccin con la intencin de encontrar nuevos productos medicinales para la industria farmacutica. El servicio de la investigacin no es claramente cuantificable ni hay un precio determinado para el mismo. Para estimar los aportes econmicos de la biodiversidad por su permanencia para el desarrollo cientfico se pueden considerar los distintos proyectos de investigacin en biodiversidad que se desarrollan. Los fondos financieros que apoyan estos proyectos, que por lo general son fondos externos, se consideran como los ingresos de la biodiversidad por el servicio de investigacin (Barrantes, 2001). Un caso bastante conocido en la literatura es el convenio entre la Merck & Co Ltd. y el Instituto Nacional de Biodiversidad de Costa Rica (InBio), firmado en 1991, donde InBio acord proveer a la Merck de extractos de plantas, microorganismos e insectos de las reas protegidas de Costa Rica (ver Seccin III). Merck procesara los extractos y pag el 90% de los USD 1,1 milln requerido para establecer el programa de muestras. Adems InBio obtendr regalas de cualquier producto que llegue al mercado, de las cuales el 50% ir al Fondo para Parques Nacionales. Vas de comunicacin e infraestructura Este tema est asociado con el servicio que el ecosistema forestal puede entregar a las personas sobre la base del alargamiento de la vida til de los embalses y represas, o sobre la presencia de una gran cantidad de cursos de agua que constituyen la principal va de desplazamiento de ciertas poblaciones y mercancas. Aunque en este caso la frontera entre el desarrollo sostenible y la utilizacin de las posibilidades del bosque es crtica y difcil de trazar, no puede perderse de vista que el ecosistema forestal tambin es compatible, hasta cierto punto, con la presencia de cultivos agrcolas, explotaciones ganaderas, establecimientos industriales (transformacin de la madera), vivienda (tanto de poblaciones indgenas como de colonos), e infraestructuras de distinto tipo de transporte, energtica, etc. (Azqueta, 2000). 4. Tcnicas para la valoracin ambiental de los bosques Azqueta (1994) seala que los valores que adquiere el bosque para los distintos agentes, de acuerdo con las funciones que cumple directa o indirectamente para ellos, se traducen operativamente en rentabilidad, ya sea financiera, econmica o social. Por lo tanto, hay aspectos adicionales que se deben considerar respecto de los potenciales usos del bosque en el momento de hacer el anlisis. El estudio de estas manifestaciones de rentabilidad permite, asimismo, detectar las posibles fuentes de conflicto potencial entre los distintos agentes y grupos afectados por esta eventual ordenacin.
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Las externalidades, o la imposibilidad de internalizar todos los costos y beneficios derivados de una actividad econmica, introducen diferencias entre los costos y beneficios privados comparados con los costos y beneficios sociales, sean stos generados en el sitio o fuera del sitio de anlisis. Para obtener estimaciones de la importancia econmica de la biodiversidad de los bosques existen diversos mtodos y tcnicas de valoracin generalmente clasificados segn el concepto de valor adoptado. 4.1. Anlisis costo-beneficio13 El proceso incluye: 1. Evaluar el valor monetario de la conservacin de la biodiversidad. 2. Valorar los costos de las polticas de conservacin. 3. Comparar los costos y los beneficios de dichos instrumentos e intervenciones de poltica para poder ordenarlos de acuerdo con la relacin beneficio/costo (B/C). 4. Todas las polticas cuyas relaciones B/C sean mayores que uno podran ser consideradas como viables para su aplicacin. 5. La poltica que tenga la relacin ms alta ser instrumentada primero, seguida por la que obtuvo el segundo lugar en puntuacin, y as sucesivamente hasta que el presupuesto para conservacin se agote.
El valor monetario de la conservacin de la biodiversidad puede incluir varios de los valores de uso y no-uso sealados anteriormente. Incluidos entre los primeros estarn todos los valores directamente relacionados con el uso, tales como informacin gentica para farmacuticas y diversidad de semillas, as como los valores indirectos de los ecosistemas como proveedores de servicios, adems del rol de la biodiversidad que posibilita la resiliencia y absorcin por parte de los ecosistemas frente a residuos generados por el hombre. Debern estar incluidos entre los valores de no-uso la disponibilidad a pagar de los individuos por los recursos biolgicos y la biodiversidad en forma independiente de los usos actuales de esos recursos. El enfoque de costo-beneficio asume que una parte significativa de las funciones y servicios provistos por la biodiversidad puede ser medida en trminos econmicos. Para que esto sea as, es necesario que los individuos tengan preferencias identificables a favor (o en contra) de las diferentes funciones y servicios de la biodiversidad, y que una o ms de las metodologas analizadas ms adelante puedan ser aplicables. Randall (1991) puntualiza algunas de las crticas hechas al enfoque de costo-beneficio: a) El anlisis de costo-beneficio se basa en un enfoque de valor de tipo instrumental, a pesar de que el verdadero valor es intrnseco. Los valores instrumentales son de tipo variable debido a que las preferencias humanas pueden cambiar e inclusive ocasionar prdidas en la diversidad, pese a que el valor intrnseco es constante a travs del tiempo. b) Adelantos en la tecnologa pueden posibilitar nuevas maneras de mirar a la biodiversidad (la biotecnologa sera un ejemplo de esto). Este hecho podra reducir la percepcin de que la biodiversidad es nica e insustituible y por lo tanto poner mayor presin sobre ella (Ehrenfeld, 1988). Una visin no instrumental le conferir valor en forma independiente del estado de la tecnologa.
13
Seccin obtenida de Pearce y Moran (2000).
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c) El costo-beneficio es un enfoque incremental: evala cambios discretos o pequeos en el stock de biodiversidad, aun cuando el total de stock es extremadamente alto. El enfoque costo-beneficio puede ser consistente al juzgar cada pequea prdida de biodiversidad como justificada, pero cada pequeo cambio por su lado contribuye a aumentar el riesgo de una prdida total del stock (Norton, 1988). d) El costo-beneficio incorpora la nocin del economista de que el valor es relativo (el valor de algo es siempre relativo a algo ms). Los crticos discuten que la biodiversidad tiene un valor absoluto en s misma. Este valor no puede, ni debe, ser medido o comparado en trminos relativos con otras cosas. Por su parte, Pearce y Moran (2000) comentan estas crticas de la siguiente forma: La crtica a) refleja las diferencias filosficas existentes sobre el concepto de valor. Aun cuando los valores no-instrumentales se consideren como constantes a travs del tiempo, hay que tener en cuenta que los puntos de vista no-instrumentales son difciles de ser traducidos o plasmados en polticas prcticas en un contexto de proteccin de la biodiversidad frente a sus amenazas, y de enfrentar el costo de oportunidad de los recursos destinados a conservar la biodiversidad. Por otro lado, no hay seguridad alguna de que los mismos conceptos del valor intrnseco no puedan cambiar con el tiempo. La crtica b) tiene algn fundamento, pero hay ciertos puntos de vista que sugieren que los cambios tecnolgicos podran beneficiar a la biodiversidad en lugar de perjudicarla. En particular, la modificacin gentica de cosechas reduce las posibilidades de fallas en produccin y tambin determina incrementos en la misma. En un contexto de creciente demanda mundial de alimentos, el incremento en la produccin puede relajar en algo la demanda futura de tierra para agricultura. Ya que la conversin del uso de la tierra es una de las causas principales para la prdida de biodiversidad, el efecto podra ser positivo para conservarla. Entonces, el efecto neto de la tecnologa sobre la biodiversidad depende del balance que se logre entre los beneficios y los daos ambientales. El punto de vista de que los enfoques incrementales al valor podran llevar a una prdida total, del stock tambin tiene cierta validez. Pero los autores replican estos argumentos diciendo que como el stock gradualmente se reduce, la teora de valoracin econmica determina que el valor de cada elemento restante se incrementar pudiendo disminuir su afectacin, ya que una escasez creciente confiere un valor creciente. Esto sera cierto siempre que de alguna manera los mercados en biodiversidad comiencen a funcionar en forma adecuada. Por su parte, la ausencia de mercados y la posibilidad de que existan ciertos tomadores de decisin que acten irracionalmente dejan vigente la posibilidad de la prdida total. Adicionalmente, los eclogos que puntualizan la existencia de discontinuidades potenciales en los sistemas ecolgicos, argumentan que pequeos cambios pueden tener grandes consecuencias, siempre que estos cambios ocurran en una regin en donde el ecosistema mantenga un equilibrio inestable. La crtica final refleja otra caracterstica de algunos de los enfoques no-instrumentales sobre la biodiversidad, ya que si la biodiversidad es la base de la vida, por tanto la idea misma de que sta puede ser intercambiada por otras cosas propone en s un error lgico. Por lo tanto, la conservacin de la biodiversidad se transforma en un imperativo categrico y en una regla moral superior. De todas formas, Randall (1991) anotaba que esa preeminencia no haba sido demostrada, en especial en el contexto de un anlisis de costo de oportunidad. Claramente, el anlisis de costo-beneficio no es un procedimiento irrefutable y que no genera controversias pero tampoco lo son las otras alternativas (Pearce y Moran, 2000).
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4.2. Clasificacin de los procedimientos de valoracin ambiental14 Mtodos basados en valores de mercado Tcnicas en las cuales se utilizan valores de mercado de bienes y servicios: Mtodos que utilizan directamente precios de mercado Cambio en productividad Costo de oportunidad Tcnicas en las cuales los gastos actuales o potenciales son utilizados para valorar costos: Mtodo de costo-efectividad Gastos defensivos o preventivos Costos de reubicacin Costos de reposicin Mtodos basados en preferencias reveladas Costo de viaje Precios hednicos Mtodo de bienes sustitutos Mtodos basados en preferencias declaradas Valoracin contingente Otros mtodos de valoracin Transferencia de valor 4.2.1. Tcnicas basadas en valores de mercado Mtodos que utilizan directamente precios de mercado Los mtodos de valoracin ms simples de aplicar son aquellos que se basan en precios de mercado y cantidad y calidad de informacin relacionada para derivar valores totales. Se orientan en su mayora a estudios de costo-beneficio (Bishop, 1999). Muchos de los bienes y servicios de los bosques se negocian en mercados organizados, tanto locales como internacionales, incluyendo productos maderables (madera y lea para combustible) y no-maderables (alimentos, medicinas, artesanas, etc.), que son relacionados con cultivos, ganadera, cacera, pesca y recreacin.
PRODUCTOS NO MADERABLES: UNAALTERNATIVAA LADEFORESTACIN?
En el estudio de Peters et al. (1989) se presenta un anlisis de usos alternativos de los bosques tropicales hmedos en Mishana, ro Nanay en el Per. Los autores comparan los beneficios financieros de la mxima extraccin sostenible de frutas nativas y ltex con la conversin del bosque para explotacin maderera. Las estimaciones de la produccin sostenible de frutas y ltex para una hectrea se basan en anlisis de campo, entrevistas con recolectores y literatura existente. Usando precios promedios de venta al por menor de frutas del bosque, basados en encuestas mensuales en el mercado de productores de Iquitos y en precios del caucho (que era controlado por el gobierno peruano) obtenidos de la oficina del Banco Agrcola, el valor de la cosecha se calcul multiplicando precios por cantidades. Deduciendo de los ingresos los costos de cosecha y de promocin (usando informacin de costo de mano de obra y costo de transporte), el beneficio neto de un ao de cosecha de frutas y de produccin de ltex fue estimado en USD 422 por hectrea. Asumiendo que este valor se podra obtener a perpetuidad, con precios constantes y una tasa de descuento del 5%, los autores calcularon el valor presente neto (VPN) de la produccin sostenible de frutas y ltex del bosque en USD 6.330 por hectrea. Los autores concluyen que una tala selectiva y peridica combinada con recoleccin sostenible de frutas y de ltex es el ms rentable uso de la tierra. Los autores comparan el valor neto actual de tres opciones de uso de la tierra: i) la extraccin de frutas y ltex solamente, ii) tala de la madera comercializable, y iii) la tala selectiva y peridica combinada con la extraccin y recoleccin sostenible de frutas y ltex. En este caso, la opcin preferida es la iii). La recoleccin sostenible de las frutas y el ltex cubre alrededor del 90% del valor total de los tres recursos en el bosque natural (excluyendo el valor de las plantas medicinales, lianas y pequeas palmeras que no fueron estudiadas). El estudio concluye que el uso mltiple del bosque natural genera mayores valores econmicos, como lo demuestran en una tabla comparativa. En esta tabla se presentan retornos financieros netos para productos no maderables y otros usos del bosque con un VAN de USD/ha 1989, utilizando una tasa de descuento del 5%. Los valores presentados son: recoleccin no maderable de frutas y ltex: USD 6.330; tala sostenible: USD 490; total por hectrea USD 6.820. Para el caso de la tala rasa total presentan valores de USD1.001, para la plantacin forestal, para pulpa de madera (plantando Gmelia arborea) USD 3.184, y para la crianza de ganado USD 2.960 (ingresos brutos por ha de pastizales completos y productivos, sin deducir los gastos de medicinas y cuidados del ganado). Este estudio es uno de los que ms se cita para ejemplos de comparacin econmica de los usos alternativos de la tierra. Fuente: Peters, Gentry y Mendelsohn (1989).
Existe una literatura abundante sobre este tema; stos son algunos de los documentos que pueden ser revisados si se desea una profundizacin terica: Azqueta (1994; 2000), Dixon et al. (1994), Pearce y Moran (1994; 2000), Barrantes y Castro (1999), Barrantes y Gonzlez (2000), Bishop (1999), Barzev (2001) y Seroa da Motta (1998).
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En general, cuando se usan precios de mercado con el propsito de realizar valoraciones financieras, es importante determinar los precios correctos para los bienes y servicios de cada alternativa de uso del suelo. En algunos casos ser necesario ajustar los precios (precios sombra), debido a la existencia de imperfecciones de mercado. Como se detalla en el recuadro, Peters et al. (1989) hacen una comparacin de alternativas de produccin sostenibles frente a otras no sostenibles. Se estimaron los valores de mercado asociados al uso comercial de los bosques tropicales (productos no maderables y manejo sostenible de la madera) y los compararon con el retorno financiero que se obtiene en la zona por parte de una industria forestal no sostenible (de hecho, la madera es el bien proveniente del bosque ms fcil de valorar, pues existen mercados formales para su comercializacin) y la ganadera que en la tierra deforestada podra desarrollarse15. En general, los autores llegan a la conclusin de que los retornos provenientes del manejo comercial del bosque son mayores a los retornos obtenidos por las plantaciones forestales y proyectos ganaderos. Otros autores han intentado posteriormente aproximaciones similares. As, Balick y Mendelsohn (1992) realizaron mediciones en dos reas de Cayo (Belice): en la primera, el valor presente neto (VPN) de las plantas medicinales fue de USD 726/ ha, con un ciclo de cosecha de 30 aos; en la segunda, el VPN fue de USD 3.337/ha, con un ciclo de cosecha de 50 aos. Si bien se trataba de un valor competitivo comparado con otras formas de uso de la tierra (agricultura y ganadera en las condiciones locales), los VPNs variaban notablemente en funcin del tipo de bosque (especies, densidades de plantas comerciables, ciclos de cosecha sostenible). Por su lado, Grimes et al. (1994) realizaron anlisis similares en tres reas de muestreo en Puerto Misahuall (Napo, Ecuador). Aunque tambin se trataba de valores competitivos, existan fuertes oscilaciones entre los distintos VPNs en funcin de la composicin del bosque. En el caso de las reservas extractivas de la Amazona brasilea, concurren condiciones particulares que hacen ms viable la extraccin, aunque no son extrapolables a otros contextos de uso (Ruiz Murrieta y Pinzn Rueda, 1995; Ruiz Prez, 1997; ver Captulo II). Otros mtodos que utilizan valores de mercado de bienes y servicios para valorar impactos Los mtodos que siguen, y que apoyan el anlisis costo-beneficio, tambin se basan en precios de mercado existentes y se los aplica al anlisis de cambios en la productividad o del costo de oportunidad de las actividades desarrolladas. Pueden ser utilizados cuando un cambio en la calidad ambiental, o disponibilidad de un recurso, afecta la produccin o la productividad de las actividades humanas. La fuente de informacin principal se basa en el anlisis de ciertos parmetros que reflejan conductas o acciones observadas, e informacin existente tal como precios realmente pagados o gastos realmente efectuados, precios y costos que se encuentran reflejados en mercados existentes de tipo convencional (Dixon et al., 1994). Para estos mtodos se deben hacer ciertos supuestos respecto de los precios. Si se asume que el proyecto en cuestin no afectar mayormente a la oferta total del producto o servicio, se puede optar por un supuesto de proyecto pequeo, con lo cual se asumen los precios como constantes16. En el caso de que el proyecto genere suficiente cantidad de productos o servicios para afectar considerablemente la oferta, el procedimiento es ms complicado, pues se debe hacer un ajuste de precios y para esto se debern estimar las curvas de oferta y demanda de alguna manera (Dixon et al., 1994). Dentro de los mtodos que se pueden relacionar con esta categora y que podran ser utilizados en ecosistemas forestales, se pueden mencionar los siguientes: cambio en productividad y costo de oportunidad17.
15 Se trata, sin duda, del mtodo ms utilizado en la regin. Para otros ejemplos de la aplicacin de estas metodologas para Latinoamrica, se puede revisar, entre otros: Pinedo Vasquez et al. (1992); Schwartzman (1989); Southgate (1992); Uhl et al. (1992); Alcorn (1989); Almeida y Uhl (1995); Anderson y Jardim (1989); Browder et al. (1996); Mattos y Uhl (1994); Bennett et al. (1994). 16 En microeconoma este caso se aproxima al caso de un proyecto que es tomador de precios o que se adapta al precio de mercado. 17 Existen otras tcnicas, como la de prdida de ingresos o la de costos ocasionados por enfermedades, que tambin podran utilizarse. Se pueden ver en Dixon et al. (1994), Bishop (1999), Pearce y Moran (2000), o Barzev (2001).
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Cambio en productividad A esta metodologa se la puede considerar como una extensin directa del anlisis tradicional de costo-beneficio. Cuando proyectos de desarrollo afectan la produccin y/o productividad en forma positiva o negativa, los cambios generados pueden ser valorados usando precios analizados.
ANLISIS DE LOS MANGLARES DE HROES Y MARTNEZ EN LACOSTA NOR-PACFICADE NICARAGUA

En la tesis para optar por el ttulo de Master, realizada por Windevoxhel (1992), se hace un anlisis de los manglares de Hroes y Martnez, en la costa Nor-pacfica de Nicaragua. Se analiza la prdida de ingresos y productividad resultante de la deforestacin del manglar. Fueron utilizadas encuestas para estimar el valor de los usos directos de las artesanas, de la pesca y de la extraccin de moluscos, y la consecuente disminucin en la disponibilidad de dichos productos, as como en la productividad del manglar y en la merma de los ingresos de las personas que dependen de ste. En este documento se presentan modelos econmico-ecolgicos para evaluar los valores que se desprenden del manglar bajo diferentes escenarios de explotacin. Estudios similares de la relacin entre la conversin del manglar y la productividad de la pesquera tropical marina pueden encontrarse en Barbier y Strand (1998) para el caso de Mxico, y en Gammage (1997) para El Salvador. Fuente: Windevoxhel (1992), analizado en Emerton (2001).
Este mtodo est basado en la economa del bienestar neoclsica y en la determinacin del bienestar social. Los lmites del anlisis son ampliados de tal manera que se incluyen todos los costos y beneficios de una accin, ya sea que stos ocurran dentro o fuera de los lmites normales del proyecto (Dixon et al., 1994). Para este mtodo es necesario tomar en cuenta todos los cambios de productividad, tanto en el sitio como fuera de l. Los anlisis fuera del sitio incluyen todas las externalidades (positivas y negativas) normalmente ignoradas y que son tiles para dar una visin verdadera de los impactos del proyecto. Un anlisis con y sin proyecto ayudar definitivamente a clarificar el grado de dao ocasionado o dao evitado como resultado de la instrumentacin del proyecto. En la valoracin de la alternativa (sin proyecto) debera tenerse en cuenta cualquier disminucin (que se prevea) en la productividad de no llevarse a cabo el proyecto (Dixon et al., 1994). Este mtodo tambin puede utilizarse para estimar el valor de uso indirecto de las funciones ecolgicas del bosque, a travs de su contribucin a actividades de mercado. Es tambin conocido como de funcin de produccin, pues algunos estudios estiman el impacto en la produccin y puede servir adems para estimar prdidas directas en consumo. Para el uso del presente mtodo se deben cumplir dos etapas. En la primera se deben determinar los efectos fsicos producidos por el cambio en el ambiente. Esto puede ser realizado a travs de investigacin de campo, experimentacin en laboratorio o tcnicas estadsticas. La segunda etapa consiste en valorar los cambios resultantes en la produccin o consumo, utilizando precios de mercado. De esta forma, el valor monetario de la funcin ecolgica es derivado indirectamente. El mtodo de la funcin de produccin ha sido utilizado tanto en pases desarrollados como en vas de desarrollo para estimar cambios en la calidad ambiental (por ejemplo: deforestacin, erosin del suelo, contaminacin del aire y el agua), en la productividad de la agricultura, en el manejo forestal, en la pesca, entre otros. Un requerimiento esencial para este mtodo es contar con informacin suficiente sobre la relacin entre el recurso ambiental y la actividad econmica que se sostiene en l. Adicionalmente, se necesita conocimiento de las condiciones de mercado y de las distorsiones del mismo (Bishop, 1999).
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El mtodo de productividad o de funcin de produccin requiere ms investigacin para poder establecer una relacin entre algunos cambios ambientales (como la deforestacin, por ejemplo) y un impacto que pueda ser asociado con un valor monetario (por ejemplo, inundaciones o prdida de calidad en estuarios para pesca). La naturaleza de la relacin entre causa y efecto es muchas veces complicada. Generalmente este tipo de evaluacin integrada requerir de adecuados conocimientos de la ecologa del ambiente en cuestin. Las relaciones entre diversidad biolgica y resiliencia representan un buen ejemplo de otra funcin de produccin, en donde el insumo es la diversidad biolgica y el producto es la sostenibilidad o la resiliencia (Pearce y Moran, 2000).
ANLISIS COSTO-BENEFICIO (ACB) PARALAACTIVIDAD GANADERAEN LACUENCADEL RO CHIQUITO EN LAREGIN DELARENAL, COSTA RICA
Aylward et al. (1999) realizan un Anlisis Costo-Beneficio (ACB) para la actividad ganadera en la Cuenca del Ro Chiquito en la regin del Arenal, en Costa Rica. El estudio concluye que la actividad ganadera es econmicamente ms viable que la produccin de madera o la proteccin del bosque. En contra de lo que intuitivamente se pudiera pensar, cuando realizan el anlisis costo-beneficio social, los autores, al evaluar el efecto neto (incluyendo externalidades) que sobre la generacin hidroelctrica tiene el cambio en el uso del suelo hacia la ganadera y los pastizales, afirman que dicho efecto es positivo. Los costos y beneficios de la ganadera (carne y leche) son comparados con la produccin forestal y con la proteccin del bosque, tanto desde el punto de vista de los propietarios privados como desde una perspectiva mucho ms amplia en el nivel social. El valor presente neto (VPN) es calculado para 7 tipos diferentes de propiedades y para 4 zonas de vida relacionadas con el tipo de bosque y el nivel de escorrenta. Se consideran valores durante un perodo de 70 aos. El factor clave en la diferencia entre el ACB privado y el social es el impacto en la generacin hidroelctrica. Tambin se incorporan en este ltimo las externalidades fuera de la zona de estudio en los propietarios con alternativas productivas diferentes a la generacin hidroelctrica y con usuarios del recurso aguas abajo. El ACB econmico remueve todas las distorsiones en los precios tanto de los efectos causados por los impuestos como por las distorsiones de precios utilizando precios sombra. Se intenta asociar efectos negativos de la erosin del suelo por la conversin de bosque a pastizal, pero ninguna evidencia cientfica soporta una relacin entre la edad de los pastizales (una proxy para erosin del suelo) y la productividad. El ACB social se focaliza en los impactos de la conservacin del bosque en tres plantas hidroelctricas que se benefician del agua del Lago Arenal. Estas plantas proveen el 44% de la generacin hidroelctrica en Costa Rica, que a su vez cubre el 70% de toda la oferta elctrica del pas. Otra externalidad considerada es el impacto en la calidad del agua de riego y para consumo humano, pero se valoran como insignificantes. Se intenta incluir algunas variables cualitativas sobre prdida de biodiversidad, y algunas estimaciones del servicio de captura de carbono (perdido). Ningn intento se realiza por incorporar al anlisis valores de opcin ni de existencia. La evaluacin de los impactos hidrolgicos se analiza sobre un algoritmo creado por Aylward (1998) que vincula el cambio en el uso del suelo y el cambio en bienestar. Contrariamente a lo que se esperara, el incremento en sedimentacin debido a la conversin del bosque repercute muy levemente en la capacidad de generacin. Por el otro lado, los beneficios del incremento en la fuerza y la cantidad de agua (por la prdida de cobertura boscosa) en trminos de generacin adicional son muy significativos. El anlisis sugiere que la conversin del bosque en este caso significa un beneficio econmico neto de USD 610 por hectrea en la escala menos productiva de ganadera, y de USD 8.700 en el caso de produccin de lcteos por los productores de la hacienda Dos Pinos. Slo ciertos pequeos productores en la regin occidental baja obtienen beneficios netos negativos de USD -185 en este anlisis. Las cifras incluyen los costos evitados de la proteccin del bosque. El estudio presenta un detallado anlisis del impacto de la conversin del bosque sobre la generacin hidroelctrica. Los resultados son extremadamente interesantes, pues demuestran que en ciertos casos los efectos de la conversin pueden ser positivos. La aplicacin de la metodologa a otros pases depender de la existencia de la informacin, del trabajo y de los fondos requeridos. El estudio es menos exhaustivo en los otros elementos del anlisis de costo beneficio. No existe una explicacin de por qu no se incluyen en el ACB social valores como bioprospeccin, ecoturismo o uso diversificado y agroforestera. Fuente: Aylward, Echeverra, Allen, Mejas, y Porras (1999), analizado en Bishop (1999).
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Costo de oportunidad18 Este mtodo est basado en la idea de que los costos de usar un recurso para ciertas actividades que no tienen precios en un mercado establecido o que no son comercializados, pueden ser estimados usando como variable de aproximacin19 el ingreso perdido (o no recibido) por dejar de utilizar el recurso en otros usos alternativos que s tienen precios de mercado. Por ejemplo, los ingresos dejados de percibir en la actividad forestal y luego en la actividad agropecuaria representan el costo de oportunidad de declarar un parque nacional o rea protegida en una determinada extensin del territorio nacional, o simplemente al tomar la decisin privada (por parte del dueo) de no talar y preservar ese bosque para usos diferentes. Por lo tanto, en lugar de intentar valorar directamente los beneficios del parque (lo cual es bastante complicado, pues se necesita mucha informacin que generalmente no est disponible), stos pueden ser calculados sobre la base de los ingresos dejados de percibir en las actividades productivas alternativas antes mencionadas. En este caso, el costo de oportunidad podra ser considerado como una estimacin del costo de la preservacin (Pearce y Moran, 2000).
ANLISIS COSTO-BENEFICIO ECONMICO DE LAACTIVIDAD PECUARIAEN LAAMAZONA
Browder (1988) presenta un anlisis costo-beneficio econmico de la actividad pecuaria en la Amazona, con nfasis en el costo de oportunidad social de los beneficios perdidos de actividades forestales y de los subsidios entregados por el gobierno a los ganaderos. Los subsidios fueron valorados en USD 224 por hectrea, mientras las prdidas en la actividad forestal alcanzaron los USD 511 por hectrea, llegando a un costo de oportunidad total de USD 735 en promedio. Esto puede ser comparado con el valor presente neto promedio estimado para la actividad ganadera que asciende a USD 162 por hectrea. El anlisis esta construido sobre los resultados de Browder (1985), e incluye el clculo del costo social de la formacin de pastos, en trminos de costo de oportunidad de los fondos pblicos usados para subsidiar la ganadera, y el de la madera (con mercado) perdida durante el proceso de conversin. El costo de oportunidad del gobierno es calculado usando un promedio anual de los retornos de la inversin en bonos corporativos estadounidenses de largo plazo y notas de tesorera. Este retorno fue multiplicado por el total anual desembolsado para ganadera los aos de 1966 a 1983 (para crditos tributarios) y de 1977 a 1983 (por crditos rurales subsidiados). El costo de oportunidad de la prdida en manejo forestal fue calculado sobre la base de un estimado de madera talada pero no vendida. Browder asumi que un 50% de la madera se perdi. El costo de oportunidad social fue agregado durante el perodo de 1966 a 1983. El estudio se bas en el desperdicio de madera para calcular el costo de oportunidad de la madera, pero no consider la posibilidad de uso de no-maderables y de manejo sostenible de bosques como una alternativa que podra hacer el costo de oportunidad an mayor. El anlisis tambin excluy los costos de la formacin de los pastos relacionada con impactos ambientales, productos no maderables perdidos y los valores de opcin y existencia. Fuente: Browder (1988); (1985), analizado en Bishop (1999).
Entre las situaciones en las que este enfoque puede ser aplicado estn la alteracin de los niveles de precipitacin, el establecimiento y proteccin de reas o reservas de vida salvaje, de sitios culturales, religiosos o histricos. La tcnica es relativamente rpida y directa y provee informacin valiosa a los tomadores de decisin y al pblico. Es un poderoso instrumento para decidir, o no, la realizacin de obras de infraestructura pblica20 (Dixon et al., 1994).
18 El trmino costo de oportunidad puede ser utilizado en gran cantidad de situaciones y tcnicas y debe ser entendido como la mejor alternativa que se deja de lado (se pierde) al momento de tomar una decisin o realizar una actividad especfica. 19 Estas variables tambin toman el nombre de proxy. 20 Otros casos de anlisis de costo de oportunidad los constituyen los trabajos de Baldoceda (2001), Tello Fernndez (2001), Browder et al. (1996) y Acosta-Arias (1994).
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4.2.2. Tcnicas en las cuales los gastos actuales o potenciales son utilizados para valorar costos Mtodo de costo-efectividad Este mtodo no intenta medir directamente el valor del bien o el beneficio ambiental del mismo, sino que intenta analizar y cuantificar los costos de diferentes mtodos que permitan lograr un nivel o efecto previamente determinado (Dixon et al., 1994). A travs de esta tcnica se pueden identificar los costos de instrumentar una poltica o accin especfica y determinar si tal accin es deseable o no. Puede ser utilizado para evaluar las ventajas/desventajas entre beneficios percibidos pero no mensurables de una accin y los costos de las diferentes alternativas para ejecutar dicha accin. Permite, por tanto, evaluar los costos relativos de opciones alternativas para lograr un objetivo ambiental preestablecido, como, por ejemplo, el logro de un nivel determinado de calidad de agua. Se seleccionar la alternativa (poltica) que minimiza los costos de realizar tal accin, pero que cumple con los objetivos (Barzev, 2001). Algunas veces, las tcnicas de optimizacin que pueden manejar objetivos mltiples, tales como la programacin lineal, pueden ser utilizadas para ayudar a establecer estndares. Ellos pueden tomar en cuenta de forma simultnea el nivel de producto primario, las consideraciones ambientales y los costos asociados con estrategias alternativas (Dixon et al., 1994). Una vez que se ha determinado el objetivo, el anlisis de costo-efectividad se realiza para todas las alternativas disponibles y se escoge la que cumple el objetivo sealado con el menor costo posible. Gastos defensivos o preventivos Se pretende estimar el valor de un dao ambiental a travs de los gastos efectivos realizados por los individuos, firmas, gobiernos o comunidades para prevenir efectos ambientales indeseables. Dado que los daos ambientales son generalmente difciles de evaluar (por su magnitud, extensin y percepcin social), la informacin acerca de los gastos defensivos constituye una buena aproximacin a dicho valor. Sin embargo, cuando los gastos defensivos son impuestos por el gobierno en forma obligatoria, stos pierden su capacidad para reflejar comportamiento, eleccin o preferencias individuales (Dixon et al., 1994).
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VALORACIN ECONMICADELDAO AMBIENTALOCASIONADO POR ELDERRAME DE PETRLEO EN LALOCALIDAD DE SAN JOS DE SARAMURO - LORETO Yparraguirre (2001), en su estudio Valoracin Econmica del Dao Ambiental Ocasionado por el Derrame de Petrleo llevado a cabo en las riberas del ro Maraon cercanas a la localidad de San Jos de Saramuro en el departamento de Loreto, trata de aproximar la disponibilidad a pagar para evitar un dao ambiental. La metodologa trata una prdida de la calidad ambiental aproximndola sobre la base del valor de no uso, dejando para futuros estudios la estimacin del valor econmico total. Realiz entrevistas personales a potenciales beneficiarios de una accin preventiva para evitar el dao ambiental del ecosistema. Se realizaron encuestas a 200 personas (representantes del mismo nmero de familias) y grupos focales. El estudio de valoracin posibilita una aproximacin al mnimo de los daos ambientales en lo que se refiere a la prdida de calidad ambiental de las personas afectadas y de esa forma intenta llenar ciertos vacos legales que se tiene dentro de la legislacin ambiental peruana. El objetivo de este estudio es, por un lado, calcular un monto para la compensacin potencial a los pobladores de la zona a partir de la disponibilidad a pagar por evitar el dao ambiental, y, por otro, identificar los impactos ocasionados por el derrame de petrleo sobre la fauna y flora, tanto terrestre como acutica, en el rea del dao ambiental. El rea afectada (por el derrame de la barcaza FA 346 de OFOPECO el 3 de octubre de 2000) abarc desde el embarcadero de la unidad de produccin de Yanayacu hasta la jurisdiccin del distrito de Nauta (220 km de largo sobre las riberas del ro Maran). La poblacin objetivo para el estudio fue de 18.933 personas de grupos dedicados a la pesca y actividades agrcolas y de recoleccin dependientes del Maraon y su ecosistema. Como resultado, se encontr que el 82% de las personas encuestadas estaban dispuestas a hacer una aportacin econmica para evitar daos ambientales como el del ro Maran. El valor por la prdida de la calidad ambiental o valor de no uso basado en la DAP de las familias encuestadas es de 10 soles (USD 2,86) por mes. Proyectado a los 10 aos que dura la biodegradacin del petrleo, el monto asciende a un valor presente neto de USD 210 por familia. El otro valor resultante como factible del anlisis estadstico es el de 20 soles (USD 5.72), que en las mismas condiciones representara un VPN de la DAPpor familia de aproximadamente 420 dlares. Fuente:Yparraguirre (2001).
La idea de esta metodologa es que al invertir en medidas defensivas y/o de mitigacin (costos preventivos) mejorar la calidad ambiental, generando as mayores beneficios para la sociedad. Los beneficios sociales se reflejan en el aumento de los excedentes del consumidor y del productor. Este mtodo utiliza precios de mercado, ya sean los precios del bien ambiental analizado (si existen), o los precios de algunos bienes relacionados directamente o indirectamente con el bien o servicio ambiental en cuestin. El cambio en el bienestar de los individuos se mide a travs de las variaciones en los excedentes del consumidor y del productor. Esta es una tcnica relativamente sencilla y bastante prctica porque se pueden evaluar los efectos positivos de la inversin pblica en obras de conservacin, medidas preventivas contra desastres naturales, campaas de prevencin para la salud, campaas para manejo de recursos y/o problemticas ambientales como incendios, etc. Finalmente, cuanto ms efectos positivos logren identificarse (costos evitados), mayor ser el beneficio social generado por la inversin en prevencin. Sin embargo, existen algunas desventajas de esta metodologa, justamente relacionadas con la estimacin de los beneficios no tangibles: 1) es difcil estimar los beneficios econmicos sociales y determinar cmo se reparten entre el excedente del consumidor y el excedente del productor; 2) cuando ocurren cambios en la calidad ambiental, los productores toman medidas defensivas (p. ej., cambio a cultivos ms resistentes), lo que dificulta medir si el aumento de la calidad ambiental y la cantidad del bien se deben nicamente a las medidas preventivas adoptadas; 3) los precios no se mantienen constantes, por lo tanto su cambio no necesariamente refleja nicamente la mejora ambiental producto de las medidas preventivas; 4) en otras palabras, la combinacin inicial de factores ha cambiado y por lo tanto no son dos situaciones fcilmente comparables.
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Costos de reubicacin Este mtodo se basa en los costos estimados en los que se debe incurrir para la reubicacin de un determinado recurso natural, comunidad o activo fsico debido a daos ambientales. Se lo puede considerar como una medida superior de costo ambiental y se constituye por tanto en una medida indirecta interesante del beneficio que puede ser derivado de las acciones llevadas a cabo para prevenir que tal dao ocurra. Los costos de reubicacin de asentamientos humanos de zonas peligrosas hacia reas alternativas ms seguras constituyen medidas indirectas del beneficio de evitar una catstrofe (Bishop, 1999). Costo de reposicin Es una metodologa bastante parecida a la anterior, que se usa fundamentalmente como estimador de los costos de la contaminacin o destruccin ambiental (polucin, deforestacin, etc.). Se basa en la medicin de los costos en que se incurre al reemplazar activos productivos daados por un proyecto. Estos costos pueden ser medidos por estimadores tcnicos o contables de los costos de reposicin o restauracin de un activo fsico o recurso natural. Estos clculos pueden ser interpretados como una estimacin de los beneficios de prevenir ese tipo de daos.
METODOLOGA PARAMEDIR ELCOSTO DE RECUPERACIN O REPOSICIN DE LOS BOSQUES
En Barrantes y Chaves (2000) se utiliza una metodologa para medir el costo de recuperacin o reposicin sobre la base de un taller de expertos e indicadores biofsicos basados en sistemas de informacin geogrfica (SIG). Los autores, tomando en cuenta que los bosques tienen un valor ms all de la madera existente en ellos y que existe gran debilidad en la informacin, as como una falta casi total de mercados organizados para servicios ambientales, desarrollaron un taller de expertos en distintas disciplinas para que lo valoren en funcin de los diferentes bienes y servicios ambientales que el bosque provee a la sociedad. Este taller de expertos fue la fuente de informacin principal para este estudio, apoyado por una revisin bibliogrfica de estudios existentes as como indicadores biofsicos generados por imgenes SIG. Los costos totales, asociados al dao que se caus por el cambio de uso del suelo forestal, se calcularon sobre la base del costo de recuperacin del ecosistema utilizando costos de mercado. A este costo se le agreg un costo social por los beneficios perdidos. Se gener un ndice de afectacin del ecosistema. El costo de recuperacin del ecosistema para bosque secundario fue calculado en USD 1.358 por hectrea, y el costo social se calculo en USD 743. Para bosque maduro estos costos fueron de USD 1.396 y USD 765 por hectrea, respectivamente. Este modelo permiti sobre la base de opiniones de expertos, costos de mercado, imgenes SIG y transferencia de valores llegar en un tiempo rcord a una valoracin del dao ambiental generado por la deforestacin de las palmicultoras en San Lorenzo (Esmeraldas). Este fue el punto de partida para que el Ministerio demandara una compensacin por dao ambiental, lo cual cre un precedente importante en el pas. Fuente: Barrantes y Chaves (2000).
La racionalidad de este mtodo es similar a la de los gastos preventivos, aunque los costos de reposicin no constituyen una valoracin subjetiva de los daos potenciales, ms bien son los costos verdaderos de reposicin si el dao realmente ha ocurrido. Puede interpretarse como un procedimiento contable utilizado para determinar si es ms eficiente dejar que el dao suceda o prevenir este hecho. En este mtodo se asume que la magnitud de los daos puede ser cuantificada y que el costo total de reposicin no es mayor que el valor de los recursos productivos destruidos y, en consecuencia, son metodologas econmicamente eficientes para efectuar la reposicin (Dixon et al., 1994). Un mtodo similar al de reposicin o restauracin de un activo fsico o recurso natural se basa en los costos de reponer o sustituir los bienes y servicios ambientales perdidos por un dao ambiental, ms que el recurso o activo mismo. Implica disear y determinar los costos de un proyecto sombra o equivalente que ofrezca un servicio ambiental sustituto de manera de compensar la prdida de los bienes o servicios ambientales o la calidad ambiental. Es especialmente til cuando se requiere mantener las condiciones de los recursos ambientales intactas frente a eventuales riesgos. Por ejemplo, la plantacin de un bosque en compensacin a las emisiones de una planta de generacin trmica, en cuyo caso los costos ambientales de la planta seran los costos equivalentes de la plantacin del bosque (Barzev, 2001).
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4.2.3. Mtodos basados en preferencias reveladas Estos mtodos de valoracin hacen uso de los precios de mercado en forma indirecta. Se utiliza esta clase de mtodos cuando diversos aspectos o atributos de los recursos naturales o servicios ambientales que quieren ser analizados no tienen precios reflejados en un mercado establecido. Como ejemplos de bienes y servicios que pueden ser valorados a travs de estos mtodos se pueden mencionar la calidad del aire o a la belleza escnica, que son generalmente bienes de carcter pblico y que no se transan explcitamente en los mercados. Sin embargo, es posible estimar su valor (implcito) a travs de precios pagados por otros bienes o servicios (sustitutos) en mercados establecidos (Dixon et al., 1994). Costo de viaje Es un mtodo bastante utilizado para valorar bienes y servicios recreacionales o recursos escnicos. Ha sido especialmente utilizado en pases desarrollados. Se basa en el supuesto de que los consumidores valoran la experiencia de visitar un bosque o rea recreativa, al menos en lo que gastan en llegar hasta ah, incluyendo todos los costos directos de transporte, as como el costo de oportunidad del tiempo invertido en el viaje, el cual se estima a travs de las ganancias dejadas de percibir.
MODELO DE COSTO DE VIAJE En Tobas y Mendelsohn (1991) se presenta un modelo de costo de viaje que fue utilizado para estimar el valor del ecoturismo en ecosistemas forestales, basado en un cross-sectional anlisis de 81 cantones en Costa Rica para calcular la demanda y el excedente del consumidor. En este artculo se presentan estimaciones de la disponibilidad a pagar de los turistas locales para visitar la Reserva de Bosque Nublado de Monteverde (MCFR). Los autores concluyen que los beneficios del ecoturismo en ese sitio exceden el precio pagado por la reserva en la adquisicin de nuevas tierras, por tanto provee una justificacin para expandir el tamao de la reserva (mejora ofertada). La Informacin del nmero de visitantes originada en cada cantn fue combinada con informacin de la poblacin existente en cada cantn para derivar las tasas de visitacin a la reserva por cantn. Otra informacin utilizada incluye la distancia entre cada cantn y la Reserva de Bosque Nublado de Monteverde, la densidad poblacional y las tasas de analfabetismo por cantn. La funcin de demanda para los visitantes a la reserva se estim con dos modelos: Tasa de visitacin = 36.17 - 0.121 distancia + 0.006 densidad (estadstico t) (4.20) (2.77) (2.76) Tasa de visitacin = 44.42 - 0.107 distancia + 0.006 densidad + 0.001 analfabetismo (estadstico t) (4.28) (2.40) (1.82) (1.40) Los resultados son usados para predecir la tasa de visitacin para la poblacin domstica total y para estimar la curva de demanda por visitar el parque, as como el respectivo excedente del consumidor. Los valores del excedente del consumidor de cada cantn son sumados para obtener el excedente del consumidor anual total, que fue estimado entre USD 97,500 y USD 116,200. Sobre esta base, el valor presente neto de la reserva (por recreacin) se estim entre USD 2.4 y USD 2.9 millones. Asumiendo que el valor real de la demanda por recreacin permanece constante en el tiempo y que existe una tasa de descuento del 4%, dado que existen unos 3.000 visitantes nacionales al ao, el sitio es valorado en cerca de USD 35 por visita. Los autores puntualizan que este valor puede subestimar el valor del ecoturismo en la Reserva de Monteverde por tres razones: 1) el valor de las visitas recreacionales se asume constante mientras que en la realidad la tasa de visitacin crece en el 15% anual; 2) el estimado del valor fue calculado slo con los visitantes nacionales, pese a que los extranjeros cuadruplican el nmero de los nacionales. Si stos valoraran al menos lo mismo que los nacionales un monto de USD 400.000 a 500.000 debera ser aadido al valor anual de dicha reserva; 3) el valor recreacional de los sitios no refleja otros usos de conservacin potenciales tales como recoleccin sostenible de no maderables, proteccin de fuentes de agua, proteccin del hbitat de los animales salvajes y especies raras, etc. Tambin mencionan el valor recreacional de la reserva en trminos de USD por hectrea. Dado que el valor actual neto de la recreacin tanto en el orden domstico como internacional es de aproximadamente USD 12.5 millones y la reserva tiene un total de 10.000 ha, se calcula una media del valor recreacional de USD 1.250 por hectrea. Este valor es comparado con el precio de mercado de la tierra en los alrededores de la reserva (entre USD 30 y USD 100 por ha). Los autores sostienen que la expansin de la reserva para ecoturismo est econmicamente garantizada como un uso superior para la tierra. Los altos valores estimados para el ecoturismo parecen justificar la expansin de la reserva y por lo tanto la compra de nuevas tierras. De todas formas, no es claro en este estudio si el nmero de visitantes o su disponibilidad a pagar se incrementarn cuando se extienda la reserva, para que se justifique dicha compra adicional de tierras aledaas, especialmente al ser una reserva manejada privadamente. No queda claro tampoco que las tierras aledaas presenten la misma diversidad biolgica, belleza natural o cualquier otra atraccin que pueda ser apreciada por los ecoturistas. Fuente: Tobas y Mendelsohn (1991), analizado en Bishop (1999).
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El modelo de costo de viaje se utiliza para determinar la demanda por servicios recreacionales y se basa en la estimacin de modelos de demanda para estos fines. Los servicios recreacionales pueden ser usados tanto por turistas como por personas de la localidad. Este mtodo ha sido aplicado recientemente en pases en desarrollo, especialmente en lugares donde existen mayores niveles de ingreso y mercados en desarrollo asociados con un incremento en la demanda de servicios relacionados con reas de recreacin y belleza escnica. El comportamiento observado en el turista puede ser utilizado para estimar el valor de los bienes y servicios ambientales que no poseen un precio definido en los mercados, por lo tanto, pueden ser calculados utilizando los costos involucrados en el uso del bien o servicio turstico (Bishop, 1999). Mediante encuestas y anlisis de los gastos efectuados en el traslado del lugar de origen al lugar turstico (parque, playa, montaa, etc.), se pueden determinar los costos incurridos por los visitantes segn la distancia, el medio de transporte y las condiciones de uso del servicio. Se determinan as los precios implcitos para el uso de un lugar o amenidad. Las encuestas permiten identificar caractersticas socioeconmicas de los entrevistados, lugar de origen, das asignados al uso del lugar (incluyendo tiempo de viaje) e ingresos dejados de ganar. Sobre la base de la informacin recogida se determina el excedente (beneficio) obtenido a travs de los costos incurridos, y ste se toma como una aproximacin del valor que el individuo da al recurso natural o servicio ambiental (Seroa da Motta, 1998). Tres pasos son necesarios para utilizar este tipo de mtodos: 1) se lleva a cabo una encuesta entre los visitantes al sitio para determinar los gastos incurridos para llegar ah. Estos costos, como ya se mencion, incluyen tiempo de viaje, gastos involucrados en llegar y salir del sitio, tarifas de entrada. Adicionalmente se requiere informacin sobre el lugar de origen, aspectos socioeconmicos del entrevistado (ingresos, nivel de educacin, etc.). 2) se analiza la informacin resultante de la encuesta con el objeto de derivar una ecuacin que aproxime la curva de demanda por el sitio (esto relaciona el nmero de visitantes con el costo por visita). 3) se deriva el valor de un cambio en las condiciones ambientales ofrecidas, para esto es necesario determinar la disponibilidad a pagar por los cambios (mejoras) al sitio, o por evitar algn efecto negativo (prdida de los servicios o de la calidad ambiental del sitio). Comparando la disponibilidad a pagar en sitios similares con diferente oferta de servicios es posible determinar cul es el valor derivado de ciertos cambios en los servicios ofrecidos (Bishop, 1999). Barzev (2001) puntualiza que sobre la informacin utilizada hay que tomar en cuenta lo siguiente: i) Costos ineludibles: existen algunos costos que son ineludibles y por tanto nadie discute si deben o no ser incluidos en el cmputo total. Se consideran as los derivados estrictamente del desplazamiento (costo de gasolina por kilmetro ms los costos de amortizacin y mantenimiento del vehculo; costo del billete del autobs, pasajes areos, costo de parqueo y entrada al sitio, etc.); ii) Costos discrecionales: el traslado al lugar de visita puede implicar la necesidad de comer por el camino, o incluso pernoctar en l. Slo se consideran parte del costo de viaje aquellos gastos que no son discrecionales (en el sentido de que se buscan porque aaden un componente propio de utilidad a toda la experiencia); iii) El tiempo y su valor econmico: la discusin es si se debe incluir como un costo y, en caso de hacerlo, cmo se lo debe valorar? El punto de partida para la estimacin del precio del tiempo lo constituye el concepto de costo de oportunidad: el tiempo invertido en algo hubiera podido dedicarse a una actividad alternativa.
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O, mejor dicho, la persona puede dedicar el tiempo a una actividad productiva (trabajo), o disfrutar de una mayor cantidad de tiempo libre en otro sitio ms cercano (ocio); iv) Valor econmico del trabajo: el tiempo tiene un costo de oportunidad que se expresa en trminos de produccin. Como medida del valor econmico del trabajo generalmente se utiliza el salario recibido por la persona afectada, donde este salario es un reflejo de su productividad marginal (contribucin a la produccin total). Los pasos a seguir para la aplicacin del mtodo de costo de viaje podran ser sealados de la siguiente manera (Pearce y Moran, 2000): Seleccin de la variable dependiente21. Se divide el entorno de influencia del sitio recreacional en zonas (crculos concntricos en el caso ms simple o divisiones no regulares o en funcin de poblaciones cercanas). Cada zona se caracteriza por un determinado costo de viaje. Definir muestras de visitantes al sitio. Obtener tasas de visitacin por cada zona definida. Identificar los viajes multipropsito. Estimar los costos de viaje. Obtener una regresin estadstica. Construir una curva de demanda. La relacin entre bienes privados y ambientales es importante. Por ejemplo, si ambos bienes son complementarios dentro de la funcin de utilidad de la persona, el disfrute del bien ambiental requiere del consumo de un bien privado. El mtodo de costo de viaje es una tcnica bastante apropiada para valorar la demanda por sitios recreacionales de importancia, tales como parques nacionales, reas protegidas, centros tursticos o especies carismticas. Las tcnicas utilizadas han mejorado bastante, pero de todas formas hay que tener presente algunas limitaciones, particularmente la necesidad de contar con gran cantidad de informacin, lo cual demanda tiempo y dinero para recolectarla y procesarla, as como tambin ciertas limitaciones en las metodologas estadsticas existentes. Otro problema que se puede presentar con este mtodo es al utilizarlo para valorar atractivos que mantienen una importancia similar a otros atractivos en la misma zona, ya que se complica la estimacin del costo de viaje imputable a cada uno de ellos.
21 Cuando se selecciona la variable dependiente se puede escoger entre: a) visitas desde las zonas definidas alrededor del recurso, o b) visitas individuales. La segunda opcin define el modelo de costo de viaje individual y se basa en colectar informacin anual sobre viajes a escala individual. La primera opcin permite solamente trabajar con una variable de viajes per cpita. Si bien no existe un consenso con respecto a qu variable dependiente utilizar, los resultados obtenidos por los dos mtodos pueden ser muy diferentes. Pearce y Moran (2000) se refieren al estudio de Garrod y Willis (1999) que muestra que la versin individual del modelo reduce el excedente del consumidor en forma importante. La mayor divergencia se explica por el llamado error ocasionado por las respuestas de los entrevistados en las encuestas individuales.
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P OSIBILIDADES EN LADETERMINACIN DE LADEMANDA Una alternativa para construir la curva de demanda del sitio es utilizar la tasa de visitacin, asumiendo que cualquier incremento en el costo de viaje tendra el mismo efecto en las tasas de visitacin que un incremento equivalente en la tarifa de entrada, entonces los puntos de la demanda son encontrados utilizando la ecuacin estimada para la tasa de visitacin. El excedente del consumidor del sitio se lo calculara como siempre, aproximando el rea bajo la curva de demanda para cada zona. La otra alternativa es construir una ecuacin de demanda individual, en este caso se intenta averiguar la demanda de los servicios del lugar para cada persona en particular, en funcin no slo del costo de acceso, sino de sus propias caractersticas. Vij = f(C ij, Mi, Fi, Gi, Ni, Pij, Eij, Lij, Ai, Qi, eij) Vij Cij Mi Fi Gi Ni Pij Eij Lij Ai Qi eij es el nmero de visitas que la persona i efecta al sitio j. es el costo que le supone llegar a dicho lugar. es variable dummy que toma el valor 1 si la persona pertenece a asociacin ambientalista o 0 en caso contrario. es variable dummy que es 1 cuando una persona nombra un lugar sustituto (de la misma categora: bosque) cuando se le pregunta por ello. lo mismo que Fi slo que nombre un lugar sustituto de otra categora (ej.: Lago). es el tamao del grupo que acompaa el individuo i. otra variable dummy que toma valor 1 si la visita al lugar j fue el nico propsito del viaje. es la proporcin en que la persona estima que la visita a j contribuy al disfrute de la excursin. es el nmero de horas pasadas en j. es la edad de la persona. es su ingreso. es el trmino de error.
Economtricamente esto podra ser expresado como:
Vij = a + B1Cij + B2Mi + B3Fi + B 4Gi + B5Ni + B6Pij + B7Eij + B 8Lij + B9Ai + B10Qi + Eij
CLCULO DEL VALOR MONETARIO DELTURISMO EN LARESERVADE PRODUCCIN FAUNSTICADE CUYABENO EN ELNORESTE DE LAAMAZONAECUATORIANA Galvin (2000) realiza un clculo del valor monetario del turismo en la Reserva de Produccin Faunstica de Cuyabeno, en el noreste de la Amazona ecuatoriana (con un rea de 603.400 ha). En este estudio se estimaron: 1) los ingresos brutos generados por concepto de turismo en la Reserva de Cuyabeno para compaas de turismo, comunidades indgenas y el Ministerio de Ambiente; 2) adems se intenta comprender mejor las preferencias de los turistas extranjeros, analizando el costo de viaje y la disponibilidad a pagar tarifas de entrada ms elevadas a las existentes. El estudio determin un valor bruto de ingreso para las compaas tursticas de USD 2.433.203, para las comunidades indgenas de USD 245.480 y para el Ministerio del Ambiente de USD 132.856. El valor monetario total en turismo de naturaleza en Cuyabeno en 1998 fue de alrededor de USD 2,8 millones. En el anlisis de costo de viaje se realiz el levantamiento de la informacin necesaria. Los turistas en su mayora son jvenes con un promedio de 35 aos. El costo total para visitar el Ecuador incluyendo la Reserva Cuyabeno, pero excluyendo la tarifa area, fue de USD 1.659. El promedio de estada es de 20 das en Ecuador. El turista, en la muestra realizada, gast una cantidad de USD 369 en promedio tan slo para visitar la reserva de Cuyabeno. Se realiz una encuesta de disponibilidad a pagar por entrar a la Reserva de Produccin Faunstica de Cuyabeno a 180 turistas extranjeros sobre la base de una mejora en el servicio. Los resultados de la encuesta revelaron que el 68% de los turistas extranjeros opinan que el cobro de los USD 20 actuales de tarifa est "perfecto". Sin embargo, cuando se pregunt si estaran dispuestos a pagar una tarifa ms alta para apoyar el mejoramiento en el manejo de la reserva, un 57% estuvo de acuerdo en pagar en promedio USD 38 (mediana USD 35). El autor no realiza un clculo de las demandas ni de los excedentes del consumidor para tener una valoracin ms precisa de cul podra ser el aumento en las tarifas para visitar las reservas. Fuente: Galvin (2000).
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Valores de la propiedad (precios hednicos) Conocido como mtodo de los precios hednicos, se basa en la idea de que a los precios se los puede entender como precios compuestos, en los que es factible determinar los precios implcitos de ciertas caractersticas del activo (que son justamente las que determinan su valor). As, por ejemplo, el precio de una propiedad en la playa est determinado entre otros factores, por la calidad del entorno (vecindario), tamao, tipo de construccin, ubicacin y arquitectura, belleza escnica, etc. La consideracin de variables como tamao (numero de m2), ubicacin (proximidad a fuente laboral, transporte, comercio, etc.) y tipo de construccin (albailera, madera, etc.) son fcilmente calculables y la diferencia sirve para aproximar el valor de caractersticas como el ambiente y la belleza escnica (Seroa da Motta, 1998). Las aplicaciones ms comunes de estas tcnicas estn orientadas a la valoracin de propiedades o bienes races y tambin a calcular diferenciales en salarios entre diferentes localidades, relacionados siempre con conceptos de calidad de vida (Bishop, 1999). El supuesto bsico es que el diferencial de precio obtenido despus de que todas las variables comunes han sido consideradas refleja la valoracin que el o los individuos dan al bien o servicio ambiental analizado. Cun til es este mtodo para valorar recursos ambientales? Es una pregunta interesante. Existen pocos estudios rigurosos de valoracin que utilicen precios hednicos y menos an que aproximen el valor de recursos biolgicos del bosque. De todas formas, estudios que han incorporado al valor de los activos, los bosques, las playas y la belleza escnica en general han demostrado que son atributos significativos en el valor de las propiedades. Por lo tanto, el nivel en que los atributos de la biodiversidad pueden ser valorados a travs de este mtodo es limitado a facetas que se presentan en los precios de mercados complementarios (la disponibilidad a pagar por propiedades en la mayora de los casos). Slo un pequeo nmero de recursos biolgicos cae en esta categora y aun sos no pueden ser valorados eficientemente si se presentan problemas en la disponibilidad de la informacin existente. Es importante tener en cuenta que el mtodo de los precios hednicos es ex post y que no captura los valores de no uso (Pearce y Moran, 2000). Otra forma de mirar los precios hednicos es a travs del diferencial de salarios, que consiste en estimar el diferencial de salario requerido para que un trabajador acepte un trabajo bajo condiciones ambientales distintas de aquellas en que habitualmente se desarrolla. Resumiendo, podemos precisar que los objetivos de la tcnica hednica son: - Descubrir (hacer explcitos) los precios potenciales de bienes o atributos para los que no existe un mercado formal. - Utilizar estos precios para evaluar decisiones que afecten la oferta de tales atributos (cambios en la calidad). Mtodo de bienes sustitutos Este es un mtodo bastante sencillo. Para aquellos recursos forestales que no tienen mercado o que son utilizados directamente (por ejemplo, lea), el valor puede ser calculado a partir del precio de mercado de bienes similares (por ejemplo, la lea vendida en otras reas) o el valor de la mejor alternativa o bien sustituto (por ejemplo, carbn vegetal o gas para consumo domstico). El alcance para el cual el valor del bien de mercado alternativo refleja el valor del bien ambiental en cuestin depende del grado de similitud o sustitucin entre ellos. En algunas circunstancias, un bien
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sustituto puede no tener tampoco precio de mercado, pero todava ser posible el inferir un precio para el bien en cuestin. Bishop (1999) hace referencia a un estudio de Fleming (1983) llevado a cabo en dos cuencas con cobertura boscosa en Nepal. En este estudio la lea fue valorada basndose en el valor que tiene un cercano sustituto, que es el estircol del ganado que puede ser secado y quemado cuando no hay lea. El costo de oportunidad de utilizar el estircol como combustible en lugar de como abono fue estimado sobre la base de las prdidas en produccin de granos como consecuencia de la baja en fertilizacin de la tierra. En el estudio de Adger (1995) presentado en el recuadro puede observarse cmo se utilizan precios sustitutos para aproximar el valor de algunos elementos, como los de los productos no maderables.
VALORACIN ECONMICA TOTALDE LOS BOSQUES DE MXICO Adger et al. (1995) presentan una valoracin econmica total de los bosques de Mxico cuando stos son utilizados para turismo y recreacin, para productos no maderables, para almacenamiento de carbono, proteccin de agua, productos farmacuticos potenciales y valores de existencia. El estudio concluye que los productos no maderables son muy significativos y que e valor de almacenamiento de carbono por si solo es superior al uso tpico del bosque en muchas partes del mundo. Este estudio utiliza beneficios estimados desde una variedad de estudios secundarios, transferencia de valor y extrapolaciones, realizados para la totalidad de los bosques en Mxico. Los valores econmicos considerados son de uso directo, indirecto, de opcin y de existencia. Los bosques fueron divididos en cuatro tipos: tropicales siempre verdes, tropicales deciduos, templados conferos y templados deciduos. Algunos de los beneficios fueron ajustados segn el tipo de bosque. Turismo y Recreacin: Se basa en informacin secundaria sobre mtodos de valoracin contingente, costo de viaje y disponibilidad a pagar. La informacin utilizada es para 6 reservas, la que luego se extrapola en el orden nacional. Los beneficios totales son estimados en el rango de USD 30,6 a 33,6 millones por ao. Productos No-Maderables: Utiliza precios sombra y bienes sustitutos para valorar los usos directos de un rango de productos (incluyendo materiales de construccin, medicinas, combustibles y frutas). Los resultados llegan a un valor de USD 330 por hectrea por ao para bosques tropicales siempre verdes y templados deciduos. Debido a que estos valores son obtenidos desde un solo bosque, no extrapolan a la generalidad de los bosques. Sin embargo, los autores transfieren valores estimados en otros pases latinoamericanos. Almacenamiento de Carbono: Se utilizan estudios previos sobre la retencin de carbono por parte de los bosques. El rango utilizado est entre 30 y 160 toneladas de carbn por hectrea, dependiendo del tipo de bosque. Utilizan el valor calculado por Fankhauser (1995) de la tonelada de carbono, que es de USD 20. El valor presente neto de este servicio est en el rango de USD 650 y USD 3.400 por hectrea. Agua: Este estudio se limita a cuantificar los beneficios del servicio de purificacin de agua que resulta del control de la erosin del suelo. Otros servicios relacionados con el agua, como reduccin de inundaciones, por ejemplo, fueron omitidos debido a la limitacin de informacin. El servicio considerado se valor en USD 20 por cada mil toneladas de descarga, lo que totaliza un costo ahorrado en purificacin de USD 2,3 millones. Valores de opcin para farmacuticas: Este valor de opcin derivado de nuevos descubrimientos farmacuticos originados en los bosques de Mxico se calcula usando un modelo desarrollado por Pearce y Puroshothaman (1992). El modelo multiplica el nmero de especies presentes en el bosque por la probabilidad de que de esa especie se derive un producto til. Esto es luego multiplicado por el valor de la regala que podra pagar dicho producto. Este valor total puede ser dividido por el rea del bosque para obtener un valor de opcin expresado por hectrea. Muchas de las variables en este modelo sufren de un alto grado de incertidumbre, lo que lleva a estimar valores de entre USD 1 a USD 90 por hectrea por ao. El estudio utiliza un estimado central de USD 6,4 por hectrea por ao o USD 330 millones por ao para la totalidad del bosque. Valor de existencia: Para estimar estos valores, el estudio recogi informacin de una serie de transacciones realizadas para la conservacin natural en Mxico, incluyendo contribuciones a organismos y programas de conservacin, una encuesta a turistas y negociaciones de canje de deuda. Dichas transacciones son interpretadas como indicadores de disponibilidad a pagar para mantener los valores de existencia. El estudio seala que esta metodologa slo recoge los valores de existencia capturados. La proporcin grande de valores de existencia que son muy costosos y difciles de calcular permanece sin poder ser capturados debido a las caractersticas de bienes pblicos que poseen. Esta metodologa revela un rango de USD 0,03 a USD 10 por hectrea. El estudio usa el rango superior para derivar un estimado de USD 60 millones para todos los bosques, reconociendo que solo una porcin de este valor es atribuible a los bosques. Es interesante notar que los autores no incluyen el valor de la madera explotada sosteniblemente. Fuente: Adger, Brown, Cervigni y Moran (1995).
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4.2.4. Mtodos basados en preferencias declaradas Mtodos de valoracin contingente - mercados construidos Se fundamentan en la medicin del impacto de un proyecto sobre el bienestar de una comunidad, midiendo la mxima disposicin a pagar por un determinado bien o servicio. Para la realizacin de este tipo de valoracin se utiliza un enfoque directo (utilizacin de encuestas, entrevistas, cuestionarios, otros). Se pregunta a las familias beneficiarias mediante un cuestionario lo que estaran dispuestas a pagar por un beneficio y/o lo que estaran dispuestas a recibir a modo de compensacin por tolerar un perjuicio (Pearce y Turner, 1990).
MTODO DE VALORACIN CONTINGENTE PARAESTIMAR EL VALOR DE USO Y ELDE EXISTENCIA En Moran y Moraes (1995) los autores utilizan el mtodo de valoracin contingente para estimar el valor de uso y el de existencia que los visitantes de la parte sur del pantanal atribuyen a la preservacin de ese ecosistema, que est localizado en la cuenca del Ro Paraguay, regin de Corumb y Miranda, en Brasil. El estudio tiene el propsito de explorar la adecuacin del mtodo de valoracin contingente para capturar el valor econmico total de un sitio natural. Para tal efecto utilizan varias formas de eleccin de valores de disposicin a pagar y varios procesos economtricos de estimacin. Los resultados se basan en tres tipos de cuestionarios con formas de eleccin distinta de valoracin contingente: formato abierto, dicotmico simple y dicotmico doble. Los resultados para la disponibilidad a pagar fueron bastante diferentes, ya que para el mtodo de formato abierto dependiendo del modelo utilizado obtiene valores entre R$ 52,76 y R$ 89,74 y para los modelos dicotmicos (Logit multivariado, Probit bivariado, No paramtrico y Dicotmico doble) oscilan entre R$ 168,29 y R$ 346,1. En este ejemplo se determina una excepcin a la literatura tradicional que seala que la valoracin dicotmica entrega valores de DAPconservadores. Sobre la base de la agregacin los autores calculan valores del ecosistema que oscilan entre 5,8 y 15,13 millones de reales. Fuente: Moran y Moraes (1995), en Seroa da Motta (1998).
La valoracin contingente es aconsejable cuando no existe informacin de mercado ni precios de bienes o servicios sustitutos que puedan revelar las preferencias de los individuos (disposicin a pagar o aceptar) respecto de ciertos recursos naturales o servicios ambientales. Consiste en presentar a los individuos situaciones hipotticas y preguntarles sobre su posible reaccin a tal situacin (como, por ejemplo, preservar un rea silvestre, construir un puente, mejorar/empeorar la calidad ambiental, etc.). Las entrevistas pueden ser realizadas en por medio de cuestionarios, o a travs de diversas tcnicas experimentales como grupos focales, reuniones de expertos (Tcnica Delphi), entre otras, en las que los individuos responden a estmulos presentados bajo condiciones controladas. La idea bsica del mtodo es estimar las valoraciones que los individuos dan a aumentos o disminuciones en cantidad o calidad de un recurso o servicio ambiental, usando condiciones simuladas (mercados hipotticos) (Barzev, 2001; Pearce y Moran, 2000). Existe una amplia gama de tcnicas contingentes especficas, basadas la mayora en teora de decisiones y juego, y que persiguen auscultar el comportamiento de los individuos ante situaciones concretas, y que pese a sus respectivos sesgos son de gran utilidad. Entre las principales estn (Dixon et al., 1994): i) Juegos de transacciones: esta aproximacin busca las preferencias de los consumidores. La idea es presentar al potencial consumidor paquetes de bienes, en los que se incluyen sumas de dinero y niveles de recursos ambientales. Se ofrecen distintas combinaciones de estos bienes y se procede a intercambiar paquetes. El intercambio denota las equivalencias entre dinero y aumentos del nivel de bienes ambientales, los que permiten conocer las disponibilidades a pagar (intercambiar) uno por otro; ii) Mtodo de la eleccin sin costo: a travs de esta aproximacin se intenta medir la valoracin implcita de los bienes ambientales.
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A las personas se les pide elegir entre dos o ms grupos hipotticos de bienes y servicios, sin que deban pagar por ellos, y luego se les pregunta cul prefieren. Un ejemplo podra forzar la eleccin entre un bien o un servicio ambiental y un monto de dinero; iii) Experimentos de tomar o dejar: esta tcnica tambin es usada para estimar la disponibilidad a pagar (o a recibir compensacin) por un bien (o dao) ambiental. Este mtodo especfico est basado en la teora de preferencias reveladas y en la teora de la demanda todo o nada; iv) Juegos de licitacin: esta aproximacin es usada para estimar la disponibilidad a pagar (o a recibir compensacin) por un bien (o dao) ambiental. Est basada en la creacin hipottica de un mercado para estos bienes o servicios, sustentada en los conceptos hicksianos de variacin compensada y variacin equivalente. La idea de fondo de la licitacin es poder determinar el rea bajo la curva de demanda para estos bienes no transados en el mercado; v) Tcnica Delphi: a travs de sta tcnica no se determina la valoracin de los bienes por la va de los consumidores directamente, se lo hace a travs de grupos de expertos, los cuales supuestamente responden con una ptica social respecto del valor de un bien o servicio ambiental. El mtodo se aplica en un proceso iterativo de retroalimentacin entre los grupos de expertos.
MEDIDAS DE CAMBIO EN ELBIENESTAR VARIACIN COMPENSATORIA YVARIACIN EQUIVALENTE El cambio en el bienestar de un individuo puede ser calculado ya sea a travs de la variacin compensatoria (VC) o a travs de la variacin equivalente (VE). En cada caso, existen dos opciones de anlisis. La variacin compensatoria es la cantidad de dinero que se le debera quitar/dar a un individuo despus de un cambio positivo/ negativo en su bienestar (salto a una curva de indiferencia ms alta/baja), para dejarlo en su nivel de bienestar original (en la curva de indiferencia original -U0-). En otras palabras, es la cantidad mxima que un individuo estara dispuesto a pagar (DAP) para que un cambio favorable se d en la prctica o la cantidad mnima que dicho individuo estara dispuesto a aceptar (DAA) para que un cambio desfavorable se produzca. La VC se puede expresar de la siguiente forma: VC=E(P,Q0,U0) - E(P,Q1,U0) donde, Q0 Q1 U0 U1 E(P,Q0,U0) E(P,Q1,U0) =
Q0 aQi (P,Q,U )dQi

