Anatomia de Una Transformacion PDF

BOGOT: ANATOMA DE UNA TRANSFORMACIN Polticas de seguridad ciudadana 1995-2003
Diseo de cubierta: Miguel Fernando Serna Jurado Fotografa: Hip Hop al Parque 2003, tomada por Gerard Martin
BOGOT: ANATOMA DE UNA TRANSFORMACIN Polticas de seguridad ciudadana 1995-2003
Gerard Martin Miguel Ceballos
INVESTIGADORES ASOCIADOS
Constanza Ariza Rodrigo Valencia de la Roche Juan Carlos Garca Claudia Gmez Ricardo Valencia Roco Mario
Programa Colombia
Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo otorgado por la USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional Bogot, y el Programa Colombia de la Universidad de Georgetown, bajo los trminos del contrato RX 2710-819-PUJ-2 Las opiniones expresadas son propias de los autores y no reflejan necesariamente el punto de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.
Bogot: anatoma de una transformacin. Polticas de seguridad ciudadana 1995-2003 ISBN: 958-683-750-5
Reservados todos los derechos Gerard Martin Miguel Ceballos Arvalo Alcada Mayor de Bogot D. C., Secretara de Gobierno United States Agency for International Development (USAID) Georgetown University, Colombia Program
Editorial Pontificia Universidad Javeriana Transversal 4 N 42-00, primer piso, edificio Rafael Arboleda, S.J., Bogot, D. C. Direccin: Selma Marken Farley Coordinacin editorial: Alfredo Duplat Ayala Coordinacin de autoedicin: Miguel Fernando Serna Jurado Correccin de estilo: Gustavo Patio Daz Autoedicin: Editorial Precolombi David Reyes Primera edicin: diciembre 2004 Nmero de ejemplares: 2000 Fotomecnica e impresin: Javegraf
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12/14/04, 6:50 AM
CONTENIDO
AGRADECIMIENTOS ........................................................................................... 15 PRLOGO DE ANTANAS MOCKUS ........................................................................ 21 PRLOGO DE ARTURO VALENZUELA ................................................................... 25 INTRODUCCIN ................................................................................................. 29 LA DIMENSIN LOCAL EN LA AGENDA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA ............... 29 ANTECEDENTES, OBJETIVO Y ALCANCE DE ESTE LIBRO .................................... 35 METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN ........................................................... 40 ESTRUCTURA DEL LIBRO .............................................................................. 41 CAPTULO 1 BOGOT EN EL SIGLO XX: DE ALDEA A CIUDAD ................................................... 43 1.1 BOGOT DURANTE EL SIGLO XIX ...................................................... 44 1.2 MODERNIZACIN Y URBANIZACIN (LA PRIMERA PARTE DEL SIGLO XX) ................................................................................ 47 1.3 HACIA UNA POLTICA URBANA (1940-1950) ....................................... 49 1.4 PRIMER PERODO DE EXCELENCIA EN LA GESTIN (1958-1974) ............ 55 1.5 POLITIQUERA, CORRUPCIN Y DESINTEGRACIN SOCIAL (DECENIOS DE 1970 Y 1980)............................................................. 61 1.6 CIUDAD INSEGURA, CIUDAD MAL AMADA (1986-1994) ........................ 65 1.7 CONCLUSIN .................................................................................... 69 CAPTULO 2 TENDENCIAS DEMOGRFICAS Y SOCIOECONMICAS EN B OGOT (1995-2003) ........ 75 2.1 CARACTERIZACIN DEMOGRFICA DE BOGOT .................................... 76 2.2 DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN EN LA CIUDAD DE BOGOT ................ 79 2.3 LA POBLACIN DESPLAZADA Y SU IMPACTODEMOGRFICO EN BOGOT ..................................................................................... 81 2.4 POBREZA Y ASPECTOS SOCIOECONMICOS EN BOGOT .......................... 82 2.5 ACTIVIDAD ECONMICA .................................................................... 88 2.6 EL MERCADO LABORAL ..................................................................... 90 2.7 REFLEXIONES FINALES ....................................................................... 94 CAPTULO 3 LA EVOLUCIN DE LA SEGURIDAD EN BOGOT (1977-2003) ................................ 97 3.1 EL AUGE DE LA INSEGURIDAD EN COLOMBIA Y BOGOT (1977-1991) .. 98 3.2 POLTICAS DE GOBIERNO NACIONAL FRENTE A LA CRISIS DE SEGURIDAD NACIONAL ................................................................ 103 3.3 EL MANEJO DE LA CRISIS Y LA MEJORA EN LA SEGURIDAD A PARTIR DE 1991 ........................................................................... 107 3.4 LA EVOLUCIN DE LOS INDICADORES DE SEGURIDAD EN BOGOT (1991-2003) .............................................................. 110
EVOLUCIN DE LAS MUERTES POR ACCIDENTES BOGOT (1995-2003) ........................................... 115 3.6 TERRORISMO ................................................................................. 118 3.7 EL PANORAMA CRIMINOLGICO EN LAS LOCALIDADES DE BOGOT ...... 121 3.8 CONCLUSIN .................................................................................. 124 ANEXOS MAPAS LOCALIDADES Y CRIMINALIDAD (1999, 2001 Y 2003) ................ 128 EXPERTO INVITADO .......................................................................................... 131 BOGOT: LA NUEVA VIDA URBANA EN UNA CIUDAD RECONQUISTADA ............. 131
DE TRNSITO EN
3.5
CAPTULO 4 LOS ALCALDES DE BOGOT Y LA VISIN DE SEGURIDAD CIUDADANA DE SUS PLANES DE DESARROLLO (1995-2003) ....................................................... 139 4.1 PERFIL DE LOS ALCALDES DE BOGOT (1995-2003) ......................... 141 4.2 RASGOS COMUNES DE LOS ALCALDES DE BOGOT (1995-2003) ........ 146 4.3 MARCO CONCEPTUAL EN LOS PLANES DE DESARROLLO DEL DISTRITO CAPITAL (1995-2003) .............................................. 148 4.4 EJES TEMTICOS DE LOS TRES PLANES DE DESARROLLO ...................... 149 4.5 OBSERVACIONES FINALES ................................................................. 169 CAPTULO 5 F ORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO EN EL TEMA DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA EN LA CIUDAD DE BOGOT (1995-2003) ..................................... 173 5.1 MARCO LEGAL DEL DISTRITO CAPITAL .............................................. 175 5.2 ATRIBUTOS LEGALES DEL ALCALDE MAYOR DE BOGOT EN LOS TEMAS SEGURIDAD Y CONVIVENCIA ........................................ 178 5.3 PROGRESIVA INSTITUCIONALIZACIN DEL TEMA SEGURIDAD EN EL MBITO DISTRITAL ................................................................. 184 5.4 ESPACIOS DE COORDINACIN INSTITUCIONAL DE LAS POLTICAS DISTRITALES DE SEGURIDAD ........................................ 196 5.5 PLAN MAESTRO DE EQUIPAMIENTOS DE SEGURIDAD CIUDADANA, DEFENSA Y JUSTICIA ........................................................................ 202 5.6 CONTRIBUCIONES DEL CONCEJO DISTRITAL FRENTE AL TEMA DE SEGURIDAD .................................................................. 204 5.7 PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL MBITO MUNICIPAL EN MATERIA DE SEGURIDAD .............................................................. 206 5.8 RECURSOS DISTRITALES PARA LA SEGURIDAD ..................................... 208 5.9 EL NUEVO CDIGO DE POLICA DE BOGOT ...................................... 209 5.10 CONCLUSIN .................................................................................. 212 CAPTULO 6 EL SISTEMA UNIFICADO DE INFORMACIN DE VIOLENCIA Y DELINCUENCIA DE BOGOT (SUIVD) .................................................................................... 219 6.1 PREVENIR BASNDOSE EN EL USO ESTRATGICO DE LA INFORMACIN ... 221 6.2 HISTORIA INSTITUCIONAL DEL SUIVD ............................................. 221
OBJETIVOS DEL SUIVD ................................................................. 225 FUENTES DE INFORMACIN SOBRE CRIMINALIDAD Y ACCIDENTALIDAD DISPONIBLES EN EL DISTRITO CAPITAL .............................................. 227 6.5 CARACTERSTICAS OPERATIVAS DEL SUIVD ..................................... 242 6.6 EL SUIVD COMO GENERADOR DE CONOCIMIENTO ............................ 250 6.7 CONCLUSIN .................................................................................. 254 EXPERTO INVITADO ......................................................................................... 259 LOS DESAFOS QUE QUEDAN ....................................................................... 259 CAPTULO 7 URBANISMO CON FINES SOCIALES Y SU CONTRIBUCIN AL MEJORAMIENTO DE LA SEGURIDAD EN BOGOT (1995-2003) .................................................... 263 7.1 DECIR BASTA: LA REPOSICIN DEL TEMA URBANSTICO .................... 264 7.2 EL ENFOQUE DE MOCKUS: OBRAS CON SALDO PEDAGGICO Y LA INTERVENCIN EN LA CARRERA QUINCE ...................................... 267 7.3 CARACTERSTICAS DE LA INTERVENCIN EN EL ESPACIO PBLICO, DURANTE LA ADMINISTRACIN DE PEALOSA .................................... 271 7.4 LA REINSTITUCIONALIZACIN DE LAS POLTICAS URBANSTICAS ........... 279 7.5 RESTRICCIN DEL USO DEL CARRO .................................................... 286 7.6 INTRODUCCIN DEL SISTEMA DE TRANSPORTE MASIVO: TRANSMILENIO ... 287 7.7 CONSTRUCCIN Y REHABILITACIN DE PARQUES ................................. 291 7.8 MANTENIMIENTO Y VIGILANCIA DE LOS PARQUES ............................... 296 7.9 RECUPERACIN, CREACIN Y AMPLIACIN DE ANDENES ...................... 303 7.10 PROMOCIN DEL USO DE LA BICICLETA .............................................. 305 7.11 RECUPERACIN Y CREACIN DE ALAMEDAS ....................................... 309 7.12 DESMARGINACIN .......................................................................... 311 7.13 BIBLIOTECAS PBLICAS PARA ZONAS PERIFRICAS .............................. 313 7.14 RECUPERACIN DEL CENTRO HISTRICO DE LA CIUDAD ....................... 314 7.15 RECUPERACIN DEL HUMEDAL JUAN AMARILLO ................................ 326 7.16 OBSERVACIONES FINALES SOBRE URBANISMO Y SEGURIDAD ................. 330 CAPTULO 8 POLTICAS DISTRITALES EN BIEN DEL FORTALECIMIENTO DE LA POLICA METROPOLITANA DE BOGOT (1995-2003) ..................................................... 337 8.1 LA CRISIS DE LA POLICA NACIONAL ................................................ 339 8.2 REFORMAS A LA POLICA ................................................................. 342 8.3 ESTRUCTURA DE LA POLICA NACIONAL Y SU PIE DE FUERZA .............. 350 8.4 ESTRUCTURA DE LA POLICA METROPOLITANA DE BOGOT ................ 352 8.5 PIE DE FUERZA DE LA POLICA EN BOGOT (1991-2003) .................. 358 8.6 RELACIONES ENTRE ALCALDES Y POLICA (1995-2003) ..................... 359 8.7 GESTIN ADMIRABLE DEL FONDO DISTRITAL DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA ................................................................................ 361 8.8 MEJORA DE LOS CENTROS DE ATENCIN INMEDIATA (CAI) ................. 366 8.9 ELIMINACIN DE LOS AZULES Y CREACIN DE POLICA DE T RNSITO ................................................................................. 369
6.3 6.4
8.10 8.11 8.12 8.13 8.14 8.15
CREACIN DE LA POLICA COMUNITARIA EN BOGOT ........................ 370 CREACIN DE FRENTES DE SEGURIDAD LOCAL (DESDE 1996) .............. 376 ESCUELAS DE SEGURIDAD CIUDADANA .............................................. 378 CREACIN DE ZONAS SEGURAS EN BOGOT (DESDE 2001) ................. 380 CAPACITACIN COMPLEMENTARIA DE LA POLICA EN BOGOT ............. 385 CONCLUSIN .................................................................................. 394
CAPTULO 9 P OLTICAS DISTRITALES DE INVERSIN SOCIAL (1995-2003) ............................... 401 9.1 EVOLUCIN DEL MARCO JURDICO NACIONAL PARA LA LUCHA CONTRA LA POBREZA ....................................................................... 402 9.2 PLANES DE DESARROLLO DISTRITAL E INVERSIN SOCIAL (1995-2003) .. 405 9.3 INCREMENTOS EN LA INVERSIN PBLICA (1995-2003) ..................... 407 9.4 INCREMENTO EN LA INVERSIN SOCIAL EN BOGOT (1995-2003) ...... 411 9.5 INCREMENTO EN LA INVERSIN EN EDUCACIN PRIMARIA Y SECUNDARIA EN BOGOT (1995-2003) ......................................... 418 9.6. EDUCACIN INICIAL ........................................................................ 424 9.7 INCREMENTO EN LA INVERSIN EN SALUD ......................................... 425 9.7 EL IMPACTO DE LA INVERSIN SOCIAL ............................................... 429 9.8 CONCLUSIONES ............................................................................... 432 CAPTULO 10 P OLTICAS DISTRITALES PARA ATENDER POBLACIN VULNERABLE (1995-2003): HABITANTES DE LA CALLE, PANDILLEROS Y TRABAJADORAS SEXUALES .................. 437 INTRODUCCIN ......................................................................................... 438 10.1 QUINES SON LOS HABITANTES DE LA CALLE EN BOGOT? ............... 439 10.2 QUINES SON LOS PANDILLEROS EN BOGOT? ................................. 441 10.3 EL IDIPRON: PROTECCIN A JVENES HABITANTES DE LA CALLE Y PANDILLEROS ............................................................ 442 10.4 MISIN BOGOT Y SUS GUAS CVICOS ............................................. 453 10.5 OTROS PROGRAMAS DISTRITALES PARA JVENES EN RIESGO ................. 463 10.6 HACIA UNA POLTICA SOCIAL E INTEGRAL DE JUVENTUD ...................... 473 10.7 LA ATENCIN A ADULTOS EN SITUACIN DE ALTA VULNERABILIDAD POR PARTE DEL DABS .................................................................... 477 10.8 ATENCIN A LOS CIUDADANOS Y CIUDADANAS ADULTOS, HABITANTES DE LA CALLE (2001-2003) ........................................... 483 10.9 POLTICAS DISTRITALES DE ATENCIN A TRABAJADORAS SEXUALES ....... 488 10.10 OBSERVACIONES FINALES ................................................................. 494 CAPTULO 11 P ROMOCIN DE COMPORTAMIENTOS SEGUROS Y DE UNA CULTURA CIUDADANA EN BOGOT (1995-2003) ............................................................................... 501 11.1 EL CAMBIO DE COMPORTAMIENTOS ................................................... 504 11.2 PROMOVER COMPORTAMIENTOS SEGUROS .......................................... 508
11.3 PROMOCIN DE LA MOVILIDAD SEGURA ............................................. 514 11.4 PROGRAMAS Y CAMPAAS DE MOVILIDAD Y PREVENCIN VIAL (1995- 2003) ................................................................................ 522 11.5 CREACIN DE UN OBSERVATORIO DE MOVILIDAD ................................ 531 11.6 RESTRICCIN AL USO DE LA PLVORA ............................................... 532 11.7 CAMPAAS DE DESARME Y LA CONSEJERA PARA LA VIDA SAGRADA ..... 536 11.8 EL DISFRUTE PACFICO DE EVENTOS EN EL ESPACIO PBLICO ................ 543 11.9 EMISORAS ESCOLARES PARA MEJORAR LA CONVIVENCIA ...................... 544 11.10 LA CIUDAD DE LOS NIOS Y LAS NIAS: CIUDAD IMAGINADA ............... 548 11.11 CONCLUSIONES ............................................................................... 552 CAPTULO 12 AMPLIACIN DE LA OFERTA EN MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIN DE CONFLICTOS (MARC) EN B OGOT (1995-2003) ........................................ 557 12.1 LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIN DE CONFLICTOS EN COLOMBIA ......................................................... 559 12.2 LA CONCILIACIN EXTRAJUDICIAL EN BOGOT .................................. 566 12.3 LA CONCILIACIN EXTRAJUDICIAL ANTE AUTORIDADES EN CUMPLIMIENTO DE FUNCIONES CONCILIATORIAS .................................. 578 12.4 LA MEDIACIN ............................................................................... 584 12.5 LOS JUECES DE PAZ EN EL PAS Y EN BOGOT .................................... 587 12.6 LAS CASAS DE JUSTICIA ................................................................... 591 12.7 SOSTENIBILIDAD DE LA OFERTA DE MARC EN BOGOT ..................... 593 12.8 CONCLUSIN .................................................................................. 596 CAPTULO 13 LA UNIDAD PERMANENTE DE JUSTICIA, LA CRCEL DISTRITAL Y LA LIBERTAD ASISTIDA PARA EL MENOR INFRACTOR ............................................. 601 13.1 EL PROCESO PENAL EN COLOMBIA .................................................... 602 13.2 LA INTRODUCCIN DEL SISTEMA PENAL ACUSATORIO .......................... 608 13.3 LA CREACIN DE LA UNIDAD PERMANENTE DE JUSTICIA (UPJ) .......... 609 13.4 MODERNIZACIN DE LA CRCEL DISTRITAL EN BOGOT .................... 617 13.5 POLTICAS DE PROTECCIN AL MENOR DE EDAD INFRACTOR EN BOGOT20 .............................................................................. 628 13.6 CONCLUSIONES ............................................................................... 638 CAPTULO 14 ENFRENTANDO EL TERRORISMO EN BOGOT: ESTRATEGIAS ANTITERRORISMO Y RESISTENCIA CIVIL ........................................................................................ 643 4.1 ESTRATEGIAS URBANAS DE LAS FARC SOBRE BOGOT ..................... 647 14.2 LOS GRUPOS DE AUTODEFENSA EN EL DISTRITO CAPITAL .................... 653 14.3 CRIMINALIDAD ORGANIZADA EN LA CIUDAD ...................................... 654 14.4 LA QUINTA DIVISIN DEL EJRCITO ................................................... 655 14.5 LA POLICA METROPOLITANA FRENTE AL RIESGO DE TERRORISMO ....... 657
14.6 JORNADAS Y ACCIONES DE RESISTENCIA CIVIL (2002-2003) ............... 659 14.7 CONCLUSIONES Y OBSERVACIONES FINALES ........................................ 667 CAPTULO 15 CONOCER, MEDIR Y MONITOREAR (1995-2003) ................................................ 671 15.1 ANTECEDENTES .............................................................................. 672 15.2 EL OBSERVATORIO DE CULTURA CIUDADANA .................................... 676 15.3 PRODUCCIN DE CONOCIMIENTO SOBRE ESPACIO PBLICO Y GESTIN PBLICA ............................................................................ 682 15.4 SISTEMA DE MEDICIN DE LA CULTURA CIUDADANA 2001-2003 ......... 683 15.5 SISTEMA DISTRITAL DE INFORMACIN (SDI) .................................... 687 15.6 BOGOT CMO VAMOS: LA SOCIEDAD CIVIL COMO MONITOR .............. 688 15.7 CENTROS ACADMICOS Y CONOCIMIENTO SOBRE BOGOT ................... 695 15.8 SIMPOSIOS Y OTRAS ACTIVIDADES DE DIFUSIN DEL CONOCIMIENTO ..... 697 15.9 EL USO DEL CONOCIMIENTO ............................................................. 698 CAPTULO 16 CONCLUSIONES ............................................................................................... 703 16.1 OBSERVACIONES PRELIMINARES ........................................................ 704 16.2 IMPACTO DE FACTORES DEMOGRFICOS ............................................. 705 16.3 EL IMPACTO DE LOS FACTORES NACIONALES ...................................... 706 16.4 LIDERAZGO Y PLANEACIN PROGRAMTICA ....................................... 708 16.5 LA PRIORIDAD DE LA SEGURIDAD CIUDADANA .................................... 710 16.8 INSEGURIDAD Y POBREZA ................................................................. 715 16.9 APOYO LOCAL PARA LA REFORMA DE LA POLICA NACIONAL ............... 717 16.10 ESPACIO Y TRANSPORTE PBLICO DE CALIDAD .................................... 718 16.11 PARQUES, RECREACIN Y CULTURA ................................................... 720 16.12 CIUDADANA Y DERECHO ................................................................. 722 16.13 SERVICIOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIN DE CONFLICTOS .................. 723 16.14 PROGRAMAS PARA POBLACIONES EN RIESGO ...................................... 724 16.15 DIGNIFICAR LA JUSTICIA PUNITIVA .................................................... 727 16.16 ATENCIN A MENORES SINDICADOS O EN PROCESO DE JUDICIALIZACIN .. 729 16.17 ANLISIS Y CONOCIMIENTO .............................................................. 730 16.18 DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS SEGUROS ........................................... 731 LISTADO ENTREVISTA ....................................................................................... 735 BIBLIOGRAFA ................................................................................................ 743 ACUERDOS , DECRETOS, LEYES Y SENTENCIAS ............................................ 765 PGINAS WEB CONSULTADAS: ..................................................................... 770
As como hay fenmenos que compulsan al desaliento y a la desesperanza, no vacilamos un instante en sealar que el talento colombiano ser capaz de avanzar hacia una sociedad ms igualitaria, ms justa, ms honesta y ms prspera.
GUILLERMO CANO Medelln 1925 Bogot 1986
AGRADECIMIENTOS
Los directores del estudio agradecemos la confianza y generosidad prestada por el ex alcalde mayor de Bogot, Antanas Mockus, para poder realizar esta investigacin con toda libertad, al abrirnos todas las puertas para visitar las dependencias de las diferentes instituciones distritales, conocer los programas impulsados por la Administracin, realizar entrevistas con funcionarios y confrontar diferentes interpretaciones sobre el xito de las polticas impulsadas en materia de seguridad y convivencia ciudadana en Bogot. Asimismo, agradecemos las varias entrevistas que Antanas Mockus generosamente nos concedi en Bogot y Washington, as como su presentacin en la Universidad de Georgetown y posterior participacin y apoyo en el foro internacional Aprendiendo con Bogot, realizado en la Universidad de Georgetown en noviembre 2003, en la ciudad de Washington D. C. Agradecemos tambin al ex alcalde Enrique Pealosa, quien prest todo su apoyo a la investigacin; nos acerc a quienes haban sido funcionarios de su Administracin; nos hizo acompaarlo en un recorrido en bicicleta por las ciclorrutas de Bogot, para mostrarnos el proceso de transformacin desde su punto de vista; a mediados de 2003 particip en una conferencia sobre Bogot, en el contexto de las reuniones de trabajo que sobre Colombia realiza nuestro programa de investigacin en la Universidad de Georgetown; nos concedi de nuevo una entrevista en la ciudad de Nueva York, y particip en el foro Aprendiendo con Bogot, en la Universidad de Georgetown. Agracedemos tambin la cooperacin del ex alcalde Paul Bromberg, quien reemplaz a Antanas Mockus durante el ltimo ao de su primera Administracin, por la entrevista que nos concedi, as como por el apoyo que nos brind en la bsqueda documental para nuestro libro. Para nosotros como investigadores fue de gran importancia y utilidad el compromiso y la constante cooperacin por parte de Hugo Ace-
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Bogot: anatoma de una transformacin
ro, dada su larga experiencia en las administraciones de Mockus y de Pealosa, primero como consejero y, posteriormente, como subsecretario de Gobierno para Asuntos de Seguridad y Convivencia Ciudadana. De la misma manera, fue crucial el apoyo brindado por el equipo del Sistema Unificado de Informacin y Vigilancia Distrital (SUIVD), en particular la asistencia del Carlos lvarez, el coronel (r) Jairo Hernando Ricaurte Rozo y Sonia Cardona, con quienes tambin hemos tenido la oportunidad de compartir las lecciones aprendidas del SUIVD y del modelo Bogot durante proyectos de apoyo tcnico en la creacin de sistemas de informacin en violencia y delincuencia en distintas ciudades del pas, a travs de nuestro programa de fortalecimiento de la gobernabilidad local en Colombia, como parte de la Universidad de Georgetown. Tambin fueron vitales el respaldo de la secretaria de Gobierno de la segunda administracin de Mockus, Soraya Montoya; las contribuciones de Hctor Riveros, secretario de Gobierno durante la administracin de Pealosa; as como el apoyo de Juan Manuel Ospina, secretario de Gobierno, y Carlos Jos Herrera, subsecretario de Gobierno para Asuntos de seguridad y Convivencia Ciudadana, de la actual administracin del alcalde Luis Eduardo Garzn. Agradecemos tambin la participacin de cada uno de los tres secretarios de Gobierno mencionados en el simposio Aprendiendo con Bogot, en Washington, en noviembre de 2003. Agradecemos el apoyo y la contribucin de otros funcionarios de la Secretara de Gobierno de la segunda administracin de Mockus, en particular Fridole Baillen, Roberto Moncada, Gerardo Burgos y Ernesto Matallana, director del Fondo Distrital de Vigilancia y Seguridad durante la segunda administracin de Mockus. Especial agradecimiento para Estela Baracaldo por sus aportes al Captulo 8, en cuanto a la capacitacin adicional a la Polica Metropolitana por parte de la Secretara de Gobierno Distrital. Agradecimientos especiales se dirigen tambin a Roco Londoo, directora del Instituto Distrital de Cultura y Turismo (2001-2003); a Gabriel Surez, director del Observatorio Urbano de la misma instancia, durante el mismo perodo; a Leonardo Esteban Riao, director de la Crcel Distrital, y a su equipo, Claudia Vsquez, Claudia Carrizosa y Claudia Pearanda, por sus generosas y constructivas observaciones sobre los captulos 10 y 11 en particular.
Gerard Martin y Miguel Ceballos
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Agradecemos al general Jorge Daniel Castro Castro, quien en su calidad de director de la Polica Metropolitana de Bogot y, despus, como director general de la Polica Nacional, nos dio todo su apoyo y el de su equipo para tener de primera mano la informacin que requerimos de su institucin. Una expresin de sincero agradecimiento para Pablo Casas del Observatorio del Delito de la Cmara de Comercio de Bogot, para ngela Guerrero y su equipo de la Unidad Permanente de Justicia (UPJ), para el padre Javier de Nicol y para Leandro Ramos, del Instituto Distrital para la Proteccin de la Niez y la Juventud (Idipron), quien generosamente revis la seccin sobre el Idipron. Tambin a Luis Spath y su equipo del Centro de la 32 del Idipron; a ngela Mara Robledo y su equipo del Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS); a Gustavo Montao y colegas de Renovacin Urbana en el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU); a Mara Victoria Llorente y Fabio Snchez del programa Paz pblica, de la Universidad de los Andes; a Alberto Castaeda del CIDER de la Universidad los Andes, por su generosa revisin del captulo sobre inversin social, y a Jaime Ruiz, por las tantas salidas en bicicleta para visitar la ciudad. Por su apoyo en el tema urbanstico, agradecemos a Clemencia Escalln y Fernando Molina de la Universidad de los Andes, a Alberto Escobar de la Corporacin La Candelaria y al arquitecto Fernando Cortes de la Universidad Nacional de Colombia. Agradecimientos tambin a Ricardo Serrano, quien contribuy como consultor de la investigacin en una revisin del captulo sobre mecanismos alternativos de resolucin de conflictos. Para nosotros como investigadores fue bsico poder adentrarnos durante los meses de la investigacin (agosto de 2003-mayo de 2004) detrs de las fachadas de los edificios de la Administracin Distrital y encontrar a los funcionarios involucrados de manera directa o indirecta con el tema de seguridad ciudadana. Esto nos permiti entender mejor cmo opera la Alcalda en la gestin cotidiana de los diferentes programas. Agradecemos a cada uno de los funcionarios que nos abrieron las puertas y que nos presentaron sus experiencias, visiones e interpretaciones, y nos cedieron tanto parte de su tiempo como el conocimiento compartido en este esfuerzo de anatoma institucional. Al final del libro
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incluimos un listado completo de las personas que tuvimos el honor de entrevistar. Agradecemos a Adalgiza Reyes como interventora del convenio suscrito entre la Secretara del Gobierno Distrital y la Universidad de Georgetown, por su paciencia y valioso apoyo para su ejecucin y finalizacin. Agradecemos en particular el compromiso, la seriedad y la creatividad de cada uno de los investigadores contratados durante el segundo semestre de 2003, para apoyar el trabajo de campo y la redaccin de primeros borradores de los captulos: Constanza Ariza y Juan Carlos Garca (para los captulos 9, 10, 11 y 15), as como Rodrigo Valencia de la Roche y Claudia Gmez (para los captulos 5, 7, 12 y 13). Juan Carlos Garca tambin contribuy al Captulo 14 y al Captulo 8, y cumpli, junto con Claudia Gmez, el papel de secretariado tcnico durante el trabajo de campo. Agradecimientos para Sergio Prado Ros, quien elabor, como consultor, un borrador avanzado del Captulo 2. Agradecemos a todo nuestro equipo del Programa Colombia de la Universidad de Georgetown, y en particular a Ricardo Valencia (de nuestras oficinas en Bogot y Cali), quien contribuy con entrevistas, visitas de campo y la escritura del Captulo 8, as como a la seleccin del material fotogrfico y a la revisin y preparacin del informe final para la Alcalda de Bogot; a Adriana Colmenares (de nuestra oficina en Bogot), por el trabajo de coordinacin logstica durante la investigacin de campo, el seguimiento jurdico y administrativo del convenio y la coordinacin con la Editorial Pontificia Universidad Javeriana durante la preparacin de este libro; a Sofa Quiroga, Juan Felipe Chamorro y Janeth Patricia Muoz, por su invaluable apoyo desde nuestra oficina en Bogot. Especial agradecimiento para Roco Mario (de nuestra oficina en Washington D. C.), por su apoyo en el arduo trabajo de revisin de cada uno de los captulos, en la preparacin final de la bibliografa y en el seguimiento administrativo y logstico al convenio suscrito entre la Secretara de Gobierno de Bogot y la Universidad de Georgetown para la realizacin de esta investigacin; a Juliana Garca Vargas, de la Maestra en Estudios Latinoamericanos de Georgetown, pasante de nuestra oficina en Washington, por su contribucin a la elaboracin de la bibliografa.
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Agradecemos a la Universidad Javeriana, por su apoyo logstico para nuestra oficina y su personal; a Mary Schniedel, de la Universidad de Georgetown, por la administracin financiera de los recursos del convenio con la Alcalda Mayor de Bogot, y a Arturo Valenzuela, director del Centro de Estudios Latinoamericanos de la Edward E. Walsh School of Foreign Service de la Universidad de Georgetown, cuyo apoyo ha sido fundamental para nuestro programa desde su fundacin, as como esencial para la realizacin de nuestra investigacin y del simposio internacional Learning with Bogot, en noviembre de 2003. Especial agradecimiento para Thomas Johnson, Bruce Abrams y Cristina Barrera, de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), organismo financiador de esta investigacin a travs del Programa Colombia de la Universidad de Georgetown, quienes prestaron su inters y apoyo continuo a la investigacin. Queremos con afecto agradecer a nuestras esposas, hijas e hijos, quienes paciente y generosamente aceptaron nuestra dedicacin adicional de tiempo, para poder completar en horas nocturnas y fines de semana esta anatoma de la transformacin de Bogot. Agradecemos tambin a la ciudad misma por el optimismo y el nimo que inspira, aun en medio de los enormes desafos que enfrenta, y, finalmente, a los ciudadanos que en ella viven y trabajan, quienes en ltimas han sido y sern los actores principales de Bogot y de su futuro.
PRLOGO DE ANTANAS MOCKUS
Dimensionar los xitos de Bogot en materia de seguridad en los aos 1995-2003 y explorar de manera amplia sus posibles causas es el propsito de este atractivo trabajo adelantado en la Universidad de Georgetown en el marco del Programa Colombia. Diez aos atrs la disputa era entre enfoques en cuanto a lo que se deba hacer. Hoy la controversia es mucho ms amable y se da en torno a las preguntas de qu funcion y de cmo consolidar las mejoras. Normalmente, la seguridad no se ve como responsabilidad de los gobernantes locales ni de los ciudadanos. La opinin y los lderes suelen reaccionar ante la inseguridad pidiendo reducir la impunidad legal. Y el punto no es irrelevante. Sin embargo, la experiencia de Bogot muestra que la impunidad moral derivada de deficiencias de la educacin en lo cognitivo y emotivo y sobre todo la impunidad social ligada a la indiferencia o a la aprobacin cultural de comportamientos contrarios a las normas tambin cuentan y tambin pueden ser combatidas. Ahora bien, no todo comportamiento seguro nace del miedo a la sancin. Por el contrario, muchas veces consideraciones de racionalidad llevan a obedecer muchas normas por simple autointers o por reconocer en la norma su carga de solidaridad y su contribucin al aseguramiento de los derechos propios y ajenos. La admiracin por la ley, por lo que la ley ha permitido lograr, por la forma en que la ley se elabora y se aplica, es una fuente no despreciable de legitimidad y por tanto de eficacia jurdica. Si los llamados operadores jurdicos, los funcionarios pblicos que para ejercer sus funciones necesitan cumplir y asegurar el cumplimiento de las normas, comprenden las razones de ser de la ley, cabe esperar que los efectos sean muy distintos a si buscan hacerla cumplir por ser la ley. De ah el rol destacadsimo que pudo tener el mejorar la cualificacin de funcionarios, sobresaliendo la capacitacin de policas.
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La construccin de confianza que se ha adelantado en Bogot se basa tambin en ms autorregulacin moral de cada funcionario, de cada ciudadano y mejor mutua regulacin entre funcionarios, entre ciudadanos y funcionarios y entre ciudadanos Desde los mimos hasta Misin Bogot, desde las tarjetas hasta la rendicin de cuentas, la sociedad descubri que no es tan cierto aquello de que la letra con sangre entra. Por el contrario, aprendimos a aprender por las buenas. Aun las medidas ms especializadas que se implantaron con ayuda de dineros de un prstamo del BID, como el desarrollo y uso sistemtico del Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia, como desarrollo del Boletn de Seguridad creado desde los primeros Consejos de Seguridad de 1995, fueron aplicadas en el marco de un enfoque integral donde se preserv el optimismo constitucional, pedaggico y religioso de nuestra sociedad: Todos tenemos remedio. La rehabilitacin de adictos y la construccin de alternativas para poblaciones sometidas a condiciones de vida particularmente duras demostraron ese principio: tratar a las personas como ciudadanos forma ciudadanos. Ser ciudadano implica moderarse en las relaciones con el desconocido y buena parte de esas relaciones tienen lugar en el espacio pblico compartido. En la sucesin de los tres gobiernos estudiados, la transformacin del espacio pblico de la ciudad, notoriamente acentuada por el Alcalde Enrique Pealosa, vino a asociar los cambios de comportamiento los ya logrados y los que se impulsaran en mi segunda gestin a una dignificacin de los espacios donde se encuentran entre s desconocidos: transporte pblico, espacio peatonal y parques. Desde el punto de vista de consolidacin de cdigos de conducta pblica, la secuencia no hubiera podido inventarse mejor. Muchas intervenciones de carcter esttico no slo fueron acciones de comunicacin o de pedagoga. Como lo ha puesto de relieve Doris Sommer, profesora de Harvard, muchas veces la sorpresa de la accin artstica permite interrumpir el curso rutinario de hbitos y creencias, las personas se ven interpeladas, convocadas a hacer parte de un pblico que juzga que juzga a la autoridad, que juzga al conciudadano, que juzga la obra de arte que se le propone. Y ese ciudadano que se
Antanas Mockus
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satisface (o no) con una gratificacin desinteresada, al volverse juez, se hace ms sensible al desinters, se vuelve capaz de mirar desde fuera, desde otros marcos, su comportamiento cotidiano. Este distanciamiento esttico como soporte del cambio est presente tambin en las iniciativas de teatro legislativo de Augusto Boal en Brasil. Una accin cultural que ayuda a cambiar la relacin social con la ley tambin fue patente en la experiencia realizada en la ciudad de Palermo (Sicilia, Italia) del proceso de cultura de la legalidad impulsado por la alcalda, la Iglesia catlica, los periodistas y los educadores durante los aos noventa. Este libro recoge en buena hora un notable trabajo de documentacin y de investigacin del equipo de Georgetown. Aporta una lectura sustentada. De hecho hay ms lecturas de lo avanzado en seguridad y acaso a futuro podrn volver a ser temas aislables? en construccin de ciudadana en estos aos, como las que han sugerido Francisco Gutirrez en torno a la accin colectiva y Javier Senz, en torno a la pedagogizacin de la accin estatal. Para Gutirrez, acciones colectivas exitosas como reducir el consumo de plvora y los nios quemados por ella, reducir el consumo de agua por va de disciplina ciudadana, avanzar en el desarme, la tributacin voluntaria, acoger sistemas de turnos para usar las vas carros particulares y transporte pblico, permitieron romper la desconfianza que caracterizaba a los bogotanos. Tal vez qued atrs la poca en que muchos bogotanos llevados por la desconfianza hacia los otros bogotanos caan en anlisis que los conducan a la trampa preventiva: si el otro me va a tumbar puedo llegar a la conclusin de que la nica salida para m es tumbarlo primero. La seguridad depende mucho de cmo nos imaginamos al otro. Y en cultura ciudadana y en las polticas de espacio pblico este otro fue mirado con delicadeza. Esto se expres en la dignificacin misma de los espacios de reclusin y de los procesos de inclusin. En general, se busc reconocer en cada habitante de Bogot un sujeto moral capaz de gobernarse a s mismo, un sujeto legal capaz de vincular sus derechos con sus deberes y un sujeto cultural capaz de transformar algunos de sus hbitos y algunas de sus creencias. Indiscutiblemente el respeto por el bien comn y por los dems aument, tanto de parte de la ciudadana como de parte de la administracin de la ciudad.
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Por una vez podemos compartir el placer de intentar interpretar unos xitos que, como lo sealan en detalle los autores, otras ciudades ya han comenzado a aprovechar, por supuesto con sendos procesos de adaptacin. Sea sta la ocasin para recordar y agradecer a todas las personas que confiaron en un camino innovador. A Rodrigo Guerrero quien me alfabetiz en epidemiologa aplicada a la violencia y el delito, a lvaro Camacho Guizado, inicialmente, y a Hugo Acero, por ocho aos, que apasionadamente asumieron los riesgos de una poltica de seguridad basada en conocimiento y orientada a comprender y aprender. La continuidad en los dos cambios de gobierno mostr muchos frutos. Gracias a los sucesivos secretarios de Gobierno y comandantes de la Polica, a su buena coordinacin y a al apoyo de los distintos equipos de directivos de la administracin distrital y los diversos integrantes del Consejo de Seguridad, las intervenciones integrales y las innovaciones pudieron realizarse. La ciudadana apost y gan. Todos la ciudadana tambin aguantamos el vrtigo y las dudas propias de la apertura de caminos inciertos, inciertos por innovadores. Este libro nos muestra una lucha que incluy creativamente muchas dimensiones. Vali la pena. Diciembre de 2004
PRLOGO DE ARTURO VALENZUELA1
La publicacin del libro de Gerard Martin y Miguel Ceballos sobre la experiencia de Bogot como ejemplo del xito de la gestin pblica en la resolucin de problemas tan difciles como los de la inseguridad pblica, es motivo de orgullo muy especial para el Centro de Estudios Latinoamericanos (CLAS) del Edmund A. Walsh School of Foreign Service de la Universidad de Georgetown. El trabajo se enmarca dentro de un esfuerzo que realiza el Centro por entender mejor los elementos esenciales de la gobernabilidad democrtica, en esta era histrica en Amrica Latina, donde gobiernos electos buscan consolidar instituciones democrticas que respondan a las necesidades y aspiraciones de la ciudadana. Es as como CLAS ha enfocado sus esfuerzos de investigacin sobre temas tan importantes como las causas de los conflictos en Centroamrica, el desempeo de los sistemas presidenciales, los desafos de la corrupcin y las causas de la inseguridad pblica. Con los trabajos del Programa Colombia, que se inicia en 1998 bajo el extraordinario liderazgo de Miguel Ceballos, CLAS se ha volcado al estudio sistemtico de la experiencia de gobiernos locales no slo como tarea acadmica, sino como un esfuerzo de apoyo directo al fortalecimiento de la gestin pblica al nivel ms prximo de la ciudadana. La democracia como gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo, en las palabras de Lincoln, no puede subsistir a menos que el Estado democrtico pueda garantizar el monopolio de la fuerza por autoridades legtimamente constituidas acorde al Estado de derecho. Como bien sealan los autores, el Estado no se puede concebir slo como el gobierno nacional y la seguridad nacional como funcin de las autorida-
Profesor titular de Ciencias Polticas, Director del Center for Latin American Studies de Georgetown University.
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des centrales ya que, en esencia, les corresponde a los gobiernos regionales y locales la tarea fundamental de velar por la seguridad y la convivencia ciudadana. Colombia se diferencia de otras realidades hemisfricas por la naturaleza del conflicto armado, conflicto que por dcadas copa grandes sectores del territorio nacional donde la falta de presencia del Estado es evidente. Pero sera un error pensar que la experiencia de gobierno local en Colombia tendra poca relevancia para otras realidades del continente por ser Colombia un pas rural. La realidad es otra. Ms de un 78% de la poblacin vive y trabaja en ciudades, y Colombia cuenta con cerca de 125 ciudades con poblaciones entre los 30 mil y los 500 mil habitantes, hacindolo ms urbano que rural. Como bien documentan los autores, la extraordinaria experiencia de Bogot bajo el liderazgo de los alcaldes Pealosa y Mockus muestra cmo el esfuerzo decidido de las autoridades locales, actuando con perseverancia e imaginacin y sumando en forma transparente y democrtica los aportes de la comunidad, puede contribuir en forma notable a la disminucin de la inseguridad ciudadana. sta es una experiencia valiosa para ciudades pequeas, especialmente en zonas de conflicto donde se encuentran hoy las mayores tasas de homicidios. La reduccin de las tasas de homicidio en Bogot se constituye en un ejemplo paradigmtico de la importancia de la gestin pblica en la resolucin de los problemas ms difciles de nuestros tiempos. Son muchos los programas que contribuyeron al xito de la gestin de Bogot y muchos los factores demogrficos y sociales que sirven de contexto necesario para el anlisis de su experiencia. Como lo sealan los autores, juegan un papel importante los liderazgos creativos pero eclcticos, dispuestos a emprender esfuerzos pragmticos pero con disciplina y claridad en la evaluacin de las experiencias. La gestin de gobierno se desenvuelve con una gil coordinacin del esfuerzo gubernamental, velando tambin por darle una respuesta clara y decidida a los problemas sociales, y la creacin de espacios pblicos para mejorar la calidad de vida, al mismo tiempo que se buscan mecanismos para afianzar las normas pblicas y la resolucin de conflictos. En conclusin, es necesario sealar la importancia del fortalecimiento de las instituciones de gobierno como tales y la democratizacin local con la
Arturo Valenzuela
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eleccin directa de los alcaldes, como elementos centrales en el xito de la gestin pblica. Es gracias a estas experiencias que la ciudad de Bogot, como capital, se constituye en un modelo a seguir por las dems ciudades medianas y pequeas dentro del pas, pues lo que sucede en ella, por tratarse de un contexto urbano, tambin puede llegar a suceder en las dems. Es as como las experiencias de Bogot pueden entregar elementos importantes, cuidando de las idiosincrasias propias de distintas latitudes, para los esfuerzos tan necesarios en pro del fortalecimiento en las instancias gubernamentales ms cercanas al pueblo en otros pases de Amrica. Por ltimo, se espera que este libro sea una contribucin importante al trabajo necesario de buscar elementos pragmticos y directos para solucionar los grandes desafos de la consolidacin democrtica. A menudo, las ciencias sociales se quedan en lo terico o abstracto, o en lo excesivamente descriptivo. Este esfuerzo analtico, centrado en una instancia gubernamental poco estudiada en nuestro continente, es un paso adelante para lograr una feliz simbiosis entre el mundo de la reflexin acadmica y los retos de la praxis poltica. Diciembre de 2004
INTRODUCCIN
LA DIMENSIN LOCAL EN LA AGENDA DE LA SEGURIDAD

CIUDADANA
Entre los muchos y complejos desafos que enfrenta Colombia iniciando el siglo XXI, uno de los ms importantes es el de la necesidad de fortalecer la gestin pblica en todo su territorio, y como parte de ella, la de fortalecer el esfuerzo por garantizar el monopolio pblico de la fuerza, para garantizar a cada ciudadano su derecho a la vida, la seguridad fsica y la propiedad. Este principio fue defendido hace ms de 300 aos por filsofos como John Locke y Thomas Hobbes; este ltimo, en el contexto de las guerras civiles inglesas de la poca, lleg a sostener que el monopolio pblico de la fuerza es una condicin esencial para que la sociedad pueda existir como tal y no se desintegre. Hobbes afirm en su clsico libro El Leviatn (1660) que En las naciones no completamente civilizadas, algunas familias numerosas han vivido en continua hostilidad y se han invadido unas a otras usando la fuerza privada, por lo cual, o es suficientemente evidente que han actuado de manera injusta, o bien que no tienen un estado.1 En Colombia hay actualmente un consenso cada vez ms generalizado que sostiene que cualquier clase de solucin que se presente frente a la crisis de seguridad domstica, solamente puede ser sostenible cuando implique un proceso de fortalecimiento institucional en el mbito nacio-
Thomas Hobbes, The Leviatan (1660), Chapter XXII Of Systems Subject Political and Private: In all Commonwealths, if a private man entertain more servants than the government of his estate and lawful employment he has for them requires, it is faction, and unlawful. For having the protection of the Commonwealth, he needed not the defense of private force. And where as in nations not thoroughly civilized, several numerous families have lived in continual hostility and invaded one another with private force, yet it is evident enough that they have done unjustly, or else that they had no Commonwealth.
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nal, intermedio y local. En otras palabras, hay consenso en que solamente la ampliacin y mejora de la gestin pblica nacional, departamental y municipal, particularmente en el tema de la seguridad ciudadana, puede garantizar la sostenibilidad de los esfuerzos de paz. No debe sorprender entonces, que profundas reformas judiciales, policivas, de inteligencia, y en general de oferta de servicios para garantizar seguridad ciudadana hayan sido parte central de las agendas de los presidentes colombianos durante las ltimas dcadas, y que en la Constitucin de 1991 hayan quedado las bases para que, en virtud de la obligacin que tiene el Estado de defender los derechos fundamentales de los ciudadanos, leyes posteriores crearan un marco jurdico para apoyar las polticas y decisiones en materia de orden pblico y seguridad ciudadana. Resulta difcil argumentar que estas reformas no hayan contribuido a mejorar la situacin de la seguridad ciudadana en el pas desde 1991 la tasa de homicidio de Colombia ha disminuido constantemente sin embargo tampoco puede afirmarse que se haya logrado un xito contundente en la superacin de la crisis de seguridad que todava afronta el pas. En cuanto al nivel local (alcaldes, concejos municipales) as como al nivel regional (gobernadores y asambleas departamentales), a pesar de que corresponde a estas autoridades jugar un papel central en el cumplimiento de la obligacin que tiene el Estado de garantizar la convivencia pacfica y el bienestar de los ciudadanos que estn bajo su gobierno, ha sido y sigue siendo muy comn que las autoridades locales y regionales asuman que garantizar la seguridad ciudadana es un asunto de carcter nacional y que por tanto debe ser responsabilidad principalmente de las autoridades del orden central. Esta tendencia, sin embargo, ha comenzado a cambiar como mostraremos en este libro, a partir de experiencias como la de Bogot, donde los alcaldes Antanas Mockus y Enrique Pealosa, durante el periodo 1995-2003, hicieron de las polticas de seguridad ciudadana a nivel local, una prioridad de sus administraciones. En este sentido, el monopolio pblico de la fuerza est por definicin en manos de las autoridades legtimamente constituidas en el marco de un Estado de derecho, y aunque debe existir un liderazgo del nivel central, los niveles intermedios y los niveles sub-nacionales, desde el municipio ms pequeo hasta el gobernador de un departamento, tienen
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responsabilidades concretas en materia de seguridad ciudadana, las cuales estn explcitamente definidas en la Constitucin Poltica. De hecho, la seguridad ciudadana, como la democracia y la gobernabilidad misma, en la prctica terminan siendo un asunto local, que se concreta cada da, en cada una de las calles de las ciudades grandes y pequeas, en cada una de las veredas y caseros del pas, en cada una de las personas que temen por sus propias vidas y por las de sus familias. Es en este sentido que el tema de la seguridad ciudadana en el nivel local cobra una gran importancia para la sostenibilidad de las polticas de seguridad en el pas, contrastndolo con las aproximaciones generalmente abstractas en trminos de seguridad nacional, donde el papel y las responsabilidades de las autoridades locales, tienden a diluirse. Hoy, la prioridad de la mayora de los colombianos es que el Estado combata con xito los riesgos y daos reales que generan la inseguridad, la criminalidad, la violencia y el terror, que se expresan en actos que van desde los hurtos, las lesiones personales y el maltrato, hasta el secuestro, los atentados con explosivos, los ataques a pueblos, los homicidios y las masacres.2 En Colombia, actualmente las tasas de homicidio ms altas se encuentran ya no en las grandes ciudades, sino en municipalidades bajo presin de grupos armados ilegales. En otras palabras, la inseguridad y los actos de terror son ms intensos en municipios y regiones con fuerte presencia de grupos armados ilegales, donde la densidad y presencia institucional del Estado es muy dbil o apenas existe. No debe sorprender entonces que haya sido una prioridad del actual gobierno presidido por lvaro Uribe Vlez (2002-2006), el devolver la presencia del Estado a todos los municipios del pas, comenzando por garantizar que exista una mnima institucionalidad en todos y cada uno de ellos, representada en los alcaldes y la Polica Nacional; debe recordarse que hasta hace muy poco, casi 200 municipios del pas estaban sin presencia policiva y que decenas de alcaldes gestionaban sus municipios a distancia, por falta de garantas de seguridad para su propia vida.
Frente a la pregunta de cul es el problema ms grande que enfrenta Colombia, el 32% de los colombianos afirma que es el crimen y la delincuencia, frente a un 25% que afirma que es el desempleo y 21% que sostiene que es conflicto armado. University of Pittsburgh, Democratic Review of Colombia. March-April 2004. Estudio realizado con base en una encuesta contratada por USAID, aplicada en 53 municipios de Colombia.
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Es en este contexto de la necesidad de fortalecimiento institucional orientado a robustecer polticas de seguridad ciudadana como imperativo nacional y local, que los muy significativos logros de la ciudad de Bogot en el mejoramiento de la seguridad y la convivencia a partir de 1995, se presentan hoy como un modelo para la complementariedad de los esfuerzos del nivel local con los del nivel nacional. Bogot ha logrado mostrar una efectividad sin precedentes en el mejoramiento de la seguridad ciudadana en Colombia, constituyndose en una experiencia que puede servir de gua y ejemplo para las ciudades y municipios colombianos que buscan contribuir activamente desde la gestin pblica, en la bsqueda de una salida a la crisis de criminalidad y terrorismo que afecta a sus ciudadanos y al pas en general. Bogot, con 6,7 millones de habitantes (2003), ha logrado reducir de una manera impresionante, desde 1994, casi todas sus tasas de violencia y criminalidad, en particular la tasa de homicidios, que disminuy de 86 homicidios por cada cien mil habitantes (86/100.000) en 1994 a 23,4 homicidios por cada cien mil habitantes (23,4/100.000) en el ao 2003. En 1995, la tasa de homicidios de Bogot era igual a la tasa nacional, sin embargo, en el ao 2003 la tasa de Bogot lleg a estar muy por debajo comparada con el nivel nacional, el cual tambin ha descendido drsticamente desde 1991, as como comparada con las tasas de homicidio en otras ciudades grandes, las cuales, tambin vale decir, han comenzado a reducir sus tasas, como es el caso de la ciudad de Medelln. Rompiendo con la tradicin de considerar a la seguridad como un asunto manejado exclusivamente por el gobierno nacional y reservado para la Polica Nacional (entidad del gobierno nacional), los alcaldes Antanas Mockus (1995-1997: y 20012003)3 y Enrique Pealosa (1998-2000) hicieron de la seguridad ciudadana una prioridad de sus respectivos planes de desarrollo distritales. Por primera vez en Bogot la seguridad no solamente se constituy en
Cada vez que se hace referencia en este libro a la primera administracin Mockus (19951997), que de hecho fue la administracin Mockus-Bromberg, se cita solamente el nombre del alcalde Antanas Mockus, sin mencionar el del Alcalde Paul Bromberg, con el nico propsito de facilitar la lectura y de agilizar el texto. Paul Bromberg Zilberstein, Reemplaz a Mockus cuando ste renunci a la Alcalda para aspirar a la Presidencia de la Repblica en marzo de 1997, y gestion la administracin distrital hasta el 31 de diciembre de 1997, o sea durante los ltimos 9 meses del periodo para el cual fue electo Antanas Mockus.
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otro de los temas de la agenda de la administracin distrital, sino que se establecieron metas precisas para la reduccin del crimen y la violencia, cuyo cumplimiento era continuamente monitoreado y evaluado, aclarando que dichas metas eran aplicadas no solamente a la ciudad en su conjunto, sino a cada una de las veinte (20) localidades en que Bogot se encuentra dividida administrativamente. En un esfuerzo por hacer valer una filosofa de trabajo interinstitucional, tanto los progresos como los obstculos eran discutidos en reuniones frecuentes entre comandantes de polica y alcaldes locales (en consejos de seguridad local) y entre la alcalda mayor, los alcaldes locales y los comandantes de polica de las respectivas localidades en los llamados Consejos de Seguridad Ampliados, creados como espacios en los cuales pudieran participar todas las instituciones de la administracin distrital relacionadas con los diversos sectores (salud, educacin, recreacin y deporte, etc.), as como los representantes de las fuerzas sociales y empresariales de la ciudad. Los recursos distritales destinados a programas de seguridad y convivencia ciudadana aumentaron desde 1995, particularmente a travs del Fondo Distrital de Seguridad y Vigilancia, a su vez fortalecido a travs de la introduccin de mtodos de gestin pblica transparente y eficaz. Gran parte de estos recursos distritales fueron destinados para la polica en adicin a los recursos transferidos por esta institucin del nivel nacional. Con respecto al proceso exitoso de Bogot, y frente a la pregunta de si es vlido avanzar con este tipo de esfuerzos realizados desde lo local, cuando la crisis de seguridad aparece de todos modos como un tema nacional, el historiador y prestigioso colombianista ingls, Malcolm Deas, observ lo siguiente en una presentacin hecha en la Universidad de Georgetown en Washington D.C.:
Yo pienso que estos esfuerzos en la mitad del conflicto son importantes. Es esencial continuar gobernando en mitad del conflicto con las guerrillas y las paramilitares y, ms aun, es polticamente necesario hacerlo. Parar o demorar todo hasta que se haya obtenido un acuerdo de paz es una abdicacin que ningn gobierno serio puede contemplar. Un gobierno democrtico tiene que responder a demandas populares y es indudable que la reduccin de la violencia y la promocin de la seguridad personal representan una fuerte demanda popular en Colombia. Esta necesidad
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tambin es constitucional. Como gobierno, es un deber proteger la vida de los ciudadanos. Incluso en medio del conflicto, el gobierno debe continuar reduciendo la violencia de manera cotidiana. Con programas como el de Bogot, Colombia se est moviendo en una segunda fase de reduccin de la violencia, que incluye provisiones de justicia, polica y penitenciarias. As maana tuviramos de manera milagrosa la paz en Colombia, aun sera necesario adelantar esfuerzos enormes en el rea de la reduccin de la violencia.4
Otro prestigioso colombianista, el socilogo francs Daniel Pecaut, durante otra conferencia en la Universidad de Georgetown, desde una perspectiva relacionada con el tema, subray la importancia del liderazgo en la gestin pblica frente a la seguridad:
No se puede negar la necesidad de criticar algunas instituciones, sin embargo en las circunstancias actuales (de Colombia), no es menos importante reconocer que dichas instituciones deben ser fortalecidas y modernizadas si se quiere interrumpir el proceso de desinstitucionalizacin que alimenta todas las formas de violencia. La consolidacin de la sociedad civil y la consolidacin de las instituciones, deben ir ambas de la mano. La consolidacin de la sociedad civil llegara a ser una tarea evocativa del mito de Ssifo, si el Estado no provee programas sociales que inspiren la confianza popular; de igual manera debe ser posible definir una estrategia de paz complementaria a ese esfuerzo.5
Este libro pretende mostrar que las lecciones aprendidas del modelo Bogot tienen particular relevancia para otras ciudades grandes en Colombia (Cali, Medelln, Barranquilla, Cartagena, entre otras), as como para las 30 ciudades con ms de 100.000 habitantes, y para las 100 ciudades con poblaciones entre 50.000 y 100.000 habitantes. Asimismo, en las zonas que confrontan procesos de desmovilizacin de grupos armados ilegales como fruto de negociaciones y acuerdos de paz con el Gobierno de Colombia, como es el caso de los procesos con las Autodefensas
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Malcolm Deas, Rebuilding Institutions during Conflict: Urban Crime and Violence Reduction Strategies in Colombia. Conferencia dictada Marzo 21, 2001 en la Universidad de Georgetown a instancias del Programa Colombia. Malcolm Deas es profesor en el St. Anthonys College, de la Universidad de Oxford en Inglaterra. Daniel Pecaut, Georgetown University. Democracy and Terror in Colombia:Rebuilding Civil Society during conflict. Conferencia dictada en Febrero 14 de 2001, en la Universidad de Georgetown a instancias del Programa Colombia. Daniel Pecaut es profesor de Sociologa Poltica en la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (EHESS), Pars, Francia.
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Unidas de Colombia (AUC, conocidos como grupos paramilitares) en zonas como Medelln, Urab, y el Catatumbo, y como puede llegar a ser el caso de otras desmovilizaciones posteriores a partir de negociaciones de paz con grupos guerrilleros como las FARC o el ELN, el xito del proceso no depender solamente de la gestin pblica nacional, sino del liderazgo y compromiso de las autoridades locales. En este sentido Colombia no quisiera repetir lo que sucedi en Amrica Central durante el periodo post-conflicto, cuando las tasas de homicidio y la criminalidad, subieron a niveles ni siquiera alcanzados durante el conflicto mismo, en un contexto de deterioro de la seguridad ciudadana en el mbito local.
ANTECEDENTES, OBJETIVO Y ALCANCE DE ESTE LIBRO

La administracin de Bogot en particular durante el ltimo periodo (2001-2003) cuando el modelo de gestin innovadora comenz a consolidarse se ha mostrado muy interesada y generosa en compartir lecciones aprendidas con ciudades de Colombia y de otros pases. Asimismo, en ciudades grandes, intermedias y pequeas del pas, hay un nmero significativo de alcaldes que afirman inspirarse en el modelo de Bogot. Una prueba concreta de este nimo de compartir sus experiencias, es el apoyo brindado por la subsecretara de asuntos para la seguridad y la convivencia de la Alcalda Mayor de Bogot, y por varios funcionarios del Sistema Unificado de Informacin en Violencia y Delincuencia (SUIVD) adscrito a la misma subsecretara, durante el diseo de un programa de cooperacin tcnica para la creacin e implementacin de los Observatorios Municipales del Delito similares al SUIVD, que hoy desarrolla el Instituto CISALVA de la Universidad del Valle en 14 municipios de Colombia, con el apoyo tcnico y financiero del Programa Colombia de la Universidad de Georgetown y de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional USAID. A nivel internacional, tanto el alcalde Mockus como el alcalde Pealosa, han participado en mltiples foros, en instituciones de cooperacin multilateral (Banco Mundial, BID, PAHO) como en universidades y centros de pensamiento, para exponer el modelo Bogot e intercambiar experiencias. En este sentido cabe mencionar la conferencia organizada en noviembre 2003 por el Programa Colombia de la
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Universidad de Georgetown, con apoyo de USAID y el Banco Mundial, con el propsito de intercambiar experiencias y recibir insumos por parte de expertos norteamericanos sobre el modelo de Bogot en prevencin y reduccin del crimen. Dicha conferencia tuvo como objetivo: (i) presentar a un pblico de expertos internacionales las polticas de prevencin y reduccin de la criminalidad en Bogot (1995-2003); (ii) recibir un input del pblico de expertos internacionales sobre Bogot; (iii) identificar fortalezas y debilidades del modelo Bogot; (iv) facilitar informacin sobre las polticas de seguridad. Gran parte de las conclusiones de esta conferencia se presentan en el captulo de conclusiones, al final de este libro. Durante esta conferencia expertos de la administracin y academia de las ciudades de Boston, Chicago, Philadelphia, Nueva York y Washington D.C., opinaron sobre las presentaciones y explicaciones del modelo Bogot hechas por el alcalde Antanas Mockus, el ex alcalde Enrique Pealosa, la secretaria de gobierno Soraya Montoya, el ex secretario de gobierno Hctor Riveros, el subsecretario para seguridad y convivencia Hugo Acero, el alcalde local de los Mrtires, el jefe de gestin de la polica metropolitana Coronel William Nez.6 En octubre de 2004, se realiz una segunda conferencia internacional, llamada La Dimensin local de la seguridad, donde se expusieron y explicaron de nuevo las lecciones aprendidas de Bogot, y donde se debati sobre la relacin entre polticas nacionales y locales de seguridad. En este contexto y con base en una clara conciencia acerca de la gran relevancia que tiene la gestin pblica local de la seguridad ciudadana como una parte integral de la agenda de seguridad nacional, as como con el deseo de identificar y hacer accesible a otras ciudades y departamentos (nivel intermedio de Gobierno bajo el mando de los gobernadores), las lecciones aprendidas en Bogot con programas que han contribuido a la mejora de la seguridad ciudadana en el periodo 19952003, en el ltimo ao de la segunda administracin de Antanas Mockus (2003) se firm un convenio entre la Alcalda Mayor de Bogot y el Programa Colombia de la Universidad de Georgetown, cuyo resultado final es el presente libro. El convenio, suscrito por el alcalde Antanas Mockus, fue fruto de la iniciativa de la Subsecretara de Asuntos para la
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Las transcripciones completas de la conferencia fueron igualmente publicadas y estn disponibles en la pgina web del Observatorio del Delito de Bogot: www.suivd.org.
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Convivencia y la Seguridad Ciudadana como parte de la Secretara de Gobierno Distrital y cont con el financiamiento de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El actual alcalde de Bogot, Luis Eduardo Garzn, as como su Secretario de Gobierno, Juan Manuel Ospina, han expresado un gran inters en los resultados de este estudio y en la posible aplicabilidad de sus recomendaciones para la actual administracin. El presente libro tiene un doble propsito: por un lado presentar de manera detallada las polticas pblicas y programas distritales (19952003) que han hecho posible el descenso exitoso de los ndices de criminalidad en la ciudad, haciendo ms nfasis en la anatoma de las gestiones y de los programas e intervenciones que en sus impactos concretos; y por otro lado, mostrar cmo a travs de la excelencia en la gestin pblica, la integralidad de las polticas y la prioridad dada al tema de seguridad y convivencia, se puede contribuir de manera eficaz y relevante a la mejora y la sostenibilidad a largo plazo de las polticas de seguridad ciudadana. Este libro se dirige, ante todo, a un pblico de funcionarios del nivel local e intermedio en particular alcaldes, gobernadores, secretarios de gobierno, secretarios de salud, as como al personal de la fuerza pblica, funcionarios del Ministerio de Defensa, Ministerio de Interior y Justicia, Planeacin Nacional, a los acadmicos y analistas del tema, y finalmente a entidades de la cooperacin internacional. De la edicin total de 2.000 ejemplares en lengua castellana, se distribuirn 1.500 ejemplares entre autoridades departamentales y autoridades locales de las ciudades grandes e intermedias del pas, para generar un mejor conocimiento sobre prcticas de gestin en seguridad ciudadana. Posteriormente se editar y publicar una versin en lengua inglesa, ya que es evidente que la experiencia exitosa de Bogot tiene relevancia para ciudades en otros pases, en particular, las que tambin confrontan serios desafos de seguridad. Con esta Anatoma de una transformacin mostramos que el esfuerzo realizado en Bogot entre 1995 y 2003 por parte de las administraciones distritales de los alcaldes Antanas Mockus y Enrique Pealosa, puede ser entendido en trminos de la redefinicin de un proyecto moderno de ciudad y de reconstruccin de la ciudadana, en el cual se le apost a una gestin pblica basada en criterios racionales y democrti-
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cos, que logr en muy corto tiempo transformar comportamientos y mejorar la seguridad ciudadana, a partir de grandes esfuerzos de comunicacin, planeacin, reformas institucionales y obras fsicas. Este libro busca hacer una anatoma de las diversas polticas y programas distritales que concretamente han contribuido a estos logros, con el objetivo de sistematizar lecciones aprendidas tiles para otras ciudades del pas, entre las cuales figura como una de las ms importantes, el que las polticas exitosas de promocin de seguridad y convivencia en Bogot evidencian la importancia del papel que los gobiernos locales pueden y deben jugar en el contexto del esfuerzo nacional por recuperar la paz en Colombia. Este libro toma en cuenta el hecho de que las polticas nacionales tambin han tenido un impacto considerable en Bogot. La reforma de la administracin de la justicia, la reforma de la Polica, el fortalecimiento de los servicios de inteligencia, la lucha contra las organizaciones del crimen y en general el incremento en la coherencia de las polticas de seguridad han contribuido a la exitosa recuperacin de la seguridad en Bogot y a la tendencia descendente de los indicadores criminolgicos. En este sentido se reconoce tambin que algunos de los factores nacionales que han aportado al mejoramiento de la seguridad en el pas, han impactado con ms fuerza en Bogot que en otras partes de Colombia como Medelln y Cali: (i) la densidad institucional de la Polica Nacional, la administracin de justicia y otras agencias vinculadas con la seguridad nacional es mayor en Bogot, de modo que las reformas tienen, en general, un impacto ms rpido, fuerte y sostenido que en otras partes del pas; (ii) algunos programas nacionales en algunas ocasiones financiados parcialmente con fondos internacionales, caso de la polica comunitaria se realizan como (pruebas) piloto, con frecuente participacin de Bogot; (iii) mejor acceso que otras ciudades a la informacin sobre programas y polticas nuevas y los recursos que los acompaan. Nuestra anatoma de la transformacin de Bogot, tambin muestra que a partir de la Constitucin de 1991, con su descentralizacin poltica, administrativa y fiscal y la posterior reglamentacin de la misma, se otorgaron ms responsabilidades e instrumentos a los gobiernos locales, los cuales, a diferencia de otras ciudades, fueron utilizados por Bogot con creatividad, constancia y eficiencia, generando oportunida-
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des a los ciudadanos para participar en el debate sobre el futuro de la ciudad, promoviendo una vinculacin mayor entre la ciudadana y la administracin, para encontrar de manera ms participativa soluciones a sus problemas mayores, entre ellos el tema de la inseguridad. Se pretende tambin ilustrar sobre la forma seria, participativa e integradora en la que fueron formulados los planes para el desarrollo de la ciudad y cmo sta utiliz los mandatos constitucionales para lograr ms autonoma administrativa en su condicin de ciudad capital de Colombia; en este sentido se har especial mencin al Estatuto Orgnico, expedido en 1993, fruto del esfuerzo y dedicacin del alcalde Jaime Castro (19921994), con respecto a quien los alcaldes Mockus y Pealosa dan crdito explcito al decir que el Estatuto Orgnico es la condicin sine qua non del buen gobierno y de la eficiencia en la administracin de Bogot. Este libro no pretende ser exhaustivo ni atribuir causalidades finales, en trminos de la contribucin porcentual de cada uno de los mbitos de gestin pblica distrital, a la reduccin de las tasas de violencia y criminalidad durante el periodo 1995-2003 en Bogot. Tampoco busca otorgar crdito a una u otra administracin por los aciertos y logros alcanzados, ya que el objetivo es hacer visible el tipo de intervenciones que fueron realizadas para que otros puedan aprender de ellas. Lograr bajar las tasas de criminalidad de manera sostenible y garantizar un clima de seguridad y de convivencia en una ciudad tan grande, compleja y sofisticada como Bogot, no puede ser atribuido a factores individuales aisladamente considerados. El xito de Bogot es el resultado de una gestin coherente que involucra una serie de interacciones de diversas polticas e intervenciones, diseadas a largo plazo, innovadoras pero realistas, creativas y consecuentes, bajo el liderazgo de alcaldes carismticos, con gabinetes de un perfil ms profesional y tcnico que poltico, comprometidos profundamente con la ciudad y guiados por un estilo de trabajo que privilegi una aproximacin interinstitucional. El tema de la seguridad y la convivencia ciudadana es apenas una de las dimensiones sobre las cuales se puede evaluar la excelencia de la gestin pblica de Bogot en el periodo 1995-2003; por lo tanto, dicha evaluacin debe estar articulada con el anlisis de las dems dimensiones a partir de las cuales se construy un nuevo modelo de ciudad, y que por lo mismo son objeto del presente estudio (cultura ciudadana, espa-
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cio pblico, progreso social, urbanismo y productividad, legitimidad y eficiencia institucional).
METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN
Este libro se apoya en un arduo trabajo de investigacin de campo, dirigido y coordinado por Gerard Martin como investigador principal, y codirigido por Miguel Ceballos quien apoy la investigacin documental y coordin la ejecucin del convenio con la Alcalda Mayor de Bogot. A continuacin se hace una sntesis de las actividades adelantadas: a) Entrevistas con aproximadamente 200 funcionarios y ex funcionarios distritales, expertos externos, acadmicos, habitantes de la ciudad, entre otros. b) Visitas a instituciones, instalaciones y lugares relacionados con el tema, como parques, barrios, zonas de tolerancia, estaciones de polica, crcel distrital, centros de rehabilitacin juvenil, instalaciones e entidades distritales, entre otros. c) Asistencia y observacin de reuniones de consejos como al Consejo de Seguridad Distrital Ampliado y al Consejo de Seguridad de Chapinero comits, reuniones de frentes de seguridad local, comits barriales, foros y eventos en Bogot que tenan relacin con el tema. d) Levantamiento y consulta bibliogrfica de fuentes primarias y secundarias, incluso de una gran serie de informes producidos por el Distrito Capital. Para realizar el trabajo de campo se contrataron dos investigadores asociados Constanza Ariza y Rodrigo Valencia de la Roche y dos asistentes de investigacin Juan Carlos Garca y Claudia Gmez. Los investigadores asociados y asistentes de investigacin realizaron buena parte de las entrevistas y visitas de campo y elaboraron varios borradores de los captulos temticos (8-15). Ricardo Valencia Ramrez, miembro del equipo del Programa Colombia, coescribi el captulo sobre espacio pblico; Roco Mario, miembro del equipo del Programa Colombia, contribuy al trabajo de edicin final; Adriana Colmenares y
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Sofa Quiroga, miembros del equipo del Programa Colombia, apoyaron con logstica, planificacin y administracin. Para recibir insumos externos sobre la investigacin, adems de la organizacin de las dos conferencias ya mencionadas en Georgetown University Learning with Bogota y The Local Dimension of Security se realiz una serie de desayunos de trabajo en Bogot, a comienzos de 2004, con el objetivo de recibir la retroalimentacin de ex funcionarios de las administraciones de Mockus y de Pealosa sobre las versiones preliminares de todos los captulos. En el proceso de escribir y editar la versin final del libro, se ha recibido el apoyo generoso de muchas personas (ver seccin de agradecimientos), sin las cuales no habra sido posible llegar al grado de detalle que hemos buscado presentar en esta anatoma de la transformacin de Bogot. La responsabilidad del texto final y su contenido es de los autores.
ESTRUCTURA DEL LIBRO

El libro se divide en 16 captulos, que estn organizados de la siguiente manera: Los primeros tres captulos forman un primer bloque temtico que busca ilustrar el contexto histrico, demogrfico y de criminalidad en Bogot. Son captulos que permiten al lector ubicarse en la ciudad, y entender el contexto en el cual se generara la futura transformacin de la misma. Los siguientes tres captulos (4, 5 y 6) forman un segundo bloque temtico, que se inicia con la presentacin de los perfiles de los alcaldes Antanas Mockus y Enrique Pealosa, seguida por la presentacin de sus respectivos planes de desarrollo, un anlisis de la normatividad e institucionalidad en el contexto de la cual se generaron los procesos, as como de las reformas normativas e institucionales introducidas desde el nivel local para apoyar dichos procesos, haciendo nfasis sobre la innovacin institucional que signific la creacin del Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia SUIVD. Los captulos 7 al 15 presentan cada uno un tema especfico de gestin pblica distrital y su contribucin a la mejora de la seguridad en ciudad; stos son: urbanismo con fines sociales (captulo 7), fortalecimiento de la Polica Metropolitana de Bogot (captulo 8), polticas
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distritales de inversin social (captulo 9), polticas distritales para atender poblacin vulnerable (captulo 10), promocin de comportamientos seguros y de una cultura ciudadana (captulo 11), mecanismos alternativos de resolucin de conflictos (captulo 12), la unidad permanente de justicia, la crcel distrital y la libertad asistida para el menor infractor (captulo 13), estrategias anti-terrorismo y resistencia civil (captulo 14), y produccin de conocimiento (captulo 15). El captulo 16 incluye a la vez una sntesis de los resultados encontrados as como de las conclusiones del estudio. Tambin incluimos una extensa bibliografa con el propsito de facilitar la tarea a futuras investigaciones. Para subrayar la relevancia que el proceso de Bogot tiene para otros pases, y en particular para ciudades que tambin confronten grandes retos de inseguridad, hemos incluido en el libro una serie de contribuciones de varios expertos internacionales con cuyos aportes se pretende ofrecer una mirada de la experiencia de Bogot que vaya ms all de sus propias fronteras y de las fronteras de Colombia.
Captulo 1 BOGOT EN EL SIGLO XX: DE ALDEA A CIUDAD
Parque Centenario 1895. Fuente libro Historia de la fotografa en Colombia.
Hay que volver a amarrar a Bogot. Aqu no hay administracin, esta ciudad no est gobernada, no hay autoridad y debe elaborarse un plan de desarrollo que se cumpla.
FRASE DEL PRESIDENTE VIRGILIO BARCO PRONUNCIADA EN 19871
En este primer captulo presentamos los antecedentes del desarrollo urbanstico, demogrfico, econmico y social de Bogot durante el siglo XX, para permitir al lector tener un mejor entendimiento de la ciudad y los desafos que tuvieron que confrontar las administraciones de Antanas Mockus y Enrique Pealosa a finales del siglo XX e inicios del siglo XXI. En el segundo captulo se profundiza en las tendencias demogrficas y socioeconmicas, durante el periodo 1995-2003 en Bogot. Los primeros tres captulos forman el marco contextual de las polticas de prevencin y reduccin de la criminalidad en la ciudad. Y el tercer captulo presenta las tendencias de la seguridad en Bogot.
1.1 BOGOT DURANTE EL SIGLO XIX

Siendo alcalde, Enrique Pealosa escribi: Los espaoles construyeron nuestras ciudades alrededor de una plaza, o parque, un espacio para la gente. La plaza era un sitio de encuentro por excelencia de todos los miembros de la sociedad, sin importar su rango socio-econmico. Se dice que en nuestras plazas los muchachos caminaban en una direccin y las muchachas en la otra. Era el sitio para la interrelacin humana de toda ndole. Inicialmente la plaza era para una ciudad de cuatro o cinco manzanas. Era una relacin armnica: Una plaza o parque, por cada cuatro manzanas. Cuando las construcciones privadas se multiplicaron, los espacios pblicos de encuentro se hicieron cada vez ms escasos. Algo de este proceso de prdida del carcter de polis, debe de haber conocido Bogot durante la segunda mitad del siglo XIX.2 La ciudad, fundada en 1538, contaba en 1801 con 20.000 habitantes, cerca de 35.000 en 1832, unos 85.000 en 1881 y alrededor de 100.000 en 1900. Hasta
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despus de tres siglos de su fundacin la ciudad ocup un rea cercana a las 300 hectreas (comprendidas entre las actuales calles 28 y 1 en sentido norte-sur y desde el pie del cerro oriental hasta la carrera 18 en sentido oriente-occidente), equivalente al 1% del rea actual,3 hecho que reflejaba el desarrollo esencialmente rural de Colombia, donde menos del 10% de la poblacin viva en zonas urbanas a finales del siglo XIX.
Tabla 1 Poblacin de Bogot e incremento anual promedio de personas (nmero personas / ingresos)
1905 1918 1938 1951 1964 1,7 m 1973 2,9 m 1985 4,2 m 1990 4,7 m 1993 5,3 m 2003 6,8 m
Bogot 100.000 144.000 330.000 650.000 Nmero personas /ingresos 3.400 9.300 25.000 81.000
133.000 108.000
100.000
150.000 200.000
Fuente: elaboracin de los investigadores: datos perodo 1905-1990 con base en Gouset, V. (1998) p. 8. Datos 1993, con base en datos del DANE y datos 2003 extrapolacin DANE.
Durante la primera parte de la Colonia el espacio pblico se limitaba a la plaza como centro religioso y civil de la vida de los ciudadanos, y se usaba para las festividades, ceremonias, celebraciones religiosas, procesiones, el ocio y el mercado; alrededor de la plaza tambin estaban ubicadas las sedes de las instituciones pblicas y religiosas. Bogot era una ciudad pequea comparada con otras ciudades coloniales como Lima; en ella no se construyeron avenidas, jardines botnicos, parques, bulevares o plazas de toros antes de la independencia. En las afueras de la pequea ciudad haba campo y grandes haciendas, como la de los Rosales, El Nogal, El Salitre, El Retiro, La Cabrera, el Chic y Santa Ana, entre otras. Durante la segunda parte del siglo XIX el teatro, la pera, los juegos mecnicos, los botes, as como varios deportes, reflejaron nuevos gustos y necesidades para lo pblico. En cuanto a los edificios religiosos, durante la primera parte del siglo XIX se inici y concluy la Catedral Primada, as como decenas de iglesias y conventos, y se inici la construccin del Capitolio Nacional, el edificio ms importante de este perodo. En cuanto a edificios
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estatales como imaginario fsico del poder del Estado, algunos hitos de la construccin de este perodo fueron el Observatorio Astronmico (1802), la remodelacin del Palacio San Carlos (1828), el Cementerio Central (1832), las Galeras Arrubla (1846), donde funcion la administracin municipal hasta cuando fueron reemplazadas por el Palacio Livano, sede de la actual alcalda; finalmente, el edificio de mercado en el barrio la Concepcin (1846). Durante el segundo gobierno del General Toms Cipriano de Mosquera (1861-1864) se expropiaron gran parte de las edificaciones y predios pertenecientes a las corporaciones eclesisticas, y fueron adaptados como oficinas del Estado,4 y se aplaz por medio siglo la construccin de edificios gubernamentales.5 En efecto, la actividad constructora del Estado era casi nula: se reduca a restaurar los edificios confiscados, a mantener las construcciones existentes o a desarrollar obras de menor rango. Ello reflejaba lo precario e inestable que era el mismo Estado como entidad poltica, pues en medio de los conflictos y guerras era muy poco lo que se poda emprender.6 Era evidente la urgencia de un liderazgo estatal para construir edificios pblicos, y con ello garantizar una modernizacin de la ciudad a travs de una arquitectura civil destacada. Desde 1870, con las primeras corrientes migratorias hacia la capital, los ros San Francisco y San Agustn, que todava formaban los lmites del centro histrico de Bogot, se transformaron en basureros y crearon un problema higinico al convertirse en un alcantarillado abierto. La escasez de fondos pblicos la destinacin de una parte significativa de los recursos al mantenimiento y cuidado del empedrado de las calles7 y un desarrollo nacional focalizado en la expansin de los cultivos de caf limitaron las intervenciones pblicas sobre la ciudad, en una poca en la cual ciudades como Buenos Aires ya estaban desarrollando grandes intervenciones urbansticas inspiradas en las concepciones del prefecto Haussmann8 en Pars. A pesar de las limitaciones, se construyeron el tranva (1884), el acueducto conducido a travs de tubera de hierro (1888), el alumbrado pblico a gas (1876) y elctrico (1900), el telgrafo (1864) y el telfono (1884). Otros ejemplos destacables de la construccin y la arquitectura durante la segunda parte del siglo XIX fueron el Panptico (1874, actual-
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mente el Museo Nacional), el matadero pblico (1881), el asilo de enfermos mentales de San Diego (1883), el Parque del Centenario (1883, restaurado en los aos 20), los teatros Municipal (1881) y Coln (1885), los hospitales de la Misericordia (1897), San Jos (1904) y Casa de Salud Marly (1904), el Palacio de La Carrera (1906) y el Parque de La Independencia (1910). La creacin de la Escuela Nacional de Bellas Artes en 1886 incidi en el aumento de la actividad arquitectnica futura. En cuanto al espacio pblico, varias de las plazuelas principales, incluso la Plaza Mayor (denominada Plaza de Bolvar desde 1846), fueron equipadas con parques para buscar su embellecimiento, segn las concepciones de los arquitectos paisajistas de la poca. Tambin se continu con la tradicin, iniciada en el siglo XVIII, de mejorar o construir paseos o alamedas, como calles un poco ms amplias, arborizadas, amobladas con bancas de madera al estilo de los Bulevares en Pars, pero sin cambiar el trazado inicial, lo cual resultaba innecesario, dada la muy pequea escala que an tena la ciudad. Los paseos y alamedas atraan gente los domingos o los das de fiesta. Sin embargo, existen indicios de que estos espacios se deterioraron rpidamente debido al descuido en su mantenimiento y al robo del mobiliario. Por otra parte, el hecho de que no se realizaran durante este perodo obras de ampliacin de las calles cntricas, resguardadas por estrechos andenes, u otras mejoras significativas y efectivas en la infraestructura urbana y de servicios pblicos, sumado a un alto crecimiento demogrfico y su consiguiente proceso de densificacin, ms el deterioro en las condiciones de habitabilidad, explica en parte la tendencia al crecimiento hacia los suburbios del casco urbano tradicional, como fue el caso de Chapinero hacia el norte o Las Cruces y San Cristbal hacia el sur. Bogot alcanz a tener 120.000 habitantes en 1912,9 en contraste con Medelln (70.000) y Cartagena (50.000).
1.2 MODERNIZACIN Y URBANIZACIN (LA PRIMERA PARTE DEL SIGLO XX)

Bogot tuvo un proceso importante de industrializacin desde finales del siglo XIX que se evidenci en la creacin de industrias y empresas relacionadas con la construccin, como las fbricas de Tubos Moore
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(1906) y Cementos Samper (1909), o aquellas relacionadas con las bebidas y alimentos, como la de Chocolates Chvez y Equitativa (1877), y en particular, las cerveceras como la Rosa Blanca (1882), Cuervo (1881) y Bavaria (4 de abril de 1889). sta ltima, fundada por el alemn Leo Siegfried Kopp (1858-1927), empez con una moderna instalacin en los antiguos predios del Convento de San Diego frente al Panptico.10 Por la misma poca, se formaron barrios obreros como los barrios Villa Javier (1909) y la Perseverancia (1912) en la periferia inmediata del centro histrico, que carecan de acueducto y alcantarillado, lo cual, en todo caso, no representaba condiciones ms precarias que las de las viviendas rurales, de donde muchos provenan.11 Con el auge del comercio se crearon pasajes y galeras como espacios propiamente comerciales. Por su parte, y debido en gran medida a la densificacin del centro, las familias ms adineradas se mudaron hacia nuevos barrios en la periferia del centro histrico. El transporte a travs de automviles y autobuses transform la ciudad, al llevarla de una ciudad caminada a una ciudad motorizada. Entre 1918 y 1938 la poblacin de Bogot se triplic y pas de 144.000 a 330.000 habitantes un aumento promedio de 9.300 personas al ao (entre crecimiento vegetativo y migracin interna), como muestra la Tabla 1. Este fenmeno de expansin se tradujo en la congestin de actividades urbanas y en la preocupacin por los servicios pblicos, la adecuacin y apertura de vas, y en la construccin de edificios. A partir de los aos treinta, con la intensificacin del crecimiento demogrfico y de la industrializacin, se generaron fuertes procesos de modernizacin de la infraestructura fsica de la ciudad. La modernizacin de Bogot se evidenci en la construccin de edificios importantes en el centro de la ciudad como la primera sede del peridico El Tiempo (por el arquitecto Roberto Sicard) y de los primeros equipamientos de corte moderno, como bancos, teatros, hospitales, centros educativos, parques; al mismo tiempo, se experiment la modernizacin de la vivienda de clase alta. Los problemas que afrontaba Bogot al comienzo del siglo XX en trminos de altos ritmos de crecimiento demogrfico, precariedad de condiciones higinicas, escasez de vivienda y especulacin de suelos eran, en parte, similares a los que amenazaban a grandes ciudades Europeas en el siglo XIX. Para el mismo perodo, en Amrica Latina las
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ciudades de Buenos Aires y de Ro de Janeiro (aunque sta ltima un poco ms tarde), aplicaron algunas de las estrategias de estilo Haussmann en cuanto a obras pblicas enormes. Sin embargo, Bogot apenas comenz a actuar sobre dichos retos a mediados del siglo XX. La modernizacin urbanstica de Bogot era evidente, pero algunos han argumentado que el proceso se realizaba sin un pensamiento moderno en el tema urbano, y sin una relacin entre proyecto de ciudad y proyecto de sociedad moderna.12 Esto tambin se reflejaba en una institucionalizacin tarda del tema urbanstico. En los aos treinta, la Sociedad de Embellecimiento de Bogot incorpor a la dirigencia cvica de la ciudad; sin embargo, aparentemente no logr un impacto significativo en la orientacin de intervenciones urbansticas.13 El trazado de nuevas avenidas, fue de una escala mucho ms pequea en comparacin con una ciudad como Buenos Aires, y no fue suficiente para orientar el crecimiento de la ciudad. Bogot continu expandindose y construyndose hasta mediados de del siglo XX ms como un agregado de nuevos barrios promovidos por la iniciativa privada que como una red de trazados viales, un sistema de servicios pblicos o un nuevo esquema del espacio pblico. Slo en 1933, cuando la ciudad tena 200.000 habitantes, se cre el Departamento de Urbanismo del municipio de Bogot, acontecimiento que se considera como el inicio de las polticas de planificacin urbana en Bogot y Colombia.
1.3 HACIA UNA POLTICA URBANA (1940-1950)

El arquitecto y urbanista austriaco Karl Brunner (1887-1960), quien haba trabajado en temas urbansticos en el Ministerio de Obras Pblicas en Chile en 1929 y en la Oficina de Urbanismo de Santiago de Chile hasta 1934, fue invitado ese ao a Colombia por el presidente Enrique Olaya Herrera (1930-1934), y nombrado por el alcalde Alonso Esguerra Gmez (1933-1934) para organizar el Departamento de Urbanismo de Bogot, del cual fue su primer director. Bogot tena entonces 270.000 habitantes la mitad de los de Santiago de Chile y contaba con problemas de higiene, vivienda y circulacin de menor dimensin a los experimentados por la capital chilena. Con breves interrupciones, Brunner permane-
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ci trabajando en Bogot por cerca de 14 aos, hasta 1948. Adems de trabajar para la ciudad de Bogot, tambin trabaj para el gobierno nacional en temas de planificacin urbana para Barranquilla, Medelln, Manizales, Pasto, Santa Marta, Cali y Buenaventura, y fue profesor en la Universidad Nacional. La llegada de Brunner coincidi con la irrupcin de la arquitectura moderna en Bogot, primero con el edificio de la Biblioteca Nacional (a partir 1933), y despus, con el campus de la Universidad Nacional (a partir 1938) ste ltimo, diseado por el arquitecto alemn Leopoldo Richter (1894-1978) en un estilo Bauhaus, ya prohibido en Alemania en ese entonces por los nazis. Como director del Departamento de Urbanismo de Bogot, Brunner elabor en 1936 el primer Plan de Desarrollo Urbano, en el cual se basaron numerosos proyectos urbansticos posteriores; entre otros, urbanizaciones obreras en el sur para la descongestin y saneamiento del centro, y la creacin de una red de parques que garantizara la existencia de espacios de recreacin para todo los ciudadanos.14 Brunner fue el autor de proyectos de urbanizacin como el del Bosque Izquierdo y los barrios Gaitn, Santa Luca, Palermo, Centenario y El Campn, los cuales en la actualidad son considerados como barrios muy bien planificados. En esta poca se construyeron importantes vas urbanas como la Avenida Chile y la Avenida Caracas, que dieron lugar, a su vez, a nuevas urbanizaciones. Tambin se trabaj en un proyecto integral de parques para la ciudad, en el saneamiento del sector Paseo Bolvar (alrededor de la Quinta de Bolvar), en la recuperacin de los Cerros Orientales y en propuestas para las ciudades Futura y Satlite. Brunner trabaj durante sus 14 aos en Colombia en tres lneas: i) planes de desarrollo urbano y proyectos de ciudades satlites, ii) contratacin de urbanizaciones populares y vivienda popular y iii) generacin de espacio pblico. El posicionamiento del urbanismo racional y el trabajo de Brunner fueron aprovechados por el gobierno del presidente Lpez Pumarejo (1934-1938), caracterizado por su estilo modernizador. Lpez fue quien nombr a Jorge Elicer Gaitn alcalde de Bogot, y quien apoy los esfuerzos de Brunner como director del Departamento de Urbanismo de la ciudad. Durante la presidencia de Lpez Pumarejo, el Ministerio de Obras Publicas incidi sobre la construccin de nuevos edificios pblicos nacionales en Bogot, como la Ciudad Universitaria y la Biblioteca
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Nacional, as como en el resto del pas, como una expresin del papel de un Estado racional modernizador idea promovida por el presidente Lpez.15 Al mismo tiempo, el Ministerio de Obras Pblicas comenz a cumplir una importante labor en la difusin y consolidacin de regulaciones de la arquitectura moderna.16 Estos cnones se inspiraron tambin en las nuevas tendencias de la arquitectura internacional; en particular, en el cuarto Congreso Internacional de Arquitectura Moderna (CIAM) en 1933, celebrado en un barco entre Marsella y Atenas, del cual result el famoso manifiesto del urbanismo funcionalista: la llamada Carta de Atenas. La Carta propuso un esquema de separacin de funciones vitales y bsicas de la ciudad moderna: circular, habitar, recrear y trabajar. Estas ideas fueron introducidas y promovidas por arquitectos y urbanistas colombianos, varios de los cuales haban estudiado en el exterior. En esa poca la ciudad de Bogot intensific obras como escuelas, hospitales y autopistas. El inters por la ciudad y la arquitectura se tradujo en la creacin en 1936 de la primera facultad de arquitectura en la Universidad Nacional, la cual gradu su primera promocin en 1941. El gobierno nacional introdujo en 1947 la obligacin legal17 de establecer un plan regulador como instrumento de ordenamiento fsico de la ciudad, muy inspirado en tendencias de planificacin funcional extendidas en el exterior, para lo cual se cre la Oficina del Plan Regulador de la Ciudad. El Plan Regulador para Bogot fue encargado por el alcalde Fernando Mazuera Villegas (1948-1949) al suizo-francs Charles Eduard Janneret (ms conocido como Le Corbusier), quien a su vez contrat como consultores a dos urbanistas y arquitectos: el Alemn Josep Lluis Sert (1895-1987)18 y el espaol Paul Lester Wiener. Le Corbusier era el exponente ms conocido del urbanismo funcional, y era partidario de la modernizacin radical de la ciudad tradicional con base en la introduccin de conjuntos de rascacielos residenciales, autopistas elevadas, centros cvicos y zonas verdes, siguiendo un esquema de separacin de funciones vitales bsicas de la ciudad moderna propuesta por la Carta de Atenas de 1933. En Colombia, estas ideas fueron tambin animadas por la Sociedad Colombiana de Arquitectos, y en particular, por el arquitecto e ingeniero Jorge Gaitn Corts, quien fue nombrado en 1947 como primer decano de la facultad de arquitectura de la Universidad Nacional. Gaitn Corts
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fue Ministro de Obras Pblicas, influyente concejal de la ciudad (19581961) y posteriormente alcalde (1961-1966). Gaitn Corts fue nombrado por Le Corbusier como delegado principal en representacin de Colombia en los Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna (CIAM), en los que se haban producido importantes desarrollos; entre ellos, la Carta de Atenas de 1933. En 1946, un grupo de arquitectos reunidos alrededor del arquitecto Carlos Martnez fundaron la revista Proa, que se convirti en portavoz de la modernidad colombiana y en la cual comenz a darse el debate en torno al Plan Regulador de Bogot, criticando las propuestas de Brunner con base en los postulados de los CIAM y, en particular, con base en las ideas de Le Corbusier.19 Para formular el Plan de Desarrollo de Bogot, Le Corbusier volvi en varias misiones cortas a Bogot entre 1948 y 1951.20 Durante este periodo sucedieron los graves disturbios del 9 abril de 1948, como consecuencia del asesinato de Jorge Elicer Gaitn lder popular del partido Liberal, candidato a la presidencia y ex alcalde de Bogot. En el llamado Bogotazo fueron quemados y destruidos 136 edificios en el centro histrico de la ciudad, lo cual otorg un argumento adicional a la administracin municipal para liderar un proceso de modernizacin urbana, de tal manera que las propuestas de Le Corbusier se relacionaron tambin con la reconstruccin de las partes destruidas del centro, para lo cual el Ministerio de Obras Pblicas cre una seccin de Reconstruccin de Bogot. El plan de Le Corbusier se tradujo en una serie de propuestas tpicamente funcionalistas para Bogot, contenidas en su Plan Regulador de 1950, pero con diseos urbanos y arquitectnicos menos inspirados en las condiciones locales de la ciudad, como s eran los de Brunner, mucho ms basados en su deseo de transformar la incipiente ciudad de Bogot en un laboratorio para aplicar su esquema de la llamada Ville Contemporaine, como lo logr mas tarde en Chandigarh, India. Segn Le Corbusier, el trazado urbanstico del viejo Bogot es un buen trazado. La cuadra espaola, con sus ngulos rectos es una hermosa creacin. El desorden de Bogot est en sus nuevos barrios.21 Sin embargo, propuso guardar de los edificios coloniales y republicanos del centro histrico apenas nueve manzanas por su valor arqueolgico y someter el resto a un drstico plan de demolicin para crear rascacielos administra-
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tivos y residenciales, entre otros alrededor de la Plaza Bolvar y la Avenida Sptima, propuesta complementada con un trazado de bulevares para atender el incremento de trfico y fortalecer la comunicacin entre el centro y los barrios perifricos. Pero llevar a cabo las propuestas radicales de Le Corbusier implicara, sin duda alguna, una absoluta negacin de los comportamientos polticos, econmicos y sociales del momento. De hecho, las propuestas de Le Corbusier para Bogot eran mucho ms radicales que las que el mismo Haussmann haba aplicado a Pars casi 100 aos atrs. En 1951, se adopt el Plan Piloto para Bogot, elaborado por Le Corbusier, Wiener y Sert, con disposiciones para regular los servicios pblicos y el carcter urbanstico de la ciudad, lo que oblig a los arquitectos a lograr un desarrollo armnico de la ciudad, con diversos planes viales y, en general, a travs de una racionalizacin de los mtodos de planificacin y construccin. Los planes de Le Corbusier para reconstruir partes del centro histrico a travs de un conjunto de grandes edificios modernistas no fueron acogidos y esta decisin salvaguard la intimidad de la carrera sptima y en general de toda la vieja ciudad, ya que las propuestas influyeron sobre la decisin de construir lo que hoy se conoce como el centro internacional. Otro cambio importante fue la desaparicin del tranva en 1951, no tanto porque varios de sus vehculos fueron quemados durante el Bogotazo, como se argumenta con frecuencia, sino porque este medio de transporte fue reemplazado por unas rutas de trolleys (autobuses conectados a cables de electricidad). Paralelamente a la planificacin en grande, el futuro alcalde Jorge Gaitn Corts comenz a trabajar en el Ministerio de Obras Pblicas, desde finales de los aos cuarenta, en el diseo de vivienda popular con base en elementos prefabricados de muros y pisos teniendo en cuenta los proyectos adelantados por Brunner e inspirado en experiencias internacionales, pero adaptndolas a las necesidades locales. Estas tcnicas se aplicaron en los barrios Los Alczares y Muz en Bogot, as como en algunas otras ciudades del Pas. Sin embargo, Gaitn entenda muy bien el impacto limitado de los esfuerzos estatales para procurar vivienda popular en momentos en que la ciudad estaba creciendo a un ritmo de 80.000 habitantes al ao (vase Tabla 1): el hecho escueto es que mien-
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tras se logra proveer de vivienda adecuada a mil habitantes, la poblacin en la localidad aumenta en diez mil y el problema crece en proporcin de diez veces. Es como si estuviramos ante un espejismo que se aleja o desaparece cuando creemos haber llegado a la meta.22 En un nuevo esfuerzo por poner orden al proceso, Bogot fue reorganizada en trminos territoriales en 1954, a travs de una ordenanza de la Asamblea Departamental que anex los municipios aledaos de Usme, Bosa, Fontibn, Engativ, Suba y Usaqun, lo que ampli significativamente el territorio de la ciudad e increment su poblacin en un total de aproximadamente 70.000 habitantes de los municipios anexados.23 La ordenanza tambin estableci alcaldes menores como representantes del alcalde Mayor en cada uno de los municipios anexados a Bogot. Al mismo tiempo, un Decreto Presidencial24 reorganiz administrativamente a Bogot como un Distrito Especial (D. E.). La frmula del D. E. tena como propsito dar autonoma administrativa a la ciudad (al separarla de la Administracin Departamental de Cundinamarca) y dotarla de una mayor cantidad de recursos a travs de la independencia de sus rentas. El decreto tambin autorizaba al alcalde Mayor para crear alcaldas menores en los distritos de la ciudad que considerara necesario, y determin que siete de los trece miembros del Concejo Municipal fueran nombrados por el alcalde y los restantes elegidos directamente. Durante los aos cuarenta y cincuenta a lo largo de los cuales Bogot creci rpidamente a un milln de habitantes se vieron los primeros esfuerzos de planeacin integral y de regulacin de la ciudad. Sin embargo, en estos aos tambin se experimentaron la polarizacin poltica del pas y los efectos sociales y econmicos del perodo ms intenso de La Violencia (1948-1953), lo cual contribuy a una parlisis en la construccin. Otros factores institucionales de parlisis fueron: la alta dependencia de la ciudad frente a la Gobernacin de Cundinamarca y el Ministerio de Obras Pblicas, y la excesiva rotacin de los alcaldes durante estos aos 25 alcaldes entre 1941 y 1955; es decir, un promedio de 8 meses en el cargo. Esta alta rotacin elimin cualquier posibilidad de liderazgo y planificacin a largo plazo,25 no obstante la disponibilidad de nuevos instrumentos de gestin, como el Plan Regulador, el Departamento de Urbanismo y la transformacin de la ciudad en Distrito Especial.
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Aunque se haban formulado planes sectoriales (viales, de alcantarillado, etc.) para dar respuesta a los principales desafos de la poca, la ciudad en buena parte continuaba desarrollndose entre 1940 y 1959 sin base en una buena planificacin, y la administracin se limitaba a otorgar licencias de urbanizacin a compaas privadas que se encargaron de transformar terrenos baldos en nuevos barrios, as como de dotarlos de servicios pblicos e infraestructura. En la prctica, la incapacidad o desinters del municipio para orientar ms activamente el desarrollo y el haber cedido la iniciativa a los urbanizadores privados durante estas dcadas cruciales de crecimiento inicial de la ciudad, sembraran las bases profundas de una desigualdad espacial.26 De hecho, el proceso intensivo de migracin de campesinos hacia la ciudad cre un reto enorme en la provisin de soluciones de vivienda. Muchos de los inmigrantes se alojaron inicialmente en los inquilinatos ubicados dentro de las antiguas casonas que haban dejado las familias adineradas del centro, en la zona colonial de La Candelaria y en barrios cntricos como Las Cruces.27 Ello implicaba vivir en condiciones insalubres de hacinamiento, y los llevaba a mudarse constantemente hasta cuando se hacan a un lote en barrios perifricos. Para los ms pobres, esto se tradujo en construir precarias viviendas sobre pendientes laderas en terrenos inundables, en lotes accesibles slo por fangosas y empinadas trochas, lejos del centro y de las escuelas, empleos, hospitales y rutas de buses, asentamientos que recibieron el nombre oficial de barrios incompletos o de barrios clandestinos, pero que reunieron a mediados de los aos sesenta, al 40% de la poblacin de la ciudad y ocuparon un 35% de la superficie de la misma.28 Otros accedieron a barrios de invasin y urbanizaciones piratas. La gran mayora de estos barrios surgan sin cumplir normas oficiales de urbanismo y dotacin de servicios bsicos, razn por la cual el Distrito no los aprob oficialmente.
1.4 PRIMER PERODO DE EXCELENCIA EN LA GESTIN (1958-1974)

La estabilidad poltica introducida por el Frente Nacional a partir de 1958 y hasta 1974 gener en Bogot pero no necesariamente en otras ciudades una continuidad administrativa indita tanto en la Alcalda
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como en el Concejo Distrital, en particular durante el periodo 19581969. El crecimiento econmico sostenido del pas y la excelencia de mandatarios distritales durante los aos sesenta hicieron del perodo del Frente Nacional, el primer perodo de gestin admirable de la ciudad, no obstante los enormes desafos que sta afrontaba; en particular, en trminos de su crecimiento demogrfico radical. Durante el perodo del Frente Nacional (1958-1974) la poblacin de Bogot pas de 1,1 a 3 millones de habitantes, a un ritmo anual de entre los 100.000 y 200.000 habitantes, incluyendo crecimiento vegetativo e inmigraciones. Fueron estos los aos de mayor crecimiento demogrfico de la ciudad (vase Tabla 1). La Oficina de Planificacin del Distrito, apoyada por el llamado Concejo Admirable y los alcaldes de Bogot, presentaron en 1957 un plan vial que estructur entre otras la calle 26 (Avenida El Dorado), y otro plan vial de 1962 que propuso los anillos viales de la Avenida 68 y Boyac, los ejes viales de la Carrera 7, la Autopista Norte, la Calle 80, la Avenida de las Amricas, la prolongacin de la calle 13 (Avenida Coln) y la Avenida Caracas hacia el sur.29 Estas avenidas fueron progresivamente construidas con interrupciones debidas a las dificultades financieras del Distrito o de la Nacin durante las muy comprometidas y eficientes administraciones de Juan Pablo Llins (1958-61), Jorge Gaitn Corts (1961-66) y Virgilio Barco (1966-69) quien fue ms tarde presidente de Colombia. En cuanto al Concejo de Bogot, ste asumi un gran liderazgo desde 1958, con un grupo de concejales muy profesionales, entre los cuales se encontraron el economista Enrique Pealosa (padre de quien sera el alcalde de Bogot aos despus) y Jorge Gaitn Corts, futuro alcalde, de quien ya se ha hecho mencin. La extraordinaria dedicacin de los concejales al manejo de la cosa pblica durante el periodo 1958-1962, estaba ligada a los principales logros de la administracin distrital, logros que sembraran la semilla legal, administrativa y tcnica para planificar su futuro.30 Entre los legados de este Concejo Admirable, como fue conocido en ese entonces, se cuentan el Estatuto Distrital de Valorizacin, el Estatuto Distrital de Desarrollo, el establecimiento de las Juntas de Accin Comunal, la reestructuracin del Departamento Administrativo de Planificacin Distrital (la anterior Oficina de Planifi-
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cacin Distrital), la Caja Distrital de Vivienda Popular, los estudios del plan vial de 1962, los estudios de sectorizacin del Distrito y los estudios del plan maestro de acueducto y alcantarillado.31 En la misma poca el Distrito cre sus primeros programas de erradicacin de tugurios y se lanzaron por primera vez iniciativas de vivienda sin cuota inicial. El xito de la gestin en Bogot durante el Frente Nacional se debi a varios aspectos: una gestin racional, la continuidad de dicha gestin entre los alcaldes y la duracin de cada administracin (tres aos en promedio, en contraste con los cortos periodos de ocho meses durante los decenios anteriores). Sus gestiones tcnicas con base en diagnsticos acadmicos sobre la realidad econmica, social y administrativa de la ciudad, su conocimiento de tendencias internacionales de planeacin urbanstica, su aprovechamiento creativo de talentos nacionales32 y su respeto estricto de las condiciones de austeridad presupuestal produjeron resultados concretos, audaces y originales que sembraron las bases para la Bogot moderna que actualmente conocemos.33 Esta planificacin integral se expres tambin a travs de una mayor preocupacin por institucionalizar los procesos para la toma de decisiones en materia de planificacin en este caso fsica por definir la forma de desarrollo para cada urbanizacin y cada parte de la ciudad sus densidades, sus equipamientos por fijar normas y procedimientos de trmite y aprobacin ms que por definir polticas rgidas de forma y estructura.34 Esta admirable gestin pblica se realiz, adems, cuando los desafos de tipo socio-econmico eran enormes. La tasa de crecimiento demogrfico de 7% (1951-1964), seguida por una tasa de 6% durante la dcada siguiente, siguen siendo las tasas de crecimiento demogrfico ms altas jams vividas por Bogot. Cada ao se sumaba un promedio de entre 100.000 y 200.000 personas a la ciudad; entre ellas, muchos inmigrantes que llegaron del campo en bsqueda de mejores oportunidades. En 1964 ms del 50% de los habitantes de la ciudad haban nacido por fuera de Bogot; muchas veces, en veredas o municipios eminentemente rurales. Constituy un logro, que con el concurso de todos, y bajo el liderazgo de la administracin distrital, se lograra construir ciudad sin provocar tensiones sociales mayores o problemas descomunales de criminalidad. Proveer y mejorar servicios de salud, educacin, infraestructura y recreacin en condiciones de escasez de recursos financieros no resultaba
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nada fcil durante los aos sesenta, y sin embargo, los resultados fueron notables. Por ejemplo, en materia de educacin, el nmero de nios entre 7 y 11 aos de edad matriculados en primaria se increment en Bogot del 44% en 1950, al 65% en 1960, y al 92% en 1970, gracias a un exitoso programa de construccin y dotacin de escuelas y contratacin de maestros. La cobertura de servicios bsicos tambin mejor (vase Tabla 2).
Tabla 2 Cobertura domiciliaria de servicios en Bogot 1951-1973 (porcentaje de viviendas cubiertas)

Entidad Acueducto Alcantarillado Energa Elctrica 1951 85,8 80,0 81,9 1964 89,5 87,6 88,1 1973 91,8 91,7 95,3
Fuente: Dvila, J. Planificacin y poltica en Bogot. La vida de Jorge Gaitn Corts, Bogot, Alcalda Mayor de Bogot, 2000, p. 179, originalmente tomado de Alan Gilbert, Santa Fe de Bogot. A Latin American Special Case, en Gilbert, Alan (comp.), The Mega City in Latin America, New York, United Nations University Press, 1996, cuadro 11.7.
Fue crucial la contribucin de mano de obra por parte de las comunidades en los barrios populares, a travs de la accin comunal para obras barriales de infraestructura y de autoconstruccin de vivienda. La accin comunal fue una pieza fundamental de la cultura poltica del Frente Nacional. Instaurada a escala nacional mediante la Ley 19 de 1958, e introducida en el Distrito mediante varios acuerdos del Concejo hacia finales de los aos cincuenta y comienzos de los sesenta, la accin comunal se inspiraba en el reconocimiento de la incapacidad del Estado para suministrar servicios pblicos a todos los habitantes de la ciudad.35 Para ello, como lo explica el prembulo de un Acuerdo promulgado por el Concejo de Bogot en 1959, haba que recurrir a la iniciativa, la pericia y la ingeniosidad de los vecinos, de forma que, para organizar la cooperacin de los ciudadanos al mejoramiento y desarrollo de sus propias comunidades es necesario establecer Juntas de Accin Comunal, en los diferentes barrios de la ciudad, fijndoles funciones y dndo-
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les cierta intervencin en el manejo de determinados servicios.36

En 1957, cuatro aos antes de llegar a la alcalda, Gaitn Corts, como funcionario del Ministerio de Obras Pblicas, explicaba que para que el Estado disponga de medios adecuados para lograr el equilibrio buscado entre el ideal de confort y la capacidad de atenderla37 es necesario el recurso de los mismos ciudadanos para crear frmulas de autoconstruccin, con asesora tcnica de la Nacin y del Distrito. La idea se inspiraba en experiencias similares en otros pases, particularmente Chile, y en elaboraciones tericas sobre el tema de explosin urbana, asunto que se estaba transformando en una preocupacin internacional. Estos programas de autoconstruccin fueron, en primera instancia, implantados por el Instituto de Crdito Territorial. Tambin se busc darle salida al rpido incremento de la poblacin con planes de vivienda masiva para sectores obreros, medios y medio altos, lo que dio lugar a barrios como Ciudad Jardn, Los Alczares y Niza.38
El alcalde Jorge Gaitn Corts fortaleci la racionalidad, la eficiencia, y la planificacin de la ciudad aprovechando los aportes de Brunner y partes del Plan de Le Corbusier. Despus, el alcalde Virgilio Barco continu la gestin de Jorge Gaitn Corts al articular la planificacin urbana con la planificacin social y econmica. Barco tambin insisti en que la ciudad necesitaba un eficaz rgimen jurdico y fiscal descentralizado, y en que una reorganizacin administrativa permitira otorgarle mayor credibilidad a la administracin. La reorganizacin administrativa se concret con la expedicin, en 1968, del Estatuto Orgnico para el Distrito Especial.39 El alcalde Barco tambin contrat un conjunto importante de estudios sobre el tema urbano y dej preparado, al final de su gestin, el Plan de Integracin Urbana. En su primer discurso como alcalde, en 1966, Virgilio Barco constat que la verdadera magnitud del problema [es] proveer a la ciudad de viviendas, de medios adecuados de transporte [], de vas [], de aulas escolares no solamente para albergar sino para formar bien [], de servicios de salud y aseo y de campos de recreacin....40 Las obras se adelantaron bajo el estricto criterio de que no podan hacerse promesas ni por demagogia, ni por presiones, ni por halagos, ni por plebiscitos, y que se hicieran anuncios solamente cuando los proyectos, diseos y recursos estaban garantizados.41 Tambin se focaliz en una gran campaa entre los habitantes para hacerlos sentir parte de la ciudad. La or-
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ganizacin del Congreso Eucarstico Internacional (1968), a propsito de la primera visita de un pontfice a Amrica Latina, fue excusa adicional para forzar una gran serie de obras de infraestructura particularmente de carcter vial. La ciudad comenz a caracterizarse por un eje de servicios (centronorte), un eje industrial (centro-occidente) y el eje de las urbanizaciones marginales (sur y periferia). An ms que las vas, lo que haca visible la transformacin de la ciudad en una metrpolis era la multiplicacin de los barrios, como unidades bsicas de la expansin de la ciudad, con los principales desarrollos para estratos bajos en el sur de la ciudad, y para estratos altos hacia el norte. Como observ en 1960 el arquitecto Carlos Martnez, los barrios aparecieron sin obedecer cnones urbanos, como ncleos desarticulados, porque los urbanizadores no tenan otro objetivo que la satisfaccin de su propio inters econmico, con lo que causaron los ms serios inconvenientes sociales y econmicos. Segn estimaciones, entre 1966 y 1974 la urbanizacin directamente orientada por el sector pblico corresponda al 20% del rea desarrollada de la ciudad.42 Se construy el Aeropuerto El Dorado, y se dise un sistema de metro,43 pero las intervenciones en la ciudad daban prioridad al creciente transporte automotor, se ampliaron calles existentes y construyeron nuevas carreteras que restaban espacio a los andenes. La falta de zonas verdes funcionales su necesidad fue observada por Brunner se evidenciaba en que estas reas correspondan apenas a 1,5 metros cuadrados por habitante, incluyendo cementerios. Fue una preocupacin retomada en particular por el alcalde Barco, quien promovi una poltica de parques e inaugur, entre otros, el Parque El Tunal44 y contempl la construccin de 17 parques con un rea total superior a mil hectreas y la dotacin de equipamientos recreativos comunitarios en barrios populares, lo que elev las reas verdes a 6,5 m2 por habitante. Entre estos parques estaban el Nacional y La Florida, El Tunal, El Salitre I y II, Timiza, Kennedy, Montes, el Jardn Botnico y el Veldromo Distrital Sur. Igualmente, hubo una poltica de promocin de la cultura, con la construccin del Planetario de Bogot, entre otros.45 Los que haban vivido en el Bogot de los aos veinte, tuvieron que presenciar la destruccin de edificios histricos para ser reemplazados por edificios altos y modernos. Ilustrativos de este proceso fueron el
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Hotel Tequendama (1953), el Centro Urbano Antonio Nario, el edificio de la Empresa Colombiana de Petrleos (Ecopetrol) y el Conjunto Bavaria en el Centro Internacional. Nada qued intacto, como escribi el urbanista Hernando Tllez: Qued, ms o menos, intacto el paisaje de sus colinas y el de su valle, de su verde sabana, fino, melanclico, austero.46 El proceso ms tardo de obras modernas de gran tamao a cargo de firmas privadas en el norte de la ciudad, inicialmente alrededor de la calle 72, ayud a convertir el sector ubicado entre las calles 72 y 93 en el nuevo centro de la ciudad, abandonando, pero al menos no destruyendo como haba propuesto Le Corbusier el centro histrico de la ciudad. El modernismo funcionalista no logr imponerse de manera generalizada, y compiti, en parte, y gracias a arquitectos y urbanistas colombianos, con una arquitectura moderna hecha en ladrillo visible, parcialmente inspirada por el trabajo del holands Berlage y de la Escuela de Amsterdam, que se transform en una arquitectura orgnica muy bogotana que alcanz fama internacional y cuyo exponente ms conocido es el arquitecto Rogelio Salmona, quien se hizo clebre con la construccin de las Torres del Parque. Los aos sesenta haban mostrado un enorme compromiso de la administracin municipal con la ciudad, y Virgilio Barco como alcalde haba sido uno de los dos actores centrales de dicho compromiso (19661969); con la aplicacin de la planeacin integral.47 En 1969 el alcalde Barco, en su prefacio a una nueva publicacin sobre desafos urbansticos en Bogot, y tal vez queriendo resaltar el gran esfuerzo que implicaba trabajar en una ciudad con una compleja problemtica como Bogot, escribi: Problemas como la tasa de crecimiento de las ciudades y sus consecuencias sobre el ingreso y su distribucin, no han tenido desafortunadamente un debate a fondo, quizs porque esos problemas son ms o menos nuevos en los pases no desarrollados.48
1.5 POLITIQUERA, CORRUPCIN Y DESINTEGRACIN SOCIAL (DECENIOS DE 1970 Y 1980)

La inestabilidad poltica que result del fin del Frente Nacional y de la apertura del campo poltico que la acompa, puso fin al primer periodo de gestin excelente en Bogot y se tradujo en una prdida de la gestin
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racional planificada, en la falta de continuidad y en la alta rotacin de alcaldes (vase Tabla 3), nombrados ms por razones electorales que por su compromiso con la ciudad. De este difcil periodo cabe de todo modo resaltar el esfuerzo hecho por los alcaldes Bernardo Gaitn Mahecha (1976-1978) y Augusto Ramrez Ocampo (1982-1984), en el sentido de proponer una transformacin administrativa incrementando la autonoma de las alcaldas menores y fortaleciendo la posibilidad de acceso de stas a asesoras para la realizacin de su trabajo. Sin embargo, sus cortos perodos de gestin y la falta de continuidad impidieron la realizacin de las buenas intenciones de estos alcaldes. Una de las principales caractersticas de esta poca fue la cantidad de intervenciones basadas exclusivamente en criterios polticos de corto plazo y el reemplazo de lo tcnico por lo poltico, en instituciones como el Instituto de Desarrollo Urbano IDU (creado en 1972 con base en una reforma del Departamento de Urbanismo de Bogot), as como la clientelizacin de las Juntas de Accin Comunal JAC, las cuales acabaron con su funcin tcnica como contraparte en la construccin de obras de infraestructura local.
Tabla 3 Duracin promedio de periodos de los alcaldes de Bogot (1958-1986)

Periodo 1958-1973 19581961 19611966 19661969 19691970 19701973 Carlos Albn Holgun Emilio Urrea Delgado Virgilio Barco Vargas Jorge Gaitn Corts Juan Pablo Llins Periodo 1970-1982 1973- Anbal Fernndez 1974 19741975 19751976 Luis Prieto Ocampo de Soto Periodo 1982-1986 1982- Augusto Ramrez 1984 1984Alfonso Palacio Rudas 1985 19851986 19861986 Rafael de Zubira Diego Pardo Koppel Hisnardo Ardila Daz Ocampo
1976- Bernardo Gaitn 1978 19781982 Hernando Durn Dussan Mahecha
Duracin promedio: 3 aos
Duracin promedio: 2 aos
Duracin promedio: 1 ao
Fuente: cuadro elaborado por los autores basndose en informacin disponible en http://www.Bogotdc.com/varios/1900a.htm.
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Durante el decenio de 1960 en las administraciones de Gaitn Corts y Barco se haba intentado al menos planificar y regular de manera racional el intenso proceso de crecimiento barrial mediante un acercamiento tcnico al problema y haciendo un uso racional del mecanismo de autoconstruccin como contraparte de intervenciones pblicas pese a que segn algunos expertos los proyectos del Distrito contribuan en muy poco a la solucin del problema de la vivienda entre los ms pobres.49 Con la prdida progresiva de la gestin racional, el proceso de urbanizacin se someti al capricho de polticos y constructores. Mientras que en el norte y en el occidente de la ciudad lotes y viejas fincas fueron comprados y transformados en barrios con cierta renuencia, en el sur se volvieron barrios con precarias calles sin postes de luz y sin pavimentar,50 basados en esquemas de autoconstruccin con poca o nula asesora tcnica y sin respeto por los planes reguladores, dejando de lado toda la herencia que el trabajo de las administraciones anteriores, el Ministerio de Obras Pblicas y la Sociedad de Arquitectos en coordinacin con las misiones internacionales, en particular de Brunner y Le Corbusier, haban dejado a la ciudad.
El desborde institucional Esta expansin de la zona edificada y la densidad de la poblacin aument el problema de los servicios pblicos, lo que exigi incrementar las redes, casi sin pausa, de energa, agua y alcantarillado. Fue insuficiente la recoleccin de basuras [...]. Los hospitales y las escuelas desde este momento no dieron abasto y en cuanto a la seguridad, la Polica se encontr impotente ya no slo ante los delitos ms comunes sino frente al trfico de drogas, las bandas juveniles y acciones de guerrilla dentro de la ciudad. Pero quienes haban ingresado en los diversos momentos de migracin no se caracterizaron slo por su conflicto con las clases y grupos ya establecidos. Su conflicto se present tambin en como la ciudad [...] a la cual queran adherir sin restricciones y participando de todas sus convenciones y ofertas [...] los reciba... (Alonso, Ricardo, Ciudad para la memoria. Virgilio Barco y la construccin de Bogot, Bogot, Alcalda de Bogot, 1999,op. cit., p. 44).
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La ciudad continu su crecimiento en todas las direcciones: carreteras, parques, museos, edificios pblicos, ministerios, restaurantes, universidades, oficinas, industrias, servicios, cinemas, teatros, discotecas, prostbulos, la Avenida Circunvalar y la calle 72 corazn del sector financiero nuevo del norte (aos ochenta), el estadio de Ftbol El Campn, el Palacio de los Deportes, el Veldromo, centros comerciales en el Norte, como Unicentro (inaugurado el 25 de abril de 1976), Bulevar Niza, Granahorrar, Hacienda Santa Brbara; en el Occidente, con Salitre Plaza, y en el Sur, con Sao y El Tunal (estos ltimos, construidos en los aos noventa). Tambin se dio un notorio desarrollo del comercio, en particular, a travs del aparecimiento de grandes supermercados.51 El acelerado crecimiento demogrfico y fsico de la ciudad, en condiciones de liderazgos dbiles y problemas de corrupcin, continu incidiendo sobre el progresivo deterioro y desorden. Al mismo tiempo, se encarecieron los servicios pblicos bsicos, empeor la calidad de vida, y con ello aumentaron los niveles de pobreza, como dejan ver los amplios territorios de marginalidad y la creciente irrupcin de la economa informal en los andenes y espacios pblicos de la ciudad. Como consecuencia, el proceso de transformacin hacia una ciudad moderna pareca, segn muchos, haber fracasado. Bogot se estaba convirtiendo en una gran urbe ruidosa, con un trfico catico, con parques y espacios pblicos transformados en basureros, gran cantidad de huecos en las calles, andenes acabados e invadidos por carros y vendedores ambulantes, estacionarios y semiestacionarios, y un sector informal cada vez ms grande. Al mismo tiempo, se haba convertido en una ciudad muy desigual, con una notable desintegracin social, a tal punto que no pocos comenzaron a hablar de guetos, de discriminacin y de la ciudad dividida entre un Versalles del Norte y un Calcuta del Sur. El proceso de construccin de zonas residenciales en el norte, en apariencia, consult niveles de planificacin avanzados y un cierto respeto de andenes y zonas verdes, aunque en realidad buena parte del proceso consisti en la privatizacin irregular de espacios legalmente pblicos. De esta manera, muchos parques y zonas verdes pblicas terminaron en parqueaderos privados, lo cual gener un Norte an ms excluyente. Antes de que alguien se diera cuenta, Bogot se haba transformado en la tpica ciudad subdesarrollada, con agudos problemas de pobreza,
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marginacin y desigualdad, a los cuales no demoraron en sumarse, a partir de los aos ochenta, graves problemas de inseguridad y terror (Vase Captulo 3).
1.6 CIUDAD INSEGURA, CIUDAD MAL AMADA (1986-1994)

Cuando Virgilio Barco llega a la Presidencia en 1986 su desilusin por la ciudad, de la que haba sido un buen alcalde, fue ms que evidente:
(De) esa ciudad pujante que gobern, hoy slo queda una gran anarqua urbanizada, un tremendo caos, un inmenso desorden, un colosal desbarajuste. He comprobado la degradacin de sus barrios y la psima calidad de los servicios y no logro entender a dnde van a parar los recursos generados por los cuarenta impuestos que debe pagar hoy una familia de clase media bogotana. Bogot se ha convertido en una ciudad poblada de gentes sin trabajo [...] y los servicios del Estado y el suministro de bienes esenciales han llegado a sus ms bajos niveles, de manera que quienes no tienen ingresos suficientes, deben conformarse con una vivienda que no responde a la dignidad del ser humano.52
El deterioro de la ciudad se reflej en varios frentes: (i) un sistema de transporte cada vez ms catico, expuesto a la guerra del centavo, sin una regulacin eficaz y gestionado con el apoyo explcito de diversos sectores polticos por intereses particulares ms que por intereses pblicos; (ii) una creciente contaminacin sonora y del ambiente por cuenta del parque automotor; (iii) un inventario enorme de vas, parques y espacio pblico privatizados y sin mantenimiento; (iv) un desplazamiento casi definitivo de las familias adineradas desde el centro y su sustitucin en esos espacios por otras poblaciones de menores recursos; (v) una prdida de inters por el centro histrico llev a este a la degradacin, particularmente evidente en El Cartucho y en la plaza de San Victorino. Todo ello, ms variables adicionales que se describen en el captulo sobre renovacin urbana y seguridad, contribuy a generar no slo el sentimiento o la percepcin de inseguridad, sino condiciones reales de dicha inseguridad en la urbe. Para Barco, era evidente que la crisis de Bogot como la del resto del pas era en buena parte el resultado de una mala gestin pblica. En una entrevista en 1987, el presidente Barco deca: hay que volver a
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amarrar a Bogot. Aqu no hay administracin, esta ciudad no est gobernada, no hay autoridad y debe elaborarse un plan de desarrollo que se cumpla....53 A esta situacin se haba sumado el tema de inseguridad, tanto en Bogot como en el resto del pas, frente al cual Barco, como Presidente de Colombia, estaba comprometindose a travs de la formulacin de una poltica pblica de seguridad, de carcter nacional. La compleja relacin entre entorno urbanstico, calidad de vida y seguridad, as como la idea de que se pueden prevenir y reducir posibilidades de criminalidad e inseguridad a travs de diseos urbansticos y residenciales apropiados, haba surgido como tema de inters en las grandes ciudades americanas, y a partir de los aos ochenta tambin en Europa. Despus de una primera ola de inters, demostrado por la Escuela de Chicago de los aos treinta y cuarenta, autores como Jane Jacobsen, Jan Gehl y scar Newman se convirtieron en figuras internacionalmente reconocidas como expertos en este tema a partir de los aos sesenta.54 El dans Jan Gehl, en su libro Life Between Buildings (1971), recurri a la psicologa social para describir la manera como las personas utilizan plazas, calles, y parques, y para explicar cmo son afectadas por el espacio abierto, por edificios grandes y pequeos, y por qu algunas calles o plazas son animadas y otras no. Segn Gehl, la gente prefiere caminar ms para poder atravesar calles animadas en vez de tomar recorridos cortos, pero poco animados, y es apropiado planificar y construir edificios y espacio pblico segn este tipo de criterios. Con base en estas y otras observaciones, Gehl termin definiendo tres tipos de actividades humanas que l propone tener en cuenta para (re) disear el espacio pblico: actividades necesarias, actividades opcionales y actividades sociales. La propuesta de Gehl permite de algn modo interrelacionar las funciones bsicas de la ciudad, identificadas como separadas por los modernistas en la carta de Atenas (ver arriba). Segn Gehl, las actividades necesarias son actividades que siguen realizndose, casi independientemente del contexto urbanstico como esperar un bus, parquear una bicicleta, caminar hacia una oficina u otro lugar de trabajo pero con un buen diseo estas actividades pueden cumplirse de manera agradable: esperar el bus protegido del clima, encontrar sitios para estacionar la bicicleta de manera segura, y tener andenes
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sin huecos. Por su parte, las actividades opcionales, como las que realizan los empleados que toman el sol en una banca cerca de la oficina, son actividades no esenciales en las cuales una persona se puede involucrar cuando las condiciones climatolgicas, ambientales y de espacio constituyen un incentivo para el uso del espacio pblico. Finalmente, las actividades sociales y de placer urbano leer la prensa en una banca, observar gente sentada en un parque, caminar con amigos por la calle son actividades que suceden cuando la gente se mueve a travs de un espacio mirando, escuchando actividades del otro, una vez que se sale del mundo privado (oficina, edificio, medio de transporte) y se entra en la calle. De ah la importancia del diseo y gestin de espacios pblicos que tengan en cuenta estas actividades. Por otra parte, el tema del espacio pblico se encuentra ntimamente relacionado, en la ciudad moderna, con el trfico de automviles y su regulacin. Promover otros medios de transporte la bicicleta, antes que un elemento de deporte, es un sistema de transporte y disuadir frente al uso del carro, por ejemplo, a travs de un progresivo incremento de los precios para estacionar en el centro o la eliminacin progresiva de cupos de estacionamiento en el mismo sector, constituyen instrumentos tiles para mejorar la calidad del espacio pblico. Es precisamente a partir de la mitad de los aos setenta poca en la cual escriben Gehl y Jacobsen cuando algunas ciudades (occidentales en particular) comienzan a reflexionar sobre las consecuencias perversas, para las condiciones de vida urbana, del uso incontrolado del carro y del desplazamiento del silencio, del peatn y del verde a espacios cada vez ms restringidos. Ciudades como Strasbourg, Copenhague y Groningen, en Europa, y otras como Curitiba y Crdoba, en Amrica Latina, se lanzaron desde los aos setenta, hacia estrategias de recuperacin del ambiente urbano. Otras ciudades, como msterdam, Pars y Londres, impusieron regulaciones que permiten conservar los centros histricos, mientras que las ciudades americanas y muchas ciudades asiticas se muestran mucho menos interesadas en este tipo de polticas, con notables excepciones como Baltimore y Chicago, aunque con mtodos y aproximaciones diferentes de los europeos. Siendo presidente de Colombia, Virgilio Barco hizo todo lo posible para ayudar a Bogot a reencontrar el camino del desarrollo racional;
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apoy en particular la construccin de Ciudad Salitre (240 hectreas y un total de 22.000 viviendas), cuya creacin ha impactado el desarrollo de todo el sector de la Avenida El Dorado y atrado desde comienzos de los aos noventa una serie de edificios importantes, como la Embajada de EE. UU., la Fiscala General de la Nacin, la Cmara de Comercio de Bogot, hoteles, edificios empresariales, la Imprenta Nacional, y la Gobernacin de Cundinamarca. Otros esfuerzos cruciales fueron adelantados por la Corporacin La Candelaria, creada en 1980 por el alcalde Hernando Durn Dussn, para la proteccin y conservacin del barrio colonial La Candelaria, y cuya misin hoy se extiende a preservar y promover todo el patrimonio cultural construido a Bogot, recuperar la memoria histrica, urbana y arquitectnica de la ciudad, buscando un mayor sentido de pertenencia de la ciudadana y una mejora en la calidad de vida de los habitantes de la ciudad capital.55 Otros esfuerzos importantes fueron la construccin del conjunto residencial La Nueva Santa Fe, apoyado por el Banco Central Hipotecario, como un esfuerzo por abrir el norte hacia el sur, ya que fue construido sobre el lado sur de la calle 7, en lmites del barrio Las Cruces, zona que vena sufriendo un proceso de deterioro social y urbanstico fuerte y se haba vuelto uno de los sectores ms problemticos de la ciudad en trminos de inseguridad y criminalidad. En Bogot, a inicios de los aos noventa, el problema no radicaba en la ausencia de estudios, planes de mejoras o personas capaces de entender el tipo de intervenciones necesarias. Al contrario, durante todos estos aos se realizaron importantes estudios y discusiones acerca del proceso de urbanizacin de la ciudad. Sin embargo, lo que hizo falta fue una combinacin adecuada de liderazgo poltico y orden en las finanzas para retomar, a travs de decisiones y realizaciones concretas, el nfasis en la transformacin urbana planificada y respetuosa del ciudadano. Tambin hubo instrumentos nuevos, como la llamada UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo Constante), creada como incentivo destinado a grupos de bajos ingresos para acceder a vivienda. Este tipo de incentivos, ms all de las oportunidades reales de acceso a vivienda y sin negar la importancia de las mismas, gener una multiplicacin de vivienda de mala calidad, sin guardar relacin con una visin integral de la ciudad.
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1.7 CONCLUSIN
Este captulo sin pretender ser exhaustivo muestra el trnsito de Bogot y de su gestin pblica hacia los aos noventa. La ciudad pasa por pocas de oro en su planeacin y desarrollo, as como por momentos de agudas crisis en su gestin pblica. Este trasegar de la ciudad prepar el terreno sobre el cual tendran que intervenir los alcaldes Mockus y Pealosa a travs del diseo e implementacin de polticas audaces e innovadoras durante el periodo 1995-2003. Sera injusto no resaltar que tanto Mockus como Pealosa construyeron sus polticas e intervenciones aprovechando lo mejor de la historia de planeacin y desarrollo de la ciudad, para potenciar los esfuerzos pasados (concluidos e inconclusos) hacia la reconstruccin de una ciudad y una ciudadana activas. Con el proceso de la Constitucin Poltica de 1991 y con las reformas administrativas introducidas por el alcalde Jaime Castro entre 1993 y 1994, el pas y la ciudad tomaron a tiempo conciencia de la degradacin de la ciudad capital e iniciaron un proceso de recuperacin no solamente urbanstica, sino tambin social, administrativa y poltica, con el objetivo de crear una ciudad ms equitativa, ms integrada y ms segura. La prdida (real o soada) de la polis, en trminos de una urbe marcada por relaciones de cara a cara y de intimidad, fue inevitable ya desde finales del siglo XIX, y de manera ms dramtica a partir de la segunda mitad del siglo XX, debido al crecimiento demogrfico intensivo, y a procesos de urbanizacin, industrializacin, y modernizacin de la sociedad y del Estado.56 Como cualquiera otra ciudad grande en el mundo, Bogot tiene el reto de generar las condiciones que permitan reconstruir la polis dentro de la metrpolis. La solucin no puede ser otra que el diseo e implementacin de polticas pblicas racionales y democrticas (es decir, modernas) de planificacin y administracin. La condicin de marginacin individual o colectiva es, de algn modo, inherente a la gran urbe moderna, y es la gestin pblica la que debe reaccionar y responder propositivamente frente a ella.57 En el caso de Bogot, y en Colombia en general, la gran ciudad de algn modo apareci en escena sin que se hubiera completado la fase moderna de la construccin del Estado, es decir, aquella que da lugar a la capacidad institucional de generar y apoyar formas de regulacin tica, moral y social que permiten el surgimiento de una sociedad civil basada, como
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escribe Mockus, en un conjunto de costumbres, acciones y reglas mnimas compartidas que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al respeto del patrimonio comn y al reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos. El dficit en el proceso de construccin de formas de regulacin civilizada de la vida pblica en Bogot se agudiz, como lo hemos mostrado en este captulo, durante los aos setenta y ochenta como consecuencia del proceso de desinstitucionalizacin administrativa, y a su vez como resultado de la generalizacin de prcticas clientelistas y la corrupcin administrativa. Estas dcadas oscuras casi hicieron olvidar que Bogot fue la ciudad pionera en procesos de planificacin racional, seria y eficaz en Colombia, y fue tambin la que recibi medios financieros y administrativos privilegiados frente a otras ciudades del pas, evidencia de lo cual fue su transformacin en Distrito Especial en 1954. Sin embargo, dicha situacin privilegiada; fruto de su excepcionalidad institucional, no fue suficiente para superar los problemas ampliamente explicados en el captulo, lo que llev a que la ciudad prcticamente perdiera el rumbo. Un trasfondo de institucionalidad dbil y deslegitimada puede crear condiciones propicias para la proliferacin de variadas formas de ilegalidad e inseguridad. En este contexto, todo el esfuerzo realizado a partir de 1995 por parte de las administraciones de Antanas Mockus y Enrique Pealosa puede ser entendido como la redefinicin de un proyecto moderno, que le apost a una gestin institucional racional, planificada y fuertemente democrtica, a partir de grandes esfuerzos de comunicacin, as como de reconstruccin institucional y fsica, en el marco de la reconstruccin de la ciudadana misma.
Notas captulo 1
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Mosca, Juan, Bogot. Ayer, hoy y maana, Bogot, Villegas Editores, 1987, p. 280, citado por Alonso, Ricardo, Ciudad para la memoria. Virgilio Barco y la construccin de Bogot , Bogot, Alcalda de Bogot, 1999, p. 119. Vase Meja Pavony, Germn Rodrigo, Los aos del cambio . Historia Urbana de Bogot 1820-1910, 2 Edicin, Bogot, Centro Editorial Javeriano, 2003. Para el cambio urbanstico, vase en particular Captulo 3, El lugar construido (pp. 131-225), y Captulo 5, Los hombres y los espacios (pp. 297-366). Para la historia del desarrollo arquitectnico y urbanstico de la ciudad durante sus primeros cuatro siglos, vase el libro de Alberto Escobar, Margarita Marino, Cesar Pea, Atlas histrico de Bogot, 1538-1910, Bogot, Corporacin la Candelaria-Alcalda de Bogot, 2004, que no se logr consultar detalladamente, dada su reciente publicacin.
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Las referencias sobre el siglo XIX en Bogot son en su mayora tomadas de Meja Pavony, op. cit. Nio Murcia, Carlos, Arquitectura y Estado. Contexto y significado de las construcciones del Ministerio de Obras Publicas. Colombia 1905-1960, Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 2003, p. 37. Ibid., p. 37. Meja Pavony, op. cit., p. 142. Haussmann fue Ministro de Napolen II y prefecto de Pars. Es conocido por sus enormes intervenciones urbansticas en los aos 1860-1870 en Pars. Ibid., p. 132 y 480. Vase tambin la exposicin permanente Bogot siglo XX, del Museo de Desarrollo Urbano de Bogot, y las publicaciones que lo acompaaron. Alonso, Ricardo, Ciudad para la memoria. Virgilio Barco y la construccin de Bogot, Bogot, Alcalda de Bogot, 1999, p. 23. Castillo Daza, Juan Carlos del, Bogot. El trnsito a la ciudad moderna 1920-1950, Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 2003, pp. 113-115. Ibid. Hofer, Andreas, Karl Brunner y el urbanismo europeo en Amrica Latina, Bogot, El ncora y Corporacin La Candelaria, 2003, p. 92. Nio Murcia, op. cit. Ibid . Ley 88 de 1947. El libro Can our Cities Survive?, del arquitecto cataln Jos Lluis Sert, seguidor y colaborador de Le Corbusier, fue enseado por Jorge Gaitn Corts en sus clases de arquitectura y urbanismo en la Universidad Nacional, y fue, segn el arquitecto Roberto Rodrguez Silva : nuestro pensamiento acerca de las ciudades. (Dvila, Julio, Planificacin y poltica en Bogot. La vida de Jorge Gaitn Corts, Bogot, Alcalda Mayor de Bogot, 2000, p. 134). El libro de Sert insiste en las cuatro funciones que debe tener la ciudad: vivienda, trabajo, ocio y transporte, a las cuales Sert adicion posteriormente la del centro cvico. El urbanista Lewis Mumford, tambin muy ledo en los crculos colombianos, propuso complementarlas con las funciones polticas, educativas y culturales. Segn Julio Dvila: estos textos no necesariamente representaban un diagnstico adecuado de lo local ni una visin acertada del futuro urbano para Bogot y otros ciudades en pases en desarrollo, pero ofrecan elementos de reflexin y algunas frmulas de actuacin para los nefitos urbanistas que intentaran enfrentar las altas tasas de crecimiento urbano que ya viva el pas (op. cit., p. 134). Hofer, op. cit., p. 167. Fernando Mazuera Villegas fue otra vez alcalde en 1957-1958 y fue claramente un mandatario que contribuy significativamente al desarrollo urbanstico y arquitectnico de la ciudad. Alonso, op. cit., p. 35. Gaitn Corts, Jorge, El problema de la vivienda, en Suplemento Literario de El Tiempo, 9 septiembre de 1951, citado por Dvila, op. cit., p. 121. Goueset, Vincent, Bogot. Nacimiento de una Metrpoli, Bogot, Tercer Mundo, 1998, p. 8. Decreto 3640 del presidente Rojas Pinilla, el cual defini que el alcalde y la mitad del Concejo eran nombrados directamente por el presidente de la Repblica. Vase http://www.Bogot-dc.com/varios/1900a.htm. Dvila, op. cit., p. 55. Ibid., p. 113. Ibid., p. 180. Alonso, op. cit., p. 79. Segn Dvila, op. cit., p. 150. Ibid., p. 151 y ss., donde se describen detalladamente los componentes e impactos de cada una de estas iniciativas.
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Apoyo y asesora por parte de expertos internacionales continuaba. El alcalde Gaitn Corts encarg, a pocos das de posesionarse, el estudio Operacin Bogot (entregado en noviembre de 1962) sobre los problemas del crecimiento de Bogot al canadiense Lauchlin Currie, economista de Harvard, instalado en ese entonces en la Misin del Banco Mundial en Bogot, y quien era el ms influyente consultor externo para Colombia en todos los programas de desarrollo en los aos cincuenta y sesenta. Dvila, op. cit., pp. 168 y 170. El informe La planificacin en Bogot, de 1963, de la administracin Gaitn Cortes, explica en su prefacio que la parte esencial de esta planificacin radica en que en ella se conjugan y armonizan las labores de los tcnicos y administradores con la activa participacin del Concejo de Bogot, dentro de un desenvolvimiento solidamente afianzado en la esencia misma del sistema democrtico (Ibid ., p. 182). Corts, Rodrigo, Del urbanismo a la planeacin en Bogot (1900-1990), Bogot, Departamento de Arquitectura, Universidad Nacional de Colombia, mimeo, p. 32, citado por Dvila, op. cit ., p. 183. Dvila, op. cit. , p. 186. Es de notar que en barrios donde predominaba una afiliacin poltica de izquierda, en la dcada de los sesenta, los dirigentes se opusieron a formar Juntas de Accin Comunal (JAC), por considerarlas un instrumento de control del Frente Nacional, como fue el caso en el barrio Policarpa Salavarrieta, e intentaron instalar sur propias formas contestatarias de organizacin poltica, y eso dio lugar a conflictos incluso violentos. Prembulo del Acuerdo 4 de 1959 del Concejo de Bogot. Gaitn Corts, Jorge, La vivienda de inters social en los pases de Amrica, en Revista de Amrica, vol. XXV, No. 81, 1957, citado por Dvila, op. cit., p. 186. Silva, Armando, Bogot imaginada, Bogot, Convenio Andrs Bello y Universidad Nacional de Colombia, 2003, p. 45. Decreto 3133 de 1968, por medio del cual se reestructura el Departamento Administrativo de Bienestar Social. Alonso, op. cit., p. 89. Barco Vargas, Virgilio, La administracin de una ciudad moderna, p. 25, citado por Alonso, op. cit ., p. 94. Alonso, op. cit., p. 81. Segn Silva, op. cit., p. 45, el alcalde Barco tambin llego a prever el Parque Tercer Milenio obra que iniciara cuarenta aos ms tarde el alcalde Enrique Pealosa. Vase Barco Vargas, Virgilio, Desarrollo urbano y bienestar social. Programa de zonas verdes recreativas y campos deportivos populares, Bogot, Sociedad Econmica de Amigos del Pas, mimeo, 1968, citado por Alonso, op. cit., p. 137. Alonso, op. cit., p. 166. Tllez, Hernando, La ciudad desde el aire, en Colombia pas de ciudades , Bogot, Plinio Mendoza Neira, 1960, citado por Alonso, op. cit., p. 46. Virgilio Barco tambin haba sido ministro de Obras Pblicas en el perodo 1958-1960, y era ingeniero civil con un Ph. D. en Economa Industrial en MIT. Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID), Alternativas para el desarrollo urbano de Bogot , Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 1969, citado por Alonso, op. cit., p. 55. Dvila, op. cit., p. 193. Ibid., p. 113. Segn Armando Silva, op. cit., p. 112, en Francia hay un supermercado por cada 7.000 habitantes, y en Colombia, uno por cada 35.000 habitantes uno por cada 23.000 en Bogot (Silva no da datos de Pars). Revista Consigna, As piensa Barco, Bogot, No. 299, mayo, 1986, citado por Alonso, op. cit., p. 119. Mosca, op. cit., p. 119. Inspiradas en particular por libros como Cooper Marcus and Francis (edits.), People Places (1990); Buchanan, P., What City? A Plea for Place in the Public Realm, en Architectural Review , No. 1101, 1988; Carmona et al., Public Places-Urban Spaces (2003); Whyte, The
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Social Life of Small Urban Space (1980); Ronald Clarke, Situational Crime Prevention: Successful Case Studies 1992. http://www.corporacionlacandelaria.gov.co/msion.htm, consultada en noviembre de 2003. Como escribe el arquitecto Alberto Saldarriaga Roa: Las formas urbanas de otra poca muestran muchos aspectos ausentes de la ciudad de hoy: armona y riqueza visual, escala humana, heterogeneidad dentro de la unidad, sensibilizacin esttica. Saldarriaga Roa, Alberto, Arquitectura fin de siglo. Un manifiesto de ausencia, Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 1999, p. 61. Auge, Marc, Los no lugares. Espacios de anonimato. Una antropologa de la sobremodernidad , Barcelona, Gedisa, 1992.
Captulo 2
TENDENCIAS DEMOGRFICAS Y SOCIOECONMICAS EN BOGOT (1995-2003)
Vendedores informales. Fuente Alcalda Mayor de Bogot, D. C.
(...) el sueo de una ciudad como Bogot, a treinta aos de horizonte, puede variar de manera irreconciliable para cada grupo social, para cada estrato econmico, para viejos y jvenes, para quienes viven en zona plana o sobre el cordn de los cerros, para quienes nacieron en ella y para los inmigrantes y, en fin, para los que se proyectan en la tecnologa del futuro o para quienes aoran el pasado. De lo que se trata es de coincidir en algunas condiciones de sueo comunes a una mayora.*
ROGELIO SALMONA Y RAL JARAMILLO
En este captulo se presentan los aspectos demogrficos y socioeconmicos de Bogot, con el objetivo de ofrecer al lector un panorama sobre el contexto en el cual se han inscrito las polticas pblicas de prevencin y reduccin de la criminalidad en la ciudad durante el perodo 19952003.1 (Para un resumen sobre las polticas sociales sectoriales, en trminos de inversiones en salud y educacin, durante el perodo se puede consultar el Captulo 9). Gran parte de las estadsticas en este captulo utilizan como punto de partida el ltimo censo realizado en el pas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas (DANE), el cual se llev a cabo en 1993. En este orden de ideas, los datos estadsticos utilizados en el presente captulo para el perodo 1995-2003, estn sujetos a la calidad y acierto de las proyecciones que el mismo DANE y el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital han hecho con base en el mencionado Censo de 1993. Es asi en todo el pais. Sin embargo, vale resaltar el esfuerzo que las recientes administraciones en Bogot han hecho para depurar y normalizar sus bases de datos, como parte integral del proceso de mejoramiento de los instrumentos para la focalizacin de las polticas pblicas de inversin social.
2.1 CARACTERIZACIN DEMOGRFICA DE BOGOT

De acuerdo con proyecciones elaboradas por el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital (DAPD) con base en el Censo de 1993, la
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poblacin de Bogot en 2002 se estimaba en 6,7 millones de personas, de las cuales un 52% eran mujeres y un 48%, hombres; el 28% era poblacin menor de 14 aos; el 28%, poblacin entre 15 y los 29 aos; el 30%, entre 30 y 49 aos, y un 14% poblacin mayor de 50 aos. Hay dos tendencias demogrficas significativas, en relacin directa con el tema de seguridad en la ciudad de Bogot y en el pas, en general. Primero, como se observa en la Tabla 1, la participacin del grupo de edad de 0-14 aos en la poblacin total viene disminuyendo desde 1964, y la del grupo 15-29 aos, desde 1985. Esto indica que, aunque la poblacin joven (menor de 29 aos) sigue siendo mayoritaria, su participacin relativa ha disminuido en las ltimas dcadas. Adicionalmente, algunas proyecciones muestran que para 2013 la poblacin menor de 29 aos representar el 50% de la poblacin total, frente al 71% en 1973, 67% en 1985 y 62% en 1993.
Tabla 1 Porcentaje de poblacin segn rangos de edad en Bogot, 1938-2002
1938 0-14 15-29 30-49 50 y ms Total
Fuente: DANE.
1951 34 34 22 9 100
1964 42 29 20 8 100
1973 38 33 20 9 100
1985 33 34 22 10 100
1993 31 31 27 11 100
2002 28 28 30 14 100
31 35 25 9 100
Segundo, como lo muestra la Tabla 2, la tasa anual de crecimiento de la poblacin en la ciudad de Bogot tambin ha disminuido significativamente, en efecto, durante los ltimos diez aos la tasa de crecimiento anual de la poblacin se situ en 2,5%, cifra inferior a la reportada en el perodo 1973-1985, del 3,5%, y claramente inferior al perodo 19381973, cuando el crecimiento alcanz tasas del 6%. Este menor crecimiento est asociado a la transicin demogrfica seguida en el pas desde mediados de los aos cincuenta.
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Tabla 2 Tasa de crecimiento de la poblacin de Bogot segn rangos de edad, 1938-2002

1938-1951 0-14 15-29 30-49 50 y ms Total
Fuente: DANE.
1951-1964 8,6% 5,6% 6,0% 6,2% 6,9%
1964-1973 4,9% 7,4% 5,8% 6,4% 6,0%
1973-1985 2,3% 3,7% 4,4% 4,9% 3,5%
1985-1993 1,7% 1,4% 5,4% 4,0% 2,8%
1993-2002 1,5% 1,3% 3,7% 5,2% 2,5%
6,9% 5,9% 5,3% 6,3% 6,1%
La tasa anual de crecimiento ms alta (8,6%) se reporta entre los aos 1951-1964 para el grupo de 0-14 aos, perodo que podra considerarse como el baby boom de la ciudad. Las personas nacidas en este perodo hoy tienen entre 40 y 52 aos de edad. Esta tasa de crecimiento poblacional de la capital de la Repblica ha sido sistemticamente superior a la registrada en el mbito nacional (vase Tabla 3). La tasa anual de crecimiento poblacional nacional entre 1964-1973 fue del 1,9%, frente al 6% para Bogot. Luego, en el perodo 1973-1985, fue del 2,5% frente al 3,5% para Bogot, y entre 1985 y 1993 fue del 2,2% en todo el pas frente al 2,8% para Bogot. Con base en proyecciones sobre el ltimo censo, hoy da Bogot sigue creciendo a una tasa ms alta (2,5%) que el total del pas (1,8%).
Tabla 3 Tasa de crecimiento de la poblacin en Colombia segn rangos de edad, 1938-2002

1938-1951 0-14 15-29 30-49 50 y ms Total
Fuente: DANE.
1951-1964
1964-1973 1,3% 3,0% 1,6% 2,1%
1973-1985 0,8% 3,6% 3,7% 3,9% 2,5%
1985-1993 1,6% 1,1% 4,0% 3,4% 2,2%
1993-2002
2.44%
3.02%
1,9%
1,83%
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Como se puede observar en la Tabla 4, la tasa de natalidad cuadruplica a la tasa de mortalidad para todos los perodos analizados. Es decir, por cada persona que muere en la ciudad nacen al menos cuatro personas cada ao. La tasa de crecimiento natural, es decir, la tasa de natalidad menos la tasa de mortalidad, segn las estimaciones del DANE, se aproximar a quince personas por cada mil habitantes en el quinquenio 2000-2005. Esto quiere decir que, vegetativamente, la ciudad crece en aproximadamente 105.000 habitantes cada ao. Si a este factor se agrega el efecto neto de las migraciones, o sea, la diferencia entre el nmero de personas que llegan a la ciudad y las que se retiran de ella, se encuentra que aproximadamente para el mismo perodo a la ciudad entrarn unas 45.000 personas anualmente.
Tabla 4 Tasas de crecimiento natural, natalidad, mortalidad, nacimientos, defunciones y migrantes netos en Bogot
Tasas implcitas (por mil) Crecimiento natural 1985-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2005 20 18 17 15 25 24 22 20 5,2 5,2 5,0 4,8 582.167 624.010 658.378 684.586 121.411 138.939 150.969 163.147 159.980 265.863 250.093 225.063 6,9 10,0 8,3 6,6 Natalidad Mortalidad Nacimientos Defunciones Total Tasa (por mil) Nmero estimado Migrantes netos
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot-DANE.
2.2 DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN EN LA CIUDAD DE BOGOT