0
aE
es la calidad o cantidad del bien ambiental antes del cambio. es la calidad o cantidad del bien ambiental deteriorada o mejorada. es el nivel de utilidad inicial es el nivel de utilidad despus de que el cambio (positivo o negativo) ha tenido lugar es la funcin de gasto inicial es la nueva funcin de gasto necesaria para mantener el nivel de utilidad U0
En este caso si Q1>Q0, entonces diremos que ya sea la calidad o la cantidad del bien ambiental en cuestin ha mejorado/aumentado y por lo tanto la persona habra pasado a una curva de indiferencia ms alta. En este caso se necesitar que la VC sea <0 (negativa) para lograr que esa persona regrese a su nivel original de utilidad U0, si Q1<Q0 la VC necesaria para dejarlo en U0 ser >0 (positiva). La variacin equivalente en cambio es la cantidad de dinero que se le debera entregar al consumidor si el cambio no llegara a darse para que de todas formas est en su nuevo nivel de bienestar U1 o la que ste estara dispuesto a pagar para evitar un cambio desfavorable. En otras palabras, es la cantidad mxima que el individuo est dispuesto a pagar (DAP) por evitar un cambio desfavorable o la cantidad mnima que el individuo est dispuesto a aceptar (DAA) por renunciar a un cambio favorable. El clculo de la VE se hace a partir de la funcin de gasto del individuo. Se traduce en la diferencia en el gasto necesario para alcanzar el nuevo nivel de bienestar, evitando un cambio desfavorable en el bien ambiental, dado un nivel de precios Py el nivel de utilidad despus de la instalacin de la planta de celulosa U1, (U0 es el nivel de utilidad inicial): VE=E(P,Q ,U ) - E(P,Q ,U )
0 1 1 1
= Q0
aE (P,Q,U1)dQi aQi
En este caso si Q1>Q0, entonces diremos que ya sea la calidad o la cantidad del bien ambiental en cuestin ha mejorado/aumentado o sea que el cambio favorable s se dio, y por tanto la persona habra pasado en realidad a una curva de indiferencia ms alta U1. En este caso la VE ser <0 (negativa) pues equivaldra a lo que la persona estara dispuesta a pagar para que no se la regrese a U0. Si Q1 no se da (el cambio favorable no se dio), la VE sera la cantidad necesaria que habra que darle a la persona para hacerlo llegar de todas formas a un nivel de utilidad equivalente a U1, por tanto sera >0 (positiva). Fuente:Adaptado de Silberberg (1990).
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El panel del NOAA (National Oceanographic and Atmospheric Administration) ofrece un grupo de sugerencias que se deberan seguir cuando se elaboran las encuestas de disponibilidad a pagar (Arrow et al., 1993), en especial si se espera que la valoracin contingente provea informacin sobre valores de no-uso que puedan tener la suficiente calidad para utilizarse en reclamos de tipo legal y en casos de remediacin ambiental (Pearce y Moran, 2000). El uso de estas recomendaciones est siendo revisado y generalizado para todos los estudios de valoracin contingente, a pesar de que los debates continan sobre la eficacia de algunas de las recomendaciones22. Los siguientes son los lineamientos del NOAA para la aplicacin de estos mtodos: Utilice entrevistas personales. Utilice disponibilidad a pagar (DAP) en lugar de disponibilidad a aceptar (DAA). Utilice formatos dicotmicos. Realice un test previo de los instrumentos de la encuesta. Realice un test previo sobre cualquier fotografa a utilizarse. Utilice una descripcin del escenario precisa y adecuada. Prefiera los diseos conservadores (es preferible subestimar que sobreestimar la DAP). Evite lucimientos (se tiende a exagerar la DAP para aparentar solvencia). Revise la consistencia temporal de los resultados. Use una muestra representativa (en lugar de una muestra conveniente). Recuerde a los encuestados algunos sustitutos que no han sufrido afectaciones. Recuerde a los encuestados la existencia de restricciones presupuestarias. Siempre incluya una opcin de respuesta para el No y para el No Responde/No Conoce. Incluya preguntas de seguimiento y verificacin para validar preguntas de valoracin. Tabule y relacione los resultados. Analice el grado de comprensin de los encuestados.
EJEMPLOS DE FORMATOS PARALAREALIZACIN DE ENCUESTAS Formato Abierto: Cul es el monto mximo que usted estara dispuesto a pagar cada ao, a travs de un incremento en los impuestos, para mejorar el paisaje en las inmediaciones de su ciudad en la forma que le he descrito? Formato de Apuesta: Pagara usted $5 cada ao, a travs de un incremento en los impuestos, para mejorar el paisaje en las inmediaciones de su ciudad en la forma que le he descrito? Si la respuesta es SI: El entrevistador seguir incrementando el monto hasta que la respuesta sea NO. En ese momento la mxima DAPha sido revelada. Si la respuesta es NO: El entrevistador seguir reduciendo el monto hasta que la respuesta sea SI. En ese momento la mxima DAP ha sido revelada. Tarjeta de Pago: Cules de los valores listados abajo describe de mejor forma su mxima disponibilidad a pagar cada ao, a travs de un incremento en los impuestos, para mejorar el paisaje en las inmediaciones de su ciudad en la forma que le he descrito? Valor 0 $0.5 $1 $2 $3 $4 $5 $7.5 $10 $12.5 $15 $20 $30 $40 $50 $75 $100 $150 $200 >$200
Formato dicotmico con lmite simple: Pagara usted $5 cada ao, a travs de un incremento en los impuestos, para mejorar el paisaje en las inmediaciones de su ciudad en la forma que le he descrito? (el precio vara aleatoriamente a travs de la muestra) Formato Dicotmico con lmite doble: Pagara usted $5 cada ao, a travs de un incremento en los impuestos, para mejorar el paisaje en las inmediaciones de su ciudad en la forma que le he descrito? (el precio vara aleatoriamente a travs de la muestra) Si la respuesta es SI: Yestara dispuesto a pagar $10? Si la respuesta es NO:Yestara dispuesto a pagar $1? Fuente: Adaptado de Barzev (2001).
22 Por ejemplo, la recomendacin de hacer entrevistas personales ha sido rebatida, pues se han encontrado buenos resultados usando entrevistas por telfono y por correo. La recomendacin del uso del formato dicotmico tambin ha sido rebatida e innumerables artculos se han publicado comparando este formato con otros tales como el formato abierto o el de alternativas mltiples (Leida Mercado, Environmental Economics Adviser BDP-SURF-Panama. com. pers.)
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Los procedimientos de valoracin econmica de las funciones del bosque analizados presentan peculiaridades, en ocasiones importantes, segn el tipo concreto de funcin considerada, lo que justifica una atencin especial a su clasificacin y a los mtodos especficos requeridos para tal fin. Sin embargo, estos procedimientos no se ven directamente alterados como consecuencia de que el bosque objeto de estudio corresponda a una u otra tipologa, ya que la valoracin de una funcin responder siempre a un mismo esquema metodolgico, al margen de cul sea el tipo de bosque analizado. Por lo tanto, la presentacin de la metodologa para la valoracin de las funciones de los espacios naturales forestales se hizo independientemente de la tipologa de los bosques; aunque tal tipologa deber ser tenida en cuenta en la prctica de la valoracin, ya que las funciones presentes en un ecosistema forestal, as como su importancia y rasgos caractersticos, variarn dependiendo del tipo de bosque sometido a estudio. En este sentido, las caractersticas de los ecosistemas forestales aconsejarn la aplicacin de uno u otro mtodo; por ejemplo, los productos no maderables tendern a ser ms abundantes en un bosque hmedo tropical que en un bosque seco. El flujograma obtenido de Dixon y Sherman (1990) es un interesante intento de resumir los principales mtodos de valoracin, a partir de la consideracin de los impactos ambientales previsibles, sin que esto intente transformarse en una regla estricta, pues no considera muchas de las interrelaciones y complementariedades entre las diferentes tcnicas y mtodos. Cuadro I.4.
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4.2.5. Mtodos adicionales de valoracin Funciones de transferencia de resultados 23 Es importante sealar que, en muchas ocasiones, es eficiente y costo-efectivo adaptar los resultados de valoracin obtenidos en otros estudios al caso de inters. No puede perderse de vista que, en general, los ejercicios de valoracin (por cualquiera de sus mtodos) demandan una gran cantidad de informacin de base, fuertes requerimientos financieros, una cantidad no despreciable de trabajo cualificado y sobre todo perodos importantes de tiempo, que generalmente es lo que los tomadores de decisin no tienen. No es de extraar, por tanto, que se haya abierto recientemente en la literatura una lnea de trabajo consistente en tratar de especificar claramente las condiciones que han de reunir los estudios fuente para ser adaptables, y el tipo de funcin que se necesitara para llevar a cabo la transferencia.
ESTUDIOS SOBRE BIENES Y SERVICIOS AMBIENTALES REALIZADOS EN BOSQUES TROPICALES DE CARACTERSTICAS SIMILARES En Azqueta (2000), la fuente de informacin son estudios realizados sobre bienes y servicios ambientales que se ajustan lo suficientemente bien al objeto de valoracin, al cambio analizado, a las propiedades del bien objeto de estudio y a la poblacin de inters. El autor, en la medida de lo posible, seleccion estudios realizados en bosques tropicales de caractersticas similares, y utilizando en su mayora transferencias de valor, bien desde la propia Amazona (peruana, brasilea), o bien en otros pases de Amrica Latina, obtuvo los siguientes resultados: Madera: USD 70-200 por ha (no es un rendimiento sostenible). Productos no Maderables: los valores son de USD 22-272 para la primera parcela de bosque de tierra firme, USD 38-234 para la segunda, y USD 29-97 para la del bosque inundado, con una tasa de descuento de 5%. Estas cifras arrojan un valor presente por ha de USD 2.939 para la primera parcela, USD 2.721 para la segunda, y USD 1.257 para la tercera. El valor presente neto medio ponderado es de USD 2.306 por ha. Prevencin de erosin y proteccin de cuencas: USD 238 anuales por ha, existiendo una prdida de 10% de la productividad agrcola del terreno. Regulacin del ciclo hdrico: USD 19 anuales por ha. Proteccin de la Biodiversidad: USD 7 anuales por ha, lo que arroja un VPN de USD 420 por ha. Depsito de carbono: existe una prdida de USD 300-500 por ha para el bosque abierto. En cambio, la conversin de bosque cerrado secundario a terreno agrcola o pastizal supone una prdida de USD 1000-1.500 por ha, y el paso de bosque primario a terreno agrcola o pastizal, una prdida de USD 2.000 por ha. Turismo: USD 3,2 por visita para los turistas multipropsito y USD 70 para aquellos que slo llegaron a visitar los bosques nativos. Funciones sociales: disposicin a pagar por los residentes de los pases desarrollados de USD 24-31 por familia.
Fuente: Azqueta (2000).
La transferibilidad de valores se basa en el hecho de que el valor econmico de un activo ambiental puede ser extrapolado a partir de los resultados de algn estudio ya realizado. En la literatura, al estudio fuente se le conoce con el nombre de study site, y al segundo, estudio objeto de la transferencia, como policy site. Pese a la gran cantidad de objeciones de tipo acadmico que han sido planteadas, la principal ventaja de este enfoque es que, al utilizar fuentes de informacin secundarias, permite un gran ahorro de coste y tiempo. Sin embargo, hay que mantener presentes algunas importantes limitaciones:
23
Seccin obtenida de Azqueta (1994) y (2000).
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- Al aplicar esta metodologa se asume que las estimaciones de los estudios primarios (estudios fuente) son los verdaderos valores, por lo que la calidad de los resultados de la transferencia nunca podr ser mejor que la de los del estudio fuente, el que, a su vez, depende de la fiabilidad y validez de los mtodos de valoracin utilizados. - Es necesario tener muy en cuenta la idoneidad de los resultados de los estudios primarios a ser transferidos, ya que muchas de las valoraciones realizadas son especficas de un bien o servicio ambiental. Uno de los temas ms complicados en la transferencia de valores es encontrar un estudio fuente con una especificacin del recurso ambiental que se ajuste lo suficientemente bien al objeto de valoracin, al cambio analizado, a las propiedades del bien objeto de estudio y a la poblacin de inters.
VALORACIN ECONMICA TOTALDELBOSQUE A TRAVS DE DIFERENTES MTODOS En Portilla (2001), utilizando algunos mtodos de valoracin como el costo de oportunidad, la transferencia de valor y los precios de mercado, se pretende llegar al valor econmico total valorando los diferentes bienes y servicios ambientales del bosque. Concluye que el valor del Bosque de Proteccin Cordillera Escalera en Per, determinado por las variables de uso directo, vara entre los USD 4.032.936 y los 4.135.179 al ao (agricultura, agua potable, extraccin de sal, piscicultura, fauna 10% del valor total, actividad forestal, no maderables 10% del valor total y actividades tursticas). Seala que el uso potencial de estos bienes vara entre los USD 93.840.279 y los USD 105.359.241. Para el caso de los servicios ambientales, arroja valores entre USD 393.235.813 y USD 400.616.643 (el servicio de generacin de agua es el principal). El valor econmico total de la diversidad biolgica de este bosque lo seala entre USD 487.076.092 y USD 505.975.885 con un valor promedio de USD 496.525.988 (a precios del ao 2000). En este caso habra que tener cuidado con la agregacin total de los bienes y servicios ambientales realizados por el autor, debido a que algunas podran llegar a ser actividades excluyentes entre s, o no podran generalizarse para toda la extensin de la reserva. De todas formas es un buen intento de aproximar todos los valores (incluyendo el de existencia) de una reserva determinada. Fuente: Portilla (2001).
En sntesis, al emplearse el mtodo de la transferencia de beneficios se debe tener presente que se est aceptando el posible costo social que surgira si las estimaciones son de baja calidad y conducen a decisiones errneas. Se recomienda, por ello, que en el proceso de transferencia se realice un anlisis de las limitaciones o de los juicios asumidos por el analista, lo cual fortalecer la utilidad de la informacin generada. Todo ello pone de relieve la importancia de no traspasar los lmites dentro de los cuales esta metodologa puede ofrecer resultados satisfactorios. Esta es una primera aproximacin para orientar la toma de decisiones, pero es slo eso. Para fijar tarifas, imponer multas o empezar alguna demanda de remediacin de dao ambiental esta metodologa deber estar acompaada por mtodos ms precisos, como los analizados en la seccin anterior, que permitan ratificar o rectificar las conclusiones obtenidas sobre la base de este mtodo. De todos modos, no se debe desconocer la gran utilidad que tiene este tipo de metodologa para los tomadores de decisin en el momento de enfrentarse a problemas que necesitan una solucin urgente. Como es obvio, el trabajo del analista en este campo se ve bastante facilitado al contar con un inventario de estudios primarios de valoracin de externalidades ambientales sistemticamente organizado. En esta lnea est trabajando Environment Canad desde 1993 para la elaboracin de una base de datos de este tipo, conocida como Environmental Valuation Reference Inventory (EVRI), con el objetivo de hacer ms fcil y accesible la transferencia de beneficios. Tambin la Agencia de Proteccin Medioambiental de Estados Unidos (EPA) ha comenzado a realizar esta labor para mejorar la utilizacin de este enfoque de transferibilidad de beneficios.
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LAS ETAPAS DELPROCESO DE TRANSFERIBILIDAD Normalmente se plantean cinco etapas para el proceso de transferibilidad. Las cuatro primeras constituyen pasos previos necesarios para la seleccin de los estudios que actuarn como fuente de informacin primaria, y en la quinta se realiza la transferencia de beneficios propiamente dicha. Las cuatro fases previas son: 1) Anlisis del cambio o efecto a valorar econmicamente. En esta fase se analiza exhaustivamente el bien o servicio ambiental (o su variacin) que va a ser objeto de la investigacin, as como las caractersticas socioeconmicas de la poblacin afectada por el cambio. 2) Identificacin de los posibles estudios-fuente. Esta segunda fase se centra en una labor de bsqueda bibliogrfica, para identificar las aplicaciones de los mtodos de valoracin que se hayan centrado en el bien o servicio ambiental que interesa. 3) Anlisis de la adecuacin de los estudios-fuente. El objetivo de esta tercera fase es identificar, dentro de los estudios ya realizados, los que mejor se adapten a los elementos de la investigacin. Se recomienda la mayor similitud posible entre el contexto para el que se pretenden transferir las estimaciones y el contexto en el cual se han originado, atendiendo fundamentalmente a los siguientes factores: los atributos fsicos, biolgicos y ecolgicos del bien ambiental, el cambio objeto de valoracin, y las caractersticas socioeconmicas de la poblacin. 4) Comprobacin de la calidad de las estimaciones de los estudios-fuente seleccionados. La bondad de las estimaciones resultantes del proceso de transferencia depende en gran parte de la calidad de los estudios-fuente utilizados, la cual es examinada en funcin de su fiabilidad y validez. Los resultados son fiables si la varianza de los mismos se debe a errores aleatorios. En esta fase, se analizan los posibles estudios fuente prestando especial atencin a aquellos elementos que pueden introducir variabilidad y/o sesgos en las valoraciones econmicas estimadas: credibilidad del escenario planteado, tamao de la muestra, vehculo de pago, forma funcional de la ecuacin de demanda, etc. 5) Realizacin de la transferencia de los valores. En esta fase, finalmente, se realiza la extrapolacin de los valores monetarios estimados en los estudios-fuente seleccionados al contexto del proyecto de investigacin que se est llevando a cabo. Existen tres vas posibles de realizar esta transferencia: Transferencia del valor unitario medio. Este proceso de transferencia es el ms simple, ya que asume la hiptesis de que un cambio en el bienestar experimentado por un individuo medio en el contexto del estudio-fuente es igual al experimentado por un individuo medio en el nuevo contexto de valoracin. La transferencia implicara nicamente multiplicar este valor medio por unidad de anlisis (por ejemplo, el excedente del consumidor medio por visita a un rea recreativa) por el cambio anticipado que resultara en el contexto objetivo, si la valoracin es ex-ante; y por el cambio ambiental ya conocido, si la valoracin es ex-post. Transferencia del valor medio ajustado. El proceso de extrapolacin es el mismo que en el caso anterior, pero los valores unitarios medios son ajustados antes de ser transferidos. Este ajuste puede ser de dos tipos. El primero se debe a las divergencias existentes entre ambos contextos de valoracin, por lo que el analista realiza el ajuste en las estimaciones primarias para que stas reflejen mejor las condiciones del nuevo sitio. En el segundo tipo, el analista opta por corregir los valores del estudio fuente si encuentra evidencias de la existencia de sesgos. Transferencia de la funcin de valor. En este caso se transfiere la funcin de demanda, previamente estimada, en un contexto similar al nuevo anlisis propuesto. El analista debe recolectar los datos sobre las variables independientes de la funcin de demanda para la investigacin objetivo: precio del bien ambiental, precio de sus bienes sustitutivos, ingresos medios de la poblacin, etc. Con esta informacin, y los parmetros estimados de la funcin de demanda del estudio-fuente, se calcula una nueva ecuacin, a partir de la cual podemos estimar el valor medio del recurso analizado. Con este proceso, se esperan estimaciones menos sesgadas que con la transferencia del valor medio.
Si los resultados obtenidos con este enfoque de transferencia de valor cumplen unos requisitos mnimos de exactitud con relacin a determinados usos, el analista podr obtener valoraciones monetarias de externalidades ambientales, con unos costes temporales y monetarios significativamente menores que si se hubiese aplicado cualquier otro mtodo de valoracin. Debido a que los estudios primarios constituyen la fuente de informacin para la transferencia, su utilizacin es fundamental para el buen desarrollo de este enfoque. Esta dependencia convierte el estudio de la exactitud y consistencia de estos mtodos en un rea de investigacin importante para garantizar la idoneidad de la transferencia de beneficios. Si bien el anlisis de otro tipo de mtodos de valoracin escapa a los objetivos de este estudio, se har mencin a algunos mtodos adicionales que se pueden utilizar para la valoracin ambiental.
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La programacin lineal, por ejemplo, es un mtodo basado en matrices matemticas que incorpora los valores del proyecto y sus impactos en trminos de restricciones lineales en cada uno de los sectores involucrados. El mtodo de los coeficientes integrales, desarrollado en CEPAL por un equipo interdisciplinario, hace uso de tcnicas de programacin matemtica en sus diversas formas (lineal, no lineal, por objetivos, dinmica). Sirve de medio para integrar los diferentes componentes del valor en una funcin objetivo (Funcin de Beneficio Social Neto) y poder incorporar los diferentes factores exgenos (restricciones ambientales, biolgicas, socioculturales, tecnolgicas, etc.). Hay, adems, otros mtodos, de aplicacin todava ms escasa, como el mtodo del gasto bruto, el mtodo residual y los anlisis multicriterio, pero conviene tenerlos en cuenta, ya que, a pesar de las dificultades implcitas en ellos, pueden aplicarse muy bien a determinado tipo de proyectos. La decisin multicriterio (DMC) 24 La decisin multicriterio (DMC) aparece dentro de la teora de la decisin como una opcin para optimizar varios objetivos en forma simultnea y posiblemente en conflicto (Azqueta y Ferreiro, 1994). Particularmente, en los problemas relacionados con el medio natural hay una serie de conflictos entre los criterios de tipo econmico (maximizar la eficiencia del aprovechamiento de los recursos), los criterios de conservacin del medio ambiente y los criterios de equidad social (garantizar una distribucin equitativa de los beneficios y/o minimizar los impactos negativos que se sufren). Aunque la optimizacin de los distintos objetivos propuestos simultneamente es bastante difcil, debido a los conflictos existentes entre ellos, queda a criterio de los responsables del proyecto el resultado final. La decisin multicriterio proporciona una serie de indicadores que ayudarn a la toma de la decisin final, aunque sta siempre est sujeta a los criterios subjetivos de la autoridad o dueo del recurso. Las dos grandes ramas en que puede dividirse la decisin multicriterio son: la decisin multiobjetivo y la decisin multidiscreta. La decisin multicriterio acoge de forma natural, pues sa es su esencia, la multiplicidad de criterios (facetas, impactos, puntos de vista, etc.) que en toda eleccin real se plantean. Esto trae consigo numerosas ventajas (Azqueta y Ferreiro, 1994): No hay necesidad de recurrir a la rgida reduccin a una escala monetaria, como hace el anlisis costo-beneficio. Por el contrario, la decisin multicriterio se constituye en un marco de anlisis del conflicto entre los criterios, ofreciendo mltiples posibilidades de compromiso. En el caso, bastante frecuente en asuntos de gestin ambiental, de que los criterios reflejen opiniones de los distintos autores o agentes decisores involucrados, la decisin multicriterio ofrece asimismo un adecuado terreno de discusin, permitiendo que sta se traslade desde las alternativas hacia los criterios, lo cual necesariamente hace dicha discusin ms reflexiva y menos apasionada. La decisin multicriterio, por otra parte, no se opone a otros enfoques metodolgicos necesarios por las caractersticas de algunos tipos de problemas. De hecho, puede ser un excelente complemento del anlisis costo-beneficio. Por su parte, la dinmica, la incertidumbre o los mltiples actores son facetas que pueden ser acogidas por la decisin muticriterio. Con todo, estas ventajas no deben hacernos olvidar las sutilezas y cuidados que se deben tener al momento de aplicar este mtodo:
24
Obtenido de Azqueta y Ferreiro (1994) y de Barrantes (2000).
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Una adecuada seleccin y medida de los criterios, que deben esencialmente obedecer a slidas razones descriptivas, si se trata de un decisor nico, o a consideraciones dictadas por la naturaleza del conflicto, si se est en un contexto de negociacin. Una cuidadosa asignacin de las ponderaciones, por su papel crucial como representacin de las preferencias del decisor y por su importancia clave en los resultados finales. Un correcto uso e interpretacin del mtodo o de los mtodos de ordenacin que se empleen. Un anlisis de sensibilidad que permita calibrar la robustez de los resultados respecto de la frecuente imprecisin de los datos y parmetros utilizados.
Cuadro I.5. Resumen de los mtodos de valoracin econmica