En 2003, por localidades, Kennedy contaba con el mayor nmero de habitantes de la capital, con cerca de 900.000 personas (14% de la poblacin total), seguida por Engativ, con 790 mil (11%), Suba, con 800 mil personas, Ciudad Bolvar, con 600 mil (9,5%) y San Cristbal, con 488 mil (7%). Sumadas, estas cinco localidades renen el 54% de la poblacin de Bogot.
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La Tabla 5 muestra que si bien los rdenes de magnitud de las participaciones no cambian mucho sobre el perodo 1993-2002, en algunas localidades la poblacin se ha incrementado significativamente, en particular en la localidad de Bosa, donde en diez aos la poblacin se duplic. Tambin se destacan, con incrementos cercanos al 50% durante los ltimos diez aos, las localidades de Ciudad Bolvar y Fontibn, y con crecimientos entre 25-35%, las localidades de Suba, Usme y Kennedy.
Tabla 5 Bogot: participacin y crecimiento de la poblacin segn localidades, en relacin con la ubicacin inicial de desplazados y la evolucin de la tasa de homicidios por localidad
1993 Localidad 1998 2002 Incremento poblacional 2002/1993 Ubicacin inicial desplazados (1999-2002) Ciudad Bolvar Bosa Kennedy Usme Rafael Uribe Uribe San Cristbal Tunjuelito Santa Fe Fontibn Puente Aranda Usaqun Chapinero Engativ Suba Antonio Nario Los Mrtires Barrios Unidos Teusaquillo La Candelaria 7,7% 4,0% 13,9% 3,7% 7,0% 8,1% 3,8% 2,0% 3,7% 5,2% 6,4% 2,3% 12,3% 10,4% 1,8% 1,8% 3,2% 2,3% 0,5% 8,5% 5,6% 14,3% 3,8% 6,3% 7,4% 3,4% 1,8% 4,2% 4,7% 6,6% 2,0% 12,0% 10,9% 1,6% 1,6% 2,9% 2,1% 0,5% 9,5% 6,8% 14,3% 3,9% 5,8% 6,9% 3,1% 1,6% 4,5% 4,3% 6,6% 1,9% 11,6% 11,4% 1,5% 1,4% 2,7% 1,9% 0,4% 50% (2) 109% (1) 25% (7) 29% (5) 1,5% 4% 0,0% 0,0% 49% (3) 0,0% 26% (6) 0,0% 15% (8) 34% (4) 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 26,2 10,3 11,5 8,4 5,4 5,3 3,4 3,3 2,2 1,8 1,7 1,3 1 1 1 0,9 0,7 0,6 0,5 Evolucin tasa homicidio 1994/2002 73/43 (4) 60/22 (12) 54/20 (14) 68/35 (5) 73/32 (6) 62/21 (13) 59/24 (11) 497/202 (1) 65/12 (19) 62/25 (10) 37/13 (18) 81/31 (7) 47/16 (17) 35/19 (16) 64/27 (8) 215/89 (2) 66/25 (9) 109/20 (15) 262/86 (3)
Fuentes: Alcalda Mayor de Bogot, DAPD, Unidad de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (UAID) e Instituto Nacional de Medicina Legal.
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2.3 LA POBLACIN DESPLAZADA Y SU IMPACTO DEMOGRFICO EN BOGOT

Como consecuencia de la violencia y el conflicto armado que se vive en el pas, as como por falta de perspectivas econmicas, miles de colombianos se han visto forzados a desplazarse hacia las grandes ciudades del pas. Bogot no ha sido ajena a este proceso: por el contrario, resulta un lugar muy atractivo para esta poblacin, que la percibe como una gran ciudad, cada vez ms segura y mejor organizada, con mayores y variadas oportunidades de trabajo comparativamente con otras ciudades grandes de Colombia. Diversas organizaciones, pblicas y no gubernamentales, trabajan en la atencin a desplazados y, por tanto, cada una de ellas lleva sus propias estadsticas, lo cual explica que las cifras difieran entre fuentes y criterios de contabilizacin. Por ejemplo, segn la Red de Solidaridad Social entre mayo de 1999 y agosto de 2002, en Bogot se han atendido a 35 mil personas desplazadas, mientras que en registros de la organizacin no gubernamental Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), desde 1999 hasta septiembre de 2002, figuran 177 mil personas desplazadas. La diferencia entre estas cifras radica, en parte, en que muchas personas desplazadas, bien sea por razones de seguridad, o bien por razones de desinformacin y desconfianza, no se notifican necesariamente ante la Red de Solidaridad Social, y prefieren hacerlo ante otras instancias como la Iglesia Catlica (Dicesis de Bogot), la Conferencia Episcopal o el Comit Internacional de la Cruz Roja, o simplemente optan por no presentarse del todo. Las cifras que se presentan a continuacin provienen del sistema de informacin que la Alcalda de Bogot, a travs de su Unidad de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (UAID), ha consolidado con base en los datos oficiales del Sistema nico de Registro de la Red de Solidaridad Social. Esta fuente ha sido la considerada para este estudio, por ser de carcter oficial. Segn la UAID la mayora de las 8.362 familias con un 56% de hombres y un 44% de mujeres, la mitad cabeza de familia que han llegado a Bogot en el perodo 1999-2002 provienen de Tolima (23%), Meta (12%), Cundinamarca (10%), Antioquia (7%) y Caquet (7%). Estos cinco departamentos son, entonces, el origen de casi el 60% de los
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desplazados que llegan a Bogot. El 80% de los desplazados est por debajo de los 26 aos; el 13% est entre los 27 y 45 aos, y el 7% son mayores de 46 aos. En trminos tnicos, el 92% es mestizo, un poco ms que el 6% corresponde a etnias afrocolombianas, y menos que 2% declaran un origen indgena. La gran mayora (84%), en el momento de su llegada a la ciudad no cuenta con afiliacin al sistema de seguridad en salud, mientras que el 11% dice encontrarse en el rgimen subsidiado, y solamente el 4% seala pertenecer al rgimen contributivo. En cuanto a su perfil educativo, los desplazados corresponden a la poblacin rural de bajos ingresos. El 12% presenta estudios de bachillerato completo y el 3%, de estudios superiores completos. Casi el 30% tiene primaria completa y otros tantos no lograron terminarla. El 9% es iletrado y el 18,6% no alcanz a terminar su bachillerato. El 26,8% de esta poblacin est vinculada, en el momento actual, al sistema educativo. En cuanto a su perfil profesional, la agricultura, la ganadera y otros oficios relacionados con el trabajo manual y de la tierra se sealan como las actividades econmicas preponderantes en su lugar de origen. Sin embargo, algo ms que el 40% afirma no desempear ningn arte u oficio y el 65% de los jefes de hogar se encuentran desempleados. La UAID y la Red de Solidaridad tambin establecen la localizacin de las familias al llegar a Bogot. Como muestra la Tabla 5, Ciudad Bolvar, Kennedy, Bosa y Usme son las localidades receptoras de mayor poblacin desplazada. Estas localidades tambin corresponden a aqullas con un crecimiento demogrfico significativo desde la mitad de los aos noventa, y con mayor porcentaje de poblacin en condiciones de pobreza y de miseria (vase Tabla 6), sin embargo, excepto por Ciudad Bolvar, no son las localidades con las tasas de homicidio ms elevadas (vase Tabla 5), de manera que no es posible argumentar una relacin directa entre un incremento demogrfico por llegada de desplazados y los ndices de inseguridad, por lo menos en trminos de homicidio (para otros indicadores, vase captulo siguiente).
2.4 POBREZA Y ASPECTOS SOCIOECONMICOS EN BOGOT

Colombia tiene un sistema de estratificacin socioeconmico basado en una clasificacin de seis estratos, numerados en orden ascendente desde el estrato ms pobre (1) hasta el de mayores recursos econmicos (6).
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En Bogot el 50% de la poblacin se encuentra en los estratos 3 y 4; es decir, estratos de ingreso medio. Le sigue con un 45% la poblacin de bajos ingresos, ubicada en los estratos 1 y 2. La poblacin de altos ingresos, ubicados en los estratos 5 y 6, alcanza un 5%. La Tabla 6 muestra la distribucin por estratos segn localidad. En 7 de las 19 localidades ms del 50% de la poblacin vive en los estratos 1 y 2. Por rangos de pobreza pueden ordenarse: Usme (con un 99% en estrato 1 y 2), Ciudad Bolvar (95%), y Bosa (93%), seguidas por las localidades de San Cristbal, Santa Fe, La Candelaria y Tunjuelito. En 10 de las 19 localidades predominan los estratos 3 y 4, y en siete de ellas estos dos estratos suman ms del 87% de la poblacin (Puente Aranda, Barrios Unidos, Los Mrtires, Teusaquillo, Antonio Nario, Fontibn y Engativ). Slo en la localidad de Chapinero, la mayor parte de sus habitantes pertenecen a los estratos de ingresos altos. En localidades como Usaqun, Chapinero y Suba cohabitan grupos poblacionales de diferentes estratos e ingresos.
Tabla 6 Bogot: distribucin de la poblacin segn estratos por localidad
ESTRATOS Localidad 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Usaqun Chapinero Santa Fe San Cristbal Usme Tunjuelito Bosa Kennedy Fontibn Engativ Suba Barrios Unidos Teusaquillo Los Mrtires Antonio Nario 1y2 13% 13% 70% 84% 99% 64% 93% 40% 7% 11% 34% 0% 0% 5% 8% 3y4 53% 35% 28% 15% 0% 35% 7% 59% 92% 88% 48% 96% 93% 94% 92% 17% 2% 6% 5y6 32% 51% 1% NO RES.(1) 2% 1% 1% 1% 1% 1% 0% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 0%
contina
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Localidad 16 17 18 19 Puente Aranda La Candelaria Rafael Uribe Uribe Ciudad Bolvar Total Bogot
1y2 0,3% 66% 48% 94% 44%
3y4 99% 30% 51% 4% 50%
5y6
NO RES. (1) 0,7% 4% 1% 1%
5%
1%
(1) Poblacin, viviendas y hogares ubicados en manzanas no residenciales. Fuente: DAPD. rea de Estratificacin y Monitoreo. Resultados de la actualizacin del Estudio de estratificacin Socioeconmica del D.C.
Para medir la pobreza de una poblacin existen diversos indicadores con el fin de abarcar el concepto de diferente manera. Una definicin ms amplia del trmino, como el Indicador de Calidad de Vida (ICV) y el ndice de Desarrollo Humano (IDH) abarcan tambin las condiciones de educacin, salud, entorno e infraestructura, hacinamiento, entre otros, o sea, factores que determinan tanto la situacin actual de pobreza como las potencialidades para salir de ella. En la Tabla 7 se presenta la evolucin mas reciente de los Indicadores de Calidad de Vida (ICV) y de Desarrollo Humano (IDH). El primero es una medida de bienestar, que vara entre 0 y 100 y combina cuatro dimensiones: i) el nivel educativo de los jefes de hogar y el acceso a la educacin de los jvenes; ii) las caractersticas de la vivienda; iii) el acceso a servicios pblicos domiciliarios y la infraestructura adyacente; iv) la composicin de la familia y el nivel de hacinamiento. Mientras ms se acerque a 100, mejor es el nivel de vida. El segundo es una medida constituida por tres indicadores: esperanza de vida al nacer, alfabetizacin y nivel educativo, y el ingreso. Este indicador es propuesto y calculado por las Naciones Unidas, y de igual forma vara entre 0 y 100; a su vez, 100 es el mayor nivel de desarrollo humano. Con respecto al ICV, se observa en Bogot una leve mejora desde 1993 hasta 1998, pero un retroceso en 1999 y estancamiento en 2000, como consecuencia de la cada en el PIB nacional (-4,5%) y de la ciudad (-8,7%) y su impacto sobre ingresos y empleo de los habitantes de la ciudad (en secciones posteriores de este documento se presenta la evolucin del PIB y el empleo de la ciudad). De todos modos, segn este indicador, Bogot tiene el nivel de vida ms alto del pas.
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Lo anterior contrasta con los resultados observados en el IDH. De acuerdo con este ndice, la ciudad ha presentado un leve, pero continuo deterioro en su desarrollo humano en el periodo 1996-1999, y un leve mejoramiento entre 2000 y 2001. El factor que ms influy en tal tendencia fue el comportamiento del PIB per cpita, que segn informacin de PNUD present un deterioro del 11,8% en el perodo 1996-1999.
Tabla 7 Bogot: ndice de calidad de vida e ndice desarrollo humano

1993 ICV IDH
Fuente: DNP y PNUD.
1996 84,4 83,6
1997 86,2 82,8
1998 86,8 82,6
1999 88,7 81,1
2000 86,8 81,3
2001 86,9 81,7
La Tabla 8 presenta la evolucin de otros tres indicadores asociados a la medicin de la pobreza: la lnea de pobreza, la lnea de indigencia y el coeficiente de Gini. Estos tres indicadores se concentran primordialmente en lo concerniente a la dimensin ingreso. Los dos primeros miden la suficiencia del ingreso de los hogares frente a una canasta de referencia de bienes y servicios (Lnea de Pobreza) y frente a los requisitos nutricionales mnimos o de supervivencia (Lnea de Indigencia). El indicador en cada caso refleja el porcentaje de la poblacin que no alcanza dichos umbrales. Por su parte, el Coeficiente de Gini se refiere de forma ms general a la concentracin del ingreso. Un coeficiente de cero implica una distribucin completamente equitativa del ingreso; es decir, que cada persona en la poblacin recibe la misma cantidad de ingreso. Un coeficiente de 1 indica que slo una persona recibe o concentra todo el ingreso y los dems no reciben nada. La Tabla 8 confirma que se logr una reduccin importante de la pobreza y de la indigencia durante el perodo 1993-1997, pero que hubo un retroceso fuerte entre 1999 y 2000. El deterioro tanto de la economa nacional como de la local conllev que en 2000 un 50% de la poblacin de la ciudad viviera en pobreza o sea, no gener ingresos suficientes para cubrir la canasta de bienes y servicios de referen-
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cia y que un 15% viviera en indigencia o sea, no logr ni siquiera cubrir los gastos en los nutrientes y bienes esenciales. En el mismo cuadro, el coeficiente de Gini demuestra que la concentracin del ingreso ha crecido en Bogot; es decir, una distribucin menos equitativa de los ingresos.
Tabla 8 Bogot: lnea de pobreza, lnea de indigencia y coeficiente de Gini

Ao / Lnea Lnea de Pobreza Lnea de Indigencia Gini
Fuente: DNP-PNUD.
1993
1995
1997
1998
1999
2000
2001
42,4
40,0
35,1
36,6
43,5
49,6
7,7
7,6
6,8 0,519
7,8 0,559
11,3 0,564
14,9 0,564 0,561
El nico indicador asociado a la medicin de la pobreza calculado por localidad es el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI). Su clculo incluye las caractersticas de la vivienda, los materiales utilizados para la construccin, la disponibilidad de servicios bsicos y el nivel de hacinamiento. En la Tabla 9 se presenta el porcentaje de la poblacin Bogotana que vive sin satisfacer las necesidades bsicas. Como se puede observar, la tendencia del indicador para la ciudad es decreciente desde 1993. En 8 aos el porcentaje de la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas ha disminuido significativamente en 3,9 puntos porcentuales y ha pasando del 17,2% al 13,4%. Esta evolucin puede ser atribuida al impacto de las polticas distritales durante el perodo aqu estudiado (1995-2003), en trminos de la inversin en el sector social (vase Captulo 9) y de obras pblicas (vase Captulo 7), en trminos de la transparencia y eficiencia de la gestin y como resultado del mejoramiento de la seguridad y el fortalecimiento de la convivencia ciudadana, temas que constituyen el objeto principal del presente libro.
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Las cifras de la Tabla 9 han sido ordenadas de mayor a menor cantidad de NBI, tomando como base la proyeccin de NBI para 2001. Usando este criterio, 6 de las 19 localidades superan el promedio de NBI de la ciudad, siendo el caso ms preocupante Ciudad Bolvar, con ms de un cuarto de su poblacin con NBI. La siguen Usme (24%), San Cristbal y Bosa. En contraste, las localidades con menor poblacin con NBI son Teusaquillo, Chapinero y Barrios Unidos. An cuando la tendencia en todas las localidades es decreciente sobre el perodo observado (1993-2001), cabe resaltar cmo las localidades que ms avanzaron en estos 8 aos en la reduccin de poblacin con NBI fueron aquellas con los porcentajes ms altos de NBI (vase ltima columna de la Tabla 9).
Tabla 9 Bogot: porcentaje de poblacin con necesidades bsicas insatisfechas

Localidad 1993 1998 1999 2000 2001 Dif 2001-1993 Ciudad Bolvar Usme San Cristbal Bosa Santa Fe Rafael Uribe Uribe Tunjuelito Kennedy La Candelaria Fontibn Usaqun Suba Engativa Los Mrtires Antonio Nario Puente Aranda Barrios Unidos Chapinero Teusaquillo Total Bogot 35,3 34,6 25,9 24,2 24,7 21,0 18,6 14,3 17,4 13,9 11,9 13,8 11,0 10,6 10,0 9,1 8,8 7,2 4,2 17 ,2 30,7 28,3 21,1 20,2 19,5 16,8 15,0 13,6 14,0 12,7 11,9 11,6 9,2 9,1 8,5 7,9 7,6 6,4 4,2 15 ,1 29,2 26,9 20,0 19,3 18,4 16,0 14,2 13,3 13,3 12,5 11,8 11,1 8,8 8,8 8,2 7,7 7,4 6,3 4,2 14,5 27,7 25,4 18,9 18,2 17,4 15,1 13,5 13,1 12,7 12,2 11,7 10,6 8,4 8,4 7,9 7,4 7,1 6,1 4,2 14 ,0 26,1 23,8 17,8 17,1 16,3 14,3 12,8 12,6 12,0 11,7 11,4 10,1 8,1 8,1 7,6 7,2 6,9 5,9 4,2 13,4 - 9,2 - 10,8 - 8,1 - 7,1 - 8,4 - 6,8 - 5,8 - 1,7 - 5,4 - 2,2 - 0,5 - 3,7 - 2,9 - 2,6 - 2,4 - 2,0 - 1,9 - 1,3 - 0,1 - 3,9
Fuentes: DANE, Censo de poblacin y vivienda de 1993 ; DAPD, Proyecciones de poblacin, y DABS, Proyecciones.
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2.5 ACTIVIDAD ECONMICA

La actividad econmica en el Distrito, desde mediados de la dcada del noventa, ha evolucionado de manera similar a la del pas; atraves primero por una fase recesiva y luego, por una de lento crecimiento. Contrasta con el auge econmico de la primera parte de los aos noventa, cuando tanto Bogot como la nacin crecieron a tasas superiores al 5%. Luego de la recesin de 1999, en la que el PIB de la ciudad cay 8,7 puntos, Bogot ha presentado tasas de crecimiento econmico cercanas al 2,3% promedio anual. De todas maneras, la ciudad sigue registrando un crecimiento superior al del pas: en 2002 el pas creci al 1,5% contra el 2,4% por Bogot, en 2001; contra el 1,4% contra 2,5 por Bogot, y en 2000, el 2,9%, contra el 3,4% en Bogot.
Grfica 1 Variacin del PIB real de Bogot y de Colombia (1995-2002)
Segn las ramas de actividad econmica, en el ao 2002 cinco actividades concentraron el 72% de la generacin del producto en la ciudad: actividades inmobiliarias y alquiler (20%), industria manufacturera (17%), administracin pblica y seguridad social (12%), intermediacin financiera (12%) y comercio (11%). Desde 1999 los sectores que han liderado el crecimiento de la economa distrital son: la industria, la construccin, las comunicaciones, el comercio y la administracin pblica. Por su parte, los sectores que han contribuido negativamente al creci-
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miento en el mismo perodo son: intermediacin financiera, suministro de electricidad, gas, agua y alcantarillado, transporte y almacenamiento, y las obras de ingeniera civil. La baja en las tasas de crecimiento econmico ha trado como consecuencia un fuerte desplome del ingreso per cpita de los bogotanos. En 1994 el PIB per cpita de Bogot alcanzaba un poco mas de 3.500 dlares, cifra que en 2001 apenas alcanz los 2.700 dlares, contra un valor rcord de 4.182 dlares en 1997. Comparado con 1997, el ingreso per cpita de los bogotanos en 2002 cay en un 35%, pero frente al de 1994 cay en un 24%. Sin embargo, comparados con el resto del pas, los habitantes de la capital siempre han generado ms ingresos por persona. De hecho, el ingreso per cpita de Bogot es actualmente un 52% mayor, pues el PIB per cpita del pas sin Bogot apenas alcanz los 1,770 dlares en 2001 (vase Grfica 2).
Grfica 2 PIB per cpita de Bogot y de Colombia
Por otro lado, en cuanto a los indicadores de actividad econmica, y particularmente, los que se refieren al PIB distrital, la misma Secretara de Hacienda es cautelosa en utilizar los datos oficiales calculados por el DANE, pues considera que la metodologa utilizada por esta entidad, la cual se basa en indicadores sectoriales de participacin para hacer la distribucin del PIB entre departamentos y el Distrito Capital, no tiene en cuenta las dinmicas de las economas regionales. Por tal motivo, la Secretara de Hacienda Distrital considera que podra estar
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sobrecalculado el mayor grado de la cada del PIB per cpita de Bogot, comparada con la del pas. El DANE estima en un 11,5% la cada del PIB de la capital en 1999. Otra estadstica, la de CEGA-BBVA, reporta para ese mimo ao una cada del 8,5%. Debe recordarse que la evolucin del PIB, y por lo tanto, del ingreso, es uno de los insumos ms importantes en el clculo de indicadores como el ndice de calidad de vida y las lneas de pobreza y de indigencia. Debe mencionarse tambin que en el ao 2000 el DANE cambi la metodologa de la Encuesta nacional de hogares. Tal hecho afect de manera importante la posibilidad de continuar produciendo algunos indicadores. El ndice de calidad de vida y las lneas de pobreza y de indigencia no estn disponibles para el ao 2001 y aos posteriores, debido a esto. De igual forma, el cambio de metodologa gener una serie de nuevos indicadores que antes no se producan, como es el caso de las tasas de desempleo abierto y oculto, o las diferentes tasas de subempleo. Finalmente, adems de lo anterior, la encuesta pas de ser trimestral a mensual. Por todos estos motivos, los diferentes indicadores del mercado laboral, en estricto sentido, no son comparables; sin embargo, las cifras histricas no por esto dejan de ser vlidas, y es til presentarlas todas en un mismo cuadro.
2.6 EL MERCADO LABORAL

El lento crecimiento de la produccin se ha visto reflejado en mayores tasas de desempleo. La tasa de desocupacin de la ciudad prcticamente se cuadruplic en 8 aos, pues pasa del 5% en 1994 al 18% en 2002. La Tabla 10 compara la tasa de desempleo de Bogot con la de las principales ciudades del pas en el perodo 1995-2003.
Tabla 10 Tasa de desempleo: Bogot y principales ciudades del pas

1995 Bogot Principales ciudades
Fuente: DANE.
1997 10,6 13,2
1999 16,9 18,9
2001 17,1 16,5
2002 18,2 15,8
2003 16,9 18,2
7,6 11,2
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Para el trimestre abril-junio de 2003, de la poblacin en edad de trabajar (PET) el 66% se encontraban activas (PEA); es decir, tenan trabajo o se encontraban buscndolo (vase Tabla 11). A este porcentaje se le conoce como Tasa Global de Participacin (TGP) y es un buen indicador de la oferta laboral de la ciudad. La TGP ha venido creciendo en los ltimos 4 aos: pas del 64% en 2000 a 66% en 2002. De hecho, la poblacin econmicamente activa ha crecido un 12% en el mismo perodo. Este resultado, sin embargo, parece ser reflejo de la crisis econmica, que ha obligado a ms personas a salir a buscar trabajo.
Tabla 11 Estadsticas del mercado laboral de Bogot, trimestre abril-junio

Tasas % PET Tasa bruta participacin Tasa global de participacin Tasa de desempleo abierto oculto
/1 /2
2000 77 49 64 18 17 1 52
2001 77 49 64 18 17 1 53 28 12 4 21
2002 77 51 66 18 17 2 54 34 16 3 25
2003 78 51 66 17 16 2 55 33 13 4 25
Tasa de ocupacin Tasa de subempleo

/3
28 11 6 23
Insuficiencia de horas Empleo inadecuado por competencias Empleo inadecuado por ingresos
1/ Personas que en la semana de referencia se encontraban sin empleo hicieron diligencias en el ltimo mes para buscar empleo y tenan disponibilidad para trabajar. 2/ Personas que en la semana de referencia se encontraban sin empleo no hicieron diligencias en el ltimo mes, pero s en los ltimos 12 meses, y tenan una razn valida de desaliento y disponibilidad para emplearse. 3/ Las personas pueden manifestar ms de una condicin inadecuada de empleo, con lo cual la suma de las condiciones no coincide con el nmero de subempleados. Fuente: DANE, Encuesta continua de hogares.
Aun cuando la tasa de ocupacin tambin ha aumentado, sta no ha sido suficiente para compensar el mayor nmero de trabajadores buscando empleo. Esto, adems de explicar el incremento en la tasa de desempleo, tambin explica el aumento en la tasa de subempleo. Un subempleado es una persona que tiene un empleo que no corresponde con el nmero
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de horas que deseara trabajar o que no corresponde con su calificacin o su aspiracin salarial. La tasa de subempleo se asocia frecuentemente con el concepto de informalidad. Esta tasa creci consecutivamente entre 2000 y 2002; alcanz un pico del 34% en 2002 y ha bajado un poco en 2003 (33%). Por ramas de actividad econmica, como lo muestra la Grfica 3, son los servicios comunales, sociales y personales los que emplean el mayor nmero de ciudadanos de la capital (28%), seguidos muy de cerca por la actividad comercial (27%), y despus, por la industria (18%) y las actividades inmobiliarias (10%).
Grfica 3 Empleados por actividad econmica, abril-junio de 2003
Fuente: DANE, Encuesta continua de hogares.
Por rangos de edad (vase Tabla 12), la tasa de desempleo se concentra entre las personas ms jvenes. Por ejemplo, para 2002 la tasa era 26% para los jvenes entre 12 y 17 aos, y del 33%, para jvenes entre 18 y 24 aos. La tasa es ms baja para el grupo poblacional que se encuentra entre los 25 y los 55 aos, donde se registra un 14%. Por gnero, la situacin es desfavorable para las mujeres (vase Tabla 12). Para aquellas entre 12 y 17 aos, en 2002 la tasa de desempleo fue del 38% mientras que para los hombres fue de 34%. La situacin se nivela para el grupo de 18 a 24 aos: la tasa para las mujeres y
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hombres se ubic en el 33%. Finalmente, la disparidad se acenta nuevamente en el grupo de 25 a 55 aos, donde la tasa de desempleo de las mujeres es del 16%, frente al 14% para los hombres.
Tabla 12 Tasa de desempleo por rangos de edad y sexo (julio-septiembre 2002)

Rangos 12-17 18-24 25-55 56 ms Total TD 36 33 14 12 18,5 Hombre 34 33 13 14 17 Mujer 38 33 16 8 20
Clculos: SHD, Direccin de Estudios Econmicos. Fuente: DANE, Encuesta continua de hogares.
La Tabla 13 muestra, de manera contraintuitiva, que las tasas de desempleo parecen ser mayores para personas con estudios de secundaria y estudios superiores, que para personas con educacin primaria o sin ninguna educacin. Es probable que las personas con bajos niveles de educacin se ubiquen en el sector informal, mientras que personas con secundaria o estudios superiores siguen buscando un empleo que corresponde a su nivel educativo y se consideran en desempleo cuando estn desempeando una labor que no parece corresponder con su calificacin o su aspiracin salarial.
Tabla 13 Tasa de desempleo por nivel educativo (julio-septiembre 2002)

Nivel Ninguno Primaria Secundaria Superior No informa Total
Fuente: DANE, Encuesta continua de hogares.
Tasa de desempleo 12,8 14,5 21,0 17,3 6,8 18,5
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2.7 REFLEXIONES FINALES

Frente a estas tendencias demogrficas y de pobreza, y en relacin con el tema de seguridad sobre el perodo 1995-2003 en Bogot, se pueden hacer las siguientes observaciones: Primero, el crecimiento demogrfico de Bogot (y de Colombia en general) ha disminuido durante los ltimos aos: de 6% al ao (19641973) al 2,5% (1993-2002). Esta progresiva disminucin de las tasas de crecimiento demogrfico puede haber contribuido, durante el perodo 1995-2003, a un crecimiento mucho menos catico y explosivo de Bogot, comparado con las dcadas anteriores, lo cual ha creado mejores condiciones para la planificacin y el desarrollo urbanstico y la generacin de bienestar social, econmico y cultural. Segundo, la poblacin de Bogot, y de Colombia en general, ha venido envejecindose. En 2002 aproximadamente el 28% de la poblacin de Bogot perteneca a la franja de 15-29 aos la categora con el riesgo ms alto de estar involucrada en el crimen, bien sea como actores o vctimas contra un 34% hace 20 aos. La teora criminal indica que este tipo de envejecimiento de la poblacin guarda una relacin con la tendencia descendente de las tasas de criminalidad. Tercero, es importante distinguir entre la evolucin de diferentes indicadores de pobreza y diferentes formas de criminalidad. Por ejemplo, no obstante la degradacin de los indicadores de empleo e ingresos sobre el perodo 1995-2003, los indicadores de Necesidades Bsicas Insatisfechas han mejorado. Las caractersticas demogrficas y socioeconmicas de una ciudad como Bogot podran fcilmente inducir a pensar que los ndices de criminalidad mostraran una tendencia proporcional al crecimiento de los ndices de pobreza y desempleo. Sin embargo, las tendencias observadas en Bogot para el perodo 1995-2003 parecen romper con esa idea, ya que incrementos en los ndices de desempleo, por ejemplo, estuvieron acompaados por un descenso en las tasas de criminalidad (vase Captulo 3). Se podra argumentar que las polticas distritales han logrado mitigar la crisis de empleo con sus esfuerzos exitosos no solamente en el campo de la inversin social per se (vase Captulo 9), sino con la mejora en la calidad de la vida como resultado de los avances en la cultura ciudadana y la seguridad, fruto de inversiones y polticas muy bien adaptadas a las necesidades de la gente, como se
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pretende mostrar en el cuerpo de este libro. Ahora bien, es posible que formas de delincuencia, como el hurto, sean ms sensibles a variaciones en ndices de pobreza que a la tasa de homicidio (vase Captulo 3). Cuarto, los jvenes han sido ms duramente afectados por la crisis, en particular, en trminos de desempleo. Sin embargo, y adicionalmente a las tendencias demogrficas de envejecimiento, nos atrevemos a afirmar que las polticas distritales focalizadas en la juventud, tales como la dotacin en materia de recreacin, deportes e infraestructura; la implementacin de programas de desmarginacin, de cultura ciudadana, y de atencin a jvenes en riesgo; la inversin social en educacin y salud, e iniciativas de la polica comunitaria todas ampliamente descritas en el resto de este libro, tambin han logrado mitigar el impacto de la crisis sobre los jvenes y posiblemente generando disminuciones, en lugar de incrementos, en los incentivos para estar en las tasas de criminalidad juvenil.
Notas captulo 2
*
Ardila Gerardo (comp), Territorio y Sociedad: El caso del Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de Bogot, 2003, UN, Bogot, p.156 Este captulo se elabor basndose en los datos recopilados por el investigador Sergio Prada Ros, aprovechando, entre otras, las siguientes fuentes: Bogot, cmo vamos?, de los aos 1999, 2001 y 2003; Secretara de Hacienda Distrital y Secretara de Educacin Distrital; la Revista Desarrollo Social de Bogot (nmeros de 2002, 2001 y 2000); la revista Actualidad Econmica (nmeros de 2002, 2001 y 2000, disponible en http://www.shd.gov.co. Agradecemos la revisin de este captulo por parte de Alberto Castaeda Cordy.
Captulo 3 LA EVOLUCIN DE LA SEGURIDAD EN BOGOT (1977-2003)
Carro bomba Calle 93. Fuente Alcalda Mayor de Bogot, D. C.
La tasa de homicidios nacional es, lgicamente, un agregado de tasas locales y las tendencias de la tasa nacional reflejan tendencias locales
GERARD MARTIN Y MIGUEL CEBALLOS
Despus de haber descrito en el primer captulo el desarrollo histrico de la ciudad, y en el segundo, su evolucin demogrfica, nos centraremos en este captulo en la evolucin de la seguridad en Bogot, con particular atencin en el perodo 1977-2003. La primera parte de este captulo presenta una breve descripcin histrica de la crisis de seguridad que Bogot y el resto del pas han enfrentado desde 1977 hasta comienzos de los aos noventa, y de la evolucin de las gestiones pblica nacional y distrital frente a los desafos de la seguridad ciudadana. La segunda parte resalta con detalle la mejora significativa de seguridad en Bogot durante las administraciones de Mockus y Pealosa (1995-2003), durante las cuales la tasa de homicidios pas de 70 por cada cien mil habitantes en 1994 a 23,4 por cada cien mil habitantes en 2003. Aunque la tasa nacional tambin se redujo en el mismo perodo, dicha disminucin no fue tan significativa como en Bogot. Con este captulo se cierra la primera seccin del libro, la cual pretende ubicar al lector en la realidad de Bogot, tanto en sus dimensiones histricas y demogrficas como en su panorama criminal, y pintar el contexto de los principales desafos a los cuales tuvieron que responder, de manera eficaz y sostenible, las administraciones de Mockus y de Pealosa, como se mostrar en los dems captulos de este libro.
3.1 EL AUGE DE LA INSEGURIDAD EN COLOMBIA Y BOGOT (1977-1991)

Como lo muestra la Grfica 1, desde finales de los aos setenta la tasa de homicidios como indicador ms evidente de inseguridad creci de manera significativa en Bogot, como en el resto del pas, bajo la influencia combinada de niveles crecientes de criminalidad organiza-
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da, liderada por carteles de la droga, grupos de guerrilla y grupos de autodefensa armada, en el contexto de instituciones de seguridad y de justicia dbiles y de altos niveles de impunidad. La tasa de homicidio en el pas se increment de 26 homicidios por cada cien mil habitantes en 1977 a 86 homicidios por cada cien mil habitantes en 1991, lo cual transform a Colombia en uno de los pases con mayor tasa de muertes violentas en el mundo. La violencia y el terror no fueron fenmenos nuevos en la historia de Colombia.1 El pas ya haba sufrido otra crisis de seguridad domstica muy grave durante los aos cuarenta y cincuenta, en el contexto de una guerra civil entre el Partido Liberal y el Partido Conservador, los dos partidos polticos histricamente presentes en el pas. Durante este perodo, conocido como La Violencia, y cronolgicamente demarcado por los aos 1948-1953 (o 1946-1958, segn la interpretacin del caso), dej un estimado total de 200.000 personas asesinadas. El perodo de La Violencia se cerr formalmente en 1958, por un acuerdo poltico entre liberales y conservadores, quienes se comprometieron con una coalicin administrativa y poltica durante los siguientes 16 aos (1958-1974), y dieron inicio as al perodo conocido como el Frente Nacional. Despus de La Violencia y a comienzos de los aos sesenta, en el contexto del Frente Nacional, la tasa de homicidios disminuy significativamente (vase Grfica 1), y eso llev a que el pas pensara en la paz. Sin embargo, las tasas de homicidios en Colombia y probablemente varios otros indicadores de inseguridad, como el nmero de secuestros, la tasa de hurtos (en particular, en zonas rurales) y de otros delitos de mayor impacto permanecieron significativamente ms altos que en pases vecinos. Ni los gobiernos de turno ni los analistas de la poca parecen haberse preocupado por el fenmeno, por lo menos hasta la mitad de los aos setenta, cuando comenz a reaparecer con mayor fuerza el tema violencia en el debate pblico.
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Grfica 1 Tasas de homicidios en Colombia y Bogot durante las ltimas cuatro dcadas
Fuente: Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
El hecho de que la inseguridad se mantuvo en niveles superiores a los de pases vecinos durante los aos sesenta y setenta, tiene varias explicaciones. En primer lugar, con posterioridad a La Violencia, surgi un conjunto de fenmenos que continuaron perturbando el orden pblico, tales como actividades de grupos de guerrilla algunos inspirados en la Revolucin Cubana; otros, con races organizativas en La Violencia, pero todos esencialmente basados en orientaciones polticas comunistas, venganzas posviolencia y formas de justicia privada en zonas de colonizacin interna. En segundo lugar, la ausencia de una poltica de Estado orientada a la prevencin y reduccin de la criminalidad y la poca garanta de seguridad ciudadana se tradujeron en altos niveles de impunidad y en la ineficiencia y falta de financiacin, modernizacin y profesionalizacin de agencias policivas, judiciales, carcelarias, penitenciarias y del Ejrcito, que, adems, sufrieron problemas de corrupcin. Durante los aos sesenta la probabilidad de sentencia con respecto a un acto delictivo fue de un 10%, y se redujo a un 5% durante los setenta. En tercer lugar, no se defini ningn papel concreto para el nivel municipal e intermedio de gobierno, en relacin con el tema de seguridad ciudadana, con alcaldes y gobernadores convencidos de que era un tema que corresponda exclusivamente a las entidades nacionales; en particular, policivas y de justicia. Por ltimo, en la medida en que las instituciones de la fuerza pblica haban salido con descrdito de la poca de La Violencia , ya que sus
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instituciones en particular, la Polica y el Ejrcito se haban dejado manipular por uno u otro lado del conflicto, y no fueron sometidos a un proceso de reforma modernizante, la ciudadana tena poca confianza en ellas, y escoga muchas veces la va de los hechos para solucionar conflictos. La combinacin de estos procesos, es decir, nacientes fenmenos de criminalidad organizada y grupos terroristas, prosper en un ambiente de impunidad, y sin respuesta eficaz de las fuerzas del orden, la justicia y el sistema carcelario.
Tabla 1 Tasa por 100 mil habitantes de homicidios para varios pases (1970-1994)
Pas Colombia Jamaica Mxico Brasil Venezuela Costa Rica Estados Unidos Chile Argentina Italia Tasa promedio de homicidios 1970-1994 45 20 18 14 10 9 8 6 5 4 Rango 14-86 8-42 13-22 8-22 7-15 4-19 6-10 2-14 3-9 2-7
Fuente: Faynzilber P. et al. (1998) Pablo Ajnzylber, Daniel Lederman, Norman Loayza, Determinants of Crime Rates in Latin America and the World. An Empirical Assessment. The World Bank, Washington D.C., 1998.
Es en el contexto de la falta de una poltica pblica coherente para promover la seguridad ciudadana, con base en reformas sustanciales y en una clara definicin de responsabilidades para los diferentes niveles de gobierno y para las instituciones pblicas como justicia y fuerza pblica, se dio desde la mitad de los aos setenta un crecimiento acelerado de la economa ilegal de la droga. A esto se le sum el fortalecimiento rpido de los grupos de guerrilla, carteles de la droga y otras redes de criminalidad organizada, que a su vez incidieron sobre la proliferacin de fenmenos de pandillas, bandas y sicarios, que comenzaron a marcar el panorama criminal desde comienzos de los aos ochenta, con particu-
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lar visibilidad en las grandes ciudades. Estos factores tuvieron impacto sobre el rpido incremento de los ndices de muertes violentas y otros indicadores de inseguridad, ante los cuales no haba respuestas institucionales contundentes para afrontarlos. Adems, la finalizacin del perodo del Frente Nacional (formalmente en 1974) desencaden una apertura del campo poltico que se tradujo tambin en una fragmentacin de las redes de poder y un debilitamiento an ms evidente de regulaciones institucionales de la sociedad. El dinero producto de la economa ilegal de las drogas se transform en un instrumento de corrupcin y una manera fcil de financiar campaas polticas en buena parte del pas. El incremento marcado en el nmero de homicidios (vase Grfica 1), a partir de 1977 puede ser tomado como el punto inicial de la nueva crisis de seguridad, y el ao 1991, como su auge mximo. Como se puede ver en la Grfica 1, un primer perodo de descenso de la tasa de homicidios nacional desde 1991 es interrumpido a finales de los aos noventa (1997-2001), antes de mejorarse de nuevo y muy significativamente a partir de 2002. Durante el perodo 1977-2003 hubo por lo menos 300.000 muertos en exceso, o sea, un nmero superior a la tasa colombiana observada durante los aos sesenta y setenta, la cual era de 20 a 25 homicidios por cada 100 mil habitantes por ao (vase Grfica 1). Aunque las 200.000 muertes mencionadas durante el perodo de La Violencia (1948-1953) se registraron sobre un lapso ms corto, y frente a un total menor de poblacin nacional, el nmero de 300.000 vctimas ilustra la extrema gravedad de la situacin colombiana durante las ltimas dcadas. La Tabla 1 muestra que sobre el perodo 1970-1994, o sea en un trmino de 25 aos, Colombia contaba de lejos con la tasa promedio ms alta de homicidios de las Amricas.
La confiabilidad de la tasa de homicidios Es importante anotar que las tasas de homicidios despus de 1993 calculadas por cualquier entidad o experto siempre son estimaciones, ya que el ltimo censo de poblacin fue realizado en Colombia en 1993, y todas las tasas de homicidio posteriores igual que, por ejemplo, de pobreza son calculadas sobre estimaciones demogrficas con base en una extrapolacin de los datos del censo de 1993. Esto implica que hay significa-
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tivos riesgos de error en la exactitud de las tasas. La mayora de los expertos considera, sin embargo, que los nmeros absolutos de los homicidios registrados, as como las proyecciones de poblacin sobre el cual se calcula las tasas (vase Grfica 1), son los mejores datos con que se cuenta y son suficientemente confiables para argumentar sobre ellos.
3.2 POLTICAS DE GOBIERNO NACIONAL FRENTE A LA CRISIS

DE SEGURIDAD NACIONAL
El Estado colombiano comenz a actuar desde comienzos de los aos ochenta para afrontar la crisis de seguridad, esencialmente, desde un enfoque de pactar o negociar soluciones. Por un lado, variedad de iniciativas de paz con grupos guerrilleros y negociaciones con carteles de la droga fueron adelantadas durante los aos ochenta y comienzos de los aos noventa, por los gobiernos nacionales de turno. Ocho grupos de guerrilla (en particular, el EPL, el M-19 y el Quintn Lame), con un total de 5.000 miembros, quedaron desmovilizados y reinsertados entre 1989 y 1994; grupos como las FARC y el ELN conservaron sus armas e incrementaron significativamente sus operaciones militares, secuestros y otros actos de delictivos y de terror. Por otro lado, la confrontacin con los carteles de droga se fortaleci desde la mitad de los aos ochenta, despus del asesinato del Ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla en Bogot, por parte de sicarios contratados por el Cartel de Medelln. A comienzos de los aos 90, el estado increment una guerra abierta en contra del cartel de Medelln, que tuvo como respuesta una ola de atentados terroristas en la misma Medelln y en Bogot, y de asesinatos de personas de la vida pblica a manos de asesinos a sueldo contratados por los capos de la droga. Los carteles de Medelln y Cali fueron en buena parte desintegrados en la primera mitad de la dcada de los noventa, aunque la economa ilegal de las drogas y el crimen organizado continuaron, con un papel cada vez ms fuerte por parte de los grupos armados ilegales, tanto guerrilla como grupos de autodefensa conocidos como paramilitares. En un tercer frente, los grupos de autodefensa se fortalecieron a finales de los ochenta y comienzos de los noventa, en el contexto de la desintegracin de los grandes carteles de la droga, a travs de alianzas oportunistas con y entre barones de la droga. Las Auto-
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defensas Unidas de Colombia (AUC) surgieron, entonces, como su expresin ms organizada y con pretensin de unificacin y estructuracin en todo el pas. Pese a los continuos esfuerzos de paz por parte de los gobiernos nacionales, las tasas de homicidio continuaron incrementndose durante los aos ochenta y llegaron a su mximo punto en 1991. Los costos directos e indirectos de la crisis, incluso los altos niveles de corrupcin poltica y administrativa, en un contexto turbio de amenazas y eliminaciones, haban llegado a los ms altos niveles de la administracin pblica y del sector privado. Frente a la aguda situacin y a la amenaza que representaban los grupos armados y la violencia organizada, analistas y la comunidad internacional, en particular el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), comenzaron a ver en la inseguridad generalizada un obstculo principal para el desarrollo y la estabilidad poltica y socio-econmica del pas. El reconocimiento del carcter complejo y multidimensional de la violencia (urbana y rural, organizada y comn, poltica y no poltica), implicaba la necesidad de una respuesta multisectorial. En Colombia, y muy contrariamente a lo que sucede en otros pases con conflictos internos, slo el 1% de los homicidios ocurrieron a comienzos de los aos noventa en confrontaciones militares entre guerrilla y fuerza pblica, y un 15% adicional, en confrontaciones ms o menos directas entre varios tipos de grupos armados privados (guerrilla, paramilitares, etc.).2 Algunos argumentaron entonces que los grupos armados no eran el eje central de la crisis violenta y que lo que tendra que confrontarse seran los problemas de violencia no poltica; en particular, los problemas de violencia urbana, vistos como el resultado de problemas sociales como pobreza, desempleo, marginacin y falta de capital social. Por otro lado, un grupo de jvenes investigadores del Centro de Estudios de Desarrollo Econmico (CEDE) de la Universidad de Los Andes, dentro del cual resaltaron inicialmente los nombres de Mauricio Rubio, Camilo Echanda y Rodolfo Escobedo, subrayaron el papel deficiente jugado por las instituciones policivas y de justicia como causa central del problema. En general, los anlisis coincidieron en la debilidad institucional como eje central de la crisis de seguridad. Debilidad institucional entendida no en trminos de inestabilidad del rgimen poltico per se desde 1958 todos los presidentes de Colombia han sido regularmente elegidos y han terminado sus perodos constitucionales de
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cuatro aos, sino en trminos de la debilidad de procesos de modernizacin institucional y de regulacin social. El presidente Virgilio Barco (1986-1990) quien haba sido alcalde de Bogot en los aos sesenta y contribuy a un importante proceso de modernizacin y de planificacin de la ciudad sent las bases para la definicin de una poltica de seguridad nacional apoyado en la modernizacin institucional de la fuerza pblica y de la administracin de justicia. Era una respuesta lgica frente a los fracasados esfuerzos de paz de su antecesor, el Presidente Belisario Betancur (1982-1986), dramticamente ilustrados con la sangrienta toma armada del Palacio de Justicia realizada en septiembre de 1985 en plena Plaza Bolvar de Bogot, a manos del movimiento guerrillero M-19 y su retoma por parte del Ejrcito, hecho que dej ms de 100 muertes, incluso siete miembros de la Corte Suprema de Justicia. Durante varios aos las ruinas del Palacio de Justicia estuvieron en la Plaza Bolvar como el smbolo mismo de la crisis del poder institucional frente a una realidad de inseguridad nacional, cada vez ms difcil de enfrentar. La Constitucin Poltica de 1991, que reemplaz la carta promulgada en 1886, abri espacio para los procesos de reinsercin de varios grupos de guerrilla a finales de los aos ochenta, como un esfuerzo de creacin un nuevo pacto social; adems, moderniz la administracin de justicia, fortaleci la descentralizacin poltica, fiscal y administrativa al establecer nuevas responsabilidades para municipios y departamentos en temas de prevencin de la criminalidad y seguridad; no obstante, la Polica continu siendo una institucin nacional, dependiente del Ministerio de Defensa. Mientras tanto, la comunidad internacional, y en particular Estados Unidos, pas preocupado por el riesgo de desestabilizacin de Colombia, haba insistido al Gobierno colombiano en la importancia de modernizar, fortalecer y reformar sus instituciones policivas, de inteligencia y de justicia, para de esta manera combatir de manera ms eficaz el narcotrfico, el crimen organizado y su infiltracin en ambientes polticos e institucionales. El tema de la inseguridad era concebido como problema provocado por unos grupos ilegales por fuera de la ley; sin embargo, se comenz a ver de una manera integral con una visin de la seguridad ciudadana producto de polticas pblicas; en particular, reformas tendientes al fortalecimiento institucional de entidades nacionales de orden pblico, inteligencia y justicia.
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Las polticas nacionales de fortalecimiento de la fuerza pblica comenzaron a dar resultados positivos en la ofensiva contra la guerrilla y el narcotrfico; sin embargo, estos actores reaccionaron con acciones terroristas y operaciones guerrilleras intensivas, caracterizadas por un macabro panorama de carros bomba, masacres, ejecuciones de personalidades de la vida pblica nacional y local y ataques indiscriminados a la poblacin civil. Como parte de las polticas de fortalecimiento de la fuerza pblica se logr el desmantelamiento de varios carteles de la droga, particularmente en Medelln (1991-1993) y en Cali (1994-1995), lo cual parece haber repercutido directamente en un descenso de las tasas de homicidio, al menos en la ciudad de Medelln (vase Tabla 2).3
Tabla 2 Homicidios y tasas de homicidio en Colombia, Medelln, Cali, y Bogot (1990-2003)
Ao Colombia Cantidad 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 25.398 26.642 25.379 23.096 23.209 25.505 26.311 28.230 22.199 Tasa 66 68 63 57 56 60 61 64 50 Medelln Cantidad 4.379 4.024 4.327 3.046 3.285 3.097 3.506 3.585 2.193 Tasa 25 213 226 157 168 156 175 177 107 Cali Cantidad 2.209 2.104 1.787 1.881 2.172 1.963 2.055 2.017 2.375 Tasa 116 107 89 91 103 1 93 89 103 Bogot Cantidad 3.363 3.303 2.814 2.482 2.477 2.238 2.035 1.902 1.610 Tasa 60 57 48 42 41 36 32 28 23
Fuentes: Homicidios: Instituto Nacional de Medicina Legal. Poblacin: Departamento Administrativo Nacional de Estadstica.
El gobierno nacional comenz a lanzar polticas de seguridad, como la Estrategia nacional contra la violencia, del gobierno del presidente Csar Gaviria en 1991; el programa Seguridad para la gente, de 1993; la Ley 62 de 1993 (organizacin de la Polica Nacional y del Sistema Nacional de Participacin Ciudadana en la misma), y el Decreto Ley 2188 de 1995, del Ministerio de Justicia (Seguridad Ciudadana) durante el gobierno del presidente Ernesto Samper.
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Al mismo tiempo, en el contexto de los procesos de descentralizacin y de la eleccin popular de los alcaldes a partir de 1988 (anteriormente los alcaldes eran nombrados por los respectivos Gobernadores, y en Bogot, por el Presidente), varias ciudades, en particular Cali, bajo el liderazgo del alcalde Rodrigo Guerrero (1992-1994) y Medelln bajo la asesora de la Consejera Presidencial para Medelln, empezaron a disear y poner en marcha iniciativas locales para afrontar sus problemas de seguridad y reducir niveles de criminalidad. Estos esfuerzos realizados tanto en Cali, como en varias ciudades intermedias y municipios ms pequeos combinaban programas y estrategias de cumplimiento de la ley, prevencin de factores de riesgo y campaas de informacin pblica, y llegaran a ser catalogados durante la primera mitad de los aos noventa como exitosos, dada su contribucin al reducir de las tasas de criminalidad en dichas ciudades, a pesar de su corto perodo de implementacin.
3.3 EL MANEJO DE LA CRISIS Y LA MEJORA EN LA SEGURIDAD A PARTIR DE 1991

Desde 1991 fue significativa la tendencia haca la disminucin de la tasa de homicidios, y de otras variables de seguridad en Colombia (vanse Grfica 1 y Tabla 2). En primera instancia, la tasa nacional de homicidios disminuy hasta 59 en 1998, se increment nuevamente durante los aos 1999-2002 hasta una tasa de 64 y baj radicalmente (en un 21%) a una tasa de 50 durante 2003; es decir, la tasa ms baja durante los ltimos 16 aos, pues en 1986 se registr una tasa de 48. Sin embargo, para declarar que la actual crisis de seguridad ha sido superada, se puede argumentar que la tasa tendra que bajar hasta su nivel en 1977, o sea a 26, tasa similar a la que Bogot logr registrar en 2003. En 2003 sta segua siendo alta en comparacin con otros pases latinoamericanos, as como frente al nivel de 20 a 25 de Colombia en los aos sesenta y setenta. Otros indicadores, en particular el de secuestro y asaltos a municipios, que tambin pueden ser considerados indicadores de actos de terrorismo, mostraron una tendencia incremental durante la segunda parte de los aos noventa, en direccin opuesta a la mejora de la tasa de homicidios, pero desde 2002 tambin han venido decreciendo.
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La tasa de homicidios nacional es, lgicamente, un agregado de tasas locales y las tendencias de la tasa nacional reflejan tendencias locales. Sin embargo, en Colombia los esfuerzos por evaluar y analizar las contribuciones municipales y departamentales a la tasa nacional son casi inexistentes, y las tendencias nacionales de la tasa de homicidios son esencialmente interpretadas como el resultado de la poltica nacional. Es de anotar que, por ejemplo, la disminucin del 5% de la tasa nacional de homicidios sobre el perodo 1994-1998 fue en gran parte lograda gracias a reducciones sustantivas en las tasas de homicidios en las tres grandes ciudades, Bogot, Medelln y Cali, con una disminucin del 27%, 35% y 27% en sus tasas, respectivamente. Asimismo, la disminucin del nmero de homicidios en el pas en el ao 2003 frente a 2002 fue de 5.949, con la histrica reduccin de 1.954 homicidios en la zona metropolitana de Medelln sobre el mismo perodo, lo que explica el 30% de la disminucin nacional, aunque la zona Metropolitana de Medelln tiene menos del 10% de la poblacin nacional.4 Las causas del descenso de las tasas de homicidios en diferentes ciudades y reas del pas pueden variar, y, de hecho, varan. En el caso de Bogot, como se muestra en este libro, la mejora en los indicadores es a la vez el resultado de reformas institucionales nacionales y, en particular, de una decisin poltica de los alcaldes Mockus y Pealosa para liderar una recuperacin integral de la ciudad, con particular atencin para el tema seguridad y convivencia. En Medelln, los mayores niveles de seguridad durante el mismo perodo se debieron, en parte, al resultado de polticas nacionales como la desintegracin del cartel de Medelln (con la muerte de Pablo Escobar en Diciembre de 1993), la intervencin armada masiva por parte de la fuerza pblica en sectores populares de la ciudad, particularmente en la Comuna 13 (en 2002), con el objetivo de eliminar posiciones fuertes edificadas por la guerrilla en la ciudad, y, finalmente, al proceso de negociacin y desmovilizacin adelantado por el gobierno nacional y el Bloque Cacique Nutibara, un grupo de autodefensas que vena operando en Medelln (grupo sucesor de la banda La Terraza), proceso que se inici a finales de 2003. En Medelln, contrariamente a Bogot, las polticas locales no parecen haber contribuido de manera significativa a los descensos en la tasa de homicidios sobre el perodo 1994-2003. En zonas rurales de alto conflicto como la zona de Urab, el descenso significativo de las tasas
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de homicidios de municipios como Apartad, Chigorod, Carepa y Turbo desde los aos noventa, es resultado de una combinacin compleja de factores, como son la desmovilizacin y consecuente reinsercin del grupo guerrillero EPL (en 1991), la expulsin de las FARC por parte de grupos paramilitares quienes se instalaron en la zona y el fortalecimiento de la fuerza pblica en la regin. Aunque los gobiernos municipales se han estabilizado y profesionalizado durante la segunda mitad de los aos noventa en Urab, no hay indicios de que ello haya incidido sobre mayor seguridad, a diferencia de lo que se observa en el caso de Bogot. Municipios pequeos en Colombia con extensas reas rurales y presencia de grupos armados o crimen organizado muchas veces han llegado a superar las tasas de homicidio de las grandes ciudades, incluso la de Medelln, y han llegado, durante ciertos perodos a tasas de homicidio de 800 por cada 100.000 habitantes. Pocas veces, sin embargo, estas tasas se mantienen de manera sostenida y sus altos niveles reflejan, ms bien, perodos de guerras locales entre bandas armadas ilegales por control territorial. Las diez ciudades ms pobladas de Colombia, que representan el 36% de la poblacin nacional de Colombia, llegaron a concentrar en 1997 el 50% del total nacional de homicidios. Esto implica que polticas pblicas destinadas a enfrentar el desafo de la inseguridad en Colombia, en buena parte se desarrollarn en escenarios urbanos, como es el caso de Bogot. Tanto en Bogot como en el resto del pas, las tendencias descendentes observadas en las tasas de homicidios y en otros indicadores de seguridad, reflejan entonces una interrelacin compleja entre factores nacionales y locales, entre los cuales nosotros hemos centrado el inters por los relacionados con la gestin pblica de la seguridad. Lo que muestra el caso de Bogot, desde nuestro punto de vista , es cmo una poltica de seguridad nacional puede fortalecerse y hacerse ms sostenible cuando es apoyada y complementada por polticas locales de seguridad ciudadana. Colombia cuenta con cerca de 125 ciudades intermedias (poblacin entre 50 mil y 500 mil habitantes), las cuales disponen de la densidad institucional suficiente para el diseo y puesta en marcha de agendas de seguridad local comparables con las que hemos encontrado en Bogot. Sin embargo, durante el perodo analizado (1995-2003) muy pocas de estas ciudades tomaron la decisin de poner en marcha este tipo de polticas.
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3.4 LA EVOLUCIN DE LOS INDICADORES DE SEGURIDAD EN BOGOT (1991-2003)

Como ya se mostr, en Bogot, la tasa de homicidios creci paralelamente a la tasa nacional desde comienzos de la dcada de los ochenta, para llegar a su punto mximo en 1993, mientras que la tasa nacional alcanz su mximo punto en 1991 (vase Grfica 1).5 Durante el perodo 1994-2003 la tasa de homicidios de Bogot disminuy ms rpidamente que la tasa nacional y que la tasa de otras grandes ciudades.6 El primer resultado concreto, con un descenso de 70 a 59 por cada 100.000 habitantes, se logr durante 1994, el ltimo ao de la administracin del alcalde Jaime Castro (1994), ao en el cual la tasa nacional increment ligeramente. Aunque falta un anlisis ms elaborado, segn varias fuentes, esta disminucin parece estar relacionada con el fin de la mortal ola de carros bomba y atentados provocados durante 1993 en Bogot por parte del narcotraficante Pablo Escobar; cuando ste fue eliminado por fuerzas de seguridad de Estado (Bloque de Bsqueda), en diciembre 1993. Este primer descenso ms parece una consecuencia de la eliminacin de Escobar, en diciembre 1993, que el resultado de una poltica distrital para promover la seguridad ciudadana. En cuanto a los indicadores de delitos como lesiones no fatales, hurto a personas, hurto de vehculos, residencias y bancos, stos tambin disminuyeron significativamente durante el perodo 1994-2003.
Grfica 2 Lesiones personales con incapacidad mayor a treinta das, 1994-2003
Fuente: Centro de Investigaciones de la Polica Metropolitana de Bogot (CIC).
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Despus de los homicidios el indicador ms importante en materia de la seguridad son las lesiones no fatales (que incluyen tentativas de homicidio, pero excluyen las lesiones por accidentes de trnsito). Como se puede ver en la Grfica 2, el nmero registrado de lesiones personales no fatales con incapacidad mayor a treinta das tuvo su mximo auge en 1996, disminuy durante los siguientes cinco aos y reinici su incremento a partir de 2001. Al igual que con homicidios y lesiones no fatales, el hurto a personas y el hurto de vehculos, residencias y locales bancarios empez a reducirse desde 1997 (vase Tabla 3). Es de anotar que el total de los hurtos declarados ya que hay mucho subregistro por falta de denuncia, como es comn en todos los pases aunque en diferentes grados acumulan diez veces ms casos que los homicidios. Esto muestra que el hurto (y en particular, el hurto a personas y residencias) es un delito de impacto mayor en la poblacin, y su incremento o descenso puede incidir en igual o mayor medida sobre la percepcin de seguridad de la ciudadana, que los incrementos o descensos en la tasa de homicidios.
Tabla 3 Nmero de diversos tipos de hurto declarados en Bogot (1994-2003)

Rubro Automotores Callejero Lesiones Residencias Comercio Bancos TOTAL 1994 6.832 1995 7.781 1996 8.532 1997 8.567 1998 8.423 1999 7.818 8.771 3.357 1.126 2.058 153 2000 7.623 7.768 2.975 920 1.631 114 2001 8.414 6.921 2.913 912 1.363 38 2002 7.269 5.959 3.292 846 1.370 30 2003 6.291 4.940 3.852 1.074 1.343 27
9.372 10.329 11.898 12.309 11.732 4.025 814 1.737 514 4.217 1.066 2.015 390 4.711 1.213 1.928 358 4.507 1.233 2.614 398 3.932 1.179 2.707 227
23.294 25.798 28.640 29.628 28.200 23.283 21.031 20.561 18.766 17.524
Fuente: CIC Polica Metropolitana de Bogot.
El hurto a residencias (vase Grfica 3) se increment durante los aos noventa, a partir de 1997 registr un descenso y en 2003 present nuevamente un incremento notable, lo que ilustra la falta de sostenibilidad de algunas tendencias decrecientes. Esto se debi a una nueva orientacin
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de la administracin Pealosa, que consider, que adems de bajar las tasas de homicidio, tambin era importante atacar la delincuencia cotidiana, fortaleciendo la seguridad en las calles, lo que se tradujo en el fortalecimiento del programa de Centros de Atencin Inmediata (CAI) y de la Polica Comunitaria, ambos procesos descritos en el Captulo 8, as como la radical intensificacin de los programas de recuperacin del espacio pblico y la creacin del programa Misin Bogot (vanse captulos 7 y 10).
Grfica 3 Evolucin del hurto a residencias en Bogot (1994-2003)
Fuente: CIC y Polica Metropolitana de Bogot.
La evolucin del hurto a establecimientos comerciales (vase Grfica 4) muestra un incremento fuerte durante la primera parte de los aos noventa, en momentos en que la tasa de homicidios mostr un descenso marcado desde 1998 y una estabilizacin a partir del ao 2001.
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Grfica 4 Evolucin del hurto a establecimientos comerciales en Bogot (1994-2003)
Fuente: CIC, Polica Metropolitana de Bogot. Grfica: Sistema unificado de informacin sobre violencia y delincuencia (SUIVD) de Bogot, 2004.
El hurto a bancos (vase Grfica 5) ha estado en descenso significativo por lo menos desde 1994, y ms radicalmente desde 1997, debido a las diversas modernizaciones de los sistemas de seguridad, llegando a convertirse en un delito muy escaso en Bogot.
Grfica 5 Evolucin del hurto a bancos en Bogot (1994-2003)
Fuente: CIC, Polica Metropolitana de Bogot Grfica: SUIVD Bogot, 2004.
114
Es evidente que los hurtos a los bancos atraen mucha cobertura de prensa, y de ah, atencin pblica. En este sentido, su descenso radical desde 1994, y en particular desde 1997, es un indicador importante sobre el mejoramiento de la percepcin de la seguridad en Bogot.
Grfica 6 Evolucin del hurto a automotores en Bogot (1994-2003)
Fuente: CIC, Polica Metropolitana de Bogot Grfica: SUIVD Bogot, 2004
En cuanto al hurto a personas (vase Grfica 7), que durante muchos aos se consider como la forma de hurto ms frecuente en la ciudad, a partir del ao 2000 pas a ser inferior al nmero de hurtos a automotores (vase Grfica 6).
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Grfica 7 Evolucin del hurto a personas en Bogot (1994-2003)
Fuente: CIC, Polica Metropolitana de Bogot Grfica: SUIVD Bogot, 2004
3.5 EVOLUCIN DE LAS MUERTES POR ACCIDENTES DE TRNSITO EN BOGOT (1995-2003)

Por falta de claridad sobre el trmino muertes violentas, a veces se considera errneamente que todas las muertes violentas son homicidios, lo que hace olvidar de la contribucin que a las tasas hacen las muertes en accidentes de trnsito, los suicidios y las muertes accidentales (vase Tabla 4). Es muy reciente en Colombia la focalizacin sobre muertes asociadas a estas causas que contribuyen en el pas aproximadamente de un 15% a un 20% del total de las muertes violentas, y ms recientemente, a los esfuerzos nacionales y de algunas ciudades para definir polticas en este campo. Las polticas y acciones puestas en marcha para reducir la accidentalidad vial en Bogot durante el perodo 1995-2003 (vanse en particular los captulos 4, 7 y 11) han tenido un impacto importante, como se puede ver en la Grfica 8 y por localidad en el grfico 9. Estas intervenciones se acompaaron de la contratacin de estudios sobre la accidentalidad vial en Bogot, para facilitar a la administracin distrital el diseo y aplicacin de polticas pblicas que permitieran reducir las muertas violentas; en particular, las muertes en accidentes de trnsito.7
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Tabla 4 Muertes violentas en Colombia 2002-2003

2002 Nmero Homicidios Suicidios Accidentes de trnsito Otras accidentales de transporte Otros accidentes Otras muertes violentas Total 3.147 513 40.302 28.534 2.045 6.063 Participacin 70,8 5,1 15,0 0,0 7,8 1,3 100,0 Nmero 22.199 1.938 5.632 61 3.058 318 33.206 2003 Participacin 66,9 5,8 17,0 0,2 9,2 1,0 100,0
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal (INML).
Las muertes por accidentes de trnsito en Bogot pasaron de 1.387 en 1995 (vs. 3.385 homicidios), a 697 en 2002 (vs.1.908 homicidios) y a 585 en 2003 (vs. 1610 homicidios), lo que implic una reduccin de casi 700 muertos en el ao 2002, comparado con el ao 1995, y un descenso en la tasa de muertes en accidentes de trnsito por cada 100.000 habitantes, pasando de 25 en 1995 a 8,7 en 2003. Una parte significativa del descenso corresponde a la reduccin en muertes de peatones atropellados de 748 (1996) a 407 (2001) y a 384 en 2003.
Grfica 8 Muertes en accidentes de trnsito en Bogot (1991-2002)
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
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Las lesiones en accidentes de trnsito pasaron de un nmero total de 3.351 en 1999 a un nmero total de 2.360 casos en 2002. Los registros por localidad tambin muestran que la mejora es en toda la ciudad, sin limitarse a algunos sectores.
Grfica 9 Tasa de muertes en lesiones de trnsito por localidad 1994 vs. 2002
Fuente: Polica Metropolitana de Bogot y Polica Nacional.
La tabla 5 muestra que la reduccin en 114 muertes en accidentes de trnsito entre 2002 y 2003 (de 699 en 2002 a 585 en 2003) fue en casi todas las localidades de Bogot, excepto en las de Rafael Uribe y Ciudad Bolvar.
Tabla 5 Nmero de muertes en accidentes de trnsito por localidad (2002-2003)

Localidades Usaqun Chapinero Santa Fe San Cristbal Usme Tunjuelito 2002 39 24 24 27 19 35 2003 27 23 22 19 21 16
contina
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Localidades Bosa Kennedy Fontibn Engativ Suba Barrios Unidos Teusaquillo Los Mrtires Antonio Nario Puente Aranda Candelaria Rafael Uribe Ciudad Bolvar Sumapaz Bogot, D.C.
2002 27 102 36 71 49 34 34 23 20 41 9 18 39 1 699
2003 21 74 35 64 57 27 24 22 10 40 3 31 40 1 585
3.6 TERRORISMO
El argumento, que en algunas ocasiones se propone, de que mejorar la seguridad en Bogot no tiene relevancia para el resto del pas, ya que Bogot no ha sufrido el impacto de los grupos armados ilegales y redes de criminalidad organizada, no resulta cierto8 . De hecho, ms all del asalto al Palacio de Justicia por el M-19 en 1985, Bogot ha sido el lugar predilecto para el asesinato de personalidades polticas y sociales nacionalmente destacadas, desde por lo menos la mitad de los aos ochenta hasta hoy da. Adems, es la ciudad que ha experimentado los ms grandes atentados con carros bomba y otros medios explosivos que el pas ha conocido, los cuales han dejado centenares de vctimas y daos materiales millonarios. Estos actos terroristas, en especial los ejecutados a finales de los aos ochenta y comienzos de los noventa, que fueron atribuidos en mayor medida al narcotrfico, provocaron una fuerte sensacin de miedo, desconfianza y terror entre la ciudadana, que se tradujo por pocas en una significativa baja en la asistencia a sitios pblicos y centros comerciales, y en la reduccin de actividades comunitarias y sociales. Los siguientes actos terroristas fueron de particular impacto y siguen siendo parte de la memoria colectiva de los bogotanos:
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27 de noviembre de 1989. Atentado a un avin de la aerolnea Avianca en la ruta Bogot-Cali, en la que fallecieron 107 personas. 6 de diciembre de 1989. Atentado con cerca de 1.000 kilos de dinamita moniacal en un autobs escolar frente a las instalaciones del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), arrojando con saldo de 63 muertos y 700 heridos, y que dej en ruinas el edificio de 14 pisos. 30 de enero de 1993. Explosin de carro bomba en zona comercial (Cra. 9A con calle 15). Saldo: 12 muertos y 60 heridos. 15 de febrero de 1993. Explosin de carro-bomba en cntrica zona administrativa (Av. Calle 26 con cra. 9): 3 muertos y 90 heridos. 15 de abril de 1993. Explosin de carro bomba en un centro comercial (Calle 93). 10 muertos y 110 heridos. Ms recientemente ha habido acciones terroristas perpetradas particularmente por el grupo guerrillero de las FARC, comenzando por el petardo contra las vlvulas de almacenamiento de la represa de Chingaza, en enero del 2002, sin que hubiese vctimas; pero que pudo haber provocado avalanchas, aunque no el racionamiento del servicio de agua en la ciudad. Ms adelante, el da mismo de la posesin del Presidente lvaro Uribe (7 de Agosto de 2002), las FARC atentaron contra el palacio presidencial y dejaron veintiuna persona muertas, debido a que los rockets lanzados no dieron en su blanco y al desviarse asesinaron a personas inocentes. Finalmente vino el atentado con un carro bomba contra el Club El Nogal, activado el 7 de febrero de 2003, con un saldo de 35 homicidios y 184 lesionados.9
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Tabla 6 Casos y atribuciones de actos terroristas desde 1993

Ao Desconocidos ELN FARC M-19 CoordinadoraNacional Guerrillera 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 54 52 43 53 43 51 70 79 42 32 9 6 17 6 2 2 5 4 29 11 13 6 6 1 5 2 1 1 2 91 92 60 83 55 60 73 89 44 Total
Informacin del ao 2001, an sin consolidar. Fuente: DIJIN- CIC.
El nmero de actos terroristas reportados desde 1993 en Bogot (vase Tabla 6) corresponde al 3% de los hechos que ocurren en el pas (la poblacin de Bogot representa el 13% del pas). Los actos terroristas ms comunes son petardos, cargas de dinamita, granadas, incendios y papas explosivas. La gran mayora de las vctimas de los actos terroristas durante el perodo 1993-2001 (junio) eran civiles (592 heridos y 54 muertos), seguidos por policas (94 heridos, 40 muertos) y militares (24 heridos y 7 muertos). Los terroristas mismos sufrieron 15 heridos y 9 muertos en estos actos. En cuanto a la ubicacin de los actos terroristas sobre el perodo 1993-2001, como se puede observar en la Grfica 10, stos ocurrieron esencialmente en cercanas del eje administrativo y comercial NorteSur, entre la Plaza Bolvar y el norte de la ciudad.
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Grfica 10 Distribucin espacial de actos terroristas (1993-2001)
Fuente: Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia -SUIVD
3.7 EL PANORAMA CRIMINOLGICO EN LAS LOCALIDADES DE BOGOT10

En Bogot la disminucin de la tasa de homicidios se refleja en sus 19 localidades,11 como lo muestra la Grfica 11, en la cual se comparan las tasas de 1994 con las tasas de 2002, donde claramente se evidencia que el descenso se presenta en todos los casos, o sea, cada una de las 19 localidades tena una tasa ms baja en 2002 que en 1994.
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Grfica 11 Tasa de homicidios por localidad 1994 vs. 2002
Fuente: Polica Metropolitana de Bogot y Polica Nacional.
Lo que tambin es evidente es la diferencia en tasas entre localidades. Las menores tasas de homicidios se presentaron en localidades como Fontibn, Usaqun, Engativ y Suba todas ubicadas en las afueras del Norte y noroccidente de Bogot, con tasas inferiores a 20 en el ao 2002.12 El grupo de localidades con el nivel mediobajo de violencia est compuesto por Kennedy, Bosa, Fontibn, Suba, Engativ y Usaqun. Entre 1994 y 2002 la tasa de homicidios promedio de estas localidades cay en un 65%, pues pas de 50 a 17. Las localidades con tasas de un nivel medio son Teusaquillo, Usme, Antonio Nario, Tunjuelito, San Cristbal y Barrios Unidos. En este grupo la tasa de homicidios promedio se redujo de 71 a 26 entre 1994 y 2002, lo que represent una cada del 63%. El grupo de localidades con altas tasas de homicidio son Santa Fe, La Candelaria, Los Mrtires y Chapinero (todas, zonas cntricas de la ciudad), y Ciudad Bolvar, Puente Aranda y Rafael Uribe Uribe (zonas con ingresos bajos o medio bajos y que representan barrios populares o marginales de la ciudad). La tasa de homicidios de este grupo de localidades ms violentas se redujo en un 61% sobre el perodo 1994-2002, al pasar de 180 a 69.
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Segn un estudio del CEDE de la Universidad de Los Andes 13 en el ao 1994, cinco localidades de Bogot tenan una tasa de homicidios mayor a 100, y ocho tenan una tasa entre 50 y 100. En el ao 2002 tan slo Santa F se ubic en el rango ms alto, con una tasa de homicidios mayor a 100, y La Candelaria y Los Mrtires se ubicaron en el rango medio, con tasas de homicidios entre 50 y 100. Ocho localidades pasaron del rango medio al bajo y llegaron a tener tasas de homicidios menores a 50; las dems localidades de Bogot se mantuvieron en el grupo de violencia baja. As pues, entre 1994 y 2002 las tasas han bajado, tanto para las localidades con niveles altos de violencia como para las localidades con niveles medios y bajos. La cada ms significativa, se dio en la localidad de Santa Fe, donde la tasa de homicidios descendi de 497 en 1994 a 202 en 2002, sin embargo, sigui siendo la localidad ms violenta de la ciudad. De todos modos, es importante tomar en cuenta que esta zona (igual que Chapinero, los Mrtires, y la Candelaria) es visitada cada da por un gran nmero de personas por razones profesionales, comerciales, culturales, entre otras, lo que hace de la misma una de las reas ms concurridas en trminos de transporte, oficinas pblicas y privadas, almacenes, ministerios, universidades, etc. Si se calculara la tasa de homicidios de Santa Fe no con base en el nmero de sus habitantes sino en el nmero de personas ah presentes en el da, ella bajara. Los mapas del anexo para los aos 1999, 2001 y 2003, proporcionados por el SUIVD (2003), muestran que las zonas con tasas altas o intermedias de homicidio han disminuido significativamente. El estudio de la Universidad de Los Andes tambin muestra que tendencias similares pueden ser construidas a partir de otros indicadores de eventos de impacto mayor sobre la seguridad, como el hurto a personas. Por ejemplo, en 1994 siete localidades de Bogot tenan una tasa de hurtos a personas mayor a 150, y cinco tenan una tasa mayor a 250 por cada cien mil habitantes. En el ao 2002 tan slo Santa Fe y Chapinero se ubicaron en el grupo de localidades extremadamente violentas, con una tasa de hurtos a personas mayor a 250, y slo tres localidades (Barrios Unidos, Teusaquillo y Los Mrtires) se ubicaron en el grupo con tasas de hurtos a personas (entre 150 y 250). Entre 1994 y 2002 cinco localidades pasaron del rango medio al bajo, y La Candelaria logr pasar del rango ms alto al ms bajo.
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3.8 CONCLUSIN
Este captulo muestra el mejoramiento significativo en los indicadores de seguridad de Bogot durante el perodo 1995-2003. Se considera que hay suficiente evidencia para demostrar que el conjunto de estrategias nacionales en el tema de seguridad, complementadas por las polticas locales de los alcaldes Antanas Mockus y Enrique Pealosa para afrontar, desde una visin local y de manera integral, la crisis de seguridad en Bogot han sido efectivas en trminos de reduccin de los ndices que reflejaban una situacin de inseguridad. En el desarrollo del presente libro nos encargaremos de mostrar en detalle cules fueron estas polticas y cmo han contribuido desde diferentes mbitos a obtener este resultado. Los autores son conscientes de los argumentos sostenidos por un sector de expertos que consideran que los descensos en las tasas de muertos violentas y de criminalidad no ameritan mayor atencin o interpretacin. stos, por un lado, argumentan que las estadsticas no son confiables, y, por el otro, que los problemas siguen siendo grandes y los descensos reflejaran esencialmente los altos niveles anteriores, ms que los bajos niveles actuales. Frente al primer argumento debemos afirmar que es particularmente dbil, ya que los ms reconocidos analistas de la situacin de seguridad en Colombia14 confan en la validez de este tipo de estadsticas. De otro lado, como se muestra en el Captulo 5 del presente libro, el trabajo realizado por el Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD) no da lugar a cuestionamientos en su nivel tcnico, profesionalismo y confiabilidad. Lo que s es evidente para los autores es cmo las publicaciones que intentan dar una explicacin sobre el descenso de las tasas de homicidio en Colombia fenmeno observado desde 1991 han sido sorprendentemente pocas, y notoriamente recientes. Curiosamente, las referencias que se hacen al tema de la disminucin o aumento en las tasas de muertes violentas en Bogot, bien sea por ignorancia o nimo noticioso (algo tiene que ver la paradoja de que las buenas noticias venden menos que las malas), no resaltan los avances, y ms bien se centran en los pocos retrocesos. Asimismo, hay una tendencia surrealista por parte de algunos sectores a cuestionar metodolgicamente la informacin cuando los indicadores criminolgicos disminuyen, pero no cuando aumentan.
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El segundo argumento, es decir, que el descenso de la criminalidad no amerita mayor estudio, ya que los problemas siguen siendo grandes, puede ser caracterizado como superficial. En primer lugar, hay que decir que es evidente como el descenso de las tasas de inseguridad en Bogot, y en general en el pas, no implica que los grupos armados ilegales, as como la criminalidad organizada, hayan desaparecido o que no continen teniendo capacidad de incidencia en reas rurales a travs de acciones violentas y de terror; de hecho, es posible, como algunos han argumentado, que el descenso en los niveles de violencia se haya debido en parte a decisiones estratgicas de los grupos armados y criminales, consistentes en detener o disminuir estratgicamente sus acciones, como defensa o retiro tctico frente a las polticas de seguridad y defensa del Gobierno Nacional, para reactivarlas cuando lo juzguen oportuno. No se pretende, pues, argumentar que con la aplicacin de polticas locales de prevencin y reduccin de las lesiones fatales y no fatales en Bogot se podra poner fin a la existencia de grupos armados ilegales. Es cierto tambin que nadie puede garantizar que el descenso sea sostenible a mediano o largo plazo y que las dinmicas de la violencia organizada y del terrorismo perpetrado por grupos como la guerrilla, autodefensas ilegales y dems organizaciones criminales siguen siendo un factor de gran inestabilidad, particularmente en zonas rurales, y espordicamente en las ciudades intermedias y en las grandes ciudades. No obstante todo lo anterior, ninguno de estos planteamientos por ciertos que sean es suficiente para argumentar que prestar atencin a las causas y dinmicas de las tendencias descendentes en las tasas de homicidio y dems indicadores criminalsticos sea innecesario o superfluo. Por una parte, la tendencia ya lleva una dcada entera (1994-2003), lo cual implica que se trata de tendencias sostenidas en el tiempo, y que independientemente de sus proyecciones en el futuro, vale la pena analizar y entender a fondo. Por otra parte, conocer sus razones puede generar lecciones aprendidas sobre cmo continuar en el mismo camino y alcanzar un descenso ms sostenible. En el caso concreto de las polticas de reduccin y prevencin de la violencia y el crimen en Bogot, las lecciones aprendidas son muy relevantes para otras ciudades que en Colombia y en el exterior buscan seguir su ejemplo. Asimismo, es probable que contribuyan a complementar otras estrategias nacionales; incluso, la nego-
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ciacin poltica con los grupos ilegales, dimensin que no es competencia del nivel local. Las iniciativas introducidas durante la ltima dcada para reducir la violencia, tanto en el pas como en algunas ciudades, en particular Bogot, tienen un fuerte componente de fortalecimiento institucional, o sea, apuntan a la causa central de la crisis colombiana; es decir, la debilidad institucional del Estado Colombiano. Es as como progresivamente se han sumado estrategias y polticas de prevencin y de reduccin de la violencia y la criminalidad al componente de negociaciones polticas con los grupos armados. La leccin central que las exitosas polticas de promocin de seguridad y convivencia en Bogot evidencian, es la importancia del papel que los gobiernos locales pueden y deben jugar frente al desarrollo de las mismas, como sucede tambin en la implementacin de otras agendas en el campo del desarrollo.
Notas captulo 3
1
5 6
9 10
Esta seccin retoma partes de Gerard Martin, Material and Symbolic Dimensions of Violence. The Colombian Case, en Abbink, J. y Aijmer, G. (edits.), Meanings of Violence. Symbolism and Structure in Violent Practice, Oxford: Berg Publishers, s. f. De Miguel Ceballos y Gerard Martin, Colombia. Between Terror and Reform en Georgetown Journal of International Affairs, vol. II, No. 2, 2001, pp. 87-96. Bejarano, J. A.; Echanda, C.; Escobedo, R., y Len, E. Colombia. Inseguridad, violencia y desempeo econmico en las reas rurales, Bogot, Universidad Nacional de Colombia y Fonade, 1997, p. 15. La tendencia de la tasa de homicidio nacional est determinada por las tasas locales (y no al contrario). El total de homicidios incluye en 2003 un nmero de 2.980 miembros de los grupos irregulares dados de baja en los 2.312 combates ocurridos por iniciativa de las Fuerzas Militares, es decir, un promedio de 1,3 muertos por enfrentamiento y de 8,2 por da, una cifra superior en ms del doble al promedio diario del ao 2002, que fue de 3,8. Vase Fundacin Seguridad y Democracia, Balance de Seguridad en Colombia. Ao 2003, Bogot, 2004. Las tasas siempre son en nmero de homicidios por cada cien mil habitantes (HPCMH). La tasa de homicidios de Cali en 1980 se refiere a su rea metropolitana, mientras que la de 1994 est limitada a la ciudad de Cali. Vase, en particular, Alcalda Mayor de Bogot, La accidentalidad vial en Bogot D. C., Bogot, 2002, publicacin que se hizo basndose en un estudio contratado por la Secretara de Gobierno con la Universidad Nacional de Colombia. Vase tambin Captulo 14, Confrontando el terrorismo en Bogot. Estrategias antiterrorismo y resistencia civil. Ibid . Esta seccin se apoya esencialmente en Snchez, Fabio; Espinosa, Silvia, y Rivas, ngela, Garrote o zanahoria? Factores asociados a la disminucin de la violencia homicida y el crimen, en Bogot, 1993-2002, documento CEDE 2003-27 (edicin electrnica), 2003.
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11
12
13 14
Bogot cuenta con veinte localidades; sin embargo, Sumapaz, con una poblacin de 30.000 personas, es decir, 0,5% de la poblacin de Bogot, por su carcter predominantemente rural, posee caractersticas muy diferentes de las otras 19 localidades, totalmente urbanas, de manera que muchas de las observaciones que se hacen en este libro no tienen mucha relevancia para la localidad de Sumapaz. En el Captulo 14 se analiza brevemente la situacin de seguridad en la localidad de Sumapaz y las polticas de seguridad all implementadas. Snchez, Espinosa y Rivas, op. cit. Para analizar esta tendencia Snchez, Espinosa y Rivas e ordenaron las localidades segn su nivel de violencia para el perodo 1994-2002 de la siguiente forma: se tom la tasa de homicidios promedio de cada localidad para el perodo 1994-2002, y las 19 localidades se organizaron en tres grupos: las siete localidades con la tasa de homicidios promedio ms alta, las siguientes seis localidades y, por ltimo, las seis localidades con la menor tasa de homicidios en el perodo. Snchez, Espinosa y Rivas, op. cit., Vase, por ejemplo, la Fundacin Seguridad y Democracia y los trabajos del CEDE de la Universidad de los Andes.
ANEXOS MAPAS LOCALIDADES Y CRIMINALIDAD (1999, 2001 Y 2003)
EXPERTO INVITADO BOGOT: LA NUEVA VIDA URBANA EN UNA CIUDAD

RECONQUISTADA*
Por: Jan Gehl1
La ciudad siempre ha sido un lugar para la acogida y el encuentro de la gente, un lugar para intercambiar informacin acerca de la sociedad y la ciudad misma, y un lugar donde se organizan eventos importantes: coronaciones, procesiones, fiestas y festivales, encuentros de la poblacin y legitimaciones, slo por mencionar algunos. La ciudad tambin era un lugar de comercio donde se ofrecan e intercambiaban mercancas y servicios. En conclusin, la ciudad era una va pblica que vinculaba y proporcionaba acceso a los diversos usos urbanos. Las personas se desplazaban y las mercancas se transportaban de un lugar a otro. En el pasado, cuando la mayora de las movilizaciones se haca a pie, se presentaba a menudo un equilibrio entre los tres usos de la ciudad. Los peatones podan caminar hacia donde lo necesitaran; mientras todos hacan el mismo viaje a travs del pueblo, se encontraban, hablaban y comerciaban. Los usos de la ciudad se presentaban simultneamente en el mismo espacio pblico. Sin embargo, en el siglo XX, particularmente en las naciones ya industrializadas y en las de reciente industrializacin incluyendo a un pas como Colombia las condiciones para los tres usos principales del espacio pblico cambiaron. Las nuevas pautas de trfico, comercio y comunicacin fueron tan radicales que interrumpieron siglos de tradi-
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Traducido del ingls por: Andrea Torres Perdign. Professor, Dr.Litt. Director del Center for Public Space Research en la School of Architecture de la Royal Danish Academy of Fine Arts, Copenhagen, Dinamarca.
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cin acerca de los usos de la ciudad. Particularmente despus de la Segunda Guerra Mundial, el trfico de automviles en la ciudad se desarroll de manera muy acelerada y de acuerdo con este desarrollo, el uso del espacio pblico se modific. El trfico de automviles pesados no puede coexistir apaciblemente con el uso de la ciudad como un lugar de encuentro y de comercio. Algunos usos que haban estado en equilibrio por siglos se encuentran ahora en conflicto. La ciudad como un centro de comercio tambin sufri cambios dramticos en el siglo XX. El comercio de las plazas de mercado fue trasladado gradualmente a pequeas tiendas en calles y esquinas. Posteriormente, a tiendas cada vez ms grandes y supermercados y, finalmente, a gigantescos centros comerciales, usualmente alejados del centro de la ciudad. En este proceso, las zonas comerciales y su vida pblica se convirtieron en reas estrictamente controladas, donde todas las actividades y la interaccin humana son reguladas por guardias de seguridad. Literalmente, el comercio se sac del campo de eventos pblicos y se moviliz a la esfera privada. El siglo XX tambin cambi decisivamente las condiciones del rol tradicional de la Ciudad como lugar de encuentro e intercambio de informacin. El desarrollo de los medios de comunicacin impresos y electrnicos ha hecho posible proporcionar a los ciudadanos un torrente de informacin sobre su comunidad y todo el mundo. Las oportunidades para la comunicacin indirecta entre personas surgieron: primero el telgrafo, despus el telfono, y luego el telfono celular, el correo electrnico y la Internet. La movilidad individual proporcionada por los automviles y otros medios de transporte y el desarrollo de medios de transporte ms econmicos para viajes largos proporcionaron nuevas oportunidades para el encuentro de las personas. Una mirada a las diferentes ciudades y patrones culturales en pases donde, las comunicaciones, las zonas comerciales y el transporte han sufrido cambios tan radicales en el ltimo siglo, hizo posible identificar y describir, en mi reciente libro Nuevos espacios urbanos, cuatro tipos de ciudades muy diferentes con respecto al uso de espacio pblico: La ciudad tradicional, donde los lugares de encuentro, de comercio y el trfico continan coexistiendo ms o menos en equilibrio. En la Edad
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media, en Europa en particular, los pueblos surgieron bajo la premisa del trfico pedestre. Las calles se adaptaron para el trfico peatonal y las esquinas se moldearon para usos que necesitaban espacio: los mercados, las reuniones de la poblacin, los desfiles militares, las procesiones religiosas y as sucesivamente. Incluso hoy en da, particularmente en Europa, hay todava muchas ciudades cuya estructura se construy durante ese periodo, y por esta razn los centros de muchas ciudades europeas todava poseen un carcter medieval, como ocurre con muchos pueblos y pequeas poblaciones. En estas ciudades, los espacios pblicos sirvieron simultneamente como lugar de encuentro, de comercio y trnsito. En aquellas ciudades en que no se ha permitido el trfico de automviles, an es posible ver versiones modernas de los usos tradicionales del espacio pblico. La ciudad invadida, donde un solo uso normalmente el trfico de automviles ha usurpado el territorio por encima de los otros usos del espacio de la ciudad. Bogot se haba convertido en una ciudad invadida en los aos setenta, cuando el trfico de automviles gan la partida y el espacio pblico no slo cambi, sino que, en parte, desapareci. En las ciudades invadidas, como Bogot hasta las intervenciones de Pealosa y Mockus, el trfico de automviles y el estacionamiento haban usurpado gradualmente el espacio de las calles y las esquinas. Numerosos estudios han mostrado la evidente correlacin entre la calidad urbana y la vida pblica. Los espacios pblicos que ofrecen muchas mejoras y pocas desventajas, inspiran un amplio espectro de actividades. Los atractivos paseos peatonales y los lugares para detenerse por el camino, animan a los peatones, quienes a su vez promueven las actividades sociales y recreativas. La gente al caminar se toma su tiempo para disfrutar la escena urbana. En los espacios pblicos empobrecidos, la mayora de las actividades sociales y recreativas desaparece completamente, dejando slo los remanentes de las actividades peatonales ms necesarias y utilitarias. La ciudad abandonada, donde tanto el espacio pblico como la vida pblica han desaparecido. Tal vez esto fue aquello que Bogot empez a experimentar hacia el final de los aos ochenta y el comienzo de los aos noventa. Es tpico en ciudades dnde la cultura del automvil se desarroll sin mayor control por parte de la planificacin urbana. Por
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primera vez en la historia, el trfico peatonal se hizo casi imposible y muchas de las actividades tradicionalmente ligadas a la movilizacin peatonal en espacios pblicos prcticamente desaparecieron. Los ambientes que un peatn intrpido podra encontrar eran a menudo feos, sucios y probablemente peligrosos. Tales ciudades no fueron pensadas para que la gente se movilizara a pie. Las aceras haban desaparecido en los centros de la ciudad as como las reas residenciales y el transporte y la vida en s misma estaban dependiendo cada vez ms del automvil. La dependencia casi absoluta de los automviles significa que la gente de escasos recursos que no tiene acceso a un vehculo, los nios y los adultos mayores que no pueden manejar y los discapacitados quienes estn fsicamente impedidos para manejar, se deben abandonar a una vida estacionaria o a ser transportados a todas partes por otros. La ciudad reconquistada, es una ciudad como la Bogot de mediados de los aos noventa donde estn hacindose fuertes esfuerzos por encontrar un nuevo y realizable equilibrio entre los usos de la ciudad como lugar de encuentro, comercio y trfico. Como en Bogot y en otras ciudades, el inters en los espacios pblicos y la vida pblica ha empezado a crecer de nuevo durante las ltimas dcadas, a menudo como una reaccin directa al progresivo empobrecimiento de la calidad de las condiciones de vida. Ahora muchos esfuerzos de las ciudades estn hacindose para dar mejores condiciones a los peatones y a la vida urbana. Paradjicamente, una fuente importante de inspiracin vino de los centros comerciales, de algunas de las reas peatonales ms antiguas de Europa como Lijnbaan, construida en el desgarro de la guerra Rotterdam en los aos cincuenta y tambin la reconstruccin de muchas ciudades alemanas en el mismo perodo, tena este punto de partida. Muchas otras reas peatonales establecidas en los aos sesenta y setenta a lo largo de Europa incluyendo la calle peatonal en medio Copenhague de 1962 tambin se basaban en este concepto comercial. Aunque era cierto que las calles peatonales hacan ms fcil el desplazamiento hasta el centro de la ciudad, el propsito principal de las versiones originales de estas calles estaba vinculado con intereses comerciales. La idea de usar el espacio pblico como espacio social y recreativo creci gradualmente y fue reforzado durante las dcadas siguientes. La
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descripcin del desarrollo en las ciudades americanas de Jane Jacob en su libro La muerte y la vida de grandes ciudades americanas, publicado en 1961, tuvo un gran impacto. Muchos investigadores americanos y europeos tambin contribuyeron sealando la importancia de diversas formas de vida pblica en los espacios pblicos de la ciudad. La conexin entre la calidad de la ciudad y la magnitud y el carcter de vida de la ciudad tambin se document durante este mismo perodo. Particularmente en Europa, la tradicin era una tercera y muy importante fuente de inspiracin. Muchas ciudades europeas continuaron portando una tradicin viva, al usar los espacios pblicos para las actividades sociales y recreativas. A lo largo de este perodo los aos sesenta, setenta y ochenta calles peatonales, reas y esquinas cada vez ms apacibles se establecieron en las ciudades europeas. Tambin se mejoraron gradualmente las condiciones para los peatones en muchas calles de las grandes metrpolis. Las aceras se ensancharon y se mejoraron con mobiliario vial, flores y rboles. Un importante punto de cambio para la situacin del trfico en las ciudades fue la crisis de petrleo que comenz en 1973. El comienzo de la expansin del trfico llev a planificar estrategias para limitar la invasin de automviles en las ciudades as como otras medidas para asegurar un buen equilibrio entre motoristas y otros medios de transporte. De acuerdo con lo anterior, creci el inters por promover el uso de la bicicleta y del transporte pblico. Durante este perodo, el concepto de nuevos espacios pblicos se extendi. Una vez confinado para estrechar los intereses comerciales, los conceptos tenan ahora un enfoque considerablemente ms amplio: creando el espacio y las condiciones para caminar con prevenciones razonables y un desarrollo de oportunidades asegurado para las actividades urbanas sociales y recreativas. Aunque muchas ciudades en Alemania y Escandinavia abrieron camino a los esfuerzos para sacar a los automviles de los centros de la ciudad y crear condiciones ms apacibles para los peatones, fue en Barcelona, desde 1980, que un concepto ms amplio de espacios pblicos se formul en una poltica coordinada del espacio pblico. Tambin fue en Barcelona donde naci el concepto de la ciudad reconquistada. Por lo que se refiere a la idea y a la formulacin arqui-
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tectnica especfica, la poltica del espacio pblico en Barcelona vino a jugar un papel indispensable en desarrollos posteriores. Lo que ocurri en Barcelona era el punto de partida para un nuevo e intenso perodo en los ltimos veinte aos del siglo XX, en el que se crearon o se renovaron cada vez ms y mejores espacios urbanos. Las ciudades holandesas, alemanas y escandinavas fueron las primeras en experimentar. Ms recientemente, muchas ciudades en Europa central y del sur han seguido esta idea. Realizaciones de las estrategias de poltica urbana pueden encontrarse ahora en ciudades del Norte y el Sur del continente americano, Asia y Australia. Los esfuerzos hechos en Portland (EE.UU.) y Curitiba (Brasil), as como en Bogot son notables, y muestran que ya no es posible referirse a las estrategias de espacio pblico como fenmenos exclusivamente europeos. Cada parte del mundo tiene ciudades desoladas, invadidas y abandonadas y tambin hay ciudades con inspiradoras e impresionantes polticas que luchan invitando a los habitantes a volver a usar el espacio pblico. Hay otro rasgo comn entre estas nuevas ciudades reconquistadas y es muy evidente en Bogot: saber que la mayora de las mejoras urbanas se lleva a cabo, o por lo menos comienza, gracias a individuos visionarios o grupos. Puede ser un alcalde, como en Curitiba, Estrasburgo y Bogot, un arquitecto o un concilio de la ciudad, un partido poltico o un trabajo conjunto entre consultores, polticos y movimientos populares, pero el rasgo comn a las ciudades que han reafirmado el espacio pblico, es que las polticas urbanas fueron enfocadas visionariamente. Donde las visiones y polticas van de la mano al encuentro de varios de estos objetivos, es claro que las ciudades se transforman en lugares realmente agradables para vivir y pasar el tiempo. Posteriormente se ha documentado que estas polticas urbanas orientadas hacia la calidad han mejorado notablemente las economas de las ciudades reconquistadas principalmente en cuanto a las inversiones provenientes del exterior y a la creacin de nuevos empleos. En el libro mencionado, Nuevos Espacios Urbanos, se presentan nueve ciudades reconquistadas donde las iniciativas de las polticas urbanas han mejorado notablemente la calidad de vida en la ciudad: Barcelona (Espaa), Lyon (Francia), Estrasburgo (Francia), Friburgo (Alemania), Copenhague (Dinamarca), Portland, Oregon (EE.UU.),
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Curitiba (Brasil), Crdoba (Argentina), y Melbourne (Australia). Muy deliberadamente decidimos presentar ciudades de varios perodos histricos, de varias partes del mundo y de varios niveles de desarrollo econmico con el fin de documentar cmo para transformar una ciudad para mejorar drsticamente la calidad de la ciudad se debe contar con visin y liderazgo, y no slo reducir el problema al anlisis de si se trata de una ciudad medieval o una ciudad enrejada, una ciudad de estructura colonial o moderna. Tampoco es una cuestin de si la ciudad es rica o pobre, o si se trata de Europa o ultramar. Como lo muestra Bogot, reconquistar el espacio con el fin de adquirir un mejor balance entre la ciudad como lugar de encuentro, de comercio y de transporte automovilstico, puede ocurrir en cualquier parte siempre y cuando haya visin y una ejemplar direccin. Si yo volviera a escribir el libro hoy, Bogot habra sido sin duda incluida entre las interesantes ciudades reconquistadas del mundo. Sin embargo, el proceso en Bogot ha sido tan rpido y tan reciente, que mientras nosotros hicimos la investigacin para el libro hacia el final de 1999, el giro notable de Bogot estaba al mismo tiempo en proceso, y por eso nos perdimos de un ejemplo notable para la inspiracin de ciudades en todo el mundo. He tenido en los ltimos aos varias oportunidades para visitar y estudiar las transformaciones llevadas a cabo en un impresionantemente corto perodo en Bogot. El programa entero es bastante notable, desde los proyectos de realojamiento, hasta programas para crear ms movilidad para los grupos privilegiados, mejorando as las condiciones para caminar, montar en bicicleta y proporcionar transporte pblico de alta calidad. Los programas para las escuelas, bibliotecas y el impresionante nmero de nuevos parques urbanos son igualmente elementos importantes en el programa global. Lo que encuentro ms impresionante, es que la ideologa subyacente sea, la nocin de que para mejorar la economa y la vida de una inmensa y compleja ciudad, debe drsele prioridad a una poltica para crear una buena infraestructura para las personas privilegiadas con el fin de aumentar la movilidad, el aprendizaje y las oportunidades recreativas y el orgullo cvico para todas las personas de la comunidad.
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Viajar a otras ciudades donde la economa se encuentra an en desarrollo, es hoy un modelo muy interesante, por todas partes Bogot es ahora referida como la ciudad inspiradora de casi todos los futuros programas de mejoramiento. Bogot cre de hecho, en pocos aos, una referencia que demuestra cmo las ciudades en va de desarrollo pueden ser notablemente mejoradas. En los prximos aos ser interesante seguir cmo se continuarn los desarrollos en Bogot y se extendern posteriormente.
Captulo 4
LOS ALCALDES DE BOGOT Y LA VISIN DE SEGURIDAD CIUDADANA DE SUS PLANES DE DESARROLLO (1995-2003)
Planes de desarrollo de las administraciones Mockus y Pealosa. Fuente Alcalda Mayor de Bogot, D. C.
El Plan de Desarrollo busca avanzar hacia una ciudad construida colectivamente, incluyente y justa, amable con los nios y los viejos, donde aprendemos a vivir en paz con nuestra conciencia y con la ley.
ANTANAS M OCKUS
La ciudad cambi porque se adopt un nuevo modelo, verdaderamente centrado en el inters general que prevalece sobre el particular y comenz a demostrar respeto por la dignidad humana. Sin populismo, con esfuerzo, de manera sistemtica, en Bogot se ha construido una sociedad ms igualitaria.
ENRIQUE PEALOSA
En los primeros tres captulos hemos presentado el contexto histrico, demogrfico, socioeconmico y la dimensin de seguridad del desarrollo reciente de la ciudad (1995-2003). Abordaremos ahora los temas relacionados con las visiones de los Alcaldes Mockus y Pealosa y sus planes de desarrollo durante el mismo perodo. El desarrollo de una ciudad, cualquiera sea su tamao, el pas donde se encuentre y los hombres y mujeres que la habitan, es el resultado de una compleja construccin de visiones, decisiones, polticas y grandes esfuerzos personales e institucionales. Las ciudades que hacemos los hombres y mujeres son el espacio en el que fundamos nuestras familias y edificamos las instituciones que regulan, guan y protegen nuestros comportamientos individuales y sociales. El desarrollo reciente de Bogot en particular de sus polticas de seguridad y convivencia en el perodo 1995-2003 es tambin complejo y debe estudiarse desde distintas perspectivas de anlisis e interpretaciones. Cuando se busca tener claridad acerca de las ideas y conceptos que guiaron a los hombres y mujeres que lideraron el cambio en la ciudad de Bogot en el perodo comprendido entre 1995 y 2003, especficamente en lo que se refiere a la seguridad y a la convivencia, deben ser tenidos
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en cuenta tanto los conceptos que quedaron plasmados en los Planes de Desarrollo para la ciudad, los cuales se constituyen en lo que podra llamarse el marco conceptual oficial, como los perfiles y las personalidades de los alcaldes que a partir de sus ideas y sueos lograron cambiar la manera en que vena gobernndose la ciudad, as como la actitud de sus habitantes con respecto a sta y sus instituciones. Teniendo en cuenta lo anterior, dividimos el presente captulo en dos secciones; la primera esta referida a los perfiles de los alcaldes, y la segunda al marco conceptual plasmado en los planes de desarrollo.
4.1 PERFIL DE LOS ALCALDES DE BOGOT (1995-2003)
4.1.1 Antanas Mockus Sivickas

Antanas Mockus naci en Bogot el 25 de marzo de 1952. En mayo de 1968 roz su vida de adolescente, cuando estudiaba en el Liceo Francs Louis Pasteur y estaba cursando quinto de bachillerato, con el profesor de filosofa Jon Landaburu, un antroplogo especialista en lenguas indgenas quien tuvo gran ascendiente sobre sus estudiantes. Su padre, Alfonsas, era un arquitecto que se enamor de Nijole Sivickas, en Alemania, cuando huan de las guerras en Lituania. Nijole, su madre, es escultora y contina siendo un eje en su vida.1 En 1972 obtuvo su grado como matemtico en la Universit de Dijon (Francia) y en 1988 su maestra en Filosofa en la Universidad Nacional de Colombia. Se convirti en profesor e investigador de la Universidad Nacional de Colombia en 1975. A comienzos de los aos ochenta, haca parte de un grupo excepcional, cosmopolita y flexible, que combinaba el estudio de las matemticas con la pasin por la msica. De este grupo participaba como una figura relevante Carlo Federicci, el padre de la pedagoga aplicada a la matemtica, una de las grandes influencias en la formacin de Mockus, personaje cuyo apellido fue usado para identificar al grupo mismo. Del grupo Federicci y del crculo del Antanas Mockus ms en general tambin hacan parte entre otros, Carlos Eduardo Vasco, jesuita, director de la misin de ciencia de los diez
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sabios durante el gobierno de Csar Gaviria (1990-1994), la sociloga Roco Londoo, el politlogo Francisco Gutirrez, el socilogo lvaro Camacho, y Fabio Chaparro, filsofo de formacin quien fuera gerente de la Energa de Bogot durante la primera administracin Mockus y quien ejerci gran influencia en las decisiones de Mockus para entrar en la poltica. Chaparro fallecera trgicamente en un accidente durante este perodo. Otro importante nombre dentro del grupo Federicci es el de Paul Bromberg, y quien se convertira, tal vez sin haberlo sospechado nunca, en el sucesor de su contertulio Antanas Mockus en la Alcalda de Bogot (vase ms adelante). Mockus tambin se involucr en temas ms generales relacionados con la enseanza, la pedagoga y la educacin pblica, lo que lo llev a ocupar primero la posicin de vicerrector y luego rector de la Universidad Nacional de Colombia, la universidad pblica ms importante del pas. Como rector de la Universidad Nacional particip en las reuniones y talleres que se realizaron previos a la expedicin de la Constitucin de 1991, particularmente en los temas relacionados con la educacin pblica. Desde la rectora impuls la reforma curricular que no se haba hecho desde 1965. Tanto en la universidad como en la vida poltica ha funcionado apoyndose en su gran capacidad de comunicacin creativa y de acciones y obras con saldo pedaggico. Mockus, construy la imagen de una persona que confrontaba los mtodos tradicionales asumiendo posiciones y diseando estrategias comunicativas poco ortodoxas. En este sentido su paso por la rectora de la Universidad Nacional estuvo marcado por sus poco convencionales formas de confrontar las resistencias de estudiantes y profesores, para sacar adelante las reformas institucionales que en ese momento requera la institucin. La imagen de Mockus en la que se bajaba los pantalones como forma de protesta frente a un tambin irreverente comportamiento de los estudiantes fue captada por una cmara de televisin, cuyas imgenes le daran la vuelta al pas entero. A partir de ese momento Mockus sera percibido para siempre como una figura no convencional, capaz de romper esquemas y estndares de comportamiento. Mockus sabra explotar con maestra una situacin que inicialmente fue escandalosa, y que le costara su puesto como rector, para convertirla en un arma a travs de la cual lograra convencer a los bogotanos para que votaran por l como una opcin dife-
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rente con respecto a la manera tradicional de hacer la poltica en la ciudad. Varios de los actos simblicos de Mockus figurarn en la memoria colectiva del pas, desde la espada rosada con que lleg adonde el presidente Csar Gaviria hasta la perinola para explicar su programa de alcalde, y los mimos callejeros para poner en marcha su cultura ciudadana. Mockus llev la academia al sector pblico y arm un equipo en el que prim el conocimiento tcnico y la afinidad con sus ideas. Partidarios y detractores reconocen el cambio de relaciones con la clase poltica y el saneamiento de las finanzas distritales, que haba empezado con su antecesor Jaime Castro. Su planteamiento bsico fue organizar las finanzas y buscar recursos antes de comprometerse en obras. Tom medidas impopulares como la sobretasa a la gasolina y cobros por valorizacin, y obtuvo una buena respuesta de los contribuyentes, talvez debido a frases clebres como Creo en la Justicia Social, pero para hacerla efectiva, hay que cobrar impuestos.2 Su carcter dialctico, racional y valeroso, quedaron impresos en su actitud intransigente frente al terrorismo, que lo llev a iniciar una cruzada de resistencia civil frente a los atentados perpetrados contra la ciudad por grupos armados ilegales, particularmente las FARC, simbolizada por el uso de un chaleco antibalas que vesta todos los das, en el cual haba recortado la parte del corazn, con el que buscaba visibilizar, que su humanidad estaba intacta.
4.1.2 Paul Bromberg Zilberstein

Paul Bromberg Zilberstein reemplaz a Mockus cuando ste renunci a la Alcalda para aspirar a la Presidencia de la Repblica, en marzo de 1997, y estuvo a cargo de la Administracin Distrital hasta el 31 de diciembre de 1997, es decir, durante los ltimos nueve meses del perodo para el cual fue electo Antanas Mockus. Bromberg fue nombrado por el entonces presidente Ernesto Samper, de entre la terna que le fue presentada a su consideracin por el alcalde Mockus. En el momento de su designacin, Bromberg estaba a cargo de la direccin del Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDTC) que, como se explica
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con detalle en el Captulo 11, fue la institucin que desde un principio lider el tema de la cultura ciudadana, la principal bandera durante la primera administracin de Mockus. Bromberg, quien era profesor en la Universidad Nacional de Colombia, fue coinventor de muchas de las estrategias programticas y de comunicacin para avanzar en el tema de cultura ciudadana. Como alcalde, Bromberg estaba en sintona con las lneas tanto polticas como prcticas del mismo Mockus, comparta una misma visin de la ciudad y mantena el mismo equipo de trabajo que Bromberg haba ayudado a construir. As, fue conocido por su singular manera de razonar en forma dialctica, dibujada de forma anecdtica, cuando al proponer acciones concretas craneadas por l mismo, usaba expresiones como hganlo, pero estn seguros de que va a fracasar.3 La opinin pblica en Bogot qued desilusionada con el abandono de la Alcalda por parte de Mockus, lo que afect negativamente la capacidad de gestin de la administracin de Bromberg. Paul Bromberg, quien es ingeniero de formacin, se distanciara posteriormente de Mockus y escribira un artculo con el ttulo Sobre ingenieros y profetas,4 poco apreciado por Mockus, en el que la franqueza, caracterstica de uno y otro, llev a que Bromberg crticamente caracterizara a Mockus como profeta. Bromberg no acompa a Mockus en su segunda administracin, sin embargo, tuvo relacin con algunos de sus aspectos, como en el caso de la asesora que prest en la formulacin de propuestas para el fortalecimiento de los inspectores de Polica, en el contexto de la formulacin del Plan Maestro de Seguridad (vase Captulo 12). Muestra de su carcter poco convencional fue la decisin de lanzarse como edil en representacin de una localidad de Bogot. Como se expres tambin en la introduccin al presente libro, cada vez que se hace referencia a la primera administracin de Mockus (19951997) que, de hecho, fue la administracin Mockus-Bromberg, se cita solamente el nombre del alcalde Antanas Mockus, sin mencionar el del alcalde Paul Bromberg, con el nico propsito de facilitar la lectura y de agilizar el texto.
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4.1.3 Enrique Pealosa

Pealosa naci en Washington D.C., y estudi en el Gimnasio Campestre y en el Colegio Refous.5 Hizo economa en la Universidad de Duke y se doctor en Administracin en la Universidad de Pars. Es un hombre intenso, apasionado, idealista, tcnico y preciso en el manejo de cifras. Durante cinco aos fue director del comit editorial del programa de televisin colombiano Testimonio, de la programadora Punch, de la cual su familia era socia. Por el documental Capitalismo, la mejor opcin fue nominado al Premio Simn Bolvar de Periodismo 1990 en la categora de Investigacin en Televisin. Cuatro aos antes lo haba recibido en la modalidad de periodismo econmico por sus artculos en la seccin econmica del peridico El Espectador. Su vocacin periodstica se ve reflejada en numerosos artculos publicados en importantes peridicos de Colombia como El Tiempo, Nueva Frontera, Economa Colombiana, Carta Financiera y la revista Diners. Desempe varios cargos en el sector financiero y de consultora. En el campo de la poltica, donde incursion desde muy temprano recordamos que su padre fue un reconocido concejal de Bogot al comienzo del Frente Nacional (vase Captulo 1) perteneci a las juventudes galanistas (movimiento de apoyo a Luis Carlos Galn, lder poltico liberal independiente que fuera asesinado en agosto de 1989) y fue subgerente administrativo de la Empresa de Acueducto de Bogot. Fue elegido diputado a la Asamblea de Cundinamarca. Luego el presidente Virgilio Barco, lo nombr como su secretario econmico. En 1990 se lanz a la Cmara de Representantes y fue en ese momento cuando decidi independizarse de sus antiguos aliados polticos. Fue elegido pero su presencia en el Congreso dur apenas un ao debido a la revocatoria del Congreso en 1991, para dar paso a la Asamblea Nacional Constituyente que redactara la Constitucin Poltica de Colombia en 1991. En esos doce meses alcanz a presentar varios proyectos en defensa de Bogot y fue ponente de la Ley de Reforma Cambiaria. Finalmente decidi presentarse como candidato para la Alcalda de Bogot y lleg a ser alcalde despus de tres intentos, lo cual muestra su constancia y tenacidad. En la primera ocasin, en 1990, perdi la consulta popular liberal (consulta interna del partido liberal colombiano) frente a
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Jaime Castro quin luego se convertira en alcalde de Bogot. La segunda vez se enfrent a Antanas Mockus en octubre 1994, siendo ampliamente derrotado por ste. Finalmente gan en las elecciones de 1997. Inspirado en las experiencias de ciudades como Barcelona, Curitiba o Nueva York sent los pilares de cinco megaproyectos: el Transmilenio, para reestructurar el sistema de transporte masivo, el de construccin y mantenimiento de vas, el banco de tierras, el sistema distrital de parques y el de bibliotecas. Frente a todos los pronsticos en su contra, Pealosa logr sacar adelante estos megaproyectos en slo tres aos, transformando para siempre la ciudad. Aspectos relevantes sobre sus ideas y concepciones respecto de la seguridad y la convivencia ciudadanas, se mencionan ampliamente en la siguiente seccin del presente captulo.
4.2 RASGOS COMUNES DE LOS ALCALDES DE BOGOT (1995-2003)

A pesar de diferencias en ideas, visiones y formas de gestin, los alcaldes Mockus y Pealosa contribuyeron conjuntamente, en una lgica de continuidad constructiva, a imponer un nuevo estilo de administrar los asuntos pblicos en su ejercicio como alcaldes de Bogot, el segundo cargo poltico de ms importancia en la Democracia de Colombia, despus del de Presidente de la Repblica. Con un nfasis distinto pero complementario, el alcalde Mockus se preocup por la reconstruccin de ciudadana, mientras que Pealosa, sin descuidar este aspecto, se centr ms en la reconstruccin de ciudad. Trajeron no solamente su propio bagaje acadmico y tcnico al trabajo, sino que no dudaron en escuchar experiencias o lecciones aprendidas en otras ciudades del mundo, para incorporar eclcticamente y pragmticamente, pero nunca dogmticamente elementos de stas en las polticas y propuestas que disearon con base en una identificacin de la demanda a partir de procesos participativos con la ciudadana. En efecto, ambos fueron siempre respetuosos en disear intervenciones a partir de las particularidades locales y de la demanda, en lugar de claudicar en el uso inconsulto y descontextualizado de metodologas y esquemas de trabajo que habran funcionado en otras latitudes. En el tema de seguridad, ninguno de los dos reivindic de manera gratuita y a priori modelos, como el de broken windows (teo-
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ra de la ventana rota), tolerancia cero o capital social. Ambos fueron ante todo racionales y muy pragmticos, en el buen sentido de la palabra. Por esto frente al tema de la inseguridad lograron ir mas all de la investigacin de las causas en la que se haban quedado muchos alcaldes en los aos noventa para pasar a lo que le corresponde a la mxima autoridad administrativa de una ciudad, es decir, definir prioridades, analizar opciones, tomar decisiones, implementar polticas y hacer seguimiento a sus resultados e impactos. Construyeron en sus administraciones cerca de quince observatorios de fenmenos urbanos, con el objetivo de disponer de los mejores bancos de datos para poder actuar de manera ms acertada. Varios observadores caracterizan la gestin de Mockus y de Pealosa, como el inicio de una nueva cultura poltica ilustrada por conceptos y calificativos como buen gobierno, gestin transparente, gestin no basada en intereses clientelistas, etc. que rompen con esquemas de gestin tradicional, como aquellos presentes en Bogot durante los aos setenta y ochenta (vase Captulo 1).6 Pero tampoco faltan aquellos que califican los liderazgos fuertes de los dos alcaldes ms bien en trminos de autoritarismo, especialmente en los casos de implantacin de nuevas reglas, que cambian el ritmo o las costumbres de determinados grupos de ciudadanos, como fue la introduccin de la Ley Zanahoria, o del Pico y Placa (limitacin a la movilidad de vehculos particulares en determinadas horas del da y de vehculos de transporte pblico durante todo el da). Es claro adems que la transformacin de Bogot no slo fue hecha a partir de intervenciones blandas. En particular durante la administracin de Pealosa y la segunda administracin Mockus, hubo intervenciones policivas para el desalojo del espacio pblico, y la eliminacin de focos de inseguridad en zonas marginadas que venan siendo controladas por bandas y distribuidores de droga. Sin embargo, dichas intervenciones siempre estuvieron acompaadas con campaas de comunicacin y esfuerzos para complementar la operacin policiva con programas sociales. El ejercicio firme de la autoridad conferida por los electores, la Constitucin y la leyes, fue parte integral de las herramientas de las administraciones Mockus y Pealosa para comenzar a hacer el trnsito hacia una Bogot nueva, con base en una gestin pblica admirable y una ciudadana que a partir de la asimila-
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cin de comportamientos culturalmente aceptados (cultura ciudadana) se autorregula dentro del marco del respeto a ley.
4.3 MARCO CONCEPTUAL EN LOS PLANES DE DESARROLLO DEL DISTRITO CAPITAL (1995-2003)
Durante las tres administraciones del perodo 1995 y 2003, Bogot fue gobernada con base en igual nmero de planes de desarrollo los cuales fueron construidos con base en marcos conceptuales y prcticos que antes que contradictorios, resultaron ser notablemente complementarios. Al revisar los planes de desarrollo que para gobernar la ciudad, deben preparar tanto los alcaldes de Bogot como todos los alcaldes del pas a partir de la Constitucin de 1991, hemos identificado una serie de temas cuyo contenido conceptual, aunque con nfasis y particularidades propias, refleja una gran continuidad en las visiones, metas y programas diseados e implementados por Mockus y Pealosa. La Tabla 1 muestra los seis ejes temticos que hemos identificado para comparar los objetivos centrales de cada uno de los tres planes.
Tabla 1 Ejes temticos y objetivos de las tres administraciones (Bogot, 1995-2003)

Formar ciudad (Mockus 1: 1995-1997) Ejes temticos Objetivos de los planes - Modelo igualitario de ciudad - Seguridad y convivencia - Medio ambiente - Espacio pblico - Ciudad a escala humana - Desmarginalizacin (IV) Progreso social - Progreso social - Interaccin social - Justicia social - Educacin - Familia y niez
contina
Por la Bogot que queremos
Para vivir todos del mismo lado
(Pealosa: 1998-2000) (Mockus 2: 2001-2003)
(I) Cultura ciudadana - Cultura ciudadana (valores) (II) Seguridad y convivencia (III) Espacio pblico
- Cultura ciudadana (reglas)
- Ambiente
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(V)Urbanismo y productividad (VI) Legitimidad y
- Productividad urbana - Urbanismo y servicios - Productividad - Movilidad (transporte) - Legitimidad - Eficiencia institucional - Gestin pblica admirable
eficiencia institucional institucional
Fuente: Planes de desarrollo 1995-2003, tabla elaborada por los investigadores.
Antes de entrar en la descripcin conceptual de cada eje temtico y objetivos correspondientes de los tres planes, es importante anotar que ambos alcaldes defendieron un todo programtico en trminos de una constante interrelacin y una armnica interdependencia entre los ejes temticos. Esto implica por ejemplo, que para entender la mejora en el tema de seguridad observada en Bogot durante el perodo 1995-2003, no es suficiente mirar los objetivos, polticas, y programas dentro del eje temtico seguridad y convivencia, ya que sera como si durante las dos administraciones Mockus no hubiese sido una prioridad. De ah que los resultados exitosos en el tema seguridad deban ser analizados e interpretados tambin a la luz de los dems ejes temticos presentados en la Tabla 1, como son la cultura ciudadana, el progreso social, el urbanismo y la legitimidad institucional, todos los cuales tocan y se entrecruzan con el tema de la seguridad y la convivencia ciudadanas. De est interrelacin e interdependencia armnica, es de donde surge la visin integral que pretendemos ofrecer en este libro.
4.4 EJES TEMTICOS DE LOS TRES PLANES DE DESARROLLO

En esta seccin presentamos un resumen sistemtico de los tres planes de desarrollo del perodo 1995-2003, en trminos de los ejes temticos identificados en la Tabla 1. Los planes de desarrollo conforme al marco legal colombiano se formulan por el alcalde entrante durante los primeros seis meses de su administracin, y se ejecutan durante todo su perodo de gobierno. Para hacer ms fcil la lectura del texto evitando confundir al lector con fechas, asumiremos que los perodos de los planes son iguales a los de los perodos de los alcaldes. Por ejemplo, el Plan de Desarrollo Formar Ciudad de la primera administracin Mockus, aunque se aplic formalmente de agosto 1997 a agosto 2001, lo identificamos estrictamente con el perodo 1997-2000, perodo para el cual fue
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electo Antanas Mockus. Los ttulos de los tres planes de desarrollo a los cuales nos referimos sistemticamente eran: Formar ciudad (primera administracin de Mockus: 1995-1997), Por la Bogot que queremos (adminitracin de Pealosa: 1998-2000), Bogot para vivir todos del mismo lado (segunda administracin de Mockus: 2001-2003).
4.4.1 Cultura ciudadana

4.4.1.1 La cultura ciudadana en Formar ciudad (1998-2000) El pensamiento de Antanas Mockus qued reflejado de manera clara e inconfundible en el plan de desarrollo Formar Ciudad, en el que el tema de la Cultura Ciudadana qued presente de manera transversal en todos los componentes y polticas que guiaran al gobierno de la ciudad de Bogot entre los aos 1995 y 1997. Mockus parte de una idea inspirada en el tema de la interaccin en la reconstruccin de legalidad y moralidad;7 se trata de la hiptesis del divorcio entre la cultura, la ley y la moral, que permiti tomar medidas para reconciliarlas, no transformando las leyes ni la moral, sino algunos hbitos y costumbres. El divorcio entre los tres sistemas que regulan el comportamiento humano se expresa en acciones muchas veces ilegales pero aprobadas moral y culturalmente, o desaprobadas culturalmente pero aceptadas moralmente, o finalmente moralmente inadmisibles pero toleradas o aceptadas en lo cultural. Asimismo, algunas obligaciones legales no son reconocidas como obligaciones morales, o carecen de aprobacin cultural en ciertos medios sociales. La nocin de una cultura ciudadana buscaba, ante todo, la regulacin propia del comportamiento entre personas. Por ello, se hizo hincapi en la regulacin cultural de las interacciones entre desconocidos en espacios, transportes y establecimientos pblicos y entre los ciudadanos y las autoridades, dado que lo pblico depende en gran medida de la calidad de estas interacciones. Tomando en cuenta lo anterior, la primera administracin Mockus defini cultura ciudadana como el conjunto de costumbres, acciones y reglas mnimas compartidas que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al respeto del patrimonio comn y al reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos.8
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Como parte del Plan de Desarrollo, se definieron los cuatro objetivos correspondientes a Cultura Ciudadana, principal prioridad y columna vertebral de dicho plan: a) lograr un mayor cumplimiento de las normas de convivencia; b) dotar a algunos ciudadanos de una mayor capacidad para llevar a otros a cumplir las normas pacficamente; c) mejorar la capacidad para concertar acuerdos y dar solucin pacfica a los conflictos entre ciudadanos; d) mejorar la capacidad de comunicacin de los ciudadanos (expresin, interpretacin) por medio del arte, actividades culturales, la recreacin y el deporte. En un resumen hecho por el mismo Mockus sobre las diferentes actividades e iniciativas derivadas de la prioridad que se dio al tema de cultura ciudadana durante su primera administracin,9 el alcalde afirma que lo avanzado en relacin con los cuatro grandes objetivos del programa Cultura Ciudadana puede interpretarse en trminos del fortalecimiento y la armonizacin de la ley, la moral y la cultura sobre cuatro dimensiones: Aumentar el cumplimiento de normas de convivencia implic fortalecer los tres tipos de regulaciones y restar atencin a algunas regulaciones culturales contrarias a la convivencia (respeto a la vida). Mejorar la capacidad de algunos ciudadanos para llevar a otros a cumplir pacficamente las normas implic hacer claramente visible y conscientemente aceptable la regulacin cultural (ejemplo ms destacado: tarjetas ciudadanas; resultado ms patente: ahorro de agua). Mejorar la capacidad para concertar soluciones y resolver pacficamente los conflictos entre ciudadanos implic reconocer la base contractual de algunas reglas e inculcar confianza en los procedimientos propuestos por el gobierno (avance ms patente: planeacin participativa del gasto local). Mejorar la capacidad de comunicacin de los ciudadanos (expresin, interpretacin) mediante el arte, la cultura, la recreacin y el deporte facilit la difusin de las razones de la ley y la mejor comprensin de los pluralismos cultural y moral; la diversidad se hizo pblica, as como sus implicaciones reguladoras: la necesidad de reglas bsicas comunes (avance ms patente: muchos conflictos tomaron un cauce comunicativo y se evitaron las negociaciones pblicamente inconfesables).
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Para Antanas Mockus, hacer cultural y moralmente vlidas las prescripciones legales y combatir la justificacin moral o la aceptacin social o cultural de comportamientos ilegales fueron, en sntesis, el eje de la accin de la Alcalda de Bogot en el perodo de 1995-1997. A menudo se logr restar legitimidad cultural o moral a acciones contrarias a la ley, as como comunicar (o reconstruir en un ambiente de comunicacin) las razones de ser y los aspectos favorables de la regulacin legal.10 La Tabla 2 intenta un primer acercamiento al tipo de programas que se desarrollaron en este contexto, muchos de los cuales son descritos con ms detalle en este libro (ver en particular el Captulo 11).
Tabla 2 Acciones y mensajes bsicos de cultura ciudadana (administracin de Mockus, 1995-1997)

Accin Tarjetas ciudadanas Mensaje bsico Control social interpersonal posible y deseable
Mimos y cebras (convivencia Regulacin interpersonal pacfica y aceptada. Forma nueva de de conductores y peatones) intervencin de la autoridad centrada en la educacin, la comunicacin y la sealizacin Ley zanahoria (hora lmite Los lmites de lo permitido pueden modificarse cuando hay una para venta y consumo de licor) Prohibicin de la plvora La vida e integridad de los nios priman sobre las costumbres o los derechos Plan de desarme Un ciudadano no debe tomar la justicia en sus manos ni ser un peligro para otro ciudadano. Se foment la confianza entre desconocidos Desarme voluntario Renuncia unilateral al uso de la fuerza. Mensaje eficaz de minoras que aceptan ponerse un lmite y confan en los procesos y las instituciones Jornadas de vacunacin contra la violencia Accin preventiva frente al vnculo entre la violencia en el hogar y en la sociedad. Visin de una parte de la violencia como problema de salud que vctimas y posibles victimarios previenen conjuntamente Policas formadores de ciudadanos Las autoridades tambin transforman su cultura y su manera de incidir sobre el comportamiento de los ciudadanos
contina
justificacin
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Jornada Re (conciliacin) y solucin pacfica de conflictos Carta de civilidad y semilleros de convivencia
Para resolver los conflictos de manera pacfica, se pueden adquirir conocimientos y aprovechar ciertos procedimientos
La legislacin sobre las contravenciones que afectan a la convivencia ciudadana debera ser modificada con la participacin de infractores, ciudadanos afectados y las autoridades
Interrupcin de la relacin clientelista GobiernoConcejo
Respeto a la divisin de competencias y a la independencia de poderes. Ni puestos ni contratos para sobornar al rgano legislativo de la ciudad. Soluciones sin manejo particularista. La igualdad de trato y de oportunidades configuran la identidad ciudadana
Atencin de paros y amenazas de paro Concertar para planear con participacin Eventos culturales.
Tomar en serio al interlocutor y examinar objetivamente los problemas permite rechazar la lgica del chantaje Los ciudadanos dan prioridad a una inversin pblica en discusiones abiertas: recursos pblicos, recursos sagrados Las oportunidades de integracin cultural facilitan la autorregulacin y la tolerancia
4.4.1.2 Ciudadana en trminos de igualdad (Por la Bogot que queremos 1998-2000) Como lo muestra la Tabla 1, una de las grandes diferencias conceptuales con la llegada del alcalde Enrique Pealosa, fue la desaparicin del uso del trmino cultura ciudadana durante su perodo de gobierno. En efecto, ni el plan de desarrollo ni las polticas que implement esta administracin hacen referencia al concepto cultura ciudadana, ya que es reemplazado por lo que Pealosa llama un modelo de ciudad pensado en funcin de la igualdad democrtica, la integracin social y la calidad de vida.11 Pealosa ve su propia administracin como ideolgica en la bsqueda de la igualdad y prctica en los mecanismos para construirla.12 La ciudad cambi porque se adopt un nuevo modelo, verdaderamente centrado en el inters general que prevalece sobre el particular y comenz a demostrar respeto por la dignidad humana. Sin populismo, con esfuerzo, de manera sistemtica, en Bogot se ha construido una sociedad ms igualitaria.13 La visin de Pealosa es la de una ciudad igualitaria en lo social, sostenible en lo ambiental, respetuosa de la dignidad humana, amable, feliz y atractiva a los profesionales altamente calificados y a
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los inversionistas que generan empleo. Los ciudadanos de todas las condiciones sociales se encuentran como iguales en los parques, aceras, sistemas de transporte pblico, actividades culturales.14 El eje transversal de aproximacin de la administracin Pealosa migra de una concepcin centrada en la cultura ciudadana a un desarrollo pragmtico de un modelo igualitario de ciudad, que basa sus polticas y programas en la bsqueda de una mejor calidad de vida, pasando a dar un mayor nfasis a las condiciones externas en favor de los ciudadanos (espacio pblico, recreacin, transporte, desmarginacin, etc.), dejando a un lado la edificacin cultural (legal y moral) ms propia del fuero interno, al cual Mockus le haba dado un lugar central. Se pas pues de una reedificacin de ciudadana (plano cultural) a una reedificacin de ciudad (plano fctico). 4.4.1.3 Cultura ciudadana en Bogot para vivir todos del mismo lado (2001-2003) En la segunda administracin del alcalde Mockus, el plan de desarrollo retoma la cultura ciudadana como eje temtico central, pero con un nfasis mayor en la bsqueda del cumplimiento de la ley: El Plan de Desarrollo busca avanzar hacia una ciudad construida colectivamente, incluyente y justa, amable con los nios y los viejos, donde aprendemos a vivir en paz con nuestra conciencia y con la ley. Y cuando se menciona en el mismo plan, cules deben ser los valores que guiarn su ejecucin, aparece como el primero el del Respeto por las personas, la ley y lo pblico. Este nuevo mpetu por buscar el cumplimiento y respeto de la ley es un desarrollo necesario de la hiptesis planteada por Mockus en 1995, pues una vez los ciudadanos logran romper el divorcio entre ley, moral y costumbre, el respeto de la norma ser ms el fruto de la buena conciencia, la cual habr sido domesticada a travs de ejercicios de autorregulacin a partir de la prctica de buenas conductas, aceptadas culturalmente y simultneamente como creadoras de cultura (ciudadana). De esta forma la cultura ciudadana en la concepcin del perodo 2001-2003, busca aumentar el cumplimiento voluntario de normas, la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y la mutua ayuda para actuar segn la propia conciencia, en armona con la ley.15
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4.4.2 Seguridad y convivencia

4.4.2.1 La seguridad y la convivencia en Formar ciudad (1995-1997) El tema de la seguridad y la convivencia no tuvo un tratamiento especial y separado dentro de los planes de desarrollo, ya que fue concebido por la primera administracin Mockus dentro del marco conceptual de la cultura ciudadana (ver arriba). Sin embargo, an cuando se hace un detallado anlisis de la mayora de las acciones y mensajes bsicos de la estrategia para fortalecer la cultura ciudadana en Bogot (vase Tabla 2) muchos de ellos representan de facto el desarrollo de una poltica para mejorar la seguridad y convivencia en la ciudad, a partir de una aproximacin suave, enmarcada en la socializacin de conductas creadoras de una cultura menos violenta y ms abierta a la convivencia. En este sentido nos atrevemos a decir que la aplicacin exitosa de las estrategias de cultura ciudadana en la aproximacin de Mockus, se focaliz en mejorar la seguridad y la convivencia; de hecho la mejora en este campo durante la administracin Mockus, fue a la vez la expresin ms clara del avance tangible de la cultura ciudadana en la capital. De esta manera la poltica de seguridad y la convivencia, as como sus acciones y efectos, se convirtieron en la variable por excelencia para medir los logros de la estrategia de cultura ciudadana. 4.4.2.2 Convivencia y seguridad en Por la Bogot que queremos (1998-2000) En su plan de desarrollo, la administracin Pealosa incluye con nombre propio el tema de la seguridad y la convivencia ciudadanas como una de las prioridades para Bogot, bajo el concepto de Prevenir y sancionar los comportamientos que lesionan el bienestar de los ciudadanos e impulsar aqullos que promueven la paz, la solidaridad, el respeto y la vida en comunidad.16 Frente al tema de seguridad, segn la administracin Pealosa, se trata de restablecer el balance entre las actuaciones de la autoridad y el comportamiento de los ciudadanos, entre las acciones de prevencin y proteccin, regulacin y control de las actividades delictivas y los comportamientos que lesionan el bienestar de la comunidad.17
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En el tema de convivencia pueden verse rasgos de la aproximacin de Mockus pues se denota en ella una estrategia dirigida a fortalecer los lazos de dicha convivencia ciudadana y a promocionar la solidaridad, el respecto y el compromiso de todos los ciudadanos con los grupos poblacionales ms vulnerables y que constituyen la semilla para la construccin de la sociedad.18 De acuerdo con esta concepcin, el componente de convivencia estara acompaado de una fuerte accin en las reas de reconocimiento del derecho de los habitantes a un sano esparcimiento y aprovechamiento del espacio pblico y los escenarios tradicionales, fortaleciendo as los procesos de apropiacin de la ciudad y potenciando el buen uso del tiempo libre de los ciudadanos.19 En este sentido se ve una gran cercana entre la convivencia y el eje central de la poltica de Pealosa cual fuera el Espacio Pblico. Con base en este marco conceptual, Pealosa definira cinco programas bsicos para la implementacin de la estrategia de seguridad y convivencia ciudadana: 1) Cualificacin y fortalecimiento institucional para la seguridad ciudadana; 2) Desarrollo normativo y fortalecimiento de la accin coordinada entre las autoridades de polica y la ciudadana; 3) Promocin de la solidaridad y compromiso para la convivencia ciudadana; 4) Fomento al buen uso del tiempo libre y el espacio pblico; 5) Prevencin de riesgos y atencin de emergencias. En el desarrollo del presente libro nos detendremos en estos cinco programas, por estar relacionados con el tema central de nuestro trabajo. 4.4.2.3 Seguridad ciudadana en Bogot para vivir todos de un mismo lado (2001-2003) Guardando coherencia con la concepcin adoptada durante su primera administracin, en su segundo perodo como alcalde, Mockus retoma la seguridad y la convivencia como variables de medicin de la cultura ciudadana. Las metas son definidas en trminos de: (i) avances hacia el desarme general por la va jurdica y el cambio de hbitos y comportamientos; (ii) reduccin del promedio de 11 muertes violentas diarias a 7; (iii) reduccin en un 10 por ciento anual del nmero de delitos de mayor impacto social: lesiones personales, hurto a personas, automotores, residencias, entidades financieras y establecimientos comerciales; (iv) aumento en un 20 por ciento de la percepcin de seguridad de los ciudadanos.
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El tema tambin queda plasmado en el plan de desarrollo en trminos de los siguientes programas y proyectos:20
Medicin de Cultura Ciudadana: seguimiento y control de los programas de Cultura Ciudadana. Programa Vida Sagrada: Propiciar el desarme y otras acciones orientadas a reducir las muertes violentas en la ciudad. Fomentar modos de vida saludables y generar confianza, seguridad y tranquilidad para que las personas ejerzan sus derechos y libertades, disfruten la ciudad, cumplan sus deberes y confen en la justicia y en el buen uso de la fuerza por parte del Estado. Proteccin Ciudadana: Proteccin de la vida de las personas y de los bienes pblicos y privados, mediante el fortalecimiento de la polica. Intervencin en zonas crticas: atencin de poblaciones ubicadas en zonas de deterioro urbano y social, y fortalecimiento de mecanismos de atencin a poblaciones en alto riesgo. Solucin de conflictos: fortalecimiento de los instrumentos de solucin pacfica y concertada de conflictos: inspecciones de polica, unidades de mediacin, comisaras de familia y casas de justicia.
4.4.3 Espacio pblico

4.4.3.1 Espacio pblico y ciudadana en Formar ciudad (1995-1997) Una de las seis prioridades de la primera administracin del alcalde Mockus fue Recuperar los ambientes en que se es ciudadano: espacio pblico. El tema del espacio pblico aparece pues con mucha claridad desde 1995, an antes del alcalde Pealosa quien le dara gran nfasis haciendo del mismo el programa ms visible de su administracin. Para Mockus (1995-1997) el tema se manej tanto desde el punto de vista del espacio pblico propiamente dicho, como desde la perspectiva del medio ambiente. La estrategia ambiental apuntaba a reorientar los procesos que producan deterioro del entorno, desencadenando fuerzas y procesos que mitigaran, controlaran y previnieran el deterioro de la calidad ambiental de la ciudad.21
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El plan propuso ampliar, redistribuir y cuidar el espacio pblico a travs de programas y proyectos interviniendo con tres tipos de componentes: los fsicos, que conforman el espacio pblico (bordes y forma); los funcionales, que permiten el uso, manejo y mantenimiento; y los estructurales, que se refieren a cmo el espacio pblico se relaciona con otros elementos y sistemas de la ciudad como el medio ambiente natural, el sistema de transporte, la localizacin de la poblacin y el valor cultural otorgado a ciertas zonas de la ciudad.22 De otro lado, y como un adelanto al menos en trminos de conceptualizacin de lo que hara la administracin Pealosa en materia de espacio pblico, Mockus dise una estrategia dirigida a definir los bordes de la ciudad conformando grandes parques metropolitanos; recuperar con las localidades las vas pblicas y los parques existentes para generar nuevos espacios educativos y recreativos; restituir los andenes y la sealizacin; armonizar y dotar de equipamiento urbano esencial y preservar el patrimonio histrico.23 El Plan consider tambin de manera explcita, que el mejoramiento del espacio pblico favorece el buen comportamiento ciudadano.24
4.4.3.2 Espacio pblico de calidad en Por la Bogot que queremos (1998-2000) El objetivo que se traz la administracin del alcalde Pealosa en su plan de desarrollo fue el de Incrementar la cantidad y calidad del espacio pblico para los bogotanos. Para ello dise una estrategia consistente en recuperar el espacio pblico en donde se comparte socialmente la ciudad y devolver un elemento primario al hombre para que pueda iniciar un proceso de resocializacin con el entorno y sus conciudadanos. Se trata de reubicar el centro conceptual de la ciudad en el ser humano y fundar parte de las bases para recomponer la vida en comn en Bogot. De esta manera se volver a tener una ciudad que invite-convide a nios, jvenes, ancianos y adultos a disfrutar, a gozar y a vivir alegremente en ella. Una ciudad con mltiples parques y reas verdes que posibilite y optimice el uso del tiempo libre de los ciudadanos, estimule la convivencia civilizada, fortalezca la amistad entre vecinos, ample las posibilidades para que personas discapacitadas tengan las mismas oportunidades
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para disfrutar de su ciudad, mejore la seguridad ciudadana, promueva y fomente la cultura, el cuidado y el mantenimiento del espacio pblico por parte de los ciudadanos y ofrezca una mejor calidad de vida a todos sus habitantes.25 El pensamiento de Enrique Pealosa sobre el Espacio Pblico y sus implicaciones frente a los ciudadanos, su entorno y su seguridad, pueden resumirse en las siguientes citas tomadas de varios de sus artculos:
A primera vista parece que el tema del espacio pblico peatonal fuera irrelevante y hasta frvolo en ciudades con graves problemas de pobreza como las nuestras. Sin embargo, all es donde ms se necesita. Durante el tiempo libre es cuando ms se sienten las diferencias de ingreso. En las horas de trabajo, tanto el directivo de una remuneracin alta como el empleado de ms bajo rango pueden tener niveles similares de satisfaccin. En cambio, en el tiempo libre se presentan diferencias abismales. Mientras que la persona de ingresos altos va a restaurantes, tiene automvil, sale al campo, va a casas de recreo, clubes, toma vacaciones en lugares distantes, el ciudadano de menores ingresos no tiene, aparte de la televisin, otra alternativa para l y su familia que el espacio pblico. Qu hace un nio de un barrio popular en medio de una de las grandes ciudades del Tercer Mundo un domingo? Debemos comenzar a ver los parques y centros deportivos no como lujos, sino como necesidades esenciales, semejantes a los hospitales o a las escuelas. Otra virtud del espacio pblico peatonal en nuestras sociedades jerarquizadas es la de ser el nico lugar donde todos nos encontramos como iguales.26 Todos los ciudadanos se benefician con la seguridad y la convivencia civilizada que propicia un espacio pblico de calidad. Pero para los ciudadanos de menores recursos y sus nios el tema es particularmente crtico, pues no tienen viviendas amplias, acceso a clubes, automviles o fincas de recreo para ir de paseo. Su nica alternativa de tiempo libre distinta de la televisin es el espacio pblico peatonal, como los parques y los andenes.27 Teniendo en cuenta el creciente problema de criminalidad en las ciudades en desarrollo, es de inters sealar la correlacin existente entre el espacio pblico y la seguridad. En espacios pblicos ordenados y amables, la criminalidad se reduce sensiblemente. Hay varias explicaciones para esto. El ex alcalde de Nueva York, Rudy Giuliani, se refera con
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frecuencia a la teora de unos acadmicos de Harvard denominada la teora de la ventana rota. Segn ella, si alguien rompe una ventana en un edificio y el dao no se repara rpidamente, pronto rompern otras; luego comenzarn a arrojar basura; en seguida personas dedicadas a actividades no lcitas se ubicarn all y el lugar terminar volvindose de alta criminalidad. En ambientes desordenados, los buenos se sienten minora y no actan solidariamente. Por el contrario, un lugar bien tenido da la impresin de una comunidad alerta, en la que los buenos ciudadanos actan de manera solidaria. Y como la comunidad se conoce y se integra en los parques, campos deportivos y espacios pblicos, por eso mismo esta comunidad es ms segura.28
Encontramos entonces en el pensamiento de Enrique Pealosa una ntima relacin entre el tema de espacio pblico y la seguridad ciudadana. Esto confirma que para entender la mejora de la seguridad en Bogot, es necesario tener en cuenta la interrelacin que existe entre los diversos ejes temticos que hemos presentado en la Tabla 1, y en particular la que existe entre espacio pblico y el tema de urbanismo y productividad. De ah tambin que este libro dedique un captulo entero a estos temas (vase Captulo 7). 4.4.3.3 Espacio pblico en Bogot para vivir todos del mismo lado (2001-2003) La segunda administracin Mockus se comprometi a consolidar las intervenciones en el espacio pblico emprendidas a gran escala por la administracin Pealosa, pero dando un nfasis particular a su dimensin ambiental, fijndose como objetivo el Mejorar en forma socialmente sostenible los factores ambientales de la ciudad que inciden en la salud de las personas, la sostenibilidad de los ecosistemas y la productividad en el Distrito y arraigar culturalmente comportamientos de respeto por el medio natural y construido hacia una nueva relacin sociedad ambiente.29 Mockus tambin retoma su actitud pedaggica frente al tema del espacio pblico buscando desarrollar estrategias dirigidas a: 1. Disear y poner en marcha procesos educativos orientados hacia el logro de compromisos cotidianos generadores de cambios de hbitos y cambios perdurables de actitud hacia el ambiente natural y construido, dirigidos a grupos claves de acto-
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res sociales con nfasis en la juventud. 2. Ejercer acciones de control de la contaminacin ambiental y manejo de residuos slidos que incluyan mecanismos de estmulo, concertacin y autogestin para el cumplimiento de las normas, en el marco del manejo ecunime de los recursos hdricos, atmosfricos, antrpicos y de biodiversidad. 3. Fortalecer la gestin en recuperacin, conservacin y crecimiento de la estructura ecolgica principal y del sistema distrital de espacio pblico.30
4.4.4 Progreso social

4.4.4.1 Progreso social en Formar ciudad (1995-1997) En 1995 la primera administracin Mockus introdujo el concepto de Progreso Social, cuyo contenido seguira presente en el marco conceptual de las dos siguientes administraciones (Pealosa y Mockus segunda administracin). La estrategia de progreso social buscaba contribuir a mejorar el nivel de vida de la poblacin ms pobre y vulnerable, facilitando su acceso a bienes y servicios bsicos y debilitando procesos de exclusin social.31 La administracin fij como objetivo de la estrategia utilizar subsidios a la demanda, temporales y focalizados, principalmente en salud, vivienda y educacin, fijndose como metas las siguientes: i) mejorar la calidad de la educacin articulando las actividades escolares con el entorno social; ii) asegurar una mayor y mejor atencin y proteccin de las mujeres y de la infancia; iii) ampliar la cobertura de los servicios de salud mediante la afiliacin progresiva de la poblacin pobre y vulnerable al rgimen subsidiado del Sistema de Seguridad Social en Salud; iv) concentrar la atencin en salud y educacin en la poblacin con ms altos ndices de necesidades bsicas insatisfechas, y v) reducir los comportamientos de exclusin social. 4.4.4.2 Interaccin social en Por la Bogot que queremos (1998-2000) En su plan de desarrollo Por la Bogot que queremos, Enrique Pealosa y su administracin abordaron el tema social haciendo nfasis en el con-
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cepto de Interaccin social buscando Mejorar significativamente los niveles de calidad y cobertura en la oferta de los servicios sociales. La estrategia definida para llevar a cabo este propsito buscaba crear condiciones de equidad para el acceso a la educacin, la salud y la calidad en la prestacin de estos servicios por considerarlos factores fundamentales de cohesin y dinamizacin del progreso social y econmico de los individuos y de la sociedad en su conjunto. La estrategia contempl la conformacin del Comit Distrital de Poltica Social, la creacin del Sistema Distrital de Bienestar Familiar y el diseo de una poltica social, como un instrumento para incidir sobre las condiciones de equidad y bienestar de la poblacin, buscando articular la inversin de los sectores de salud y bienestar social, educacin y cultura, recreacin y deporte e integrar y definir prioridades de la inversin realizada por las entidades distritales, por los organismos no gubernamentales y el sector privado.32 Para la ejecucin de esta estrategia, la administracin Pealosa dise tres programas bsicos: a) Mejoramiento de la calidad de la educacin; b) Mejoramiento de la calidad y cobertura en la prestacin de los servicios de salud; c) Mejoramiento de la calidad y aumento de la cobertura de servicios a grupos vulnerables. 4.4.4.3 Progreso social en Bogot para vivir todos del mismo lado(2001-2003) La segunda administracin Mockus desarroll el eje temtico del progreso social a travs de tres lneas fundamentales: justicia social, educacin, y finalmente familia y niez. El tema de la justicia social buscaba mejorar el acceso de las personas en situacin de alta vulnerabilidad al afecto y a condiciones mnimas de nutricin, salud, educacin y habitacin con criterios de responsabilidad compartida e imparcialidad. El tema de la educacin estaba orientado a elevar el conocimiento y la capacidad de aprender de las personas, movilizando el potencial educativo y cultural de la ciudad desde los objetivos del plan. Finalmente, el tema de familia y niez estaba orientado a crear condiciones para que nias y nios puedan vivir su niez, y apoyar los comportamientos solidarios de las diferentes formas de familia y de sus integrantes nias y nios, jvenes, hombres, mujeres y adultos mayores.33
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4.4.5 Urbanismo y productividad

4.4.5.1 Productividad urbana en Formar ciudad (1995-1997) La estrategia para la productividad urbana, diseada por la primera administracin Mockus en su plan de desarrollo, buscaba aumentar la fertilidad econmica de la ciudad, mediante el mejoramiento de las condiciones necesarias para estimular las nuevas inversiones y facilitar el progreso de los agentes econmicos. Se pretenda que la competitividad de la ciudad se incrementara con eficientes servicios pblicos y adecuada infraestructura y organizacin del transporte terrestre y areo. Tambin se busc la capacitacin de trabajadores pblicos y privados, el desarrollo de mejores mtodos de gestin y de proteccin ambiental y la armonizacin de las iniciativas pblicas y privadas en el marco de una visin estratgica de la ciudad. Muchas de las metas de la productividad urbana se vincularon al tema de vas y transporte, o sea obras de infraestructura.34 Dichas metas fueron definidas en los siguientes trminos: Ampliar la red vial urbana con la construccin de ms de 300 km/carril. Construir 15 intersecciones y accesos a barrios perifricos para articular la red vial. Asegurar financieramente el mantenimiento de 12.000 km/carril y reconstruir 1600 km/carril. Expandir y mejorar la infraestructura de los servicios domiciliarios, ampliando el servicio de agua a 500.000 personas y el de alcantarillado a 600.000; dar servicio telefnico a 500.000 nuevos abonados y construir 1.300 kilmetros de redes de distribucin de energa en el rea urbana y 270 kilmetros en el rea rural. Mejorar la eficiencia y eficacia de las empresas de servicios, reduciendo las interrupciones, las prdidas y los tiempos de conexin. Contener el crecimiento de los tiempos de viaje y mejorar la calidad del servicio, diversificando los sistemas de transporte. Definir el futuro del transporte en Bogot participando en los estudios de largo plazo sobre el mismo. Evaluar la alternativa del Metro y su viabilidad para la ciudad.
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4.4.5.2 Movilidad, urbanismo y servicios en Por la Bogot que queremos (1998-2000) La administracin de Enrique Pealosa enmarc el urbanismo vinculndolo con el tema de la movilidad, y de los servicios, con el objetivo de desarrollar una estrategia para la regulacin, control y ordenamiento de la dinmica urbana retomando implcitamente los principios defendidos en los aos 60 por los alcaldes Gaitn Corts y Virgilio Barco (vase Captulo 1) de manera que la administracin pudiera lograr un equilibrio entre la expansin de la periferia y la densificacin de la ciudad, a travs de estrategias de movilidad y procesos de renovacin urbana. Los beneficios de esta estrategia cubriran aspectos sociales, econmicos y de calidad de vida.35 Los programas que se disearon como parte de la estrategia de movilidad, partan de la prioridad de la administracin Pealosa en establecer sistemas de transporte que aseguraran una disminucin en los tiempos de viaje y proporcionaran un servicio digno, confortable y eficiente, con respeto por el entorno urbano y el ambiente. La estrategia de movilidad apuntaba al mejoramiento general de la calidad de vida de la poblacin capitalina mediante la constitucin y puesta en funcionamiento de un sistema de transporte pblico nico e integrado; la construccin de ciclo-rutas; la ampliacin, adaptacin y mejoramiento de la malla vial; el fortalecimiento y tecnificacin de la administracin y el manejo del trfico urbano. Esta prioridad se vera ms que cumplida con la construccin y puesta en marcha del sistema masivo de transporte que es conocido como el Transmilenio (Empresa de Transporte Tercer Milenio), tambin con la construccin e implementacin de ciclo-rutas a lo largo y ancho de la ciudad, temas a los cuales nos referimos de manera amplia y explcita en el Captulo 7 del presente libro. Otro de los objetivos de la estrategia de movilidad era detener el crecimiento desbordado del nmero de vehculos particulares (fruto de las deficiencias en el sistema pblico de transporte) y mejorar la malla vial que presentaba deficiencias en su estructura y mantenimiento, llevando progresivamente a la ciudad hacia el colapso y el bloqueo total, lo cual afectaba de manera decidida la calidad de vida, el ambiente y la competitividad, con efectos negativos sobre la inversin y la generacin
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de empleo en Bogot. Una de las consecuencias ms notorias del cumplimiento de este objetivo fue la creacin del sistema pico y placa, a travs del cual se limita la circulacin de vehculos pblicos y privados, durante determinadas horas del da, y en das especficos de la semana (vase Captulo 7). En cuanto al tema de Urbanismo y servicios, se disearon los siguientes programas:
Promocin de la vivienda de inters social: este programa buscaba poner en marcha un esquema para congelar los precios en grandes bloques de tierra suburbana, dotarla de servicios y transferir la valorizacin a los hogares pobres, con el fin de evitar que se siguieran marginando ms familias de una vivienda digna. En desarrollo de este objetivo el Distrito adquirir grandes terrenos tanto en la misma Capital como en Cundinamarca para la constitucin de un Banco de Tierras y se disear e implantar un modelo de urbanizacin controlada por el Estado en sus caractersticas fsicas y en los precios finales. Se apoyar la provisin de soluciones de vivienda mediante otros mecanismos financieros y la canalizacin de los recursos de la Nacin para el tema de vivienda; asimismo, se realizarn programas especficos de reubicacin de familias en zonas de alto riesgo. Renovacin urbana: Este programa tena como propsito que los futuros procesos de densificacin de la ciudad se realizaran bajo el liderazgo y con la intervencin directa del Estado, garantizando que el crecimiento de la oferta habitacional se diera en forma paralela con la oferta de servicios pblicos y el aumento de espacio pblico y equipamiento, acordes con la densificacin del sector. Los niveles de intervencin previstos para la renovacin urbana correspondern a procesos de redesarrollo, rehabilitacin y restauracin urbana, que tendrn en cuenta las caractersticas que presenten las zonas, relacionadas con el espacio pblico, la infraestructura de servicios pblicos, vas y transporte, los equipamientos pblicos, los usos, la cultura y dinmica urbanas. De acuerdo con lo anterior, se actuar, entre otros, en sectores severamente deteriorados, como efectivamente se hizo en zonas como el Cartucho, San Victorino, la Plaza Espaa y otros, los cuales se mencionan y explican ampliamente en el Captulo 7 del presente libro.
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Ordenamiento de la expansin de la ciudad: Buscaba superar los problemas de calidad urbanstica de un modelo fragmentado de crecimiento imperante en la ciudad, presente en todos los estratos, intentando agrupar propietarios en unidades de actuacin que desarrollaran planes parciales con estndares ptimos. Para ello se utilizaran los instrumentos que brindaba el Plan de Ordenamiento Territorial para garantizar un proceso controlado y ordenado de crecimiento. Los proyectos de expansin de los servicios pblicos fueron considerados como parte integral del proceso ordenado de crecimiento de la ciudad. En el marco de este programa se previ la expansin y realizacin de obras para mejorar la calidad del servicio de energa elctrica; la ampliacin del sistema de abastecimiento de agua y la investigacin de otras fuentes; la ampliacin de las redes de acueducto y alcantarillado; y la realizacin de estudios en el marco de un plan maestro para el manejo de basuras, evaluando el tema desde las fuentes de contaminacin.
4.4.5.3 Impacto productivo en Bogot para vivir todos del mismo lado(2001-2003) La segunda administracin ampli y consolid las grandes obras urbansticas emprendidas por Pealosa, incluido el Transmilenio. Igualmente, como se puede ver en la Tabla 1, el plan de desarrollo de la segunda administracin Mockus, mantena el tema de la productividad, buscando incrementar la generacin sostenible de riqueza y prosperidad colectiva en la ciudad y la regin, a travs de la accin conjunta entre lo pblico y lo privado; para desarrollar este objetivo dise cinco estrategias: i) impulsar educacin y cultura para la productividad; ii) aumentar los flujos de inversin neta en el distrito y la regin; iii) racionalizar los costos de hacer, mantener y operar la ciudad y la regin para elevar su funcionalidad y la calidad de vida de sus habitantes; iv) integrar productivamente a Bogot con otras ciudades y regiones, y v) incentivar la investigacin en ciencia y tecnologa en establecimientos pblicos y privados y en la sociedad en general.36
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4.4.6 Legitimidad y eficiencia institucional

4.4.6.1 Promover legitimidad institucional en Formar ciudad (1995-1997) El ltimo eje temtico legitimidad y eficiencia institucional que caracteriza los planes de desarrollo de las tres administraciones de la ciudad de Bogot durante el perodo comprendido entre 1995 y 2003 (Tabla 1) fue definido por la primera administracin Mockus bajo los trminos de una estrategia de legitimidad institucional que apuntaba a generar en los ciudadanos credibilidad en las instituciones, las normas, el servicio pblico y los gobernantes. Dicha legitimidad se obtendra mediante una gestin eficaz, eficiente y oportuna cercana al ciudadano. Para el efecto se plante estructurar la actividad gubernamental en proyectos y programas, simplificar y darle transparencia a los procedimientos administrativos con el propsito de lograr mayores, ms cercanos y mejores servicios y aumentar la capacidad de control de los mismos.37 Como metas de legitimidad institucional se fijaron las siguientes: i) adecuar las instituciones distritales a las necesidades de la ciudad y de sus ciudadanos y racionalizar el gasto; ii) reducir la actividad ejecutora de la administracin y aumentar su capacidad de planeacin y control; iii) aumentar la capacidad de control ciudadano sobre la administracin y hacer ms eficiente, gil, oportuna y simplificada la atencin a los ciudadanos, y iv) fortalecer la capacidad administrativa de las localidades y su transparencia, eficiencia y eficacia.38 4.4.6.2 Promover eficiencia institucional en Por la Bogot que queremos (1998-2000) Para la administracin de Pealosa este eje temtico fue reformulado en trminos de eficiencia institucional buscando establecer una gestin pblica que en todas sus instancias promueva una administracin eficiente y respetuosa del ciudadano. Para ello dise una estrategia de eficiencia institucional que apuntaba a lograr mayor efectividad y menores costos para atender los problemas de los ciudadanos; de otro lado se buscaba aumentar los niveles de gobernabilidad en la ciudad, garantizar la atencin de las demandas de los ciudadanos y optimizar la asig-
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nacin y ejecucin del gasto pblico dentro de un escenario de recursos limitados, mediante el impulso y consolidacin de los procesos de descentralizacin, empoderamiento de los ciudadanos y modernizacin del Distrito Capital.39 La eficiencia institucional en la administracin Pealosa estaba especialmente ligada a dos otros ejes temticos de su plan de desarrollo: Espacio Pblico y Convivencia y Seguridad Ciudadana. En efecto, se buscaba que las autoridades distritales lograrn incidir de manera efectiva sobre la vida de las localidades no slo con recursos sino mediante la coordinacin de acciones en aspectos claramente definidos, como eran el manejo del espacio pblico y el cumplimiento de las normas bsicas de convivencia.40 Para la implementacin de la estrategia de eficiencia institucional, la administracin Pealosa dise los siguientes cinco programas: 1) fortalecimiento de la descentralizacin; 2) modernizacin y fortalecimiento de la gestin pblica; 3) modernizacin del sistema financiero del Distrito; 4) participacin ciudadana, y 5) modernizacin y fortalecimiento del Concejo de Bogot y de los rganos de control. 4.4.6.3 Gestin pblica admirable en Para vivir todos del mismo lado (2001-2003) La segunda administracin del alcalde Mockus se aproxim al tema de la legitimidad y eficiencia institucional enmarcndola dentro del concepto de Gestin Pblica Admirable, cuyo objetivo era el de elevar la confianza y el respeto de los habitantes de Bogot hacia las instituciones y los organismos distritales y el compromiso de los servidores pblicos y de todas las personas con una gestin efectiva y transparente.41 Las polticas de gestin pblica admirable estaban diseadas para orientar la gestin de las instituciones, las organizaciones y la provisin de servicios a la creacin de mayor valor para todas las personas, a facilitar su participacin y a incentivar el cumplimiento voluntario de normas; orientar el uso del territorio a la equidad y a la competitividad; fundamentar la relacin con los servidores pblicos en el reconocimiento de sus logros y en la dignificacin de su labor. Finalmente, se buscaba mantener una comunicacin transparente y oportuna con todos los habitantes del Distrito Capital y garantizar el acceso a la informacin pblica. 42
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4.5 OBSERVACIONES FINALES

El presente captulo sistematiza seis ejes temticos (Tabla 1) alrededor de los cuales las tres ltimas administraciones distritales que gestionaron la ciudad en 1995-2003, disearon sus Planes de Desarrollo Distrital, los que a su vez definieron los programas y acciones que transformaran dramticamente a Bogot, los comportamientos de sus habitantes y sus percepciones sobre su propia ciudad. En lo que se refiere a las polticas de seguridad y convivencia, es muy claro que los alcaldes Pealosa y Mockus, rompieron con dos paradigmas. Primero, con el paradigma de la seguridad como tarea primordialmente asignada al gobierno nacional, para pasar a una concepcin de seguridad ciudadana con respecto a la cual los alcaldes son responsables de garantizarla, promoverla y mantenerla. Segundo, rompieron con un esquema en el que las prioridades en el tema seguridad estn estrictamente limitadas a las responsabilidades sectoriales de la Secretara de Gobierno las cuales dicho sea de paso, tambin fueron redefinidas significativamente durante las administraciones aqu consideradas, como se ver en el Captulo 5 del presente libro y optaron por una gestin pblica integral, donde todos los ejes temticos se interrelacionaran armnicamente. Los planes de desarrollo aqu presentados y la gestin concreta que se construy sobre ellos rompieron con la tradicional aproximacin que consideraba los temas de violencia y criminalidad como parte del inters exclusivo de los sectores policiales y de justicia, para pasar a ser abordados en forma conjunta con las autoridades administrativas responsables del diseo e implementacin de las polticas pblicas de prevencin y control. A partir del manejo gerencial de la administracin, ya no basado en prioridades de control electoral o consideraciones meramente polticas, los alcaldes Mockus y Pealosa lograron crear una estructura de gobierno coherente y fiel a una base programtica. No solamente, como se demostr en el presente captulo, definieron unos planes de desarrollo coherentes en trminos temticos y conceptuales, sino que en los mismos definieron metas y objetivos muy concretos que fueron constantemente utilizados para evaluar resultados y para adaptar programas e intervenciones. Esta coherencia y gestin racional se vio reflejada en las polticas de convivencia y seguridad ciudadanas, cuyos avances y xitos no habran sido posibles sin una visin
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integradora de ciudad donde la cultura ciudadana, el espacio pblico, el progreso social, el esquema de urbanismo y productividad, y finalmente la legitimidad y eficiencia institucionales, fueran los pilares fundamentales. En el caso concreto de los temas relacionados con seguridad y convivencia, en orden a tornar operativos los objetivos y metas trazadas, las administraciones de Mockus y Pealosa emprendieron iniciativas institucionales y normativas novedosas. En cuanto a las primeras, se realiz una reorganizacin institucional en el interior de las administraciones mismas, a travs de la creacin de dependencias como la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana (vase Captulo 5), y el Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD), (vase Captulo 6), slo para nombrar aqu dos de las ms relevantes. En cuanto a los desarrollos normativos, contando con el antecedente del estatuto orgnico introducido por la administracin del alcalde Jaime Castro (1992-1994), se hicieron dos grandes aportes para las administraciones futuras, el primero fue la expedicin de un nuevo cdigo de polica, y el segundo la expedicin del Plan maestro de equipamientos de seguridad ciudadana, defensa y justicia, el cual busc consolidar el proceso de institucionalizacin de las polticas de seguridad y convivencia que haban venido desarrollndose desde 1995 en el Distrito Capital. Ambos desarrollos el institucional y el normativo son descritos con detalle en el siguiente captulo. Los dems captulos del libro, aunque cubren temas especficos como los relacionados con lo policivo, los mtodos alternativos de resolucin de conflictos, o la oferta de servicios a poblacin vulnerable, deben ser siempre entendidos dentro del marco de esta visin integradora, que en concepto de los autores, constituye uno de los argumentos centrales para explicar el xito que en su gestin tuvieron las administraciones que gobernaron a Bogot durante el perodo 1995-2003, particularmente en el tema de seguridad y convivencia.
Notas captulo 4
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Se toman varios apartes de la resea hecha en Perfiles en http://www.lanota.com. Semana , 8 de diciembre de 2003, p. 30. Apuntes de los autores en entrevistas con Paul Bromberg. Paul Bromberg, Ingenieros y profetas. Transformaciones dirigidas de comportamientos co-
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lectivos, en Educacin Hoy, ao 32, No 155, julio-septiembre, 2003, pp. 25-70. En prate based en la resent heehaw en Perfiles, en http://www.lanota.com, consultado en junio 2004. Vase Rojas, Christine, Forging Civic Culture in Bogota City (draft, mayo de 2003). Vase htt://www.adb.org/Documents/Events/ 2002/Citizen_Participation/Colombia.pdf. Carrillo, F. C., La interaccin en la reconstruccin de legalidad y moralidad, monografa de grado dirigida por Antanas Mockus, Bogot, Departamento de Filosofa, Universidad Nacional de Colombia, 1991. Artculo 6. Plan de Desarrollo Econmico Social y de Obras Pblicas para Santa Fe de Bogot, D. C., 1995-1998, Formar ciudad. Mockus, Antanas, Estudio tcnico, cultura ciudadana, programa contra la violencia en Santa Fe de Bogot, Colombia, 1995-1997. Banco Interamericano de Desarrollo, Biblioteca Felipe Herrera, Washington, D.C. Julio del 2001, No. SOC-120 Divisin de Desarrollo Social Publicaciones Banco Interamericano de Desarrollo. Mockus, Estudio tcnico, cultura ciudadana, op. cit. Pealosa Londoo, Enrique, La ciudad y la igualdad, indito. Ibid. Ibid . Pealosa Londoo, Enrique, La rehabilitacin de la ciudad de Bogot 1998-2000. Propuesta de un modelo de ciudad, indito. Plan de Desarrollo Econmico, Social y de Obras Publicas para Bogot D. C. 2001-2004 Bogot para vivir todos del mismo lado. Ibid., artculo 24. Ibid. Ibid. Ibid. Ibid., artculo 10, literal a.2. Plan de Desarrollo, Formar ciudad, op. cit., artculo 10. Ibid. Ibid. Ibid. Plan de Desarrollo Econmico, Social y de Obras Pblicas para Santa Fe de Bogot D. C., 1998-2001 Por la Bogot que queremos, artculo 12. Pealosa Londoo, La ciudad y la igualdad, op. cit. Ibid. Ibid. Plan de Desarrollo Bogot para vivir todos del mismo lado, op. cit., artculos 25-29. Ibid. Plan de Desarrollo Formar ciudad, op. cit., artculo 13. Plan de Desarrollo Por la Bogot que queremos, op. cit., artculo 9. Plan de Desarrollo Bogot para vivir todos del mismo lado, op. cit. Plan de Desarrollo Formar ciudad, op. cit., artculo 16. Plan de Desarrollo Por la Bogot que queremos, op. cit. Plan de Desarrollo Bogot para vivir todos del mismo lado, op. cit., artculo 12. Plan de Desarrollo Formar ciudad, op. cit., artculo 17. Ibid., artculo 17. Plan de Desarrollo Por la Bogot que queremos, op. cit., artculo 29. Ibid . Plan de Desarrollo Bogot para vivir todos del mismo lado, op. cit., artculo 35 Ibid.
Captulo 5 FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO EN EL TEMA DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA EN LA CIUDAD DE BOGOT (1995-2003)
Alcalda Mayor de Bogot. Fuente Miguel Fernando Serna Jurado
Los alcaldes deben conservar el orden pblico en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y rdenes que reciban del presidente de la Repblica y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad del municipio. La Polica Nacional cumplir con prontitud y diligencia las rdenes que imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante (de Polica)
CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA DE 1991, ARTCULO 315
Este captulo presenta la estructura jurdico-administrativa de Bogot, Distrito Capital, en cuanto a sus responsabilidades frente al tema de seguridad y convivencia ciudadana, y busca ilustrar cmo esta estructura ha sido reorganizada y fortalecida durante el perodo 1995-2003 por los respectivos alcaldes. Mostramos la progresiva institucionalizacin de las polticas de seguridad y promocin de la convivencia durante este perodo, en particular las instituciones y espacios de coordinacin que el Distrito ha venido construyendo para garantizar la implantacin de las polticas de seguridad, como la estructuracin de la Secretara de Gobierno, la creacin de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, el Consejo de Seguridad Distrital, el Consejo de Seguridad Ampliado, los consejos locales de seguridad para cada una de las localidades de ciudad y el Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD), al cual dedicamos todo el captulo siguiente, con el propsito de analizarlo detalladamente. Sin la creacin de estas entidades y espacios de coordinacin para gestionar polticas de seguridad y convivencia ciudadana definidas en los respectivos Planes de Desarrollo (descritos en el captulo anterior), no habra sido posible alcanzar de manera eficaz y sostenible los objetivos y metas establecidas en los mismos. El avance que ha logrado Bogot respecto de ciudades como Cali y Medelln es particularmente evidente en este terreno de la institucionalizacin de las polticas de seguridad ciudadana y convivencia, como lo muestran procesos como la formulacin participativa de un Plan Maestro de Seguridad y del Cdigo de Polica Distrital, ambos aprobados en
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el ao 2003 y que tienen como objetivo garantizar la sostenibilidad de las polticas de seguridad analizadas en este libro.
5.1 MARCO LEGAL DEL DISTRITO CAPITAL

Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada,1 con autonoma2 de sus entidades territoriales.3 Los departamentos, distritos, municipios y territorios indgenas, desempean funciones que se fortalecieron con la promulgacin de la Constitucin Poltica de 1991 a travs procesos de descentralizacin poltica, administrativa y fiscal, los cuales dotaron a estas entidades territoriales de amplias potestades para gobernarse por autoridades propias y ejercer sus competencias, dentro de los lmites fijados por la Constitucin y las leyes. En Colombia, el municipio es la entidad fundamental de la divisin poltico administrativa del Estado.4 Cada municipio es un Estado en pequea escala, donde las autoridades ejercen el poder y la competencia sobre personas que habitan dentro de lmites geogrficos estables y definidos. Este territorio est sometido a la autoridad y jurisdiccin del gobierno municipal, liderado por el alcalde y su gabinete como parte de la funcin ejecutiva y el concejo municipal como una corporacin administrativa que realiza sus funciones y actos administrativos a travs de la expedicin de los acuerdos municipales. El alcalde es el responsable de adoptar y hacer cumplir todas las medidas necesarias para que en el mbito municipal se mantengan aquellas condiciones fundamentales de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad pblicas, y cuya existencia permite y facilita el recto ejercicio de la libertad y el funcionamiento cabal de las instituciones pblicas. Bogot es, a la vez, la capital poltico-administrativa de la Repblica de Colombia, la capital del departamento de Cundinamarca y el nico municipio, en Colombia, que tiene estatus de Distrito Capital desde la Constitucin de 1991.5 A pesar de que Bogot ha sido siempre considerada como la capital poltica de la Repblica de Colombia, la evolucin de su rgimen jurdico-administrativo muestra una historia de vacos y ambigedades que slo vinieron a ser superados con la Constitucin Poltica de 1991. En 1945 Bogot sera considerada por primera vez
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como un Distrito Especial.6 Sin embargo, con posterioridad a esta norma, el legislador no expidi durante una dcada ley alguna para darle alcance a esta frmula. En 1954,7 el entonces presidente de la Repblica, General Gustavo Rojas Pinilla, en uso de las facultades especiales de estado de sitio, expedira un decreto8 por el cual se organizaba el Distrito Especial de Bogot, comenzando as su historia como una ciudad administrada a travs de un rgimen de carcter excepcional. En la misma norma y en coordinacin con la Gobernacin de Cundinamarca,9 se anexaron a la ciudad los municipios de Bosa, Engativ, Fontibn, Suba, Usaqun y Usme, y se le dio al alcalde mayor de la ciudad la potestad de designar alcaldes menores en las zonas del territorio del Distrito Especial que estimara conveniente, constituyndose las alcaldas menores como el antecedente de las localidades en que hoy se divide la ciudad, las cuales son administradas por los alcaldes locales como se ver ms adelante.10 En los aos siguientes, 196811 y 1986,12 la ciudad fue objeto de dos actos legislativos que la mencionaban con nombre propio, sin embargo, Bogot continuara en una especie de limbo jurdico, en buena parte por la falta de voluntad poltica del Concejo Distrital, sobre la necesidad de implementar reformas administrativas para buscar la descentralizacin de la ciudad, tales como la creacin de las Juntas Administradoras Locales (JAL) previstas en la Reforma Constitucional de 1968. La Constitucin de 1991 consolida la descentralizacin y define al municipio como la unidad bsica de accin estatal, en donde el departamento coordina y el nivel central orienta, supervisa y apoya la ejecucin de los programas locales, con prevalencia del principio de coordinacin y concertacin sobre el de jerarqua. En la nueva Constitucin, Bogot, mantiene su condicin de capital del pas y del departamento de Cundinamarca y se autoriza al gobierno para expedir el rgimen especial para la ciudad,13 de manera que sta pudiere tener una normatividad distinta a los dems municipios del pas, para fortalecer su autonoma poltica, fiscal y planificadora, as como para confrontar los grandes desafos que para una buena gestin impone una ciudad de 6.6 millones de habitantes. La Constitucin Poltica tambin autoriz al distrito para conformar una rea Metropolitana y una Regin con otras entidades territoriales de carcter departamental.14
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La urgencia de la descentralizacin de las grandes ciudades era cada vez mas obvia, como lo advertan expertos nacionales e internacionales que se ocupaban de la evolucin poltica, jurdica, fiscal y administrativa de la ciudad, y en especial Jaime Castro, quien como ministro del Interior, as como delegatario de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, y como alcalde de Bogot (1992-1995) se convertira en figura determinante en la reforma administrativa del Distrito a travs de su papel en cada una de estas instancias, y en particular como autor del Rgimen Especial para el Distrito de Capital de Bogot, conocido como el Estatuto Orgnico de Bogot, el cual fue expedidlo a travs del Decreto Ley 1421 de 1993, firmado por el entonces presidente Csar Gaviria, el 21 de julio de 1993, redefiniendo a fondo el rgimen jurdico administrativo de la capital, y estableciendo las bases sobre la cuales opera hoy la administracin distrital, incluyendo los temas de seguridad y convivencia. El rgimen especial expedido para Bogot consiste en un estatuto poltico, administrativo y fiscal cuyo objeto es dotar al Distrito Capital de los instrumentos que le permitan cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo; promover el desarrollo integral de su territorio y contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. El Estatuto Orgnico dicta normas relacionadas con las autoridades de la ciudad, estableciendo que el gobierno y la administracin del Distrito Capital estn a cargo de: 1. El Concejo Distrital; 2. El alcalde mayor; 3. Las juntas administradoras locales; 4. Los alcaldes y dems autoridades locales; y 5. las entidades que el Concejo, a iniciativa del alcalde mayor, cree y organice. De otro lado dicta regulaciones sobre los organismos de control y vigilancia cuales son la Personera y la Contralora distritales. Establece los parmetros para facilitar y promover la participacin comunitaria y las veeduras ciudadanas. El Estatuto Orgnico da autonoma al Distrito Capital respecto del Departamento de Cundinamarca al establecer que las atribuciones administrativas que la Constitucin y las leyes confieren a los departamentos se entienden otorgadas al Distrito Capital, en lo que fuere compatible con el rgimen especial de este ltimo, y sin perjuicio de las prerrogativas polticas, fiscales y administrativas que el ordenamiento jurdico concede al departamento de Cundinamarca. Las disposiciones de la Asamblea y de la Gobernacin de Cundinamarca no rigen en el territorio del Distrito, salvo en lo que se
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refiere a las rentas departamentales que de conformidad con las normas vigentes, deban recaudarse en el Distrito. En el resto del captulo haremos mencin de los aspectos ms relevantes del Estatuto Orgnico, en lo que se refiere al tema de seguridad y convivencia. De acuerdo con lo expuesto hasta ahora, es claro que en Bogot convergen en contraste con prcticamente todos los dems municipios del pas dos y no tres poderes: el nacional y el distrital, ya que Bogot no est bajo la jurisdiccin ni el poder del Departamento de Cundinamarca, no obstante la sede de la Administracin Departamental se encuentre en Bogot, y que la misma ciudad sea la capital del Departamento.15 Esto quiere decir que las funciones que le corresponden al nivel departamental en las dems regiones del pas, en el caso de Bogot, son asumidas, bajo un rgimen particular, por la Administracin Distrital.16 Su tamao no es ajeno a esta situacin: con una poblacin aproximada de 6.6 millones de habitantes (2003), es no solamente la ciudad ms grande del pas, sino que tiene ms habitantes que la mayora de los 32 Departamentos de Colombia; de otro lado, su Administracin es la ms grande en nmero de funcionarios y recursos de inversin frente a las dems ciudades y departamentos.
5.2 ATRIBUTOS LEGALES DEL ALCALDE MAYOR DE BOGOT

EN LOS TEMAS SEGURIDAD Y CONVIVENCIA
Aun cuando su estructura administrativa como Distrito Capital, y su propia normatividad, en particular el Estatuto Orgnico de 1993, le dan mayor discrecionalidad y poder a Bogot que a otras ciudades del pas, las polticas en materia de seguridad deben ser definidas en el Distrito dentro del marco legal nacional y dentro del diseo institucional nacional en el tema. En la jurisdiccin de Bogot confluyen todas las instituciones nacionales con atribuciones en el tema de seguridad, como son la Polica Nacional, la Rama Judicial y las instituciones penitenciarias nacionales. De acuerdo con lo anterior, Bogot no tiene Polica propia, no tiene jueces propios y no tiene instituciones penitenciarias propias, con excepcin de la Crcel Distrital. En la medida en que la Administracin Distrital no puede formalmente incidir en nombramientos de personal
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en estas instituciones nacionales por ejemplo, no puede incidir en el nombramiento del comandante de Polica para la ciudad, aunque puede evaluar su desempeo y solicitar su sustitucin,17 hay evidentes lmites a las responsabilidades que tiene la ciudad de Bogot frente al tema de seguridad.
Seguridad ciudadana y el nivel intermedio de gobierno Todos los municipios de Colombia excepto Bogot, como Distrito Especial son parte de una jurisdiccin departamental, administrada por un gobernador electo popularmente a partir de la Constitucin de 1991, pues previamente era nombrado por el presidente de la Repblica y una Asamblea Departamental, tambin elegida. A la Administracin Departamental le corresponde tambin, segn el marco legal vigente, una serie de responsabilidades frente al tema de seguridad. En particular, los gobernadores son responsables de disear y desarrollar planes y estrategias integrales de seguridad con la Polica Nacional, atendiendo las necesidades y circunstancias de las comunidades bajo su jurisdiccin. El marco legal prev la organizacin de una Comisin Departamental de Polica y Participacin Ciudadana, cuya funcin principal es proponer polticas y mecanismos tendientes a garantizar una orientacin tica y democrtica, educativa y social en la relacin polica-comunidad. Esta Comisin que en muchos departamentos del pas ha tardado mucho en hacerse operativa est presidida por el gobernador e integrada por el comandante departamental de Polica, el alcalde de la ciudad capital, otros dos alcaldes y el secretario de Hacienda del departamento, con la finalidad de analizar el presupuesto nacional asignado a la unidad y basndose en ello solicitar, a travs de las autoridades competentes, a la Asamblea y a los concejos municipales, los apoyos presupuestales correspondientes. Tambin est prevista aunque no siempre realizada en la prctica la organizacin de un Consejo Departamental de Seguridad, como rgano consultivo de coordinacin interinstitucional de las polticas de seguridad departamentales. En ste participan, bajo convocatoria del gobernador, las entidades con responsabilidades o inters en el tema de seguridad. El departamento debe coordinar acciones en materia de orden pblico, seguridad, convivencia ciudadana y proteccin del ciudadano; apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pblica en su jurisdiccin y preservar y mantener el orden pblico en su jurisdiccin atendiendo las polticas que establezca el presidente de la Repblica. Finalmente, la administracin departa-
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mental, en particular la Secretara de Salud, debe formular el Plan de Atencin Bsica en Salud (PAB departamental), definiendo prioridades y destinando fondos para el tema prevencin, en particular la asistencia tcnica a municipios para implementar polticas de prevencin.
A pesar de su rgimen especial, en materia de seguridad y convivencia, las autoridades en Bogot tienen las mismas facultades y alcances para tomar decisiones y actuar que en ciudades como Medelln, Cali, Barranquilla y otros municipios. Lo que es diferente es el tamao de las instituciones, los recursos disponibles y la decisin poltica demostrada por los alcaldes, especialmente aquellos que gobernaron durante las administraciones objeto de nuestro estudio (1995-2003). El alcalde mayor de Bogot es el jefe del gobierno y de la administracin distrital y representa legal, judicial y extrajudicialmente al Distrito Capital. Como primera autoridad de polica en la ciudad, el alcalde mayor dicta, de conformidad con la ley y el Cdigo de Polica del Distrito, los reglamentos, imparte las rdenes, adopta las medidas y utiliza los medios de polica necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la proteccin de los derechos y libertades pblicas.18 Estas atribuciones tienen su sustento en normas constitucionales y legales como se muestra en el siguiente recuadro.
Constitucin de 1991, artculos sobre seguridad y autoridades locales:
El artculo 2 de la Constitucin de 1991 establece que las autoridades de la Repblica estn instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y dems derechos y libertades.... El Presidente de la Repblica, los gobernadores, y los alcaldes son autoridades de polica. Al primero corresponde conservar en todo el territorio el orden pblico y restablecerlo donde fuere turbado (Constitucin Poltica 189.4); para ello se le confa la direccin de la fuerza pblica (Constitucin Poltica 189.3) y se le otorgan amplias facultades en caso de conmocin interior o guerra exterior (Constitucin Poltica 212, 213, 214). A los gobernadores, lo propio en los departamentos, con sujecin a las leyes, reglamentos nacionales y ordenanzas en tal materia (Constitucin Poltica 296 y 300.8). Segn el artculo 296 de la Constitucin Poltica, para la conservacin del orden pblico o para
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restablecerlo donde fuere turbado, los actos y rdenes del Presidente de la Repblica se aplicarn de manera inmediata y de preferencia, sobre los gobernadores; los actos y rdenes de los gobernadores se aplicarn de igual manera y con los mismos efectos en relacin con los alcaldes.
El artculo. 315 de la Constitucin establece que, los alcaldes deben conservar el orden pblico en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y rdenes que reciban del Presidente de la Repblica y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad del municipio. La Polica Nacional cumplir con prontitud y diligencia las rdenes que imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante (de Polica).
En este contexto, el pas dispuso con la Constitucin de 1991 de un nuevo marco legal que define las responsabilidades de cada nivel de gobierno y entregando facultades a los gobiernos municipales para promover una poltica local de reduccin de la violencia y de prevencin del crimen. Este marco legal ha permitido a cada municipio, contar con los instrumentos de gestin necesarios para hacer de la seguridad una prioridad, constituyndose as el contexto en el cual alcalde y las dems autoridades locales, deben asumir su responsabilidad como jefes de polica y como lderes polticos para que la administracin municipal cumpla sus funciones respecto de las polticas de seguridad. Depender de cada gobierno municipal aprovechar de la mejor manera este marco, para formular y desarrollar polticas municipales de prevencin del delito y de las violencias o sus manifestaciones. En reglamentaciones posteriores a la Constitucin de 1991, se expusieron las funciones de las administraciones municipales en materia de seguridad (alcalde, Gabinete y Concejo). As, por ejemplo, la Ley 62 de 1993, que expide normas de Polica Nacional, seala que: i) el alcalde es la primera autoridad de Polica en el municipio. La Polica Nacional cumplir con prontitud y diligencia las rdenes que ste le imparta por conducto del respectivo comandante o quien haga sus veces y ii) debe disear y desarrollar planes y estrategias integrales de seguridad con la Polica Nacional, atendiendo las necesidades y circunstancias de las comunidades bajo su jurisdiccin. La Ley 136 de 1994, seala como
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funcin del alcalde conservar el orden pblico en el municipio conforme a instrucciones del Presidente y del respectivo Gobernador (lo que no se aplica en Bogot en cuanto a subordinacin con el Gobernador), y establece que: Adems de las funciones que se le sealan en la Constitucin y la ley, es una atribucin de los concejos municipales, entre otras muchas, la de disponer lo referente a la polica en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del gobernador respectivo.19 Esa Ley tambin, establece entre las funciones del alcalde: ejecutar acciones tendientes a la proteccin de las personas, nios, indigentes y su integracin a la familia y a la vida social, productiva y comunitaria.20 Asimismo, la Ley 715 del 2001, que dicta normas en materia de recursos y competencias, reafirma y fortalece algunas funciones para los municipios en materia de seguridad y justicia: i) financiar las inspecciones de polica para la atencin de las contravenciones y dems actividades de polica de competencia municipal; ii) apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pblica en su jurisdiccin y iii) preservar y mantener el orden pblico en su jurisdiccin, atendiendo las polticas que establezca el Presidente de la Repblica. Aunque no se puede hablar an del impacto de la actual poltica de seguridad democrtica, el gobierno del Presidente lvaro Uribe Vlez (2002-2006) ha confirmado la importancia de poner en marcha polticas municipales de seguridad. En el contexto de dicha poltica de seguridad democrtica, se realza lo previsto constitucionalmente en el sentido de que la seguridad urbana y la rural estarn en cabeza de todos los mandatarios locales del pas, ya que ellos son la primera autoridad de polica en el mbito municipal, tanto en su casco urbano como en sus zonas rurales. La estrategia del gobierno insiste en que son los alcaldes quienes adelantarn la coordinacin de los diferentes entes del orden nacional y local que operan en el municipio y promovern el desarrollo de acciones en plena correspondencia con los asuntos nacionales y las necesidades locales. Para lo anterior, se fortalecer la dinmica de los consejos municipales de seguridad, con la votacin de los instrumentos jurdicos y las facultades para que los alcaldes los creen en sus respectivos municipios.21 En materia de seguridad urbana el gobierno de Uribe ha sido explcito en enfatizar las funciones para los alcaldes de todas las ciudades del pas. La estrategia de defensa y seguridad democrtica hace
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una mencin especfica del manejo de la seguridad en Bogot como un modelo para el resto de ciudades del pas (ver el siguiente recuadro).
Seguridad Urbana en la estrategia de defensa y seguridad democrtica (2002-2006) del presidente lvaro Uribe Vlez: # 93. Las autoridades y los organismos de seguridad de las ciudades buscarn, mediante la formulacin e implementacin de polticas y planes de seguridad, asegurar la convivencia ciudadana, reducir la criminalidad y evitar que la problemtica de control territorial de algunas zonas rurales se replique en las ciudades. Si bien la situacin de seguridad en la mayora de las ciudades requiere la implementacin de una respuesta particular, los principios de las seis lneas de accin de la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica tienen la misma relevancia. En particular, es indispensable que las autoridades locales, junto con las entidades y organismos de la Nacin: Coordinen la respuesta del Estado. Es responsabilidad de los alcaldes formular polticas pblicas de seguridad que integren los esfuerzos de la Fuerza Pblica con los de las dems entidades del Estado, as como contribuir a la financiacin de los esquemas de seguridad. Protejan y fortalezcan la autoridad de las instituciones, en particular de la justicia. Fomenten la cooperacin de toda la ciudadana en la consecucin y el mantenimiento de la seguridad. Desarrollen sistemas de informacin y estadstica fiables que permitan hacer una evaluacin de las necesidades en materia de seguridad en las localidades y formular respuestas adecuadas. Desarrollen mecanismos de evaluacin permanentes que permitan medir el desempeo de todos los responsables de la seguridad de la ciudadana, corregir las deficiencias y exigir los resultados correspondientes. # 94. Sin un compromiso firme de las autoridades locales no es posible conseguir la seguridad de los ciudadanos. La experiencia de Bogot demuestra que la formulacin y ejecucin perseverante de polticas y metas
contina
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de seguridad que involucran a la ciudadana, mediante mecanismos como los Frentes Locales de Seguridad, producen resultados. Esta experiencia confirma lo que han reconocido muchas ciudades del mundo: las alianzas entre las autoridades y la ciudadana son la va ms rpida para recuperar y mantener la seguridad. Esquemas de corresponsabilidad en el mantenimiento de la seguridad, como por ejemplo los Contratos Locales de Seguridad que se han puesto en prctica con xito en Francia, son un ejemplo de cmo el Estado puede coordinar y guiar de manera efectiva el apoyo de la ciudadana para resolver la problemtica de la inseguridad urbana. Coordinar polticas pblicas de prevencin y represin del delito y complementarlas con los esfuerzos de la ciudadana y del sector privado que impulsa el desarrollo econmico local, es la frmula ms adecuada para recuperar la seguridad de las ciudades.
5.3 PROGRESIVA INSTITUCIONALIZACIN DEL TEMA

SEGURIDAD EN EL MBITO DISTRITAL
Basndose en el fortalecimiento de las atribuciones constitucionales y legales desde 1991 y las polticas de los gobiernos nacionales de turno, los alcaldes Jaime Castro (1992-1995), Antanas Mockus (1995-1997), Enrique Pealosa (1997-2000) y Mockus (2000-2003) estructuraron una serie de instituciones y polticas para hacer operativas estas funciones y asumir plenamente sus responsabilidades en este campo. En adelante haremos una presentacin de dichas instituciones, limitndonos a las entidades directamente responsables del tema de seguridad y dejando para ser tratadas en otros captulos las responsabilidades que tienen otras entidades distritales en los sectores de educacin, salud, espacio pblico, cultura y deporte, y su relevancia frente al tema de seguridad.
5.3.1 La Secretara de Gobierno

Desde 1926 qued establecido que el alcalde de Bogot tendra un secretario de Gobierno.22 Aunque otras secretaras y dependencias de la Alcalda Mayor, como la Secretara de Salud, la Secretara de Educacin, el Departamento Administrativo de Bienestar Social, Renovacin Urbana, el Instituto Distrital de Recreacin y Deporte y el Instituto Distri-
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tal de Cultura y Turismo, tienen algunas responsabilidades en el tema de seguridad, es a la Secretara de Gobierno a la que competen ms directamente las responsabilidades en el tema seguridad y convivencia ciudadana, y frente a las cuales el Secretario de Gobierno tiene funciones especficas que se mencionan y explican ms adelante. Para el ejercicio de sus funciones, la Secretara de Gobierno cuenta con una estructura organizacional que fue rediseada en 1999 y 200123 para cumplir mejor con las polticas y funciones trazadas por las ltimas administraciones. Al final de dicho proceso de reestructuracin la Secretara cuenta con la siguiente estructura: 1. Despacho del secretario a. Alcaldas locales. b. Oficina Asesora de Asuntos Disciplinarios. c. Oficina Asesora de Control Interno. d. Oficina Asesora Jurdica. e. Direccin de Gestin Humana. f. Direccin de Seguimiento y Anlisis Estratgico. g. Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias. h. Cuerpo Oficial de Bomberos. i. Consejo de Justicia. 2. Subsecretara de Asuntos Locales y Desarrollo Ciudadano. j. Direccin de Apoyo a Localidades. k. Direccin de Participacin Ciudadana. l. Direccin Ejecutiva Local. 3. Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana. m. Direccin de Seguridad. n. Direccin de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia. o. Direccin de la Crcel Distrital. 4. Subsecretara de Planeacin y Gestin. p. Direccin de Planeacin y Sistemas de informacin. q. Direccin Administrativa. r. Direccin Financiera. Las funciones de varias de estas subsecretaras, sus respectivas direcciones y referencias a sus antecedentes, cuando ello sea relevante,
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son analizadas ms adelante. Las reformas en temas administrativos, en particular las de 1999 y 2001, reflejan la seriedad con la cual se buscaba definir las funciones de los diferentes despachos, subsecretaras, oficinas y direcciones en el interior de la Secretara de Gobierno, buscando lograr una eficaz implementacin de las polticas ya diseadas. Adems de reformar su estructura, los alcaldes Mockus y Pealosa tambin garantizaron una muy baja rotacin de personal en la Secretara de Gobierno, en particular en el rea responsable de la seguridad ciudadana, para garantizar continuidad y profesionalismo en la gestin del tema. Este tipo de esfuerzos para el mejoramiento de la estructura administrativa no se limit durante las administraciones de Mockus y Pealosa, a la Secretara de Gobierno, sino que fue un esfuerzo integral por mejorar toda la administracin distrital. Con base en las reformas, sus actuales funciones prevn que la Secretara de Gobierno del Distrito se encarga de formular polticas en materia de seguridad, justicia, proteccin y promocin de derechos y libertades pblicas con el objeto de fortalecer y garantizar a los habitantes la convivencia y la igualdad dentro de un marco jurdico democrtico descentralizado y participativo. Para tal fin, la Secretara de Gobierno traz objetivos encaminados al fortalecimiento de la convivencia ciudadana y de los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos, el apoyo a la justicia y el control del orden pblico; el desarrollo de acciones para disminuir riesgos naturales y antrpicos no intencionales, y el manejo de las situaciones de emergencia; el fortalecimiento poltico y administrativo de la gestin local; y finalmente, la optimizacin de su gestin, mediante la racionalizacin de los procesos administrativos y financieros, el mejoramiento de la planeacin, el control institucional, la cualificacin de los funcionarios y el buen uso de los recursos en el marco de una gestin pblica admirable.24 A continuacin nos detendremos en aquellas dependencias que tienen una o varias funciones especficas relacionadas con el tema de la seguridad y convivencia ciudadana, respetando el orden establecido por el decreto en mencin.
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5.3.1.1 Funciones del Despacho del secretario de Gobierno en temas de seguridad y convivencia desde 2001 Formular la poltica general y evaluar y aprobar los planes anuales de las actividades de la secretara, conforme a los lineamientos que seale el alcalde mayor. Formular polticas en materia de seguridad, justicia, proteccin y promocin de derechos y libertades pblicas y de gestin local y participacin ciudadana, de conformidad con los lineamientos que seale el alcalde mayor. Disear y poner a consideracin del alcalde mayor, las polticas, planes, programas de seguridad y orden pblico, desarrollo local y participacin ciudadana tendientes a fortalecer la capacidad de Gobierno de las localidades del Distrito Capital. Garantizar la proteccin a las personas en sus derechos civiles y garantas sociales, conforme a la Constitucin Poltica y a las leyes. Instruir a la fuerza pblica en los asuntos que sean de su competencia, para preservar el orden pblico en el territorio del Distrito Capital, en materia de seguridad y justicia, de conformidad con lo establecido en la ley. Vigilar y hacer cumplir la aplicacin de las normas de polica de conformidad con la ley. Garantizar el estudio, concepto y solucin de negocios de polica asignados a la secretara de conformidad con la ley. Servir, cuando las condiciones lo requieran, de instancia de enlace y coordinacin en las acciones de apoyo con las fuerzas militares y de polica, el DAS y las autoridades para la investigacin de los delitos en el rea de su jurisdiccin. Cooperar con las autoridades competentes para prevenir y conjurar calamidades pblicas, a fin de dar proteccin a la vida, honra y bienes de los ciudadanos.
5.3.1.2 Divisin de Alcaldas locales 25 Como hemos explicado, el fortalecimiento de las alcaldas locales es un proceso reciente en Bogot, sin embargo, en nuestro concepto representa un aspecto esencial del xito de la gestin pblica bogotana, ya que garantiza que la Administracin est ms cerca de los ciudadanos.
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Desde 1996, cuando se expidi el Decreto 476, hasta las reformas de 2001 (Decreto 367), las alcaldas locales de las veinte localidades hacen parte de la estructura de la Secretara de Gobierno del Distrito Capital y, por lo tanto, jerrquicamente se encuentran subordinadas al secretario de Gobierno.26 Son funciones generales de los alcaldes: Coordinar la accin administrativa del Distrito en la localidad. Garantizar el desarrollo armnico e integrado de la localidad. Coordinar la gestin administrativa asignada a las Comisaras de Familia, Inspecciones de Polica, Casas de Justicia y al programa de Mediacin y Conciliacin. Las establecidas en el Estatuto Orgnico Las dems que le sean asignadas o delegadas y que correspondan a la naturaleza de las localidades. Los alcaldes locales, as como los inspectores de Polica y los vocales del Consejo de Justicia adems son, igual que el alcalde mayor, autoridades distritales de Polica.27 Las principales funciones asignadas a los alcaldes locales en materia de seguridad y convivencia por el Estatuto Orgnico de Bogot (1993) son las siguientes: Velar por la tranquilidad y seguridad ciudadanas. Conforme a las disposiciones vigentes, contribuir a la conservacin del orden pblico en su localidad y con la ayuda de las autoridades Nacionales y distritales, restablecerlo cuando fuere turbado. Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre el desarrollo urbano, uso del suelo y reforma urbana. De acuerdo con esas mismas normas expedir o negar los permisos de funcionamiento que soliciten los particulares. Sus decisiones en esta materia sern apelables ante el jefe del departamento distrital de planeacin, o quien haga sus veces. Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la proteccin, recuperacin y conservacin del espacio pblico, el patrimonio cultural, arquitectnico e histrico, los monumentos de la localidad, los recursos naturales y el ambiente, con sujecin a la ley, a las normas nacionales aplicables, y a los acuerdos distritales y locales.
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Conceptuar ante el Secretario de Gobierno sobre la expedicin de permisos para la realizacin de juegos, rifas y espectculos pblicos en la localidad. Conocer de los procesos relacionados con violacin de las normas sobre construccin de obras y urbanismo e imponer las sanciones correspondientes. El Concejo Distrital podr sealar de manera general los casos en que son apelables las decisiones que se dicten con base en esta atribucin y ante quin. Expedir los permisos de demolicin en los casos de inmuebles que amenazan ruina, previo concepto favorable de la entidad distrital de planeacin. Parte de los esfuerzos de la Alcalda Local estn orientados precisamente al mantenimiento de la tranquilidad y seguridad, a travs de las diversas acciones de promocin y control de cumplimiento de las normas de convivencia ciudadana y las actividades de resolucin de querellas y conciliacin. Para estos casos, la Alcalda cuenta con el apoyo de la Estacin de Polica, an cuando dicho apoyo no est reglamentado de manera precisa y en cierto sentido implica voluntad y colaboracin de parte de las autoridades policiales. Esta relacin se ha ido institucionalizando y fortaleciendo a travs de los Consejos Locales de Seguridad (vase ms adelante), a los cuales asisten los alcaldes Locales y los Comandantes de Estacin.
5.3.1.3 Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias En 1987 fue creada la Oficina Coordinadora para la Prevencin y Atencin de Emergencias, cuyo antecedente fue la Seccin de Prevencin, creada en 1969,28 convertida, con las reformas de 1991 y 2001 arriba citadas, en una direccin dependiente del despacho del secretario de Gobierno de Bogot. Son funciones de la Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias las siguientes:29 (i) coordinar todas las acciones de Prevencin y Atencin de Emergencias. En caso de ocurrencia de una emergencia, la atencin inmediata ser coordinada por el jefe de la oficina coordinadora. (ii) Promover la creacin de comits locales en cada Zona o Alcalda Local para la prevencin y atencin de emergen-
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cias, y coordinar la accin de estos comits cuando se requiera. (iii) Adelantar los estudios y diseos respectivos para la atencin de emergencias, teniendo en cuenta las nuevas tecnologas y las experiencias en la prevencin de riesgos. (iv) Coordinar con la Secretara de Educacin las campaas de prevencin de emergencias en las escuelas y colegios del Distrito Especial de Bogot, lo mismo que de la comunidad en general. (v) Promover la participacin de las organizaciones comunitarias en las tareas de prevencin y atencin de emergencias a travs del Departamento Administrativo de Accin Comunal y del Departamento Administrativo de Bienestar Social. (vi) Disear y establecer un plan de comunicaciones de emergencia con las entidades respectivas. Motivar y convocar al sector privado a que se vincule a los programas de prevencin y atencin de emergencias.
5.3.1.4 Cuerpo Oficial de Bomberos Las funciones del Cuerpo Oficial de Bomberos que fue incorporado como dependencia dentro de la estructura administrativa de la Secretara de Gobierno en 1995, durante la primera administracin de Mockus30 y redefinidas en 200131 durante la segunda administracin de Mockus, son las siguientes: atender oportunamente las emergencias relacionadas con incendios, explosiones y calamidades conexas; investigar las causa de las emergencias que atiendan y presentar un informe oficial a las autoridades correspondientes; desarrollar campaas pblicas y programas de prevencin de incendios y calamidades conexas; servir de organismo asesor del Distrito en seguridad contra incendios y calamidades conexas; colaborar con las autoridades en el control de las medidas obligatorias de seguridad contra incendios y desarrollar supervisin y control en los dems casos que figure delegacin; apoyar a los comits locales de prevencin y atencin de desastres en asuntos relacionados con el cuerpo de bomberos cuando se requieran; ejecutar los planes y programas que sean adoptados por los rganos del Sistema Nacional de Bomberos de Colombia; promover ante las autoridades competentes, con la debida autorizacin de su representante legal y aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio con ocasin de los incendios y calamidades conexas a cargo de los bomberos.
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5.3.1.5 Consejo de Justicia El Consejo de Justicia fue creado en 1969 como instrumento de la Secretara de Gobierno,32 est conformado por una serie de vocales es decir funcionarios con voz y voto que se encuentran distribuidos en cuatro salas: (1) Sala de Procesos de Polica de carcter civil, (2) Sala de Procesos por Contravenciones especiales de Polica, (3) Sala de Asuntos Administrativos y (4) Sala de Procesos de Obras y Urbanismo. El Consejo de Justicia tiene como funciones: (a) Conocer de los recursos de apelacin y de hecho en los procesos por contravenciones especiales de polica; (b) evaluar cualitativamente el trabajo de las Inspecciones de Polica; (c) conocer de los recursos de apelacin y queja en: los procesos de restitucin de bienes de uso pblico y fiscales, y en asuntos relacionados con permisos para rifas, clubes, bingos, juegos y apuestas; (d) conocer en segunda instancia de las actuaciones administrativas proferidas por los alcaldes locales; (e) conocer los recursos de apelacin en los procesos relacionados con violacin de las normas sobre construccin de obras y urbanismo e imponer las sanciones correspondientes,33 cuando en la providencia se impongan medidas correctivas. Si la medida impuesta es la demolicin, el recurso se concede en el efecto suspensivo. En los dems casos es devolutivo. (f) Conocer de los dems asuntos que le seale la ley, el Cdigo Distrital de Polica y sus reglamentos. A partir de 1993, durante la administracin de Jaime Castro, los vocales del Consejo de Justicia son autoridades distritales de polica, junto con el alcalde mayor, los alcaldes locales y los inspectores de polica.34 Esto implica que las sentencias, los fallos y las decisiones proferidas por el Consejo de Justicia son de su responsabilidad y llevan la firma del presidente de la corporacin. El Ministerio Pblico (que tiene por objeto vigilar el cumplimiento de la Constitucin, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos), en los asuntos que tramitan las Inspecciones de Polica en nica instancia y en los que tramita el Consejo de Justicia de Bogot, es ejercido por delegados del Personero Distrital que velan por la eficiencia y celeridad de los mismos. Como se mencion, el Consejo de Justicia est bajo la estructura de la Secretara de Gobierno, a partir de las tambin mencionadas reformas de 1999 y 2001.
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5.3.2 Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana

La Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana es la institucin distrital cuyas responsabilidades y funciones estn ms directamente relacionadas con el tema que nos ocupa. En 1995 solamente exista una subsecretara que se encargaba de apoyar el trabajo del secretario de Gobierno35 en todas las funciones (asuntos locales y de desarrollo ciudadano, convivencia y seguridad y planeacin y gestin). Dentro de sta fue creada una Consejera de Seguridad encargada de velar por los asuntos relacionados con la convivencia y la seguridad ciudadana. En 1996, a travs del Decreto 476, Antanas Mockus cre la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, que reemplazara a la que inicialmente fue una simple consejera, como muestra de la prioridad que quera darle al tema. Despus de su creacin formal en 1996, tanto la administracin de Pealosa como la segunda administracin de Mockus han venido sofisticndola y especializndola en sus funciones. Durante el perodo comprendido entre 1995 y 2003, la Subsecretara estuvo a cargo de la misma persona, Hugo Acero, vinculado a la administracin por el alcalde Mockus, y ratificado en su cargo por el alcalde Pealosa y por la segunda administracin Mockus, dndose una continuidad nica a las polticas y lneas de trabajo de la misma. El apoyo directo por parte de los alcaldes Mockus y Pealosa a la Subsecretara, la continuidad y el profesionalismo en su gestin, as como su enfoque interinstitucional, en lnea con el enfoque integral de ciudad que manejaban los dos alcaldes, no tuvo paralelo durante el perodo 19952003 en las otras ciudades colombianas, y ha sido, desde nuestro punto de vista, un factor esencial en el xito de las polticas que nos ocupan. Basndose en la reorganizacin de la Secretara de Gobierno en 2001, las funciones de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad ciudadana fueron redefinidas en los siguientes trminos:36 Formular las polticas y los planes generales referidos al apoyo a la justicia y a la seguridad ciudadana y someterlos a consideracin del Secretario de Gobierno y, por su conducto, al alcalde mayor. Elaborar en coordinacin con las diferentes dependencias a su cargo y con sujecin al Plan de Desarrollo Distrital, los planes, programas y
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proyectos y el correspondiente plan de accin de la Subsecretara y presentarlos al Secretario de Gobierno para su adopcin. Disear y formular proyectos y programas de derechos humanos, apoyo a la justicia y garanta de derechos y libertades individuales; siguiendo los lineamientos que para el efecto seale el Secretario de Gobierno. Proponer polticas de prevencin de delitos, contravenciones y problemas de convivencia y seguridad ciudadana. Disear y formular proyectos y programas de prevencin de delitos, contravenciones y problemas de convivencia y seguridad ciudadanas. Participar con la Polica Metropolitana en la identificacin de lneas generales de diseo, formulacin, seguimiento, evaluacin y control de proyectos y programas genricos o especficos de prevencin y control en seguridad ciudadana que deban ser ejecutados por ella, siguiendo las pautas que para el efecto seale el Despacho del Secretario. Responder por la informacin de seguridad ciudadana cualitativa y cuantitativa, incluyendo aquella relativa a las reacciones, posturas, propuestas y acciones de otras autoridades y de la sociedad civil. Apoyar tcnicamente a las alcaldas locales en la formulacin de proyectos y programas de seguridad ciudadana, siguiendo los lineamientos que para el efecto seale el Secretario. Evaluar y revisar peridicamente el impacto, la pertinencia y la oportunidad de las polticas y estrategias de seguridad ciudadana trazadas por la Alcalda Mayor y ejecutada por las alcaldas locales. Establecer y aplicar mtodos objetivos de evaluacin de la gestin, realizando el seguimiento del rendimiento a los despachos policivos y a las comisaras de familia; igualmente, recomendar al Secretario de Gobierno y, por su conducto, al alcalde mayor, la creacin y supresin de los despachos y comisaras mencionadas.37 Controlar y evaluar peridicamente la ejecucin de los planes, programas y proyectos de sus dependencias proponiendo los ajustes que se consideren necesarios. Coordinar el desarrollo de un sistema de informacin referido al mapa de riesgo de conflictos, tipificacin de conflictos, delitos, violacin de derechos humanos, formas de resolucin de conflictos y acceso a la justicia.
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Identificar y evaluar las fuentes de recursos econmicos para los nuevos proyectos de su dependencia, calificando su viabilidad de acuerdo con los parmetros establecidos. Apoyar el cumplimiento de las normas orgnicas de la Secretara y de las dems disposiciones que regulan los procedimientos y trmites administrativos internos, respondiendo por aqullas que tengan relacin directa con su dependencia. Evaluar peridicamente y hacer cumplir el convenio establecido con la Nacin, para el manejo de la Crcel Distrital. Las dems que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la Subsecretara. La Subsecretara de asuntos para la convivencia y la seguridad ciudadana desarrolla sus funciones a travs de tres direcciones: Seguridad, Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia, y finalmente la direccin de la Crcel Distrital.
5.3.3 Direccin de Seguridad

La Direccin de Seguridadcreada en 199638 por la primera administracin de Mockus y modificada, en 2001,39 en sus funciones durante la segunda administracin de Mockus es responsable de apoyar a la Subsecretara en la formulacin de polticas de prevencin de delitos, contravenciones y problemas de convivencia y seguridad ciudadana; de igual manera disea y formula proyectos y programas de prevencin de delitos, contravenciones y problemas de convivencia y seguridad ciudadana. Asimismo, es responsable de prestar apoyo tcnico a las alcaldas locales en la formulacin de proyectos y programas de seguridad ciudadana, siguiendo los lineamientos que para el efecto seale el Secretario de Gobierno. Participa con la Polica Metropolitana en la identificacin de lneas generales de diseo, formulacin, seguimiento, evaluacin y control de proyectos y programas genricos o especficos de prevencin y control en seguridad ciudadana que deban ser ejecutados por ella, siguiendo las pautas que para el efecto seale el despacho del Secretario de Gobierno y/o la Subsecretara. Asume y coordina la consecucin de informacin de seguridad ciudadana cualitativa y cuantitativa, incluyendo
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aquella relativa a las reacciones, posturas, propuestas y acciones de otras autoridades y de la sociedad civil. Evala y revisa peridicamente el impacto, la pertinencia y la oportunidad de las polticas y estrategias de seguridad ciudadana trazada por la Alcalda Mayor y ejecutada por las alcaldas locales. Apoya el cumplimiento de las normas orgnicas de la Secretara y de las dems disposiciones que regulan los procedimientos y trmites administrativos internos, respondiendo por aqullas que tengan relacin directa con la Direccin. Evala peridicamente y hace cumplir el convenio establecido con la Nacin para el manejo de la Crcel Distrital.
5.3.4 Direccin de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia

Esta Direccin tambin creada en 1996 durante la primera administracin de Mockus y reformada en sus funciones, en 2001, durante la segunda administracin de Mockus40 est encargada de proponer a la Subsecretara polticas que faciliten la promocin de los derechos humanos, el acceso ciudadano a la justicia y la garanta de derechos y libertades individuales. Elabora y presenta a la Subsecretara pautas y orientaciones tcnicas que coadyuven a definir e identificar las lneas a seguir en materia de promocin de derechos humanos, acceso ciudadano a la justicia y garanta de derechos y libertades individuales en el Distrito Capital. Capacita sobre derechos humanos a los servidores pblicos del Distrito, las alcaldas locales y la ciudadana. Disea, formula y ejecuta proyectos y programas para la implantacin de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos en los mbitos institucional; escolar y a nivel comunitario. Responde por el sistema de informacin que facilite la toma de decisiones en materia de acercamiento, realizacin y seguimiento de la gestin de la justicia en el Distrito Capital. Evala y revisa peridicamente el impacto, la pertinencia y la oportunidad de las polticas y estrategias de acceso ciudadano a la justicia trazadas por la Alcalda Mayor y por las Alcaldas Locales. Apoya el cumplimiento de las normas orgnicas de la Secretara y de las dems disposiciones que regulan los procedimientos y trmites administrativos internos, respondiendo por aqullas que tengan relacin directa con la Direccin.
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5.3.5 Direccin de la Crcel Distrital

A travs de esta Direccin, que hace parte de la estructura administrativa de la Secretara de Gobierno desde 196941 y que obtuvo el carcter de Divisin de la Crcel Distrital en 199542 durante la primera administracin de Mockus, y cuyas funciones fueron redefinidas en 2001, durante la segunda administracin de Mockus,43 cumple las funciones de albergar a personas que hayan infringido la ley penal con el fin de readaptarlos a la sociedad, de acuerdo con las normas del rgimen penitenciario y el Plan de Desarrollo del Distrito Capital en materia carcelaria, dndoles el tratamiento integral que les permita reincorporase a la sociedad. De otro lado debe brindar los mecanismos de seguridad en el interior del penal, as como velar por la proteccin y el cumplimiento de los derechos humanos y constitucionales de los internos. Finalmente debe observar y cumplir con las disposiciones que sobre el particular determine el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec).
5.4 ESPACIOS DE COORDINACIN INSTITUCIONAL DE

LAS POLTICAS DISTRITALES DE SEGURIDAD
Hay diversas instancias de coordinacin institucional de las polticas distritales de seguridad, las cuales fueron previstas esencialmente desde comienzos de los aos 90 en la legislacin nacional (como son los Consejos de Seguridad), y retomadas por la legislacin distrital. Adicionalmente a las reformas de la estructura administrativa ya indicadas, otro factor que ha contribuido significativamente al xito de las polticas de prevencin en temas de seguridad y convivencia en Bogot, ha sido el nfasis en la seriedad y continuidad de la coordinacin institucional en diferentes mbitos y a travs de diferentes comits, consejos y espacios de trabajo, convocados y liderados por los alcaldes mayores de Bogot quienes asumieron un compromiso personal en este campo. Debe anotarse que las dems grandes ciudades de Colombia gozaban de las mismas condiciones para el trabajo institucional e interinstitucional sin embargo no parecen haber sacado el provecho que se logr en el Distrito Capital. Todas las reglamentaciones en este mbito son complementarias a la legislacin nacional que ha permitido una interaccin y articu-
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lacin de polticas y lneas de trabajo, ejercicio en el cual el Distrito Capital ha sido especialmente proactivo. A continuacin haremos referencia a las instancias de coordinacin institucional ms relevantes, creadas o fortalecidas durante el perodo 1995-2003:
5.4.1 Consejo Distrital de Seguridad

La obligatoriedad de crear un Consejo de Seguridad a nivel de cada municipio, Departamento y Distrito fue introducida por la legislacin nacional en 1991.44 El marco legal define, para el caso concreto del Consejo Distrital de Seguridad, que este debe estar integrado por el alcalde del Distrito Capital de Santa fe de Bogot quien lo preside; el comandante de la guarnicin militar; el comandante del Departamento de Polica Metropolitana; el subdirector del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS; el delegado del procurador general de la nacin; el director seccional de Orden Pblico y el secretario de Gobierno del Distrito Capital, quien har las veces de Secretario del Consejo. El Consejo Distrital de Seguridad, que tuvo una mayor operatividad y regularidad en Bogot a partir de 1995, se rene ordinariamente una vez al mes, y extraordinariamente cuando es citado por el alcalde, quien lo preside. Por iniciativa de cualquiera de sus miembros, el Consejo puede realizar audiencias con participacin de dirigentes cvicos, gremiales y representantes de organismos comunitarios con el fin de discutir propuestas, canalizar inquietudes y escuchar iniciativas sobre situaciones que afectan la convivencia regional o local con el objeto de buscar soluciones integradas entre el Estado y la comunidad, atinentes al orden pblico. Son funciones del Consejo Distrital de Seguridad las siguientes: Elaborar o recomendar la elaboracin de planes especficos de seguridad para afrontar de acuerdo con las caractersticas de los conflictos en su jurisdiccin, los factores de perturbacin del orden pblico. Mantener estrecha coordinacin con las distintas instancias responsables del mantenimiento del orden pblico y con los organismos e instituciones que el gobierno ha creado para fortalecer la participacin y colaboracin ciudadana.
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Supervisar la ejecucin de los planes de seguridad y evaluar sus resultados con el fin de adoptar los correctivos necesarios. Asesorar a la primera autoridad, en las situaciones especficas de alteracin del orden pblico, para adoptar medidas correctivas que guarden estrecha correspondencia con la naturaleza y dimensin del asunto de que se trate. Formular recomendaciones para la preservacin de los derechos humanos y el cumplimiento de los deberes ciudadanos para lograr la convivencia pacfica. Asegurar el intercambio permanente de informacin entre los diversos organismos del Estado en los mbitos nacional y local, en todo lo que tenga relacin con el orden pblico. Constituir grupos de trabajo para el anlisis de los problemas relacionados directa o indirectamente con el orden pblico interno de su jurisdiccin. Recomendar la realizacin de campaas de informacin pblica para lograr que la comunidad participe en los programas de seguridad. Coordinar los recursos disponibles y las acciones para combatir los fenmenos generadores de perturbacin del orden pblico. Suministrar a las autoridades la informacin necesaria sobre situaciones referentes al orden pblico en sus respectivas jurisdicciones.
5.4.2 Consejo Distrital de Seguridad Ampliado

Durante la segunda administracin del alcalde Mockus (2001-2003) se introdujo la figura de un consejo distrital de seguridad caracterizado por una participacin ms amplia de personas e instituciones representativas de la ciudad y directamente involucradas con temas de seguridad y convivencia. Aunque este espacio no estaba previsto en el marco legal, tuvo una gran capacidad de convocatoria constituyndose en un exitoso mecanismo de coordinacin entre el alcalde mayor, los alcaldes locales y los comandantes de estaciones de Polica. Este Consejo fue convocado cada 3 meses y con la participacin de cada uno de los 20 alcaldes locales, los Comandantes de Estaciones de Polica, representantes de las secretaras de Salud y Trnsito, los directores de Misin Bogot, del Departamento Administrativo de Bienestar Social, Accin Comunal y representantes del Comando del Ejrcito de la localidad de Sumapaz y de la Decimotercera Brigada. El promedio de asistencia estuvo cerca a las ochenta personas.45 Estos consejos iniciaban
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con la intervencin del alcalde mayor y una presentacin sobre la situacin de seguridad en Bogot y en las localidades, en tanto que otras instancias abordaban los temas de: presencia de actores armados en Bogot; resultados operativos de la Polica Metropolitana; situacin en la zona rural Sumapaz; situacin general frente al terrorismo y por ltimo se abordaban temas varios. El alcalde mayor basaba su intervencin en la informacin suministrada por el SUIVD y confrontando los datos con artculos de prensa relevantes, presentaba una evaluacin de los indicadores criminolgicos por la ciudad en su conjunto y para cada localidad. En su presentacin, el alcalde mayor tpicamente una las observaciones de detalle sobre mejora o degradacin en las diversas localidades, con reflexiones sobre el papel de las instituciones frente a una situacin de inseguridad (vase bloque de texto).
Liderazgo del Alcalde Mayor en el Consejo de Seguridad Ampliado En el Consejo de Seguridad Ampliado de octubre de 2003, frente a la percepcin sobre la presencia de grupos de Justicia Privada apoyados por algunos comerciantes en un sector muy frecuentado de la ciudad, el alcalde mayor Antanas Mockus deca: Es una situacin que no puede ser tolerada, todos no solamente la administracin distrital, sino con el apoyo de comerciantes, lderes comunitarios, ciudadanos tenemos que oponernos. Esto va en contra de nuestra poltica. No hay nada ms opuesto al Estado de Derecho que la justicia privada. Caer en esa trampa es un riesgo enorme. Es el sistema ms burdo, anti-cnico., lo de contratar a otros para garantizar la seguridad privada. Las medidas a tomar son fciles, pero absolutamente necesarias: todos los funcionarios, deben informar sobre cualquier situacin anormal. Todos quiere decir las JAC (Juntas de Accin Comunal), alcaldes locales, Misin Bogot y otros que trabajan con comunidad. Debemos continuar en el camino que hemos escogido todos y tenemos que ser eficaces .
Son este tipo de recomendaciones, las que deben ser interpretadas y tenidas en cuenta por los diferentes actores presentes, con el propsito de tomar acciones apropiadas. Cuando, por ejemplo, el alcalde mayor, con base en las evaluaciones elaboradas por el SUIVD, propona fortalecer la Polica Comunitaria en la localidad 10, el respectivo alcalde local en coordinacin con el Comandante de la Estacin de Polica correspondiente
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deban tomar acciones para obtener resultados sobre este eje. Adicionalmente a la presentacin del alcalde mayor, y a una serie de preguntas y respuestas, como ya se mencion haba varias presentaciones hechas por representantes de otras instancias, como son la Subsecretara para Asuntos de la Convivencia y Seguridad Ciudadana, la Polica, el Ejrcito (para la zona rural Sumapaz), o un alcalde local con una experiencia particular. Ninguna otra ciudad de Colombia hizo uso sistemtico de esta frmula durante el perodo estudiado (1995-2003). Es evidente que el Consejo Ampliado de Seguridad del Distrito Capital, fue un instrumento muy til y eficaz para fortalecer la coordinacin entre Alcaldas Locales y Alcalda Mayor en el tema seguridad, al mismo tiempo que permiti crear una conciencia de que todos los funcionarios deban responder al mismo reto (reducir la inseguridad y promover la convivencia), al cual cada localidad tendra que aportar su grano de arena. El enfoque intersectorial e integral se reflejaba en la participacin de las dems Secretaras y Departamentos Administrativos.
5.4.3 Comit Distrital de Orden Pblico

La legislacin nacional instituy estos consejos y comits en 199146 previendo para cada municipio, departamento y el Distrito de Bogot, la creacin de un Comit de Orden Pblico. El marco legal prev que el Comit Distrital de Orden Pblico est integrado por: el alcalde del Distrito Capital; el Comandante de la guarnicin militar; el Comandante de la Polica Metropolitana; el Subdirector del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS. El marco legal prev que el Comit Distrital de Orden Pblico se puede reunir a solicitud de cualquiera de sus miembros y la asistencia de stos al mismo es de carcter indelegable; a ste podrn ser invitados otros funcionarios de la administracin pblica que tuvieren conocimiento de utilidad para el tratamiento de los temas de orden pblico que se analizan en el comit. Sus funciones consisten en coordinar el empleo de la Fuerza Pblica y la puesta en ejecucin de los planes de seguridad. El Comit Distrital de Orden Pblico no tuvo una operatividad significativa sobre el perodo observado, pues el Consejo Distrital de Seguridad (al cual nos acabamos de referir) cubra los temas relacionados con orden pblico. Slo en contadas ocasiones el Comit de Orden P-
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blico se reuna para tratar temas muy puntuales entre un reducido nmero de personas estrechamente relacionadas con el tema.
5.4.4 Consejos locales de seguridad

Al final de la Administracin del alcalde Enrique Pealosa, en 2000, se crearon los consejos locales de seguridad,47 para 19 de las 20 localidades urbanas del Distrito Capital (no est previsto uno para la zona rural de Sumapaz). Estos consejos retomaron, para el mbito de la localidad, las funciones del Consejo Distrital de Seguridad, en cuanto en conjunto con las autoridades locales relevantes se analizaban peridicamente la presencia de conductas que afectaban la convivencia pacfica en su jurisdiccin y adoptaban planes y programas tendientes a su control. El marco legal distrital establece que estos consejos locales de seguridad estn integrados por el alcalde local, quien lo preside; el comandante de la Estacin de Polica correspondiente; un representante de la Junta Administradora Local, preferiblemente el encargado de los temas de seguridad que, de no existir, es elegido por el alcalde local de terna presentada por la correspondiente Junta Administradora, y, finalmente, por el coordinador de seguridad de la Alcalda Local. De acuerdo con los temas que se vayan a tratar, los Consejos Locales de Seguridad invitan a sus sesiones a las personas o entidades que consideren de inters para su desarrollo, como pueden ser los miembros del sector comercio, transporte y asociaciones barriales. Dicha invitacin podr hacerse siempre y cuando, as lo considere la mitad ms uno de sus miembros. El marco legal prev que sesionan en las instalaciones de la Alcalda Local, de manera ordinaria una vez por mes, de ser posible en la primera semana y de forma extraordinaria cuando sobrevengan hechos que afecten de manera notoria la localidad. De acuerdo con la norma, la asistencia de los miembros a las sesiones de los Consejos Locales de Seguridad es obligatoria e indelegable. Son funciones del Consejo Local de Seguridad: Disear el plan de seguridad anual para la localidad. Presentar el plan de seguridad ante el Fondo de Desarrollo Local y la Unidad Ejecutiva Local con el fin de prever los recursos necesarios para su implantacin.
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Analizar mensualmente en forma cualitativa y cuantitativa la situacin de seguridad de la respectiva localidad. Adoptar las medidas pertinentes desde lo local encaminadas al control de la actividad delictiva o contravencional en su jurisdiccin. Proponer a las autoridades del orden Distrital medidas especficas que se consideren pertinentes para contrarrestar la problemtica de inseguridad Coordinar y asesorar programas y proyectos que desde lo local busquen incrementar la seguridad. Efectuar encuentros con la ciudadana para la identificacin de los problemas de convivencia y seguridad. Generar espacios de acercamiento con la comunidad para conocer de primera mano la evaluacin que sta hace de las acciones emprendidas. Presentar a la Secretara de Gobierno por conducto de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, un informe anual sobre los resultados del Plan de Seguridad diseado en la Localidad, con evaluacin de los aciertos y desaciertos del mismo. Intercambiar informacin con los dems Consejos Locales de Seguridad con el fin de analizar las medidas adoptadas y los resultados obtenidos y as potenciar su efectividad a travs de un trabajo coordinado para el control de la actividad delictiva y contravencional. Mantener informado al Secretario de Gobierno sobre la situacin de seguridad en la Localidad. Las dems que determine la ley. Las localidades de Suba, Chapinero, Kennedy, Usaqun, Tunjuelito, Los Mrtires y Santa Fe, convocaban en el perodo 2000-2003 con una gran regularidad los consejos locales de seguridad, donde formulaban tambin planes de seguridad local y les daban gran relevancia para la toma de decisiones en materia de convivencia y seguridad.48
5.5 PLAN MAESTRO DE EQUIPAMIENTOS DE SEGURIDAD CIUDADANA, DEFENSA Y JUSTICIA

En 2003, a finales del segundo perodo de Antanas Mockus, se tom la decisin de elaborar un Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia.49 El Plan Maestro consolida el proceso de institucionalizacin de las polticas de seguridad y convivencia que
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haba venido desarrollndose desde 1995 en el Distrito Capital, como hemos mostrado en este captulo. El Plan Maestro se constituye entonces en un documento altamente estratgico, y que es a la vez una especie de herencia y un plan de directivas concretas para las futuras administraciones de la ciudad en el tema seguridad. El Plan fue fruto del trabajo coordinado durante el ao 2003 entre el alcalde mayor, la Secretara de Gobierno, la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, en coordinacin con la Polica, el sector Justicia y otras instituciones relevantes. Recordamos que la idea de Planes Maestros sectoriales fue introducida en Bogot para los temas de alcantarillado y vial desde los aos cuarenta (vase Captulo 1) y retomada de manera seria por las alcaldas de Mockus y Pealosa como un instrumento de planificacin racional. El objeto central del Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia es el de ofrecer un instrumento de planificacin, que desarrolla y complementa el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) del Distrito Capital50 en lo que corresponde a la ubicacin de los equipamientos,51 la administracin, gestin y control de los servicios de seguridad, justicia y defensa; con el fin de garantizar la prestacin, cobertura y accesibilidad adecuadas a esos servicios en todo el territorio del Distrito Capital. No se trata solamente de un instrumento de planificacin urbanstico de instalaciones y espacios fsicos en los cuales deban funcionar dependencias relacionadas con la seguridad, la justicia o la defensa, sino tambin de introducir con claridad lneas precisas de poltica frente a estos temas fundamentales, los respectivos liderazgos y formas de coordinacin entre ellos. En concreto el Plan Maestro busca: Divulgar y motivar al ciudadano sobre el cumplimiento voluntario de normas y la corresponsabilidad en el logro de estos objetivos. Promover el uso de los mecanismos de resolucin pacfica de conflictos y garantizar el acceso a la justicia. Disminuir los niveles de violencia y criminalidad procurando la oportuna, eficaz y permanente intervencin de fuerza pblica para garantizar la seguridad ciudadana. Proteger la poblacin, la infraestructura de servicios pblicos y los recursos bsicos para asegurar la sostenibilidad de Ciudad-Regin y generar la capacidad requerida para la atencin de emergencias.
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Facilitar el acceso a la justicia formal a travs de la redefinicin de sus equipamientos y de la efectividad de mecanismos alternativos para la resolucin de conflictos. Minimizar la demanda penitenciaria a travs de la prevencin y resolucin pacfica de conflictos y garantizar el cumplimiento de las funciones de la pena. Optimizar los recursos fiscales, fsicos y espaciales para el cumplimiento del Modelo Integral. Contribuir a la consolidacin social de las comunidades y a la construccin del Modelo Territorial desconcentrado para la Ciudad Regin, ubicando y consolidando los equipamientos como parte integrante y factor de estructuracin de las Centralidades Urbanas en el Distrito Capital y de los Polos de Desarrollo de la Ciudad-Regin. El Plan Maestro identifica 7 reas relacionadas con la prestacin de los servicios de seguridad ciudadana, defensa y justicia. Estas reas son: prevencin, disuasin e inteligencia; resolucin pacfica de conflictos; atencin de emergencias; coercin; investigacin; judicializacin; penalizacin y resocializacin En cada una de esas reas establece polticas estrategias y equipamientos especficos, que recogen la experiencia de los ltimos aos. Este Plan puede ser consultado en la pgina web del SUIVD: www.suivd.gov.co, as como en la pgina oficial de la Alcalda Mayor de Bogot, www.bogota.gov.co. Como ya se explic, el Plan es esencialmente una propuesta de consolidacin de polticas que se definen con base en las lecciones aprendidas con las polticas de seguridad y convivencia implementadas durante el perodo 1995-2003; sin embargo, no ha sido un factor crucial en la mejora de la seguridad sobre el perodo aqu considerado.
5.6 CONTRIBUCIONES DEL CONCEJO DISTRITAL FRENTE

AL TEMA DE SEGURIDAD
El Concejo Distrital de Bogot y en general a los concejos municipales cumplen con una gama de atribuciones administrativas, las cuales van desde determinar la estructura de la administracin hasta adoptar el plan
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general de desarrollo econmico y social y el plan de ordenamiento fsico del territorio. Aunque no hay una previsin legal concreta a travs de la cual se de un papel especfico en materias de seguridad y convivencia, al Concejo Distrital es claro que a ste corresponde la funcin central de control poltico. Como consecuencia, el Concejo Distrital tiene como funcin acompaar de manera constructiva a la Administracin en la formulacin, ejecucin y monitoreo de una poltica municipal de seguridad y reduccin del crimen. Es evidente que el compromiso de la Alcalda con polticas de seguridad y convivencia en una ciudad como Bogot se ve fortalecido en la medida en que el Concejo contribuya activamente a que la prevencin de delitos, violencia y criminalidad sea prioritaria como una estrategia para mejorar las condiciones de bienestar de la poblacin. El Consejo Distrital est compuesto por un concejal por cada 150.000 habitantes, o fraccin mayor de 75.000, elegido para un perodo de tres aos (y de cuatro aos a partir de 2004). El Concejo Distrital se rene por derecho propio cuatro perodos al ao y cada vez las sesiones duran treinta das prorrogables hasta por diez das ms, a juicio de la corporacin. La corporacin cuenta con cuarenta concejales y tres comisiones permanentes: Comisin del Plan de Desarrollo , encargada de analizar con detalle asuntos como la expedicin de los planes generales de desarrollo econmico y social, de ordenamiento fsico del territorio y sus divisiones en localidades, el plan vial y las normas orgnicas sobre planeacin. Comisin de Presupuesto y Hacienda , que atiende lo relacionado con el plan de inversiones y los presupuestos anuales de los planes generales, las normas tributarias y fiscales, las orgnicas del presupuesto distrital y de las localidades y las relativas al endeudamiento del distrito y de sus entidades descentralizadas. Por ltimo, Comisin de Gobierno, que estudia el Cdigo de Polica y las normas sobre trnsito, la estructura de la administracin central y la creacin, fusin o supresin de sus entidades descentralizadas, las normas sobre los organismos distritales de vigilancia y control y la defensa del patrimonio cultural y ecolgico. Esta ltima Comisin es la que tiene a su cargo el tema de seguridad ciudadana como parte de sus funciones. Como hemos argumentado, un punto central en la sostenibilidad de las polticas de seguridad y convivencia es el papel que pueden jugar los alcaldes locales, en el mbito de las respectivas localidades. La reforma
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territorial interna de la ciudad, que toca temas de autonoma y alcance de las decisiones de los alcaldes locales, ha sido objeto de mucho debate, sin que el papel del Concejo sea siempre el ms constructivo.52 Muchas de las reformas institucionales mencionadas en este captulo fueron aprobadas por decreto y no dependan, en este sentido, del Concejo Distrital; sin embargo, no debe desconocerse el papel constructivo que ste ha desempeado en temas como el incremento de recursos para el Fondo de Seguridad (vase ms adelante) y la introduccin de un nuevo Cdigo de Polica en 2003, a travs del Acuerdo 79 de 2003.
5.7 PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL MBITO MUNICIPAL

EN MATERIA DE SEGURIDAD
En Bogot, gracias a la existencia de la descentralizacin interna de la ciudad en 20 Localidades con sus respectivas Alcaldas Locales, Juntas Administradoras Locales y la presencia adicional descentralizada de oficinas del Distrito, existen mayores posibilidades de acercamiento entre la ciudadana y las instituciones distritales que en las otras grandes ciudades del pas. De hecho el Estatuto Orgnico de Bogot53 expresamente menciona que la divisin territorial del Distrito Capital en localidades deber garantizar: 1) que la comunidad o comunidades que residan en ellas se organicen, expresen institucionalmente y contribuyan al mejoramiento de sus condiciones y calidad de vida, y 2) la participacin efectiva de la ciudadana en la direccin, manejo y prestacin de los servicios pblicos, la construccin de obras de inters comn y el ejercicio de las funciones que corresponda a las autoridades. Dicha participacin tambin debe tener lugar en la fiscalizacin y vigilancia de quienes cumplan tales atribuciones. Corresponde a la Direccin de Participacin Ciudadana de la Subsecretara de Asuntos Locales y Desarrollo Ciudadano, as como a la Direccin de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, ambas como parte de la Secretara de Gobierno del Distrito Capital, especficas responsabilidades tendientes a garantizar y promover la activa participacin comunitaria en la ciudad y por tanto en aquellos asuntos que tocan temas de seguridad y convivencia ciudadana.54 Estas polticas se desarrollan en el contexto del marco legal Colombiano que ordena o permi-
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te, basado en regulaciones directamente inspiradas en la dimensin participativa de la Constitucin de 1991, la creacin, a nivel municipal, de las siguientes formas de participacin ciudadana en el rea de seguridad, convivencia y paz:
Tabla 1 Canales de participacin ciudadana en el rea de seguridad, convivencia y paz

Canal de participacin Comisin Municipal de Polica y Participacin Ciudadana: Su funcin principal es proponer polticas y mecanismos tendientes a garantizar una orientacin tica y democrtica, educativa y social en la relacin polica comunidad. Tambin est encargada de garantizar las quejas y reclamos de las personas sobre el comportamiento de la polica. Esta Comisin est presidida por el alcalde quien determina su composicin previo concepto de las respectivas autoridades poltico administrativas. Comit de Veedura Comunitaria: Para la prestacin de servicios Decreto 356 de 1994 comunitarios de vigilancia y seguridad privada, deber integrarse un comit de veedura comunitaria el cual deber conceptuar sobre la pertinencia de autorizar dicho servicio y ejercer una veedura permanente sobre las actividades autorizadas. -Obligatorio en Municipios con poblacin superior a los 30.000 habitantes - Uno por cada Servicio Comunitario de Vigilancia y Seguridad Privada Frentes de Seguridad Local: Son organizaciones de carcter comunitario, lideradas por la Polica Nacional, que tienen como objeto promover la seguridad ciudadana y la convivencia pacifica Ley 62 de 1993 - Creacin no obligatoria -Se crean por calle, cuadra, Marco legal Ley 62 de 1993 - Creacin no obligatoria - Uno por Municipio.
mediante la integracin de los vecinos por cuadras, sectores, barrios, edificio, etc. conjuntos cerrados, edificios y localidades, con el objeto de contrarrestar y prevenir los problemas de inseguridad. Servicio Comunitario de Vigilancia y Seguridad Privada: Decreto 365 de 1994
El Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada (Decreto 356 de 1994) - Creacin no obligatoria establece que las comunidades se podrn organizar en forma coope- - Puede haber varios. rativa, junta de accin comunal o empresa comunitaria con el fin de proveer vigilancia y seguridad privada a sus cooperados o miembros dentro del rea donde tiene asiento la respectiva comunidad.
Fuente: Ceballos, M. y Martn, G., Participacin y fortalecimiento institucional a nivel local en Colombia, Bogot, Centro Editorial Javeriano, 2001, p. 21.
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En el Captulo 8, sobre el proceso de fortalecimiento de la Polica Metropolitana en el perodo 1995-2003, retomamos con mayor detalle el tema sobre cmo el Distrito ha venido aprovechando varias de estas herramientas de participacin ciudadana previstas por el marco legal nacional en sus polticas de seguridad.
5.8 RECURSOS DISTRITALES PARA LA SEGURIDAD

Como tambin se explic en el Captulo 3, muchas de las autoridades municipales y departamentales en el pas consideran que la responsabilidad frente al tema seguridad corresponde esencialmente al orden nacional. En este sentido, el destino de fondos en el mbito local para el tema de seguridad haba sido, per se, histricamente muy bajo. Bogot no fue la excepcin (no estamos considerando el destino de fondos para temas sociales, culturales, educativos, de vivienda o de infraestructura como transporte y espacio pblico, que por supuesto pueden tener un impacto sobre el tema seguridad). Aunque el tema del fortalecimiento de los recursos distritales destinados para el tema seguridad es discutido en el Captulo 8 acerca de la Polica Metropolitana, aqu presentamos brevemente las responsabilidades y fuentes financieras del Distrito frente al tema de seguridad. La Ley 418 de 1997, conocida como ley de orden pblico orden la creacin del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, y abri la posibilidad de que las entidades territoriales (municipios y departamentos) pudiesen crear fondos de esta misma clase en sus jurisdicciones. Lo previsto en la mencionada ley fue reglamentado en el ao 2003,55 estableciendo la organizacin y funcionamiento del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y los Fondos de Seguridad de las Entidades Territoriales. Segn la legislacin vigente los fondos de seguridad de las entidades territoriales tienen el carcter de fondos-cuenta, es decir, deben ser administrados como una cuenta especial sin personera jurdica. Estos fondos de seguridad, son administrados por el Gobernador o el alcalde segn el caso, quienes pueden delegar esta responsabilidad en un Secretario del Despacho. Los recursos de los fondos-cuenta departamentales debern ser distribuidos atendiendo las necesidades de seguridad en cada
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jurisdiccin y su inversin ser determinada por los comits de orden pblico; para el caso del Distrito Capital ser el Comit Distrital de Orden Pblico al que ya hicimos mencin, el que se encargue de determinar dicha inversin. Los recursos de los Fondos Territoriales (en el caso de Bogot el Fondo Distrital) estn constituidos principalmente por los ingresos que se recauden de la contribucin especial equivalente al cinco por ciento (5%) de los contratos de obras pblicas que se suscriban para la construccin y mantenimiento de vas de comunicacin terrestre o fluvial o puertos areos, martimos o fluviales o los de adicin al valor de los existentes, a excepcin de los contratos de concesin. Estos recursos deben ser empleados en la realizacin de gastos destinados a propiciar la seguridad ciudadana, la preservacin del orden pblico. Para dar un ejemplo concreto acerca del presupuesto destinado por el Distrito Capital en el perodo comprendido entre enero y diciembre del ao 2003 (ltimo ao de la administracin Mockus), el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogot D.C., destin la suma de 7.402.78.967 de pesos (2,8 millones de dlares), distribuidos en los programas de cultura ciudadana, Vida Sagrada y en la creacin y operacin de infraestructura para mantener la presencia policial.56
5.9 EL NUEVO CDIGO DE POLICA DE BOGOT

Como otra importante manifestacin del proceso de la institucionalizacin progresiva que tuvieron las polticas pblicas relacionadas con la seguridad y la convivencia ciudadana en Bogot durante el perodo 19952003, y sin entrar en un anlisis de fondo sobre su contenido y alcance, queremos hacer referencia al nuevo Cdigo de Polica del Distrito Capital que entr en vigencia el 20 de julio de 2003.57 Junto con el Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia (2003), dejan un novedoso marco de accin en el tema de seguridad ciudadana a las futuras administraciones. La reforma del Cdigo de Polica de Bogot se inscribe dentro del inters de las ltimas administraciones de afrontar problemas de la gestin policiva en Bogot. El nuevo Cdigo de Polica de Bogot, reform el Cdigo anterior de 1989,58 que a su vez modific el Cdigo de 1962.59 Adems de estas reformas, surgieron varios intentos de concretar otras:
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la Carta de Civilidad (1997) y varios proyectos de acuerdo de 2000.60 Es claro, que el Cdigo de Polica es uno de los puntos sensibles de la vida pblica de la ciudad y un instrumento vital para su gobierno.61 Se garantiz que su construccin fuera colectiva, basndose en el trabajo de entidades, autoridades distritales y representantes de la comunidad. Se llevaron a cabo reuniones interinstitucionales, para conocer de primera mano las observaciones y recomendaciones de cada una de las entidades que tienen que ver con las temticas abordadas. Tambin hubo reuniones con la comunidad para recoger su opinin y lograr vincularla en el proceso de concepcin del nuevo Cdigo.62 Como aspecto comn a lo largo de las discusiones a las que fueron sometidos los diferentes proyectos para reformar el Cdigo de Polica de Bogot, debe mencionarse la controversia que gener el saber hasta dnde iba el alcance del Concejo de Bogot para poder expedir un cdigo de polica en razn de la existencia del Cdigo Nacional de Polica. La respuesta siempre fue la de considerar que hay una competencia residual para que dentro de lo que no ha sido ocupado por el Cdigo de Polica Nacional, lo implemente el Cdigo de Polica de Bogot.63 En este orden de ideas, es al Concejo Distrital al que corresponde la expedicin del Cdigo de Polica sobre aquellos asuntos que no hayan sido agotados por la norma nacional.64 El Cdigo Nacional de Polica de 1970 seala que la polica esta instituida para proteger a los habitantes del territorio Colombiano en su libertad y en los derechos que de sta se derivan.65 El antiguo Cdigo de Polica de Bogot de 1989 sealaba: El alcalde mayor de Bogot, como jefe superior de la polica y primera autoridad poltica del Distrito, deber tener en cuenta que el fin principal de la polica es el de mantener y garantizar el orden pblico interno, previniendo y controlando las perturbaciones que atenten contra la seguridad, tranquilidad, salubridad, moralidad, ecologa y ornatos pblicos.66 Ambos pues, estaban inscritos dentro de la tradicin jurdica y normativa del sistema legislativo colombiano, en la que la polica es una actividad eminentemente administrativa cuyo objeto es la preservacin de la seguridad, la tranquilidad, la moralidad y la salubridad pblicas, esto es, el llamado orden pblico interno, para lo cual regula los derechos individuales con el fin de garantizar su ejercicio e impedir que del abuso de ellos pueda resultar dao a esos bienes colectivos.
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El nuevo Cdigo de Polica de Bogot de 2003,67 busca abrir el espacio a una nueva concepcin de la conflictividad policiva, como en efecto lo seala el alcalde Antanas Mockus, cuando sostiene que el nuevo Cdigo se fundamenta en tres principios bsicos: el principio de la autorregulacin, porque busca que el cumplimiento de las normas parta de la propia conviccin y no del temor al castigo; el principio de la corresponsabilidad, porque la proteccin de la convivencia es un compromiso compartido entre la ciudadana y las autoridades, y el principio de la solidaridad, porque se basa en la disposicin a pensar siempre en los dems y tener en cuenta su derecho.68 El eje bajo el cual gir toda la propuesta del nuevo Cdigo de Polica de Bogot fue el de la cultura ciudadana, segn los lineamientos del Plan de Desarrollo Bogot para vivir todos del mismo lado, de la segunda administracin de Mockus (vase Captulo 4), donde la autoridad policiva, busca propiciar una mayor conjuncin entre la ley, la moral y la cultura, mediante el estmulo a procesos de interregulacin ciudadana.69 Desde este punto de vista el reconocimiento e interiorizacin de normas culturales que se consideran deseables y que establecen lmites a la accin social en medios sociales y culturales altamente heterogneos, estimulara entonces comportamientos socialmente aceptables sin la amenaza del castigo legal, ltima instancia de control social, y resultara en una moral ciudadana constituida por nuevos patrones de convivencia. De hecho, el Cdigo de Polica de Bogot70 se haba inscrito dentro de las primeras seis prioridades del Plan de Desarrollo Distrital Formar ciudad, correspondiente a la primera administracin del alcalde Mockus (1995-1997). En el Captulo 4 ya se explic que ese primer Plan de Desarrollo de Mockus privilegi la Cultura Ciudadana y que a travs de ella, se esperaba obtener resultados frente al tema de seguridad ciudadana, en buena parte a travs de estrategias de promocin de cambio de comportamientos (vase Captulo 10). Sin embargo, en su segunda administracin, cuando el proyecto para el Cdigo de Polica de Bogot fue presentado nuevamente, Mockus tena ms claro como lo muestra su Plan de Desarrollo Bogot para vivir todos del mismo lado que, adems de las contribuciones a travs mecanismos pedaggicos novedosos, la Ley Zanahoria, la prohibicin de la plvora y la campaa contra el porte de armas, eran exitosos no solamente por la interiorizacin de una norma asumida como
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el resultado de su comprensin como un imperativo moral y cultural, sino tambin porque se apoyaban en sanciones. Para algunos crticos, el nuevo cdigo presenta falencias en el momento de considerarlo como un instrumento para solucionar problemas en la ciudad. Segn ellos, su formulacin no se basa en un estudio objetivo de conflictividad, que jerarquice problemas y acciones; como consecuencia de la ausencia de este estudio no sera posible una comparacin de lo que haba antes con lo que va apareciendo con la aplicacin de la herramienta, para medir as su eficacia y la de su instrumentacin.71 Adems, sostienen que ningn dato producido por las Inspecciones de Polica, las Unidades de Mediacin y Conciliacin, las Estaciones de Polica o el Centro de Investigaciones Criminolgicas, aliment el diseo del cdigo habindose recurrido ms a las percepciones de los funcionarios que representaban dichas entidades y que no hay un diagnstico de los procedimientos de polica, en donde se sealen de manera clara cules son las dificultades por resolver y finalmente, hay muy pocas referencias al Cdigo que se pretenda derogar, ms all de sealar que haba que adecuarlo a la Constitucin del 91 y a los nuevos contextos bogotanos, como Transmilenio y las ciclorrutas.72 Sin embargo, algunos de estos mismos crticos reconocen que estas falencias por ciertas que sean no eliminan el inters ltimo que haba detrs de la expedicin del Cdigo, el cual no era precisamente el de resolver eventuales problemas del cdigo anterior, sino un esfuerzo de cultura ciudadana en el que se dio prioridad al objetivo de acercar la cultura a la ley. En este sentido, con la reforma al Cdigo anterior se buscaba romper la dinmica cultural que asla normas y prcticas. Frente a la crtica de que lo que se conoce de la conflictividad en Bogot, sea su percepcin ms que sus datos, y que el Cdigo no se construy sobre un fiel anlisis de la realidad, nos parece que el proceso participativo que se gener para discutir el proyecto de reforma del Cdigo, fue lo suficientemente amplio y abierto para garantizar que la administracin tuviera toda la informacin pertinente.73
5.10 CONCLUSIN
El compromiso de Bogot con el tema de la seguridad y convivencia se ha traducido en un ptimo y productivo uso de los instrumentos consti-
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tucionales y legales para institucionalizar las polticas relacionadas con el tema, dentro de un esquema administrativo marcado por liderazgos y responsabilidades bien definidas y claros canales de coordinacin, tanto a nivel intrasectorial como intersectorial. En este sentido, el liderazgo y la eficiencia en la gestin pblica de los alcaldes Mockus y Pealosa han sido excepcional, como lo fue tambin el uso estratgico que ambos hicieron de los planes de desarrollo como instrumento de gestin (vase Captulo 4). Otras ciudades en Colombia especialmente las ms grandes, no pueden argumentar que sus retrasos en estos campos se deben a limitantes de condiciones o herramientas legales para sus administraciones, pues el marco y las reglas de juego constitucionales y legales son idnticos para todas. La progresiva institucionalizacin de las polticas de seguridad y convivencia en Bogot, descrita con detalle en este captulo, qued plasmada en un conjunto de instancias y plataformas de coordinacin, as como tambin en el Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia, y en el nuevo Cdigo Distrital de Polica, que dej un marco para la gestin de los temas de seguridad y convivencia, que sin duda alguna mejora sus posibilidades de sostenibilidad en el tiempo. Es evidente que en Bogot se recurri a esquemas de coordinacin innovadores y audaces, como el Consejo Ampliado de Seguridad y los consejos locales de seguridad, que bien podran ser un modelo para otras ciudades del pas, en lnea de mejorar la planificacin y coordinacin de sus polticas de seguridad, incluso de manera descentralizada en el interior de la misma ciudad.
Nota capitulo 5
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Como antecedentes de descentralizacin en lo normativo tenemos: Ley 14 de 1983, aspectos fiscales; eleccin popular de alcaldes: Acto Legislativo 1 de 1986, aspectos polticos; Decreto Ley 077 de 1987, aspectos administrativos. Surge el Plan Nacional de Rehabilitacin (PNR). Constitucin Poltica de Colombia, artculos 1 y 287. Ibid., artculo 1. Ibid., artculo 311. Ibid., artculo 322. Bogot, Capital de la Repblica y del Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital. Su rgimen poltico, fiscal y administrativo ser el que determine la Constitucin, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios. Por una norma de rango constitucional (artculo 5 del Acto Legislativo 1 de 1945): La ciudad de Bogot, capital de la Repblica, ser organizada como un Distrito especial, sin fijacin al rgimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que exige la ley. La ley
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podr agregar otro u otros municipios circunvecinos al territorio de la capital de la Repblica, siempre que sea solicitada la anexin por las tres cuartas partes de los concejales del respectivo municipio; sobre las rentas departamentales que se causen en Bogot, la ley determinar la participacin que le corresponda a la capital de la Repblica. A travs del Decreto 3640 del 17 de diciembre de 1954. El general Rojas Pinilla es el nico presidente que en el siglo XX gobern con carcter de dictador a Colombia, sin embargo, tanto su acceso al poder como el trnsito a la democracia despus de su rgimen se hicieron de manera pacfica. Basndose en el Acuerdo 7 del Consejo Administrativo de Cundinamarca. La creacin de las localidades ha sido un proceso que surgi a partir de 1954, cuando fueron anexados al entonces Distrito Especial de Bogot sus municipios y se dio al alcalde mayor la facultad de nombrar alcaldes menores. Con posterioridad, las alcaldas menores se multiplicaron a partir de decisiones sucesivas del Concejo Distrital: Acuerdo 08 de 1977, artculo 1. Alcaldas Menores. El territorio del Distrito Especial de Bogot estar dividido en 18 zonas que recibirn la denominacin de Alcaldas Menores. En cada una de ellas habr una Administracin seccional dirigida por un alcalde Menor y encargada de la preservacin del orden pblico y de la prestacin de los servicios pblicos que le hayan sido asignados. Acuerdo 14 de 1983: Se crea la Alcalda Menor de Ciudad Bolvar. Acuerdo 08 de 1987, artculo 2. Con el fin de propiciar una mayor participacin de la comunidad en la gestin y administracin y en la prestacin de los servicios pblicos, el territorio del Distrito Especial de Bogot estar dividido en veinte (20) zonas cuya jurisdiccin coincidir con la sectorizacin actual de cada Alcalda Menor, en cada una de las cuales habr una Junta Administradora Zonal, un alcalde zonal, y un Fondo de Desarrollo Zonal. Acuerdo 08 de 1987, artculo 3. Las zonas adoptarn el nombre del conglomerado urbano o sector rural tradicional que caracteriza cada una actualmente, as: Alcaldas: Usaqun, Chapinero, Santa Fe, San Cristbal, Usme, Tunjuelito, Bosa, Kennedy, Fontibn, Engativ, Suba, Barrios Unidos, Teusaquillo, Los Mrtires, Antonio Nario, Puente Aranda, La Candelaria, Rafael Uribe Uribe, Ciudad Bolvar, Alcalda Rural del Sumapaz. \l 1 Acuerdo 02 de 1992, artculo 1: De conformidad con el Artculo 46 de la Ley 1 de 1992 adptanse veinte (20) localidades en el Distrito Capital de Santa Fe de Bogot, con un territorio y nominacin de las mismas, de conformidad con la organizacin zonal sealada en los acuerdos 26 de 1972, 8 de 1977, 14 de 1983 y 9 de 1986. El Distrito, beneficiario del Situado Fiscal. El mismo Acto Legislativo 1 de 1968 (artculo 182 de la codificacin anterior) orden que Bogot perciba una parte del porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nacin que la ley disponga distribuir anualmente entre los departamentos, las intendencias, las comisaras y el Distrito Especial. Los recursos que por este concepto recibe le sirven para cubrir parcialmente los gastos que debe atender en materia de salud y educacin. El Acto Legislativo 1 de enero 9 de 1986 dispuso: Los ciudadanos elegirn directamente Concejales del Distrito Especial. Era lo que vena ocurriendo, porque la norma constitucional que as lo ordenaba para todos los municipios del pas se aplicaba en Bogot. Esos mismos ciudadanos escogern al alcalde mayor de la ciudad que ser jefe de la Administracin Distrital, para perodos de dos aos , de tal manera, el alcalde dej de ser agente del presidente de la Repblica, quien slo podr suspenderlo o removerlo en los casos taxativamente sealados por la ley (cursivas nuestras). Remiti a la ley la expedicin del estatuto del alcalde (inhabilidades, calidades, incompatibilidades, faltas, etc.) y la determinacin de qu autoridad nombrara al tesorero Distrital. Autoriz la realizacin de consultas populares para decidir sobre asuntos que interesen a los habitantes del Distrito, previo cumplimiento de los requisitos y formalidades que seala la ley. Otorgado por el artculo 41 transitorio de la Constitucin. Constitucin Poltica de Colombia, artculo 322: Bogot, Capital de la Repblica y del Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital. Su rgimen poltico,
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fiscal y administrativo ser el que determine la Constitucin, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios. Con base en las normas generales que establezca la ley, el Concejo a iniciativa del alcalde, dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las caractersticas sociales de sus habitantes, y har el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas. A las autoridades distritales corresponder garantizar el desarrollo armnico e integrado de la ciudad y la eficiente prestacin de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestin de los asuntos propios de su territorio. Decreto Ley 1421 de 1993, artculo 2: Rgimen aplicable. El Distrito Capital como entidad territorial est sujeto al rgimen poltico, administrativo y fiscal que para l establece expresamente la Constitucin, el presente estatuto y las leyes especiales que para su organizacin y funcionamiento se dicten. En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios. De acuerdo con el artculo 7 del Estatuto Orgnico de Bogot, Decreto Ley 1421 de 1993, las atribuciones administrativas que la Constitucin y las leyes le confieren a los departamentos se entienden otorgadas al Distrito Capital en lo que fuere compatible en el rgimen especial de este ltimo, y sin perjuicio de las prerrogativas polticas, fiscales y administrativas que el ordenamiento jurdico concede al departamento de Cundinamarca. Las disposiciones de la Asamblea Departamental y de la Gobernacin de Cundinamarca no rigen dentro del Distrito Capital salvo en lo que se refiere a las rentas departamentales que de conformidad con las normas vigentes deben recaudarse en el Distrito. Asimismo las normas del Estatuto Distrital se entienden sin perjuicio de las rentas consagradas en la Constitucin y la ley a favor de dicho departamento. Ley 62 de 1993 expide normas sobre la Polica Nacional, crea un establecimiento pblico de seguridad social y bienestar para la Polica Nacional, crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al presidente de la Repblica. Diario Oficial, No. 40987, Bogot, 12 de agosto de 1993. Decreto 1421 del 21 de julio de 1993. Dicta el rgimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogot. Diario Oficial, No. 40958, Bogot, 22 de julio de 1993. Ley 136 del 2 de junio de 1994. Artculo 32. Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizacin y el funcionamiento de los municipios. Ibid . Presidencia de la Repblica de Colombia, Ministerio de Defensa Nacional, 2003. Poltica de defensa y seguridad democrtica. Bogot, Presidencia de la Repblica, Ministerio de Defensa. Disponible en http://www.presidencia.gov.co/documentos/seguridad_democratica.pdf. Numeral 60: A nivel regional, las autoridades integrarn consejos de seguridad, que tendrn un comit asesor compuesto por acadmicos, empresarios y miembros de la sociedad civil para estudiar polticas pblicas de seguridad, aportar conocimientos e implementar soluciones. A nivel local, consejos distritales y municipales de seguridad, en coordinacin con el Consejo de Seguridad y Defensa Nacional, supervisarn la implementacin de las polticas en las reas de su jurisdiccin. Ley 72 de del 29 de noviembre de 1926. Sobre facultades al municipio de Bogot. Diario Oficial , No. 20360, Bogot, 29 de noviembre de 1926. Inicialmente mediante el Decreto 69 de 1999, y posteriormente modificada por el Decreto 367 del 30 de abril de 2001, el cual modifica la estructura organizacional y las funciones para algunas dependencias, en la Secretara de Gobierno de Bogot, Registro Distrital No. 2381, Bogot, 30 de abril de 2001. Pgina web de la Secretara de Gobierno de Bogot: http://www.segobdis.gov.co. El Acuerdo 08 de 1977, del Concejo Distrital divida el entonces territorio del Distrito Especial de Bogot en 18 zonas que reciban la denominacin de Alcaldas Menores. En cada una de ellas haba una administracin seccional dirigida por un alcalde menor y encargada de la preservacin del orden pblico y de la prestacin de los servicios pblicos que le fueren asignados. Posteriormente el Acuerdo 14 de 1983, del Concejo Distrital, cre la Alcalda Menor de Ciudad Bolvar. En 1987, mediante el Acuerdo 08 del Concejo Distrital y con el
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fin de propiciar una mayor participacin de la comunidad en la gestin y administracin y en la prestacin de los servicios pblicos, el territorio del Distrito Especial de Bogot se dividi en veinte zonas (artculo 2), cuya jurisdiccin coincidira con la sectorizacin de cada Alcalda Menor. Vase nota pie de pgina 10. El Decreto 476 de 1996 fue subrogado por el decreto 485 del mismo ao, a su vez reformado por el Decreto 712 de 1998, el cual fue de nuevo subrogado por el Decreto 69 de 1999, finalmente reformado por el Decreto 367 de 2001. En todos estos decretos las alcaldas locales estn bajo la subordinacin de la Secretara de Gobierno, desde la creacin misma durante la primera administracin de Mockus (Decreto 476 de 1996) de la Subsecretara de Asuntos Locales y Desarrollo Ciudadano, de la cual haca parte la Direccin de Alcaldas Locales. El Acuerdo 29 de 1993 Dicta normas sobre el Consejo Distrital de Justicia, sobre las inspecciones de Polica y sobre otras materias de polica (7 de diciembre de 1993), artculo 1. Decreto 908 del 19 de septiembre de 1969. Reorganiza la Secretara de Gobierno Distrital. Bogot, 19 de septiembre de 1969. Acuerdo 11 del 17 de noviembre de 1987. Crea el Fondo para la Prevencin y Atencin de Emergencias en el Distrito Especial de Bogot. Decreto 657 del 25 de octubre de 1994, prohbe la prestacin de servicios domiciliarios y la construccin de inmuebles en zonas de alto riesgo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogot. Registro Distrital No. 898. Bogot, 31 de octubre de 1994 y Decreto 951 del 30 de diciembre de 1994, reestructura la Alcalda Mayor-Secretara de Gobierno del Distrito Capital y establece las funciones de sus dependencias. Registro Distrital No. 926. Bogot, 30 de diciembre de 1994. Decreto 382 del 18 de julio de 1995. Determina la estructura interna y establece las funciones de las dependencias de la Secretara de Gobierno de Santa Fe de Bogot, D. C. Registro Distrital No. 995. Bogot, 31 de julio de 1995. Decreto 367 del 30 de abril de 2001. Artculo 10. Modifica la estructura organizacional y las funciones para algunas dependencias, en la Secretara de Gobierno de Bogot, D. C. Registro Distrital No. 2381. Bogot, 30 de abril de 2001. Decreto 908 del 19 de septiembre de 1969. Reorganiza la Secretara de Gobierno Distrital. Bogot, 19 de septiembre de 1969. stos son los procesos a que se refiere el numeral 9 del artculo 86 del Decreto Ley 1421 de 1993. Dicta el rgimen especial para el Distrito Capital de Bogot, Diario Oficial, No. 40958, 22 de julio de 1993. Acuerdo 29 del 7 de diciembre de 1993, artculo 1. Dicta alguna norma sobre el Consejo Distrital de Justicia, sobre las inspecciones de Polica y sobre otras materias de polica. Bogot, 7 de diciembre de 1993. Decreto 382 del 18 de julio de 1995. Determina la estructura interna y establece las funciones de las dependencias de la Secretara de Gobierno de Santa Fe de Bogot, D. C. Registro Distrital No. 995. Bogot, 31 de julio de 1995. Decreto 367 del 30 de abril de 2001. Artculo 16. Modifica la estructura organizacional y las funciones para algunas dependencias, en la Secretara de Gobierno de Bogot, D. C. Registro Distrital No. 2381. Bogot, 30 de abril de 2001. Modificado por el Artculo 4 del Decreto 451 del 1 de noviembre de 2002. Traslada las funciones de las Comisaras de Familias. Registro Distrital No. 2743. Bogot, 11 de noviembre de 2002. Mediante el Decreto 476. Artculo 17, Decreto 367 del 30 de abril de 2001. Modifica la estructura organizacional y las funciones para algunas dependencias, en la Secretara de Gobierno de Bogot, D. C. Registro Distrital No. 2381. Bogot, 30 de abril de 2001. Ibid. Basndose en el Decreto 908 de 1969. Basndose en el Decreto 382 de 1995. Artculo 19, Decreto 367 del 30 de abril de 2001. Modifica la estructura organizacional y las funciones para algunas dependencias, en la Secretara de Gobierno de Bogot, D. C. Regis-
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tro Distrital No. 2381, Bogot, 30 de abril de 2001. Decreto 2615 del 19 de noviembre de 1991. Reorganiza los Consejos Departamentales de Seguridad y el Consejo de Seguridad del Distrito Capital; se crean los consejos regionales de seguridad, se faculta a los gobernadores para autorizar la conformacin de los consejos municipales de seguridad y se crean los comits de Orden Pblico. Diario Oficial, No. 40168, Bogot, 20 de noviembre de 1991. Informacin segn observaciones de Gerard Martin a un Consejo Distrital Ampliado de Seguridad, segundo semestre 2003. Artculo 12, Decreto 2615 del 19 de noviembre de 1991. Reorganiza los Consejos Departamentales de Seguridad y el Consejo de Seguridad del Distrito Capital; se crean los Consejos Regionales de Seguridad, se faculta a los gobernadores para autorizar la conformacin de los Consejos Municipales de Seguridad y se crean los Comits de Orden Pblico. Diario Oficial , No. 40168, Bogot, 20 de noviembre de 1991. Decreto 665 del 11 agosto de 2000. Crea los Consejos Comunales de Seguridad en Santa Fe de Bogot, D. C. Registro Distrital No. 2206. Bogot, 11 de agosto de 2003. Entrevista con Sonia Cardona, ex asesora de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana Decreto 503 del 30 de diciembre de 2003. Adopta el Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para Bogot D. C. Registro Distrital No. 3017. Bogot, 30 de diciembre de 2003. Decreto 619 del 5 de abril de 2000. Efecta un ajuste en el Presupuesto General de la Nacin para la vigencia fiscal del 2000. Diario Oficial, No. 43969, Bogot, 11 de abril de 2000. Espacio o edificio destinado a proveer a los ciudadanos de los servicios sociales de carcter formativo, cultural, de salud, deportivo recreativo y de bienestar social y a prestar apoyo funcional a la administracin pblica y a los servicios urbanos bsicos de la ciudad. Artculo 12, Decreto 1421 del 21 de julio de 1993. Dicta el rgimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogot. Diario Oficial, No. 40958, Bogot, 22 de julio de 1993. Artculo 60, Decreto 1421 del 21 de julio de 1993. Dicta el rgimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogot. Diario Oficial, No. 40958, Bogot, 22 de julio de 1993. Artculos 14 y 18, Decreto 367 del 30 de abril de 2001. Modifica la estructura organizacional y las funciones para algunas dependencias, en la Secretara de Gobierno de Bogot, D. C. Registro Distrital No. 2381. Bogot, 30 de abril de 2001. Mediante el Decreto 2093 de 2003. Decreto 132 del 29 de abril de 2003. Ajusta la suspensin del presupuesto de gastos e inversiones. Registro Distrital No. 2860, Bogot, 29 de abril de 2003. Basndose en el Acuerdo 79 de 2003. Basndose en el Acuerdo 18 de 1989. Basndose en el Acuerdo 36 de 1962. Proyectos de Acuerdo 105 y 106 de 2000. Bromberg, P. y otros, Ideologa y poltica en Bogot. El proceso del Cdigo de Polica, Bogot, Alcalda Mayor de Bogot-Secretara, 2003. Existe una posicin bastante crtica sustentada, entre otros, por el ex alcalde Paul Bromberg, respecto de la dimensin participativa del proceso de deliberacin del Cdigo de Polica de Bogot, segn la cual ste obedeci ms a una negociacin de intereses con algunos grupos de presin en la ciudad, que a un proceso al final del cual pudiera afirmarse que el cdigo sea el catlogo de las reglas que las bogotanas y los bogotanos quieren darse a s mismos para vivir en armona. Afirmacin hecha por el alcalde Mockus, la cual es considerada como exagerada por Bromberg. En Bromberg y otros, op. cit. Ibid . Numeral 18 Decreto 1421 del 21 de julio de 1993. Dicta el rgimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogot. Diario Oficial, No. 40958, Bogot, 22 de julio de 1993. El artculo 1 del Decreto 1135 de 1970. El artculo 2 del Acuerdo 18 de 1989. Promulgado por el Concejo Distrital a travs de la Acuerdo 79 del 20 de enero de 2003
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Acuerdo 79 del 20 de enero de 2003. Cdigo de Polica de Bogot, Registro Distrital No. 2799 (20 de enero de 2003), pp. 5 y 6. Mockus, A. Armonizar ley, moral y cultura: cultura ciudadana prioridad de gobierno con resultados en prevencin y control de violencia en Bogot, 1995-1997, ponencia en la conferencia Dilogos sobre Coexistencia Cvica. Chile, Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, 1999. Se presentaron proyectos de cambio del Cdigo de Polica para Bogot en la primera administracin de Mockus, los cuales no fueron aprobados. Bromberg y otros, op. cit. Ibid. Ibid .
Captulo 6 EL SISTEMA UNIFICADO DE INFORMACIN DE VIOLENCIA Y DELINCUENCIA DE BOGOT (SUIVD)
Ejemplo mapa del SUIVD. Fuente SUIVD.
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Una poltica municipal seria de prevencin y reduccin de criminalidad necesita de un sistema de evaluacin y monitoreo georreferenciado sobre eventos como homicidios, lesiones, y hurtos al cual se puedan sumar lesiones fatales y no fatales en accidentes de trnsito que permita hacer anlisis para la toma de decisiones y el desarrollo de intervenciones que contribuyan a reducir los ndices de delito y violencia. En Bogot, la introduccin y uso estratgico del Sistema Unificado de Informacin de Violencia y Delincuencia (SUIVD)1 presentado en este captulo ha sido un factor esencial para el xito obtenido en la reduccin de tasas de criminalidad en la ciudad de Bogot en el perodo 1995-2003. En la primera parte de este captulo, se da una mirada al SUIVD y a su historia institucional desde su creacin en el interior del Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT), hasta su transferencia y consolidacin al interior de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, en la Secretara de Gobierno Distrital. En la segunda parte2 de este captulo se hace referencia a las siete entidades, del nivel nacional y distrital, responsables de la captura de informacin sobre variables relacionadas con eventos relevantes para el tema de seguridad y se muestra cmo vienen siendo utilizadas por diferentes entidades en el Distrito tanto por el SUIVD como por otros instrumentos de monitoreo y evaluacin para definir polticas de seguridad y convivencia. En la ltima parte se muestra cmo el SUIVD se ha convertido en un generador de conocimiento nuevo en temas de seguridad, en parte a travs de su propia produccin y en parte a travs de estudios contratados externamente por la Secretara de Gobierno, para profundizar sobre temas especficos en los cuales las administraciones han puesto especial inters. Con este captulo completamos la segunda seccin del libro sobre el fortalecimiento de los instrumentos de gestin en temas de seguridad ciudadana, utilizados en la ciudad de Bogot en el perodo 1995-2003, del cual hacen tambin parte el Captulo 4, sobre planes de desarrollo, y el Captulo 5, sobre fortalecimiento institucional y normativo.
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6.1 PREVENIR BASNDOSE EN EL USO ESTRATGICO

DE LA INFORMACIN
La creacin del SUIVD fue resultado directo de la concrecin operativa de las prioridades de los alcaldes Mockus y Pealosa, frente al tema de seguridad ciudadana y convivencia, y es consistente con un modelo de administracin pblica basado en metas y resultados claramente identificados a travs de indicadores precisos. Durante el perodo 1995-2003, tanto Mockus como Pealosa, hicieron de la creacin y el uso estratgico de bancos de datos e informacin, una herramienta fundamental para el diseo, implementacin, monitoreo y evaluacin de sus polticas pblicas. El esquema de diseo y toma de decisiones con base en indicadores fue implementado primero en el sector de planeacin, durante la administracin Mockus, y progresivamente expandido a los dems sectores de la administracin, en particular a los de finanzas, transporte y movilidad, educacin, y mantenimiento del espacio pblico y de los parques. La creacin de los bancos de datos se refleja tambin en un esfuerzo ms amplio durante el mismo perodo, para fortalecer el conocimiento en el interior y en el exterior de la administracin, acerca de la ciudad (vase Captulo 15).
6.2 HISTORIA INSTITUCIONAL DEL SUIVD

La iniciativa de organizar un sistema de informacin sobre criminalidad y delincuencia en Bogot tuvo algunos antecedentes en Colombia. Este sistema se realiz en el contexto de polticas nacionales para fortalecer bancos de datos sobre diferentes dimensiones de las violencias y conflictos que el pas enfrent, en particular a partir de las administraciones de los presidentes Virgilio Barco y Csar Gaviria. La importancia de hacerle seguimiento y conocer mejor los hechos de la violencia es explcita en la Estrategia nacional contra la violencia del gobierno de Csar Gaviria, en 1991; en el Programa Presidencial Seguridad para la gente, de 1993; en la Ley 62 de 1993 (Organizacin de la Polica Nacional y del sistema nacional de participacin ciudadana), y en el Decreto Ley 2188 de 1995 del Ministerio de Justicia (seguridad ciudadana).
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Segn Antanas Mockus, la creacin del sistema en Bogot se inspir tambin en la experiencia exitosa del Programa Desarrollo, Seguridad y Paz (Desepaz), en la ciudad de Cali, desarrollado por el alcalde y mdico salubrista, Rodrigo Guerrero (1992-1994), quien desde un enfoque de epidemiologa de la violencia cre el sistema de vigilancia epidemiolgica. Este sistema, desarrollado en la ciudad de Cali, contena informacin sobre violencia y criminalidad y permiti la revisin y homogeneizacin de variables de diversas instituciones esenciales para el anlisis y la toma de decisiones de poltica que eran difundidas en un boletn semanal. El enfoque epidemiolgico, aplicado al tema de seguridad en Cali, se caracteriz por tener las siguientes etapas: (1) definicin del problema y recoleccin de datos confiables; (2) identificacin de las causas y los factores de riesgo; (3) desarrollo y puesta a prueba de intervenciones, y (4) anlisis y evaluacin de la efectividad de las acciones preventivas de la violencia.3 El innovador programa Desepaz no tuvo continuidad durante las siguientes administraciones en Cali; sin embargo, mediante la Universidad del Valle, a travs del Instituto Cisalva, Cali ha logrado dar continuidad al anlisis epidemiolgico de la violencia en la ciudad. En Bogot, el SUIVD fue creado en 1995, durante la primera alcalda de Antanas Mockus, en el interior del Observatorio Urbano, el cual haca parte del Instituto Distrital de Cultura y Turismo, con el propsito de vigilar diferentes dimensiones de la cultura ciudadana. El Observatorio Urbano concentr sus actividades en tres reas: violencia y delincuencia, calidad de vida y consumo cultural. El objetivo principal del componente violencia y delincuencia fue el de recoger y analizar informacin estadstica criminolgica peridica y confiable, de tal forma que se contara con la capacidad de mostrar de manera objetiva la evolucin de los diferentes fenmenos relacionados con la violencia y delincuencia en la ciudad, en apoyo a la Consejera de Seguridad de la Alcalda Distrital (vase Captulo 5). De hecho, la Consejera ya haba puesto en marcha un proceso de consolidacin de la informacin sobre datos de muertes violentas, lesiones personales y hurtos (a personas, de vehculos, de motos, a establecimientos comerciales, a residencias y a entidades financieras), con participacin de la Fiscala regional Bogot, del Instituto Nacional de
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Medicina Legal y Ciencias Forenses (INML), de la Polica Metropolitana y de la Personera Distrital, para analizar conjuntamente los criterios y mtodos de recoleccin y clasificacin de la informacin recogida por cada una de ellas. Lo anterior permitira encontrar frmulas de unificacin, sistematizacin y optimizacin de los datos. Posicionar este sistema de informacin en el interior del Observatorio del Conflicto Urbano es decir, en el interior de la Administracin Distrital tena como justificacin adicional lograr que la consolidacin de la informacin fuera producida por una institucin neutral, no comprometida directamente en la intervencin sobre los fenmenos observados. Con el objeto de generar informacin concreta para la definicin de poltica, se produjo el primer boletn informativo en 1995. De esta manera, el sistema de informacin estadstica iba permitiendo a la primera administracin de Mockus, realizar un seguimiento continuo de los principales indicadores de la inseguridad en la ciudad. En sus inicios, el sistema cont con escasos recursos humanos y tcnicos para su funcionamiento el software era poco apropiado y los recursos humanos eran limitados, ya que contaban solamente con un ingeniero de sistemas y un analista; no obstante, el Observatorio logr constituirse rpidamente en un centro de recoleccin y consolidacin de la informacin proporcionada por el INML sobre muertes violentas, dada su capacidad tcnica de establecer cientficamente las causas de la muerte y por la Polica Metropolitana, sobre los otros delitos de mayor impacto. De esta manera, se avanz en la georreferenciacin por localidad de los datos obtenidos y en la incorporacin de indicadores adicionales, de modo que al finalizar la primera administracin de Mockus se contaba con un sistema de informacin alfanumrico y de informacin grfica, con procedimientos establecidos de intercambio de informacin y la produccin sistemtica de un Boletn de Violencia. Paralelamente a este proceso, la Secretara Distrital de Salud cre en 1995 un sistema distrital de vigilancia de lesiones de causa externa, con el objeto de hacer seguimiento a las lesiones de trnsito, desde los servicios de urgencias de los hospitales en la ciudad. Asimismo, en 1996 se cre por decreto el Comit de Vigilancia Epidemiolgica de Lesiones de Causa Externa,4 con el objetivo de:
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Utilizar la informacin sobre lesiones de causa externa producida por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la Consejera de Seguridad y el Observatorio de Cultura Ciudadana con miras a unificar la informacin y el anlisis de tendencias y proponer medidas de manejo, control y prevencin que busquen disminuir la violencia y la accidentalidad en el Distrito Capital. (artculo 2)
En este comit participaban la Alcalda Mayor (secretaras de Gobierno, Salud y Trnsito), el INML, la Polica Metropolitana y el Fondo de Prevencin Vial. Como se explica en otra parte de este informe (vase Captulo 5), el Comit de Vigilancia Epidemiolgica de Lesiones de Causa Externa se constituy en un usuario crucial de la informacin producida por el SUIVD, para hacer propuestas de poltica al alcalde mayor. Fue basndose en estos procesos de recoleccin de informacin complementados con anlisis y propuestas de poltica pblica como la administracin de Antanas Mockus comenz a promover por primera vez programas y campaas de prevencin, como la hora zanahoria, la reglamentacin del uso de casco y chaleco en motociclistas, el control a horarios para menores, entre otras polticas (vase Captulo 11). La Consejera de Seguridad sera transformada en la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, por el alcalde Antanas Mockus en 1996 (Decreto 476), y la encarg de la toma de decisiones en materia de seguridad y convivencia (vase Captulo 5), para fortalecer su institucionalizacin como parte integral de la Secretara de Gobierno. La direccin de la Subsecretara fue asumida por Hugo Acero, quien haba sido consejero de Seguridad durante la primera administracin de Mockus, y posteriormente nombrado como subsecretario durante su segunda administracin, lo que gener una excepcional continuidad gerencial del tema. En este perodo se aprovecharon recursos del crdito otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el mejoramiento del tema seguridad y convivencia en Bogota,5 en especial para el fortalecimiento del SUIVD. Se introdujo entonces un nuevo sistema de consolidacin de informacin, con tecnologa de punta y profesionales formados en inves-
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tigacin. Durante la administracin de Pealosa y la segunda administracin de Mockus, el SUIVD se fortaleci, se tecnific y se ampli, mejorando la conexin en red con entidades nacionales y distritales, como el INML, la Polica Metropolitana, la Polica de Trnsito y las localidades.6
6.3 OBJETIVOS DEL SUIVD

El SUIVD busca profundizar en el conocimiento de la ciudad sobre las diferentes manifestaciones de violencia y delincuencia, a travs del anlisis peridico de la informacin proveniente de las entidades fuente de informacin, y el desarrollo de investigaciones especficas que le permitan a las autoridades competentes definir polticas pblicas y tomar decisiones sobre la adopcin de nuevas estrategias para su control. Los objetivos especficos del sistema son: Consolidar la informacin que sobre delitos de impacto social y otras manifestaciones de violencia produzcan diferentes entidades del orden distrital y nacional. Posibilitar y participar en procesos de intercambio de informacin, tecnologa y conocimientos que permitan su fortalecimiento. Mejorar la comprensin de la violencia y la delincuencia en Bogot y en sus distintas localidades, a travs de la investigacin permanente. Promover y desarrollar eventos que posibiliten anlisis sobre los cuales se puedan disear estrategias para abordar la violencia y la inseguridad en las grandes ciudades, reflexionar sobre polticas locales, nacionales y distritales y conocer modelos exitosos de intervencin. Orientar la formulacin de polticas pblicas, la focalizacin de intervenciones y el seguimiento de las acciones en seguridad y convivencia. Divulgar informacin sobre seguridad y convivencia a travs de medios de comunicacin. La oportunidad y la pertinencia de la informacin suministrada por el SUIVD se reflejan en los siguientes aspectos: Entrega actualizada de informacin estadstica a la administracin permitiendo la toma decisiones para la formulacin y ejecucin de polticas
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pblicas de seguridad y convivencia, as como el establecimiento de metas para la administracin distrital en trminos de disminucin del delito, por sectores de la ciudad, grupos de edad, etc. Preparacin de insumos para el Comit de Vigilancia Epidemiolgica de Lesiones de Causa Externa, que hace recomendaciones de poltica pblica al alcalde. El Comit rene regularmente funcionarios del Instituto Nacional de Medicina Legal, la Secretara de Salud, la Secretara de Trnsito, la Secretara de Gobierno, la Polica Metropolitana de Bogot, el Fondo de Prevencin Vial, la Secretara de Educacin y otras instituciones que trabajan en la ciudad con temas de riesgo, haciendo anlisis de cifras del SUIVD y definiendo recomendaciones. La alcalda traduce estas recomendaciones en coordinacin con el Consejo Distrital de Seguridad en intervenciones concretas para la Polica Metropolitana de Bogot y dems entidades. Generacin de insumos y asistencia tcnica para los comits locales de seguridad que operan en cada una de las 19 localidades urbanas de Bogot. Estos comits, en coordinacin con el Alcalde Local, el Comandante de Estacin de Polica, representantes de las juntas administradoras locales (JAL), y el Coordinador Local de Seguridad se encargan de definir decisiones de intervencin, en coordinacin con la Alcalda Mayor a travs de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana. El SUIVD elabora cada tres meses un documento sntesis por localidad sobre su situacin de seguridad, con resultados por evento, porcentajes y circunstancias por delito, en relacin con el cumplimiento de las metas establecidas en el plan de desarrollo distrital. Brinda informacin oportuna sobre cualquier acontecimiento en el momento en que sea solicitado por el Alcalde Mayor, la Secretara de Gobierno o miembros del Gabinete Distrital, Concejo Distrital, autoridades gubernamentales nacionales y todas aquellas que soliciten informacin. El SUIVD tambin es accesible a travs de Internet www.suivd.gov.co, aunque parte de su informacin est reservada para las entidades relevantes. Adems de la pgina web, para difundir informacin y comunicarse con la ciudadana el SUIVD cuenta con: boletines mensuales sobre temas especficos; publicaciones trimestrales como Localidades Seguras, informacin sobre seguridad en cada localidad; y boletines semes-
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trales con informacin consolidada de anlisis sobre la situacin de violencia y delincuencia en Bogot. Mensualmente el Observatorio publica un documento llamado Bogot Segura en el cual analiza un tema especfico de inters ciudadano como hurto de automotores, lesiones comunes, victimizacin de los jvenes, entre otros. Otras instituciones que monitorean la ciudad, como son la Veedura Distrital, la Cmara de Comercio de Bogot, el Programa Bogot Cmo Vamos, en general se apoyan en los datos del SUIVD para hacer anlisis y formular recomendaciones frente al tema de seguridad.
6.4 FUENTES DE INFORMACIN SOBRE CRIMINALIDAD Y ACCIDENTALIDAD DISPONIBLES EN EL DISTRITO CAPITAL

Existen esencialmente siete fuentes de informacin disponibles para la administracin distrital sobre eventos de violencia y delincuencia, de las cuales pasamos a describir sus caractersticas bsicas: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses - Centro de Referencia Nacional sobre Violencia Centro de Investigaciones Criminolgicas (CIC) de la Polica Metropolitana de Bogot Secretara Distrital de Trnsito. Subsecretara Operativa Secretara Distrital de Salud (Divisin de Salud Pblica) Inspecciones de Polica Unidades de Mediacin y Conciliacin (UMC) Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS) El uso que las diferentes instituciones del Distrito hacen de la informacin generada por estas fuentes es muy variado, y depende esencialmente de las necesidades definidas por cada entidad y de la capacidad de gestin y uso de la informacin por parte de cada una de ellas. Debe entonces hacerse una clara distincin entre la produccin de informacin por fuentes primarias y el uso que se hace de dicha informacin por parte de las diferentes entidades del Distrito, en particular el SUIVD, tema tratado a continuacin.
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6.4.1 Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias ForensesCentro de Referencia Nacional sobre Violencia
El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INML)7 es una entidad gubernamental adscrita a la Fiscala General de la Nacin, con la funcin de ser auxiliar de la justicia en Colombia. El centro de referencia nacional sobre violencia (en el INML), cuenta con un sistema de informacin que recoge, consolida, procesa y analiza la informacin proveniente de todos los puntos de atencin de INML en el pas. El centro inici su funcionamiento en 1995 y tiene tres tipos de cobertura: (i) Distrital para el caso de Bogot, (ii) Regional de acuerdo con la divisin y estructura administrativa regional del Instituto y (iii) Nacional. El objetivo es ofrecer informacin analizada con indicadores de violencia y accidentalidad, generada por el sistema mdico forense colombiano para apoyar la construccin de polticas pblicas de prevencin de violencia. El sistema de informacin recoge todas las actividades realizadas en el ejercicio forense en las Unidades Locales. Se considera que la cobertura es de toda la poblacin, pero se aclara que slo se conoce aquello que es remitido al INML por parte de las autoridades competentes.8
Tabla 1 Eventos que registra el INML

Muertes violentas Homicidios Suicidios Trnsito No intencionales (accidentales)
Fuente: INML.
Lesiones Lesiones personales por terceros Lesiones por violencia intrafamiliar Lesiones por maltrato infantil Lesiones por eventos de trnsito Lesiones por abuso sexual
Otros eventos Registros de desaparecidos y N. N. Registros especiales de laboratorio
La periodicidad de la recoleccin de informacin es diaria, pero la entrega al Distrito es mensual. En la Tabla 2 se presentan las variables que registra el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y que constituyen una fuente importante de informacin para el SUIVD. A partir de esta informacin registrada por el INML, esta entidad ha podido construir alrededor de 15 variables las cuales aporta como
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informacin al SUIVD en el marco del convenio establecido entre el INML y la Secretara de Gobierno Distrital (de la cual depende el SUIVD). Estas variables estn relacionadas con muertes violentas, pero no con lesiones, ya que el SUIVD utiliza como fuente para lesiones los datos del CIC de la Polica Nacional, como se explica ms adelante.
Tabla 2 Variables que registra el INML

Sociodemogrficas Tiempo Lugar Circunstancias del hecho Edad Sexo Estado Civil Ocupacin Nacionalidad Hora Fecha Direccin del hecho en el cual ocurri la lesin; Zona del hecho (urbano\rural); Tipo de lugar Mvil del hecho Mecanismo de muerte o lesin (arma); Tipo de agresor; Recibi atencin mdica; Das de hospitalizacin; Diagnstico topogrfico; Alcohol en sangre; Signos especiales de torturas
Fuente: INML.
Otras
En trminos de capacidad institucional y tcnica el INML tiene procedimientos establecidos para la captura y registro de informacin. En relacin con las muertes, parte de la informacin se sistematiza desde su captura. La Secretara de Gobierno Distrital, tiene dos funcionarios en comisin en Medicina Legal recogiendo informacin en la morgue (alguna informacin entra directamente por parte de los forenses que hacen las necropsias y el resto a travs de los funcionarios en comisin). La informacin de muertes requiere para su captura actividades de: un tcnico forense, el forense directamente y los profesionales en comisin. Para los lesionados, una secretaria de Medicina Legal, recibe los oficios para los dictmenes, recoge parte de la informacin y el perito forense la completa. Slo cuando se hacen dictmenes basados en historias clnicas la informacin entra sistematizada directamente, de lo contrario, se diligencian formatos especiales que luego se consolidan y sistematizan.
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La informacin que no es directamente sistematizada es necesario digitarla en la base de datos de Medicina Legal. La informacin relacionada con las muertes la sistematizan los funcionarios de la Secretara de Gobierno. Una vez registrada en la base de datos, en archivos planos es enviada a la Secretara de Gobierno Distrital. El anlisis que hace Medicina Legal sobre la informacin que rene tanto a escala distrital como nacional es principalmente descriptivo, de frecuencias univariadas y con algunos cruces de variables, para esto cuenta con un equipo de 10 profesionales y tcnicos en la sede nacional (otros seis estn en las seis regionales de Medicina Legal en el pas). Como parte de la poltica distrital de fortalecimiento del SUIVD, la Secretara de Gobierno Distrital ha entregado en comodato a Medicina Legal, recursos informticos y de comunicacin.
6.4.2 Centro de Investigaciones Criminolgicas (CIC) de la Polica Metropolitana de Bogot

La Polica Nacional de Colombia desde finales de los aos sesenta viene trabajando en la recoleccin de datos sobre el delito. A finales de la dcada de los setenta se cre el Centro de Investigaciones Criminolgicas (CIC),9 el cual procesa informacin relacionada con delitos y contravenciones y elabora estudios criminolgicos que sirven de insumo a las entidades formuladoras de polticas. El CIC tiene un equipo de trece personas, y depende de la Seccional de Polica Judicial (SIJIN) que hace parte de la Polica Metropolitana de Bogot. La informacin de todas las SIJIN del pas alimenta a la Direccin de Polica Judicial (DIJIN). El CIC de Bogot inici su funcionamiento en 1993 y tiene cobertura Distrital. Su objetivo es brindar informacin estadstica confiable para la toma de decisiones e investigar sobre el comportamiento de los factores que inciden en la criminalidad en Bogot. El sistema de informacin tiene base poblacional, es decir se registran los delitos establecidos en el Cdigo Penal sucedidos en el Distrito Capital, conocidos por la entidad a travs de las oficinas de denuncias y contravenciones, del telfono 112 o Centro Automtico de Despacho (CAD), y por las unidades de reaccin inmediata de la Fiscala (URI). Los eventos que registra la SIJIN, estn relacionados con los delitos que se encuentran tipificados en el Cdigo Penal como:
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Muertes: homicidios; no intencionales (accidentales). Otros delitos de mayor impacto: en particular, lesiones personales, violencia sexual, violencia intrafamiliar, terrorismo, secuestro, extorsin, hurto de vehculos y motos, hurto a establecimientos bancarios, hurto a residencias, hurto a establecimientos comerciales, hurto a personas. El CIC tiene un convenio con la Alcalda de Bogot, para intercambio de informacin, sin embargo como ya se haba mencionado no aporta la de muertes al SUIVD, slo la relacionada con lesiones y hurtos. No obstante, en la medida en que el CIC tambin registra informacin relacionada con muertes, se ha establecido que funcionarios del CIC y Medicina Legal se renan semanalmente a revisar la informacin y precisar las diferencias. Esta informacin en todo caso no se unifica totalmente pues la Polica Nacional no cubre Sumapaz, zona bajo la responsabilidad del Ejrcito.
Tabla 3 Variables recolectadas por el CIC para eventos relacionados con muertes violentas y lesiones
Eventos Variables sociodemogrficas Muertes violentas Edad y lesiones Sexo Ocupacin Escolaridad Variables de tiempo Fecha de los hechos Hora de los hechos Fecha del levantamiento (Muertes) Hora del levantamiento (Muertes)
Variables de lugar
Variables (circunstancias)
Lugar de hechos Tipo de arma (Direccin barrio y localidad) Sitio del hecho (Casa, bar, va pblica, etc.) MvilTipo de agresor Nmero de agresores Presencia del capturado
Existen tres tipos de variables registradas por el CIC: variables para eventos relacionados con muertes violentas y lesiones (Tabla 3), variables recolectadas en el caso de violencia intrafamiliar, abuso sexual (son idnticas a las mencionadas en Tabla 3, adems del parentesco de la
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vctima con el agresor y das de incapacidad mdico-legal, y variables para hurtos (Tabla 4).
Tabla 4 Variables principales recolectadas por el CIC para hurtos

Vehculos y motos Fecha y hora de los hechos Lugar del hecho (direccin, barrio, localidad, etc.) Tipo de vehculo Marca Perpetrado con violencia (S/N) Vehculo asegurado (S/N) Modalidad: arma utilizada en el hecho (cuando aplica), perpetrada con violencia (S/N) Residencias y establecimientos comerciales Fecha y hora de los hechos Lugar del hecho (direccin, barrio, localidad, etc.) Tipo de bien robado Perpetrado con violencia (S/N) Monto ($) Asegurado (S/N) Arma utilizada en el hecho o modalidad (fuego, blanca) Medios (intimidacin, sustancia txica [escopolamina], palancas, llaves maestras) Hurtos simples Fecha y hora de los hechos Lugar del hecho (direccin, barrio, localidad, etc.) Tipo de bien robado Perpetrado con violencia (S/N) Cuanta ($) Asegurado (S/N)
En cuanto al mtodo de recoleccin de informacin, procesamiento y anlisis del CIC: La captura de la informacin es diaria, pero la entrega al SUIVD es semanal, a menos que se requiera alguna informacin puntual en un da especfico. El CIC se alimenta de la informacin que proviene de las denuncias y los hechos que son conocidos por las oficinas de denuncias y contravenciones que existen en las estaciones de la Polica Metropolitana, en el aeropuerto El Dorado y en la terminal de transporte
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terrestre (vase Captulo 8 sobre Polica Metropolitana), por el centro automtico de despacho marcando 112 y por las URI de la Fiscala. Para el caso de las muertes, se utilizan en Bogot tres organismos que cumplen funciones de polica judicial: la SIJIN en el sector norte, el departamento administrativo de seguridad (DAS) en el centro y el cuerpo tcnico de investigaciones de la Fiscala General de la Nacin Seccional Bogot (CTI) en el sur. Estos diligencian las actas y entregan la informacin a la Fiscala. La sistematizacin de los datos es realizada por los digitadores CIC, quienes los envan a la DIJIN por fibra ptica y a la Alcalda Mayor de Bogot a travs de un sistema de antenas de interconexin inalmbrica. El anlisis de la informacin es descriptivo y comparativo con el perodo anterior. Tambin se hacen cruces y correlaciones entre variables, as como proyecciones del crimen a futuro. A nivel nacional, el CIC realiza la divulgacin de informacin a travs de los siguientes medios: Revista de Criminalidad, publicacin anual desde 1958.10 Fascculo de Criminalidad, publicacin mensual. Boletn de Criminalidad. Anlisis de los departamentos de Polica. Suministro de estadsticas de criminalidad respondiendo a requerimientos oficiales o particulares. Anlisis criminolgicos sobre diferentes temas. Presentaciones sobre diversos temas dirigidas a miembros de la Polica Nacional.
6.4.3 Secretara Distrital de Trnsito (Subsecretara Operativa)

La Secretara Distrital de Trnsito11 es una entidad dependiente de la Alcalda de Bogot, con la funcin de orientar, regular y operar el trnsito en el rea metropolitana. El sistema de informacin de la Subsecretara Operativa inici su funcionamiento en 1998 y tiene como objetivo el anlisis de las causas de los accidentes y la determinacin de los sitios de mayor concentracin de los mismos, con el fin de orientar estrategias de prevencin. La Secretara de Trnsito no dispone de publicaciones, pero realiza informes mensuales orientados al uso interno de la misma Secretara.
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La Secretara Distrital de Trnsito se encarga de registrar toda la informacin relacionada con los eventos de trnsito proveniente de los agentes que regulan ste en la ciudad, quienes hacen parte de la Polica Metropolitana. Desde el ao 2002 la Secretara Distrital de Trnsito comparte informacin con el SUIVD con base en un convenio firmado con la Secretara de Gobierno Distrital.
Tabla 5 Eventos registrados por la Secretara Distrital de Trnsito

Eventos de trnsito Variables (registradas en planillas de accidentes de trnsito, instrumento utilizado en todo el pas) Muertes Lesiones Identificacin del evento (accidente con muertos, lesionados o slo daos)
Accidentes con slo daos Fecha y hora de los hechos Infracciones de trnsito Direccin de los hechos Identificacin de los vehculos y las vctimas (nombre, sexo, edad, cdula, marca, tipo de vehculo, placas, tarjeta de propiedad, etc.) Identificacin vas (tramos, interseccin, iluminacin, estado de la va, humedad, visibilidad, etc.) Vctima (pasajero, conductor, elementos de seguridad, etc.) Croquis del accidente
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara Distrital de Trnsito (SDT).
La captura de la informacin es diaria, pues los agentes de trnsito tienen 24 horas para reportar los eventos que atienden. El sistema se alimenta de la informacin de las 25 unidades mviles de trnsito de que dispone la Secretara. Para el caso de las muertes y lesiones, los agentes deben entregar los informes a la Fiscala y esta informacin es luego recuperada como parte de las estadsticas del CIC de la Polica, lo cual puede retrasar la actualizacin de la informacin. Para el resto de eventos se dispone de la informacin de las planillas. La sistematizacin se hace permanentemente a medida que ingresan los informes. El anlisis de la informacin, es descriptivo y comparativo con el mes anterior. Finalmente, se hace una georreferenciacin mediante el mapeo de los eventos, determinando los sitios de mayor concentracin de accidentes.
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6.4.4 Secretara Distrital de Salud (Divisin de Salud Pblica)

Existen dos sistemas de informacin que se coordinan desde la Secretara Distrital de Salud:12 el sistema de vigilancia epidemiolgica de violencia intrafamiliar (SIVIM), y el sistema de vigilancia de lesiones de causa externa. El SIVIM inicia su funcionamiento en 1999; su rea de cobertura es el Distrito y cuenta con unidades notificadoras al igual que sucede con el resto de eventos (y enfermedades) de notificacin obligatoria. El objetivo, es contribuir a la orientacin y desarrollo de polticas pblicas en materia de promocin del buen trato y prevencin del maltrato a poblaciones en condicin de vulnerabilidad (principalmente mujeres, menores de edad y ancianos).
Tabla 6 Eventos que registra el SIVIM

Eventos Todas las formas de violencia intrafamiliar Delitos sexuales Variables Identificacin (nombre, apellidos, identificacin) Edad y sexo de la vctima Fecha de atencin Escolaridad Conformacin familiar Situacin especial de la vctima (gestante, discapacitado, habitante de la calle) Situacin de violencia (fsica, emocional, sexual, econmica, abandono, negligencia) Lugar de ocurrencia Caso nuevo o repetido Sexo y edad del agresor Relacin con el agresor Uso de drogas o alcohol por el agresor Lugar de ocurrencia del hecho Sntomas y signos Atencin brindada Observaciones
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, SIVIM.
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La periodicidad de la recoleccin de informacin es diaria. El reporte se hace de forma discriminada. Los casos de abuso sexual o violencia que ponen en peligro la vida de la vctima son de notificacin inmediata y el resto se hace de manera mensual. Existe una ficha de registro que es diligenciada principalmente por instituciones de salud. Para 2003 se contaba con 105 unidades notificadoras con la participacin de 22 hospitales de niveles I, II y III de la red pblica, aunque tambin participaba la red privada en forma parcial. Tambin hacen parte de la notificacin, las instituciones prestadoras de servicios de salud (de los niveles I, II y III), algunas organizaciones no gubernamentales e instituciones educativas. Todas reportan a una Empresa Social del Estado (ESE) de nivel I en su respectiva zona; los coordinadores de epidemiologa de las ESE digitan la informacin y la envan en disquetes a la Secretara Distrital de Salud. La informacin es difundida a travs boletines epidemiolgicos y anuarios estadsticos de la Secretara de Salud. El sistema de vigilancia de lesiones de causa externa desde instituciones de salud nace en 1996, pero presenta una crisis en el ao 2000, cuando se nota un gran subregistro y baja calidad en los datos. En 2000, se realiza un rediseo del sistema y del formato. En 2003 contaba con 80 unidades notificadoras entre entidades de niveles I, II y III. Este sistema recibe la informacin desde los servicios de urgencias de hospitales y centros de salud. Aunque ya con un formato unificado, el proceso de su aplicacin y la digitacin de la informacin estn an construyndose, de manera que todava no est consolidado como un sistema de vigilancia; sin embargo es una herramienta potencial para la vigilancia de lesiones laborales, accidentes en el hogar e intentos de suicidio.
6.4.5 Inspecciones de Polica

Las Inspecciones de Polica dependen orgnicamente de la Secretara de Gobierno Distrital, (Direccin de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia), como se menciona ms adelante en el Captulo 10 del presente libro, las Inspecciones de Polica, adems de sus funciones propias sirven como instrumentos para abrir espacios de convivencia y conciliacin en la comunidad, as como para lograr una desjudicializacin de los conflictos, e incluso contribuyen a la prevencin de los mismos. En
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efecto, las inspecciones se encargan de prevenir, conciliar y resolver los conflictos que surgen de las relaciones entre vecinos y todos aquellos problemas que afectan la tranquilidad, la seguridad, la salud, la movilidad y el espacio pblico de los ciudadanos. En Bogot existen actualmente 18 secretaras generales y 44 inspecciones de polica, distribuidas en las localidades, con excepcin de La Candelaria la cual por su reducida rea comparte las de Santa Fe y Sumapaz donde la funcin es asumida por 3 corregiduras. Las funciones que desempean las inspecciones de polica estn ampliamente descritas en el Captulo 10, y estn relacionadas con el manejo de contravenciones, querellas, despachos comisorios, planes de accin en tanto que las secretaras generales atienden conciliaciones antes de iniciarse el proceso de polica (asuntos conciliables: el amparo al domicilio, perturbaciones, uso de servidumbres, humedades, grietas, obstrucciones, cambios de guarda, corte de servicios, etc.). Los eventos que registran las inspecciones de polica son: Nmero de orientaciones en resolucin de conflictos. Nmero de contravenciones de Polica. Nmero de querellas policivas (decomisos, basuras, problemas con animales, ocupacin de espacio pblico, etc.). Actividades por localidad (planes de accin). Las inspecciones de polica poseen formatos en los cuales registran todas las actividades, pero slo se sistematiza el nmero total de actividades por evento. Debido a su gran volumen, no se sistematizan las variables de manera individual, sino solamente el nmero de actividades en indicadores. La periodicidad de la recoleccin de informacin es diaria, pero se enva un reporte mensual a la Secretara de Gobierno (Direccin de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia). Las inspecciones reportan a las secretaras generales y stas al nivel central. Poseen plantillas en Excel a travs de las cuales se recoge la informacin. El anlisis es de tipo cuantitativo segn el reporte de actividades y de tipo cualitativo segn la problemtica especial de cada localidad o unidades de planeamiento zonal (UPZ). Cada UPZ tiene varios barrios y cada localidad tiene varias UPZ. La informacin es difundida a travs de informes mensuales.
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6.4.6 Unidades de Mediacin y Conciliacin (UMC)