TCNICAS DESCRIPCIN COMENTARIOS BIBLIOGRAFA RECOMENDADA ERRORES COMUNES LIMITACIONES Y DIFICULTADES
MTODOS BASADOS EN VALORES DE MERCADO (Maderables y No Maderables) Tcnicas que utilizan directamente precios de mercado 1) Cambios en la productividad
Esta metodologa puede ser considerada como una extensin directa del anlisis tradicional de costo-beneficio. Cuando un proyecto de desarrollo afecta la produccin y/o productividad (positiva o negativamente), los cambios generados pueden ser valorados usando precios de mercado o econmicos (o precios sombra de existir alguna distorsin). Utiliza precios establecidos en los mercados, as como tambin estudios de mercado, observacin directa y mercados experimentales. Usos directos: Extractivos: explotacin de madera; lea para combustible; materiales para la construccin; fruta; plantas medicinales y aromticas; caza; produccin de cultivos; ganadera. No Extractivos: recreacin. Usos indirectos: regulacin hidrolgica; prevencin de inundaciones; disponibilidad de agua para uso domstico y riego; impacto en pesqueras; purificacin de agua; impactos sobre la salud; polinizacin de cultivos; control natural de plagas; regulacin de microclimas; costos calefaccin / refrigeracin, etc. Peters, Gentry y Mendelsohn (1989). Windevoxhel (1992) analizado en Emerton (2000). Aylward (1998), analizado en Bis hop (1999). Suponer que la productividad es completamente perdida (o ganada). Suponer que todo cambio en productividad es positivo (o negativo): es necesario ver el efecto neto de todos los cambios. Suponer que altos niveles de uso son sostenibles. Usar en clculos niveles sostenibles de cosecha calculados sobre la base del nivel actual de explotacin. No considerar que los precios de muchos productos comercializados son distorsionados por intervenciones del gobierno o por fallas en el mercado. No utilizar anlisis econmico/social (ajustando externalidades) y slo utilizar anlisis financiero/privado. Muchas cantidades no son registradas en los mercados. Generalmente es difcil estimar el cambio en cantidades. Muchos productos de inters no son comercializados y no tienen sustitutos aparentes. Necesita de estudios caros y generalmente la informacin es insuficiente. No siempre existen sustitutos. Elude economas y deseconomas de escala. No considera efectos distributivos de beneficios. No se puede conocer el margen de error en las estimaciones al utilizar bienes sustitutos para los clculos.
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2) Costo de oportunidad
Est basado en la idea de que los costos de usar un recurso para ciertas actividades que no tienen precios en un mercado establecido, o no son comercializados, pueden ser estimados usando, como variable de aproximacin, el ingreso perdido (o no recibido) por dejar de utilizar el recurso en otros usos alternativos que si tienen precios de mercado.
Un ejemplo puede ser aproximar el valor de un rea protegida a travs de los ingresos dejados de percibir por actividades agropecuarias y maderables.
Browder ( 1988).
Asumir que siempre existe una actividad alternativa que se puede desarrollar. Todos los errores enunciados en el mtodo de cambio de productividad.
Utilizar los valores obtenidos por este mtodo como una medida apropiada para compensacin por daos ecolgicos. Generalmente esta medida debe ser considerada como una aproximacin del mnimo valor de un beneficio determinado.
Tcnicas en las cuales los gastos actuales o potenciales son utilizados para valorarcostos 3) Mtodo de costo-efectividad
Este mtodo no intenta medir directamente el valor del bien o el beneficio ambiental del mismo, sino que intenta analizar y cuantificar el menor costo entre diferentes mtodos que permitan lograr un nivel o efecto previamente determinado. Se pretende estimar el valor de un dao ambiental a travs de los gastos efectivos o potenciales a cargo de los individuos, firmas, gobiernos o comunidades, necesarios para prevenir efectos ambientales indeseables. Costos de reubicacin Este mtodo se basa en los costos estimados en los que se debe incurrir para la reubicacin de un determinado recurso natural, comunidad o activo fsico debido a daos ambientales. Costos de reposicin Una metodologa bastante parecida a la anterior que se usa fundamentalmente como estimador de los costos de la contaminacin o destruccin ambiental (polucin, deforestacin, etc.). Se pueden identificar los costos de aplicar una poltica o accin especfica y determinar si tal accin es deseable o no. Generalmente utilizado cuando lo que se busca es minimizar costos de una decisin de poltica tomada. Los daos ambientales son difciles de evaluar (por su magnitud, extensin y percepcin social), la informacin acerca de los gastos defensivos constituye una buena aproximacin. Se lo puede considerar como una medida superior del costo ambiental y se constituye por tanto en una medida indirecta interesante del beneficio que puede ser derivado de las acciones llevadas a cabo para prevenir que tal dao ocurra. Se basa en la medicin de los costos en que se incurre al reemplazar activos productivos daados por un proyecto. Estos costos pueden ser medidos basndose en estimadores tcnicos o contables de los costos de reposicin de los activos fsicos o recursos naturales afectados. Yparraguirre (2001). No considerar que los precios de muchos productos son distorsionados por intervenciones del gobierno o por fallas en el mercado. No utilizar anlisis econmico/social (ajustando externalidades) y slo utilizar anlisis financiero/privado. Los mismos que en costo-efectividad. No se valora el bien o servicio ambiental, slo se valora el costo de la poltica que lo afecta.
4) Gastos defensivos o preventivos
No se puede conocer el margen de error en las estimaciones al utilizar bienes sustitutos para los clculos.
5) Costos de reubicacin y reposicin
Barrantes y Chaves (2000).
Los mismos que en costo-efectividad
No siempre existen sustitutos para los ecosistemas afectados. Elude economas y deseconomas de escala. Los resultados de estos mtodos dependen de cun eficiente sea la estimacin del potencial econmico del bosque.
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MTODOS BASADOS EN PREFERENCIAS REVELADAS (Estos mtodos de valoracin hacen uso de los precios de mercado en forma indirecta mercados subrogados. Se utiliza esta clase de mtodos cuando diversos aspectos o atributos de los recursos naturales o servicios ambientales que quieren seranalizados no tienen precios reflejados en un mercado establecido.) 1) Costo de viaje
Para valorar bienes y servicios recreativos o recursos escnicos. Se basa en el supuesto de que los consumidores valoran la experiencia de visitar un bosque, al menos en lo que invierten en llegar ah, incluyendo todos los costos directos de transporte, as como el costo de oportunidad de su tiempo gastado en el viaje (ganancias dejadas de percibir). Se aplica a la valoracin de reas naturales que cumplen una funcin de recreacin, y tienen caractersticas nicas. Se intenta estimar cmo vara la demanda del bien ambiental (el nmero de visitas) ante cambios en el costo de disfrutarlo, analizando los cambios en el excedente del consumidor. Se basa en la idea de que los precios pueden ser considerados como compuestos, en los que se pueden determinar los precios implcitos de ciertas caractersticas del activo (que son justamente las que determinan su valor). Otra forma de mirar los precios hednicos es a travs del diferencial de salarios, que consiste en estimar el diferencial de salario requerido para que un rabajador acepte un trabajo bajo condiciones ambientales distintas de aquellas en que habitualmente se desarrolla. Este es un mtodo bastante sencillo, para el caso de aquellos recursos forestales que no tienen mercado o que son utilizados directamente o en autoconsumo (por ejemplo, la lea). De hecho, ste es uno de los mtodos que ms se utilizan como apoyo a los dems mtodos. Mediante encuestas y estimaciones de costo de traslado del lugar de origen al lugar turstico (parque, playa, montaa, etc.) se determinan los costos en que incurrieron los visitantes segn distancia, medio de transporte y condiciones de uso. Metodologa utilizada: Asignacin de zonas de viaje. Encuestas de uso recreativo (zona de origen, visitas por ao, propsito y costo del viaje, caractersticas socioeconmicas). Definicin de la funcin de costo de viaje. Clculo de los beneficios netos y de los excedentes del consumidor. Tobias y Mendel sohn (1991) en Bis hop (1999). Galvin (2000). Los errores ms comunes se cometen en: Estimacin de todo el tiempo empleado de viaje como imputable al destino analizado. Errores de clculo en los gastos directos de viaje y admisin al sitio imputables al anlisis. Considerar viajes multipropsito como monopropsito, sin el anlisis, ajustes y clculos necesarios. No brinda informacin acerca de los no-usuarios o usuarios potenciales; nicamente acerca de los visitantes. Los resultados son muy sensibles a la especificacin de la demanda y al valor asignado al tiempo. Omite valores de existencia y opcin y los beneficios que las personas que nunca han visitado el lugar perciben. Los viajes tienen muchos propsitos y el viaje en s puede ser parte del placer, no un costo.
2) Mtodo de precios hednicos
El supuesto es que el diferencial de precio obtenido, despus de que todas las variables comunes han sido consideradas, refleja la valoracin que el o los individuos hacen del bien o servicio ambiental en cuestin.
Es un mtodo muy poco utilizado fuera del mbito de valoracin de bienes races.
3) Mtodo de bienes sustitutos
El valor de la lea utilizada en una comunidad puede ser estimado basndose en el precio de mercado de bienes similares (por ejemplo, la lea vendida en otras reas) o el valor de la mejor alternativa o bien sustituto (por ejemplo, carbn vegetal o gas para consumo domstico).
Adger, Brown, Cervigni, y Moran (1995).
La medida en la cual el valor del bien de mercado alternativo refleja el valor del bien ambiental en cuestin, depende del grado de similitud o sustitucin entre ellos.
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MTODOS BASADOS EN PREFERENCIAS DECLARADAS (Estos mtodos de valoracin hacen uso de mercados ficticios o potenciales.)
1) Mtodo de valoracin contingente (MVC) Se fundamenta en la medicin del impacto de un proyecto sobre el bienestar de una poblacin, midiendo la mxima disposicin a pagar por evitar un mal o por recibir una mejora ambiental. Se utiliza un enfoque directo (utilizacin de encuestas, entrevistas, cuestionarios, etc.). Se puede aplicar a cualquier situacin porque obtiene los datos de un mercado hipottico. Aplicar el MVC es mejor que no aplicar nada, especialmente cuando se trata de bienes ambientales no transables cuyo valor econmico es desconocido. Ayuda a cuantificar cualquier Impacto Ambiental. Se pregunta mediante un cuestionario lo que estaran dispuestas a pagar por un beneficio y/o lo que estaran dispuestas a recibir a modo de compensacin por tolerar un perjuicio. Tcnicas contingentes: Juegos de Transacciones. Experimentos. Tomar o Dejar. Juegos de Licitacin. Eleccin sin Costo. Tcnicas Delphi. Moran y Moraes (1995), en Seroa da Motta (1998). Sesgos: Punto de partida: la DAPexpresada en cuestionarios tipo referndum puede ser afectada por el valor inicial propuesto. Embedding: el mismo bien recibe un valor ms bajo si es percibido como parte de un bien ms grande. DAPvs. DAA: no es lo mismo preguntar por la disposicin a pagar que por la disposicin a aceptar compensacin. Hipottico. Vehculo de pago. Entrevistador.
OTRAS METODOLOGAS
1) Anlisis multicriterio Idea central: evaluar un problema (economa) de forma multidimensional con un conjunto limitado de indicadores que emiten seales contradictorias de la sostenibilidad. Imposibilidad de maximizar todo al mismo tiempo (Roy, 1985 y MartinezAlier, 1994). Las dos grandes ramas en que puede dividirse la decisin multicriterio son: la decisin multiobjetivo y la decisin multidiscreta. Se lo puede aplicar en el nivel macroeconmico. Permite vincular sistemas econmicos y ecolgicos mediante indicadores monetarios y no monetarios, (afn con la escuela conocida como Economa Ecolgica). Resultados consistentes con otros enfoques: muestra el clsico trade-off del desarrollo econmico. La definicin y nmero de indicadores, la estructuracin de la informacin y los umbrales pueden cambiar resultados. Fases del Proceso de Transferencia de Va lor: Anlisis del cambio o efecto a valorar econmicamente. Identificacin de los posibles estudios-fuente. Anlisis de la adecuacin de los estudios-fuente. Comprobacin de la calidad de las estimaciones delos estudios-fuente seleccionados. Realizacin de la transferencia de los valores. Azqueta (2000). Portilla (2001), en Glave y Pizarro (Eds.) Problemas con los datos: Datos incompletos / no sistemticos. Cobertura geogrfica inadecuada. Variacin estocstica. Cambios tcnicos. La teora mentira grande de validacin de indicadores. Al usar la transferencia de valores se debe tener presente que se est aceptando el posible costo social que surgira si las estimaciones son de baja calidad y conducen a decisiones errneas. La optimizacin de los distintos objetivos propuestos simultneamente es bastante difcil, debido a los conflictos existentes entre ellos. El resultado final queda a criterio de los responsables del proyecto. La decisin multicriterio proporciona una serie de indicadores que, si bien ayudan a tomar la decisin final, no impiden que sta est sujeta a los criterios subjetivos de la autoridad o del dueo del recurso.
2) Transferencia de valor
Se basa en que el valor econmico de un activo ambiental podra ser extrapolado, bajo ciertas circunstancias, a partir de los resultados de algn estudio ya realizado. En la literatura, al estudio fuente se le conoce con el nombre de study site, y al segundo, el estudio objeto de la transfe ribilidad, como policy site. Pese a las objeciones, la principal ventaja de este enfoque es que, al utilizar fuentes de informacin secundarias, permite un gran ahorro de coste y tiempo. Existen tres vas posibles de realizar esta transferencia: a) Transferencia del valor unitario medio. b) Transferencia del valor medio ajustado. c) Transferencia de la funcin de valor.
Se asume que las estimaciones de los estudios primarios (estudios fuente) son los verdaderos valores, por lo que la calidad de los resultados de la transferencia nunca podr ser mejor que la del estudio fuente. Uno de los temas ms complicados es encontrar un estudio fuente con una especificacin del recurso ambiental que se ajuste lo suficientemente bien al objeto de valoracin, al cambio analizado, a las propiedades del bien objeto de estudio y a la poblacin de inters. Este tipo de clculos debe ser entendido como una primera aproximacin al valor que se busca cuantificar y que se debera realizar un estudio mucho ms profundo, si se pretende ratificar o rectificar los resultados obtenidos por este procedimiento.
D.Burneo, con adaptaciones de Jger et al. (2001) y del material del Seminario Rentabilizar la Conservacin de la Biodiversidad, organizado por el WBI, el Consorcio de Investigacin Econmica y Social y la Fundacin MacArthur (Lima, Per - Enero de 2002).
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5. Conclusiones Las externalidades o la imposibilidad de internalizar ciertos efectos colaterales derivados de las actividades econmicas en ecosistemas forestales introducen diferencias sustanciales entre los costos y beneficios privados, por un lado, y los sociales, por el otro. Por lo tanto, a menos que se logre un consenso en la asignacin de valores para los diferentes recursos, stos tendern a ser mal manejado y, en particular, sobreexplotados. Los valores que adquiere el bosque para los agentes econmicos, de acuerdo con las funciones que cumple directa o indirectamente para ellos, se traducen operativamente en diferentes niveles de rentabilidad. El estudio de estas manifestaciones de rentabilidad permitir detectar las potenciales fuentes de conflicto entre los distintos agentes y grupos afectados. De hecho, en economas inflacionarias, los agentes suelen orientar sus decisiones hacia el corto plazo. La principal razn para este comportamiento es que el costo de oportunidad de las actividades de largo plazo se incrementa en forma considerable a medida que los precios aumentan, haciendo ms rentables actividades como la explotacin maderable no sostenible, generando, por lo tanto, procesos de deforestacin. Muchos de los bienes y servicios del bosque todava no tienen valor de mercado, y podra pasar algn tiempo para que se desarrollen mecanismos de precios para los mismos. La imposibilidad de cristalizar estos beneficios en las funciones de utilidad privada puede generar fallas de mercado que se traducen en aparentes costos adicionales para las actividades sostenibles, costos que a menudo deben ser asumidos por los propietarios de la tierra, ya sean agentes pblicos o privados. Esa situacin crea la equivocada percepcin de que la conservacin representa costos adicionales y un sacrificio de oportunidades econmicas contenidas en otros usos no sostenibles del bosque. Por lo tanto, la falta de habilidad para generar beneficios directos de la conservacin puede significar que las reas protegidas, bosques protectores y bosques privados, de los cuales la sociedad deriva una serie de beneficios ambientales y econmicos, sean alterados y cambiados a otros usos para satisfacer intereses locales de corto plazo, con la consecuente asignacin ineficiente de los recursos en el tiempo. A pesar de su gran importancia, los resultados de la valoracin econmica de un ecosistema forestal no deberan estar pensados exclusivamente como un medio de proveer informacin sobre valores monetarios para sus bienes y servicios. Estos resultados deberan ser utilizados principalmente como soporte de un proceso eficiente de toma de decisiones por parte de las autoridades forestales, ya sea en la elaboracin de polticas o en la aplicacin de instrumentos y reglamentaciones; o bien, como una fuente de informacin que permita realizar un anlisis costo-beneficio de las propuestas presentadas, frente a sus respectivos proyectos sombra. La tecnologa de valoracin, si bien ha avanzado bastante en los ltimos aos, es an imperfecta, razn por la cual hay que tener en cuenta que los resultados obtenidos a travs de las diferentes metodologas generan valores aproximados y de tipo parcial. Para obtener una estimacin de la importancia econmica de la biodiversidad de los bosques existen diversos mtodos y tcnicas de valoracin, generalmente clasificados segn el concepto de valor adoptado. Muchas veces es necesario y aconsejable utilizar ms de un mtodo a la vez, o estimar el mismo valor mediante diferentes tcnicas. Esto posibilita:
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Generar informacin para el desarrollo y aplicacin de metodologas de anlisis y formulacin de polticas. Desarrollar estrategias para la conservacin, recuperacin, mantenimiento y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales. Establecer precios para bienes y servicios de la biodiversidad. Desarrollar sistemas contables que muestren la relacin economa-ecologa. Establecer el costo que tienen las actividades econmicas sobre el ambiente y los ecosistemas forestales. Apoyar sistemas de generacin de ingresos para el financiamiento de la conservacin de la biodiversidad. Incluir la variable ambiental en la formulacin de polticas de desarrollo. Determinar la forma en que la sociedad percibe el valor de los servicios ambientales. Considerar la respuesta de la sociedad ante cambios en la existencia de los recursos. Reconocer la relacin entre servicio ambiental, desarrollo econmico y bienestar. Proveer criterios econmicos para sustentar tarifas y cobros. Permitir la transparencia y rendicin de cuentas. Efectuar anlisis costo-beneficio de las alternativas de uso del suelo.
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CAPITULO II
La activacin del valor. Del abordaje plural de mtodos de valoracin al diseo de polticas e incentivos
Xavier Izko
1. Flujos ecolgicos y proceso de valoracin Como hemos visto, existen distintas clasificaciones de los bienes y servicios proporcionados por los ecosistemas. Sus usos pueden ser directos (bienes y servicios) e indirectos (funciones ambientales), tanto con relacin al presente (uso actual) como al futuro (uso potencial - valor de opcin); existen tambin componentes (biodiversidad, cultura) que pueden ser valorados como activos en s mismos (valor de existencia), independientemente de su conexin con una determinada forma de uso. Sin embargo, los bienes y servicios ambientales eluden frecuentemente las clasificaciones propuestas; existe una realimentacin permanente entre las distintas formas de valorizacin, incluyendo tanto los valores especficos de cada dimensin ambiental como los flujos de valor que se producen entre cada una de ellas. As, la biodiversidad (que tiene un valor de existencia) puede tambin ser objeto de uso directo o indirecto, a travs de actividades como la investigacin, educacin, obtencin de material gentico o proteccin de la estabilidad ecolgica y sus funciones. De igual manera, las especies de vida silvestre (adems de su uso directo) pueden ser valorizadas indirectamente a partir de roles ecolgicos claves, como la dispersin de semillas (Barbier, 1992; Pearce, 1993; Pearce y Moran, 1995). En forma similar, determinadas actividades productivas que se desarrollan fuera de los bosques (agricultura, piscicultura, apicultura) pueden basarse en una valorizacin de los bienes o servicios ambientales proporcionados por los ecosistemas (agua, flora, etc.). Este conjunto de articulaciones permite acceder a una suerte de valor agregado total, que ayuda a recrear permanentemente los equilibrios en el mbito de toda el rea bajo manejo. Hemos visto tambin que es factible recurrir a un amplio rango de mtodos de valoracin explcitos o implcitos, directos o indirectos, cuantitativos o cualitativos. De hecho, existe una casustica cada vez ms abundante que da cuenta de la posibilidad de activarlos en beneficio de la conservacin (ver Captulo I). Sin embargo, quedan todava al descubierto una serie de flancos. Por una parte, los estudios de caso examinan a veces un punto especfico de los ecosistemas, asociado frecuentemente a los aspectos ms fcilmente identificables, y dejan de lado otros aspectos menos susceptibles de cuantificacin o cualificacin apropiada. Por otra, no siempre es fcil dar cuenta del conjunto de valores de los ecosistemas. Aunque muchos servicios y funciones pueden ser evaluados en trminos econmicos, otros no pueden ser objeto de una valoracin monetaria significativa. Sin duda, algunos mtodos deben ser aplicados en forma individual cuando las caractersticas de un determinado bien o servicio requieren una aproximacin especfica y exclusiva; pero existen situaciones en las que resulta insuficiente un solo modo de acceso a la valoracin, en particular cuando se trata de dar cuenta del conjunto de valores de un ecosistema, o de las relaciones entre un rea protegida y su zona de amortiguamiento. En estos casos, es recomendable intentar priorizar los mtodos de valoracin, apelando a la combinacin de varias alternativas en forma sincrnica o diacrnica (no es lo mismo el cambio de productividad fuera del bosque, que la valoracin de un bien o de un servicio ambiental dentro de l), pero evitando al mismo tiempo la eventual duplicacin de los valores. Con todo, si bien la combinacin de distintos mtodos es algo plausible y deseable en trminos cientficos, su aplicacin puede verse obstaculizada por dificultades prcticas, como la imposibilidad de recurrir a un nmero suficiente de expertos o problemas presupuestarios.
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Estas son algunas sugerencias para la utilizacin sucesiva de los distintos mtodos de valoracin: el anlisis podra arrancar cuantificando los outputs fsicos que tienen precios de mercado (valores de uso directo, como en el caso de la madera y de los productos forestales no maderables PFNM), sobre todo en bosques comunitarios y privados sobre los que se ejercen distintos tipos de presiones, ya que es una aproximacin ms segura y suele otorgar ms confianza a los actores involucrados; esta valoracin est sujeta a las distorsiones del mercado, por lo que es aconsejable recurrir a otras medidas complementarias, valorando por separado los beneficios ambientales indirectos, para poder disponer de una visin global del conjunto de posibilidades de valoracin, hasta el punto en que el proyecto lo justifique; donde no existe la posibilidad de realizar una valoracin mercantil directa, es conveniente utilizar dos o ms mtodos alternativos (por ejemplo los gastos actuales o potenciales para valorar costos, ms las preferencias reveladas o declaradas) a fin de encontrar un rango plausible de valores; mtodos como los costos de oportunidad (basados en los ingresos no percibidos) pueden dar una idea aproximada del costo de la preservacin, en lugar de valorizar los beneficios directos que podra proporcionar, por ejemplo, un Parque Nacional. Sin embargo, de cara a su aplicacin prctica, solo la valorizacin del Parque en s misma (combinando distintos tipos de valoracin) permitir imaginar en qu medida los costos de oportunidad pueden ser reducidos o compensados, sobre todo en los casos en los que existen mayores impactos, y anticipar si la proteccin del Parque es polticamente viable o se trata de un mero gesto voluntarista; el caso de los productos no maderables permite visualizar la posibilidad de conjugar distintas perspectivas en su valoracin y manejo: la extraccin de PFNM est relacionada con otros componentes del ecosistema. De hecho, el extractivismo puede incentivar la desaparicin de la macrofauna debido a las actividades de caza asociadas y altera el proceso de coevolucin planta-animal. Con todo, la cosecha de PFNM es mucho ms sostenible que otras alternativas, como la ganadera o la tala; la cosecha de los PFNM es compatible con otras actividades, como la cosecha selectiva de madera (ver Captulo I); la sostenibilidad econmica del extractivismo requiere una apropiada combinacin con otras actividades, como la agricultura. De hecho, el extractivismo est siendo visto como la primera etapa hacia una agricultura sostenible, de manera que la (semi)domesticacin de plantas, con agregacin de valor, se convierta en el desenlace normal de las actividades extractivas, manteniendo el bosque como un repositorio de plntulas, susceptible de ser valorado tambin desde otros puntos de vista (servicios). Con todo, es importante evitar que los productos no maderables semidomesticados fuera del bosque no degeneren e incidan sobre los hbitats originales (Ruiz Prez, 1997; Nepstad y Schwarzman, 1992; Aragn Castillo, 1995); el mtodo multicriterio constituye tambin, en s mismo, un enfoque plural del valor, que complementa las alternativas objetivas con los criterios subjetivos, en el marco de los procesos reales de toma de decisiones.
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Relaciones ecosistmicas y accesos a la valoracin Por otra parte, la existencia de distintos elementos e interacciones dentro de los ecosistemas invita a conjugar enfoques distintos de la valoracin de bienes y servicios, que pueden ser activados en forma simultnea (sincrnica) o sucesiva (diacrnica). En dos libros recientes, Southgate (1998) y Ferraro (2000) contraponen, respectivamente, la economa agrcola a la economa forestal y los pagos por servicios ambientales a las actividades de desarrollo. Concluyen, en el primer caso, la insuficiencia global de los recursos forestales para hacer frente a las presiones que se originan en las reas agropecuarias, en el mercado y en las polticas estatales; y en el segundo, la mayor conveniencia de los pagos por servicios ambientales vs. las prcticas habituales del desarrollo (productos no maderables, manejo de presiones fuera del bosque, etc.). Sin embargo, la perspectiva apropiada no es contraponer las distintas actividades, sino aprender a activarlas de manera selectiva, sinrgica y procesual (Izko, 1998) considerando los distintos contextos socioambientales, estableciendo vinculaciones apropiadas entre los ecosistemas forestales y los agroecosistemas (donde se originan a menudo las presiones sobre los bosques) y utilizando de manera sucesiva las alternativas disponibles: en un momento dado, la alternativa 1 puede ser mejor que la alternativa 2; pero eso no quiere decir que la alternativa 2 sea mala, ya que puede ser activada ms adelante, cuando existan condiciones apropiadas, dando lugar a una suerte de complementariedad diacrnica entre ellas a lo largo del tiempo. El Cuadro II.1 ilustra estas alternativas (ver tambin el acpite siguiente de este Captulo). Cuadro II.1
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2. Pequeos productores, ecosistemas forestales y agroecosistemas: combinacin de enfoques para el uso sostenible de los bosques1 Queremos ilustrar la factibilidad de este abordaje a la vez plural y diferenciado mediante la aplicacin del conjunto de instrumentos disponibles al caso de los pequeos productores rurales (indgenas, campesinos, colonos), que constituye una de las categoras sociales ms directamente relacionadas con la deforestacin y, al mismo tiempo, con las posibilidades de un manejo sostenible. Los instrumentos utilizados anticipan tambin la posibilidad de recurrir a mecanismos no econmicos, como medidas de incentivo (ver ms adelante). 2.1. Ecosistemas forestales y lgicas productivas En trminos generales, los ecosistemas forestales son parte integrante del sistema productivo indgena y campesino, por lo que no pueden ser considerados en forma separada de los dems componentes de la economa rural. Existen, ciertamente, autnticas culturas forestales en Sudamrica (pueblos indgenas), con importantes conocimientos sobre los usos de los bienes y servicios forestales, aunque confrontan distintos procesos de cambio. Pero tambin los dems actores rurales con acceso a recursos forestales (campesinos, algunos colonos) tienden a crear un equilibrio entre la necesidad de suelo forestal para ampliar la frontera agrcola y el uso del bosque, que proporciona, por ejemplo, agua o forraje para el ganado en muchos bosques de la regin andina. Sin embargo, en situaciones de acceso precario a la tierra y en zonas de expansin de la frontera agrcola (colonizacin), la cultura parcelaria campesina entra a menudo en conflicto con la cultura forestal remanente y tiende a prevalecer sobre ella. La sostenibilidad del desarrollo depende precisamente de las interacciones entre el conjunto de recursos disponibles (actuales y potenciales), de manera que sea posible valorarlos en forma diferenciada y diversificar las modalidades de control sobre las presiones ejercidas por la gente2. Y esto exige prestar atencin a sus lgicas culturales y productivas, considerando su estructura y orientacin (autosubsistencia / mercado, etc.). En realidad, el uso sostenible podra ser caracterizado como el arte de manejar los recursos a partir de las presiones que la gente ejerce sobre ellos, incorporando y ampliando los elementos positivos de la relacin con el entorno (conocimientos tradicionales, prcticas sostenibles). Y este manejo de presiones implica analizar el origen, las manifestaciones y la orientacin de los usos, identificando tambin las causas no locales de las presiones y su relacin con la escena local, y buscando acercar progresivamente los comportamientos de la gente al ideal ambiental a lo largo del proceso de uso (Izko, 1998)3.
Estas reflexiones han sido producidas en el marco del Programa Regional de Bosques Nativos Andinos - PROBONA(UICN - IC), del que el autor de este captulo ha sido coordinador (1993-2001). La sistematizacin de las experiencias del programa dio lugar a un estudio de caso, que ha obtenido el Primer Premio Latinoamericano con ocasin del Foro Internacional de las Montaas (PNUMA- Mountain Forum - CONDESAN). El estudio ha sido publicado en http://www.condesan.org/infoandina/foros/bishkek 2 Ver Wunder, Laso y Guerrn (1996) y Wunder (2000) para las relaciones entre la economa forestal y los dems rubros de la economa campesina, referido al caso ecuatoriano. Ver Painter y Durhan (1994) para el anlisis de las causas sociales de la destruccin ambiental en Amrica Latina. 3 Para una visin panormica de las principales posiciones existentes en torno del desarrollo sostenible, ver, entre otros: Goodman y Redclift, Eds. (1991); Jacobs (1995); Reid (1995); Kirkby et al. (1995); Jimnez Herrero (2000).
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Interacciones dentro de los ecosistemas forestales Como ya ha sido sealado (ver Captulo I), dentro de los ecosistemas forestales existen especies de fauna y flora que interactan entre s en un medio fisico abitico, dando lugar a una serie de flujos estructurales y funcionales que posibilitan la provisin de bienes y servicios forestales. Desde el punto de vista del uso sostenible, la apropiada activacin del conjunto de usos posibles de un ecosistema forestal (directos e indirectos) requiere conjugar en forma interactiva las siguientes dimensiones: - la preservacin de recursos y funciones estratgicas (flora y fauna endmica y amenazada, fuentes de agua, suelos en pendientes pronunciadas, microclima); - la recuperacin de los ecosistemas degradados (conservacin de suelos, reforestacin, reciclaje de residuos, control de la contaminacin), - y el uso sostenible propiamente tal de los bienes (maderables, no maderables) y servicios disponibles (agua, paisaje, clima, fijacin de C02). Estas tres dimensiones permiten estructurar la zonificacin de los bosques. Deben retroalimentarse mutuamente, de manera que sea posible negociar la sustitucin de presiones sobre recursos estratgicos a ser protegidos, mediante el uso sostenible de otros recursos menos amenazados (dentro y/o fuera de los bosques) y la recuperacin de la capacidad productiva de los suelos en proceso de degradacin. Interacciones entre ecosistemas A su vez, los ecosistemas forestales se relacionan con otros ecosistemas, como los pramos de altura en el caso de los bosques nublados, con los que se establecen a menudo por contigidad geogrfica y complementariedad ecolgica relaciones sinrgicas en la provisin de servicios ambientales (agua, control de la erosin y del microclima). Los bosques estn tambin vinculados con los agroecosistemas situados en sus inmediaciones, con los que existen relaciones alternantes, que oscilan entre la provisin de bienes y servicios por parte de los bosques (agua), la extraccin sostenible (funcional a la existencia de conocimientos nativos tradicionales o a las prcticas introducidas por los proyectos) y la depredacin (presiones). Dentro de los agroecosistemas encontramos usos actuales susceptibles de ser mejorados (semiintensificacin productiva) complementados con proyectos productivos alternativos. Cada uno de los componentes de ambos ecosistemas (ecosistema forestal - agroecosistema) es activado diferencialmente en funcin del tipo de recursos existentes, de la lgica institucional y productiva de los actores locales y de la naturaleza de las presiones a controlar. En las circunstancias de los pequeos productores rurales, las acciones dentro de los ecosistemas forestales deben ser complementadas por acciones en los agroecosistemas, tendientes a diversificar y (semi) intensificar los usos. Slo en esta perspectiva pueden ser superados planteamientos como la denominada paradoja de Jevon, aplicada inicialmente a las fbricas de carbn inglesas del siglo XIX y utilizada frecuentemente por conservacionistas fundamentalistas, que postula que el mejoramiento de la eficiencia del uso de un recurso conduce frecuentemente a un uso mayor de ese recurso.
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Es evidente que no basta con mejorar los usos actuales fuera del bosque, porque el xito conducira a buscar ms suelo forestal, sino que es preciso valorar simultneamente bienes y servicios forestales plurales, en perspectiva sinrgica (complementariedad de usos, sustitucin de los usos que degradan los ecosistemas), y activar controles sociales apropiados. De esta manera, sera factible superar el fetichismo y el monocultivo ambiental (que se concentran en un solo producto o servicio), distribuyendo los impactos potenciales entre varios rubros de manejo. En general, la literatura especializada suele ser pesimista acerca de las posibilidades de controlar la deforestacin slo mediante la valorizacin de los ecosistemas forestales (Southgate 1998; Kaimowitz et al., 2000). Por otra parte, parece que el aumento de la oportunidad de obtener ingresos alternativos incide en la disminucin de la presin sobre los recursos (Blaikie, 1984; Chambers, 1987, fide Bebbington, 1993). En una direccin complementaria, la diversificacin de los productos y mtodos de produccin dentro de un rea de manejo mejora la capacidad de adaptarse al cambio, como sostiene McNeely (1997); reducir el atractivo del desmonte mediante el empleo de mtodos indirectos que reorienten las inversiones hacia otros rubros no forestales, puede constituir tambin una estrategia paralela (Rudel y Horowitz, 1996). En esta perspectiva interactiva, el xito o fracaso en el manejo de un componente aislado no es criterio suficiente para concluir la sostenibilidad o insostenibilidad global de los modelos de desarrollo; en otras palabras, no basta comprobar si una prctica de manejo es en s misma sostenible, sino que es preciso demostrar en qu medida sustituye anteriores prcticas inadecuadas o previene otras futuras. Por otra parte, es importante tener en cuenta los principios progresivos del uso sostenible; en el caso de los bosques nativos, no podemos olvidar que la mayora de las veces estamos ante una naturaleza de hecho ya intervenida, por lo que los resultados del manejo de presiones debern ser medidos por la disminucin de la distancia entre los usos actuales y los potenciales (definidos a partir de la sostenibilidad ecolgica ptima). Los objetivos inmediatos de este tipo de manejo son minimizar el dao y optimizar los usos (mejores tecnologas de extraccin, manejo de las tierras deforestadas, generacin de ms valor agregado sobre una cantidad menor de recursos, manejo de las cadenas de intermediacin...); mientras tanto, se propiciar la generacin de alternativas econmicas que valoricen otros recursos, recuperen el paisaje degradado y sustituyan los usos menos adecuados a la aptitud natural de los ecosistemas, con ritmos y procesos que varan en intensidad y duracin de acuerdo con el tipo de actores involucrados.Estas consideraciones introducen de lleno en la temtica del papel que desempean las variables econmicas en el manejo de los bosques nativos, con relacin al tipo de actores analizados. 2.2. Insostenibilidad ecolgica, economa y pobreza rural Los modelos de desarrollo rural han propiciado frecuentemente la degradacin de los ecosistemas, basndose en argumentos como la necesidad de generar ingresos para satisfacer las necesidades de las poblaciones rurales, sin considerar la calidad ambiental de dichos ingresos y los altos riesgos de reversin de la situacin de aparente bienestar a mediano o largo plazo, debido precisamente a las bases en las que se sustentaba el modelo de desarrollo; por otra parte, esta degradacin hunde tambin sus races en la creciente inadecuacin de los conocimientos tradicionales, conjugada con precisas decisiones de poltica econmica (Blaikie, 1984)4.
4 La pobreza rural suele estar provocada por un conjunto de factores de carcter estructural, como las polticas econmicas, el estmulo mercantil a la depredacin, la desigual distribucin del ingreso y la riqueza, la estructura de tenencia de la tierra y del acceso a los recursos en general, combinados con un bajo o inadecuado nivel de educacin y con la ausencia de propuestas productivas apropiadas. Adems de los factores ecolgicos y econmico-productivos, tambin la desigualdad distributiva es nociva al medio ambiente, ya que contribuye a mantener niveles absolutos de pobreza que conducen a la degradacin ambiental; factores como la subacumulacin de capital causan desempleo y subempleo, y pueden inducir a la sobreutilizacin de los recursos naturales para suplir la falta de capital (Gonzlez de Olarte, 1995; Stonich, 1993).
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En este sentido, el deterioro ambiental daa las bases del desarrollo, mientras que el proceso de empobrecimiento ha asumido la forma de un proceso gradual y acumulativo, aunque tiende a ser visto como manejable y no riesgoso. Sin embargo, no se puede olvidar que las especies animales y vegetales, el agua, aire y suelo, se convierten en recursos no renovables si su uso es inadecuado (Carabias et al., 1995; Altieri, 1992). De ah que sea necesario identificar una estrategia que supere al mismo tiempo la pobreza y la degradacin en el sector rural; en otras palabras, es urgente proponer alternativas de uso de los recursos que detengan y reviertan el deterioro ecolgico, y propicien al mismo tiempo el aprovechamiento diversificado de los recursos naturales renovables, teniendo en cuenta que la diversidad biolgica constituye por s misma un factor de desarrollo. En trminos generales, la insostenibilidad ecolgica de los usos es tambin econmica y socialmente insostenible a la larga; pero las consecuencias del deterioro ambiental no siempre son percibidas de manera inmediata, y los efectos de un uso inadecuado sobre los recursos naturales pueden tardar aos en notarse; por otra parte, la tendencia normal de los distintos actores es intentar obtener beneficios inmediatos, por necesidad de sobrevivencia o por lucro. En este caso, el reto central para el planteamiento de alternativas de manejo es demostrar que las prcticas sostenibles propuestas son ms provechosas que las anteriores prcticas insostenibles (Sizer, 1994). La economa desde la ecologa En este marco interpretativo, se plantea el problema de cmo internalizar las externalidades ambientales (efectos ambientales indirectos y no deseados) con relacin a las lgicas productivas de los pequeos actores rurales. La conciliacin de la economa campesina con la economa del medio ambiente es la exigencia que surge en forma ms inmediata; la primera incurre frecuentemente en una suerte de fundamentalismo desarrollista, en el que lo nico importante es generar ingresos, mientras que la segunda tiene a menudo dificultades para convertir el "valor en s" de los recursos en valor para la gente que los degrada o que los utiliza. Las tendencias recientes de la economa ecolgica, que consideran la economa como un sistema abierto en comunicacin permanente con las dimensiones social y ecolgica, en perspectiva interdisciplinaria, nos permiten una primera aproximacin al tema5. Las inquietudes sistmicas de algunos economistas ecolgicos (Kapp, 1994), tendientes a identificar las interrelaciones dinmicas entre los distintos subsistemas (econmico, fsico y social), invitan a relacionar de manera ms precisa impactos ambientales y procesos econmico-productivos, orientados hacia la sustitucin de prcticas depredadoras, conceptos expresados genricamente (pero no siempre concretados) por la economa ecolgica. En esta direccin, el punto de partida adoptado no es tanto el de la economa como disciplina y problema, para buscar concordancias posibles con otros abordajes disciplinarios, sino las formas de relacionamiento con los recursos naturales definidas por las lgicas y orientaciones de la gente (presiones y formas positivas de relacionamiento con el entorno), a partir de las cuales replantear las relaciones entre sociedad, economa y ecologa. En otras palabras, puede considerarse que la matriz ms apropiada para repensar este conjunto de interrelaciones ser una matriz interdisciplinaria que supere un enfoque centrado en el manejo de recursos, para transitar hacia el manejo de presiones, incorporando funcionalmente los instrumentos y metodologas de valoracin, ms all del formalismo economicista, y los aportes de las distintas disciplinas.
5
Ver, entre otras, las compilaciones de Aguilera y Alcntara (Eds.) (1994) y de Ricaldi Arvalo (1999).
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Kapp (1994 [1976]) aluda a este problema aceptando que la crisis ambiental obligaba a los economistas a reconocer las limitaciones de sus enfoques metodolgicos y cognoscitivos, y a revisar los alcances de su ciencia, invitando a dejar de analizar los problemas econmicos y ambientales en sistemas cerrados, a partir del reconocimiento de que la accin humana y las decisiones econmicas relacionadas con la produccin no ocurren en sistemas cerrados, ni siquiera semicerrados, sino dentro de un sistema de relaciones y estructuras dinmicas en continua interaccin abierta entre s. Algunos economistas ecolgicos han dado pasos significativos en esta direccin, reconociendo la necesidad de conocer en profundidad la estructura y funcionamiento de los ecosistemas naturales y de investigar los factores socioinstitucionales involucrados en la crisis ambiental (Aguilera y Alcntara, 1994). Para Martnez Alier (1992) queda pendiente la cuestin fundamental del encaje ecolgico de la economa dentro de los ecosistemas. En la misma direccin, Naredo (1994) propone incidir sobre el origen del deterioro ambiental, elevando el precio de los recursos ms problemticos e incentivando su sustitucin por otros ms abundantes, sin dejar de lado la penalizacin de las consecuencias no deseadas del proceso productivo; adicionalmente, propone acumular una informacin fsica til que permita reorientar la asimetra existente entre los costos fsicos y la valoracin monetaria de los bienes ambientales, aunque esboza modelos analticos que no desarrolla. La gestin del patrimonio energtico como objetivo final de la economa, redefiniendo la mera realizacin de clculos econmicos en trminos monetarios, ha inaugurado tambin una entrada imprescindible a la valoracin alternativa de los bienes y servicios ambientales, de manera que se asegure su reproduccin y desarrollo a lo largo del tiempo (Passet, 1994). El mismo Pierce (1973) conclua ya hace algn tiempo la irrelevancia del mtodo costobeneficio como gua de las polticas medioambientales y sugera el recurso a criterios extraeconmicos para identificar pautas ms adecuadas de definicin de la calidad ambiental. Sin embargo, la mayora de los intentos de solucin culminan en la valorizacin econmica de las unidades fsicas utilizadas. Adems del problema poltico de cmo hacer pagar por los nuevos precios, en el caso de las economas campesinas no siempre es factible ni deseable internalizarlo todo. Esta inconmensuralibidad de las externalidades ambientales, unida a la necesaria colaboracin multidisciplinaria en el marco de una ciencia post-normal, permite, como veremos, plantear la posibilidad de apelar a una cierta externalizacin de la economa, introducindola en una matriz ambiental. Sin duda, es necesario seguir afinando los procedimientos de valorizacin, con relacin a usos directos e indirectos (ver Captulo I), incluyendo la creacin de mecanismos apropiados para el pago por servicios ambientales6, y propiciar la internalizacin econmica de variables como la contaminacin y la degradacin, mediante el recurso a desincentivos monetarios o la remediacin de los daos causados (el concepto de que quien contamina paga incorpora la idea de que los factores ambientales externos externalidades deben ser transformados en internos por quienes los causan. En este sentido, se reconoce tambin implcitamente que es la colectividad quien posee los derechos de propiedad sobre el medio ambiente. Ver ms adelante).
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En el caso de los servicios ambientales, es factible promover gradualmente su valorizacin por parte de los usuarios. El pago gradual de dichos servicios (sobre todo el agua) por parte de quienes los utilizan fuera del bosque y la apropiada redistribucin de los beneficios obtenidos entre quienes estn en grado de asegurar su provisin (indgenas y campesinos en este caso) puede llegar a constituir una ayuda poderosa para controlar las presiones sobre los bosques, pero requiere negociar medidas apropiadas que no graven con nuevas cargas impositivas a la poblacin; de ah que su activacin no siempre sea factible en el corto plazo y que requiera ser complementada, sobre todo al inicio, con otros procedimientos. Un mecanismo til para proteger estos bosques en funcin de sus servicios (ver Incentivos) es redistribuir las tasas municipales a la circulacin de bienes y servicios, de manera que una parte sea destinada a compensar a propietarios privados y colectivos por la provisin de servicios ambientales, incentivando la conservacin. Este tipo de tasas se est utilizando de manera exitosa en Brasil (Loureiro y Rolim, 1996) y ha comenzado a ser utilizado tambin en otros lugares.
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Esta internalizacin, en particular, constituye una exigencia imperiosa en el caso de grandes empresas y actividades industriales con fuertes impactos ambientales, aunque las regulaciones pueden ser complementadas a veces con incentivos positivos (exoneraciones parciales de cargas impositivas a quienes contaminan menos), que ofrecen una motivacin ms permanente para seguir reduciendo los impactos negativos y pueden estimular a las empresas a innovar sus tecnologas de control de la contaminacin (Jacobs, 1995). De hecho, en las circunstancias de muchos pases sudamericanos (donde la corrupcin convive con la impunidad), algunos actores pueden preferir pagar las infracciones (o intentar evitarlas) en lugar de modificar su comportamiento o innovar sus tecnologas, lo que invita a considerar con mayor nfasis los incentivos positivos (ver Captulo IV). Sin embargo, este tipo de procedimientos no siempre es vlido para pequeos agricultores, ya que el principio de que quien contamina paga puede inducir a aumentar las prcticas depredadoras, empeorando su situacin de pobreza (restricciones de liquidez y de capacidad de inversin; Holden y Binswanger, 2000). Adems, las exenciones impositivas no suelen afectarles en forma significativa. Sin duda, se debe propiciar la internalizacin mediante la educacin ambiental y se pueden valorizar los bienes y servicios forestales que poseen un valor directo para el consumo y la agricultura (caza tradicional, fitoalimentos, forraje, agua) o que pueden ser vendidos en el mercado (madera, productos no maderables). Pero esto no debe realizarse de manera aislada, sino en el marco de propuestas que mejoran la economa y sustituyen al mismo tiempo la degradacin y las presiones sobre los ecosistemas forestales, operando como pequeos canjes econmicos al interior de los ecosistemas. Este tipo de procedimientos se relaciona precisamente con la posibilidad de externalizar la economa e introducirla en una matriz ambiental. A modo de ejemplo, en las economas campesinas, el proceso de toma de decisiones productivas puede basarse tambin en la calidad ambiental. Si se continan utilizando los recursos de la misma manera, los suelos se degradarn hasta su completa e irreversible erosin; a la vez que si se operan cambios significativos en el uso del suelo o se mejora el uso actual, la base de recursos se restaurar o se mantendr estable. En esta direccin, la demostracin de calidad ambiental debe ir acompaada por la oferta de mejoras econmicas. De hecho, cuando el indgena o el colono deciden cambiar de uso basndose en razonamientos como la degradacin ambiental daa las bases del desarrollo y la calidad ambiental favorece la continuidad productiva, lo que estn haciendo es traducir implcitamente en trminos econmicos (aumento de la produccin y de la productividad) dimensiones que no lo son (calidad ambiental), para hacer posible la toma de decisiones en una economa de mercado. Es decir, la economa se constituye en mediadora entre dimensiones que tienen una base estrictamente ambiental (calidad de los recursos), lo cual ilustra la necesidad de introducir una perspectiva transdisciplinaria en el anlisis de procesos de naturaleza socioambiental. No son ni la economa ni la ecologa por s solas las que conducen a la solucin, sino la combinacin de ambas en el marco de un nuevo enfoque. En este marco, las caractersticas de los procesos degradativos y de manejo de recursos naturales exigen prestar atencin a las relaciones entre factores naturales y sociales. Frente a las metodologas que tienden a separar las variables geofsicas y ambientales de las socioeconmicas, es necesario discriminar el tipo de ingresos o de productos en funcin de su impacto ecolgico, llegando as a una propuesta de niveles de degradacin ambiental, cuyo reverso es la sustitucin de prcticas degradativas por otras ms consonantes con la capacidad de los ecosistemas (Izko (Ed.), 1998).
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El trasfondo de estas medidas es la posibilidad de mejorar la produccin o los ingresos, disminuyendo o estabilizando al mismo tiempo la degradacin, lo que posibilita, a su vez, seguir produciendo y generando beneficios. Pero los incentivos mismos son de naturaleza social y ecoproductiva, as como lo son los procedimientos utilizados (negociacin), que apelan a la capacidad de las instituciones de apoyo para establecer consensos con los actores locales acerca de qu usos son los ms pertinentes, sobre la base de propuestas concretas de sustitucin. Lutz et al. (2000) concluyen que los agricultores pequeos slo tendern a aceptar prcticas de conservacin de suelos (incluyendo reforestacin) cuando sean ms rentables que las actuales, entendiendo que la rentabilidad vara en funcin de los contextos. En este sentido, es importante demostrar las ventajas comparativas de las prcticas de conservacin y complementarlas con otras prcticas, como la intensificacin de determinados procesos productivos, compensando los eventuales costos excesivos de la conservacin de suelos mediante incentivos productivos en otros puntos ms sostenibles de la economa local. En situaciones en las que el uso competitivo del suelo es la situacin normal (diferentes prcticas agropecuarias compitiendo en el mismo pequeo espacio productivo) o en donde existen fuertes presiones sobre los ecosistemas, la metodologa del canje ecolgico puede ser una de las soluciones ms eficaces para disminuir los daos ambientales y, al mismo tiempo, mejorar las condiciones econmicas de las poblaciones rurales. En trminos generales, el canje ecolgico aspira a disminuir los niveles de impacto / degradacin ambiental, incrementando al mismo tiempo los beneficios netos de las economas rurales, intentando hacer factible el controvertido trade-off entre economa y ecologa 7. En general, la perspectiva metodolgica del canje/sustitucin incorpora los siguientes componentes: - Caracterizacin de la dinmica de la insostenibilidad (origen, manifestaciones y orientacin de las presiones sobre los recursos). - Determinacin de los niveles de degradacin ambiental (NDA), categorizando los usos en funcin de su mayor o menor impacto ambiental, a fin de poder priorizar una u otra forma de intervencin en el momento de programar las acciones8. - Definicin paralela de indicadores socioeconmicos por nivel de degradacin (cuantificacin y cualificacin de la produccin y/o de los ingresos), para poder determinar qu parte de la produccin y/o de los ingresos es obtenida a costa de qu impacto ambiental. - Sustitucin gradual de las prcticas depredadoras, mediante la optimizacin de los usos actuales (agricultura, ganadera), complementados con otros proyectos productivos y con la activacin de los usos potenciales (tanto de los agroecosistemas como de los bosques), de manera que la produccin y/o los ingresos generados en el escenario no degradativo superen en un determinado momento al nivel de ingresos generados en el escenario degradativo, permitiendo controlar las presiones sobre los bosques. Se deber tener en cuenta la necesidad de compensar eventuales costos de oportunidad, as como la inversin en el aprendizaje de nuevas prcticas de manejo. El Cuadro II.2 Matriz de sustitucin de ingresos, ilustra las interacciones entre los distintos rubros productivos, referidas a un ecosistema de ceja de selva habitado por indgenas y colonos, y la secuencia de sustitucin. Esta matriz resume el proceso de sustitucin de ingresos con relacin a variables ambientales (presiones sobre los ecosistemas-degradacin), combinando el mejoramiento del uso actual, la activacin del uso potencial (incluyendo productos no maderables y ecoturismo) y la implementacin de proyectos productivos alternativos (ver Izko (Ed.), 1998)9.
Ver metodologa detallada en Izko (Ed.) (1998). Algunos aspectos relacionados con la restauracin del paisaje (reforestacin en proceso) no se consideran explcitamente en esta matriz; la conservacin de suelos est incluida en el mejoramiento de los usos actuales.
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En resumen, se pretende: a) transitar desde categoras de mayor degradacin a otras de degradacin menor, o de una categora degradativa (D) a otra no degradativa (ND) (columna 6); b) mejorar el uso actual (comparacin de columnas 1 y 2, A y C) e incorporar nuevos rubros al proceso de sustitucin (uso potencial / proyectos productivos alternativos - columna 2 B), cuya activacin depende de las caractersticas de cada comunidad y/o finca; c) definir, basndose en lo anterior: en qu tiempo se logra obtener los ingresos/productos alternativos (ritmo/proceso de estabilizacin del flujo econmico substitutivo - columna 3), con qu inversin econmica (columna 7), en qu tiempo se logra recuperar la inversin realizada (columna 8), beneficiando a qu cantidad de familias (columnas 4 y 5), en funcin de la consolidacin del modelo y de la inversin movilizable por el proyecto. En general, el modelo de sustitucin conjuga distintos tipos de uso dentro y fuera del bosque, apoyados por procesos de educacin ambiental, capacitacin y aumento del poder local (ver ms adelante). Las distintas alternativas de manejo (individuales, grupales y/o comunales) son activadas en funcin de los distintos contextos de uso (no todas son utilizadas en el mismo micro-espacio productivo), aunque combinan alternativas familiares, grupales, comunales e intercomunales. El ritmo de activacin de los usos alternativos y/o de sustitucin de los usos degradativos depende de factores como: (i) la estructura de la tenencia de la tierra, y la cantidad/calidad de los recursos disponibles y activables; (ii) la existencia de otros usos competitivos del suelo y de mayores o menores costos de oportunidad; y (iii) factores culturales e institucionales que pueden acelerar o desactivar el proceso de sustitucin10. La secuencia de usos alternativos deber establecer un apropiado equilibrio entre el corto plazo (cultivos anuales, pastos), el mediano plazo (semidomesticacin de productos no maderables con agregacin de valor, cultivos semiperennes, ecoturismo) y el largo plazo (reforestacin), de manera que la produccin / ingresos degradativos vayan disminuyendo a medida que se optimizan los usos no degradativos, y se activan bienes y servicios ambientales alternativos. El referente para la activacin de este canje es la valoracin comparativa de las distintas alternativas ecoproductivas (dentro y fuera del bosque), desde el interior de una matriz ambiental que las vincula con la dinmica de la degradacin.