Las Unidades de Mediacin y Conciliacin (UMC) son dependencias de la Secretara de Gobierno, orgnicamente ubicadas bajo la Direccin de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia. Estas dependencias fueron creadas en diciembre de 1998, funcionan de manera descentralizada en 2003 existan 12 UMC y son una forma alternativa para la solucin de conflictos. Como se explica con detalle en el Captulo 12 sobre Mecanismos Alternativos de Resolucin de Conflictos, su objetivo principal es ofrecer a la ciudadana acceso directo a los mecanismos de resolucin alternativa y pacfica de conflictos, buscando generar espacios de participacin comunitaria y programas y procesos de convivencia que sean incluidos en los planes de desarrollo e inversin local y conformar y asociar redes comunitarias que cuenten con herramientas concretas de comunicacin e intervencin. Las UMC ofrecen los siguientes servicios (vase Captulo 12): Orientacin profesional en las reas jurdica y social, a las personas y grupos de personas presentes en la comunidad. Capacitacin a travs de programas y talleres de convivencia dirigidos al manejo de conflictos de carcter individual, familiar y grupal. Coordinacin y gestin interinstitucional para promover la convivencia ciudadana. Acompaamiento y coordinacin al proceso de Conciliadores en Equidad. Mediacin en conflictos intergrupales e interpersonales como alternativa en la resolucin pacfica de los conflictos. Formacin de Mediadores Comunitarios. Investigacin en conflictividad local. Conformacin y apoyo a redes comunitarias. Los eventos que registran cada una de las 12 UMC son los siguientes: Problemas relacionados con los arrendamientos (80% del total de conciliaciones). Problemas laborales. Conflictos entre vecinos.
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Conflictos entre la familia. Otros. Las variables registradas se presentan en la siguiente Tabla:
Tabla 7 Variables que registran las 12 unidades de mediacin y conciliacin

Identificacin Nmero registro o caso Nombre Edad (agrupada) y sexo Direccin, telfono, barrio Direccin del conflicto Escolaridad Ocupacin Resultado de la conciliacin Procedencia Tipo de atencin Tipo de conflicto
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Gobierno Distrital.
La periodicidad de la recoleccin de informacin es diaria, pero se enva un reporte mensual a la Direccin de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia, de Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana. En cuanto al mtodo de recoleccin de informacin, procesamiento y anlisis: los conciliadores atienden los casos y diligencian los formatos que son mensualmente enviados de manera consolidada a la Direccin de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia donde se recoge la informacin de las 12 UMC y se sistematiza en un informe mensual, con base en un anlisis cuantitativo y descriptivo.
6.4.7 Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS)

Existen dos sistemas de informacin relacionados con el tema de violencia intrafamiliar (VIF) y delitos sexuales en la ciudad: Sistema de Vigilancia Epidemiolgica de Violencia y el Sistema de Informacin y Registro de Beneficiarios (SIRBE). El SIVIM de la Secretara Distrital de Salud que fue presentado anteriormente, est en funcionamiento desde 1997, y desarrolla un sistema de vigilancia de Violencia
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Intrafamiliar (VIF), con nfasis en maltrato infantil y maltrato contra la mujer. Este sistema captura la informacin de entidades oficiales y privadas, as como de las instituciones prestadoras de servicios de salud. El SIRBE cuenta con la informacin de la problemtica de los usuarios que acceden a los servicios del Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS)13 y de las actuaciones desarrolladas por la entidad en relacin con el caso respectivo (vase Tabla 8). Este sistema funciona mediante una base de datos centralizada a la cual tienen acceso todos los centros operativos locales (COL) y algunas unidades operativas tanto para la alimentacin de informacin como para la consulta. Su implementacin corresponde al objetivo del plan de desarrollo distrital de la segunda Administracin Mockus, de aumentar la revelacin, identificacin y denuncia efectiva de casos de violencia intrafamiliar y de los delitos sexuales en un 50% y mejorar la calidad del servicio de atencin de dichos casos. El objetivo del SIRBE es entonces organizar y unificar la informacin para el registro de casos de violencia intrafamiliar, delitos sexuales y explotacin sexual en el Distrito Capital para apoyar a las instituciones y entidades en la direccin, gestin vigilancia y garanta de la calidad de la atencin de las vctimas, con el objeto de orientar polticas y trazar directrices para la prestacin de los servicios y las acciones que se adopten frente a esta problemtica. El mtodo de recoleccin de informacin, procesamiento y anlisis en el nivel local es responsabilidad de las instituciones que identifican posibles casos de violencia intrafamiliar, abuso, y explotacin sexual de nios y nias denominadas unidades notificadoras, las cuales remiten mensualmente la informacin a las Unidades Receptoras Locales (URL) del (SIVIM) de la Secretara Distrital de Salud. Estas Unidades estn ubicadas en los hospitales y remiten mensualmente la informacin a la Unidad Receptora Central (URC) de la Secretara de Bienestar Social, la cual consolida la informacin de las 20 localidades y la enva mensualmente al SUIVD de la Secretara de Gobierno.
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El DABS a travs del (SIRBE) consolida de manera mensual la informacin de los casos identificados en cada uno de los COL y los reporta directamente a la unidad receptora central de la Secretara Distrital de Salud, la cual procede a alimentar el SUIVD de la Secretara de Gobierno. Est previsto que las instituciones que reciben las denuncias de violencia intrafamiliar y delitos sexuales como las URI de la Fiscala, estaciones de Polica, comisaras de Familia y el Centro de Atencin Integral a vctimas de delitos sexuales, reporten cada mes los casos denunciados directamente al SUIVD.
Tabla 8 Eventos que registra el SIRBE

Eventos Informacin de la vctima Delitos sexuales Explotacin sexual Violencia Intrafamiliar Nombre Apellido Edad Localidad Direccin de la residencia de la vctima. Limitacin manifiesta Tipo de limitacin Gestante Identificacin Fecha de atencin Lugar de ocurrencia del ltimo hecho: Variables referidas a los hechos Variables del agresor
Hogar de la vctima Relacin agresor Va pblica Establecimiento pblico Sitio de trabajo Sitio de estudio Otro - Cul? Localidad Direccin de los hechos Tipo de violencia Tipo de delito Edad Sexo vctima
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS).
Actualmente el sistema se encuentra en desarrollo y se est organizando la plataforma de captura, procesamiento y anlisis de los datos para integrarse al SUIVD.
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6.5 CARACTERSTICAS OPERATIVAS DEL SUIVD

Desde los inicios del SUIVD en 1995, aunque las dos fuentes bsicas de informacin siguen siendo las mismas (el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y la Polica Nacional), los eventos y las variables registradas, as como la forma de registrarlas se han ido sofisticando para profundizar en el conocimiento de la ciudad sobre las diferentes manifestaciones de violencia y delincuencia, a travs del anlisis peridico de la informacin proveniente de las entidades fuente y el desarrollo de investigaciones especficas, que le permitan a las autoridades competentes definir polticas pblicas y tomar decisiones sobre la adopcin de nuevas estrategias para su control. Por ejemplo, en 2003, a diferencia de 1995, Medicina Legal suministr la informacin de las muertes violentas segn lugar del hecho, lo cual permiti georreferenciar mejor los homicidios y dems muertes violentas; de otro lado la Polica entreg informacin de manera desagregada conforme a las necesidades analticas contempladas en el sistema. En la Tabla 9 se indican las 15 variables que el SUIVD recibe de Medicina Legal, as como las variables que recibe de la Polica.
Tabla 9 Eventos y variables de criminalidad y accidentalidad registrados por SUIVD

Eventos Homicidios Fuente Medicina Legal Variables Sexo; edad; ocupacin; escolaridad; nacionalidad; fecha hechos; hora hechos; direccin de los hechos; barrio de los hechos; localidad; tipo de lugar de los hechos; tipo de arma; presunto mvil Muertes en eventos de trnsito Medicina Legal Las mismas variables sociodemogrficas listadas por homicidios + tipo de vehculo; condicin de la vctima. Tipo de accidente Otros muertos: suicidios y muertes no intencionales (accidentales)
contina
Medicina Legal
Las mismas variables sociodemogrficas listadas por homicidios + mecanismo de muerte.
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Eventos Otros delitos: Lesiones personales Hurto a personas Hurto de vehculos Hurto de motos Hurto a bancos Hurto a locales comerciales Hurto a residencias
Fuente Polica (CIC)
Variables
Variables registradas para todos:

Edad, sexo de la vctima, fecha, hora, sitio, lugar hechos Variables especficas: Hurto vehculos y motos: modalidad (atraco, hurto); color; marca; asegurado (S\N) Hurto a personas, locales y residencias: modalidad (con violencia\llave maestra\dao propiedad); cuanta; asegurado (S\N) Lesiones personales (comunes, en accidentes de trnsito y no intencionales):Tipo de arma, modalidad, tipo de vehculo, condicin de la vctima en trnsito, etc.
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, SUIVD.
El SUIVD opera entonces como una bodega de datos, soportada por procesos de extraccin y validacin de informacin en las fuentes, que es llevada a una base de datos integrada para responder a consultas de anlisis dinmicos, formuladas en particular por parte de la misma administracin distrital. El SUIVD ha venido invirtiendo desde su creacin en la cualificacin del recurso humano capacitando al equipo de trabajo. Los usuarios en particular el Distrito mismo pueden hacer consultas y anlisis completos de manera local o remota (internet/intranet) o anlisis limitados, de acuerdo con la metodologa actual para las temticas que ya estn incorporadas. Con el SUIVD, el Distrito se ha dotado, desde 1995, de una herramienta esencial para monitorear y analizar la situacin de criminalidad en la ciudad, como tambin lo fue para Nueva York la implementacin del COMSTAT. Los recursos para el fortalecimiento institucional del SUIVD con apoyo de recursos del BID fueron en particular destinados a la tecnificacin de los equipos, responsabilidad que asumi la Secretara de Gobierno, adquiriendo nuevas unidades de cmputo y el software adecuado para la produccin de la informacin georreferenciada y la intercomunicacin entre las partes; en este sentido no solamente el SUIVD ha recibido beneficios, pues otras entidades como el Centro de Referen-
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cia Nacional sobre Violencia (CRNV) del INML, y el CIC de la Polica Metropolitana, las cuales actan como fuentes primarias del SUIVD tambin se han visto beneficiados en consecuencia. En el SUIVD, la recoleccin de informacin se hace de manera peridica, semanal para los delitos aportados por la Polica y mensual para la de muertes, proveniente del Instituto Nacional de Medicina Legal. La informacin ya viene digitada y se ingresa como archivos planos en el sistema. All se introducen los datos previa depuracin, transformacin e integracin a una bodega de datos y se tienen listos para el anlisis. Con la informacin generada por el sistema se elaboran reportes semanales y mensuales, a travs de los cuales se hace seguimiento a las metas trazadas en el plan de desarrollo, los cuales sirven de insumo para el Consejo de Seguridad Distrital (vase Captulo 5). Los informes van dirigidos al Alcalde Mayor y a los alcaldes locales y contienen recomendaciones de poltica. Los reportes trimestrales analizan la informacin en mayor detalle, ya que sta va dirigida al Consejo de Seguridad Ampliado, al cual asiste buena parte del gabinete distrital, as como los alcaldes locales y los comandantes de estaciones de la Polica Metropolitana. El informe trimestral es revisado previamente con el Subsecretario de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana y utilizado para realizar una monografa por localidad con respecto a las metas fijadas. Con la informacin semestral se produce un boletn y anualmente se realiza una publicacin de mayor anlisis. El SUIVD genera informacin para realizar, cada tres meses, anlisis especiales de zonas crticas. A travs del mapeo de los eventos y un anlisis de contextos, se delimitan reas para desarrollar estrategias de zonas especiales o de rpida recuperacin, para intervenciones integrales en las cuales participen no solamente los organismos de seguridad, sino todas las entidades prestadoras de servicios pblicos, educacin, bienestar social, etc. con miras a atender los problemas de manera integral (vase Captulo 8) y monitorear el impacto de la intervencin. Como puede verse en la Tabla 10, existen eventos y variables disponibles que en la actualidad no son capturados por el SUIVD, de all la importancia de continuar trabajando en su fortalecimiento y en el mejoramiento de su capacidad de almacenamiento de datos. En el ao 2003 para responder a los nuevos requerimientos de informacin, se inici un
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proceso para vincular el sistema a varias fuentes de informacin: al Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS), con el propsito de alimentar el sistema con informacin sobre violencia intrafamiliar suministrada a travs de las comisaras de familia; a la Unidad de Atencin Integral a la Poblacin de Desplazada, para contar con datos sobre desplazados forzados ubicados en el Distrito; a las unidades de mediacin y conciliacin, para obtener informacin relacionada con informacin sobre conflictos comunitarios; y a la Secretara Distrital de Salud, para alimentar el sistema con informacin sobre intentos de suicidio. Como puede notarse, el SUIVD se caracteriza por realizar un trabajo interinstitucional, que se ve reflejado en la firma de convenios donde se establecen compromisos precisos frente a las polticas de seguridad distrital con distintas entidades relevantes.
Tabla 10 Eventos y variables no registrados por SUIVD (2003)

Eventos no Registrados Muertes (homicidio) Variables disponibles pero no registrados por el SUIVD Agresores, alcohol, signos de tortura, nmero de muertos en el mismo hecho (2, 3, ms) Muertes (trnsito) Suicidios y muertes no intencionales
Medidas de seguridad y tramos viales Factores precipitantes, intentos anteriores
La Tabla 11 muestra los datos que estaban previstos para ser incluidos a diciembre de 2003 como parte de la ampliacin del sistema, encontrndose en prueba de consistencia.
Tabla 11 Eventos en proceso de inclusin en el SUIVD (diciembre de 2003)

Eventos Violencia intrafamiliar Delito sexual Fuente / alimentador El sistema de vigilancia est siendo manejado por el Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS).
contina
Variables
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Eventos
Fuente / alimentador Se alimentar de la informacin de las Comisaras de Familia. En Bogot las comisaras de familia ya no pertenecen a la Secretara de Gobierno, sino al DABS.
Variables
Intento de suicidio
Sistema de vigilancia de causas externas, coordinado por la Secretara de Salud. En diciembre de 2003 tena la plataforma de datos lista para ingresar al SUIVD.
Lesiones de causa externa
A futuro y la fuente son los hospitales del Distrito, que igual hacen parte del sistema de vigilancia de causas externas.
Accidentalidad vial (incluyendo choques simples) Desplazamiento forzado Conflictividad comunitaria
Secretara de Trnsito.
Vigilar muertes, lesiones y daos.
Obviamente, las variables producidas por las siete fuentes de informacin anteriormente descritas, no son exclusivamente utilizadas por el SUIVD. Otras entidades distritales disponen de esta informacin para planificar, implementar, monitorear y evaluar polticas y programas en distintos sectores a nivel distrital. En el contexto de este estudio no ha sido posible hacer una evaluacin exhaustiva del uso que dan otras entidades del Distrito a la informacin sealada; sin embargo, en la Tabla 12 se hace un resumen de la forma en que dichas entidades utilizan la informacin sobre violencia y delincuencia en el diseo de sus polticas y la promulgacin de medidas concretas. Aunque el uso de la informacin puede variar en el interior de cada una de las dependencias distritales, y puede presentar fallas o errores en dicha utilizacin, es indudable el avance institucional logrado frente al manejo y utilizacin de la informacin en Bogot desde 1995, proceso en el que otras ciudades y gobiernos del nivel intermedio en Colombia
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no han logrado avanzar. Sin duda alguna uno de los factores de xito de las administraciones distritales durante el perodo 1995-2003 ha sido el uso de la informacin para el diseo y ejecucin de las polticas pblicas, en particular en el tema de convivencia y seguridad ciudadana.
Tabla 12 Uso de la Informacin de los sistemas de informacin de violencia y delincuencia en la ciudad de Bogot
Fuente de informacin Entidades distritales que utilizan la informacin CRNV Medicina Legal (Entidad de orden nacional) Alcalde Secretara de Gobierno Secretara de Trnsito Secretara de Salud Fondo de Previsin Vial Polica Bienestar Social Universidades Pblico en general Medicina Legal (Distrital) CIC Polica Nacional Alcalde Secretara de Gobierno Consejo de Seguridad. Universidades Empresas de vigilancia Administradores de conjuntos Comits de vigilancia de la Polica Planificar acciones en el interior de localidades Identificacin de zonas de riesgo Desarme (vase captulo Comportamientos) Hora Zanahoria Control de plvora Aumento y ubicacin de CAI (vase captulo Polica) Creacin del grupo antiterrorista (vase captulo Antiterrorismo) Programa Zonas Seguras (vase captulo Polica)
contina
Informacin utilizada para
Algunas de las polticas distritales de seguridad implementadas con apoyo en la informacin
Orientacin de Prohibicin de plvora (vase recursos y servicios Orientacin de polticas Cultura de la informacin captulo Comportamientos) Hora Zanahoria y Rumba Sana (vase captulo Comportamientos) Obligatoriedad del uso de casco y chaleco para motociclistas Lineamientos distritales del programa presidencial Haz Paz (vase captulo Poblacin vulnerable)
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Fuente de informacin
Entidades distritales que utilizan la informacin residen. Polica Metropolitana
Prioridad de recursos Evaluacin de polticas implementadas
Fortalecimiento de la Polica: vehculos, comunicaciones, capacitacin (vase captulo Polica) Incremento de Recursos del Fondo Distrital de Vigilancia (vase captulo Polica)
Secretara Distrital de Trnsito
Secretara de Trnsito Alcalde Polica Metropolitana Secretara de Gobierno
Comit operativo de la Se cretara (peatones, ciclistas, motos etc.) Distritos operativos de trnsito
Escuelas itinerantes (para peatones, ciclistas, motociclistas, automovilistas) Actividades educativas colectivas: ciclopaseos, caminatas (vase captulo Comportamientos) Control y sancin: lugares especficos Estrellas negras (vase captulo Comportamientos). Pico y Placa, Da sin Carro, integrar red ciclorrutas (vase captulo Espacio Pblico)
SIVM Secretara Distrital de Salud
COVES Distri- La poltica tales, Concejo Distrital de atencin a vctimas Comit de lesiones de causa externa. distrital de salud mental incluy VIF y maltrato
Decreto 440, dentro del plan de gobierno, tiene como objetivo la proteccin de la niez
Causas Externas COVES Distri- Organizacin Secretara Distrital de Salud tales, Consejo distrital de atencin a vctimas Comit de Lesiones de causa externa. Inspecciones de polica (Institucin distrital) Alcalde Secretara de Gobierno (DHAJ) Informacin usada como insumo para los planes de de servicios de atencin de urgencias en hospitales (IPS)
Ninguna reportada
Planes de desarrollo Cierre de carboneras (contaminacin de la ciudad por la preparacin artesanal de carbn)
contina
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Fuente de informacin
Entidades distritales que utilizan la informacin Inspectores polica Planificadores locales
desarrollo Recuperacin de parques Problemtica de vendedores ambulantes
Espacio pblico
UMC (Institucin distrital)
Alcalde Secretara de Gobierno (DHAJ) Planificadores locales
Informacin usada como insumo para los planes de desarrollo
Estrategias alternas de acercamiento de la justicia al ciudadano y mediacin conflictos
SUIVD
Alcalde
Generar informacin actualizada y confiable, y profundizar el conocimiento sobre los delitos de impacto social y otras manifestaciones de violencia en la ciudad.
Muchos de los programas de la Alcalda Mayor en materia de seguridad y convivencia han sido en parte diseados, as como monitoreado e evaluado con base en la informacin de SUIVD.
Subsecretara de Consejo asuntos para la seguridad y la convivencia. distrital de Seguridad Secretara de Gobierno Alcaldes locales Comandante de la Polica Metropolitana Comandantes de las localidades Concejo Distrital
Con el tiempo, el SUIVD, adems de su funcin de registro de datos y de divulgacin de los resultados, fue convirtindose en una instancia de anlisis de la informacin y presentacin de propuestas y recomendaciones al Consejo de Seguridad Distrital, por lo cual el sistema empez a requerir de espacios de coordinacin interinstitucional en los cuales se validara de manera peridica la informacin generada por el mismo. Fue as como se cre el Comit interinstitucional con las funcio-
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nes de reunirse de manera regular una vez por mes para validar y actualizar la informacin suministrada al Sistema con el propsito de actualizarlo, hacer seguimiento al comportamiento de los delitos en la ciudad, generar alertas sobre el incremento de los mismos, servir como instancia de coordinacin para la generacin del boletn mensual y analizar las posibilidades de crecimiento del sistema en variables, delitos y fuentes. Gracias a esta coordinacin ha sido posible la visibilizacin de nuevos temas de importancia pblica, que han conducido a la inclusin de nuevas categoras: violencia intrafamiliar, intento de suicidio, delitos sexuales, desplazamiento forzado, accidentalidad vial, conflictos comunitarios. El SUIVD reporta su informacin al Consejo de Seguridad Distrital, al Comit de Vigilancia Epidemiolgica de Lesiones de Causa Externa, al Concejo Distrital, as como a varias entidades distritales y a diferentes comits u observatorios, entre otros el Observatorio de Vivienda, el Comit de Seguimiento al Plan de Desarrollo, la Veedura Distrital, el Programa Bogot Cmo Vamos, y el Observatorio de la Seguridad de la Cmara de Comercio de Bogot.
6.6 EL SUIVD COMO GENERADOR DE CONOCIMIENTO

La Secretara de Gobierno Distrital ha contratado estudios, talleres de trabajo y seminarios nacionales e internacionales con centros de investigacin y expertos de diferentes universidades, para profundizar en la caracterizacin de determinados contextos, situaciones, eventos, actores y factores especficos con el fin de fortalecer el anlisis de los hechos, para lograr definir mejor posibles intervenciones, en campos como la violencia homicida, suicidios, accidentalidad vial, delitos sexuales, atracos callejeros, hurto y robo de automotores, hurto y robo a residencias y establecimientos comerciales. Durante la primera fase del SUIVD como parte del Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT), se realizaron los primeros estudios en el interior del Observatorio de Cultura Ciudadana, principalmente en lo que se relacionaba con el componente de percepcin barras bravas de los equipos de ftbol y hora zanahoria, infortunadamente no se cuenta con registros de los documentos de dichos estudios producidos en esa
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poca. La investigacin de Alonso Salazar llamada Conflictos, percepciones y opiniones de los jvenes en Santaf de Bogot, se convirti en punto de referencia obligado para la definicin de polticas en torno a los jvenes en el Distrito. Otros estudios adelantados por la administracin con base en la informacin georreferenciada del Observatorio, mostraban un alto porcentaje de homicidios relacionados con el consumo de alcohol en determinadas horas de la madrugada y en ciertos lugares de la ciudad, lo que llev a la definicin e instauracin de la poltica de Ley Zanahoria, como se conoce a la poltica de restriccin de la venta y consumo de bebidas alcohlicas y de los horarios de funcionamiento de establecimientos de diversin donde se consumen, para prevenir estos homicidios. Otros estudios de gran relevancia fueron: Caracterizacin de la Violencia Homicida en Bogot, realizada entre 1999 y 2000 por la Universidad de los Andes, en la que se combinan el anlisis estadstico y geogrfico de datos disponibles sobre homicidios al nivel desagregado en la ciudad, con una dimensin cualitativa de los problemas de seguridad basada en un detallado trabajo de campo en las 19 localidades urbanas. Adems de las instituciones que hacen parte del SUIVD, participaron la Regional del DAS, la Direccin Seccional de Fiscalas y del CTI, la Direccin de Inteligencia de la Polica Nacional y la XIII Brigada. Los resultados de la investigacin controvirtieron algunos elementos del diagnstico preponderante, que hicieron nfasis en fenmenos culturales como la intolerancia ciudadana, y las condiciones socioeconmicas como la pobreza, para explicar la violencia urbana y cuestionaron tambin las principales polticas locales enmarcadas en ese diagnstico. Aunque la Secretara de Gobierno no comparti todas las conclusiones del informe, fue importante para hacer algunas reflexiones sobre el tema. Otro estudio de significativa importancia fue el de Accidentalidad Vial en Bogot realizado por la Universidad Nacional, el cual dio como resultado un diagnstico sobre la accidentalidad vial en la ciudad, present el estado del arte sobre los estudios de accidentalidad vial en Bogot y un anlisis de puntos crticos de la ciudad, refirindose tambin al tratamiento institucional de la accidentalidad y a las polticas pblicas sobre el particular.
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Entre 2002 y 2003, el SUIVD, con el concurso de Instituto Nacional de Medicina Legal y de la Polica Metropolitana, poniendo a prueba un nuevo sistema de investigacin (interinstitucional), desarroll cuatro investigaciones. Para ello una entidad ejerca como coordinadora (segn el tema a tratar) y en conjunto con profesionales de las otras y asistentes de investigacin contratados para ese propsito se llevaba a cabo. El Centro de Referencia Nacional sobre Violencia del Instituto Nacional de Medicina Legal coordin dos investigaciones: Caracterizacin de las muertes por homicidio de mujeres en Bogot y Estado del arte de estudios sobre conductas suicidas y el Centro de Investigaciones Criminolgicas de la Polica Metropolitana coordin las otras dos: Caracterizacin del paseo millonario en Bogot y Escenarios de homicidio. Adems de las investigaciones, se dio apoyo a la realizacin de seminarios y talleres de trabajo para posicionar temas y recibir observaciones externas. Durante 2002, la Secretara de Gobierno Distrital propici una serie de Foros o Conversatorios en la Biblioteca Luis ngel Arango sobre temas como el porte de armas, uso del casco, habitantes de la calle, muerte de mujeres en homicidio, en los que participaron acadmicos, funcionarios y pblico en general. Tambin se realizaron los Foros locales de seguridad, con la coordinacin de la Universidad del Rosario, en 19 localidades del Distrito, con la finalidad de fortalecer el contacto de la comunidad con las autoridades de cada localidad para propiciar por un lado, la socializacin de la informacin de que dispone la ciudad y por otro, la percepcin de la ciudadana en cuanto a los problemas ms graves que aquejan a su localidad en torno a la seguridad y la convivencia. Los foros contaron con la presencia de expertos, quienes expusieron sus hallazgos en torno al tema central, siendo ms exitosas las presentaciones de los investigadores que exponan datos e informacin concretos de la localidad. Estos foros fueron de utilidad para la formulacin de polticas locales de seguridad. En promedio asistieron entre 80 y 100 personas, siendo la ms significativa la participacin de la localidad de Engativ que cont con 140 asistentes. Entre los seminarios, la Alcalda de Bogot, junto con una serie de entidades pblicas y privadas y el Banco Interamericano de Desarrollo, realiz en 2002, el Seminario Nacional sobre Violencia y Delincuen-
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cia, con el propsito de intercambiar los resultados en torno a seguridad y convivencia en Cali, Medelln y Bogot, as como de otros lugares del pas, lo que permiti contar con asistentes de buena parte de los diferentes departamentos colombianos. El seminario abord diferentes temticas: el conflicto armado y la violencia urbana, el desplazamiento de la poblacin hacia centros urbanos; la relacin entre los medios de comunicacin, la convivencia y la seguridad ciudadanas; el anlisis de las diferentes expresiones de la violencia cotidiana en los mbitos de familia, jvenes y sexualidad. Al evento asistieron 380 personas, entre funcionarios de entidades de gobierno y de cooperacin, ONG, acadmicos y particulares interesados en estas temticas. En 2003, la Alcalda organiz un seminario internacional sobre Polticas de prevencin del crimen y la violencia en mbitos urbanos, con la coordinacin de la Universidad de los Andes, donde se expusieron adems de la experiencia de Bogot, las de Nueva York, Boston, Chicago, Buenos Aires, Sicilia, Pars y de ciudades de Brasil, Chile y Mxico. Se cont con la asistencia de un pblico internacional de 13 pases del continente americano y 15 ciudades colombianas y del cual se realiz una publicacin. Tambin se organiz con el Programa Colombia de la Universidad de Georgetown a finales de ese mismo ao, un simposio en Washington bajo el nombre: Aprendiendo con Bogot, donde participaron tanto el entonces alcalde Mockus, como el ex alcalde Pealosa y varios funcionarios distritales, en particular la Secretaria de Gobierno Soraya Montoya, el ex secretario de Gobierno Hctor Riveros, el Subsecretario para Asuntos de la Convivencia y Seguridad Ciudadana, Hugo Acero, el Alcalde Local de Los Mrtires Vctor Velosa y el Coronel William Nez, en representacin de la Polica Metropolitana. El objetivo del seminario fue presentar el modelo Bogot para un pblico de funcionarios y expertos en seguridad de las ciudades de Filadelfia, Boston, Nueva York, Chicago y Washington DC, quienes analizaron y aportaron sus opiniones sobre esta experiencia. Para la difusin de los estudios y resultados de talleres y simposios, el SUIVD hace publicaciones y cuenta con una pgina en internet: www.suivd.gov.co, donde est disponible informacin estadstica, boletines con diferentes periodicidades, que presentan de una manera atractiva, mediante grficos y tablas, las series de datos sobre el comportamiento
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de los delitos que contempla el sistema de informacin. De la misma manera se presentan breves reseas de las investigaciones realizadas, y legislacin sobre seguridad y convivencia.
6.7 CONCLUSIN
Rompiendo con la tradicin de considerar la seguridad como un asunto manejado exclusivamente por el nivel nacional y reservado a la Polica Nacional (entidad del gobierno nacional), los alcaldes Mockus y Pealosa hicieron de la seguridad y la convivencia ciudadanas una prioridad en sus planes de desarrollo distrital (vase Captulo 4, Los alcaldes y sus Planes de Desarrollo), y concibiendo esta prioridad en trminos de un acercamiento integral, intersectorial, coordinado, implementado, monitoreado y evaluado por equipos interinstitucionales e intersectoriales. Como hemos mostrado en el Captulo 5, Bogot cre y fortaleci la institucionalizacin del tema de seguridad y convivencia, especficamente en el interior del despacho del Secretario de Gobierno Distrital a travs de la creacin de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, como una entidad profesional y estable encargada de la planeacin, monitoreo y evaluacin de los programas de seguridad. Por primera vez y aparentemente como nica ciudad en Colombia la ciudad de Bogot estableci en su Plan de Desarrollo metas precisas para la reduccin del crimen y la violencia. Estas metas fueron evaluadas con regularidad para cada localidad y para la ciudad en su conjunto. Progresos y obstculos eran discutidos, como lo hemos mostrado en el Captulo 5, en reuniones frecuentes entre comandantes de polica y alcaldes locales (en Consejos de Seguridad Local) y en los llamados Consejos de Seguridad Ampliados, espacio en el cual participaban todas las instituciones de la Administracin Distrital (Gobierno, Salud, Educacin, Recreacin y Deporte Bienestar Social, Trnsito, etc.), representantes de las fuerzas sociales y empresariales de la ciudad, junto con Alcalda Mayor, los alcaldes locales y los comandantes de polica. Para construir una lnea de base y monitorear constantemente los indicadores de criminalidad, Bogot cre en el interior de la administracin, y especficamente en el despacho del Subsecretario de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, el Sistema Unificado de
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Informacin de Violencia y Delincuencia (SUIVD), el cual ha permitido monitorear el comportamiento del crimen y la violencia y procesar la informacin de manera georrefenciada facilitando mapas y grficas para evaluar situaciones de crimen y violencia en diferentes perodos de tiempo. El SUIVD ha servido como instrumento para establecer prioridades, focalizar y evaluar polticas de prevencin y reduccin de lesiones fatales y no fatales, as como de la criminalidad en general. El sistema identifica las reas con altas tasas de crimen, violencia y accidentes vehiculares, y sirve de insumo para definir propuestas de intervencin, evaluar el impacto de estas intervenciones de poltica y suministrar informacin a la ciudadana y a los medios de comunicacin con respecto a la situacin de seguridad en la ciudad, dando lugar a un discurso balanceado e informado sobre el tema. Para evaluar la informacin suministrada por el SUIVD y definir polticas de intervencin, Bogot fortaleci algunos comits de creacin obligatoria ordenada por legislacin nacional que haban sido inoperantes o poco efectivos anteriormente. Concretamente se crearon: El Consejo Distrital de Seguridad (donde se disean las polticas), los Consejos Locales de Seguridad (donde alcaldes locales y comandantes de polica coordinan su trabajo), Comit Distrital de Orden Pblico (creado para coordinar el empleo de la Fuerza Pblica y la puesta en ejecucin de los planes de seguridad). La importancia atribuida a estos comits por los alcaldes mismos, el carcter intersectorial de stos (con participacin de los sectores Educacin, Salud, Obras Pblicas, Bienestar Social etc.), el compromiso y profesionalismo de sus miembros y la continuidad en su convocatoria, contribuyeron a hacer de ellos elementos esenciales en la implementacin eficaz de las polticas de seguridad y en el mejoramiento de la misma en la ciudad. Con base en la informacin y anlisis producidos por el SUIVD, la administracin de Bogot fij sus propias prioridades con respecto a los programas de convivencia y seguridad ciudadanas, con base en un anlisis constante de las particularidades y necesidades de la ciudad. Estas polticas se definieron como complementarias de los esfuerzos nacionales para promover paz y reducir la violencia y el terror. Ha sido evidente el apoyo de Bogot en programas nacionales innovadores tales como la introduccin de la Polica Comunitaria, la innovacin en campaas de
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resistencia civil contra el terrorismo y la cooperacin en la lucha contra el crimen organizado. Gracias a la confiabilidad de la informacin que se produce, a travs de procesos de registro transparentes y depurados, el SUIVD se ha convertido en lugar obligado de consulta de los centros de investigacin de las universidades, de las ONG y de las entidades de gobierno, en el nivel local y en el nacional. Igualmente el SUIVD ha brindado asesora para el montaje de los observatorios de violencia en ciudades intermedias del centro y occidente del pas, en el marco del Programa Colombia que adelanta la Universidad de Georgetown. El SUIVD es visitado en calidad de modelo, por comisiones de diferentes pases de Amrica, entre los que se cuentan Chile, Paraguay, Argentina, Brasil, Venezuela, Ecuador, Per, Panam, Nicaragua, Salvador, Mxico y Estados Unidos.
Notas capitulo 6
1
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10
Direccin: calle 16 No. 6-66, piso 37, Edificio Avianca. Telfono\fax: 3387000-5431. Pgina web: http://www.suivd.gov.co. La segunda parte de este captulo se apoya en el informe producido por el Instituto Cisalva de la Universidad del Valle, por encargo del Programa Colombia de la Universidad de Georgetown como soporte adicional para el presente libro. Vase: Espinosa, Rafael; Ortiz, Nicols, y Nez, Adriana, Evaluacin Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia de Bogot (SUIVD) , informe para Georgetown University (Programa Colombia), noviembre, 2003. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, Divisin de Desarrollo Social, Notas tcnicasprevencin de la violencia, nota tcnica 5, Washington, 2000. Decreto 649 del 18 de octubre de 1996, por el cual se crea el Comit de Vigilancia Epidemiolgica de Lesiones de Causa Externa para Santa Fe de Bogot, D. C. Para la evaluacin del componente SUIVD del crdito BID para fortalecer la seguridad en Bogot, vase: Componente de microgestin y anlisis del impacto del SUIVD, en Macrogestin anlisis de la poltica. Cambios en la formulacin de polticas, programas y proyectos e instituciones en el marco del programa de convivencia y seguridad ciudadana, Bogot, CENDEX, Pontificia Universidad Javeriana, 2003. Subsecretara para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, Secretara de Gobierno Distrital, Acciones para la recuperacin de la seguridad y la convivencia ciudadana, 2000. Calle 7 No. 12-61, telfono\fax: 3334794. Correo electrnico: crnv@medicinalegal.gov.co. Para difusin de la informacin, el INML produce tres tipos de publicaciones: Medicina Legal en Cifras (1991-2003), con acceso desde internet; boletines especiales de temas especficos (quemados, suicidios, trnsito, etc.), y Forensis (1999-2002), publicacin que antes se llamaba Causas Externas (1995-1998). Carrera 15 No. 6-20, telfono\fax: 2862348. Correo electrnico: cicjefat.mrbog@policia.gov.co. Actualmente el CIC cuenta con una direccin en internet donde puede consultarse la Revista Criminalidad : http://www.policia.gov.co/inicio/portal/unidades/dijin.nsf/paginas/ revistadecriminalidad.
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Carrera 28a No. 17a-20, telfono/fax: 3649400, extensin 3701, correo electrnico: jaya@transitoBogot.gov.co, jrincon@transitoBogot.gov.co. Direccin: calle 13 No. 32-69, telfono: 3649588, correo electrnico: halejo@saludcapital.gov.co. Direccin: calle 11 No. 8-49, telfono/fax: 3446400, extensin 1214. Correo electrnico: aarrieta@bienestarBogot.gov.co.
EXPERTO INVITADO LOS DESAFOS QUE QUEDAN*

Por: Robert J. Louden1
Cuando Charles Dickens, escribi en 1859: era el mejor de los tiempos, era el peor de los tiempos, no supo que tambin podra estar refirindose a Bogot (Colombia) en 2004. Bogot est comprensiblemente orgullosa del progreso realizado en la bsqueda de una sociedad ms segura y justa para sus ciudadanos. Pero, an falta por hacer ms a nivel local y para transferir los programas exitosos al resto del pas. Como ciudad capital, el mundo observa a Bogot no slo por sus evidentes logros durante la ltima dcada, sino tambin, para ver hasta qu punto los xitos pueden servir como ejemplos para ser estudiados y reproducidos apropiadamente en el resto de Colombia, y quizs en otra parte. Todava los problemas asociados con las drogas, el crimen y el terrorismo persisten y continan atrayendo la atencin mundial y exigen una atencin fortalecida y con determinacin. Desafortunadamente, buena parte del mundo ve a Colombia, con Bogot como su capital, a travs del lente miope del crimen, la violencia y los problemas relacionados con los derechos humanos. Muchos no distinguen el reciente progreso de Bogot por ver el resto de la nacin. Casi semanalmente hay una historia relacionada con Colombia en las pginas internacionales del New York Times, invariablemente despachado desde Bogot. Por ejemplo, el 28 de noviembre de 2004 New York Times inform sobre una conspiracin contra la vida de presidente estadounidense George W. Bush en Cartagena, a travs de un informe desde Bogot. Es comprensible
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Traducido del ingls por: Andrea Torres Perdign. Ph.D. profesor, Direccin Pblica, Universidad de Justicia Delictiva John Jay, CUNY.
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entender por qu se anuncian las historias de los peridicos desde un sitio determinado, pero a menudo el mensaje lee inadvertidamente mal debido al estigma del lugar de donde llega. Una mayor informacin o una campaa de corte publicitario sern necesarios para resaltar afirmativamente las mejoras y xitos de Bogot, sin repudiar su largo y orgulloso compromiso con el pas como ciudad. Por supuesto, Colombia tiene una larga historia de democracia; es la segunda democracia ms vieja en el hemisferio occidental. Es el quinto socio comercial ms grande de EE.UU. en Latinoamrica y su noveno proveedor ms grande de petrleo. Hay tambin, lamentablemente, una historia larga de violencia y otras formas de criminalidad. La combinacin de hechos de conducta violenta de la izquierda y la derecha, y de los carteles de droga, de manera independiente y colectiva, ms la delincuencia comn, dieron como resultado que Colombia est siendo catalogada como uno de los pases ms peligrosos en el mundo. Aproximadamente el 90% de la cocana que ingresa de contrabando a los EE.UU. se origina en Colombia, y por ende resultara normal que Colombia deba ser culpada por la dependencia de droga americana! La reputacin de Colombia tambin se alimenta por tener el record mundial del secuestro. De ah, que otro factor para considerar cuando se habla de seguridad en Colombia sea la industria de la proteccin privada. Negocios que operan en Bogot y a lo largo del pas usualmente refuerzan su posicin competitiva a travs de una variedad de servicios privados que proporcionan proteccin de recursos a travs de: la valoracin del riesgo, el diseo de sistemas de seguridad incluyendo la prevencin del crimen a travs del diseo ambiental y la respuesta a los secuestros y la extorsin. Algunos creen que la proteccin privada es otro ejemplo de cmo las personas adineradas estn ms seguras que la poblacin en general. Hay tambin un debate acerca de si el pago de rescates puede a la vez generar futuros secuestros y ayudar a las guerrillas, proporcionndoles el capital necesario a travs de los arreglos de seguros y otras formas de pago de rescate. Se requerirn esfuerzos fortalecidos para acercar la brecha, real y percibida, entre aqullos que tienen y aqullos que no. Muchos de los aliados diplomticos de Colombia, incluso EE.UU., el Reino Unido, Canad y Australia, alertan regularmente a sus ciudadanos de los peligros de visitar Colombia, incluso Bogot.
Robert J. Louden
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Desde 1995 las administraciones distritales de Bogot han demostrado una apreciacin del hecho de que el crimen y la criminalidad son multifacticos. Los cambios en la ley nacional, y en las relaciones entre el liderazgo local y las estructuras de gobierno nacional facilitaron la comprobacin de hiptesis sociales y de comportamiento a nivel urbano. Un acercamiento inclusivo hacia las condiciones interrelacionadas que puedan ser parte de la causa del crimen como la pobreza, educacin, salud, vivienda, el hacinamiento, empleo, los servicios sociales, etc., le permitieron a los alcaldes sucesivos comprometerse con la experimentacin. La actitud abierta y curiosa hacia las investigaciones realizadas sobre criminalidad en otros horizontes, incluyendo EE.UU., el Reino Unido y otros pases suramericanos, obviamente le gener a Bogot ideas para la bsqueda de una ciudad ms segura y justa. Una de las lecciones positivas para ser aprendidas de la observacin de los xitos en Bogot, es la franqueza en la interaccin y colaboracin con las universidades para la investigacin, la educacin y el entrenamiento. Otro ejemplo es el conocimiento de que las teoras relacionadas con el crimen y los acercamientos exitosos al control del crimen, as como a otros problemas sociales alrededor del mundo, pueden ser tiles como laboratorios de aprendizaje, pero no deben transferirse en su totalidad de una jurisdiccin a otra. Cada pas, y a menudo cada parte de un pas, merece su propia y nica versin de un acercamiento a sus problemas sociales, lo que garantiza otra rea fecunda para la intensa cooperacin y colaboracin con la comunidad investigativa. Segn un informe de la Oficina de Contabilidad General de EE.UU. (US General Accounting Office GAO) en 1999, la reforma Constitucional en Colombia de 1991 rindi algunas acciones positivas pero no ha producido todas las mejoras anticipadas en su sistema de justicia penal. La GAO inform el incremento de entrenamiento y soporte tcnico proporcionados a varias unidades gubernamentales y personal involucrado en el proceso de justicia penal. Tambin se advirti que un insuficiente nmero de oficiales gubernamentales estaban siguiendo realmente los procedimientos recientemente adoptados. Los problemas de crimen y violencia en Colombia: las drogas, el terrorismo, el crimen en las calles, la corrupcin, las amenazas y extorsiones continan sobrecargando los recursos de la polica y el resto del sistema de justicia penal. La
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confianza pblica contina siendo minada produciendo una persistente falta de participacin del ciudadano. El alcalde de Bogot debera considerar alertar a la GAO sobre documentacin verificable de los resultados positivos de programas de crimen y orden social que su ciudad ha iniciado. El gobierno de Colombia desarroll el Plan Colombia como una estrategia integrada para confrontar los desafos ms urgentes que afronta el pas hoy, promoviendo el proceso de la paz, combatiendo la industria de narcticos, reavivando la economa colombiana y fortaleciendo los pilares democrticos de la sociedad colombiana. Como respuesta al Plan Colombia los EE.UU. estn proporcionando un paquete de varios billones de dlares para ayudar a Colombia a confrontar el amplio abanico de complejos e interrelacionados desafos: esfuerzos para luchar contra el trfico ilcito de droga, para incrementar el cumplimiento de la Ley, para proteger los derechos humanos, para expandir el desarrollo econmico, para institucionalizar la reforma judicial, y para promover la paz. Las experimentaciones y reformas documentadas que contribuyeron a los xitos llevados a cabo en Bogot y la agenda ambiciosa del Plan Colombia, sitan a la ciudad capital y al resto del pas en una posicin envidiable en el comienzo de un nuevo siglo. Institucionalizacin y sostenibilidad, aunados a una diseminacin ms amplia de resultados obtenidos y verificados por la investigacin, sern un factor clave para un xito territorialmente ms extenso y de largo plazo.
Captulo 7 URBANISMO CON FINES SOCIALES Y SU CONTRIBUCIN AL MEJORAMIENTO DE LA SEGURIDAD EN BOGOT (1995-2003)
Eje ambiental 2004. Fuente Miguel Fernando Serna Jurado.
Debo confesar que en relacin con el tema del espacio pblico aprend una leccin. En mi perodo anterior (1995-1997), pregunt a los expertos,Cunto vale arreglar las vas? Me respondieron Trescientos millones de dlares. Pregunt tambin: Cunto vale arreglar los andenes y los separadores?. Volvieron a responderme: Trescientos millones de dlares. Entonces dije, toca arreglar primero las calles y dejar para luego los andenes, ya que me pareca que comenzar por estos ltimos sera como algo suntuario. De Pealosa aprend, que hay razn para hacer exactamente lo contrario.
ANTANAS MOCKUS1
En nuestras ciudades no debera crecer ni un solo nio a ms de tres cuadras de un parque.

ENRIQUE P EALOSA2
7.1 DECIR BASTA: LA REPOSICIN DEL TEMA URBANSTICO

La mejora en la seguridad de Bogot durante el perodo 1995-2003 es por muchos entendida, antes de ser relacionada con polticas de seguridad ciudadana, en relacin con la profunda transformacin urbanstica de la ciudad durante el mismo perodo, iniciada, en primera instancia, por la administracin de Antanas Mockus, radicalmente intensificada y de hecho reposicionada como el eje central de la gestin de Enrique Pealosa (1998-2000) y consolidada por la segunda administracin Mockus (2001-2003). Esta transformacin, que cambi en muy corto tiempo, un caos urbano sin norte aparente, en una ciudad organizada con visin de su propio futuro, fue resultado de una poltica integral de desarrollo urbano, acompaada de grandes intervenciones urbansticas. Entre 1998 y 2002, se construyeron ms de dos millones de metros cuadrados de espacio pblico; se recuperaron y crearon centenares de parques; se construyeron 270 kilmetros de ciclorrutas; se instalaron ms de 10.000 elementos de inmobiliario pblico; se sembraron 135.000 r-
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boles y se implement un nuevo sistema de transporte pblico. Se erigieron edificios pblicos de gran inters social y arquitectnico, como: bibliotecas, colegios, una crcel distrital y el archivo distrital. Expertos internacionales de visita en la ciudad, como el urbanista dans Jan Gehl,3 comparaban la transformacin de Bogot con otras ciudades recuperadas, como Lyon (Francia), Curitiba (Brasil), Crdoba (Argentina), Barcelona (Espaa), y Copenhague (Dinamarca).4 Muchos consideran que esta transformacin urbanstica ha contribuido, de manera significativa, a la reduccin de la inseguridad en la ciudad durante el perodo en mencin, as como al mejoramiento de la percepcin de seguridad, ya que las obras son reconocidas por muchos bogotanos como un renacimiento de la ciudad. Las polticas de planeacin urbanstica de los ltimos aos, aunque innovadoras y audaces, se construyen sobre importantes antecedentes de planificacin y ordenamiento que se han realizado en Bogot, en particular durante los aos sesenta bajo el liderazgo de los alcaldes Jorge Gaitn Corts (1961-1966) y Virgilio Barco (1966-1969), como se explic en el primer capitulo.5 De hecho, el proceso de los ltimos aos es en buena parte una dinmica de recuperacin de calles, avenidas, espacios pblicos y parques existentes, respetando y aprovechando las bases histricas de planeacin de la ciudad, es decir, la cuadrcula hispnica con base en la cual fue fundada la ciudad. Los trazados y planes propuestos, entre otros por Karl Brunner y Le Corbusier, en las dcadas comprendidas entre los aos treinta y cincuenta;6 y los planes de los aos sesenta, cuando Bogot vivi su primera dcada de oro de la planificacin urbana integral, como ya se mostr en el Captulo 1, perdieron su dinmica transformadora durante gran parte de los aos setenta y ochenta, debido a la politiquera (procesos clientelistas), la toma de decisiones sin criterios tcnicos y la corrupcin, aspectos que hicieron retroceder el proceso de planeacin y desarrollo racional aplicado durante los aos sesenta, y provocaron la degradacin de la ciudad hacia un desorden generalizado.7 La crisis urbana no fue exclusivamente experimentada por Bogot. Las otras ciudades grandes de Colombia enfrentaron tambin una gestin administrativa municipal muchas veces marcada por lo ad hoc, en parte resultado de la alta rotacin de alcaldes, y vieron muchas veces
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degradar sus centros histricos y tradicionales, mientras que tambin crecieron cinturones de miseria y se deterior la infraestructura y el espacio pblico. Sin embargo, ninguna de las otras ciudades grandes ha experimentado, durante el perodo 1995-2003, un proceso de recuperacin urbanstica tan notable como el que Bogot emprendi a partir de las administraciones de los alcaldes Mockus y Pealosa. Ello sugiere que el cambio observado en Bogot no fue la consecuencia automtica del proceso de descentralizacin en marcha desde finales de los aos ochenta, sino del liderazgo de los alcaldes Mockus y Pealosa, quienes coincidieron con lo que haba dicho Virgilio Barco, cuando siendo presidente, y recordando sus aos de alcalde, afirm que el deterioro de Bogot no era fortuito, sino el resultado de polticas pblicas errneas y una falta de gestin racional. Tal conclusin coincide con lo anotado por Jan Gehl despus de un anlisis de procesos de transformacin urbanstica en nueve ciudades del mundo (incluso Lyon, Copenhague, Curitiba y Rosario): la variable de mayor incidencia en estos procesos, segn Gehl, es el momento en que alguien en general un alcalde o algn grupo de inters dice: Basta. No ms. En este captulo describimos las ms importantes intervenciones urbansticas que fueron realizadas en 1995-2003 y mostramos cmo stas han contribuido a un mejoramiento de la ciudad y de su imagen, atrayendo mayores posibilidades de inversin, generando empleo en el sector de la construccin, fortaleciendo la presencia y la legitimidad de los servicios institucionales como de la administracin pblica distrital en general, y finalmente, incrementando el valor de la propiedad en sectores de mejoramiento del espacio pblico y del transporte. Ms que realizar un anlisis exhaustivo del proceso de transformacin urbanstica de la ciudad, este captulo pretende presentar una sntesis y ofrecer elementos de interpretacin sobre cmo dicho proceso ha contribuido, directa o indirectamente, a mejorar la situacin de seguridad en la ciudad. No se trata pues de la postulacin o el ejercicio de contraste sobre distintas hiptesis, sino de una aproximacin ms fenomenolgica, a partir de la descripcin de los pasos o procesos adelantados por la administracin distrital y sus posibles impactos en la seguridad.
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7.2 EL ENFOQUE DE M OCKUS: OBRAS CON SALDO

PEDAGGICO Y LA INTERVENCIN EN LA CARRERA QUINCE
Durante los aos ochenta y la primera mitad de los aos noventa existan instrumentos para intervenir en trminos urbansticos la ciudad, pero fueron subutilizados, en parte por la alta rotacin de los alcaldes, resultando en gestiones ad hoc sin mayores obras ni visiones a largo plazo para la ciudad (como se explic en el Captulo 1). Hubo, sin embargo, algunas excepciones: la creacin de la ciclova durante la alcalda de Augusto Ramrez Ocampo (1982-1984) vase ms adelante reflejaba un inters por el espacio pblico. El proceso de Ciudad Salitre, promovido por el presidente Barco (1986-1990), resulta un caso ejemplar de urbanizacin planificada a gran escala y acorde a principios racionales, y fue un laboratorio importante de aprendizaje para experiencias posteriores. Asimismo, en materia de regulacin hubo algunas evoluciones que fueron aprovechadas por los alcaldes Mockus y Pealosa: Ley 9 de 1989: por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal y se define el espacio pblico entre otro tipo de disposiciones. Acuerdo Distrital 6 de 1990: Establece disposiciones para ordenar el espacio fsico de la ciudad, y como tal es uno de los antecedentes ms importantes del Plan de Ordenamiento Territorial de 2002 (vase ms adelante). Este Acuerdo tambin determin la figura de programas de renovacin, aunque su uso se limit inicialmente a producir normas que desanimaban las iniciativas de desarrollo predio a predio. Constitucin Poltica de 1991: fortaleci el proceso de descentralizacin, y con ello la responsabilidad de los alcaldes de hacer uso de una serie de herramientas algunas nuevas y otras no para liderar la planificacin urbana y el desarrollo local de una manera ms racional.
La Constitucin de 1991, y el espacio pblico: El Artculo 82, establece que: Es deber del Estado velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico y por su destinacin al uso comn, el cual prevalece sobre el inters particular. Las entidades pblicas
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participarn en la plusvala que genere su accin urbanstica y regularn la utilizacin del suelo y del espacio areo urbano en defensa del inters comn. El Artculo 63 establece, acerca de bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables, que Los bienes de uso pblico, los parques naturales, las tierras comunales de grupos tnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueolgico de la Nacin y los dems bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Mientras tanto, el inters por el tema del espacio pblico y la renovacin urbana haba continuado en publicaciones profesionales como la revista Proa creada en 1947, en espacios acadmicos, en instituciones pblicas como el Departamento Nacional de Planeacin y en la Administracin Distrital, a travs del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU). En 1985 con aportes del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo FONADE, se evalu la zona centro de Bogot, en el rea comprendida entre la calle 45, la calle 1, los cerros orientales y la carrera 30, identificando los problemas relacionados con el nivel de deterioro y de abandono de la zona. El estudio reconoci el excepcional valor de el Centro en relacin con el patrimonio de la ciudad y los activos vinculados con la cultura (se calcula que el 80% del patrimonio cultural de la ciudad est en esa zona). En este escenario naci la oficina del Plan Centro adscrita a la Alcalda Mayor, al cual nos referiremos ms adelante. En 1988, la Exposicin Bogot 4: Transformaciones, proyectos, visiones realizada en el Museo de Arte Moderno, para celebrar los 450 aos de la ciudad, con un nmero de la revista Proa en forma de catlogo, fue tambin importante, ya que focaliz su temtica particularmente en el espacio pblico. Durante la administracin del alcalde Jaime Castro (1992-1995), se adelantaron algunas acciones de importancia en materia de espacio pblico. En particular, se conform el Taller del Espacio Pblico vase ms adelante el cual elabor por primera vez una Cartilla de espacio pblico, que defini los elementos generales sobre el mismo y el marco conceptual para el caso bogotano. La primera administracin de Mockus (1995-1997) contrat muy rpidamente con el Centro de Planeacin y Urbanismo de la Universi-
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dad de los Andes un estudio para realizar el primer gran inventario de las zonas verdes de la ciudad, as como las primeras comparaciones sobre la disposicin de zonas verdes por habitante entre Colombia y otros pases. El inventario sirvi para varios ejercicios posteriores, adelantados por el Instituto Distrital de Recreacin y Deportes entidad encargada de los parques pblicos los cuales fueron tenidos en cuenta en el Plan de Ordenamiento Territorial (2002). En 1995, con la participacin de la Cmara de Comercio de Bogot, la firma Monitor realiz un estudio en el que analiz varios escenarios para la competitividad de la ciudad. Una de las conclusiones ms importantes del mismo fue la relacin positiva que se encontr entre la calidad del espacio pblico y la productividad de la ciudad, al tiempo que identific las dificultades en la movilidad de los ciudadanos. De este estudio se desprendieron diversas iniciativas de intervencin en la ciudad, a las cuales nos estaremos refiriendo en varios apartes del presente captulo. En la visin de Mockus, el tema de espacio pblico encontr lugar en relacin con la reposicin de un discurso serio sobre lo que es lo pblico, en el sentido de patrimonio cultural y de gora para la comunicacin, interrelacin y el encuentro. Este enfoque fue radicalmente ampliado por la administracin de Pealosa, quien convierte el espacio pblico en uno de los elementos productores de igualdad entre ciudadanos incluso manejndolo como un elemento generador de equidad en la medida en que es el espacio donde cada ciudadano, en igualdad de condiciones, puede gozar de la misma infraestructura de parques, de bibliotecas, de ciclorrutas y de transporte pblico. El ocio saludable restringido tradicionalmente a quienes tienen recursos para hacerlo de manera privada en clubes deportivos y sociales es en la visin de Pealosa un derecho de todos. Durante la primera alcalda de Mockus se disearon varias de las intervenciones que fueron importantes en su tiempo y que fueron continuadas por la administracin Pealosa. La iniciativa de Obras con Saldo Pedaggico, consista en esquemas de planeacin barrial con metodologas participativas decididamente democrticas que permitieron el diseo, prioridad, contratacin y ejecucin de proyectos para la construccin y recuperacin de reas de uso pblico, que a la vez que satisfacan necesidades sentidas por la comunidad, contribuan a la construccin y
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fortalecimiento del tejido social y de conciencia de lo pblico.8 Se realizaron miles de obras, y se logr retomar la gestin tcnica de las juntas administrativas locales (JAL), funcin que cumplan en sus comienzos, antes de su clientelizacin. Otra accin importante fue la creacin del Observatorio de la Cultura Urbana en el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (vase captulo comportamientos seguros), encargado de liderar el posicionamiento del tema de Cultura Ciudadana, y que permiti en este contexto una serie de estudios antropolgicos en la ciudad sobre el uso del espacio pblico y las reglas en lo social. Mockus tambin reorganiz en 1995 el Fondo de Ventas Populares, creado en 1972 con el objetivo de arbitrar recursos financieros para la atencin de programas relacionados con los vendedores ambulantes y estacionarios, teniendo en cuenta las normas legales al respecto. Esta reforma le atribuye al Fondo la funcin adicional de preservar el uso colectivo del espacio pblico, creando as la base para su fortalecimiento como una entidad clave en la gestin relacionada con el espacio pblico mismo (vase ms adelante). La iniciativa de la administracin de Mockus de apoyar un proceso participativo para la transformacin de la carrera 15 entre las calles 72 y 100 mejor conocida como La Quince en un Paseo Urbano, es el inicio de los procesos de recuperacin del espacio pblico que caracterizaron fuertemente la posterior alcalda de Pealosa. La Quince se haba transformado desde los aos setenta en una de las vas de mayor vocacin comercial en la ciudad, pues estaba rodeada por zonas de importante actividad en este campo y de algunos de los centros comerciales de mayor importancia en la ciudad (particularmente para estratos altos). Sin embargo, con el tiempo, el espacio pblico haba devenido catico y este proceso conllev el desplazamiento de los peatones por parte de los carros, gracias a un sistema de parqueaderos en forma de espina de pescado que haban ocupado completamente los andenes, amn de las dificultades que implicaba para el trnsito de vehculos por la va. En 1995 se conform un grupo de residentes y comerciantes de la zona, en lo que dos aos ms tarde se constituira legalmente como la Corporacin Paseo Carrera 15. Como consecuencia de sus gestiones, la administracin Mockus promovi, a travs de un acuerdo ex-
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pedido por el Concejo Distrital,9 la ejecucin de un Plan Maestro para convertir a la carrera 15 en un paseo comercial abierto. A travs de un concurso, se seleccion una firma liderada por el Arquitecto Fernando Corts Larreamendy encargada de realizar los diseos de la transformacin de la 15, con una fuerte participacin de la comunidad. Algunos opositores (acaso unos de los ms radicales) sostenan que acabar con los parqueaderos que tena la carrera 15 sobre la va, afectara los niveles de venta de los negocios porque los clientes no tendran donde estacionar sus automviles. Sin embargo, los estudios mostraron que el 80% de los carros que utilizaban estos estacionamientos eran de no consumidores (trabajadores de los locales, dueos, residentes de la zona) y el 20% restante quedaba cubierto casi por completo por la oferta de estacionamientos a lo largo de la carrera 15. En parte por la resistencia de algunos sectores, el inicio de la obra se demor y fue finalmente la administracin Pealosa la que adelant la obra, complementado el proyecto con diseos del Taller del Espacio Pblico. La obra final combinaba recuperacin de espacio pblico, arborizacin, diseo modular del suelo (que permita hacer posteriores intervenciones para servicios pblicos, sin necesidad de romper y reconstruir el suelo) y reubicacin del tendido elctrico, que se canaliz de manera subterrnea. Otro proceso importante iniciado durante la administracin Mockus, fue el diseo del proyecto de recuperacin de la Avenida Jimnez, el cual se describe ms adelante en este captulo.
7.3 CARACTERSTICAS DE LA INTERVENCIN EN EL ESPACIO PBLICO, DURANTE LA ADMINISTRACIN DE P EALOSA

Enrique Pealosa era conocedor directo de los procesos de Bogot en los aos sesenta, bajo el liderazgo de los alcaldes Gaitn Corts y Virgilio Barco, perodo que hemos descrito como el primer perodo de gestin admirable en el Captulo 1; de hecho, su padre era miembro del Concejo Municipal de la poca, y cercano tanto a Gaitn Corts, como a Virgilio Barco. Ms tarde, en los aos ochenta, el futuro Alcalde Enrique Pealosa trabajara como Consejero Econmico en la Presidencia de Virgilio Bar-
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co, y segn su propio testimonio pudo observar de cerca la gestin del presidente Barco para promover el proceso de Ciudad Salitre, caso ejemplar de urbanizacin planificada a gran escala y segn principios racionales. Pealosa tambin era conocedor de procesos de renovacin urbana en otras ciudades y pases, y haba estudiado a autores como el dans Jan Gehl y la canadiense Jane Jacobsen. Al mismo tiempo, el Observatorio Urbano y posteriormente el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT), creado durante la primera administracin Mockus ya haba empezado a analizar mejor lo que haca la gente, lo que quera hacer en ciertos lugares en diferentes momentos del da, y qu tipo de reforma requera cada espacio para atender estos deseos.10 Para Pealosa, ms que cualquier otro factor, fue la mala calidad del entorno fsico de Bogot la que generaba la percepcin negativa y el rechazo de los bogotanos frente a la ciudad, y tena incidencias negativas sobre el desarrollo econmico mismo. Para producir una buena ciudad, Pealosa consideraba necesario retomar los principios bsicos, indicados por urbanistas como Gehl y probados en ciudades como Lyon, Amsterdam, Copenhague, Curitiba, y Rosario, con miras a que la gente volviera a utilizar los espacios y se sintiera bien en la ciudad. Adems, no consideraba que se trataba de hacer intervenciones puntuales y dispersas en el tiempo, sino de intervenir en toda la ciudad y en todos los frentes a la vez. Algo no visto en Bogot desde la poca de los aos setenta. Los argumentos de la administracin de Pealosa para defender sus obras urbansticas fueron en trminos generales los siguientes: a) Se debe aplicar el principio constitucional de la primaca del bienestar general sobre el particular, en materia de espacio pblico. A lo largo de varios aos, el espacio pblico de parques, calles, andenes, alamedas y dems, haba sido privatizado y el beneficio del uso de dicho espacio se restringa a minoras con capacidad de ocupacin y aprovechamiento de los mismos. Prueba de ello eran las prcticas generalizadas como el cerramiento de parques pblicos, la invasin de andenes por usos comerciales y automviles privados, etc. La Defensora del Espacio Pblico haba identificado 65 millones de metros cuadrados de espacio pblico, de los cuales el 50% se encontraba invadido. No hay certeza de cuntos metros cuadrados se hayan recuperado, sin
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embargo para finales del perodo de la administracin Pealosa se hablaba de un milln y medio de metros cuadrados, lo cual equivale solamente al 4,6% de todo el espacio invadido. b) El aumento de ndices de inseguridad, en parte est asociado con el inadecuado uso del espacio pblico. La privatizacin del espacio pblico gener condiciones para el surgimiento de actividades ilcitas diversas: expendio de drogas y armas, proliferacin de economas ilegales como el trfico de productos piratas, la adecuacin del espacio pblico para favorecer actividades como el hurto y violaciones, etc. En la intervencin del proyecto tercer milenio, por ejemplo, las cifras muestran que debido a una fuerte pugna territorial, los homicidios en 2000 ascendieron a 71. La intervencin de recuperacin de esta zona permiti que para 2002 esta cifra descendiera a 2411 (el proyecto, a la fecha, no se encuentra concluido, por lo que adicionales resultados de carcter positivo son previsibles). Un ambiente urbanstico deteriorado, caracterizado por la suciedad y la contaminacin, sumado a un trfico vehicular catico y al sentimiento de hacinamiento e inseguridad que produce, constituyeron elementos negativos para el desarrollo econmico de la ciudad y de la inversin en ella. Estas caractersticas generan un ambiente repelente a los inversionistas que buscan otro tipo de condiciones en la ciudad destino de sus recursos. Asimismo, generan una disminucin en la productividad de la ciudad, entre otras cosas asociada con la prdida de tiempo en desplazamientos y a mayores costos de transporte de personal y carga. Teniendo en cuenta lo anterior, se incorporaron las lecciones aprendidas de la teora del criminalista americano George Kelling sobre Broken Windows acerca del crculo vicioso entre degradacin del entorno urbanstico y generacin de criminalidad. De ah, el carcter cada vez ms integral de las obras, gracias al cual se involucraron las comunidades y las localidades a los programas de renovacin urbana, al tiempo que se relacionaron dichos programas con programas de rehabilitacin de diferentes poblaciones; sin embargo el tema de seguridad no aparece expresamente en las formulaciones de la poltica de espacio pblico, promovida por Pealosa, y no fue utilizado como un argumento de legitimacin de las intervenciones.12 No existe pues un documento o un texto elaborado por las administraciones distritales, que analice la
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relacin entre mejoramiento del espacio pblico y mejoramiento de la seguridad, pues de hecho el objetivo que se busc inicialmente era ms bien el de volver a una ciudad viable. Es en el curso del desarrollo de las obras cuando se comienza a vislumbrar claramente el impacto sobre la seguridad, tema sobre el cual estaremos haciendo hincapi pues constituye el objeto del presente captulo. c) La inexistencia del concepto de espacio pblico en el imaginario social, hace que muchas de las conductas descritas, caractersticas del inadecuado espacio pblico, fueran socialmente aceptadas y con frecuencia promovidas.13 De hecho, las intervenciones iniciales generaron resistencia entre diferentes grupos sociales. Por ejemplo, instrumentos pblicos de planeacin y asignacin del gasto se haban puesto al servicio de la privatizacin del espacio pblico. Esto era particularmente evidente en la marcada importancia dada a la construccin de condiciones favorables para el transporte privado de automviles. Para contrastar la situacin descrita, el alcalde Enrique Pealosa y la administracin distrital emprendieron una serie de pasos: i) Reorientacin de la asignacin del gasto. Segn Pealosa, la inversin en obras haba sido puesta al servicio de la privatizacin del espacio pblico y a la construccin de condiciones favorables exclusivamente orientadas al parque automotor (carreteras, autopistas, pavimentacin) y no al transporte pblico, creacin y ampliacin de andenes y de ciclorrutas. Ello requera un fortalecimiento de las finanzas pblicas para estos temas, en particular para la introduccin de un nuevo sistema de transporte propiamente pblico, el cual no exista en Bogot desde la eliminacin del tranva en 1951 y la posterior eliminacin de los trolleys. El ordenamiento de las finanzas pblicas de la ciudad realizado por el alcalde Jaime Castro (1992-1995) y las polticas de austeridad que le siguieron en la primera administracin de Mockus, permitieron a Pealosa emprender una intervencin de gran escala en la recuperacin del espacio pblico, y en la introduccin de un sistema de transporte pblico (Transmilenio) con unas muy favorables condiciones en trminos de recursos. Adems, a finales de 1997, Enrique Pealosa Londoo, como Alcalde Electo, impuls en el Concejo de Bogot el incremento de la
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sobretasa a la gasolina, lo cual gener inicialmente 30.000 millones de pesos anuales con destino al mantenimiento de la malla vial y al Sistema Integrado de Transporte Masivo.14 Por otra parte, gracias al Plan Antievasin se lograron recaudar impuestos por 62.000 millones de pesos en 1999 y 70.000 millones en 2000. Por otra parte la actualizacin de la informacin catastral permiti un mayor recaudo del impuesto predial, amn de otro conjunto de iniciativas orientadas a fortalecer de manera permanente los ingresos del distrito, como fueron: la simplificacin de los sistemas de declaracin y pago de los pequeos contribuyentes, la eliminacin de exenciones a entidades financieras y las facilidades tributarias a estacionamientos. Otros recursos importantes fueron obtenidos gracias a la descapitalizacin de la Empresa de Energa de Bogot, a travs de la cual se logr realizar una transferencia de recursos por un billn de pesos a las finanzas del Distrito. Iniciativas adicionales encaminadas a la consecucin de recursos fueron: la valorizacin por beneficio local; el reajuste de tarifas de servicios pblicos, que de manera real no se haca desde 1982 y la obtencin de recursos de las cajas de compensacin familiar que garantizaran el funcionamiento de los jardines sociales.15 ii) Redefinicin y reorientacin de las entidades distritales e instrumentos pblicos para hacer frente a la dispersin institucional en materia de espacio pblico debido a la cual Cada entidad marchaba por su lado y no exista una coordinacin que enfocara el trabajo.16 Resultaba difcil encontrar casos en los cuales entidades como el Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), el Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS), la oficina de Renovacin Urbana, la Defensora del Espacio Pblico, el Fondo de Ventas Populares, entre otros, trabajaran de manera conjunta, como sucedi en la puesta en marcha del Proyecto Tercer Milenio (ms adelante se describen las funciones de varias de estas entidades). A pesar de ello, como se ver en los casos que presentaremos en este captulo, una de las principales caractersticas de la intervencin en espacio pblico es el notable aumento en la coordinacin entre las polticas y acciones de diferentes sectores de la Administracin Distrital. Esta caracterstica represent una comprensin ms compleja y completa de las realidades que se pretenda atender por parte del Distrito.
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iii) Reintroducir una planificacin urbanstica a largo plazo para la ciudad. Una de las principales herramientas en la recuperacin y consolidacin del espacio pblico fue la adopcin del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) en 2000, o sea al final del perodo Pealosa.17 El POT define el espacio pblico como un sistema formado por el conjunto de relaciones urbanas que vinculan elementos naturales y construidos, satisface necesidades colectivas que prevalecen sobre las particulares y permiten el desarrollo del sentido de pertenencia e imagen de la ciudad.18 En este contexto se logr la aplicacin de la figura de un Plan Parcial, gracias al cual el rea mnima de desarrollo es de 20 hectreas, de las cuales el urbanizador debe ceder a la ciudad un rea neta del 25 por ciento urbanizable cinco hectreas divididas as: un 17 por ciento para parques y un 8 por ciento para equipamientos. Con esta poltica se constituye un banco de tierras de 1,6 hectreas por cada 20 hectreas urbanizadas.19 iv) Redefinicin del concepto de espacio pblico en trminos multidimensionales. Pealosa incorporando las lecciones de Gehl sostuvo que Bogot no solamente requera ms espacio pblico, sino un espacio pblico de calidad. Por ello, se comenzaron a introducir formas de anlisis y de diseo del espacio pblico (as como de otras construcciones pblicas) que solamente se haban visto en Bogot en intervenciones locales. Los encargados del tema del espacio pblico en las distintas entidades del distrito, abandonaron una idea y un lenguaje que haca referencia al espacio pblico de manera genrica, para acercarse a una categorizacin ms sofisticada que permiti focalizar mejor las polticas distritales en esta materia:
Elementos naturales de espacio pblico reas de preservacin y conservacin orogrfica como cerros y montaas. reas de preservacin y conservacin hidrogrfica como ros, quebradas, embalses, humedales y rondas. reas de inters ambiental y paisajstico como parques naturales, bosques, reas de control ambiental y separadores.
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Elementos construidos de espacio pblico reas de circulacin peatonal como puentes peatonales, andenes ciclorrutas y alamedas. reas de circulacin vehicular como puentes vehiculares, calzadas e intersecciones. reas para el encuentro y la articulacin urbana como plazas, plazoletas, parques, escenarios deportivos y culturales. reas de inters y conservacin cultural y arquitectnica como monumentos, murales, esculturas y fuentes. reas de elementos privados que hacen parte del perfil vial como antejardines y fachadas. Elementos complementarios del espacio pblico: Elementos de vegetacin: rboles y jardines. Elementos de mobiliario urbano: bancas, luminarias, juegos infantiles, canecas, pasamanos, telfonos pblicos y paraderos. Elementos de sealizacin: seales de trnsito y nomenclatura. Calzada: Zona de la va destinada para la circulacin de vehculos. Separador: Zona verde o dura de la va pblica destinada a canalizar flujos de trfico, controlar maniobras inadecuadas y proporcionar seguridad a los peatones. Andenes: Superficie lateral y parte de la va pblica, destinada al trnsito de peatones. Alameda: Zona de la reserva vial destinada para la implantacin de sistemas peatonales a travs de corredores verdes, dotados de la necesaria arborizacin peatonal. Antejardn: rea situada entre las fachadas exteriores de la edificacin y el andn. Va Peatonal: rea destinada para la circulacin exclusiva de peatones.
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Franja de Aislamiento: rea destinada a la ejecucin de obras de infraestructura y prestacin de servicios pblicos. Franja de Control Ambiental: Espacio no edificable que se extiende a lado y lado de algunas vas importantes, con el objetivo principal de aislar el entorno del impacto urbano y de contribuir paisajstica y ambientalmente al desarrollo de la ciudad. Ronda de Canal y Ro: Zona de reserva ecolgica no edificable de uso pblico, constituida por una franja paralela a lado y lado de la lnea de borde de cauce permanente de agua, hasta de 30 metros de ancho. Paso a desnivel: Se define como el cruce subterrneo o elevado de una o ms vas. Zona Verde: rea de cesin en la que adems de existir una porcin de zona verde, existen diferentes tipos de construcciones destinadas a servicios comunitarios. Parque: Espacio libre destinado a la recreacin al aire libre y el contacto con la naturaleza. Campo Deportivo: Zona de uso pblico cuyo equipamiento permite el desarrollo de actividades deportivas y de recreacin activa. Plaza: Espacio libre rodeado de edificios, donde predominan los elementos arquitectnicos sobre los paisajsticos naturales. Plazoleta: Espacio similar a la plaza con menores dimensiones. Ciclorruta: Carriles exclusivos para el transporte en bicicleta, ubicados en vas principales, locales y secundarias.
v) Mostrar que es importante romper culturas de tolerancia frente a prcticas ilcitas muchas veces socialmente aceptadas y hasta promovidas, no solamente atacando este problema con campaas de educacin, como Mockus haba hecho durante su primera administracin (1995-1997), sino aplicando las normas y reglas (en particular del Cdigo de Polica), recuperando con la justicia y la fuerza pblica el espacio pblico invadido. Las intervenciones iniciales de recuperacin del espacio pblico generaron ms resistencia por parte de los grupos de
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inters afectados, de las que el Alcalde Pealosa haba previsto. Frente a lo cual el Alcalde decidi ser estricto con las reglas y no negociar. vi) Mostrar que adems de la recuperacin del espacio pblico, tambin le corresponde a la administracin garantizar su mantenimiento y uso apropiado. Sin un buen mantenimiento tanto desde el punto de vista fsico como desde variables como la seguridad y la apropiacin por parte de las comunidades, los sitios recuperados pueden fcilmente recaer y generar un mayor costo de futura recuperacin. Durante la administracin Pealosa y la segunda alcalda de Mockus se fortalecieron las prcticas y exigencias de mantenimiento. Progresivamente, el tema del mantenimiento se relacion con la perspectiva de la seguridad, dada la relacin mencionada entre el deterioro del espacio pblico y las condiciones de seguridad. De ah la oferta de programas de capacitacin, asesora y orientacin en espacios pblicos como los parques y hasta en las cebras de la ciudad, as como la inclusin de asociaciones barriales, alcaldas locales y otras formas de participacin local y comunitaria. Por su parte, la segunda administracin de Mockus incluy dentro de sus prioridades, mantener los principales elementos de la poltica que agresivamente haba iniciado Pealosa. Hubo entonces una gran preocupacin por temas como el de mantenimiento de los parques (a travs de esquemas que combinaran bajos niveles de gasto pblico y empoderamiento de las comunidades, como se ilustra adelante), profundizar la desmarginacin con Metro Vivienda y la Caja de Vivienda Popular, el mantenimiento de las grandes avenidas, la inversin social del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), el avance en las siguientes fases del sistema de transporte masivo de Transmilenio, etc.
7.4 LA REINSTITUCIONALIZACIN DE LAS POLTICAS

URBANSTICAS
La prioridad que se les dio a las polticas urbansticas se tradujo en el perodo 1995-2003 en una nueva fase de reorganizacin, fortalecimiento y profesionalizacin de las instituciones distritales encargadas del tema. Este proceso se concret en dos ejes: rescate y robustecimiento de instituciones que existan con anterioridad a 1995; creacin de nuevas instituciones para apoyar la gestin de intervenciones urbansticas, como la Empresa de Renovacin Urbana y Transmilenio.
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7.4.1 Rescate y robustecimiento de entidades que existan con anterioridad a 1995

Instituto de Desarrollo Urbano (IDU).20 El IDU es un establecimiento pblico descentralizado, con personera jurdica, patrimonio propio, autonoma administrativa y domicilio en Bogot, creado en 197221 con base en una reforma del Departamento de Urbanismo de Bogot que haba sido creado en 1933. El IDU est destinado a ejecutar obras viales y de espacio pblico para el desarrollo urbano de la capital. Sus recursos provienen, en buena medida, de una proporcin del impuesto predial, una parte de rentas especficas como la sobretasa a la gasolina y del pago a la valorizacin (por beneficio general, creada por el alcalde Jaime Castro). Uno de los elementos interesantes del diseo institucional del Distrito es que el IDU no construye directamente ninguna obra, sino que se encarga de administrar, contratar estudios, interventoras y ejecuciones de proyectos, con un criterio claro: quien disea no es quien contrata. El IDU dedica buena cantidad de trabajo en el diseo de pliegos de requisitos adecuados y en el seguimiento del contrato, y viene cumpliendo funciones de lo que fue la Secretara de Obras Pblicas. En materia de Espacio Pblico, son varias las funciones asignadas al IDU:
1. Mantenimiento de rboles: En 1998 se haba asignado al IDU (Subdireccin Tcnica de Mantenimiento de Espacio Pblico) la responsabilidad de adelantar las labores asociadas al mantenimiento de rboles. Sin embargo, dicha responsabilidad fue transferida en el 2003 al Jardn Botnico Jos Celestino Mutis. 2. Arreglo de las vas (reparcheo, rehabilitacin, mantenimiento): En esta materia, el IDU es el encargado de realizar diagnsticos y estudios sobre el estado de la malla vial y proyectos adicionales, y de garantizar la rehabilitacin y mantenimiento de las vas. 3. Arreglo de andenes, puentes peatonales y separadores: A travs del establecimiento de una prioridad que tiene en cuenta factores como: Obras ejecutadas, cumplimiento del Plan de Ordenamiento Territorial, estado de deterioro e impacto urbano, se determina qu andenes, puentes peatonales y separadores requieren recuperacin total o mantenimiento.
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Fondo de Ventas Populares. Este Fondo existe desde 197222 con el objetivo de obtener recursos financieros para la atencin de programas relacionados con los vendedores ambulantes y estacionarios, teniendo en cuenta las normas legales al respecto.23 Su misin es generar y apoyar alternativas de organizacin, capacitacin, formalizacin o reubicacin de vendedores ambulantes y estacionarios y su visin es promover, con criterio empresarial y contenido social, la incorporacin de vendedores ambulantes y estacionarios a la economa formal, procurando mejorar su calidad de vida en aspectos econmicos, educativos y de seguridad social. En 1995, la primera administracin Mockus, atribuy24 al Fondo la tarea adicional de preservar el uso colectivo del espacio pblico. Con base en esta decisin, y en particular a partir de la administracin Pealosa, el Fondo termin constituyndose en una de las instituciones ms importantes en la recuperacin del espacio pblico, en particular porque cuenta con las herramientas distritales para darle soluciones econmicas a los vendedores ambulantes desalojados del espacio pblico. El Fondo de Ventas Populares adquiri una alta importancia en la estrategia de la administracin Pealosa para recuperar el espacio pblico. Particip de proyectos interinstitucionales en los que se reubicaron vendedores ambulantes, se les dio capacitacin profesional, se les facilitaron recursos y, particularmente, se implementaron proyectos de trabajo asociativo entre las personas reubicadas en operaciones de recuperacin de espacio pblico. En este esfuerzo de asociatividad se implantaron frmulas de crditos asociativos que implicaron construccin de capital social, disminuyeron el esfuerzo de ahorro y aporte de capital, y redujeron el riesgo (compartido y de la institucin que ofreca el crdito). Las primeras experiencias mostraron que el tema arquitectnico de los lugares de reubicacin, era una variable fundamental para el xito de estrategias como sta. Por ello, se ha pasado de esquemas de edificios viejos de varios pisos en los que se distribuyen los locales (y donde solamente el primer piso alcanza algo de xito) a diseos arquitectnicos adecuados que propician igualdad en el acceso al cliente. El Fondo est adems muy bien posicionado para la gestin interinstitucional, en su Junta Directiva, cuyo presidente es el director de la Defensora del Espacio Pblico; y tiene como miembros: la Secretara de Gobierno Distrital entidad distrital de la cual depende el Fondo, el
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Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS), el Departamento Administrativo de Accin Comunal, Misin Bogot y la Subsecretara de localidades. Desde 1995 sus funciones se definieron en los siguientes trminos: 1. Desarrollar programas de capacitacin a los vendedores informales con el propsito de facilitar su proceso de reconversin. 2. Apoyar alternativas ocupacionales para la reconversin de los vendedores informales. 3. Participar en la adecuacin urbanstica de reas deprimidas por ventas informales en espacio pblico, que han sido restituidas para dar continuidad al proceso de recuperacin del espacio pblico.
El Taller del Espacio Pblico. Fue conformado en febrero de 1992 y adscrito al Departamento Administrativo de Planeacin Distrital como ente asesor de espacio pblico.25 Una de sus principales funciones es definir y disear elementos de espacio pblico que acerquen las intervenciones urbansticas al ser humano. La administracin Pealosa recuper el nfasis en proyectos semilla para intervenciones pequeas y de alto impacto. En el desarrollo de sus actividades dise un plan de recuperacin de plazas, un plan de alamedas, y logr en conjunto con la Subdireccin de Productividad Urbana del Espacio Pblico de Planeacin Distrital, incluir dentro de las obras viales criterios de espacio pblico como arborizacin, iluminacin y mobiliario. Instituto Distrital para la Recreacin y el Deporte (IDRD). Creado en 1978 por el Acuerdo 2 del Concejo de Bogot. Probablemente el mayor aporte del IDRD al tema del espacio pblico es la labor que adelanta en materia de uso de parques y espacios deportivos, y en materia de la administracin sostenible de los parques (una de las variables determinantes en el xito futuro de la estrategia de recuperacin del espacio pblico). Basado en un enfoque de sostenibilidad que deposita su confianza en la vinculacin de las comunidades al aprovechamiento y cuidado de los parques, el IDRD ha diseado un paquete de estrategias agrupadas en la Red Social de Apoyo para la Sostenibilidad del Sistema Distrital de Parques. Las estrategias de esta red son: Adopte un Parque, Gobierna tu Parque, Ponle Nombre a tu Parque, Ambulancia de Par-
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ques, Vive tu Parque, Comits Locales de Control Social, Club de Amigos de los Parques, Foro Mvil, Concurso de Integracin Comunitaria. Detalles sobre el funcionamiento y avances de estas estrategias se presentan abajo, en el apartado de Parques. En materia de parques, llama la atencin el completo sistema de georreferenciacin del sistema de parques, disponible en lnea para los usuarios de Internet. Jardn Botnico Jos Celestino Mutis. El Jardn Botnico fue creado en 1956, gracias al trabajo e iniciativa del botnico Prez Arbelez y su asistente Teresa Arango Bueno. En el ao 2003, le fue asignada una funcin que vena desempeando el IDU. Por ello, ahora tiene la responsabilidad de adelantar tratamientos silviculturales en rboles ubicados en el Espacio Pblico, que presenten problemas de estabilidad, daos fitosanitarios o que amenazan y deterioran la infraestructura urbana de la ciudad. Adicionalmente es la encargada de los procedimientos de arborizacin, aprovechamiento y tala del arbolado en el permetro urbano de Bogot. Departamento Administrativo de Planeacin Distrital (DAPD). La Subdireccin de Infraestructura y Espacio Pblico de la DAPD es la responsable de definir las polticas, planes y programas relacionados con vas, trnsito y transporte, servicios pblicos domiciliarios y espacio pblico en el marco de lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial. Prepara para la firma del Alcalde Mayor los decretos reglamentarios del Plan de Ordenamiento Territorial en los temas viales, de transporte, trnsito, servicios pblicos y espacio pblico. Prepara las resoluciones, para la firma de la Directora del DAPD, que deciden el otorgamiento de licencias de ocupacin e intervencin del espacio pblico, referidas a proyectos de escala urbana y metropolitana y expide este tipo de licencias para proyectos de escala zonal en espacio pblico. Igualmente, la Subdireccin es responsable de dar soporte cartogrfico al Departamento Administrativo de Planeacin Distrital (DAPD) y de proponer los documentos para la expedicin de actos administrativos que declaran zonas de reserva para la construccin de vas, de espacio pblico y de infraestructura de servicios pblicos domiciliarios y de proteccin ambiental. Coordina con el IDU y la Secretara de Trnsito y Transporte, los proyectos a cargo de estas entidades.
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Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA). Adems de su labor natural en lo concerniente al medio ambiente, el DAMA creado en 1990 por medio del Acuerdo 9 del Concejo Distrital es una de las entidades que, junto con el Departamento Administrativo de Bienestar Social, el Fondo de Ventas Populares, el Instituto Distrital para la Recreacin y el Deporte garantizan la sostenibilidad de algunas intervenciones de recuperacin del espacio pblico. En el caso del Proyecto el Tercer Milenio, por ejemplo, acompa al grupo de microempresarios tipgrafos desalojados del Barrio Santa Ins (Ascopro) en el establecimiento de un Ecoparque Industrial, como alternativa de asociatividad para formar empresa de este grupo poblacional. Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot (EAAB). En las intervenciones del Programa de Desmarginacin, el conocimiento tcnico sobre el potencial de los barrios, y su labor de extensin de las troncales de acueducto y alcantarillado es fundamental. Adicionalmente es la encargada de varios proyectos asociados a rondas de ros y algunos humedales.
Dado el enfoque integral, tambin fueron completadas las funciones de otras instancias, en particular de cultura y de trabajo social, en relacin con el proceso de recuperacin y mantenimiento del espacio pblico, del espacio peatonal, la ciclorruta y las zonas verdes. Intervinieron en ella instituciones como el DABS y el Instituto Distrital de la Proteccin de la Niez (Idipron), las cuales por su rol en la atencin de poblacin vulnerable (trabajadoras sexuales, habitantes de la calle, etc.) han desempeado un papel central en iniciativas de intervencin en el espacio pblico como el Proyecto Tercer Milenio, en el que se intervino la compleja poblacin de El Cartucho (vase Captulo 10 para un anlisis detallado sobre las actividades DABS e Idipron). Tambin el Departamento Administrativo de Accin Comunal (DAAC), ya que en materia de espacio pblico est encargado de manejar las relaciones con las comunidades en proyectos que las involucren, por ejemplo, los asociados al Programa de Desmarginalizacin.
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7.4.2 Creacin de instituciones en apoyo a la gestin urbanstica (1995-2003)

Empresa de Renovacin Urbana. Fue creada en 1998 como una consejera adscrita a la oficina del alcalde. Recoge la experiencia de Plan Centro asumiendo sus funciones y equipo; durante tres aos, 1998-2000, pone en marcha las siguientes estrategias:
a) Crear una empresa de renovacin urbana. Se estructur el proyecto y se pas al Concejo Distrital el cual lo aprob en el ao 2000, mediante el acuerdo 33. No se capitaliz por falta de recursos hasta julio 26 de 2004. b) Dejar establecidas, para la ciudad, polticas y estrategias que quedan consignadas en el POT. Asimismo, establece las zonas que deben intervenirse, para lo cual desarrolla y pone en marcha propuesta de intervencin para sectores deteriorados. Se fundamenta en la Gestin Urbana de Hacer, Hacer. c) Desarrollar una intervencin en el territorio, bajo la cual se invirtieron 100 millones de pesos por hectrea (Ha), para una rea aproximada de 1.800 hectreas del centro de la ciudad. d) Se destinaron recursos importantes para intervenir 600 predios de la zona del cartucho y el barrio Santa Ins, para hacer un parque de 16 hectreas, con una zona comercial. Sus funciones estn consignadas en el acuerdo 33 de 1999, que la estructura como una empresa industrial y comercial del Estado, esto quiere decir que es autnoma en el manejo de recursos. Su finalidad es hacer gestin urbana, para promover, gestionar y liderar la transformacin urbana de sectores deteriorados de la ciudad en deterioro o ubicados en zonas con potencial mayor al desarrollo que tiene y en relacin con su ubicacin estratgica. Dentro de este segundo grupo de instituciones creadas a partir de las administraciones Mockus y Pealosa, hay un subgrupo de otras instituciones orientadas al trabajo en la calle, y que tambin se involucraran con la implementacin de polticas urbansticas, entre ellas resaltamos las siguientes:
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Empresa Transmilenio. El 13 de octubre de 1999, mediante escritura pblica, fueron firmados los estatutos y normas de la empresa, mediante los cuales se establecieron la misin, el tipo de sociedad, las responsabilidades de la empresa, entre otros aspectos. El objetivo inicial de la empresa fue planear, ofrecer e implantar un servicio de transporte masivo de pasajeros para la ciudad (ms adelante se ampla la informacin sobre Transmilenio). Misin Bogot. Este programa es ampliamente explicado en el Captulo 10, basta por ahora mencionar la importancia que tuvo su trabajo en la generacin de espacios de orden. Inspirado en la teora de la ventana rota, se propona garantizar la adecuacin de espacios que por su deterioro y abandono por parte de las autoridades y de la ciudadana, se haban convertido en focos impenetrables de inseguridad y centros de delincuencia.
7.5 RESTRICCIN DEL USO DEL CARRO

El alcalde Enrique Pealosa insisti en la importancia de construir una ciudad en la que cada vez sea menor la importancia de los automviles y mayor la importancia de otros tipos de transporte, en particular transporte pblico, bicicleta y caminata. La ciudad haba invertido y entregado sus calles a la minora de mayores recursos, lo que se evidenciaba en que:
En 1998, cerca del 95 por ciento de la malla vial era utilizada por 850.000 vehculos particulares, que slo movilizaban al 19 por ciento de los habitantes. Cada ao entraban a la ciudad 60.000 nuevos vehculos particulares y para su adecuada movilizacin era necesario construir 680 kilmetros de nuevas vas cada ao [...] El cinco por ciento restante de la infraestructura vial era utilizada por 21.500 buses de servicio pblico, que realizaban el 72 por ciento de los viajes.26
Sumado al deterioro del espacio pblico, el problema del transporte era uno de los factores mayores que hicieron de Bogot una urbe poco amable. Pealosa propuso entonces, un conjunto de alternativas compuesto por un sistema de transporte masivo, ciclorrutas, andenes y espacio pblico. Ello ofreca varios beneficios: (i) una ciudad ms equitativa: buena parte de los recursos de la ciudad se destinan al mantenimiento de
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avenidas y calles utilizadas principalmente por autos particulares, pertenecientes a ciudadanos de clases altas, lo cual desplaza inversin en las clases bajas mayoritarias. (ii) Beneficios sobre el medio ambiente, (iii) Condiciones de seguridad para peatones y ciclistas. Segn Pealosa, tal vez suena simplista, pero liberara enormes recursos que son actualmente dedicados al mantenimiento de las calles casi exclusivamente utilizadas por la clase alta, para invertir en necesidades de los pobres. Por ello, Pealosa, introdujo medidas restrictivas del uso del automvil, que fueron posteriormente institucionalizadas a travs de una consulta popular realizada en Octubre de 2000. La introduccin del Da sin Carro tiene un efecto pedaggico ya que sugiere e intenta demostrar a los ciudadanos, que es posible cumplir con sus actividades cotidianas utilizando medios alternativos de transporte (Transmilenio, ciclorrutas, etc.), excepto para unas minoras que dependen fundamentalmente del vehculo para adelantar sus labores.
7.6 INTRODUCCIN DEL SISTEMA DE TRANSPORTE MASIVO: TRANSMILENIO

La situacin catica de la ciudad, experimentada particularmente durante la dcada de los 80 y la primera parte de los 90, descrita en el Captulo 1, se reflejaba particularmente en la desorganizacin del sistema de transporte pblico. Dicho sistema se convirti paulatinamente en un sistema caracterizado por la inequidad, la contaminacin del aire, la contaminacin sonora, y la ineficiencia, en trminos de los costos y tiempos en movilidad para los ciudadanos. Asimismo, generaba una baja e incierta rentabilidad de los conductores y las empresas dueas, cuyos ingresos dependan directamente del nmero de pasajeros. El sistema fue tan perverso, que llev a una situacin denominada la guerra del centavo, donde se da una permanente carrera de competencia entre los conductores para recoger el mayor nmero de pasajeros. Algunas administraciones distritales e incluso nacionales haban explorado posibilidades de solucin de este sistema, y por ello se haban realizado importantes estudios en particular uno financiado por la agencia de cooperacin del gobierno japons sin que nada se hubiera podido llevar a la prctica. Durante muchos aos se insisti incluso en la
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construccin de un metro. Sin embargo, las condiciones financieras del Distrito, sumadas a los requerimientos en trminos de inversin (infraestructura, equipos, etc.) hacan de esta alternativa una insensatez. Por otra parte, la experiencia ms cercana en materia de metro en el pas (Medelln) present demasiados problemas y mostr no ser rentable, incluso diez aos despus de su construccin. Pealosa, tomando en cuenta estas situaciones y los estudios desarrollados sobre transporte pblico en Bogot, se inclin desde un comienzo hacia opciones alternas al metro, inspirndose especialmente en el sistema de buses articulados introducido en Curitiba (Brasil), y esfuerzos similares en Quito y otras ciudades latinoamericanas, pero con adaptaciones a la demanda local, reconocidas nacional e internacionalmente.
Tabla 1 Sistema Transmilenio de Bogot proyectado a 2016 (287,9 km)
1998-2001 Calle 80 (10 km) Avenida Caracas (21 km) Autopista Norte (10 km) 2001-2006 Av. de las Amricas (16,7 km) Av. Suba (11 km) Corr. Frreo del Sur (12 km) Av. Norte-Quito-Sur (35,5 km) Av. de los Cerros (7,9 km) Carrera 10 (13 km) Carrera 7 (11 km) Calle 6 (4,9 km) Calle 170 (9,7 km) Calle 26 (9,7 km) 41 km 84,9 km 2006-2011 Av. Boyac (35 km) Av. 1 de Mayo (14,5 km) Calle 13 (14,4 km) Viaducto Caracas (21 km) 2011-2016 Av. Longitud. de Occ.(48 km) Av. Villavicencio (10,3 km) Avenida 68 (16 km) Calle 63 (8,7 km) Calle 200 (6,8 km) Av. Ciudad de Cali (30,9 km) Viaducto Autonorte (10 km)
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot. Empresa Transmilenio S. A.
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La frmula escogida fue un servicio de transporte masivo automotor de pasajeros, organizado con nuevos buses de motores diesel que cumplieran con regulaciones ambientales, sobre carriles especialmente construidos y exclusivamente reservados para Transmilenio y sobre vas existentes donde varios carriles fueran adecuados para soportar los buses; estaciones modernas con puertas de vidrio que se abren y cierran para poder pasar de la estacin al bus; una red conectada, que permite transbordos; servicios alimentadores, que son los encargados de llevar y traer pasajeros desde los barrios perifricos de la ciudad hasta las troncales de Transmilenio; conductores especialmente capacitados, que trabajan turnos de 6 horas. Un sistema cuya puesta en marcha implic adems, la chatarrizacin de un determinado nmero de buses viejos por cada nuevo bus del Transmilenio puesto en marcha. Se trata entonces de un sistema integral, cuyos ejes principales (troncales) se construyen progresivamente en cuatro etapas, y conjuntamente con la construccin e implantacin de los dems componentes del sistema (nuevos buses, estaciones, lneas alimentadores etc.). Esto se complement con espacios pblicos como ciclovas con el objeto de promover al mismo tiempo el transporte no motorizado; intencin reforzada con instrumentos administrativos y tributarios (como por ejemplo el pico y placa para los automviles, consistente en la limitacin en la circulacin de vehculos de acuerdo con sus nmeros de placa en das determinados). Adicionalmente, con la construccin de las troncales, se le dio mucha importancia a la recuperacin de los andenes asociados a stas. Se trat de una intervencin en la que se busc transformar de manera radical la forma en que los bogotanos se transportaban, construyendo un sistema que generara eficiencia, equidad y calidad de vida en los usuarios; un sistema integral que incorporara todos los elementos mencionados.
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Ilustracin 1 Fases de construccin rutas Transmilenio en Bogot
Fuente: Empresa Transmilenio S. A.
La rapidez con la cual fue ejecutado y puesto en operacin el proyecto de Transmilenio, durante los tres aos de la administracin de Pealosa la primera fase del sistema cubri 41 km impresion a muchos escpticos. Lograr el inicio de la operacin del sistema Transmilenio implicaba partir de cero, con diseo, construccin de infraestructura, participacin del sector privado, cierre de avenidas centrales de la ciudad e inicio de obras de las cuales buena parte la ciudadana dudaba. El nmero de usuarios que utiliza el sistema diariamente se ha incrementado igualmente desde el inicio del proyecto. Mientras en 2002, el sistema contaba con 550.000 usuarios, a comienzos de 2004 la cifra supera los 900.000 pasajeros diarios. Por supuesto, existen quejas acerca de la cantidad de personas que lo utilizan en horas pico y todava sera posible lograr ahorros en tiempo con ciertas inversiones en infraestructura. Sin embargo, el ahorro logrado hasta el momento es admirable: el tiempo promedio de viaje, pas de tres horas al da a 1,5 horas,27
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amn de los efectos sobre la descongestin del trfico y el ahorro en costos para los ciudadanos: el costo del pasaje de 900 pesos 2003 es igual al de un bus regular, pero permite transbordar sin costo contrariamente a buses regulares y viajar ms rpido y confortablemente. Hay algunos datos que muestren que tal vez un 10% de los pasajeros Transmilenio lo escogieron frente al uso de su auto particular. La construccin del Transmilenio, en criterio de la Secretara de Gobierno de Bogot, debe ser uno de los factores para disminuir la accidentalidad vial en la ciudad; el hecho de haber comenzado a ordenarse el trfico catico de autobuses de servicio pblico, es ya una avance evidente en esta materia. De otro lado, con respecto al tema de la seguridad ciudadana, y en especial en lo relativo al hurto callejero, es evidente que la apertura del espacio pblico y la mayor presencia institucional que implica el Transmilenio (operadores de las estaciones, vigilancia policial, telfonos pblicos, iluminacin) son factores que pueden conllevar la disminucin de delitos contra la propiedad privada en la ciudad.
7.7 CONSTRUCCIN Y REHABILITACIN DE PARQUES

En ciudades como Bogot, Cali y Medelln, entre las causas de la proliferacin de pandillas y delincuencia juvenil observadas con gran fuerza a finales de los aos ochenta y durante los aos noventa, se mencionaba sistemticamente la ausencia de oportunidades de recreacin, deporte y zonas verdes. Durante el perodo 1995-2003, Bogot ha creado, reconstruido y expandido parques en diferentes zonas de la ciudad, lo cual ha incrementado significativamente la calidad del tiempo de esparcimiento entre la poblacin. Como se explic en el Captulo 1, el tema de los parques fue una gran preocupacin en los aos treinta, cuarenta y sesenta. Desde entonces, los parques haban sido prcticamente abandonados por el Distrito; por dcadas no se realizaron esfuerzos importantes por adecuarlos para la vida digna de los ciudadanos. El Distrito tampoco haba comprado nuevos terrenos para su construccin. En muchos casos, los parques se haban convertido en espacios propicios para el crimen y en ciertas zonas y horarios, dichas condiciones los hacan lugares vedados para ciudadanos y ciudadanas. Pocas actividades culturales y deportivas de gran escala se realizaban en estos espacios.
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Mockus y Pealosa retomaron la buena herencia de los aos sesenta y rescataron, mejoraron y ampliaron la oferta. Un nmero enorme de parques grandes y pequeos han sido equipados con facilidades deportivas al aire libre y zonas de juego para nios. La nueva infraestructura ha proporcionado una alternativa a la vida de la esquina de la calle, ampliando significativamente las oportunidades de recreo y mejorando notoriamente el aspecto fsico de los barrios, lo cual ha despertado el inters de las asociaciones de vecinos para trabajar con el gobierno local en su diseo, creacin y mantenimiento. Por s misma, la construccin o recuperacin de parques aunque sean de alta calidad no es suficiente para generar mayores condiciones de seguridad en una ciudad. Las experiencias colombianas y de otros pases han mostrado que cualquier parque puede transformarse en un foco de inseguridad cuando no est bien administrado y adecuadamente mantenido. Para enfrentar este reto la administracin distrital, a travs del Instituto Distrital de Recreacin y Deporte (IDRD), cre una base de datos de todos los parques de Bogot, que ahora contiene casi 5.000 parques (entre los parques grandes, medianos y pequeos), esta iniciativa se inspir en el primer inventario de zonas verdes realizado por la Universidad de los Andes durante la primera administracin Mockus. Dicha base de datos es usada por las diferentes instituciones pblicas distritales como el Instituto Distrital de Recreacin y Deporte (IDRD), el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT), el Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), y el Jardn Botnico, con el propsito de articular acciones para la operacin y el mantenimiento de los parques a travs de una mayor participacin ciudadana. Estas instituciones han venido cooperando para ensear a los ciudadanos sobre el buen uso de los parques y su dotacin, y han trabajado en la organizacin de eventos deportivos semanales, cursos de vacaciones, torneos de microftbol, competencias de baloncesto y tenis, entre otros eventos.
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Tabla 2 Distribucin de la poblacin pobre y en miseria segn localidad

Localidad % Poblacin pobre % Poblacin en miseria m 2 de parque y zona verde/Hab. Evolucin tasa homicidio 1994/2002 Ciudad Bolvar Usme San Cristbal Bosa Santa Fe Rafael Uribe Tunjuelito Kennedy La Candelaria Fontibn Usaqun Suba Los Mrtires Engativ Antonio Nario Puente Aranda Barrios Unidos Chapinero Teusaquillo 29,2 26,9 20,0 19,3 18,4 16,0 14,2 13,3 13,3 12,5 11,8 11,1 8,8 8,8 8,2 7,7 7,4 6,3 0,5 8,5 6,6 3,6 3,4 3,7 2,7 1,8 2,4 1,9 2,8 2,5 1,7 1,2 1,0 0,9 0,8 0,8 1,0 0,6 1,8 1,2 1,5 1,7 7,3 2,3 4,4 2,9 1,1 3,0 3,1 2,2 1,5 5,2 2,7 3,3 11,3 4,1 14,3 73/43 (4) 68/35 (5) 62/21 (13) 60/22 (12) 497/202 (1) 73/32 (6) 59/24 (11) 54/20 (14) 262/86 (3) 65/12 (19) 37/13 (18) 35/19 (16) 215/89 (2) 47/16 (17) 64/27 (8) 62/25 (10) 66/25 (9) 81/37 (7) 109/20 (15)
Fuente: elaboracin de los investigadores basndose en la informacin de la Universidad de los Andes y pgina web: http://www.empresario.com.co.
Pealosa insisti en mostrar que las condiciones particulares de Bogot la baja motorizacin, la poca densidad de la red vial en zonas no cntricas, amplias periferias an sin construir, y valores de tierra relativamente bajos ofrecan oportunidades particulares para construir zonas verdes en el presente, para garantizar suficiente espacio verde para generaciones futuras. Segn Pealosa, con 500 millones de dlares, se pueden comprar 10.000 hectreas en las afueras de la ciudad, un rea igual a 35% del rea actualmente construida de Bogot, para construir una zona de parques de 34 veces el tamao del Central Park, para generar calidad de vida durante los prximos 1.000 aos y garantizar posibilidades de acceso a infraestructura verde y de deportes para cada
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uno de los 10 millones de habitantes que se calcula tendr Bogot en el ao 2050. Pealosa resalt la inequidad en el acceso a espacios verdes en la ciudad y la importancia de romper con ella, al afirmar que mientras los sectores socioeconmicos ms fuertes tienen acceso a clubes y casas de campo, los sectores ms pobres viven en zonas escasamente dotadas de zonas verdes. Como consecuencia de la creciente desigualdad y la separacin geogrfica entre sectores pobres y ricos en la ciudad, el acceso al espacio verde termina reflejando la desigualdad de la ciudad (vase Tabla 2). Pealosa legitim las grandes inversiones en espacio pblico verde de calidad con los efectos positivos sobre acceso a zonas verdes de los estratos ms bajos: calidad de vida, recreacin, beneficios ambientales. l mismo deca que las zonas verdes y la arborizacin contribuyen a aumentar el atractivo de una ciudad, pues stas favorecen en este sentido la competitividad y el desarrollo econmico. As esto puede redundar en mejores oportunidades de desarrollo y empleo para los menos favorecidos. Durante la administracin de Pealosa, con una inversin de 212.000 millones de pesos se recuperaron, mejoraron y mantuvieron 1.034 parques, es decir, el 54% del rea verde de la ciudad. Se plantaron 68.688 rboles y 183.651 plantas de jardn y con el programa de arborizacin se intervinieron 202 kilmetros de ejes viales y 280 hectreas de parques. El trabajo fue continuado durante la segunda administracin de Mockus, quien se comprometi a consolidar la oferta (vase tambin la siguiente seccin sobre mantenimiento de parques). El POT determina el conjunto de parques de orden regional, metropolitano, urbano, zonal y vecinal, como la malla ms importante de espacios verdes que permiten elevar y balancear la calidad de vida de los bogotanos. Conjuntamente forman el Sistema Distrital de Parques, el cual constituye un eje clave para la conexin de las grandes reas geogrficas de la capital. Al IDRD le corresponde promover la recreacin, el deporte, el buen uso de los parques y el aprovechamiento del tiempo libre para formar mejores ciudadanos, ensear la sana competencia y mejorar la calidad de vida de sus habitantes.28
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CLASIFICACIN DE PARQUES EN BOGOT (vase http://www.idrd.gov.co) Parques regionales: Son espacios naturales de gran extensin de propiedad del Distrito Capital, ubicados total o parcialmente por fuera de su permetro, como es el caso del parque La Florida, y los parques regionales de los embalses de San Rafael y Tomin. Parques metropolitanos: Son reas libres que cubren una superficie superior a 10 hectreas, destinadas al desarrollo de usos recreativos activos y pasivos y a la generacin de valores paisajsticos y ambientales. Su rea de influencia abarca todo el territorio de la ciudad, son epicentros de mltiples programas desarrollados en beneficio de los diferentes sectores sociales y culturales de la urbe. Un ejemplo es el Parque Simn Bolvar, conformado de hecho por la unin de varias reas ms pequeas como: Parque Virgilio Barco, El Lago (Los Novios), Central Simn Bolvar, Salitre Mgico, Jardn Botnico, Unidad Deportiva El Salitre, Centro de Alto Rendimiento, Palacio de los Deportes, Museo de los Nios, Plaza de los Artesanos y el parque Recreo-deportivo El Salitre, y conformando una rea de 360 hectreas. Parques urbanos: Hay unos 25, cubren una superficie inferior a 10 hectreas, y son considerados urbanos por su valor histrico y simblico para la ciudad. Entre ellos estn: el Parque Tercer Milenio, el Parque San Cristbal, el Parque Biblioteca El Tintal, el Parque Calle 26, el Parque de La Independencia y el Parque Mirador de los Nevados. Parques zonales: Son reas libres, con una dimensin variable, destinada a la satisfaccin de necesidades de recreacin activa y pasiva de un grupo de barrios. Se encuentran ubicados en la mayora de localidades, descentralizando as el manejo del tiempo libre para miles y miles de personas quienes no deben realizar grandes desplazamientos para encontrar un lugar de distensin. Estos cuentan con mobiliario urbano, canchas deportivas, zonas de juegos infantiles, espacios verdes arborizados y senderos peatonales. Parques vecinales: Son reas destinadas a la recreacin, la reunin y la integracin de la comunidad, que cubre las necesidades de los barrios. En la mayora de casos, fueron mejorados y rescatados de un completo
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abandono a partir del programa Obras con Saldo Pedaggico de la primera administracin Mockus, ofreciendo a sus usuarios, modernos mobiliarios urbanos (bancas y canecas), iluminacin artificial, senderos peatonales, plazoletas en zonas duras, juegos infantiles y canchas deportivas. La red de escenarios vecinales est conformada por ms de 3500 reas verdes, las cuales necesitan del cuidado y participacin de la comunidad para lograr su sostenibilidad a largo plazo, a travs de campaas de apropiacin y sentido de pertenencia. Adicionalmente se incluyen las categoras de parques ecolgicos y parques de bolsillo.
7.8 MANTENIMIENTO Y VIGILANCIA DE LOS PARQUES

La recuperacin y construccin de nuevo espacio pblico en general, y de parques en particular, no es por s mismo una garanta de mayores condiciones de seguridad en la ciudad. La administracin de los espacios pblicos resulta fundamental para que ellos no generen efectos perversos en la seguridad de la ciudad; es decir, en vez de contribuir a mejorar la calidad de vida, se transformen en focos de inseguridad. Confrontado por la enorme ampliacin de la oferta basndose en los procesos adelantados durante la administracin Pealosa, Mockus se comprometi con el fortalecimiento de las formas de mantenimiento, para garantizar la sostenibilidad de la oferta. Inicialmente, el sistema de administracin de los parques intent adelantarse con la cooperacin de las cajas de compensacin (y por supuesto, la administracin directa de muchos parques por cuenta del IDRD).29 Sin embargo, aunque se probaron varios esquemas financieros, ninguno logr demostrar que fuera el apropiado y, adems de la ausencia de incentivos econmicos adecuados, en algunos sectores empez a formarse la opinin de que dichos parques estaban siendo de alguna forma privatizados. Desde 200230 se est reorganizando la administracin de los parques otorgando beneficios tributarios del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), a las entidades sujetas a este gravamen, que adelanten mejoras y administracin de los parques. Bajo este sistema se han entregado, hasta el da de hoy, seis parques para ser administrados por las cajas de compensacin familiar Compensar, Colparques, y la unin temporal Codema-Canapro. Para los parques
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intermedios y pequeos, sin embargo, no se ha encontrado un sistema unificado eficiente de administracin del parque, y ms bien se han puesto en marcha iniciativas interesantes por parte de la comunidad, en los vecindarios, como se explica ms adelante. En materia de vigilancia, se han buscado frmulas mixtas. Los parques grandes se cierran de noche, y son vigilados da y noche tanto por empresas de vigilancia privada que hacen presencia permanente como por unidades de la polica que hacen rondas frecuentes. Algunos de ellos complementan su trabajo con personas del programa Misin Bogot (vase Captulo 10). Tambin los Frentes de Seguridad Ciudadana (FSL) que son descritos en el Captulo 8 son herramientas importantes para involucrar a la comunidad, con la asesora de la Alcalda Local y de la Polica Comunitaria, en el cuidado de los parques. Los FSL y la organizacin comunitaria, con asesora de la Polica Comunitaria y la Alcalda Local, forman conjuntamente una alianza muy apropiada para garantizar la sostenibilidad de procesos de vigilancia de los parques barriales. Una de las herramientas ms interesantes en la administracin de los parques es su Sistema de Georreferenciacin, elaborado inicialmente por la Universidad de los Andes (1998) y administrado en la actualidad por el IDRD, el cual permite, adems de la ubicacin de los parques en el mapa, hacer un seguimiento de su estado.31 Gracias a ello, actualmente la ciudad cuenta con 4.570 parques certificados por la Defensora del Espacio Pblico, y se espera que en los prximos dos aos esta cifra aumente a 6.500 aproximadamente, basndose en la recuperacin de espacios pblicos potencialmente verdes, pero actualmente utilizados para otros fines, como el estacionamiento de automviles. La identificacin de los parques se ha convertido en una herramienta de planeacin de la mayor importancia, tanto para autoridades como para los entes locales y la comunidad, quienes han comenzado a reclamar activamente sus espacios pblicos verdes y no verdes. El banco de datos, adems de mapear los parques, incluye para cada uno de los 4.570 parques actualmente registrados, una ficha tcnica con variables como la legalidad del terreno, el nmero y tipo de rboles, una descripcin exacta de su mobilario, el estado socioeconmico y urbanstico del vecindario y el tipo se uso que se hace del parque (vase cuadro de texto para listado completo de variables).
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Los elementos de la Ficha Tcnica del Sistema de Georreferenciacin de Parques son los siguientes: informacin general ms cdigo (2 por localidad y 3 nmeros ms) nombre persona de contacto con telfono (puede ser persona JAC, Asociacin de Vecinos) nmero de viviendas alrededor del parque estado general parque tipo de zona caractersticas personas que hacen uso del parque (edad, gnero, etc.) horario de uso tpico vas de acceso tipo administracin que es responsable recursos econmicos herramientas senderos distribucin del uso en el interior del parque cuerpos de agua juegos infantiles
La utilidad de establecer criterios para caracterizar los parques, consiste en que de acuerdo con unas ponderaciones objetivas, se logra darle prioridades a la inversin en los parques. Con ello, se elimina la prctica de beneficiar los parques a partir de la influencia de los polticos con ms alta capacidad de incidencia en las decisiones de inversin.
Instauracin de un nuevo Frente Seguridad Local en la localidad Kennedy (2003) Alcalde de la Localidad Kennedy: La creacin de este Frente de Seguridad Local es un esfuerzo entre el Distrito, la Polica y la Comunidad. Agradezco la cooperacin de las instituciones al habernos colaborado, y de cada uno de ustedes por su compromiso tambin. Ustedes saben que lo que vale aqu no es la alarma, sino la solidaridad entre los vecinos. Si no reaccionamos desde lo pequeo, ah estamos perdiendo el barrio. Primero se roban el espejo del carro, y nadie hace nada.
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Segundo se roban una llanta del carro, y nadie responde. Y por fin nos roban el carro. Reaccionar es una responsabilidad de todos. Las felicitaciones aqu son para ustedes. Trabajaron entre todos para construir este Frente, y ahora va a ser una responsabilidad compartida garantizar que siga funcionando. Ustedes pagan impuestos de los cuales podemos hacer donaciones de equipos a la polica, entre otras cosas para que logren responder a las demandas de asistencia de los Frentes de Seguridad. Ustedes, como vecinos, no se van a transformar en cazadores de ladrones, pero deben cuidar nios, cuidar sus hijos, y cuidar a la comunidad. Es importante que instalen luces y cuiden tambin en este sentido la calle y el barrio, como que logren mostrar una sociedad organizada. Recuerden: este es el barrio suyo, pero tambin era de sus padres, y va a ser de sus hijos. Continuemos entonces colaborando en su cuidado. Agradezco a todos. Agente de la Polica Comunitaria: Felicitaciones por la creacin del FSL. Como deca el alcalde, la alarma es apenas el 5%, y el Frente lo son ustedes, los vecinos, el comercio, las casas. Parece que desde hace 15 das que este Frente est operando, y ya se mejor algo el sentimiento de seguridad. Unidos y apoyndonos logramos resultados. Esta es la primera alarma en el barrio, pero ya hay tres otras en gestin. Este es el primer paso para acabar con el problema del parque, con los problemas de pandillas y de drogadiccin. Con los frentes vamos creando un crculo, encerrando el problema. Lder de la comunidad: Agradecemos al Alcalde y a la duea de la casa donde estamos inaugurando este frente y al seor holands que vino a asistir a esta reunin. Aqu vive mucha gente pensionada de la polica. La creacin de este frente nos ha creado nuevamente una camaradera. Hace unos das, cuando salimos por primera vez todos a la calle, al sonar la alarma, ah mismo nos dimos cuenta del compromiso de cada uno con la calle y la cuadra. Creo que estamos comprometidos con esto, y si hay unas preguntas, favor hacerlas. Alguien del pblico: Alcalde, cuntenos por favor cmo vamos con las barras bravas en el parque, ya que el problema es grave con unos 20 de Santa Fe en el uno y unos 30 de Millonarios en el otro (parque), dando bala en la mitad y pintando murales en las casas del vecindario. Hay drogas guardadas en el parque por debajo del gazn. Todo el mundo lo
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sabe. O sea la situacin est muy grave y tambin peligrosa. Mi casa est frente al parque pero cuando yo llamo al nmero 112 o directamente al CAI, no vienen, o vienen muy tarde. Alcalde: Primero, la gente de las barras no es toda de aqu. Entre los dos grupos, ha habido ataques y han sacado revlveres, que es muy grave. La polica tiene los nombres de los lderes y les vamos a citar a plantear el problema, a ver de dnde son y en qu estn. Tambin estamos trabajando ya con el padre Alirio, con su programa Goles en Paz, a ver como hablamos con esos jvenes y si se logra hacer un campeonato, en vez de peleas. Tambin estamos buscando varias conciliaciones, y ustedes como Frente de Seguridad pueden contribuir a hablar con ellos. Pero es claro que podemos aceptar la libre expresin pero no podemos aceptar que nos invadan propiedades pblicas o privadas o que acaben con la libertad de los dems. Agente de la Polica Comunitaria: Es importante que conjuntamente hablemos con los jvenes, en vez de confrontarlos de manera agresiva desde un comienzo. Ustedes, como padres, madres, hermanos o hermanas de estos jvenes, es importante que no guarden el silencio con ellos, sino que hablen y expliquen. Representante de la comunidad: Est bien lo que usted dice, agente, pero cuando ellos estn con navajas y cuchillos en el parque, cmo hacemos nosotros? Ah toca que ustedes los lleven a la Estacin y los encierren! Ah hay como 30 marihuaneros. Si ellos se sienten tan grandes en lo malo, que no lloren cuando sean castigados!. Agente de la Polica Comunitaria: Es cierto. Pero tambin le quiero recordar que cuando traemos jvenes a la Estacin, estn directamente llamndonos los padres, de este mismo barrio, pidiendo soltarlos, dicindonos que no es justo traerlos a la estacin.... Alcalde: As es. Es justo que yo tenga que cambiarme y vestido de polica a las 11 de la noche arrestar esos nios, ponerles cadena? Y los padres? Qu hacen los padres? No son los padres quienes deben cuidar a sus hijos? No seamos tan cnicos. Busquemos arreglar entre todos. Los padres de estos jvenes tambin son hinchas. Tenemos que trabajar con los padres para que expliquen a sus hijos lo que implica ser hincha y lo que no implica. Hagamos como dice el alcalde Mockus: celebrar pactos
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y hacerlos cumplir. Adems, si ustedes tienen un Frente de Seguridad, y si ustedes tienen una Junta de Accin Comunal, ah ustedes tienen capacidad de exigir cosas. Yo se que la JAC est bastante desanimada y ah est el problema. Los problemas ac se crearon por la falta de unin entre los vecinos, por no haber reaccionado a tiempo. No esperen por favor que solamente la polica con revlver y pistola venga a solucionar este tipo de problemas. Tampoco tenemos que pensar solamente en mi casa, sino en el barrio, en la familia, en el vecindario. Los felicito otra vez por este esfuerzo, y cuenten conmigo.
En el cuidado de los parques se ha asignado gran importancia a la participacin y articulacin ciudadanas. El Distrito ha impulsado la constitucin de una Red Social de Apoyo para la sostenibilidad del sistema distrital de parques con asesora de instituciones como la Defensora del Espacio Pblico y el IDRD. La Tabla 3 indica los programas que la Red Social de Apoyo impuls en 2001-2003.
Tabla 3 Programas impulsados por el IDRD

Programa Ponle Nombre a tu Parque: Un proceso comunitario de escoger un nombre. Vive tu Parque (programa de buen uso del parque): un programa de capacitacin e implantacin de reglas con la comunidad para respetar el parque Adopta un parque (vinculacin de la empresa privada): para atender un parque Convenios de Administracin y Mantenimiento de Parques con Comunidades: en el cual se implican tambin Juntas barriales (JAC) y FSL.
Fuente: elaboracin de los investigadores basndose en informacin del IDRD.
Avances 332 parques bautizados 13.070 personas participantes. 193 parques intervenidos, 323 lderes capacitados correspondientes a 156 organizaciones.
5 parques con Carrefour (en ejecucin). 16 parques con EPM (en ejecucin).
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Sin embargo, el mantenimiento y administracin de los parques sigue siendo el mayor reto que enfrenta el Distrito en la sostenibilidad de este tipo de espacios, tanto por su nmero, como por los costos que implica. La idea de generar esquemas de administracin delegada, parece ser la nica forma de garantizar este propsito. Existe evidencia de que los parques abandonados o percibidos como inseguros son rpidamente visitados y utilizados exclusivamente por grupos de jvenes masculinos, que pueden tambin ser alguna forma de pandilla o banda.32 De ah que la construccin del parque puede ser, a largo plazo, un gasto menos importante que el gasto en su mantenimiento, o incluso en su vigilancia. La nica entidad que ha desarrollado ndices de inseguridad de los parques bajo su gestin ha sido CAFAM, una de las cajas de compensacin familiar ms importantes de Colombia. Segn ella, la seguridad es uno de los pilares de la asistencia a los parques. En cuanto a la seguridad basndose en encuestas CAFAM sostiene que los accidentes, infracciones y delitos han bajado de un ndice de 4,8 a un ndice de 2,6, con solamente un ligero incremento en el ao 2001, que se explica, segn la misma CAFAM, por la introduccin de un mayor rigor en las definiciones de los casos que deben ser tenidos en cuenta para el ndice de inseguridad. La importancia que han dado las ltimas administraciones distritales al tema de parques, es tal, que las diferentes comunidades estn volviendo a los parques como actividad recuperadora de sus labores y se est regenerando una cultura de parques que se haba perdido durante los aos setenta y ochenta. Mockus cuenta cmo dentro de su primera Alcalda, (1995-1997) se le acerc un grupo de profesores de la Universidad Nacional de Colombia con planes enormes que decan Parque Simn Bolvar: un parque ms grande que el Central Park de Nueva York en el corazn de Bogot. Ellos mostraron a Mockus los planes para extender el Parque Simn Bolvar (originalmente creado en la dcada de los sesenta), frente a lo cual el Alcalde les miraba pensando cmo hago para que no se me vea el escepticismo por estos pobres soadores. Luego, en el ao 2003, despus de varios aos de trabajo de su primera administracin as como de la de Pealosa, Mockus visit el parque y se dijo tenga ... Para que vea... Los soadores pueden tener razn.33
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7.9 RECUPERACIN, CREACIN Y AMPLIACIN DE ANDENES

Durante los aos setenta y ochenta las vas pblicas fueron construidas pensando casi exclusivamente en los automviles, y muchas veces ni siquiera se construyeron andenes. Los andenes existentes fueron progresivamente transformados en lugares para estacionar carros. Era socialmente aceptado usar los andenes como espacios de estacionamiento para los automviles, amn de vendedores ambulantes y la extensin de reas privadas comerciales. Uno de los principales elementos de la renovacin urbana experimentada por la ciudad con la administracin Pealosa, que continu durante la segunda administracin Mockus, fue la reincorporacin al espacio pblico de los andenes, sacando de ellos los carros, amplindolos y rehacindolos y poniendo decenas de miles de bolardos para evitar que los carros se estacionaran ah. (La variedad de soluciones para el problema del abuso de los andenes como estacionamientos es limitada: Amsterdam, por ejemplo, tiene ms bolardos que habitantes). La Tabla 4 muestra el tamao de las obras en cuanto al nmero de puentes peatonales, kilmetros de ciclorrutas y metros cuadrados de espacio pblico construido. Esta poltica de recuperacin de los andenes fue acompaada inicialmente con numerosas manifestaciones en contra, en particular del sector comercial, por automovilistas que no vean dnde ms estacionar y por polticos que se quejaron del costo de la operacin. Una vez que los ciudadanos lograron recuperar para el esparcimiento espacios que haban sido invadidos por los automviles, la opinin pblica asumi el reto y comenz a defender el espacio pblico. La recuperacin de los andenes incidi directamente sobre la descaotizacin y el deshacinamiento de muchos sectores, creando sentido de pertenencia sobre este tipo de espacios, y generando mayores sentimientos de seguridad. Pealosa defendi su poltica insistiendo sobre la prioridad del bien pblico frente al bien privado (el carro) y explicando que no era solamente contra los carros sino tambin contra el sector informal, el cual haba invadido los andenes. A travs de esta poltica, muy defendida tambin por Mockus, los estratos altos aprendieron a no utilizar los andenes como parqueadero, a no ir de compras subiendo el carro al andn, y los estratos ms populares aprendieron que no se poda acudir a la invasin del espacio pblico para vender sus mercancas, como mecanismo para sobrevivir.
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Tabla 4 Indicadores de Infraestructura Construida 1998-2004

INDICADOR Km-carril de troncales construidos (1) (2) Puentes peatonales construidos Puentes peatonales mantenidos Km de ciclorrutas construidos Km de ciclorrutas mantenidos m2 de espacio pblico (andenes, separadores, alamedas, etc.) construidos m2 de zonas duras de espacio pblico (andenes, separadores, alamedas, etc.) mantenidos
Fuente: IDU.
1998 16 0
1999 37 1555,32 m2
2000 112 2.159 (m2) 51 113
2001 107 17
2002 52 14
2003 93,78 11
2004 185 52
13 2
114 17
1 63 0
5 6 0
9 21 5
3 57 3
5.000
212.831
570.837
498.444
351.807
451.982 1.163.277
2.810
29.000
296.026
75.000
147.140 1.737.755 4.260.861
La recuperacin de los andenes y la introduccin de ciclorrutas (vase abajo) fue parte de la poltica de promocin de un sistema de transporte intermodal, estimulando articulaciones y un balance entre los diferentes medios de transporte, incluso entre el peatn y el ciclista. Pealosa introdujo un fuerte discurso sobre el tema, indicando que el uso del carro particular para el desplazamiento cotidiano de todo el mundo es imposible, y adems muy costoso en trminos de impuestos, ya que se tendra que construir una enorme cantidad de vas. Para generar alternativas, la ciudad se debe comprometer con la construccin de infraestructura de hecho mucho ms econmica para bicicletas, peatones y transporte pblico de calidad. En este contexto, varias avenidas, calles y zonas comerciales fueron transformadas en zonas semipeatonales, como es el caso de la Avenida Jimnez en el centro de la ciudad.
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7.10 PROMOCIN DEL USO DE LA BICICLETA
7.10.1 La ciclova
El antecedente ms cercano del gran esfuerzo que ha realizado el Distrito sobre el perodo 1995-2003 en materia de promocin de uso de la bicicleta, fue la iniciativa del alcalde Augusto Ramrez Ocampo 19821984 con la creacin de la llamada ciclova. Al considerar que el sistema vial de Bogot era poco utilizado los domingos, en particular antes de medio da, Ramrez Ocampo decidi cerrar varias vas con el objeto de que los ciudadanos dispusieran de ellas para la prctica del ciclismo. La ciclova como fue llamada desde sus orgenes se inici con unos tramos relativamente cortos, que fueron progresivamente ampliados y durante los ltimos aos transformados en un circuito completo que recorre toda la ciudad y que alcanza unos 121 kilmetros. Su xito ha sido tan notorio que mucha gente identifica la ciclova como la playa de Bogot, donde la gente no slo asiste para hacer deporte, sino para ver y hacerse ver.34 Unas 700.000 personas la utilizan cada domingo, en particular muchos jvenes. Su gestin est a cargo del IDRD, que coordina cerca de 2.500 personas, quienes tanto los domingos como los das festivos hacen las veces de orientadores de los usuarios. La ciclova probablemente es uno de los escenarios pblicos no solamente ms seguros, sino ms equitativos de la ciudad, pues permite integrar la ciudad, haciendo circular la gente del norte (identificada con ms recursos econmicos) hacia el sur y la del sur (de barrios con poblacin de menores ingresos) hacia el norte; el decir del Alcalde Pealosa: en la ciclova todos somos iguales ricos y pobres, es el nico lugar en el que un padre de familia de bajos ingresos, que no tiene acceso a clubes de recreacin, puede ofrecer a sus hijos un lugar seguro para hacer deporte y descansar. En el tiempo libre es cuando la gente siente ms la pobreza y por eso hay que darle alternativas de recreacin y esparcimiento.35 La conexin a la red de la ciclova de barrios como Las Cruces, ubicado directamente al sur del centro histrico de la ciudad y afectado por graves problemas delincuenciales durante los aos ochenta y noventa, ha permitido que la gente del norte haya vuelto a visitar estos lugares histricos y otros barrios del sur, y viceversa.
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El xito de la ciclova ha resultado en la creacin de dos eventos anuales adicionales: la ciclova nocturna y la ciclova de Navidad que se aprovecha para presentar el alumbrado pblico utilizado para esta fecha.
7.10.2 Ciclorrutas
El Plan Maestro de Ciclorruta (PMC) contratado por el IDU e incorporado en el POT es una estrategia orientada a promover, con base en criterios estrictamente tcnicos, la movilizacin cotidiana en bicicleta en la ciudad de Bogot, con la finalidad de reducir el trfico y la congestin y favorecer la movilizacin por este medio a los centros de trabajo, estudio y recreacin. Este plan prev la construccin de 301 kilmetros de ciclorrutas adicionales, acompaadas de la solucin de cruces e intersecciones, conexiones con otros sistemas de transporte, servicios y facilidades como estacionamientos con servicios complementarios para el usuario, equipamiento urbano, paisajismo y sealizacin. La red est igualmente prevista para conectarse con los otros municipios de la Sabana de Bogot, para lo cual se han dispuesto los puntos de contacto respectivos.36 Aunque la ciclova ha sido exitosa desde su comienzo, no se tradujo en una propuesta ms genrica para el uso de la bicicleta en la ciudad. El Alcalde Mockus, durante su primera administracin, integr en el Plan Maestro de Transporte, la construccin de ciclorrutas para promover el uso de la bicicleta. Segn Mockus, en el IDU haba unos fundamentalistas de la bicicleta, de hecho Mockus en persona era un gran promotor de su uso. El IDU cre un primer circuito de ciclorruta en una zona ambiental de Suba, con un objeto particularmente recreativo. La Administracin Pealosa, radicaliz la idea, y lo hizo parte integral del reordenamiento del transporte, proponiendo una amplia red de ciclorrutas en la ciudad, ya no por razones puramente recreativas, sino como medio de transporte. Se evolucion entonces, hacia la conceptualizacin de algunas rutas y la construccin de una red interconectada.
La red de ciclorrutas se compone de (i) una red principal, que une en forma ms directa y expedita los polos de atraccin como los centros de
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empleo y educacin con las reas residenciales ms densas, recogiendo adems flujos de ciclistas de (ii) la red secundaria alimentadora, que conecta centros de vivienda o centros atractores con la red principal, cumple funciones de colectar y distribuir los flujos de ciclistas desde los centros de atraccin o centros de vivienda, hacia la red principal; (iii) la red complementaria est constituida por tramos de ciclorrutas, necesarios para configurar el sistema de malla y distribuir flujos de ciclistas en sectores especficos. Incluyen la red ambiental y recreativa, las redes locales y de barrio y el sistema de parques lineales; (iv) ciclorrutas zonales como corredores de movilidad exclusivos para bicicletas, construidos en sectores particulares o de barrios, y que tienen como objetivo conectarse con la red principal de ciclorrutas.
El sistema de ciclorrutas sobre el cual el transporte en motocicletas es prohibido se ha convertido en una alternativa seria de transporte para muchos usuarios de la bicicleta en la ciudad, que cuentan con un espacio cmodo, seguro y rpido. Actualmente, conformado por 291 km construidos por la Administracin, el sistema se encuentra constituido por una red principal, una secundaria y una complementaria para toda la ciudad. La red est zonificada de acuerdo con los futuros cicloparqueaderos y cicloestaciones que proporcionarn las funciones complementarias de soporte y reforzarn la movilidad de los corredores. Todava es difcil evaluar los logros econmicos, sociales y ambientales de las ciclorrutas, as como su relacin con el tema seguridad. Algunas, encuestas muestran que a finales de la segunda administracin de Mockus, un 3,2% de los desplazamientos se realizaban en bicicleta, lo cual fue menos de lo previsto en las metas (5%). El IDU, en la direccin ciclorrutas, ha realizado estudios sobre las razones de esta subutilizacin. Una de las causas ms importantes encontradas por el estudio es el riesgo del robo de la bicicleta (y dems bienes). Frente a esta realidad, adems de haber fortalecido los controles policivos, se cre una poltica distrital para que entidades pblicas, universidades y empresas privadas construyeran guarderas para bicicletas. Los estudios de demanda a profundidad acerca de zonas de mayor trfico, tipologas del usuario de bicicletas y dems, encontraron que el mayor volumen horario se present en la Avenida Ciudad de Cali con
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calle 38 Sur, con 460 bicicletas por hora en el perodo entre la 16:00 y 17:00 horas, seguido de la Avenida de la Amricas a la altura de Banderas con 360 bicicletas por hora y la Autopista Sur con calle 13 de Bosa con 353 bicicletas hora.37 Basndose en esta informacin y otras fuentes secundarias, se concluy que en Bogot hay cerca de 82.000 usuarios de la bicicleta diarios, resultado cercano al 0,58% del total de los 14 millones de viajes que se realizan diariamente en la ciudad.
Ilustracin 2 Sistema ciclorruta de Bogot
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot.
[Por otra parte], en las encuestas realizadas a 72.184 usuarios actuales se evidencia que el uso de la bicicleta es primordialmente masculino ya que los hombres representan el 95% de los usuarios. En cuanto a la edad promedio observa que el 41% de los usuarios actuales estn entre los 21 y 30 aos, seguidos del rango entre 31 y 40 aos los cuales representan el
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26%. De la distancia promedio recorrida se destaca que el 52% de los viajes registrados tienen una longitud menor de seis (6) kilmetros, los recorridos entre siete (7) y diez (10) kilmetros representan el 25%, los recorridos entre once (11) y veinte (20) kilmetros representan el 20.5% y solo los viajes superiores a veinte (20) kilmetros representan el 3% del total de viajes.
De acuerdo con estos estudios, el plan maestro consider una serie de criterios con los cuales evaluar los corredores viales para el desarrollo de los proyectos de ciclorruta.38 Una de las ciclorrutas ms importantes del sistema la constituye la del Porvenir (acompaada de la Alameda del Porvenir). Es un recorrido de 17 kilmetros en construccin que atraviesa en buena parte zonas despobladas en el occidente de la ciudad, pero donde ya se estn iniciando unas urbanizaciones. Esta ciclova conecta bibliotecas pblicas, parques, infraestructura de deporte y escuelas, como igual nmero de hitos de reconocimiento para los habitantes de la zona, algunos de los cuales provienen de desplazados de otras regiones del pas.39
7.11 RECUPERACIN Y CREACIN DE ALAMEDAS

Las alamedas o sea avenidas sembradas de lamos son definidas como lugares de espacio pblico o paseos peatonales amplios, adornados con rboles y destinados al esparcimiento de la comunidad. Las primeras Alamedas en Bogot, aunque bastante modestas, se conocieron con los nombres de Alameda Vieja y Alameda Nueva, y aparecen en el primer plano que se conoce de Bogot y que data de 1791.40 La Alameda Vieja corra desde la plaza de San Victorino hasta el campo abierto de San Diego, mientras que la Nueva corra desde donde est hoy la Estacin de la Sabana o sea sobre la calle 13 al occidente de la plaza San Victorino hacia Puente Aranda, y fue ms tarde tambin conocida como paseo del Prado o avenida Coln. Este proyecto de recuperar y de reorganizar Alamedas, estuvo enmarcado dentro de las polticas del Plan de Desarrollo Formar Ciudad de la primera Administracin Mockus (1995-1997), como una propuesta de recuperacin del espacio pblico. Debido a que estos proyectos son
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nuevos y anteriormente no exista este tipo de espacio pblico, por obvias razones el inventario de la red de alamedas se ha realizado a medida que se van construyendo los proyectos. Por otra parte, el POT ha establecido ciertas reglas para la construccin de las Alamedas: (i) las alamedas debern ser continuas en su perfil y nivel, con una longitud superior a 500 metros y un ancho mnimo de 8 metros; (ii) Los cruces entre Alamedas y vas locales, debern privilegiar la circulacin peatonal, para lo cual, la alameda se mantendr continua y a nivel. En los cruces con vas del Plan Vial Arterial debern fijarse las medidas de trfico correspondientes, como semaforizacin y disminucin de velocidad; (iii) Las vas peatonales se disearn de acuerdo con los parmetros establecidos en la Cartilla de Andenes del DAPD, o mediante proyectos especficos aprobados por el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital.
Segn Pealosa, una ciudad como Bogot, y en general ciudades en pases en desarrollo, difcilmente tendrn la posibilidad de construir una catedral como la Notre Dame en Pars u otras joyas de arquitectura de las ciudades europeas. Pero pueden crear, ahora que son an ciudades jvenes y no muy densificadas, un trayecto de 20 kilmetros de avenida peatonal, con rboles hermosos, y tendrn con ella algo que una ciudad como Pars nunca ms podr crear.
El ejemplo ms impactante y ms visible en Bogot es el de la creacin del Eje Ambiental en la Avenida Jimnez, o sea sobre una de las arterias ms cntricas e histricas de la ciudad, sobre la cual se encuentran situados edificios tan importantes como el Banco de La Repblica, el Banco Central Hipotecario, Universidad Rosario, Universidad de Los Andes, Academia Colombiana de Historia, Ministerio de Agricultura, Ministerio del Interior y Justicia, y la abandonada Estacin de Ferrocarril de Bogot. Histricamente, haba sido un cao del Ro San Francisco, que fue tapado debido al uso que se le vena dando como botadero de basuras y a las necesidades de la ciudad por aprovechar este corredor como una va para el desplazamiento de los vehculos. Una vez tomada la decisin de transformar lo que era apenas la muy congestionada y ruidosa calle 13 (Avenida Jimnez) en una Alameda, el arquitecto Rogelio Salmona hizo un diseo que, entre otras cosas, permiti que
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parte del agua del ro San Francisco corriera nuevamente por la superficie. Adicionalmente, la intervencin construy dos tramos para Transmilenio y el resto para peatones, eliminando el trfico privado y creando una especie de ramblas en esta parte histrica de la ciudad, conectando el sector universitario de Los Andes y Rosario ambos frecuentados por estudiantes de estratos altos con el sector popular de San Victorino, generando tambin un nuevo ambiente para las oficinas estatales en este sector. Esta recuperacin se realiz adems de manera integrada con el proceso ms amplio de recuperacin del centro histrico (vase adelante). Otro ejemplo, la Alameda de El Porvenir fue creada a partir de cero y es menos visible por situarse en la periferia de la ciudad, sin embargo tiene un enorme impacto para esta zona de barrios populares. Son 17 kilmetros de largo y quince metros de ancho que se extienden desde la Autopista Sur (con acceso a Soacha) hasta la Avenida Centenario (con acceso a Fontibn) con la posibilidad de tener una variante por la Avenida de las Amricas. Adems de constituir una recuperacin del espacio pblico para el esparcimiento de las personas, esta alameda constituye uno de los valores que han ido transformando la imagen poco amigable de la ciudad, hacia una imagen que hoy en da la hace proyectarse como un destino turstico nacional. Otras Alamedas que vale la pena resaltar son el Paseo Ro Salitre, la Alameda de la 100, la Alameda del Parque Nacional y la Alameda de Ftima. Las alamedas han abierto espacios de movilidad para los bogotanos de todos los estratos, creando condiciones que siendo ms dignas para todos, pueden tener un efecto positivo en la disminucin de la inseguridad en sus reas de influencia. Segn el Alcalde Pealosa: la ciudad debe tratar bien al ciudadano, pues cuando la ciudad trata mal al ciudadano, ste trata mal a la ciudad y a quienes la habitan.41
7.12 DESMARGINACIN
Como se explic en el Captulo 1, el modelo histrico de crecimiento urbano de Bogot se tradujo durante buena parte del siglo XX en la creacin de barrios en la periferia en condiciones subnormales de ausencia de servicios pblicos, vas de acceso y de propiedad legal. La
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ciudad crece a un ritmo de ms de 50.000 hogares por ao, de los cuales el 40% reciben ingresos inferiores a los dos salarios mnimos. En estas circunstancias resulta prcticamente imposible acceder a la construccin o compra de vivienda en el mercado formal y se abre una enorme oportunidad para los urbanizadores piratas.42 Aunque los costos de construir una urbanizacin planificada son inferiores a los costos asociados a la normalizacin de una urbanizacin pirata, la administracin Pealosa consider que era una obligacin adelantar esta tarea, como una manera de mejorar las condiciones de calidad de vida e incluir a estas nuevas poblaciones en los beneficios de la ciudad. Durante la administracin Pealosa, se apropiaron 1,2 billones de pesos del presupuesto distrital para este programa (vase Captulo 9). Una caracterstica central del programa de desmarginacin es la integralidad de la intervencin. Cada intervencin cubri un rea de entre 20 y 50 hectreas en la cual se incluye tambin la construccin de acueductos, alcantarillados, vas, parques, zonas verdes, colegios, jardines sociales y en general, todas las obras de infraestructura que demandan las zonas atrasadas.43 Adicionalmente, el programa Desmarginalizacin trabaj en la legalizacin de los barrios, la creacin de obras para disminuir riesgos, construccin de nuevos colegios,44 reubicacin de familias y levantamiento de jardines sociales. Los nuevos colegios fueron otra contribucin a la mejora de la calidad de vida en las zonas donde se ubicaron. Buena parte de los nuevos colegios se construyeron a travs del programa de Centros Educativos Distritales, que tena como propsito brindar condiciones de mobiliario (e inmobiliario) de alto nivel a comunidades de estratos 1 y 2, incrementar la eficiencia y velocidad de construccin de estos nuevos centros educativos e insistir en la importancia de articular las instituciones competentes. Por ello, esta actividad se articul con un conjunto de instituciones y programas: el programa de Desmarginalizacin, el IDRD, el IDU, el Jardn Botnico, Metrovivienda, la Red de Bibliotecas Pblicas y la Red de Centros Preescolares del DABS. Estos colegios fueron entregados en concesin (para su administracin) a colegios con experiencia en educacin privada y altos niveles de excelencia. En el diseo y construccin de los colegios participaron prestantes firmas de arquitectos que deban observar unos estndares de calidad especficos. La idea
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era, de algn modo, que el colegio se convirtiera en el edificio ms bonito de la zona, para que los jvenes se sientan bien tratados e interesados a ir a la escuela. La financiacin combin recursos del fisco distrital, de las comunidades beneficiadas, sector privado y organizaciones no gubernamentales. La participacin comunitaria no se ha limitado a la cofinanciacin de los proyectos, sino que ha incluido la participacin de los mismos en la priorizacin de temas, el diseo de soluciones y la ejecucin de los proyectos, as como en el seguimiento de las obras.
7.13 BIBLIOTECAS PBLICAS PARA ZONAS PERIFRICAS

Aunque desde los aos treinta existe en el centro de la ciudad la Biblioteca Nacional, hasta comienzos de la dcada de los noventa slo exista en Bogot una gran biblioteca pblica distrital: la biblioteca metropolitana Luis ngel Arango, construida a finales de los aos cincuenta (inaugurada con el nombre que lleva hoy en el ao 1958) en la zona colonial de La Candelaria, que se convertira rpidamente en una de las bibliotecas ms frecuentadas de Amrica Latina, gracias a su excelente gestin. De todos modos implicaba que los ciudadanos que no vivan en las cercanas del centro, tuvieran que realizar largos y demorados viajes para utilizarlas. Para enfrentar esta carencia, la administracin de Pealosa cre el programa Biblorred, con el objetivo de dotar la ciudad con un conjunto de bibliotecas interconectadas, con altos estndares arquitectnicos, excelente dotacin y calidad del servicio.45 Adicionalmente, se busc que estas bibliotecas quedaran en parques o espacios pblicos amplios, con el objeto de mejorar la calidad de vida de las comunidades bajo su influencia.
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Ilustracin 3 Distribucin bibliotecas pblicas de Bogot
Fuente: http://www.biblored.org/bibliotecas-mapa.htm.
El mayor impacto de Biblorred fue la construccin de tres bibliotecas metropolitanas completamente nuevas, contratadas con los mejores arquitectos y construidas durante el perodo 1998-2000. El impacto de las bibliotecas Virgilio Barco, Tintal y Tunal ha sido enorme en las periferias occidentales de la ciudad, donde fueron construidas. Han promovido directamente su pblico y son visitadas tambin por personas de otros sectores de la ciudad, incluso de ingresos altos, quienes antes no tenan razn de aventurarse a estos sectores de la ciudad. En este sentido, las bibliotecas se han transformado a la vez en nuevas oportunidades de socializacin para las zonas de su influencia y han fortalecido el proceso de integracin de la ciudad, rompiendo con fronteras reales o imaginarias anteriormente existentes.
7.14 RECUPERACIN DEL CENTRO HISTRICO DE LA CIUDAD

En el centro, se cruzan todas las tramas histricas as como todos los estratos sociales. Es de hecho un sector relativamente amplio, y muy heterogneo, formado por varias zonas, con carcter y desafos urbansti-
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cos bien distintos. All tienen sus oficinas gran parte de los funcionarios pblicos (incluso los de la Presidencia, varios ministerios, la Alcalda Mayor de Bogot, el Congreso y las cortes), una serie de universidades, un sector comercial de tradicin, varios museos y fundaciones y gran serie de restaurantes populares, lo que genera un gran movimiento de personas todo el da. El centro histrico es adems atravesado por importantes avenidas, como las carreras sptima, la dcima, la Caracas, y las calles 13, y 19. Ah llega cada da un milln de personas, as como 3.000 vendedores ambulantes.46 Al mismo tiempo, con el desplazamiento de residentes de altos ingresos hacia el norte de la ciudad, la degradacin social y fsica del centro ha sido un proceso constante desde la segunda mitad del siglo XX (vase Captulo 1). Es en este contexto que en el centro se han venido concentrando varios de los principales problemas de seguridad y convivencia de la ciudad en relacin con temas de prostitucin, expendio de drogas y armas, invasin de espacio pblico, hurto, habitantes de la calle. Una de las principales caractersticas del centro es la de que su poblacin es flotante. La mayora de personas que utilizan el centro de la ciudad lo hacen para cumplir compromisos de trabajo, comerciales o de estudio durante el da. Sin embargo, por la noche el centro de la ciudad queda prcticamente deshabitado, en comparacin con el flujo de personas que recibe durante el da. De hecho, la percepcin de inseguridad para el centro de la ciudad es la ms alta entre los bogotanos. Tambin era y sigue siendo, pero mucho menos que hace diez aos uno de los sectores ms violentos y con los ndices ms altos en accidentes de trfico, riesgos de enfermedades de transmisin sexual (en particular sida), atracos y atentados terroristas. Desde hace varios aos se vienen realizando intentos por recuperar la importancia histrica, cultural y turstica del Centro de Bogot. En los aos setenta, se consolid una base jurdica e institucional de cobertura nacional, cuyo objetivo fue ejecutar acciones dirigidas a posicionar las zonas centrales de la ciudad,47 particularmente liderada por el Banco Central Hipotecario. Otros frentes comenzaron a trabajar por el mejoramiento del sector con base en instrumentos como el Plan de Renovacin del Centro de 1979, en particular la Corporacin la Candelaria, fundada en 1980, y la Oficina Plan Centro, creada en 1987. En 1990 se cre la figura de programas de renovacin, pero parece que se limit a produ-
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cir normas que desanimaban las iniciativas de desarrollo predio a predio de grandes intervenciones.48 Para muchos pensar en rescatar el Centro era idntico a restaurar la parte colonial ms visible de la ciudad, o sea el barrio La Candelaria. De otro lado tampoco haban quedado muchos adeptos de las ideas de Le Corbusier de destruir radicalmente el centro, excepto unos nueve cuadros con valor arqueolgico, y llenar el centro con rascacielos, triste suerte que han corrido tantos centros histricos de ciudades estadounidenses. Pealosa, retomando ideas del Plan Renovacin Centro y de otras ideas ambiciosas que circulaban en la Oficina Plan Centro o entre diversos urbanistas, no entendi el centro como aislado del resto de la ciudad, sino ms bien como su corazn, con necesidad de un cudruple bypass. Sin reorganizar y reanimar las zonas deprimidas y con graves problemas sociales y de inseguridad al sur y occidente del centro, en particular sectores como Las Cruces, El Cartucho, Santa Ins, parte de los Mrtires, con la generacin de nuevas oportunidades de comercio, la creacin de parques y la mejora de la infraestructura de transporte, el centro continuara siendo una isla afectada por la inseguridad y el caos. Un plan integral de reorganizacin de los ejes de trfico, andenes, ciclorrutas, espacios verdes y actividades econmicas, sera la nica suerte que podra correr el centro. Las grandes intervenciones urbansticas del centro formaban entonces parte integral de la estrategia de la recuperacin de la ciudad. Al mismo tiempo, por ser una de las partes ms visibles y concurridas de la ciudad, era oportuno definir grandes intervenciones urbansticas especficas. Es entonces en relacin con las dems intervenciones, como la introduccin del sistema Transmilenio a travs el Centro, la creacin del Eje Ambiental sobre la Avenida Jimnez, la ampliacin y recuperacin de andenes, creacin de una zona de prostitucin limitada, que se deben entender las obras urbansticas para la recuperacin del Centro, de las cuales, las ms importantes se presentan a continuacin. Las principales intervenciones que han contribuido a esta recuperacin del Centro son: El Proyecto Tercer Milenio, la recuperacin de la zona El Cartucho, la recuperacin de la plaza San Victorino y la recuperacin de la Plaza Espaa. Hacen parte del Plan Centro otras intervenciones muy significativas, pero de escala ms pequea frente a las mencionadas, razn por la cual nos limitamos a mencionarlas; tales
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son: la restauracin de varias plazuelas entre otras la plazuela donde est ubicada la famosa estatua de la Rebeca49 as como la rehabilitacin del Parque El Renacimiento (situado en la zona internacional) y la del Parque Nacional en lmites del Centro histrico, yendo hacia el norte. Con anterioridad a la intervencin del Proyecto Tercer Milenio (Cartucho, Barrio Santa Ins, Plaza San Victorino) se realiz un estudio por parte de la firma Econometra, para caracterizar dicha zona de intervencin, el cual incluy un censo de las poblaciones que la habitaban, realizado entre mayo y agosto de 1999.
7.14.1 El proyecto Tercer Milenio