10 En el acpite siguiente (Incentivos Involucramiento de los actores y fortalecimiento institucional) se ilustra algunos de los aspectos principales relacionados con este tipo de factores.
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Cuadro II.2. Matriz de sustitucin de ingresos
Rubro de Manejo y Uso del suelo
Beneficios Netos Actuales porha/ao (1)
Beneficios Netos alternativos ao (2)
Ao de Flujo estabilizado (3)
No. de familias beneficiarias (4)
Ingresos netos porfamilia ao (5)
Nivel de Degradacin Ambiental (6)
Inversin Tiempo de porunidad - recuperacin costos de produccin (7) (8)
A) Uso Actual Ganadera A.1 Pastos / ganado Cultivos anuales A.2 Yuca + pltano A.3 Maz Cultivos perennes/ semiperennes A.4 Naranjilla A.5 Cacao B) Uso Alternativo B.1 Ecoturismo B.2 Bromelias B.3 Menta (cabeceras del bosque) B.4 Mora y apicultura (cabeceras del bosque) B.5 Piscicultura B.6 Reforestacin C) Optimizacin del Uso Actual C.1 Mejoramiento de potreros C.2 Mejoramiento de la naranjilla C.3 Mejora del cultivo de cacao C.4 Pitajaya
41 557.97 159,4
430.2 autoconsumo autoconsumo
D2/D3 ND1 D3
47.8 135.5 84,5
< 2 aos < 1 ao > 1 ao
207.1 58.8 23,688.00 87,801.56 864 2 Ao 3 1 ao 60 160 50
265.1 22.9 394.8 548.8 216
D2/D1 ND2/ND1 ND3 ND3 ND3
444.2 92.0 41,920.55 122,228.93 531
2 aos < 2 aos < 2 aos > 1 ao < 1 ao
en proceso
208.4 21,150
Ao 2 9 meses
100
208.4 211,5
ND3 ND3
358.54 10500.0
1.8 aos 5 meses
Con cerca elctrica por ciclo/ha
porha ao 114.6
Ao 2
200
775.52
ND2
548
2.2 aos
785.67 575.60 2604.7
Ao 2 Ao 4 Ao 3
90 72 45
1571.3 287.8 2604.7
ND2/ND1 ND2/ND3 ND1/ND2
581.58 1729.9 2490.9
7 meses 3 aos 9 meses
Nota: Los valores de esta matriz son reales y se basan en estudios agroeconmicos especficos, realizados en 1998 en el cantn Archidona (Napo-Ecuador, 600-2400 msnm), en el marco del Programa Regional de Bosques Nativos Andinos-PROBONA (UICN-IC).Algunos precios estn en proceso de actualizacin. Esta matriz est siendo activada en el proceso de desarrollo de la microrregin.
En general, los mtodos de valoracin a los que se ha recurrido son los siguientes: anlisis costo-beneficio y cambios en productividad: valoracin econmica de los cambios productivos, positivos y negativos, generados por el proyecto de desarrollo, de manera que la degradacin vaya disminuyendo a medida que los beneficios econmicos alternativos aumentan (ver matriz de sustitucin de ingresos); costos de oportunidad: ingresos dejados de percibir en las actividades productivas actuales a cambio de otras actividades alternativas (por ejemplo, dejar de producir maz y naranjilla con degradacin en una ladera de fuerte pendiente, a cambio de reforestarla, mejorar la productividad de otros puntos del circuito productivo actual e incorporar en la balanza usos alternativos, como el ecoturismo); decisin multicriterio: continas deliberaciones dentro del proyecto y seleccin de las mejores opciones con los actores locales, a fin de conciliar distintos objetivos en conflicto potencial.
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Por ejemplo: costos de dejar ciertas actividades productivas degradativas como la naranjilla (prdida de contactos comerciales y apoyos de compadres urbanos) vs. incorporacin de nuevos rubros productivos con mayores ganancias (pitajaya), pero tambin con mayores costos de capacitacin y transaccin (aprendizaje de nuevos mercados); costos culturales y relacionales de redefinir cierto tipo de liderazgo tradicional (que priorizaba la subcontratacin de parientes cercanos con cada cambio de dirigentes), vs. beneficios econmicos de mantener en su cargo a las personas ms capaces, hacindolas dependientes de la asamblea; costos culturales de abandonar la tradicional mendicidad institucionalizada y la tendencia a la recoleccin de fondos externos (como se recoga los frutos del bosque), vs. la constitucin de fondos crediticios de capitalizacin local, cuya recuperacin permita una mayor rotacin del apoyo (solidaridades transversales) y creaba una mentalidad de autoestima.
3. Incentivos para la conservacion de los ecosistemas forestales Como hemos visto en el Captulo I, se ha realizado un gran progreso en los ltimos aos para desarrollar mtodos de valoracin apropiados, por lo que la valoracin econmica de los ecosistemas forestales constituye un instrumento fundamental para asegurar que el proceso de toma de decisiones est bien informado y orientado, a la vez que puede contribuir poderosamente a la educacin de los actores y del pblico en general. Como reconoci la IV Conferencia de las Partes del Convenio sobre Diversidad Biolgica (1998), la valoracin econmica de la biodiversidad y de los recursos biolgicos es una importante herramienta para elaborar medidas de incentivo bien orientadas y calibradas. En este sentido, la valoracin econmica no constituye un fin en s misma, sino que es funcional a su apropiada activacin para la conservacin y el uso sostenible de los ecosistemas. La valoracin econmica de los ecosistemas forestales constituye, por lo tanto, un insumo para la toma de decisiones en el nivel poltico. Adicionalmente, una valoracin apropiada puede estimular comportamientos tendientes a preservar, o usar sosteniblemente, el recurso valorado. Sin embargo, la sola valoracin puede ser insuficiente para promover la efectiva conservacin del bien o servicio valorado, por lo que es aconsejable proceder a elaborar medidas formales de incentivo. Por otra parte, no todo puede ser valorado, por lo que la valoracin econmica puede resultar insuficiente. En este caso se debern utilizar otras medidas o una combinacin de varias de ellas. La valoracin econmica puede ser tambin el puente para la activacin de un incentivo de naturaleza no econmica; por ejemplo, la valoracin de un determinado bien o servicio, o de la biodiversidad en s, permite constatar dicho valor y aplicar una medida pertinente para preservarlo, aunque no sea de naturaleza estrictamente econmica (regulacin, subsidio). Una medida de incentivo es un instrumento econmico o legal, inscripto en un marco de poltica, diseado para promover comportamientos positivos o desalentar actividades dainas (incentivo negativo). Como veremos, los incentivos incluyen medidas sociales e institucionales (participacin de los actores, creacin de capacidades, fortalecimiento institucional, provisin de informacin), adems de los instrumentos formales de poltica (V Conferencia de las Partes del CDB, mayo de 2000).
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Los incentivos (y desincentivos) pueden agruparse en directos (en efectivo o en especie) e indirectos (medidas fiscales, provisin de servicios, factores sociales) (McNeely, 1988). Una clasificacin alternativa es la propuesta por Young (1996), que distingue entre tasas, medidas de comando y control y mecanismos institucionales. Huber et al. proponen tambin una taxonoma de instrumentos de poltica aplicables a la gestin ambiental en general (Acquatella, 2001), y distinguen entre: (i) regulaciones y sanciones; (ii) cargos, impuestos y tarifas; (iii) incentivos y financiamiento; (iv) creacin de mercados; (v) intervencin en la demanda final - regulacin informal; (vi) legislacin - responsabilidad por daos. En el caso de los bosques, estos son los incentivos ms aconsejables (OCDE, 1999b), que incorporan incentivos econmicos, regulaciones, fondos e incentivos contextuales de carcter socioinstitucional, relacionados con el contexto de elaboracin e implementacin (Cuadro II.3). Cuadro II. 3. Incentivos que estimulan el uso sostenible y la conservacin de los ecosistemas forestales
Incentivos econmicos: - estmulos productivos que sustituyen usos depredadores - cargas impositivas, compensaciones y tasas ambientales - creacin de mercados y asignacin de derechos de propiedad bien definidos - reforma o remocin de subsidios perversos Regulaciones y fondos: - estndares, regulaciones y restricciones de acceso - fondos ambientales y financiamiento pblico Incentivos contextuales de carcter socioinstitucional: - provisin de informacin, creacin de capacidades cientficas y tcnicas - valoracin econmica - fortalecimiento institucional e involucramiento de los actores
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Abordaremos en primer lugar los aspectos comunes de la construccin de un incentivo, para pasar luego revista a las distintas medidas de incentivo existentes (entre ellos, los incentivos econmicos) e identificar los criterios para la apropiada combinacin de stas. 3.1. Cmo implementar las medidas de incentivo - incentivos contextuales11 3.1.1. Una premisa importante: lo pblico y lo privado El mayor reto en la implementacin de incentivos es probablemente el hecho de que la biodiversidad forestal abarca tanto la esfera pblica como la privada, por lo que ambas tienen que ser consideradas en un sistema de incentivos (OCDE, 1999b). Con relacin a la esfera privada, una poltica apropiada deber comenzar por establecer y hacer cumplir derechos de propiedad bien definidos sobre recursos claramente identificados, lo que inducir a maximizar el valor presente neto de todos los futuros beneficios derivados de estos recursos. Con relacin al acceso abierto, los derechos de propiedad representan una significativa mejora. Sin embargo, los propietarios privados solo suelen prestar atencin a aquellos valores que son apropiables en forma privada, sobre todo los valores de uso directo y algunos servicios. Muchos valores asociados a valores de uso indirecto y a la diversidad biolgica, como el valor de existencia, no pueden ser apropiados privadamente ni reflejados en los mercados, al ser demasiado complejos y difusos. Por lo tanto, no tendern a reflejarse en las decisiones de los propietarios privados, salvo en aquellos casos en que los valores pblicos - vinculados a la sociedad como un todo - estn intrnsecamente asociados a los privados. No existe un solo mercado en el que un bosque tropical reciba todo su valor. Los instrumentos basados en el mercado son a menudo los ms efectivos en trminos de costo y los ms eficientes para estimular el uso sostenible, pero en muchos casos es necesario recurrir tambin a regulaciones y restricciones a fin de asegurar un nivel apropiado de conservacin. Sin embargo, todo ajuste en los comportamientos que implique pasar de un uso insostenible a uno sostenible traera beneficios pblicos, pero creara tambin costos en trminos de prdidas privadas, lo que requiere de medidas adicionales para compensar esas prdidas y, al mismo tiempo, hacer reconocer el valor de existencia de los ecosistemas. 3.1.2. Elementos necesarios para implementar incentivos En este marco, la pluridimensionalidad de la biodiversidad forestal requiere enfoques que tengan en cuenta todos los factores relevantes, considerando adems la existencia de mltiples actores. Existen tres elementos particularmente cruciales para la implementacin exitosa de los incentivos: suministro de informacin creacin de capacidades institucionales y tcnicas involucramiento de las poblaciones locales.
11 Aunque importantes, este conjunto de variables despliega una serie de inquietudes que no pueden ser resueltos dentro de los lmites del presente documento. Se consignan aqu solamente los principales aspectos relacionados con la dimensin socioinstitucional y las culturas de los actores.
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Informacin La falta de informacin constituye una de las principales barreras para la aplicacin de incentivos apropiados: el primer paso para disear polticas apropiadas es la recoleccin de informacin sobre las caractersticas de los recursos amenazados, las presiones a que estn expuestos y los beneficios que proporcionan. La informacin cientfica de alta calidad es necesaria en un anlisis global de la biodiversidad y en el diseo de determinados incentivos, pero no es requerida en cada caso ni en todas las etapas del proceso (ver ms adelante); adicionalmente, es importante calcular el tiempo y los recursos necesarios para obtener esta informacin, as como anticipar la posibilidad de que estos costos sean devueltos a lo largo del proceso de implementacin del incentivo; esta informacin deber contribuir al diseo de las medidas ms apropiadas y de sus estrategias de implementacin, reduciendo los costos de aplicacin, cumplimiento y monitoreo de las mismas, as como el riesgo potencial de aplicar medidas inapropiadas; dentro de esta informacin, es esencial enfocar la naturaleza del incentivo y sus efectos. Monitorear las respuestas a la medida durante y despus de su implementacin, es tambin una parte importante de la poltica; finalmente, se deber procurar una adecuada diseminacin de esta informacin entre los actores involucrados (ver ms abajo). Creacin de capacidades La creacin de una capacidad adecuada para el diseo, implementacin, monitoreo y puesta en prctica de la medida es esencial para su xito. El proceso de generacin de capacidades implica los siguientes pasos: creacin de un marco legal e institucional apropiado para implementar las medidas. creacin de competencia conceptual para entender la naturaleza de los factores intervinientes, as como el alcance de los incentivos; con todo, el asesoramiento de expertos no es requerido de manera continua, sino que basta crear la estructura apropiada para poder recurrir al conocimiento cientfico en momentos crticos (involucramiento en el diseo del instrumento; participacin en un consejo cientfico asesor despus). entrenamiento formal del equipo encargado de disear e implementar la medida, en los aspectos cientficos y econmicos bsicos relacionados con la conservacin y uso sostenible. creacin de capacidades de los actores locales: en situaciones de descentralizacin de la toma de decisiones, el fortalecimiento e involucramiento de los actores locales requiere la provisin de informacin, apoyo legal y tcnico, y capacitacin en planificacin, toma de decisiones, gestin administrativa y seguimiento-monitoreo. junto con la creacin de capacidades, juega un papel fundamental la educacin ambiental. Adems de permitir acceder a nuevas actitudes y formas de valoracin del ambiente, la educacin ambiental puede ayudar a controlar las presiones sobre los bosques, sosteniendo el proceso productivo hasta empalmar con el mejoramiento econmico (incentivos directamente productivos), que puede seguir retroalimentando.
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Involucramiento de los actores locales y fortalecimiento institucional Existen distintas formas de aproximacin al anlisis de los actores. Entre ellas, el denominado anlisis de actores involucrados es particularmente til para identificar el papel que individuos o grupos pueden desempear con relacin al proceso de definicin y aplicacin de incentivos, ya sea en trminos de influir en el xito de las actividades programadas o de los efectos que las medidas de incentivo pueden tener sobre ellos. Este tipo de anlisis se concreta en una matriz donde consta la identificacin de los actores, su mandato o misin, su posicionamiento e intereses, las capacidades o fuerzas movilizables y el apoyo u oposicin a un determinado proyecto, adems de algunas caractersticas especficas funcionales al anlisis estratgico de fuerzas. En este sentido, se requiere presentar de manera apropiada los beneficios de las medidas de incentivo, identificar las actividades que pueden perjudicar o los conflictos que pueden desatar, y programar los cambios y ajustes requeridos, bien sea en los actores o en las propias medidas. En forma paralela, es importante definir bien las estrategias para obtener apoyo y reducir obstculos (tipo de informacin requerida, grado de importancia y modalidades de involucramiento de cada tipo de actores en el proceso de planificacin, posibles influencias de terceros, etc.), prestando atencin a factores como la habilidad de unos actores de influir en el comportamiento de los otros o de presentar sus reclamos particulares como los reclamos del grupo (ver ms adelante). 3.1.3. La participacin y las culturas institucionales Estos son algunos de los principales aspectos a considerar con relacin al involucramiento de los actores y sus correspondientes culturas institucionales. Participacin local La participacin de los actores y la consideracin de sus intereses es crucial para el xito o fracaso de un incentivo, ya que ellos son al mismo tiempo los beneficiarios inmediatos de los bienes y servicios forestales, y los que ejercen presiones sobre ellos. En este sentido, son tambin los que ms pueden ganar o perder en el mantenimiento de la biodiversidad forestal. Revisemos algunas evidencias acerca de los procesos participativos, con relacin al tema que nos ocupa. Las percepciones de los actores locales constituyen el punto de partida imprescindible del proceso participativo. La cultura de las poblaciones locales es el punto de acceso a su valoracin de los recursos naturales y permite identificar otras valoraciones distintas de lo ambiental, que pueden redefinir o, al menos, complementar las percepciones externas. Por otra parte, la atencin a las representaciones y prcticas de la gente permite adecuar, de manera pedaggica, los aportes externos, particularmente en situaciones de ausencia de conocimientos tradicionales. As, en las cejas de selva de las estribaciones orientales de Ecuador, ampliamente deforestadas con fines ganaderos, el valor objetivo inmediato que puede ser asignado a un recurso como el agua con fines agropecuarios o de consumo humano, no es necesariamente compartido por las poblaciones locales, cuyo mayor deseo es que deje de llover para que las vacas no se hundan en el lodo; en este sentido, el agua es susceptible de ser valorizada en funcin de propuestas como la piscicultura o la construccin de una futura represa, mientras se exploran otras posibles vas para la valoracin del ecosistema. Evidentemente, el proceso de uso sostenible exigir un acercamiento gradual de las percepciones actuales de la gente a los usos ideales del ecosistema, pero tambin la redefinicin de las visiones externas y su adecuacin a los ritmos locales.
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Pero la participacin no es un hecho lineal (del conocimiento de la gente a la solucin de los problemas), sino que se estructura a partir de una serie de aproximaciones sucesivas y diferenciadas a la gente y a su entorno cultural y comunitario. Entre ellas, una adecuada "tecnologa social" en la definicin e implementacin de formas pertinentes de acercamiento, la reconstruccin de las condiciones de participacin comunitaria, la relacin de los conocimientos con sus correspondientes prcticas, la identificacin del elemento dinamizador/activador de la participacin), etc. Es importante considerar los lmites del conocimiento y de las prcticas locales. Los ecosistemas encierran posibilidades de valoracin adicionales a las proporcionadas por el conocimiento tradicional. Por otra parte, el saber tradicional ha pasado frecuentemente por un proceso de deterioro, o no es ya completamente funcional a una naturaleza degradada, porque no ha podido evolucionar y adecuarse a las nuevas exigencias. Es tambin frecuente, an en comunidades tradicionales, la irrupcin de cambios exgenos que escapan a la memoria del grupo y, al mismo tiempo, la interrumpen. Este conjunto de situaciones exige el recurso complementario a formas alternativas de conocimiento (Izko, 1995 y 2002). Sin embargo, tanto la generacin externa de conocimientos como la intervencin exgena planificada poseen precisas condiciones en las que se legitiman: inscribirse en el marco de un proceso apropiado de comunicacin intercultural entre los actores externos y la gente, o entre poblaciones indgenas y poblaciones de colonos, cuyos conocimientos no posibilitan prcticas apropiadas de manejo; incluir la devolucin cuidadosa de conocimientos y resultados, como instancia de validacin y como puente hacia las prcticas, de manera que permita la apropiacin, por parte de los actores, de los conocimientos generados; en el caso de la intervencin planificada, ser funcional a la existencia de procesos de disonancia cognitiva (divergencia entre los ideales normativos y las prcticas reales, frecuente en procesos de cambio), de manera que ayude a recrear una apropiada consonancia (Izko,1997b). Tambin es importante tener en cuenta que existen instancias formales e informales que organizan la participacin local. Con relacin a ellas, esta participacin debe ser selectiva y diferenciada: no toda la gente que es afectada por las medidas tiene por qu participar automticamente en la formulacin de la poltica, que puede ser delegada a representantes, aunque s es importante para el xito de las medidas que la gente est bien informada de todas las etapas del proceso y de sus resultados, que se sienta afectada positivamente por la implementacin del incentivo y que participe en el proceso de implementacin (proyecto concreto de valoracin de un determinado bien o servicio, constitucin de comits de vigilancia y seguimiento, etc.). Otra condicin bsica para que la gente participe activamente en la conservacin del medio ambiente es que tenga la autoridad y la responsabilidad para hacerlo. De hecho, una gran parte de la presunta falta de cuidado ambiental se debe al hecho de que la gente no se siente responsable o no tiene el poder para actuar, lo que est vinculado a la revisin de las bases legales para este involucramiento, incluyendo la asignacin de derechos de propiedad o de uso precisos (Pye-Smith y Borrini Feyerabend, 1995), y a la delegacin efectiva de tareas a medida que se consolidan capacidades.
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La distribucin de los beneficios y la equidad social constituyen tambin condiciones para la sostenibilidad del desarrollo (ver ms adelante). Al mejorar el nivel de educacin y el acceso a capital y a medios de produccin de los pobres rurales, incluyendo la transformacin local de algunos productos, se ponen las bases para que un mayor nmero de personas disminuya sus presiones sobre los bosques (a menudo, el nico capital disponible), mejorando a la vez sus condiciones de vida y su autoestima. En general, adems de la sostenibilidad ecolgica, existen una serie de criterios socio-econmicos para definir la sostenibilidad de los usos a lo largo del proceso desarrollo, desde la investigacin participativa y la identificacin conjunta de alternativas con la gente, partiendo de su peculiar cultura de manejo12, hasta la ejecucin y evaluacin compartidas. Este proceso incluye aspectos como un adecuado ahorro organizativo en la asignacin de responsabilidades y distribucin de beneficios para evitar el colapso de la capacidad de carga social, y la promocin de formas de capitalizacin local en funcin de las caractersticas de cada comunidad. Tambin se deben propiciar procesos de elaboracin normativa, lo que implica la concertacin del conjunto de actores sociales para definir regulaciones compartidas, a propsito de recursos escasos o estratgicos, identificando incentivos y sanciones y activando controles sociales apropiados para su cumplimiento. Pero los actores locales no estn solos, sino que tienen frente a s a una serie de interlocutores, en particular el Estado, las ONGs y las empresas. Se analizan aqu por separado. La cultura institucional estatal Las funciones del Estado estn evolucionado claramente en toda la regin desde un rol de planificacin centralizada del desarrollo, con un fuerte componente de intervencin y promocin directa del crecimiento econmico (el Estado protector), hacia una gestin caracterizada por la reduccin del tamao del Estado, la privatizacin y la descentralizacin. De hecho, como hemos sealado, conviene tener en cuenta que, para asegurar el xito de las medidas de incentivo, es necesaria la transferencia de autoridad y responsabilidad de la implementacin al nivel ms bajo involucrado. En este marco, los roles del Estado estn relacionados con sus nuevas funciones reguladoras y facilitadoras, y con su capacidad para propiciar la actuacin concertada de los distintos actores sociales. El proceso de toma de decisiones para la negociacin entre los actores se establece, en el antiguo modelo, sobre la base de la imposicin unilateral de la respuesta del Estado, y se ha caracterizado en buena medida por el clientelismo en el manejo de las interacciones (basado a menudo en los arreglos y las componendas) y por una cultura organizativa legalista, caracterizada por la rigidez de los procedimientos, la resolucin de los conflictos mediante el recurso a la norma y la resistencia al cambio. Por otra parte, la tendencia a postergar la resolucin de los conflictos, que prevalece, debilita las posibilidades de comunicacin, genera tensin y desconfianza, y tiende a desembocar en soluciones cooptadas, en el marco de acuerdos frgiles y coyunturales que priorizan de manera excluyente las asociaciones con el sector privado-empresarial, privatizando los beneficios (externalidades positivas) y socializando los costos (externalidades negativas).
Por ejemplo, sera tan intil como contraproducente incentivar una cultura de manejo maderable en un indgena que no deforesta con fines mercantiles, siempre que est en disponibilidad de activar otros conocimientos (extractivismo, ecoturismo, proyectos productivos), como intentar convertir en extractivista o cultivador de iguanas, de la noche a la maana, a un colono que deforesta con fines ganaderos. Como hemos subrayado repetidamente, la actual cultura de manejo de las poblaciones locales es el punto de partida del proceso de desarrollo; a partir de ella, es posible sealar nuevos accesos al uso sostenible.
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El correlato del nuevo viraje es la promocin, por parte del Estado, de una nueva gobernabilidad que incentive el control ciudadano del proceso de toma de decisiones y su participacin en l, de manera que esta participacin ciudadana se convierta en fuente de legitimidad de la nueva gobernabilidad social, estrechamente articulada con la eficiencia de la gobernabilidad estructural promovida por la gestin estatal (Creamer, 1999). Es necesario, por tanto, transitar hacia una nueva cultura que valorice la comunicacin y la toma cooperativa de decisiones tendiente al establecimiento de consensos. Finalmente, es preciso tener en cuenta que los marcos institucionales gubernamentales estn estructurados de manera que diferentes aspectos del mismo problema son manejados a veces por diferentes niveles de las instancias pblicas, por lo que existe el riesgo de que las polticas sean confusas y aun contradictorias. Las caractersticas jurdico-institucionales prevalecientes se traducen en una gran dispersin de las responsabilidades de gestin ambiental, colisin y conflictos de competencia e inters, autonoma limitada de las autoridades ambientales y canales todava limitados de participacin de los actores (Acquatella, 2001). En estos casos, la eficacia en la implementacin de medidas depende de la disponibilidad de cooperacin conjunta, de la identificacin de mecanismos efectivos de participacin de las distintas instancias sociales y de la elaboracin de polticas intersectoriales apropiadas. En una direccin paralela, las medidas de poltica deben ser insertadas en los distintos niveles de manejo de la biodiversidad (local, regional, nacional e internacional) y relacionadas con otras reas relevantes en trminos de poltica, como el uso de la tierra, para evitar conflictos. Organizaciones no gubernamentales 13 Las instituciones gubernamentales son responsables del manejo de la biodiversidad y de los ecosistemas forestales; pero las ONGs o determinados individuos pueden desempear un rol importante en identificar las preocupaciones y prioridades de los actores afectados y hacer lobby ante las instituciones implicadas. Tambin tienden a sentirse ms responsables de las necesidades y opiniones de la gente, y pueden responder en forma ms rpida y flexible a las necesidades de nueva informacin y a nuevas presiones sobre los bosques. Por consiguiente, en muchas circunstancias, las instituciones no gubernamentales estn en mejor capacidad de obtener apoyo local y comprometer la participacin de los actores que las instituciones gubernamentales, por falta de confianza en la eficiencia y efectividad de algunas actividades del sector pblico; por eso es importante la colaboracin entre ambas instancias, gubernamentales y no gubernamentales. Adicionalmente, suelen estar mejor preparadas para lidiar con situaciones conflictivas, que caracterizan frecuentemente el relacionamiento de los actores locales con el Estado y las empresas; de hecho, en el proceso de definicin y aplicacin de incentivos conviene tener en cuenta la conveniencia de involucrar a los distintos tipos de actores que se benefician de los bosques y que pueden tener opiniones contrapuestas, lo que puede exigir el recurso a formas de mediacin y resolucin de potenciales conflictos. La nueva perspectiva de manejo del conflicto implica la creacin de una cultura de la mediacin que sepa delegar atribuciones a las instituciones de la sociedad civil, descentralizando la gestin del conflicto (ver ms arriba). Sin embargo, algunas ONGs incurren tambin en errores estratgicos, como crear dependencia de las organizaciones locales o instaurar competencias desleales valindose de su papel mediador.
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Para las relaciones entre las ONGs, el Estado y al desarrollo, ver, entre otros, el anlisis de Farrington y Bebbington, 1993.
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La cultura empresarial La tendencia estructural de las empresas y compaas es hacia la maximizacin de las ganancias y la minimizacin de los costos en el menor tiempo posible, sin considerar los daos ambientales de los bienes colectivos. La existencia de empresas que se han vuelto ambientalmente conscientes dista mucho de ser abrumadora, sea que lo hayan hecho de manera voluntaria (cambios en los valores corporativos) o por efecto de la presin de los ambientalistas o de las regulaciones estatales. Las preocupaciones ambientales estn siendo incorporadas de distintas maneras dentro de la lgica productiva empresarial, y pueden existir, sin duda, buenas intenciones en muchas empresas ms. Pero no hace falta que las empresas sean malintencionadas para que acten de manera nociva: basta que respondan de manera racional a seales econmicas; basta que exista el mercado (incluyendo sus distorsiones con relacin a bienes y servicios forestales) y una sociedad de consumo como la contempornea (Jacobs, 1995). El cambio de comportamiento por parte de las empresas con relacin al medio ambiente est estrechamente ligado a la existencia de un mercado competitivo. En este tipo de mercado, las acciones voluntarias, aunque deseables, son arriesgadas, porque pueden poner a la empresa en desventaja. De ah la necesidad de que sean establecidas regulaciones compartidas, ya que la proteccin ambiental es costosa y, desde el punto de vista de la mayora de las empresas, la mejor situacin es aquella en la que no se impone ningn costo en absoluto. El incremento de costos es mal visto mientras no existan evidencias de que pueda ser compartido por los consumidores, o que se planifiquen compensaciones de otra naturaleza. No obstante en muchas ocasiones son necesarios correctivos individuales, como en el caso de empresas cuya insostenibilidad ambiental afecta gravemente a otros sectores del desarrollo de las poblaciones locales y del pas mismo. Sin embargo, la existencia o inexistencia de un capitalismo verde no es el nico problema. Sin duda, la sustitucin de tecnologas contaminantes y depredadoras por tecnologas limpias y la compensacin por los daos ambientales causados (sobre todo por compaas petroleras, mineras, agroindustrias y madereras) constituye todava una prioridad ambiental en las circunstancias actuales del continente. Pero, aun cuando el horizonte del cambio tecnolgico (por ejemplo, con relacin a las compaas petroleras o mineras) permita suponer que dentro de algunos aos el problema de las tecnologas limpias haya sido solucionado, permanecer todava sin solucin uno de los problemas de fondo del desarrollo sostenible con relacin a la intervencin empresarial y, tambin, a la del Estado: el de la (re)distribucin de los beneficios y de la equidad social como condiciones de la sostenibilidad del desarrollo, tanto en trminos sociales como ambientales. En esta direccin, es necesario ampliar el rango de interlocucin actual, estableciendo alianzas estratgicas con distintos sectores. Adems de redefinir el rol redistributivo del Estado y de consolidar la sensibilidad social de las compaas petroleras, se requiere una nueva cultura empresarial, que sepa valorar los activos de los actores locales, su cultura y los recursos naturales a los que acceden, en particular de los pueblos indgenas, y que plantee como uno de los ejes estructurales del desarrollo la creacin de empresas asociativas con las poblaciones locales. Es evidente que una asociacin de esta naturaleza tiene sus ventajas, ya que permite conjugar la valoracin de los conocimientos y recursos nativos con las exigencias de continuidad y calidad de los mercados, siempre que los inversionistas externos no intenten manipular la asociacin como una estrategia para asegurar y legitimar el acceso a los recursos naturales al ms bajo costo posible; pero exige apropiadas mediaciones que sepan conocer y manejar tanto los cdigos culturales de las comunidades cuanto los de los inversionistas privados.
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Por otra parte, en las circunstancias de muchos de los bosques del continente (por ejemplo, fragilidad ecolgica de la Cuenca Amaznica o de los bosques de laderas), sera necesario orientar las operaciones conjuntas hacia la agregacin del mximo de valor sobre la mnima cantidad de recursos, definiendo estrategias que tengan en cuenta la conservacin ex situ (semidomesticacin, cultivo y procesamiento de especies nativas no maderables), la valorizacin de los servicios ambientales y la capacitacin / educacin ambiental de las poblaciones locales. Adicionalmente, este tipo de actividades requerir un seguimiento apropiado para que los excedentes monetarizados sean invertidos en calidad de vida. Esta nueva cultura empresarial tiene tambin como contraparte la consolidacin del sentido de responsabilidad por parte de los actores locales tradicionales hacia su propio futuro y hacia el uso sostenible de recursos que son tambin patrimonio colectivo y de las futuras generaciones, aunque sin descuidar la produccin de un beneficio inmediato para las generaciones actuales. 3.2. Costos de transaccin Como hemos visto, ninguna medida de incentivos es instrumentada en el vaco. El contexto poltico, la forma y funcionamiento de las instituciones, el grado de informacin disponible y los actores involucrados influye en la efectividad de los incentivos para la conservacin y el uso sostenible de la biodiversidad. Este conjunto de factores relevantes (informacin, creacin de capacidades, aspectos institucionales) se relacionan globalmente con los denominados costos de transaccin (negociacin, acuerdos, informacin, monitoreo), que acompaan la definicin e implementacin de incentivos apropiados y que impiden a menudo que la cooperacin se concrete (Prakash, 1997; Holden y Binswanger, 2000). La misma existencia de externalidades puede ser relacionada con estas transacciones, cuyos costos pueden desestimular la efectiva aplicacin de una medida. La funcin de los gobiernos y de las instituciones de ayuda al desarrollo es precisamente reducir estos costos, proporcionando informacin, fortalecimiento institucional y capacitacin. Sin embargo, este involucramiento debe disminuir o transferirse a otros campos de apoyo a medida que se generan capacidades en los actores locales y sus instituciones representativas. En este sentido, su funcin primordial es el desarrollo de capital social (creacin de capacidades, confianza, normas y redes que pueden mejorar la eficiencia de la sociedad facilitando acciones coordinadas), estimulando el crecimiento de las instituciones locales. En general, es importante tener en cuenta que tanto la ausencia de ayuda apropiada como la existencia de costos demasiado elevados en su puesta en prctica pueden atentar contra la conservacin. Aunque el proceso de participacin puede ser complejo y costoso, el apropiado involucramiento y participacin de las partes interesadas puede minimizar considerablemente los costos de transaccin, as como los de monitoreo y cumplimiento de las medidas, e incrementar la eficiencia de su aplicacin. En general, una aproximacin socioinstitucional enfoca tres componentes principales (UNEP/CBD/COP 1996): (i) referentes formales (instrumentos escritos que urgen al cumplimiento de determinadas normas); (ii) referentes sociales (reglas no escritas que regulan la vida cotidiana: normas, tradiciones, tabes, creencias, etc.), que reducen la incertidumbre volviendo el comportamiento de la gente ms predecible; (iii) grado de adhesin con el que los individuos y organizaciones se relacionan con el conjunto de referentes existentes.
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3.3. El proceso de implementacin El conjunto de elementos sealados se combina de distintas maneras a lo largo de una secuencia cuyas fases principales se sealan a continuacin (OCDE 1999b): Fase 1: Identificacin del problema Los decisores de poltica deben establecer si se necesita recurrir o no a incentivos, recopilando informacin pertinente (ver ms arriba), involucrando a los actores relevantes (con sus experiencias y expectativas) y diseminando la informacin, de modo tal de incrementar la conciencia del problema y sus posibles soluciones, construir coaliciones y asignar responsabilidades. Al trmino de este proceso se debera poder identificar ya en trminos generales la medida (o las medidas) a ser implementada. Adems de si la medida es deseable, se debe indagar si es factible (costos globales, previsin del proceso de elaboracin e implementacin) y cules son los eventuales costos de oportunidad a considerar. Fase 2: Diseo del incentivo Estos son algunos de los rasgos que deberan caracterizar a un buen incentivo: posibilidad de predecir el impacto conformidad con el principio precautorio equidad aceptabilidad poltica adaptabilidad factibilidad administrativa. Una parte importante de la aceptabilidad poltica es la variabilidad de contextos culturales en los que es aplicado un incentivo; en este sentido, distintas medidas provocarn diferentes respuestas dependiendo de las circunstancias, pudiendo ser en unos casos populares y en otros inaceptables (necesidad de consultas mutuas y consensos en unos casos, y de marcos legales en otros). Considerando la naturaleza multidimensional de la biodiversidad forestal, as como la multiplicidad de presiones y de actores, y la improbabilidad de que un solo instrumento contemple todos los aspectos necesarios, es aconsejable una combinacin de varios instrumentos que reflejen las particularidades de cada caso (ver ms adelante). Por otra parte, al contrario de la fase uno (en la que se requera sobre todo el involucramiento de distintos grupos de actores), la fase dos debe involucrar sobre todo a expertos, aunque en dilogo fluido con los actores. Fase 3: Creacin de capacidades La fase tercera tiene como objetivo aplicar las medidas en el terreno, considerando el marco legal e institucional existente. Corresponden a esta fase tareas como la asignacin de derechos de propiedad, la publicacin de regulaciones, la promulgacin de leyes, la supresin de subsidios adversos, la promocin de pagos, la recoleccin eventual de tasas y la construccin de infraestructura para hacer posibles las actividades de uso sostenible. Para hacer esto, se requieren dos elementos importantes: la provisin de una capacidad adecuada (fsica, humana e institucional) y el involucramiento de los actores locales. Para ello, es necesaria una apropiada poltica de comunicacin, tanto de las amenazas como de las soluciones (incentivos).
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Fase 4: Gestin, monitoreo y cumplimiento de las medidas El monitoreo y el cumplimiento de las medidas son un complemento necesario de su diseo e implementacin, con revisiones peridicas del proceso que retroalimenten y ajusten las medidas mismas. 3.4. Anlisis de las distintas medidas de incentivos Se analizar a continuacin las principales medidas de incentivo existentes. 3.4.1. Incentivos econmicos: haciendo trabajar al mercado a favor de los bosques La idea de un incentivo econmico est relacionada con el concepto de individuos racionales que tienden a maximizar su bienestar privado. Los Gobiernos estn llamados a implementar incentivos econmicos cuando los individuos no consideran los impactos de sus actividades sobre el bienestar de otros individuos o de la gente en general, lo que da lugar a externalidades que deben ser internalizadas. Las externalidades revelan fallas en el mercado, y tienen lugar cuando una actividad emprendida por un individuo o grupo de individuos tiene efectos (positivos o negativos) sobre otro individuo o grupo, de manera que las personas afectadas no estn en grado de compensar (si es una externalidad positiva) o ser compensadas (si es negativa) por los que han emprendido la actividad y generado el efecto externo. Existen una serie de soluciones posibles para este problema: la imposicin de precios sombra artificiales (tasas ambientales que reflejan el dao causado), una mejor definicin de los derechos de propiedad o el apoyo a los comportamientos ms adecuados. Uno de los medios ms efectivos es la abolicin de los subsidios de actividades y sectores econmicos que ejercen presiones sobre la biodiversidad. Sin embargo, mientras los daos a algunos bienes y servicios pueden ser internalizados, existen limitaciones en aplicar instrumentos econmicos cuando el valor de la biodiversidad reside en su pura existencia o en posibles usos futuros. Aunque los instrumentos econmicos no pierden completamente su efectividad, pueden requerir ser complementados con informacin adicional e intervenciones de carcter institucional (ver ms adelante). Cargas impositivas y tasas En general, el uso de ingresos fiscales para el financiamiento de la gestin ambiental ha desempeado un papel central en la historia de nuestros pases (Acquatella, 2001). El uso de instrumentos fiscales para la proteccin de la biodiversidad est basado en la idea de que los costos sociales de la prdida de biodiversidad pueden ser reflejados en los precios de la actividad que causa esta prdida, siempre que exista informacin apropiada y conciencia acerca de su valor. A la inversa, las actividades deseables pueden beneficiarse de tasas ms bajas. Existen dificultades para imponer tasas cuando el pago excede los beneficios provistos, o beneficia a terceros. En este sentido, el pago de tasas o derechos es ms aceptable cuando una parte de los ingresos percibidos se invierte en la provisin de un servicio proporcional. Las tasas tienden a ser ms aceptadas cuando (i) son canalizadas a travs de los sistemas de recaudacin existentes, y (ii) los fondos se canalizan hacia las autoridades ambientales locales (Acquatella, 2001).
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Por otra parte, existe un grado de incertidumbre en la estimacin de costos y beneficios, por lo que las tasas ambientales son usadas raramente para internalizar de manera precisa los costos ambientales. Por estas razones, los instrumentos econmicos son diseados frecuentemente para otros propsitos distintos de la internalizacin de costos externos; a ello se une frecuentemente la resistencia de los ministros de finanzas, con el argumento de los mrgenes de incertidumbre existentes. Cuadro II.4. Tasas ambientales
Descripcin Incentivos basados en precios, que tienden a internalizar los costos externos, a generar rentas por objetivos o acciones ambientales y a aplicar derechos por el uso de un recurso. Ventajas Maximizan la eficiencia econmica; son fcilmente inteligibles. Desventajas Se basan en la mensurabilidad de cada componente y en el acuerdo acerca del valor de los costos externos; pueden requerir de un monitoreo extensivo. Aplicabilidad Situaciones en las que los impactos son facilmente medibles y el origen del impacto facilmente monitoreado.
En el caso de la biodiversidad, el propsito de estos instrumentos econmicos se relaciona ms con la cobertura de los costos de transaccin de la conservacin (entradas a un Parque) o con la reduccin de una diferencia de precio sesgada que no favorece alternativas ambientalmente amigables (subsidios para la rehabilitacin del paisaje degradado). Muchos subsidios directos o indirectos tienen como objetivo favorecer con precios diferenciales actividades ambientalmente consonantes, o corregir los precios que favorecen actividades dainas. Existen tambin iniciativas como la redistribucin interna de los impuestos a la circulacin de bienes y servicios, de manera que se generen compensaciones fiscales por aplicar restricciones en el uso de la tierra, considerando su beneficio para la colectividad.
IMPUESTO A LACIRCULACIN DE BIENES Y SERVICIOS ICMS: Paran y Minas Gerais (Brasil) El Estado de Paran (Brasil) inici en 1992 un interesante experimento, consistente en la introduccin de criterios ambientales en la distribucin de fondos municipales, con la participacin de entidades oficiales como el Instituto Ambiental de Paran, municipios y agencias no gubernamentales. Los Municipios reciben por ley un cuarto del ICMS (se lo conoce as por sus siglas en portugus). Pero existan algunos problemas de distribucin: - hasta 1991, el fuerte peso de actividades con valor agregado (industria y comercio) penalizaba a municipios con reas protegidas, debido a oportunidades limitadas para estas actividades; - a partir de 1992, se incorpora un criterio ecolgico (unidades de conservacin, provisin de agua), al que se asigna el 5%, restndolo de la categora Valor Agregado, que antes reciba el 80 %; - esta redistribucin interna de la tasa de circulacin, y las consiguientes compensaciones e incentivos para la conservacin, se tradujeron inicialmente en el incremento global de las reas protegidas (ver ms abajo). Posteriormente se realizaron algunos cambios. En conjunto, desde 1992, el estado de Paran ha distribuido hasta el 2,5% de las tasas al valor agregado que recolecta, entre los gobiernos municipales, sobre la base de cunta rea de conservacin tienen y cun bien protegida est. Minas Gerais ha realizado pagos similares desde 1996, aunque slo el 0,5% de las tasas se asigna a este propsito y el estado asigna los fondos basado solamente en la cantidad de tierra conservada, o en la calidad de la conservacin. En el momento presente, la mitad de los municpios de Paran y un tercio de los de Minas Gerais reciben este tipo de pagos. En consecuencia, muchos gobiernos locales desean ampliar el rea dedicada a conservacin. Desde que estos programas iniciaron, el rea de conservacin se ha incrementado un 165% en Paran y un 62% en Minas Gerais. Este instrumento tiene la ventaja de ser aplicable a distintos tipos de ecosistemas, ya que est basado en los bienes y servicios genricos que proporcionan. Sin embargo, su aplicacin requiere un marco legal apropiado y una situacin poltica caracterizada por la existencia de fuertes procesos de descentralizacin y una cultura fiscal avanzada, con alta participacin de las instituciones locales. Fuentes: Lorim y Loureiro (1991); May et al. (2001).
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Creacin de mercados y asignacin de derechos de propiedad La falta de derechos de propiedad es unas de las causas principales de prdida de biodiversidad. La inestabilidad en el acceso a la tierra favorece un manejo extensivo del bosque y ocasiona presiones sobre ellos, debido a la ausencia de incentivos para un uso intensivo de las tierras deforestadas. Pero la seguridad en la tenencia de la tierra debe ir acompaada por otros factores (tecnologas apropiadas, precios, mercados, etc.) para incidir eficazmente sobre la modificacin del patrn de uso del suelo (Bedoya, 1991). Con relacin a la propiedad comunal, ms all del tipo de tenencia, lo verdaderamente importante es que existan regulaciones internas sobre el acceso y uso de los recursos compartidos, as como capacidad institucional para hacerlos cumplir. La creacin de mercados mediante la remocin de barreras al comercio y la asignacin de derechos de propiedad bien definidos y estables, se basa sobre la premisa de que los portadores de estos derechos tendern a maximizar el valor de sus recursos a lo largo del tiempo. Sin embargo, con relacin a productos tradicionales (por ejemplo, productos no maderables) existe un generalizado dficit de voluntad poltica para crear las condiciones apropiadas que incentiven su introduccin y para suprimir barreras artificiales que subsidian determinados productos en detrimento de los nuevos.
MERCADOS Y CULTURAEXTRACTIVA REGULADA La sostenibilidad del extractivismo como alternativa a las otras opciones de uso es actualmente viable solamente en determinadas situaciones: Se han propuesto varios mtodos para agregar valor monetario a los PFNM (precios sombra), como el valor monetario del producto intercambiado, el valor de substitucin, el costo aproximado de la mano de obra utilizada para la recoleccin del producto, etc. Sin embargo, la asignacin de precios individuales no funciona en trminos mercantiles, ya que generalmente el propio mercado se encuentra distorsionado debido a factores como el monopolio por parte de los comerciantes e intermediarios, la falta de informacin, la subvaloracin de la mano de obra o la competencia desleal con productos subsidiados (Bert - Ottens, 2000). Por otro lado, si bien es cierto que la activacin de varios productos no maderables permitira diversificar los riesgos con relacin a la dependencia de un solo producto, la cultura extractiva suele ser limitada en cuanto a su capacidad de organizar la oferta (compaginacin de distintos ciclos de cosecha; disponibilidad de mano de obra con relacin a la recoleccin cclica de distintos productos; costos de oportunidad de la agricultura, la ganadera, la extraccin insostenible de madera y la venta estacional de mano de obra; incentivos positivos para las nuevas actividades; ver ms abajo). En otras palabras, para que los mayores ingresos potenciales que podra procurar el bosque se conviertan en una alternativa factible, deben ser fortalecidas las capacidades de recoleccin, manejo, mercadeo y procesamiento de los productos no maderables, a fin de que los retornos actuales no caigan por debajo de los calculados. En general, el extractivismo es ms factible en contextos con abundancia comprobada de recursos, mercados claramente establecidos e interacciones relativamente reguladas, incluyendo la participacin de las poblaciones locales en la toma de decisiones, como en el caso de las reservas extractivistas . Fuentes:Nepstad y Schwartzman (1992); Ruiz Murrieta y Pinzn Rueda (1995); Ruiz Prez (1997).
Sin embargo, la principal limitacin de la asignacin de estos derechos reside en el hecho de que el incentivo afecta solamente a los elementos apropiables de la biodiversidad. En cambio, los valores de existencia de las especies que no son comercialmente valiosas y del ecosistema circundante, tendern a no ser considerados si no se aplican medidas adicionales. Cuando los incentivos no han sido aplicados, o son insuficientes para el uso sostenible de los bosques, se puede considerar la transferencia de la propiedad, o de los derechos privados de uso, al dominio pblico (transformacin de reas ricas en biodiversidad en Parques o Reservas). Con todo, la propiedad pblica de los bosques no garantiza su uso sostenible, aunque puede facilitar la integracin de objetivos pblicos, mientras que la propiedad privada tiende a concentrarse coeteris paribus en la explotacin eficiente de valores de uso directo. La asignacin de derechos de propiedad puede ser complementada por la asignacin de derechos de uso, que pueden inducir ms fcilmente al manejo sostenible. As, ciertos derechos de uso pueden ser transferidos a las comunidades o a emprendedores privados en condiciones de estimular un uso apropiado, inasequible para los fondos pblicos.
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TRANSFERENCIADE DERECHOS DE USO E INCENTIVOS NEGATIVOS Y POSITIVOS: ELEJEMPLO DE LACAZA En Mxico, ha sido implementado un enfoque bien diseado y altamente innovador para el manejo sostenible del carnero de cuernos grandes (Ovis canadensis), a travs de permisos comerciales para el derecho a cazarlo. Los componentes principales son los siguientes: el gobierno establece un nivel sostenible de caza sobre parmetros relacionados con la tasa de reproduccin del carnero, asigna permisos comerciales a las comunidades locales hasta el lmite establecido, dada la alta demanda internacional de esta especie, se espera que los permisos fcilmente dupliquen o tripliquen su valor en el mercado internacional, proporcionando una importante fuente de ingresos a las poblaciones locales. Este esquema proporciona incentivos efectivos para el uso sostenible del carnero. Algunas de sus ventajas son : asegura el respeto de la componente ambiental (slo se puede cazar un determinado nmero de animales), estimula los ms eficientes mtodos econmicos, con la cooperacin de la gente local, ya que los permisos de caza pueden ser comercializados y asignados a quienes pagan el ms alto precio. Los mtodos anteriores estaban basados en regulaciones que restringan esta actividad, pero: no estimulaban el involucramiento de la poblacin local, tenan altos costos de implementacin, por lo que resultaban en gran medida ineficaces para controlar la caza del carnero. El xito del caso se basa en la combinacin de asignacin de derechos e incentivos econmicos positivos (costo-beneficio, comparacin entre ofertas mercantiles), en el marco del fortalecimiento y la capacitacin de los actores locales. Adicionalmente, permite visualizar los efectos de la transicin de un incentivo negativo a otro positivo. Fuente: Izco, X., sobre la base de informacin obrante en Ministerio del Ambiente de Mxico, 1999.
Este tipo de medidas se estn comenzando a aplicar, tambin, a los acuerdos sobre el uso de recursos genticos (ver Captulo III). Los recursos genticos de las plantas poseen una importancia considerable en el desarrollo de nuevos productos farmacuticos. Recientemente, se han desarrollado mecanismos de compensacin por el uso de estos recursos, basados en la idea de realizar pagos por los derechos de prospeccin. La idea de un acuerdo de prospeccin de la biodiversidad es llegar a un arreglo exclusivo por el anlisis de plantas de una determinada rea, sobre la base de trminos acordados por dos o ms partes. Si bien este tipo de arreglos permite comenzar a reconocer en trminos econmicos el valor de la biodiversidad, persisten problemas como la cuanta de las compensaciones, el destino de las mismas (de manera que aseguren efectivamente la conservacin del lugar de referencia con la participacin de las poblaciones locales), o la exclusividad de los derechos (sobre todo con relacin a conocimientos tradicionales distribuidos en otras muchas regiones geogrficas). La certificacin constituye otro mecanismo para constatar el cumplimiento de criterios definidos de sostenibilidad ambiental y social. A travs de sus dos modalidades bsicas: de sistema ISO 14001 o de desempeo FSC, la certificacin forestal define una serie de criterios, indicadores, verificadores y valores, activados en el marco de una cadena de custodia, para que los consumidores puedan identificar en el mercado si el producto proviene de un buen manejo. La certificacin es voluntaria y son los consumidores quienes hacen su eleccin en el momento de realizar sus compras (Hauselmann y Vallejo, 2000). 3.4.2. Reforma o remocin de incentivos perversos La reforma o remocin de los subsidios a actividades que ejercen presin sobre la biodiversidad forestal es esencial para que su conservacin y uso sostenible sean ms factibles. La remocin de estos incentivos perversos, no solo alivia las presiones sobre la biodiversidad, sino que incrementa la eficiencia econmica y reduce los dficit financieros gubernamentales.
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El subsidio adopta formas distintas, desde pagos directos y apoyo a los precios mercantiles, hasta garantas crediticias, asistencia tcnica y provisin de infraestructura para acceder ms fcilmente a reas forestales. Se puede nombrar un gran nmero de estos incentivos perversos: - apoyo a la conversin de bosques en tierra agrcola; - drenaje de humedales para implementar cultivos agrcolas; - estmulo a la deforestacin porque el bosque era considerado improductivo; - subsidios para la exportacin de madera. Cuadro II. 5. Reforma o remocin de incentivos perversos
Descripcin Los subsidios pueden estimular actividades que tienen un efecto negativo sobre el ambiente y la biodiversidad forestal. Ventajas La reforma o remocin de estos incentivos puede llevar a una disminucin de las presiones, a un mejoramiento de la eficiencia y una reduccin de los gastos fiscales. Desventajas Puede ser difcil identificar los subsidios adversos (falta de transparencia) y tambin polticamente problemtico reformarlos debido a la fuerte oposicin de los receptores del subsidio. Aplicabilidad Cuando pueden ser identificados beneficios claros en trminos de presupuestos, eficiencia econmica y/o metas ambientales, y existen potenciales medidas compensatorias para facilitar el proceso de remocin.
Este tipo de subsidios perversos tiende a favorecer sobre todo a los grupos de poder (McNeely, 1988). En este sentido, no deben ser subestimadas las dificultades de la remocin de estos subsidios, sobre todo la oposicin de los receptores, frecuentemente bien organizados en trminos polticos. 3.5. Regulaciones y fondos. Los gobiernos como garantes de la biodiversidad Los gobiernos pueden usar mtodos regulatorios directos para hacer cumplir o restringir ciertas actividades que impactan la biodiversidad. En forma similar, pueden recurrir a medidas de apoyo, tales como los fondos ambientales, para estimular activamente actividades que promueven la biodiversidad. 3.5.1. Estndares, regulaciones y restricciones de acceso Las regulaciones que hacen cumplir o prohben cierto tipo de comportamientos y establecen restricciones de acceso, son mtodos conocidos para proteger la biodiversidad amenazada. Considerando que muchos de los beneficios de la biodiversidad no son apropiables en forma privada y que constituyen bienes pblicos, las regulaciones son una importante herramienta para asegurar la conservacin y el uso sostenible de los recursos naturales, pero presentan tambin algunos inconvenientes.
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Cuadro II. 6. Ventajas y desventajas de las regulaciones y restricciones de acceso

Este tipo de medidas presenta una serie de ventajas: son conceptualmente fciles de entender y sus metas pueden ser alcanzadas fcilmente, si se dispone de medidas apropiadas de monitoreo y cumplimiento; son relativamente fciles de ser diseadas e implementadas; pueden ser usadas como medidas temporales de emergencia para asegurar la proteccin de aspectos singulares de la biodiversidad, hasta que se identifiquen otros instrumentos o la amenaza sea superada. Sin embargo, tienen tambin desventajas, relacionadas con los siguientes factores: altos costos asociados, que los puede convertir en instrumentos econmicamente ineficientes para alcanzar las metas que se proponen; inflexibilidad resultante de su necesidad de identificar actividades. Se trata a veces de mtodos demasiado especficos, por lo tanto difciles de monitorear y de hacer cumplir. adicionalmente, su naturaleza restrictiva los convierte en instrumentos orientados generalmente hacia la conservacin en sentido estricto (proteccin), no tanto al uso sostenible; de hecho, aunque la mayora de las situaciones incluyen algunos elementos regulatorios o alguna restriccin de acceso, tienden a ser ms frecuentes en las reas protegidas; por otra parte, este tipo de medidas puede proteger aspectos puntuales de la biodiversidad (especies amenazadas, por ejemplo), pero puede ignorar los ecosistemas de los alrededores (zonas de amortiguamiento), que son esenciales para la sobrevivencia de estas especies.
Por eso, las regulaciones y las restricciones de acceso son utilizadas frecuentemente o bien con relacin a reas protegidas, o como medidas complementarias de otros incentivos; por ejemplo, pueden resultar eficientes si se combinan en forma apropiada con la asignacin de derechos de propiedad y con la creacin de mercados. 3.5.2. Fondos ambientales y financiamiento pblico A causa tanto de las dificultades en el diseo de instrumentos econmicos para internalizar los costos de la prdida de biodiversidad, como de los costos para hacer cumplir y monitorear las regulaciones y las restricciones de acceso, muchos gobiernos pueden preferir utilizar incentivos positivos para estimular el uso sostenible y la conservacin (ejemplo de Tasa indirecta sobre circulacin de bienes y servicios - ICMS: Paran y Minas Gerais, Brasil). Estas medidas trabajan a travs de la provisin de pagos monetarios, reduccin de tasas u otros incentivos financieros con fines de apoyar la conservacin, la restauracin o la transferencia de un uso insostenible a otro ms sostenible. Los fondos ambientales en particular bien sean pblicos, privados o de estructura mixta pueden estar constituidos de distintas maneras (venta de algn bien pblico, tasas especficas, donaciones, derivaciones de cargas impositivas, etc.). Pueden ser tiles y eficientes en rubros como el financiamiento de los costos incrementales entre el desarrollo insostenible y el sostenible, si se aseguran medidas estrictas y transparentes en la asignacin y desembolso de los fondos. Sin embargo, cabe sealar que su constitucin no siempre es fcil en la situacin de nuestros pases. Con relacin a esta temtica, el Captulo III incorpora distintas sugerencias para la movilizacin de financiamiento interno y el acceso a financiamiento externo de distinta naturaleza.
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4. Manejando la complejidad. Combinaciones de mtodos de valoracin y de medidas de incentivo para lograr el uso sostenible Existen una serie de razones que aconsejan recurrir a una combinacin tanto de mtodos de valoracin como de medidas de incentivo (instrumentos y mecanismos), para hacer frente a las presiones que conducen a la degradacin o desaparicin de los ecosistemas forestales (Young, 1996; OCDE, 1999b). De hecho, casi todos los beneficios asociados a la biodiversidad incorporan aspectos pblicos y privados, por lo que una buena poltica de conservacin y uso sostenible de la biodiversidad deber recurrir a instrumentos que tengan simultneamente en cuenta los valores de uso directo, ms asociados a la propiedad privada, y los valores pblicos asociados a la existencia de la biodiversidad forestal, recurriendo a instrumentos adicionales, como incentivos positivos o regulaciones. El uso de distintas medidas de incentivo se justifica sobre la base de los siguientes argumentos y puede adoptar distintas modalidades: en primer lugar, esta combinacin de instrumentos puede ser requerida para dar cuenta tanto de los beneficios pblicos como privados resultantes de la produccin y uso sostenible de la biodiversidad; en segundo lugar, esta combinacin puede constituir una suerte de vlvula de escape cuando uno solo de los instrumentos es insuficiente para lograr el efecto ambiental deseable, es demasiado costoso o difcilmente aplicable. Por ejemplo, cuando los precios de las entradas a un parque son insuficientes para limitar el nmero de visitantes a un nivel ptimo, se puede recurrir a restringir el nmero total de visitas para controlar los efectos de los visitantes sobre el ecosistema (restricciones de uso); tericamente, para no hacer depender solamente la conservacin del Parque de los ingresos percibidos en concepto de visitas o para compensar su dficit en caso de tener que restringir el nmero total de visitantes, se podra recurrir paralelamente a otras formas de valoracin econmica (pago por servicios ambientales, fijacin de CO2, etc.), aunque no siempre son modalidades movilizables en el corto plazo; esta combinacin puede ser particularmente til cuando las causas de la prdida de biodiversidad no pueden ser bien entendidas o no existe un solo instrumento que pueda enfocar directamente todas las causas. Esta consideracin es relevante para enfocar el ecosistema como un todo y sus interacciones, sobre todo las relaciones entre reas protegidas y zonas de amortiguamiento. Donde hay particulares hot spots de biodiversidad o amenazas contra ellos, puede ser til disear instrumentos especficos para hacerles frente (regulaciones, tasas, restriccin de acceso, etc.), mientras que pueden ser utilizados otros instrumentos para abarcar las reas de amortiguamiento (manejo de presiones) y enfocar el ecosistema como un todo; las distintas categoras de usuarios de los bosques, de sus bienes y servicios y de su biodiversidad responden en forma tambin diferenciada a cada tipo de instrumento. De esta manera, la utilizacin de un cierto rango de instrumentos puede ayudar a asegurar que todas las categoras de usuarios hayan sido efectivamente tenidas en cuenta (incentivos negativos vs. positivos, etc.). Por otra parte, puede existir una suerte de razones distributivas que llevan a permitir que determinados grupos de usuarios (pueblos indgenas, por ejemplo) tengan un acceso diferencial a los recursos;
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en el caso de los actores privados, los incentivos econmicos deben incluir una condicin que asegure una contribucin al bien pblico de la conservacin de la biodiversidad: que el uso que es provechoso en trminos privados contribuya al mismo tiempo a la conservacin de la diversidad biolgica. Esta asignacin de derechos de propiedad con ciertas condiciones de uso (instrumentos mixtos) puede revestir distintas formas: derechos de propiedad bien definidos, derechos de uso, incentivos econmicos tales como cargas impositivas ambientales donde sea posible, combinados con regulaciones, restricciones de acceso y subsidios a ciertos usos sostenibles donde sea necesario. Adicionalmente, es importante complementar ambas categoras de instrumentos con el involucramiento de los actores, la creacin de capacidades, el fortalecimiento institucional, y el suministro de informacin. El siguiente ejemplo permite visualizar la combinacin de un conjunto de medidas de incentivo en el caso de la conservacin de un Parque o Reserva:
COMBINACIN DE INCENTIVOS: EL CASO DEL PARQUE CUYABENO-ECUADOR Y SU REA DE AMORTIGUAMIENTO La conservacin del Parque Cuyabeno (Sucumbos, Amazona ecuatoriana) se basa en la combinacin de una serie de incentivos: definicin de derechos de propiedad y de uso dentro y fuera del Parque, restricciones regulatorias para ciertas reas (lagunas, caza y pesca), enfoques mercantiles (recolectar y agregar valor a ciertos bienes no maderables; estimular la creacin de mercados regionales, nacionales e internacionales), educacin ambiental (distintos niveles dentro, fuera y en los mbitos regional y nacional) y capacitacin focalizada en las destrezas a ser incorporadas por las poblaciones locales, creacin de fondos especiales: - para los pueblos indgenas situados dentro del Parque (caza, recoleccin, ecoturismo y produccin sostenible), - para los colonos del rea de amortiguamiento (estmulos econmicos directamente productivos tendientes a sustituir los usos ms depredadores, intensificando los usos ms apropiados y restaurando las reas degradadas); en el pasado, tambin se ha recurrido a la remocin de incentivos perversos (la tala del bosque en el rea de amortiguamiento, estimulada por una poltica parcelaria), se est pensando tambin incentivar en el futuro actividades de empresas privadas que establezcan alianzas estratgicas con los actores locales para agregar ms valor y acceder a mercados complejos. Este conjunto de medidas, apropiadamente combinadas, dar como resultado agregado la conservacin del Parque. Con todo, es preciso tener en cuenta los siguientes factores metodolgicos: esta combinacin de instrumentos es funcional a una visin ecosistmica e interactiva del conjunto de componentes del Parque, los distintos instrumentos estn dirigidos a distintos tipos de usuarios, se trata de incentivos a ser activados en distintos momentos del tiempo y en distintas partes del espacio del bosque. Fuente: Izko, X. (s/f) (trabajo de campo del autor).
Sin embargo, el uso de ms de un instrumento de poltica puede ser perjudicial cuando los instrumentos estn relacionados con un mismo recurso o persiguen el mismo objetivo, por lo que se corre el riesgo de superposicin y neutralizacin de un instrumento por el otro, en lugar de su complementacin. En este sentido la combinacin de instrumentos puede requerir redisear parcialmente cada instrumento en particular para hacerlo compatible con los dems.
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CAPITULO III
Financiamiento para el desarrollo sostenible de los bosques