Es un conjunto de tres iniciativas en el centro de la ciudad, que apuntaban a la creacin de un distrito comercial, de una zona de vivienda y de un parque en las zonas de San Victorino entre las calles 13 y 10 (para el distrito comercial), una parte del Barrio Santa Ins, que se comprende entre las calles 10 y 6 y la Avenida Los Comuneros donde estaba ubicada la calle de El Cartucho (para el parque Tercer Milenio), y, por ltimo, la zona ubicada entre las calles 6 y la avenida 1 donde se encuentra el Barrio San Bernardo (para el componente de vivienda). Esta intervencin atiende varios propsitos: a) La transformacin econmica de esa zona de la ciudad ya que el abandono de la misma por el creciente caos y los niveles de inseguridad haban desmotivado la iniciativa privada en la creacin de actividades econmicas de origen lcito. b) La mejora de condiciones de vivienda con base en la reorganizacin del espacio, de acuerdo con criterios adecuados a la ley, el POT y los lineamientos de la Administracin Distrital permitiran incrementar el nivel de vida de los habitantes de la zona, por la existencia de viviendas ms dignas y la valorizacin de sus propiedades. c) La transformacin esttica, en parte como resultado del Proyecto Tercer Milenio, y la reforma de la Avenida Caracas para permitir la circulacin del Transmilenio, procesos que cambiaran la cara de esa zona en particular y del Centro de la ciudad en general.
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d) La renovacin social, ya que el crecimiento de actividades ilcitas en la zona de El Cartucho (v. gr. trfico de drogas, de armas, prostitucin, homicidio) durante aos, haba generado en la zona unos altsimos niveles de inseguridad y de deterioro social para sus habitantes. En dichas condiciones, la posibilidad de crecimiento de actividades lcitas de comercio y el mejoramiento de la calidad de vida era prcticamente imposible.
Proyecto Tercer Milenio en cifras

rea: 62.7 Hectreas. Inversin: 225.524 millones de pesos (solamente inversin pblica). No. de Residentes en el rea del Proyecto: 9.875 personas (al momento de iniciar el proyecto) No. de Establecimientos: 4.310 (al momento de iniciar el proyecto) Parque Tercer Milenio rea: 20.2 Hectreas. Inversin: 177.502 millones de pesos (Incluidos en el monto global de Inversin) No. de Residentes: 3.985 personas (al momento de iniciar el proyecto). No. de Establecimientos: 1.069 (al momento de iniciar el proyecto).
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot
7.14.2 Renovacin social de la zona del Cartucho

Esta zona, que se halla ubicada en el barrio Santa Ins, apenas un par de cuadras al sur del Palacio Presidencial, se haba constituido, con la degradacin de la ciudad durante los aos setenta y ochenta, en uno de los rompecabezas ms complejos de la ciudad, y en la ilustracin ms brutal del fracaso de la gestin pblica en Bogot. En la zona del Cartucho con unas 4000 personas y 1069 establecimientos, se haba concentrado de manera impresionante una serie de actividades econmicas ilcitas como el expendio de drogas, de armas, y prostitucin. Al tiempo se concentraron ollas actividades de reciclaje, transformando parte de ellas en un quasi basurero. Dichas actividades haban degradado completamente la zona y generado los ms altos ndices de inseguridad de la ciudad, as como la prdida de inversin y mantenimiento en los predios y edificios de la zona. Debido a que el Distrito no tena claridad acerca de la situacin
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real del barrio se acudi al trabajo que vena realizando el DABS, en cuanto a atencin a habitantes de la calle, drogadictos y trabajadoras sexuales (vase Captulo 10) y en coordinacin con el equipo de Renovacin Urbana, se contrat un diagnstico socioeconmico que cubri la zona de San Bernardo y Santa Ins. La intervencin en este sector se tradujo en uno de los mejores ejemplos del principio de coordinacin interinstitucional, que caracteriza todo el paquete de medidas de renovacin urbana implementado por Pealosa y la segunda administracin Mockus. Lo que se logr mostrar es que la magnitud del problema nunca es tan grande como para que no pueda ser intervenido por una gestin pblica bien organizada y seriamente planificada, a partir de un diagnstico racional del problema y de las soluciones que requiere. En 1998 se tom la decisin de comprar a travs de un arduo proceso los predios necesarios para la construccin del parque en la zona centrica de la ciudad. Posteriormente, en el segundo semestre de 1999, se dise un concurso de ideas para el desarrollo del proyecto, y durante 2000 se realiz el mayor nmero de las 615 demoliciones de inmuebles e inici la construccin del parque. Decisin radical, criticada por el sector interesado en el patrimonio histrico de la ciudad, pero realizado con objetivos de renovacin social y liderazgo pblico y no privado, en trminos de empresas urbanizadoras. Continuando con el programa de recuperacin de la zona del Cartucho, la segunda administracin de Mockus logr: (i) la desocupacin pacfica y voluntaria del espacio pblico en medio de una de las ms difciles coyunturas econmicas, por parte de 1.500 personas que haban ocupado por aos la zona, a tal punto que la misma gente ayud a desmontar los puestos. (ii) La construccin de confianza entre la gente y las instituciones, al estimular la autorregulacin y la corresponsabilidad. (iii) La participacin de las localidades, y contextualizar las soluciones, que no pueden ser genricas.
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Tabla 5 Principales entidades que intervienen y el tipo de apoyo que le prestan al proyecto
Entidad Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA) Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS) Caja de Vivienda Popular Tipo de Apoyo Adquisicin del suelo Acompaamiento social Pago de compensaciones Construccin del Parque Acompaamiento social Parque Tecnolgico del Reciclaje Impacto ambiental Ecoparque de Artes Grficas Acompaamiento social Atencin a poblacin vulnerable Acompaamiento social para reubicacin de poblacin vulnerable Fondo de Ventas Populares IDIPRON Polica Metropolitana Fortalecimiento de capacidades productivas Atencin social a la niez Control Apoyo logstico en el proceso de demolicin Secretaria de Gobierno Programa de Renovacin Urbana Seguridad y convivencia Coordinacin con las diferentes entidades distritales
Fuente: elaboracin de los investigadores basndose en la informacin de la Alcalda Mayor de Bogot.
Ms all de la poblacin marginal actividades ilegales, el diagnstico tambin revel la presencia de actividades econmicas lcitas en la zona, como las realizadas por los tipgrafos y una parte de los mismos recicladores. Para rescatar este capital se requera acciones complementarias de varias instituciones. Uno de los casos ms ilustrativas es el de Ascopro. En el barrio Santa Ins desarrollaban actividades un grupo de microempresarios de las artes grficas caracterizados por varias circunstancias: (i) algunos de ellos se encontraban en la informalidad, (ii) la articulacin entre ellos era prcticamente nula, (iii) los volmenes de venta y la cultura generaban una muy precaria capacidad de ahorro, (iv) eran escasos los desarrollos tecnolgicos. Amn de encontrarse en un entorno de alta inseguridad, las anteriores condiciones generaban en este
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sector varias consecuencias: (i) bajos niveles de calidad de vida, (ii) imposibilidad para invertir: pequea sin capacidad de ahorro, era imposible emprender proyectos de inversin para cambiar de ubicacin, emprender procesos de renovacin tecnolgica y de publicidad. (iii) la combinacin de los niveles de ahorro y la falta de articulacin hacan imposible el emprendimiento de proyectos colectivos para el desarrollo de mejores condiciones para el sector. En el caso Ascopro se ve bien el trabajo del Fondo de Ventas Populares, que no consista en financiar todo, sino en facilitar capital semilla, o cofinanciar con otras entidades. Frente a la intervencin del Distrito en el barrio Santa Ins, los microempresarios fueron informados del inminente desalojo. Sin embargo, el Distrito ofreci acompaar al sector en un esfuerzo de agrupamiento para hacer viable su actividad, en condiciones de negocio favorables, ubicacin adecuada, manejo responsable del medio ambiente (debido al dao que las tintas mal tratadas ocasionan a los cuerpos de agua). El primer reto fue asociar a los empresarios. En dicho proceso fue fundamental el papel de un empresario lder, quien en conversaciones con cada uno de sus compaeros y compaeras, logr agruparlos en la Asociacin de Comerciantes e Industriales de las Artes Grficas. En la asociacin lograron emprender procesos colectivos de enorme importancia: (i) Iniciaron procesos de ahorro colectivos, (ii) Se realizaron, con acompaamiento del DAMA y la Empresa de Renovacin Urbana, estudios sobre las bondades e implicaciones de la construccin y puesta en marcha de un Ecoparque de las Artes Grficas en el sector de Puente Aranda, (iii) Se gestionaron recursos por 4.500 millones de pesos, y, finalmente, despus de dificultades en el acceso al crdito y en la asociatividad, (iv) lograron construir y poner en marcha el Ecoparque de las artes grficas. Este proceso ha generado interesantes cambios en la vida de este grupo de ciudadanos: (i) Aument su calidad de vida, (ii) se encuentran en capacidad de vender producto de gran calidad en volmenes importantes, gracias a las sinergias que significa encontrarse asociados y produciendo en un mismo punto geogrfico, (iii) producen en condiciones respetuosas del medio ambiente, (iv) mejoraron de manera incomparable su situacin de seguridad y la percepcin que de la misma tienen sus clientes, (v) ampliaron el mercado potencial de sus productos, e (vi) incrementaron su capacidad de cooperar para proyectos co-
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munes. En conclusin, estos tipografos pasaron de ser una economa de subsistencia, atomizada en un entorno de informalidad e inseguridad, a ser un sector agremiado, consolidado, capaz de producir bienes competitivos y mejorar la vida de las familias implicadas. Esto constituye un ejemplo de los principios de la intervencin mencionados arriba. La integralidad y multisectorialidad de la intervencin Distrital gener en este ejemplo concreto un proyecto admirable y replicable para otros casos en el Distrito posiblemente y en otras de ciudades.
7.14.3 La recuperacin de la plaza San Victorino

Otra de las intervenciones importantes en la recuperacin del Centro Histrico de la ciudad fue esta. Una antigua plaza, ubicada a pocas cuadras del palacio presidencial, que se haba transformado durante las ltimas dcadas en un mercado informal permanente formado por un gran conjunto de kioscos interconectados para venta de ropa, zapatos, cueros y bolsos de viaje, eliminando de hecho la existencia de la plaza como espacio pblico y lugar histrico. Al parecer una de las primeras invasiones de la plaza ocurri a mediados del siglo XIX cuando el comerciante Juan Manuel Arrubla inaugur en ella el primer mercado pblico de la ciudad. Posteriormente, y con motivo de las ampliaciones de la carrera dcima, el alcalde Gaitn Corts decidi reubicar a 653 vendedores ambulantes de la 10 hacia las galeras Antonio Nario (sobre el costado de la plaza San Victorino), que fueron construidas para ser alquiladas a los vendedores. Adicionalmente, en el ao 1976 se arrendaron los exteriores de las galeras a 120 vendedores adicionales, y en 1986, la alcalda arrend a otros vendedores el tramo peatonal de la calle 12 que va entre las carreras 10 y 11 y que abre sobre San Victorino. En 1998, San Victorino era la concentracin ms grande de vendedores estacionarios de Bogot, y era un mercado que mova mucho dinero, y en este sentido presentaba un problema mayor el desalojar a los vendedores y garantizarles alguna otra salida econmica. Aunque muchos frecuentaron San Victorino para comprar a bajos precios, la zona se haba vuelto altamente insegura, en particular por robos, uso y expendio de drogas, prostitucin y accidentes de trfico en sus alrededores. De manera que la invasin por el sector
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privado de la plaza y la eliminacin del espacio pblico como consecuencia, no poda de ninguna manera ser interpretado como el acto espontneo de un grupo de personas desamparadas en busca de algn medio de supervivencia. En el contexto del objetivo de recuperar el centro histrico y sus alrededores, la recuperacin de la plaza San Victorino era un objetivo lgico y urgente.
Tabla 6 Intervencin en la plaza de San Victorino en cifras

Tipo de intervencin rea Total Intervenida Costo de la Obra Valor del Contrato de Alumbrado Especies Plantadas Indicador de intervencin 16.200 metros cuadrados 1.630 millones de pesos 135 millones de pesos 9 palmas fnix, 7 cauchos sabaneros, 3 palmas de cera, hiedra, 4 falsos pimientos. Nmero de vendedores ambulantes al comienzo de 1998 Nmero. de vendedores que desalojaron voluntariamente Total indemnizacin por desalojo voluntario Nmero de vendedores reubicados en la Caseta Popular (Diferentes a los 700 voluntarios) Nmero de libreros reubicados en la calle 15 con carrera 9 200
Fuente: elaboracin de los investigadores basndose en la informacin Alcalda Mayor de Bogot.
1500
700 7.000 millones de pesos
600
En este orden de ideas, la administracin de Pealosa decidi que la recuperacin de San Victorino era necesaria por el valor histrico de la plazuela, por la necesidad de tener un espacio pblico de calidad, por el deterioro de la arquitectura de los alrededores y el deterioro de las condiciones de seguridad. Adicionalmente, contrario a lo que crea buena parte de la opinin pblica, los vendedores no eran una poblacin vulnerable. Resolver las dudas jurdicas asociadas al desalojo de la plaza de San Victorino requera mas tiempo que el previsto por la Administracin Distrital, pero finalmente, en enero de 2000, cuando el Alcalde Pealosa
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entr en su tercer y ltimo ao de gestin, se logr la expulsin de los vendedores, su reubicacin hacia otros lugares y la demolicin completa de los kioscos y otras estructuras declaradas ilegales. La nueva Plaza de San Victorino con palmas, espacio pblico de calidad y una escultura moderna del escultor caucano dgar Negret fue inaugurada el 19 de Junio de 2000 y con ello la construccin de un nuevo imaginario social asociado a la Plaza. De acuerdo con uno de los principios rectores de la intervencin del espacio pblico (Intervencin Integral y Multisectorial), la Administracin Distrital acompa a los vendedores desalojados en todo el proceso de reubicacin y capacitacin empresarial, al tiempo que se adelantaban las labores policivas propias de la recuperacin del espacio pblico.
7.14.4 La recuperacin de la zona de la Plaza Espaa

Ubicada en la localidad de los Mrtires, tambin era parte del Plan Centro. La Plaza se encuentra en uno de los llamados ejes fundacionales de la ciudad, alineado al eje de la calle 10 con las Plazas Egipto, Bolvar, Mrtires y la del barrio Ricaurte. La Plaza Espaa haba sido ocupada en parte por sedes de la Secretara de Educacin, del DABS y del Idipron, y por un antiguo mercado de ropavejeros, o sea de vendedores de ropa de segunda mano.50 Adicionalmente, la parte de la Plaza que no se encontraba ocupada, haba sido encerrada con una reja que, adems de restringir el acceso a los ciudadanos, aumentaba la percepcin de inseguridad de la misma. Una de las caractersticas ms interesantes de la intervencin en la Plaza Espaa fue la replicacin del esquema utilizado en el caso de los empresarios de las artes grficas para el caso del Parque Tercer Milenio. Los ropavejeros ubicados en la Plaza se asociaron y lograron (i) realizar un ahorro colectivo para la construccin de un centro comercial para el desarrollo de sus actividades, (ii) crear la conciencia de diversificar su negocio y (iii) iniciar la produccin y venta de bolsas plsticas. Esto constituye uno de los elementos ms destacables del modelo de intervencin utilizado para la Renovacin Urbana en Bogot: los procesos de desalojo no solamente han generado compensaciones, sino procesos de asociatividad y de desarrollo econmico en varios casos.
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Transmilenio 2004. Fuente Miguel Fernando Serna Jurado.
Plaza de San Victorino (antes y despus). Fuente Alcalda Mayor de Bogot, D. C.
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7.15 RECUPERACIN DEL HUMEDAL JUAN AMARILLO

Se estima que a comienzos del siglo XX el rea ocupada por lagos y humedales en el territorio hoy da cubierto por Bogot, era de 50 mil hectreas, de las cuales unas 42 mil fueron urbanizadas de una u otra manera. Las ocho mil hectreas de humedales restantes, se han convertido con el tiempo en basureros que contaminan y causan graves perjuicios para las comunidades cercanas por la inseguridad y las enfermedades que generan. De ah que las intervenciones de recuperacin de humedales iniciadas durante la administracin Pealosa no solamente tienen un importante impacto sobre el medio ambiente y la salud de las comunidades circundantes, sino sobre temas de seguridad. Un caso ilustrativo y espectacular es la recuperacin del humedal Juan Amarillo hace parte del proyecto Paseo Ro Salitre,51 el cual busca conectar la reserva boscosa de los Cerros Orientales con la Alameda del ro Bogot en un perodo de 15 aos, habilitando ms de 400 hectreas de zonas verdes, 43 kilmetros de senderos, 37 kilmetros de ciclorrutas y restaurando 228 hectreas de humedal, buscando mejorar la calidad de vida a ms de 1.500.000 habitantes de las localidades de Usaqun, Suba, Barrios Unidos y Negativa.52 Este proyecto surge en la alcalda de Enrique Pealosa y en l trabajaron el IDU, el DAMA y la EAAB. El humedal de Juan Amarillo, tambin llamado laguna de Tibabuyes, se localiza en el noroccidente de la ciudad, dentro del rea inundable de los ros Bogot y Juan Amarillo o Salitre, los que junto con el humedal forman parte de la estructura primaria del sistema hdrico de la ciudad. Su ancho vara entre los 400 y 700 metros, tiene un rea aproximada de 220 hectreas, que lo convierten en el humedal ms grande que sobrevive actualmente en Bogot. La parte norte de este humedal se encuentra en la localidad de Suba, mientras que la parte sur se localiza dentro de la localidad de Engativ.53 En los tres aos de trabajo en el Parque Ecolgico Distrital Humedal Juan Amarillo, se han realizado diversas construcciones para lograr que el humedal cumpla eficientemente su funcin de rea de amortiguacin de crecientes y de mantenimiento de agua dentro del humedal, as mismo se han realizado obras de canalizacin y de acueducto para evitar que las aguas negras lleguen al humedal.54 Tambin se ha construido un lago artificial de 32 hectreas y un corredor paisajstico-ambiental de 5,6 kilmetros desde el humedal hasta el Parque la Florida, el cual bordea el humedal.
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Este corredor se ubica dentro de la localidad de Engativ y tiene como objetivos: servir de lmite fsico perimetral para controlar la invasin del humedal por urbanizadores piratas, ser un espacio pblico de recreacin pasiva y educacin ambiental, recuperar y valorizar urbansticamente los barrios aledaos al humedal y mejorar la calidad de vida de los bogotanos ubicados en esta zona. Esta zona cuenta con ciclorrutas, puentes y senderos peatonales, andenes, plazoletas con iluminacin y equipamiento urbano, y parques vecinales en sus costados.55 En la localidad de Suba el corredor slo se extiende hasta donde finaliza el lago artificial y cuenta con un sendero peatonal el cual tiene su respectivo equipamiento urbano e iluminacin, as como un embarcadero, debido a que en el futuro en este sector se prolongar la avenida Ciudad de Cali. Otras actividades que vienen realizndose en el humedal son: la recuperacin de la flora por medio de la revegetacin tanto terrestre como acutica y el manejo de los recursos faunsticos, as como planes de reubicacin de las familias que vivan en zonas de invasin, localizadas en los bordes norte y sur del humedal, con el propsito de recuperar las zonas de ronda del Juan Amarillo y solucionar el problema de las inundaciones de estos barrios en invierno.56 La zona urbana aledaa al humedal pertenece en su mayora a los estratos 1 y 2. Su poblacin est compuesta principalmente por campesinos que migraron a la ciudad en los aos sesenta y setenta. Slo los sectores de la Ciudadela Colsubsidio y del Cortijo son de un estrato socioeconmico mayor. En el rea de influencia del Juan Amarillo existe una aguda problemtica social; sta es un rea densamente poblada en la cual un porcentaje considerable de sus habitantes carece de algunos de los servicios pblicos por ser estos barrios de invasin con infraestructura vial deteriorada.57 En cuanto a la seguridad existen graves problemas de violencia como consecuencia de las elevadas tasas de maltrato intrafamiliar que se presentan en este sector y debido a la presencia de pandillas y milicias urbanas de los grupos armados ilegales, en los barrios aledaos al humedal.58 Segn las autoridades con la intervencin al Humedal Juan Amarillo se obtuvieron algunos logros en cuanto a la seguridad, ya que se desalojaron algunos barrios de invasin que se ubicaban en los permetros del humedal en los cuales existan ollas,59 lo cual provocaba bas-
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tantes atracos en el sector. Con la construccin de ciclorrutas y andenes se logr tambin mayor accesibilidad a los barrios por parte de las autoridades. Sin embargo, algunos de los barrios aledaos al Juan Amarillo siguen teniendo los ndices ms altos de inseguridad de la localidad de Suba60 entre ellos El Rincn y la Gaitana, y an hay algunas ollas en la localidad de Engativ,61 aunque al igual que en toda la ciudad, las cifras de violencia han venido disminuyendo en este sector.
Ilustracin 4 Humedal Juan Amarillo
Fuente: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot.
Lo anterior ha incidido en que durante la semana se presente ocasionalmente, en horas de la maana y de la tarde, el atraco con arma blanca por parte de menores de edad a los peatones y ciclistas que circulan por las ciclorrutas y andenes del corredor para luego ocultarse en los barrios o en determinados puntos solitarios del humedal. Los fines de semana en cambio, debido a la gran afluencia de personas, no es comn que se presenten este tipo de hechos. Otra problemtica que ha surgido
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en esta zona es el incremento del nmero de ahogados desde cuando se viene recuperando el Juan Amarillo, ya que ste al encontrarse antes descuidado las personas no nadaban en l. La presencia de la polica en el Juan Amarillo es a travs de una patrulla, dos policas en una moto, desde las seis de la maana hasta las ocho de la noche, as como recorridos espordicos de la polica comunitaria que opera en los barrios del sector y patrullajes permanentes de diez auxiliares bachilleres de la polica ecolgica. El sector norte del Humedal Juan Amarillo, el tercio alto, viene siendo administrado por la Caja de Compensacin Familiar CAFAM a travs de un contrato con la EAAB. En este espacio hay presencia de vigilancia privada, dos celadores en la noche y uno en el da,62 los cuales se encargan de brindar seguridad a los usuarios, impedir que la gente ingrese al lago artificial, vigilar que no se roben la iluminacin y el mobiliario urbano, as como impedir que los zorreros63 utilicen los prados y la vegetacin para alimentar a sus caballos y que estos animales hagan sus necesidades ah, as como evitar que arrojen escombros al humedal. CAFAM contrata personas del sector del humedal para que hagan las diversas labores de mantenimiento y realiza distintas actividades con la comunidad para que sta se apropie y cuide el corredor y el humedal. En el tercio medio y bajo del humedal, la EAAB y la organizacin ambientalista Conservacin Internacional en Colombia (CI) vienen adelantando programas de manejo y proteccin del humedal, as como un anlisis para establecer qu tipo de intervenciones se harn en el futuro en estos sectores del Juan Amarillo, ya que las nicas intervenciones que se han hecho en estos dos tercios es el corredor paisajstico y ecolgico, y obras de alcantarillado. Para la comunidad que vive alrededor del Parque Ecolgico Distrital Humedal Juan Amarillo, con la intervencin en ste se mejor su calidad de vida ya que ahora cuentan con un nuevo espacio que les brinda parques para sus hijos, alamedas y plazoletas para la recreacin pasiva y la educacin ambiental, la ciclorruta para transportarse, sumado a que se valorizaron sus predios al quedar frente a un nuevo sitio turstico de la ciudad y se mejoraron sus condiciones sanitarias al hacerse diversas obras de alcantarillado. Sin embargo se quejan de la inseguridad debida a los
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atracos en los senderos y ciclorrutas del humedal, lo cual provoca que sean intransitables en horas de la noche desde su percepcin, sumado a la existencia de algunas ollas en el sector.
7.16 OBSERVACIONES FINALES SOBRE URBANISMO Y

SEGURIDAD
Un componente esencial de la mejora en la seguridad ciudadana en Bogot durante el perodo 1995-2003, fue el conjunto de mltiples transformaciones urbansticas implementadas por las administraciones distritales de estos perodos; en particular: (i) diseo y construccin de un sistema de transporte pblico masivo, limpio, seguro, rpido y de bajo costo que ha mejorado significativamente el trfico, y reducido el tiempo de viaje del hogar al trabajo, para amplios sectores de la ciudad; (ii) construccin de nuevas escuelas en reas deprimidas de la ciudad, utilizando un modelo que inclua el diseo por parte de los mejores arquitectos del pas, la excelencia en la dotacin de infraestructura y, en algunos casos, la participacin de colegios privados en su administracin; (iv) la construccin de tres bibliotecas pblicas en reas perifricas de la ciudad, diseadas por arquitectos de renombre, con el propsito de descentralizar geogrficamente el acceso a los libros, en particular para comunidades con dificultades geogrficas; (v) introduccin, construccin y ampliacin de andenes, ciclorrutas, alamedas y zonas peatonales en todos los sectores de la ciudad, en coordinacin con localidades y participacin ciudadana, con el objeto de generar bienestar e igualdad de condiciones en la disponibilidad de espacio pblico peatonal; (vi) mejoramiento de los servicios de aseo en calles, parques y otras reas pblicas, con el propsito (y evidente efecto) de mejorar significativamente el aspecto de la ciudad; (vii) la intervencin integral de zonas de alto deterioro en materia de espacio pblico, seguridad, calidad de vida, movilidad y salud, como en el caso de la zona de El Cartucho. Sera mejor argumentar que la sola ampliacin y recuperacin de la oferta en espacio pblico contribuye a mejorar las condiciones de seguridad en una ciudad, argumentando, por ejemplo, que la creacin de parques y bibliotecas ha ofrecido alternativas de recreacin y socializacin para los jvenes de barrios donde anteriormente la falta de este tipo
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de facilidades estimul fenmenos de socializacin ms callejera, identificados con riesgos de participar en fenmenos de pandillas o de drogadiccin. Los espacios pblicos como parques, pueden convertirse en lugares inseguros o ser percibidos como tales, cuando no son bien gestionados, de manera que la ampliacin de la oferta per se, no se traduce en mayor seguridad. Las administraciones Mockus y Pealosa acogieron esta segunda perspectiva. No se trataba entonces de simplemente ampliar la oferta, sino de garantizar su buen uso, su apropiacin por la comunidad, su mantenimiento apropiado y su vigilancia oportuna. Muchos bogotanos reconocen que las obras pblicas descritas en este captulo, de una u otra manera han contribuido en una medida considerable a la disminucin en los ndices de criminalidad, aunque no siempre por las razones ms obvias. La relacin entre las principales intervenciones adelantadas en materia de renovacin urbana y particularmente las vinculadas a la recuperacin y ampliacin del espacio pblico y la mejora de la seguridad en la ciudad, lejos de ser directa y univariada, est mediada por una serie de factores, entre otros el impacto de los dems programas como el fortalecimiento institucional del trabajo policivo, la inversin en educacin y salud, la oferta de programas de atencin a poblacin vulnerable y a jvenes en riesgo, incluso pandilleros todos descritos en este libro. La relacin ms clara entre espacio pblico y seguridad es propuesta por la teora de la ventana rota, ya mencionada, segn la cual, un espacio pblico (o edificio) que se abandona y del cual se permite un deterioro inicial, se convierte en un espacio propicio para la ocurrencia de actividades ilcitas. En esta perspectiva se suman varias consideraciones: un espacio pblico abandonado es fcilmente ocupado por rentistas que buscan, en la informalidad, obtener ahorros en los costos de transaccin (el espacio pblico permite fcil movilidad, no demanda pago de impuestos ni controles institucionales sobre calidad y salubridad de los productos). 64 Dicha ocupacin se acompaa adems, de un fenmeno geogrfico que hace de un espacio que debera ser abierto, una suerte de laberinto propicio para actividades ilcitas. Esto fue particularmente evidente en lo sucedido en El Cartucho y la plaza San Victorino. El abandono paulatino de lugares y sectores de la ciudad se traduce, en el imaginario colectivo y en el de las instituciones, en una visin pesimista
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acerca de las posibilidades futuras de recuperacin. Con ello, se genera un crculo vicioso en el que aparecen pequeos refugios de ilegalidad en donde los costos de transaccin para actividades como hurtos, trfico sexual, trfico de drogas y de armas, son muy bajos. En el caso de Bogot, para romper este crculo vicioso, hubo una combinacin de por lo menos tres factores claves: (i) El liderazgo de los alcaldes Mockus y Pealosa, para poner y aplicar reglas claras para todos, lo cual ha resultado determinante para acabar con la ocupacin ilegal y el abuso de espacios pblicos para actividades ilcitas; (ii) Intervenciones integrales, con las que los procesos de recuperacin de espacios pblicos fueron organizados de manera que implicaban a la vez la intervencin de un poder coercitivo la fuerza pblica para desalojar kioscos o estacionamientos instalados sobre el espacio pblico y simultneamente la participacin coordinada de otras instituciones distritales, incluso las de la atencin a poblacin vulnerable como el DABS y el Idipron, y de generacin de empleo, como el Fondo de Ventas Populares, para garantizar soluciones sostenibles en el mediano y largo plazo. (iii) Disciplina fiscal y polticas innovadoras de mantenimiento para garantizar que las obras urbansticas fueran financiables de manera sostenible hacia el futuro, ya que perder el combate por la sostenibilidad podra resultar en condiciones peores a las existentes en el momento de iniciar la intervencin. (iv) Procesos participativos, estrategias de comunicacin (vase Captulo 11), y programas recreativos, deportivos y culturales para involucrar a los y las ciudadanos en el buen uso de las obras, como son los parques, las ciclorrutas, las bibliotecas y el mismo Transmilenio. (v) Ampliacin de la oferta de eventos culturales como Rock al Parque, Rap al Parque, Hip Hop al Parque 2003 (ver cartula de este libro), Festival de Verano etc., dirigidos a la poblacin en general y a pblicos juveniles o a grupos juveniles de jvenes en riesgo (pandillas, segmentos afectados por consumo de droga, etc.), por entidades como el Instituto Distrital de Recreacin y Deportes y el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (vase Captulo 11). Este captulo tambin ha querido mostrar que las inversiones en edificios pblicos, espacio pblico y transporte pblico han contribuido a: (i) un mejoramiento de la imagen de la ciudad, atrayendo mayores posibilidades de inversin; (ii) generar empleo en el sector de la cons-
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truccin; (iii) fortalecer la presencia, legitimidad e imagen de los servicios institucionales y de la administracin pblica Distrital en general; (iv) incrementar el valor de la propiedad en sectores de mejoramiento del espacio pblico y de transporte; (v) incrementar el valor de la propiedad y crear ciudadana con la desmarginacin y legalizacin de sectores urbanos de ocupacin ilegal. El impacto de estas obras pblicas en mejora de la percepcin de seguridad se concreta en dimensiones como: (i) menos hacinamiento en calles, andenes y espacio pblico; (ii) 600 lesiones fatales menos en accidentes de trfico al ao; (iii) mayor oferta y aprovechamiento de espacio pblico por parte de los jvenes; (iv) nuevos colegios y bibliotecas pblicas brindando mayores oportunidades para el aprovechamiento del tiempo libre de los jvenes; (v) una ciudad ms limpia y abierta que facilita un mayor monitoreo y control de seguridad por parte de ciudadanos y de fuerzas de seguridad, (vi) incremento de la cooperacin ciudadana y de asociaciones de vecinos y agencias pblicas en la proteccin de los bienes pblicos. Las transformaciones urbansticas, en particular los parques, bibliotecas, andenes, alamedas, ciclorrutas, el Transmilenio, la arborizacin, obras de mantenimiento, limpieza y vigilancia han contribuido a que Bogot ya no habla mal de Bogot, que haya ms sentido de pertenencia, mejor entendimiento y respeto por lo pblico, mayor cultura ciudadana y una visin ms optimista de los bogotanos hacia el futuro.
Notas captulo 7
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Mockus, Antanas, Bogot camino a la igualdad , Apuntes de la Alcalda, 2002, p. 23. Pealosa, Enrique, Gobernabilidad democrtica para la ciudad latinoamericana. Un nuevo modelo para la ciudad del mundo en desarrollo, conferencia. Jan Gehl es director del Centro para la Investigacin del Espacio Pblico en la Escuela de Arquitectura de la Academia Royal Danesa de Finas Artes en Copenhague, y ha sido asesor para la recuperacin de varias ciudades, incluso Melbourne y su propia Copenhague. Sus libros ms importantes: Jan Gehl, Life between Buildings , Copenhagen, Danish Architectural Press, 1996; Jan Gehl y Lars Gemze, Public Spaces and Public Life, Copenhagen, Danish Architectural Press, 1996; Jan Gehl y Lars Gemze, New City Spaces, Copenhagen, The Danish Architectural Press, 2000. Copenhague, sobre los ltimos cuarenta aos ha cambiado 100.000 m2, usados por trfico motorizado, en espacio pblico peatonal. Tambin se intervino en alumbrado pblico, tipo y color de pavimentacion de andenes y amoblado pblico. Los principales planes propuestos desde mitad del siglo XX: Plan Piloto de Le Corbusier (1950); Estudio de Desarrollo Urbano de Bogot, Fase II (1972); Banco Mundial y Corporacin Centro Regional de Poblacin, Estudio de la ciudad (1977-1980); Misin Bogot Siglo
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XXI (1992); CEDE-Orstom, Estudio sobre movilidad humana en el rea metropolitana (1993); Con Mockus, Plan estratgico Bogot 2000. Un pacto de calidad para un proyecto de ciudad, Bogot, 1997; Agencia de Cooperacin Internacional de Japn (JICA), Estudio del plan maestro del transporte urbano de Santa Fe de Bogot en la Republica de Colombia, Bogot, Chodai Co. Ltd. y Yachiyo Engineering Co., 1996. Silva, Armando, Bogot imaginada, Bogot, Convenio Andrs Bello y Universidad Nacional de Colombia, 2004, p. 43. En este difcil perodo cabe resaltar el esfuerzo hecho por los alcaldes Bernardo Gaitn Mahecha (1976-1978) y Augusto Ramrez Ocampo (1982-1984), cuyas administraciones constituyen notables excepciones a la crisis por la que vena atravesando la ciudad. Ambrossi, F. y Escalln, C., Uso y sostenibilidad de parques y espacio pblico, ponencia en III Foro Internacional, Bogot, IDRD, 2002. Basndose en el Acuerdo 25 de 1995. Vase tambin Project for public spaces website, con informacin sobre ideas y espacio pblico, y maneras diferentes de pensar la ciudad. Alcalda Mayor de Bogot, Observando el Cartucho, en Bogot Segura Bogot, Observatorio de Violencia y Delincuencia de Bogot, 2002. Entrevista con Hctor Riveros, secretario de Gobierno, administracin de Pealosa (19982000). Vanse resultados del proyecto Bogot cmo vamos, citado arriba. Alcalda Mayor de Bogot, La Bogot del tercer milenio. Historia de una revolucin urbana, 2001. Ibid. Ibid. Mediante el Decreto 619 del 28 de julio de 2000, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 338 de 1997. Para una visin muy completa de la relacin entre el POT y la sabana de Bogot ms en general, vase Ardila, Gerardo (comp.), Territorio y sociedad. El caso del plan de ordenamiento territorial de la ciudad de Bogot, Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 2003. Alcalda Mayor de Bogot, La Bogot del tercer milenio..., op. cit. Ibid. Mayor informacin se puede encontrar en la pgina electrnica http://www.idu.gov.co. Mediante el Acuerdo 19 de 1972 del Concejo de Bogot D. C. El Fondo de Ventas Populares es un establecimiento pblico, descentralizado, del mbito distrital, adscrito a la Secretara de Gobierno, con personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio propio, creado en 1972 mediante el Acuerdo del Concejo Distrital 25. Los estatutos de la entidad fueron aprobados mediante la Resolucin de Junta Directiva 003 del 11 de mayo de 1977, segn consta en el Acta 34. En el ao 1995, mediante Resolucin de Junta Directiva 001. Alcalda Mayor de Bogot, La Bogot del tercer milenio..., op. cit. Alcalda Mayor de Bogot, Bogot para todos, en La Bogot del tercer milenio. Historia de una revolucin urbana, 2001, p. 122. Silva, op. cit., p. 89. Red Social de Apoyo para la Sostenibilidad del Sistema Distrital de Parques, 2003. Uno de los casos de mayor envergadura es el de la administracin de los parques ubicados en los predios de Tanque el Volador, situado en Ciudad Bolvar y el Tercio Alto del Parque Ecolgico Humedal Juan Amarillo, ubicado entre las localidades de Engativ y Suba. Basndose en el Acuerdo 28 de 2002. Vase http://www.idrd.gov.co/parques/sdp/sistema_distrital_parques.asp. Sentimientos de inseguridad entre mujeres en Greenwich, vase Harrison, C.; Limb, M., y Burgess, J., Nature in the City, en Journal of Environmental Management, No. 25, 1987, pp. 347-362. Entrevista con Antanas Mockus, 2003, Bogot.
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Silva, op. cit., p. 101. Entrevista de los investigadores con Enrique Pealosa, Nueva York, 18 de noviembre de 2003. El estudio elaborado para la formulacin del PMC incluye la elaboracin del manual de diseo de ciclorrutas, que proporciona los parmetros y polticas generales que se deben tener presentes para la elaboracin del diseo definitivo de stas, en que se deben suministrar datos como los anchos de va de acuerdo con la demanda de ciclistas por da y si el flujo es unidireccional o bidireccional. Incluye las velocidades de diseo de acuerdo con las pendientes del terreno, diseo de rampas, radios de curvatura, peraltes, geometras, soluciones para intersecciones, estructuras de suelos, drenajes, sealizacin, demarcacin de piso, paisajismo, estacionamientos, amoblamiento urbano y manejo de redes de servicios. Adems, define las caractersticas del sitio que ocupar la ciclorruta en la infraestructura existente, como en los andenes, en la calzada, separadores y viaductos o tramos elevados. Tomado de http://www.idu.gov.co/sist_trans/plan_maestro_ciclorrutas.htm. Luego de la evaluacin, la calificacin fue la siguiente: Avenida las Amricas (86 puntos), Avenida el Dorado (82 puntos), Avenida Ciudad de Cali (80 puntos), Calle 80 (75 puntos), Avenida el Centenario (75 puntos), Avenida Longitudinal de Occidente (74 puntos), Avenida Boyac (73 puntos), Avenida Caracas-va a Usme (73 puntos), Calle 170 (70 puntos), Avenida 19-transversal 94 (67 puntos), Canal del Arzobispo (66 puntos). Silva, op. cit., p. 129. Escobar, Alberto; Marino, Margarita, y Pea, Csar, Atlas histrico de Bogot 1538-1910, Bogot, Corporacin La Candelaria, 2004, p. 244. Entrevista de los investigadores con Enrique Pealosa, Nueva York, 18 de noviembre de 2003. Alcalda Mayor de Bogot, Bogot viva, en La Bogot del tercer milenio. Historia de una revolucin urbana, 2001, p. 48. Ibid., p. 54. Para ver casos puntuales, consltese Los nuevos centros educativos distritales, en Proa, Bogot, junio, 2001, pp. 443-445. Alcalda Mayor de Bogot, Bogot viva, op. cit., p. 52. Entrevista con Jos Aristbulo Corts Gmez, director del Fondo de Ventas Populares, 2003. Alcalda Mayor de Bogot, La Bogot del tercer milenio..., op. cit. Ibid. La importancia de La Rebeca en la historia de los parques y el arte urbano de Bogot es grandsima. Fue ubicada en Parque Centenario, uno de los primeros de Bogot en la poca republicana, y fue la primera escultura urbana con un motivo genrico, en una ciudad donde haba dominado el arte religioso y posteriormente el arte histrico de las esculturas de prceres. Sin embargo, con la construccin de la avenida 26 y la carrera 10, La Rebeca fue reubicada y poco a poco la plazoleta en la que se ubicaba (carrera 13 con calle 26) se fue deteriorando. Por ello, el Distrito intervino la plazoleta, la ampli a 3.000 metros cuadrados, con un estanque de quince metros de dimetro, una banca en el costado occidental y una serie de rboles. Alcalda Mayor de Bogot, La Bogot del tercer milenio..., op. cit. La EAAB recibi en el ao 2003 el premio Verde (Green Award) del Banco Mundial por llevar a cabo este tipo de proyectos de manejo ambiental. http://www.acueducto.com.co/ambiental_v2/02programas/PRS_01.htm. www.bogota.gov.co/bogota/histo.php?idh=2120&patron=1#. Entre ellas el interceptor ro Bogot, el sistema Salitre y el Box Culvert. EAAB, Folleto Juan Amarillo, Bogot, 2003. Colombia tiene la meta de recuperar sus humedales antes del ao 2015 en El Tiempo, 18 febrero 2004, Seccin 2. EAAB, op. cit. http://www.bogota.gov.co/bogota/histo.php?idh=2120&patron=1#, http://www.bienestarbogota.gov.co/localidades/caracterizacion/ contenido.asp?idlocalidad=11&idestructura=2 y //200.110.105.66/ecosi/hum/juanama.htm.
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Ibid. Una olla es un sitio donde se venden drogas y se renen adictos a consumir. Secretara de gobierno-SUIVD, Boletn consolidado 2003. Localidad de Suba, Bogot, 2003. En especial en el barrio Luis Carlos Galn. Durante el da cinco trabajadores de oficios varios que portan radios de comunicacin colaboran con la seguridad. Un zorrero es quien utiliza como medio de trabajo un vehculo de traccin animal para cargar material reciclable, escombros, trasteos, entre otros Vase en particular Colquhoun, I., Design Out Crime. Creating Safe and Sustainable Communities, s. l., Architectural Press, 2003; Harrison, Limb y Burgess, op. cit.
Captulo 8 POLTICAS DISTRITALES EN BIEN DEL FORTALECIMIENTO DE LA POLICA METROPOLITANA DE BOGOT (1995-2003)
Viejo Centro de Atencin Inmediata-CAI. Foto Gerard Martin.
Nuevo Centro de Atencin Inmediata-CAI. Foto Gerard Martin.
Bogot es una ciudad extremadamente compleja puesto que tiene ciudades intermedias en su interior, pero es una ciudad que cuenta con alcaldes locales y comandantes de estaciones y es la presencia de estas autoridades locales la que ha permitido manejar las problemticas de seguridad y convivencia.
HUGO ACERO, SUBSECRETARIO DE GOBIERNO PARA ASUNTOS DE S EGURIDAD Y CONVIVENCIA; ENTREVISTA 2003
Aunque en Bogot, como en el resto de ciudades colombianas, el alcalde es jefe de polica en trminos de definicin de polticas, como se explic en el Captulo 4. La Polica Nacional es una entidad nacional, por ello las reformas en su gestin y manejo de personal no dependen del alcalde. En este contexto las reformas institucionales realizadas a esta entidad, durante los aos noventa, obedecieron a polticas nacionales ms que a polticas distritales bajo las administraciones de Mockus y Pealosa. No obstante lo anterior, en este captulo describiremos una serie de polticas innovadoras y programas distritales (1995-2003) tanto en trminos de destinacin de recursos como de apoyo a la Polica a travs diferentes actividades concretas, que unidas al compromiso y liderazgo de los alcaldes Mockus y Pealosa en el tema seguridad y convivencia ciudadana, contribuyeron a que la modernizacin y profesionalizacin de la Polica hubiera encontrado en Bogot excelentes condiciones de operacionalizacin. En este captulo comenzaremos por resumir los componentes centrales del proceso de modernizacin y profesionalizacin de la Polica Nacional, y describiremos cmo stos contribuyeron a mejorar la seguridad en Bogot. Despus describimos la estructura organizacional de la Polica Metropolitana de Bogot (Mebog) y su implementacin en la ciudad. El resto del captulo est dedicado a la presentacin de una serie de procesos, programas e instrumentos que contribuyeron a mejorar la seguridad y la convivencia ciudadana en la ciudad durante el perodo 1995-2003. Se trata de medidas como el incremento en la destinacin de recursos distritales para la Polica; la gestin admirable del Fondo Distrital de Seguridad y Vigilancia;
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el fortalecimiento de los Comandos de Atencin Inmediata (CAI); la entrega de funciones de Polica de Trnsito del nivel distrital a la Polica Nacional; la introduccin de la Polica Comunitaria; la ampliacin de la cobertura y mejora en el funcionamiento de los Frentes de Seguridad Local; la creacin de Zonas Seguras con la Cmara de Comercio de Bogot; finalmente, la capacitacin complementaria de la Polica por parte del distrito.
8.1 LA CRISIS DE LA POLICA NACIONAL

Fue tardo el proceso de reforma institucional de la Polica en Colombia para llevarla a ser una polica moderna, en trminos de una organizacin pblica con un mandato legtimo, con una estructura institucional basada en reglas claras sobre incorporacin, entrenamiento, promocin y comportamiento del personal que la compone, y constituirla como un cuerpo especializado responsable del mantenimiento del orden interno, diferenciado de las instituciones militares encargadas de la defensa externa y cuyas funciones se orientan hacia el control de la criminalidad.1 Como muchas otras instituciones del pas, la vida institucional de la Polica Nacional se vio afectada por los perodos de confrontacin partidista en el pas, en particular la Guerra de los Mil Das (1899-1902) y el perodo de La Violencia (1948-1953). Su proceso de estructuracin como una institucin moderna comenz apenas terminado el perodo de La Violencia, y su consolidacin slo se dara a partir de la nueva Constitucin Poltica de 1991. Aunque en Bogot y en algunas otras ciudades de Colombia, existan pequeos cuerpos de polica local en el siglo XIX,2 la Polica Nacional de Colombia (Ponal) fue fundada por decreto en 1891,3 con base en las facultades conferidas al ejecutivo en la Constitucin Poltica de 1886, que lo autorizaban para constituir una milicia de orden nacional. Para darle una estructura moderna y una formacin adecuada al personal que organizara la nueva institucin de Polica Nacional, el presidente Carlos Holgun haba encargado al oficial francs Marcelino Gilibert, Comisario de primera clase de la Polica francesa, de la organizacin de la nueva institucin, y fue Gilibert quien elabor el Decreto de 1891.4 El decreto defini que la Polica Nacional deba
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encargarse de los servicios de orden y seguridad, conservacin de la tranquilidad, proteccin de las personas y las propiedades, defensa de la moralidad, aseo y ornato de las ciudades, prevencin de los delitos y persecucin de los delincuentes. En 1895, la Polica Nacional pas a depender del Ministerio de Guerra, existiendo una tendencia a que los hombres de la institucin comenzaran a recibir una formacin eminentemente militar, mas no policiva.5 El nuevo cuerpo de la Polica Nacional, apenas creado y conformado por unos 500 jvenes distinguidos, de buena ilustracin6 fue desbordado por la llamada Guerra de los Mil das (1899-1902) que caus la desintegracin poltica y social del pas. La presidencia modernizante de Reyes (1904-1909), sac a la Polica del Ministerio de Guerra, para hacerla parte del Ministerio de Gobierno, donde qued ubicada hasta el final del perodo de La Violencia (1948-1953), del cual la Polica, igual que el Ejrcito, salieron desacreditados.7 Hasta mediados del siglo XX, la Polica estaba compuesta por cuerpos departamentales y municipales que no hacan parte en su totalidad de una estructura slida de carcter nacional centralizada. La utilizacin partidista de estos cuerpos departamentales y municipales de la Polica Nacional durante el perodo de La Violencia, hizo que la institucin se volviera, en varias zonas del pas, parte activa de la confrontacin poltica:8
Adicionalmente, en la medida en que la Nacin no contaba con los recursos suficientes para extender el cubrimiento del Cuerpo de Polica Nacional, en muchas regiones del pas operaban policas departamentales y municipales dependientes de los gobernadores y alcaldes, las cuales eran relativamente autnomas respecto del control del gobierno central. En estas policas el problema de la parcializacin poltica era an ms agudo ya que el personal careca de preparacin tcnica y era reclutado entre los seguidores de los jefes polticos regionales y locales.9
Con el advenimiento del gobierno militar (1953-1957) y el acuerdo bipartidista del Frente Nacional (1958-1974), se logr apaciguar la vida bipartidista que haba llevado el pas a la guerra civil, y el deseo de reconstituir a la Polica como un ente pblico centralizado y
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despolitizado.10 Esto implic su transferencia, al comienzo del Frente Nacional, del Ministerio de Gobierno al Ministerio de Guerra, hoy Ministerio de Defensa,11 como cuarto componente de las Fuerzas Armadas de Colombia, adems de la Armada Nacional (Marina), la Fuerza Area y el Ejrcito.12 En 1953 se cre el Departamento Administrativo del Servicio de Inteligencia Colombiano (SIC),13 con el propsito de contar dentro de la estructura del Estado con una entidad especializada en los asuntos de inteligencia la cual, durante el Gobierno del presidente Alberto Lleras Camargo, fue sustituida por el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS). A partir de 1954, la Polica qued tambin sometida a la autoridad de las cortes marciales en el marco del Cdigo Penal Militar y se incluy entre los requisitos para los procesos de ascenso, la formacin en la Escuela Militar por parte del personal de polica que haca curso para pasar de teniente a capitn. En la cadena de mando, el oficial de ms alto rango en la Polica ocupara el grado de brigadier general,14 puesto que el grado de general se hizo exclusivo de los militares. Las reorganizaciones posteriores, durante la primera mitad de los aos sesenta,15 definieron que: el servicio de vigilancia urbana y rural constitua la base de las actividades de la Polica Nacional, que deba distribuir en la jurisdiccin las unidades de manera ininterrumpida y conforme a las necesidades y caractersticas de las regiones, nmero de habitantes, idiosincrasia, actividades de la gente y el tipo de delincuencia imperante. Se igual la escala de pagos de la Polica a la de las fuerzas militares, se crearon unidades capaces de apoyar eficazmente las labores de contrainsurgencia del Ejrcito (persecucin del enemigo interno) y se fortaleci la vigilancia urbana, incluyendo los cuerpos de fuerza disponible para el control de multitudes y motines. En 1966,16 la Polica Nacional estaba dividida en departamentos de polica, cuya jurisdiccin se circunscriba, con excepcin de los territorios nacionales (zonas que hoy tienen el carcter de departamentos), a la divisin poltico-administrativa del pas. Para el Distrito Especial de Bogot fue igualmente estructurada en un Departamento de Polica. En 1967 sera creada la Polica Judicial. Cuando en 1977 empez la nueva crisis de seguridad domstica (vase Captulo 3), Colombia no dispona de una fuerza pblica moder-
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na y suficientemente fuerte para evitar el rpido desborde de la crisis, frente a lo cual la Polica termin operando como una institucin de corte militar y no civil. El Estado tard otra dcada para incrementar los recursos destinados a la Polica, para nombrar civiles como ministros de Defensa y para implementar una poltica de fortalecimiento y profesionalizacin de la institucin. Durante el perodo 1977-1991, la Polica tuvo que afrontar el desbordado incremento de asesinatos de policas, jueces y otros funcionarios pblicos, as como la infiltracin y corrupcin por grupos criminales, en particular, del narcotrfico. Se presentaron graves problemas de corrupcin dentro de la institucin, casos en los que la Polica incurri en violacin de derechos humanos, incapacidad de mostrar resultados sostenibles en la lucha anticriminal, y una imagen que se deterior con el incremento de criminalidad, violencia y terror. En ciudades como Bogot, Medelln y Cali, por no hablar de municipios en zonas como Urab, Magdalena Medio y Bajo Cauca, la Polica Nacional no logr asumir el reto de brindar seguridad a los ciudadanos, y fue en general percibida como un actor generador de inseguridad, ms que de seguridad.
8.2 REFORMAS A LA POLICA

Una prioridad central del presidente Virgilio Barco (1986-1990) quien haba sido veinte aos atrs uno de los mejores alcaldes de Bogot (vase Captulo 1) fue la modernizacin del Estado, incluso para confrontar la aguda crisis de seguridad domstica, lo que se tradujo en la preparacin de acuerdos para una nueva Constitucin Poltica, finalmente aprobada durante el primer ao del presidente Csar Gaviria (19901994), logrndose as la cristalizacin del esfuerzo de modernizacin institucional de la Polica Nacional. La Constitucin Poltica de 1991 refleja la necesidad sentida de fortalecer la fuerza pblica, y en particular la Polica; en el Tabla 1 se establecen los artculos que en dicha Constitucin hacen referencia a ella.
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Tabla 1 Artculos de la Constitucin que hacen referencia a la Polica Nacional

Artculos 216 Determinaciones La fuerza pblica estar integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Polica Nacional, adicionando, sin reformarlo el artculo 216 de la Constitucin de 1886 217 Precisa que la Nacin tendr para su defensa unas Fuerzas Militares (no solo el Ejrcito) de carcter permanente, define su finalidad en forma ms especfica: Las Fuerzas Militares tendrn como finalidad primordial la defensa de la soberana, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional. 218 La Polica Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nacin, cuyo fin primordial es el establecimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y las libertades pblicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. La Ley determinara el rgimen de carrera, prestacional y disciplinario para la misma. 189 Define qu Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas es el presidente de la Repblica, y es quien dirige la Fuerza Pblica, es responsable de conservar el orden pblico interno y restablecerlo cuando fuese perturbado... y confiere grados militares y policiales.
Fuente: elaboracin de los autores con base en informacin de la Constitucin Poltica de Colombia, 1991.
Reformas posteriores a la Constitucin operacionalizaron el concepto del monopolio de la fuerza para los instrumentos de seguridad del Estado, al determinar que slo el Gobierno poda introducir y fabricar armas, municiones de guerra y explosivos y el requisito de autorizacin gubernamental para porte y tenencia de armas por particulares y las limitaciones en su transporte e introduccin a determinados actos pblicos. Por otra parte, se facult a los miembros de organismos de seguridad del Estado, de carcter permanente, creados y autorizados por la ley, para portar armas bajo control del gobierno, con base en los principios y procedimientos que ste sealase. En la estrategia nacional contra la violencia Seguridad para la Gente diseada por el gobierno de Csar Gaviria cuyo objetivo era combatir los delitos que ms afectaban la estabilidad social, tales como el homicidio, el secuestro, la extorsin, el narcotrfico, el hurto de automotores, entre otros se desarrollaron las siguientes lneas de accin: fortalecimiento y mayor presencia de la justicia y la fuerza pblica; pro-
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fundizar el aspecto preventivo, atencin a la juventud evitando su participacin en actos criminales, aplicando plenamente el Cdigo del Menor y el derecho de familia.17 Respondiendo a solicitudes de reforma de la Polica misma, y debido a los problemas de corrupcin en el interior de esta entidad, con los cuales fue confrontado el gobierno Gaviria (1990-1994), el entonces Ministro de Defensa, Rafael Pardo Rueda quin sera el primer ministro civil en esta cartera, convoc dos comisiones18 para que acometieran la reforma de la institucin. Al mismo tiempo se contrat un estudio conocido como Consulta Ciudadana, el cual fue contratado con una empresa colombiana de consultora,19 para hacer un sondeo sobre la percepcin de los ciudadanos frente a la Polica Nacional. El estudio identific los siguientes factores causantes de la crisis de legitimidad de la Polica Nacional:
i) Debilitamiento de principios y valores corporativos; ii) Gestin de mandos caracterizada por ausencia de liderazgo; iii) Deficientes resultados del servicio de polica (diversificacin excesiva del servicio); iv) Enfoque inadecuado de la administracin del talento humano; v) Deficiencias en los procesos de formacin y capacitacin; vi) Ineficaces sistemas de evaluacin y seguimiento; vii) Alejamiento Polica-comunidad; viii) Violacin de los derechos humanos. El punto ms relevante que arroj el estudio fue el alejamiento que perciba el ciudadano comn frente a la Polica. La gente quera ver una polica amiga y ms cercana. Paradjicamente, el estudio mostraba que la preocupacin fundamental de la gente no era necesariamente la inseguridad, sino que la Polica atendiera sus quejas y prestara atencin a sus necesidades.20
El trabajo de las dos comisiones se materializ en la Ley 62 de 1993, conocida como la ley de la reforma a la Polica Nacional, que abrira definitivamente el debate interno y externo sobre la Polica y su papel en la sociedad colombiana.21 La reforma acentuaba el carcter civil de la Polica, profundizando su separacin del estamento militar e insistiendo sobre tres aspectos fundamentales: (1) la creacin de mecanismos que permitieran un mayor control civil del ejercicio policial e incentivaran la participacin ciudadana en asuntos de polica; (2) la reorganizacin de la estructura orgnica para responder de manera diferencial a los requerimientos de la seguridad ciudadana, frente a los de la seguridad nacional y, (3) la introduccin de una nueva carrera profesional con miras a desarrollar una es-
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tructura de mando menos jerarquizada.22 A partir de este momento, 1993, el ingreso a la Polica Nacional requiere ser bachiller anteriormente tener 16 aos y educacin primaria era suficiente tener un puntaje mnimo en el examen nacional del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior (ICFES), aprobar una entrevista y un examen de seguridad e iniciar un proceso de formacin de 18 meses en escuelas de polica localizadas en distintas regiones del pas, con un currculo que versa sobre temas de derechos humanos, psicologa y tica. Para el nivel de oficiales los requisitos de ingreso son un puntaje ms alto del ICFES y la terminacin de una formacin de tres aos en la Escuela de Cadetes de Polica General Santander en Bogot. Estos nuevos requisitos permiten por s mismos un cambio importante en la Polica. En cuanto a la subordinacin de los cuerpos de polica a las autoridades poltico administrativas departamentales y municipales se establece que: el gobernador y el alcalde son las primeras autoridades de polica en el departamento y el municipio, respectivamente. La Polica Nacional cumplir con prontitud y diligencia las rdenes que stas le impartan por conducto del respectivo comandante o quien haga sus veces.23 Los cuerpos especiales continan sin embargo bajo el mando del Gobierno Nacional. Es este el espacio para que las autoridades locales elegidas democrticamente diseen sus planes de seguridad tomando en cuenta las necesidades de sus residentes locales.
8.2.1 Otras novedades institucionales que introdujo la Reforma de 1993

La reforma constitucional de 1993 cre las siguientes instancias, cuya operacionalidad, dicho sea de paso, ha sido ms lenta que en otras dimensiones: Consejo Nacional de Polica y Seguridad Ciudadana, un consejo de alto nivel24 presidido por el presidente de la Repblica encargado de recomendar las polticas que el Estado debe implementar en materia de seguridad de la comunidad, estableciendo planes y responsabilidades entre las diferentes entidades comprometidas. Comisionado Nacional para la Polica. Se trata de un funcionario civil nombrado por el presidente de la Repblica, a partir de una terna envia-
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da por el Consejo Nacional de Polica y Seguridad Ciudadana, quien podr ser removido discrecionalmente por el mismo Consejo.25 Su responsabilidad es ejercer la vigilancia del rgimen disciplinario y operacional, y tramitar las quejas de la ciudadana, sin perjuicio de la vigilancia que les corresponde a los organismos de control, convirtindose de esta forma en la mxima instancia de vigilancia y control disciplinario interno. Sistema Nacional de Participacin: fue establecido con el fin de fortalecer las relaciones entre el ciudadano y la institucin, instituyendo mecanismos efectivos que permitan que se expresen y sean atendidos distintos intereses sectoriales y regionales atinentes al servicio de polica y a la seguridad ciudadana (art. 25).26 Comisin Nacional de Polica y Participacin Ciudadana, mecanismo del ms alto nivel encargado de orientar y fiscalizar las relaciones entre la ciudadana y la institucin.27 Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, adscrita al Ministerio de Defensa, creada con el fin de regular el funcionamiento de las entidades prestadoras del servicio de seguridad privada.28 Esta Superintendencia parece haber influido sobre una reglamentacin progresiva y una profesionalizacin marcada en el mundo de la seguridad privada. La proliferacin de formas y empresas de seguridad privada de todo tipo, fue un fenmeno creciente en las grandes ciudades. La Polica Nacional misma an antes de formalizarse la reforma de 1993 haba lanzado en 1992 una estrategia de modernizacin de la institucin hacia la calidad total y haba definido las siguientes metas para cumplir en los siguientes 10 aos: (i) El 10% del total de la planta de personal de la Polica Nacional deberan ser oficiales (ii) El aumento de su planta de personal en un 30%; (iii) el 50% de la planta de personal total de la Polica Nacional, estara compuesto por los auxiliares de: policas bachilleres, agentes profesionales especiales, auxiliares de polica regulares y alumnos; (iv) un 10% estara conformado por el personal no uniformado. El proceso de transformacin cultural y mejoramiento institucional constitua uno de los vehculos ms importantes para aplicar esta modalidad de servicio en Bogot se considera que ste proceso va ms all de las reformas de carcter estructural y organizacional y pretende fundamentalmente un cambio de mentalidad en todo el personal que forma parte
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de la Polica Metropolitana. Tambin pretende una nueva concepcin gerencial en la prestacin del servicio policial, que permita una proyeccin permanente de la Institucin, en funcin del inters pblico y dando una mayor participacin a su principal actor o protagonista: el ciudadano.
8.2.2 Estructura institucional de la Polica Nacional

En Colombia, la estructura de la Polica Nacional refleja, como en cualquier pas, el mapa delincuencial que la institucin misma y otras instituciones relevantes producen del panorama criminal. Hasta la mitad de los aos ochenta, la Polica Nacional manejaba categoras criminolgicas tradicionales y de delincuencia comn, con modalidades como: el raponeo, el hurto simple, el hurto callejero, las lesiones personales o los homicidios comunes por ser los factores que determinan el mayor o menor grado de inseguridad que generalmente la ciudadana percibe. Sin embargo, no reflejaban las particularidades de los desafos que el pas confrontaba en trminos de narcotrfico, la subversin, la delincuencia organizada, el terrorismo, el homicidio selectivo, el homicidio cualificado, los magnicidios y el secuestro. Por supuesto, la realidad quedaba grande frente a cualquier intento de categorizacin, debido a la interdependencia delincuencial misma, de por s muy fuerte en Colombia. Insuficiencias en inteligencia y altos grados de impunidad no permitieron analizar si un delito era ejecutado por subversivos o por delincuentes comunes, pues cada grupo poda hacerse pasar por el otro. El narcotrfico tambin disfrazaba sus acciones retaliatorias, como de origen delincuencial comn o subversivo. Lo anterior llev a que se dieran procesos como los que se mencionan a continuacin: La reorganizacin de la Direccin Central de Polica Judicial (Dijin).29 La creacin del Grupo de Operaciones Especiales (GOES) con subordinacin directa al director de la Dijin, y la reestructuracin de la Polica antinarcticos.30 La creacin de un Archivo nico Nacional bajo la responsabilidad de la Polica Nacional a fin de perfeccionar la sistematizacin de la informacin de la divisin de criminalstica, por ser sta la dependencia donde funciona el archivo de antecedentes, rdenes de captura, dactiloscopia, vehculos matriculados, hurtados y estadstica criminal entre otros, y
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lograr la integracin nacional con todos los organismos de seguridad, estamentos pblicos y dems sectores del pas. La creacin del grupo de identificacin forense con el fin de establecer en restos humanos caractersticas morfolgicas, cromticas, edad, lapso de deceso y posibles causas de muerte; la creacin de unidades investigativas de polica judicial, con el fin de mantener canales de comunicacin para una efectiva coordinacin entre organismos independientes como la Fiscala General de la Nacin y la Polica Nacional.31 La creacin de nuevas regionales de polica judicial.32 La creacin de la Oficina de Asuntos Internacionales para fortalecer relaciones con la DEA, la Interpol, el FBI, y la Polica Tcnica Judicial (PTJ) venezolana; creacin de oficinas de enlace con las policas internacionales bajo la direccin de la Dijin, se cre la oficina de enlace entre las policas internacionales y la Polica Nacional para intercambiar informacin sobre estadsticas delincuenciales a escala mundial. Se crearon las divisiones de antiextorsin y secuestro Unase, dirigidas a coordinar esfuerzos interinstitucionales de personal altamente calificado de la Polica Nacional, el Ejrcito y el DAS. Se cre la Direccin de Servicios Especiales, para la ampliacin de funciones en los campos de secuestro, extorsin, proteccin a dignatarios, terrorismo y seguridad de sectores de la economa. Se adquirieron equipos de alta tecnologa en las divisiones de criminalstica, inteligencia electrnica y sistemas para agilizar las investigaciones. Asimismo se crearon cinco grupos especializados para enfrentar nuevos desafos: - Cuerpo Especial Armado, con la finalidad de contrarrestar el terrorismo que afectaba el rea rural, ubicada en forma estratgica en ocho ciudades del pas y con un grupo de Operaciones Especiales y sede de preparacin, capacitacin y entrenamiento en Bogot. - Centro Operativo Integrado Vial (CIO-VIAL), creado junto con un grupo especial de piratera terrestre para fortalecer el servicio de polica y brindar una mayor seguridad al trnsito y transporte en las carreteras del pas, actuando en coordinacin con la Direccin de la Polica Judicial Dijin y sus seccionales Sijin.
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- Grupo Especial de Seguridad y Proteccin, para la seguridad y proteccin personal, de las residencias y lugar de trabajo de los funcionarios de la rama judicial, ministerios pblicos, prestar el servicio de polica del Congreso de la Repblica y de las embajadas acreditadas ante el gobierno de Colombia. - Servicio ciudadano de apoyo a la Polica Nacional. Para integrar a las autoridades, asociaciones, empresas oficiales y particulares, gremios y ciudadana en general, con el fin de convocar la solidaridad de la sociedad en relacin con la actuacin preventiva que cumple la Polica Nacional y para obtener una convivencia pacfica. - Grupo de los 30. Con base en el estudio independiente contratado por el Ministerio de Defensa llamado Consulta Ciudadana (vase arriba), el director de la Polica, general Rosso Jos Serrano,33 conform un grupo de trabajo e intervencin que permitiera determinar los problemas organizacionales que impedan alcanzar estndares de eficiencia en los servicios directamente relevantes para la ciudadana, para luego proponer lneas de accin. Para tal efecto se conform el equipo llamado el grupo de los 30, dirigido por una asesora civil e integrado por varios policas, quienes establecieron un diagnstico preliminar en donde se detectaron problemas mayores en las actividades de la Polica, a saber: (1) el debilitamiento de los valores; (2) falta de profesionalizacin; (3) dificultades en el proceso de seleccin, incorporacin y evaluacin de los uniformados; (4) falta de capacitacin para habilidades gerenciales en los altos mandos, y (5) ausencia de compromiso con la institucin por parte de los uniformados. Con el fin de dar solucin a estos problemas, el grupo de transformacin cultural plante cuatro frentes de intervencin para generar un cambio: (i) participacin de la comunidad (ii) Nueva cultura del trabajo, bsqueda de talento y vocacin policial (iii) Propender por la vinculacin y seguimiento de personal calificado con valores, vocacin, destrezas y habilidades que sustenten un efectivo desempeo en el servicio policial y permitan al polica ejercer liderazgo en la comunidad (iv) Desarrollo gerencial (v) Potenciacin del conocimiento y formacin policial. Las propuestas fueron concebidas y divulgadas ante una gran resistencia de diferentes niveles de la institucin. Esta resistencia se debi a factores dismiles. Por ejemplo: los asesores civiles chocaron con la alta oficialidad. El estilo impositivo de los asesores involucrados en la reforma y una oficialidad poco acostumbrada a ver cuestionados su forma y estilo de trabajo por
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personas extraas a la jerarqua de la institucin, produjeron un freno al proceso de cambio. Como fruto de este enfrentamiento algunos miembros de la institucin debieron abandonar sus cargos lo que agudiz el choque. Ciertas iniciativas fueron mal asimiladas por una parte de los altos oficiales que no entendieron en su momento la utilidad del proceso de reforma. En este sentido, el proceso de transformacin se desarroll a dos velocidades. De un lado, la direccin y su grupo de asesores intentaron inculcar el proceso de transformacin cultural y, por el otro, una parte de los directores y comandantes se mostraron incrdulos ante las bondades del proceso.34
8.3 ESTRUCTURA DE LA POLICA NACIONAL

Y SU PIE DE FUERZA
Con base en la reforma de 1993, la Polica Nacional qued organizada de la siguiente manera: (ver ilustracin)
Ilustracin 1 Organigrama Polica Nacional de Colombia
Fuente: pgina web de la Polica Nacional de Colombia: http://www.policia.gov.co/inicio/portal/unidades/ mebog.nsf/paginas/Juridiccion
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A continuacin la Tabla 2 presenta la estructura interna de la Direccin Operativa que aparece en el organigrama en el extremo izquierdo inferior e incluye las tres policas metropolitanas (Medelln, Cali y Bogot), y los 32 departamentos de Polica, as como los dems cuerpos operativos de la Polica Nacional.
Tabla 2 La direccin operativa de la Polica Nacional

Oficinas rea de Convivencia y rea de Informacin Seguridad Ciudadana Oficina de Gestin Estratgico Policial Unidades Desconcentradas
Grupo Seguridad urbana Policas Metropolitanas: Polica de Carreteras (3) Medelln, Cali y Bogot Operaciones Especiales
Oficina de Asuntos Jurdicos y Disciplinarios
Grupo Seguridad Rural Departamentos de Polica Cobertura total de los departamentos de Colombia.
Escuadrn Mvil Antidisturbios Coordinacin del Servicio de Polica Fiscal y Aduanera
Fuente: Polica Nacional de Colombia.
Aunque a partir de la reforma de la Polica Nacional en 1993, el pie de fuerza aument de manera constante (vase Ilustracin 2); en 1995 se present una reduccin de algo ms del diez por ciento por medidas de depuracin35 para combatir altos niveles de corrupcin. Con el fin de complementar la medida anterior se aumentaron los salarios tradicionalmente bajos del personal de base; un agente recin incorporado ganaba algo ms de un salario mnimo (US$136) en mayo de 1995, ya en el primer ao de servicio un agente ganaba US$300 como sueldo bsico, para un total de US$375 con los respectivos subsidios.
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Ilustracin 236 Pie de fuerza de la Polica Nacional de Colombia 1991-2003
Fuente: Polica Nacional de Colombia
8.4 ESTRUCTURA DE LA POLICA METROPOLITANA DE BOGOT

Bogot tuvo cuerpos de Polica durante el siglo XIX, los cuales tenan un carcter parroquial y se dividan en polica de aseo y polica de ornato cuyos orgenes se remontan al ao 1859. En 1966,37 cuando la Polica Nacional se divida en departamentos de polica, la del Distrito Especial de Bogot fue igualmente estructurada en un departamento de polica con sus respectivos servicios especializados (polica judicial, vial, circulacin y trnsito, proteccin juvenil, prisiones, bomberos y turismo) agrupado en un organismo denominado Departamento de Servicios Especiales.38 En 1983 se determin que las policas metropolitanas tendran para su funcionamiento la misma estructura orgnica de los departamentos de polica y sus comandantes las mismas funciones y atribuciones de aqullos, otorgndoles como jurisdiccin la respectiva rea metropolitana.39 Desde 1996, la Polica Metropolitana de Bogot se encuentra divida en tres departamentos de polica: Tisquesusa, Bacat y Tequendama.40 Estos tres departamentos de polica, cubren 19 de las 20 localidades en que poltica y administrativamente est dividida la ciudad, mientras que la localidad de Sumapaz (con 30.000 habitantes representando el 0,5%
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de la poblacin de Bogot), tiene cubrimiento policial por parte del departamento de polica Cundinamarca (vase Ilustracin 3).
Ilustracin 3 Organizacin poltico-administrativa de Bogot
Fuente: Pgina web Polica Nacional de Colombia: http://www.policia.gov.co/__85256EA2006C8981.nsf/ 0/75E604CE1B5C767F05256DD0006EDA8C?Open
En cada localidad existe una estacin de Polica la unidad bsica operacional de la organizacin institucional as como una serie de micro-estaciones de polica (unidades destinadas a ejercer control policial en jurisdicciones menores), denominadas Centros de Atencin Inmediata (CAI) y una o varias Zonas Seguras; estas ltimas consisten en programas institucionales destinados al apoyo en la prestacin del servicio policivo o en apoyo a la cobertura del mismo, sin embargo no son consideradas como unidades bsicas del servicio, (vase Ilustracin 4). Todas operan bajo la responsabilidad de un comandante de polica de la respectiva estacin.41 Existen adems otras tres dependencias que funcionan bajo la misma lgica de las estaciones que operan en el Aeropuerto, el Terminal de Transporte y la Unidad Permanente de Justicia (UPJ), que es una unidad a donde se lleva transitoriamente a los infractores de las contravenciones, ms no tiene la misma lgica que una estacin de polica, vase ms adelante en el Captulo 12, una descripcin completa de la UPJ.
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Ilustracin 4 Centros de Atencin Inmediata (CAI)
Fuente: Polica Metropolitana de Bogot.
Para apoyar a los tres departamentos y a las respectivas estaciones de Polica, la Metropolitana de Bogot cuenta con los siguientes grupos especializados: a) Polica Comunitaria (vase ms adelante). b) rea de Servicios Especializados, con los siguientes servicios especializados: Polica de Menores: un cuerpo encargado de auxiliar y colaborar con los organismos encargados de la prevencin y proteccin de los menores. Compuesto en su gran mayora por mujeres polica. Polica de Turismo. Polica de Carabineros y Guas Caninos. Grupo Fuerza Disponible. Polica de Trnsito (vase ms adelante). c) Seccional de Polica Judicial (Sijin), que es la dependencia encargada de la investigacin judicial, criminalstica y criminolgica de la Polica para apoyar la administracin de justicia
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d) Cuerpo Especializado Antiterrorista CEA (y CEAT desde 2002). En 1989 se cre el cuerpo especializado armado CEA, para combatir los llamados escuadrones de la muerte, que bsicamente eran las bandas de sicarios o grupos de justicia privada que aparecieron durante la dcada de los aos 80.42 El CEA fue significativamente fortalecido y transformado en el Cuerpo Elite Antiterrorista CEAT en 2002, en respuesta a los atentados terroristas perpetrados por los grupos alzados en armas durante la posesin del presidente lvaro Uribe Vlez, el da 7 de agosto de 2002. El CEAT est conformado (2003) por 212 policas encargados de la realizacin de operaciones para prevenir, neutralizar e investigar personas u organizaciones relacionadas con el terrorismo, que atenten contra la integridad personal, los bienes y la seguridad en general, de la ciudadana en Bogot. Estos comandos han sido especializados en investigacin, antiexplosivos, antisecuestro, y antidisturbios, los cuales les permiten desarrollar procedimientos de reaccin inmediata en operaciones de alto riesgo y que requieren un manejo concreto. El CEAT est dividido en cuatro bloques: el operativo; el grupo de seguridad plan energtico vial, encargado de custodiar las fuentes hdricas, viales y elctricas; el de seguridad de personalidades y eventos especiales; y el grupo de prevencin y apoyo. El CEAT en Bogot cuenta con equipos de comunicacin de alta tecnologa, armamento y vehculos especializados para atender oportunamente las diferentes acciones terroristas que amenacen la integridad de los bogotanos. Para otras observaciones sobre la poltica antiterrorista en Bogot, (vase Captulo 14: Confrontando el terrorismo en Bogot). e) Seccional de Inteligencia (Sipol). Como se puede ver en la Ilustracin 5, el Comando de la Polica Metropolitana de Bogot, que depende de la Direccin Operativa de la Polica Nacional (Ilustracin 1) se apoya en dos subcomandos (operativo y administrativo) que normalmente se encuentran al mando de un oficial con grado de Coronel. El subcomando operativo tiene a su cargo el funcionamiento de los tres departamentos de polica, las 19 estaciones, los 120 Centros de Atencin Inmediata (vase ms adelante), adems de los grupos operativos especiales como son el rea de polica comunitaria, auxiliares bachilleres, servicios especializados, Sipol, Sijin, entre otros. Por su parte el subcomando administrativo maneja tres reas fundamentales: recursos
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humanos, financiera y logstica. Tambin operan en la Metropolitana de Bogot cinco oficinas directamente dependientes de la Polica Nacional: gestin institucional, Centro de Investigaciones Criminolgicas (CIC), telemtica, derechos humanos y asuntos jurdicos y disciplinarios para responder a los nuevos retos impuestos por las estrategias utilizadas por la Administracin Distrital en el marco del modelo de seguridad.
Ilustracin 5 Organigrama Comando de la Polica Metropolitana-MEBOG
Fuente: http://www.policianacional.gov.co.
En relacin con lo anterior y producto de la organizacin del Sistema Unificado de Informacin de Violencia y Delincuencia (SUIVD), la consolidacin de los consejos de seguridad y vigilancia distrital y local, y la necesidad de disear polticas pblicas especficas para atender determinadas problemticas en ciertas zonas de la ciudad, la Metropolitana de Bogot decidi, al mando del general Jorge Daniel Castro Castro, crear en el ao 2003 las gerencias por delitos . Esto ha permitido al Comando
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Central realizar anlisis generales del comportamiento de cada uno de los delitos en la ciudad y de sus diferentes modalidades, pero al mismo tiempo identificar tendencias especficas en ciertas zonas de la ciudad. Todos los lunes en cada localidad de Bogot se realiza el Comit de Seguridad y Vigilancia Local. A estos comits asisten los Comandantes de Estacin, los lderes comunitarios, el Alcalde Local, entre otros. En los comits se analizan las problemticas de seguridad de cada localidad y se plantean soluciones con la ayuda de la comunidad.
Yo escojo cada lunes cualquier estacin y sin avisarle al comandante de la misma voy y observo el comit. Esto tambin lo hace el resto de comandantes de la Metropolitana de Bogot. Todos los martes en el Comando de la Metropolitana me reno con todos los comandantes de departamento de Estacin y el Subcomando Operativo y el Comandante de la SIJIN, con el fin de hacer un anlisis operacional. De ah sale una planeacin de servicios Planeacin Estratgica sobre todas las eventualidades que se puedan presentar en la ciudad; por ejemplo esta semana yo present el tema de las elecciones con el fin de que cada comandante realizara la planeacin para prestar el servicio el da de las elecciones. En esa reunin se analiza todo lo que pasa en la ciudad y yo los felicito y los critico. Los medios de comunicacin en general tienen una buena relacin con la MEBOG, por ejemplo en Citytv presentan una separata denominada Historias del 112 en Televisin con Alexandra Gmez Palacios. All se presentan los casos ms inverosmiles que atiende la Metropolitana (El General mostr a los entrevistadores el video acerca del caso de un ladrn que se iba a fugar en un caballo). (General Jorge Daniel Castro Castro, comandante de la Polica Metropolitana de Bogot, entrevista, 2003)
Independientemente de la calidad del trabajo realizado por cada uno de los comandantes de estacin, no exista en la Metropolitana alguien responsable de analizar de forma integral y clara el comportamiento de cada uno de los delitos de mayor impacto en la ciudad, por tanto se careca de una poltica para enfrentarlos por parte de la Metropolitana en todo el territorio de Bogot. Con la figura de los Gerentes de Metas para cada uno de los ocho delitos de mayor impacto social,43 el Comando
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cuenta con una persona que, en la Metropolitana de Bogot, es responsable de analizar el comportamiento de un delito especfico en toda la ciudad, de tal forma que pueda sugerir estrategias para combatirlo y definir resultados en trminos de metas. En este orden de ideas, se formaron ocho gerentes de meta uno para cada delito. Todos los gerentes son oficiales que adems de trabajar como gerentes de delitos, son comandantes de algn departamento de polica, o de alguno de los grupos especiales de la Metropolitana.
8.5 PIE DE FUERZA DE LA POLICA EN BOGOT (1991-2003)

La mejora en la situacin de seguridad de la ciudad desde 1994, no puede ser atribuida necesariamente a un incremento significativo del pie de fuerza de la Polica, ya que como se puede ver en la Ilustracin 6, sobre este mismo perodo, el pie de fuerza de 14.000 hombres y mujeres ha sido prcticamente igual, con la excepcin que se present durante los aos 1997-1999, cuando alcanz casi 18.000. Es evidente, sin embargo, el incremento del pie de fuerza en Bogot a comienzos de los aos 90, cuando se pas de 9.000 a 14.000 agentes. No obstante lo anterior, la tasa de policas por cada 100.000 habitantes sigue siendo baja en comparacin con otras ciudades de Amrica Latina y el mundo.
Ilustracin 6 Pie de Fuerza Polica Metropolitana de Bogot 1991-2003
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8.6 RELACIONES ENTRE ALCALDES Y POLICA (1995-2003)

Tal como se seal atrs, la Constitucin Poltica de 1991 determina que los alcaldes municipales, y en el caso de Bogot el alcalde mayor, son las autoridades de polica en su jurisdiccin. Al mismo tiempo, la Polica Nacional es una institucin de carcter nacional, jerrquica y centralizada. Las dos disposiciones pueden resultar contradictorias en la prctica, si no hay un claro entendimiento tanto por parte de un alcalde, como por parte de un comandante para cumplir rdenes de superiores o cumplir rdenes del alcalde. En este sentido es clave la formacin recibida tanto por el personal de la institucin policiva como por el alcalde y su equipo en esta rea. La tendencia ha sido introducir reformas institucionales, aunque con poco acompaamiento para que los funcionarios de las instituciones sean informados sobre las mismas y su impacto. Recientemente el gobierno nacional ha comenzado a fortalecer, con capacitacin y asesora tcnica en todo el pas, a los alcaldes y comandantes en esta materia. Bogot ha sido una excepcin en la materia. Durante el perodo 19952003 los alcaldes Mockus y Pealosa se comprometieron a fortalecer institucionalmente el liderazgo de sus administraciones frente al fortalecimiento institucional de la Polica en la ciudad, a definir responsabilidades, a establecer comits y comisiones de coordinacin, como se ha explicado en el captulo institucional. En ninguna ciudad de Colombia, se han dado procesos como los liderados en Bogot por los propios alcaldes, avanzando en formas de coordinacin interinstitucional innovadoras y efectivas; aspectos como la descentralizacin de la poltica de seguridad a travs de los comits de seguridad locales y los comits lo-cales del programa zonas seguras (vase Captulo 5) en cada una de las 20 localidades, han facilitado la coordinacin de acciones entre la ciudadana, la Polica, el gobierno distrital y dems instituciones relevantes, lo cual constituye un fenmeno nico entre las grandes ciudades del pas. En dichos espacios, tal y como se explic en el Captulo 5, se dio una interrelacin constructiva entre la autoridad civil (alcalde local) y el comandante de la estacin respectiva, as como entre el Alcalde Mayor y el comandante de la Polica Metropolitana. El Comando Central de la Metropolitana de Bogot que depende de la Direccin Operativa de la Polica Nacional (Ilustracin 1) ha tenido sobre el periodo 1994-2003 seis comandantes generales, todos del grado de brigadier general o general (Tabla 3). Estos comandantes han
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durado entre 9 meses y tres aos consecutivos, con una tendencia al incremento del perodo de mando. Estos perodos son significativamente ms largos que los observados en otras ciudades. Por ejemplo, el general Argemiro Serna (diciembre de 1998 a diciembre de 2001), acompa los tres aos de gestin del alcalde Pealosa y el primer ao del alcalde Mockus durante su segunda administracin, una situacin muy poco frecuente en otras ciudades del pas, donde la rotacin de los comandantes tiende a ser mayor que en Bogot. Esta baja rotacin favoreci las posibilidades de coordinacin con el alcalde mayor. El comandante de la Polica Metropolitana es designado por el director general de la Polica, previo acuerdo con el Ministro de Defensa y el presidente de la Repblica. Segn el marco legal vigente, en ningn momento debe ser consultado el alcalde mayor para la toma de dicha decisin, aspecto que sera recomendable revisar, con el propsito de garantizar una coordinacin an mayor de la que actualmente existe entre el alcalde y la Polica Metropolitana. A su vez el comandante de la Metropolitana nombra los tres comandantes de departamento y los 19 comandantes de estacin. Para el nombramiento de estos ltimos tiene en cuenta la opinin de los comandantes de departamentos de polica de Bogot.
Tabla 3 Comandantes de la Polica Metropolitana de Bogot-alcaldes de Bogot

Comandantes de la Polica Metropolitana Perodo Comandante MEBOG Febrero 1989 Nazm Yanine Daz Andrs Pastrana Arango Junio 1988mayo 1990 Enero 1991diciembre 1991 Fabio Campos Silva Juan Martn Caicedo Sonia Durn de Infante Junio 1990-junio 1992
contina
Alcalde mayor de Bogot
Alcalde
Planes de Desarrollo
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Perodo
Comandante MEBOG
Alcalde
Planes de Desarrollo
Diciembre 1991diciembre 1992 Diciembre 1992junio 1993 Julio 1993noviembre 1994 Diciembre 1994septiembre 1996
Guillermo L. Diettes Prez Oscar Eduardo Pelez Camona Luis Enrique Montenegro Rincn Luis Ernesto Gilibert Vargas
Jaime Castro Junio 1992diciembre 1994
Antanas Mockus Sivikas Paul Bromberg
Formar Ciudad
1 septiembre 199615 diciembre 1997 16 diciembre 19978 noviembre 2000
Teodoro Campo
Enero 1995diciembre 1997
Argemiro Sema Arias
Enrique Pealosa Enero 1998diciembre 2000
Por la Bogot que todos queremos
9 noviembre 20007 noviembre 2001 8 noviembre 2001agosto 2002 Agosto 2002actualmente
Jorge Enrique Linares Hctor Daro Castro Cabrera Jorge Daniel Castro Castro
Antanas Mockus Sivikas Enero 2001diciembre 2003
Bogot todos para vivir
Fuente: elaborado por investigadores con base en informacin de la Polica Metropolitana de Bogot.
8.7 GESTIN ADMIRABLE DEL FONDO DISTRITAL DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA44

El Distrito increment significativamente durante el perodo 1995-2003 (Ilustracin 7), los recursos destinados al fortalecimiento de la Polica Metropolitana de Bogot. Estos recursos se canalizan a travs del Fondo Distrital de Vigilancia y Seguridad (FVS).45 ste tiene como misin elaborar y ejecutar proyectos tendientes a dotar a las autoridades competentes con las herramientas necesarias para lograr niveles ptimos de vigilancia, seguridad y convivencia para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos de Bogot. El FVS cuenta con una junta directiva encargada de dar los lineamientos generales sobre la poltica de seguridad a travs de un plan de accin anual, el cual es aprobado por sta. Su gerente es nombrado por el alcalde mayor de la ciudad. Todas las inversiones que realiza el fondo deben estar contenidas en el plan de accin aprobado por la junta.
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Ilustracin 7 Inversin Fondo de Vigilancia y Seguridad
Fuente: elaborado por los autores con base en informacin del Fondo de Vigilancia y Seguridad.
El incremento de la inversin durante la alcalda de Pealosa (19982000) es particularmente evidente. La Tabla 4 muestra cmo la inversin fue destinada a la renovacin y al funcionamiento del parque automotor, seguida por el mejoramiento de los programas de vigilancia y comunicaciones. Debe anotarse que la mejora en el parque automotor contribuy a su vez a mejorar la movilidad de la Polica y su capacidad de reaccin, as como su presencia en la calle.
Tabla 4 Inversin por proyectos del Fondo de Vigilancia y Seguridad durante la administracin de Pealosa
Rubro 1998 Desarrollo de las inspecciones de Polica para la resolucin de conflictos Adquisicin y sostenimiento de medios de transporte (parque automotor destinados a la prevencin) 1.100.434.550 11.636.148.220 10.174.263.643
contina
Administracin Enrique Pealosa 1999 2000
721.309.389
3.964.872.556
3.259.336.831
363
Rubro 1998 Creacin y operacin de infraestructura para mantener la presencia policial Mejoramiento de los programas de vigilancia y comunicaciones para la Polica Metropolitana (CAD) Adecuacin logstica e informtica de la Polica y el FVS para mejorar la eficiencia administrativa Capacitacin y motivacin de policas para mejorar el servicio a la comunidad Construcciones y remodelacin de CAI Transferencias del Plan de Gestin Pasivos exigibles Compromisos de vigencias anteriores 126.300.000 1.672.460.427 195.326.243 3.315.717.475 3.063.647.304 4.797.277.702 233.586.974
Administracin Enrique Pealosa 1999 2000
3.534.968.597
1.241.430.084
9.534.052.458
9.554.139.518
1.069.732.278
372.806.977
2.279.420.436
422.968.094
765.004.752
3.969.100.130
8.831.031
443.580.434
Como muestra la Ilustracin 8, el Centro Automtico de Despacho (CAD) fue uno de los beneficiados por la inversin del Distrito, puesto que los recursos fueron destinados a la modernizacin tcnica, lo que permiti disminuir los tiempos de respuesta a los requerimientos de los ciudadanos.46 Se pas de 20 a 5 minutos como tiempo promedio de respuesta.47 Aprovechando la coyuntura de Bogot, en donde los equipos que integran el centro automtico de despacho de la Polica Metropolitana estaban llegando al fin de su vida til, se inici en el ao 2000 un proceso encaminado a evaluar la viabilidad financiera para implementar un
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centro automtico de despacho, que no slo atendiera emergencias policiales, sino que se integraran las otras emergencias de la ciudad, como son las emergencias mdicas administradas por la Secretara de Salud a travs del Centro Regulador de Urgencias (CRU), las emergencias atendidas por el cuerpo oficial de bomberos adscrito a la Secretara de Gobierno, la movilidad de la ciudad administrada por la Secretara de Trnsito, y que tuviera un nmero nico de emergencias como lo sealaba el Ministerio de Comunicaciones, el CAD 123. Lo anterior conllev a que desde el Fondo de Vigilancia y Seguridad se coordinaran las acciones para elaborar el estudio de prefactibilidad del proyecto del nmero nico, incluyendo las distintas alternativas para obtener recursos que le permitieran su financiacin. Paralelamente a la terminacin de los estudios de prefactibilidad por parte del Fondo, el Concejo de Bogot present, a mediados del ao 2003, un proyecto encaminado a crear un impuesto a la tarifa telefnica con el objeto de financiar permanentemente el Sistema para la Atencin de Emergencias de Bogot, a travs del nmero nico de emergencias 123, el cual sera administrado por el Fondo de Vigilancia y Seguridad, proyecto que fue avalado por la Secretara de Gobierno y por la Secretara de Hacienda. El proyecto fue archivado debido a que en la Cmara de Comercio se estaba realizando un estudio de ingeniera de detalle realizado por una firma espaola y los concejales de Bogot prefirieron esperar que concluyera. Sin embargo, hay un acuerdo entre las autoridades distritales sobre la necesidad de implementar el nmero nico de emergencias 123, ya que esto permitira una mejor coordinacin entre las distintas agencias que tienen por funcin atender las emergencias en la ciudad, especialmente cuando puedan presentarse situaciones derivadas de la perturbacin del orden pblico como consecuencia de actos terroristas, o la presencia de calamidades pblicas como aquellas generadas por un fuerte invierno. La nica ciudad Colombiana que contaba para el ao 2003 con el nmero nico de emergencias era Medelln. La siguiente Ilustracin muestra el comportamiento de la inversin en el CAD durante los ltimos siete aos.
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Ilustracin 8 Inversin del Fondo de Vigilancia y Seguridad en el Centro Automtico de Despacho
Teniendo en cuenta que entre las funciones del FVS estn la de adquirir, construir, o tomar en arrendamiento, remodelar, mantener y proveer lo indispensable para la adecuada dotacin de edificios para estaciones, subestaciones, comandos de atencin inmediata escuelas de formacin y capacitacin, laboratorios, unidades de polica judicial y salas de detencin de la Metropolitana de Bogot (artculo 3 del Decreto 28 de 1992), durante la segunda administracin de Mockus, se dio la inversin ms alta en este rubro, la cual corresponde a casi 6 billones de pesos. De igual forma, durante esta administracin se asign por primera vez un rubro de inversin para la adquisicin y dotacin de unidades mviles para la recoleccin de evidencias y control de explosivos para el Departamento Administrativo de Seguridad DAS en Bogot, la implementacin y desarrollo de infraestructura militar para la seguridad de Bogot y el fortalecimiento del sistema de seguridad y vigilancia de las entidades del distrito. Inversiones que llegaron a un total de $1.885686.795. Ms all de los recursos invertidos, los cuales reflejan el compromiso de las administraciones distritales, es importante resaltar lo que el alcalde Mockus llamaba la gestin admirable, es decir la transparencia y eficiencia con que las inversiones en el tema de seguridad fueron manejadas.
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8.8 MEJORA DE LOS CENTROS DE ATENCIN INMEDIATA (CAI)

En 1987, la Polica Nacional comenz a instalar en Bogot, y en otras zonas urbanas grandes del pas CAI. stos fueron concebidos como pequeos puestos de Polica con telfono y vehculos en reas no cercanas a las estaciones de Polica y que requeran especial presencia policial por su ubicacin. Muchos CAI en Bogot, igual que en otras ciudades, fueron construidos en plazas o cerca de parques pblicos. Con los CAI se quera lograr ms cortos tiempos de reaccin y llegar a un mayor acercamiento entre la Polica y la comunidad de los barrios donde se ubicaron. La construccin de los CAI se inici bajo la administracin del alcalde Julio Csar Snchez y el entonces comandante de la Polica Metropolitana de Bogot, el brigadier general Eduardo Fajardo Vanegas, con el apoyo de los comits administrativos (Comac),48 que vieron en este tipo de expresin una posibilidad cierta de tener seguridad en su sector. Los Comac eran responsables de canalizar los requerimientos comunitarios en materia de seguridad, la Polica, por su parte, a travs de los comandantes de estacin, determinaba qu posibilidad logstica exista para instalar las garitas, y la comunidad se encargaba de su construccin. Los CAI fueron entonces fruto de una alianza entre la administracin distrital, la Polica Metropolitana de Bogot y la comunidad. Aunque hubo xito y reconocimiento inicial a la labor de los CAI, por falta de recursos empezaron a presentar problemas relacionados con la falta de personal, deficiencia en los equipos de comunicacin, carencia de lneas telefnicas, servicios pblicos deficientes como agua, luz y alcantarillado, deterioro de las instalaciones y carencia de motos y vehculos. Adicionalmente, la serie de atentados terroristas en la ciudad los convirti en objetivo de la criminalidad organizada y de las clulas urbanas de los grupos guerrilleros. Adems, con base en problemas de su operatividad, se empezaron a tejer rumores que los sealaban como focos de corrupcin y violacin de derechos humanos.49 Por lo anterior y como alternativa se crearon unos CAI mviles, especie de patrullas ambulantes que actuaban, a diferencia de los CAI fijos, de manera coyuntural e itinerante en diferentes sectores de la ciudad, sin que cumpliesen el objetivo inicialmente trazado de acercar la Polica a la comunidad. En 1997, con base en la accin coordinada entre el entonces comandante de la Polica Metropolitana, el brigadier general Argemiro
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Serna Arias y al alcalde Pealosa, se hizo una evaluacin del funcionamiento y la ubicacin de los CAI existentes que haban llegado a ser unos 130 y se defini una nueva reglamentacin de los mismos criterios tales como: lugares para su ubicacin, especificaciones tcnicas para su construccin y modalidades especficas para su operacin.50 Los objetivos de los CAI fueron redefinidios en trminos de prestar atencin oportuna a los requerimientos ciudadanos, integrando la Polica a la comunidad; contrarrestar los ndices delincuenciales y contravencionales en la jurisdiccin asignada; optimizar el empleo del talento humano y recursos; servir de base para desarrollar el plan de seguridad integral en la ciudad. Algunos de los CAI que existan en Bogot se reubicaron en sitios estratgicos de la ciudad, teniendo en cuenta los anlisis por sector de la actividad delictiva, proporcionados por el SUIVD y las estadsticas del CIC. Lo anterior permiti que la Polica Metropolitana estableciese jurisdicciones fijas para cada uno de los CAI con el fin de evitar la superposicin de servicios o modalidades de vigilancia.
Qu es un Centro de Atencin Inmediata CAI en Bogot? Un CAI es una construccin de un rea de 24 metros2 y una altura 2.50 metros con vidrios blindados, paredes y ambiente en concreto, jardn y puertas de seguridad ubicada en un sitio estratgico de la ciudad, desde donde opera un dispositivo de vigilancia de la Polica Metropolitana de Bogot.51 En cada CAI operan entre 13 y 20 policas:52 un oficial, un suboficial y entre 11 y 18 patrulleros, que cuentan con carros, motos, fax, telfono y computador (en algunas ocasiones). En cuanto a las caractersticas de funcionamiento del servicio, su prestacin es permanente, las 24 horas del da. Cada agente debe cumplir con una jornada de trabajo establecida: los comandantes y subcomandantes laboran de las 9:00 a.m. a las 9:00 p.m., de lunes a viernes (excepto situaciones especiales), y cada 15 das descansan un fin de semana. Las jornadas de trabajo de los patrulleros y agentes estn reguladas por las disposiciones del comandante de cada CAI. Cada CAI tiene una jurisdiccin delimitada con el fin de facilitar el conocimiento de las problemticas en materia de inseguridad de su rea de trabajo. Para esto ltimo, se debe tener en cuenta que la planeacin del
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servicio se fundamenta en los anlisis y las conclusiones obtenidas en los comits de vigilancia locales, las tendencias en los ndices delincuenciales de la jurisdiccin, las quejas y denuncias de la ciudadana y el diagnstico de calidad de vida de cada sector.53
La Tabla 5 muestra los 107 CAI que existan en Bogot, y su distribucin por localidad y departamento de polica. La reforma iniciada desde 1997 disminuy el nmero total de CAI (de unos 130 a 107), pero logr darles una ubicacin ms estratgica, una construccin mucho ms amplia y segura as como con mayores recursos humanos y logsticos (en materia automotriz, administrativa y de comunicacin), de manera que aunque el nmero de CAI se redujo, los servicios esperados de los mismos mejoraron notoriamente.
Tabla 5 Nmero de CAI por Departamento de Polica, Localidad y Poblacin (2003)
Jurisdiccin policial Departamento Bacat Santa fe Kennedy Fontibn Los Mrtires Puente Aranda Candelaria Departamento Tisquesusa Chapinero Suba Engativ Barrios Unidos Teusaquillo Usaqun Departamento Tequendama San Cristbal Usme Tunjuelito Bosa Antonio Nario Rafael Uribe Ciudad Bolvar 11 11 2 4 6 2 7 8 8 3 6 6 6 4 3 5 3 6 5 199.961 200.279 218.380 101.502 349.374 389.661 Localidad Nmero de CAI Poblacin por localidad 103.039 574.844 186.509 95.801 340.487 22.033 116.053 526.883 609.394 184.491 148.419 213.452 Tasa de homicicio 1994/2002 479/202(1) 54/20(14) 65/12(19) 215/89(2) 62/25(10) 262/86(3) 81/35(7) 35/19(16) 47/16(17) 66/25(9) 109/20(15) 37/13(18) 62/21(13) 68/35(15) 59/24(11) 60/22(12) 64/27(8) 73/32(6) 73/43(4)
Fuente: Polica y monografas locales de la Subsecretaria de Seguridad y Convivencia, 2002.
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La Ilustracin 9 muestra los ndices de inversin en la construccin, remodelacin y gastos de mantenimiento y sostenibilidad de los Centros de Atencin Inmediata sobre los aos 1997-2003.
Ilustracin 9 Fondo de Vigilancia y Seguridad en la construccin y remodelacin de Centro de Atencin Inmediata
Fuente: FVS de Bogot.
8.9 ELIMINACIN DE LOS AZULES Y CREACIN DE POLICA DE TRNSITO

Hasta 1997, el control del trnsito en Bogot era desempeado por un cuerpo de funcionarios que dependan de la alcalda distrital, en concreto de la Secretara de Trnsito. Por su uniforme azul, estos agentes eran comnmente conocidos por los Bogotanos como Los Azules, caracterizados por una marcada tendencia a realizar actos de corrupcin. En 1997, el alcalde Mockus tom la decisin de eliminar los azules y de encargar dicha misin a la Polica Metropolitana de Bogot. El distrito y la Polica Nacional suscribieron un convenio mediante el cual la Polica, por intermedio de la Metropolitana de Bogot, se comprometi a asumir el control operativo del trnsito en la ciudad de Bogot, frente a lo cual la administracin distrital sera la que aportara los recursos logsticos necesarios. Una Misin Chilena, integrada por cuatro oficiales de carabineros de Chile, especializados en trnsito, inici un proceso de capacitacin del personal adscrito, por ms de un ao. Actualmente la Polica de Trnsito de Bogot cuenta con 1.066 unidades.
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Haber eliminado los azules con su imagen corrupta fue un cambio radical que result en una significativa mejora del servicio y del control de la Polica de Trnsito. Cabe mencionar que a partir del ejemplo de Bogot, otras ciudades de Colombia han adoptado este mecanismo, el cual se ha constituido en un garante del cumplimiento de las normas de trnsito.
8.10 CREACIN DE LA POLICA COMUNITARIA EN BOGOT

La consulta ciudadana (ver antes) que realiz la Polica Metropolitana en 1996 en Bogot, y cuyo objetivo era identificar las necesidades de la comunidad en relacin con el servicio de polica, arroj, entre otras, las siguientes conclusiones: la necesidad de mayor presencia policial en la calle; de mejorar la organizacin de los barrios para trabajar conjuntamente con la comunidad; la necesidad de coordinacin entre la Polica Metropolitana y la administracin distrital en el desarrollo de acciones de formacin y participacin ciudadana; buscar el concurso de las localidades en la solucin de los problemas de seguridad; asegurar que el polica conozca la problemtica de la localidad o barrio donde presta su servicio; fortalecer la integracin con la comunidad; promover los programas institucionales de participacin ciudadana y fortalecimiento del rol policial como educador cvico, que garantice confianza, solidaridad, amistad y mayor acceso a la comunidad. Estas conclusiones apuntaron a la necesidad de la introduccin de alguna forma de polica comunitaria para Bogot. La figura de la Polica comunitaria ha sido introducida en otras partes del mundo,54 incluso en varias ciudades latinoamericanas, para lograr una mayor interrelacin de la Polica con los ciudadanos y una mayor participacin de los ltimos con aqulla en un esfuerzo comn de construir una cultura de la seguridad, a travs de la identificacin de necesidades, expectativas y sugerencias a escala barrial.
La Polica Comunitaria en la localidad Ciudad Bolvar (2003) Ciudad Bolvar es un sector popular ubicado en el sur-oriente de Santa Fe de Bogot. Comprende 270 barrios legales y 40 subnormales, con una poblacin que alcanza 2 millones de personas, en su gran mayora des-
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plazados por la violencia. La Polica Comunitaria en Ciudad Bolvar est integrada por un oficial, un suboficial, 17 patrulleros y 5 auxiliares, quienes comenzaron a trabajar en la parte baja del sector como un proyecto piloto, en los barrios Madelena, Rincn de la Estancia, Casablanca, Candelaria IV Etapa, Casalinda-Protecho, Florida-San Luis, Lucero, Alameda y Mxico y debido a los excelentes resultados han empezado a trabajar en la zona alta de la localidad. Para el Comandante de la Estacin de Polica de Ciudad Bolvar: El Polica Comunitario es un objetivo institucional con el que queremos acercarnos y servir a la comunidad. Permite planear mejor el servicio para convertirse en conciliador de conflictos y solucionador de problemas. Con ellos hemos incrementado los Frentes de Seguridad Local y se ha establecido un dilogo con las pandillas juveniles. Los resultados se ven. Los ndices delincuenciales de esta zona han disminuido, pero sobre todo hemos logrado crear conciencia en los ciudadanos demostrando que todo el trabajo que se hace concertado y en conjunto se convierte en tiles aportes a la paz. Reunamos a los propietarios de los talleres y les hablamos, les explicamos unas normas de convivencia y solicitamos que slo trabajen dentro de sus garajes sin ocupar el espacio pblico () Se trata tambin de eso, de solucionar los conflictos menores que ocasionan incomodidad a un sector. Es un trabajo diario, por lo menos as se lo vive en estos sectores de Ciudad Bolvar.
A comienzos de 1998, durante el primer ao de la administracin de Pealosa, el general Rosso Jos Serrano y el mayor Ernesto Gilibert se reunieron con Germn Jaramillo Rojas, presidente de la Cmara de Comercio55 de Bogot para evaluar la posibilidad de la introduccin de la Polica comunitaria en la ciudad y en el pas. Para ello, se establecieron contactos con la Universidad de Barcelona y LHospitalet de Lobregat en Espaa, para que el personal experto en el tema de la Polica de Proximidad expusiera su plan de trabajo, metodologa y resultados. La Polica de Barcelona y especialmente de LHospitalet mostraron una generosa predisposicin para aportar y plantear este nuevo proyecto en Bogot.56 Posteriormente el presidente de la Cmara de Comercio de Bogot, en compaa del Comandante de la Polica Metropolitana, viaj a Espaa con el fin de organizar un convenio acadmico con la universidad espaola. Este esfuerzo result en la capacitacin57 realizada en Espaa a 21 oficiales en 1998; con posterioridad a la misma, se program un seminario de tres das efectuado en Bogot, con la partici-
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pacin de todo el personal de oficiales de la Polica Metropolitana de la ciudad, al final del cual se escogi otro grupo de oficiales que viajaran a Espaa a capacitarse, quienes a su regreso se transformaran en los primeros agentes de polica comunitaria del Distrito Capital, encargados de implementar el nuevo modelo.
La polica sobre la polica En pocas pasadas, la Polica, infortunadamente, estaba alejndose de la sociedad. La sociedad colombiana estaba viendo a la Polica como un contradictor y en sta medida la filosofa que encierra este tema de Polica Comunitaria ha pretendido acercar nuevamente el polica al ciudadano. Esa comunin entre uniformado y ciudadano para pensar que estamos protegidos por una institucin confiable que es pilar de la sociedad colombiana, envuelve todo un sentimiento de volver a pensar en el polica cercano, en el que hemos llamado polica-comunitario o polica de barrio que histricamente tena una connotacin con muchos matices de romanticismo y de afecto. Por ello dentro de una filosofa y una metodologa nueva impulsamos y seguiremos impulsando este concepto que indudablemente el general Serrano y el brigadier Serna han apreciado, han aceptado y definitivamente han impulsado. (Citado en Revista de la Polica Nacional de Colombia, enero-marzo, 1999)
Como resultado del proceso anteriormente descrito, un primer grupo de 550 policas fue capacitado en la Universidad Javeriana de Bogot.58 En 1999 se capacit un segundo grupo de 500 policas, para un total de aproximadamente 1000 agentes, con una cobertura cercana al 60% de toda la ciudad. Un eje especfico de trabajo con la comunidad fue la organizacin de Frentes de Seguridad Local (FSL). El objetivo de poner en prctica la Polica comunitaria fue llegar a tener una polica ms proactiva, menos reactiva y responsable de trabajar las dimensiones preventiva y educativa, para recobrar la confianza con la ciudadana. Se buscaba en el perfil del polica comunitario una persona con conocimiento de la problemtica de su sector o de su barrio con capacidad para prevenir y educar a la comunidad en aspectos colectivos relacionados con el tema de seguridad. La Tabla 6 resume los principios rectores del modelo comunitario en Bogot, el cual fue definido por la misma Polica.
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Tabla 6 Principios rectores del modelo de polica comunitaria de Bogot

Principio Proximidad con la comunidad Definicin Motor central del modelo, el cual se desarrolla a partir del establecimiento de coberturas territoriales definidas y permanentes por estacin. Servicio proactivo, flexible y dinmico Se fundamenta en un conocimiento ms profundo de la problemtica de los barrios, de manera que se establezcan objetivos especficos y servicios adecuados a las demandas particulares de las comunidades. Patrullaje a pie o en bicicleta Esencial para consolidar la presencia fsica de la Polica en los barrios. Formacin de equipos interinstitucionales Coordinacin con entidades pblicas y privadas y con la comunidad para solucionar problemas que afectan la seguridad y la calidad de vida de los barrios. Mediacin y resolucin de conflictos Liderazgo
Fuente: Polica Nacional, 2000. 59
Herramientas preponderantes para lograr la efectividad del trabajo comunitario. Polica como lder que transforma la comunidad con la que convive.
Durante la administracin del alcalde Pealosa se introdujo el modelo de polica comunitaria respaldando la iniciativa a travs la destinacin de recursos del Fondo de Vigilancia entre otros la capacitacin de los policas en la Universidad Javeriana y para la entrega de 600 beepercels a la Polica Comunitaria inscritos en el proyecto de inversin de Misin Bogot, que entre sus objetivos iniciales tena contribuir al fortalecimiento de los frentes de seguridad local (vase Captulo 11).60
Qu hace la Polica Comunitaria en Bogot? En el mes de diciembre de 1998 la alcalda mayor de Bogot y un noticiero de TV promovieron dos concursos encaminados a premiar la calle mejor embellecida con alusivos navideos. Los patrulleros Edwin Ruiz y Edwin Rodrguez que forman parte de la Polica comunitaria del barrio Santa Matilde en la localidad de Puente Aranda, y que trabajan como polica comunitaria cada da de las siete de la maana a las ocho de la
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noche por la seguridad y el bienestar de quienes habitan en este sector, coordinaron la labor de decoracin navidea y embellecimiento del sector por parte de los vecinos quienes obtuvieron el primer puesto. Los mismos patrulleros trabajan en programas con los ancianos y con las personas ciegas pertenecientes al Centro de Rehabilitacin de esta zona. Con la Unidad de Mediacin y Conciliacin (ver captulo 12) de la alcalda local, tratan de ubicar a todos los indigentes habitantes de la calle, especialmente los que se encuentran debajo de los puentes y en los caos, para luego llevarlos hasta los hogares que con presupuesto de la Alcalda Mayor se han construido. All se resocializan y capacitan para que pagados por la misma Alcalda Mayor realicen labores de mejoramiento y embellecimiento de su entorno. Al respecto el comandante de los patrulleros el teniente Beltrn afirma: El polica comunitario estando todos los das en un mismo sector ha logrado integrarse y compenetrarse con el tejido social de excelente manera. Ya la gente lo conoce, lo llama por el nombre, lo busca y los habitantes del barrio saben que l tiene un telfono celular que en caso de cualquier situacin anmala o sospecha puede comunicarse con el 112 y alertar a las unidades ms cercanas para que acudan en su apoyo.
En cuanto a la percepcin que la comunidad tiene con respecto a la Polica Comunitaria, (Informe de consultora, Instituto de Desarrollo Humano de la Pontificia Universidad Javeriana) se constata que:
El 96,4% de los encuestados (en una encuesta acerca de la Polica comunitaria en Bogot) manifest que la Polica Comunitaria es una alternativa eficaz para reducir los delitos y mejorar la convivencia ciudadana, entre otros aspectos porque desarrolla procesos de concientizacin en la comunidad, genera compromiso, dilogo y confianza y trabaja en la prevencin y reduccin del delito.
En la encuesta realizada por la Cmara de Comercio de Bogot en 1999 a residentes de los sectores donde opera la Polica comunitaria, despus de los primeros seis meses de trabajo se muestran similares resultados. A la pregunta de si sabe que existe la Polica comunitaria en Bogot, 77% dijo que s en 1999.61 La Ilustracin 10 muestra que en los sitios cubiertos por la Polica comunitaria, ms del 80% de los hoga-
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res consideraron que el servicio era bueno. En contraste, tan slo el 36% de los hogares de la ciudad tuvieron una opinin favorable sobre la Polica de Bogot. En el ao 2000, la gente apreciaba a la Polica Comunitaria ms que a los frentes de seguridad local, y los ltimos ms que a la Polica Metropolitana en general. La mayor crtica que se hace a la Polica Comunitaria, consiste en afirmar que sta se ha constituido ms bien en un servicio adicional a la oferta policial vigente y no como una institucin integral con una misin y visin especficas de trabajo. A juicio de uno de los mejores expertos en el tema:
El tipo de esquema adoptado para el desarrollo de la Polica comunitaria en Bogot corresponde ms al de un programa especfico [...], que al de implantacin de un nuevo modelo policial. En este sentido no ha implicado necesariamente un cambio institucional de fondo, aunque, segn se plante en su origen, se esperaba que esta experiencia irradiara al conjunto de la Polica Nacional y se tradujera eventualmente en uno de los ejes centrales del proceso de reforma. De hecho, su implantacin no ha llevado a reformas organizacionales sustantivas dentro del departamento de polica de la ciudad, ni ha comprometido a un nmero considerable de los uniformados de la unidad. Tampoco parece haber conllevado grandes costos (se puede estimar que su costo en 1998-99, equivale al 5,7% del total de inversiones realizadas en el mismo perodo por la Nacin y la administracin municipal en la Polica Metropolitana). Contar con casi 1.100 policas comunitarios en las calles (segn informacin reportada en el ao 2003), en una ciudad tan grande como Bogot, implica tener una presencia relativamente visible, sin embargo significa tambin un mayor y ms permanente contacto con la comunidad. Evaluar el impacto de la implantacin del modelo de la Polica comunitaria en el mejoramiento de la seguridad en Bogot es difcil en un perodo tan corto y en trminos absolutos, ya que ste tambin obedece a factores relacionados con la introduccin de otras medidas, a saber: la ampliacin del parque automotor generando mayor movilidad y de ah mayor presencia en la calle, la creacin de las zonas seguras, la mejora de los servicios de CAI, la creacin de los frentes de seguridad local y la capacitacin de los miembros de la institucin (mas no a la incorporacin de nuevos efectivos para ejecutar el programa).62
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8.11 CREACIN DE FRENTES DE SEGURIDAD LOCAL (DESDE 1996)

El programa Frente de Seguridad Local FSL es un programa de carcter nacional implementado en Bogot por la Polica Nacional a partir de 1996, bajo el liderazgo del entonces Comandante de la Polica, mayor general Luis Ernesto Gilibert Vargas, en coordinacin con la alcalda mayor de Bogot y las alcaldas locales. El programa FSL fue diseado bajo la nueva concepcin de polica basada en una mejor relacin entre la Polica y la comunidad. Los FSL buscan fortalecer los lazos entre aqulla y sta, formando un tejido social que le impida actuar a la delincuencia y garantice un ambiente armnico en la sociedad, posibilitando espacios de convivencia pacfica. El programa fue inicialmente liderado por la Direccin de Participacin y Polica Comunitaria (Polco) de la Polica Nacional, y desde 1998 cuando esa dependencia desapareci ha venido siendo liderado por la Polica comunitaria. Los Frentes de Seguridad Local promueven la participacin de los residentes de la cuadra, sectores o barrios, para prevenir delitos y contravenciones por medio de la atencin y reaccin oportuna, contando con el apoyo de las autoridades policiales de la zona. Este mecanismo de acercamiento, integracin y organizacin de la red, permite cambiar el concepto tradicional de seguridad como responsabilidad exclusiva del Estado. Los FSL se definen como organizaciones comunitarias asesoradas por la Polica, cuyo objetivo es contrarrestar y prevenir los problemas de inseguridad en la ciudad mediante la integracin de vecinos con la ayuda de alarmas y redes de comunicacin.64 El programa FSL tiene los siguientes objetivos: Combatir el miedo y la indiferencia ante las acciones delincuenciales. Fomentar la solidaridad entre los vecinos. Identificar a los lderes comunitarios en cada comunidad y propiciar su inters a travs de diferentes actividades. Contrarrestar y prevenir los problemas de inseguridad, diseando estrategias y mecanismos especiales para combatirlos oportunamente.
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Para fundar un frente de seguridad local, se requiere la participacin activa de la comunidad con un coordinador de cuadra, quien debe tener el perfil de un lder cvico de la calle o de la cuadra donde se organiza el FSL, quien debe asumir el papel de promotor de las siguientes actividades: Conocer o tener informacin bsica de los vecinos y de sus hogares. Conocer las actividades y horarios laborales de los vecinos. Detectar las zonas y horarios de mayor riesgo en el sector. Identificar la problemtica de mayor impacto en materia de seguridad ciudadana. Compartir la informacin con otros vecinos, el CAI y los agentes de estacin. Actualizar el plano de cuadra, perfil de cuadra y rbol telefnico. Los lderes que han participado en una formacin especfica dada por las llamadas escuelas de seguridad ciudadana, la cual se lleva a acabo en cada estacin de polica de la ciudad (vase la siguiente seccin), al culminar su formacin estn en capacidad de organizar un FSL en su sector. En coordinacin con la Polica comunitaria de la zona, se elabora un plan de cuadra de manera participativa y con el uso de algunas metodologas ldicas; en l se registra quin vive en cada casa, las correspondientes direcciones, las actividades y dems elementos que permitan construir lazos de amistad y solidaridad. Se construye un rbol telefnico que permite comunicacin inmediata con cualquier morador de la cuadra, manzana o barrio, asignando a cada participante en el FSL dos nombres de vecinos para que llame y transmita un mensaje corto cuando sea necesario, informando su preocupacin, problema o riesgo. El rbol telefnico debe cerrar un crculo, es decir, las ltimas personas que reciben una llamada deben comunicarse con la primera. Como complemento del rbol telefnico estn las alarmas comunitarias que son: luces, pitos, sirenas, cualquier cosa que la comunidad pueda acordar con el fin de comunicarse alertndose ante cualquier peligro. Una vez se activa la alarma, los vecinos actan de acuerdo con parmetros establecidos: abriendo las ventanas de sus casas, pidiendo auxilio, saliendo a la calle, voceando a la Polica, prendiendo las luces de su
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casa; es decir respondiendo con presencia y activamente a la amenaza. Durante la primera administracin de Mockus (1995-1997) se dejaron activados 2.264 FSL, agrupados en 382 barrios (de los 1.100 existentes). La instalacin de las alarmas y la conformacin de los frentes estuvo en manos del programa Misin Bogot (vase Captulo 10) y la Polica comunitaria de la Polica Metropolitana. La administracin de Pealosa, con el fin de fortalecer estas organizaciones locales, entreg 600 beepercels a la Polica comunitaria y 2.555 a los lderes de los FSL, con salida gratuita al nmero telefnico de emergencia 112. A finales de la administracin de Pealosa, Misin Bogot fue desvinculado del programa, el cual pas a ser manejado en su totalidad por la Polica comunitaria. Desde entonces, sta capacit y design un personal especializado para la instalacin de las alarmas, como para su reparacin y otorg la funcin de formacin de los FSL en los comandantes de polica comunitaria de cada estacin. Los costos de los FSL que son mnimos, ya que se trata de una alarma y una red elctrica bsica han sido asumidos por la alcalda mayor, por la comunidad de cada cuadra, por las alcaldas locales y en ocasiones por entidades privadas como la Cmara de Comercio de Bogot y Fenalco. Los FSL, muchos de ellos liderados por mujeres, son un instrumento apropiado para fortalecer seguridad y confianza en un ncleo de casas; permite contar con un instrumento a partir del cual se crean y estimulan relaciones entre la Polica en primera instancia polica comunitaria y la comunidad, mientras que tambin permite alguna asociatividad entre vecinos, que no necesariamente exista anteriormente. El xito de los FSL tambin reside en la mayor rapidez y eficacia de los servicios prestados por la Polica, ya que su creacin hubiera sido de poca utilidad si la Polica no hubiera logrado dar respuesta a demandas de apoyo canalizadas a travs de los FSL. De igual forma han permitido a la Polica orientar mejor sus respuestas a emergencias.
8.12 ESCUELAS DE SEGURIDAD CIUDADANA

Las Escuelas de Seguridad Ciudadana creadas desde 199664 en cada Estacin de Polica de Bogot, as como en otras ciudades son otro instrumento en la estrategia de la Polica Nacional para fortalecer los
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nexos comunitarios y contrarrestar de esta manera la accin delincuencial, sobre la base de acciones preventivas.65 Los directores de las escuelas de instruccin deben incluir en los planes de estudio lo concerniente a las escuelas de seguridad, buscando con ello que el oficial y miembro del nivel ejecutivo al culminar sus estudios conozca, desarrolle y fortalezca el programa en las unidades donde es destinado a prestar sus servicios profesionales. Las personas que asisten a la escuela de seguridad en su mayora son adultos, que aprenden all el sentido y las oportunidades de organizacin y participacin comunitaria en el trabajo de prevencin. Para formar ciudadanos que estn en capacidad de iniciar y liderar un FSL, el currculum de la escuela de seguridad ciudadana est enfocado en los temas de seguridad ciudadana y liderazgo comunitario (vase recuadro).66
Currculo de Escuela de Seguridad Ciudadana 1. Doctrina, organizacin y funcionamiento de la Polica 2. Modernizacin policial 3. Comportamiento familiar y ciudadano 4. Seguridad ciudadana Principios generales de derecho penal y procedimental Seguridad personal Normas de comportamiento para la seguridad Prevencin y manipulacin de sustancias qumicas en casos de emergencia Evolucin y legislacin, porte y tenencia de armas 5. Liderazgo comunitario: Relaciones interpersonales, soluciones de conflictos El Alcalde Prevencin y atencin de emergencias Participacin comunitaria Aprendamos a ver la ciudad.
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Por razones de seguridad, los ciudadanos que quieren participar en las escuelas de seguridad se deben inscribir de antemano. El curso se desarrolla durante 12 sbados en las horas de la tarde, con una intensidad de 48 horas. Desde 1996, cerca de 26.000 personas han atendido al curso, y son reconocidos por la Polica como promotores de seguridad.67 No conocimos, en el curso de esta investigacin, evaluaciones externas e independientes de este programa, sin embargo es evidente, con base en observaciones directas, que las escuelas de seguridad ciudadana son concurridas y que la comunidad est interesada en estrechar lazos con la Polica, conocer sus instalaciones y aprovechar los cursos dictados. Es posible que con asesora externa de la cual no hemos encontrado evidencia el currculo y las metodologas pedaggicas puedan mejorar progresivamente.
8.13 CREACIN DE ZONAS SEGURAS EN BOGOT (DESDE 2001)

En el ao 2001 la Cmara de Comercio de Bogot, en alianza estratgica con la Alcalda Mayor y la Polica Metropolitana, y considerando tanto el bajo nmero de agentes de polica como la percepcin de inseguridad de los ciudadanos en zonas comerciales o de alta concurrencia, disearon el Programa Zonas Seguras como un medio para ofrecer a la comunidad no slo mayor proteccin, mejor atencin a las necesidades cotidianas, trabajando en forma conjunta sobre los aspectos objetivos y subjetivos en materia de inseguridad, sino tambin acercar la justicia al ciudadano facilitando mecanismos para la presentacin de todo tipo de denuncias ante las autoridades. El programa se implement en las zonas de la ciudad de mayor uso urbano, entendiendo por mayor uso urbano todas aquellas reas en las cuales se concentra mayor nmero de personas entre las 7:00 a. m. y las 8:00 p. m. por diferentes motivos (actividad comercial, industrial, educativa, salud, recreacin, etc.). Estas zonas de mayor afluencia y actividad urbana presentaban una serie de fenmenos tales como invasin del espacio pblico, contaminacin visual, problemas de iluminacin, altos ndices de delincuencia y violacin a las normas de convivencia, motivo por el cual requeran de una intervencin especial, conjunta y coordinada. Las reas donde se organiz el programa zonas seguras fueron escogidas mediante un proceso de
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concertacin entre la Alcalda Mayor, la Polica Metropolitana y la Cmara de Comercio de Bogot. Para tal fin la alcalda mayor por intermedio de la subsecretara de asuntos para la convivencia y seguridad ciudadana y apoyada en los anlisis del sistema de unificado de informacin de violencia y delincuencia Suivd acerca de cada localidad, present una propuesta de las posibles zonas seguras de la ciudad. Esta propuesta fue estudiada en forma conjunta con la direccin de seguridad y convivencia de la Cmara de Comercio de Bogot y el subcomando operativo de la Polica Metropolitana. De dicha propuesta fueron escogidas las primeras 12 zonas seguras, en las cuales se llev acabo la prueba piloto. Todas estas zonas se caracterizaban por ser cuadrantes de alto uso urbano donde se presentan altos ndices de percepcin de inseguridad, hurto a personas, a bancos, a establecimientos comerciales y prdida de documentos, adems de los problemas propios de la invasin del espacio pblico por parte de vendedores ambulantes, basuras y automotores. En la Tabla 7 se referencian las primeras 12 zonas seguras y las caractersticas de cada una.
Tabla 7 Primeras 12 zonas seguras

Zona Carrera 15 Caracterizacin Se caracteriza por ser una zona comercial y bancaria rodeada de una zona residencial. En esta zona estn ubicados los dos principales centros de rumba de la ciudad Zona Rosa y Parque de la 93 motivo por el cual se presenta problemticas relacionadas con venta y consumo de sustancias alucingenas y embriagantes, presencia de menores en zonas restringidas, adems de la problemtica constante y prostitucin. Calle 72 Rosales Aunque en su gran mayora se caracteriza por ser una zona residencial, en los ltimos tiempos se ha venido desarrollando a la altura de la Carrera 5 una zona de rumba bohemia que genera las problemticas propias de una zona de rumba. De igual forma en esta zona se han presentado problemas de hurto de automotores, paseo millonario y secuestros. Chapinero Central Tradicionalmente sta ha sido una zona comercial, donde se presenta una marcada problemtica de invasin del espacio pblico. Adems de que cuenta con la presencia de varios centros educativos y hospitalarios que genera altos niveles de poblacin flotante.
contina
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Zona Cedritos
Caracterizacin El 50% de la zona est compuesta por un rea residencial afectada frecuentemente por delitos tales como hurto y asalto de residencias. No obstante, se encuentra atravesada por tres ejes viales importantes sobre los cuales se articula una de las zonas comerciales y bancarias ms importantes de la ciudad
Unicentro
Esta zona cuenta con la presencia de uno de los centros comerciales ms grandes del pas, motivo por el cual los ndices de poblacin flotante son demasiado altos. Lo anterior ha generado problemas de invasin del espacio pblico, y problemas de trnsito sobre el eje vial de la 127.
Corferias
Aunque esta zona en un 70% es residencial la presencia del complejo industrial y comercial de Corferias, la hace una zona con difcil situacin en materia de seguridad y convivencia puesto que las 15 ferias que se llevan all durante todo el ao, generan altos ndices de poblacin flotante.
PaloquemaoRicaurte
Es una de las zonas industriales ms antiguas de la ciudad, que presenta una problemtica aguda de invasin del espacio pblico por parte de automotores de carga, adems de colindar con una de las plazas de mercado ms grandes de la ciudad, Paloquemao, donde se presenta una problemtica importante de invasin del espacio pblico por parte de vendedores ambulantes.
Centro Internacional
Se caracteriza por ser una de las zonas ms grandes en materia bancaria de la ciudad, adems alberga uno de los ms grandes complejos de oficinas. Esta ha sido vctima de un sinnmero de amenazas de atentados terroristas.
Centro
Como su nombre lo indica esta zona presenta todas las problemticas propias de las zonas cntricas de cualquier ciudad del mundo, desorden, problemas de movilidad, invasin del espacio pblico, altos ndices de delincuencia, altos volmenes de poblacin flotante, basuras, entre otros.
Bosa
Esta es la zona cntrica de la localidad, donde se presenta una fuerte actividad comercial y bancaria. Adems de que est ubicada en una de las zonas de la ciudad con mayor ndice de atracos.
Restrepo
Se caracteriza por ser una de las zonas ms antiguas de la ciudad en materia de comercio de calzado, adems por ser la Zona Rosa del sur de la ciudad motivo por el cual cuenta con la presencia de un gran nmero de discotecas y establecimientos de expendio y consumo de bebidas embriagantes.
Mundo Aventura
Su caracterstica fundamental es albergar en su interior una de las zonas recreativas ms importantes de la ciudad, all se encuentran ubicados el Parque Mundo Aventura, la sala de cine ms grande de Colombia, el tercer centro comercial ms visitado de Amrica Latina Plaza de las Amricas, adems de ser la zona Rosa del Occidente de la capital.
Fuente: Elaboracin de los investigadores con base en la informacin de la Cmara de Comercio de Bogot.
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El programa de zonas seguras pretende garantizar la presencia estable de la autoridad competente para atender los diferentes casos que puedan ocurrir en las zonas de mayor afluencia y actividad urbana de Bogot. De igual forma, busca apoyar la labor que viene adelantando la Alcalda Mayor para mejorar el uso del espacio pblico y el respeto por las normas. Cada Zona Segura (cuadrante68) cuenta con una unidad mvil de denuncia y contravencin, dos patrullas y una motocicleta. El dispositivo cuenta con un equipo humano conformado por nueve policas al mando de un oficial con grado de teniente o capitn. En algunas ocasiones un inspector de polica o un asesor jurdico de las alcaldas locales hace recorridos en las patrullas realizando una labor preventiva.69 La unidad mvil de denuncias y contravenciones busca facilitar el acceso de la ciudadana a la justicia. Cada cuadrante cuenta con un comit local, conformado por la Alcalda Local, la Polica Metropolitana y la Cmara de Comercio de Bogot, que lo lidera, adems de los presidentes y/o directores de las asociaciones cvicas y lderes empresariales de la zona. Actualmente los comits locales cuentan con la participacin de comerciantes, industriales, representantes del sector salud, educacin y la Defensa Civil, entre otros, los que adems de aportar recursos en especie y tiempo, divulgan el programa entre sus asociados y la comunidad en general. Los comits locales tienen como objetivo principal establecer un diagnstico de cada cuadrante, determinar la prioridad de las problemticas en materia de inseguridad, proponer posibles soluciones y evaluar las acciones desarrolladas en el marco del programa. El programa Zonas Seguras, despus de seis meses de funcionamiento en los doce cuadrantes, present resultados positivos mostrando en general una reduccin del 10% en el nmero de los delitos. En siete de las once zonas se observ un decrecimiento en el total de los delitos de impacto denunciados durante los perodos en comparacin, es decir, antes y despus de entrar en operacin el programa. Los cuadrantes que presentaron este comportamiento fueron: Centro (-23%), Corferias (-36%), Paloquemao (-42%), Centro Internacional (-29%), Bosa (-48%), Restrepo (-43%) y (-3,1%) Rosales (estadstica 2002) Estos excelentes resultados fueron los que dieron paso a que las instituciones socias del programa empezaran a planear su ampliacin. Las unidades mviles de denuncia y contravenciones han sido un espacio importante para que la ciudadana ponga en conocimiento de la Polica Metropolitana de Bogot cualquier hecho delictivo, disminuyendo
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de esta forma la criminalidad oculta, en beneficio de las cifras oficiales. As mismo, la Polica Metropolitana est haciendo ms presencia en los sitios de mayor uso urbano de la ciudad y se encuentra mejor dotada para responder a todo tipo de requerimientos. Finalmente, los inspectores de polica estn realizando un trabajo preventivo en los 12 cuadrantes con nfasis en recuperacin del espacio pblico. Los excelentes resultados de la prueba piloto permitieron la ampliacin del programa en el ao 2003 a 16 cuadrantes ms en Bogot. En tres aos la Cmara de Comercio de Bogot invirti ms de 4.500 millones de pesos en la implementacin del programa. Una parte significativa de la inversin se destin para la dotacin de un parque automotor de la Polica Metropolitana de Bogot compuesto por 56 camionetas, 28 motos y 28 unidades mviles de denuncias, adems de la inversin realizada en campaas de prevencin contra el paseo millonario70 y el terrorismo. Lo anterior ha permitido que Bogot cuente hoy da (ao 2003) con 28 cuadrantes del programa zonas seguras (Ilustracin 10). El esquema de zonas seguras est siendo estudiado por varias otras ciudades en Colombia y ha sido adoptado por el departamento de Cundinamarca, inicialmente para eventos y lugares de alta concurrencia, como pueden ser las zonas de turismo.
Ilustracin 10 28 zonas seguras
Fuente: Cmara de Comercio de Bogot-Presentacin Oficial del Programa. Direccin de Seguridad y Convivencia.
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8.14 CAPACITACIN COMPLEMENTARIA DE LA POLICA| EN BOGOT71

En el ao 1995, el Alcalde Mayor de Bogot, Antanas Mockus, dentro de sus objetivos de gobierno busc contribuir al fortalecimiento de la Polica Metropolitana mediante la capacitacin de sus miembros para mejorar su desempeo como formadores de ciudadanos. El Alcalde Mockus, consider que los policas en ejercicio, como servidores pblicos de la ciudad, deban participar en procesos de capacitacin y actualizacin para mejorar su desempeo en el servicio de seguridad y convivencia ciudadana y por ello haba necesidad de formar el personal en temas que no eran parte del pnsum en las escuelas propias de la institucin. Adems consider que tendra que ser en la universidad y no solamente una capacitacin dirigida a oficiales, sino a todos los niveles. Esta iniciativa fue, con base en varias negociaciones, acogida por el general Luis Ernesto Gilibert, ya que se relacionaba con los objetivos de transformacin cultural que el gobierno y la Polica Nacional de Colombia vena promoviendo mediante la reforma de 1993, orientada hacia la bsqueda de una nueva identidad y ms prxima al espritu civilista para responder a las necesidades de los ciudadanos colombianos en materia de convivencia y seguridad ciudadana. Las partes pactaron una alianza que se institucionaliz mediante el respaldo poltico de los Gobiernos posteriores y los mandos institucionales. Esta alianza marc una ruptura en la tradicin institucional de la Polica y de la administracin civil de Bogot en relacin con los siguientes aspectos: En cuanto a transformaciones en la cultura institucional de la Polica Metropolitana, segn la Alcalda, se obtuvieron varios logros. Primero, la Polica Nacional siempre haba formado a las personas interesadas en ser policas en sus propias escuelas como una responsabilidad que corresponde a la propia institucin. Ante la insistencia policial de que la institucin se reserva el derecho de realizar los procesos de formacin inicial y continua de sus miembros en las escuelas de donde los oficiales salen como profesionales en administracin policial y el nivel ejecutivo como tecnlogos en seguridad y convivencia, que la Alcalda Mayor de Bogot opt por denominar como capacitacin complementaria en reas humansticas, sociales y normativas. Esto para promover el desarrollo de los policas como individuos, miembros de una familia, ciudadanos, ser-
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vidores pblicos y de manera especial como formadores de ciudadanos. La apropiacin de la capacitacin complementaria (la educacin) fue considerada como uno de los factores fundamentales para el desarrollo personal de los miembros de la Polica, el mejoramiento del clima institucional y el servicio de convivencia y seguridad ciudadana. Segundo, muchos policas egresaban de sus escuelas y por tiempos significativos no acudan a capacitaciones de otra ndole que no estuvieran dentro del marco normativo y tcnico policial, generalmente para responder a requisitos de ascenso. La propuesta de Mockus apuntaba a una educacin permanente para el crecimiento continuo, idea que fue acogida por la Polica. Por ello, se disearon planes educativos con un mayor peso en reas humansticas y sociales para complementar la formacin personal y laboral de los participantes y contribuir con ello a la comprensin de sus funciones. El nfasis sobre el polica como formador de ciudadanos obedece a su carcter preventivo y civilista. El polica es la figura de autoridad ms cercana a la poblacin civil, en interaccin permanente con sta para promover los derechos humanos y proteger las libertades individuales, funciones que se ejercen mediante acciones educativas y de coercin, en los casos estrictamente necesarios. El cumplimiento de este rol por parte del polica amerita su formacin para el desarrollo de habilidades pedaggicas que permitan su posicionamiento como educador, responsabilidad que implica idoneidad y autoridad moral, entre otras caractersticas. En este sentido, la capacitacin complementaria pretenda ayudar a la Polica como institucin a entender que el agente de polica es un ciudadano y que por ello es importante desarrollar su capacidad para entender problemas sociales, aprendiendo a escuchar a la gente. Asimismo, segn el Alcalde Mockus, la Polica deba aumentar sus competencias como formadora de ciudadanos, con quienes interacta de manera permanente en la calle y para quienes el polica representa la instancia ms cercana del Estado en la vida cotidiana. Tercero, los policas del nivel ejecutivo, 72 no haban tenido, hasta entonces, acceso a la universidad para cursar programas regulares ni de educacin continuada; mientras que el nivel de oficiales egresaba de la Escuela Nacional de Polica General Santander (Egsan), que tiene el carcter de universidad, con un ttulo profesional y posteriormente cursaba otros programas regulares de pregrado o postgrado en universida-
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des pblicas o privadas con el fin de cumplir con requisitos de ascenso o por inters en su desarrollo profesional. Tradicionalmente se pensaba que la preparacin y formacin del personal slo deba ser para el nivel ejecutivo en las universidades e incluso dentro de su misma Universidad Policial, por ello con estas reformas se logr dar un paso importante para que grupos integrados por personal de los niveles de oficiales y de ejecutivos73 independientemente de su formacin disciplinaria adelantaran la capacitacin en reas humansticas, sociales o policiales de inters general. Cuarto, era un reto enviar a los policas a capacitarse en universidades civiles pblicas y privadas, algunos das de uniforme y otros vestidos de particular, durante 23 das continuos para participar en procesos educativos de orden ldico, reflexivo y propositivo en torno a su vida individual, familiar, institucional. Esto permiti un encuentro de polica y juventud, en un ambiente acadmico, fortaleciendo el dilogo e intercambio de percepciones en torno a los imaginarios sociales de estos dos actores, incluso diseando proyectos de convivencia y seguridad en la que los estudiantes pudieran cumplir con el servicio social exigido para la culminacin de sus estudios profesionales. Capacitar a la Polica fue un desafo grande, en la medida en que se trataba de una cultura institucional muy compleja, con sus propias caractersticas de disciplina y con una poblacin predominantemente masculina. La organizacin del programa fue puesta en manos de Estela Baracaldo Mndez y apoyada por los alcaldes Mockus y Pealosa, los respectivos Secretarios de Gobierno y la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, liderada por Hugo Acero Velsquez durante todo el perodo (1996 -2003). El proceso fue manejado de manera conjunta entre la alcalda mayor y la Polica Metropolitana, con parmetros acordes a la transparencia en el manejo de los recursos financieros y procurando equilibrio entre los objetivos educativos de la Polica Metropolitana y los de las administraciones respectivas, de acuerdo con las prioridades de sus respectivos planes de desarrollo (vase Captulo 4). La iniciativa encontr resistencias por parte de varias instancias. Primero, el Concejo Distrital no vea viable comprometer recursos distritales para capacitar una entidad de orden nacional. Segundo, la preocupacin de los ciudadanos en cuanto a lo que implicara la ausencia
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de tantos policas en la calle garantizando seguridad, por estar en las universidades. Tercero, el temor de las universidades privadas, primeras ejecutoras, de abrir sus puertas a policas, actores con connotaciones fuertes y de un perfil social muy diferente del de los alumnos que frecuentan este tipo de universidades ya que la mayora de los agentes son de estratos 1 a 3. Por otra parte, se tuvo dificultad en encontrar profesores con experiencia temtica y metodolgica apropiada para trabajar de manera constructiva con la Polica. A las universidades74 se les solicit servicios acadmicos de calidad diseados dentro del marco de la educacin de adultos, educacin para el trabajo y uso racional de la ctedra; espacios agradables y condiciones de bienestar como refrigerios y buenos materiales didcticos. Buena parte de estos costos fueron cubiertos con recursos del crdito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), mediante el cual se impuls la capacitacin de la Polica durante el perodo 20012003. Es de resaltar la importancia de la incursin de la Polica en instituciones pblicas de educacin superior como la Universidad Pedaggica Nacional y la Universidad Nacional de Colombia, en esta experiencia, como aquella derivada de las capacitaciones en las dems universidades privadas; los resultados fueron significativos en relacin con el logro de los objetivos educativos, el encuentro entre docentes y policas, el acercamiento entre estudiantes y policas y la motivacin de las universidades hacia el conocimiento y estudio de los temas relacionados con la convivencia y seguridad ciudadana. No obstante los xitos iniciales, en algn momento del proceso, la administracin y la misma polica se desanimaron ante el predominio de los mtodos de educacin regular por parte de las universidades, el desconocimiento de stas del contexto laboral de los participantes, la distancia significativa entre el discurso terico-conceptual de la convivencia y seguridad dado por los entes acadmicos y la realidad de estos fenmenos, objeto de la accin policial y finalmente, la postulacin de profesores famosos en los equipos de trabajo con grandes dificultades de tiempo para cumplir con sus responsabilidades acadmicas o inters por conocer la praxis policial para fortalecer el vnculo con el discurso terico. Pronto, la administracin distrital, a travs del Instituto Distrital de Cultura y Turismo el cual tuvo bajo su responsabilidad el manejo admi-
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nistrativo del programa, retom la coordinacin temtica y metodolgica de la capacitacin complementaria de la Polica, conforme los intereses de la Alcalda Mayor y de la Polica Metropolitana, desde luego permitiendo los aportes de los entes acadmicos ejecutores.76 Progresivamente se ha venido perfilando un modelo de educacin para la Polica en su concepcin, metodologa, materiales, formas de articulacin con la realidad social y espacios de proyeccin social de la universidad en el rea de la seguridad y convivencia. Se trata de buscar la armonizacin del modelo de la educacin regular y la educacin no formal de adultos. Por ejemplo, despus de un curso en la Universidad Rosario, se hizo un ejercicio de acciones preventivas de la Polica en una zona de prostitucin, para aplicar asuntos temticos, reflexiones y propuestas elaboradas en el curso, como: saludar antes de dar una orden, hablar con la gente para conocer las razones de un comportamiento, evitar la agresividad y amenaza, manejar un buen tono de voz, etc. En estas acciones, que obedecen a las funciones preventivas de los policas, los resultados han sido significativos en cuanto al cambio de imagen del polica que en repetidas ocasiones es visto como un actor represor. Por parte de la Polica tambin hubo dificultades, aunque fueron corrigindose progresivamente. Por ejemplo: inicialmente los policas llegaban a la capacitacin a travs de una orden de polica, sin obedecer a criterios de seleccin y otros fueron enviados por sus comandantes como castigo; algunas veces los participantes reciban su notificacin de pensin durante la capacitacin y no tenan inconveniente en retirarse de manera inmediata; a otros se les trasladaba a otro lugar del pas en medio del curso. Estas falencias fueron superadas en particular por las excelentes evaluaciones que recibi el programa por parte del personal capacitado. Dado que la misma polica participaba en la planeacin de los procesos educativos, acompaaba sus desarrollos y haba empezado a gozar de los beneficios de capacitar a su personal en las universidades de mayor renombre y calidad acadmica en el pas, el compromiso con el programa se fortaleci rpidamente. Entre el ao 1995 y el 2003 los programas se planearon y ejecutaron a travs de un Comit Interinstitucional conformado por la Administracin Civil, la Polica Metropolitana y un representante de la Institucin Ejecutora. Se destac el Compromiso de rotacin moderada de personal, en relacin con algunos programas de capacitacin que
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requeran de un determinado tiempo en Bogot para observar sus resultados, la Creacin del Grupo de Educacin Continuada (Gecon) como instancia responsable de la coordinacin y gestin de procesos de capacitacin complementaria, con la Alcalda Mayor de Bogot y dems instancias externas a la institucin y la incorporacin de la evaluacin educativa, como componente fundamental para la toma de decisiones internas. Las decisiones polticas sobre la capacitacin de la Polica Metropolitana de Bogot corresponden a la Secretara de Distrital de Gobierno, instancia de la cual forma parte el Fondo de Vigilancia y Seguridad, institucin que administra los recursos de la ciudad para el rea de seguridad y convivencia. Con base en lo anterior se logr estructurar progresivamente la siguiente dinmica de trabajo: 1. La administracin distrital con la Polica definen contenidos, parmetros educativos en cuanto a enfoques, metodologa, materiales didcticos y perfil de los equipos de trabajo, constituidos por coordinadores de programas, equipos de base y especialistas. 2. La universidad ejecutora, en su etapa inicial de proponente, hace los desarrollos temticos, metodolgicos, didcticos, sugiere temas adicionales y elabora los materiales de apoyo. 3. Dentro de los equipos educativos para el desarrollo de los programas tambin participan algunos de trabajo: servidores pblicos de la administracin distrital y miembros de la Polica para el desarrollo de temas especficos de seguridad y convivencia. Recobra importancia, sealar que en casi todos los programas se ha contado con la intervencin temtica de los alcaldes de la ciudad o de los comandantes de la Polica Metropolitana, que han ocupado tales cargos en el perodo descrito 1995-2004. 4. Los procesos de capacitacin han contado con dos monitoras: una de tipo acadmico por parte de la institucin acadmica ejecutora y otra de orden disciplinario bajo la responsabilidad de la Polica. Pues, los particulares no estn facultados para darles rdenes a los policas y dentro del mbito acadmico las rdenes de polica no funcionan para el personal docente. 5. El seguimiento y evaluacin est a cargo de un equipo interinstitucional conformado por un delegado de la Polica Metropolitana, un delegado de la Alcalda Mayor (Secretara de Gobierno-Fondo de Vigilan-
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cia y Seguridad) y un representante de la institucin acadmica ejecutora. Tambin, segn el caso, se contrata a una firma externa para adelantar procesos de evaluacin. En la siguiente tabla se relacionan las principales reas en las que se ha capacitado a la Polica Metropolitana, en el perodo sealado.
Tabla 8 reas de capacitacin de la Polica Metropolitana

Clase Temticas Cantidad de participantes Programas 19952000 Cursos cortos de actualizacin 1999-2001 Formacin para formadores de ciudadanos Mejoramiento del desempeo de la accin policial Investigacin criminal Polica judicial e investigacin criminal Uso de la fuerza en el manejo del delito (2.396) Manejo de escena del delito Conduccin de motos Identificacin de automotores Fotografa y video policial Ingls Sistemas Secretariado ejecutivo Medicina equina Programacin en Linux, conectiva 6.0 Habilidades gerenciales Polica Comunitaria: intercambio con Espaa Formacin de la Polica en procesos comunitarios Prevencin y atencin de nios y jvenes victimas de abuso sexual Atencin al usuario y vida institucional Pedagoga, didctica y metodologa de educacin de adultos Derechos humanos y derecho internacional humanitario Plan de capacitacin convivencia y seguridad. Estandarizacin de procedimientos de polica Gestin gerencial: clima institucional Gestin pblica, seguridad y convivencia 85 700 150 500 180
contina
4.500 1.500 3 123 600 1.220 600 150 16 65 30 240 35 50 286 20 100
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Clase
Temticas
Cantidad de participantes
Emprstito BID 2001-2003
Derecho de polica, seguridad y convivencia Mejoramiento de las oficinas de denuncias y contravenciones. Formacin de auditores.
1.050
200 46 3.200 17.400
Programas Total
Valores y legitimidad institucional
Con base en una sntesis de los informes de seguimiento y evaluacin a los procesos de capacitacin e implementacin de los distintos programas, los resultados cuantitativos son: 17.400 policas capacitados, en las reas sealadas; diez mil millones de pesos invertidos; una propuesta educativa para la capacitacin complementaria de la Polica; un sistema de seguimiento y evaluacin de la capacitacin complementaria; materiales didcticos (impresos y audiovisuales) especficos para uso de la Polica. Logros y posibilidades para mejorar son sistematizados en la Tabla 9.
Tabla 9 Logros y dimensiones a mejorar de la capacitacin complementaria (1996-2003)
Logros Mejoramiento de autoestima de los participantes. Mejoramiento de habilidades comunicativas: escuchar, hablar, leer, escribir y argumentar. Mayor interaccin entre polica y juventud. Incorporacin de temas de Seguridad y convivencia en las universidades. Produccin de materiales didcticos para la Polica. Diseo de un sistema de seguimiento y evaluacin para la capacitacin complementaria. Apertura de la Universidad hacia los escenarios de la seguridad y la convivencia Configuracin de metodologas apropiadas para los policas como servidores pblicos. Dimensiones que se van a mejorar Predominio de mtodos de educacin regular. Conocimiento insuficiente del contexto de los campos de accin de los policas. Material didctico genrico, no especfico. Desarticulacin entre oferta regular y capacitacin para el trabajo (En contexto). Organizacin de equipos docentes por horas y no de dedicacin al proceso. Desequilibrio en el manejo de los presupuestos por parte de algunas de las universidades: porcentajes significativos para gastos administrativos. Escaso compromiso social de la universidad, frente a problemticas de convivencia y seguridad.
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Logros Cualificacin del saber- hacer de la seguridad y convivencia. Aumento de oferta acadmica en convivencia y seguridad Desarrollo de programas, como estrategia para la intervencin multivarial de un problema: Investigacin, planeacin, intervencin, seguimiento y evaluacin, en tres componentes: coordinacin interinstitucional, capacitacin y fortalecimiento logstico y tecnolgico.
Dimensiones que se van a mejorar
Fuente: elaborado por los investigadores con base en una sntesis de los informes de seguimiento y evaluacin a los procesos de capacitacin e implementacin de los distintos programas.
Los resultados, proyectos y propuestas implementados en Bogot para la capacitacin complementaria de la Polica Metropolitana, han sido retomados por la Direccin Nacional de la Polica, instancia empeada en el mejoramiento de los procesos de incorporacin y formacin de profesionales de los niveles de oficial y ejecutivo. Varios de los proyectos realizados en Bogot, con resultados positivos, estn siendo implementados por la Polica Nacional, bajo la orientacin de mandos institucionales que prestaron sus servicios en la Polica Metropolitana, durante el perodo 19952003, objeto de estudio en este documento. Un resultado adicional de la experiencia de la capacitacin complementaria de la Polica ha sido el proyecto Mejoramiento del desempeo de la Polica Judicial de Bogot a travs del cual ha sido posible integrar al Cuerpo Tcnico de Investigaciones (CTI) Bogot, que hace parte de la Fiscala General de la Nacin, el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, el Grupo de Polica Judicial, el Servicio Judicial para Bogot Polica Nacional, el Instituto Nacional de Medicina Legal, regional Bogot y la Secretara Distrital de Salud, para coordinar acciones de capacitacin y fortalecimiento logstico y tecnolgico orientadas a la cualificacin de los procesos de administracin de justicia en el Distrito Capital, especialmente en lo referente a la investigacin criminal que inicia con el primer respondiente en las escenas del delito.
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El acercamiento a las instituciones de Polica Judicial, especialmente, Fiscala, DAS y Polica Nacional, a travs de un trabajo de coordinacin interinstitucional, liderado por la Secretara de Gobierno, fue parte de las iniciativas de Antanas Mockus para el mejoramiento de la convivencia y seguridad ciudadanas y la articulacin de acciones con el campo de la justicia. Los 17.400 policas capacitados en Bogot sobre el perodo 19962003, hoy laboran en distintos territorios del pas, en los cuales, sin duda aprovecharn lo que han aprendido durante la capacitacin complementaria. Las universidades se han acercado a la realidad cotidiana de la gestin policiva y distrital en materia de convivencia y seguridad y han continuado desarrollando acciones en este campo como consecuencia de esta actividad. Los aportes de Bogot quedan tambin como ejemplo para ciudades que quieran emprender experiencias similares en materia de formacin policial.
8.15 CONCLUSIN
La reforma institucional de la Polica obedeci a una poltica nacional, pues como se explic, esta institucin conserva su carcter nacional a diferencia de otros pases donde es eminentemente local. No obstante lo anterior, Bogot ha contribuido directamente con recursos propios a dicho proceso, asumiendo compromisos que van ms all de sus obligaciones legales. Este apoyo de Bogot para la Polica Nacional ha sido nico en Colombia (por lo menos hasta el ao 2003), pues la gran mayora de las otras ciudades del pas no consideraban, o no tenan claro, cmo podran contribuir desde el gobierno local a la reforma de la Polica, mas all de la destinacin de recursos del Fondo de Seguridad Municipal, los cuales resultan generalmente muy bajos e insuficientes. Algunos de los elementos ms importantes del apoyo de Bogot para la Polica han sido los siguientes: (i) aumento de recursos para el Fondo Distrital de Seguridad y Vigilancia, as como la administracin del mismo de manera profesional y transparente, con el propsito de lograr el uso ptimo de dichos recursos; (ii) capacitacin adicional financiada por la administracin de Bogot para agentes y comandantes de polica en las mejores universidades de Bogot, en temas de convi-
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vencia ciudadana y gestin local de polticas de seguridad (iii) capacitacin financiada por el Distrito para los oficiales de la Polica en la Universidad Nacional, la universidad pblica ms grande del pas e histricamente caracterizada por relaciones antagonistas con la Polica y marcada por violentas confrontaciones en aos anteriores, convirtindose en una estrategia para mejorar las relaciones entre las dos instituciones; (iv) continua y estrecha coordinacin entre el despacho del Alcalde y el comandante de la Polica, al igual que entre los alcaldes locales y los comandantes de la Polica local (vi) esfuerzos continuos de cooperacin constructiva con la Polica en relacin con programas sociales tales como: campaas contra la adiccin a las drogas, prostitucin, factores de riesgo, seguridad en espacios pblicos, entre otras; (vii) la eliminacin de la Polica de Trnsito servicio tradicionalmente corrupto de la administracin municipal y la entrega de esta responsabilidad a la Polica Nacional, que viene administrndolo con la mayor transparencia y eficiencia; (viii) cooperacin con el sector privado, en particular con la Cmara de Comercio de Bogot, para apoyar a la Polica con la dotacin de estaciones mviles; (ix) apoyo a la Polica Comunitaria. Ms all de Bogot, la Polica Nacional goza hoy por hoy de un elevado nivel de confianza pblica. El 57% de los colombianos y en Bogot el 68%, segn encuesta realizada por el programa Bogot cmo vamos en 2003, confa en la institucin, lo cual contrasta notoriamente con el 21% nacional de hace exactamente diez aos y con el promedio observado en el conjunto de Latinoamrica, que apenas supera el 30%. Despus de presentado este panorama, resulta difcil argumentar que las transformaciones de la Polica Nacional no hayan contribuido a la reduccin en las tasas de homicidios (vase Captulo 3) as como a la mejora de la seguridad (real y percibida) en el pas.
Notas captulo 8
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Llorente, Mara Victoria, Desmilitarizacin en tiempos de guerra? La reforma policial en Colombia, ponencia presentada al Seminario Internacional REDES 2003, Research and Education in Defense and Security Studies, 28-30 de octubre de 2003, Santiago de Chile, Panel: Police Reform in the Americas. Durante el siglo XIX fue esencialmente el Ejrcito el que asumi funciones de garante del orden interno (y externo). Las otras cartas polticas de Colombia desde la Independencia
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hasta la Constitucin de 1886, que era centralista, reflejaban an la tensin entre una concepcin federalista con mayor autonoma por parte de los entes territoriales, tambin en temas de seguridad, y una concepcin centralista, con un rgimen uniforme de instituciones de orden nacional, incluido el monopolio sobre la fuerza pblica. Basndose en el Decreto Orgnico de la Polica Nacional 1000 de 1891. Bernal Cullar, Jaime (procurador), Evolucin del concepto seguridad Polica Nacional, ponencia presentada en el Primer Simposio Internacional de Polica Comunitaria: Una oportunidad histrica para trabajar por la gente, noviembre de 1999, p. 19. Ibid. , p. 20. Londoo Crdenas, Felipe Arturo y Diettes Prez, Guillermo Len, Dependencias orgnicas mayores. Surgimiento y evolucin. Direccin Nacional Antinarcticos, en Historia de las Fuerzas Militares de Colombia Polica, Bogot, Planeta, 1993. Ruiz Vsquez, Juan Carlos, Reinventando la seguridad en Colombia. Reformas fallidas y modernizacin inconclusa de la Polica colombiana, ponencia presentada al Seminario Internacional Redes 2003 Research and Education in Defense and Security Studies, 28-30 de octubre de 2003, Santiago de Chile, Panel: Defense and Security in Colombia, p. 13. Las policas departamentales en Colombia fueron cuerpos armados, relativamente autnomos del control del Gobierno central y estrechamente ligados a los intereses parciales que dominaban la vida regional del pas. En Torres Velasco, Javier, La ciudadana pacta con su Polica. El proceso de modernizacin de la Polica Nacional de Colombia, en Leal Buitrago, Francisco y Tokatlian, Juan Gabriel (comp.), Orden mundial y seguridad. Nuevos desafos para Colombia y Amrica Latina, Bogot, Tercer Mudo-SID-IEPRI, 1994, p. 182. Torres, 1994, p. 182; Pardo, 1996, p. 338; Llorente, 1999, p. 400, citados por Llorente, Desmilitarizacin en tiempos de guerra?, op. cit., p. 4. Llorente, Desmilitarizacin en tiempos de guerra?, op. cit., p. 4. En 1959 mediante la Ley 193, la Polica qued adscrita Mediante el Decreto 1705 de 1960. Torres Velasco, op. cit., p. 183. Al mismo tiempo que se estaban produciendo los cambios mencionados y teniendo como modelo los organismos de inteligencia de Estados Unidos, mediante Decreto 2872 del 31 de octubre de 1953. Pgina de internet del DAS: http://www.das.gov/historia/articulos/25. Esta disposicin ser modificada en 1985 durante la presidencia de Belisario Betancur, quien aprob el grado mximo de general para los oficiales de la Polica y ascendi a su director ese mismo ao a ese grado. Decreto 1705 del 18 de julio. Decreto nacional 1667 del 30 de julio de 1966. El presidente Csar Gaviria (1990-1994) tambin mantuvo abierta la posibilidad del dilogo con los alzados en armas, fortaleci el Plan Nacional de Rehabilitacin lanzado por el gobierno de Virgilio Barco para atender las zonas ms deprimidas del territorio nacional y de esta forma al prestar atencin a esa poblacin se le estaba quitando la base social a la guerrilla) y cre un Plan de Emergencia Energtico y Vial para el campo minero, petrleo y comunicaciones, entre otros. Se convoc una comisin interna compuesta por efectivos de todos los mbitos jerrquicos de la institucin y una comisin externa compuesta por miembros del Congreso, autoridades departamentales y municipales, organismos de control del Estado, militares y generales de la Polica en retiro, gremios, minoras tnicas, la academia y la sociedad civil. Centro Nacional de Consultora. Ruiz Vsquez, op. cit., p. 16. Artculo 16, Ley 62 del 12 de agosto de 1993. Expide normas sobre la Polica Nacional, crea un establecimiento pblico de seguridad social y bienestar para la Polica Nacional, crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al presidente de la Repblica. Diario Oficial, Bogot, No. 40987, 12 de agosto de 1993. Llorente, Desmilitarizacin en tiempos de guerra?, op. cit., p. 11. Esta orden la imparte la Constitucin Nacional y la acoge la Ley 62 de 1993. Compuesto por el presidente de la Repblica; los ministros de Gobierno, Defensa y Justicia;
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el director general de la Polica Nacional; el Comisionado para la Polica; as como un gobernador y un alcalde designado por la Confederacin Nacional de Gobernadores y la Federacin Colombiana de Municipios. Adems, podrn ser invitados el procurador general de la nacin, el fiscal general y el defensor del pueblo. ste es nombrado por el presidente de una terna enviada por el Consejo Nacional de Polica y Seguridad Ciudadana y podr ser removido discrecionalmente por ste. 25 Para sus funciones, vase Ley 62 de 1993, ttulo IV Mecanismo de Control, artculos 21-24. 26 El Gobierno Nacional podr suspender o disolver en cualquier momento tales comisiones por razones de orden pblico o cuando circunstancias especiales as lo ameriten, pese a ello hasta la fecha esa Comisin no ha sido convocada de modo que el nimo participativo qued seriamente lesionado, segn Camacho Guizado, lvaro, La Polica colombiana. Los recorridos de una reforma, en Anlisis Poltico, No. 41, septiembre-diciembre, 2000, p. 114. 27 Para su composicin, vase artculo 27. 28 Decreto 356 de 1994, Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada. Como consecuencia de estas disposiciones, el ministro de Defensa de la poca (Fernando Botero) promovi el desarroll de las llamadas Convivir, como formas de defensa asociativa reguladas por el Estado, pero aparentemente no en Bogot. La precaria regulacin y supervisin de las Convivir desencaden algunos hechos relacionados con actos de justicia privada extralegal en varias zonas rurales del pas, lo que conllev la suspensin del programa. 29 La Resolucin 5911 de 1992 crea cuatro subdirecciones en la Dijin: Polica Judicial, Inteligencia, Administrativa y Vigilancia Privada. 30 Segn la Resolucin 2849 del 30 de marzo de 1992. 31 Estas unidades de Polica Judicial se ubicaron en la Dijin, Sijin y Subsijin del pas, especficamente donde funcionaban unidades de Fiscala. Dichas unidades tenan como funcin responder por la investigacin previa del proceso penal bajo la direccin y coordinacin del fiscal. 32 En adicin a los ya existentes en Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla y Ccuta las recin creadas de Meta y Llanos Orientales; en especial para trabajar en coordinacin con las regionales de la Fiscala General de la Nacin. 33 El general Serrano haba sido gerente del Proyecto de Reestructuracin y Modernizacin de la Polica, lo que posiblemente lo sensibiliz hacia la posibilidad de una reforma gerencial. 34 Ruiz Vsquez, op. cit., p. 17. 35 A causa de varios escndalos (como el de la cooperacin de miembros de la Polica Metropolitana de Cali con el Cartel de Cali), el asunto de depuracin fue retomado por el director de la Polica Nacional, general Rosso Jos Serrano, que con el Decreto 2010 de 1995 orden la destitucin de cada polica sospechoso bastaba con presentar pruebas y no se someta a un debido proceso, as en pocos meses se destituyeron cientos de policas. 36 El pie de fuerza incluye oficiales, suboficiales, agentes, nivel ejecutivo, auxiliares bachilleres, nivel regular, civiles y alumnos. Esta grfica debe ser tomada con cautela, ya que aunque fue elaborada basndose en fuentes de Polica, incorpora algunas inconsistencias aparentes, ya que en 1995 se present supuestamente una reduccin del pie de fuerza en un 10% por razn de depuracin, que no aparece reflejada en el cuadro; por otro lado, la disminucin de 2001-2002 parece muy fuerte. 37 Decreto nacional 1667 del 30 de julio. 38 Londoo Crdenas y Diettes Prez, op. cit., p. 289. 39 Decreto-Ley 2137 del 29 de julio. Al igual que en Bogot, se formaron tambin la Metropolitana de Cali y del Valle de Aburr, que son las nicas tres policas metropolitanas que existen en Colombia y cuya particularidad se refiere al carcter marcadamente urbano de sus operaciones, en comparacin con los 32 departamentos de Polica. 40 Resolucin 00195 del 24 de enero de 1996. 41 Ibid., p. 289. 42 Fue creado mediante el Decreto 814 del 19 de abril de 1989. 43 Los delitos de mayor impacto son hurto de vehculos, asalto a residencias, hurto a residen-
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cias, homicidio, muerte en accidente de trnsito, atraco a personas, asalto bancario y piratera terrestre. Agradecemos los aportes que para esta seccin ha ofrecido Ernesto Matallana, ex director del Fondo de Vigilancia y Seguridad del Distrito de Bogot. El Acuerdo 9 de 1980, expedido por el Concejo Distrital, cre el Fondo de Vigilancia y Seguridad, y el Acuerdo 18 de 1983 modific su naturaleza jurdica y lo convirti en un establecimiento pblico; posteriormente, el Acuerdo 28 de 1992 mantuvo su carcter de establecimiento pblico del orden distrital, con personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio independiente, adscrito a la Secretara de Gobierno. El decreto establece las funciones, la constitucin, los sistemas de control y el patrimonio del FVS. El Ministerio de Comunicaciones expidi un decreto por el cual se reglamentaban, entre otros, el nmero nico de emergencia asignando la cifra 123, con el cual se pretende unificar en toda Colombia la asignacin de un nico nmero de emergencias, donde se agrupen adems de la Polica Nacional, el sector de la Salud, los Bomberos, etc. Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Gobierno, Violencia y delincuencia en contextos urbanos. La experiencia de Bogot en la reduccin de la criminalidad 1994-2002, documento elaborado para diciembre de 2002 y actualizado en junio de 2003. Los Comac eran los comits administrativos diseados para reunir y manejar la participacin de todas las personas naturales o jurdicas del lugar donde se instalaba dicha unidad policial. Hasta la creacin de la UPJ en algunas oportunidades, los CAI se vieron forzados a utilizar sus instalaciones para detenidos, lo que cre situaciones de hacinamiento y falta de sanidad bsica. Vase captulo Crcel Distrital. Decreto 477 del 9 de julio de 1999. De acuerdo con el Proyecto 6185 del FSV, en Bogot se reconstruyeron 70 CAI y se construyeron 50 nuevos, para un total de 120 CAI en la ciudad. Con el fin que los CAI tuvieran excelentes condiciones de seguridad, se dispuso la realizacin de pruebas de balstica en muros de concreto macizo de 15, 20, 25 y 30 centmetros. As se determin una mayor resistencia en el muro de 20 centmetros. El grupo entre 13 y 20 policas se distribuyen en doble jornada de 12 horas cada uno en grupos entre 6 y 10 agentes, con relevos que permiten coordinar estrategias de prevencin y control del orden pblico. Polica Metropolitana, Boletn Comandos de Atencin Inmediata (CAI) , 1999. En algunos pases a la Polica Comunitaria se le denomina Polica de Proximidad, ya que permite la creacin de fuertes canales de comunicacin entre Polica y sociedad. La Cmara de Comercio de Bogot es la entidad encargada de manejar los registros distritales, motivo por el cual sus recursos son pblicos, no obstante es una entidad regida por el derecho privado. Es una institucin moderna que lidera programas y acciones que benefician a los habitantes y empresarios del Distrito Capital y una amplia zona de 58 municipios del departamento de Cundinamarca, que corresponden a su jurisdiccin. Entrevista a Germn Jaramillo, ex presidente de la Cmara de Comercio de Bogot. La primera promocin del Curso de Gestin de la seguridad conformada por los oficiales colombianos altern los seminarios con la prctica durante su aprendizaje. Los seminarios conformaron el sustrato terico del curso y se hicieron en forma monogrfica. Los temas centrales de stos fueron: Cultura Policial, Modelo Comunitario de Polica, Procesos y Tejido social, papel de la Polica en una sociedad moderna, prevencin y proactividad, seguridad ciudadana y puntos negros, atencin al conflicto urbano, planeacin y evaluacin del servicio de Polica Comunitaria, manejo de accidentes y emergencias y direccin de equipos y tratamiento de la informacin. En cuanto a la prctica, se trabaj desde el ttulo de sistemas de trabajo en la Polica Comunitaria. A travs de sta conocieron desde diferentes perspectivas el modelo de proximidad que se maneja en Espaa, la interrelacin de las distintas partes de la organizacin y las mltiples tareas que realiza cada unidad y los Equipos de Barrio, autntico motor del modelo de Polica de Proximidad. Los ejes centrales de esta capacitacin en la Universidad Javeriana eran: (1) comunicacin:
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aspectos relacionados con la dimensin personal y social del polica en relacin consigo mismo y en el mbito de las relaciones que puede establecer con otras personas a travs de su papel como educador y formador de ciudadanos desde la perspectiva del servicio policial comunitario. (2) Convivencia ciudadana: elementos caractersticos de la convivencia, que permitan diagnosticar los elementos en los distintos mbitos de relacin humana y establecer los aspectos que puedan alterarla. De esta manera se comprenden las perspectivas del polica como orientador y dinamizador de la convivencia ciudadana. (3) Trabajo en equipo y liderazgo ciudadano: herramientas propias de un lder comunitario y elementos necesarios para trabajar en equipo e identificar en diferentes localidades a lderes de organizaciones comunitarias. (4) Animacin y fortalecimiento de los procesos comunitarios: reconocer y analizar experiencias comunitarias que se encuentran en las diferentes localidades de la ciudad y el papel del polica en esos proyectos. (5) Pedagoga comunitaria y estrategias para el tratamiento del conflicto: reflexin pedaggica de lo que deben ser las intervenciones de los policas en espacios comunitarios y a la construccin conjunta de estrategias que les permiten hacer un tratamiento adecuado de los conflictos, en el contexto del trabajo comunitario. Tomado de Llorente, Mara Victoria, Informe elaborado para el Banco Interamericano de Desarrollo, en Experiencias de Polica Comunitaria en Amrica Latina, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, en prensa. Vase programa Misin Bogot. Jaramillo Rojas, Germn, La percepcin ciudadana del nuevo Cuerpo de Polica Comunitaria de Santa Fe de Bogot, en Memorias del Primer Simposio Internacional de Polica Comunitaria, Bogot, Polica Nacional de Colombia, 1999, p. 213. Llorente, Informe elaborado para el Banco Interamericano de Desarrollo, op. cit., p. 10. Misin Bogot, plegable Misin Bogot. Frentes de Seguridad Local y normas bsicas de convivencia, 1999. Mediante oficio 1498 de julio de 1996. Gilibert Vargas, Luis Ernesto, Participacin comunitaria a travs de escuelas y frentes, en Memorias Primer Simposio Internacional de Polica Comunitaria, Bogot, Polica Nacional de Colombia, 1999, p. 76. Ibid., p. 77. Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Gobierno, Subsecretara de Asuntos Pblicos. Violencia y delincuencia en contextos urbanos La experiencia de Bogot en la reduccin de la criminalidad 1994-2002, Bogot, 2003, p. 58. Un cuadrante es una zona delimitada de alto uso urbano que hace parte de una localidad, cada localidad puede tener varios cuadrantes en su interior y slo hay una localidad que es cuadrante en su totalidad la localidad de La Candelaria. Teniendo en cuenta la excelente labor que venan desarrollando los inspectores de Polica con el personal de polica de zonas seguras, la Secretara de Gobierno dispuso, va resolucin, que todos los viernes los inspectores deben realizar trabajo comunitario en sus cuadrantes para lo cual tienen a su disposicin las patrullas y la unidad mvil. Modalidad de hurto agravado que se presenta cuando un ciudadano es abordado por uno o varios individuos y dentro de un vehculo automotor es paseado y luego incursiona en diferentes cajeros automticos, donde lo obligan a realizar retiros parciales del dinero hasta llegar al tope mximo de su cupo. Logrado el cometido los delincuentes, abandonan al ciudadano generalmente en sectores despoblados luego de despojarlo de sus pertenencias personales. Agradecemos el valioso aporte de Estela Baracaldo Mndez, asesora para procesos de capacitacin en convivencia y seguridad ciudadana, de la Secretara de Gobierno de Bogot (FVS 19952004), quien generosamente elabor un completo documento sobre el proceso de formacin de la Polica Metropolitana de Bogot, el cual hace parte de la presente seccin. En Colombia, actualmente, conforme a la reforma generada a travs de la Ley 62 de 1993, la Polica Nacional est organizada en dos mbitos: el oficial y el ejecutivo. Los oficiales se forman profesionalmente en la Escuela-Universidad Nacional de Polica General Santander, durante tres aos, y se gradan como administradores policiales. El mbito ejecutivo realiza
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un curso de un ao al cabo del cual, en calidad de tecnlogos, salen a cumplir funciones de patrullaje. ste equivale a lo que en varios pases se denomina personal de tropa. En el ao 1995, al iniciar esta experiencia, era muy difcil la organizacin de grupos integrados por los distintos sectores de la institucin, entre ellos y en ese momento: oficiales, suboficiales, agentes y patrulleros, ltima denominacin dada al personal egresado del reciente nivel ejecutivo. Actualmente, los grupos estn integrados, por personas de diferentes mbitos, hombres y mujeres; de distintas edades, niveles de formacin acadmica y reas de servicio. Universidades y entidades que fueron contratadas para participar en este programa han sido, en el perodo 1996-2003: el Instituto Luis Carlos Galn, la Universidad del Rosario, la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad Externado de Colombia, la Universidad Libre de Colombia, la Escuela Nacional de Polica General Santander, la Universidad Javeriana, Compensar (Caja de Compensacin), la Universidad de los Andes y la Universidad Pedaggica Nacional. Las universidades Libre de Colombia y del Rosario parecen haber sido las que mejor respondieron a los requerimientos de la capacitacin de la Polica y se comprometieron con la reflexin planteada sobre temas como escena del delito, formacin para formadores de ciudadanos, derecho de Polica y Cdigo de Polica de Bogot.
Captulo 9 POLTICAS DISTRITALES DE INVERSIN SOCIAL (1995-2003)
Nuevo Colegio Chircales en consecin. Fuente Revista Proa (abril-junio 2001).
El incremento en cobertura y calidad de servicios de salud y educacin contribuye a crear mejores condiciones de desarrollo familiar e individual, en particular en sectores marginales de la ciudad e incide, de esta manera, sobre la mejora de contextos que pudieren ser propicios para la creacin de comportamientos desviados o criminales. Programas estructurales de atencin a jvenes en riesgo y en particular a pandilleros como los descritos en el Captulo 10 en relacin con la ampliacin de la oferta sobre el perodo 1995-2003 de servicios prestados por el Instituto Distrital de Proteccin de la Niez (Idipron) y el Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS), difcilmente sern exitosos si la oferta de educacin, salud y otros servicios pblicos, son de mala calidad o tienen insuficiente cobertura. En este captulo mostramos que durante el perodo 1995-2003 se han realizado importantes inversiones en sectores como educacin y salud, lo que ha permitido ampliar su cobertura y calidad, en particular en zonas de bajos ingresos. Tambin intentamos mostrar cmo estas polticas han generado mejoras en la calidad de vida, de manera que pueden haber contribuido a desincentivar comportamientos proclives al delito, a la criminalidad o a la violencia, particularmente dentro de la poblacin juvenil en riesgo.
9.1 EVOLUCIN DEL MARCO JURDICO NACIONAL PARA LA

LUCHA CONTRA LA POBREZA
Bogot, al igual que los dems entes territoriales del pas, se cie en sus polticas sociales a los lineamientos del gobierno nacional que, a la luz de la Constitucin Poltica de 1991:
Adopt una poltica social orientada a fortalecer la capacidad de la poblacin ms pobre para beneficiarse de programas concretos en las reas de educacin, salud, vivienda y agua potable, con prioridad en intervenciones con mayor impacto (la educacin bsica, la salud primaria, la nutricin infantil, la vivienda social y el agua potable) y mediante un esfuerzo de focalizacin del gasto social en los grupos de poblacin ms pobre y vulnerable.1
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Las necesidades bsicas insatisfechas (NBI) se obtienen estableciendo un conjunto de necesidades humanas bsicas. En Colombia, de acuerdo con la informacin disponible del Censo de 1985, las necesidades bsicas fueron definidas con base en los siguientes indicadores: hogares en viviendas inadecuadas o con materiales frgiles de construccin; hogares en viviendas sin servicios pblicos; hogares con hacinamiento crtico o en viviendas con ms de tres personas por cuarto; hogares con alta dependencia econmica y hogares con ausentismo escolar. Los hogares que no puedan satisfacer al menos una de estas necesidades, son considerados como pobres y a los que no puedan satisfacer ms de una, se los clasifica en situacin de miseria. La publicacin del Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas DANE: La pobreza en Colombia, volmenes I y II, incluye jerarquizar todos los municipios del pas por grado de incidencia de la pobreza. Esta informacin permite identificar, en las ciudades de ms de 40.000 habitantes y en las reas metropolitanas, las zonas o sectores ms pobres. Adems, est disponible la representacin espacial de las NBI, conocida como Mapa de Pobreza. 2
La Ley 60 de 1993 por la cual se dictan normas orgnicas sobre la distribucin de competencias y se distribuyen recursos segn los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica de Colombia, cre el marco jurdico para hacer realidad las orientaciones de la poltica nacional de lucha contra la pobreza y la desigualdad y, en desarrollo de los mismos artculos, determin que una proporcin del situado fiscal se distribuira entre los departamentos y distritos basndose en el ndice de necesidades bsicas insatisfechas (NBI) y a la poblacin potencial por atender en los sectores de salud y educacin.3 Estableci que los municipios y distritos debern impulsar preferencialmente los programas sociales cuyo impacto sobre los grupos vulnerables sea mayor y defini la focalizacin como el proceso por el cual se garantizaba que el gasto social se asignara a los grupos de poblacin ms pobres y vulnerables, segn los criterios que establezca el Conpes Social para la identificacin y seleccin de beneficiarios por parte de las entidades territoriales. Los recursos de transferencias destinados para grupos de poblacin vulnerable deben en particular ser utilizados para el desarrollo de planes, programas y proyectos de bienestar social integral en beneficio de poblaciones vulnerables, sin seguridad social y con necesidades bsicas
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insatisfechas; tercera edad, nios, jvenes, mujeres gestantes, discapacitados y centros de atencin del menor infractor y atencin de emergencias.
Defnanse grupos vulnerables aquellas personas que son mujeres jefes de hogar desempleadas o abandonadas, nios menores de 7 aos cuyos padres estn desempleados, ancianos indigentes o en condiciones de extrema pobreza y personas discapacitadas, desempleadas o con ingresos inferiores a un salario mnimo.4
Por otra parte, la Ley 100 de 1993 estableci el Rgimen Subsidiado de Salud, con el fin de garantizar el acceso de la poblacin ms pobre y vulnerable al Sistema General de Seguridad Social en Salud, otorgando subsidios a quienes no estuvieran en capacidad de cotizar a dicho sistema, introduciendo la modalidad de subsidio a la demanda. Esta misma ley cre un Fondo de Solidaridad Pensional con el objeto de subsidiar los aportes al Rgimen General de Pensiones de los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano, cuyos recursos fueran insuficientes para aportar al sistema, y cre un programa de auxilios para ancianos indigentes e indgenas, asignndole a los municipios y distritos la responsabilidad de garantizar la infraestructura necesaria para dicha atencin. Posteriormente, el Departamento Nacional de Planeacin, en su serie de documentos Conpes llamados as porque son producidos por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes) sobre conceptos de poltica social y en desarrollo de lo previsto por la Ley 100 del ao anterior, estableci en el documento Conpes Social numeral 022 de 1994, que a partir 1995, los municipios y distritos deberan focalizar la totalidad de los recursos de educacin, salud, vivienda y agua potable a las reas geogrficas con mayor concentracin de poblacin pobre y vulnerable, con base en la informacin proporcionada por la estratificacin socioeconmica, y que los recursos destinados a las reas rurales no podran ser inferiores a la proporcin de poblacin rural en el municipio o distrito. De igual manera, en la misma fecha, el Conpes adopt como instrumentos para la identificacin de reas geogrficas en las que se concentra la poblacin pobre, la estratificacin socioeconmica para focalizacin geogrfica; y para la identificacin de hogares o individuos pobres o vulnerables la ficha de clasificacin socioeconmica de
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hogares, familias o individuos para la focalizacin individual, instrumento que deba ser utilizado por los municipios y distritos para la entrega de los subsidios a la demanda, dando origen a lo que se conoce como Sistema de Seleccin de Beneficiarios de los Programas Sociales (Sisben).5 Las medidas mencionadas fueron aplicadas en el pas a partir de enero de 1995. La Ley 715 de 2001 reafirm los conceptos de focalizacin y de atencin a la poblacin vulnerable, en la que se incluy a la poblacin desplazada.6 Se cre un instrumento para la asignacin de recursos y la atencin a poblacin indigente, llamada Carta de Indigencia, que debe ser certificada por las directivas de las instituciones que atienden a ese sector de poblacin.
9.2 PLANES DE DESARROLLO DISTRITAL E INVERSIN SOCIAL (1995-2003)

Como tambin se explica en el Captulo 4 sobre los alcaldes y sus planes de desarrollo, las tres administraciones distritales del perodo 1995-2003, ms que diferir, coinciden en cuanto a la prioridad de educacin, salud, vivienda, en primera instancia, y promocin de la participacin comunitaria, recreacin y deporte, en segunda, con nfasis en atencin a la poblacin infantil, al anciano, a la mujer cabeza de familia, a los jvenes y a la poblacin indigente. Una de las prioridades del Plan de Desarrollo Formar ciudad de la primera administracin de Antanas Mockus (1995-1997) fue la Estrategia para el Progreso Social, dirigida a contribuir a mejorar el nivel de vida de la poblacin ms pobre y vulnerable facilitando su acceso a bienes y servicios bsicos y debilitando procesos de exclusin social. Ante la inequidad en la distribucin del ingreso, se utilizaron subsidios a la demanda, temporales y focalizados, principalmente en salud, vivienda y educacin. La inversin social procur generar autonoma en las personas y en las comunidades y se establecieron las siguientes metas para el progreso social: (i) Mejorar la calidad de la educacin articulando las actividades escolares con el entorno social. (ii) Asegurar una mayor y mejor atencin y proteccin de las mujeres y de la infancia. (iii) Ampliar la cobertura de los servicios de salud mediante la afiliacin progresiva
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de la poblacin pobre y vulnerable al rgimen subsidiado del Sistema de Seguridad Social en Salud. (iv) Concentrar la atencin en salud y educacin en la poblacin con ms altos ndices de necesidades bsicas insatisfechas. (v) Reducir los comportamientos de exclusin social orientada a la atencin de la poblacin ms pobre y vulnerable de la ciudad, para mejorar sus oportunidades. La administracin de Enrique Pealosa (1998-2000) estableci como prioridades con mayor propsito social, la desmarginacin y la interaccin social. La estrategia de interaccin social apuntaba a mejorar significativamente los niveles de calidad y cobertura en la oferta de los servicios sociales. Los programas contemplados eran: (i) Mejoramiento de la educacin, (ii) Mejoramiento de la calidad y cobertura en la prestacin de los servicios de salud (iii) Mejoramiento de la calidad y aumento de la cobertura de servicios a grupos vulnerables. La poltica de desmarginacin vase tambin Captulo 7, sobre intervenciones urbansticas apuntaba a Elevar la calidad de vida de la poblacin residente en barrios con deficiencias en infraestructura y servicios sociales, a travs de la intervencin sobre aquellos aspectos que permitan superar dichas deficiencias y dinamizar en la comunidad la apropiacin de la construccin de su destino. Los programas contemplados en esta prioridad, fueron: (i) ampliacin y mejoramiento de la infraestructura vial y de servicios; (ii) ampliacin y mejoramiento de la infraestructura del sector social; (iii) ampliacin y mejoramiento del espacio pblico y la infraestructura recreativa y deportiva; (iv) adecuacin de zonas de riesgo y atencin a familias afectadas; (v) promocin de la gestin comunitaria e institucional, y (vi) fomento a la inversin local. La segunda administracin de Mockus (2001-2003) defini el objetivo Justicia Social, como una de las prioridades de su plan de desarrollo para mejorar las condiciones de la poblacin en situacin de alta vulnerabilidad, junto con otras prioridades del Plan como Educacin y Familia y niez. Su objetivo fue definido como el de Mejorar el acceso de las personas en situacin de alta vulnerabilidad al afecto y a condiciones mnimas de nutricin, salud, educacin y habitacin, con criterios de responsabilidad compartida e imparcialidad. El Plan tena los siguientes programas contemplados: (a) Actualizar y fortalecer los sistemas que contribuyeran a identificar mejor las poblaciones ms vul-
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nerables y desarrollar las redes como mecanismos de coordinacin y de intervencin de organizaciones, instituciones y recursos. (b) Generar procesos sostenibles de aprendizaje y autoayuda de los beneficiarios y de su entorno inmediato e identificar y establecer formas de responsabilidad compartida. (c) Desarrollar programas que contribuyeran a generar condiciones mnimas a poblaciones vulnerables en nutricin, salud, educacin, habitacin e infraestructura urbana.
9.3 INCREMENTOS EN LA INVERSIN PBLICA (1995-2003)

La inversin de la administracin distrital y de los establecimientos pblicos se increment en 29,5% real anual promedio entre 1994 y 1999. En otras palabras, en 5 aos la inversin se multiplic aproximadamente 3,6 veces. Sin embargo, en 2000 y 2001 la inversin se redujo en 10,7% y 21,6 % respectivamente, debido a la disminucin de los recursos extraordinarios de capital disponibles para inversin. Para 2002, la inversin se recuper nuevamente, creciendo 21,5% La inversin pblica del distrito no slo ha crecido en relacin consigo misma sino con respecto a los dems gastos distritales, de 37% (19901993) de los gastos, a 63% (2001-2002), con un incremento de 73% entre 1999 y 2000. La Tabla 1 muestra la participacin de la inversin por sectores desde 1997, con una clara prioridad para los sectores de educacin, salud y bienestar social, as como para trnsito, transporte y obras viales.
Tabla 1 Inversin sectorial de la administracin central y establecimientos pblicos

Sector Educacin Salud y bienestar social Transporte, trnsito y obras civiles Vivienda y desarrollo urbano Medio ambiente Cultura, recreacin y deporte Gobierno 1997 29,1 27,2 21,1 5,2 4,0 4,1 2,8 1998 29,9 26,8 23,0 3,8 3,7 5,2 3,0 1999 29,0 19,1 30,4 3,6 2,8 6,0 4,6 2000 31,2 22,1 28,8 4,0 2,6 5,1 2,9 2001 38,2 28,5 20,1 3,9 2,7 2,5 2,0 2002 33,1 25,5 24,6 3,0 2,1 3,3 3,7
contina
contina
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Sector Planeacin y recursos econmicos Servicios pblicos Concejos y organismos de control
1997 6,0 0,3 0,3
1998 3,4 1,1 0,3
1999 3,2 1,2 0,2
2000 2,1 0,8 0,5
2001 1,7 0,3 0,1
2002 3,9 0,7 0,3
Fuente: Departamento Administrativo de Planeacin Distrital y Clculos de Secretara de Hacienda Distrital. Porcentajes basados en cifras a precios constantes de 2001.
As mismo, esta tabla muestra que la inversin en educacin ha sido el componente ms alto en todo el perodo analizado, a excepcin de 1999 durante la administracin Pealosa, cuando fue superada por el rubro de transporte, trnsito y obras civiles, en relacin con las obras urbansticas de la poca (vase Captulo 7). En pesos constantes la evolucin de estos tres rubros se presenta en la ilustracin 1.
Ilustracin 1 Evolucin de la inversin por sectores
Fuente: Secretara de Hacienda Departamental (SHD), Direccin de Estudios Econmicos (DEE) y Direccin Distrital de Presupuesto (DDP)
En la Tabla 2 se compara, en las dos columnas de la izquierda, la participacin de la inversin distrital total por localidad y el porcentaje de la poblacin que habitaba en ella en 2002. Puede observarse que la participacin de cada localidad en los gastos de inversin se asemeja
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mucho a la participacin que cada una de ellas tiene en la poblacin total. En este sentido puede afirmarse que el criterio de asignacin del gasto de inversin, se logr realizar de manera relativamente equitativa a la participacin de la poblacin por localidad.
Tabla 2 Inversin distrital per cpita por localidad (2002) y tasas de homicidio por localidad (1994 y 2002)
Localidad % Inversin % Poblacin Inversin per capita $ Santa Fe Los Mrtires Candelaria Ciudad Bolvar Usme Rafael Uribe Chapinero Antonio Nario Barrios Unidos Puente Aranda Tunjuelito Bosa San Cristbal Kennedy Teusaquillo Suba Engativ Usaqun Fontibn 2,8% 1,9% 0,5% 9,6% 5,0% 5,6% 2,0% 1,7% 2,3% 3,9% 3,8% 8,0% 7,6% 11,6% 1,4% 9,5% 11,3% 7,2% 3,8% 1,6% 1,4% 0,4% 9,5% 3,9% 5,8% 1,9% 1,5% 2,7% 4,3% 3,1% 6,8% 6,9% 14,3% 1,9% 11,4% 11,6% 6,6% 4,5% 1125.855 (1) 848.913 (2) 755.373 (6) 652.775 (11) 822.112 (3) 629.502 (13) 705.312 (10) 753.088 (7) 554.046 (15) 590.769 (14) 792.745 (4) 759.543 (5) 707.999 (8) 524.129 (18) 488.840 (19) 540.651 (17) 630.033 (12) 702.778 (9) 545.254 (16) Tasa Homicidio 1994/2002 497/202 (1) 215/89 (2) 262/86 (3) 73/43 (4) 68/35 (5) 73/32 (6) 81/31 (7) 64/27 (8) 66/25 (9) 62/25 (10) 59/24 (11) 60/22 (12) 62/21 (13) 54/20 (14) 109/20 (15) 35/19 (16) 47/16 (17) 37/13 (18) 65/12 (19)
Fuente: DAP. Clculos: Secretara de Hacienda Distrital-DEE.
En esta misma tabla (en la tercera columna) muestra que la inversin per cpita de la ciudad en 2002, promedi los 643 mil pesos por persona, para toda la ciudad. Ese promedio lo superan 10 de las 19 loca-
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lidades y en particular las localidades de Santa Fe, Mrtires y Usme. Como se puede observar en la columna derecha de la tabla, Santa Fe y Los Mrtires fueron tambin las localidades de primer y tercer rango en cuanto al incremento de sus tasas de homicidio en 1994 y ocuparon el primer y segundo rango en cuanto a tasas de homicidio en 2002. Esto implica que hay una perfecta correlacin entre monto de inversin per capita y tasas de homicidio para estas dos localidades, y una fuerte correlacin de estas variables en localidades como La Candelaria, tercera en tasas de homicidio y sexta en inversin per capita. Para el resto de localidades la correlacin es menos evidente, como muestra el caso de la Ciudad Bolvar cuarta en rango de tasas de homicidio pero nmero once en rango de inversin per capita. La localidad con un menor nivel de inversin per capita es Teusaquillo, y aunque fue la cuarta localidad ms violenta en 1994, en 2002 estuvo entre las cuatro localidades menos violentas de la ciudad en trminos de homicidios. Aunque la focalizacin de la inversin fue realizada con base en diversas variables, en particular de pobreza y de NBI, podemos constatar que la inversin social ms alta en trminos per capita, lleg de todos modos a las localidades con mayores problemas de inseguridad, contribuyendo a mejorar la calidad de vida de las poblaciones en aquellas reas:
En trminos generales, el gasto pblico social no se estructura de acuerdo con localidades, sino que se hace de acuerdo con programas y, segn sea el objetivo de ste y la disponibilidad de recursos, se determina la poblacin objetivo. Algunos programas como los realizados en el sector de recreacin, deporte y cultura, educacin, y medio ambiente no realizan ningn tipo de focalizacin poblacional sino que hay libertad de acceso para toda la comunidad. Los casos ms representativos de inversin en poblacin focalizada son los sectores de salud y bienestar social, los cuales atienden los criterios de focalizacin del Sistema de Identificacin de Beneficiarios (Sisben) y se subsidian, dependiendo de los programas, los niveles 0, 1 y 2 y en algunos casos el 3 es importante tener en cuenta que se trata de niveles socioeconmicos determinados por el Sisben y no de estratificacin catastral.7
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9.4 INCREMENTO EN LA INVERSIN SOCIAL EN BOGOT (1995-2003)

Con base en la informacin de los planes de desarrollo distritales, las tres administraciones mejoraron su oferta en programas de atencin a la poblacin vulnerable (vase Captulo 10) e invirtieron en programas orientados a mejorar el nivel de vida de los estratos ms bajos facilitando su acceso a bienes y servicios (en particular en mbitos de salud, educacin y vivienda) y debilitando procesos que contribuyeran a su marginacin.
Ilustracin 2 Gasto social en la ltima dcada en Bogot (1991-2000)
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Hacienda Distrital (SHD), Direccin de Estudios Econmicos (DEE ) y Direccin Distrital de Presupuesto (DDP).
El compromiso de las administraciones municipales de combatir la pobreza e incrementar el gasto social, se evidencia en la Ilustracin 2, donde se alcanza a ver un marcado incremento de la inversin distrital, particularmente a partir de 1995. Este dinamismo del gasto social refleja al mismo tiempo la transferencia de competencias en educacin y salud de la Nacin al Distrito. Conforme a lo expuesto, en la Ilustracin 3, se observa que, como porcentaje del PIB, el gasto pblico social distrital pas de 1,6% en 1991 a 7% en el 2000, en tanto que el gasto de inversin total pas de casi 6% a 9% (Ilustracin 3), evidenciando una participacin cada vez mayor de la inversin social dentro de la inversin total.
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Ilustracin 3 Inversin total y social distrital como % del PIB distrital (1991-2001)
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Hacienda Distrital (SHD), Direccin de Estudios Econmicos (DEE ) y Direccin Distrital de Presupuesto (DDP).
En el Plan de Desarrollo de la administracin de Antanas Mockus, para el perodo 19951998, la inversin destinada a programas de progreso social fue destinada prioritariamente al desarrollo social. Aunque estas inversiones se cruzan y complementan con las proyectadas y realizadas en otras prioridades del Plan de Desarrollo, y con las inversiones sectoriales, dejan ver el propsito claro de la administracin de dar prioridad a la atencin de una poblacin tradicionalmente marginada, en correspondencia adems, con los lineamientos de la poltica social nacional. La administracin Pealosa se concentr en la estrategia de interaccin social, que comprende las acciones de los sectores educacin, salud y bienestar social, y desmarginacin, orientada a los barrios ms pobres de la ciudad, la cual alcanza 41%, del total de $13,5 billones de pesos de 1998 destinados al plan de desarrollo. Las prioridades que atienden la infraestructura de la ciudad, movilidad y urbanismo y servicios, alcanzaron el 42%. El 17% restante se orient al mejoramiento de las relaciones entre ciudadanos, la recuperacin del espacio pblico y el fortalecimiento de la eficiencia de la administracin distrital. En el Captulo 7 sobre intervenciones urbansticas, se argumenta que las obras de movilidad y
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urbanismo eran inherentemente sociales, y que contribuyeron no solamente a mejorar el bienestar de la poblacin ms necesitada con mejoras en transporte pblico, parques, bibliotecas pblicas, por ejemplo, sino que tambin contribuyeron a mejorar la cultura ciudadana y la seguridad. Desde la perspectiva sectorial, el 35% de los recursos fueron asignados a los sectores educacin, salud y bienestar social, seguidos de trnsito, transporte y obras viales con el 27% y servicios pblicos con el 18%. Adems, no obstante las grandes inversiones en obras viales y de movilidad, en 1998 y 1999 los gastos en educacin registraron incrementos reales de 15% y 35% respectivamente (vase ms adelante) y los recursos invertidos en salud tuvieron un incremento real de 8% en 1998. En la segunda administracin Mockus (2001-2003) la inversin por objetivos del Plan de Desarrollo en 2002 se distribuy de una manera no tradicional (o sea sectorial) en efecto: Productividad (44%), Educacin (21%), Justicia Social (18%), Gestin Pblica Admirable (7%), Cultura Ciudadana (4%), Medio Ambiente (4%) y Familia y Niez (2 %). Al hacer los clculos por sectores, la inversin promedio del Plan de Desarrollo de la segunda administracin de Mockus estuvo dirigida en un 27% a educacin, 24% a servicios pblicos, 18% a salud y bienestar social, 16% a trnsito transporte y obras civiles, 3% a Gobierno, Concejo y organismos de control, 3% a vivienda y desarrollo urbano, 3% a cultura, recreacin, deporte y comunicaciones, y finalmente 2% a medio ambiente. En la Tabla 3 se observa la inversin en pesos de 2001 realizada durante el perodo 1991-2000, por las entidades distritales que ejecutan programas de tipo social, clasificadas de acuerdo con el sector en el que operan, observndose que la tendencia para los aos 2001-2003 es idntica a lo observado desde 1995. En particular se observan los incrementos significativos, desde 1995, para las actividades del Instituto Distrital para la Recreacin y el Deporte, del Instituto Distrital de Cultura y Turismo (vanse captulos 7, 11 y 15), el Jardn Botnico (Captulo 7), varios programas del Instituto Distrital de Urbanismo (IDU), el Idipron, el Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS), el Fondo Rotatorio de Ventas Populares (vase Captulo 7), Fondo de Vigilancia y Seguridad (vase Captulo 5), Fondo Financiero Distrital de Salud, el Departamento Administrativo del Medio Ambiente (vase Captulo 7), as como para las empresas de Acueducto y de Telfonos.
Tabla 3 Administracin pblica distrital. Gasto social por sector y entidad 1991-2000 Millones de Pesos del 2003
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 199.752 255 130.460 36.055 16.082 1.463 2.492 89.653 16.022 4.075 0 0 0 0 62.911 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 9.651 2.839 42.849 0 34.269 0 0 0 1.436 5.545 252.697 5.320 3.130 59.355 39.456 95.315 564 0 49.556 118.090 217 80.698 29.185 4.834 86.307 208 39.145 40.118 1.443 1.308 4.094 20.097 69.486 213 27.842 36.084 3.290 2.137 0 6.318 0 6.318 55.068 165 19.594 34.191 712 405 0 65.934 84 2.939 0 0 21.284 289 16.546 3.979 254 217 0 30.120 11.335 1.413 0 0 0 0 17.372 15.242 351 12.290 2.511 21 60 0 32.016 17.082 1.473 0 0 0 0 13.451 0 6.924 538 5.116 913 218 139 0 40.871 21.004 1.576 0 0 0 0 18.291 0 10.169 888 6.068 2.803 292 118 0 55.612 36.944 3.392 0 0 0 0 16.270 0 2000 143.449 392 88.468 33.292 16.466 1.529 3.302 238.849 10.217 503 59.476 42.577 83.596 255 0 42.225
contina
Gastos de Inversin Directa
Recreacin. Deporte y Cultura
Fundacin Gilberto Alzate Avendao
Instituto Distrital para la Recreacin y el Deporte
Instituto Distrital de Cultura y Turismo
Jardn Botnico Jos Celestino Mutis
Orquesta Filarmnica de Bogot
Sociedad Canal Capital
Vivienda y Desarrollo Urbano
Caja de Vivienda Popular
Corporacin La Candelaria
IDU - Desmarginalizacin
IDU - Urbanismo y Servicios
IDU - Ciudad a Escala Humana
Fondatt - Ciudad a Escala Humana
Favidi
Metrovivienda
Educacin
28.364 18.888 24.335 121.225 131.669 392.905 590.504 668.585 995.495 861.495
Instituto para la Investigacin y el Desarrollo 0 0 0 0 354 7.592 7.682 3.223 3.823 7.922 853.751 152.559 9.378 655.983 112.954 9.964 572.859 110.317 17.980 357.326 53.441 4.116 127.199 32.908 1.247 119.978 24.220 1.743 22.592 12.613 494 18.394 14.781 1.721 26.643 22.120 2.297 6.116 853.082 142.638
Pedaggico IDEP
Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas
Secretara de Educacin
Bienestar Social
Instituto para la Proteccin de la Niez y 2.232 1.617 1.992 3.209 3.593 5.650 13.980 11.967 122 194 120 357 14 744 3.297 6.068 20.339 494 17.379 405
la Juventud (IDIPRON)
Lotera de Bogot
Unidad Coordinadora de Prevencin 0 0 0 0 0 880 1.152 1.022 2.469 1.720 2.425 601 1.346 4.953 253 956 1.793 14.939 1.942 6.514
Integral (SG.AM)
Fondo Rotatorio de Ventas Populares
Departamento Adminitrativo de Bienestar 8.867 8.522 9.275 18.672 27.237 14.567 88.420 14.935 3.110 8.838 44.323 51.664 93.969 48.840 99.556 58.175 115.036 116.735 116.898 64.678
Social (DABS)
Seguridad Ciudadana
Fondo para la Prevencin y Atencin de 0 257 1.989 3.998 84.193 230 57.285 12.875 71 76.643 2.385 468 336 8.178 660 257 3.303 7.171 4.093 81.398 15.794 19.146 16.724 187.901 16.448 20.650 12.742 159.407 21.349 18.795 18.031 148.678 20.304 47.146 49.284 198.461 9.991 36.047 18.641 161.319
Emergencias
Fondo de Vigilancia y Seguridad
Secretara de Gobierno
Desarrollo Local
Departamento Administrativo de Accin 257 142 154 0 0 0 1 0 0 0 9.485 0 7.734 0 7.690 640 23.608 197 16.129 240
contina
Comunal Distrital (DAACD)
DAPD - Desmarginalizacin
Fondos de Desarrollo Local 0 194 76.459 57.284 81.398 178.416 151.673 140.442 174.656 144.950 168.948 168.948 0 767.318 438.285 438.285 0 884.960 481.759 481.759 0 788.264 446.112 446.112 0 424.379 398.175 398.175 0 510.175 153.183 153.183 0 366.272 42.513 23.934 18.579 460.606 89.117 81.624 7.494 346.177 19.909 0 19.909 250.786 27.161 0 27.161 310.123
Salud
Fondo Financiero Distrital de Salud
Secretara de Salud
Servicios Pblicos Domiciliarios
Empresa de Acueducto y Alcantarillado 77.987 55.582 112.230 157.307 153.911 181.911 149.710 216.311 311.637 446.476
de Bogot
Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe 232.136 195.204 233.940 303.299 204.010 317.624 269.468 5.288 106.655 10.740 76.356 8.350 44.376 0 1.009 0 690 0 201 0 476 546.303 23.650 84.188 536.862 36.461 115.000 289.047 21.794 99.836
de Bogot
Unidad Ejecutiva de Servicios Pblicos
Medio Ambiente
Departamento Administrativo del Medio 476 201 690 1.009 36.781 52.948 23.408 7.595 0 846.681 0 611.768 0 355.806 0 463.121 80.820 25.836 82.300 1.888 85.367 29.633 72.296 27.540
Ambiente (DAMA)
Corporacin Autnoma Regional (CAR)
Total Gasto Pblico Social
945.375 1.736.421 1.992.618 2.550.245 3.243.984 2.948.530
Fuente: SHD y DDP, Clculos: SHD y DEE.
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Las instituciones que figuran como responsables del Bienestar Social del Distrito, a cuyo cargo estn la realizacin de acciones y la ejecucin de recursos para tal fin, son el DABS, el Idipron, la Unidad Coordinadora de Prevencin Integral (UCPI) y el Fondo de Ventas Populares, cuyas actividades son descritas en los captulos 7 y 10 del presente libro. Los recursos destinados para inversin en Bienestar Social, al igual que en los otros sectores mencionados, han crecido de una manera significativa en trminos absolutos a partir de 1995, aunque no en trminos relativos respecto de la totalidad del Gasto Social, pues su participacin se ha mantenido en un 5% del mismo a lo largo de una dcada, pasando de 22.120 millones de pesos en 1991 a 142.638 millones de pesos en 2000 (calculados en pesos de 2001).
Ilustracin 4 Inversin en Bienestar Social en Bogot 1991-2000
Fuente: Elaborado por investigadores basndose en la informacin de la Secretara de Hacienda Distrital. Bogot, 2001
En la tabla 4 se observa un incremento de recursos para los Fondos de Desarrollo Local. stos reciben en conjunto el 0,3% y 0,4% del PIB distrital.8 Las localidades a las que se dirigen mayores recursos para los Fondos de Desarrollo Local son las de Ciudad Bolvar (11% del total en 2000), San Cristbal (10% del total), Engativ (9%) y Suba (8%). La inversin de estos recursos en las localidades se hace de acuerdo con las prioridades de los respectivos planes de desarrollo distrital.
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Tabla 4 Inversin fondos de desarrollo local por prioridad 1997-2000 (millones de pesos del 2003)
Prioridad Inversin Formar ciudad Antanas Mockus 1995 - 1997 Cultura ciudadana Medio ambiente Espacio pblico Progreso social Productividad urbana Legitimidad institucional Por la Bogot que queremos Pealosa 98 - 00 Desmarginalizacin Interaccin social Ciudad a escala humana Movilidad Urbanismo y servicios Seguridad y convivencia Eficiencia institucional Pasivos exigibles 0 0 0 0 0 0 0 0 179 0 0 0 0 0 0 0 0 1,012 173.342 57.942 22.830 20.085 26.615 1.322 13.715 30.833 1.314 143.860 48.087 18.947 16.669 22.088 1.097 11.383 25.589 1.090 151.432 14.257 7.983 52.693 40.816 10.909 24.773 139.298 12.063 6.758 54.003 25.461 14.571 26.441 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1997 151.611 1998 140.310 1999 174.656 2000 144.950
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Hacienda, Direccin Distrital de Presupuesto. Clculos: DEE.
9.5 INCREMENTO EN LA INVERSIN EN EDUCACIN PRIMARIA Y SECUNDARIA EN BOGOT (1995-2003)

La educacin pblica en Colombia es en la prctica gratuita, pues aunque se pagan unos costos de matrcula, estos valores no cubren en forma alguna los altos costos de las inversiones locativas, de funcionamiento y de docentes, los cuales son financiados por el Estado colombiano. En el pas la educacin es obligatoria desde el grado cero hasta el noveno, y para la poblacin de 5 a 15 aos. La Secretara de Educacin Distrital (SED) es la entidad rectora de la educacin preescolar, bsica y media en Bogot.9 Su funcin principal es definir la poltica educativa del Distrito con el objetivo de ampliar
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la cobertura, dando prioridad al acceso de los ms pobres, mejorar la calidad de la educacin y alcanzar una mayor eficiencia en la prestacin del servicio, as como en el uso de los recursos asignados al sector. Igualmente, la SED autoriza la creacin de las instituciones de educacin formal de preescolar, bsica y media de la ciudad, tanto oficial como no oficial, y organiza y supervisa su funcionamiento. Gracias a las transferencias de la Nacin y al esfuerzo continuo de las distintas administraciones distritales, el gasto en educacin en Bogot creci de manera significativa a partir de 1995 (Ilustracin 5), con la obligacin de ampliar la cobertura en educacin bsica primaria en los sectores ms pobres y vulnerables en primera instancia, para luego fortalecer la ampliacin de cupos en educacin secundaria.
Ilustracin 5 Inversin en educacin 1991-2000
Fuente: Elaborado por los investigadores con base en la informacin de la Secretara de Hacienda Distrital SHD, de la Alcalda de Bogot 2001
En la medida en que la cobertura escolar se ha ampliado de manera notable en educacin pblica y privada, con una cobertura neta del 98,2% en 2002, el sistema educativo se ha centrado en mejorar la calidad de la competencia, mediante una evaluacin sistemtica de logros escolares en reas como matemtica, lenguaje y ciencias. Tambin se han concretado los esfuerzos de la Secretara de Educacin en fortalecer la retencin escolar, ofreciendo estmulos alimenticios a los menores de familias
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pobres, para elevar su nivel nutricional y garantizar que, con ese aliciente, los padres enven a sus nios a la escuela. Segn las estadsticas, el sistema est en capacidad de atender prcticamente al 100% de la poblacin en edad escolar, pero el fenmeno de la extraedad, producido entre otras razones por la repitiencia y la desercin, genera retrasos en la fluidez de los estudiantes en el sistema, reduciendo el ritmo de renovacin de cupos disponibles. Este fenmeno se cuantifica comparando la tasa de cobertura bruta con la tasa de cobertura neta, que es la relacin entre la matrcula de aquellos nios y jvenes que efectivamente tienen entre 5 y 17 aos y la poblacin en ese mismo rango de edad. En 2002, la tasa de cobertura neta en Bogot fue del 89,9%. La Tabla 5 muestra la evolucin de estos indicadores.
Tabla 5 Tasa de cobertura primaria y secundaria y nmero de matrculas

Tasa de cobertura Tasa global de cobertura bruta Tasa global de cobertura neta Matricula oficial Matricula no oficial Matricula total 88,0% 629.238 735.804 1.365.042 88,7% 681.489 714.266 1.395.755 88,4% 719.298 720.054 1.439.352 90,8% 773.230 702.617 1.475.847 89,9% 817.492 695.836 1.513.328 94,3% 95,3% 97,1% 97,7% 98,2% 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Educacin Distrital SED, Direccin Distrital de Presupuesto DDP y Secretara de Hacienda Distrital SHD.
El avance del Distrito en cobertura se ha logrado especialmente por la creacin de cupos en el sector oficial frente a un comportamiento decreciente del sector privado en los ltimos aos. La matrcula oficial en Bogot present un crecimiento del 37% entre 1998 y 2003, pasando de 629.238 a 860.859 estudiantes, lo cual representa una tasa de crecimiento promedio anual del 6,5% durante ese perodo (Tabla 7).
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Tabla 6 Cupos escolares creados por el sector pblico. Bogot 1998- 2002
Ao 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Total Total cupos 37.257 55.801 50.709 68.061 57.452 ND 263.350
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Educacin Distrital SED. Citado por el DAPD. Balance de gestin consolidado 2002-marzo 2003.
Tabla 7 Matrcula en Bogot segn sector (1998-2003)

Sector Total oficial Instituciones oficiales Concesin Subsidios Total no oficial* Total matrcula 58.663 735.804 65.906 714.266 65.906 720.054 1998 629.238 570.575 1999 681.489 615.583 2000 719.298 642.477 2001 773.230 668.999 19.374 84.857 702.617 2002 817.492 709.397 21.430 86.665 695.836 2003 860.859 722.963 23.109 114.787 695.836
1.365.042 1.395.755 1.439.352 1.475.847 1.513.328 1.556.695
Fuente: Clculos Subdireccin de Anlisis Sectorial, SED, basndose en el Sistema de Matrcula y ENH-DANE. Nota: el clculo de la matrcula oficial incluye la matrcula de los establecimientos de educacin formal regular, educacin especial y educacin de adultos. *El dato de 2003 es provisional de la Secretara de Educacin Distrital SED.
Pese a que la cobertura bruta de educacin bsica y media en Bogot ha alcanzado un 98%, el porcentaje de atencin de la poblacin en edad escolar de estratos 1 y 2, poblacin considerada como prioritaria por parte del sector educativo oficial, se estima cercana al 70% actualmente. El restante 30% es atendido por el sector privado. De acuerdo con el Informe de la Secretara de Hacienda Distrital (2003), los avances en materia de cobertura han sido posibles gracias a proyectos adelantados por la Secretara de Educacin, como el de Nmina de Centros Educativos, cuyo objetivo es garantizar a docentes y
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administrativos el pago de las obligaciones salariales, al igual que el pago a pensionados; el proyecto Operacin de Centros Educativos, que permite garantizar el pago de los servicios pblicos, de vigilancia y aseo a los establecimientos educativos y atender el giro de reposicin a los Fondos de Servicios Educativos; y el proyecto Subsidios a la Demanda Educativa, que tiene por objeto mantener y crear cupos educativos mediante contratos de concesin con entidades sin nimo de lucro y convenios con instituciones educativas privadas. Estas iniciativas estuvieron acompaadas del Proyecto Desarrollo de Competencias Laborales en la Educacin, que busca incorporar competencias laborales generales en el marco de las reas de currculo, articulando instituciones educativas bsicas y medias con empresas del sector industrial, comercial y de servicios, desarrollando experiencias piloto de formacin en reas estratgicas del sector productivo. Entre el 2001 y el 2003 la administracin distrital invirti ms de $2,4 billones en los proyectos mencionados anteriormente, con el objeto de aumentar la cobertura y la calidad de la educacin en Bogot; con estos recursos se ha cubierto el 86% de la demanda potencial. Para lograr la cobertura del 14% restante se estima que es necesario invertir aproximadamente $472 mil millones adicionales. En el ao 2002, el gasto de inversin en educacin se acerc al 21% del gasto de inversin total. En la ciudad, la poblacin mayor de 15 aos tiene en promedio 9,6 aos de educacin, frente a 7,3 del promedio nacional. Las mujeres registran un promedio de aos de educacin (9,4 aos) menor del de los hombres (9,9 aos). La poblacin en edad escolar (PEE) en Bogot (nios y jvenes entre 5 y 17 aos) estimada para el ao 2002, era de 1.540.798. La Tabla 9 muestra una especial presencia de PEE en Kennedy (14%), Engativ (11%), Suba (11%), Ciudad Bolvar (11%) y San Cristbal (8%). La PEE de los Estratos 1 y 2 concentra el 46% de la poblacin en edad escolar, unas 710.000 personas, que se ubican principalmente en las localidades de Ciudad Bolvar, San Cristbal, Bosa, Kennedy, Usme y Suba (Tabla 8).
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Tabla 8 Poblacin en edad escolar 2002 por localidad (5-17 aos)

Total Localidad Usaqun Chapinero Santa Fe San Cristbal Usme Tunjuelito Bosa Kennedy Fontibn Engativ Suba Barrios Unidos Teusaquillo Los Mrtires Antonio Nario Puente Aranda La Candelaria Rafael Uribe Uribe Ciudad Bolvar Total Nmero 98.666 20.442 27.444 127.837 72.137 50.865 98.172 213.644 67.46 172.749 169.252 36.566 22.494 21.15 22.546 62.278 6.389 86.506 164.200 1.540.798 Porcentaje 6,4% 1,3% 1,8% 8,3% 4,7% 3,3% 6,4% 13,9% 4,4% 11,2% 11,0% 2,4% 1,5% 1,4% 1,5% 4,0% 0,4% 5,6% 10,7% Estratos 1 y 2 Nmero 12.570 2.713 19.505 107.639 71.466 32.365 91.153 86.526 4.891 19.313 58.172 ND ND 1.148 1.795 193 4.234 41.730 155.202 710.616 Porcentaje 12,7% 13,3% 71,1% 84,2% 99,1% 63,6% 92,8% 40,5% 7,3% 11,2% 34,4% ND ND 5,4% 8,0% 0,3% 66,3% 48,2% 94,5%
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, SED.
El sistema educativo de Bogot est conformado por la oferta del sector pblico y privado desde el grado cero hasta el grado undcimo. En 2002 atendi 1.513.328 nios y jvenes, lo que represent el 98.2% de nios en edad escolar, de los cuales 54% fueron financiados por el Distrito segn diferentes modalidades (vase Tabla 9).10 Adicionalmente a los directamente atendidos por el sector oficial, la administracin Pealosa introdujo el sistema de concesiones, que consiste en ofrecer educacin pblica en instalaciones pblicas administradas por particulares de reconocida idoneidad, cuyos gastos son financiados por la Secretara de Educacin Distrital, con el objetivo de mejorar la calidad de la educacin. En esta modalidad se han atendido particularmente jvenes beneficiarios con fo-
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calizacin en los niveles 1 y 2 de Sisben, habiendo cubierto en el ao 2003 a cerca de 23.000 jvenes. Otra modalidad utilizada con el fin de ampliar la cobertura aprovechando la infraestructura disponible, es la de subsidiar nios para que puedan estudiar en colegios privados, este programa cubri en el 2003 a unos 115.000 beneficiarios. La matrcula oficial segn la estrategia de atencin se distribuy de la siguiente manera:
Tabla 9 Matrcula oficial segn estrategia Bogot 2003

Tipo de estrategia Sector oficial Instituciones educativas Concesin Subsidio Poblacin atendida 860.859 722.963 23.109 114.787
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, clculos Subdireccin de Anlisis Sectorial; SED, con base en Sistema de Matrcula
9.6. EDUCACIN INICIAL

Bogot tiene actualmente una demanda potencial por atencin a nios y nias menores de 5 aos con NBI de 154.755 cupos. Como parte de la estrategia de proteccin a la niez el Dabs puso en marcha el Proyecto Mundos para la Niez de 0 a 5 aos: Educacin Inicial cuyo objetivo es promover espacios de acogida y socializacin que garanticen a nios y nias su proteccin, el desarrollo de la identidad y el ejercicio de sus derechos fundamentales para garantizar su participacin en la construccin de ciudad. Las modalidades de atencin a los nios y nias entre 0 y 5 aos son los jardines infantiles, casas vecinales, Alianzas Amigas de la Niez y Acciones Solidarias (modalidad que va dirigida a los nios de los hogares comunitarios del ICBF). En el periodo comprendido entre 1997 y 2003 la cobertura de educacin inicial se ha incrementado en un 24.%, equivalente a 6520 nuevos cupos (Grfico 11), pasando de 25.500 a 32.015. El salto mayor se dio en el 2001. Actualmente el ICBF y el Dabs cubren ms del 90% de la poblacin de 0 a 5 aos con NBI de Bogot; en el 2002 el DABS y el ICBF atendieron a 142.341 nias y nios de un total de 154.755 con NBI.
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Ilustracin 6 Avances de cobertura de educacin inicial DABS
Fuente: Subdireccin de Planeacin DABS.
9.7 INCREMENTO EN LA INVERSIN EN SALUD

El sistema de salud colombiano y por ende el de Bogot, fue sometido a comienzos de los aos 1990 a importantes reformas,11 cuyos efectos ms significativos fueron la descentralizacin en los sistemas territoriales en los esquemas de direccin y salud pblica, la descentralizacin empresarial de los hospitales y el impacto del mercado en los procesos de aseguramiento y prestacin, como consecuencia del cambio del esquema de subsidios, que pas del subsidio a la oferta en servicios de salud, a un sistema de subsidio a la demanda. La Secretara Distrital del Salud12 (SDS) es la entidad encargada de dirigir y conducir la salud en el territorio de Bogot, as como de ejecutar la poltica sectorial de salud en el marco de la aplicacin de las leyes y reglamentos sobre descentralizacin y seguridad social en salud. Adems debe crear las condiciones de acceso de la poblacin a los servicios de salud, como un servicio pblico a cargo del Estado, con el concurso de los diferentes actores del sistema. Tambin, debe garantizar el Plan de Atencin Bsica (PAB) a la poblacin del Distrito Capital. Las transferencias de la Nacin, ms el esfuerzo de las diferentes administraciones, ha permitido que la inversin distrital en materia de salud haya crecido de manera significativa a partir de 1995 (Ilustracin 6), con nfasis en la atencin a la poblacin ms pobre y vulnerable y ampliando la cobertura gracias al rgimen subsidiado.
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Ilustracin 7 Inversin en salud en Bogot 1991-2000
Fuente: Elaborado por los investigadores con base en la informacin de la Secretara de Hacienda Distrital. Alcalda de Bogot 2001
En cuanto a afiliacin en salud, los indicadores reflejan un avance representado en que el 77% de la poblacin en Bogot est afiliada a uno de los dos regmenes de salud. Con relacin al nmero de afiliados al Rgimen Subsidiado se encuentra que en los tres ltimos aos se afiliaron 257.159 personas adicionales, para un total de 1.314.079 afiliados en 2003 (Tabla 11).
Tabla 10 Cobertura de seguridad social en salud

Poblacin Poblacin total Afiliados R. subsidiado Afiliados R. contributivo No asegurados 2000 6.437.842 1.046.920 3.539.182 1.851.740 2001 6.573.290 1.216.970 3.713.214 1.643.106 2002 6.712.247 1.292.259 3.383.441 2.036.547 2003 6.865.997 1.314.079 3.825.490 1.726.428
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Salud, Bases de datos compensadas actualizadas 2002enero 2003.
A 31 de diciembre de 2002 los afiliados al rgimen de la seguridad social en salud13 en Bogot fueron casi 4,9 millones (73% del total de la poblacin). De stos, el 69% fueron afiliados al rgimen contributivo compensado; el 27% fueron afiliados al rgimen subsidiado de la seguri-
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dad social en salud y el 4% a regmenes especiales. En consecuencia, existen cerca de 1,8 millones de personas no afiliadas a ninguno de los regmenes, poblacin que de acuerdo con la lgica del sistema de seguridad social debera estar afiliada. A la vez, de acuerdo con las estimaciones realizadas por la Direccin de Aseguramiento de la Secretara Distrital de Salud de Bogot, con base en encuestas del Sisben, se estim que, en diciembre 2002, el total de vinculados al sistema fue de 1.216.143 as: 55.817 en el nivel 1 del Sisben, 637.301 en el nivel 2 y 523.025 en el nivel 3. En la ilustracin 7 se puede apreciar el incremento evidente de los afiliados al rgimen subsidiado de salud, que se ha dado a partir de 1997.
Ilustracin 8 Afiliados al rgimen subsidiado en Bogot, diciembre 1997-2002
Fuente: Departamento Administrativo de Planeacin Distrital - DAPD -, Balance de gestin consolidado 2002, de marzo de 2003.
Como lo indica el informe de la Secretara de Hacienda, sobre el perodo 2001-2003, el avance observado en materia de coberturas de la seguridad social en salud ha sido resultado del trabajo liderado por la Secretara de Salud a travs de proyectos como Aseguramiento y Prestacin de Servicios de Salud a la Poblacin Pobre y Vulnerable y Cultura de Afiliacin en Salud. A travs del primer proyecto se buscaba dar continuidad a los afilados al rgimen subsidiado y promover la afiliacin de nuevas personas, la prestacin de servicios de atencin ambulatoria, servicios de urgencias, egresos hospitalarios y tratamientos orales terminados. El proyecto Cultura de Afiliacin en Salud orientaba sus esfuerzos a fo-
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mentar la afiliacin al rgimen subsidiado a travs de subsidios parciales. Las localidades con menores porcentajes de cobertura, frente a la poblacin clasificada en Sisben I son las de Usaqun, Suba, Los Mrtires, Puente Aranda y Santa Fe. Con menor cobertura del Sisben II son las de Usaqun, Barrios Unidos, Teusaquillo, Engativ, Santa Fe y Usme. En general, los porcentajes de coberturas del Sisben II son similares, con excepcin de Suba que tiene una cobertura de 77% y Sumapaz cuya afiliacin es mayor a la poblacin identificada en este nivel (Tabla 12).
Tabla 11 Cobertura del rgimen subsidiado de salud por nivel Sisben y localidad (2002)
Total Localidad Usaqun Chapinero Santa Fe San Cristbal Usme Tunjuelito Bosa Kennedy Fontibn Engativ Suba Barrios Unidos Teusaquillo Los Mrtires Antonio Nario Puente Aranda La Candelaria Rafael Uribe Uribe Ciudad Bolvar Sumapaz Sin clasificar Total Afiliados 39.750 10.487 48.074 98.062 124.087 40.613 110.387 103.652 26.446 59.293 91.591 15.083 911 14.673 8.952 17.093 7.629 88.423 212.319 2.701 21.371 1.141.597 Nivel Sisben I Total 2.867 1.445 3.513 5.154 13.494 663 3.774 4.782 577 1.196 2.720 488 54 735 144 824 315 4.467 25.707 1.87 1.47 76.259 % Pob. 55,3% 72,4% 63,3% 71,4% 67,6% 80,3% 67,1% 61,9% 65,5% 71,3% 56,3% 42,6% 63,5% 56,9% 72,4% 57,1% 68,9% 74,5% 66,3% 65,7% Nivel Sisben II Total 36.735 8.962 44.158 92.592 110.072 39.801 102.747 98.569 25.730 57.973 88.559 14.404 857 13.915 8.744 16.208 7.313 83.496 184.723 749 19.419 % Pob. 43,6% 49,1% 51,6% 58,4% 52,3% 56,1% 54,7% 57,0% 52,7% 50,36% 76,9% 49,5% 49,9% 54,7% 59,5% 54,5% 58,5% 61,1% 55,6% 169% 54,0% Sin clasificar 148 80 403 316 521 149 3.866 301 139 124 312 191 0 23 64 61 1 460 1.889 82 482 9.612
65,8% 1.055.726
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Salud Distrital - SSD y Departamento Administrativo de Planeacin Distrital - DAPD.
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La cobertura en vacunacin ha alcanzado niveles que fluctan entre el 70% y el 82% para nios menores de un ao, segn tipo de vacunas; en nutricin a la poblacin infantil se ha trabajado mediante dos lneas de reaccin: la primera, consiste en ofrecer un suplemento de nutrientes a nios y gestantes que se encuentran en situacin de vulnerabilidad; la segunda, consiste en generar un cambio en los hbitos alimentarios que contribuya a una vida saludable en los lugares que frecuentan los nios, entre ellos los colegios pblicos y privados. El nmero de nios y gestantes de la ciudad con suplemento de nutrientes lleg en 2002 a 178.967. En estas reas, aunque se ha mejorado, no se han alcanzado los niveles esperados.
9.7 EL IMPACTO DE LA INVERSIN SOCIAL

El objetivo de este captulo fue mostrar cmo el incremento de la inversin social en el perodo 1995-2003 ha contribuido a mejorar la calidad de la vida, en particular en sectores marginales de la ciudad, e incide de esta manera sobre la mejora de contextos que pudieran ser propicios para la creacin de comportamientos desviados o criminales. La inversin social pura, como se ha descrito en este captulo, ha tenido importantes resultados en materia de calidad del servicio, como lo refleja la continua reduccin de las tasas de mortalidad materna, de mortalidad de menores de cinco aos por enfermedad diarreica aguda e infeccin respiratoria aguda. Las tasas de mortalidad por 100.000 habitantes por causas como la neumona y las enfermedades diarreicas han descendido de manera notable: la tasa de mortalidad por neumona, en nios menores de 5 aos, baj entre 1998 y 2001 de 82,1 a 32,4 y la tasa de mortalidad por enfermedades diarreicas baj de 57,7 en 1986 a 7,2 por 100.000 habitantes en 2001.14 En cuanto a reduccin de la pobreza, a primera vista, los incrementos en la inversin pblica distrital no han arrojado los resultados esperados (Tabla 13). Durante el lapso comprendido entre 1990 y 2000, y segn el mismo Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, el fenmeno de pobreza, medido como el porcentaje de poblacin en condiciones de pobreza por el criterio de Lnea de Indigencia (LI) y la Lnea de Pobreza (LP), ha mostrado una tendencia a incrementarse en Bogot a
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lo largo de la dcada de los noventa. En el perodo 1991-2000, el nmero de personas pobres ha aumentado en un 76,9 %, que equivale a 1.388.188 personas adicionales en situacin de pobreza por carecer de ingresos para satisfacer la adquisicin de la canasta de alimentos (LI) y la canasta de bienes bsicos. Este aumento puede ser explicado por el incremento del desempleo y los empleos de mala calidad a partir de la recesin de 1999, los cuales afectaron los ingresos de los hogares bogotanos.
Tabla 12 Nmero de personas y porcentaje de poblacin por debajo de la lnea de pobreza (LP) y de la lnea de indigencia (LI) Bogot, 1991-2000
Ao Poblacin total 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 4.828.065 4.917.219 5.034.111 5.138.946 5.244.185 5.867.697 6.028.380 6.179.316 6.212.625 6.437.842 Poblacin pobre 1.804.982 2.287.441 2.136.649 2.080.491 2.099.905 1.406.811 1.267.221 2.499.380 2.547.715 3.193.170 37% 47% 42% 40% 40% 24% 21% 40% 41% 50% Porcentaje Poblacin en miseria ND 536.536 387.710 377.744 398.769 272.939 185.689 552.455 617.805 959.238 ND 11% 8% 7% 8% 5% 3% 9% 10% 15% Porcentaje
Fuente: DANE, Encuesta nacional de hogares . DNP, Sistema de estadsticas sociales . Clculos: DNP.
En el mismo perodo observado (1991-2000), la poblacin de Bogot creci en un 33%, equivalente a 1.609.777 de habitantes (incluidas las migraciones hacia la ciudad)15 lo cual comparado con el aumento de personas pobres equivalente al 77%, (1.388.188) para el mismo perodo, implica que el nmero absoluto de pobres se increment en una cifra cercana al aumento de la poblacin. La intervencin concertada de las entidades del Distrito ha conseguido mejorar, especialmente desde 1995, las condiciones de vida de la poblacin, como lo muestra la evolucin del ndice de Condiciones de Vida (ICV),16 que es un indicador de bienestar utilizado desde 1993 en
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el pas.17 Para el perodo 1993-2000, el ndice ICV incrementa progresivamente de 84,4 a 86,9. Esto implica entonces una relativa mejora en la calidad de vida de la poblacin, no obstante las dificultades econmicas experimentadas durante la segunda parte de la dcada de los noventa. En cuanto a la situacin de Bogot con respecto a los diferentes ndices de medicin relacionados con la situacin socioeconmica de la poblacin tenemos los siguientes:18 la medicin para Bogot del ndice de NBI19 en 1998 era del 12,7% de la poblacin,20 contra un ndice Nacional de 25,9%, mostrando una mejora con respecto a la primera vez que se midi en la ciudad: 23,5% en 1985. Es sin embargo una medida que arroja grandes paradojas, pues una lectura relativa o mejor comparativa, dira que Bogot es la regin con el ms bajo ndice de pobreza del pas, pero otra lectura (en trminos absolutos) indicara que Bogot es la regin tanto con el mayor nmero de pobres, como con el mayor nmero de no pobres, o sea: con el mayor nmero de personas con Necesidades Bsicas Satisfechas y sin Necesidades Bsicas Insatisfechas. Pasando a otro criterio de medicin, Bogot tiene de lejos el mejor ndice ICV del pas, por lo menos en comparacin con los ndices por Departamento, aunque comparaciones con ciudades como Medelln y Cali seran ms relevantes (vese ilustracin 8 y tabla 14). Finalmente, el ndice de Desarrollo Humano (IDH) tambin sita a Bogot por encima del promedio nacional y nacional urbano.21
Ilustracin 9 Comparativo departamental del ndice de condiciones de vida (ICV), 2000
Fuente: DANE, Encuesta nacional de hogares, 2000.
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Tabla 13 ndice de Condiciones de Vida - ICV Bogot 1993-1999

Ao 1993 1996 1997 1998 1999 2000 ICV 84,4 86,2 86,5 87,7 86,6 86,9
Fuente: Misin de Apoyo a la Descentralizacin y Focalizacin de Servicios, DNP.
Con base en la informacin contenida en el presente captulo, es evidente que durante el perodo comprendido entre 1995 y 2003, las administraciones distritales lograron fortalecer la inversin social en educacin y salud, focalizndose en la poblacin de escasos recursos, bsicamente debido al cumplimiento de sus compromisos con los lineamientos trazados en los planes de desarrollo respectivos, y a los programas adelantados por las diferentes instituciones distritales: Secretara de Salud, Secretara de Educacin, Secretara de Gobierno, y a dependencias como el DABS, el Departamento Administrativo de Accin Comunal y al Idipron.
9.8 CONCLUSIONES
Es comn suponer que en una ciudad grande como Bogot los ndices de criminalidad muestren una correlacin evidente con los ndices de pobreza y desempleo. Sin embargo, y como ya se explic en el Captulo 2, las tendencias observadas para el perodo 1995-2003 van contra esa idea, ya que incrementos en los ndices de desempleo (vase Captulo 3), por ejemplo, estuvieron acompaados por un descenso en las tasas de criminalidad. De acuerdo con nuestra visin, los alcaldes Mockus y Pealosa han mostrado que con incrementos focalizados en la inversin social y una gestin integral orientada a crear una ciudad ms solidaria, ms equitativa y ms segura, puede ser posible neutralizar el impacto negativo que sobre la seguridad pueden llegar a tener incrementos en pobreza y desempleo. Las polticas distritales han logrado mitigar la
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crisis de empleo con sus esfuerzos exitosos no solamente en el campo de la inversin social per se, sino con la mejora en la calidad de la vida como resultado de los avances en la cultura ciudadana y la seguridad, efecto de inversiones y polticas muy bien adaptadas a las necesidades de la gente. Los alcaldes de Bogot (1995-2003) fueron conscientes de las complejas relaciones entre los temas de seguridad y los de pobreza, tanto en zonas cntricas como en reas perifricas de la ciudad, caracterizadas por altos ndices de marginalizacin social, econmica e institucional. El aumento en cobertura y el mejoramiento de calidad en los sectores de salud y educacin, al igual que los programas de legalizacin de la propiedad y la ampliacin de servicios bsicos en los barrios pobres fueron expandidos y focalizados mejor. Aunque resulta difcil de medir el impacto directo en la reduccin del crimen de los programas de mejoramiento en el acceso a servicios pblicos, legalizacin de propiedades, mejoramiento del sistema educativo y de salud, sin duda dichos programas han contribuido a dar sostenibilidad a polticas de seguridad ms puntuales. Por ejemplo, la introduccin de la polica comunitaria es difcilmente aceptada como una prioridad en zonas urbansticas degradadas, si sta no va acompaada de instalaciones y programas educativos y sociales, as como con la ampliacin de la oferta en espacio pblico verde y deportivo. Con base en la informacin contenida en el presente captulo, es evidente que durante el perodo comprendido entre 1995 y 2003, las administraciones distritales lograron fortalecer la inversin social en educacin y salud, al centrarse en la poblacin de escasos recursos, bsicamente debido al cumplimiento de sus compromisos con los lineamientos trazados en los planes de desarrollo respectivos y a los programas adelantados por las diferentes instituciones distritales: Secretara de Salud, Secretara de Educacin, Secretara de Gobierno, y a dependencias como el DABS, el DACCD, al Idipron, entre otras. La Administracin Distrital reconoci que la violencia, el crimen y los accidentes de trnsito generaban en las familias de bajos recursos, que eran victimizadas por estos hechos, excesivos costos en trminos de prdida de empleo e ingresos, debidos a incapacidad fsica o, ms an, debidos a la prdida de la vida misma. Antes que considerar que la po-
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breza genera inseguridad, los alcaldes Mockus y Pealosa asumieron que es la inseguridad la que produce la pobreza. En este sentido, centraron sus polticas en las situaciones de inseguridad generadas en los barrios ms pobres, contra la idea generalizada de que la inseguridad afecta principalmente a los barrios y reas ms ricas de una ciudad. A travs del mapeo de la criminalidad en Bogot, realizado por el Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD), en 1995, la Administracin logr identificar zonas geogrficas muy afectadas por la inseguridad, como Ciudad Bolvar. Los jvenes han sido ms duramente afectados por la crisis, en particular en trminos de desempleo. Sin embargo y adicionalmente a las tendencias demogrficas de envejecimiento (vase Captulo 2), nos parece que las polticas distritales focalizadas en la juventud, como la dotacin en materia de recreacin, deportes e infraestructura; la implementacin de programas de desmarginacin, de cultura ciudadana y de atencin a jvenes en riesgo; la inversin social en educacin y salud, e iniciativas de la polica comunitaria todas ampliamente descritas en el resto de este libro, tambin han logrado mitigar el impacto de la crisis sobre los jvenes y han generado disminuciones, en lugar de incrementos, en las tasas de criminalidad juvenil. Bogot ha logrado reducir sus tasas de criminalidad durante un perodo marcado por la peor crisis econmica del pas en los ltimos sesenta aos, con tasas de desempleo y pobreza crecientes en la ciudad. El xito de Bogot en polticas de seguridad y del pas en general parece mostrar que las correlaciones entre el crimen y la pobreza vienen invirtindose por el buen desempeo institucional, tanto en el mbito local como en el mbito nacional, de manera que una situacin de pobreza o crisis econmica no necesariamente ha implicado ms inseguridad.
Notas captulo 9
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Presidencia de la Repblica, Departamento Nacional de Planeacin, La revolucin pacfica, Bogot, 1991, citado en el Conpes Social 022 de enero de 1994. Ibid . Esta ley fue modificada posteriormente mediante: Acto Legislativo 01 del 2001 y la Ley 715 del 2001 por la cual se dictan normas orgnicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artculos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la
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Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones para organizar la prestacin de los servicios de educacin y salud, entre otros. Conpes Social 022 de enero de 1994. La ficha Sisben considera los factores vivienda, servicios, capital humano y demografa, y las variables caractersticas de las paredes y pisos, acceso a servicios pblicos, educacin, seguridad social, ingreso, caractersticas demogrficas (composicin y edad de los miembros de la familia) y hacinamiento. Atencin a grupos vulnerables: podrn establecer programas de apoyo integral a grupos de poblacin vulnerable, como la poblacin infantil, ancianos, desplazados o madres cabeza de hogar. Ley 715 de 2001, artculo 76, numeral 11. Secretara de Hacienda Distrital de Bogot, Foro de Pobreza y Redistribucin de Recursos, Bogot, 2001. De acuerdo con el Decreto 1421 del 21 de julio de 1993. Dicta el rgimen especial para el Distrito Capital de Santaf de Bogot, Diario Oficial, No. 40958, 22 de julio de 1993. Secretara de Educacin Distrital, http://www.sed.edu.co, 2003. Bogot concentra el 14% de la matrcula total de educacin bsica y media del pas, el 10% de la matrcula pblica y el 33% de la privada. DANE, Encuesta nacional de hogares, citada por SED, http://www.sed.edu.co, 2003. Mediante las leyes 10 de 1990, 60 de 1993 y 100 de 1993. Secretara Distrital de Salud, http://www.sds.gov.co. Departamento Administrativo de Planeacin Distrital - DAPD, Balance de gestin consolidado 2002 , de marzo de 2003. Disponible en htt://www.dapd.gov.co, 2003. Informe de la Secretara de Hacienda Distrital, Bogot 2001. Mientras que en 1993 por primera vez la ciudad tuvo ms nacidos que migrantes, en el 2003 esta proporcin ya superaba el 60%. Revista Semana , diciembre 2003, citando Encuesta de hogares Bogot, DANE-DADP, 2003. Segn metodologa desarrollada por la Misin de Apoyo a la Descentralizacin y Focalizacin de Servicios DNP, el ICV se elabora basndose en factores como escolaridad, hacinamiento, calidad de la vivienda y acceso a servicios pblicos bsicos. Se viene aplicando desde 1993. DAPD, Tendencia de la pobreza en Bogot, 2001. ste se construye basndose en factores como escolaridad, hacinamiento, calidad de la vivienda y acceso a servicios pblicos bsicos, y vara entre 0 y 100. Reyes Morris, Vctor, Sobre la pobreza en Bogot , 2003, disponible en http:// www.univerciudad.net/e_anteriores/011. Vanse tambin algunos intentos de elaboraciones propias de medicin, como los de scar Fresneda y Diego Yepes. El NBI es un conjunto de cinco indicadores, tres relativos a la vivienda, otro sobre inasistencia escolar y otro sobre alta dependencia econmica. Fue adoptado como medida oficial en Colombia en la dcada de los ochenta y constitucionalmente se adopt en 1991, entre otros, como un criterio de focalizacin para determinadas transferencias presupuestales. El NIB se utiliza hoy como complemento de otros ndices como el ndice de Desarrollo Humano (IDH) y el ndice de Calidad de Vida (ICV). Departamento Nacional de Planeacin (DNP). Un anlisis con cifras de 1998, ubica a Bogot por encima de pases como Uruguay, Costa Rica, Mxico, Brasil, entre otros, y por debajo tan slo del promedio de pases clasificados como de desarrollo humano alto: Barbados, Bahamas, Argentina, Antigua y Barbuda y Chile. En cuanto a ciudades latinoamericanas, Bogot registra un IDH menor que Santiago de Chile y muy similar al de Caracas. Secretara de Hacienda Distrital de Bogot, Foro de Pobreza y Redistribucin de Recursos. Bogot, 2001.
Captulo 10 POLTICAS DISTRITALES PARA ATENDER POBLACIN VULNERABLE (1995-2003): HABITANTES DE LA CALLE, PANDILLEROS Y TRABAJADORAS SEXUALES
Almuerzo de integracin jvenes trapecistas del Idipron con polica, 2003.
Nio habitante de la calle, 2003.
Antanas, ya tengo cdula! Grito de un habitante de la calle en la zona del Cartucho, cuando vio pasar al alcalde electo Antanas Mockus (diciembre de 1999).
INTRODUCCIN
Este captulo describe la ampliacin y profesionalizacin de las polticas distritales de atencin a poblacin vulnerable durante el perodo 1995-2003, en particular las del Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS) y el Instituto Distrital para la Proteccin de la Niez y la Juventud (Idipron). Estas dos instituciones distritales atienden a personas consideradas como vulnerables e incentivan procesos de integracin a la sociedad y de formacin integral, para que logren empezar a superar sus condiciones de marginalizacin y a recuperar sus derechos fundamentales de vivienda, alimentacin, educacin, salud, recreacin y empleo. Las primeras secciones del captulo muestran cmo el DABS y el Idipron han fortalecido, durante el perodo mencionado su trabajo con diferentes grupos de habitantes de la calle: el Idipron atiende a la poblacin entre 8 y 22 aos y el DABS, a los habitantes de la calle y a indigentes adultos mayores de 22 aos. Adicionalmente, se describe cmo el DABS ha venido involucrndose en atender a la niez en situacin precaria (hasta los siete aos), as como a las trabajadoras sexuales, mientras que el Idipron ha buscado atender a pandilleros delincuentes y no delincuentes (los ltimos a veces llamados parcheros).1 Otra seccin del presente captulo est dedicada al programa Misin Bogot. En sta se analiza su carcter innovador en la oferta de asistencia a los habitantes de la calle, jvenes en riesgo y otros grupos de poblacin vulnerable, en relacin con el tema de seguridad en el espacio pblico. Tambin mostramos cmo estas polticas y programas especficos se relacionan con un paquete de programas y polticas distritales mucho ms amplio, diseado para la poblacin vulnerable y desarrollado sobre el mismo perodo por otras instituciones distritales como la Secretara de Gobierno Distrital, la Secretara de Educacin, el
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Departamento Administrativo de Accin Comunal del Distrito (DAACD), el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT) y la Unidad Coordinadora de Prevencin Integral (UCPI).
10.1 QUINES SON LOS HABITANTES DE LA CALLE EN BOGOT?

Para fortalecer y concentrar mejor la atencin a los habitantes de la calle, el Idipron y el DABS mejoraron, durante las administraciones de Antanas Mockus y Enrique Pealosa, la calidad y frecuencia de sus diagnsticos, y con ello generaron un mejor conocimiento del tamao del problema y de las caractersticas de esta poblacin. Esto permiti adaptar las polticas a la demanda y lograr una mejor focalizacin. Los habitantes de la calle son personas, nios o adultos, que utilizan la calle como nico espacio y medio de supervivencia, lo que en algunas situaciones los convierte en nmadas urbanos o en lo que en ciudades como Pars llaman clochards o sans domicile fixe y en Nueva York o Washington, homeless people. Son individuos que, en la mayora de los casos, han roto con sus vnculos familiares y sociales, y que han construido una cultura alterna a partir de sus propios valores, utilizando estrategias de supervivencia por fuera de los esquemas legales de la sociedad, como venta y consumo de alcohol y drogas, prostitucin o explotacin sexual. Por todo lo anterior, se presentan altos ndices de deterioro fsico y mental. La particularidad de la situacin bogotana y en general de ciudades colombianas y de Amrica Latina que confrontan este problema es que una parte significativa de los habitantes de la calle son menores de 18 aos, a tal punto que existe una palabra para ellos: gamines, mientras que en Pars y Nueva York sus homeless y clochards o sans domicile fixe siempre son adultos, sin que el problema de los gamines exista como tal, ya que institucionalmente no es permitido y la poblacin menor de edad es rpidamente atendida. En Bogot, lugares frecuentados por habitantes de la calle, incluso gamines, son en general percibidos como inseguros, ya que se les asocia con la mendicidad, agresividad, riesgos de hurtos violentos, as como con degradacin urbana. En Bogot, segn mediciones realizadas por Idipron, la poblacin de habitantes de la calle se ha incrementado durante el perodo aqu considerado de 4.515 en 1997, a 7.817 en 1999, y de 10.477 en 2001.2
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La poblacin de habitantes de la calle se caracteriza por ser en un alto porcentaje masculina (82%), mayor de edad (casi el 75% son mayores de 22 aos) y por concentrarse en el centro de Bogot, en las localidades de Santa Fe, Mrtires, Chapinero, Usaqun y Puente Aranda3 . La mitad de esta poblacin ha nacido en Bogot y el resto proviene, particularmente, de Cundinamarca (18%) y de Antioquia (20%). El 14% no tiene ninguna educacin, casi el 50% afirma tener algn grado de instruccin primaria, la tercera parte posee algn grado de secundaria y un 3% afirma haber tenido educacin superior. El 56% lleva ms de seis aos en la calle, mientras que el resto es equitativamente distribuido sobre categoras que van de menos de uno a cinco aos de vida en la calle. Los motivos que aducen para estar viviendo en la calle se relacionan esencialmente con problemas familiares, influencia de las malas amistades, prdida de la familia y desplazamiento forzado por causa de la violencia de los grupos armados ilegales. El 75% se dedica a reciclar y a pedir limosna; otros se dedican a limpiar vidrios, cuidar automviles, tocar llantas (para comprobar si tienen suficiente aire) y a acarrear (zorrero),4 y cerca del 7% aparentemente se dedica a robar. El 20% afirma no consumir drogas ilcitas, mientras que el 40% consume bazuco; 5 el 20%, marihuana; el 8%, bebidas alcohlicas, y el 6%, pegante.6 Otra encuesta indica que la participacin de hombres jvenes entre los 9 y 21 aos de edad es mayoritaria, y que provienen en un 93% de familias que llevan ms de cinco aos de residencia en Bogot, lo que ira contra la idea de que buena parte de esta poblacin es el resultado del desplazamiento forzado. Un 43% no adelanta o ha adelantado estudios secundarios, y el 34% proviene de una situacin de vivienda marcada por condiciones de hacinamiento, esencialmente en Casuc, Bosa, Ciudad Bolvar y zona Centro. Casi la mitad de los jvenes vive con su grupo familiar completo, y en un 37% de los casos los jvenes deben contribuir a la economa familiar. Un 24% ha abandonado su casa de manera permanente, y se quedan en casas de parientes, amigos, vecinos o en la calle. El nmero de cambuches, es decir, de muy rudimentarias viviendas hechas de cartones, trozos de madera, telas, costales, plsticos o cualquier otro material para protegerse del fro y la lluvia, tambin se ha incrementado en la ciudad, de 540 (diciembre de 2001) a 710 (ju-
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nio de 2003). Esto implica un aumento de unas 2.600 personas a cerca de 3.500 personas que vide en cambuches, aunque la cantidad de habitantes por cada uno de stos puede variar segn el sector de la ciudad donde se ubiquen. Por ltimo, es relevante mencionar que segn datos aportados por el DABS, un 35% de la poblacin carcelaria recluida en la Crcel Distrital, en el reclusorio para mujeres de El Buen Pastor y en las crceles de la Modelo y la Picota son habitantes de la calle. Hay indicaciones de que al interior de estos centros, estas personas se encuentran en situacin de desproteccin y abuso por parte de los reclusos ms fuertes y organizados dentro de dichas instituciones.
10.2 QUINES SON LOS PANDILLEROS EN BOGOT?

En cuanto a la carrera delincuencial juvenil, se puede distinguir en Bogot, como en otras ciudades de Colombia y el mundo, diferentes categoras de jvenes segn el momento de su vida en el que han entrado a actividades delictivas, as como el tipo de actividades ilegales en las cuales se involucran.7 En Bogot, como en otros horizontes, el grupo que empieza antes de la adolescencia muchas veces por falta de supervisin familiar es mucho ms pequeo que el grupo que entra durante la adolescencia, cuya incursin en la carrera delincuencial est influida por factores como la presin de los amigos o de pares (en algunos casos de sus mismas familias), falta de supervisin o de relacin con ejemplos positivos, exposicin a comportamientos delincuenciales, falta de oportunidades, entre otras. Pero la contribucin a la delincuencia por parte del primer grupo es decir, de los que entran temprano y mantienen los comportamientos delictivos parece ser mucho ms amplia que la del segundo grupo. Para mejor entender el problema de la poblacin pandillera en Bogot, el Idipron realiz, junto con el IDCT en 2003, un ambicioso estudio titulado Caractersticas, dinmicas y condiciones de emergencia de las pandillas en Bogot8 que incluy entrevistas estructuradas a miembros de 275 pandillas, de manera que representa, sin duda, el estudio ms serio jams realizado sobre pandillas en Bogot.9 Los
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resultados del estudio indican, segn su autor, que se puede calcular que en Bogot y Soacha municipio vecino completamente urbanizado en el suroccidente de Bogot, y que se confunde con la localidad de Ciudad Bolvar hay una poblacin de aproximadamente 12.000 pandilleros y 700 pandillas, y que su contribucin a la agresividad, delincuencia y criminalidad en la ciudad parece ser considerable. Algo menos que el 15% se ubicar en Soacha. Dado el tamao del fenmeno, es evidente la importancia del Idipron y de su fortalecimiento institucional sobre el perodo 1995-2003, ya que es la nica oferta concreta en este campo. Aunque entre los 12.000 pandilleros hay un grupo que ha cruzado la frontera del aparente no retorno, de los cuales el Idipron mismo reconoce que es casi imposible motivarlos a participar o sosternerlos en sus programas de resocializacin, el resto de este grupo estara, segn esta misma institucin, interesado en participar en los programas IDIPRON, ya que aprecian la oferta alimentaria, educativa y de oportunidades laborales del Instituto, as como el ambiente de aceptacin e invitacin a la autodisciplina que encuentran en estos centros. Un estudio de 1999,10 concluy que las actividades preventivas en Bogot tienen que focalizarse en la generacin de oportunidades alternativas para los adolescentes, tanto de empleo como educativas y de recreacin y deporte, y que stos deban ser confrontados con modelos de roles adultos positivos y de supervisin, ya que muchas veces no los encuentran en su entorno cotidiano. Adems, indican que en otros pases, programas que presentan alternativas como deporte, proyectos comunitarios o actividades sociales han tenido resultados mixtos, pero tienden a tener un impacto positivo cuando las actividades son estructuradas.11 Como veremos, el IDIPRON ha hecho exactamente esto.
10.3 EL I DIPRON: PROTECCIN A JVENES HABITANTES

DE LA CALLE Y PANDILLEROS
El Idipron fue creado en 1967,12 y presta atencin integral a nios y jvenes vulnerables de 8 a 22 aos de dos tipos: (i) indigentes y habitantes de la calle y de zonas pobres y marginadas, muchos de ellos involucrados en problemas de droga, desercin escolar y delincuencia, y (ii) jvenes
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pandilleros (o trapecistas, como los llama el Idipron), siempre y cuando no estn judicializados.13 El padre Javier de Nicol ha sido director del Idipron desde 1967 hasta el da de hoy (2004), lo que implica la continuidad de un modelo de intervencin con reconocida legitimidad. La particularidad del Idipron es que las personas atendidas, incluso los jvenes pandilleros, recurren voluntariamente a sus programas.Nadie es enviado por orden judicial, todos pueden salir de los programas cuando quieran. Entre los jvenes pandilleros atendidos por el IDIPRON pueden encontrarse y de hecho se encuentran aquellos que han incurrido en delitos graves, pero que no han sido judicializados o que se encuentran en procesos prejudiciales (entre stos figuran jvenes vinculados con bandas y pandillas). El Idipron opera basndose en una filosofa de recuperar la dignidad, el respeto y las capacidades de los ms dbiles de la sociedad, ofrecindoles un proceso en el que puedan adquirir una serie de herramientas y habilidades sociales.14 El perodo 1995-2003 ha visto el mayor crecimiento del IDIPRON en su vida institucional. Adems, su misin fue precisada en trminos de promover la formacin integral del nio y del joven de la calle, y desarrollar acciones preventivas del fenmeno callejero que afecta a la poblacin joven en situacin de vulnerabilidad, mientras afinaba sus mtodos, a fin de centrar su accionar en las causas que conducen a esta poblacin a optar por la calle,15 para prevenir la presencia de nuevas personas en esa situacin.
Fortalezas del IDIPRON Tal vez el aspecto ms interesante (del Idipron), que convendra prolongar y profundizar, es la posibilidad que tienen quienes ingresan a sus programas de llevar a cabo un ciclo completo de formacin, de mediano y largo plazo, sin excesivas presiones para lograr resultados predeterminados. En efecto, este enfoque se opone a la visin en cierta forma coyuntural y asistencialista que preside la mayor parte de los restantes programas que trabajan con jvenes vulnerables y genera una primera recomendacin bsica: fortalecer las visiones de largo plazo que permitan a los jvenes llevar a cabo y culminar exitosamente procesos de transformacin que no son inmediatos. (CIDER, 2004, p. 147)
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El respaldo que los alcaldes Mockus y Pealosa dieron a Idipron para su fortalecimiento institucional fue crucial. En efecto, durante los primeros 25 aos de existencia y hasta 1995, el volumen de poblacin atendida por el Idipron se increment solo paulatinamente, ya que los recursos adjudicados por las administraciones anteriores no permitieron un crecimiento significativo. Esto cambia de forma radical a partir la primera administracin de Mockus y durante todo el perodo 1995-2003, cuando el Idipron logra ampliar radicalmente su oferta, ya que tanto Mockus como Pealosa decidieron incrementar los recursos destinados para el Instituto con miras a ampliar los servicios y su calidad. El nmero de poblacin joven vulnerable atendida (habitantes de la calle y pandilleros) pas de 1.750 personas en 1995 a 8.252 personas en 2003, es decir, se quintuplic. Es de notar que la primera administracin de Mockus ampli en 199516 la cobertura del Idipron de 18 hasta 22 aos de edad, lo que tambin ha contribuido a su expansin. La cantidad de centros Idipron aument de 11 a 26 en el mismo perodo, y esto evolucion hacia una oferta de equipamientos y metodologas que brinda un proceso educativo y teraputico diferenciado para jvenes habitantes de la calle y pandilleros, y tambin segn la fase de socializacin en los cuales se encuentren. El Idipron no define perodos fijos o topes de atencin, dado que las circunstancias individuales son dismiles, excepto en casos de educacin formal o de capacitacin para el empleo, donde los tiempos de atencin son definidos. En la siguiente tabla estn registrados los proyectos adelantados por el Idipron con jvenes habitantes de la calle y pandilleros, entre 1995-2003. Con esta ampliacin se increment tambin la planta de personal tanto en el campo teraputico con en el administrativo. Ninguna otra ciudad en Colombia ha conocido un proceso similar de ampliacin de oferta de servicios a jvenes habitantes de la calle o pandilleros. Tampoco ninguna otra ciudad en Colombia parece tener un Instituto como el Idipron, y si lo tienen, no ha logrado fortalecer la cantidad y calidad de servicios como lo hizo Bogot durante el perodo 1995-2003.
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Tabla 1 Atencin de centros del Idipron a diferentes grupos de poblacin

Poblacin Habitantes de la calle internos Indigentes de centros atencin mltiple Pandilleros Madres de jvenes habitantes de la calle Ex callejeros que realicen Operacin amistad Proyecto especial empleo Total
Fuente: Idipron, 2003.
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
1.000 1.000
1.500 1.500 1.300 1.500
1.500 1.538 1.838 1.720
600
750 1.400 1.000 1.200 1.000 1.278 1.278 1.527 1.678 800 500 1.666 1.933 1.700 1.700 2.300 3.468 3.000
110
300
300
300
320
373
300
100
100
70
150
661 1,000
677 1.162
954 1.368
50
100
70
150
661 1.000
677 1.162
954 1.368
1.750 2.760
3.529 4.548 5.516 5.622
5.577 6.667 8.252 8.158
10.3.1 Etapas de formacin ofrecidas por el Idipron

Desde sus inicios, a finales de los en los aos sesenta, el Idipron ha buscado incentivar en personas vulnerables de 8 a 18 aos (22 aos a partir de 1995) procesos de integracin a la sociedad y de formacin integral, que les permitan superar las condiciones de indigencia, desaseo y hbitos de la calle y recuperar sus derechos fundamentales de vivienda, alimentacin, educacin, salud, recreacin y empleo. El trabajo del Idipron siempre se ha basado en una filosofa que reconoce a los nios y jvenes de la calle como personas a quienes se debe acercar con respeto y afecto para invitarlos a considerar y escoger opciones diferentes de vida, mientras que se intenta tambin dignificar sus circunstancias personales. En la medida en que las personas participan en programas Idipron de manera voluntaria y nunca a partir de una decisin judicial o policiva, una parte esencial de su metodologa es una primera fase de acercamiento y conocimiento de la poblacin vulnerable joven (habitantes de
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calle y pandilleros) para informarle sobre los programas que ofrece. Para este trabajo, el Idipron cuenta con un equipo de personas con capacidades especiales, que muchas veces vivieron la experiencia de la calle, y que gracias al apoyo del Idipron o de otros lograron superar esa situacin. Esta primera fase, tambin llamada Operacin amistad, consiste en visitar cada noche parches en lenguaje coloquial, es un sitio habitual de reunin de personas amigas u ollas sitios peligrosos, donde se expende droga, se trafica con objetos robados y habitan los delincuentes para establecer relaciones de confianza con los nios de la calle y despertar su deseo de integrarse al programa. La Operacin amistad se realiza a la vez en las calles, para abordar al nio que sufre la experiencia callejera, verificar su estado de abandono y motivarlo a entrar, voluntariamente, al proceso de rehabilitacin, como en los clubes o patios, donde los responsables buscan simplemente acercarse al nio o al joven, ganarse su confianza y lograr que permanezca dentro del programa. Esta fase se entiende agotada cuando los nios y jvenes han superado su desconfianza inicial ante la intervencin institucional. La segunda fase, llamada de personalizacin, que ya no se realiza en la calle, sino en el interior de algunos centros especficos del Idipron, tiene como objetivo que el joven se libere de actitudes antisociales adquiridas en ambientes callejeros y empiece a entender que la droga, el desaseo, el robo y las dems secuelas producidas por la vida callejera inhiben sus opciones frente a una vida digna. La tercera fase, llamada de socializacin, incluye asesora para la terminacin de la educacin primaria y la preparacin para entrar al bachillerato. En este sentido, el Idipron brinda a los jvenes un sistema educativo formal para el cual se han diseado metodologas especiales que les permiten avanzar a su propio ritmo. Este proceso de capacitacin es acompaado de un proceso de socializacin con el fin de desarrollar actitudes de participacin, de autogobierno y de democratizacin, para que el nio o joven pueda convertirse en verdadero agente de cambio. Se supone que el joven, con las destrezas adquiridas, logra integrarse a la sociedad y a un trabajo productivo. La ltima fase, de reintegracin a la sociedad, consiste, en primera instancia, en brindar un sistema tcnico para capacitacin en talleres como informtica, msica, cermica, vitrales, pintura, construccin, metalmecnica, electricidad y pintura. En segunda instancia se ofrecen
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talleres aun ms especializados, que permiten que en un corto tiempo (ciclos de cuatro meses) el joven pueda desarrollar dos habilidades concretas de salida laboral, que le permitan ganarse dignamente la vida. Para satisfacer esta necesidad el Idipron cuenta con dos centros especializados, que tienen una capacidad cercana a los mil jvenes cada uno, y donde funcionan los talleres temticos. Para cada joven el Idipron disea una serie de proyectos a travs de los cuales ofrece vivienda, alimentacin, vestuario, educacin formal, capacitacin tcnica, servicios de trabajo social, instruccin musical, recreacin y seguimiento para el desempeo laboral y proyectos que son financiados bsicamente con recursos del presupuesto distrital. Su metodologa se basa en modernos conceptos educativos orientados al tratamiento de jvenes con problemas, como son la terapia sistmica, la teora cognitiva y la programacin neurolingstica.
Ilustracin 1 Inversin atencin a nios y a jvenes habitantes de la calle (1991-2000) (hace clic para modificar sobre la grfica)
Fuente: Alcalda de Bogot, Oficina de Presupuesto. Ejecuciones presupuestales 1991-2000.
Para atender jvenes habitantes de la calle, el Idipron dispone de varios tipos de centros para manejar el proceso de atencin: Los 2 Centros de Atencin Mltiple o Los oasis, estn situados en cercana de los lugares ms concurridos por los habitantes de la calle, y atienden al nio o joven de la calle que ya haya pasado por la primera fase
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de acercamiento y conocimiento (Operacin amistad). El oasis es un espacio en el que los jvenes pueden recuperar condiciones mnimas de dignidad y autorrespeto: se asean, reciben una ducha tibia, lavan sus ropas y consumen alimentos. El programa del da es esencialmente desayuno, almuerzo, pelculas, juegos en grupo, elaboracin de artesanas, lectura y charlas educativas, las cuales tienen como propsito inculcar y revivir en ellos valores. Los oasis ofrecen una serie de actividades diversas con finalidades pedaggicas para generarles confianza y respeto en ellos mismos; as como promover la tolerancia, el dilogo y la convivencia con los dems. Las actividades se caracterizan (i) por realizarse en pequeos grupos, dado el carcter solitario y desconfiado de muchos de los jvenes, y (ii) por no ser procesos formales de terapia o de capacitacin, aunque estn orientados por un psiclogo y un terapista ocupacional. Algunos de los jvenes van al oasis diariamente, y llegan en buses del Idipron, para los cuales se renen a partir de las 6:30 a. m. en varios puntos de la ciudad no siempre en condiciones fsicas ptimas, debido a la dureza de la vida en la calle. Los jvenes salen del centro oasis despus del almuerzo, por grupos, a ms tardar a las 4:00 p. m. (ltimo grupo). Algunos pueden no presentarse por das, semanas o meses antes de volver. Esto sucede en algunos casos por problemas con la justicia, en otros porque se fueron de la ciudad o porque perdieron la motivacin. Aunque no hay un plazo establecido para culminar un proceso o tratamiento en los Centros de Atencin Mltiple, el Idipron estima que en un ao los jvenes han culminado un proceso de desintoxicacin y de afianzamiento en ellos mismos, que les permite vincularse a algn tipo de actividad laboral. En el centro Oasis Uno se atienden diariamente a unos 150 jvenes, de 18 a 22 aos (por razones excepcionales se reciben personas de mayor edad), mientras que en el centro Oasis Dos se atienden a unos 220 jvenes al da, durante un perodo de ocho horas. La atencin incluye un proceso de acercamiento para involucrarlos en un programa de desintoxicacin, ya que muchos de estos jvenes han pasado por algn proceso teraputico, pero han recado en problemas de drogadiccin. Los centros oasis envan a los jvenes que han mostrado mejor comportamiento y disposicin para reintegrarse a la sociedad y estn en condiciones de asumir responsabilidades a realizar trabajos en las instituciones distritales con las que tienen convenios: por ejemplo, el Instituto
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de Desarrollo Urbano (IDU) o la empresa de Acueducto de Bogot. Estos jvenes reciben una capacitacin especial, como talleres de manejo del dinero, de comportamiento y de relaciones humanas. Cuando logran vincularse a un empleo, el Centro los apoya durante cerca de un mes, mientras reciben sus primeros ingresos. La principal dificultad del Centro est en la consecucin de empleos para jvenes con tan baja capacitacin laboral, en pocas de tan altos ndices de desempleo en la ciudad. Estas dificultades impiden la consolidacin de procesos de reinsercin, pues ellos fcilmente reinciden en su aislamiento a travs de las drogas cuando se enfrentan con las dolorosas circunstancias de su realidad. Para atender jvenes pandilleros, el Idipron dispone de otra serie de centros de atencin, como es la Unidad Educativa la 32 Las hormiguitas, tambin conocido como el Trapecio.17 Para llegar a un centro como El Trapecio, donde el principal objetivo es culminar la reintegracin a la sociedad, los jvenes deben, en principio, haber cumplido, a travs de su asistencia a otros centros del Instituto, con la fase de orientacin, personalizacin y resocializacin. Esto no implica que los jvenes que estn en El Trapecio no conserven conductas al margen, o que no sigan frecuentando pandillas; sin embargo, logran muchas veces tomar distancia de ellas y reducir sus niveles de agresividad y delictividad. Otros pocos son desertores de grupos de guerrilla y paramilitares, con sus propias herencias complejas.
EL TRAPECIO: un nuevo centro Idipron para atender jvenes involucrados con pandillas juveniles. Uno de los nuevos centros que el Idipron abri en 2003 es El Trapecio de las Hormigas, situado en una zona cntrica, pero industrial de la ciudad. El Centro est orientado a la capacitacin laboral de los trapecistas trmino con que el Idipron prefiere denominar a esta poblacin en lugar de que se les postule como pandilleros. Sus edades estn entre los 14 y los 22 aos, y se caracterizan por su trayectoria en pandillas juveniles. Todos estn sujetos a grandes riesgos de involucrarse con actividades delictivas de carcter grave, pues ya han participado en actos delincuenciales con sus pandillas. Su vida se balancea entre las oportunidades y peligros que les brinda la calle, as como con los peligros que implica ser recluido en una crcel.
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El Trapecio tiene un grupo de pabellones, adecuados para dictar talleres profesionales, y atiende en promedio unas 850 personas (en 2003). Estas personas estn divididas en 3 grupos (A. B. C.). Cada grupo asiste dos das por semana a las actividades pedaggicas en los talleres tcnicos del Centro y 4 das adicionales en las actividades renumeradas de capacitacin laboral que Idipron realiza en toda la ciudad para la limpieza de parques y plazoletas (ver captulo Espacio pblico). De manera que en el Centro hay un grupo permanente de 200 a 300 jvenes, en cada una de las tres jornadas, quienes viven con sus familias, en su mayora son estudiantes de secundaria. El centro busca crear condiciones de esperanza y confianza en los jvenes que tienen gran desconfianza por la accin institucional y el temor de ser llevados a un centro de rehabilitacin para menores infractores. El centro cuenta con una excelente dotacin para el desarrollo de las diversas actividades de capacitacin, entre otras, msica, tejidos, electricidad, diseo grfico digital e impresin litogrfica; mecnica, latonera y pintura de vehculos; ebanistera, y fabricacin de bicicletas. Los talleres cuentan con maquinarias modernas y adecuadas para las labores que se realizan. La produccin inicial est orientada a satisfacer las necesidades personales de los jvenes, a precios muy bajos: por ejemplo, en el taller de ebanistera los jvenes fabrican muebles para su uso personal, con la colaboracin de sus compaeros; lo mismo en el caso del taller donde se fabrican bicicletas, el logro ms preciado de todos los jvenes. Cada grupo cuenta con un instructor idneo, con larga experiencia y vocacin en el trabajo con jvenes; en las reas tcnicas se cuenta con instructores muy especializados, cuya idoneidad tcnica y pedaggica es reconocida en el pas. El tamao de los grupos es variable, segn la demanda en cada rea y la disponibilidad de equipos o herramientas, pero con un promedio de 10 a 30 jvenes por rea. El ciclo de estudios prev rotaciones cada cuatro meses, para garantizar el aprendizaje de los jvenes en tres a seis reas tcnicas en un ao, ya que cada joven puede tomar diariamente hasta dos talleres tcnicos. Tambin reciben educacin en asuntos bsicos de urbanidad, como aprender a comportarse en la mesa y a manejar los cubiertos, y en mejorar su capacidad de expresin, su conocimiento de normas de convivencia y reforzar valores ticos. Para mejorar la relacin entre los jvenes y la Polica, todas las semanas se invitan 30 agentes de Polica de los sectores donde viven estos jvenes para que visiten el centro y vivencien el deseo de cambio de los muchachos y los vean participar de
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los talleres tcnicos que buscan generarles opciones laborales. As mismo, los jvenes a travs de talleres aprenden cmo relacionarse de manera no agresiva con la Polica; de la misma manera entienden la importancia de portar documentos de identidad y de respetar el trabajo de la Polica y la normatividad necesaria para evitar retenciones. El programa en El Trapecio tambin cubre proyectos rap y break dance, visitas a museos, los nuevas parques y bibliotecas (ver captulo Espacio pblico), produccin de una revista, salida a la ciclorruta nocturna y otras actividades ms, que permiten a los jvenes conocer la ciudad, apropiarla y respetarla, como parte del proceso de reintegracin social. La ltima fase en el centro El Trapecio es de especializacin, donde el joven se orienta hacia una profesin, con base en un aprendizaje de carcter prctico que, segn la interpretacin de los mismos jvenes, les va a permitir generar su propio empleo. Las respuestas espontneas de los jvenes en algunas visitas al Centro indicaban que haban logrado informarse de algunas posibilidades de obtener recursos de crdito y apoyo para el montaje de sus propias empresas, en particular para procesos de carcter solidario. Sin embargo, tambin resulta cierto que por la poca disciplina que logran manejar incumplen muchas veces en procesos laborales, perdiendo oportunidades reales de reinsercin, provocando el regreso al sistema Idipron. En este contexto, el Centro tambin ha puesto en marcha un mtodo de carcter teatral, donde se desarrolla una escena de solicitud de empleo, en la que cada joven tiene un papel, de empleador o de solicitante, como entrenamiento para cuando se enfrenten a una situacin parecida.
Aunque por razones de ilustracin, aqu hemos dado un papel protagnico al centro El Trapecio el Idipron maneja otras 6 unidades educativas donde llegan jvenes pandilleros y parcheros , en las cuales tambin pueden culminar procesos de formacin educativa y laboral. Estos centros son conocidos como los patios de: Arborizadora Alta, El Perdomo, Santa Luca, Bosa y Carrera 27. El Idipron tambin coopera con universidades para desarrollar proyectos especficos dirigidos a jvenes pandilleros en proceso de resocializacin.18 Por ejemplo, en 2002-2003 se organiz en las instalaciones de la Universidad Distrital, en Ciudad Bolvar, la capacitacin para diez
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grupos remitidos por Idipron, en reas tcnicas como ebanistera, metalistera, mantenimiento y reparacin de electrodomsticos, mantenimiento reparacin e instalacin de dispositivos elctricos, hidrulicos y sanitarios, reparcheo de vas, construccin y reparacin de andenes, mantenimiento de zonas verdes y limpieza y pintura de edificios, as como mdulos de sensibilizacin y de desarrollo cognitivo. Para dar un ejemplo, el mdulo de sensibilizacin19 se focalizaba en potenciar la participacin consciente de los jvenes habitantes de la calle en procesos de insercin social para la construccin de ciudad, de espacio pblico y de la sociedad colombiana. El propsito era lograr sensibilizar a los jvenes para que se involucraran en el proceso de formacin que, adems, estaba acompaado por apoyo social y psicolgico. Aspecto novedoso fue el de mantener un registro individualizado de cada joven, que incluyera, aparte de los logros y metas obtenidos en la formacin tcnica, el comportamiento en todos los aspectos, como capacidad de aprendizaje, comportamiento para trabajo en grupo y desarrollo de habilidades y competencias, al igual que la valoracin y autovaloracin de cada joven. Basndose en este seguimiento personalizado se logr focalizar las intenciones de insercin social y profesional. La principal inquietud es precisamente la dificultad de garantizar una ubicacin laboral a los jvenes egresados del programa. El proyecto de oportunidades de empleo de IDRIPON inici en el ao 1995 con 50 jvenes vinculados al proyecto. En el 2000 ya haba ascendido ese nmero a mil personas, y en el 2003 se crearon 1.420 puestos de trabajo por los cuales rotaron 1.723 personas. El Idipron tena a finales de 2003 ms de 2.000 jvenes en nmina mensual, hasta donde fuera posible de modo ininterrumpido, lo cual es una virtud diferencial frente a ofertas semejantes a poblacin desprotegida, como parte de su esfuerzo de vinculacin laboral, y en el marco de convenios con diferentes entidades para la realizacin de trabajos que a stas les competen o interesan: reparcheo de calles, limpieza de parques, caos, acueductos etc., as como por otras instituciones distritales. En la Tabla 2 se representa por las personas en el rubro Proyecto especial empleo, Ex callejeros (que trabajan para el Idipron en procesos de acercamiento con los jvenes indigentes, habitantes de la calle y pandilleros), as como en el grupo Trapecistas, que tambin incluye personas con vinculacin laboral. De hecho, este proyecto de vinculacin laboral es bastante
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grande y aunque aade complejidad al modelo de intervencin del Instituto, claramente lo torna ms sistemtico. En su bsqueda de opciones labores para estos jvenes tanto para los jvenes habitantes de la calle como para los jvenes pandilleros el Idipron tambin enfrenta dificultades institucionales, ya que muchos carecen del principal documento de identidad, que en Colombia es la cdula de ciudadana; otros carecen del pasado judicial, documento que acredita que una persona no tiene antecedentes judiciales, y, finalmente, muchos no tienen la libreta militar, el documento que muestra que el individuo cumpli con sus responsabilidades de servicio militar. Sin uno o varios de estos documentos los jvenes difcilmente encuentran trabajo, pero como participan en los programas del Idipron de manera voluntaria y nunca con base en su pasado judicial, no est dentro del mbito del Idipron intervenir en este campo exigiendo documentacin a los jvenes. La institucin ha adelantado negociaciones con el Ministerio de Defensa para facilitar que los jvenes cobijados por sus programas obtengan la libreta militar, y se ha presentado la opcin del pago de una multa por no haberla conseguido oportunamente; sin embargo, debido a que estos jvenes pandilleros no tienen una fuente estable de ingresos, o si la tienen no es suficiente para su manutencin misma, se hace difcil que logren juntar la suma requerida. El Idipron garantiza, a travs de varios convenios con universidades, un soporte legal a los jvenes, en un esfuerzo por ayudarles a reencontrar la legalidad. Lograr que estas personas obtengan sus documentos de identidad es algo que va mucho ms all de un acto simblico: es hacerlos sentir ciudadanos, con derechos y deberes. De ah el grito feliz de un habitante de la calle al alcalde Antanas Mockus, cuando pasaba por la zona del Cartucho, justo despus de haber sido elegido alcalde por segunda vez: Antanas, ya tengo cdula!20
10.4 MISIN BOGOT Y SUS GUAS CVICOS

El programa Misin Bogot surgi, hacia finales de 1998, durante el primer ao de la administracin de Pealosa,21 a partir de una asesora por parte de Claudia Vsquez a la Polica Metropolitana y financiado por el Distrito, para fortalecer el programa de Frentes Locales de Segu-
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ridad (FLS), que se desarrolla en el mbito barrial con asesora de la Polica Comunitaria. Como ya se explic en el Captulo 8, el objetivo del programa FSL creado durante la presidencia de Andrs Pastrana (1998-2002) es posibilitar un acercamiento entre la Polica y la comunidad, dado el notable distanciamiento entre ambos sectores, circunstancia que no es exclusiva de Colombia, pero que no haba recibido suficiente atencin en el pas hasta la mitad de los aos noventa. Ese distanciamiento dificulta el cumplimiento de la labor policial, que necesita para su xito la informacin y alerta permanente y confiable sobre hechos ilcitos o sobre indicios que podran contribuir a prevenir la comisin de delitos. El objetivo de los FSL era que la Polica, apoyada por lderes comunitarios organizados en un FSL, desarrollara, conjuntamente con la poblacin, actividades de prevencin, mediante un sistema elemental de alarmas comunitarias manejado por el FSL. El programa Misin Bogot fue diseado a travs la asesora realizada por Claudia Vsquez, y con apoyo de la Secretara de Gobierno Distrital y el Fondo de Vigilancia y Seguridad, con el propsito de promover la inclusin de jvenes y otras personas en alto riesgo para hacer frente a la violencia. Aunque no se dirige exclusivamente a la poblacin joven, este grupo constituye la gran mayora de quienes hacen parte de este programa. Misin Bogot inclua en sus inicios las siguientes reas de intervencin: (a) programas de Polica y vigilancia comunitaria o FLS, (b) generacin de espacios de orden, (c) convivencia y (d) comunicacin. El programa se inspir, adems, en una serie de principios22 o consideraciones bsicas que iluminaban todas las acciones en la ciudad: Promocin de la participacin comunitaria, entendida como la oportunidad de que la comunidad expresara sus problemas y alternativas de solucin, en lo tocante a seguridad y convivencia, y el diseo e implementacin de estrategias particulares, especficas para cada sector de poblacin. La desestigmatizacin de grupos de poblacin que habitualmente desempean sus oficios en condiciones de extrema pobreza, de forma marginal, principalmente en la calle, lo que hace proclive a una parte a participar en acciones delictivas e ilegales, por lo que son percibidos por
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la poblacin como personas riesgosas para la tranquilidad y la seguridad ciudadana. Esa poblacin estaba constituida por:
() poblaciones en riesgo compuestas por jvenes desescolarizados, sin empleo o en conflictos diversos, los habitantes de la calle, los(as) trabajadores(as) sexuales y los recicladores y sus familias, quienes tienen la doble condicin de ser percibidos como agentes de inseguridad y generadores de miedo para la comunidad, pero a la vez, objetivamente, constituirse en las principales vctimas de la violencia urbana, la intolerancia y la discriminacin por parte de los bogotanos en general.23
Focalizacin de servicios institucionales y de oportunidades, es decir, de oferta social especfica para las poblaciones en riesgo, para promover su participacin, organizacin y acceso a las oportunidades laborales y educativas. Focalizacin geogrfica de los lugares percibidos por los bogotanos como inseguros, para garantizar en ellos una mayor presencia institucional, para posibilitar la constitucin de centros en torno a los cuales se genere sentido de partencia de la ciudadana y para garantizar el cumplimiento de normas bsicas de convivencia y la reduccin de posibilidades de ocurrencia de delitos mayores. Diseo de estrategias eficaces de comunicacin que permitieran la difusin de los objetivos del programa entre una poblacin marginal e iletrada, por una parte, y una comunidad prevenida y asustada, por la otra. Contribucin a la reduccin del hurto en las cinco modalidades de mayor impacto en la ciudad: callejero, a residencias, a establecimientos comerciales, de vehculos y a entidades financieras. Coordinacin interinstitucional con entidades distritales y nacionales. Para Misin Bogot era de vital importancia coordinar acciones con la Polica y superar el distanciamiento que se haba generado a lo largo de varias dcadas entre esta institucin y la sociedad civil. Pero no era fcil para la Polica aceptar la coordinacin de acciones con personas a quienes no les reconoca un suficiente conocimiento prctico del trabajo policivo o de la situacin real que se viva en las calles de la ciudad en materia de delincuencia y criminalidad, as esas personas acreditaran altos ttulos universitarios y cargos importantes en la administracin.24
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El trabajo de generacin de espacios de orden, inspirado en la teora de la ventana rota25 (ver Captulo 7) se propona garantizar la adecuacin de espacios urbanos que, por su deterioro y abandono por parte de las autoridades y de la ciudadana, se haban convertido en focos impenetrables de inseguridad y centros de delincuencia, por una parte. En aras de la prevencin, se buscaba incentivar en la ciudadana y en las autoridades la conviccin de que se deba preservar el espacio pblico de un eventual deterioro, mediante la apropiacin y mediante actividades programadas, deliberadas y conscientes que, adems, facilitaran el acercamiento entre los ciudadanos y de stos con los cuerpos de seguridad y vigilancia. Para alcanzar los objetivos trazados, Misin Bogot desarroll acciones relacionadas con cerca de sesenta iniciativas y programas y con la cooperacin de gran nmero de instituciones distritales, en un importante esfuerzo de coordinacin interinstitucional. La principal limitacin del programa era la precariedad de recursos para financiar sus actividades, lo que llev a la necesaria coordinacin interinstitucional para lograr los cometidos. El particular inters del alcalde y la persistencia de la directora del programa permitieron que los resultados se empezaran a ver en relativo corto plazo, y a partir de un presupuesto inicial de 500 millones de pesos, en 1999.
Tabla 2 Poblacin atendida por Misin Bogot (1998-2002)

Resumen Atencin de poblacin en alto riesgo 1998-2002 Poblacin en situacin de desplazamiento Poblacin de recicladores Ciudadanos habitantes de calle Poblacin en situacin de prostitucin Jvenes en alto riesgo vinculados a actividades deportivas (localidades y estadio) Jvenes en riesgo de las localidades Acciones apoyadas en las localidades Nmero de jvenes vinculados como guas cvicos
Fuente: Misin Bogot.
1998 2000
2001
2002
Total
963 1.193 1.757 150 4.006 3.274 10
281 4.282 4.501 372
1.244 9.481 9.532 532
12.701
15.270 851
9.377 7.107 1.347
37.348 7.95 5.080
2348
1.385
1.928
998
1.569
4.495
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Institucionalmente Misin Bogot estaba articulado de una manera provisional con la Secretara de Gobierno: la directora del programa estaba vinculada como consultora de las Naciones Unidas, y el programa en s mismo dependa del Fondo de Seguridad y Vigilancia de la Secretara de Gobierno, que aportaba los recursos. En un principio, el equipo humano de Misin Bogot era de ocho personas, con un presupuesto anual de 500 millones de pesos. Con la vinculacin de los gestores locales en 19 localidades de la ciudad se quiso garantizar cobertura distrital, pero la escasez de recursos oblig a generar convenios con las dems entidades distritales y con las entidades privadas. El proyecto contaba con recursos propios asignados por la Alcalda Mayor que se ejecutaban a travs del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogot. Adems, se gestion la consecucin de otros fondos a travs de convenios con entidades del Gobierno Local, que desarrollaban actividades con poblacin vulnerable o marginada y otras, cuyo fin era la educacin y la formacin ciudadana. Tambin se accedi a recursos de organizaciones internacionales de financiacin para el desarrollo en Amrica Latina, con los cuales se adelantaron campaas pedaggicas y comunicativas de convivencia y seguridad
Cmo empez misin Bogot Este programa arranc en el barrio El Rosario, que es el barrio que queda al lado del Parque del Agua en Barrios Unidos. Se trata de un tringulo detrs del Parque de los Novios, donde estaba situada una invasin muy grande de gente. El programa Misin Bogot realiz un trabajo organizado mediante brigadas en las que intervenan tanto la comunidad como las instituciones distritales, en torno a los tres frentes principales de intervencin: generacin de espacios de orden, frentes de seguridad local y apoyo a la convivencia, es decir programas de convivencia que eran apoyo a la poblacin en riesgo, fundamentalmente como una forma de mitigar la inseguridad y de generar inclusin social. Se desarroll un trabajo de motivacin y organizacin comunitaria en torno al arreglo de un parque y de la limpieza de una calle. La idea era que las brigadas no fueran slo actividad de un da, sino que generaran antes y despus toda una continuidad y fundamentalmente una participacin fuerte de parte de la comunidad y que la comunidad sintiera que el Estado s estaba all
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apoyndola y dndole el respaldo. A este tipo de actividades se sumaron otras, de tipo cultural, como una que se llam la carreta de la cultura que era un espectculo alrededor del tema de la seguridad y la convivencia, una especie de circo que llegaba a los ms pobres de la ciudad, en el que se trabajaba con los temas de cultura, con los temas de espacio pblico. Posteriormente se montaron los proyectos que an persisten, dirigidos a poblaciones en riesgo que eran los jvenes, los recicladores, las trabajadoras sexuales, las barras bravas; con cada uno de estos grupos hicimos trabajos relacionados con generarles oportunidades de trabajar con nosotros y volverlos lderes de la comunidad y reorientarlos para que toda esa capacidad, todo ese liderazgo y todas esas habilidades fueran hacia un fin que a nosotros nos pareca positivo para la ciudadana. Entrevista a Claudia Vsquez, Bogot, sep. de 2003.
Misin Bogot se desarroll en las 19 localidades urbanas de la ciudad no se trabaj en la localidad rural de Sumapaz, gracias al apoyo de un gestor en cada localidad, quien era el representante del programa y el encargado de la coordinacin con la Alcalda local, con la comunidad y con la Polica en la respectiva zona. El trabajo comunitario se realiz con el apoyo de las juntas de accin comunal, que en muchos de los barrios populares tienen una presencia significativa, y con el apoyo de la Polica Comunitaria, que en algunos lugares haba comenzado a desarrollar un importante trabajo comunitario. Hacia finales de la administracin de Pealosa, Misin Bogot estaba concentrada en las zonas ms crticas de la ciudad, en aras de optimizar los recursos: el Centro de Bogot y Chapinero, en Barrios Unidos. El programa Misin Bogot continu durante la segunda administracin de Mockus, pero con algunos cambios de enfoque, cindose a los postulados del respectivo Plan de Desarrollo Distrital. Durante esta administracin, Misin Bogot fue desligada del programa FLS, esencialmente por las dificultades generadas por paralelismos y celos interinstitucionales. Como explica Claudia Vsquez, quien fue su directora:
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aunque en muchos sitios hubo mucho xito en el trabajo de Misin Bogot con la Polica y con la gente, de hecho se presentaron problemas no siempre fciles con la Polica en relacin con el trabajo de Misin Bogot en apoyo a las FLS, porque haba muchos celos; entonces la Polica senta que estaba entregando cosas a Misin Bogot, que ellos consideraban, de todos modos, parte de su institucin. Tambin se presentaba el problema de quin figuraba y quin no, como titular de los crditos por los resultados obtenidos.26
Para no perder dos frmulas exitosas, las FLS volvieron a ser esencialmente responsabilidad de la Polica en cooperacin con actores como las juntas de accin comunal y alcaldas locales, mientras que Misin Bogot se concentr en sus otros campos de intervencin, aunque algunos afirman que se redujo esencialmente a la frmula de los guas cvicos. Los objetivos se reformularon basndose en dos principios: Hacer visible el polo de la seguridad. Desarrollar acciones que permitan (1) la construccin de la convivencia y la seguridad y el fortalecimiento de vnculos con la vida, a travs de la prctica cotidiana de comportamientos seguros que la preserven; (2) la construccin de cadenas de seguridad con agentes ciudadanos que las protejan (gua cvico, polica comunitario, vecinos, lderes o personeros escolares), y (3) la conformacin de redes por la vida mediante el contacto humano, la comunicacin abierta y el desarrollo moral en estadios posconvencionales.27 Restituir la confianza entre los ciudadanos. Restablecer y fortalecer la confianza entre los ciudadanos, la credibilidad de los acuerdos entre los individuos y las instituciones y en los procedimientos. El gua cvico es el artfice del proyecto, quien con su ejemplo, acatando voluntariamente las normas, promueve la autorregulacin y la regulacin colectiva. Su misin se desarroll en cuatro componentes a travs de un enfoque pedaggico de acciones y logros visibles: (i) la generacin y fortalecimiento de vnculos por la vida y de relaciones sociales solidarias; (ii) la apropiacin por parte de los ciudadanos de normas bsicas de convivencia; (iii) la inclusin social de grupos de alto riesgo y de otros ciuda-
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danos, y (iv) la contribucin a la tranquilidad y seguridad ciudadanas, en un trabajo que involucra a la comunidad y a las entidades del Gobierno Local.
El gua cvico La intencin del gua cvico era que quedara absolutamente claro que la Administracin Distrital tena que darle un reconocimiento y trabajar desestigmatizando a los malos, o sea a quienes son pues los pordioseros, los habitantes de la calle, las trabajadoras sexuales y los ladrones. Son ellos los malos entre comillas y con esos malos hay que trabajar y en ese sentido yo creo que eso fue muy novedoso. Adems, cuando t trabajas con esas personas, descubres que son las ms leales, las ms solidarias, las ms libres, porque tienen una madurez y una comprensin de la vida en muchos casos maravillosa. En vez de los malos, se convierten en las personas ms pilas. sa era una leccin, algo que haba que demostrar, ya que era bastante revolucionario que t tuvieras un gua cvico y que t supieras que haba sido ladrn o trabajador sexual o reciclador y que te estaba orientando para que fueras un mejor ciudadano. Esto entonces era una paradoja que permita romper todos los paradigmas. [] Todo un mensaje de inclusin social para demostrar que el tema de incluir era un tema fundamental para bajar la agresividad y la inseguridad en la ciudad y era un mensaje para el pas; ya es mucho lo que se est haciendo en otros niveles. [] Se trataba de generar reconocimiento, no de generar empleo. Entrevista a Claudia Vsquez, Bogot, sep. de 2003.
En su funcin, el gua cvico es como la versin seria del mimo utilizado por Mockus en su primera administracin, por cuanto se buscaba con estas personas, identificadas ampliamente por la ciudadana, dar pautas de buena conducta en el espacio pblico, en pro de la seguridad y la convivencia. Los guas cvicos eran vinculados por perodos de tres meses, mediante contrato, que se renovaba si la persona daba buenos resultados en trminos de la responsabilidad con que asuma su rol. Los guas eran organizados en brigadas, con un coordinador encargado de unas veinte personas, y dotados de uniforme y, sobre todo en el caso
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de habitantes de la calle, apoyados para garantizar unas mnimas condiciones higinicas. Algunas de estas tareas se realizaron con apoyo del Idipron. Los guas cvicos eran personas seleccionadas de poblaciones diversas, con experiencias previas en su vida, que las haban llevado a situaciones de desplazamiento forzoso por la violencia, prostitucin, consumo de sustancias psicoactivas, o a habitar la calle. Tambin provenan de barras deportivas o eran vctimas de secuestro, bachilleres egresados de colegios distritales que an no consolidaban una opcin de formacin superior ni de empleo, cabezas de familia desempleados o con hijos menores desescolarizados o en proteccin. Para estos ciudadanos, el proyecto brindaba la opcin de vinculacin productiva transitoria durante la cual se fortaleca su autonoma como individuos, facilitaba el ejercicio de su civilidad y la transicin a una valoracin de su capacidad productiva dentro de legalidad. Las acciones en torno a la convivencia y seguridad tenan un enfoque preventivo, pedaggico y se expresaban en el trabajo mancomunado con grupos sociales de sectores deprimidos de la ciudad, con miras a promover la corresponsabilidad ciudadana-administracin en la construccin de una ciudad segura. Inicialmente se trabaj con los guas cvicos en las diferentes localidades de Bogot, en el rea de generacin de espacios de orden, con la funcin de apoyar a la Polica y a la comunidad, para que orientaran en normas de seguridad y convivencia en el espacio pblico, realizando actividades de recreacin y de promocin de la convivencia. Ms adelante, se contrat a algunos jvenes del Idipron, mediante convenio con este instituto, para realizar trabajos de aseo en el espacio pblico, lo que origin un frente de trabajo que hacia finales de 2003 persista bajo la modalidad de brigadas de aseo y mantenimiento de espacio pblico. Otra modalidad para promover el desarrollo moral fueron las audiencias a los guas cvicos que haban tenido comportamientos que afectan la convivencia. A estas personas se les recordaba el cumplimiento de las obligaciones registradas en su contrato y las consecuencias de su incumplimiento, por ello se haca hincapi en la condicin de cada uno como sujetos morales, capaces de asumir obligaciones.
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El gua cvico como agente de seguridad El gua cvico es un agente que promueve los actos seguros, estos actos seguros tienen 3 elementos bsicamente, el primero es que hay una percepcin anticipada de un riesgo, el segundo es que desencadena comportamientos propicios de seguridad, y el tercero es que se acta en primera persona y se apoya la seguridad, es decir, cada persona debe valorar el riesgo y actuar en consecuencia de ese riesgo a favor de su seguridad; el gua esta recordando todo el tiempo esos actos de seguridad, el gua cvico forma parte de redes por la vida.28
Misin Bogot, en sus primeros aos, manejaba entre 1.500 y 1.800 personas, entre recicladores, jvenes de las barras bravas y otros jvenes de las distintas comunas en las que se desarrollaba el programa. Misin Bogot tambin desarroll una estrategia de comunicacin muy ambiciosa, con el objetivo prioritario de introducir los conceptos que soportaban la estrategia de seguridad y convivencia de Misin Bogot: difundir el concepto de la ventana rota y hacer conocer los FLS entre todos los bogotanos, pues slo se conocan en los estratos uno y dos. Adicionalmente, se buscaba crear una imagen corporativa de forma que el programa fuera fcilmente identificado por la ciudadana. Hubo profusin de folletos y mensajes grficos con el logo y los colores de Misin Bogot. Durante la segunda administracin de Mockus, Misin Bogot, en coordinacin con el programa de Comunicaciones de la Secretara de asuntos para la Convivencia, realiz una serie de publicaciones, como las seis cartillas Hagamos un pacto, que recoge los fundamentos y herramientas que requiere el gua para desarrollar su trabajo, para hacer pactos con sus conciudadanos en el espacio pblico o para promover la seguridad. Adems, se desarroll una serie de video, tambin para entrenamiento de los guas cvicos, en los que se ilustran las situaciones que tendrn que enfrentar y la manera de hacerlo. Los principios de Misin Bogot eran expresados en un lenguaje sencillo para que sean comprendidos e incorporados por sus agentes. As, se adelantaron ocho campaas pedaggicas de formacin ciudadana, a travs del programa de televisin llamado Bogot vital.
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10.5 OTROS PROGRAMAS DISTRITALES PARA JVENES