Diego Burneo
1. Introduccin La diversidad biolgica juega un papel crtico en la manutencin de los procesos ecolgicos, de los que dependen las personas, los ecosistemas y las economas. La regin de Amrica Latina y el Caribe es ampliamente conocida por el nivel de biodiversidad que posee, ya que alberga ms del 40% de las especies de plantas y animales de la Tierra y la mayor riqueza florstica del planeta (Castro y Locker, 2000). Como afirma Wilson (1992), cada pas tiene tres formas de riqueza: material, cultural y biolgica. Las primeras dos las entendemos bien, porque son la sustancia de nuestras vidas diarias. La esencia del problema de la biodiversidad es que la riqueza biolgica es tomada menos en serio. Este es el mayor error estratgico, que se ir incrementando negativamente segn el tiempo transcurra. Diversidad es una fuente potencial para una inmensa no descubierta riqueza material en la forma de comida, medicina, y amenidades. Castro y Locker (2000) sealan que de los 25 centros de alta diversidad biolgica (hot spots) propuestos por Conservation International, 7 se encuentran en la regin Latinoamericana. Asimismo de los 17 pases megadiversos en el mundo, 6 pases son latinos. Por otro lado, mencionan que, a pesar de que Amrica del Sur todava conserva vastas reas de bosques tropicales y templados, la biodiversidad de la regin contina enfrentando crecientes y significativas amenazas, incluyendo mayores tasas de deforestacin. Es importante sealar que de los 11 pases con las mayores tasas de deforestacin entre 1990 y 1995, 6 se encontraban en la regin de Latinoamrica y el Caribe (World Bank, 1999). Entre 1980 y 1990, la regin perdi 61 millones de hectreas (un 6%) de su cubierta forestal debido a la reubicacin poblacional a gran escala y a proyectos agrcolas y de desarrollo de recursos (Naciones Unidas, 1999). Si bien la economa no puede mantenerse saludable con un medio ambiente enfermo, como sostiene el Banco Mundial (World Development Indicators, 2001), la conservacin de la biodiversidad no es un proceso gratuito. Adems de los gastos directos para llevar a cabo los proyectos y programas econmicos tradicionales, la conservacin de la biodiversidad impone costos adicionales (directos y de oportunidad), especialmente al interferir con ciertas actividades productivas. Estos costos debern ser adicionados a los gastos realizados por los sectores de gobierno, el sector productivo privado, los hogares y las comunidades locales. Para equiparar y compensar estos costos adicionales se requiere identificar recursos financieros frescos. En realidad, no slo se necesita obtener este tipo de fondos, sino tambin establecer mecanismos que aseguren que los recursos vayan a los individuos o grupos que soportan los costos de la conservacin de la biodiversidad (Emerton, 1998). Una vez identificadas las necesidades de fondos hay que evaluar el monto de recursos financieros que est disponible para cubrir cada una de ellas. Esto significa investigar fuentes provenientes de fondos del gobierno, de fondos de riesgo, de gobiernos amigos, de donantes institucionales, de ONGs, y de otras entidades privadas en condiciones de asignar fondos para financiar actividades para el manejo sostenible de bosques. Aunque no cabe duda de que la conservacin de la biodiversidad ha avanzado a grandes distancias durante las ltimas dcadas, estos avances han demostrado ser insuficientes al constatarse un incremento de las amenazas contra la biodiversidad (Castro y Locker, 2000). Por lo tanto, es evidente, la necesidad de plantear estrategias de financiamiento nacionales coherentes y, de ser posible, coordinadas a escala regional, que saquen ventaja de los potenciales ingresos que se podran derivar de ciertas iniciativas de financiamiento o del fortalecimiento de las iniciativas existentes en la actualidad.
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Latinoamrica, sobre la base de su biodiversidad, tiene la oportunidad de acceder a importantes recursos financieros que no han sido utilizados en su real potencial, pese a que su actual volumen es ya bastante considerable. En este captulo se har una revisin rpida de las diferentes fuentes de financiamiento, actuales y potenciales, a las que se puede acudir dentro de una estrategia de financiamiento bien estructurada, tanto para los procesos de manejo sostenible de bosques, como para los procesos de valoracin econmica que deben acompaar tales esfuerzos. Es importante tener en cuenta que existen ciertos requisitos previos antes de aplicar una estrategia de financiamiento. De hecho, la planificacin es un elemento fundamental para el logro de los objetivos de proteccin de la biodiversidad y sin ella es bastante difcil desarrollar una estrategia de financiamiento coherente. Dentro de la ejecucin de un proyecto para proteger un rea se encuentran tres fases: 1. La planificacin de preinversin contempla un estudio preliminar para estimar la importancia ecolgica y econmica de los recursos naturales de un rea especfica y encontrar el apoyo poltico para asegurar la proteccin del rea; 2. La implementacin del proyecto, tambin conocida como la fase de inversiones iniciales, comienza con la instalacin fsica de los servicios, la preparacin y contratacin del personal y la infraestructura necesaria para proteger y administrar el rea; 3. El manejo a largo plazo del rea, que requiere la continuacin de programas iniciados durante la fase de instrumentacin o inversin, incluyendo el apoyo operacional y la administracin de programas de proteccin de recursos naturales, manejo y monitoreo, usos humanos compatibles y extensin comunitaria, as como operaciones y mantenimiento, que deben extenderse considerablemente hacia el futuro con el objeto de alcanzar el establecimiento exitoso del rea. En esta fase es fundamental contar ya con un financiamiento sostenido y autnomo, generalmente destinado a cubrir los costos recurrentes del rea y que podra estar soportado por la accin y financiamiento de un fondo fiduciario (patrimonial) de respaldo. Es justamente en esta fase en donde es necesario contar con una estrategia, para generar recursos adicionales y poder solventar los requerimientos de financiamiento (TNC, 2000). La planificacin para la conservacin y manejo de reas protegidas, as como para otros proyectos de proteccin de ecosistemas, es un proceso continuo que debe empezar en forma previa a la ejecucin de cualquier estrategia de financiamiento1. De hecho, este proceso requerir de equipos especializados y de un compromiso a mediano y largo plazo por parte de los gobiernos, organismos no gubernamentales y empresas privadas o mixtas involucradas en la temtica. Las estrategias de financiamiento deben explorar nuevos mecanismos y opciones para la captacin de fondos y ajustarse a un perfil de financiamiento diferente, que complemente las grandes transacciones (generalmente de cooperacin internacional) que han dominado hasta ahora las carteras de los distintos Ministerios de Ambiente y algunas ONGs, incorporando un nmero importante de pequeas donaciones y transacciones ms diversas y complejas. Una estrategia de financiamiento sostenible debe proporcionar financiamiento en los montos apropiados, debe ser diversificada y debe asegurar que los fondos estn disponibles cuando sea necesario (Burneo, 2002). A continuacin, se revisan las principales fuentes de financiamiento que podran incluirse en las estrategias de financiamiento.
1 Si bien la conservacin es el objetivo final al crear los parques y reas protegidas, este fin no puede alcanzarse y mantenerse sin una comprensin fundamental de las implicaciones sociales y financieras del nivel de manejo y proteccin que se busca. Al mismo tiempo, la satisfaccin de las necesidades sociales no debe buscarse a expensas del medio ambiente (Burneo, 2002).
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2. Recursos provenientes de la cooperacin y fondos internacionales La cooperacin internacional ha ofrecido importantes recursos, que han sido otorgados a travs de organismos internacionales, gobiernos amigos, organizaciones no gubernamentales y empresas (canalizados a travs de convenios de cooperacin bilateral y multilateral). De hecho, ste ha sido uno de los tipos de financiamiento que ms ha apalancado las estrategias nacionales de financiamiento y otras actividades tendientes a la conservacin y al manejo sostenible de bosques en Latinoamrica. Dentro de Amrica Latina, los pases que ms se han beneficiado de la cooperacin internacional son Brasil y Mxico. La mayora de las economas de menor desarrollo econmico, con mayores necesidades y que enfrentan serios problemas de endeudamiento e insuficiencia de recursos financieros, son las que menos han aprovechado estas alternativas y oportunidades de financiamiento no reembolsable o de bajo costo, que caracterizan a la cooperacin internacional (Burneo, 2001). Las principales fuentes institucionales de canalizacin de donaciones y prstamos blandos a la regin son, entre otros: la ayuda multilateral (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Unin Europea); las organizaciones internacionales, entre ellas la Unin Mundial para la Naturaleza (UICN), Conservation International (CI), The Nature Conservancy (TNC), el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF, por sus siglas en ingls), y algunos fondos creados con el fin de financiar la conservacin de la biodiversidad, como el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF, por sus siglas en ingls). De la misma forma, existe financiamiento proveniente de los gobiernos de pases desarrollados (denominado cooperacin bilateral), tales como Pases Bajos, Alemania, Japn, Canad, Estados Unidos, Inglaterra, Suiza, Finlandia, Espaa, entre los principales. Algunas agencias especializadas del sistema de las Naciones Unidas, como el Programa para el Desarrollo (PNUD), la Organizacin para la Agricultura y la Alimentacin (FAO) o el Fondo para la Educacin y la Cultura (UNESCO), tambin proveen de recursos importantes (Burneo, 2000). Entre los aos 1990 y 1997, 3.489 proyectos de conservacin fueron financiados por las principales fuentes de financiamiento de cooperacin internacional, siendo el total de la inversin para la conservacin de la biodiversidad en Latinoamrica del orden de USD 3.26 billones de dlares. De esta cifra total, un 54,7% fue invertido en Amrica del Sur, un 34,8% en Centroamrica y Mxico, un 5,5% en el Caribe y un 5,1% en proyectos generales para toda la regin latinoamericana. Mxico y Brasil en conjunto obtuvieron un 45,5% de los fondos. Luego sigue un grupo de pases que incluye a Venezuela, la mayora de los pases centroamericanos, Bolivia, Colombia, Ecuador, Argentina y Per, con el 44,8% adicional. Los pases del Caribe recibieron slo un 4,5% en su conjunto (Castro y Locker, 2000)2. Pese a las cifras tan importantes y prometedoras mencionadas, existen grandes limitaciones en cuanto al alcance y eficiencia para el uso de estas fuentes de dinero. En realidad, no hay mucho potencial para incrementar la cantidad total de financiamiento disponible en trminos globales, o para reasignar a la biodiversidad fondos de otras actividades. Los proyectos y programas de biodiversidad pueden encontrar dificultades para competir con otros sectores de la economa que parecen generar amplios beneficios de desarrollo o pueden demostrar retornos ms altos e inmediatos. Por otro lado, estas fuentes convencionales de dinero son a menudo insostenibles. Los donantes de fondos son limitados y los presupuestos gubernamentales estn decreciendo en trminos reales (Emerton, 1998).
Sin embargo, cuando el anlisis es cruzado por el tamao del pas (USD/km2), los resultados cambian. Los pases con mayor inversin son Venezuela, los pases de Centroamrica y Ecuador, mientras que los que menos reciben son los pases del Cono Sur (Uruguay, Argentina y Chile), Cuba y Guayana Francesa; es sorprendente que Colombia y Per se encuentren inmediatamente despus de estos pases (Castro y Locker, 2000).
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De la misma forma que existen procedimientos especiales para acceder a fondos de gobiernos y entidades multilaterales, hay que tener presente algunas recomendaciones generales cuando se lleven adelante iniciativas para la captacin de fondos provenientes de corporaciones y fundaciones privadas (Burneo, 2000): En muchos casos, nuestras instituciones, aun las pblicas, no calificarn para una donacin en pases como los Estados Unidos, a no ser que la institucin cuente con un asociado con base en los Estados Unidos que est exento de impuestos y que tenga status 501(c)(3). En este sentido, ser importante para el xito del plan encontrar un socio apropiado que mantenga esta condicin. Se deber mantener un contacto directo y viajar tan frecuentemente como sea posible para dar seguimiento a los planes establecidos. No se puede depender solamente de cartas, llamadas telefnicas o propuestas para lograr el xito que se espera alcanzar. Por lo general, las corporaciones privadas y multinacionales intentan generar un impacto positivo en los pases donde realizan operaciones y mejorar su imagen pblica. Las distintas formas en que la obtencin de rentabilidad se relaciona con la conservacin o alteracin de la naturaleza permite que esto sea utilizado para presionar a las corporaciones a fin de que realicen donaciones e inversiones especficas. Como las fundaciones cambian su foco de inters cada tres a cinco aos, es importante que la estrategia de financiamiento considere este aspecto y establezca contacto con donantes afines tan pronto como sea posible, para asegurar su apoyo antes de que suceda otro cambio. Asegurar que se respeten fechas topes y pautas para no malgastar esfuerzos al solicitar apoyo de las corporaciones y fundaciones privadas. En general, las fundaciones son muy estrictas al requerir que todos los documentos estn en ingls (o en el idioma de pas de destino), que se presente informacin financiera completa y que se sigan los pasos apropiados al presentar una propuesta. Mantener a las instituciones cooperantes informadas constantemente sobre las actividades de la institucin y enviar siempre informes precisos, con amplia y detallada informacin. Al presentar un informe incompleto, la institucin ser eliminada de la posibilidad de ser considerada para otra donacin. Finalmente, al enviar el informe final, es conveniente solicitar siempre otra donacin aun si el programa no hubiera alcanzado los resultados deseados. 3. Conversin de deuda externa La conversin o canje de deuda es otro mecanismo interesante que ha mantenido una importancia relativa. Ha sido utilizado para constituir fondos fiduciarios, generalmente reflejados en los fondos ambientales nacionales, pero tambin se los ha utilizado entre otras cosas para financiar servicios forestales e investigaciones. Uno de los impedimentos ms importantes para el desarrollo econmico de los pases latinoamericanos, ha sido el compromiso de atender el pago de su deuda externa, el cual ha forzado a nuestros pases a convertirse en exportadores netos de capitales.
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En la dcada de los aos 70, el reciclaje de los excedentes de dlares constituy una atractiva fuente de financiamiento, por cuanto las tasas de inters eran relativamente bajas en trminos reales (entre el 2% y el 6%) y en algunos casos hasta negativas. De todas formas, mantenan correlacin con la PRIME y la LIBOR. Esta situacin concluy abruptamente cuando se origin la crisis de la deuda externa de los aos 80, motivada, entre otros factores, por el continuo aumento de los precios internacionales del petrleo, la cada de los precios de las materias primas de exportacin, as como el importante proceso inflacionario del mundo industrializado. Todo esto ocasion el encarecimiento del dinero, dndose en consecuencia una importante subida de las tasas de inters. Este proceso se exacerb cuando Mxico, en agosto de 1982, anunci el no pago de la deuda (Umaa y Prez, 1996).
EXPERIENCIAS DE CONVERSIN DE DEUDAPOR NATURALEZA La primera experiencia de conversin de deuda por naturaleza fue la de Bolivia en 1987, la cual se llev a cabo a travs de la organizacin Conservation International (CI), en virtud de lo cual Cl adquiri deuda exterior boliviana por valor de 650 000 dlares a un precio de 100 000 dlares. A cambio, el Gobierno de Bolivia se comprometi a entregar a la reserva de la biosfera de Beni la mxima proteccin jurdica y a crear tres nuevos espacios protegidos en la zona adyacente. Se comprometi tambin a aportar 250.000 dlares en moneda nacional para actividades de ordenacin en la reserva de Beni. Desde entonces, ms de 30 pases se han beneficiado de esta herramienta y ms de USD 1 billn ha sido invertido en el ambiente (FAO 1993), (Conservation International 1989). Hasta el momento, nueve pases de Amrica Latina y el Caribe (Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Repblica Dominicana, Mxico, Jamaica, Guatemala, Brasil y Panam), cuatro en frica (Madagascar, Zambia, Ghana y Nigeria), uno en Asia (Filipinas) y uno en Europa oriental (Polonia) han concretado conversiones de deuda. En dichos pases se ha reconocido, en promedio, el 73% (67% en Amrica Latina) de la deuda para fines de conservacin del ambiente, lo cual representa aproximadamente USD 128 millones (USD 91 millones en Amrica Latina) (CIUP, 2001) Fuente: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico CIUP(2001).
Desde principios de los aos ochenta, surgi un mercado secundario donde se empez a cotizar la deuda de los pases en desarrollo por debajo del valor nominal. Fue precisamente el descuento de la deuda lo que dio origen a los mecanismos de conversin de la misma, ya que los prestatarios vieron una forma de capturar al menos parte de sus acreencias y, al mismo tiempo, impulsar ciertas actividades econmicas de especial inters para ellos, como el manejo de divisas y la privatizacin de algunas entidades pblicas (Fierro-Renoy, 1994).
CANJES DE DEUDAPOR NATURALEZAEN ECUADOR En Ecuador, los dos canjes de deuda realizados en 1987 y 1989 por la Fundacin Natura (ONG ecuatoriana), WWF y The Nature Conservancy permitieron financiar un programa cuyo costo fue de 10 millones de dlares. El compromiso estipulaba que el Banco Central del Ecuador deba reembolsar el monto del canje a Fundacin Natura en un plazo de nueve aos, colocando cada ao un porcentaje en un fondo de dotacin de capital que se mantendra a perpetuidad. A su vez, Fundacin Natura colaborara con el Ministerio de Agricultura y Ganadera del Ecuador (que era responsable de los parques nacionales, actualmente bajo el Ministerio del Ambiente) y con numerosas ONGs nacionales en la ejecucin de diversos programas de conservacin. Este programa de canje de deuda, por un monto de 10 millones de dlares, gener en el Ecuador ms de 10 millones de dlares en moneda nacional para actividades de conservacin. Fuente: Gibson y Curts (1990) y Fierro-Renoy (1994).
El mecanismo de canje de deuda est basado en la conviccin de que los problemas ambientales y sociales estn ntimamente relacionados con la deuda de los pases en vas de desarrollo y que la disminucin del peso de la deuda es una condicin necesaria para que estos pases puedan emprender polticas sociales y ambientales de importancia.
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ELFUNCIONAMIENTO DELCANJE DE DEUDAPOR NATURALEZA El canje de deuda por naturaleza, y en general la mayora de los canjes de deuda, suponen comprar un tramo de la deuda externa, convertirla en moneda nacional y utilizar el producto de esta negociacin para financiar actividades de conservacin (deuda comercial) o lograr la condonacin de un tramo de la deuda por parte de los gobiernos acreedores con fines de inversin y proteccin ambiental en los pases deudores (deuda bilateral). La razn por la que los bancos comerciales (o los gobiernos) estn dispuestos a vender la deuda a un precio inferior al valor total del prstamo inicial, o a condonar parte de la deuda bilateral, se debe a que la realidad econmica de muchos pases en desarrollo no les permite hacer frente a toda la deuda que han acumulado; de ah que los bancos comerciales prefieran vender la deuda a un precio descontado, en lugar de esperar un reembolso incierto en el futuro y los gobiernos acreedores encuentren viable el condonar sus deudas. En trminos generales, el proceso para el canje de deuda puede ser descrito as: a. El pas interesado debe establecer directrices generales para su programa de canje de deuda por naturaleza e invita a participar en l a organizaciones ecologistas. b. La prctica comn es que una organizacin ecologista internacional, en colaboracin con diversas organizaciones nacionales pblicas y privadas, suscriban un acuerdo sobre un programa de conservacin. c. Las organizaciones ecologistas participantes deben comprobar que disponen de los fondos suficientes para efectuar la recompra de la deuda o que los gobiernos pueden hacerse acreedores a una condonacin parcial de la deuda por parte de un gobierno acreedor. d. Los asociados acuden al Banco Central y al Ministerio de Economa; adems, deben contar con el apoyo de las autoridades que tienen jurisdiccin sobre el sector al que se destinarn los fondos conseguidos, a fin de obtener una autorizacin para la negociacin. e. Se acuerdan las condiciones del canje, tales como el tipo de cambio al convertir la moneda extranjera en moneda nacional, la tasa de rescate y el mecanismo de inversin nacional. f. Se compra la deuda, o se concreta la condonacin y se acuerda con el banco central del pas endeudado, el mismo que cancela la deuda y suministra fondos en moneda da nacional al proyecto, ya sea en efectivo o en nuevos bonos y de esta forma se financian y ejecutan los programas de conservacin a lo largo del periodo que abarca el programa acordado, con su respectiva auditora. Fuente: Adaptado de Umaa y Prez (1996) y Resor (1997).
El canje de deuda por naturaleza3 (CDN) es un mecanismo de financiamiento de proyectos ambientales, que fue acogido con mucho entusiasmo en los medios conservacionistas cuando surgieron las primeras experiencias aplicadas. Puede aplicarse tanto a deudas comerciales como a deudas bilaterales (entre un pas y los gobiernos amigos). La condicin impuesta estipula que el Gobierno, en lugar de pagar a la ONG acreedora del tramo de deuda, paga a otra entidad nacional (otra ONG o entidad estatal relacionada al medio ambiente), para financiar algn proyecto especfico de conservacin. Este tipo de operaciones de conversin permite incrementar el capital original de la donacin, por lo cual el plan de inversiones del proyecto tambin se beneficia. Este hecho hace que los cooperantes internacionales prefieran asignar recursos financieros a los pases que promuevan este tipo de programas, pues se logra un mayor efecto de sus donaciones. Generalmente, el recurso proveniente de la operacin de canje queda depositado en forma de fondo de fideicomiso en dinero o en nuevos bonos (Burneo, 2001). En Per, por ejemplo, se han realizado en la ltima dcada algunos canjes, como el realizado con el gobierno de Alemania en el ao 1994, que canje el 70% de la deuda con el Kreditanstalt fr Wiederaufbau (KfW) de Alemania por 27 millones de marcos alemanes. El 30% de esta cantidad (USD 6.08 millones) fue entregada al PROFONANPE (Pro Fondo Nacional para reas Naturales Protegidas del Per) para cubrir costos recurrentes de 9 reas protegidas durante 10 aos. En el mismo ao se realiz un canje con la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional por un contravalor de 24 millones de dlares canadienses, de los cuales un equivalente a USD 354.600 fue entregado al PROFONANPE para proyectos en el Parque Nacional del Ro Abiseo. Este canje implic la conversin al 67% del valor nominal de la deuda. Por otra parte, en el ao 1995 se realiz un canje con Finlandia, en el que se condon el 75% de la deuda peruana con el gobierno de Finlandia, generndose un contravalor de USD 24.6 millones, de los cuales el 25% (USD 6.15 millones) fue entregado al PROFONANPE para el manejo integral del Santuario Histrico Machu Picchu.
3 En 1984, el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) puso en marcha el sistema de canje de la deuda por actividades de proteccin de la naturaleza como un mecanismo para fomentar las iniciativas conservacionistas en los pases en desarrollo. La idea surgi de la observacin de que una gran parte de la diversidad biolgica del mundo se encuentra en los mismos pases que sufren una mayor presin financiera derivada del peso de la deuda externa.
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El ltimo fue llevado a cabo en el ao 1998 con la condonacin del 40% de un tramo de la deuda con Alemania, obtenindose un contravalor de 50 millones de marcos. Con estos fondos se concretaron dos canjes con PROFONANPE por un valor equivalente a USD 4.8 millones, destinados a los programas de Conservacin del Bosque de proteccin Alto Mayo y Apoyo a la Estrategia Nacional para la Conservacin de reas Protegidas (Paniagua, 2000). De forma parecida, en el otoo del 2001, The Nature Conservancy (TNC), el Gobierno de los Estados Unidos y el Gobierno de Belice acordaron entrar en una nueva negociacin de canje por naturaleza. El objetivo de este canje de deuda es preservar aproximadamente 23.000 acres de bosque hmedo tropical. El proyecto provee una reduccin de deuda con un valor nominal de USD 9.7 millones a favor de Belice, a cambio de pagos directos hacia organizaciones conservacionistas locales. TNC, al invertir aproximadamente un milln de dlares, se convirti en la primera ONG que acta como apoyo en un canje de deuda por naturaleza de tipo bilateral (Ens-news, 2001). Los mecanismos de canje de la deuda por naturaleza sealaron el comienzo de un nuevo modo de pensar sobre la conservacin del medio ambiente y ofrecieron la oportunidad de involucrar a instituciones que hasta entonces no haban participado en las iniciativas de conservacin. Los promotores de este sistema han sabido encontrar nuevas oportunidades y adaptarlo a las condiciones concretas de cada pas. Ahora se estn utilizando nuevos mecanismos que implican una creatividad similar y frmulas de cooperacin apropiadas para conseguir aumentar la inversin privada conjugando la obtencin de beneficios econmicos y el logro de los objetivos de conservacin a largo plazo (Cases, 1999). Ante el xito del mecanismo de canje de la deuda (tanto de la deuda comercial como de la deuda bilateral), Resor (1999) menciona que se ha considerado la posibilidad de ampliarlo con bancos de desarrollo multilaterales. Este mecanismo podra ser particularmente efectivo en la mayor parte de los pases que mantienen un elevado nivel de endeudamiento, para los cuales las corrientes relacionadas con el capital y el servicio de la deuda suponen un monto importante en el conjunto de su deuda externa. Sin embargo, se debera analizar de forma ms concreta la verdadera disponibilidad por parte de los organismos multilaterales para realizar este tipo de negociaciones. 4. Fondos fiduciarios para el desarrollo y fondos privados de capital de riesgo 4.1. Fondos fiduciarios En los pases de Amrica Latina, los fondos fiduciarios representan una fuente interesante de financiamiento para actividades relacionadas con el medio ambiente. Generalmente nacen sobre la base de donaciones nacionales o internacionales. Por ejemplo, Ecuador ha establecido el Fondo Ambiental Nacional (FAN). En Honduras, durante los ltimos aos aproximadamente el 75% del presupuesto dedicado a las reas protegidas procede del Fondo Hondureo para la Proteccin del Medio Ambiente. Bolivia estableci un Fondo Fiduciario para el Sistema Nacional de reas Protegidas en 1993, con un capital inicial de un milln de dlares de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin . En Belice, y tambin en Jamaica se han instalado fondos fiduciarios para sostener sus sistemas de unidades de conservacin, entre muchos otros fondos en la regin (Burneo, 2001).
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La mayora de los fondos fiduciarios4 se han constituido por medio de una donacin internacional o por un canje de deuda y los recursos que se invierten provienen de los intereses que genera la donacin inicial. La ventaja de este tipo de financiamiento es su administracin participativa y el hecho de que, una vez creados, pueden ser atractivos para incorporar otras donaciones al capital inicial, permitiendo la sostenibilidad de los proyectos. Dada la versatilidad de sus modos de constitucin, se pueden ajustar a las necesidades y limitaciones legales de cada pas (Sorensen et al., 1998). Pese a su aplicacin, los canjes de deuda y los fondos para la conservacin no han dejado de presentar limitaciones, puesto que dependen en buena medida de las entregas que hagan los donantes y de otros factores que no son controlables por el modelo. Por ejemplo, pases como Filipinas y Mxico pusieron en prctica programas de ajuste estructural que incluan la reestructuracin de la deuda externa. Por consiguiente, la prima asociada a las conversiones de la deuda disminuy notablemente al mejorar la situacin de la deuda. Tambin se han presentado dificultades en los canjes de la deuda entre Estados (que a comienzos del decenio de los noventa conocieron un auge importante), debido a que dependen de asignaciones presupuestarias de asistencia externa de los pases desarrollados, actualmente en fase de contraccin (Resor, 1999). A continuacin se muestran los ejemplos de Colombia con el Ecofondo y el de Belice con el Protected Areas Conservation Trust.
EL CASO COLOMBIA-ECOFONDO Y EL CASO BELIZE-PROTECTED AREAS CONSERVATION TRUST
Rubros Cuanta del fondo. Fuentes principales de financiacin. USD 18.000.000 Canjes de deuda efectuados por la USAID y el Organismo Canadiense de Desarrollo Internacional (CIDA). Donaciones de ONGs nacionales e internacionales, y del Gobierno de Colombia, para su constitucin. Colombia-Ecofondo Belize-Protected Areas Conservation Trust USD 500.000 anuales Tasa de 3,75 USD por cada turista extranjero y otras tasas de usuario.
Fuentes principales de Gobierno de Colombia, ONGs locales, TNC, WWF. asistencia tcnica para el diseo del fondo. Representantes en el consejo de administracin del fondo. Mecanismo institucional para fomentar la participacin de las comunidades de base en la direccin del fondo. Estructura jurdica. Poltica de inversiones. 7 miembros con derecho a voto: 5 de ONGs colombianas y 2 del Gobierno de Colombia. La USAID y el CIDAtienen cuentas separadas sobre las que poseen una cierta autoridad.
WWF, USAID, Universidad estatal de Colorado. 7 miembros con derecho a voto: 3 del Gobierno de Belice; 3 de ONGs, del sector turstico y de los consejos rurales; 1 general, y 2 miembros sin derecho a voto.
La Asamblea General, integrada por 297 ONGs y 27 Representacin de ONGs y del Consejo Rural. organizaciones gubernamentales, se rene una vez al ao para aprobar el presupuesto anual y decidir la poltica general. Existen tambin 12 comits regionales. Empresa privada sin nimo de lucro establecida al amparo de la legislacin colombiana. El capital del fondo lo invierten en el pas firmas de inversin colombianas. Fondo establecido por una ley aprobada por el Parlamento. El capital del fondo se invertir en depsitos bancarios en moneda nacional y cualquier moneda extranjera se puede invertir en la esfera internacional. Organizaciones ecologistas dedicadas al desarrollo, comunidades locales y organismos oficiales.
Beneficiarios principales ONGs ecologistas o dedicadas al desarrollo. de la donacin. Fuente: Spergel (1996); Resor (1997).
Un fondo fiduciario es un depsito de activos o una cantidad de dinero para el financiamiento de un objetivo especfico, constituyndose en un patrimonio independiente. Es administrado por una institucin o consejo, que es su responsable legal, para el beneficio de un segundo grupo. A partir de aqu, son mltiples las opciones que se pueden desarrollar. El consejo de administracin del fondo puede decidir tanto sobre los proyectos que van a ser ejecutados, como sobre las opciones de inversin del mercado financiero donde el capital se va a cotizar. A menudo es importante contratar a un profesional o empresa especializados en la gestin financiera de fondos.
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4.2. Fondos privados Existe un gran potencial para incentivar la inversin del sector privado en la biodiversidad. Este mecanismo no slo permitira generar fondos, sino tambin incrementar la participacin pblica en la conservacin de la biodiversidad y, por lo tanto, transferir algunos de los costos gravados hacia sectores diferentes del sector gubernamental. De hecho, esto permite potenciar la diversificacin y oferta de productos no maderables de un bosque, desarrollar nuevos mercados y potenciar el procesamiento in situ de algunos productos con opcin de ser comercializados local e internacionalmente. Los flujos privados de capital, a diferencia de los de cooperacin internacional, se han venido incrementando en forma significativa y continua en la ltima dcada a escala mundial, y no existe aparentemente ninguna razn para que stos no puedan ser atrados a actividades forestales de tipo sostenible. Si bien es bastante complicado medir la cuanta de estos fondos, un indicador que nos permite visualizar en alguna medida la magnitud de estos flujos de capitales es el valor de las transacciones de divisas que se hacen a escala mundial. Segn cifras reportadas por el Banco de Pagos Internacionales de Basilea5, el promedio diario de esas transacciones era de 188 miles de millones de dlares en el ao 1986. En el ao 1998, doce aos ms tarde, esa cifra haba crecido un 800%, llegando a 1.5 millones de millones (trillones) de dlares diarios. Aun cuando la consolidacin de varias monedas europeas alrededor del Euro ha afectado a estas transacciones, la cifra en el ao 2000 fue de 1.1 miles de millones de dlares diarios, casi seis veces mayor que la que se observaba hacia mediados de la dcada de los ochenta (Villar Gmez, 2001).
TRANSACCIONES DIARIAS DE DIVISAS A ESCALAMUNDIAL
Ao 1986 1989 1995 1998 2000 e
Miles de millones de dlares diarios 188 590 1.190 1.500 1.100
Fuente: Villar Gmez (2001); Bank for International Settlements (2001).
Una manera de formalizar la idea de que los ahorristas internacionales tienen ahora mayores facilidades para reasignar sus portafolios de inversin hacia los pases y monedas en los cuales obtengan mayor rentabilidad es a travs de la condicin de paridad descubierta de las tasas de inters (Elton y Gruber, 1987).
El Banco de Pagos Internacionales (BPI) es una organizacin internacional que fomenta la cooperacin monetaria y financiera a escala internacional y desempea la funcin de banco para los bancos centrales.
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Una versin simplificada de esta condicin de paridad descubierta de las tasas de inters puede ser representada as:
e id =ii + d + d d
donde:
id = Tasa de inters domstica ii = Tasa de inters internacional d = Margen por riesgo pas (Spread)
de = Tasa de devaluacin domstica esperada

d = Margen de autonoma para la Poltica Monetaria
Esa condicin expresa que el nivel de las tasas de inters domsticas se debe acercar al nivel de las tasas de inters internacionales, ajustadas por el riesgo pas y por el efecto de la devaluacin de la moneda local frente a las monedas extranjeras. Los flujos de capital se encargan de garantizar que las tasas de inters domsticas se encuentren dentro del margen dado por la ecuacin. Si ellas se ubican por encima, estimulan ingresos de capitales que ayudan a bajar las tasas de inters hacia sus niveles de equilibrio. Simtricamente, si se ubican por debajo, se inducen salidas de capitales que tienden a elevar dichas tasas. Para que el sector privado se comprometa en este esfuerzo, la biodiversidad debe ser transformada en una oportunidad de inversin atractiva y accesible. Se deben crear oportunidades en trminos de propiedad y control de recursos biolgicos, y reas de biodiversidad para atraer el inters del sector privado para apoyar empresas sostenibles basadas en la biodiversidad, tales como la extraccin y el procesamiento de recursos biolgicos, el manejo sostenible de bosques o el turismo centrado en la naturaleza (Emerton, 1998). Adicionalmente, los esfuerzos podran encaminarse a obtener contribuciones benficas y donaciones desde las empresas y corporaciones. Tales contribuciones pueden hacerse ms atractivas para el sector privado proveyendo incentivos fiscales como el alivio de impuestos. Los instrumentos econmicos tambin pueden ser usados como medios para obtener rentas pblicas desde el sector privado y asignarlas a varios tipos de fondos de biodiversidad. En la conferencia internacional Construyendo la Economa Sostenible: xitos y direcciones para el futuro, realizada en mayo de 1998 en La Habana, Cuba, la discusin del tema de tica y Cultura del Desarrollo permiti llegar a conclusiones muy pertinentes sobre la relacin entre el desarrollo sostenible y el papel de las empresas y los mercados. Se mencion, por ejemplo, que al analizar el ndice social Domini6 quedaba demostrado que las empresas que ya han redefinido la rentabilidad y persiguen los tres tipos de resultados finales (rentabilidad financiera, social y ambiental) pueden superar en trminos financieros y hacer mejores inversiones que aquellas que logran xito en solamente uno o dos de los resultados finales.
El ndice Domini fue creado en paralelo al ndice S&P 500, el ndice de la Bolsa de Valores de ms amplia utilizacin, por medio de la aplicacin de un conjunto de criterios sociales, ambientales y econmicos a las 500 empresas cuyas acciones aparecen en el S&P 500. Aproximadamente la mitad de las compaas del S&P 500 cumplen con los criterios sociales y ambientales Domini. A estas 250 compaas fueron agregadas 150 compaas ms cuyas caractersticas de capitalizacin y sector industrial se aproximaban a las S&P 500 y cuyo comportamiento social y ambiental fue positivo. El rendimiento financiero de las Domini 400 desde su inicio en 1990, ha superado el de las S&P 500. Para el 31 de marzo de 1998, el rendimiento total del ndice Domini, desde el inicio, ha sido un 360,83%, mientras que el rendimiento total para las S&P500 ha sido del 312,11%.
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Es factible identificar algunos fondos privados nacionales e internacionales dedicados al desarrollo de proyectos que guardan relacin con la proteccin y el manejo eficiente del ambiente, que han sido creados con el objetivo de facilitar el financiamiento de iniciativas sostenibles innovadoras. Este tipo de recursos son conocidos como Fondos de Capital de Riesgo Venture Capital Funds y tienen como objetivo potenciar ideas y empresas de gran futuro, especialmente de tipo privada o mixta. La ventaja de estos fondos radica en que, por un lado, ofrecen prstamos especiales con la posibilidad de participar en el capital de riesgo de los proyectos y, por otro, tienen consideraciones especiales en el tema de garantas, dependiendo de los proyectos (Burneo y Albn, 2001). Algunos ejemplos de estos fondos: EcoEnterprises Fund, creado recientemente con un aporte de The Nature Conservancy (TNC), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Corporacin Andina de Fomento (CAF) con un capital de 10 millones de dlares, para proyectos a ser financiados en Amrica Latina. Environmental R&D Capital Corporation, o ER&D, es un venture capital establecido en el ao 1994 con el objeto de invertir en nuevas oportunidades relacionadas con la industria ambiental. Sus inversiones oscilan entre USD 500.000 y USD 3.000.000, aunque pueden considerar inversiones especiales de montos fuera de este rango. Environmental Priority Business Advisory Services, Inc (EPBAS, Inc.), que fue fundado en 1997 como una firma consultora internacional que maneja venture capital para proyectos ambientales en diferentes pases incluyendo Latinoamrica y el Caribe. Se especializa en manejar capitales de riesgo para medianas y grandes empresas que utilizan sistemas de produccin amigable con el ambiente, tanto en la zona urbana como rural. Environmental Enterprises Assistance Fund (EEAF) es una organizacin sin fines de lucro que opera como un fondo de capital de riesgo (venture capital fund). Provee capital de riesgo de largo plazo para negocios ambientales en pases en desarrollo. En Mxico, invirti en acciones en una joint venture mexicana-francesa que trabaja en la zona de amortiguamiento de la reserva de biosfera en la costa oeste de Baja California, para vender ostras a Mxico, Canad, Estados Unidos y Asia. En Costa Rica, provey un crdito para la adquisicin de tierras adicionales para una compaa maderera que utiliza mtodos sostenibles y que fabrica puertas con certificacin verde. EEAF invierte en negocios relacionados con la agricultura, forestacin, acuicultura, turismo, energa renovable, eliminacin de contaminacin y reciclaje. Financia entre USD 200.000 hasta USD 1 milln, que puede ser crdito o acciones. BHP Capital es otro venture capital dedicado a la promocin de inversiones empresariales y ambientales, especialmente para presentacin de planes de negocios y financiamiento para proyectos en etapas crticas de crecimiento. Actualmente, es posible encontrar una gran variedad de estos fondos en Internet. 5. Financiamiento estatal La actual situacin econmica de la mayora de los pases latinoamericanos est lejos de generar procesos serios que permitan promocionar nacional e internacionalmente bienes y servicios ambientales en forma eficiente y creble. Es muy difcil derivar suficientes recursos presupuestarios para financiar las ms elementales actividades relacionadas con la proteccin y el manejo sostenible del ambiente, limitando la credibilidad internacional en lo referente a la informacin y al desarrollo de proyectos en la regin (Burneo, 2001).
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Las fuentes de financiamiento disponibles actualmente son limitadas. Los presupuestos del gobierno y fondos de donantes son bajos y estn sometidos a fuertes presiones desde otros sectores de la economa considerados prioritarios, tales como defensa, salud y educacin, lo que se traduce en una participacin altamente preferencial en el financiamiento pblico a diferencia de lo que ocurre con la conservacin de la biodiversidad. Las fuentes de fondos de inversin privada y comercial tambin son limitadas, y estn compitiendo con actividades que pueden demostrar fcilmente que son oportunidades de inversin ms rentables y seguras que la biodiversidad. Hay una clara necesidad de identificar mecanismos de financiamiento adicionales e innovadores para la conservacin de la biodiversidad, que puedan suplementar y mejorar las fuentes de fondos existentes (Emerton, 1998). Sobre la base de estas limitaciones de tipo financiero, los gobiernos deberan prestar mayor atencin a los mecanismos de financiamiento mencionados y desarrollar las capacidades necesarias para la negociacin y colocacin de los diferentes productos y servicios ambientales que nuestros pases pueden ofrecer en el mercado interno y externo. Sin embargo, existen alternativas parciales que pueden ser movilizadas dentro de los lmites de los presupuestos disponibles. As, pases como Brasil han movilizado recursos internos mediante la reasignacin de las partidas existentes, como est sucediendo con la transferencia parcial de un porcentaje de las tasas de circulacin de bienes y servicios a la creacin de un impuesto ecolgico (ver Captulo II). 6. Negociacin de servicios ambientales como mecanismos de obtencin de recursos En los ltimos aos, la escasez de recursos naturales y la creciente demanda de servicios ambientales ha aumentado el inters de la sociedad, nacional e internacional, por identificar y valorar las funciones y los servicios de los ecosistemas, con el fin de fortalecer las decisiones de la poltica econmica y ambiental de los pases. Si bien la mayora de estas fuentes de financiamiento son todava potenciales, algunas de ellas ya han sido utilizadas y es pertinente no retardar ms su anlisis, a fin de estar preparados para cuando se generalice su negociacin. La valoracin econmica ambiental coadyuva a un mejor entendimiento de los procesos fsicos, biolgicos y econmicos. Sin embargo, cuando se intenta proporcionar un valor econmico a las funciones y servicios ambientales que prestan los ecosistemas, aparecen inmediatamente los inconvenientes, dado que estas funciones y servicios ambientales no pasan por un mercado convencional. Por lo tanto no existe informacin de precios, y tampoco hay muchos compradores y vendedores de un determinado bien (Falconi, 2001). Con este objetivo se ha desarrollado toda una teora de valoracin econmica, que si bien no es perfecta y no puede capturar todos los valores de la biodiversidad, lo cual de todas formas no es su objetivo principal, nos permite tener una idea aproximada del valor econmico de la biodiversidad; por consiguiente, permite compararla con otras actividades econmicas e incidir sobre la toma de decisiones (ver Captulo I). Existen algunas fuentes potenciales relacionadas con la biodiversidad para la obtencin de recursos adicionales que permitan su conservacin y uso sostenible; entre ellas se pueden sealar las siguientes: 6.1. Mecanismos de desarrollo limpio La actividad humana dio origen a la emisin de ms de 300.000 millones de toneladas de carbono durante el siglo pasado. Si la actividad econmica contina como hasta ahora, se estima que se emitir un trilln (un milln de millones) adicional en los prximos cincuenta aos. Esta tendencia permite prever grandes prdidas econmicas causadas por el cambio climtico, si no se toman correctivos urgentes (Totten, 1999).
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De acuerdo con el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climtico (IPCC), una duplicacin de los gases de invernadero incrementara la temperatura terrestre entre 1 y 3,5C. Aunque no parezca mucho, es equivalente a volver a la ltima glaciacin, pero en la direccin inversa. Por otro lado, el aumento de temperatura sera el ms rpido en los ltimos cien mil aos, haciendo muy difcil que los ecosistemas del mundo se adapten. Lamentablemente, los pasos que se han dado para aumentar la produccin de alimentos y otros bienes bsicos provenientes de los ecosistemas han tenido un impacto neto negativo en su capacidad para almacenar carbono. Tal fenmeno se da fundamentalmente como consecuencia de la conversin de bosques a tierras agrcolas, dado que en conjunto stas mantienen menos vegetacin y, por lo tanto, almacenan menos carbono (WRI, 2000). De hecho, cambios en el uso del suelo, como la conversin agrcola, constituyen una fuente importante de emisiones de carbono, aportando ms del 20% de su volumen total anual en el mundo. No obstante, los ecosistemas almacenan cantidades significativas de carbono. Del total acumulado en los ecosistemas terrestres, los bosques fijan entre el 38 y 39% (WRI, 2000).
MECANISMO DE DESARROLLO LIMPIO (MDL) En la Conferencia de Marrakech mantenida en noviembre de 2001 (COP7) se intent cerrar los flancos pendientes tras el acuerdo alcanzado en Bonn en julio de 2001. Los artculos 3.3 y 3.4 del Protocolo de Kioto regulan el papel de los sumideros, la forestacin, reforestacin y deforestacin y los cambios del uso de la tierra. Estas actividades son tanto fuentes de emisin como de sumideros de los gases con efecto invernadero, y tienen un importante y complejo papel en el clima y en la equidad social. Los sumideros absorberan de 30 a 200 millones de toneladas de carbono, lo que reducira el esfuerzo de la OCDE de 500 a 330 millones. El concepto de sumideros se presta a todo tipo de interpretaciones, y algunas podran afectar negativamente a la diversidad biolgica. Se debe prohibir, por tanto, la sustitucin de los bosques naturales, viejos y/o autctonos por plantaciones que tengan como fin actuar de sumideros del carbono atmosfrico, en el marco de proyectos de Implementacin Conjunta, el MDLo el cumplimiento de las obligaciones de los pases del Anexo B. El llamado "mecanismo de desarrollo limpio" (conocido tambin como CDM por sus siglas en ingls) permitir a los pases industrializados disminuir sus esfuerzos domsticos de reduccin de emisiones merced a las actividades realizadas en los pases en desarrollo. El artculo 12 del Protocolo de Kioto define las caractersticas del mecanismo de desarrollo limpio, cuyo propsito declarado es "ayudar a las Partes no incluidas en el Anexo I a lograr un desarrollo sostenible y contribuir al objetivo ltimo de la Convencin, as como ayudar a las Partes incluidas en el Anexo I a dar cumplimiento a sus compromisos cuantificados de limitacin y reduccin de las emisiones". El MDL se origin a partir de una propuesta de Brasil en la COP3, y en teora poda beneficiar tanto a los pases industrializados del Anexo I, que podran cumplir sus compromisos con un coste menor, como a los pases en desarrollo. El mercado potencial de emisiones en el marco del "mecanismo de desarrollo limpio" es enorme, y se calcula incluso en cientos de millones de toneladas anuales de carbono. Sin los sumideros se habla de unos 200 millones de toneladas anuales de carbono, lo que, junto con otros mecanismos, reducira el esfuerzo domstico de los pases de la OCDE a poco ms de 100 millones de toneladas anuales de carbono para el ao 2010. Pero si se permite incluir los proyectos forestales en el MDL, los crditos disponibles podran llegar a unos 700 millones de toneladas anuales de carbono, lo que hara innecesario cualquier esfuerzo domstico de reduccin de las emisiones de gases de invernadero en los pases industrializados. El MDLpermite a los pases industrializados del Anexo B disminuir sus compromisos de reduccin de emisiones, pero no obliga a nada a los pases en desarrollo o no pertenecientes al Anexo B, por lo que su impacto en las emisiones totales es bastante discutible, al no haber ninguna "adicionalidad" sobre lo que habra ocurrido sin el MDL Antes de que comience a funcionar, las Partes debern establecer criterios claros y un organismo fuerte que regule todo el proceso, y se debe exigir la ratificacin del Protocolo de Kioto como un prerrequisito bsico para que un pas pueda participar en el MDL, ya sea comprando o vendiendo Certificados de Reduccin de Emisiones (CERs en ingls). Fuentes:http://www.ecoportal.net; http://www.canada.com/edmonton/edmontonjournal; http://globalarchive.ft.com/globalarchive/article.html
La manera en que se manejen esos ecosistemas, ya sea promoviendo la forestacin y la reforestacin o incrementando la tasa de conversin de los bosques, tendr, sin duda, un efecto significativo en el aumento o disminucin de las cantidades de dixido de carbono atmosfrico en el futuro.
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Para establecer la valoracin del servicio de sumidero de carbono se han utilizado varios precios de referencia. Por ejemplo, el Gobierno de Costa Rica, en una negociacin con el Gobierno de Noruega, acord un precio de USD 10 por tonelada de carbono para las opciones de carbono almacenado o retenido y por el secuestro de carbono para todas sus negociaciones de implementacin conjunta (Ortiz et al., 1998). Por otro lado, Baldoceda (2001) encuentra que el costo de captura de carbono en la Zona de Neshuya-Curimana (Pucallpa), en Per, oscilara entre los USD 8,3 y los USD 13,6 por tonelada de carbono. Haugen (1995), asumiendo supuestos bastante realistas sobre calendarios para la aplicacin de proyectos forestales para diferentes pases, sealaba que, entre los 20 pases tropicales ms significativos, Ecuador podra capturar, sobre la base de nuevas plantaciones y de proyectos de reduccin de la deforestacin, entre 320 y 640 millones de toneladas en 50 aos. Esto quiere decir que se podran generar entre USD 106 millones y USD 213 millones anuales utilizando un precio promedio de mercado de USD 20 por TM. Abstrayendo el valor exacto que por concepto de captura de carbono se pueda obtener, son muy evidentes los potenciales beneficios econmicos, as como los costos evitados que estaran asociados con este servicio ambiental, transformndose en una forma econmica y eficiente de evitar futuros impuestos verdes, algo que con seguridad se generalizar a escala mundial en los prximos aos. Como un simple ejemplo de la importancia relativa del tema, basta ver la cifra presentada en el reporte del GEF del perodo Julio 1999 - Junio 2000, sobre el desembolso total para proyectos relacionados con el cambio climtico. Esta cifra sobrepas los USD 1,424 millones, incluyendo USD 199 millones en financiamiento para investigacin y USD 1,225 millones para apalancar cofinanciamiento de proyectos.
CERTIFICACIN En ausencia de un estndar internacional definido y aceptado por el marco de la Convencin marco sobre Cambio Climtico de las Naciones Unidas (UNFCCC, por sus siglas en ingls), la verificadora Socit Gnrale de Surveillance (SGS) (organizacin de verificacin e inspeccin ms grande del mundo) desarroll una metodologa de certificacin y un grupo de criterios elegibles para los gases de efecto invernadero GHG. Estos criterios actan como un modelo para los proyectos GHG que buscan la certificacin, basndose en la documentacin de las organizaciones internacionales en la fijacin de carbono. En febrero de 1999, la fundacin FACE (Forest Absorbing Carbon Dioxide Emission) encarg a la SGS la certificacin simultnea de sus proyectos. El Programa basado en forestaciones de la Fundacin FACE (denominado PROFAFOR) en Ecuador es uno de los proyectos que ingres en este proceso de certificacin. En este sentido, SGS opt por certificar el manejo forestal y el carbn fijado en las plantaciones en el nivel de grupo, en donde PROFAFOR-FACE acta como administrador. La verificadora analiz las actividades de reforestacin que se ejecutan en los proyectos de la regin andina. Como resultado de este esfuerzo, los proyectos de PROFAFOR-FACE han sido reconocidos con dos certificados: 1. Diseo del proyecto 2. La programacin de una Proyeccin de Unidades de Reduccin de Emisiones Las actividades proyectadas tienen la expectativa de capturar 2,49 millones de toneladas de carbono en las 23.102 hectreas de plantaciones. Sin embargo, la Proyeccin de Unidades de Reduccin de Emisiones ha estimado de una forma conservadora un total de 1,8 milln de toneladas de carbono libre de riesgos (Crditos por 1,8 milln de toneladas de GHG). Fuente: PROFAFOR (2001).
6.2. Oferta y calidad del agua El recurso agua constituye un factor muy importante ya que es el motor que permite casi todas las relaciones del medio con las diferentes actividades humanas. De hecho, ste es tal vez el recurso al que se le est prestando mayor atencin actualmente.
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El agua puede verse afectada tanto en su calidad como en su cantidad, y su deterioro podra traer implicaciones muy graves, reflejadas en problemas de erosin, sedimentacin (especialmente para las represas hidroelctricas), variaciones en las escorrentas, inundaciones y sequas, que se reflejan en la alteracin del clima local (Barrantes y Castro, 1999b). El servicio de proteccin del agua tiene gran utilidad, dado que la dinmica de nuestras economas depende en buena medida de la produccin de energa hidroelctrica, que a su vez est en funcin de la tasa de sedimentacin que sufran las represas. Por otro lado, al ser el agua un recurso vital, su calidad y disponibilidad resultan indispensables para el bienestar de la sociedad. Desde el punto de vista industrial, este servicio representa un insumo de la produccin del cual depende el xito de varias industrias, como la industria de bebidas, la agroindustria del caf, la de la caa de azcar, entre otras (Barrantes, 2001). En algunos de los pases de la regin se han iniciado mecanismos de pago por el servicio ambiental de proteccin y oferta de agua. Tal es el caso de la experiencia del FONAG y ETAPA en Ecuador o el de la experiencia costarricense de pago por el recurso agua en Heredia. El programa FONAG de la Empresa Municipal de Agua Potable de Quito (EMMAP-Q) ha creado un fideicomiso encaminado a la proteccin de las cuencas y fuentes de agua. Desde el ao 2000 existe una aportacin del 1% de los ingresos del agua potable (no incluye alcantarillado), que implicar un incremento de aproximadamente USD 10.000 mensuales al fondo. Tambin est planificada una ordenanza municipal, para una tarifa al consumo de agua potable y de uso industrial. Fuente: Direccin de Ambiente de la EMMAP-Q, del programa FONAG (Burneo 2000). La Direccin de Gestin Ambiental de la Empresa de Telfonos, Agua Potable y Alcantarillado (ETAPA), de la ciudad de Cuenca, mantiene desde hace algunos aos una tasa implcita para proteccin de las fuentes de agua. Esta tasa (6,58% de los ingresos brutos de agua y alcantarillado) cubri en el ao 2000 un 80% de los costos de proteccin de reas protegidas generadoras de agua (aproximadamente 4.000 millones de sucres o USD 1.600.000) (Burneo 2000). En Costa Rica, sobre la base de una valoracin econmica del valor ambiental relacionado con la capacidad de los bosques para fijar agua (valor de captacin), con el mantenimiento y la proteccin de cuencas (valor de proteccin), y con el valor del agua como insumo de produccin (valor del agua), se estim en tres estudios diferentes (de nivel nacional, de la cuenca Arenal y en Heredia Empresa de Servicios Pblicos de Heredia S.A.) el pago por este servicio ambiental y se aprob un factor hdrico de 1,9 colones por metro cbico (Barrantes, 2000). Como ejemplo de algunos valores calculados para el recurso agua, Kumari (1995) sostiene que los efectos en la produccin ocasionados por el servicio de regulacin de agua generado por parte de los bosques tropicales en Malasia pueden ser valorados en USD 25 por ha / ao. Por su parte, Kishor y Constantino (1994) presentan valores para Costa Rica (suministro de agua para consumo urbano, productividad hidroelctrica, proteccin de tierras agrcolas y control de inundaciones) que oscilan entre USD 16,50 y USD 35,60 por ha / ao. Asimismo, Barzev (2001), en el Estudio de valoracin econmica de la oferta y demanda hdrica del bosque en que nace la fuente del Ro Chiquito, en Nicaragua, descubri a travs de una encuesta que el 66% de las familias pagara un promedio de USD 0,26 al mes en efectivo y que el 69% pagara 1,2 das laborales equivalentes a USD 3 al mes en trabajo comunitario, para contribuir al proyecto de conservacin del bosque y su oferta hdrica. De igual forma, Hardner (1999), debido a que la gente no estaba acostumbrada al uso de la moneda (algunas poblaciones del Ro Santiago en Ecuador), realiz un estudio sobre el nmero de das de trabajo por semana que el entrevistado estaba dispuesto a dar para la construccin de una planta purificadora de agua. La disponibilidad a pagar por agua potable (en das por semana) fue de 1,4 das-hombre. Este clculo se bas en 312 das laborables por ao en actividades relacionadas con la agricultura, cuyo costo diario equivalente fue de USD 3,86.
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Estos valores permiten tener idea de la importancia econmica implcita en este servicio ambiental y el alto costo de oportunidad que representa su utilizacin no sostenible para el desarrollo de los pases de la regin. A pesar de que no existe, hasta el momento, casi ninguna retribucin econmica que recompense a aquellos actores sociales que mantienen y protegen la cobertura boscosa en reas frgiles, esto cambiar sin duda en el corto y mediano plazo, y es importante promover esfuerzos en esta direccin. 6.3. Produccin y proteccin de biodiversidad Los recursos relacionados con la biodiversidad y su conservacin tienen implicaciones importantes a escala local, nacional y global, ya que permiten el desarrollo de actividades cientficas, productivas, farmacuticas y recreativas. Estos recursos pueden transformarse en parte como propiedad privada y en parte como ingresos adicionales para el Estado. Asignar un precio a la prdida de la biodiversidad es bastante complejo y poco realista. De hecho, el objetivo de la valoracin econmica de la biodiversidad no es calcular el valor intrnseco de la biodiversidad o de su prdida, sino aproximar los valores que pueden ser expresados econmicamente para poder compararla con otras actividades humanas. En una evaluacin llevada a cabo por Simpson, Sedjo y Reid (1996), aplicada a 18 sitios biodiversos y utilizando un modelo combinado con una medida de la diversidad en especies, se dio el mayor valor para el bosque occidental del Ecuador, con un valor de USD 20,54 por hectrea. Tambin se presentan valores de USD 4,42 para los bosques de la costa atlntica del Brasil, de USD 0,72 para los bosques de la zona central de Chile y de USD 2,59 para los bosques de las zonas altas de la Amazona occidental. Existen plantas con caractersticas medicinales que son cosechadas en su hbitat natural. Aproximadamente la mitad de las prescripciones mdicas actualmente en uso tienen como origen una planta natural, y entre 35.000 y 70.000 especies del total de plantas existentes son usadas directamente como medicinas. Las drogas y medicinas que proceden de plantas tienen en Estados Unidos un mercado anual valuado en USD 36 mil millones. En el mercado asitico, la cifra es de USD 70 mil millones anuales. Mediante una proyeccin, se estima que el valor en el mercado mundial es de ms de USD 200 mil millones (Pimentel, 1997). La prospeccin de biodiversidad y su uso comercial ha ganado especial atencin en las ltimas dcadas. La experiencia ms conocida es la desarrollada por el Instituto Nacional para la Biodiversidad de Costa Rica (INBIO) con la empresa farmacutica Merck Ltd. En 1991 firmaron un acuerdo por el cual INBIO proveera a Merck Ltd. extractos qumicos procedentes de plantas, insectos y microorganismos de los bosques costarricenses para sus programas de investigacin sobre medicamentos. Como retorno, Merck Ltd. desembols un presupuesto de USD 1.135.000 y se comprometi a pagar royalties de los productos resultantes. INBIO tambin se responsabiliz a contribuir con 10% del presupuesto y 50% de los royalties que reciba para la conservacin de los parques nacionales. La experiencia INBIO-Merck ha sido analizada por expertos de diversas reas y ya se han desarrollado otras iniciativas intentando incorporar las sugerencias ofrecidas. Shaman Pharmaceuticals y Andes Pharmaceuticals son otras compaas con emprendimientos en marcha que ilustran otras opciones sobre bioprospeccin. Lo novedoso de estas experiencias es el trabajo con las comunidades indgenas y su compromiso para que los beneficios de la bioprospeccin recaigan sobre ellas (Cases, 1999). McNeely et al. (1995), por su parte, identificaron hasta 48 compaas e instituciones que estn desarrollando actividades de bioprospeccin. No obstante, existen distintos problemas pendientes de solucin (ver Captulo II), por lo que no existen evidencias concluyentes acerca del impacto final positivo de este tipo de experiencias.
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Uno de los problemas de la valoracin econmica de la biodiversidad es la falta de informacin, aun en lo referente a valores fciles de obtener como son los relacionados con la comercializacin (ECOLAP/USFQ Biosfera Ltda., 1999). En un estudio realizado por Borgtoft et al. (1994) sobre el manejo y uso de las fibras de la palma Mocora (Astrocaryum standleyanum), se estim un valor entre USD 82/ha y USD 165/ha en cuatro cuadrantes de agroforestera en la provincia de Manab en Ecuador. Siguiendo con el patrn de valoracin de los bienes y servicios ambientales (ver Captulo I), el valor obtenido representara el valor de uso directo, que es establecido por el mercado. El tema de los productos no maderables provenientes de la biodiversidad del bosque, tal vez uno de los temas ms estudiados en la literatura, ha sido ya considerado en el Captulo I. Pearce (1996), al analizar varios estudios, especialmente los de Lampietti y Dixon, indica que los valores promedio de extractivismo varan entre USD 86-101 por ha para Amrica Central y del Sur, y entre USD 60-65 por ha para los pases asiticos. Un promedio de USD 50 por ha/ao fue obtenido en un trabajo conjunto de Pearce y Moran (1994). Otras investigaciones han identificado valores ms altos para el extractivismo. Por ejemplo, Adger et al. (1995) report un rango de valores desde USD 0.02 hasta USD 1.537 por ha para el manejo de arboledas y caf, y alrededor de USD 6 por ha para productos farmacuticos en Mxico. La biodiversidad cumple una gran variedad de funciones en el ecosistema. Puede, a la vez, producir innumerables beneficios por su riqueza como fuente de materia prima e ingredientes para la produccin qumica, industrial y de medicamentos, lo cual atrae fuertes inversiones de empresas farmacuticas (Azqueta, 2000). La diversidad biolgica no slo provee bienes y servicios tangibles (mantenimiento de cuencas, ciclo del agua y efectos climticos), sino tambin otros intangibles, como la informacin (valiosa para la industria biotecnolgica y la de semillas) y la provisin de un cierto tipo de seguro (Swanson, 1997 y Perrings, 1995, fide Falconi, 2001) contra la vulnerabilidad en el abastecimiento alimentario que hasta el momento no est siendo recompensado a los pases proveedores por los usufructuarios. Sin embargo, persiste el problema de cmo transformar el valor en s de la biodiversidad en un valor por el que alguien est dispuesto a pagar. Rubros como los productos no maderables revisten gran inters potencial para establecer alianzas entre compaas internacionales e instituciones locales. No slo la fitofarmacia, cuya complejidad y largos plazos afectan a su desarrollo, sino en relacin con la produccin de cosmticos y fitoalimentos, altamente demandados en el mercado internacional. Adems del extractivismo, la produccin mediante procedimientos de conservacin ex situ y con cierta transformacin local permitira generar empleo y frenar presiones sobre los bosques. Con todo, est pendiente la identificacin de parmetros apropiados de colaboracin, en un marco legal-institucional que incentive y promueva estas experiencias. 6.4. Belleza escnica El ecoturismo puede ser una gran fuente de ingresos para la conservacin, introduciendo adems un perfil verde en el negocio de atencin al turista. Aun los esquemas de pago de pequeas cantidades de dinero por la entrada a ciertos ecosistemas (del orden de USD 1 a 10) pueden suponer grandes ingresos para aquellos pases que basan su turismo en su atractivo natural (Falconi, 2001). Los servicios de belleza escnica no estn representados slo por el valor de las tarifas de entrada a los parques nacionales, sino que deberan extenderse hacia todas aquellas tarifas tursticas donde los visitantes, sean nacionales o extranjeros, se vean atrados por este servicio ambiental (Barrantes y Castro, 1999a).
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EL VALOR DELECOTURISMO DeShazo y Monestel (1998) plantean que las experiencias recreativas de los visitantes pueden fortalecer el manejo de los recursos de la biodiversidad. Por ejemplo, la empresa privada debera compensar a los parques nacionales mediante una retribucin econmica por el servicio ambiental que otorga la biodiversidad. Tobias y Mendelsohn (1991) utilizaron el mtodo del coste de viaje y consiguieron valores de USD 52 por ha, en el caso de la Reserva Biolgica del Bosque Nublado Monteverde en Costa Rica. Los autores concluyen que los beneficios del ecoturismo en ese sitio excederan el precio pagado por parte de la reserva para adquirir nuevas tierras. Por lo tanto, esto proporciona una justificacin para expandir una reserva que tiene 10.000 ha de terreno irregular, la mayora de la cual es bosque lluvioso virgen. Por su parte, el Parque Nacional do Igua (Brasil) gener en 1998 recursos por tres tipos de renta: a) con ingresos de admisin, totaliz R$ 3.947.712 (USD 3.290.000 aproximadamente a la cotizacin de ese ao); b) con concesiones, recaud R$ 384.511 y, c) con autorizaciones para grabaciones, consigui R$ 1.300. Los tres conceptos sumaron un total de R$ 4.333.523, (USD 3.611.000 aproximadamente), frente a los R$ 1.390.524 (USD 1.159.000) que gast en el mismo ao en inversin y manutencin (sin contar los sueldos de los funcionarios). Cabe considerar que todo el sistema de concesiones de este parque est siendo revisado, porque sus cotizaciones han quedado desactualizadas Fuente: Cases (1999).
El ecoturismo siempre ha sido considerado como una actividad que permite generar rentas, tanto para las reas protegidas como para las comunidades que viven dentro o en su entorno. De hecho, el turismo ha aumentado considerablemente en las ltimas dcadas, y cada vez ms las personas estn interesadas en conocer las bellezas naturales de otras regiones del mundo (Barrantes, 2001). Siempre se manejan cifras substanciosas con relacin a esta actividad, que es considerada como una gran oportunidad para el financiamiento de las reas protegidas, procurando que se convierta en aliada de la conservacin. En una entrevista realizada en el ao 1999 al profesor lvaro Umaa, del INCAE, durante el seminario Financiamiento del Desarrollo Sostenible dictado en Alajuela, Costa Rica, ste estimaba que, para ese entonces, slo el ecoturismo representaba para Costa Rica una entrada de divisas de entre 700 a 800 millones de dlares al ao, con tendencia creciente. Con todo, existen una serie de aspectos que deben acompaar al ecoturismo, relacionados con la existencia de infraestructura bsica, seguridad, normativas apropiadas y oferta de servicios de calidad, adems de capacidad de estimular la demanda. Adicionalmente, como ha sido analizado en el Captulo II, una forma de reconciliar la proteccin del hbitat y el bienestar econmico local es promover actividades econmicas que sean a la vez lucrativas e inocuas para el medio ambiente. Un tpico proyecto integrado de conservacin y desarrollo puede fomentar el ecoturismo, la explotacin sostenible de productos forestales o ambas cosas (Burneo, 2001). En este sentido, es importante diferenciar entre reas protegidas y turismo comunitario. Mientras que en algunas reas protegidas el turismo puede representar el principal ingreso, en el caso del ecoturismo comunitario debe ser considerado como una alternativa complementaria a las dems actividades productivas sostenibles de la comunidad. No es claro cmo deben esas comunidades invertir los ingresos percibidos, de modo de garantizar la conservacin y elevar su calidad de vida, evitando as que se conviertan en una suerte de boomerang contra los bosques (Izko, 1998). 6.5. La titularizacin de activos ambientales Este mecanismo apareci hace algunos aos y tiene como fundamento la emisin de ttulos amparados por activos. Para esto, es indispensable identificar los activos que pueden ser titularizados y que, a su vez, sirvan como garanta en todo el proceso. Estos activos deben estar asociados a un flujo de ingresos futuros. Por lo tanto, en este tipo de operaciones debe existir un flujo de ingresos esperados que, posteriormente, ser vinculado al flujo de pagos correspondiente a los inversores que estn financiando la operacin.
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En este sentido, algunos ejemplos de activos que pueden ser sujetos a la titularizacin son los peajes de autopista, ingresos petroleros, ingresos forestales, ingresos fiscales por impuestos, facturas de empresas, contratos de alquiler, royalties, franquicias, etc. (Falconi, 2001). Este mecanismo est relacionado con la recuperacin del flujo de ingresos. Sobre la base de estos mecanismos se han iniciado algunos intentos para titularizar servicios y productos ambientales. Sin embargo, al no ser ingresos ciertos, slo puede trabajarse con probabilidades. Una complicacin adicional que presentan estas negociaciones es que no existen muchos actuarios especializados en la regin, ni compaas de seguros dispuestas a tomar el riesgo o a reasegurar dichas transacciones (Falconi, 2001), (Burneo, 2000). De todas formas, se trata de un tema al que conviene poner mucha atencin, ya que puede transformarse en una interesante fuente de recursos. Estos mecanismos de financiamiento cuentan con algunas experiencias de aplicacin nacional e internacional, y podran ser aplicables a proyectos relacionados con servicios y con la produccin y desarrollo de productos ambientales. Pueden ser utilizados para desarrollar proyectos de reingeniera financiera que se apoyen en la negociacin de papeles financieros sobre la base de respaldo de ttulos valores derivados de produccin o incluso de negociacin de servicios ambientales asociados a proyectos responsables con el ambiente. 7. Otras fuentes de financiamiento que pueden fortalecer la captacin de fondos Existen algunas fuentes potenciales adicionales para obtener financiamiento. Por ejemplo, se pueden emitir licencias a particulares para realizar ciertas actividades, como caza o pesca controladas, o a operadores de turismo, para desarrollar actividades especficas en una cierta rea. Las licencias, adems de generar renta, pueden ser un mecanismo para promover o desincentivar ciertas actividades peligrosas para el ambiente (Burneo, 2001). Los sistemas de concesiones se estn utilizando en muchos pases para subsanar las propias deficiencias de la administracin en la prestacin de servicios en las reas protegidas. El poder pblico delega la ejecucin de un servicio por el cual l es responsable, segn unos lmites y condiciones legales o contractuales, a una persona jurdica, siempre sujeta a regulacin y vigilancia, asumiendo esta ltima todos los riesgos (Cases, 1999). Tambin las concesiones usadas como derechos de exploracin pueden ser ofrecidas en reas y especies de biodiversidad a compaas interesadas en los probables usos futuros por ejemplo, aplicaciones agrcolas, industriales y farmacuticas de recursos de biodiversidad y genticos (Emerton, 1998). De igual modo, hay que tener presente los potenciales ingresos que se pueden generar por la venta de derechos de publicidad por uso de la imagen. De hecho, muchos pases ya han desarrollado un sistema para beneficiarse del uso comercial de imgenes procedentes del interior de las reas protegidas. En estos casos, cualquier filmacin o toma fotogrfica con fines comerciales en el interior de las reas protegidas debe ser realizada previo pago de una cuota para obtener la autorizacin correspondiente (Burneo, 2001). Entre las posibilidades adicionales para obtener financiamiento, otro aspecto a considerar es la posibilidad de recibir y ofrecer asistencia tcnica. Las instituciones bilaterales y multilaterales para el desarrollo y las ONGs conservacionistas internacionales frecuentemente patrocinan consultores, especialistas tcnicos en el pas y/o encuentros de capacitacin que podran ser beneficiosos. ONGs internacionales como The Nature Conservancy, Conservation International y World Wildlife Fund, o programas como POEMA, del Brasil, patrocinan muchas veces consultores, especialistas tcnicos en el pas y/o encuentros de capacitacin en varias reas, desde administracin en el campo hasta planificacin financiera y desarrollo institucional.
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Muchas agencias bilaterales han establecido programas, como por ejemplo el Cuerpo de Paz de los Estados Unidos, que permite que profesionales jvenes pasen hasta dos aos con una institucin, o el programa del Servicio Alemn de Cooperacin Social-Tcnica (DED), Ecuador, en el que participan profesionales de ms experiencia, pero que requiere de una definicin ms clara de las necesidades. Lograr este tipo de apoyo puede redundar en la adquisicin efectiva de servicios tcnicos que de otra manera resultaran muy costosos (Burneo, 2001). La utilizacin de impuestos y cargos sobre actividades contaminantes o que utilizan recursos naturales con el objetivo de disminuir externalidades negativas es ya una realidad en numerosos pases (ver Captulo II). Los impuestos se justifican porque sus rentas son utilizadas en algunos casos para reponer el recurso utilizado, o para limpiar el agua contaminada. En otros, las rentas caen directamente al Tesoro Nacional, o son dirigidas a la manutencin de instituciones que realizan la gestin ambiental. Este tema esta basado en el principio de que el que contamina paga (Cases, 1999). Por otro lado, la presencia en Internet de una pgina de proyectos amigables con el ambiente, as como de reas protegidas, permite desarrollar una serie de pequeas y medianas donaciones peridicas provenientes de grupos de amigos de las reas seleccionadas o de los proyectos, interesados en colaborar con su proteccin y desarrollo. Para tener una presencia importante, que no slo sea informativa, sino que potencie los esfuerzos para la generacin de ingresos, es necesario desarrollar una estrategia de comercializacin y de imagen corporativa, para que las ideas planteadas para las reas sean adquiridas por la sociedad (Burneo, 2001). La emisin de sellos de correos, tarjetas de crdito o tarjetas de telfonos puede ser una fuente alternativa de financiamiento cuando se pretende instrumentar un proyecto especfico de conservacin. No debe ser considerada como una fuente permanente de financiamiento, sino ms bien como un complemento al presupuesto de tipo coyuntural. Generalmente, el retorno econmico se negocia sobre un porcentaje del valor vendido en sellos o tarjetas. Adems de los beneficios econmicos que se obtienen, existen otros vinculados a la sensibilizacin y diseminacin de informacin (Cases, 1999).
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CAPITULO IV
Normativas y Polticas Forestales Sudamericanas