EN RIESGO29
Los programas de atencin a jvenes de la calle ofrecidos por el Idipron y Misin Bogot se inscriben dentro de un paquete de programas y polticas distritales mucho ms amplio, focalizado en grupos de jvenes en riesgo. Como ya se mostr en el Captulo 2, mientras que el grupo de personas entre quince y veinte aos representaba en 1985 el 34% de la poblacin de Bogot, en 2003 (segn clculos del DANE) estaba representando slo un 28%. De esa poblacin, los jvenes en riesgo deben ser identificados teniendo en cuenta que no todos ellos representan el mismo peligro o vulnerabilidad para entrar en subculturas juveniles delincuenciales. Aunque antes de 1995 haba actividades en el campo de niez y juventud, durante el perodo 1995-2003, y basndose en la Ley de Juventud de 1997, se focalizaron acciones y se dio mayor atencin al tema por parte del distrito a travs entidades como el DAACD, la UCPI, la Secretara de Gobierno, el Instituto Distrital de Recreacin y Deporte (IDRD) (vase Captulo 7, sobre espacio pblico), la Secretara de Educacin y el IDCT (vase Captulo 11, sobre promocin de comportamientos seguros). La Ley de Juventud30 de 1997 defini el rango de edad para jvenes en entre 14 y 26 aos. La Secretara de Gobierno defini de igual manera su poblacin objetivo, y prioriz la poblacin perteneciente a los estratos 1, 2 y 3.31 Un informe de 1997 mostr que los jvenes pobres de Bogot son unos 300 mil, de los cuales 90 mil estn en circunstancias particularmente difciles, ya que los ingresos propios o de sus familias no alcanzan para cubrir el costo de la canasta mnima de subsistencia.32 La reformulacin de polticas para la juventud se apoy tambin en las cifras del Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD), de la Secretara de Gobierno Distrital, que sealaban cmo alrededor del 42% de la poblacin de la ciudad que sufra lesiones personales y alrededor del 36% de la que era vctima de homicidios, estaba conformada por jvenes. Igualmente, entre 44% (2000) y 33% (2001) de los suicidios correspondan a jvenes, ndices que estn muy por encima de la tasa de participacin de la poblacin joven en la poblacin total, que para esas fechas ascenda a un 27% (vase Captulo 2, sobre tendencias demogrficas y socioeconmicas).
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Basndose en estos datos y dado que no hay una institucin distrital exclusivamente encargada del tema en su conjunto, la Secretara de Gobierno asumi este tema con la intencin tambin de incidir sobre las dems entidades que de alguna manera se acercan a l o que, en general tienen trabajo con la poblacin joven, para lo cual se plante la necesidad de consolidar acciones dirigidas a esa poblacin. La Tabla 3 presenta algunos de los programas distritales nos limitamos al perodo 2000 y 2002 que involucran jvenes y cuyo impacto alcanza el mbito de la prevencin de la violencia y la delincuencia juvenil. Varios de estos programas son presentados con mayor detalle en otros apartes de este libro.
Tabla 3 Seleccin de programas distritales (2000-2002) con impacto sobre poblacin entre 14 y 26 aos
Entidad Secretara de Actividad (2000, 2001 o 2002) Apoyo a iniciativas juveniles para la Impacto 20 organizaciones juveniles locales
Gobierno Distrital- adopcin de normas de convivencia Misin Bogot Secretara de Educacin y DABS DAACD Formulacin de la poltica distrital de juventud Convocatoria de todas las entidades distritales en el Comit Poltica Distrital de Juventud. Coordinacin del proceso de eleccin de los Consejos Locales de Juventud Programa Tejedores de Sociedad IDCT Programas de Rock al Parque, Hip Hop Programa Tejedores de Sociedad Para el ao 2001: 1.250 jvenes Para el ao 2002: 1.425 jvenes
contina
Promocin de aceleracin escolar
mbito distrital
Lleg a involucrar 14.000 jvenes Evento multitudinario
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Entidad UCPI
Actividad (2000, 2001 o 2002) Apoyo a clubes juveniles Informacin y sensibilizacin Ofertas sociales Comunicaciones
Impacto Ha vinculado 288.354 personas en el 2001 Durante el 2002, hasta octubre han vinculado 158.751 personas. Calculan que ms del 80% son jvenes entre 14 y 26 aos
Secretara de Distrital de
Consejos estudiantiles y personeros Prevencin del consumo de alcohol y
Sin la integracin institucional 678 antes del reordenamiento (2002) 908 meta 1.050 (en 2002)
Educacin-Perso- otras drogas mediante la capacitacin nera Distrital Secretara de Educacin y UCPI a orientadoras para socializar en sus establecimientos educativos
Asesora a los manuales de conviven- 80 (en el 2002) cia con participacin de la comunidad educativa Mediacin en conflictos escolares Secretara de Salud-DABS Embarazo en adolescentes Hbitos saludables Acompaamiento en 104 partidos. 460 jvenes involucrados en grupos de control. 800 estudiantes del SENA de apoyo de goles en paz que se ubicaron con las barras en tribunas 7.500 nios participan en la barra semilleros de paz Firma del Protocolo de coordinacin institucional. Firma de pactos de convivencia 900 jvenes participan en la copa de ftbol de saln Copa goles en paz 128 partidos jugados de esta copa Consejera para la Sobre desarme Vida Sagrada Jornadas desarme: 126.000 personas sensibilizadas, mediante la firma de compromisos de desarme y construccin
contina
Por solicitud de los colegios
Consejera para la Programa Goles en Paz Vida Sagrada y Misin Bogot
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Entidad
Actividad (2000, 2001 o 2002)
Impacto 15.000 personas vinculadas en actividades directas en tres jornadas de desarme. El 50% de ellos jvenes. Contactados grupos con cerca de doscientos jvenes de bandas juveniles que estn en proceso de acercamiento institucional
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, DABS.
Durante el perodo 1995-2003, las instituciones encargadas de estos programas optaron por una lgica de continuidad creativa, y aprovecharon lecciones aprendidas de administraciones anteriores, en trminos de vinculacin y participacin juvenil, a fin de garantizar el desarrollo progresivo de las intervenciones. Un ejemplo es el programa Tejedores de Sociedad, desarrollado en la administracin de Pealosa, que vincul a cerca de 16.000 jvenes, y fue retomado por el IDCT durante la segunda administracin de Mockus, con algunos cambios de enfoque. Se destacan tambin los programas que desarrolla la UCPI en el tema de fortalecimiento de clubes juveniles, como una estrategia de prevencin que tiene un impacto importante. Estos programas incorporan elementos de reconocimiento juvenil en los espacios locales y pretenden generar sentido de pertenencia como componente fundamental en la prevencin, no slo de consumo de sustancias psicoactivas, sino tambin frente a los riesgos de la delincuencia. La UCPI es una dependencia de la Alcalda Mayor, creada en 1990, que tiene como misin promover la transformacin de las relaciones de los habitantes del Distrito Capital con las drogas, previniendo su uso indebido. Mediante programas de alta cobertura y participacin, que incluyen una adecuada comunicacin familiar, escolar y grupal, el uso creativo del tiempo, el manejo responsable de la sexualidad y la promocin juvenil, la Unidad busca una prevencin integral que sirva como barrera de proteccin frente al uso indebido de las drogas. Las actividades de prevencin que orienta la UCPI se sostienen sobre tres pilares:
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La cogestin, entendida como la responsabilidad compartida entre el gobierno distrital y las comunidades en la planeacin, ejecucin y evaluacin del trabajo; la integralidad vista como el abordaje conjunto de los distintos factores que participan en la definicin del problema del abuso de drogas y su resolucin, y la descentralizacin como el nfasis puesto en la desconcentracin de la inversin, la priorizacin de tareas ms especficas por cada localidad y la gestin conjunta de las comunidades con sus gobiernos locales.33
Para la UCPI, la prevencin integral implica un conjunto de prcticas que tienen como objeto intervenir sobre el contexto social, mediante la participacin activa de la comunidad como protagonista de las acciones preventivas [] Al abordar el uso de drogas como un fenmeno cultural [] el objeto de la intervencin preventiva no es el individuo sino el contexto.34 De esta manera:
La Prevencin Integral se materializa en la construccin de redes de soporte social articuladas a la vida cotidiana de los diferentes grupos sociales, orientadas a fortalecer los vnculos afectivos, la dinmica comunicacional, la concertacin, la solidaridad y en general los mecanismos por los cuales se afirma positivamente la identidad y apropiacin cultural de los ciudadanos. En estas redes de interaccin social se construyen los elementos y estrategias que hacen del manejo de conflicto una dinmica constructora de la Prevencin Integral.35
Dada la naturaleza esencialmente preventiva de su accin, la Unidad Coordinadora de Prevencin Integral (UCPI), encamina gran parte de sus esfuerzos hacia la niez y la juventud. El Distrito ha ofrecido en veinte localidades escuelas para desarrollo deportivo, en cooperacin con escuelas de primaria y secundaria, juntas administradoras locales, clubes y cajas de compensacin familiar. 36 Estas escuelas ofrecen oportunidades a jvenes de los estratos sociales ms bajos, para aprender y practicar deportes exteriores e interiores, bajo direccin de un profesor de educacin fsica. Segn proyecciones de la Administracin, hubo 12.000 jvenes de 6 a 11 aos y 15.000 de 12 a 17 que participaron en 1996, y un total de 55.000, en 1997.37
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Otros programas ms estructurales fueron los de clubes y casas juveniles. Ambos pretendan ofrecer a los jvenes alternativas a la calle, para encontrarse y estar con otros jvenes. Tanto el Club Juvenil como la Casa Juvenil estn libres de alcohol y drogas y cuentan con televisor, video, boom box y juegos (ajedrez y tenis de mesa). Un coordinador en general un estudiante universitario con capacidad de liderazgo facilita oportunidades para organizar y participar en deporte, teatro, msica y proyectos comunitarios. Los jvenes participan segn su inters, y la idea es que adquieran capacidades de organizacin, planificacin, etc. Los clubes juveniles se vienen implementando desde 1989 con la Cruz Roja Colombiana y UCPI con apoyo financiero de UNICEF. En 1997 operaron en quince localidades con un costo cercano a los diez mil dlares al ao y prestaron servicio a unos ocho mil jvenes de manera directa. Las casas juveniles son originalmente una iniciativa del Ministerio de Educacin, cuyos objetivo son promover factores de proteccin y neutralizar factores de riesgo para abuso de drogas para edades entre los 12 a 24 aos. En 1997 funcionaron tres en Bogot (y nueve ms en el pas), con unos cien jvenes directamente involucrados por casa.38 Pealosa, en su Plan de Desarrollo Por la Bogot que queremos, asign recursos importantes para temas llamados voltiles, a las entidades distritales ya mencionadas para realizar intervenciones dirigidas a la poblacin juvenil. De hecho, el abanico de actividades llevadas a cabo con asignacin de recursos por diferentes entidades era amplio.39 El programa ms especfico fue el de Atencin a Jvenes en Riesgo y Resocializacin,40 el cual fue desarrollado por la Secretara de Gobierno Distrital y continuado por la segunda administracin de Mockus. Este programa plante como objetivo principal actuar sobre algunos de los factores asociados a la violencia y la delincuencia juvenil, mediante el desarrollo de actividades que aumentaran las ofertas sociales para la generacin de ingresos, de reinsercin social y de participacin ciudadana. Inicialmente se priorizaron tres reas: generacin de ingresos, ocupacin del tiempo libre y violencia escolar, de los cuales resumimos los dos ltimos: Ocupacin del tiempo libre. La administracin de Pealosa consider el buen uso del tiempo libre como un componente importante de su tema prioritario de seguridad y la convivencia.41 Entre 1998 y 1999
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se organiz, desde una perspectiva esencialmente preventiva, el programa Vacaciones Creativas, que fue aprovechado por cerca de 47.000 nios y jvenes por ao, tanto en 1998 como en 1999. Se invitaba a los nios a una serie de actividades recreativas dirigidas, durante veinte das del perodo de las vacaciones escolares. En esta primera etapa, la Administracin haba decidido que: No se quera desplegar una serie de ofertas exclusivamente para los jvenes involucrados en asuntos violentos. Esto para no animar la idea que solamente merecen atencin aquellos grupos ms problemticos. El objetivo era presentar una oferta preventiva dirigida a jvenes en estado de vulnerabilidad por su condicin educativa, econmica, ocupacional o familiar. Sin embargo, por el mismo nmero de jvenes implicados en el programa, las Vacaciones Creativas se convirtieron en una iniciativa costosa y exigi un gran esfuerzo logstico. Para cada ao se destin al componente de vacaciones creativas una cifra cercana a los mil millones de pesos.42 Sin conocer evaluaciones concretas, consideramos sin embargo que este programa dej una marca importante entre los jvenes que participaron, al crearles un horizonte nuevo en trminos del uso del tiempo libre. Violencia escolar. La administracin de Pealosa organiz, a travs la Secretara de Educacin, algunas acciones en relacin con el tema nivelacin escolar. Estas acciones beneficiaron a 6.000 jvenes de quince instituciones escolares en 1998, a once planteles educativos y a 3.000 jvenes de veinte organizaciones juveniles, en el 2000. Se desarroll en 1999 un mdulo educativo que haca hincapi en convivencia mediante un contrato con la Universidad Distrital. Un conjunto de cartillas de temas convencionales (espaol, matemtica, ciencias, etc.), todos atravesados por el tema de la convivencia, tambin fue producido. El proyecto se realiz como experiencia piloto, con ocho colegios de jornadas nocturnas, en localidades con altos ndices de violencia y con dificultades de convivencia en la comunidad educativa, identificados porque en sus proyectos educativos institucionales (PEI) ponan el relieve en la importancia de promover la convivencia en las respectivas escuelas. La segunda administracin de Mockus, ms que las dos administraciones anteriores, se comprometi con varias actividades dirigidas particularmente a atender jvenes en riesgo. Las actividades de formacin para el trabajo llegaron a beneficiar a cerca de 4.000 jvenes en apoyo a
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la participacin juvenil, se financiaron ms de 200 microproyectos de iniciativa juvenil que promovan la convivencia. Se apoy la realizacin del concurso Los jvenes conviven por Bogot, que se implement en alianza con el Departamento Administrativo de Accin Comunal del Distrito. Tambin se ejecut un programa de formacin de jvenes, en liderazgo y participacin democrtica, que se denomin Escuela Juvenil para la Democracia, que permiti la inclusin de cerca de 600 jvenes en programas de formacin y ejecucin de proyectos destinados a fortalecer la participacin juvenil en los mbitos locales y distritales. La segunda administracin de Mockus reformula, entonces, el programa Atencin a Jvenes en Riesgo y Resocializacin, iniciado por Pealosa,43 y define su objetivo en trminos de Ejecutar programas y acciones que contrarresten y neutralicen factores asociados a la violencia juvenil, para consolidar modelos permanentes de gestin institucional, los cuales puedan ser incorporados a las Entidades Distritales. Despus de analizar dos alternativas y elegir la ms conveniente desde el punto de vista de su conveniencia y oportunidad social, se plantea la necesidad de desarrollar un proyecto de fortalecimiento institucional para la intervencin sobre los factores que deterioran la vida y que contribuyen a aumentar los riesgos de violencia y delincuencia para los jvenes de la ciudad. Se definieron cuatro componentes: (i) promocin de la identidad y la participacin juvenil; (ii) formacin para el trabajo y gestin laboral para jvenes en riesgo; (iii) acciones de regularizacin para jvenes en proceso de reinsercin social, y (iv) gestin interinstitucional distrital. Los dos primeros retoman actividades de la Administracin anterior. Con esto se subraya la importancia de la alianza con otras entidades, programas o proyectos institucionales, para aunar conocimientos y esfuerzos y as garantizar resultados frente a los eventos de violencia o delincuencia de la ciudad: Secretara de Salud (temas particulares para jvenes), Secretara de Educacin (oferta de cupos escolares, programas de validacin y de atencin para edad extraescolar), UCPI (prevencin del consumo de alcohol y otras drogas), IDRD, IDCT, DAACD (Departamento Administrativo de Accin Comunal del Distrito), Idipron y DABS. Tambin se involucraron en el proceso universidades pblicas y privadas, en particular la Universidad Nacional de Colombia, la Pon-
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tificia Universidad Javeriana y la Universidad Distrital. La Secretara de Gobierno (Direccin de Seguridad) privilegi el trabajo coordinado con instituciones pblicas y privadas de trayectoria en el manejo de la problemtica juvenil y de formacin para el empleo, y se reserv el papel de orientadora de los lineamientos de poltica y coordinadora de acciones dirigidas a jvenes vulnerables y en procesos de resocializacin. Por fin, en el rea de participacin juvenil y formacin democrtica se realiz, desde 1999 hasta finales de 2003, el concurso Los jvenes conviven en Bogot, para apoyar las iniciativas juveniles de convivencia con participacin de cientos de jvenes, entre quienes se seleccionaron iniciativas grupales, que giraron en torno a temas culturales, ambientales, deportivos, productivos y otros. Los grupos seleccionados, segn su trayectoria, se dividieron en dos categoras, y recibieron apoyo para la ejecucin de sus proyectos. En la administracin de Mockus el concurso ya no se realiz en alianza con el DAACD y lo ejecut directamente la Secretara de Gobierno. A continuacin se incluye como ejemplo del tipo de organizacin juvenil que particip en el concurso Los jvenes conviven en Bogot una descripcin del trabajo adelantado por el grupo Propadari de la Localidad de Santa Fe.
Concurso Los jvenes conviven con Bogot El Grupo Propadari es una organizacin juvenil del barrio Las Cruces (Localidad Santa Fe), conformado por 4 personas entre los 25 y los 28 aos. Este grupo naci en 1991 de una actividad parroquial con jvenes y desde entonces ha realizado diferentes proyectos de apoyo a la comunidad. En 2001 se separ de la parroquia y empez a actuar como grupo autnomo. Particip en el concurso Los jvenes conviven en Bogot en 2002, del cual se haba enterado a travs la convocatoria en medios de comunicacin por las alcaldas locales. Su propuesta fue orientada a actividades culturales (cine y conciertos barriales), por un valor de $12000.000. A la convocatoria respondieron unos 280 grupos, de los que fueron seleccionados 58 proyectos, incluido Propadari, que recibi de la Alcalda un incentivo de $3000.000, que le permiti el desarrollo un programa de 10 sesiones de proyeccin de cine en su barrio, y cuatro conciertos de rap, hip hop y rock, actividades en las que invirtieron la
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totalidad de premio. El objetivo era el de aprovechar el espacio generado a travs de las actividades para promover la integracin de la comunidad e introducir temas de convivencia y de resolucin amigable de sus diferencias entre los asistentes a las sesiones de cine o a los conciertos. El grupo ha continuado desarrollando sus actividades con la comunidad, buscando asegurarse una mnima sostenibilidad con la venta de diferentes servicios.
Finalmente, cabe mencionar la experiencia que gener el proyecto Formacin tcnica a jvenes en proceso de resocializacin,44 ejecutado por la Fundacin Superior Diners para la Secretara de Gobierno Distrital, el cual tena como objetivo generar conocimientos en temas que ayudaran a los jvenes a generar ingresos. Dentro de este proceso, adicionalmente, se promovi el fortalecimiento de la autogestin en los jvenes, a travs del anlisis reflexivo sobre conceptos del ser humano y sobre el desarrollo de capacidades internas y externas, todo esto encaminado a prevenir situaciones de riesgo y a darles herramientas para construir una mejor calidad de vida. El programa se dirigi a poblacin juvenil con edades entre 14 y 18 aos, cuarto grado de escolaridad, como mnimo, vinculacin al Sisben 1 y 2, que se encuentren en proceso de resocializacin y alto riesgo. Estos jvenes provenan de distintas instituciones del Distrito, cajas de compensacin y ONG. Entre otras, el DABS, Misin Bogot, UCPI, ICBF, Consejera Vida Sagrada, Idipron y Colsubsidio. En este contexto, se dictaron veinte cursos, en tres ciclos, en cuatro reas tcnicas y se capacitaron unos 68045 jvenes en distintas reas tcnicas.46 El programa se desarroll mediante ejercicios individuales y grupales, conversatorios, plenarias, pelculas, autoevaluacin, ejercicios de escritura, y se lograron concertar 125 pasantas para otros tantos jvenes, en las diferentes reas, con empresas que, adems, dieron incentivos econmicos a los jvenes vinculados (medio salario mnimo por un mes de pasanta, con una dedicacin de tiempo completo). De estos jvenes, 21 lograron vincularse de manera permanente a las empresas. El Informe final recoge la evaluacin de las instituciones aportantes de jvenes al proyecto, que en sntesis reconoce un cambio significativo en las conductas y actos de los jvenes, reflejando crecimiento con res-
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ponsabilidad tanto en lo personal como en lo colectivo. En lo correspondiente con los aspectos tcnicos, se recomienda ajustar la formacin al perfil de los jvenes, dadas las dificultades presentadas en algunos de los cursos y darles continuidad a las pasantas laborales. Se recomienda una segunda fase del programa, para garantizarlo. El Informe tambin recoge las conclusiones de las empresas que apoyaron el programa con pasantas laborales, las cuales, en resumen, sealan las ventajas de un proceso que les permiti desarrollar proyectos a mnimo costo en tiempo rcord; asimismo, recomiendan ciertos campos especficos de formacin tcnica, ms acordes con el mercado laboral. En la evaluacin que hacen los jvenes del proceso de formacin se destaca su aspiracin a que la capacitacin tcnica se oriente de manera ms precisa hacia los temas con los que se enfrentan en la prctica laboral, que se clasifiquen los grupos segn su nivel de formacin para el rea de desarrollo humano y competencias bsicas y que las pasantas laborales beneficien a la totalidad de los participantes. La evaluacin que hace la Fundacin de todo el proceso es favorable, frente a los resultados obtenidos.
10.6 HACIA UNA POLTICA SOCIAL E INTEGRAL DE JUVENTUD

Los alcaldes Mockus y Pealosa, paralelamente al fortalecimiento y consolidacin de la oferta a travs de instituciones como DABS, Idipron, Misin Bogot, UCPI, Secretara de Gobierno y Secretara de Salud, estaban convencidos de que era importante superar el viejo modelo de varios programas con un carcter fundamentalmente sectorializado, para llegar a una poltica pblica dirigida a los jvenes bogotanos que se encuentran en condiciones de mayor vulnerabilidad y que, a juicio de las autoridades, exigen la intervencin de la Administracin Distrital. De este modo, la administracin de Pealosa, a travs del Consejo Distrital de Poltica Social de Bogot, hizo un esfuerzo para consolidar una poltica integral para los jvenes, ya que muchos coincidieron en que haba una oferta de servicios, pero no haba una poltica integral de atencin47 orientada a crear las condiciones para formar y fortalecer una generacin de ciudadanos y ciudadanas aptos para construir y dar sostenibilidad a La Bogot que queremos, es decir, la Bogot propuesta en el Plan de Desarrollo de Pealosa. Dicha poltica defina a la juventud
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como una poblacin de importancia para la ciudad y reconoca que los jvenes de la capital tienen derechos y deberes y por su condicin vital son capaces de impulsar transformaciones para la ciudad. Adems, buscaba articular las acciones de todas las entidades para que tuvieran coherencia y ganaran en eficacia, y planteaba la necesidad de concentrar las inversiones hacia los jvenes ms pobres y en condiciones de riesgo. As, sta tendra los siguientes objetivos: Focalizar y articular las acciones de las entidades del sector social del Distrito dirigidas a los jvenes entre 15 y 25 aos en los estratos 1 y 2 de la ciudad. Promover la formacin integral del joven, ampliando la cobertura y mejorando la prestacin de servicios en las reas de educacin, cultura, recreacin y deporte. Reconocer las formas de participacin de los jvenes y propiciar su activa vinculacin a la vida social, econmica, poltica y cultural de la ciudad. Propiciar condiciones de bienestar para los jvenes, ampliando la cobertura y mejorando la prestacin de servicios que aseguren una mejor calidad de vida. Fortalecer los procesos de prevencin a la poblacin joven en estado de vulnerabilidad y alto riego, mediante acciones dirigidas al mejoramiento de su relacin con la ciudad y el desarrollo pleno de sus capacidades. Este proceso de construccin de polticas a largo plazo continu durante la segunda administracin del alcalde Mockus y se bas en tres escenarios, coordinado por el DAACD, con la orientacin y apoyo tcnicos del Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales (CIDER) la Universidad de los Andes: un escenario tendencial, que registra las caractersticas probables de esa situacin al final del perodo, si las cosas siguen como van; un escenario deseable que, basado esencialmente en lo expresado por diversos grupos de jvenes, registra la imagen de la juventud y el contexto en que se desenvuelve y lo que ellos quisieran ver convertido en realidad en un plazo de diez aos, y, finalmente, el escenario posible, que muestra los rasgos que la juventud y su contexto podran tener si se llevara a cabo un conjunto de acciones dirigidas a reorientar
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las tendencias identificadas con el fin de que se aproximen a las expectativas y aspiraciones de los jvenes que participaron en el trabajo.48 Este proceso condujo a la formulacin de un conjunto de lineamientos de poltica, conforme a los cuales el desarrollo de la poblacin joven en Bogot requiere una intervencin decidida del conjunto de la sociedad, bajo la direccin de las autoridades distritales, con el fin de lograr la apertura de mayores oportunidades al alcance de todos los jvenes residentes en la capital, fortalecer sus capacidades a travs del aprovechamiento de tales oportunidades y promover su accin para retroalimentar el proceso oportunidades-capacidades. Estos lineamientos fueron retomados por el Consejo Distrital de Poltica Social de Bogot (CDPS), cuya secretara tcnica es responsabilidad del DABS, en su esfuerzo colectivo con plena implicacin de los consejos locales de poltica social para identificar un enfoque a largo plazo, con el objetivo de recrear la credibilidad en lo pblico a travs polticas que garanticen la concrecin de estos derechos.49 Basndose en este trabajo fundamental, se publica al final de la segunda administracin de Mockus un documento, Lineamientos generales de poltica social para Bogot 2004-2014, que refleja en su subttulo Aproximacin desde los derechos de la niez, la juventud, las mujeres, las personas y la familia el enfoque de los derechos, tema central durante la segunda administracin de Mockus. Este documento del CDPS que fue parte del empalme con la nueva administracin de Luis Eduardo Garzn (2004-2007) define lineamientos a largo plazo. Para detalles, vase el siguiente bloque de texto.
Lineamiento de poltica social para Bogot 2004 - 2014 Lineamiento 1: Consolidar la familia, a las instituciones educativas y al vecindario y/o barrio como mbitos de desarrollo personal y social de la juventud bogotana y, de esta manera, contrarrestar la vulnerabilidad de los jvenes frente a los fenmenos de violencia familiar, social y poltica. Lineamiento 2: Promover un medio social e institucional que contribuya a formar jvenes capaces de comprender los procesos de la sociedad en que estn inmersos y reconocer sus responsabilidades como ciudadanos
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y, de esta manera, brindarles o construir con ellos herramientas conceptuales, metodolgicas y operativas para asumirlos en la prctica y transformarlos cuando sea necesario Lineamiento 3: Lograr que la familia, las instituciones educativas y el vecindario se conviertan en mbitos que brinden oportunidades de reconocimiento y autorrealizacin a los y las jvenes y generen procesos de inclusin social, tanto a jvenes, como a sus organizaciones juveniles. Lineamiento 4: Extender las oportunidades de escolarizacin en la educacin bsica, media, tcnica y universitaria, as como las oportunidades de educacin no-formal y la identificacin temprana de talentos e intereses en los y las jvenes. Lineamiento 5: Poner al alcance de los y las jvenes los servicios de proteccin y seguridad social existentes. Lineamiento 6: Mejorar las condiciones de dotacin y acceso a la infraestructura y a los medios de comunicacin de expresin juvenil, buscando con ello brindar opciones para el uso del tiempo libre. Lineamiento 7: Promover oportunidades de trabajo asalariado o independiente para jvenes mayores de 18 aos, sin que ello implique favorecer la desercin escolar. Lineamiento 8: Crear, fortalecer y reglamentar las condiciones y los espacios para la participacin, con el fin de facilitar la intervencin de los y las jvenes en los procesos decisorios del Distrito en las etapas de planeacin, organizacin de los recursos, ejecucin de los planes, seguimiento y evaluacin de las transformaciones impulsadas. Lineamiento 9: Promover alianzas con entidades internacionales, nacionales y del sector privado vinculadas a los temas de desarrollo y juventud.
La redefinicin de polticas sociales en este campo tambin ha resultado en reformas institucionales para consolidar una oferta coherente. As, por ejemplo, la UCPI, que estaba adscrita a la Secretara General de la Alcalda, fue incorporada al DABS desde enero 2003, donde lgicamente est mucho mejor ubicada, dadas sus funciones.
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Procesos similares de definicin de polticas distritales integrales a los que se observan en el campo de los jvenes fueron realizados para los dems sectores, como niez, vejez y habitantes de la calle. En relacin con los ltimos, el compromiso de la Administracin Distrital y sus nuevas polticas pblicas en este campo se reflejan en la integracin en el nuevo Cdigo Distrital de Polica (vase captulo sobre el tema institucional), en el que por primera vez se dedica una seccin especial (su Captulo 5) a los derechos y deberes de la poblacin vulnerable.
10.7 LA ATENCIN A ADULTOS EN SITUACIN DE ALTA VULNERABILIDAD POR PARTE DEL DABS
Aunque el Distrito asumi actividades de asistencia social en los barrios del sur de la ciudad desde los aos treinta, su institucionalizacin data de los comienzos de los aos sesenta, cuando la administracin del alcalde Juan Pablo Llins cre el Departamento Administrativo de Proteccin y Asistencia Social,50 que orientaba sus servicios a los grupos poblacionales menos favorecidos, en particular para las reas de infancia, proteccin de mujeres e invlidos, ancianos indigentes, mendigos y vctimas de calamidades sociales y casos de emergencia, higiene mental y nutricin.51 En 1968, la entidad se reestructur y recibi el nombre definitivo de Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS), con funciones en trminos de asistencia y proteccin social en el mbito distrital.52 En 1989, el DABS cre seis regionales en el interior de la ciudad para la operacin desconcentrada de los servicios sociales. De esta forma, la desconcentracin de funciones se fortaleci a partir de 1993 con la implementacin de veinte Centros Operativos Locales (COL), uno por localidad, basndose en el nuevo Estatuto Orgnico impulsado por el alcalde Jaime Castro (1992-1994). Los COL son instancias de coordinacin administrativa y operativa del DABS, ubicados en las localidades con el fin de planear, gestionar, organizar y supervisar la ejecucin de proyectos que se desarrollan a travs de las unidades operativas de las veinte localidades. Con estos centros se busca detectar la poblacin en pobreza, canalizar la oferta de servicios y garantizar la cobertura. Por su parte, las unidades operativas atienden directamente a la poblacin,
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por ejemplo, con los jardines infantiles y con los centros de adultos mayores. La primera administracin de Mockus contrat los servicios de la Fundacin Hogares Claret,53 que desarrollaba una exitosa labor de atencin a adultos habitantes de la calle en Medelln, orientada a la rehabilitacin frente a la farmacodependencia, basndose en experiencias italianas. La Fundacin vincul en Bogot a personas que tenan experiencia con la poblacin infantil, gracias a su trabajo con Idipron o con la Fundacin Nios de los Andes. Se cre, adems, un hogar en la Localidad de Mrtires, en el barrio Santa Ins,54 para la atencin al habitante de la calle en edades de 22 a 59 aos. La Fundacin aport su conocimiento metodolgico, que consisti en la creacin de lo que se llam la comunidad teraputica para el habitante de calle, centrada en la modificacin de comportamientos mediante terapia de confrontacin y terapia de grupo, con una intervencin llamada mixta, que inclua como orientadores u operadores a personas rehabilitadas que se haban preparado para apoyar estos procesos,55 que daban testimonio de su sobriedad y de su proyecto de vida. El carcter mixto resida en que se contaba tambin con un grupo de terapeutas con formacin acadmica en ciencias de la salud y ciencias humanas. La intervencin mixta aporta a la visin del profesional desde lo terico; desde la academia; desde una intervencin clnica, de psicologa, de trabajo social, de pedagoga reeducativa, de psiquiatra, de medicina, y tambin desde la visin de quien estuvo en la calle, del que vivi todo el proceso de rehabilitacin y todo el proceso de estar en dificultad. La fundacin operaba a travs de una fase ambulatoria llamada brigadas de acercamiento en calle, en la que se realizaba la aproximacin a la persona y a quien se le vea decisin y voluntad de cambio, se le invitaba a la segunda fase, la de comunidad teraputica, que se llevaba a cabo en un internado. En su primera etapa, sta duraba 18 meses, tiempo estimado como el adecuado para personas que podan llevar entre veinte y cuarenta aos viviendo en la calle, consumiendo sustancias psicoactivas desde los nueve aos de edad. A partir del aprendizaje hecho en esta experiencia, y teniendo en cuenta nuevos enfoques sociales que hablaban de inclusin, despus
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de dos aos de intervencin de la Fundacin, el DABS inici la creacin de su propio centro de atencin, en el que incorpor y desarroll la metodologa utilizada en esta experiencia, formando a sus colaboradores mediante pasantas en la Fundacin en Medelln y vinculando a su planta algunos operadores de la experiencia de Bogot, de tal manera que se pudiera tener un elemento interno de medicin y de conocimiento del quehacer de lo privado, desde la entidad pblica. El primer hogar creado directamente por el DABS atendi a otras cien personas, y en un lapso de dos aos se crearon nuevos hogares, para un total de cuatro, tres a cargo de Fundacin Hogares Claret y uno a cargo de DABS, que llegaron a atender un total de trescientas personas en un perodo de cuatro aos. La visin DABS evoluciona de todos modos desde una aproximacin al problema del habitante de la calle desde el punto de vista de la adiccin, a una visin ms compleja, que buscaba entender las mltiples motivaciones de diferente orden que llevaban a una persona a esa situacin, porque atender al habitante de la calle como un sinnimo de drogadicto es no tener idea de cul era el problema que se estaba atendiendo.56 En 1998, la administracin de Pealosa decide incrementar significativamente los recursos para el tema habitantes de la calle, incluso para un mejor entendimiento del fenmeno real en las calles, por ello designa nuevas reas para la atencin de la poblacin de alto riesgo y exclusin social y redefine el rol del DABS como prestador de servicios sociales. 57 Al mismo tiempo redujo el nmero de COL de veinte a 16, a los cuales fusion basndose en la cantidad de poblacin en situacin de pobreza que deba ser atendida. El DABS cre, en 1999, los Centros de Atencin Transitoria (CAT), movidos por la necesidad de ampliar cobertura y de optimizar el uso de los recursos. En estos centros se brindan condiciones mnimas de aseo, se ensean normas de urbanidad y convivencia y se realiza un proceso de sensibilizacin que permite seleccionar con ms cuidado a quienes pasan a la etapa de las comunidades teraputicas. Se lleg atender a unas 600 personas en seis meses, mientras se reducan los cupos de las comunidades teraputicas de 300 a 200. Tambin se crearon Hogares de Paso, en los que se brinda una atencin similar a la de los centros de atencin del Idipron, como el Oasis Uno, pero a poblacin mayor a 22 aos.
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Ilustracin 2 Inversin 1992-2003
Fuente: Alcalda de Bogot, Oficina de presupuesto, ejecuciones presupuestales 1992-2003
Durante la segunda administracin de Mockus, la Secretara General de la Alcalda transfiri al DABS las funciones de la UCPI, instancia responsable de evitar y reducir el consumo de las drogas58. Desde el 2003, el DABS ha redefinido su poblacin objetivo a partir de la siguiente caracterizacin: nios de 0 a 5 aos de familias pobres, adultos mayores, personas vinculadas al trabajo sexual y habitantes de la calle mayores de 22 aos, mujeres y nios afectados por la violencia intrafamiliar. Se toma tambin en cuenta que al Idipron le corresponde la poblacin vulnerable de 8 a 22 aos. El DABS desarrollo planes de accin especficos con sus respectivas estrategias de intervencin por cada uno de estos grupos, en cuatro reas centrales: reas de prevencin, atencin en alto riesgo, atencin a la exclusin social y proteccin. Para conocer la situacin de los grupos poblacionales vulnerables, el DABS contrat en Bogot cuatro estudios con universidades que se centraron en la situacin de la niez, la mujer, la familia y las personas de tercera edad. Para la metodologa participativa de formulacin de polticas con nfasis poblacional se contrat a la Universidad Javeriana, la cual bas su trabajo en lecciones aprendidas internacionales, incluidas las experiencias de Porto Alegre y Recife, en Brasil; Agenda 21 y
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Municipios Saludables, en Colombia, y que consider las experiencias del Programa de Desarrollo Local (PDL) y el programa de Desarrollo Integral Local (DIL) en las Unidades de Planeacin Zonal (UPZ), en Bogot. El proceso de formulacin de una poltica integral se caracteriz por su esfuerzo participativo planificado, interinstitucional, en confluencia de tres dimensiones (territorial, poblacional y sectorial), con un carcter descentralizado a travs la creacin y consolidacin de los Consejos Locales de Poltica Social (Clops). Con la llegada de la segunda administracin de Mockus y una nueva directora del DABS, se integra un enfoque a partir la promocin, prevencin, proteccin y restablecimiento, desde la perspectiva de proteccin integral de los derechos de la poblacin vulnerable, de reconocimiento de la demanda, de corresponsabilidad y cogestin entre Distrito, familia y sociedad y de cumplir con el mandato nacional por medio del cual se organiz el Sistema Nacional de Bienestar Familiar.59 Este Sistema busca que las autoridades municipales y departamentales formulen polticas de infancia y familia y creen consejos municipales y departamentales de Poltica Social. Durante la administracin de Mockus se crea el programa Cartas de Navegacin para la Poltica Social, como un eje transversal de carcter interinstitucional para dar cumplimiento a los objetivos de familia y niez del Plan de Desarrollo 2001-2004 Bogot para vivir todos del mismo lado. Igualmente, se decreta la creacin del Consejo Distrital de Poltica Social (CDPS) con la directora del DABS como secretaria tcnica y se constituyen veinte Consejos Locales de Poltica Social (Clops), con el propsito de orientar y concertar la formulacin de la poltica social en el Distrito, como marco de polticas y modelos de intervencin social para la niez, la juventud, la mujer, los adultos y las adultas mayores y la familia en el Distrito a travs un modelo de tres fases: (i) investigacin, (ii) formulacin de planes sectoriales y consulta en foros locales con grupos focales y (iii) ejecucin y desarrollo intersectorial de las polticas. El marco de trabajo fue construido de manera participativa con entidades del gobierno distrital, representantes de la sociedad civil, gremios empresariales, organizaciones sociales y universidades. El mbito de accin de la poltica social termin definindose como el lugar donde se cruzan la dimensin territorial, sectorial y poblacional.
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El CDPS se ha constituido en una importante instancia de coordinacin de polticas pblicas, con el liderazgo personal del alcalde y la participacin de un gran nmero de entidades.60 A partir de all se integran nuevos elementos considerados fundamentales desde el punto de vista filosfico, como la perspectiva de deberes y derechos, la perspectiva de sexo, la perspectiva de corresponsabilidad civil y la perspectiva de proteccin integral. Desde esos nuevos elementos, los enfoques cambiaron y la mirada de intervencin de la problemtica tambin, lo cual evidenci una ruptura con en modelo que vena funcionando hasta la creacin del CDPS.
Segn ngela Mara Robledo, directora del DABS durante la segunda administracin de Mockus (2001-2003), explica que la mejor forma de intervenir poblaciones vulnerables o excluidas por la drogadiccin o por problemas mentales consiste en no atenderlos de una manera diferente, institucionalizante, criminalizante, patologizante, de sus condiciones sino todo lo contrario, atenderlos en un aire abierto en donde el proceso de resocializacin o de rehabilitacin se desarrolla a partir de una relacin con un igual, en donde el terapeuta no es el camino a seguir, sino un sujeto que interacciona con otro, para que juntos puedan encontrar soluciones. Desde esa mirada, no podemos pensar que todo habitante de la calle es drogadicto o no podemos pensar que todo habitante de la calle es un delincuente o un ladrn. Esos nuevos enfoques dicen y lo que esta administracin quiere, es un proyecto mucho ms incluyente, que brinde ms opciones a la gente, proponiendo una ruptura con la forma como se conduca est atencin hasta el momento, por ser rgido y lineal. (Entrevista, 2003).
Es evidente que cada una de las dimensiones poblacionales sobre las cuales se implementan las polticas sociales en Bogot (niez, hombres y mujeres adultos, adultos mayores y familia) son relevantes para contextualizar dichas polticas en su diseo y ejecucin, especialmente en lo que se refiere a su impacto en la mejora de la situacin de seguridad; sin embargo, en adelante nos concentramos en dos de esos grupos poblacionales: (i) ciudadanos y ciudadanas habitantes de la calle y (ii) trabajadores sexuales, ya que generalmente se encuentran en territorios violentos y de alto riesgo.61 Para referencias sobre la atencin a temas de violencia intrafamiliar y acceso a la justicia, vase el Captulo 11, sobre mecanismos alternativas de resolucin de conflictos.
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10.8ATENCIN A LOS CIUDADANOS Y CIUDADANAS ADULTOS, HABITANTES DE LA CALLE (2001-2003)

En 2001, el DABS formul el proyecto Atencin al ciudadano y ciudadana habitantes de la calle (2001-2003), el cual se ejecuta con apoyo administrativo de la Gerencia de Exclusin Social del DABS 62. El mencionado proyecto que desde el mismo ttulo explicita el compromiso del Distrito de incluir a los habitantes de la calle como ciudadanos se implementa a travs de cinco modalidades que pasamos a describir:
10.8.1 Brigadas de atencin en la calle

Con las brigadas de atencin en la calle ya no se tratan de un acercamiento en la calle, sino de atencin dirigida a quienes no quieren o no aceptan un proceso institucional de resocializacin. Se busca brindarles una atencin en salud63 tanto en sus cambuches como en los corredores viales y parques. Tambin se ofrecen actividades deportivas, ldicas y recreativas en los parques, actividades todas coordinadas con los COL para mantener el contacto y la comunicacin permanente con la poblacin atendida. En 2003 se realizaron cerca de 2.000 contactos mensuales, para un total en el 2003 de 24.000, frente a 35.000 en 2002, 16.000 en 2001, 17.000 en 2000 y 9.500 en 1999. Estos datos deben tener en cuenta que una misma persona puede ser atendida o contactada en ms de una oportunidad. El 25% es remitido a entidades distritales, en particular a los hogares de paso del Idipron y proyectos del DABS y ONG. La mayora de las atenciones se prestaron en la Unidad Permanente de Justicia (UPJ) lo cual se puede encontrar en el Captulo 12 y en las localidades Chapinero, Teusaquillo, Rafael Uribe, Kennedy, Puente Aranda, San Cristbal, Engativ, Tunjuelito y Barrios Unidos.
10.8.2 Hogar de paso

El hogar de paso se abri en 2001 y atendi mensualmente un promedio de 130 personas diarias y 4.000 personas mensuales entre 2002 y 2003, a quienes se les brindaron desayuno, almuerzo, merienda, talleres formativos y espacios de reflexin. Lo que se busca es crear un puente para
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que los asistentes se dejen tentar por el Estado, y en el futuro puedan ingresar a otra modalidad. En septiembre de 2003 se abri tambin servicio de 100 cupos del hogar de paso durante la noche un albergue nocturno para ciudadanos y ciudadanas habitantes de la calle entre los 22 y 59 aos, habituados o no al consumo de sustancias psicoactivas, con miras a facilitar su insercin social, desde la perspectiva de derechos y deberes, gnero y corresponsabilidad civil, donde se les brinda un lugar donde dormir, comida y aguapanela64 caliente en la maana. Este lugar se entiende, desde la perspectiva institucional, como un espacio de concertacin y de negociacin. Los cupos del servicio diurno se incrementaron de 150 en 2001 a 250 en 2003, adems de los ya mencionados 100 cupos de hogar de noche en 2003. El total de atenciones evolucion de 2.700, en 2001, a casi 60.000, en 2002, y aproximadamente 50.000, en 2003. La mayora de las personas fueron remitidas a centros de salud, CAT, comunidades de vida y a otros proyectos DABS, ICBF, Idipron y de varias ONG.
10.8.3 Centros de Atencin Transitorios (CAT)

En los CAT la atencin se presta mediante un proceso denominado ctedra de vida urbana, un modelo de intervencin diseado por el DABS que permiti que las personas permanecieran por ms tiempo en stos (pasaron de 1,5 meses en promedio, en 2001, a tres meses, en promedio, en 2003). En los CAT se considera que el tema de las drogas es secundario, y lo que prevalece en la reflexin de la persona que quiere iniciar un nuevo proyecto de vida son las obligaciones fundamentales del sujeto, su familia, su sociedad, su yo, su salud. En este espacio se busca que el habitante de la calle se reconozca como ciudadano con responsabilidades, autonoma, derechos y deberes, para aprender cmo se ve a s mismo y a los dems, luego de aclarar lo que tiene en comn con los dems. El objetivo es que participe en un proceso sociopedaggico de tres o cuatro meses que explora oportunidades, desde las particularidades de cada individuo y su proyecto de vida en seis reas integradoras de la persona: rea productiva, rea familiar y social, rea territorial, rea de salud, rea de seguridad y resolucin pacfica de conflictos y rea de arte y ldica. El propsito es facilitar
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la recuperacin y potenciacin de todas sus dimensiones: psicolgica, fsica, social o espiritual, sin recurrir a conceptos sobrevalorizadores ni desvalorizantes. En 2003 haba 270 cupos de atencin, y se atendieron unas 18.000 personas (aproximadamente), en un 94% hombres, la gran mayora con edades entre 22 y 50. Luego de tres aos (2001-2003) unas 450 personas finalizaron todos los ciclos de atencin y se encuentran en procesos de inclusin social y familiar.
10.8.4 Comunidades de vida

Las comunidades de vida componente que representa por s solo el 44% de los recursos del proyecto Atencin al ciudadano y ciudadana, habitantes de la calle estn constituidas por el Hogar el Camino, Hogar Claret, Centro Balcanes, Comunidad Funescom, Comunidad Reencuentro de Vida y el Centro Nuevo Nacimiento. Su objetivo es ofrecer atencin especializada bajo la modalidad de comunidad teraputica mixta para el tratamiento, habilitacin y enlace social de los habitantes de la calle que presentan altos ndices de consumo y adiccin a las sustancias psicoactivas, quienes tienen el propsito de realizar un cambio voluntario de estilo de vida que involucra lo individual, lo familiar y lo colectivo, facilitando su integracin social. La comunidad de vida ms importante (en 2003) fue el Centro de Desarrollo Personal Balcanes, en el que se lleva a cabo un proceso de formacin y capacitacin para el trabajo, en las reas de panadera y pastelera, restaurante, cocina y comedor, lavandera industrial, fabricacin de calzado, pintura de exteriores, mampostera, conexiones elctricas y plomera. All se realiza un proceso de formacin que dura nueve meses, en varias etapas: un proceso de formacin de nivelacin acadmica de dos meses; un proceso de formacin terico-prctica de tres meses, que se cruza con pasantas durante tres meses; adems se brinda un acompaamiento teraputico para situaciones como la adiccin a las drogas o hbitos comportamentales adquiridos durante la vida en la calle. Ms del 50% de la poblacin atendida en el ao 2002 en Balcanes logr vincularse laboralmente o generar sus recursos, gracias a una metodologa de intervencin novedosa. El Centro de Desarrollo Personal Balcanes logr un significativo cambio en las tasas de retencin y de
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inclusin, segn el sistema de informacin65 sobre los procesos teraputicos, que muestran que en una buena comunidad teraputica se est logrando que de diez personas logren salir de la adiccin dos personas; mientras en los Balcanes de cada diez que entran terminan ocho.66 Hogar el Camino recibi unos 1.100 ingresos (mayoritariamente hombres) entre finales 1998 y mitad 2003, de los cuales unos 500 completaron el ciclo y estn en procesos de reinsercin social, familiar y econmico. El Centro Balcanes tena 82 y el Centro Nuevo Nacimiento 87 protagonistas. Hogar Claret tiene 100 cupos y un programa de seis meses, pero fue cerrado en septiembre 2002. Comunidad Funescom y Reencuentro de Vida solamente operaron por un perodo corto (en 2002), cada uno con cincuenta cupos. Nuevo Nacimiento prest solamente servicios durante cuatro meses a finales de 2002.
10.8.5 Enlace social y seguimiento

El objetivo de la modalidad enlace social y seguimiento, que atendi unas 1.100 personas durante el perodo 2001-2003, es brindar a las personas que han egresado del CAT y de las comunidades de vida apoyo individual, grupal y familiar, as como gestionar oportunidades de inclusin econmica en coordinacin con el Proyecto talentos y oportunidades, cuyo propsito especfico es el de responder a la exclusin social a travs del reconocimiento cultural de la poblacin vulnerable y su articulacin productiva mediante la gestin de alianzas con entidades del sector pblico y privado para la generacin de ingresos y de oportunidades, como la formacin en competencias bsicas (alfabetizacin, validacin de la primaria y el bachillerato para adultos en calidad de becarios), la dignificacin y profesionalizacin del servicio domstico y otros oficios, la formacin en perfiles ocupacionales para oficios socialmente tiles, formacin de brigadistas polifuncionales en mantenimiento de parques, la Escuela de Jardinera (con el Jardn Botnico), la formacin en procesos asociativos-empresariales y la intermediacin de empleo. Se cre un Banco de Talentos, como un sistema de informacin en el cual se registran las personas que son atendidas por el proyecto e identificadas a travs del Sistema de Registro de Informacin de Benefi-
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ciarios (Sirbe). En total fueron vinculadas casi 4.000 personas a estas oportunidades mediante convenios con el Departamento Administrativo para el Medio Ambiente (DAMA), el Jardn Botnico, el IDRD, Misin Bogot, y se generaron empleos protegidos de seis meses de duracin, con un sueldo de 350 mil pesos mensuales. Formaron parte de la poblacin de talentos las personas postuladas por el proyecto Ciudadanos y ciudadanas habitantes de la calle, para que se lograran vincular a oportunidades al igual que las dems personas, desde una perspectiva de derechos y corresponsabilidad ciudadana. Se brind tambin apoyo psicolgico y teraputico a travs de procesos individuales y colectivos a quienes quisieran volver a consumir drogas o a quienes les afectara el sndrome de abstinencia. El gran compromiso institucional para la consolidacin de este proceso de atencin fue la construccin de redes familiares, locales, barriales, laborales y, muy especialmente, redes productivas. Segn el DABS, durante el perodo 2001-2003 unos 1.000 ciudadanos y ciudadanas habitantes de calle han finalizado el proceso y se encuentran en dinmicas de inclusin social y econmica. Para que los procesos de formacin ligados a salidas productivas y asociativo-empresariales logren ser sostenibles requieren la estructuracin de una poltica en la que haya un apalancamiento financiero y un acompaamiento intensivo de largo aliento, casi que individualizado. Por otra parte, la simple creacin de alianzas con otras instituciones no garantiza que stas asimilen el enfoque del DABS, en cuanto a la bsqueda del empoderamiento y autonoma de las personas atendidas. La principal dificultad que enfrenta el programa, segn la misma institucin, est en el imaginario colectivo, pues estigmatiza y excluye a la poblacin que vive en la calle por ser diferente y por ser percibida como peligrosa. Incluso se llega al extremo de utilizar un lenguaje que no slo es excluyente, sino que es la plataforma para comportamientos de exterminio, pues entre los trminos desechable y limpieza social slo hay un paso. Esa diferenciacin y segregacin generan, segn el gerente del programa: Mayores niveles de violencia e inseguridad porque el habitante de la calle tambin se siente agredido y en muchos de los casos en una actitud contestataria y anarquista frente a esa sociedad que lo estigmatiza y lo excluye, desarrollando comportamientos que estn de
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alguna manera agrediendo el statu quo social, las normas de convivencia y el Cdigo de Polica. Para contribuir a transformar ese imaginario colectivo, el DABS ha realizado acciones de sensibilizacin de los ciudadanos bogotanos frente al habitante de la calle, en todas las modalidades de intervencin; por ejemplo, en el hogar de paso todos los viernes son das de paseo, que se aprovechan para salir a un parque o a una calle, con unos 200 habitantes de calle, para contarles a los transentes cules son los programas que se realizan, a quin se dirigen, cmo se desarrollan y a travs de qu convenios. Mediante estas acciones se busca contribuir a modificar la percepcin que tiene la ciudadana del habitante de la calle. Aunque este accionar no logra un impacto en el corto plazo, es evidente que alienta procesos de transformacin cultural que redundan en beneficio de la situacin de orden y seguridad ciudadanas.
10.9 POLTICAS DISTRITALES DE ATENCIN A TRABAJADORAS

SEXUALES
El fenmeno de la prostitucin merece en Bogot, como en otras ciudades, especial atencin, por la vulnerabilidad y alto riesgo de las personas que ejercen este oficio y de sus familias, y por los fenmenos de cooptacin de la prostitucin por redes de delincuencia organizada, prostitucin de menores, uso y trfico de drogas ilcitas en sectores con prostitucin y altos sentimientos de inseguridad experimentados por ciudadanos en calles o zonas con prostitucin. En este campo tambin se logra mostrar cmo la continuidad en la gestin pblica durante las tres ltimas administraciones de Bogot ha permitido la maduracin de los procesos internos del DABS y un mejor conocimiento de la problemtica, para llegar a una poltica de asistencia ms humana, con enfoque inclusivo. Parte de este esfuerzo fue el cambio en su denominacin: en lugar de prostitutas, el Distrito decidi hablar de trabajadoras y trabajadores sexuales. Es evidente que una mayor regulacin y atencin a las trabajadores sexuales, ms una intensificacin de operativos policivos para desintegrar redes criminales que operan en el sector de la prostitucin, contribuye a mejorar condiciones de seguridad y disminuir riesgos para la salud, no solamente entre estas per-
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sonas, sino en los sectores geogrficos de la ciudad afectados por este fenmeno. En Bogot no existen estadsticas actualizadas que permitan conocer el nmero de personas vinculadas al trabajo sexual, al igual que la magnitud y evolucin del fenmeno de la prostitucin en la capital. De acuerdo con dos censos realizados hace ms de una dcada por la Cmara de Comercio, en 1990, unas 14.200 personas ejercan la prostitucin en casi 1.100 lugares en la zona centro (esencialmente en algunas partes de las localidades los Mrtires y Santa Fe) de la ciudad y unas 3.500 personas en 186 lugares en la zona Chapinero, para un total de 15.200 personas.67 El 77% laboraba en establecimientos y el 23% en las calles. El 82% de las mujeres vinculadas tenan entre 15 y 40 aos, la mayora eran solteras o vivan en unin libre, y el 73% eran mujeres jefe de hogar. Tambin se registraron algo ms de 30.000 hijos de las trabajadoras sexuales y se mostr que los hijos viven, en general, en condiciones de riesgo y vulnerabilidad. Llaman la atencin los altos porcentajes de mujeres inmigrantes: 80% de las trabajadoras sexuales en la Zona Centro y en Chapinero nacieron por fuera de Bogot. El consumo de alcohol, tabaco y drogas ilcitas, como el bazuco y la cocana, es elevado.68 Tambin se ha evidenciado la existencia de prostitucin masculina, donde el uso de drogas ilcitas, en particular bazuco y cocana, es significativamente ms elevado que entre las trabajadoras femeninas.69 En la zona cntrica, varios centros comerciales construidos en los aos sesenta y setenta, han sido progresivamente abandonados por el comercio tradicional y ocupados por salones de masajes que buscan camuflar su negocio de prostitucin, prestado con mnimas o nulas condiciones higinicas, a clientes poco adinerados. Varios de estos centros han sido el objetivo de intervenciones interinstitucionales del Distrito en un esfuerzo integral de cerrar estas ocupaciones ilegales, donde se atienda a la vez a las trabajadores sexuales, a los propietarios formales de los locales, a las asociaciones de vecinos, en un esfuerzo integral de recuperacin de estos centros comerciales, para de esta manera contribuir a mejorar la seguridad y el aspecto de estas zonas. Esta forma de trabajo no sigue la lgica de batidas, que fueron esencialmente operaciones policivas ad hoc que provocaron ms escndalos y excesos que soluciones.
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En la zona de Chapinero existe una serie de establecimientos que garantizan mayor seguridad y buenas condiciones higinicas para un pblico ms adinerado. En estos lugares se aplica la Ley Zanahoria, aunque no faltan las excepciones. Su proliferacin, sin embargo, ha generado protestas por parte de las organizaciones de vecinos. En un esfuerzo por eliminar la prostitucin callejera, que se concentraba en un sector cntrico sobre la carrera cuarta, en cercanas de varias universidades, se ha creado la Zona de Tolerancia Los Mrtires, inspirado en procesos de regulacin de la prostitucin como existe en ciudades como Amsterdam. Este es un proceso demasiado reciente (2003) para considerar que pueda haber tenido algn impacto sobre la mejora en la seguridad en el periodo 1995-2003, razn por la cual no nos detendremos en un anlisis ms profundo de esta situacin. La atencin a la poblacin de trabajadores sexuales se remonta a los aos ochenta, cuando el DABS inici un programa de rehabilitacin y prevencin de la prostitucin, cuyo objetivo era ofrecer a la mujer que ejerce la prostitucin programas adaptados a su situacin personal, que le permitieran capacitarse para ejercer un oficio diferente segn su proceso de concientizacin. Parte del programa era realizar estudios y ofrecer alternativas de tratamiento en salud, que hasta entonces no eran ofrecidos por ningn organismo gubernamental especfico. Tambin se trataba de fortalecer la estructura familiar y atender las necesidades ms apremiantes de la poblacin femenina y juvenil. El objetivo y las actividades del programa cambiaron progresivamente de la rehabilitacin hacia acciones de orientacin, informacin, referenciacin, capacitacin tcnica, asesora y atencin psicolgica y talleres en valores. Entre 1983 y 1986 el programa ampli su cobertura y se reorganiz en tres componentes: rehabilitacin, prevencin y atencin a la comunidad, con el objetivo de garantizar la vinculacin escolar de los hijos de los trabajadores sexuales, y disminuir los riesgos a los que estaban expuestos esos nios (se defini la atencin a los hijos de las usuarias con edades entre los dos y los catorce aos). Inspirado en lo anterior, la primera administracin de Mockus cre, en 1996, el programa Atencin a la Mujer Cabeza de Familia que ejerce la Prostitucin70 cuyos objetivos fundamentalmente eran (i) el mejoramiento de la calidad de vida a las mujeres trabajadoras sexuales, (ii) la implementa-
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cin de una unidad operativa para atencin a la mujer trabajadora sexual y (iii) la atencin a mujeres cabeza de familia trabajadoras sexuales y su ncleo familiar en riesgo.71 En concreto, se trataba de intervenciones en los campos psicosocial, pedaggico y de capacitacin, primero en las localidades de Mrtires y Santa Fe; luego se ampli, a partir 1997, a Tunjuelito, Bosa, Kennedy, Fontibn, Engativ, Chapinero y Barrios Unidos. La administracin de Pealosa mantuvo la prioridad del tema,72 en particular a travs del proyecto Atencin a personas vinculadas al trabajo sexual, bajo responsabilidad del DABS.73 Se plantearon cinco objetivos: (a) propiciar la integracin de la trabajadora sexual y de los nios y nias a su cargo a las diferentes redes sociales mediante apoyo social, familiar e individual; formacin para el trabajo productivo, y asistencia legal que le permita dar significacin a su proyecto de vida. (b) Referenciar a las personas y los nios y nias a su cargo a servicios sociales bsicos, que les permitan mejorar su calidad de vida. (c) Propiciar alternativas de desarrollo humano mediante espacios de construccin individual, familiar y grupal, que les permitan a las(os) usuarias(os) generar procesos de autonoma y participacin social. (d) Establecer convenios de cooperacin y coordinacin interinstitucional para lograr una atencin integral a la poblacin. (e) Ofrecer espacios de formacin para el trabajo productivo, que permitan nuevas opciones de generacin de ingresos. El proyecto se orient a trabajadoras sexuales con hijos menores de catorce aos, en condiciones de pobreza (estratos 1 y 2) y con edades entre los 18 y 59 aos. ste se impuls a partir de cinco etapas: 1. Observacin, diagnstico y georreferenciacin de la actividad en la ciudad. 2. Contacto y divulgacin sobre la existencia del proyecto en las zonas de trabajo de las trabajadoras sexuales. 3. Orientacin para hacer una vinculacin provisional de las trabajadoras sexuales a las actividades del proyecto y la vinculacin de sus hijos en servicios sociales bsicos. 4. Intervencin a travs talleres de formacin, procesos teraputicos grupales y talleres de capacitacin en artes y oficios (ocho a doce meses). 5. Seguimiento (tres meses).
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Entre 1998-2000 se vincularon alrededor de 4.000 personas en la etapa de intervencin, con asistencia activa a los talleres en desarrollo humano, procesos teraputicos y cursos de capacitacin tcnica en las reas de marroquinera, belleza, confeccin industrial y cosmetologa. Tambin se refirieron cerca de 3.000 menores de catorce aos, hijos de usuarias, a servicios sociales bsicos como educacin y salud. Se logr tambin con este proyecto la georreferenciacin del ejercicio de la prostitucin en Bogot y la construccin de mapas que se basan en el trabajo de campo realizado, al igual que la caracterizacin de la poblacin atendida. Esta ltima se seleccion segn diagnsticos y, principalmente, se focaliz en las localidades de Mrtires, Kennedy y Engativ. La inversin realizada durante 1998-2000 fue de aproximadamente 850 millones de pesos, para un costo de 220 mil pesos, por beneficiario al ao. Durante la segunda administracin de Mockus, y dentro del Plan de Desarrollo Bogot Para vivir todos del mismo lado, se incluy el proyecto Proyectos de vida para personas en situacin de prostitucin, inscrito en el objetivo de justicia social, y hace parte del programa Justicia Fraterna, con un costo de inversin cercana a los 200.000 dlares. De acuerdo con las lecciones aprendidas en la fase anterior, se redefinen las cinco etapas ya mencionadas en seis etapas nuevas:
1. Divulgacin y acercamiento en calle. En esta etapa las promotoras del DABS establecen contacto directo con las personas que ejercen la prostitucin en todas las localidades, para informarles sobre los servicios y actividades que se desarrollan en los centros de atencin. Entre 2001 y 2003 se realizaron unos 36.000 acercamientos en 18 de las veinte localidades y se actualiz mes a mes el inventario de establecimientos. Se logr referenciar unas 2.700 personas a servicios de salud (65%), a otros servicios del DABS, a Planeacin Distrital (para aplicar la encuesta Sisben), a Misin Bogot y a otras ONG interesadas en posicionar el tema. 2. Georreferenciacin del fenmeno de la prostitucin. Esto consiste en la identificacin global del nmero de mujeres, hombres, establecimientos, sitios y calles dedicados al ejercicio de la prostitucin, lo cual permite caracterizar a esta poblacin. En 2002 hubo unos 450 establecimientos, con un 60% en Santa Fe, Barrios Unidos, Kennedy, Mrtires y Chapinero, donde tradicionalmente se han ubicado los establecimien-
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tos dedicados al ejercicio de la prostitucin. Tambin se detectaron 213 puntos de prostitucin en la calle, esencialmente en Santa Fe (106), Mrtires (79) y Candelaria (28). 3. Apoyo sociofamiliar. Se busca ofrecer una acogida clida a la usuaria o usuario y brindarle informacin detallada sobre los servicios para que pueda elegir su actividad dentro del proyecto, de acuerdo con sus necesidades. Adicionalmente, se realiza la orientacin y referenciacin al usuario sobre los servicios sociales que pueden requerir los nios a su cargo. 4. Desarrollo personal. En este componente se generan procesos de deconstruccin y construccin de la identidad, con el fin de abrir espacios de mayor aceptacin, valoracin, confianza y empoderamiento de las mujeres con ellas mismas, a fin de que reconstruyan su proyecto de vida. 5. Formacin para el trabajo productivo. En esta etapa la persona trata de desarrollar sus destrezas y habilidades en el aprendizaje de un oficio, con el fin de que genere otras opciones de ingreso. La principal causa de ingreso a la prostitucin contina siendo la situacin econmica (para el 84%). 6. Asistencia y asesora legal. Se trabaja en la proteccin y defensa de sus derechos fundamentales en el mbito individual, familiar y grupal. La poblacin objeto es redefinida como entre los 26 y 35 aos, con nios y nias a su cargo, de los estratos 1 y 2, en condiciones de alta vulnerabilidad. Basndose en el modelo de trabajo en red, y buscando con ello la inclusin social de sus usuarios o usuarias, el programa pretende cubrir toda la ciudad, y se implementa a travs de tres centros de atencin: el Centro Samper Mendoza (para localidades de Mrtires, Santa Fe, Candelaria, Puente Aranda y Teusaquillo), el Centro Kennedy (para Bosa, Tunjuelito, Kennedy, Rafael Uribe, Usme y Ciudad Bolvar) y el Centro de Barrios Unidos (para Engativ, Barrios Unidos, Chapinero, Suba y Fontibn). Al mismo tiempo, hubo una serie de intervenciones para regular la prostitucin, concentrarla en zonas definidas (zonas de tolerancia) y cerrar prostbulos ilegales. Estas polticas son discutidas en el Captulo 7, sobre renovacin urbana con fines sociales.
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10.10 OBSERVACIONES FINALES

En los debates y anlisis sobre la mejora de indicadores de seguridad y convivencia en Bogot, muy pocos han subrayado la importancia del fortalecimiento de la oferta de servicios en el campo de la atencin a poblaciones vulnerables, en particular a travs del DABS y del Idipron, el programa Misin Bogot, pero tambin a travs de entidades como la Secretara de Educacin, el IDCT y el IDRD. El hecho de que muchos estudios o evaluaciones centren sus anlisis slo en homicidios o en delitos de mayor impacto y en las polticas directamente relacionadas con ellos, contribuye al poco crdito dado a estos programas, en los cuales tanto el alcalde Mockus como el alcalde Pealosa desarrollaron polticas innovadoras e invirtieron creatividad y considerables recursos humanos, fsicos y financieros. La ampliacin de la calidad y cantidad de servicios ofrecidos a diferentes personas en condiciones de vulnerabilidad entre ellos indigentes, habitantes de la calle, drogadictos, trabajadores sexuales y jvenes en riesgo ha sido una contribucin crucial en las polticas de convivencia y seguridad en la ciudad de Bogot, sin que se evidencie una oferta tan coherente y coordinada por una administracin municipal en otras ciudades de Colombia. Los habitantes de la calle, los indigentes, los trabajadores y trabajadoras sexuales y los drogadictos, para mencionar apenas algunos de los grupos de lo que genricamente se llama en Bogot poblacin vulnerable, no mantienen una correlacin significativa con el tema de homicidios, pero son fenmenos muy asociados con el panorama callejero de inseguridad cotidiana y tienen que ver con el tema de hurtos a personas, agresividad en el espacio pblico, asesinatos de personas annimas o vctimas de reprochables actos de limpieza social, as como con problemas de salud pblica y desintegracin familiar. Es innegable que una parte del xito del modelo de Bogot consiste en la progresiva especializacin en la oferta de servicios y la redefinicin de campos de intervencin de Idipron y DABS, para evitar duplicidad de acciones e ineficiencia. El Idipron atiende ahora al 95% de los jvenes habitantes de la calle o que habitan en zonas pobres y marginadas, involucrados en problemas de drogadiccin. Este instituto es, efectivamente, el esfuerzo distrital ms integral y centrado en jvenes vulnerables de Bogot en
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particular pandilleros, tanto por su amplia oferta de servicios como por la consolidacin durante el perodo 1995-2003, basada en una concepcin que proviene de las mismas races de la Institucin. sta consiste en el tratamiento de la vulnerabilidad desde diversas perspectivas psicolgicas y sociales que, al tiempo, busca incorporar al joven en los contextos sociales y urbanos dentro de los que se desenvuelve. El DABS atiende cada da a 1.500 habitantes de la calle, es decir, el 10% del total calculado. En 2003, el DABS lleg a entregar una certificacin de habitante de la calle a ms de 12.000 personas, con el propsito de que pudieran acudir ms fcilmente a los servicios de salud y de trabajo social. El DABS es tambin la nica entidad distrital que ha venido atendiendo desde una perspectiva integral a la poblacin de trabajadores sexuales, al implementar diferentes estrategias metodolgicas y alternativas de atencin orientadas especialmente hacia las mujeres, hijos e hijas. En lugar de programas de asistencia desde el sector salud exclusivamente, el DABS ha evolucionado hacia un enfoque integral, que considera a la prostituta como una trabajadora sexual, con necesidades de proteccin y de seguridad para su familia, cuando la tienen. Aunque la oferta realizada a travs del programa Misin Bogot sufre la limitante de ofrecer una atencin de tres a seis meses solamente, este ha sido muy reconocido por los bogotanos. Es el caso del programa de los guas cvicos, el cual cuenta con un carcter muy visible, y logr ser uno de los programas mejor conocidos y apreciados por la ciudadana. Durante la administracin de Pealosa, el inters de Misin Bogot estuvo puesto en la promocin de la participacin ciudadana para mejorar la seguridad, mientras que en la segunda administracin de Mockus se hizo hincapi en la inclusin social de sectores de poblacin marginales que podan significar un riesgo para la poblacin. Ambas administraciones centraron el programa en transformar la relacin de numerosos grupos de personas, percibidos como riesgosos, con el resto de conciudadanos, mediante el recurso de sacarlos de la calle para convertirlos en guas, smbolo de seguridad, reguladores de las relaciones entre ciudadanos. Adicionalmente, crearon oportunidades de vinculacin laboral de esos grupos sin mayor calificacin, aunque no se tratara de empleos duraderos.
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Misin Bogot se constituy en una estrategia blanda para contribuir a disminuir la inseguridad y construir convivencia ciudadana Misin Bogot no desarroll acciones coercitivas para el control de la violencia, sino que trabaj en la inclusin social de jvenes y adultos en alto riesgo, quienes prestaban un servicio productivo a la ciudad como agentes sociales que promovan la autorregulacin y la regulacin colectiva. As, los guas cvicos, personas que antes fueron percibidas como individuos peligrosos, se convertan en agentes institucionales para guiar a los ciudadanos. La gran innovacin de Misin Bogot, en trminos de promocin de la participacin comunitaria y de la insercin de poblaciones excluidas, fue incorporar a los recicladores y luego a otras poblaciones percibidas como amenazantes y vulnerables al mismo tiempo jvenes en situacin de riesgo, trabajadores sexuales, habitantes de la calle, mediante un proceso de acercamiento para su posterior formacin como guas cvicos. Se trataba de acercar a esas personas a la comunidad, de eliminar el estigma que pesa sobre ellas y de vincularlas a una actividad en la que se transformara su imagen tradicional de personas peligrosas y amenazantes, por otra de personas tiles a la sociedad, alineadas con el orden y la seguridad; una actividad que, adicionalmente, se constituyera en una oportunidad para ingresar en el mercado formal del trabajo. Frente a los dems programas, como la Unidad Coordinadora de Prevencin Integral (UCPI), son menos evidentes su alcance y resultados, por problemas de continuidad o de atencin durante perodos relativamente cortos, lo cual impide generar un impacto en el desarrollo personal lo que incluso es cierto para Misin Bogot. En este sentido, pueden ser criticados por dirigirse muy sintomticamente, pero menos integralmente a la persona, y por tener poca capacidad de tomar en cuenta e incidir en el entorno familiar y social de las personas atendidas. Finalmente, presentan dificultades en el momento de ofrecer posibilidades de empleo inicial, tema que sigue siendo difcil tambin para el DABS y el Idipron. Otros esfuerzos importantes pero que no hemos alcanzado a evaluar a fondo son las intervenciones integrales en los centros comerciales tomados por la prostitucin y con ella, por redes criminales, as como la creacin de la zona de tolerancia en la localidad Los Mrtires. La creacin y el fortalecimiento del Consejo Distrital de Poltica Social
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de Bogot, traduce el compromiso con la definicin de verdaderas polticas de atencin y regulacin social en la ciudad. Para las dems ciudades de Colombia es de gran relevancia poder aprender de estos procesos, en especial de la manera como ellos integran la visin preventiva, de desarrollo humano y tico de las personas ms vulnerables, en el empeo por proporcionarles herramientas que les permitan construirse como ciudadanos autnomos, con un mayor potencial para competir por las oportunidades que brinda la sociedad contempornea.
Notas captulo 10
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Como se explica en el captulo 13, los jvenes infractores sindicados o judicializados no son atendidos por el Idipron o el DABS, sino por los servicios de rehabilitacin y resocializacin del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), cuando tienen menos que 18 aos, y cuando tienen ms que 18 aos, por la Crcel Distrital o instituciones penitenciarias o carcelarias del orden nacional. En Bogot se han realizado tres censos sectoriales de habitantes de la calle, el primero de ellos fue un censo piloto que se llev a cabo en 1997 entre Idipron, IDCT y la Universidad Nacional de Colombia, con una poblacin de 4.515; el segundo se realiz en 1999 entre el Idipron y el DANE, con una poblacin de 7.817 habitantes, y el tercero se lo hicieron estas dos mismas instituciones, con una poblacin de 10.477 habitantes de la calle. Idipron y el DANE comenzaron la realizacin del IV Censo Sectorial de Habitantes de la Calle, a finales del 2004. Comentarios informales aseguraron que la nueva cifra est por encima de la encontrada en 2001. Caracterizacin elaborada basndose en el ltimo censo de habitantes de la calle realizado por el Idipron y el Departamento Nacional de Estadstica (DANE): Habitantes de la Calle, III Censo sectorial. Bogot, 2002. En Bogot se llama zorra a un vehculo grande tirado por un caballo, o pequeo, tirado por una persona, dedicado a acarreos. Zorrero es quien lo conduce. El bazuco es un subproducto de procesamiento de la cocana altamente txico, y es mucho ms barato que la cocana. Acta como estimulante. El pegante es un producto industrial utilizado para pegar cuero, cuyo alto contenido de sustancias txicas produce en quien lo huele una sensacin anestsica que quita el hambre y el cansancio. Su precio es bajo. KLevens, J. y Roca J., Protective Factors for Delinquency Amidst Adversity, en Klevens, J.; Restrepo, O.; Roca, J., y MartIns, A., Epidemiologa de la delincuencia en Colombia, Bogot, Colciencias; both cited by Klevens, 1997, p. 20. Estudio realizado por Leandro Ramos del Idipron, con el apoyo de un equipo de investigadores, y que ser publicado en 2004. Asimismo, el Idipron contrat la investigacin titulada Estudio sobre las motivaciones que conducen a los jvenes bogotanos a la vinculacin de pandillas delincuenciales, realizado por un experto externo Carlos Zorro, del CIDER, Universidad de Los Andes para evaluar las motivaciones de afiliacin de los jvenes a las pandillas. Klevens, J, and Roca J., 1997, Protective Factors for Delinquency Amidst Adversity, Klevens J, Restrepo O, Roca J, Martnez A, 1997, Epidemiologa de la delincuencia en Colombia, report presented to Colciencias; both cited by Klevens, 1997, p. 20; Tolan, P. y Guerra, N. (1984), What works in reducing adolescent violence: An empirical review of the field, Boulder, CO: Center for the Study and Prevention of Violence (See Kleevens, 1997, p. 20).
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Mediante el Acuerdo 80 de 1967 expedido por el Concejo de Bogot. Los antecedentes del Idipron se remontan al programa Bosconia, promovido desde los aos sesenta por el padre Javier de Nicol, cuya experiencia, acogida por la Administracin Distrital de Bogot, fue incorporada al Instituto. Para los jvenes de menos de 18 aos judicializados existen los programas ofrecidos por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), como en El Redentor, centro de resocializacin el cual se describe en el captulo 12. No se trata solamente de intervenciones sofisticadas, sino de acciones a travs de las cuales se busca que los habitantes de la calle se sientan respetados y tenidos en cuenta. Como explica un directivo del Centro Idipron: A veces un gesto tan simple como darle a estos jvenes medio pollo como almuerzo, es recrear la dignidad y la creencia de ellos mismos en su propio estatus de ciudadanos. De igual impacto ha sido un convenio entre el Idipron y la Fundacin Andrs Bello, que se llam Una sonrisa feliz, y que gener 360 prtesis dentales para estos jvenes, que muchas veces tienen una dentadura muy mal cuidada, que dificulta su presentacin en un ambiente laboral y formal. Entrevista con el padre Javier de Nicol, septiembre de 2003. Decreto Distrital 897 de 1995. Agradecemos las generosas contribuciones en entrevistas y materiales por parte de Luis Spath, director del Centro, as como de los jvenes e instructores del Centro durante las varias visitas realizadas (septiembre-diciembre de 2003). Contrato 088 de 2002, denominado Programa integral de formacin para el trabajo en reas tcnicas y en actividades de mejoramiento y mantenimiento del espacio pblico (octubre de 2002-mayo de 2003). El proyecto se dirigi a jvenes de ambos sexos, con edades entre los 14 y 26 aos, en riesgo de exclusin social y en proceso de reinsercin social, vinculados al Idipron, y que poseen como mnimo quinto de primaria. Se atendi (entre octubre de 2002 y mayo de 2003) un total de 250 jvenes distribuidos as: 100 jvenes para la formacin tcnica y 150 en actividades de mejoramiento y mantenimiento del espacio pblico. Cada uno de estos cursos tena una intensidad horaria semanal de doce horas para la formacin tcnica, una hora para el mdulo de desarrollo humano y fortalecimiento de habilidades y competencias bsicas y una hora para el acompaamiento social y psicolgico durante 24 semanas. Ancdota relatada por el alcalde Mockus en entrevista con los autores. Noviembre de 2003. Entrevista a Claudia Vsquez, fundadora y primera directora de Misin Bogot, bajo la administracin de Pealosa, y ms tarde secretaria de Trnsito, durante la administracin de Mockus 2. Bogot, septiembre de 2003. Documento presentado por el programa Misin Bogot, de la Alcalda Mayor de Bogot, Univerciudad, No. 6, dic. de 2000. Ibid. Entrevista Claudia Vsquez, directora de Misin Bogot, Bogot, sep. de 2003. Teora de la ventana rota o broken windows theory. Entrevista a Claudia Vsquez, Bogot, sep. de 2003. Kohlberg, Teora cognitive-evolutiva de la moralizacin, 1969. Presentacin realizada por la directora y el equipo de Misin Bogot. Bogot, sep. de 2003. Proyecto Atencin a jvenes en riesgo y resocializacin, Alcalda Mayor de Bogot, Direccin de Seguridad de la Secretara de Gobierno. La Ley 375 del 4 del julio de 1997. El proyecto dej de todos modos abierta la posibilidad de incluir jvenes de los estratos 4, 5 y 6. Ramrez, Clara y Castro, scar, Juventud, pobreza y formacin, Centro de Investigaciones para el Desarrollo, Universidad Nacional de Colombia, Bogot, 1999. Alcalda Mayor de Bogot-UCPI, 2002, Un trabajo de campo en la ciudad. Conceptualizacin y Materializacin de la Prevencin integral. Ibid., pp. 22-23.
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Alcalda Mayor de Bogot-UCPI, 1993, Cultura juventud y arte. Una propuesta de prevencin integral, Guadalupe, Bogot, 1993, p. 59. Alcalda Mayor de Bogot, 1998, Plan de Desarrollo Formar Ciudad 1995-1997. Klevens, p. 22. Sin embargo, segn Klevens, las casas en Bogot tenan serios problemas de continuidad por dificultades financieras y administrativas. Klevens no logr encontrar informacin sobre la distribucin entre hombres y mujeres. Entrevistas con Adalgiza Reyes, directora de Seguridad, y Claudia Ocampo, coordinadora del proyecto Atencin a jvenes y resocializacin. Formulacin de un proyecto de inversin. Subsecretara de Asuntos para la Convivencia de la Secretara de Gobierno Distrital, medio magntico, julio de 2001. Proyecto 7086. Atencin a jvenes en riesgo y resocializacin, Plan de Desarrollo: Bogot, Para vivir Todos del mismo Lado. Objetivo: cultura ciudadana. Programas: vida sagrada. Coordinacin: Direccin de Seguridad de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia de la Secretara de Gobierno Distrital. Tiempo: julio de 1998 y reformulado en julio-septiembre de 2001. Plan de Desarrollo Por la Bogot que queremos. Literal d. Fomento al buen uso del tiempo libre y el espacio Pblico: [] Se promover la realizacin de actividades culturales, recreativas y deportivas, que integren varias disciplinas y brinden mltiples oportunidades a pblicos tan variados como aquellos que habitan la ciudad y la enriquecen. Se realizarn programas y actividades dirigidos a la tercera edad y discapacitados, se promover el desarrollo del deporte comunitario y estudiantil, se realizarn eventos de recreova en la ciclova del domingo y otros eventos metropolitanos de gran impacto. Desde aqu se apoyarn prcticas recreativas, culturales y deportivas, especialmente dirigidas a nios y jvenes, que permitan una mejor utilizacin del tiempo libre y la ampliacin de oportunidades educativas ms all de la jornada escolar. Se trata de promover el uso del espacio pblico urbano para que toda la ciudad se convierta en escenario espacio de socializacin del arte y la cultura y espectculo con las manifestaciones creativas de ciudadanos capaces y orgullosos de compartir y disfrutar de su ciudad. Plan de Desarrollo 1998-2001. Esto representa un 20% de los recursos destinados durante las tres administraciones al Proyecto 7086. Las reas de intervencin que presentan continuidad desde 1999 hasta la fecha son las de participacin juvenil y formacin democrtica y formacin para el trabajo. La informacin de referencia, Informe final, ha sido proporcionada por la Fundacin Superior Diners. Contrato 125 de 2001, denominado Proyecto formacin para el trabajo a jvenes en proceso de resocializacin (mayo-octubre de 2002). En su informe, la Fundacin Superior Diners presenta un total de 532 estudiantes certificados; 148 estudiantes desertados, lo que equivale a un 22% de desercin, explicada por razones de ndole personal, falta de identificacin con el programa, vinculacin laboral o poblacin flotante, tambin denominada trapecistas, al filo de caer o elegir entre el bien y el mal. Mercadeo social (siete cursos), archivo y correspondencia (cinco cursos), promotor integral de ventas (cuatro cursos), manipulacin de alimentos (cuatro cursos). Tambin incluy introduccin, la identidad del hombre, comunicacin, valores, liderazgo moral, proyecto de vida, resolucin de problemas, toma de decisiones. Alcalda Mayor de Bogot, Consejo Distrital de Poltica social, Hacia una poltica integral de juventud para Bogot, 1999. Alcalda Mayor de Bogot, DAACD-CIDER, Elaboracin del escenario tendencial y posible para el desarrollo de la poblacin joven en Bogot, informe final, Bogot, 2003. Alcalda Distrital de Bogot, Consejo Distrital de Poltica Social de Bogot, Lineamientos generales de poltica social para Bogot 2004-2014. Aproximacin desde los derechos de la niez, la juventud, las mujeres, las personas y la familia , 2003, p. 14. Mediante el Acuerdo Municipal 78 de 1960.
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Alcalda Mayor de Bogot-DABS, Balance de una gestin 1998-2000, 2000, p. 16. Mediante el Decreto 3133 de 1968. Entrevista a funcionarios de la Fundacin Hogares Claret, en DABS de San Cristbal, Bogot, 2003. stos fueron los pasos iniciales de la atencin brindada a la poblacin de El Cartucho, sobre el cual se habla ms adelante. (Ver tabla captulo 8) La Fundacin Hogares Claret tiene un diplomado en Medelln en formacin de operadores para atencin a habitantes de la calle; tambin se prepararon los terapeutas en la Universidad San Buenaventura de Medelln. Agradecemos las entrevistas y apoyos prestados en 2003 por Andrs Botero, gerente del programa Habitantes de la calle, del DABS, Bogot. Alcalda Mayor de Bogot, Departamento Administrativo de Bienestar Social, Balance de una gestin 1998 - 2000, 2000, p. 18. Decreto 127 de 2002. Decreto 1137 de 1999, por medio del cual se organiza el Sistema Nacional de Bienestar Familiar. Secretara de Gobierno, Secretara de Hacienda, Secretara de Educacin, Secretara de Salud, el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, el DAACD, la Caja de Vivienda Popular, el Idipron, el IDCT, el IDRD, la UCPI, la Personera Distrital, la Veedura Distrital, el Departamento Administrativo de Medio Ambiente (DAMA), un representante de cada uno de los veinte alcaldes locales y un representante del ICBF, regin Bogot. Son invitados permanentes un representante de las siguientes instituciones: cajas de compensacin familiar, fundaciones y asociaciones sin nimo de lucro que trabajan con el sector social, as como un representante de cada grupo poblacional, de los beneficiarios de los programas distritales, de las universidades y de los gremios. Para un panorama completo, vase tomo II del Balance de la gestin de proyectos 2001-3, DABS, Bogot, diciembre de 2003. Proyecto 7312 del DABS. Mediante convenio con Hospital Centro Oriente, de la Secretara de Salud, que les brida atencin mdica y odontolgica a travs de dos unidades mviles. Aguapanela, o agua de panela, infusin hecha con panela, un producto fabricado con derivados de la caa de azcar, un alimento energtico muy popular en Colombia. Sistema de informacin suministrado por el padre Gabriel Meja, presidente de la Fundacin Hogares Claret. Entrevista con Andrs Botero, gerente del programa Habitantes de la calle del DABS, Alcalda Mayor de Bogot. Cmara de Comercio de Bogot, Censo de poblacin y establecimientos dedicados a la prostitucin, Bogot, 1991. DABS -SIRBE, Bogot, 2001. Cmara de Comercio de Bogot, Censo de poblacin y establecimientos dedicados a la prostitucin, Bogot, 1991. Como parte del proyecto Atencin integral a la poblacin en alto riesgo fsico y moral, dentro del subprograma Reducir los comportamientos de exclusin social del programa Promocin social para el progreso social. Va Resolucin 1149, que reglament la modalidad. Modalidad de atencin a personas en alto riesgo vinculadas al trabajo sexual, inscrita dentro del proyecto: Atencin del menor en situacin de alto riesgo. Proyecto 7220. Este proyecto se sita en el Plan de Desarrollo, dentro de la prioridad: interaccin social, en el programa Mejoramiento de la calidad y aumento de la cobertura de servicios a grupos vulnerables.
Captulo 11 PROMOCIN DE COMPORTAMIENTOS SEGUROS Y DE UNA CULTURA CIUDADANA EN BOGOT (1995-2003)
Taxista capacitado en programa distrital Caballeros de la Cebra. Foto Gerard Martin.
Debemos ser consecuentes: si nos proclamamos pro democracia pues tambin tommonos la sopita que la democracia produce. Uno no puede decir, soy pro demcrata pero escojo qu leyes cumplo. A este respecto, como sociedad hemos avanzado mucho en igualitarismo, pero an nos cuesta trabajo regularnos por la ley de la mayora.
ANTANAS M OCKUS, 20021
El Alcalde Antanas Mockus instaur, durante su primera administracin (1995-1997), una innovadora estrategia para promover cambios sociales deseables y duraderos en los comportamientos ciudadanos para promover cultura ciudadana (vase Captulo 4). La promocin de la cultura ciudadana se tradujo tambin en innovadoras estrategias de comunicacin, incluso en trminos de campaas de prevencin frente a factores de riesgo.
Segn Antanas Mockus, la propuesta de cultura ciudadana pretende: a) Modificar ciertos comportamientos individuales y colectivos que rien fuertemente con la vida social de la ciudad (mediante autorregulacin ciudadana, capacitacin de funcionarios y construccin de algunos espacios urbanos donde interactan ciudadanos o ciudadanos con funcionarios. b) Construir colectivamente una imagen de ciudad compartida, actual y futura, y buscar que la comprensin como el respecto de las reglas confieran identidad ciudadana y sentido de pertenencia. c) Impulsar lo que tradicionalmente se reconoce como cultura, la cultura popular y las manifestaciones artsticas que puedan contribuir a generar sentimiento de pertenencia a la ciudad. d) Propiciar la participacin comunitaria y la regulacin de la administracin por parte de la ciudadana. (Antanas Mockus, Gua prctica de cultura ciudadana, 2004)
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El carcter creativo, ldico y poco tradicional de la poltica de cultura ciudadana y de las estrategias de comunicacin que la acompaaron, desconcert a muchos en sus inicios, en particular cuando el alcalde mismo se convirti en el smbolo ms visible de las campaas. Con el tiempo, termin por convencer a muchos, a tal punto que lo reeligieron alcalde 3 aos ms tarde.2 Como hemos explicado con detalle en el Captulo 7, la administracin de Pealosa (1998-2000), consider que la creacin de una cultura ciudadana y citadina, incluso en relacin con comportamientos de riesgo, dependa esencialmente de las condiciones ofrecidas por el entorno urbano; que para crear una ciudad ms agradable y con menos peligros, se necesitaban tambin, de manera urgente, grandes intervenciones urbansticas, crear y mejorar el espacio pblico, mejorar la movilidad y por esta va, convertir a Bogot en una ciudad menos agresiva y peligrosa. De manera que para Pealosa las estrategias de comunicacin y sus respectivas campaas para promover comportamientos seguros, constituan un mecanismo complementario a las intervenciones urbansticas, por ejemplo en trminos de aprender a utilizar el espacio pblico, los parques, el nuevo sistema de transporte pblico, etc. Lo anterior se tradujo, por ejemplo, en iniciativas como el Programa Misin Bogot, el fortalecimiento de las actividades y programas del Idipron (vase Captulo 10) y estrategias para el buen uso de los parques (vase Captulo 7). Pero otras de sus iniciativas, como las relacionadas con la cultura ciudadana para la movilidad segura, en relacin con el tema de accidentes de trfico, guardaban mucha cercana con la metodologa de Mockus. Armona entre ley, moral y cultura, segn el alcalde Mockus (2003):
En la construccin de la convivencia es necesario reconocer la importancia de los tres sistemas reguladores [ley, moral, cultura], de modo que lo establecido en la ley sea interiorizado en la conciencia moral y fortalecido como regulacin cultural. Lo ms importante, en estos trminos, es avanzar en la formulacin de una cultura democrtica y una cultura de legalidad, para que las tensiones entre los sistemas reguladores se resuelvan de manera pacifica mediante mecanismos democrticos, es decir, a travs la discusin y argumentacin, o dicho de otro modo, mediante una verdadera construccin conjunta de la ley. (palabras del alcalde, Ciudad y Democracia, Bogot, 2003)
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Durante su segunda administracin (2001-2003), el alcalde Mockus se comprometi con el mantenimiento y la ampliacin de las obras pblicas iniciadas por Pealosa, reconociendo la importancia que tienen en el mejoramiento de la cultura ciudadana. Al tiempo, fortaleci, como un elemento central de su gestin, el tema de comunicacin y de instruccin pblica. El enfoque temtico de las campaas y prcticas pedaggicas innovadoras se reorient esta vez hacia la consolidacin de la cultura ciudadana en trminos de polticas para promover la integracin y armonizacin entre la ley, la moral y la cultura. Esto se concret en programas orientados al cambio de comportamientos y actitudes para el acatamiento de normas, el respeto a la vida humana, los derechos de cada individuo y de la sociedad bogotana en su conjunto,3 as como hacia la promocin de la resistencia civil frente a los actos de terrorismo (vase Captulo 14). Este captulo presenta, para el perodo 1995-2003, un resumen que no pretende ser exhaustivo de las polticas de promocin de cultura ciudadana, de las estrategias de comunicacin y de las campaas de promocin que las acompaaron, con particular atencin en las dirigidas a promover comportamientos y actitudes menos riesgosos y ms solidarios para crear una ciudad ms segura. La estrategia y las campaas de resistencia civil reciben un tratamiento aparte en el Captulo 14.
11.1 EL CAMBIO DE COMPORTAMIENTOS

Antes de 1995, se realizaban en Bogot con alguna frecuencia campaas de comunicacin de diferente naturaleza, orientadas a promover en la ciudadana la adopcin de comportamientos seguros y saludables. Por ejemplo, campaas de prevencin del consumo de sustancias psicoactivas, campaas de prevencin de la accidentalidad vial, campaas de prevencin de enfermedades como la gastroenteritis, o de prevencin de embarazos en adolescentes. Sin embargo, cada institucin manejaba sus campaas de acuerdo con objetivos sectoriales y estrategias de comunicacin propias, que terminaron muchas veces siendo las estrategias de las firmas de publicidad o comunicacin contratadas para la respectiva campaa, o reflejando propuestas de carcter internacional diseadas con el propsito de llegar a todos los pases del mundo o a determinados
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grupos de poblacin. Asimismo, el objetivo de las campaas estaba esencialmente orientado a suministrar informacin a la ciudadana, y no tanto a confrontar a los ciudadanos con sus responsabilidades individuales, sus talentos personales y las oportunidades sociales para cambiar comportamientos en beneficio individual y colectivo. En este sentido, las campaas no estaban diseadas como un instrumento para avanzar en una poltica, sino que eran consideradas ellas mismas como un fin. Era un hecho que con la degradacin de la ciudad durante los aos ochenta (vase Captulo 1), muchos ciudadanos y sus mandatarios se haban instalado en un contagioso negativismo. Era comn escuchar afirmaciones como: esta ciudad no la arregla nadie y tampoco nadie se interesa por que esto se arregle. De algn modo, este negativismo se tradujo en campaas de corte prohibicionista, o con un tono alarmante, sin asomos de contenidos con carcter constructivo y ldico. El alcalde Mockus, al situar la promocin de la cultura ciudadana como eje central de su Plan de Desarrollo (1995-1997), decidi que no era necesario el paso de varias generaciones para introducir cambios significativos en los comportamientos de las personas y que tales cambios podran ser logrados promoviendo formas de autorregulacin y de respeto entre ciudadanos y hacia la ciudad. El xito dependera, segn Mockus, de la eficacia del mensaje y sta, a su vez, de la transparencia en la comunicacin efectuada por el mensajero, es decir, la administracin distrital y el alcalde en particular. Corresponda esto a la conviccin de Mockus respecto de que el administrador tambin debe ser pedagogo (vase Captulo 4).
Segn el alcalde Mockus (2002), la complejidad de lo simblico: Lo simblico es un recurso difcil y delicado de manejar, que funciona bien si se logra utilizar de manera limitada y slo cuando es estrictamente pertinente. La orientacin educativa ayuda mucho a regular el uso de los smbolos, pero siempre se debe asegurar que stos generan saldo pedaggico; de otra manera, se est cometiendo casi que un sacrilegio en el manejo de la comunicacin. [...] Todo el tema de la seleccin del mensaje, de la simplificacin del mismo y del acierto en su comunicacin, es de una responsabilidad enorme. (Palabras del ex alcalde mayor de Bogot, Importancia de la comunicacin, Bogot, 2002)
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Para hacer operativas estas ideas, todas las polticas sectoriales tenan que mostrar cmo iban a integrarse en el marco central de la promocin de la cultura ciudadana, por lo cual empezaron a disearse e implementarse estrategias de comunicacin y sus respectivas campaas, para implicar y comprometer a la ciudadana. El Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT) fue el encargado de desarrollar a partir de la realidad local, con base en estudios de corte antropolgico, sociolgico y de psicologa social, el concepto de cultura ciudadana y de disear junto con el alcalde y sus asesores, programas, estrategias de comunicacin y campaas para promover cambios en los comportamientos ciudadanos. Se concibi la ciudad como un libro abierto, sobre el que se poda leer lo que suceda y lo que pensaba la ciudadana; y como un laboratorio, donde se poda intervenir con procesos de animacin sociocultural. Estas ideas y mtodos fueron apropiados progresivamente en sus ideas, durante la primera administracin de Mockus, la administracin de Pealosa y la segunda administracin de Mockus. De esta manera entidades como el Instituto Distrital de Recreacin y Deporte (IDRD), apoyaron sus programas con campaas innovadoras en el tema de mantenimiento de parques (vase Captulo 7), la Consejera para la Vida Sagrada en el tema de entrega voluntaria de armas, la Secretara de Trnsito y Transporte en campaas de prevencin de accidentes de trnsito y la Secretara de Gobierno en temas relacionados con su misin institucional, especficamente en seguridad y convivencia ciudadanas. Uno de los resultados de los estudios prcticos promovidos por el IDCT como tanque de pensamiento durante las dos administraciones Mockus (vase Captulo 15) fue que no haba evidencia suficiente para afirmar que los ciudadanos dejan de acatar las normas solamente por desconocimiento de las mismas y que muchos parecan utilizar informacin de manera selectiva, cuando se trataba de actuar conforme o no a la norma. Por tanto se consider necesario investigar ms a fondo sobre las razones que llevaban a los ciudadanos a ese desacato, para con base en las mismas disear estrategias con posibilidades reales de xito en el terreno del cambio de comportamientos. Trabajando con pequeos grupos focalizados, se evidenci que la mayora de los bogotanos conocan cules eran los comportamientos prescritos por la ley (no pasar por un semforo en rojo) pero que incurrieron en un incumplimiento de
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normas especficas (pasar el semforo en rojo), muchas veces arguyendo con explicaciones o justificaciones para no cumplirlas. En efecto, en el caso del porte obligatorio del cinturn de seguridad en un automvil, muchas personas decan no conocer la norma, sin embargo en otros casos (pasar en rojo), decan conocer la norma pero consideraban que estaba justificado no acatarla en una determinada hora o lugar por razones como nadie lo hace. De ah que se consideraba que no era conveniente hacer programas y estrategias de comunicacin para solamente informar a la gente de una norma, o de lo que no se debera hacer, sino de mostrar cmo se pueden cambiar comportamientos y tomar actitudes diferentes frente a normas, reglas y comportamientos en lo pblico. Se trataba entonces de hacer visibles comportamientos deseables y no solamente los indeseables que haran ms constructiva la vida en comunidad, y convencer as a los ciudadanos sobre la conveniencia y la viabilidad de introducir esos cambios en el comportamiento cotidiano. Llamar a la responsabilidad individual permita al mismo tiempo romper con el modelo poco efectivo de intentar estimular cambios en el comportamiento colectivo de Bogot en su conjunto. Este tipo de comunicacin pblica en forma de campaas de cambio social deba dirigirse a comportamientos realizados en el espacio pblico, pues no se pretenda abarcar lo que suceda en el espacio privado; pero desde el punto de vista de teoras del free-rider y de otros acercamientos a la relacin entre comportamientos individuales y colectivos, se introdujeron varios tipos de incentivos para complementar la eficiencia de las campaas:4 Econmicos: multas o incentivos monetarios Legales: normas que prohben ciertos comportamientos Educacionales: proveer informacin sobre ventajas o desventajas de ciertos comportamientos Coercitivos: apoyados en normas, se aplican factores de fuerza. La comunicacin pblica se desarroll, por una parte, mediante medios masivos de comunicacin televisin, radio, prensa que cumplieron su funcin de llegar a amplios grupos de poblacin. Pero se recurri tambin a la comunicacin interpersonal, que involucr grupos
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pequeos, que al articularse a estrategias masivas cumplieron una funcin de comunicacin muy eficaz. Un buen ejemplo fue la figura de los mimos (vase ms adelante) que se usaron en el contexto de varias campaas y que eran simultneamente difundidas por los medios de comunicacin, con la idea de que los mimos aunque de manera directa fueron solamente presenciadas por grupos pequeos de ciudadanos tenan un impacto visual y de boca a boca con su irrupcin en la previsibilidad cotidiana, provocando un impacto y visibilidad mayor que una campaa realizada solamente por medios tradicionales. Todo ello se tradujo en una comunicacin intensa hacia la ciudadana llamada por Mockus la interaccin intensificada, para que la comunidad comprendiera la necesidad del cambio de comportamientos. A lo anterior se agregaba el mismo alcalde Mockus, con su inters por mtodos pedaggicos no tradicionales de entrar en escena y de acuerdo con la idea de que el administrador pblico tiene la responsabilidad de ser instructor pblico a travs de sus propios comportamientos, convirtindose en modelo de comportamientos deseables y en tema permanente de noticia colorida y efectista, para mantener en la agenda de los medios masivos de comunicacin el tema de la cultura ciudadana con sus propuestas de acatamiento de normas y autorregulacin. El riesgo del payaso era conscientemente asumido por Mockus, quien consider que dicho riesgo sera neutralizado siempre y cuando las campaas que involucraran al alcalde en persona fueran bien pensadas. Mockus tambin saba que lo ldico es un parte integral de la idiosincrasia bogotana, la de los mimos, los zancos (un par de palos altos sobre los que caminan las personas), los titiriteros y los cuenteros.
11.2 PROMOVER COMPORTAMIENTOS SEGUROS

Para cambiar comportamientos inseguros y promover seguridad ciudadana, el equipo de Mockus decidi integrar en su poltica de cultura ciudadana componentes del enfoque epidemiolgico. El enfoque epidemiolgico considera que las polticas pblicas, para confrontar los altos ndices de inseguridad, de lesiones fatales y no fatales, deben focalizarse en acciones preventivas sobre factores de riesgo que, como: el alcohol, el porte de armas, la conduccin irresponsable, el uso no reglamentado
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de plvora, entre otros, inciden en los altos ndices de accidentalidad y muerte en la ciudad. El uso del modelo epidemiolgico en Bogot en parte se inspir en la gestin del alcalde Rodrigo Guerrero mdico de formacin y experto en epidemiologa quien lo haba aplicado de manera exitosa en Cali (1992-1994). Tambin se inspir en modelos de intervencin propuestos por instituciones como la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Naciones Unidas. La particularidad del modelo para Bogot consisti en que se redefini el enfoque preventivo en trminos de Promocin de una Cultura Ciudadana a travs de campaas de cambio social y de la comunicacin interpersonal. Al enfoque epidemiolgico se sum un enfoque de promocin de formas de autorregulacin jurdica (legal), cultural (colectiva y variable segn el contexto) y moral (individual), para ayudar a los ciudadanos a aclarar la relacin entre derechos y deberes, entre el derecho propio y el ajeno, invitando a las personas a modificar los criterios con que se juzga la accin propia o ajena, y lo que se considera culturalmente admisible. Este enfoque se centr nuevamente en informar (campaas de cambio social) y promover cambios en relaciones interpersonales y sociales, para que en lugar de negar los problemas o conflictos o asesinar por ellos, fuera necesario identificarlos, hablar de ellos y de las posibles soluciones; se buscaba hacer pasar de las disculpas a reconocer la visin, razn, inters y palabra del otro; pasar del reconocimiento de las reglas formales a la autorreflexin sobre la tica individual, en la que la sinceridad decir lo que es y lo que no es factible produce mejores resultados que la vaguedad. Progresivamente, de manera inductiva e interpretando desarrollos tericos sobre capital social y normatividad formal e informal, Mockus fue construyendo un marco lgico sobre su propuesta de cambio social en trminos de las interrelaciones entre tres sistemas reguladores de comportamientos, hbitos y creencias: la regulacin jurdica (legal), la regulacin cultural (colectiva y variable segn el contexto) y la regulacin moral (individual). Lo que otros llaman la anomia de la sociedad civil Bogotana, su desintegracin o su falta de capital social, es reformulada por Mockus en trminos de un divorcio entre ley, moral y cultura. Es este divorcio el que explica las dificultades de la convivencia. Para re-
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parar este divorcio, tanto a nivel interpersonal como a nivel de relaciones entre el pblico y las autoridades era entonces necesario intervenir, con campaas sociales y promocin de comunicacin interpersonal sobre las tres formas de regulacin, promoviendo su armonizacin. Para Mockus, las reglas compartidas son las que permiten que el comportamiento llegue a ser inteligible, previsible y, en algn grado, confiable; en este sentido, el saber a qu atenerse es tal vez el componente bsico de nuestra idea de seguridad.5 La concepcin que orienta la promocin de comportamientos seguros es la de construccin colectiva de la norma, bajo la premisa de que nadie cumple mejor una norma que aqul que ha participado en su construccin. Si la norma se construye colectivamente, esa misma participacin ciudadana garantiza que la norma se entienda ms, desde las necesidades de la comunidad y se interiorice mejor. Se quera demostrar que el cumplimiento de la norma parte del conocimiento de la misma. En palabras de Mockus, se trataba de superar el divorcio entre cultura, ley y moral permitiendo tomar medidas para reconciliarlas transformando no las leyes, ni tampoco la moral, sino algunos hbitos y costumbres.6 Mediante mensajes intensos y campaas sobre los objetivos de la ley y las medidas destinadas a lograr su cumplimiento, se pretenda lograr una mayor armona entre la moral, la ley y la cultura y construir desde la gestin distrital, una agenda comn del gobierno y de la sociedad civil. Es en este contexto en el que se inscriben las llamadas campaas de promocin de comportamientos seguros, con el objetivo de generar y fortalecer una cultura ciudadana en la que el cumplimiento de la norma se hiciera a travs de un trabajo de autorregulacin y autocontrol, como un hbito de vida, y no slo por razones de obligatoriedad o coaccin. Para generar nuevas formas de comunicacin que garantizaran un impacto duradero y que posibilitaran el cambio de comportamientos agresivos o inconvenientes, hacia relaciones interpersonales ms armnicas en el espacio pblico, se recurri a actividades ldicas callejeras, con el recurso de los mimos y de las tarjetas ciudadanas. Para romper costumbres y poner a la gente a pensar, era necesario recurrir a mensajes y smbolos que apuntaran a la construccin de nuevos imaginarios o representaciones de la realidad en la ciudadana, para la promocin del acercamiento entre extraos y la convivencia. Para crear smbolos que
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la ciudadana identificara fcilmente con una estrategia o un propsito determinado, se desarrollaron diversas campaas y juegos. Entre los expertos que han opinado sobre estas campaas, algunos consideran que hubo dispersin en los mensajes y en los smbolos, sin embargo coinciden que en dichas campaas contribuyeron a posicionar y mantener vigente entre la gente el tema de la cultura ciudadana como un bien pblico. El proyecto de comunicacin para la convivencia, desarrollado por la Direccin de Seguridad de la Subsecretara de Convivencia y Seguridad de la Secretara de Gobierno desde 1998, tuvo como objetivo promover entre los ciudadanos la percepcin de que la seguridad y la convivencia son asunto de todos. Promoviendo la participacin ciudadana en aras de recuperar valores como la solidaridad, la corresponsabilidad frente a los hechos que suceden en la ciudad y la autorregulacin, para garantizar que la ciudad se convirtiera en un lugar seguro y amable para vivir, invitando al ciudadano a modificar su errada comprensin de que los temas de seguridad y convivencia son asuntos exclusivos de las autoridades. Con base en las estadsticas producidas por el Sistema Unificado de Informacin sobre Delincuencia y Violencia (SUIVD), se busc dar una difusin de los logros de la administracin, con el propsito de contribuir a cambiar la percepcin que los habitantes tenan sobre la seguridad en la ciudad. En el resto de esta seccin se describen contenidos y metodologas de las estrategias y campaas de comunicacin ms relevantes de la primera administracin de Mockus (1995-1997), sin pretender ser exhaustivos. Varias de stas se hallaban relacionadas con el programa de movilidad, al cual nos referiremos ms adelante. Mimos. La administracin de Mockus dise una campaa con los tradicionales mimos de la calle actores ldicos, desde siempre presentes en los sitios ms concurridos del centro tradicional, donde se comportan como mudos, con la cara pintada de blanco, la sonrisa y los ojos exagerados, y que son una presencia conocida en las calles de Bogot donde imitan transentes, burlndose de ellos frente a un pblico de otros transentes que se han reunido a observar el espectculo, y que supuestamente les paga una propina como compensacin a su teatro callejero. Se pidi a los mimos trabajar en la promocin de la adopcin de
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comportamientos respetuosos y seguros en el espacio pblico, muy en consonancia con los postulados de la comunicacin interpersonal de mover lo afectivo y llegar a pequeos grupos, y como parte de una estrategia de animacin sociocultural. Los mimos se presentaron durante 6 meses, desde marzo 1995, en diferentes lugares de la ciudad como parques, cruces y puentes peatonales etc., caricaturizando los comportamientos indeseables de la ciudadana con el fin de hacerlos visibles, como en el caso de arrojar basuras en las calles, no respetar los semforos o los cruces peatonales. Su xito meditico fue enorme, pues los medios de comunicacin les acogieron con gran despliegue. La ciudadana acept su presencia con entusiasmo, aunque las personas imitadas no siempre se mostraron muy a gusto con el hecho de ser ridiculizadas pblicamente y puestas en evidencia. En julio de 1995, en vista del xito obtenido, el IDCT contrat unos 400 mimos para apoyar sus estrategias de cultura ciudadana en todas las localidades de la ciudad. El cubrimiento de los medios se debi en primera instancia a lo novedoso del sistema, y a la presencia del alcalde en el lanzamiento de cada iniciativa. La acogida fue en principio favorable. Tarjetas ciudadanas. El objetivo de las tarjetas ciudadanas, como instrumento pedaggico, era introducir en el lenguaje y la comunicacin ciudadana cotidiana, algunos gestos de aprobacin o rechazo de comportamientos adecuados o inadecuados utilizados en la comunicacin privada y coloquial. La idea era sustituir con estos smbolos en este caso una mano con el dedo pulgar hacia arriba, y el dedo hacia abajo el lenguaje soez o desobligante cotidiano en la comunicacin de quienes se desplazan por la ciudad. Se realizaron varios diseos, siendo los ms conocidos los que en una cara tenan una mano con el dedo pulgar alzado en seal de aprobacin y la otra cara con el dedo pulgar hacia abajo, en seal de desaprobacin. De estas tarjetas se distribuyeron entre 1995 y 1996 cerca de 1,4 millones, en estaciones de gasolina, supermercados, y tambin como insertos en la prensa, para que la gente las llevara en su bolso o en el carro cuando estuviera en desplazamientos, y pudiera mostrar un dedo para mostrar aprobacin o desaprobacin del comportamiento de otra persona en el trfico. La opinin pblica se apropi de la estrategia, y se volvi un tema de mucho debate, posicionndolo tal y como era el objetivo de la campaa. Los medios de comu-
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nicacin tambin acogieron esta iniciativa con gran entusiasmo, y lo retomaron incluso para calificar los resultados de funcionarios e instituciones pblicas.
Resultados de la estrategia tarjetas ciudadanas7 Respecto a la eficacia de la estrategia de distribucin y al proceso de apropiacin de stas que se esperaba de la ciudadana, el diario El Tiempo public el 8 de agosto de 1995 los resultados de una encuesta contratada con Yankelovich Acevedo Asociados, realizada entre el 24 y el 31 de julio del mismo ao a 1.042 personas. La encuesta indica que del total de encuestados el 23% (155) tiene una tarjeta ciudadana en su poder y el 64,8% (675) ha odo hablar de ellas. Entre las personas que conocen las tarjetas, el 71,3% cree que s son tiles como un instrumento pedaggico que ayude a mejorar la situacin del trnsito, en tanto que el 25,2% se muestra escptico frente a la utilidad de las tarjetas. Entre las personas que poseen una tarjeta (23%), el 37,4% afirma que la muestra a conductores cuando cometen una infraccin o un acto plausible. En otros mbitos tambin se replic el ejercicio de calificar con las tarjetas, como en un debate con candidatos en la Alcalda de Bogot durante el mes de octubre, anuncios publicitarios e iniciativas locales, como la de la zona cuarta de San Cristbal que contrat al caricaturista Grosso para elaborar nuevas tarjetas con ilustraciones en que se muestra a los bogotanos en diferentes actitudes cotidianas.8
Bogot coqueta. La estrategia de comunicacin que recibi este nombre invitaba a todos los habitantes de la ciudad, sin importar su procedencia geogrfica, a enamorarse de la ciudad, en un esfuerzo por combatir el poco sentido de pertenencia de los inmigrantes de todas las regiones del pas. Su principal smbolo grfico era un corazn rojo, que se utiliz en diferentes campaas. La novedad aqu estribaba en motivar un cambio en la actitud y la representacin negativa que muchos ciudadanos cultivaron respecto de la ciudad, para por el contrario comenzar a sentir amor por Bogot, y a descubrir sus lados desconocidos.
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Todos ponemos. Campaa basada en el popular juego de la pirinola, invitaba a hacer una apuesta por la ciudad, aportando para su desarrollo. Kit zanahorio. ste contena la tarjeta ciudadana, un pito y una moneda, y fue otro instrumento estilo tarjetas ciudadanas dirigido a reforzar entre ciudadanos comportamientos de respeto y de acatamiento a la norma, en particular en el trfico. El pito se sumaba a la tarjeta como instrumento para llamar la atencin sobre comportamientos adecuados o inadecuados de otros ciudadanos, por ejemplo cuando la gente no respetaba una fila de espera. La moneda simbolizaba el inters en cuidar los recursos pblicos. El sapo. Esta campaa estaba relacionada con un esfuerzo por fortalecer la responsabilidad poblacional de defender lo pblico. Fue una invitacin a los ciudadanos a ser sapos, expresin que tiene una connotacin negativa en el lenguaje popular colombiano ya que designa a quien delata a las personas de su entorno. La idea era decir: El sapo no siempre es malo, y puede representar un valor civil al pblicamente sealar comportamientos inadecuados, contraproducentes y hasta ilegales. Ser sapo lgicamente implica lograr superar la presin social de no delatar que puede existir. Mockus mismo se puso una camiseta con un sapo encima. Esta idea fue retomada en el 2003 con una elaborada campaa llamada de croactividad,10 que invitaba a la ciudadana a identificar, sealar e incluso delatar, comportamientos que pueden ser perjudiciales para la comunidad.
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11.3 PROMOCIN DE LA MOVILIDAD SEGURA

Un informe de la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (JICA), que fue contratada para cooperar en el Plan Maestro de Transporte Urbano en Bogot, describe muy bien la situacin catica que viva la ciudad hacia 1995, en torno al acatamiento de normas de trnsito y adecuada utilizacin del espacio pblico:
Es fundamental que los conductores obedezcan las seales y las normas de trfico, para que los sistemas de control de trfico ofrezcan algn beneficio. Por lo tanto, la situacin en cuanto a las necesidades de educa-
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cin del conductor y campaas para lo mismo en Bogot, est demostrada por las actuales circunstancias en que la eficacia de los sistemas de control de trfico est debilitada por el comportamiento ilegal de conductores y peatones. Se observa en las calles de Bogot una cantidad de costumbres entre los conductores, ilustrativas del irrespeto que se tiene de la norma de trnsito. Por ejemplo, algunos conductores hacen caso omiso de la luz roja de las seales, ignoran las lneas de los carriles, cambian de carril repentina y frecuentemente sin avisar, prefieren ignorar las normas sobre mxima velocidad, se saltan las filas y obstaculizan las intersecciones [] El comportamiento de los peatones en Bogot es anrquico, en algunos casos es ordenado y en otros no. Por ejemplo, cruzan las calles ignorando las luces de sealizacin en las secciones de va entre intersecciones, y tambin penetran dentro de los carriles de trfico para cortar su camino. En especial en los paraderos de bus, los pasajeros y los peatones invaden los carriles vehiculares. [] La calidad de la instruccin que se imparte a los conductores-estudiantes (en las escuelas de conduccin) es por lo general inadecuada. El balance entre prctica y conduccin e instruccin en clase parece exageradamente inclinado hacia la prctica, y no se imparte suficiente instruccin en clase.
Los accidentes de trfico en Bogot provocaron 1.387 muertos en 1995 (vase Ilustracin 1) constituyndose en el 40% de los homicidios comunes y en el 30% del total de homicidios, culposos y no culposos.
Ilustracin 1 Muertes en accidentes de trnsito 1991-2003
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot.
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Ilustracin 2 Muertos en accidentes de trnsito y homicidio comn 1992-2002
Ilustracin 3 Peatones muertos en accidentes de trnsito Bogot 1992-2002
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Despus de los alcaldes Gaitn Corts y Virgilio Barco durante las dcadas de los sesenta y setenta (vase Captulo 1), el tema de muertos en accidentes de trnsito pareci desaparecer de la agenda pblica de la ciudad, de manera que pocos alcaldes desarrollaran estrategias urbansticas o programas especficos para confrontar el problema. Las administraciones de los alcaldes Pastrana Arango (1988-1990) y Caicedo Ferrer (1990-1992) construyeron sobre la Troncal de la Caracas unas rejas metlicas que buscaban impedir el paso de los peatones por sitios indebidos, en un intento por organizar el trfico y disminuir los riesgos. Estas rejas pblicamente conocidas como rejas de ganado eran no solamente un insulto a la esttica y el punto cero de la planificacin de equipamientos urbanos, sino creaba situaciones extremamente peligrosas para los peatones que queran cruzar la avenida. En la medida que los accidentes de trnsito, como una causa de las muertes y lesiones producidas diariamente en Bogot, eran poco debatidos, terminaron siendo asumidos por los ciudadanos como algo natural, cuyas causas y consecuencias no eran percibidas como dependientes de la poltica pblica, ni de los comportamientos de la gente. Esta invisibilidad de un problema tan grave, era consecuencia directa de la falta de inters por la planificacin urbanstica y de la gestin ad hoc y de corto plazo que dominaba a Bogot durante los aos setenta y ochenta. La primera administracin de Mockus no incluy en su Plan de Desarrollo Formar Ciudad una formulacin explcita del tema de prevencin de la accidentalidad vial, ya que todo era reformulado en trminos de cultura ciudadana. Sin embargo, en la formulacin del Plan Sectorial de la Secretara de Trnsito y Transporte aparece el tema de movilidad segura abordado desde el enfoque de cultura ciudadana. Durante la primera administracin de Mockus se cre la Gerencia de Trnsito y Transporte11 en el IDCT con la finalidad de desarrollar programas y estrategias sobre movilidad ciudadana en Bogot, en tres frentes: investigacin, comunicacin y adecuacin de contextos desde la perspectiva de cultura, movilidad y convivencia. Este enfoque pretendi ir ms all de una visin puramente tcnica, que entiende el tema de movilidad exclusivamente como un problema de ingeniera de vas y transporte, relacionado con: frecuencias, rutas, despachos, a una visin en la que se analizaba el problema desde la perspectiva de las conductas ciudadanas,
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los hbitos de los ciudadanos, sus comportamientos, la relacin con la accidentalidad, el uso y el deterioro del espacio pblico y los conflictos que se generan desde la conduccin y la movilidad. En el frente de la investigacin, con base en encuestas, sondeos y trabajos de campo, se intent saber quines son los conductores, qu hacen, cmo piensan, cmo viven. Igualmente se hizo con los usuarios y los peatones: cmo opinan, perciben, conocen y acatan normas, qu piensan de la calidad del transporte pblico y de los conflictos entre usuarios y conductores. Por ejemplo, se pregunt si atravesar la calle por la cebra12 era bueno o seguro, si se consideraba que no haba infraccin cuando no se la cruzaba; se investig por qu la gente no cruzaba el puente peatonal. En total se realizaron alrededor de sesenta investigaciones sobre estos temas.13 En el segundo frente, el de la comunicacin, se busc mediante los mimos instrumentos como las tarjetas ciudadanas, mantener el tema de la movilidad de manera permanente en la agenda ciudadana y ganar la solidaridad de la ciudadana, de peatones, conductores y de los gremios del transporte. El tercer frente, el de adecuacin de contextos e intervencin fsica, se trabaj bajo la premisa de que para pedirle a la comunidad determinados comportamientos era necesario garantizar que contara con un entorno fsico adecuado: no se le poda pedir a la gente que respetara la cebra si no estaba pintada, que pasara el puente si estaba desbaratado, o que respetara el semforo si estaba daado.
El IDCT trabaj bajo la inspiracin de una propuesta de pedagoga en movilidad, que en ingls sera la teora de las tres E: Engineering, Education, Enforcement , traducida como la teora de las tres A: adecuacin de contextos fsicos del espacio pblico urbano, autorregulacin de comportamientos y la autoridad ejercida que en esencia plantea que la adecuacin de contexto se hace indispensable para desarrollar estrategias de autorregulacin que son apoyadas por la autoridad, a la par con jornadas de animacin sociocultural. Y la autoridad concebida de forma que permitiera superar la visin puramente represiva: se habl de autoridad en tres tiempos, lo que significa: autoridad informativa, que implica que el miembro de la autoridad polica, gua cvico, agente de
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trnsito bien informado de los procesos y normas, transmita la informacin al ciudadano que incumple la norma, y lo invite a que cambie su comportamiento y a que modifique sus actitudes frente al uso del espacio pblico. Autoridad preventiva, que significa hacer una preparacin previa a la imposicin de ciertas normas. Esto llev, por ejemplo a la realizacin de ensayos para prohibir el parqueo en algunas zonas de la ciudad, alertando a la ciudadana sobre lo que sucedera a partir de la siguiente semana y advirtiendo sobre las implicaciones en trminos de sancin, en caso de incumplimiento: sancin pedaggica o sancin pecuniaria. Y, finalmente, autoridad sancionatoria , que es la aplicacin de la sancin establecida cuando no se respeta la norma.
Este proceso se aplic de manera intensiva en el mbito de la cultura ciudadana en movilidad. Los programas de movilidad relacionados con el mejoramiento y construccin de vas, y con el manejo del parque automotor, fueron contemplados en el Plan de Desarrollo como Movilidad inteligente bajo la prioridad Productividad.14 Para el alcalde Mockus era evidente que: uno de los elementos que incidan en el mal funcionamiento del sistema de trnsito y transporte en Bogot, era la forma como los bogotanos hacan uso de la infraestructura disponible.15 De ah surge entonces la decisin de promover cultura ciudadana y movilidad. Con todo, cuando se refiere a las inversiones en proyectos en el Plan,16 destinaran 6.619 millones de pesos a transporte, trnsito y obras viales para la cultura ciudadana partida que sera invertida en los diferentes propsitos del Campo de Accin de Movilidad Vial en Cultura Ciudadana, en el IDCT. En el Plan, el tema de transporte, trnsito y obras viales, estaba planteado desde la perspectiva de realizar inversiones en nuevas vas y en el mantenimiento de las existentes, y del megaproyecto Plan integrado de Transporte que prevea la articulacin de estudios como el Plan Maestro de Transporte previsto en convenio con el gobierno del Japn y el estudio de factibilidad del metro concertado con la Nacin, con acciones y proyectos en proceso de ejecucin como el metro bus, el proyecto de troncales cofinanciado por el Banco Mundial y la construccin del plan vial de la ciudad.17 En la administracin Pealosa, esta visin fue mantenida, y se aprovecharon los resultados de los estudios realizados por el IDCT; pero fue
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complementada, como hemos visto en el Captulo 7, a travs de intervenciones masivas de recuperacin y construccin de andenes, ciclorrutas y cebras, as como con la introduccin del Transmilenio, para crear un sistema de transporte plurimodal, en lugar de un sistema de transporte exclusivamente basado en y orientado al automvil. La administracin de Pealosa incluy el tema de movilidad18 como una de las prioridades de su Plan de Desarrollo, y defini una estrategia que apuntaba al mejoramiento general de la calidad de vida de la poblacin capitalina mediante la constitucin y puesta en funcionamiento de un sistema de transporte pblico nico e integrado; la construccin de ciclorrutas; la ampliacin, adaptacin y mejoramiento de la malla vial; el fortalecimiento y tecnificacin de la administracin y el manejo del trfico urbano. En particular, refirindose a los hbitos de los ciudadanos, estableci que: la estrategia involucra acciones de tipo correctivo, actividades de planeacin que permitan anticiparse al rpido crecimiento de la ciudad y acciones encaminadas a cambiar hbitos y actitudes de los bogotanos. Defini entre los programas de movilidad, el de fortalecimiento del manejo de trfico, que:
busca ordenar y agilizar el flujo vehicular mediante acciones dirigidas a aumentar el cumplimiento de las normas bsicas de trnsito y fortalecer tecnolgicamente la administracin y manejo de ste en la ciudad. Para ello se conformarn centros de control de trfico, dotados de las herramientas necesarias para que los encargados de la operacin de los mismos puedan tomar decisiones en tiempo real para atender las situaciones de trfico urbano; se fortalecern los sistemas de regulacin de trnsito y sealizacin de vas; se instalarn equipos de alta tecnologa para la deteccin de infractores; se trabajar en la tecnificacin de la Polica de Trnsito para colocarla en condiciones de apoyar la labor de los centros de control y se realizarn campaas de concientizacin de la ciudadana.19
La responsabilidad de los programas de prevencin de la accidentalidad vial retornara a la Secretara de Trnsito, donde haba estado hasta antes de la primera administracin de Mockus. Como se describe en detalle en el captulo Espacio Pblico, bajo la administracin de Pealosa se hara realidad el Sistema de Transporte Masivo Transmilenio, que introdujo una ostensible mejora en las costumbres de los bogotanos,
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en su comportamiento en el espacio pblico relacionado con ese sistema, as no se hubiesen desarrollado campaas educativas orientadas a ese fin. Durante la administracin de Enrique Pealosa se lanz una serie de campaas propias en relacin con el tema movilidad, como fueron: el da sin carro, comparendos escolares, amonestaciones y capacitacin de empresas, mientras se mantena el uso obligatorio del casco, del chaleco reflector y varios logros ms de la administracin anterior. Por su parte, el proyecto Misin Bogot dio inicio a su programa de Guas Cvicos, que apoyaron la organizacin del trfico, el cumplimiento de las normas de trnsito de los conductores y de los peatones (vase Captulo 10). La actividad de los guas cvicos, en una encuesta realizada20 en junio de 2000, era reconocida como tal por ms del 86% de los encuestados, ms que cualquier otro programa. Para acostumbrar a los ciudadanos al Transmilenio, el alcalde Pealosa hizo esencialmente uso de los guas cvicos de Misin Bogot. Finalmente, Pealosa adelant una campaa de comunicacin conocida como Bogot, 2.600 metros ms cerca de las estrellas, que pretenda fortalecer el cario e identificacin de los ciudadanos para con la capital, as como ensearles a apreciarla de otra manera. En la segunda administracin de Mockus (2001-2003), el programa de acatamiento voluntario de normas bajo la prioridad cultura ciudadana llamado Apreciar las normas y admirar lo bueno21 incluy las normas de trnsito: Difundir las normas y propiciar su acatamiento voluntario, poniendo en evidencia su fundamento democrtico y los beneficios obtenidos al cumplirlas. En las campaas de difusin se har nfasis en normas de seguridad y convivencia, trnsito, tributacin, urbanismo y ambiente, derechos humanos y servicios pblicos. Pero esta vez, la ejecucin de los programas de prevencin de la accidentalidad vial estara bajo la responsabilidad de la Secretara de Trnsito, en la cual se cre una Direccin de Pedagoga que se ocupara de todo lo relacionado con las campaas, en coordinacin con el IDCT, entidad al mando de la prioridad cultura ciudadana. Al inicio de esta nueva administracin se realiz una reestructuracin, crendose la Direccin Tcnica de Pedagoga. Su funcin era aportar a la construccin de una cultura favorable al acatamiento voluntario de normas relacionadas con movilidad y seguridad vial. Tambin se reestructur la Secretara de Trnsito con el fin de institucionalizar los obje-
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tivos de poltica previstos, y en particular, se cre una Direccin de Pedagoga en el interior de la Secretara, encargada de la promocin de comportamientos seguros. Se elimin la Divisin de Seguridad Vial, que no haba recibido la prioridad necesaria en pasadas administraciones. La Direccin de Pedagoga recibi el estatus de Subsecretara, al mismo nivel de la Subsecretara financiera, y de la Subsecretara jurdica. El principal acierto fue el trabajo interinstitucional, que le permiti a la Secretara, gracias a un Comit Distrital de Pedagoga en Seguridad Vial, contar con el concurso de 13 instituciones del Distrito relacionadas con los temas de pedagoga y movilidad, para optimizar los recursos y la comunicacin. En el Comit participan Polica de Trnsito, IDCT, Polica Comunitaria, Misin Bogot, IDU, IDRD, DABS, Observatorio de Cultura, Secretara de Gobierno, Secretara de Educacin, Fondo de Prevencin Vial22 y la misma Secretara de Trnsito.
11.4 PROGRAMAS Y CAMPAAS DE MOVILIDAD Y PREVENCIN VIAL (1995- 2003)

Los principales programas, estrategias y campaas de cultura ciudadana en movilidad vial enumeradas buscando el mayor orden cronolgico posible diseadas e implementadas durante las tres administraciones distritales (1995-2003) fueron las siguientes:
11.4.1 Caballeros de la cebra23

A comienzos de 1996 exista un grave conflicto entre taxistas y usuarios en Bogot: haba sitios de la ciudad donde los taxistas no queran ir a recoger y dejar pasajeros, haba conflictos por los vueltos (o cambio), hurtos a pasajeros en el interior de los taxis, robos de taxis, atracos a taxistas. Desde la Gerencia de Trnsito y Transporte del IDCT, se le plante a los taxistas la conveniencia de resolver el problema desde la construccin de convivencia. Se hizo un trabajo de acercamiento a los gremios y a los conductores de taxi; se realiz un proceso de capacitacin con apoyo del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y de empresas como la Shell, a cerca de 11.000 taxistas. A travs de semilleros de convivencia y de reuniones de trabajo con los taxistas se redactaron
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las normas de convivencia, se construy un declogo que recoge los diez puntos importantes de acuerdo entre usuarios y conductores de taxi. Se hizo una difusin de este declogo entre los usuarios y los taxistas, con miras a reducir el conflicto interpersonal. El proyecto dur tres aos, de 1996 a 1998: dos aos bajo la administracin de Mockus y uno bajo la de Pealosa, dado que exista un contrato de capacitacin con el SENA. El proyecto goz de gran aceptacin entre la ciudadana y un excelente cubrimiento de medios.
11.4.2 Cruces escolares

Los accidentes de trnsito de escolares, en los entornos de los colegios en el ao 1996, eran una de las primeras causas de muerte entre la poblacin infantil menor de 14 aos24 lo que llev al IDCT a desarrollar un programa de prevencin de la accidentalidad en los entornos de los colegios del Distrito, orientado a organizar el cruce de los estudiantes en los lugares de mayor flujo de estudiantes y de trfico, y de mayor accidentalidad.25 El programa se desarroll entonces sobre tres componentes: Construccin de una patrulla escolar con los estudiantes de 10 y 11 grado, orientados por un profesor, debidamente capacitados y con la dotacin adecuada para administrar el cruce escolar. Se entregaron elementos como chalecos amarillos, paletas que permitan autorizar o negar el paso, cachuchas amarillas. En el proceso pedaggico participaron los estudiantes, los profesores y tambin los padres de familia, a quienes se orient sobre los cuidados que deban tener y las rutas de acceso ms convenientes. Adecuacin de contexto, que se hizo estudiando muy bien el entorno, analizando cmo se llega y se sale de los colegios, cules son las vas ms utilizadas. Se hizo un trabajo de sealizacin y de obras fsicas de reduccin de velocidad, cuando se consider necesario. Se pintaron las cebras, se hizo una valla que tena pintada una cebra y deca Cruce escolar. Se reglament la presencia de las patrullas en determinados horarios, se hizo un trabajo con conductores informando que cuando se llegara a un cruce escolar se deba bajar la velocidad a 30 kilmetros por hora.
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Estrategia de comunicacin, que junto con el proceso de animacin cultural permiti hacer visible el tema ante toda la ciudadana. Cuando se inauguraba un cruce y una patrulla escolar concurran mimos, con: fanfarria, papayera, los medios y el alcalde; con todo lo que permitiera visibilizar el tema entre la ciudadana, convirtiendo la ocasin en una fiesta popular. De este modo se consegua que los medios alimentaran el discurso de cultura ciudadana. El trabajo se realiz en 550 colegios donde el ndice de accidentalidad era significativo, haba un volumen considerable de estudiantes que salan a pie y tena que pasar calles y avenidas, y mucho trfico. El proyecto se inici en 1996, y como resultado logr en 1997 que no hubiera ni un solo accidente de trnsito mortal, en los entornos de colegio.26 El proyecto fue premiado por la administracin de Pealosa, quien lo consider un trabajo muy fuerte de construccin de convivencia a travs de la reduccin de la accidentalidad con participacin de la comunidad educativa. Sin embargo, no tuvo continuidad en su forma original durante la administracin de Pealosa, ni en la segunda administracin de Mockus, aunque debe decirse que la Secretara de Trnsito parece haber retomado el trabajo con algunos colegios en 2003. Tambin es justo decir que los colegios mismos no dieron continuidad al proyecto de manera autnoma, entre otras razones, por falta de recursos.
11.4.3 Mejoramiento de la calidad del transporte pblico

Este proyecto fue dirigido a conductores y empresas de transporte colectivo, basndose en los resultados negativos de las investigaciones realizadas por la Administracin acerca de la calidad del transporte pblico. Por eso, liderado desde la Gerencia de Trnsito y Transporte de Cultura Ciudadana,27 en coordinacin estrecha con la Secretara de Trnsito, se hizo un trabajo de concertacin muy fuerte con gerentes y representantes gremiales. Esto permiti un acercamiento importante con los transportadores, con el objetivo de incorporarlos poco a poco al proceso de modernizacin del transporte pblico. Se realizaron en este marco procesos de concertacin y preparacin para la participacin en el nuevo
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modelo de transporte pblico masivo Transmilenio (vase Captulo 7). Asimismo, un trabajo de capacitacin a conductores de servicio pblico para capacitar a ms de once mil conductores de buses y otros once mil de taxis. Cada uno de los proyectos mencionados tuvo piezas comunicativas, volantes, propagandas en radio, en televisin, publirreportajes y acompaamiento de mimos. Al tiempo hubo algunas acciones estratgicas, de menor resonancia, orientadas a aliviar las dificultades generadas por la situacin de vas en Bogot y el flujo de vehculos. En el terreno de la construccin colectiva de normas se realizaron, a travs de los semilleros de convivencia, muchas modificaciones normativas e incluso se propusieron otras nuevas que fueron traducidas a la carta de civilidad, primer intento de modificar el Cdigo de Polica, que por diferentes razones no fue aprobado por el Concejo en aquella poca.
11.4.4 Uso obligatorio del casco y chaleco reflector

Esta accin de comunicacin en relacin con un nuevo Decreto Distrital, fue dirigida a motociclistas para portar chaleco reflector aunque el Cdigo Nacional de Trnsito no los obligaba a usarlos.28 Se buscaba crear conciencia en los usuarios de las ventajas del uso de estos implementos para proteger la vida pero, a la vez, hacer obligatorio su uso.
11.4.5 Da sin carro

Como ya hemos visto en los captulos 1 y 7, Bogot est muy invadida por los automviles, en su mayora de uso privado, generndose la impresin de que la ciudad hubiera sido entregada a los automviles, como un proceso irreparable frente al cual nadie lograra actuar. Para permitir a la ciudad tomar conciencia de esta situacin, la administracin de Pealosa decidi introducir el Da sin Carro,29 como un esfuerzo pedaggico, para hacer visible no solamente la contaminacin y el ruido, sino tambin para resaltar la importancia de medios alternativos de transporte (taxis, Transmilenio, buses, etc.) y cmo estos pueden ser eficientes, tiles y hasta agradables, frente al automvil particular. La primer jornada del Da sin carro se llev a cabo el 24 de febrero de 2000, con la suspensin de la circulacin de vehculos particulares
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en la ciudad, los que dejaron de rodar entre 6:30 a. m. y 7:30 p. m., y con la promocin del uso del transporte pblico y de las bicicletas, recibiendo una alta aceptacin de la comunidad.30 El objetivo explcito era:
generar una reflexin en torno al sistema de transporte de la ciudad, comunicar a la ciudadana las iniciativas de la administracin Distrital encaminadas a cambiar el modelo de transporte, llamar la atencin sobre el aspecto ambiental y convertir el da en un ejercicio de democracia, humildad y convivencia, pues a comienzos de 2000, slo el 14% de los bogotanos usaba vehculo particular.31
La jornada tuvo un amplio cubrimiento en los medios locales, nacionales y aun internacionales, los ltimos de un tono algo pedante, como si en un pas afectado por una crisis de seguridad nacional, propuestas de cultura ciudadana innovadoras fueran un lujo irresponsable. Sin embargo, el programa Da sin carro fue premiado con el Stokholm Challenge Award (Premio al Reto), otorgado por la ciudad de Estocolmo, entre ms de 600 iniciativas postuladas de todo el mundo. La segunda administracin de Antanas Mockus le dio continuidad a esta iniciativa. En 2003, ao en que se celebr por cuarto ao consecutivo el da sin carro en Bogot, se realiz tambin una jornada adicional sin carro, para sumarse a la celebracin mundial en la que ms de 1.000 ciudades se unieron al da sin carro. Mockus aprovech la jornada para lanzar una campaa de uso masivo de ciclorrutas.
11.4.6 Ciclova nocturna

En diciembre de 2000, el Alcalde Pealosa restableci el alumbrado navideo en las calles de la ciudad, a cargo del Distrito. Esta costumbre, tan querida por los colombianos desde hace muchos aos, haba sido interrumpida en Bogot a raz de un fuerte racionamiento de energa a comienzos de los aos noventa. Con la reaparicin de las luces navideas, Pealosa resolvi instaurar la ciclova nocturna, para invitar a los bogotanos a disfrutar del alumbrado, y a participar en eventos pblicos culturales y musicales realizados por el Distrito para esas fechas, utilizando los mismos recorridos de las ciclovas diurnas.32 En su primera edicin, la ciclova nocturna funcion en el horario de 6:00 p. m. a 10:00 p. m., congregando a miles de personas.
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La segunda administracin de Mockus, le dio continuidad a las ciclovas nocturnas, y ampli la jornada hasta las 12.00 p.m. En el ao 2002 se cont con el acompaamiento de ms de 3.500 personas entre policas y guas de trnsito, guas cvicos y personal mdico, situados en los tramos de ciclova habilitados para garantizar la seguridad de la jornada, tal como se haba hecho el ao anterior. Segn informes del IDRD, entidad responsable del proyecto, cerca de tres millones de personas se movilizaron por los 100 kilmetros de ciclova nocturna de ese ao; tambin se registr que las congestiones de trnsito comparadas con la jornada del ao anterior se redujeron en un 35 por ciento y que los 20 accidentes que se registraron esa noche fueron menores y sin consecuencias graves. Fue nuevamente repetido en diciembre 2003.
11.4.7 Comparendos pedaggicos

Antes de que entrara en vigencia el nuevo Cdigo Nacional de Trnsito, en noviembre de 2000 se trabaj el programa de amonestaciones, basado en la expedicin de comparendos pedaggicos dirigidos a personas que hubieran cometido infracciones. Esto permiti la confluencia de personas de distintos estratos sociales y de distintos oficios, desde las seoras que salan de compras irrespetando la medida del pico y placa, hasta los conductores de buses y busetas que haban cometido cualquier infraccin. Un total de 700 personas fueron reunidas en un da, en seis aulas, con cinco cursos diarios, orientados por maestros y talleristas. La Polica Comunitaria recibi tambin capacitacin en el tema de los comparendos pedaggicos, para que estos fueran impuestos en todas las localidades. Los comparendos fueron basados en un enfoque de la comunicacin apreciativa poniendo nfasis en el conocimiento, la comprensin y el ejercicio de aprender a partir del dilema moral.
Comparendos pedaggicos Estas actividades permitan cambiar la visin que se tiene del comportamiento parco y distante de los bogotanos. Por ejemplo, cuando iniciamos el curso, la primera actividad consista en contar a los dems compaeros
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la razn por la que estaban all; cuando alguno deca que por venir en contrava, todo el mundo deca Huy!; el otro deca que por pasarse un semforo en rojo y todo el mundo deca, Pero cmo se le ocurre! Haba una especie de censura entre ellos mismos, con humor. Todos estaban por razones parecidas. Era una manera de que se vieran reflejados en los dems, de reconocer sus errores. El balance entre los asistentes fue positivo. Entrevista a Claudia Pearanda, directora tcnica de Pedagoga, de la Secretara de Trnsito y Transporte, octubre de 2003.
Con los cambios introducidos por el nuevo Cdigo de Polica, no fue posible continuar con los comparendos pedaggicos impuestos a ciudadanos particulares.33 El trabajo se reorient entonces hacia los comparendos escolares sobre normas de trnsito y a los comparendos a transportadores de servicio pblico; se continu, con apoyo de la Polica Comunitaria, en la informacin a la ciudadana: este trabajo fue impulsado en los colegios, con la formacin de maestros, mediante la utilizacin de un manual para ensear la materia de normas de trnsito dentro de la competencia tica y de valores; en coordinacin con el Fondo de Prevencin Vial se produjeron unos CD-ROM interactivos.34
11.4.8 Programa servicio social obligatorio

El Programa Servicio Social Obligatorio es aplicado a quienes son sorprendidos conduciendo embriagados. Adems de soportar la retencin de su licencia de conduccin y de pagar una multa, tienen que prestar de 20 a 40 horas de servicio social comunitario, previa capacitacin en la Secretara de Trnsito. Estas personas apoyan las campaas pedaggicas de la Secretara. Desde la perspectiva de la Direccin de Pedagoga, la capacitacin a travs de cursos tiene grandes posibilidades de introducir cambios en el comportamiento de los ciudadanos, con el enfoque que se le ha venido dando, en cuanto se acerca a los casos particulares y permite conocer y entender la posicin y la comprensin de cada uno ante la norma.
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11.4.9 Campaa pedalea la norma

La segunda administracin de Mockus cre este programa dirigido a la seguridad de los ciclistas, para incidir sobre los cuatro comportamientos que ms relacin tienen segn estudios realizados en Bogot con la accidentalidad de ciclistas: el uso de la ciclo-ruta, el control de la velocidad, el respeto de los pares en las intersecciones y el uso del casco. En este programa se promovi ampliamente la participacin comunitaria, mediante la realizacin de semilleros de convivencia metodologa ampliamente utilizada en la primera administracin de Mockus y que permitieron la participacin de 3.100 ciclistas en 18 localidades, con el fin de conocer sus aportes para la construccin de las normas que habran de regularlos. Los participantes respondieron a preguntas sobre si deba ser obligatorio el uso del casco, cmo les gustara que los amonestaran, cul sera la mejor forma de conocer el cdigo, cul era el mayor orgullo como ciclista. Se hicieron talleres de doble va, pues adems de obtener la informacin de la manera de pensar de los ciclistas frente a su propia seguridad, se les educaba al poner en conocimiento de una amplia colectividad una serie de posibilidades que hasta el momento no conocan. Se prepar una campaa focalizada, con Camacol y con Comfenalco, que fue dirigida a dos grupos especficos que hacen uso de la bicicleta como medio de transporte laboral: los trabajadores de la construccin y los mensajeros de las tiendas. Los ciclistas asistieron a un curso en el que se les explicaban las normas de seguridad, y en el cual se entregaron bandas reflectoras para sus cascos, lo cual se concretara en una campaa bajo el nombre Con chaleco y casco, no me duele si me casco (la palabra cascarse es una manera coloquial de decir golpearse).
11.4.10 El motociclista inteligente

Igual que la anterior estrategia, la segunda administracin de Mockus tambin quiso escoger aquellos segmentos de poblacin que utilizaban el medio de transporte que sera estudiado; de esta manera se utilizaron empresas que tenan grupos de trabajadores que se movilizaban en motos, buscando hacer una capacitacin a nivel empresarial, para que las
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empresas se comprometieran con la promocin del acatamiento a las normas y el respeto de las mismas.
11.4.11 Programa patrullas escolares

Se le dio continuidad a las patrullas escolares, impulsadas bajo la primera administracin de Mockus, con un mayor nfasis en la corresponsabilidad de los colegios; en este terreno, el trabajo de formacin previsto para la comunidad educativa se ampli al vecindario, de modo que se hicieran partcipes los comerciantes y dueos de negocios de la zona aledaa al colegio, para controlar situaciones de riesgo, para conocer los diferentes intereses y motivaciones de la comunidad; en este aspecto el tema de la negociacin ha sido de suma importancia. Se hizo tambin un anlisis concienzudo del entorno para la adecuacin del contexto fsico, que garantizara la seguridad de los nios.
11.4.12 Estrellas negras

En octubre del 2003 se dio inicio a una campaa dirigida a peatones, propuesta por el Distrito, con recursos del BID, compartidos con la Secretara de Gobierno. Esta campaa de comunicacin apreciativa llamada Vamos por buen camino se focaliz en dos puntos de la ciudad: la avenida Boyac y la Autopista Sur; buscaba con acciones de demostracin la promocin de comportamientos seguros. Aunque en los sitios en que actu la campaa se redujo la accidentalidad, su repercusin en el resto de la ciudad fue restringida. Se quera que el tema de la accidentalidad se viera como un problema de poltica pblica y de salud pblica,35 no como un problema restringido nicamente a la Secretara de Trnsito o como un problema de polica. Se quera hacer conocer por el pblico los datos de accidentalidad vial, pero ubicndolo territorialmente y humanizndolo. Se defini entonces, con el Fondo de Prevencin Vial, que se deba situar un smbolo en cada sitio donde hubiese muerte un peatn. Se defini despus de algunos anlisis que el smbolo fuera la estrella de cuatro puntas, en cuyo interior se dibujara un smbolo que identificara a la administracin. Con el concurso del IDCT se recurri a los smbolos de las manos
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que haban sido ampliamente utilizados en la primera administracin de Mockus. El smbolo seleccionado fue una mano en posicin de interrogacin, que quiere decir: Qu nos pasa?, con el fin de involucrar al peatn en el problema. Se realiz inicialmente una campaa de expectativas y con el concurso de la Secretara de Transporte, se ubicaron los sitios donde hubieran muerto peatones, y luego se hizo la sealizacin, con las pinturas propias de la sealizacin horizontal. Se buscaba ubicar los puntos exactos, cotejando informacin de la Polica y de Medicina Legal. Todo el proceso gener una gran expectativa en la comunidad, que no saba exactamente qu estaba sucediendo. El impacto fue muy fuerte cuando se inform que cada estrella simbolizaba un muerto, un muerto real. A esta campaa se le ha sumado un acompaamiento pedaggico, mediante las escuelas para peatones, que prximamente empezarn a funcionar como escuelas itinerantes instaladas en carpas, con VHS, TV, sillas, planta elctrica y un profesor. La idea es detectar peatones que cometen infracciones al Cdigo de Polica y, con el apoyo de la Polica de Trnsito, sentarlos a recibir el curso de manera inmediata. La campaa tambin ha buscado llegar a quienes influyen en los comportamientos riesgosos de los peatones: por ejemplo, a los conductores que dejan a sus pasajeros lejos del puente peatonal, se les va a hacer caer en la cuenta de que ellos tienen responsabilidad en los eventuales accidentes.
11.5 CREACIN DE UN OBSERVATORIO DE MOVILIDAD

En relacin con la preocupacin por el tema movilidad segura, la segunda administracin de Mockus identific la necesidad de fortalecer la Unidad de Accidentalidad de la Secretara de Trnsito a travs de la observacin y la investigacin permanentes para consolidar lo logrado en investigacin por parte del Observatorio de Cultura Urbana del IDCT. Su objetivo sera el de poder definir con mayor acierto polticas e intervenciones para incidir sobre ciertos comportamientos y actitudes riesgosas y motivar el aprendizaje de comportamientos seguros. La administracin entr entonces en contacto con el Banco Mundial para la creacin de un Observatorio de Movilidad, con respaldo de la Universidad Nacional, que realiz un estudio novedoso sobre accidentalidad en Bogot.
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En cuanto a los indicadores para medir los resultados de las campaas, se aspira a construir mejores indicadores que permitan mediciones finas, relacionadas con lo que se hace en materia pedaggica, no slo un indicador tan grueso como es el de accidentalidad vial en Bogot. El IDCT en su lnea de base para analizar posteriormente los logros del Plan de Desarrollo, defini, para el caso de trnsito, indicadores como: cunta gente respeta el semforo en rojo, cunta gente cruza por el puente peatonal durante el da, cunta gente tiene en su nivel de recordacin el uso del cinturn de seguridad; se crearon indicadores de recordacin, de acatamiento de la norma, que nos pueden dar unos ndices en un trmino medio, menos exigentes que la accidentalidad o menos simples que los indicadores de seguimiento, que hablan de nmero de cursos dictados, o nmero de personas capacitadas, por ejemplo. Se cuenta con el apoyo del Banco Mundial para realizar un estudio que permita la construccin de indicadores en la dimensin descrita.
Intervencin en la Avenida Boyac: Durante diez aos ha sido un corredor crtico, pues la accidentalidad de peatones es muy alta. Se analiz la informacin de Medicina Legal sobre procedencia de las personas accidentadas y tiempo de permanencia en Bogot, y se encontr que muchos acababan de bajar del bus procedentes de diferentes municipios del pas, y desconocan por completo los riesgos de atravesar la avenida por el lugar equivocado. Ahora se est trabajando con la gente en el terminal de transporte para informar a estas personas procedentes de otros lugares sobre el trfico en Bogot. Entrevista a Claudia Pearanda, directora tcnica de Pedagoga, de la Secretara de Trnsito y Transporte (2000-2003), octubre de 2003.
11.6 RESTRICCIN AL USO DE LA PLVORA

La poltica de restriccin al uso de la plvora en Bogot puso a prueba, de manera por dems exitosa, el concepto de que la poltica pblica debe combinar los principios de autorregulacin, corresponsabilidad y autoridad.36
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En Bogot, como en el resto del pas, es tradicional la celebracin de ciertas festividades y sobre todo de las festividades navideas con el uso de plvora, que incluso haca parte de la canasta familiar navidea. Tradicionalmente, cierto tipo de plvora era manipulada directamente por los nios, por considerrsela segura, a pesar de los permanentes casos de quemaduras en nios. Por otro lado, la produccin de plvora se realizaba en la clandestinidad, en zonas residenciales de estratos 1, 2 o 3, utilizando insumos no autorizados como plvora negra o fsforo blanco, lo que aumentaba el riesgo por tratarse de productos altamente inflamables y altamente txicos, que ocasionaban no pocos accidentes mortales, en los que las vctimas eran numerosas dada la ubicacin de las fbricas. Bogot no haba desarrollado una institucionalidad que permitiera hacer un control efectivo sobre la produccin ni para garantizar la proteccin de los nios y dems personas en riesgo de sufrir quemaduras e incluso la muerte. En Bogot, durante las navidades celebradas entre 1992 y 1994 los hospitales atendieron un promedio de 80 pacientes quemados por plvora, estimndose un promedio anual de 300 personas quemadas por plvora, de las cuales la mayora eran varones. El 50% eran menores de escasos recursos. En trminos de aos de vida saludables (Avisas)37 segn el Ministerio de Salud, en el ao 1995, se perdieron en el pas 26.071 aos de vida saludable a causa de quemaduras. El Cuerpo de Bomberos de Bogot inform que en 1994 se produjeron 48 incendios ocasionados por el uso de la plvora. En diciembre de 1995, la administracin distrital decidi intervenir con una decisin fundamentada en la proteccin de la vida, prohibiendo el uso de la plvora. Esa intencin no se logr concretar inicialmente ya que fue afectada por decisiones jurdicas, que declararon que los decretos estaban viciados de legalidad y de inconstitucionalidad al exceder las competencias del Alcalde. De todos modos, fue un esfuerzo importante en la medida en que el tema se puso en la agenda de discusin de la ciudad. El alcalde Pealosa mostr inters en continuar con esta campaa, durante su administracin, pero debido a una sentencia del Consejo de Estado en la que se reafirmaba que los alcaldes no tenan potestad para prohibir la produccin, almacenamiento, transporte y uso de la plvora, no pudo continuar con la campaa. Durante su administracin el
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nmero de quemados en la temporada diciembre-enero 1999-2000 y 2000-2001 aument (vase Ilustracin 4).
Ilustracin 4 Quemados por plvora diciembre-enero 1993-2002
Fuente: Alcalda Mayor, Secretara de Gobierno, Subsecretara para Asuntos de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Violencia y Delincuencia en Contextos Urbanos, La experiencia de Bogot en la reduccin de la criminalidad 1994- 2002, p. 88.
En 2001 el gobierno nacional promulg la Ley 670, fijando el marco para la fabricacin de armas, municiones y plvora. El artculo 4 de esta ley facult a todos los alcaldes municipales y distritales para que en sus respectivos territorios decidieran prohibir o no el uso de plvora. La segunda administracin de Mockus expidi directamente un decreto reglamentando la ley para las necesidades de Bogot, prohibiendo la fabricacin de la plvora y restringiendo su uso, y prohibiendo de manera definitiva el uso de plvora por particulares en Bogot. Se dej la opcin de usarla slo en espectculos pblicos y juegos pirotcnicos, en condiciones de seguridad certificada por los organismos de bomberos. Se reglamentaron al mismo tiempo los espectculos pblicos y los juegos pirotcnicos. En noviembre 2001 se lanz una campaa pblica desde la Secretara de Gobierno y con un Comit en el cual participaron otras entidades del distrito y empresas privadas, para informar a la ciudadana e invitarla a modificar su uso tradicional de la plvora para la poca del fin de ao. La corresponsabilidad se manifest con la participacin de la
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empresa privada en la cofinanciacin de la campaa. En el primer ao la campaa estuvo patrocinada por la Casa Editorial de El Tiempo, Almacenes xito y Saludcoop: la campaa cost cerca de 800 millones de pesos y de stos la Secretara de Gobierno aport 180 millones, de forma que la empresa privada aport el 77% de los recursos.38 A los padres y adultos que irresponsablemente permitieron que sus hijos continuaran manipulando plvora se les aplic el Cdigo Distrital de Polica y recibieron una sancin pedaggica: algunos barrieron pisos en los hospitales, otros lavaron baos en las crceles y otros cuantos barrieron la Plaza de Bolvar. A los fabricantes de estos artculos, la mayora de los cuales haba heredado la profesin, se les ofrecieron dos soluciones: la entrega voluntaria de sus productos a cambio de una compensacin econmica, a travs del Fondo de Prevencin de Emergencias (Fopae) y el ingreso a programas de reconversin laboral. Quienes se mantuvieron al margen de la ley se expusieron al decomiso de los artculos pirotcnico por parte de la Polica Metropolitana, con sus consecuentes prdidas econmicas. La campaa buscaba que la persona se enterara de las ventajas de la norma y la cumpliera voluntariamente, o sea por conviccin, y no por amenaza del castigo. En lugar de mostrar los nios quemados, las casas incendiadas, la prdida de los bienes, se invitaba a la ciudadana a divertirse y a cumplir la norma por conviccin y por su propio beneficio y el de la familia. Se patrocinaron eventos como una novena navidea en un parque de la ciudad, con espectculos pirotcnicos y orquestas conocidas, que cont con la asistencia de unas cien mil personas. Durante toda la fiesta se record que la plvora no poda estar en manos de los nios. El mismo enfoque tenan las campaas en TV, en radio, prensa, con tenderos. El slogan de la campaa para la navidad de 2003 fue: Mi piel intacta mi conciencia en paz. Los indicadores definidos por la Secretaria de Gobierno para medir el xito de la campaa fueron: nmero de quemados, nmero de muertos, gravedad de la quemadura, tiempo de hospitalizacin, incendios forestales atendidos por los bomberos, incendios en bienes de particulares, nmero de espectculos pirotcnicos. La Secretara de Salud abri un captulo especial a travs del centro regulador de urgencias que permiti un seguimiento epidemiolgico en las clnicas y hospitales de
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Bogot (en diciembre se declara una alerta roja, para hacer seguimiento a quemados, muertos o heridos graves). Se redujo el nmero de lesionados, la gravedad de las lesiones, el tiempo de hospitalizacin, y no ha habido un solo muerto, ni incendio forestal desde la reglamentacin de la norma en el Distrito Capital. Asimismo, desapareci la costumbre de muchas familias y empresas de poner plvora para los nios en las canastas navideas. Las empresas comprendieron que si queran ofrecer un espectculo para la familia, lo deban hacer en condiciones de seguridad, lo que llev a que en el ao 2002 se autorizaran ms de 70 espectculos pirotcnicos. As Bogot tuvo plvora sin quemados. Algunos de los polvoreros se trasladaron a municipios aledaos a Bogot; algunos de los cuales estn pidiendo asesora al Distrito en torno al tema de la reglamentacin. En Cali se adopt la misma medida que en Bogot. Algunas ciudades del exterior como Lima, tambin han solicitado apoyo, despus de una tragedia con plvora que arroj un alto nmero de vctimas, en aos recientes. Segn una encuesta del Observatorio de Cultura Urbana, la campaa que ms se recuerda entre los bogotanos es la que promueve el no uso de plvora para particulares, lo que se constituye en un indicador de que el tema fue importante para la ciudadana y la indujo a un cambio de actitud cultural. El 90% de los padres no dejara que sus hijos usaran plvora, no porque sea prohibido sino porque es considerado un riesgo, segn la misma encuesta.
11.7 CAMPAAS DE DESARME Y LA CONSEJERA