Xavier Izko
A continuacin se presenta un panorama resumido de los componentes econmicos (valoracin e incentivos) de las normativas forestales sudamericanas, inscrito en el marco global de las polticas forestales de cada nacin. En el nivel formal, las disposiciones relativas a bosques son vinculantes de distintas formas. Mientras que todos los pases poseen cdigos legislativos ms o menos elaborados y actualizados, algunas interesantes medidas de poltica han sido confiadas a decretos-ley que pueden ser derogados, por ejemplo, el caso de las Reservas Extractivistas en Brasil. Por otra parte, est implcitamente planteado el tema de la relacin entre leyes y polticas, entre normas nacionales, departamentales, provinciales, municipales y locales. Por ejemplo, es interesante considerar que las normativas locales (sobre todo las relacionadas con el derecho consuetudinario) preexisten a veces a la elaboracin de leyes formales, por lo que pueden ser consideradas como una suerte de reglamentacin ex ante de la legislacin y de las polticas (ver Conclusiones). Se concluye el captulo con una sntesis que indica el grado de desarrollo legislativo de cada pas en relacin con los principales temas, y con un acpite en el que se recapitulan las principales conclusiones derivadas del proceso de revisin de polticas forestales y se anuncian las nuevas tendencias que se van perfilando en la regin1. 1. Anlisis por pas Argentina Argentina ha sido uno de los primeros pases de la regin en definir una legislacin de avanzada (Ley Nacional de Promocin Forestal N 13.273, del ao 1948), acompaada de una fuerte y representativa institucionalidad, a pesar de la menor relevancia comparativa otorgada a la explotacin forestal (pas agrcola y ganadero por excelencia, que ha crecido a espaldas de sus recursos forestales). Paralelamente, ha existido una tradicin temprana de agregacin de valor a los productos forestales (taninos, carbn vegetal, industrias del mueble, madera terciada, cajonera y tonelera, parquets, entre otros). La expansin de la frontera agropecuaria y la colonizacin migratoria, estimulada a veces por las empresas tabacaleras, ha sido, una vez ms, la principal causa de deforestacin, realimentada por prcticas como los incendios, los cortes clandestinos y la falta de una conciencia ambiental acerca del valor de los recursos forestales y de las implicaciones de su progresiva destruccin. Paralelamente, la degradacin de los bosques ha sido provocada por causas relacionadas con el incumplimiento de normas tcnicas, como por ejemplo la que determina los dimetros mnimos de corte, con perjuicio para especies de alto valor, como el quebracho. A ello se aaden concausas institucionales, como los ilcitos, los bajos salarios, la falta de jerarqua de los organismos de control y la dificultad de conciliar instancias nacionales y provinciales. La Ley Nacional N 13.273 del ao 1948 en su versin actualmente vigente (segn el texto ordenado, de 1995) incluye claramente la valoracin de los bosques nativos (bienes y servicios forestales). En ella, los servicios forestales (regulacin del rgimen hdrico, control de la erosin, etc.) son considerados a propsito de los bosques protectores, que poseen un estatuto especial (ver ms adelante). Tambin se definen una serie de medidas fiscales complementarias; algunas de ellas se mostraban muy avanzadas para su poca:
1 Los referentes documentales de este captulo han sido las respectivas legislaciones forestales de los pases (leyes, decretos, polticas, reglamentos varios). Adicionalmente, para aspectos contextuales se ha consultado literatura especializada, como Contreras (1999), Keipi (Ed., 2000) y Laarman (2000).
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- creacin de un Fondo Forestal de carcter acumulativo para costear el cumplimiento de la ley. - concesin de crditos especiales para forestacin y reforestacin. - creacin de fondos provinciales de bosques sobre la base de los gravmenes a los bienes forestales. - exencin impositiva total o parcial (jurisdiccin nacional o provincial) para bosques protectores y permanentes, as como para bosques artificiales. - exencin de pagos aduaneros a todo tipo de equipos y elementos relacionados con la forestacin y reforestacin. - obligacin de inscripcin en los registros correspondientes a quienes estn relacionados con el uso de los bienes forestales. - compensaciones (indemnizacin) por la disminucin de la renta del bosque en el caso de bosques protectores o permanentes de propiedad privada, que anticipan las contemporneas medidas de incentivo orientadas hacia la desgravacin en el caso de manejo sostenible de bosques privados para compensar a los propietarios por los costos de dicho manejo). En la actualidad, se ha definido una nueva normativa orientada hacia la promocin del desarrollo sostenible, y se estn dando los pasos hacia el diseo de una poltica de incentivos que facilite las prcticas de conservacin y restauracin de los bosques nativos, fundamentada en la Ley Nacional de Promocin Forestal N 13.273, la Ley sobre Promocin de Inversiones Forestales N 25.080 y la Ley de Estabilidad Fiscal N 24.857 para los bosques nativos, afectada parcialmente por la reciente crisis econmica. Actualmente se est trabajando en la reglamentacin de las leyes N 13.273 y N 24.857. Con relacin a estos puntos, el Proyecto Bosques Nativos y reas Protegidas BIRF N 4085-AR (Componente A - Bosques Nativos) ha asistido al Gobierno durante los ltimos aos en la asignacin de prioridades y la facilitacin de un marco regulatorio de incentivos que estimule a los decisores polticos, internalizando los costos y beneficios asociados. En el marco de este proyecto, se ha conformando una importante base de datos (Inventario Nacional de Bosques Nativos) como referente para el manejo sostenible. Tambin se est creando un sistema nacional de certificacin voluntaria. Bolivia La expansin de la frontera agropecuaria, con fines de subsistencia o con propsitos comerciales, ha sido la mayor causa de deforestacin en Bolivia. Por otra parte, el Gobierno de Bolivia ha tenido como prioridad la expansin de la produccin forestal con fines de exportacin. Con este objetivo, se instaur una poltica de concesiones forestales, que lleg a alcanzar la cifra de 21 millones de hectreas en 1994, aunque slo aproximadamente 3 millones de ha estaban en produccin. El sistema de concesiones forestales ha sido en general poco eficiente, y el pago por volumen en vez de superficie llevaba a la concentracin de extensas reas forestales en pocas manos. Con relacin a las polticas de ajuste estructural, cabe resaltar que sus efectos que provocaron, por ejemplo, el despido de 23.000 mineros, no incentivaron tanto la migracin rural-rural, sino la rural-urbana, aunque una pequea parte se desplaz hacia zonas de cultivo de coca. La reduccin de los presupuestos de apoyo a procesos de colonizacin y la asignacin de tierras a los grandes propietarios redujeron las posibilidades de acceso a la tierra en zonas de frontera agrcola. En cambio, las polticas de ajuste crearon incentivos para la produccin mecanizada de soja a costa de los bosques del rea de expansin de Santa Cruz (por ejemplo, 115.000 ha deforestadas en el ao 1994).
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La Ley Forestal N 1.700 del ao 1996 se enmarca en los principios del desarrollo sostenible y persigue un uso ms integral y eficiente del bosque. Por ejemplo, la valoracin de los servicios ambientales es realizada mediante la identificacin de tierras de proteccin especficas. A raz de esta ley, las tasas forestales se imponen sobre la superficie de la concesin en lugar de sobre la madera extrada, y las concesiones se encuentran condicionadas a la implementacin de sistemas de manejo forestal controlados. Con este sistema, mantener una concesin forestal sin aprovecharla es bastante costoso, por lo que el nmero de concesiones ha descendido a casi 6 millones de ha. Aunque se consideran los productos no maderables, no se diferencia entre consuntivo/no consuntivo y extraccin vs. plantacin. Se prev tambin la aplicacin de incentivos positivos. Por ejemplo, los bosques certificados estn exentos de cargas impositivas. En tal sentido, Bolivia posee la mayor superficie certificada de Sudamrica, con iniciativas pioneras. Con todo, el tenor de la ley es todava predominantemente punitivo, ya que prioriza las penalizaciones, multas y controles sobre los incentivos positivos y las desgravaciones fiscales. Por otra parte, aunque se precautelan los bosques de proteccin, no se establece un sistema de pago por servicios ambientales. En el orden institucional, se crea el Fondo Nacional para el Desarrollo Forestal (FONABOSQUE), con la finalidad de promover el financiamiento de la ley. Tambin se establecen disposiciones tendientes a armonizar las distintas jurisdicciones (nacional, prefectural y municipal) y a diferenciar tierras de propiedad privada y de comunidades de origen. Tambin se ha apoyado la constitucin de las Asociaciones Sociales del Lugar (ASLs), una forma de legalizar a los anteriores pequeos productores forestales ilegales, dotndoles de un paraguas institucional en el marco de la nueva normativa. Pese a ello, en la prctica, las instancias locales no siempre estn preparadas para la aplicacin de la ley en los aspectos tcnicos. O puede ocurrir a veces tambin que no realicen los controles previstos sobre la deforestacin, ya que ciertos municipios estn ms interesados en percibir ingresos por desmontes que en aplicar sanciones. Otra situacin frecuente es que esas instancias estn controladas por sectores locales que restringen la participacin ciudadana. En este sentido, los efectos de la descentralizacin sobre las polticas forestales han sido ambiguos. En unos casos, han dado nuevas oportunidades a grupos tradicionalmente marginados, considerando que el control de las comunidades sobre sus recursos naturales favorece su conservacin. En otros casos, han permitido la consolidacin de madereros y terratenientes, quienes obstaculizan la democratizacin del aprovechamiento forestal mediante la entrega de reas forestales a asociaciones de pequeos productores (Pacheco y Kaimowitz, 1998). Brasil Brasil es el pas que posee la mayor cobertura forestal del continente y del mundo, aunque su historia forestal se ha caracterizado por grandes innovaciones y grandes incoherencias. Esta historia ha estado marcada por paradigmas equivocados de desarrollo rural, como el fomento a la ganadera amaznica y a los grandes terratenientes, la concesin de vastas extensiones forestales sin reglamentaciones o controles adecuados, y la imposibilidad de hacer cumplir las normativas y la impunidad de los infractores. En cambio, experiencias como la Tasa Indirecta sobre Circulacin de Bienes y Servicios (ICMS, segn sus siglas en portugus), que est permitiendo conservar vastas extensiones de bosques o las Reservas extractivistas de productos no maderables, aunque con algunas limitaciones, estn permitiendo validar interesantes propuestas de uso sostenible.
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La Ley N 4.771 del ao 1965 o Ley Forestal crea el nuevo cdigo forestal y establece una casustica detallada sobre tierras de proteccin permanente, relacionadas sobre todo con la provisin de servicios ambientales (agua, erosin). Se establecen tambin tasas de ingreso a Parques y Reservas pblicas. La destruccin o deforestacin de bosques de proteccin, y otras 13 modalidades ms de infraccin, estn castigadas con tres meses a 1 ao de prisin o multas de hasta 100 veces el salario mnimo (en la prctica, muchos propietarios preferan pagarlas y seguir reincidiendo). Tambin se definen las primeras aproximaciones al manejo sostenido (Art. 19) y se penaliza la falta de reposicin de las especies extradas, preferentemente con especies nativas. Disposiciones posteriores como la Ley N 7.511 de julio de 1986 limitan el alcance de los bosques de preservacin permanente, reduciendo las distancias de las fajas forestales situadas entre cursos de agua. Se precisa, en cambio, el manejo sostenido y la obligatoriedad de que la reposicin forestal sea con especies nativas. El Decreto 3.420 de abril del ao 2000 crea el Programa Nacional de Bosques, que define claramente referentes de desarrollo sostenible de los bosques, incluyendo objetivos relacionados con el estmulo, promocin y apoyo de actividades de manejo apropiado; tambin convoca a una consulta pblica para recoger sugerencias de implementacin del programa. El programa tiene 10 captulos y una estrategia de implementacin. Incluye antecedentes, objetivos, metas y estrategias de accin por componente. Se diferencian claramente actividades de proteccin, restauracin y uso sostenible de los bosques, y se ampla el rango ecolgico de los servicios ambientales del bosque (por ejemplo la fijacin de carbono, o los efectos positivos indirectos como la diseminacin de polinizadores). Se incluyen tambin algunas clusulas relacionadas con contenidos econmicos e incentivos, cuya aspiracin global es eliminar las ventajas comparativas de los productores insostenibles: - pago por servicios ambientales de proteccin de manantiales para abastecimiento pblico de agua y proteccin de hidrovas. - incentivo simultneo a la participacin de Brasil en el mercado de madera y de productos forestales no maderables con valor agregado (sobre todo, aceite, castaa y palmito). La estrategia de accin prev invertir en capacitacin, modernizacin tecnolgica, planes sostenibles de manejo forestal y estmulo a la certificacin de los productos forestales. De hecho estn en proceso distintas iniciativas de certificacin. Por ejemplo, la de del Forest Stewardship Council ( FSC), tiene por objetivo cubrir 1 milln de ha, con la finalidad de abrir mercados, sobre todo internos (se prev solamente un 15% para la exportacin). - se ampla tambin la cobertura geogrfica e institucional en apoyo a programas forestales que valoricen el conocimiento de las poblaciones tradicionales e indgenas, simplificando los procedimientos. - se incluye la exoneracin de tasas impositivas para los productores forestales sostenibles (entre el 20 y el 50% segn los casos). - tambin se incorporan clusulas punitivas en caso de contravencin y se delinean fondos especiales para promover el desarrollo forestal sostenible. La legislacin brasilea est en permanente revisin, por presiones de ONGs, comunidades, empresas y otras instituciones Por otra parte, la estructura federal de Brasil permite emitir disposiciones normativas (Portarias de Instituto e Governos Estaduais) que atiendan las especificidades de cada regin.
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Chile Chile es un pas de larga tradicin forestal. La Ley de Bosques del ao 1931 identifica ya los criterios para identificar las tierras de uso forestal, y prescribe distintas modalidades de proteccin de bosques y matorrales en pendientes pronunciadas (ms del 45%) y cursos de agua, incluyendo las prohibiciones y sanciones correspondientes. El Gobierno tiene la facultad de establecer reservas y parques nacionales de turismo en predios fiscales y privados. Tambin se prev la posibilidad de explotar cortezas que contengan taninos o saponinas, y recolectar semillas y frutos. La actualizacin del Decreto Ley 701 del ao 1974 sobre fomento forestal, sancionado en forma de Ley N 19.561 en mayo del ao 1998, incorpora distintas clusulas orientadas hacia la promocin del desarrollo forestal sostenible con contenido econmico: - bonificacin de un porcentaje de los costos netos de las actividades de forestacin y conservacin en suelos frgiles y degradados hasta el 90% en el caso de comunidades agrcolas o indgenas, que no estn sujetos al sistema de contabilidad forestal. Estas bonificaciones no son pasibles de contribucin ni objeto de renta alguna, hasta el momento de la explotacin. - exencin del impuesto territorial, as como tambin del impuesto sobre herencias, donaciones y asignaciones, para terrenos de aptitud forestal que cuenten con bosques nativos o plantaciones bonificadas, incluyendo bosques de proteccin en suelos frgiles (pendientes iguales u superiores al 45%), cursos de agua, etc. - estos bosques debern ser previamente certificados y acreditar el cumplimiento de los respectivos planes de manejo. - tambin se incorporan distintos mecanismos para el clculo y asignacin de estas bonificaciones, incluyendo la posibilidad de transferencia y endoso del beneficio - se asignarn crditos de fomento a planes de manejo relacionados con plantaciones o bosques. - se prev tambin distintos tipos de sanciones y multas para explotacin ilegal o fuera de la normativa, con los procedimientos respectivos. Por su parte, el reglamento del Decreto Ley (DS 193 de 1998) precisa los procedimientos de calificacin, estudios y normas tcnicas, planes de manejo y otras modalidades relativas al fomento forestal. Los pequeos predios que decidan acogerse a los planes incluidos en el decreto no necesitarn el patrocinio de un ingeniero forestal (plan de manejo multipredial aproximado). Existe un reglamento especfico para solicitud, asignacin y pago de las bonificaciones forestales (DS 192 de 1998). Adems de las bonificaciones y exenciones tributarias, este conjunto de disposiciones permite un ahorro en costos de transaccin, lo que constituye un incentivo indirecto a las actividades forestales sostenibles. Colombia El Gobierno de Colombia ha intervenido desde comienzos de siglo para mejorar el manejo de los recursos forestales. De hecho, existe una voluminosa coleccin de leyes y polticas, casi cien, que regulan la utilizacin de los bosques pblicos y privados. En el ao 1974 se aprob el primer cdigo de recursos naturales y medio ambiente del continente. No obstante, algunas de las normas legales no estn suficientemente actualizadas o son contradictorias, y ha existido una cierta incoherencia en las polticas forestales, que no consideraron los costos ambientales asociados.
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Como en otros pases, hasta el ao 1988 era necesario talar las dos terceras partes del rea forestal ocupada para demostrar mejoras y posesin. Sin embargo, aunque suprimido por la Ley N30 del ao 1988, este incentivo perverso sigue siendo utilizado en la prctica. En 1992 se inici un proceso de reforma de las polticas e instituciones, que ocasion cambios en la Constitucin y llev a la creacin del Ministerio del Ambiente mediante Ley N 99 del ao 1993. De acuerdo con esta ley, la poltica ambiental se regira por los principios del desarrollo sostenible y, especficamente, seala que ... fomentar la incorporacin de los costos ambientales y el uso de instrumentos econmicos para la prevencin, correccin y restauracin del deterioro ambiental y para la conservacin de los recursos naturales renovables (Art. 1, # 7), evaluando los alcances y efectos econmicos de los factores ambientales, su incorporacin al valor de mercado de bienes y servicios (Art. 5, # 8). El Decreto 1791 del ao 1996 establece el rgimen de aprovechamiento forestal. Los bosques constituyen un recurso estratgico de la Nacin y son considerados parte integrante y soporte de la diversidad biolgica, tnica y de la oferta ambiental. Por tanto, dicho aprovechamiento debe ser funcional a la satisfaccin de necesidades, la preservacin, restauracin y aprovechamiento sostenible del recurso, incluyendo la flora silvestre no maderable. Sin embargo, se establece la posibilidad de realizar aprovechamientos de carcter nico (tala total por inters pblico y utilidad social de bosques cuya aptitud no sea la preservacin o proteccin). El decreto estimula tambin el apoyo a grupos sociales, comunidades y etnias organizadas mediante asistencia tcnica y econmica. De hecho, la Ley N 21 del ao 1991, aprobatoria del Convenio 169 del ao 1989 de la OIT sobre pueblos indgenas y tribales, y la Ley N 70 de 1993 reconocen formalmente los derechos de propiedad colectiva de las tierras ancestrales de origen (resguardos, reservas y comunidades negras e indgenas, por 20 y 6 millones de ha, respectivamente) y les da la posibilidad de tomar decisiones respecto de la gestin del territorio en el marco de las disposiciones legales generales, incluyendo la elaboracin de reglamentaciones propias y normativas adicionales. El Art. 44 del mismo decreto establece que estas comunidades se regirn por las normas especiales que regulan la administracin, manejo y uso de recursos naturales renovables. Los aspectos no contemplados en estas normativas se rigen por las normativas generales de la Nacin. Este reconocimiento, junto con la posibilidad de autogestin en gran escala, sigue siendo una iniciativa pionera en el contexto sudamericano y tiene una clara incidencia sobre un manejo ms sostenible. La Poltica de Bosques del ao 1996 introduce conceptos novedosos, como ajustes en el sistema de tasas (que antes se cobraban sobre el volumen de madera extrada, no sobre el volumen de madera adjudicada), la creacin de procedimientos de control y vigilancia participativos y la promocin de asociaciones entre la empresa privada y las comunidades de los bosques. Se define tambin la voluntad poltica de crear fondos especializados, orientados hacia el financiamiento del desarrollo sostenible de los bosques (crditos especiales, productos no maderables, tecnologas de bajo impacto ambiental). Para ordenar la frontera agropecuaria y la colonizacin se establece el Incentivo de Capitalizacin Rural, que financiar tecnologas y maquinaria cuyo uso favorezca la conservacin del suelo. Adicionalmente, la seleccin de proyectos en el Fondo de Desarrollo Rural Integral incorporar criterios ambientales. Tambin esta poltica propone estudiar la destinacin de un porcentaje de la recaudacin por tasas de uso de agua a quienes conserven reas ubicadas en zonas productoras de agua. De igual manera, las corporaciones promovern los incentivos econmicos existentes y los que se creen. Asimismo, el Gobierno Nacional desarrollar metodologas de valoracin de los bosques para que municipios, ONGs y comunidades puedan incluir hectreas protegidas como contrapartida a los fondos de cofinanciacin. La Reforma Tributaria ser utilizada para otorgar incentivos a la conservacin de ecosistemas boscosos y no boscosos, poco o nada intervenidos en predios privados.
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Posteriormente, en el ao 1998, el conjunto de esfuerzos realizados se plasma en el Plan Verde, que identifica las causas de la deforestacin (expansin de la frontera agropecuaria y colonizacin, infraestructura, cultivos ilcitos, lea, minera a cielo abierto, incendios y tala rasa). El Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF) de diciembre de 2000 se estructura conforme a los principios del desarrollo sostenible. Despus de enumerar la visin y los objetivos del plan, asume un enfoque explcitamente ecosistmico para la conservacin y manejo sostenible, y define los programas de ordenacin conservacin y restauracin de ecosistemas forestales, cadenas forestales productivas y desarrollo institucional. El PNDF concluye con una estrategia financiera. Las implicaciones explcitas de la gestin ecosistmica, desde un punto de vista econmico, son: i) reducir las distorsiones del mercado que afectan adversamente la diversidad biolgica; ii) disear incentivos para promover la conservacin de la biodiversidad y el uso sostenible; y iii) internalizar costos y beneficios en un ecosistema dado. Existen tambin distintas iniciativas de fomento, como el Fondo de Incentivo Forestal (crditos para el sector), el Certificado de Incentivo Forestal de Plantaciones Comerciales, y otras. De igual manera, se dispone la creacin de incentivos fiscales y tributarios para la creacin de fuentes de germoplasma (conservacin ex situ de especies forestales valiosas y amenazadas), as como incentivos para la capacitacin y el desarrollo institucional y el fortalecimiento de la gestin y administracin locales. Ecuador Las principales causas de deforestacin en Ecuador han sido la expansin de la agricultura comercial (banano, caf, cacao, palma), la industria maderera y camaronera (manglares), la minera y el petrleo, junto con el avance de la frontera agrcola por causa de la colonizacin espontnea y desordenada, la ocupacin ilegal y la deforestacin causada por campesinos sin tierra. Estas causas combinadas han llevado a la prdida del 90% de la cobertura forestal en algunas regiones como la Costa, con tasas de deforestacin de entre el 2 y el 3% anual. La explotacin forestal se ha caracterizado por una alta ineficiencia. Paralelamente, el acceso a crditos agropecuarios subsidiados con fondos procedentes del petrleo ha realimentado la presin sobre los bosques, ya que exista la condicin de limpiar la cobertura forestal (equiparada a maleza) para mejorar los predios. A ello se aade la expansin de la red de infraestructura (que ocup cerca del 50% del presupuesto nacional en la dcada del 70). La Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre del ao 1981 reconoce ya los distintos tipos de bosques en funcin del uso maderable, la reforestacin y la proteccin de los servicios ambientales. Incluye un captulo de incentivos (exoneracin del pago de impuestos a la propiedad rural para bosques protectores naturales o plantados, exoneracin impositiva de equipos y materiales forestales, fomento al aprovechamiento forestal integral, inafectabilidad por reforma agraria de bosques naturales y reforestados). Tambin establece disposiciones relativas a las reas naturales. Se definen adems distintas penalizaciones para las correspondientes infracciones a la ley, que incluyen los bosques de mangle y otras categoras de bosques. Con todo, adems de las deficiencias en el abordaje efectivo del conjunto de bienes y servicios ambientales y en la definicin de un marco institucional apropiado, los principales problemas han estado relacionados con la sistemtica incapacidad del Estado para controlar el cumplimiento de la ley. Las Normas para el Manejo Forestal Sustentable para el Aprovechamiento de la Madera, de enero de 2001, incluyen criterios detallados para el manejo sostenible de la madera de bosque nativo. No considera clusulas especiales relacionadas con la valoracin de bienes y servicios, ni con exenciones impositivas o tasas (salvo las de aprovechamiento de la madera y las correspondientes guas). El derecho de aprovechamiento de la madera en pie es fijado en USD por m3. Estn exentos de pago el aprovechamiento con fines de subsistencia de la madera y productos no maderables, por parte de las comunidades aborgenes. Tambin se eximen del pago de derecho de aprovechamiento los rboles producto de la regeneracin natural en cultivos.
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La nueva ley forestal, en proceso de aprobacin (ley) y promulgacin (normas andina y tropical), enfoca en forma ms adecuada el conjunto de bienes y servicios forestales, llegando incluso a priorizar los servicios sobre los bienes en el caso de la norma forestal andina. Introduce procedimientos de participacin de los distintos actores sociales en la elaboracin e instrumentacin normativa, y propone incentivos fiscales (penalizaciones, exoneraciones y desgravaciones) en funcin del uso sostenible o insostenible, as como pagos por servicios ambientales. La Poltica y estrategia nacional de biodiversidad: estudios y propuesta de base (2000) est compuesta por un conjunto de estudios temticos sobre los principales aspectos relacionados con biodiversidad y desarrollo sostenible. Incorpora una iniciativa pionera en Sudamrica de integracin formal de indicadores de biodiversidad, agrolgicos (suelos y pendientes) y de desarrollo social, considerados como indicadores de presin (bases de datos, cartografa e interpretacin de las principales tendencias en el nivel nacional). En el orden econmico, algunos de los estudios proponen introducir una serie de incentivos fiscales y tributarios para proyectos econmicos sostenibles, que exoneren o reduzcan las cargas impositivas de las actividades no depredatorias de la biodiversidad, junto con apoyo financiero (lneas de crdito blando), tcnico y operacional. Tambin se plantea reducir la carga tributaria para aquellas empresas que, de forma transparente, inviertan en forma asociativa con poblaciones pobres rurales. Paraguay La Ley Forestal N 422 del ao 1973 tiene como objetivo central el aprovechamiento y el manejo racional de los bosques y tierras forestales del pas. El Art. 46 declara exentas del impuesto inmobiliario a las reas de bosques cultivados establecidos en tierras forestales. En forma similar, se exonera del impuesto a la renta a quien lo invierta en plantaciones forestales. Se libera de tributo fiscal a importaciones de bienes y equipos forestales, y se asignan crditos de fomentos a las actividades forestales (reforestacin, aprovechamiento e industrializacin). Aun as no se especifican criterios de sostenibilidad ni se incluyen los servicios forestales y los bosques de proteccin. La Resolucin 42/91 aspira a reglamentar (casi 20 aos despus) la poltica de fomento a las actividades forestales, introduciendo la obligatoriedad de realizar planes de manejo para acogerse a los planes de fomento respectivos. El Reglamento De fomento a la forestacin y reforestacin N 536 del ao 1995 promueve una serie de incentivos a la actividad forestal (Art. 12 y Art. 21), con medidas como la bonificacin del 75% de los costos directos de la implantacin y del 75% de los costos directos estimados de mantenimiento durante los tres primeros aos. Adems de las plantaciones con especies introducidas, pueden acogerse a los beneficios de la ley mencionada los bosques nativos degradados, a travs de actividades de reforestacin bajo cubierta boscosa natural o plantaciones con especies nativas de alto valor comercial maderable. Aunque con restricciones no se considera todava la siembra de especies con fines de proteccin, supone un avance con respecto a reglamentaciones pasadas. Per En un pas con ms de 67 millones de ha de bosques (sobre todo en la regin amaznica), la principal causa de la deforestacin (200.000 ha/ao en promedio) es la habilitacin de tierras forestales para la produccin agrcola de autoconsumo y cultivos ilcitos, ocasionada por campesinos migratorios sin tierra procedentes de los Andes, y realizada sobre todo a expensas de bosques de proteccin. La explotacin maderera, el gas y el petrleo inciden tambin sobre el proceso de deforestacin, aunque con una participacin considerablemente menor.
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En el pasado reciente, las polticas gubernamentales se han caracterizado ms bien por el dficit de intervencin. Las polticas forestales han sido imprecisas y las normas estaban desactualizadas hasta hace pocos aos, dando lugar a un cuerpo legal frondoso y fragmentado, difcil de interpretar. El sistema de concesiones forestales prescriba la realizacin de planes de manejo forestal sostenible, pero el rgimen tcnico y administrativo creaba incertidumbres y condicionaba un manejo ineficiente. Como en otros pases de la regin, la selva ha sido considerada como una zona para aliviar las presiones de las poblaciones ms pobres, bajo el supuesto de la ilimitada disponibilidad de recursos y con criterios poco sostenibles (crditos preferenciales y propiedad de la tierra en la dcada de los 80, revertidos despus por Fujimori). La poltica complementaria de habilitar vas de comunicacin hacia la Amazona y, en menor escala, la explotacin de gas y petrleo, han realimentado el proceso de deforestacin. En general, puede decirse que las polticas gubernamentales han desincentivado el manejo forestal sostenible, debido al clima de incertidumbre generado por la variabilidad de las propuestas de desarrollo e inversin, sobre todo en la selva. Recientemente, se ha abierto la posibilidad de privatizar los bosques de propiedad pblica con vocacin productiva. De hecho, la legislacin en proceso de adopcin libera la restriccin de venta de tierras entre propietarios privados y acelera la adjudicacin de ttulos y su inscripcin en el registro de propiedad, incentivando un uso lo ms productivo posible del suelo. La Ley Forestal y de Fauna Silvestre de julio de 2000 se coloca claramente en la perspectiva de un uso integral y diversificado de los bosques, e introduce conceptos novedosos, como el establecimiento de fianzas y garantas para el aprovechamiento maderable, las concesiones forestales con fines no maderables, ecotursticos y conservacionistas, y normas de manejo y aprovechamiento de la fauna silvestre. Tambin se establecen principios orientados a la indemnizacin por los servicios ambientales de los bosques, en particular compensaciones por contaminacin y pagos por agua procedente de los bosques. El Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (DS N 014-2001-AG del 09.04.01) identifica categoras forestales muy especficas, relacionadas con bienes (maderables y no maderables) y servicios (conservacin, agua, ecoturismo). De igual manera, adems de las concesiones maderables, se establecen criterios para las concesiones de explotacin de productos no maderables, ecoturismo y conservacin, que pueden ir combinadas, previa aprobacin de planes de manejo especficos; los bosques de comunidades no pueden ser concesionados. Se introduce tambin un captulo sobre manejo y aprovechamiento de fauna silvestre, que incluye clusulas detalladas relacionadas con la valoracin econmica de las especies manejadas, la caza y el establecimiento de zoocriaderos. Tambin se incorporan pautas especficas sobre la agregacin de valor a productos no maderables y se introduce un captulo sobre servicios ambientales. En el orden econmico, se establece el pago de derechos por la explotacin de productos maderables, no maderables y ecoturismo. El 50% de estos derechos (adems de la parte correspondiente al cobro de multas y otros estn destinados al Fondo de Promocin al Desarrollo Forestal, (FONDEBOSQUE), cuyos recursos sirven para financiar iniciativas sostenibles relacionadas con reforestacin y reforestacin, conservacin y compensacin por servicios ambientales (Art. 374). La reglamentacin se propone tambin detectar y eliminar las barreras, incluidas las arancelarias y paraarancelarias, que obstaculicen la conservacin y manejo sostenible de los bosques, as como la transformacin y generacin de valor agregado. Incorpora procedimientos para estimular los procesos de certificacin independiente voluntaria, y la actualizacin permanente de las herramientas de monitoreo y evaluacin. Los titulares de concesiones, permisos o autorizaciones que cuentan con certificacin voluntaria reciben el beneficio de una reduccin del 25% en el pago de derecho de aprovechamiento, adems de estar acreditados oficialmente para la comercializacin de los productos correspondientes.
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Tambin gozan de una reduccin similar los proyectos integrales de manejo de recursos forestales de cualquier naturaleza (extraccin, industrializacin y comercializacin forestal, incluyendo la fauna silvestre). Finalmente, la reglamentacin incorpora una detallada casustica relacionada con infracciones y sanciones, orientadas a desincentivar las actividades insostenibles. Uruguay La Ley Forestal N 15.939, promulgada en 1987 y publicada en 1988, establece una serie de exenciones tributarias (propiedad, ingresos) para los bosques naturales de proteccin o rendimiento, salvo en caso de destruccin total o parcial del bosque (Ttulo V, Fomento a la Forestacin). Estas exenciones son corroboradas y reglamentadas en 1989 (Decreto 246). Salvo en el caso de los bosques protectores (prohibicin de tala y aprovechamiento) y en caso de destruccin del bosque, no se establecen parmetros precisos de sostenibilidad en el manejo (ver Decreto 26/1993). Tambin est sujeta a reglamentacin la utilizacin de productos no maderables (resinas, cortezas, semillas, hojas). La misma ley establece la posibilidad de obtener financiamiento para actividades de reforestacin (proteccin o rendimiento). Disposiciones sucesivas fijan primero en 30% (1988), luego (1989) en 20% y 50% (plantaciones forestales no sujetas a contribucin) y finalmente en 50% para todas las categoras, aunque los que reciben el subsidio no estn exentos del pago de impuestos por la implantacin de bosques. Tambin se exonera de impuestos la importacin de maquinarias e insumos con destino a la industria forestal (ttulo VI de la Ley; especificaciones en el Decreto 457/89). El Decreto 23/90 (precisado en Decretos adicionales promulgados en 1993) establece normas especiales de extraccin y trnsito de productos forestales del monte indgena, prohibiendo cualquier operacin que atente sobre su supervivencia salvo cuando la explotacin es con fines domsticos, exigindose permisos y guas por encima de un cierto monto (2.000 kilos inicialmente y 1.500 kilos despus). Hasta inicios del ao 2000, no existan disposiciones adicionales de contenido econmico relativas a valoracin e incentivos. Venezuela Las polticas forestales venezolanas promueven formalmente la conservacin y el manejo de los recursos naturales, la reforestacin (con ms de medio milln de ha reforestadas), la agroforestera y la explotacin industrial. Tambin el establecimiento de Parques Nacionales y reas protegidas (ms de 8 millones de ha), aunque stas carecen de un sistema coherente de ordenacin y administracin forestal. La promocin de una institucionalidad apropiada ha apoyado en ocasiones el impulso a polticas pertinentes, como en el caso de la creacin de la Corporacin Nacional de Reforestacin, facilitada por el auge del petrleo. Sin embargo, la deforestacin y la degradacin forestal suponen mucho ms de lo que se reforesta debido a la expansin agrcola y, sobre todo, a la desordenada fiebre minera, fomentada por los gobiernos para diversificar los ingresos del petrleo, con altsimos costos ambientales y sociales. La Ley Forestal del ao 1966 se refiere as a los trabajos mineros en reas forestales:Los titulares de concesiones petroleras o mineras en terrenos baldos que necesitaren realizar talas con el objeto de establecer servidumbres, pondrn a la orden del Ministerio de Agricultura y Cra los productos provenientes de esas talas. Los referidos trabajos estarn sometidos al control de las autoridades forestales, quienes evitarn todo dao innecesario (Art. 71).
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La introduccin de mejoras en los predios forestales para adquirir derechos de propiedad ha sido una causa importante de deforestacin. La poltica de sedentarizacin de los pueblos indgenas ha aumentado tambin las presiones sobre los bosques. En cuanto a la agresiva poltica de concesiones forestales, existen mrgenes importantes de arbitrariedad. Por ejemplo, los propietarios podan decidir en la prctica qu proporcin se reserva para conservacin y no se prevea, hasta fechas muy recientes, anlisis de impacto ambiental. Aunque se prescribe la elaboracin de planes de manejo, hay una considerable distancia entre la teora y la prctica forestal, lo que est llevando a la completa deforestacin o degradacin de vastas extensiones concedidas a empresas y propietarios privados. Adicionalmente, el bajo valor de la madera ha llevado a una gran ineficiencia extractiva. La Ley Forestal, de suelos y de aguas del ao 1996 (Gaceta Oficial N 1.004, 26.01.66) exonera del pago del impuesto superficial y de cualquiera de los impuestos, tasas o contribuciones establecidas en la ley, en caso de deforestacin o aprovechamiento de productos forestales en beneficio de asentamientos campesinos, con fines de consumo para los servicios pblicos oficiales, las empresas del Estado y los Institutos Ofciales, y cuando se trata de superficies inferiores a cinco hectreas. A su vez, el Reglamento de la Ley Forestal (Decreto N 2117 del 12.14.77) se propone racionalizar el aprovechamiento forestal, fomentar la riqueza forestal del pas, proteger las aguas y la fauna y conservar los suelos. Se prohbe la explotacin de la madera de los rboles productores de ltex, gomas, resinas, blsamos, aceites, esencias, frutos oleaginosos, races medicinales, cortezas aromticas y de cualquier otro producto cuyo valor comercial sea ms alto que el de la madera de las plantas que lo producen. Aunque con posterioridad a esta ley no han sido emitidas disposiciones forestales especficas, la Ley de Diversidad Biolgica del ao 2000 incorpora consideraciones importantes relacionadas con valoracin e incentivos. La conservacin de la diversidad biolgica comprende, entre otras instancias, la investigacin sobre la valoracin econmica de la diversidad biolgica (Art. 4 y Art.17). De manera similar, uno de los objetivos la Estrategia Nacional de la Diversidad Biolgica es establecer los mecanismos para la valoracin econmica de la diversidad biolgica y su integracin progresiva a las cuentas nacionales. Asimismo, son atribuciones de la Oficina Nacional de la Diversidad Biolgica propiciar y apoyar la ejecucin de estudios dirigidos a la valoracin de la diversidad biolgica. En forma especfica, el captulo II de dicha ley se titula de la Valoracin Econmica de la Diversidad Biolgica. En l se prescribe la promocin de investigaciones sobre la valoracin econmica de la diversidad biolgica y el patrimonio ecolgico de la Repblica, y la realizacin de auditorias ambientales anuales sobre la diversidad biolgica, a los fines de cuantificar los activos y pasivos ambientales de la Nacin. El dao o prdida causado sobre los activos naturales de la Nacin se convertir en obligacin, lquida y exigible en dinero, para el causante del dao. Tambin se definen estrategias para la investigacin y el desarrollo tecnolgico, dirigido al fomento, fortalecimiento y valoracin de la agricultura tradicional, mtodos agrosilvopastoriles, la utilizacin de productos secundarios de los bosques y dems tecnologas alternas que propendan al uso sostenible de los recursos biolgicos. En el artculo 63 se establece la necesidad de estimular e incentivar la proteccin y uso sostenible de la diversidad biolgica y de los recursos genticos y se establece un sistema de estmulos e incentivos tributarios, crediticios y econmicos, acompaados de los mecanismos de supervisin y control pertinentes. Los requisitos para acceder a estos incentivos se relacionan con la propiedad del bien ambiental en cuestin y su uso sostenible, privilegindose la conservacin de especies valiosas o la restauracin de hbitats degradados relevantes. Los incentivos crediticios y tributarios definidos son los siguientes:
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(i) colocacin de parte de la cartera crediticia agrcola a actividades de conservacin, investigacin y uso sostenible de la diversidad biolgica; (ii) tasas de inters bancario preferencial en la cartera crediticia disponible para ese ramo; (iii) exoneracin del 50% del pago del Impuesto sobre la Renta. La Ley orgnica para la ordenacin del territorio (1983) prescriba tambin en la Planificacin de la Ordenacin del Territorio nacional y regional una poltica de incentivos que coadyuvara a la ejecucin de los planes de ordenacin del territorio. Cuadro IV.1. Sntesis sobre la valoracin econmica e incentivos en las leyes y polticas sudamericanas
Pas Tipo de Ley o Poltica Valoracin econmica Penalizaciones Fondos y crditos Crditos forestacin y reforestacin. Fondos provinciales. Exenciones Tasas Incentivos al desarrollo sostenible (bienes y servicios) Certificacin
Argentina Ley de Promocin Forestal (1948). Proyecto Bosques Nativos y reas Protegidas BIRF N 4085-AR.
Importacin equipos e insumos. Bosques protectores.
Aprovechamiento Bosques protectores privados. de la madera. Compensaciones por Ingreso a los disminucin de la renta del Parques. bosque. Diseo de poltica de incentivos (en proceso).
Sistema nacional de certificacin voluntaria. Estmulo a la certificacin de los productos forestales para abrir mercados. Sistema nacional de certificacin voluntaria. Estmulo a la certificacin de los productos forestales para abrir mercados. Un milln de ha certificadas (la mayor superficie en Amrica Latina).
Bolivia
Ley Forestal (1996).
+ Procedimientos de control y vigilancia participativos.
Crditos forestacin y reforestacin. Fondos desarrollo sostenible FONABOSQUE.
Importacin equipos e insumos. Bosques protectores. Bosques certificados.
Aprovechamiento Del pago por volumen al pago de la madera. por superficie: ms costoso mantener concesiones. Ingreso a los Parques. Estmulo para el manejo sostenible.
Brasil
Ley Forestal (1965). Programa Nacional de Bosques (2000).
Crditos forestacin y reforestacin. Fondos desarrollo sostenible
Importacin equipos e insumos. Bosques protectores; manejo sostenible (exoneracin parcial).
Aprovechamiento Estmulo, promocin y apoyo de Sistema nacional de de la madera. actividades de manejo apropiado. certificacin voluntaria. Ingreso a los Pago por la proteccin de Parques. manantiales. Estmulo a la certificacin de los Tasa Indirecta Ahorro en costos de transaccin productos forestales sobre Circulacin para programas forestales para abrir mercados de Bienes y indgenas. (interno-slo 15% Servicios. exportacin). Distintas iniciativas de certificacin (las del FSC, por ejemplo, tienen por objetivo cubrir 1 milln de ha).
Chile
Ley de Bosques (1931). Decreto Ley 701 (1974).
Crditos forestacin y reforestacin.
Importacin de equipos e insumos. Bosques protectores.
Aprovechamiento Bonificacin de un porcentaje de la madera. de los costos netos de las actividades de forestacin y Ingreso a los conservacin en suelos frgiles y Parques. degradados (hasta el 90% en el caso de comunidades agrcolas o indgenas).
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Pas
Tipo de Ley o Poltica
Valoracin Econmica Considera los costos ambientales, el uso de instrumentos econmicos y la incorporacin de bienes y servicios ambientales al mercado.
Penalizaciones
Fondos y Crditos Crditos forestacin y reforestacin
Exenciones
Tasas
Incentivos al desarrollo sostenible (bienes y servicios)
Certificacin
Colombia Ley (1993).
Poltica de Bosques PB (1996). Decreto1791 DEC (1996). Plan Nacional de Desarrollo Forestal PNDF (2000).
Apoyo explcito a metodologas de valoracin de los bosques. Propone reducir las distorsiones del mercado e internalizar costos y beneficios.
Aprovechamiento PB: de la madera. Incentivo de Capitalizacin Rural para ordenar la frontera Ingreso a los agropecuaria y la colonizacin Parques. (tecnologas y maquinaria que favorezcan Parte pago tasas de conservacin del suelo). agua. Criterios ambientales para Conservacin seleccin de proyectos en el bosques Fondo de Desarrollo Rural productores de Integral. agua. Corporaciones promovern los incentivos econmicos existentes y los que se creen. La Reforma Tributaria: instrumento para otorgar incentivos a la conservacin de ecosistemas boscosos y no boscosos poco o nada intervenidos en predios privados. Incentivos fiscales y tributarios para la creacin de fuentes de germoplasma (conservacin ex situ de especies forestales valiosas y amenazadas). Promocin de asociaciones entre la empresa privada y las comunidades de los bosques DEC: Reconocimiento de los derechos de propiedad colectiva de las tierras ancestrales de origen (resguardos, reservas y comunidades negras e indgenas: posibilidad de tomar decisiones respecto de la gestin del territorio (normas especiales) en el marco de las disposiciones legales generales.
Ecuador
- Ley Forestal 1981. - Normas de Manejo Forestal Sustentable p. el Aprovechamiento de la Madera (2001).
Importacin de equipos e insumos. Bosques protectores.
Aprovechamiento Inafectabilidad por Reforma de la madera. Agraria de bosques naturales y Ingreso a los reforestados. Parques.
Paraguay Ley Forestal (1973). Reglamento de fomento a la forestacin y reforestacin (1995). Per Ley Forestal y de Fauna Silvestre (2000). Reglamento (2001). Poltica Forestal (2001). Valoracin econmica de las especies manejadas, la caza y el establecimiento de zoocriaderos.
Aprovechamiento de la madera. Ingreso a los Parques.
Bonificacin del 75% de los costos directos de la implantacin y mantenimiento durante los tres primeros aos (plantaciones y bosques nativos degradados).
+ Compensaciones por contaminacin. Procedimientos de control y vigilancia participativos. + +
Crditos forestacin y reforestacin. Fondos para desarrollo sostenible y pago por servicios ambientales provenientes de derechos de explotacin y multas. FONDEBOSQUE.
Aprovechamiento Pagos por agua procedente de los de la madera. bosques y por servicios ambientales. Ingreso a los Compensaciones por Parques. contaminacin
Sistema nacional de certificacin voluntaria. Estmulo a la certificacin de los productos forestales para abrir mercados.
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Pas Uruguay
Tipo de Ley o Poltica Ley Forestal (1987).
Valoracin Econmica +
Penalizaciones
Fondos y Crditos Crditos forestacin y reforestacin.
Exenciones
Tasas
Incentivos al desarrollo sostenible (bienes y servicios)
Certificacin
Importacin equipos e insumos. Bosques protectores. Importacin equipos e insumos. Exoneracin del 50% del Impuesto a la Renta para la proteccin de bienes y servicios valiosos (LDB).
Venezuela Ley Forestal (1966).
Apoyo a la investigacin sobre la Ley de valoracin Diversidad econmica de la Biolgica LDB diversidad (2000). biolgica, y al establecimiento Ley de Proteccin de mecanismos de Fauna para su Silvestre. integracin progresiva a las cuentas nacionales (LDB). Realizacin de auditorias ambientales anuales sobre la Diversidad Biolgica, para cuantificar los activos y pasivos ambientales (LDB).
+ Ley Penal del Ambiente (1992).
Crditos forestacin y reforestacin. Tasas de inters preferenciales para la proteccin de bienes y servicios valiosos (LDB).
2. Algunas conclusiones relevantes En trminos generales, esta lectura comparativa de las polticas sudamericanas permite conocer los avances existentes con relacin a la valoracin econmica en cada uno de los pases de la regin, de manera que sea factible inaugurar o continuar un fructfero intercambio de informacin y experiencias que tengan como referente el grado de elaboracin alcanzado en cada pas. Por otra parte, la legislacin est atrasada a veces respecto de la realidad. Adems de nutrirse de la dinmica de las nuevas situaciones emergentes, una mirada a lo que acontece en los pases vecinos puede inducir a revisar y ampliar la actual cobertura legislativa forestal para que las leyes acojan propuestas novedosas y sostenibles. Las lecciones aprendidas de este proceso de definicin normativa han sido, sin duda mltiples. Sera interesante analizar, por ejemplo, hasta qu punto las normativas vigentes estn siendo o no aplicadas y por qu. Pero no es nuestro propsito dar cuenta de ello en este documento, aunque esbozamos ms adelante algunas respuestas posibles. No obstante, en el caso de las polticas y leyes ms recientes, el proceso de elaboracin participativo anticipa en mayor medida su cumplimiento, ya que el mayor involucramiento de los actores e instituciones sociales posibilita la apropiacin de las normas y facilita la aplicacin de controles sociales. Esta temtica evoca, no obstante, el tema ms amplio de las relaciones entre lo pblico y lo privado, y los distintos tipos de actores involucrados (ver ms adelante). Probablemente, la pregunta central en relacin con la normativa y con las regulaciones forestales sigue siendo: bosques para quin y para qu? (Clawson, 1975, fide Laarman, 2000). La respuesta no es fcil, porque debe conjugar, por un lado, los usos de los bienes y servicios forstales, muchos de ellos bienes pblicos sin una clara asignacin de valor, y, por otro, las alternativas de uso del suelo forestal (agropecuario, infraestructura, minera, urbanizacin, etc.), considerando los intereses y expectativas de los distintos actores relacionados con los bosques (empresarios, campesinos, el propio Estado, la sociedad civil).
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En este marco, y ms all de la inaccin o del exceso de accin que han caracterizado en el pasado a muchas administraciones forestales, las agendas forestales han ido incorporado nuevas inquietudes. Por un lado, la prioridad de los usos madereros con fines industriales es compartida ahora por la creciente importancia de los bosques comunitarios, y del manejo de otros bienes y servicios forestales en perspectiva de sostenibilidad. Por otro, son cada vez ms fuertes las tendencias hacia la aplicacin de normativas de forma descentralizada y participativa (manejo municipal, corporativo, o federativo en el caso brasileo; consultas, alianzas intersectoriales, etc.) y hacia la privatizacin del cuidado y de la explotacin de los bosques (actuando el Estado como facilitador), sin abdicar por ello de la supervisin y control de las externalidades forestales (Laarman, 2000). Finalmente, las preocupaciones ambientales han ido incorporndose en el diseo de las polticas macroeconmicas y comienza a observarse en el corpus normativo de varios pases la preocupacin por valorar los bienes y servicios forestales con relacin a otras opciones de uso, diversificando el espectro de alternativas de utilizacin de los bosques, y considerando pagos por servicios ambientales y exoneraciones tributarias para las actividades sostenibles, adems de las tradicionales sanciones. Se sealan a continuacin, en forma resumida, algunos de los principales retos que confrontan las polticas: 1. Incidencia de las polticas macro-econmicas de ajuste estructural sobre los bosques Estas polticas generalmente disminuyen el gasto pblico, liberalizan el comercio y fomentan la privatizacin. Su impacto sobre los bosques es relativamente incierto: Considerando que muchos bosques son reas de acceso abierto, una de las consecuencias de los cambios macroeconmicos parece ser el estmulo al desempleo, con el consiguiente desplazamiento de personas y su consiguiente absorcin en reas forestales (expansin de la frontera agropecuaria). Por otra parte, ante la restriccin o mayor dificultad de acceso a medios de capital, los propietarios privados (sobre todo comunidades y pequeos productores) pueden tender a explotar el nico capital disponible, el capital natural. Sin embargo, estas polticas pueden estimular el crecimiento econmico a ms largo plazo, lo que podra llevar a un manejo ms eficiente de los recursos forestales. Aunque se han dado ya los primeros pasos, existe mucho camino por recorrer en cuanto a la internalizacin de los costos ambientales en las polticas macroeconmicas. 2. Polticas fiscales y monetarias: La hiperinflacin desincentiva la inversin en bosques, porque el retorno est demasiado alejado en el tiempo. Subsidios: - la existencia de subsidios perversos (sobornos, prebendas, etctera, adems de otros incentivos similares relacionados con la subvencin de actividades insostenibles) acompaa a veces a quienes detentan el poder poltico, lo que seala al mismo tiempo su vulnerabilidad y la necesidad de identificar accesos apropiados para su remocin o control;
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- si los incentivos a la produccin agropecuaria han favorecido en gran medida a la agricultura sobre los bosques, las tendencias actuales hacia la supresin de subsidios deberan reducir la demanda por tierra de cultivo y pastoreo. Esta remocin ofrece un interesante campo potencial para desacelerar la conversin de bosques a otros usos, reforzando al mismo tiempo los subsidios en reas donde existen asentamientos estables, pero exige reformular las zonas y actividades elegibles; - en el caso forestal, es conveniente considerar sobre todo incentivos positivos (apoyo al mejoramiento productivo sostenible, premios o exoneraciones en funcin de la sostenibilidad del manejo, etc.). Esta recomendacin es todava ms necesaria en pases donde existe una cultura de la corrupcin con impunidad, que ha creado una serie de estrategias y mecanismos para evitar las penalizaciones. La reduccin del tamao del Estado (roles de pago) puede impedir en un primer momento realizar controles apropiados, pero puede estimular tambin la descentralizacin y privatizacin (ver # numeral 3). 3. Lo privado y lo pblico Muchos bosques siguen siendo recursos abiertos: - los bosques proporcionan numerosos bienes y servicios, por lo que existen demandas conflictivas sobre ellos / presiones; - algunos gobiernos son demasiado dbiles o no tienen la voluntad poltica para establecer y hacer cumplir derechos de propiedad que funcionen. De hecho, algunos gobiernos parecen haber concluido que es poco sabio en trminos polticos intentar decantar la ambigedad inherente a la situacin actual. Al contrario de lo que sucede en otros sectores, los bosques contienen bienes pblicos y producen externalidades que no son promovidas necesariamente por la liberalizacin de los mercados y el fortalecimiento de la empresa privada. En este sentido, aunque la tendencia prevaleciente es la privatizacin y la desregulacin, no se puede descartar el principio de intervencin del Estado. Es filosfica y pragmticamente apropiado que el gobierno desempee un papel prominente. Sin embargo, la intervencin estatal va acompaada frecuentemente por ineficiencia y corrupcin. Frente a ella, el manejo privado es ms eficiente, pero no siempre asegura una salvaguarda suficiente del inters pblico. Las medidas tendientes a la privatizacin de los bosques debern tener en cuenta la naturaleza y alcance de la privatizacin, de manera que sta no implique simplemente la transferencia formal de manos pblicas a privadas, sino que posibilite una mayor apertura a distintos tipos de mercado, cree incentivos para un manejo empresarial sostenible, y procure un equilibrio entre los intereses pblicos y privados (Laarman, 2000). En esta direccin, el reto es validar e implementar intervenciones que vayan ms all de las leyes y regulaciones de comando y control, pero sin renunciar a la necesaria supervisin: - diversificar las medidas de privatizacin (no slo empresas, sino comunidades apoyadas por ONGs o empresas sostenibles, instituciones sin fines de lucro, etc.); - complementar el control gubernamental en ltima instancia con transferencia de funciones al sector privado (compaas encargadas del control que perciban un porcentaje por sus servicios);
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- la transicin de un Estado centralista a un Estado descentralizado y privatizador plantea la pregunta de quin y cmo se deben realizar los controles. La baja capacidad de control de muchas instituciones descentralizadas, como los municipios, debe promover la creacin de programas efectivos de empoderamiento de los actores locales relacionados con los bosques, dotndoles de medios efectivos de control (capacitacin, poder para actuar y ejercer controles cruzados, etc.). 4. Ordenamiento forestal El ordenamiento del uso del suelo forestal a escalas apropiadas (diferenciando y, a la vez, relacionando zonas de proteccin, recuperacin y uso sostenible) es una exigencia de las polticas forestales. Pero su puesta en prctica es a menudo fragmentaria, ya que se reduce a definir el marco orientador de las polticas, dejando de lado la proposicin de medidas paralelas para los aspectos aplicativos (tcnico-productivos, administrativo-financieros y normativos). Si no se realizan propuestas concretas en estos niveles, la planificacin del uso de la tierra podra tener incluso efectos negativos no deseados, al crear expectativas insatisfechas o al imponer soluciones que no se ajustan a la realidad. Por otra parte, el ordenamiento forestal en el marco del desarrollo sostenible debe prestar atencin a la apropiada relacin entre las variables fsicas, bioecolgicas y sociales, en la direccin de iniciativas como las de Ecuador (Estrategia Nacional de Biodiversidad, ver Sierra, 2000 e Izko (Ed.), 1998 y 1999). 5. Acceso estable a la tierra y a los recursos forestales Aunque imprescindible, la titulacin de la tierra no constituye por s sola una medida para controlar la deforestacin en fronteras de acceso abierto. De igual manera, la seguridad en la tenencia es insuficiente en s misma para estimular el manejo sostenible del bosque. Nada impide que los propietarios impongan costos sociales a los otros, deforestando y degradando los suelos, o que la transferencia de la tierra a nuevas manos promueva sucesivas oleadas migratorias. Aunque se promueva la titulacin, sta es insuficiente si faltan capital y tecnologa apropiada para trabajar sosteniblemente el predio. De hecho, la falta de capital o un uso tecnolgico inadecuado (inapropiada intensificacin del uso del suelo) pueden llevar a los pequeos propietarios a vender sus tierras y transferirse a la frontera forestal (Laarman, 2000). A la inversa, la adopcin de mtodos intensivos puede incrementar los precios de la tierra, estimulando la concentracin de la propiedad y el desplazamiento de los pequeos campesinos hacia reas de frontera agrcola, imposibilitados de acceder a tierra y capital, o forzados a vender sus propiedades a los medianos y grandes propietarios (Contreras, 1999). Algunos de los criterios a ser tenidos en cuenta son los siguientes: Parece existir una correlacin entre una apropiada intensidad de uso del suelo y la disminucin de las tasas de deforestacin. A la inversa, prcticas extensivas de manejo conducen ms fcilmente a la deforestacin. En este sentido, la inestabilidad en el acceso a la tierra ocasiona presiones potencialmente mayores sobre los recursos (falta de incentivos para un uso intensivo de las tierras deforestadas), pero la seguridad en la tenencia de la tierra debe ir acompaada por otros factores (disponibilidad de fuerza de trabajo, de tecnologa apropiada y capital; precios, mercado, etc.), para que pueda incidir eficazmente sobre la modificacin del patrn de uso del suelo. Al mismo tiempo, se deber tener en cuenta las lgicas productivas campesinas y migrantes: minimizacin del riesgo; tendencia a asegurar primero el autoconsumo, introduciendo los excedentes en el mercado; ganadera vs. diversificacin del uso del suelo; arraigo en las tierras trabajadas vs. venta de las tierras deforestadas para obtener ganancias; existencia o no de un mercado de tierras (Bedoya, 1991; Rudel y Horowitz, 1996).
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Se debe suprimir cualquier tipo de apoyo a procesos de titulacin en los que la tala del bosque es considerada un mejoramiento del uso del suelo. Se debe prestar atencin a los reclamos indgenas por la tierra, poseda frecuentemente de facto; adems de asegurar la reproduccin colectiva de un pueblo, puede ser una buena manera de mantener porciones significativas de bosque bajo proteccin y manejo sostenible. Es importante definir dnde deben ser otorgados ttulos por la tierra. Adems de reforzar las prohibiciones de acceso a zonas de vocacin protectora, se debera expedir ttulos prioritariamente en reas ya deforestadas donde existen asentamientos estables, y no en zonas de frontera agrcola abierta que limitan con zonas forestales, salvo cuando existe un acompaamiento directo al proceso de colonizacin. 6. Mercados Los mercados cerrados y la falta de competencia estimulan la ineficiencia (empresas que sustraen valor en lugar de aadirlo): - proveen empleo a un alto costo social; - estimulan el incremento de los precios pagados por los consumidores locales, debido al procesamiento ineficiente. La apertura de mercados favorece a los consumidores. Sin embargo, puede desplazar a los trabajadores que procesan la madera (tecnologas que demandan menos mano de obra no especializada) y crear, al mismo tiempo, nuevas opciones laborales. La apertura de los mercados puede ayudar a disminuir la tala al sustituir parte del procesamiento local por productos acabados o semiacabados importados y generar demandas por nueva tecnologa ms competitiva. Esta nueva demanda puede llevar a una utilizacin ms eficiente, pero puede incrementar tambin la capacidad de procesar madera nativa. En este sentido, un cambio poltico-econmico de esta naturaleza se traduce en la existencia de varios tipos de ajustes, algunos de los cuales pueden tener implicaciones negativas para los bosques. As, la apertura de la exportacin de eucalipto en Ecuador cre problemas tales como el incremento de los precios locales de la madera de eucalipto, lo que provoc en los aserraderos locales una mayor demanda de madera barata procedente del bosque nativo. Esta situacin hubiera exigido correctivos paralelos orientados hacia la redefinicin de las polticas de precios de la madera nativa y la eliminacin de los subsidios a la explotacin insostenible del bosque natural, incorporando gradualmente los costos ambientales, sociales y fiscales e incrementando la rentabilidad del bosque nativo (aumento de las tasas de aprovechamiento maderable por especie y por sitio, evaluacin del potencial del aprovechamiento no maderable y del pago por servicios ambientales, promocin de nuevos mercados y procedimientos de certificacin para agregar valor, mejoramiento de los mecanismos de control).
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La certificacin: - asegura que las exportaciones proceden de fuentes sostenibles; - incorpora los costos sociales y ayuda a suprimir la competencia desleal; - la baja cobertura de los programas de certificacin (menos del 5% del volumen total comercializado) no afecta todava al comercio mayoritario; - por otra parte, los programas de certificacin (por su propia naturaleza) operan sobre todo entre los agentes certificadores y las entidades privadas, sin involucrar a los gobiernos. En este sentido, sus implicaciones para las polticas no siempre son claras, aunque la tendencia es que los gobiernos que privaticen los bosques y liberalicen las exportaciones presionen por expandir la cobertura de la certificacin forestal; - existen expectativas razonables de que una acumulacin de bosques certificados ayudar a revertir las tendencias predominantes, aunque los procesos de certificacin requieren acumular evidencias adicionales a las actuales. En general, la apertura de nuevos mercados debe ir de la mano de una serie de medidas paralelas, que ayuden a evitar o compensar potenciales distorsiones.
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Consideraciones finales
Xavier Izko
Aunque en los distintos captulos han sido esbozadas ya algunas conclusiones parciales (en particular las relativas a valoracin Captulo I y a polticas Captulo IV), a continuacin consignamos los puntos generales ms significativos. Dinmica de los ecosistemas y accesos plurales al valor Las relaciones dinmicas que caracterizan a los distintos componentes de los ecosistemas (flujos entre el conjunto de bienes y servicios ambientales; relaciones dentro-fuera de los bosques) invitan a combinar accesos diversificados a la valoracin econmica, de manera tal que los distintos procedimientos de valoracin permitan elegir entre las distintas opciones de uso existentes. Estas alternativas de valoracin pueden ser activadas de manera simultnea o sucesiva, en funcin de los recursos naturales disponibles y de las peculiaridades de los distintos contextos socioambientales (actores, presiones, polticas). En el caso de las economas rurales tradicionales es recomendable que los procedimientos de valoracin se inscriban en el conjunto de relaciones existentes entre los ecosistemas forestales y los agroecosistemas, considerando el origen de las presiones. Valoracin econmica y medidas de incentivo Al proporcionar los medios para medir y comparar distintos tipos de beneficios, la valoracin econmica puede ser una herramienta poderosa que ayuda a decidir los usos ms apropiados de los ecosistemas, manteniendo un equilibrio entre economa, ecologa y equidad distributiva. En este sentido, la valoracin econmica apoya el proceso de toma de decisiones en el nivel poltico, en funcin de la conservacin y el uso sostenible de los ecosistemas. De hecho, una valoracin apropiada puede estimular comportamientos tendientes a preservar o usar sosteniblemente el recurso valorado. Sin embargo, pasar de conocer un valor econmico a disear sobre esa base una medida de incentivo requiere de una serie de pasos. Se trata de aproximaciones tendientes al diseo, aplicacin y monitoreo del incentivo en cuestin. Por otra parte, no todo puede ser valorado, por lo que la valoracin econmica debe ser complementada a veces por otras medidas (regulaciones, tasas, creacin de mercados, exoneracin de cargas impositivas, remocin de subsidios perversos): Las tasas maximizan la eficiencia econmica y son fcilmente inteligibles, pero exigen que cada componente sea adecuadamente medido y pueden requerir de un monitoreo extensivo; sin embargo, la apropiada redistribucin de los impuestos a la circulacin de bienes y servicios, y su aplicacin atendiendo a criterios ecolgicos, puede ser un instrumento poderoso para la conservacin. La creacin de mercados mediante la remocin de barreras al comercio y la asignacin de derechos de propiedad bien definidos y estables pueden estimular la eficiencia en el uso de los recursos, pero pueden tender a descuidar los valores de existencia de especies que no son comercialmente valiosas y los del ecosistema circundante. La exoneracin parcial de cargas impositivas a las empresas que desarrollan actividades sostenibles ofrece una motivacin ms permanente para reducir los impactos negativos y puede estimular el cambio tecnolgico.
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Los incentivos productivos pueden inaugurar la posibilidad de activar una serie de canjes ecolgico-econmicos entre el conjunto de elementos de las economas rurales como la preservacin y uso sostenible de bienes y servicios forestales o la semiintensificacin y diversificacin productiva agropecuaria, de manera que la degradacin y las presiones sobre los bosques disminuyan a medida que la produccin y los ingresos se van incrementando. La remocin de incentivos perversos puede aliviar las presiones sobre la biodiversidad e incrementar la eficiencia econmica, reduciendo los dficit financieros gubernamentales, pero pueden enfrentar la oposicin de grupos de inters organizados y con acceso al poder poltico. Las regulaciones y restricciones de acceso son relativamente fciles de ser diseadas e instrumentadas, y pueden ser usadas como medidas temporales de emergencia para asegurar la proteccin de aspectos singulares de la biodiversidad, hasta que se identifiquen otros instrumentos o la amenaza sea superada. Sin embargo, su inflexibilidad, especificidad y dificultad para ser monitoreadas las convierte en instrumentos orientados generalmente hacia la conservacin en sentido estricto (proteccin). Adems de los instrumentos formales de poltica, los incentivos incluyen tambin medidas sociales e institucionales (involucramiento de los actores, creacin de capacidades, fortalecimiento institucional, provisin de informacin). La apropiada participacin de los actores, inscripta en sus respectivos marcos institucionales, es crucial para el xito o fracaso de un incentivo, ya que ellos son tambin los que ms pueden ganar o perder en el mantenimiento de la biodiversidad forestal. En esta direccin, es importante realizar un anlisis previo en funcin de las caractersticas de los destinatarios potenciales de las medidas, a fin de prevenir la captura de los incentivos por parte de los actores que tienen mayor capacidad de demanda o que estn ms vinculados con el poder poltico. Adicionalmente, este conjunto de medidas socioinstitucionales puede minimizar considerablemente los costos de transaccin, as como los de monitoreo y cumplimiento de las medidas, e incrementar la eficiencia de su aplicacin. En general, el empleo de distintas medidas de incentivo se justifica: - para dar cuenta tanto de los beneficios pblicos como privados; - cuando no existe un solo instrumento que pueda enfocar directamente todas las causas; - para asegurar que todas las categoras de usuarios hayan sido efectivamente tenidas en cuenta. Con todo, la combinacin de instrumentos puede requerir redisear parcialmente cada instrumento en particular para hacerlo compatible con los dems. Adicionalmente, es importante seleccionar los incentivos en funcin de ponderaciones espaciales y atributos de conservacin, con cierto direccionamiento hacia contextos socioambientales que posibiliten una mayor eficacia en el aprovechamiento de recursos y aseguren una mayor permanencia futura de los impactos (zonas de amortiguamiento de reas protegidas, corredores). Entre las medidas de incentivo, debe ser priorizada la asignacin de subsidios a tecnologas innovadoras de manejo forestal que permitan validar tcnicas y modelos de produccin, as como crditos blandos en capital de trabajo a comunidades y pequeos productores, y mecanismos de financiamiento como fondos rotativos (crditos de fomento).
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Los decisores de las polticas tienen ante s la tarea de identificar en qu casos la valoracin econmica puede ser usada pragmticamente y en qu casos se debe recurrir a otros procedimientos o a una combinacin de varios de ellos, considerando la necesidad de optimizar los escasos recursos de los organismos pblicos y de ajustar los instrumentos de gestin del medio ambiente a capacidades institucionales a veces modestas. En tal sentido, esta caja de herramientas aspira precisamente a orientar esta seleccin. Polticas y normativas forestales Muchos gobiernos siguen proponiendo programas para detener la deforestacin, mientras sta va en aumento, lo que implica a veces una falta de voluntad poltica, que tiende a caracterizar sobre todo a pases con bosques todava abundantes, pero donde predominan situaciones de pobreza y existen fuertes intereses creados. En este contexto, es importante seguir promoviendo y expandiendo la valoracin econmica y las medidas de incentivo (sobre todo, las basadas en incentivos positivos), de manera que stas vayan incidiendo gradualmente en la definicin de polticas. Paralelamente, se recomienda considerar los Acuerdos Internacionales suscritos por los pases (tanto regionales como globales) como un mecanismo de realimentacin y apoyo al cumplimiento de las normativas forestales de contenido econmico. Por otra parte, la deforestacin, sobre todo en la frontera agrcola, est condicionada a menudo por presiones que se originan fuera del sector forestal. Buena parte de la deforestacin es un efecto colateral de actividades no forestales. Por consiguiente, las medidas de poltica deben basarse en esfuerzos intersectoriales e interinstitucionales, si quieren tener probabilidades de ser efectivas. En este marco, cobran creciente importancia, por un lado, los aspectos gerenciales e institucionales de las estrategias forestales y, por otro, la necesidad de conjugar la (semi-)intensificacin del uso del suelo fuera de los bosques, con la valoracin y uso sostenible de los bienes y servicios forestales, acompaados por normativas y controles apropiados, a fin de evitar incentivos perversos que conduzcan a una mayor deforestacin. Tambin es frecuente observar cmo las recomendaciones de poltica enumeran una larga lista de cosas importantes, que concluyen en una suerte de impracticable y poco realista haga todo, pero no establecen relaciones entre las distintas recomendaciones realizadas ni definen prioridades entre todas ellas. Probablemente las polticas que deberan tener ms alta prioridad son: - intervenciones que corrijan las fallas del mercado y faciliten la internalizacin de las externalidades; - intervenciones que hagan posible ir ms all de leyes simblicas e ineficaces definiendo medidas y regulaciones aplicables y mutuamente complementarias, con la participacin de los actores locales; - intervenciones que desarrollen capacidades institucionales para analizar y debatir los trade-offs forestales, haciendo posible combinar distintas formas de valoracin, dentro y fuera de los bosques, y distintos procedimientos (econmicos y regulatorios).
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Finalmente, las medidas de poltica deben ser vistas en perspectiva de mutua retroalimentacin: unas medidas (como la titulacin apropiada) crean las condiciones para que otras medidas puedan ser activadas en forma sucesiva y diferenciada (capital y tecnologa para asegurar una intensificacin apropiada del uso del suelo, normativas, etc.); pero una medida aislada no basta por s sola para controlar la deforestacin. de igual manera, determinados cambios de poltica econmica (por ejemplo, apertura de los mercados) promueven tanto situaciones estimulantes (favorecen una mayor eficiencia) como distorsiones potenciales (el incremento del costo de ciertas especies exticas puede provocar mayor presin sobre la madera nativa), lo que exige considerar la necesidad de realizar varios tipos de ajustes en cadena, de manera que los unos permitan corregir los excesos de los otros. la necesaria retroalimentacin afecta tambin a las relaciones entre las instancias gubernamentales y los distintos niveles de normativa existentes; por ejemplo, las normativas forestales no logran incorporar todava la riqueza conceptual y el nivel de propuestas de las estrategias nacionales de biodiversidad y desarrollo sostenible.
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Oficina Regional para Amrica del Sur UICN-Sur

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Achim Steiner Director General de la UICN

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Antecedentes y perspectivas de la valoracin econmica para el manejo forestal sostenible.

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INTRODUCCIN ANTECEDENTES Y PERSPECTIVAS DE LA VALORACIN ECONMICA PARA EL MANEJO FORESTAL SOSTENIBLE

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Mtodos de Valoracin de los Ecosistemas Forestales

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Adaptado de Bishop (1999)

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9. Tratamiento de residuos. 10. Polinizacin. 11. Control biolgico.

12. Refugio de especies. 13. Recreacin. 14. Cultural.

Fuente: Barrantes y Gonzlez (2000), adaptado de Costanza et al., 1998.

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Seccin obtenida de Pearce y Moran (2000).

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ANLISIS DE LOS MANGLARES DE HROES Y MARTNEZ EN LACOSTA NOR-PACFICADE NICARAGUA

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