PARA LA VIDA SAGRADA
Las diferentes administraciones durante el perodo 1995-2003 han estudiado cuidadosamente entre otras, con base en la informacin generada por el SUIVD (vase Captulo 6) la incidencia que tiene el porte de armas sobre los ndices de violencia en la ciudad y en especial sobre los ndices de homicidio. A la informacin sobre violencia homicida en la ciudad, se sumaron los estudios realizados por la Polica Metropolitana y el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, que indican que las armas de fuego se encuentran involucradas en los siguientes delitos: homicidios, lesiones personales, actos contra la libertad sexual y la dig-
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nidad humana, hurtos (a personas, residencias, vehculos, establecimientos pblicos y bancarios), secuestros, atentados contra la existencia y seguridad del Estado, entre otros. La mayora de los homicidios en zonas urbanas de Colombia son ocasionados con armas de fuego. En Bogot, en 1995, el 74% de los homicidios se cometieron con armas de fuego, y en 1996 el 73%, segn Medicina Legal y la Polica. Puede afirmarse claramente que en el caso de la ciudad de Bogot, hay una relacin directamente proporcional entre la prohibicin del porte de armas y la disminucin de los homicidios. Como puede verse en la siguiente ilustracin, el nmero de armas incautadas entre 1994 y 2003, ha venido creciendo de manera constante, y si a esta tendencia se le compara con los ndices de homicidio, la correlacin es evidente.
Ilustracin 5 Armas incautadas en Bogot 1994-2002
En efecto, en 1994 disminuyeron los homicidios con armas de fuego en un 10,5% frente a 1993, en 1995 disminuyeron otro 5,6% frente a 1994. En el primer semestre de 1996, cuando se mantuvo la restriccin al porte de armas durante los fines de semana, disminuyeron los homicidios en un 2,11 %; por el contrario, cuando se levant la restriccin, entre abril y noviembre del mismo ao, los casos de homicidio aumentaron en un 5,49%; en el mes de diciembre de 1996, cuando se desarroll la cam-
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paa Que las armas descansen en paz y hubo restriccin al porte de armas, los homicidios disminuyeron en un 26,7% con respecto a 1995. En los meses de septiembre y octubre de 1997, el Alcalde Mayor restringi el porte de armas mediante el Decreto 877 y los resultados positivos de esta medida fueron contundentes. Se redujo el homicidio comn en un 30% en septiembre y en un 23,3% en octubre, comparado con los mismos meses de 1996. Pasando a otra perspectiva de anlisis, se ha evidenciado que las personas que tienen armas con salvoconducto no necesariamente hacen buen uso de ellas. En algunos casos se ha encontrado armas amparadas por salvoconductos, que se han utilizado en la comisin de delitos, como lo demuestra el censo de armas decomisadas por delitos en el ao de 1995 y en el primer trimestre de 1996 (Tabla 1).
Tabla 1 Censo de armas decomisadas los fines de semana en homicidios enero-noviembre-diciembre 1995-1996
Censo de armas decomisadas Total armas decomisadas involucradas en delitos Armas vendidas por INDUMIL Armas con permiso 463 145 92 100 31,3 20 126 21 37 100 40,1 30 1995 % 1996 %
Fuente: Polica Metropolitana de Bogot, Departamento de Control Comercio Armas Municiones y Explosivos.
Como complemento de las acciones ya mencionadas de restriccin al uso de armas de fuego, la administracin distrital decidi a finales de 1996, acoger la propuesta del arzobispo de Bogot, Monseor Pedro Rubiano, de cambiar armas por bonos para regalos de Navidad, bautizada Regalos por Armas, inspirada en una experiencia exitosa realizada en la ciudad de Nueva York. La Arquidicesis de Bogot y la Alcalda, con el apoyo de la British Petroleum, la Embajada de Espaa y algunas empresas nacionales, promovieron dicha campaa durante la Navidad de 1996 y llamaron la atencin a los ciudadanos sobre la inutilidad de
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tener armas y el peligro que conllevan en la vida diaria. Muchos fueron los ciudadanos que aceptaron cambiar sus armas de fuego por unos bonos intercambiables por mercancas. Durante esa campaa se realizaron tres jornadas de desarme, se adoptaron medidas de prevencin como la de incautar armas de fuego (por haberse declarado la ciudad en espectculo pblico), se aplic la hora zanahoria (cierre de establecimientos pblicos a la 1 a.m.), se realizaron operativos de requisa y control policial y se hicieron campaas de restriccin al consumo de alcohol. Los resultados fueron contundentes: por primera vez se present una reduccin sustancial (26,7% menos que en 1995) de los ndices de homicidios totales en la ciudad durante la poca navidea, y de manera particular los homicidios con armas de fuego que se redujeron en un 31,36% con respecto al diciembre anterior. En 1997 se realizaron dos campaas adicionales de desarme en las cuales la ciudadana entreg voluntariamente sus armas y adelant una campaa educativa a travs de los medios de comunicacin sobre el riesgo de portar armas de fuego. Con las armas recogidas se hicieron monumentos alegricos a la paz.
Tabla 2 Armas de fuego y material de guerra entregado voluntariamente por la ciudadana 1996-1997
Tipo de arma Armas de fuego Granadas de fragmentacin Granadas de humo Rollos de mecha lenta Tacos de dinamita Detonadores Estopines Mina Kleimon, fabricacin israel Cascaron de Rocket Cartuchos de municin
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Consejera de Seguridad.
Cantidad 2.538 122 109 6 7 9 38 1 1 15.420
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La Consejera de Seguridad para Bogot y el IDCT disearon y ejecutaron una estrategia de comunicacin para sensibilizar y concientizar a la ciudadana y a las autoridades sobre los beneficios de una poltica de desarme. Se elaboraron diversos documentos que fueron distribuidos en los sectores ms representativos de la ciudad; se trat el tema en los Semilleros de Convivencia que realiz Cultura Ciudadana; se emitieron mensajes en los medios masivos de comunicacin (televisin, radio, prensa); se distribuyeron afiches, camisetas y adhesivos; la iglesia y su actividad pastoral propici entre sus feligreses una reflexin sobre el tema de la incidencia de las armas en el incremento de la violencia. Estos esfuerzos permitieron alcanzar los objetivos propuestos: en 1993, cuando el entonces Ministro de Defensa Rafael Pardo propuso la idea del desarme, las encuestas mostraron que slo el 10% de los ciudadanos estaba de acuerdo con la idea. En 1997, ms del 70% de los bogotanos estuvo de acuerdo con el desarme, segn encuestas realizadas por el IDCT y la firma Napolen Franco. La segunda administracin de Mockus (2001-2003) cre la Consejera para la Vida Sagrada dentro de la Secretara de Gobierno, para liderar el Programa Vida Sagrada cuyo objetivo era propiciar el desarme y otras acciones orientadas a reducir las muertes violentas en la ciudad as como fomentar modos de vida saludables y generar confianza, seguridad y tranquilidad para que las personas ejerzan sus derechos y libertades, disfruten la ciudad, cumplan sus deberes y confen en la justicia y en el buen uso de la fuerza por parte del Estado. Aunque el Programa Vida Sagrada, se desarroll a travs de diversos proyectos, en este estudio se resalta el trabajo implementado por la Consejera para la Vida Sagrada como parte de la Secretara de Gobierno Distrital. El Plan de Desarrollo defini metas precisas para el programa Vida Sagrada: (i) avances hacia el desarme general por la va jurdica y el cambio de hbitos y comportamientos (ii) reduccin del promedio de 11 muertes violentas diarias a 7; (iii) reduccin en un 10 por ciento anual del nmero de delitos de mayor impacto social: lesiones personales, hurto a personas, automotores, residencias, entidades financieras y establecimientos comerciales; (iv) aumento en un 20% de la percepcin de seguridad de los ciudadanos. A travs de 28 jornadas pedaggicas de desarme en las diferentes localidades de la ciudad se busc crear conciencia entre los ciudadanos
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de la importancia del respeto por la vida y el desarme de los espritus. Los principios para el desarme fueron definidos de la siguiente manera: Porque la vida es sagrada y el nico que puede disponer de ella es Dios. Porque cuando un ciudadano est armado corre ms peligro de asesinar a alguien en un momento de ira o de ser asesinado con su propia arma, que de defenderse con ella. Porque las armas son un mito, no nos hacen ms fuertes. Porque las soluciones rpidas que ofrece un arma, con o sin salvoconducto, le harn arrepentirse para el resto de la vida. Porque debemos cambiar y darle valor a la vida, que es lo nico que no podemos reponer. Las jornadas pedaggicas fueron realizadas mediante un trabajo interinstitucional en el que se vincul a las autoridades distritales, realizando acercamientos a diferentes colegios oficiales y privados, con propuestas de entrega de juguetes blicos y de armas de fabricacin rudimentaria, con mensajes a favor de la paz y en contra de la violencia, y promoviendo la creacin de espacios de convivencia, logrando congregar a cerca de 375.000 personas de diferentes grupos escolarizadas y no escolarizadas, entre estudiantes, padres de familia, maestros y empleados. Segn fuentes de la Consejera, entre enero de 2001 y agosto de 2003 se entregaron 316 armas de fuego de forma voluntaria y 5.199 cartuchos de municin de diferentes calibres. Se fundieron 74.000 armas blancas. La Consejera para la Vida Sagrada como parte de sus programas de desarme, desarroll tambin el programa Goles en Paz dirigido a jvenes hinchas de los equipos de ftbol capitalinos, conocidos como barras bravas, que haban sembrado el pnico y la destruccin en el entorno del estadio de ftbol de Bogot, e incluso la muerte de algunos de los hinchas en hechos en los que una mal entendida pasin por el equipo haba radicalizado a los bandos enfrentados. El programa convoc a distintos sectores relacionados con el tema del ftbol en la ciudad, como: las autoridades deportivas y los clubes deportivos, los representantes de los jvenes pertenecientes a las barras, y representantes de programas como Misin Bogot, con el fin de buscar salidas conjuntas a
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la problemtica enfrentada. A continuacin se presenta una tabla resumen de las actividades ms significativas y sus resultados, realizados gracias a la intervencin de la Consejera en este campo:
Tabla 3 Programa Goles en Paz-Actividades 2001, 2002 y junio de 2003

Actividad 2001 2002 2003 Total programa Acompaamiento Partidos Copa Mustan Jvenes vinculados a grupos de control Personas beneficiadas concurso Barra ms Creativa Mensajes recibidos Goles en Paz, concurso en medios de comunicacin Reuniones realizadas con miembros de las barras de Santa Fe, Millonarios, Amrica, Nacional y Deportivo Cali Torneo de ftbol de saln, Copa Goles en Paz, personas vinculadas Pactos de convivencia celebrados 1 1 600 50 650 60 66 25 151 128 partidos jugados ao 2001, fase final ao 2002 Localidad de Bosa, Villa de Leyva septiembre de 2002, barras Santa Fe y Millonarios Participantes Clsico de la Amistad y la Paz Foro acadmico Ftbol y vida que buena jugada, participantes 220 220
contina
Observaciones de los indicadores
53
51
21
125
400
45
30
475
5.300
3.760
1.785
10.845
598
537
384
1.519
Realizado en octubre 18.000 18.000 de 2001
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Actividad
2001
2002
2003
Total programa
Observaciones de los indicadores
Nios participantes barras Semilleros de Paz Elaboracin protocolo Programa Goles en Paz 1 1 Documento de coordinacin interinstitucional, que ha sido evaluado en 5 oportunidades
Fuente: Alcalda Mayor de Santa fe de Bogot, Consejera para la Vida Sagrada, Bogot, 2003
500
7.500
2.000
10.000
11.8 EL DISFRUTE PACFICO DE EVENTOS EN EL ESPACIO

PBLICO
La disposicin de lugares dentro de la ciudad para que emergiera la cultura ciudadana fue una de las dimensiones donde ms resultado concreto se logr obtener, a travs de los eventos Al parque descritos en los captulos 7 y 10.39 Bogot tena una escasa tradicin festiva, y el calendario de la ciudad en 1995 slo contaba con algunas fiestas, ms all de las ferias y el Festival de Teatro Iberoamericano (de iniciativa privada). Una incipiente tradicin en conciertos, con deficientes condiciones tcnicas y organizativas haba generado problemas de seguridad a gran escala, en particular en relacin con los conciertos de Guns and Roses, en 1989, y de la Fania, en 1990.
Los organizadores en las dos ocasiones vendieron ms entradas que el aforo total del estadio El Campn de Bogot, un escenario para 45.000 personas (contando la cancha de ftbol), [e] inadecuado para este tipo de espectculos por su acstica. En el primero cuando cerraron las puertas, quienes no pudieron ingresar incendiaron autos y lanzaron piedras a los ventanales de casas y comercio del sector. En el segundo, los retrasos para dar inicio al concierto y un dao en el sonido, produjeron una turba que produjo daos de gran escala en los alrededores del estadio.
Como consecuencia, quedaron prohibidos estos eventos, hasta que durante la primera administracin de Mockus, el IDCT le dio curso a la propuesta de unos jvenes aficionados al rock urbano para realizar un
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evento metropolitano. Esta iniciativa se concret y se transform en una poltica cultural que no slo hizo posible Rock al Parque, sino tambin Rap, Hip Hop, Poesa y pera al Parque, y otra serie de espectculos pblicos gratuitos. Gracias a la recuperacin de los parques (vase Captulo 7), los eventos contaron con escenarios apropiados para convocar pblicos que no estaban acostumbrados a frecuentarlos. El Rock al Parque se volvi rpidamente el evento gratuito ms grande de Amrica Latina, por el nmero de grupos musicales, la duracin (tres das y 18 horas diarias de msica en vivo) y su realizacin en dos escenarios (en la Media Torta, con 12.000 personas, y en el Parque Simn Bolvar, con 230.000 espectadores). En la primera versin de Rock al Parque, la Polica se neg a dar el visto bueno y dej constancia de que cualquier dificultad que se presentara en relacin con la seguridad en el contexto del concierto no sera su responsabilidad. Esta negativa se solvent con la propuesta de los mismos jvenes de formar el grupo Fuerza de Paz, para garantizar la seguridad y la logstica del evento. La negativa de la Polica desaparecera despus, debido a los resultados positivos: un nmero de heridos leves no superior a los sesenta, daos menores en los alrededores y ningn muerto. De ah se pas a la visin de que la seguridad debe ser un garante de la proteccin de cualquier ciudadano, en este caso de los jvenes en un espacio pblico de la ciudad. Para los eventos posteriores se lograron excelentes coordinaciones interinstitucionales para su organizacin. La creacin de una cultura de eventos pblicos, donde los jvenes tambin aceptan las reglas del juego (el Distrito ofrece excelentes eventos gratis, siempre y cuando se logren comportamientos solidarios y civiles) es una de las expresiones ms visibles de la pacificacin de la ciudad y de la existencia de una cultura ciudadana, que tambin se expresa en el comportamiento adecuado y respetuoso de los dems, aun en medio de ambientes tradicionalmente vistos como fuente de riesgos y desorden.
11.9 EMISORAS ESCOLARES PARA MEJORAR LA CONVIVENCIA

Con el fin de mejorar los niveles de convivencia en algunos centros educativos de la capital, durante la segunda administracin de Mockus (2001-2003) la Secretara de Gobierno consider conveniente fortalecer
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algunas emisoras escolares como herramienta para la gestin del conflicto y la promocin de la convivencia, basada en varias experiencias exitosas anteriores promovidas por la Unidad Coordinadora de Prevencin Integral de la Alcalda Mayor, en coordinacin con el Ministerio de Comunicaciones, la Unidad de Radio del Ministerio de Cultura, y la Universidad Minuto de Dios. Estas experiencias demostraron que:
La radio escolar es una de las herramientas ms efectivas para generar procesos comunicativos que nos conduzcan a gestionar pedaggicamente los conflictos en la escuela por su facilidad de acceso, el conocimiento que poseen de su lenguaje las audiencias juveniles y las posibilidades que ofrece como vehculo de participacin social.40
La Secretara de Gobierno contrat en 2001, en el marco del proyecto comunicacin para la convivencia, una consultora para realizar un diagnstico sobre las emisoras escolares como herramienta en la gestin del conflicto en Bogot. A continuacin se presentan algunas de las conclusiones: En primer lugar, en cuanto a emisoras escolares: Fortalecer el movimiento de emisoras escolares en los colegios de primaria. Procurar que las distintas entidades distritales produzcan pregrabados de audio en casetes sobre distintas problemticas para que sean divulgados por las radios escolares. Estimular la actividad de las emisoras a travs de premios, capacitacin y encuentros de distinto tipo, lo que fortalecera y legitimara socialmente su funcionamiento. Generar un proyecto de capacitacin de profesores para que puedan enfrentar el reto de crear, mantener y gestionar una emisora escolar. Articular proyectos de emisoras con el Proyecto Educativo Institucional (PEI) de cada escuela, para desarrollar una labor vinculada a todas las actividades del colegio de una manera transversal. Utilizar la radio escolar como un proyecto transversal que contribuya a la formacin integral del estudiante. Fomentar reflexiones e investigaciones acerca del papel de los medios de comunicacin en la escuela.
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En segundo lugar, en cuanto a la comunidad educativa: La emisora escolar debe referenciar, de manera permanente, las actividades de la localidad, en la perspectiva de construccin de ciudadanos activos. La emisora escolar debe ser un canal a travs del cual se debatan los problemas de la localidad, pero como expresin de diversidad y tolerancia al dar voz a distintas posturas y valoraciones de una problemtica que es comn a todos, en la perspectiva de desarrollar sujetos autnomos. La emisora escolar debe permitir la circulacin de distintos saberes de la comunidad educativa que se pueden integrar a las actividades acadmicas de la institucin, como una forma de empoderamiento y de construccin de sentido de pertenencia. La institucin educativa, haciendo uso de sus herramientas tecnolgicas (emisora escolar, peridicos, boletines, videos, etc.) debe hacer presencia en el entorno local a travs de productos que piensen las diferentes problemticas y planteen soluciones que los involucren socialmente. En tercer lugar, en cuanto a la convivencia y la resolucin de conflictos: La emisora escolar puede cumplir un importante papel en la construccin de prcticas de convivencia, a partir de la construccin de nuevas relaciones sociales que hagan del respeto por el otro en la diferencia, su emblema central. Desde la emisora los alumnos pueden convertirse en actores sociales, a partir de la construccin de nuevas formas organizativas desde las cuales aborden sus necesidades ms sentidas y contribuyan a resolver los problemas de sus comunidades. A travs de concursos y eventos involucrar a las instituciones en la elaboracin de productos comunicativos, que fortalezcan la convivencia y la resolucin pacfica de conflictos. El diagnstico realizado por la consultora41 permiti identificar 340 colegios pblicos y privados con emisora en Bogot,42 de los que se seleccionaron 124 para realizar encuestas que permitieron un primer acercamiento a las caractersticas y estado actual de las emisoras escola-
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res. Algunos de los datos recopilados tienen que ver con el tiempo de funcionamiento, nmero y calidad de las personas vinculadas a las emisoras, relacin con la comunidad educativa, tiempo de dedicacin de las personas vinculadas, frecuencia y horario de emisin. Igualmente, fue posible conocer algunos de los contenidos de la programacin emitida por las emisoras encuestadas, especialmente sobre el conflicto, y la capacitacin recibida y solicitada por la comunidad educativa en relacin con este medio de comunicacin. Este insumo permiti en 2002 seleccionar 25 centros educativos distritales, en zonas de alto riesgo, para desarrollar, en coordinacin con las secretaras de Gobierno y de Educacin y el Centro de Comunicacin Social Paulinas, un programa de formacin en radio, para fortalecer las emisoras escolares y generar procesos comunicativos, organizativos y pedaggicos permanentes al servicio de la comunidad educativa, que permitan mejorar los niveles de convivencia, resolver conflictos, fortalecer las interrelaciones y mejorar calidad de vida.43 En dos ciclos de cuatro meses cada uno, se realizaron 16 talleres que integraron las nociones de convivencia, manejo de conflictos y comunicacin, en un proceso de cuatro etapas: (i) diagnstico, motivacin y socializacin; (ii) capacitacin, asesora y acompaamiento; (iii) muestras pblicas: lanzamiento de proyecto, Feria del Libro y Festival de Radio Escolar, y (iv) evaluacin y planeacin En la etapa de diagnstico participativo se analiz la situacin de convivencia de los colegios involucrados. En el proceso de formacin, en el primer ciclo, Plan de formacin en radio escolar se brind a los participantes una visin general de la historia de la radio, para luego centrarse en temas como el lenguaje radiofnico, los estudios de audiencia y programacin radiofnica; guiones, libretos e improvisacin; gneros y formatos radiofnicos; la cabina de radio, la produccin radiofnica y, por ltimo, la gestin, financiamiento y sostenibilidad del proyecto radiofnico. En el segundo ciclo Plan de formacin en convivencia se proporcionaron elementos sobre comunicacin humana, liderazgo y trabajo en equipo, comprensin del conflicto, estrategias para abordar el conflicto de manera constructiva, participacin ciudadana, diversidad cultural en la escuela, propuestas de los jvenes para una nueva cultura escolar y, por ltimo, la comunicacin, factor de convivencia.
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Las guas de trabajo para los talleres temticos tienen un diseo estandarizado, que comprende componentes como la definicin del objetivo a tratar, los temas del taller, el proceso metodolgico, el material pedaggico requerido y la bibliografa a consultar. Luego se centra en los contenidos de cada taller, con definiciones cortas y sencillas de cada nuevo concepto y guas para las actividades propuestas, con formatos de planeacin cuando se requieren; finalmente, algunos captulos traen lecturas complementarias. El proceso permiti tratar los temas del conflicto cotidiano, problemas de comunicacin y de convivencia diaria, y aport elementos tcnicos esenciales para el manejo de las emisoras escolares. Se avanz en el desarrollo de habilidades para la expresin oral, la elaboracin de argumentos y opiniones, la comunicacin de los jvenes, y se fortaleci el sentido de responsabilidad y de trabajo en equipo entre los participantes, quienes debieron asumir la salida al aire de una programacin semanal. Entre los cambios generados en los planteles, en trminos de convivencia, se seala la integracin entre jvenes de distintos cursos, la disposicin a conocer y analizar los argumentos, los gustos y las opiniones ajenas, y la generacin de espacios de socializacin de los conflictos escolares para buscarles soluciones creativas y constructivas.
11.10 LA CIUDAD DE LOS NIOS Y LAS NIAS:

CIUDAD IMAGINADA 44
El proyecto La ciudad de los nios y las nias: ciudad imaginada fue una experiencia piloto participativa de formacin ciudadana dirigida a escolares de centros educativos distritales, implementado por las secretaras de Gobierno y Educacin, y el Proyecto Misin Bogot, en el marco del proyecto comunicacin para la convivencia liderado por la Direccin de Seguridad de la Secretara de Gobierno. Tuvo como propsito la creacin y apropiacin por parte de los estudiantes de espacios de convivencia en los que se fortalecieron principios y valores ciudadanos, que permitieron la promocin y el desarrollo moral, el ejercicio de la autonoma, la corresponsabilidad y la solidaridad. Los objetivos especficos eran:
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Motivar prcticas solidarias basadas en el ejercicio de los derechos del nio y la construccin de acuerdos desde el reconocimiento en la diferencia. Promover actividades que permitan la apropiacin significativa de espacios y oportunidades que brinda la ciudad. Fortalecer la participacin en la gestin de iniciativas que recojan su voz y sus expectativas como ciudadanos, de tal manera que stas, incidan en instancias de decisin escolar, barrial, local y distrital. Propiciar la acogida real y efectiva de las propuestas de los nios y nias por parte de las instancias de decisin. La experiencia se desarroll durante el segundo semestre de ao 2002, en cien centros educativos distritales, ubicados en 16 de las 20 localidades de la ciudad, con 4.000 nios y nias del grado tercero. Para la implementacin y desarrollo de la experiencia se seleccion un grupo de 40 guas cvicos bachilleres a quienes se les brind una formacin especfica para trabajar con los escolares. Este grupo estuvo a cargo de un coordinador de proyecto y cuatro operadores pedaggicos, quienes a travs de los guas desarrollaron el modelo pedaggico de formacin ciudadana propuesto. El proyecto dise una ruta pedaggica que incluy 25 sesiones de trabajo organizadas en cuatro mbitos esenciales en la vida de toda persona: nio-familia, aula-escuela, barrio-localidad, y ciudad; y donde se abordaron transversalmente ejes temticos del objetivo Cultura Ciudadana como: la valoracin de la vida, el respeto al otro, el acatamiento voluntario de normas de seguridad y convivencia, la construccin de acuerdos y los comportamientos seguros. La intervencin pedaggica incluy la comunicacin directa entre guas cvicos, escolares y miembros de la comunidad educativa. Se cont adems con materiales pedaggicos cartillas (8 ejemplares) y videos (20 videoclips) que recogieron la experiencia de los Centros Educativos y sirvieron como herramienta de trabajo y recurso ldico para hacer del encuentro con los guas un espacio de creacin, participacin y convivencia. Como resultado del proyecto se formularon en particular las siguientes recomendaciones:
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Todos los procesos educativos desarrollados en el mbito escolar que tengan como objetivo la formacin para la convivencia y la participacin democrtica deben involucrar a las familias de los nios y nias en acciones concretas que permitan el vnculo escuela-comunidad. Los mecanismos existentes en las instituciones educativas, como las escuelas de padres e iniciativas similares, deben funcionar con regularidad diferente a la de la entrega de boletines, para garantizar el cumplimiento del principio de corresponsabilidad que mantienen las familias y las instituciones sobre la educacin de los nios y nias. Acercar la institucin educativa a la familia por medio de visitas domiciliarias que permitan conocer, comprender y actuar en consecuencia con la realidad social y familiar de los estudiantes. Pensar a futuro el fortalecimiento de una cultura ciudadana, desde las dinmicas de los nios y nias en el presente, implica que de manera intencionada desde las polticas pblicas y privadas, se les posibiliten vivencias de participacin en la ciudad: (a) aumentar la participacin de los escolares en la oferta cultural de la ciudad; (b) realizar salidas pedaggicas garantizando la posibilidad de acceso gratuito de los nios a los espacios y eventos que forman parte de la oferta cultural de la ciudad, y (c) crear mecanismos de consulta participativa con los nios y nias para que sean tenidos en cuenta en el planteamiento de polticas pblicas de niez. Como parte de la actividad se firm un Manifiesto de los nios y las nias del Distrito por el derecho a soar la ciudad, elaborado a partir de las propuestas de los nios y nias del Distrito Capital, que sintetiza su modo de sentir y soar la ciudad.
Manifiesto de los nios y las nias del Distrito por el derecho a soar la ciudad
Los nios y las nias queremos que la vida viva en Bogot.

Si los adultos nos han dado la vida, pedimos que nos la respeten y nos ayuden a conservarla.
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Rechazamos la violencia para poder disfrutar la vida como nios y nias.
Los adultos, los nios y las nias estamos del mismo lado, del lado de la vida digna.
Soamos que los nios y nias trabajadores, los vendedores ambulantes, los desplazados, los habitantes de la calle, los ancianos, los desempleados y los pobres tengan apoyo y oportunidades. Queremos que todos tengamos servicios pblicos, que los sepamos usar y podamos ahorrar.
Con nuestra risa, los nios y las nias de Bogot espantamos el miedo.
Si nos autocuidamos y nos cuidamos unos a otros, la ciudad es ms segura y podemos ser felices. Las autoridades deben cuidarnos y protegernos a todos por igual.
Si todos cumplimos las normas, vivir en la ciudad es ms bonito.

Queremos que haya ms seales de transito, puentes peatonales, cebras, baos pblicos y canecas para que todos seamos ms ordenados y limpios.
Aprendamos a aceptarnos aunque seamos diferentes. Somos iguales, somos distintos.

Queremos que la gente de nuestra ciudad comparta y se respete. Que nadie sea discriminado, porque todos tenemos los mismos derechos.
Hagamos un trato: con un acuerdo resolvemos los problemas.

Los buenos vecinos dialogan y no pelean. Con solidaridad mejoramos la vida de todos en la ciudad.
Todos hacemos todo, damos todos, cuidamos todo, disfrutamos todos todo.
Queremos que se pongan ms parques y ms colegios, los mantengan y los cuidemos. Nos gustara descontaminar la ciudad limpiando los ros y las calles.
Ya hemos dicho, vayamos juntos a los hechos.

La opinin de los nios y nias debe ser tenida en cuenta. Los invitamos a respetar nuestro derecho a participar!
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11.11 CONCLUSIONES
En una evaluacin posterior a su primera administracin pero anterior a su segundo perodo como alcalde Antanas Mockus concluye que: Las acciones (de cultura ciudadana) impulsadas por la Alcalda de Bogot desde enero de 1995 hasta diciembre de 1997 produjeron resultados muy contundentes. El desarme legal y voluntario y un horario controlado para el expendio de bebidas alcohlicas redujeron la tasa anual de homicidios de 72 (1994) a 51 por 100.000 habitantes (1997) y la tasa de muertes violentas en accidentes de trnsito de 25 a 20 por 100.000 habitantes. Gracias a ciertas prohibiciones tambin se redujo en ms de dos tercios el nmero de nios lesionados con plvora. Estos resultados ilustran la receptividad de la ciudadana y su reconocimiento de la importancia del enfoque pedaggico adoptado por la Alcalda y de la visin con que sta asumi y ejerci la gestin pblica. Otros han contestado estas evidencias, y han intentado mostrar que las polticas de cultura ciudadana tienen poca correlacin con la mejora de la seguridad en la ciudad, contrariamente, por ejemplo, a factores como la mejora en la operatividad policiva. Reducir la poltica de cultura ciudadana a su estrategia de comunicacin, o de manera aun ms simplista, a las campaas de prevencin, es mal entender el proceso iniciado por la primera administracin de Mockus, ya que se trat de un enfoque integrador para todas y cada una de las polticas sectoriales de la administracin, como se explica en el Captulo 4 de este libro. En este mismo sentido integrador, hay que decir que la poltica de modificar ciertos comportamientos individuales y colectivos que rean fuertemente con la vida social de la ciudad, no se dirigi exclusivamente a la ciudadana, sino tambin a los mismos funcionarios. El compromiso serio y profesional con la gestin de la ciudad por parte de los funcionarios mediante autorregulacin y capacitacin y cmo esto se tradujo en una mejor gestin pblica e un incremento de legitimidad institucional es parte integral del proceso de gestin admirable que caracteriza el perodo 1995-2003. La construccin de escenarios y espacios urbanos donde interactan no solamente ciudadanos, sino ciudadanos y funcionarios ha sido novedosa y ha incrementado la legitimidad de la administracin pbli-
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ca. Proyectos como Obras con Saldo Pedaggico (vase Captulo 7) propiciaron no solamente la participacin comunitaria, sino tambin la regulacin de la administracin por parte de la ciudadana. Resulta difcil medir el impacto de las estrategias que hemos presentado en el presente captulo, as como el de sus respectivas campaas, especficamente en lo que se refiere a la concientizacin de los ciudadanos y a nuevas formas de autorregulacin ciudadana. Desde nuestro punto de vista se trata en buena parte de una estrategia de reintroduccin de un contrato social para la ciudad, al cual cada ciudadano y en particular cada funcionario es llamado a contribuir. A travs de este esfuerzo, que se presenta bajo el lema de la construccin de una cultura ciudadana, se inici el proceso exitoso de reconstruir una imagen de ciudad compartida, actual y futura, que se haba perdido desde los aos setenta, y buscar que la comprensin y el respeto de las reglas generara identidad ciudadana y sentido de pertenencia. Se logr mostrar que el problema y el desafo de Bogot no era su gente, sino su gestin pblica. Por definicin, las campaas de comunicacin son actividades de corto o mediano plazo, de manera que lo esencial no es la continuidad de las mismas, sino que se trata del compromiso constante desde la gestin pblica de explicar y comunicar los conceptos compartidos que las motivaron, y que fueron muy similares durante las administraciones de Mockus y de Pealosa: acatamiento voluntario de normas, comunicacin interpersonal, comunicacin apreciativa y autorregulacin. Durante la alcalda de Enrique Pealosa, el programa de guas cvicos, introducido a su vez por el programa Misin Bogot, era de alguna manera la expresin de los mimos de Mockus en el espacio pblico bogotano, pues se ocupaban de orientar al ciudadano en el manejo de los recursos dispuestos para su proteccin, aunque con la diferencia de que nos estaban basados en principios y prcticas ldicas. Pero en la medida en que los integrantes de Misin Bogot eran jvenes y adultos en resocializacin, reconocidos como tales por la ciudadana, tambin incorporaron un mensaje fuerte que jugaba con representaciones contrastantes.45 La impresin general entre los bogotanos es, de todos modos, la de que las campaas inspiradas en los objetivos de cultura ciudadana lograron cambiar comportamientos y salvar vidas. El caso ms frecuente-
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mente citado es el comportamiento de los bogotanos en el trnsito, el cual ha mejorado significativamente. Cambio que lgicamente tambin esta relacionado con las obras pblicas y las polticas de desestimulacin del uso del carro (vase Captulo 7). Otro ejemplo no menos importante es el de la utilizacin de informacin y comunicacin con respecto a los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos (MARC), que se explican en el Captulo 12. En este sentido, estudios en sicologa social muestran que conocer alternativas permite tambin recurrir a ellas. Por lo tanto, en el campo de los MARC, adems de ampliar los servicios hacia una oferta integral e interrelacionada, las ltimas administraciones han hecho amplios esfuerzos para informar la ciudadana sobre dicha oferta, as como sobre su oportunidad y la manera de utilizarla. Con ello han creado la conciencia en los ciudadanos de que existe una oportunidad para prevenir los conflictos, o bien para solucionarlos pacficamente una vez se hayan presentado.
Notas captulo 11
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Mockus, Antanas, Importancia de la comunicacin. Aprender a echar el cuento, 2002, pp. 19-20. El estudio ms completo sobre cultura ciudadana es el de Liliana Lpez Borbon, Construir ciudadana desde la cultura. Aproximaciones comunicativas al programa de Cultura Ciudadana (Bogot 1995-1997), Bogot, Alcalda Mayor & Clacso, 2003. Al tiempo, Antanas Mockus adelant con Jimmy Corzo un estudio sobre los factores de convivencia y su relacin con normas y acuerdos, publicado en 2003 como Cumplir para convivir , Bogot, Universidad Nacional de Colombia. Gmez M., Gabriel, Comunicacin entre extraos, en La ciudad observada, Bogot, s. e., 1998. Mockus, Antanas, Estudio tcnico, cultura ciudadana, programa contra la violencia en Santa Fe de Bogot, Colombia, 1995-1997, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, Biblioteca Felipe Herrera, 2001. Mockus, Antanas, Armonizar ley, moral y cultura. Cultura ciudadana prioridad de gobierno con resultados en prevencin y control de violencia en Bogot, 1995-1997. Ponencia en la conferencia Dilogos sobre Coexistencia Cvica, Santiago de Chile, Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, 1999. Programa Cultura ciudadana. Memoria y evaluacin, Bogot, Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Bogot, Alcalda Mayor de Bogot, CES-Universidad Nacional de Colombia, 1998. El Espectador, Ms juego ciudadano, 6 de marzo de 1997, citado en Memoria y evaluacin, op. cit. Pirinola o trompo, objeto giratorio con varias caras, que se usa para hacer apuestas; en sus caras hay frases como: todos ponen, pon uno, pon dos, toma todo. Los jugadores por turnos hacen girar la pirinola, y toman o ponen su apuesta, segn lo que diga la cara que le toca en
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suerte. Juego de palabras en el que se utiliza la onomatopeya (croar) de la voz o canto del sapo o rana croa, croa, con la palabra croactividad. Entrevista con Gabriel Surez, gerente de Trnsito y Transporte del IDCT, 1996-1997. Bogot, septiembre de 2003. Corporacin CEICOS, El cruce. Usos y comportamiento ciudadano, Bogot, 1995. Segn Gabriel Surez, gerente de Trnsito y Transporte del IDCT, 1996-1997. Bogot, septiembre de 2003. Bogot todos del mismo lado, artculo 15, literal C2. Bocarejo, Juan Pablo, Trnsito y cultura ciudadana, en Revista Foro Econmico, Regional y Urbano No. 3, abril-junio, 1996, pp. 47-51. Formar ciudad, artculo 30, numeral 37. Ibid., artculo 33. Acuerdo 6 de 1998. Plan de Desarrollo Distrital Por la Bogot que queremos, alcalde Enrique Pealosa Londoo, artculo 16. Por la Bogot que queremos, artculo 18, literal C. Citada por Univerciudad, No. 6. Documento presentado por el programa Misin Bogot de la Alcalda Mayor de Bogot, http://www.univercuidad.net.co. Bogot todos del mismo lado, artculo 10, literal A1. Este Fondo es de carcter privado; asocia a las aseguradoras que venden el Seguro Obligatorio (SOAT). Tienen obligacin de invertir recursos en educacin en todo el pas nacional. Sus aportes econmicos a las campaas han sido significativos. En Colombia, como en varios otros pases, se llama cebra a la demarcacin de franjas blancas pintadas en las calles, en los cruces peatonales. Entrevista con Gabriel Surez, gerente de Trnsito y Transporte del IDCT, 1996-1997. Bogot, septiembre de 2003. EL IDCT realiz diferentes investigaciones y observaciones sobre cruces, en particular cuando tenan alto flujo peatonal, confluencia de vas con un alto volumen vehicular y estaban ubicados en zonas de oficinas, centros comerciales o educativos. Entre esos estudios estn: El cruce. Usos y comportamiento ciudadano, op. cit., y Estudio de cruces y cruzar la calle , Urbanos, 1996. Entrevista con Gabriel Surez, gerente de Trnsito y Transporte del IDCT, 1996-1997. Bogot, septiembre de 2003. Sin embargo, no logramos encontrar datos estadsticos que pudieran apoyar esta afirmacin. El esquema de gerencias para la formacin de cultura ciudadana termin con la primera administracin de Mockus. Para el caso de trnsito y transporte, se cre una dependencia en la Secretara de Trnsito y Transporte, durante la segunda administracin de Mockus, que trabajaba todo lo relacionado con pedagoga. Polticas saludables para la seguridad y convivencia, Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Gobierno, 1997. La idea del da sin carro naci en 1996 en la ciudad de La Rochelle, en Francia, con el objetivo de reflexionar sobre las consecuencias del uso del automvil particular en la vida de las ciudades. Los automviles producen ms contaminacin atmosfrica que cualquier otra actividad en las urbes y el 80 por ciento de la contaminacin auditiva. Vctor Manuel Vargas, corresponsal de El Tiempo en Madrid, eltiempo.com, 2003. Esta jornada fue aprobada en un referendo realizado el 29 de octubre de ese mismo ao, en el que hubo una votacin de 791.867 votos a favor y 329.597 en contra, para la iniciativa de Pealosa que buscaba establecer un da sin carro al ao en la capital, el primer jueves de febrero. Bogot viva, informe de gestin del Alcalde Distrital de Bogot, Enrique Pealosa, Bogot, 2000, p. 158. Las ciclovas diurnas operan los domingos y das festivos en Bogot y otras ciudades del pas, desde finales de la dcada de los ochenta, en calles habilitadas para tal fin, mediante el
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cierre del trfico automotor. Antes de la modificacin del Cdigo, cuando los ciudadanos, ya fueran ciclistas, peatones o conductores, cometan cualquier infraccin, se les haca el comparendo pedaggico, que los obligaba a asistir a un curso sobre normas de trnsito, dentro de los tres das siguientes a la infraccin. Entrevista a Claudia Pearanda, directora tcnica de Pedagoga, de la Secretara de Trnsito y Transporte la segunda administracin de Mockus (2000-2003), octubre de 2003. Segn un estudio del Fondo de Prevencin Vial, la gente en Colombia tiene seis veces ms probabilidades de morir en un accidente de trnsito que por terrorismo. Esta seccin se basa en Polticas saludables para la seguridad y la convivencia, Alcalda Distrital de Santa Fe de Bogot. Tambin se basa en la entrevista con Frdole Balln, director de Seguimiento y Anlisis Estratgico de la Secretara de Gobierno Distrital., Revista Cambio, No. 132, diciembre de 1995, pp. 34-36. Avisas, indicador adoptado por la Secretara de Salud, que mide la carga que imponen al pas las distintas causas de incapacidad. En 2003 solamente se cont con cerca de 100 millones de pesos de la Secretara de Gobierno, pero la campaa la est comercializando la Casa Editorial El Tiempo, lo que permitir el aporte de recursos de la empresa privada. El resto de esta seccin 11B es en su totalidad y casi textualmente basada en Lpez Borbon, op. cit., pp. 109-110 , el libro ms completo que existe sobre cultura ciudadana en Bogot. Caicedo, Martha Isabel y Rocha, Csar, Grupo de investigacin sobre el Conflicto Escolar del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional, Boletn No. 34, Proyecto Enlace, Ministerio de Comunicaciones, 2000. Diagnstico de emisoras escolares en Bogot, investigacin contratada por la Secretara de Gobierno con la empresa Asesel, 2000. Estos datos fueron obtenidos a partir de los listados proporcionados por la Secretara de Educacin. Adicionalmente, los listados se confrontaron con otros dos proporcionados por el ICBF y la UNESCO. Alcalda Mayor de Bogot, Onda cheversima. Comunicacin para la convivencia, Bogot, 2003. Informe final proyecto la Ciudad de los nios y las nias, documento elaborado por equipo coordinador: Elsa Ruiz, Mauricio Lizarralde, Edna ngrid Camelo, Dolly Durn y Harold Beltrn. Algunas frases: Yo era malo, ahora soy bueno, Yo dorm aqu, ahora lo limpio.
Captulo 12 AMPLIACIN DE LA OFERTA EN MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIN DE CONFLICTOS (MARC) EN BOGOT (1995-2003)
Poblacin vulnerable contratada para mantenimiento de zonas verdes. Foto Gerard Martin.
La garanta constitucional de acceso a la justicia no significa que todas las disputas entre los particulares deben ser resueltas por los jueces.
(CORTE CONSTITUCIONAL DE C OLOMBIA, 1994).1 *
Durante el perodo 1995-2003, las administraciones de Mockus y de Pealosa desarrollaron una poltica coherente de ampliacin de la oferta de servicios alternativos para la resolucin de conflictos, en el marco de una poltica distrital orientada a empoderar a la comunidad para abordar pacficamente los conflictos y de una poltica nacional orientada a crear alternativas para la excesiva judicializacin de conflictos menores. Este liderazgo contrasta con otras ciudades en el pas, donde la oferta de servicios alternativos para la resolucin de conflictos, es muchas veces entregada a fundaciones y organizaciones no gubernamentales por parte de las alcaldas, sin traducirse en una oferta institucional coherente. Este captulo inicia con una seccin sobre el marco constitucional y legal de los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos (MARC) en Colombia y los diferentes mecanismos alternativos de resolucin de controversias que se han venido impulsando por la administracin distrital de Bogot en los ltimos diez aos, as como los resultados alcanzados en trminos de crear un mejor clima de convivencia ciudadana a travs de ellos. Los mecanismos impulsados en Bogot y presentados a continuacin son la conciliacin, la mediacin (tanto en derecho como en equidad) y la justicia de paz. Tambin mostramos cmo estos mecanismos se fortalecen en Bogot con una institucionalidad de apoyo a travs de las unidades de mediacin y conciliacin (UMC), las secretaras generales de las inspecciones de Polica, las comisaras de familia, los jueces de paz y las casas de justicia. En Colombia existe un debate acerca de una definicin ms amplia o ms estricta de los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos vigentes. Esta discusin se centra ya sea en la definicin netamente legal de ellos o en el nfasis dado al objetivo y a los recursos con los que se cuenta para cumplirlos. Para la primera son MARC nicamente aqullos reconocidos legalmente como tales, a saber: la conciliacin ya sea
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en derecho o en equidad, el arbitraje y la amigable composicin, como son definidos por la ley.2 Para el segundo, son MARC todas aquellas estrategias de solucin de conflictos diferentes del procedimiento de la justicia formal, cobijando entonces a los ya mencionados pero agregando adems la mediacin (la cual no cuenta con normatividad alguna) y la justicia de paz (con base en la Ley 497 de 1999). Nuestra intencin es dar cuenta de las polticas implantadas en la ciudad de Bogot en el perodo 1995-2003, las cuales en este caso cobijan no slo a los MARC definidos legalmente, sino que incluyen, como en ninguna otra ciudad en Colombia, a la mediacin y a la jurisdiccin de paz. No tomaremos partido en la discusin, y ms bien describiremos las polticas y experiencias concretas adelantadas por las administraciones de Mockus y de Pealosa, haciendo referencia al marco legal correspondiente.
12.1 LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIN DE CONFLICTOS EN COLOMBIA
12.1.1 Marco constitucional

Tal como lo expresa la misma Corte Constitucional Colombiana: La garanta constitucional de acceso a la justicia no significa que todas las disputas entre los particulares deban ser resueltas por los jueces.3 En efecto, la Constitucin Poltica de Colombia en su artculo 116 estipula la existencia de los mecanismos alternativos de solucin de conflictos, tales como la conciliacin y el arbitraje, toda vez que admite la posibilidad de que los particulares pueden administrar justicia en su condicin de conciliadores o de rbitros. En el mismo sentido afirma la Corte, que:
Los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos encuentran base constitucional no slo en su reconocimiento expreso en el artculo 116, sino tambin en otros principios y valores constitucionales. As, su presencia puede constituir una va til, en ciertos casos, para descongestionar la administracin de justicia formal, con lo cual se potencia la eficacia, celeridad y efectividad de la justicia. Adems y ms importante an, la Carta establece un rgimen democrtico y participativo, que propicia
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entonces la colaboracin de los particulares en la administracin de justicia y en la resolucin de sus propios conflictos. En ese orden de ideas es perfectamente posible que el legislador estimule la resolucin de conflictos directamente por los propios afectados, por medio de figuras como la conciliacin o la amigable composicin o por terceros que no sean jueces, como sucede en el caso de los rbitros o de ciertas autoridades administrativas y comunitarias.4
12.1.2 Marco legal

El marco legal de los mecanismos alternativos de solucin de conflictos en Colombia lo constituyen un conjunto de leyes: la Ley 23 de 1991, la Ley 446 de 1998 la cual fue reglamentada por el Decreto 1818 del mismo ao, la Ley 497 de 1999 y la Ley 640 de 2001. La Ley 23 de 1991 sobre descongestin de despachos judiciales, y los decretos que la regulan establecieron innovaciones interesantes en materia de conciliacin y arbitraje. En primer lugar, su prioridad era la de descongestionar los despachos judiciales y por ello numerosas conductas que antes eran delitos y deban ser investigadas y sancionadas de oficio por los jueces penales municipales, se volvieron contravenciones conocidas por las inspecciones de polica, que son autoridades administrativas y no judiciales.5 En segundo lugar, algunos asuntos que eran conocidos por autoridades judiciales fueron transferidos a autoridades administrativas y por ejemplo, se estableci que en accidentes de trnsito, las inspecciones de trnsito y no los jueces podran directamente condenar al pago de los perjuicios, aun cuando sta norma fue suspendida. En tercer lugar, la ley busc ampliar el alcance de la conciliacin y el arbitraje en varios sentidos. Por ejemplo, en algunos mbitos en donde la conciliacin era opcional, se volvi obligatoria, como requisito de procedibilidad para poder recurrir a la va judicial; eso sucedi en materia laboral. En otros campos se ampliaron considerablemente las materias sobre las cuales poda recaer la conciliacin, como en los conflictos de familia. Igualmente se estableci que en ciertos casos de demanda contra el Estado tambin poda operar la conciliacin. En cuarto lugar, se establecieron innovaciones procesales significativas. Por ejemplo, en los procesos en que no se haya proferido sentencia de primera o nica instancia y que
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versen sobre materias susceptibles de transaccin, que no sean laborales, penales o contenciosas administrativas, las partes de comn acuerdo, pueden pedir al juez que se someta el asunto a conciliacin y, en caso de que sta fracase, a arbitramento. Por ltimo y para dinamizar las anteriores reformas, se autoriz la creacin de centros de conciliacin y arbitramento artculo 82 y siguientes de la Ley 23 de 1991, en entidades no estatales, como los colegios de abogados, las cmaras de comercio, los consultorios jurdicos, entre otras. Por otro lado, la Ley 446 de 1998 6 modific algunos aspectos de la conciliacin y el arbitraje actualizando lo establecido en la Ley 23 de 1991, creando las bases para la estructura actual de los mecanismos alternativos de solucin de conflictos en el pas, como se ver a continuacin. Finalmente, la Ley 640 de 2001 conocida como Ley de la Conciliacin, reglamenta esta figura, dando alcance y desarrollo a las prescripciones legales que sobre la misma haban establecidos tanto la Ley 23 de 1991, como la 446 de 1998.
12.1.3 Caractersticas
Las principales caractersticas de los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos en Colombia son las siguientes: Son instrumentos de desjudicializacin ya que tienen como principal finalidad otorgar o adjudicar competencias jurisdiccionales a instituciones administrativas, como las superintendencias. Son herramientas de descongestin ya que tienen como objetivo disminuir el volumen de procesos que se ventilan en los despachos judiciales o en otros trminos disminuir la acumulacin de negocios en los juzgados. Los juzgados suponen la creacin de supernumerarios judiciales que evacuen los procesos o el reconocimiento de una bonificacin o prima para los funcionarios judiciales por poner al da sus despachos. Son tcnicas de negociacin, pues se utilizan como procesos informales de concertacin de intereses de sujetos o individuos que se encuentran en posicin asimtrica o de confrontacin. Son medios de solucin pacfica de los conflictos al ser entendidos como sistemas que procuran la solucin de las controversias entre per-
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sonas por medios pacficos, es decir, sin el uso de la fuerza (Sentencia C-381 de 1996 de la Corte Constitucional). Son mtodos alternativos de solucin de conflictos ya que son figuras que tienen por objeto ampliar las vas tradicionales de resolucin de conflictos. La Corte Constitucional ha establecido que por medio de las denominadas alternativas para la resolucin de los conflictos se evita a las partes poner en movimiento el aparato judicial del pas y se busca, asimismo, que los interesados puedan llegar en forma pacfica y amistosa a solucionar determinadas diferencias (Sentencia C-037 de 1996 de la Corte Constitucional).
12.1.4 Tipos de mtodos alternativos de resolucin de conflictos

La actual legislacin colombiana prev la existencia de tres mtodos alternativos de resolucin de conflictos: el arbitraje, la amigable composicin y la conciliacin. Dichos mtodos pueden clasificarse a partir de la posibilidad que posean de delegar (como es el caso del arbitraje y de la amigable composicin) o no (como es la conciliacin) la facultad de resolver el conflicto. Aqullos que admiten delegacin son conocidos como heterocompositivos y los que no la admiten son los autocompositivos. Adicional a lo anterior, es necesario decir, que para el caso de la conciliacin se distingue entre judicial y extrajudicial, siendo esta ltima la que es considerada como MARC, toda vez que la primera es una etapa de un proceso judicial formal. Pero esta conciliacin extrajudicial se divide a su vez en la realizada en derecho o en equidad, como se ver ms adelante. Mtodos alternativos de resolucin de conflictos en los que media la delegacin o heterocompositivos: El arbitraje:7 es un mecanismo por medio del cual las partes involucradas en un conflicto defieren su solucin a un tribunal arbitral. Sobre el particular ha anotado la jurisprudencia constitucional que: El arbitramento se origina en un negocio jurdico privado, por virtud de la habilitacin de las partes una vez se ha llegado a un acuerdo entre las mismas. La Constitucin Poltica le otorga la facultad de administrar justicia a los particulares en la condicin de rbitros.8
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La amigable composicin: el marco legal9 establece que por medio de este mtodo dos o ms particulares delegan en un tercero, denominado amigable componedor, la facultad de precisar con fuerza vinculante: el estado, las partes y la forma de cumplimiento de un negocio jurdico particular.
Mtodos alternativos de resolucin de conflictos en los que no media delegacin alguna o autocompositivos:
La conciliacin,10 que tiene varias modalidades, es un mecanismo de resolucin de conflictos por medio del cual dos o ms personas gestionan por ellas mismas la solucin de las diferencias, con la ayuda de un tercero neutral llamado conciliador. Al respecto el mximo tribunal de lo constitucional expresa que la finalidad de la conciliacin consiste en el entendimiento directo con el presunto contrincante, llevndolos a la conviccin de que de la confrontacin de puntos de vista opuestos se puede seguir una solucin de compromiso, sin necesidad de que un tercero decida lo que las partes mismas pueden convenir.11 El concepto de delegacin se traduce en una importante consecuencia relacionada con la fuerza vinculante de la actuacin del tercero para las partes. La funcin del conciliador se concreta especficamente en proponer frmulas de arreglo para la solucin del conflicto. Por tanto, su papel es puramente propositivo para las partes. Mientras que en el arbitraje y en la amigable composicin, la intervencin del tercero se concreta en una decisin, que desde luego es imperativa y por tanto vincula a las partes. En otros trminos, el conciliador es un facilitador en la bsqueda de la solucin del conflicto; el rbitro y el amigable componedor son sujetos dirimentes del conflicto. La conciliacin podr ser judicial si se realiza dentro de un proceso judicial, o extrajudicial si se realiza antes o por fuera de un proceso judicial. La conciliacin extrajudicial se denominar en derecho cuando se realice a travs de los conciliadores de centros de conciliacin, quienes deben ser abogados, o ante autoridades en cumplimiento de funciones conciliatorias; y en equidad cuando se realice ante conciliadores en equidad.12
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Tabla 1 Ampliacin de la oferta de los MARC en Bogot desde 1994-2003

Tipo MARC Con delegacin Arbitraje Amigable composicin Sin delegacin Conciliacin judicial Dentro de un proceso judicial Conciliacin extrajudicial En derecho a travs los conciliadores de centros de conciliacin Centro local de conciliacin de Puente Aranda 12 UMC en equidad Centro de conciliacin y arbitraje de la Cmara de Comercio de Bogot Centros de conciliacin de universidades. Centros de Conciliacin autorizados por Ministerio del Interior y de Justicia. En derecho ante autoridades en cumplimiento de funciones conciliatorias Secretaras generales de las inspecciones de Polica Inspecciones de Polica (los inspectores slo pueden conciliar procesalmente) Comisaras de familia Defensores de familia Funcionarios autorizados para realizarlas (Ley 640 de 2001). En equidad antes de conciliadores en equidad Mediacin Es un mecanismo social de solucin de conflictos Jueces de paz Jueces de paz (130 para Bogot)
Fuente: elaborado por los investigadores basndose en la Ley 446 de 1998, la cual modifica aspectos de conciliacin y arbitraje y actualiza la ley 22 de 1991.
Subtipos MARC 1994
Instrumento en Bogot 2003
Conciliadores en equidad
12 UMC en equidad Mediadores
La Tabla 1 muestra cmo ha evolucionado la oferta institucional en Bogot durante el perodo 1995-2003. Donde hubo poco o nada, existe desde el ao 2003 una institucionalidad integrada, que fue adems, formalizada por el Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para Bogot, aprobado en diciembre de 2003.
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Aun cuando la evolucin de la oferta desde 1995 era en parte fruto de un bien intencionado ejercicio de ensayo y error, ocho aos ms tarde, Bogot ha logrado crear una oferta pblica a partir de la interrelacin y complementariedad entre los diferentes componentes de la oferta de MARC y de sus promotores, que se describen con mayor detalle en el mencionado Plan Maestro. Citamos algunos: Unidad de Mediacin y Conciliacin: unidades funcionales desarrolladas por la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana como programa, cuyo objeto es garantizar a los ciudadanos el acceso a la justicia. Son las encargadas de orientar sobre la forma de arreglar los conflictos a travs de los mecanismos alternativos, y de realizar directamente mediaciones entre las partes que voluntariamente las acepten. Comisaras de familia: son dependencias administrativas distritales adscritas al Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS), orientadas a garantizar a ciudadanos el acceso a la justicia familiar y a dar proteccin de emergencia a los nios. Para cumplir su misin estn investidas de competencias policivas especiales, de facultad para conciliar en derecho conflictos familiares y para dictar medidas de proteccin frente a la violencia intrafamiliar. Conciliacin: es un mecanismo de resolucin de conflictos a travs del cual dos o ms personas gestionan por ellas mismas la solucin de sus diferencias con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador. El acuerdo que se logre se plasma en un acta, que tiene calidad de cosa juzgada y prestar mrito ejecutivo. Puede ser en derecho o en equidad. Inspecciones de Polica: son instituciones adscritas a la Secretara de Gobierno del Distrito que cumplen una funcin vital en la promocin de la convivencia pacfica de la ciudad. Se encargan de prevenir, conciliar, resolver los conflictos que surgen de las relaciones entre vecinos y todos aquellos que afecten la tranquilidad, seguridad, salubridad, movilidad y el espacio pblico de los ciudadanos, as como de sancionar las conductas violatorias al Cdigo de Polica de Bogot. Jueces de paz: son los actores de la justicia comunitaria, que administran justicia a travs de la conciliacin en equidad y por medio de sentencias de la misma ndole.
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Mediacin: es un mecanismo de resolucin de conflictos a travs del cual un tercero ajeno al problema interviene entre las personas que se encuentran inmersas en el conflicto, para escucharlas, ver sus intereses y facilitar un camino en el cual se encuentren soluciones equitativas para los participantes de la controversia. Mediadores comunitarios: son actores de la justicia comunitaria que, en su calidad de ciudadanos, intervienen en los casos de conflicto, orientando a las partes en la bsqueda de una solucin consensuada.
12.2 LA CONCILIACIN EXTRAJUDICIAL EN BOGOT

En esta seccin presentamos las diferentes formas de la conciliacin extrajudicial que como se dijo arriba es la considerada como una de las modalidades de MARC que la administracin distrital de Bogot impuls durante el perodo 1995-2003 as como los resultados alcanzados, a travs de los cuales las administraciones respectivas buscaron contribuir a crear un mejor clima de convivencia ciudadana.
12.2.1 Los conciliadores en equidad en Bogot

Bogot ha sido entonces la primera ciudad en nombrar y capacitar conciliadores en equidad, aprovechando el marco legal nacional. La Ley 23 de 1991 estableci en su artculo 82 que los tribunales superiores de distrito judicial de jurisdiccin ordinaria de las ciudades sede de stos y los jueces primeros del mayor nivel jerrquico en los dems municipios del pas, elegiran conciliadores en equidad de listas que presentaran para su consideracin las organizaciones cvicas de los correspondientes barrios, corregimientos y veredas que las conformaban. En 1993 se inici una prueba piloto departamental y municipal promovida por el Ministerio de Justicia que se asoci con departamentos y municipios en las ciudades de Bucaramanga, Medelln, Cali y Valledupar. All funcionarios de esas dependencias ofrecieron cursos de conciliacin en equidad (principalmente sobre la parte legal y tcnicas de mediacin). Como resultado de este esfuerzo, se nombr un gran nmero conciliadores en equidad de los cuales sin embargo, queda ahora un nmero muy pequeo por junta de conciliacin en la asesora de ellos.
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A partir de 1994 y gracias a un acuerdo de la Presidencia de la Repblica (a travs del Plan Nacional de Rehabilitacin) y el Ministerio de Justicia (Direccin de Prevencin y Conciliacin) en el que participaron organizaciones no gubernamentales en el mbito regional, el nmero de conciliadores creci de manera significativa hasta 1996. El convenio defini por primera vez una estrategia de intervencin comunitaria como instrumento para construir la figura en cerca de cincuenta municipios que se seleccionaron. Ello implic la necesidad de un importante cambio en la metodologa y en los nfasis. Se busc entonces actuar ms volcados hacia la dinmica social que haca los conciliadores mismos. Sobre ese punto de partida y con el aporte de muchos actores sociales y gubernamentales, el nuevo esquema ha tendido a consolidarse y a enriquecerse en los tiempos posteriores. Hacia 1996 lleg a haber ms de 1.500 conciliadores nombrados; este aparente xito en el nmero se mengu al tener un bajo nmero de conciliaciones, lo que indudablemente le ha quitado relevancia a la figura en los lugares donde esto ha ocurrido. Tambin se empez a dar demasiada importancia a la elaboracin de las actas de acuerdo, descuidando el papel, sin duda mayor, que debe darse al conciliador en equidad como facilitador de las relaciones de convivencia.13 En 1997 la Presidencia de la Repblica, esta vez por intermedio de la Red de Solidaridad Social, decidi poner fin a su labor en ese proceso, reduciendo sustancialmente la participacin del Estado Central en el tema ya que los recursos comprometidos por el Ministerio de Justicia, continuaban siendo muy limitados. Desde entonces se viene dando un proceso con dos caras: de un lado el nmero de conciliadores en equidad en ejercicio ha tendido a disminuir pero, del otro, la figura como tal viene consolidndose. Los conciliadores en equidad surgen con mayor facilidad cuando se asocian con dinmicas comunitarias reales y se articulan con propsitos institucionales de entidades que tienen ganado un lugar en los procesos locales. La Ley 446 de 1998 sobre descongestin, eficiencia y acceso a la justicia, reglament algunos aspectos relacionados como la seleccin de los candidatos a ser conciliadores en equidad,14 sin embargo, mantuvo el carcter esencial de la conciliacin en equidad en cuanto a que del resultado del procedimiento, las partes y el conciliador levantarn un
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acta en la cual conste el acuerdo. Esta acta tendr carcter de cosa juzgada y prestar mrito ejecutivo en lo que haya sido objeto de conciliacin (artculo 87). Con todo, el balance de la conciliacin en equidad es positivo. Existen comunidades que cuentan con una buena herramienta para el tratamiento de sus conflictos. Pero, sobre todo, se cuenta con un escenario de primer orden para la realizacin de un aprendizaje para el pas, tanto para las estrategias locales de convivencia como en cuanto a las polticas de intervencin de los temas de justicia comunitaria.
12.2.2 Juicios en Bogot

La conciliacin extrajudicial puede ser en derecho o en equidad. La realizada en trminos legales puede ser adelantada ya sea por particulares autorizados para ello, como es el caso de los estudiantes de derecho adscritos a un Centro de Conciliacin de un Consultorio Jurdico o los abogados debidamente certificados por el Ministerio del Interior y de Justicia o por los funcionarios expresamente autorizados para ello como: las comisaras y defensoras de familia, los notarios y excepcionalmente, los personeros municipales. Al contrario de lo que sucede en derecho, para el caso de la equidad, slo pueden realizar conciliaciones de este tipo los conciliadores en equidad, es decir, aquellas personas que cumplan con todos los requisitos y adelanten el proceso para su acreditacin por parte de la autoridad judicial de mayor rango del municipio. Para el caso de Bogot, la institucin de la conciliacin extrajudicial ha tenido un interesante y dinmico desarrollo histrico el cual se intenta reconstruir a continuacin. El Instituto SER de investigacin organiz un proyecto piloto de un Centro de Conciliacin en la alcalda local de Puente Aranda en el ao de 1993, contando con el apoyo financiero del proyecto FES-Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) para la modernizacin de la Justicia, con el patrocinio institucional de la Alcalda Mayor de Bogot, la alcalda local de Puente Aranda y el Ministerio de Justicia. En este proyecto participaron dos inspectores de Polica, un comisario de familia y dos miembros del consultorio jurdico de la Universidad Autnoma. Para su funcionamiento el Centro contaba con una secretaria y dos escribientes,
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con el apoyo de policas bachilleres. Los funcionarios fueron capacitados en las materias propias de cada una de las reas de competencia y en las tcnicas de conciliacin, y los policas bachilleres en la orientacin que deban dar a los ciudadanos que llegaban al Centro. El Centro funcion como la puerta de entrada a la alcalda local: en la recepcin estaban los policas bachilleres, quienes asesoraban al pblico sobre el despacho al cual deban concurrir para resolver sus problemas. Si se trataba de un conflicto con otro ciudadano, el polica bachiller remita al ciudadano al Centro de Conciliacin. All se le entrevistaba, se defina la situacin jurdica del conflicto y, en el caso en que fuera susceptible de ser resuelto mediante conciliacin en el Centro, se le preguntaba si estara dispuesto a intentar una solucin a travs de este medio. El paso siguiente era el de localizar a la otra parte e invitarla a la audiencia de conciliacin. Se obtuvo una respuesta positiva en el 75% de los casos y se lleg a la conciliacin en el 92% de los mismos. El 46% de los casos planteados eran de competencia del Centro; en los dems orientaban al ciudadano en los trmites que deba adelantar para encontrar una solucin a su conflicto, y se les informaba sobre la dependencia competente para ello.
12.2.3 La UMC: liderazgo de la Secretara de Gobierno Distrital

Para la Secretara de Gobierno de la primera administracin de Mockus, la experiencia piloto en Puente Aranda se transform en inspiracin para la creacin de los Centros de Mediacin y Conciliacin Distritales (despus denominadas Unidades de Mediacin y Conciliacin),15 como bien lo explica el siguiente texto:
A partir de la reestructuracin de la Secretara de Gobierno en noviembre de 1996 la Direccin de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia inicia el diseo, formulacin e implementacin del proyecto de Centros de Mediacin y Conciliacin Distritales para 12 localidades del distrito, considerndose en primera instancia las localidades de Kennedy, Santa Fe, Usaqun, Engativ, Puente Aranda, San Cristbal, Suba, Ciudad Bolvar y Rafael Uribe. Durante este mismo ao se dise la planta de personal de los centros y el establecimiento de los perfiles profesionales y de personalidad de los funcionarios. As mismo, se realiz la capacitacin de funcionarios de los centros y de los conciliadores en equidad.16
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Desde diciembre de 1996 y hasta julio de 1997, se realiz una investigacin con el Cider de la Universidad de Los Andes cuyo objetivo era identificar, procesar y evaluar los conflictos interpersonales y comunitarios ms frecuentes de los habitantes de la ciudad, sus mecanismos de abordaje, tratamiento y resolucin y los factores que la dificultan. Asimismo, determinar el papel e impacto de la administracin formal y alternativa de justicia dentro de la conflictividad sealada, estableciendo dificultades para que la comunidad acceda. Dentro de este mismo estudio se previ la definicin del plan indicativo de polticas pblicas, la construccin del tablero de polticas donde se establece el estndar de logro de los diferentes proyectos al igual que las matrices de requerimiento mnimo de informacin para el seguimiento estadstico de los centros de mediacin y conciliacin y las comisaras de familia.17 En julio de 1997 se establece el convenio con Juztapaz cuyo objetivo apunt a asesorar la implementacin de la metodologa para la construccin de infraestructuras para la paz y el desarrollo del tema de los derechos humanos en relacin con los mecanismos de tratamiento y resolucin de conflictos en los diez centros de medicacin y conciliacin distritales, con el acompaamiento de las comisaras de familia y las secretaras generales de las inspecciones de polica, las juntas de accin comunal y las alcaldas de las localidades de Santaf de Bogot.18 Desde septiembre de 1997 y hasta septiembre de 1998, se implementa el proyecto de gestin comunitaria de los centros de mediacin y conciliacin, para promover las unidades y las figuras de conciliacin en equidad. El objetivo, era generar legitimidad necesaria para los centros de mediacin y conciliacin como para la figura del conciliador en equidad que es su eje principal.19
Asimismo, en 1998, el Distrito hizo capacitar por el Instituto Pensar de la Pontificia Universidad Javeriana 16.000 lderes comunitarios en particular presidentes de Junta Administrativas Comunitarias (JAC) en gestin social, y se incluyo un mdulo sobre Resolucin Pacfica de Conflictos. Durante la administracin de Pealosa, los Centros de Mediacin y Conciliacin se transformaron ya que su nombre se confunda con los Centros de Conciliacin en unidades de Mediacin y Conciliacin, siempre bajo la responsabilidad de la Secretara de Gobierno de la Alcalda Mayor de Bogot, y funcionando de manera descentralizada en las loca-
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lidades y continuando en su funcin durante la segunda administracin Mockus. Las UMC se constituyeron en un soporte para la generacin de una cultura de paz como proceso de desarrollo sostenible, en el cual el objetivo era la convivencia, donde las diferencias no configuraran una enemistad sino una oportunidad para el crecimiento personal y social. Su misin es ofrecer a la ciudadana el acceso directo a mecanismos de resolucin alternativa y pacfica de los conflictos, a sabiendas que ello permite que la comunidad, las entidades gubernamentales y las organizaciones sociales construyan participativamente la convivencia ciudadana y, por ende, los procesos de paz. Entre 1998 y 2003 se crearon 12 UMC, ubicadas en las localidades, de acuerdo con un diagnstico de la demanda potencial (ver tabla 2). Los centros operan de 8:00 a. m. a 5:30 p. m. El programa de las UMC se inici con la vinculacin y capacitacin de mil ciudadanos escogidos entre los que haban participado en el curso del Instituto Pensar, para transformarlos en promotores de convivencia encargados de difundir dentro de su comunidad una poltica de solucin pacfica de conflictos, de remitir casos a las UMC para solucionarlos, darles orientacin a los involucrados en controversias sobre la forma de resolverlas y realizar directamente la mediacin entre las partes que voluntariamente lo soliciten. Luego de dicho proceso, y con el aval del Tribunal Superior de Bogot, 42 de esos ciudadanos se capacitaron como conciliadores en equidad, adquiriendo el compromiso con la tarea de organizar la conciliacin en equidad en Bogot, para lo cual comenzaron a actuar en el ao 2000. Result incompatible capacitar presidentes de Juntas de Accin Comunal como conciliadores, dados sus intereses polticos y se opt por un proceso en etapas, donde primero se forman promotores, entre estos se formen mediadores, y entre estos se seleccionan y capacitan conciliadores en equidad. Otros 700 de esos mil promotores y multiplicadores fueron capacitados por la Secretara de Gobierno como mediadores comunitarios en el ao 2002, mediante un curso de 200 horas de duracin adelantado por la Secretara de Gobierno a travs de la Universidad Externado de Colombia. En 2003 la Secretara de Gobierno form otros 220 conciliadores en equidad, con asesora de la Universidad Externado. Al final de 2003 haba entonces un total de 350 conciliadores en equidad de los cuales 260 formados por
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la Secretara de Gobierno y el resto a travs de la Cmara de Comercio de Bogot (ver ms adelante) en coordinacin con el Distrito. Cada UMC est conformada por un equipo de trabajo del que hacen parte: un psiclogo, un trabajador social, un abogado, y un asistente administrativo. Este equipo interdisciplinario, con capacidad de responder a diversidad de casos, se constituye en una oferta real de apoyo institucional para asumir la solucin pacfica de controversias y conflictos en el Distrito Capital y en un eje de confluencia comunitaria para la convivencia ciudadana. Cada UMC tiene como finalidad lograr una oferta complementaria al sistema tradicional de administracin de justicia a travs de un modelo de justicia por consenso. Tambin pretende estrechar los lazos comunitarios mediante la participacin activa de la comunidad en la implementacin de mecanismos alternativos de solucin de controversias y conflictos, su misin es promover en la ciudadana la construccin de la convivencia pacfica y proporcionar su sostenibilidad mediante la difusin, promocin y ampliacin de medios alternativos de abordaje del conflicto en el mbito local.20
Tabla 2 Casos atendidos por localidad durante el perodo 1999-2002

Localidad 1999 Casos Santa Fe S. Cristbal Usme Bosa Kennedy Engativ Suba Mrtires A. Nario Puente Aranda R. Uribe U. Ciudad Bolvar Total 598 1.831 63 40 711 756 3.259 533 582 1.085 9.458 % 13,1 13,6 1,6 0,3 5,8 6,2 19,3 7,3 5,7 13,7 2000 Casos 851 4.042 1.082 6.014 3.022 2.628 4.209 83 1837 3.462 2.319 % 18,6 30,1 28 42,2 24,5 21,4 25 4,1 25,2 33,8 29,3 2001 Casos 1226 3.968 1.551 5.282 3.706 4.196 4.865 923 1.039 2.382 4.095 2.322 % 26,8 29,5 40,2 36,5 30,1 34,1 28,8 46 41,4 32,6 40 29,3 2002 Casos 1.892 3.602 1.165 3.047 4.887 4.709 4.536 1.001 1.472 2.547 2.106 2.196 % 41,4 26,8 30,2 21,1 39,6 38,3 26,9 49,9 58,6 34,9 20,6 27,7 Total Casos 4.567 13.443 3861 14.473 12.326 12.289 16.869 2.007 2.511 7.299 10.245 7.922 % 4,2 12,5 3,6 13,4 11,4 11,4 15,6 1,9 2,3 6,8 9,5 7,3 100
8,8 29.639
27,5 35.555
33 33.160
30,8 107.812
Fuente: Informes de gestin entregados por las UMC 1999-2002
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Hasta el 2003, los objetivos concretos de las UMC bajo el liderazgo de la Secretara de Gobierno Distrital estaban encaminados a:21 Contribuir a que los conflictos entre los ciudadanos se resuelvan pacficamente sin tener necesidad de recurrir a la justicia formal o a alguna forma de violencia. Promover y brindar los medios y la informacin para utilizar la mediacin y la conciliacin en equidad, como instrumentos para el tratamiento y la resolucin pacfica de conflictos interpersonales y comunitarios. Formar una red ciudadana de convivencia sustentada en promotores de convivencia, mediadores comunitarios, conciliadores en equidad, que tendr como funcin promover los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos en los barrios y brindar un apoyo directo en la solucin de conflictos que surjan en la comunidad. Propender por el fortalecimiento de la justicia comunitaria en Bogot, con la presencia de los mediadores comunitarios, los conciliadores en equidad y los jueces de paz. Propender por que los derechos humanos sean ampliamente conocidos, exigidos y respetados por los ciudadanos. En la labor que se adelantaba en las UMC en equidad se parta fundamentalmente del convencimiento de que la resolucin pacfica y alternativa de las diferencias o conflictos se basaba en la actitud de aportar pedaggicamente, por medio de: (a) la construccin individual y colectiva de la tolerancia social y (b) la generacin de actos voluntarios que recuperen la valoracin de la palabra, los compromisos consensuales, la credibilidad y la confianza entre las partes. Los servicios de oferta de las UMC eran: Orientacin profesional en las reas jurdica y social, a las personas y grupos de personas presentes en la comunidad. Capacitacin a travs de programas y talleres de convivencia dirigidos al manejo de conflictos de carcter individual, familiar y grupal. Coordinacin y gestin interinstitucional para promover la convivencia ciudadana.
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Acompaamiento y coordinacin al proceso de conciliadores en equidad. Mediacin en conflictos intergrupales e interpersonales como alternativa en la resolucin pacfica de los conflictos. Formacin de Mediadores Comunitarios. Investigacin en conflictividad local. Conformacin y apoyo a redes comunitarias. Los casos que estaban en condiciones de ser atendidos por las UMC estaban referidos a: problemas entre vecinos e intrafamiliares, conflictos laborales, contratos de prestacin de servicios, conflictos por arrendamiento y problemas de convivencia. En la Tabla 3 puede observarse un panorama sobre los tipos de problemas atendidos durante el perodo 1999-2002, donde los conflictos relacionados con el contrato de arrendamiento ocuparon un lugar predominante, seguidos por problemas relacionados con otros contratos civiles y por un inquietante nmero de asuntos relacionados con conflictos intrafamiliares, que no obstante haber tenido un notorio aumento en los aos 2000 y 2001, tendieron a descender en el ao siguiente.
Tabla 3 Casos o problemas expuestos ante UMC (1999-2002)

Problemas 1999 Casos Arrendamiento Otro contrato civil Laboral Conflicto intrafamiliar 1.559 16,3 2.750 9,3 2.896 8,1 1.764 5,4 8.969 8,3 5.049 1.588 231 % 2000 Casos % 2001 Casos % 2002 Casos % Total Casos % 57,1 18,1 1,8
52.9 16.406 16,6 2,4 5.192 658
55,4 19.823 17,5 2,2 7.310 690
55,8 20.231 20,6 1,9 5.439 316
61,7 61.509 16,5 19.529 1,0 1.895
El ciclo de atencin ofertado en las UMC como fue definido por Secretara de Gobierno, se puede resumir en la siguiente tabla:
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Tabla 4 Ciclos de atencin en las UMC

Variable Orientaciones Definicin Casos en los que el ciudadano demanda atencin de servicio o gestin en las UMC con la expectativa de intervencin para la solucin de su problemtica. Cada caso es escuchado, se plantean diferentes alternativas y se da a conocer el significado y sentido de la mediacin como proceso pedaggico y va de solucin pacifica de conflictos. Remisiones Casos orientados en los que el asunto expuesto requiere la gestin de otra instancia estatal u otros procedimientos. Informacin general Casos orientados en los que el asunto expuesto slo requiri suministro de informacin. Invitaciones Casos orientados en los que el asunto expuesto compromete conflictividad que amerita dar inicio a un proceso de mediacin por lo cual se remite una invitacin amigable a mediar a las personas involucradas en el conflicto. Mediaciones Asuntos en los que un funcionario de la UMC como mediador acta como facilitador tendiendo al logro de un acuerdo entre las partes involucradas. Resultados de la mediacin Logro final del proceso de gestin realizado para la superacin de la conflictividad (acuerdo / acuerdo previo / no acuerdo) donde adems del posible acuerdo se tiene como saldo pedaggico la visualizacin de opciones alternativas para la solucin pacfica de conflictos. Temtica de conflictividad Tipo de asunto que motiva la conflictividad entre las partes (Arrendamientos, contratos civiles y conflictos familiares o entre vecinos).
Fuente: informes de gestin entregados por las UMC 1999-2002.
Finalmente, los casos orientados, mediados y no mediados en 1999-2002, entregados por las UMC en sus informes de gestin se presentan en la siguiente Ilustracin.
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Ilustracin 2 Casos gestionados por las UMC
Fuente: Alcalda Mayor de Bogota, Secretara de Gobierno.
Como se puede ver en la Ilustracin 2, entre los aos 1999 y 2002 se realizaron un total de 107.812 orientaciones a los usuarios en las UMC de las diferentes localidades, de las cuales las de Suba, Bosa y San Cristbal fueron las de mayor demanda.
12.2.4 El Centro de Conciliacin y Arbitraje de la Cmara de Comercio de Bogot

La Cmara de Comercio de Bogot ha estado muy comprometida en apoyar el liderazgo del Distrito en este tema. En general la CCB se ha interesado por crear y desarrollar una cultura de utilizacin de los MARC, a partir de la creacin de su Centro de Conciliacin y Arbitraje en 1993. Desde entonces, el Centro ha sido promotor de la aplicacin de los sistemas alternativos de solucin de conflictos, como el arbitraje, la amigable composicin y la conciliacin en los mbitos comercial, civil, administrativo, laboral y en el campo social, a nivel comunitario y educativo. El Centro ofrece un amplio portafolio de servicios jurdicos, tecnolgicos, de capacitacin, investigacin y comunitarios. En el campo internacional, el Centro de Arbitraje de la institucin es el representante de la Comisin Interamericana de Arbitraje Comercial (CIAC), de la
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Organizacin Mundial de Propiedad Industrial (OMPI), de la Corte Internacional de Arbitraje y Conciliacin Ambiental (CIACA) y del Comit Nacional de la Corte de Arbitraje de la Cmara de Comercio Internacional (CCI) con sede en Pars. En los aos 2000-2001 la Cmara de Comercio en la operacin del arbitraje promovi 725 trmites e instal 576 tribunales. El Centro de Arbitraje y Conciliacin de la entidad ha continuado implementando varios programas de formacin en diferentes entidades y organizaciones nacionales e internacionales. En los dos ltimos aos se realizaron 43 cursos de formacin en mtodos alternativos de solucin de controversias, algunos de ellos en el mbito internacional como los desarrollados en Mxico, Honduras, El Salvador, Per, Bolivia, Suiza y Espaa. Respecto del arbitraje, uno de los principales productos de capacitacin son los cursos de Secretara de Tribunales de Arbitramento, los cuales les permiten a los abogados interesados en el tema capacitarse de manera profunda y proactiva en la funcin secretarial arbitral. Tambin como producto de la creacin de lneas especializadas, realiza seminarios que permiten la capacitacin en aspectos como el arbitraje en propiedad industrial, arbitraje en telecomunicaciones y nuevas tecnologas y arbitraje en materia administrativa. Como una lnea adicional de apoyo a la comunidad, la Cmara de Comercio de Bogot gener en el ltimo periodo espacios gratuitos de solucin de conflictos a travs de sus Jornadas de arbitraje en equidad y conciliacin, en las cuales participan de manera activa los rbitros, secretarios y conciliadores en equidad. En las cuatro jornadas de arbitraje que se realizaron en los aos 2001 y 2002 se beneficiaron ms de 1000 personas, que recibieron orientacin para solucionar sus conflictos en forma rpida, oportuna y sin ningn costo. Se realizaron 160 audiencias de conciliacin y 19 arbitrajes en equidad.
12.2.5 La Cmara de Comercio de Bogot y su apoyo a la poltica distrital de promover la conciliacin en equidad
Aunque su fuerza principal es arbitraje, la CCB, en apoyo a la poltica Distrital de promocin de la conciliacin en equidad, ha promovido esta modalidad en particular en las localidades de Cazuc, Kennedy, Ciudad
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Bolvar y Engativ y la conciliacin escolar en 47 instituciones educativas ubicadas en las zonas de influencia de Engativ, Ciudad Bolvar, Bosa y Altos de Cazuc. Para adelantar este proyecto, la Cmara de Comercio abri en coordinacin con la Secretara de Gobierno Distrital dos sedes de conciliacin comunitaria una en Cazuc y la otra en Engativ y ha sido clara la receptividad de la figura de la conciliacin en equidad, toda vez que se realizaron durante los ltimos dos aos 920 audiencias de conciliacin, de las cuales 792 culminaron con acuerdo. En este mismo perodo se capacitaron lderes comunitarios y barriales como promotores de la figura, conciliadores, facilitadores, madres comunitarias, miembros de accin comunal y comits de vigilancia, que permitieron formar a ms de 9.000 personas. En materia escolar, se cre la primera red de conciliadores del programa con la participacin de 2.200 jvenes conciliadores y pregoneros de la figura y se desarroll un importante encuentro de experiencias en conciliacin y mediacin escolar dirigido a todos los estamentos del sector educativo, en el que participaron 700 personas. Toda esta labor, en beneficio de la juventud y en general de la comunidad escolar, fue reconocida por el portafolio de programas sobresalientes del Ministerio de Educacin y de programas de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), entidad que seleccion al programa de conciliacin escolar de la Cmara de Comercio de Bogot como experiencia sobresaliente a nivel nacional en el portafolio de programas para la convivencia y la paz. Actualmente y con la intencin de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida dentro de la capital, y a la generacin de nuevos espacios de convivencia pacfica que permitan la resolucin de las controversias en el interior de la comunidad, se ampli a finales de 2002 la cobertura de los servicios comunitarios del centro a las localidades de Kennedy y Ciudad Bolvar, completando as una red de cuatro sedes comunitarias.
12.3 LA CONCILIACIN EXTRAJUDICIAL ANTE AUTORIDADES

EN CUMPLIMIENTO DE FUNCIONES CONCILIATORIAS
De acuerdo con el artculo 3 de la Ley 640 de 2001 la conciliacin podr ser judicial si se realiza dentro de un proceso judicial, o extrajudicial
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si se realiza antes o por fuera de un proceso judicial. Como se haba mencionado anteriormente, la conciliacin extrajudicial se denominar en derecho cuando se realice a travs de los conciliadores de centros de conciliacin o ante autoridades en cumplimiento de funciones conciliatorias; y en equidad cuando se realice ante conciliadores en equidad. La conciliacin judicial realizada por funcionarios administrativos en Bogot, se surte en las secretaras generales de las inspecciones de polica, en las defensoras de familia y en las comisaras de familia. A pesar de la importancia de la actividad de la conciliacin en la justicia policiva, hay an algunos obstculos que deben ser superados para su implementacin adecuada: (i) exceso de comisiones civiles por parte de los inspectores, lo que retarda la programacin de conciliaciones, y (ii) an existe desconocimiento por parte de la comunidad acerca de estos mecanismos. A continuacin se hace una descripcin sobre la operatividad de las secretaras generales de las inspecciones de polica, las inspecciones de polica y las comisaras de familia, como escenarios de la conciliacin judicial en la ciudad de Bogot.
12.3.1 Secretaras Generales de las Inspecciones de Polica y sus secretara generales como escenario de conciliacin en Bogot
La ciudad de Bogot ha fortalecido el funcionamiento y la credibilidad de las inspecciones de polica como instancia de conciliacin durante el periodo 1995-2003, como aparentemente en ninguna otra ciudad del pas. En Bogot como en el resto del pas las inspecciones de polica se haban deslegitimizado por su politizacin. Para rescatarlas el Alcalde Mockus en particular introdujo reformas en su estructura organizativa e hizo capacitar a los inspectores de polica. En particular orden por el Decreto 62 de 1995 la creacin en cada inspeccin de una secretara general y les encarg tramitar los asuntos de competencia de stas, con excepcin de los despachos comisorios provenientes de los jueces de la Repblica. A los secretarios generales se les eximi del reparto y las querellas como los despachos comisorios que venan tramitndose a la fecha y se repartieron entre los dems inspectores de la respectiva localidad. El trmite completo se adelanta gracias a esta reforma en estas dependencias, re-
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mitiendo el expediente al inspector al que le haya correspondido por reparto, para que l dicte las providencias de fondo. Esta reforma ha fortalecido la inspeccin de polica que existe en cada localidad (con varios inspectores en cada inspeccin) y est concebida como una unidad de apoyo y de servicio en la administracin de la justicia policiva, especialmente destinado a los ciudadanos, que buscan la proteccin de sus derechos en aspectos penales y civiles policivos. La nueva funcin de secretara general pretende dinamizar, centralizar y aprovechar al mximo el recurso humano con el que cuentan las inspecciones de las distintas localidades, facilitando una mayor gestin de los funcionarios en la labor de administrar justicia. Durante la segunda administracin Mockus, por el Decreto 65 de 2002, se encomend a la Secretara de Gobierno definir las directrices que los inspectores de polica deban observar para la correcta atencin de los asuntos de naturaleza policiva, lo relacionado con la convivencia ciudadana y las comisiones judiciales.22 Por su parte, la Secretara de Gobierno con base en la Resolucin 1578 de 2002, estableci una serie de procedimientos para la organizacin y funcionamiento de las inspecciones de polica de Bogot, en particular:
Los asuntos de competencia de las Inspecciones de Polica, se repartirn aleatoriamente por la Secretara General de Inspecciones de forma equitativa y de acuerdo con su naturaleza, al menos dos veces por semana. A esta diligencia asistirn los inspectores y el personero local o su delegado. El secretario general entregar inmediatamente a cada inspector los asuntos que le hayan correspondido, lo que se atender surtido con la firma del acta respectiva.
As mismo, la segunda administracin Mockus, con la Resolucin 1578 de 2002, estableci nuevos procedimientos para la organizacin y funcionamiento de las estaciones de polica de Bogot, y por la cual se establecieron procedimientos para la organizacin y funcionamiento de las inspecciones de polica, donde se establece que las secretaras generales de las inspecciones de polica debern Realizar las conciliaciones preprocesales en los asuntos que sean de su competencia.23 Ejemplo de estos asuntos conciliables son: el amparo al domicilio, perturbaciones, uso de servidumbres, humedades, grietas, obstrucciones, cambios de guarda, corte de servicios, etc.
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En caso de que no se concilie, se hace el reparto correspondiente y es el inspector quien profiere el auto cabeza de proceso, en el cual se incluyen las diferentes actividades investigativas a realizar, tales como entrega de vehculos, la elaboracin de oficios ordenando experticios, las comunicaciones a otras autoridades y todas aquellas pruebas tendientes al esclarecimiento de los hechos. Estas diligencias se realizan por conducto de la secretara general bajo la direccin y supervisin del jefe de secretara, funcionario que ostenta las mismas calidades de un inspector de polica. Finalmente, al trmino de la etapa de investigacin, el expediente regresa al inspector de conocimiento para que ste profiera la providencia de fondo a que haya lugar. El mecanismo de la conciliacin que ofrece cada inspeccin en cabeza de la secretara general, contribuye a la eficacia en el trabajo de los inspectores pues les permite la total dedicacin al estudio y fallo de los asuntos de su competencia, circunstancia que ayuda a mejorar la calidad de las providencias. En el ao 2002 se programaron y citaron en las 20 inspecciones un total de 9.051 audiencias de conciliacin, se efectuaron 4.346. La diferencia entre programadas y efectuadas se debe a la inasistencia de las partes. De las audiencias efectuadas por la secretara general (4.327), se logr acuerdo en el 71% (3.073). En que sntesis con las reformas a las inspecciones de polica introducido en Bogot durante 1995-2003 se ha significativamente fortalecido la oferta y la calidad de la conciliacin en derecho como mecanismo alternativo de resolucin de conflictos, otras ciudades en Colombia han empezado a introducir reformas similares basadas en el ejemplo de Bogot.
12.3.2 Las comisaras de familia como escenarios de conciliacin en Bogot

Como dependencias administrativas distritales adscritas al DABS, orientadas a garantizar a ciudadanos el acceso a la justicia familiar y a dar proteccin de emergencia a los nios. Para cumplir su misin estn investidas de competencias policivas especiales, de facultad para conciliar en derecho conflictos familiares y para dictar medidas de proteccin frente a la violencia intrafamiliar.
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La figura de las comisaras de familia se cre con base en el Decreto 2737 en 1989, por el Cdigo del Menor. El Concejo Distrital aprob en 1990 con base en el Acuerdo 23, la creacin de las Comisaras para Bogot, en el ao de 1991 entraron en funcionamiento seis de ellas, en 1995 siete, en 1999 dos, en el 2000 tres y en el 2001 dos. Posteriormente, en el 2001 con base en el Acuerdo 54, orden la creacin de cinco comisaras ms en las localidades de Kennedy, Ciudad Bolvar, Suba, Bosa y Engativ, ampliando a 25 el nmero total de comisaras de familia. Las comisaras de familia funcionan de acuerdo con tres tipos de horarios: las de Usaqun, San Cristbal, Bosa y Engativ tienen jornada permanente de lunes a domingo, durante 24 horas; catorce, jornada diurna, de 7:00 a. m. a 4:00 p. m., de lunes a viernes en das hbiles, y seis, jornada continua de 7:00 a. m. a 11:00 p. m., de lunes a viernes, en das hbiles. La comisara de Sumapaz (la nica localidad rural) tiene jornada especial de 9:00 a. m. a 6:00 p. m., de mircoles a domingo. En cada comisara de familia existe un sistema de orientacin e informacin al usuario para agilizar la prestacin del servicio y brindarle las herramientas necesarias para la efectividad de sus derechos. Esta atencin debe prestarse por el comisario, trabajador social o psiclogo apoyados por estudiantes de las mismas reas, para lo cual se suscribirn convenios con las instituciones universitarias para la asignacin de estudiantes de Derecho que puedan realizar su prctica de consultorio jurdico y estudiantes de psicologa y trabajo social para la prctica profesional.24 Dentro de las funciones a cargo de las comisaras de familia se destacan: Brindar proteccin a la familia, y ms particularmente a los nios y a la mujer, contra la violencia intrafamiliar. Hasta hace poco se utilizaba la mediacin, la cual terminaba en la suscripcin de un compromiso, pero como el cumplimiento de ste no poda ser exigido compulsivamente, se busc que en los casos en los que se deba adoptar una medida de proteccin, su incumplimiento pueda ser sancionado con multa, la cual en el caso de incumplimiento, puede convertirse en arresto a travs del decreto de un juez de familia. Enviar a la Fiscala los documentos respectivos en casos de violencia intrafamiliar para que la investigacin se adelante oficiosamente. La vio-
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lencia intrafamiliar est tipificada como delito, pero por su carcter querellable, el ofendido tiene que poner la correspondiente denuncia si quiere que la Fiscala adelante tambin la correspondiente investigacin penal, salvo que se trate de menores, o en el caso en que haya lesiones y stas tengan secuelas, o se produzca una incapacidad superior a 60 das, casos en los cuales la Fiscala investigar de oficio. En el mismo sentido, cuando la Fiscala recibe una denuncia por este delito, oficiosamente enva a la comisara copia de la misma para que sta tome las medidas de proteccin correspondientes. Recibir la denuncia en los casos de violencia sexual, enviar al menor a Medicina Legal y luego remitir toda la actuacin a la Fiscala General para que se adelante la investigacin correspondiente. Cumplir funciones de polica: las comisaras pueden hacer allanamientos para rescatar un menor que est siendo maltratado, inspeccionar establecimientos pblicos para verificar prostitucin, consumo de bebidas alcohlicas o juegos de azar, realizados por menores, y cerrar establecimientos en caso de que esto est ocurriendo. Igualmente conoce de las contravenciones cometidas por menores, llamando a los padres para hacer acuerdo con ellos, cuyo cumplimiento se garantiza con imposicin de multas. Realizar conciliaciones para dirimir los conflictos relacionados con la custodia de los hijos, alimentos, regulacin de visitas, residencia separada de los miembros de la pareja, separacin de bienes y de cuerpos, liquidacin de la sociedad conyugal y de derechos sucesorios, tanto en las uniones matrimoniales como en las de hecho. Realizar talleres, brigadas, y seminarios para informar sobre la problemtica de la violencia intrafamiliar, y sensibilizar a la comunidad sobre los mecanismos para evitarla. La Tabla 5 muestra los resultados de la gestin de las comisaras en el ao 2002, fueron los siguientes:
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Tabla 5 Resultados de la gestin de las comisaras de familia, 2002

Resultado Citas cumplidas Conciliaciones Compromisos Medidas de proteccin Violencia intrafamiliar Delitos sexuales Indicador 60.762 15.033 17.989 1.412 39.149 891
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Gobierno, Direccin de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia.
12.4 LA MEDIACIN
La mediacin es un MARC que no est regulado por la normatividad, por lo que sus definiciones y procedimientos son de origen doctrinario y no legal. No existen requisitos para ser mediador, excepto que para ejercer esta funcin, las partes deben aceptar la intervencin del mediador. Tambin, la mediacin no produce efectos jurdicos, salvo que se constituya un contrato de transaccin, caso en el cual producir las consecuencias jurdicas respectivas. En Bogot, donde la mediacin ha tenido durante el periodo 19952003 una evolucin importante como en ninguna otra en el pas, y gracias al liderazgo de la Secretara de Gobierno, por intermedio de las UMC el concepto de mediacin fue desarrollado como una estrategia de convivencia participativa y voluntaria de negociacin facilitada. Mediante ella las partes involucradas en un conflicto en la familia, con los vecinos o la comunidad, intentan resolverlo con la ayuda de un tercero imparcial (mediador), quien acta como facilitador, apoyando a las personas a encontrar una solucin satisfactoria. Es adems, una instancia de interaccin social positiva cuyo objetivo es utilizar procedimientos de dilogo pacfico y que coadyuve para impulsar un acercamiento entre las personas involucradas en un conflicto. Por su parte, el mediador ayuda a clarificar e identificar los intereses particulares explcitos o implcitos y a llegar a un acuerdo, evitando la complicacin y el escalamiento del conflicto en trminos interpersonales, sociales, jurdicos y econmicos y sobretodo previniendo que se recurra a la agresin o la violencia.
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En Bogot, la mediacin busca resolver el conflicto directamente y sin ninguna ritualidad a diferencia de los otros mecanismos. Se procura no plasmar el compromiso en un documento, sin embargo, cuando eventualmente se plasma en un documento escrito, ste constituye un simple compromiso. La mediacin ms que un mecanismo jurdico, es considerado en Bogot como un mecanismo social de solucin de conflictos que se diferencia, bajo esta concepcin, de la conciliacin. Las caractersticas bsicas de la mediacin como se ha detallado en Bogot, son las siguientes: Es un dilogo entre las partes como negociacin asistida: en la mediacin, las personas con la ayuda del mediador actan por s mismas, manifestando sus puntos de vista y proponiendo soluciones. Es un acto absolutamente voluntario, con el que las partes libremente deciden participar en el proceso, pudiendo inclusive ponerle fin en cualquier momento, sin estar obligadas a llegar a un acuerdo. Es un proceso que tiende al acuerdo, pero que tiene como objetivo generar dilogo, propiciar vas de comunicacin entre las partes, respetar las diferencias y generar un vnculo. Se basa en el principio de beneficio mutuo. La mediacin se realiza dentro de un protocolo previamente validado y claramente explicado por el mediador y en ocasiones construido por las partes. Es absolutamente confidencial, es decir, el mediador y las partes le otorgan un carcter privado a lo sucedido en la mediacin y al acuerdo. No est sujeta a reglas jurdicas procesales, el procedimiento es informal, privado y flexible, a menos que se constituya en un contrato de transaccin (artculo 2469 del Cdigo Civil Colombiano) Los propios interesados deciden, con la ayuda del mediador, el acuerdo que desean alcanzar y trabajan para ello. Como vemos, la mediacin y la conciliacin son dos mecanismos alternativos de resolucin de conflictos muy parecidos entre s, pero sus diferencias son definitivas, a saber:
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Operador: cualquier persona est en capacidad de realizar la mediacin, slo requiere la aceptacin de ambas partes para intervenir. En el caso de la conciliacin slo las personas capacitadas y autorizadas expresamente para ello la pueden realizar, es decir, slo pueden realizar conciliaciones aquellas personas investidas por el Estado de autoridad judicial (para lo cual deben cumplir con unos requisitos y adelantar todo un proceso de seleccin o eleccin). Consecuencias jurdicas: como para la mediacin no se requieren calidades especiales, tampoco sus acuerdos o pactos producen efectos jurdicos (a no ser que se constituya un contrato de transaccin como se dijo anteriormente), en cambio en el caso de la conciliacin, sus actas s producen efectos jurdicos tales como hacer trnsito a cosa juzgada y prestar mrito ejecutivo. En el caso de Bogot las ventajas de la mediacin como proceso de solucin pacfica se sealan en los siguientes aspectos: Su voluntariedad: se fundamenta en la libertad que tienen las partes de solicitar y lograr un acuerdo que las beneficie. Su flexibilidad: le permite a las partes y al mediador establecer las reglas que se seguirn en la mediacin, salvo ciertos preceptos bsicos. No tiene costo econmico: permite un acceso gratuito de las personas en conflicto. Disminuye el costo social que implican las relaciones interpersonales disfuncionales o alteradas y las consecuencias negativas que puede traer un conflicto no resuelto o manejado sin equidad, como una escalada del conflicto. Se desarrolla en un ambiente de respeto neutro o imparcial. Promueve la participacin de las partes en la bsqueda de soluciones. Transparencia en el proceso: las personas en conflicto son orientados por el mediador acerca de los aspectos susceptibles de mediacin ya que no todo lo es. Se parte de los derechos y obligaciones a la luz de la normatividad vigente y de las implicaciones jurdicas, as las personas en conflicto toman sus decisiones debidamente informadas.
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Economa para las partes y para el Estado: la solucin del conflicto en forma rpida e inmediata significa un ahorro de recursos para las partes y tambin para el Estado, reservando a los tribunales los conflictos jurdicos de mayor complejidad. Favorece la paz y la convivencia ciudadana: potencia la armona social de las relaciones interpersonales en el ambiente familiar o comunitario, convirtindose en estrategia pacfica de resistencia a la violencia y en una pedagoga de la democracia. Como se explic anteriormente, las UMC tienen adems de la funcin de conciliacin en equidad, la de realizar mediaciones, es decir, que en algunos conflictos los funcionarios de las UMC actan como mediadores o como facilitadores tendiendo al logro de un acuerdo entre las partes involucradas.
12.5 LOS JUECES DE PAZ EN EL PAS Y EN BOGOT

Bogot es una de las pocas ciudades en Colombia que ha introducido la figura de jueces de paz, y lo ha hecho de una manera seria y coherente. En la capital del pas, las elecciones para jueces de paz fueron celebradas en el segundo semestre de 2003, es decir, al final del perodo aqu considerado, razn por la cual no hayan podido contribuir a la mejora de la seguridad ciudadana entre los aos 1995 y 2003. Queremos sin embargo, ilustrar la forma en que Bogot ha optado por ampliar la oferta de MARC con la creacin de las Jueces de Paz distritales de seguridad ciudadana.
12.5.1 Antecedentes
En 1982 ya se haba presentado en el mbito nacional un proyecto de ley que buscaba instaurar la figura del juez de paz. sta slo se materializ con la Constitucin Poltica de 1991, que consagra las jurisdicciones especiales y de manera especfica impone en el artculo 247, el perentorio mandato de crear el sistema de jueces de paz en los siguientes trminos: La ley podr crear jueces de paz encargados de resolver en equidad conflictos individuales y comunitarios. Tambin podr ordenar que se
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elijan por votacin popular. Desde entonces hasta 1995 se presentaron 10 proyectos de ley para reglamentar el mandato constitucional. En ellos se encontraron diferentes enfoques, desde el que defina a los jueces como una figura exclusivamente de convivencia hasta el que los acercaba a una versin de los actuales inspectores de polica. La Ley 270 de 1996 estatutaria de la justicia y haba establecido que la Jurisdiccin de Paz hace parte de la Rama Judicial junto con la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscala General de la Nacin, los tribunales y los jueces. El marco legal de los jueces de paz fue finalmente consignado en la Ley 497 de 1999, apoyado porque entr en vigencia en el ao 2000. Y no signific que en ese momento el pas entero tuviese que elegir jueces de paz para la totalidad de los municipios, ya que su introduccin se ha hecho en forma gradual.25 Los jueces de paz se constituyen segn el manejo legal en un espacio de participacin de la comunidad en la solucin de los conflictos que se presentan entre sus miembros, fundamentalmente a travs del mecanismo de la conciliacin. Estos jueces son ciudadanos candidatizados y elegidos por la comunidad, teniendo en cuenta el respeto y el prestigio que tienen dentro de ella; una vez elegidos se posesionan ante el alcalde municipal. Sus decisiones son en equidad, y reflejan fundamentalmente los valores de la comunidad a la que pertenecen; son por eso un adecuado instrumento para llenar de contenido social al derecho y para legitimarlo en el interior de la sociedad. El espritu de la norma concibe a travs de los jueces de paz un novedoso tratamiento del conflicto, del ejercicio de la equidad y sobre todo, de la reconstitucin del ethos social a travs de los procesos participativos tanto individuales como comunitarios y crea mecanismos ms adecuados para mantener sus lazos y sus conexiones con los gobernados, para disminuir la distancia institucional entre los organismos de justicia y el acontecer cotidiano de la sociedad y ofrece flexibilidades para jerarquizar, priorizar y seleccionar la naturaleza de los conflictos en la aplicacin de la justicia. Permite tambin ofrecer un espacio a la comunidad y a los individuos para ser escuchados como agentes del conflicto y no como sujetos procesales.
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Una de las primeras experiencias en el desarrollo de la justicia de paz se realiz en Cali y en el Departamento del Valle, producto de un convenio interinstitucional conocido como Programa Nacional Casas de Justicia que promueve la organizacin de las casas de justicia para el ejercicio de la justicia comunitaria y del derecho alternativo bajo la tutora del Ministerio de Justicia y del Derecho, con el acompaamiento financiero y tcnico de la USAID, junto con otras instituciones gubernamentales y no gubernamentales y la participacin de la academia. Estas instituciones lideraron un proceso de organizacin que condujo a la creacin del Comit Interinstitucional para la promocin de la figura de los jueces de paz, concebido como una etapa previa a su convocatoria de elecciones, que tuvieron lugar dentro de un proceso democrtico en octubre de 2001 en Cali, y que se extendi a otras municipalidades del departamento.26 Tambin existen otros desarrollos de la Jurisdiccin Especial de Paz en el pas, especficamente en los departamentos de Boyac: municipio de Miraflores, con 4 jueces de paz; Caldas, municipio de Manizales, con 54 jueces de paz; Casanare, municipio de Nucha, con 30 jueces de paz; Risaralda, municipio de Dosquebradas, con 13 jueces de paz; Santander, municipio de Piedecuesta, con 3 jueces de paz; y Meta, municipio de San Juanito, con 3 jueces de paz.
12.5.2 Los jueces de paz en Bogot

En 2001, el Concejo Distrital expidi el Acuerdo 038, por medio del cual se orden la eleccin de los jueces de paz para la ciudad, se crearon las circunscripciones electorales y se constituy un Comit Interinstitucional encargado de realizar todas las actividades tendientes a la eleccin. Las circunscripciones electorales fueron definidas en trminos de Crculos y distritos de paz, los primeros conformados por aproximadamente 10 barrios o una UPZ y en los cuales se elegir un juez de paz, los segundos son la suma de diez crculos de paz y se elegirn dos jueces de reconsideracin, para un total de 132 jueces. Posteriormente el Decreto 023 de 2002, determin la constitucin de cada uno de los crculos y distritos de paz. La postulacin de candidatos se hizo ante las personeras locales, por las organizaciones comunitarias con personera jurdica o grupos
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organizados de vecinos inscritos en la respectiva circunscripcin electoral, atendiendo el mandato de la Ley 497 de 1999. La postulacin e inscripcin se hizo ante el personero local y se adelant un proceso de induccin en el que se adverta que quienes se postularan para jueces de paz dentro de los crculos de paz, no podran postularse para jueces de reconsideracin, y asimismo, las personas que se postulasen para jueces de reconsideracin dentro de los distritos de paz no podran postularse para jueces de paz. Los jueces de paz y reconsideracin fueron elegidos para un perodo de 5 aos y la convocatoria para el proceso de eleccin se hizo de tal manera que no coincidiera con otro tipo de proceso electoral, no obstante, la ley seala que slo podr coincidir con la eleccin de juntas de accin comunal o consejos comunales. Para llevar a cabo la implementacin de los jueces de paz en Bogot y cumplir con una etapa previa de difusin, sensibilizacin y capacitacin de la figura, la Secretara de Gobierno del Distrito mediante un proceso de licitacin, seleccion la propuesta presentada por la Universidad Nacional de Colombia a travs de su Facultad de Derecho y Ciencias Polticas, para formar 700 ciudadanos como multiplicadores o promotores de la justicia de paz. Luego de un proceso de convocatoria y seleccin al cual se presentaron 4200 ciudadanos y ciudadanas, se adelant en las instalaciones de la Universidad Nacional y de las localidades de la ciudad, la Ctedra Multiplicadores de la Justicia de Paz para la ciudad de Bogot. El proceso de implementacin que la administracin distrital impuls se llev a cabo en conjunto con la Universidad Nacional de Colombia y las instituciones que conformaron el Comit Interinstitucional de apoyo a la justicia de paz (Secretara de Gobierno, Secretara de Educacin, Departamento Administrativo de Accin Comunal, Departamento Administrativo de Bienestar Social y la Personera Distrital). Las primeras elecciones de jueces de paz se celebraron en Bogot el 14 de septiembre del ao 2003. Se postularon 614 candidatos a jueces de paz y 146 a jueces de reconsideracin que es la segunda instancia de los jueces de paz. Los 760 ciudadanos fueron postulados por organizaciones sociales y grupos de vecinos, que en conjunto, respondieron a un proceso para elegir 110 jueces de paz y 22 de reconsideracin. El 77%
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de los candidatos afirm tener experiencia en el manejo de resolucin de conflictos y gestin comunitaria, de ellos el 14% se identific como multiplicadores de la ctedra de jueces de paz; el 61% son hombres; el 21% corresponde a dignatarios de juntas de accin comunal y el 63% est en el rango de edad comprendido entre 36 y 54 aos de edad y el 6% son jvenes entre los 18 y 26 aos de edad. El 72% de los candidatos seal estar comprometido laboralmente y dentro de ellos haba una gama de profesionales de la comunicacin, psicologa, economa, abogados, ingenieros y personas que se desempeaban en oficios varios tales como: comerciantes, vendedores y vinculados a organizaciones no gubernamentales. De igual manera, pensionados y amas de casa hicieron parte del grupo de ciudadanos que se vincularan posteriormente a la colegiatura para el ejercicio de juez de paz en las localidades en las cuales fueron elegidos. Dado que no se eligieron 8 jueces de paz y 14 de reconsideracin el 14 de septiembre de 2003 en ocho crculos de paz de la ciudad, se convoc a elecciones el 23 de noviembre del mismo ao, y se presentaron 24 aspirantes. Luego de la eleccin, la Secretara de Gobierno firm un nuevo contrato con la Universidad Nacional de Colombia para que realizara un proceso de sensibilizacin, induccin y capacitacin a los jueces de paz y de reconsideracin elegidos. Curso ste que no reemplaza al que debe ser dictado por el Consejo Superior de la Judicatura a travs de su Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla.
12.6 LAS CASAS DE JUSTICIA

Las casas de justicia son espacios en donde se renen entidades que tienen que ver con la divulgacin y defensa de los derechos de los ciudadanos y con la solucin pacfica de los conflictos. sta es su gran fortaleza pues la presencia de entidades con funciones distintas permite programar labores interdisciplinarias de sensibilizacin de los ciudadanos en la defensa de los derechos humanos, como efectivamente se viene haciendo en la Casa de Justicia de Suba. La figura de las casas de justicia naci en 1995 y en 2000 el gobierno nacional adopt el Programa Nacional de Casas de Justicia,27 en el cual se define las casas de justicia como:
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() centros multiagenciales de informacin, orientacin, referencia y prestacin de servicios de resolucin de conflictos, donde se aplican mecanismos de justicia formal y no formal. Con ellas se pretende acercar la justicia al ciudadano orientndolo sobre sus derechos, previniendo el delito, luchando contra la impunidad, facilitndole el uso de los servicios de justicia formal y promocionando la utilizacin de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos.28
El Programa asigna al Ministerio del Interior y de Justicia como funcin especial promover en las Casas de Justicia la participacin de los Conciliadores en Equidad y los Jueces de Paz.29 Las casas se han creado a nivel local a travs de convenios suscritos entre el Ministerio del Interior y de Justicia y el respectivo municipio. La Casa de Justicia es una institucin donde convergen distintas entidades de justicia formal e informal, y organismos que colaboran o prestan su apoyo a stas. Pueden formar parte de la Casa las siguientes entidades:30 1. El Ministerio del Interior y de Justicia. 2. La Fiscala General de la Nacin. 3. La Procuradura General de la Nacin. 4. La Defensora del Pueblo. 5. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. 6. El Instituto Nacional de Medicina Legal. 7. La Superintendencia de Notariado y Registro. 8. Las alcaldas municipales o distritales. Comisaras de familia. Inspecciones de polica. Oficina de Desarrollo Comunitario. Centro de Recepcin e Informacin (CRI) Coordinador. 9. Las personeras distritales o municipales. 10. Los consultorios jurdicos de universidades. 11. Los centros de conciliacin. 12. Cualquier otra entidad que se considere necesaria para los objetivos del programa.
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La coordinacin de la Casa est a cargo de un funcionario nombrado por el Distrito o el municipio respectivo. En Bogot en 1995, se cre la Casa de Justicia de Ciudad Bolvar, al mismo tiempo que se cre una primera casa de Justicia en Cali (en el llamado Distrito Aguablanca). En 1998 se cre una segunda casa en Bogot, la de Suba. Dado que la administracin distrital de Bogot dise y puso en marcha una poltica integral de oferta de servicios alternativos de justicia, con presencia en cada una de las 20 localidades, el Programa Nacional de Casas de Justicia no fue considerado como prioritario, razn por la cual ninguno de los dos alcaldes (Mockus y Pealosa) solicit el fortalecimiento de dicho programa mas all de las 2 casas de justicia ya existentes, las cuales han venido contando con el apoyo de la USAID.
12.7 SOSTENIBILIDAD DE LA OFERTA DE MARC EN BOGOT

Como se explic en el Captulo 4, la segunda administracin de Mockus en su esfuerzo por consolidar las polticas distritales de seguridad, opt por formular a travs un amplio trabajo interinstitucional un Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para Bogot, el cual fue aprobado por decreto el ltimo da de su gestin (31 de diciembre de 2003), dejando as una herencia para futuras administraciones.31 Dentro del marco del tema de justicia se hizo una reconceptualizacin y reorganizacin de los Mtodos Alternativos de Resolucin de Conflictos en Bogot, reconocindole un papel central a la Justicia Comunitaria. El Plan Maestro orden y reestructur estructura a las diferentes instituciones y modalidades que venan desarrollndose e implementndose en Bogot dentro del mbito de los mtodos de resolucin alternativa de conflictos. En el Plan Maestro, las funciones de la justicia comunitaria en el Distrito Capital son descritas de la siguiente forma:32 Empoderar a los ciudadanos y ciudadanas en el ejercicio de los derechos que les confiere la Constitucin Poltica y la ley y promover el cumplimiento de los deberes que impone la convivencia ciudadana, comunitaria y familiar.
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Orientar a los ciudadanos para que autnomamente resuelvan los conflictos que surjan del ejercicio de los derechos, mediante la aplicacin de la mediacin, la conciliacin en equidad y la justicia de paz. En los casos de conflictos de familia que no puedan ser resueltos por los mecanismos anteriores, invitar a las partes implicadas para que busquen la solucin a travs de la conciliacin en derecho ante las comisaras o defensoras de familia. En los casos de violencia intrafamiliar que no pueda resolverse por medios pacficos, tomar las medidas policivas de convivencia ciudadana y de proteccin que sean necesarias y poner el caso en conocimiento de la justicia penal cuando el caso lo amerite. En los casos de violacin reiterada al Cdigo de Convivencia Ciudadana, o de la comisin de faltas que afecten gravemente la vida de la comunidad, imponer las medidas correctivas previstas para el efecto. Tramitar las querellas previstas en el Cdigo de Polica, intentando primero alcanzar la solucin conciliada del conflicto. Al comienzo de este captulo se mostr cmo el Plan Maestro propone conceptualizaciones ms precisas e interrelacionadas de la oferta institucional MARC que ya exista en la ciudad, cuyos componentes hemos venido describiendo. Tambin propone un reordenamiento de la estructura de los MARC para Bogot segn una triple estructura:
12.7.1 Unidades de apoyo a la justicia comunitaria33

El Plan Maestro reemplaza las UMC por las unidades de apoyo a la justicia comunitaria, las cuales tienen las siguientes funciones: Capacitar a ciudadanos que aspiren a vincularse como lderes de convivencia, dirigir su incorporacin al sistema, orientar su capacitacin y promover el apoyo de la comunidad donde deben cumplir su funcin. Prestar a los actores de convivencia su asesora permanente en la solucin de los casos que les corresponda, hacerles seguimiento, evaluarlos y vigilar su adecuado comportamiento, promoviendo las acciones disciplinarias o penales cuando hubiere lugar a ellas.
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Prestarles el apoyo logstico necesario para el adecuado cumplimiento de sus funciones. Buscar la colaboracin a la justicia comunitaria por parte de todas las entidades que cumplan funciones similares, as como de las organizaciones cvicas y religiosas que puedan prestarle algn apoyo, y dar facilidades a los mediadores, conciliadores en equidad y jueces de paz para que puedan cumplir sus funciones.
12.7.2 Promotores de convivencia, mediadores, conciliadores en equidad y jueces de paz34

Segn el Plan Maestro, la Justicia Comunitaria estar conformada por los promotores de convivencia, los mediadores, los conciliadores en equidad y los jueces de paz, correspondindole a los promotores de convivencia el empoderar a los ciudadanos y ciudadanas en el ejercicio de los derechos que les confiere la Constitucin Poltica y la ley y promover el cumplimiento de los deberes que impone la convivencia ciudadana, comunitaria y familiar, con la colaboracin de los agentes de polica. De otro lado es de la competencia de los mediadores, conciliadores en equidad y jueces de paz, el orientar a los ciudadanos para que autnomamente resuelvan los conflictos que surjan del ejercicio de los derechos, mediante la aplicacin de la mediacin, la conciliacin en equidad y la justicia de paz. Sin perjuicio de la competencia sealada por la ley para los defensores de familia, corresponde a los comisarios de familia: En los casos de conflictos de familia que no puedan ser resueltos por los mecanismos anteriores, invitar a las partes implicadas para que busquen la solucin a travs de la conciliacin en derecho antes las Comisaras o Defensoras de Familia, de otro lado, en los casos de violencia intrafamiliar que no pueda resolverse por medios pacficos, tomar las medidas policivas de convivencia ciudadana y de proteccin que sean necesarias, y poner el caso en conocimiento de la justicia penal cuando el caso lo amerite. Finalmente, y sin perjuicio de la competencia asignada por la ley a los alcaldes y comandantes de estacin, corresponde a los inspectores de polica: en los casos de violacin reiterada al Cdigo de Convivencia Ciudadana, o de la comisin de faltas que afecten gravemente la vida
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de la comunidad, imponer las medidas correctivas previstas para el efecto, y por otro lado tramitar las querellas previstas en el Cdigo de Polica de Bogot, intentando primero alcanzar la solucin conciliada del conflicto.
12.7.3 Los centros de convivencia

El Plan Maestro entiende por centro de convivencia el equipamiento en el que con criterio de unidad funcional, se localizan: una unidad de apoyo a la justicia comunitaria, una comisara de familia e inspecciones de polica. Podrn tambin ubicarse en los centros otras entidades departamentales o nacionales que tengan fines compatibles con los de stos, siempre que lo soliciten expresamente y se sometan a sus regulaciones, para lo cual se deber suscribir el convenio interinstitucional correspondiente. Finalmente y como un paso adelante en la conceptualizacin de las casas de justicia entendiendo las mismas como algo ms que un espacio de encuentro interinstitucional para la prestacin eficiente de servicios a la comunidad, el Plan Maestro convierte las casas de justicia en centros de convivencia.
12.8 CONCLUSIN
Este captulo muestra que con la ampliacin de la oferta de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos en Bogot y la progresiva redefinicin y coordinacin de sus funciones, ms all de desjudicializar y descongestionar los despachos judiciales formales, se han dado logros importantes para facilitar la concertacin de intereses por medios pacficos, all donde antes no haba instrumentos bien definidos o constituidos para atender tal demanda. La experiencia de Bogot muestra que la ampliacin de la oferta de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos puede contribuir a reducir la materializacin de conflictos violentos o no violentos y a mejorar la seguridad y el clima de convivencia entre los ciudadanos. Con la seccin sobre Justicia en el Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para Bogot, aprobado en diciembre de 2003, la segunda administracin de Mockus entreg a las
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siguientes administraciones un diseo institucional coherente para la oferta en el campo MARC, consolidando 9 aos de esfuerzos, experiencias y lecciones aprendidas. Adems de una ampliacin de la oferta de los mtodos alternativos de resolucin de conflictos, Bogot dio un gran paso hacia la reconceptualizacin y reorganizacin de los mismos, enmarcndolos dentro del concepto de Justicia Comunitaria, a travs de la cual los ciudadanos y ciudadanas puedan ser empoderados en el ejercicio de los derechos que les confiere la Constitucin Poltica y la ley, y apoyados en el cumplimiento de los deberes que les impone la convivencia ciudadana, comunitaria y familiar. Como lo hemos afirmado en el desarrollo del captulo, no ha sido nuestro objetivo el indicar la manera como cada una de las instituciones, que conforman el universo de los MARC, han contribuido a mejorar la seguridad en la ciudad; sin embargo, tambin hemos considerado relevante resaltar cmo dichas instituciones han contribuido a bajar las tensiones y a prevenir los conflictos, as como a educar a las personas en la solucin pacfica. En este orden de argumentacin, puede tambin sostenerse que la ampliacin de la oferta y la introduccin de una poltica pblica distrital en este campo han ayudado a que las polticas de seguridad ciudadana en Bogot en el perodo 1995-2003 hayan sido ms integrales y, por ende, tengan mejores condiciones para su sostenibilidad. Dentro de cada una de las 20 alcaldas locales, existe una Inspeccin de Polica. Todas estas integradas a travs de una Secretara General, de tal manera que todo el trmite se adelanta en estas dependencias, remitiendo el expediente al inspector al que le haya correspondido por reparto, para que l dicte las providencias de fondo. Con esto se pretende hacer un mejor uso de los recursos humanos, unificar los trmites y facilitar su sistematizacin. La secretara general est concebida como una unidad de apoyo y de servicio en la administracin de la justicia policiva, especialmente destinado a los ciudadanos, que buscan la proteccin de sus derechos en aspectos penales y civiles policivos. La secretara pretende dinamizar, centralizar y aprovechar al mximo el recurso humano con el que cuentan las inspecciones de las distintas localidades, facilitando una mayor gestin de los funcionarios en la labor de administrar justicia.
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Notas captulo 12
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Repblica de Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-163 de 1999, Derecho de acceso a la justicia y mecanismos alternativos de resolucin de conflictos. Definidos en la Ley 446 de 1998 y ratificados por el Decreto 1818 del mismo ao, ms conocido como el Estatuto de los mecanismos alternativos de solucin de conflictos. Repblica de Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-163 de 1999, Derecho de acceso a la justicia y mecanismos alternativos de resolucin de conflictos. Ibid. Estas conductas se vuelven entonces querellables y, por ende, desistibles, lo cual posibilita una conciliacin que conduzca a la solucin pacfica del conflicto. Se trata de delitos que se consideran poco graves; en ellos lo importante es que la parte ofendida encuentre un mecanismo para el resarcimiento de los perjuicios materiales y no que el Estado busque sancionar a toda costa al infractor. Algunos de estos delitos son de muy poca ocurrencia, pero otros son de gran frecuencia, como las lesiones personales con incapacidad menor a 30 das o los delitos contra la propiedad que no excedan de 10 salarios mnimos, con excepcin de la extorsin y los hurtos calificados. Es lo cierto que gracias a esa ley los juzgados penales municipales quedaron prcticamente descongestionados. Por la cual se adoptan como legislacin permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Cdigo de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Cdigo Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestin, eficiencia y acceso a la justicia. Ley 446 de 1998, artculos 111 a 129, por medio de la cual se modifican aspectos de conciliacin y arbitraje y actualiza la Ley 22 de 1991 Repblica de Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-431 de 1995. Ley 446 de 1998, artculo 130, por medio de la cual se modifican aspectos de conciliacin y arbitraje y actualiza la Ley 22 de 1991. Ibid. Constitucin Poltica de Colombia, artculo 165. Ley 640 de 2001, artculo 3, Ley de Conciliacin. Debido a las modificaciones realizadas a la Ley 23 de 1991, en la que solamente se faculta a las entidades privadas sin nimo de lucro para crear centros de conciliacin, se genera un vaco jurdico para los centros de conciliacin del distrito, por lo que se determina el cambio del nombre, para lo cual se realiza una investigacin con la comunidad, eligindose el nombre de Unidades de Mediacin y Conciliacin. En Eslava Rincn, Julia Isabel, Programa unidades de mediacin y conciliacin. Teora de la intervencin, Bogot, Centro de Proyectos para el Desarrollo (Cendex), Pontificia Universidad Javeriana, 2003. Ibid., s. p. Ibid., s. p. Ibid., s. p. Ibid., s. p. La misin, visin, estructura y funciones de las UMC fueron redefinidas en diciembre 2003 por el Plan maestro de equipamientos de seguridad ciudadana, defensa y justicia para Bogot y se cambia el nombre de UMC por Unidades de Apoyo a la Justicia Comunitaria. Para una mirada detallada de la definicin operacional de las UMC, se puede consultar Eslava Rincn, op. cit. Experiencia recogida por Bogot como se ver ms adelante. Ley 446 de 1998, artculo 106. El inciso 2 del artculo 82 de la Ley 23 de 1991 quedar as: La seleccin de los candidatos se har con la colaboracin de la Direccin General de Prevencin y Conciliacin del Ministerio de Justicia y del Derecho y deber atender a un proceso de formacin de aquellas comunidades que propongan la eleccin de estos conciliadores.
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Bogot D. C., 24 de noviembre de 2003, Concepto 102 de 2003, Radicado 2-2003-54810. Ibid. Los inspectores polica, as como los fiscales y los jueces slo pueden conciliar judicialmente, y no pueden conciliar extrajudicialmente, sin embargo, para el caso de Bogot se crearon las secretaras generales de inspeccin, al darles autorizacin para conciliar extrajudicialmente. Artculo 4 del Acuerdo 054 del 8 de diciembre de 2001. La Jurisdiccin Especial de Paz empez su ejercicio en los departamentos de Casanare, Boyac y Santander, en procesos de eleccin popular que se vienen adelantando desde el ao 2000. Fueron electos en el municipio de Cali: 118 jueces de paz y 51 de jueces de reconsideracin; en el municipio de Obando: 10 jueces de paz y 6 jueces de reconsideracin; en el municipio de Riofro: 8 jueces de paz y 4 jueces de reconsideracin; en el municipio de La Unin: 9 jueces de paz y 2 jueces de reconsideracin; en el municipio de Tula: 24 jueces de paz y 12 jueces de reconsideracin, y en el municipio de Jamund: 9 jueces de paz y 3 jueces de reconsideracin. Adems, se adelantaron acuerdos municipales de convocatoria a elecciones en los municipios de Buenaventura y Yumbo. Decreto 1477 de 2000. Artculo 2 del Decreto 1477 de 2000. Por medio del Decreto 1477 de 2000. Segn el Decreto 1477 de 2000. El Decreto 503 del 30 diciembre de 2003 adopta el Plan maestro de equipamientos de seguridad ciudadana, defensa y justicia para Bogot D. C., Registro Distrital 3017 (30 de diciembre de 2003). Ibid., artculo 18. Ibid., artculo 14. Ibid., artculo 18.
Captulo 13 LA UNIDAD PERMANENTE DE JUSTICIA, LA CRCEL DISTRITAL Y LA LIBERTAD ASISTIDA PARA EL MENOR INFRACTOR
Uno de los pabellones de la Unidad Permanente de Justicia, UPJ. Foto Gerard Martin.
Uno debe animarse con una persona que ha logrado salirse del camino errado gracias al impacto del trabajo en esta institucin.
(DIRECTOR DEL CENTRO DE R ECLUSIN DE M ENORES EL REDENTOR, 2003)
El Distrito Capital, para mejorar la calidad y eficacia de la cadena de servicios en la administracin de justicia, ha diseado e implementado dos programas innovadores en relacin con el proceso de la judicializacin: la creacin de la Unidad Permanente de Justicia (UPJ) y la ampliacin y modernizacin de la Crcel Distrital. En este captulo se describen y analizan estas iniciativas y se explica cmo han contribuido a mejorar la situacin de seguridad y convivencia en Bogot en el perodo 19952003. Para completar el panorama, tambin describimos el tipo de oferta que existe en la ciudad de Bogot, en trminos de servicios y medidas de proteccin dirigidas al menor de edad infractor, aunque stos no dependen del Distrito, sino de entidades nacionales, como el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). Antes de entrar en materia, se ofrece al lector un contexto sobre la legislacin en materia criminal o penal aplicable en Colombia.
13.1 EL PROCESO PENAL EN COLOMBIA1

La responsabilidad primordial e indelegable de la justicia penal radica en investigar y aclarar los delitos,2 encontrar a los sindicados y condenarlos. De esta forma, se da cumplimiento a la funcin social estatal de velar por la seguridad de los ciudadanos, proteger su patrimonio y garantizar sus derechos a la libertad, a la vida y a la integridad. Hasta la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991 imper en Colombia el sistema inquisitivo, que concentraba todas las funciones procesales en jueces que cumplan la totalidad de las labores dentro del proceso penal: adelantar investigaciones por distintos delitos, coordinar acciones con la Polica Judicial y acusar a los posibles sindicados ante otros funcionarios judiciales. El sistema se basaba en el Cdigo Penal3
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de 1936 vigente hasta 1980 y el Cdigo de Procedimiento Penal.4 El Cdigo Penal estableca que las infracciones de la ley penal se dividen en delitos y contravenciones y que, salvo disposicin legal en contrario, la represin de las contravenciones corresponder a la Polica.5 El artculo 36 del Cdigo de Procedimiento Penal estatua que las sanciones dentro de los lmites sealados por la ley deban fijarse teniendo en cuenta la gravedad y modalidades del hecho delictuoso, los motivos determinantes, las circunstancias de mayor o menor peligrosidad y la personalidad del infractor. En lo relacionado con la personalidad del infractor, las personas normales (es decir, los imputables jurdicamente) eran sancionadas con penas, y las personas con alguna limitacin (los no imputables jurdicamente), con medidas de seguridad; mientras que los menores tenan una legislacin aparte.6 Hasta 1993, cuando se expide Cdigo Penitenciario y Carcelario a travs de la Ley 65 de 1993) rgimen carcelario y penitenciario estaba regido por el Decreto 1405 de 1934, el cual consultaba la personalidad de los delincuentes y su readaptacin a la vida social. As, la personalidad ms o menos peligrosa del delincuente era la base de la represin penal, con miras a la defensa social y a su readaptacin. En la Ilustracin 1 se muestra como las instancias jurisdiccionales adelantaron la investigacin penal en Colombia, atendiendo los delitos y las contravenciones, de acuerdo con su rbita de competencias, hasta entrada la dcada de los noventa.
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Ilustracin 1 Sistema procesal colombiano (sistema inquisitivo antes de la Constitucin de 1991)
Fuente: elaborado por los investigadores.
Este sistema tena varias falencias que imposibilitaban la resolucin efectiva de las controversias penales. En primer lugar, al ser los jueces responsables de realizar investigaciones para los delitos ms dismiles, exista una falta de especializacin investigativa que llevaba a una previsible ineficacia para resolver casos complejos. Igualmente, al ser los nicos actores responsables de todo el proceso penal, los haca susceptibles a presiones y amenazas por parte de actores delictivos. Existan problemas de direccin, coordinacin y subordinacin entre los jueces y los cuerpos policiales, al pertenecer a distintas ramas del poder. Finalmente, no exista un verdadero doliente o persona realmente comprometida para evitar las falencias en materia de investigacin criminal, pues tanto jueces como cuerpos policiales evitaban responsabilidades, y as endilgaban la culpabilidad al otro. La Constitucin Poltica de 1991 establece en su artculo 250 que corresponder a la Fiscala General de la Nacin, por medio de oficio, denuncia o querella, la funcin de investigar los delitos y acusar a los
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presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes. Mediante esta legislacin se evidencia el carcter judicial de esta entidad, lo que indica la existencia de una complementariedad funcional en el seno del proceso penal colombiano, ya que son dos entidades judiciales, aunque de naturaleza distinta, las encargadas de llevar a cabo la etapa acusatoria y la de juzgamiento que componen la totalidad del proceso: la Fiscala General de la Nacin y la jurisdiccin ordinaria en su rea de atencin penal. La Fiscala General de la Nacin cuenta con 29 direcciones seccionales; seis direcciones regionales ubicadas en Medelln, Barranquilla, Bogot, Villavicencio, Ccuta y Cali, y seis unidades nacionales, donde laboran aproximadamente 3.570 fiscales.
Ilustracin 2 Ruta de instancias previas y etapa de instruccin
De acuerdo con la Constitucin Poltica, es responsabilidad de la Fiscala investigar todos los delitos llevados a su conocimiento, mediante denuncia o querella, por parte del Ministerio Pblico, de la Defensora del Pueblo y de los ciudadanos de la nacin. Esto implica que toda conducta punible que llegue a su conocimiento debe ser investigada segn el principio de legalidad, no importa su procedencia ni su grado de complejidad o su impacto a escala nacional. Cualquier denuncia es merecedora de igual atencin y tratamiento y, en esa medida, debe ser
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cabalmente investigada, no slo aquellos crmenes con claras connotaciones polticas o propagandsticas. Dados los altos ndices de criminalidad en el pas, un tratamiento pormenorizado de las denuncias penales se hace imposible, pero la funcin social de este organismo exige darles prioridad a aquellas conductas punibles que atentan contra los derechos bsicos de vida, libertad e integridad de todos los colombianos. Esto bajo el principio de igualdad y acceso equitativo al sistema judicial formal. En la etapa de investigacin previa debe establecerse la procedibilidad de la accin penal, a la vez que se practican y recaudan las pruebas necesarias para identificar a los implicados. Esta etapa procesal est bajo la direccin de la Fiscala, que comisiona a la Polica Judicial para adelantar las diligencias correspondientes. El Cdigo de Procedimiento Penal estipula una duracin mxima del proceso de sesenta das, en caso de que el sindicado sea conocido; pasado este tiempo debe dictarse resolucin de apertura de investigacin o resolucin inhibitoria, cuando se compruebe que el hecho no ha existido, que la conducta es atpica jurdicamente o que existen causales excluyentes de antijuridicidad o culpabilidad. Por otra parte, al no existir sindicado conocido, las autoridades deben continuar la investigacin previa hasta establecer su identidad. Sin embargo, la misma legislacin establece que podr suspenderse la investigacin si pasados 180 das no se ha dictado ninguna de las dos resoluciones mencionadas. Durante la etapa de instruccin, posterior a la etapa de investigacin, se lleva a cabo una investigacin integral y ms completa de los hechos, a manos de los mismos funcionarios que adelantaron la investigacin previa, en caso de ser competentes. Esta etapa conlleva la recopilacin de todas las pruebas conducentes a aclarar las circunstancias del delito y centra particular atencin en la indagatoria y en la consecuente definicin de la situacin jurdica del sindicado. La indagatoria se rinde ante funcionario judicial en caso de que existan antecedentes o circunstancias que vinculen a la persona a la investigacin o que sea capturado en flagrancia. Los trminos establecidos para esta etapa son de 18 meses, a partir del inicio de la investigacin y un mximo de treinta meses si existen tres o ms personas sindicadas. Si contra el sindicado resulta un indicio grave de culpabilidad, basado en las pruebas realizadas, el fiscal est en capacidad de dic-
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tar medida de aseguramiento pasados cinco das de la indagatoria. Las medidas de aseguramiento consisten en detencin preventiva, detencin domiciliaria, caucin o conminacin.
Ilustracin 3 Ciclo de la definicin de la situacin jurdica de un sindicado
Una vez recaudada la prueba necesaria y definida la situacin jurdica del sindicado, se cierra la etapa probatoria y se presenta el sumario para su calificacin por parte del fiscal, quien deber emitir providencia al respecto. Esta decisin bien puede ser una resolucin de acusacin, en caso de encontrarse mrito para juzgar al sindicado, o de preclusin de la investigacin, por causal de inculpabilidad o por la inexistencia del hecho en cuestin. Segn la metodologa de investigacin propuesta por el Cdigo de Procedimiento Penal,7 y gracias a las atribuciones judiciales otorgadas por la Constitucin, la Fiscala est facultada para adoptar medidas de aseguramiento contra los posibles infractores. De esta forma, los fiscales, despus de recogidas las debidas pruebas que acorde con su criterio sean suficientes, pueden proceder a dictar medida de aseguramiento, con el fin de garantizar la comparecencia del imputado. Una de las medidas de aseguramiento es la detencin preventiva, que implica la privacin de la
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libertad de la persona y que se ejecuta en una crcel. Existen tres casos en los cuales se puede privar de la libertad a una persona, y son: Mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido por la ley. Detencin preventiva administrativa o gubernativa. Situacin de flagrancia.
13.2 LA INTRODUCCIN DEL SISTEMA PENAL ACUSATORIO

En diciembre de 2002, el Congreso de la Repblica expidi el Acto Legislativo 3 de 2002, mediante el cual se incorpora un modelo de sistema penal acusatorio pleno (similar al modelo estadounidense), que empez a regir a partir del 1 de enero de 2005 con el objetivo de superar las deficiencias del actual sistema mixto adoptado en la Constitucin de 1991, arriba descrito. La principal caracterstica del nuevo modelo tiene que ver con el carcter oral de las audiencias y la confrontacin de testimonios y pruebas, a favor y en contra del sujeto procesal que deja de llamarse sindicado para adquirir la categora de imputado. Asimismo, queda establecido que todos los elementos de investigacin que puedan influir en la decisin judicial, de condena o absolucin, tienen que haberse practicado en presencia judicial, de modo que la decisin no puede atender sino a los alegatos y pruebas hechas o practicadas ante el juez sentenciador y en audiencia pblica. Debido a que el objeto de estudio del presente libro comprende el perodo 1995-2003 no nos detendremos en la descripcin del sistema penal acusatorio que entr en vigencia el 1 de enero de 2005. Cabe mencionar, sin embargo, que el Congreso de Colombia, en cumplimiento del mandato del Acto Legislativo 3 de 2002, aprob el 9 de junio de 2004 el Cdigo de Procedimiento Penal, y con dicha aprobacin qued debidamente reglamentado el mencionado sistema acusatorio.
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13.3 LA CREACIN DE LA UNIDAD PERMANENTE DE JUSTICIA (UPJ)

13.3.1 Antecedentes y creacin
La Polica Metropolitana tiene como uno de sus deberes conocer y adelantar los procesos policivos por infracciones al Cdigo de Polica y sus normas concordantes. Para llevar a cabo tal labor, la Polica Metropolitana estaba destinando un espacio al interior de la estaciones de Polica para alojar un gran nmero de retenidos por dichos procesos en condiciones muy precarias de dignidad, seguridad y justicia. Para confrontar este problema, en 1999 durante la administracin del alcalde Enrique Pealosa Londoo se puso en funcionamiento la primera Unidad Permanente de Justicia (UPJ), con el fin de agilizar las acciones de las autoridades. La UPJ procura entrelazar las funciones de distintos organismos, como la Fiscala General de la Nacin, Medicina Legal, la Polica Metropolitana, la Secretara de Gobierno, entre otras, de forma que se pueda resolver rpidamente la situacin de los detenidos por delitos y contravenciones.Para la Secretara de Gobierno se trataba de definir polticas y generar estrategias encaminadas a fortalecer la seguridad ciudadana y los servicios de justicia del distrito. Se convierte, de esta manera, en el segundo eslabn dentro de la cadena de la prevencin, control y represin del crimen. Bogot, por ser la ciudad ms grande de Colombia y por ser la capital, y no obstante su infraestructura carcelaria (vase ms adelante), no contaba con un lugar destinado para albergar a la poblacin contraventora por cortos perodos, excepto en las mismas estaciones de policia, en un espacio llamado popularmente el calabozo donde se retienen transitoriamente a los ciudadanos contraventores y ciudadanos aprehendidos en flagrancia. Teniendo en cuenta que en ninguna de las estaciones de Polica estos espacios estaban realmente diseados o equipados para atender tal poblacin de detenidos, se presentaron desde siempre problemas de hacinamiento y violacin de derechos humanos. Adems, la presencia de estos ciudadanos, en calidad de detenidos, le implicaba a cada estacin de polica destinar personal para cuidar y procesar los aprehendidos, y tener menos pie de fuerza en las calles.
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Como todas las instituciones encargadas de manejar a la poblacin contraventora y a los ciudadanos inflagrantes estaban molestas con la situacin, se unieron esfuerzos para dar una manejo adecuado a esta problemtica, resultando la creacin de la UPJ. El propsito principal de la administracin Pealosa con la UPJ era devolverle a los ciudadanos la confianza en sus autoridades, haciendo ms gil la aplicacin de justicia a travs de la cooperacin interinstitucional. De esta forma se disminuira la impunidad en la ciudad, al sancionar la violacin de normas de convivencia, aspecto esencial de la convivencia pacifica de cualquier sociedad. La UPJ agilizara los procesos de Justicia, acercando y aunando esfuerzos y recursos entre las diferentes instituciones. La UPJ se cre en el Distrito el 26 de enero de 1999, mediante la firma de un convenio interadministrativo suscrito por el Distrito Capital-Secretara de Gobierno y tres entidades nacionales: la Fiscala General de la Nacin, la Polica Nacional y el Instituto Nacional de Medicina Legal.8 Las instituciones que suscribieron el Convenio buscaban colaborar armnicamente y aunar esfuerzos en la consecucin de altos ndices de seguridad ciudadana y en la consecucin de mejor prestacin del servicio de justicia para todos los ciudadanos. El programa UPJ del Distrito no es una dependencia o entidad distrital y tampoco tiene personera jurdica, sino que es un programa liderado por la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana (Direccin de la Crcel Distrital). Entre las razones por las cuales surge la necesidad de crear un centro de retencin transitoria para contraventores, donde hicieran presencia las entidades que suscribieron en el Convenio, se encuentran las siguientes: El objeto del Convenio, que se encuentra en su clusula primera, determina que la UPJ debe:
Aunar acciones y recursos fsicos, humanos y tcnicos entre las diferentes entidades para garantizar el funcionamiento y operatividad de las Unidades Permanentes de Justicia que se ponen al servicio del Distrito Capital y lograr una pronta y cumplida justicia bajo criterios de cooperacin, celeridad, inmediatez, eficiencia y eficacia para procurar, a travs del respeto de las normas y la solucin de conflictos, una convivencia pacfica en la ciudad.
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En este sentido, la UPJ no se constituye en una instancia misma de los procesos judiciales, sino en un espacio de apoyo logstico para la prestacin de servicios de las entidades competentes. El Convenio tambin dispuso la creacin de un Comit de Seguimiento, integrado por un representante de cada una de las instituciones que lo suscribieron, el cual se reunira, al menos, una vez por mes para orientar los planes de accin y proponer medidas de naturaleza administrativa. Este comit se reunira mensualmente, sera presidido por el representante de la Secretara de Gobierno y estara coordinado por la directora de Seguridad de la Secretara de Gobierno. La siguiente tabla muestra las obligaciones de cada una de las partes en el convenio.
Tabla 1 Funciones de cada entidad que hace parte de la UPJ (2003)

ENTIDADES Secretara de Gobierno OBLIGACIONES Suministrar el inmueble donde funcionar la UPJ y garantizar el mantenimiento, aseo, y vigilancia de las reas comunes y pabellones, as como lo pagos de los servicios pblicos a excepcin del telfono Garantizar la presencia de los Inspectores de Polica para que presten un servicio de manera permanente en el horario diurno Adelantar las gestiones a travs de instituciones de educacin superior para logran la presencia en las UPJ de estudiantes de ltimo aos y en tesis de Ciencia Humanas para efectuar un acompaamiento a los casos que lleguen a conocimiento de las autoridades, generar acciones de atencin integral al retenido, realizar seguimiento al infractor y a su entorno familiar y social y generar desarrollar acciones de prevencin de los conflictos que alteran la seguridad y convivencia ciudadana. Designar un funcionario para que desempee funciones de coordinacin y las funciones inherentes a la administracin del inmueble Coordinar con la Polica Metropolitana lo relacionado con el registro de ingreso y egreso de retenidos a la UPJ Efectuar la recoleccin, depuracin y anlisis de las estadsticas de la poblacin retenida para desarrollar polticas y programas al respecto. Requerir a las autoridades competentes la opcin de las disposiciones que corresponden antes del vencimiento del trmino de 24 0 36 horas segn sea el caso de permanencia en la UPJ
contina
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Fiscala General de la Nacin
Recibir las denuncias por los delitos de competencia de los Fiscales Locales y Seccionales a travs de los servidores pblicos que cumplen funciones de polica judicial CTI. Las personas capturadas y puestas a disposicin de la Fiscala no podrn permanecer all ms de 36 horas Abstenerse de requerir la prctica de diligencias de reconocimiento de cadveres o necropsias en las instalaciones de la UPJ u orden la conduccin al inmueble as sea de forma transitoria Ordenar y disponer lo pertinente para que las personas retenidas en las UOJ sean remitidas o trasladadas a los despachos judiciales o a los establecimientos carcelarios, dentro del trmino legal.
Instituto de Medicina
Prestar los servicios forenses de valoraciones medico-legales
Legal y Ciencias Forenses conforme con la solicitud de las autoridades competentes en materia de lesiones personales, edad, dictmenes de embriaguez, sexolgicos y de acuerdo con los criterios establecidos por el Instituto para las Unidades Locales. Asesorar y orientar a las autoridades en asuntos mdico - legales Polica Metropolitana Prestar seguridad y vigilancia externa e interna a la UPJ Disponer de personal las 24 horas del da para la remisin de retenidos Disponer del funcionamiento de una estacin o subestacin de polica en las instalaciones de la UPJ y dotarlas del personal requerido para su funcionamiento. Asumir el conocimiento de las contravenciones de polica e imponer medidas correctivas de acuerdo con lo previsto en el Cdigo Nacional y Distrital de Polica Llevar el registro detallado del ingreso y egreso de los retenidos a la UPJ y suministrar la informacin a Secretaria de Gobierno para efectos estadsticos. Verificar los antecedentes de los retenidos antes de disponer su libertad Brindar informacin a los familiares y allegados Disponer lo pertinente para que el personal uniformado que tenga conocimiento de la comisin de un hecho punible o de una contravencin de trnsito o de polica formule la respectiva denuncia y efectu la remisin pertinente a la UPJ y suministre la informacin para la identificacin de los presuntos infractores Abstenerse de remitir a las UPJ personas menores de edad o personas involucradas en la comisin de hechos punibles de competencia de la justicia especializada de conformidad con el Cdigo Penal
Fuente: Unidad Permanente de Justicia UPJ-
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13.3.2 Caractersticas, infraestructura y operatividad de la UPJ

La nica UPJ que funciona en Bogot est ubicada en la zona industrial, frente al Centro de Regulacin de Urgencias (CRU), localizado en la calle 13 con carrera 32, en la localidad Puente Aranda y fue abierta al pblico el 8 de febrero de 1999. La unidad tiene un rea de 3.500 m2 y cuenta con cuatro pabellones, uno para la detencin de hombres contraventores,9 otro para hombres detenidos en flagrancia, otro donde se ubican las mujeres y los travestis y uno ms, que la Secretara de Gobierno, con la colaboracin de Misin Bogot y algunas fundaciones particulares y ONG que trabajan con poblacin carcelaria, utiliza para llevar a cabo talleres de capacitacin en materia de Cdigo de Polica y de prevencin de conductas delictivas. El inmueble donde se instal la UPJ y donde actualmente funciona era una bodega industrial desocupada que se adapt sin grandes inversiones para su funcin actual. En la medida en que se trataba de un programa piloto, la Administracin decidi utilizar primero una ubicacin provisoria, en vez de construir o adecuar un edificio de manera ms permanente. Dado que la UPJ ha logrado mostrar su utilidad, es urgente y est de algn modo prevista la adaptacin de un edificio permanente, mejor adaptado a su funcin. Tambin esta previsto que se creen una o dos UPJ adicionales.10 Esta institucionalizacin de la UPJ, ya no basndose en un convenio, sino como algo ms duradero, depende de una decisin de la Secretara de Gobierno. Cada pabelln cuenta con una batera de baos y un conjunto de bancas que, aunque los detenidos intentan dormir en ellas, no buscan generar comodidad. La UPJ slo pretende ser un centro de retencin transitoria para que todos aquellos ciudadanos, capturados en flagrancia o que hayan cometido contravenciones, empiecen su debido proceso y no deben permanecer all por ms de 24 horas, ni debe ser un sitio atractivo no se da comida ya que se transformara en una opcin para habitantes de la calle, que provocaran su arresto para pasar la noche ah. Segn el motivo de la retencin, los procedimientos operativos son diferentes. En consecuencia, la poblacin que ingresa privada de su libertad a la UPJ puede clasificarse de la siguiente manera:
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Poblacin retenida por contravencin a las normas de los Cdigos Nacional o Distrital de Polica. Es puesta a disposicin de la Polica en el interior de la UPJ, y participa en talleres acerca de normas de convivencia ciudadana. Su retencin no dura ms de 24 horas. Hay una cobertura de toda el rea metropolitana en materia de contravenciones. A los retenidos por esta causa la Polica les verifica sus antecedentes (muchas veces los infractores llegan sin documento de identidad a la UPJ, lo cual dificulta el proceso). Poblacin retenida por comisin de delitos. Se conducen a la UPJ nicamente los capturados en flagrancia, sorprendidos en el acto, y son competencia de fiscales seccionales y locales. La retencin se hace hasta por 36 horas mientras se adelanta la primera etapa de judicializacin (indagatoria). En este aspecto la UPJ tiene cobertura en siete localidades que estn dentro de la jurisdiccin de la Unidad de Reaccin InmediataZona Centro, ubicada dentro de la UPJ. Los fiscales ordenan la resea de los detenidos, la cual est a cargo del laboratorio de reseas del Cuerpo Tcnico de Investigacin (CTI), que hace parte del equipo de trabajo de la Unidad de Reaccin Inmediata (URI). El CTI recibe denuncias asociadas con inasistencia alimentaria, violencia intrafamiliar, lesiones personales, hurto de vehculos y otros bienes, suplantacin o falsedad, peculado, extorsin y tortura psicolgica, entre otros. Poblacin retenida por accidentes de trnsito. La URI-Centro atiende los casos de accidentes de trnsito con lesiones personales, ocurridos en la jurisdiccin de las siete localidades que hacen parte de sta. All se radican informes de accidentes de trnsito donde resulten personas heridas o fallezcan; adems dentro de sus funciones est acompaar al grupo de la Fiscala, trasladar a las oficinas de Medicina Legal a los conductores que quedan retenidos por embriaguez, brindar informacin a los ciudadanos, suministrar copias de los informes de trnsito y el nmero del expediente radicado e indicar el procedimiento que el ciudadano debe seguir para obtener la restitucin de un vehculo decomisado. Por otra parte, con el personal de Polica de Trnsito se atiende la problemtica que en la materia se presente en el sector y apoya a los fiscales con el grupo de criminalstica en la inspeccin de cadveres. El caso de los menores de edad. En algunas ocasiones se retienen personas indocumentadas, cuya edad no se puede establecer, razn por la cual, una vez en la UPJ, se determina dicha edad. En el caso de tratarse
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de un menor, ste es entregado al Instituto Distrital para la Proteccin de la Niez y la Juventud (Idipron) para que haga la orientacin correspondiente y lo invite a participar de los programas distritales para la niez. La UPJ as como las instancias que operan ah (ver tabla 2) funciona 24 horas, excepto, la Secretara de Gobierno del Distrito trabaja slo en horario formal de oficina de 8:00 a. m. a 5:00 p. m., debido que realiza labores exclusivamente administrativas. El promedio diario de detenidos en la UPJ vara entre 250 y 300, y formalmente no hay establecido un nmero mximo de retenidos. En la Tabla 2 se observa el personal con el que cuenta cada institucin en la UPJ.
Tabla 2 Personal de la UPJ

Institucin Secretara de Gobierno Personal asignado Coordinador Trabajadora social Inspector de Polica Operarios de aseo Operarios de seguridad de la parte administrativa Total Polica Metropolitana Comandante del grado de mayor o capitn Personal de base (2 turnos) Total Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses Mdicos forenses (por turno) Asistentes Total Fiscala General de la Nacin Coordinador Secretara Funcionarios URI-Centro Fiscales Personal de la jefatura de las 5 URL de Bogot Total Variable 80 6 2 8 1 1 70 8 1 53 54 4 12 1 1 1 4 No. de funcionarios
Fuente: elaborado por los investigadores basndose en la informacin de la UPJ.
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Dentro de la UPJ, como lo muestra la tabla anterior, la Secretara de Gobierno tiene un funcionario en calidad de trabajador social, con el fin de realizar las labores de tipo preventivo. Entre las actividades que viene desarrollando este funcionario se encuentra la realizacin de una serie de talleres de divulgacin de Cdigo de Polica con los infractores, los cuales se llevan a cabo de martes a viernes, todas las semanas. Las actividades de trabajo social adelantadas por la UPJ nacen de los lineamientos del Convenio interinstitucional, el cual considera la realizacin de actividades de tipo preventivo-educativo con los contraventores. La coordinacin institucional se realiza para llevar a cabo la ejecucin de los proyectos de atencin a la poblacin retenida. La UPJ lleva a cabo actividades de atencin bsica de tipo preventivo y educativo, estructuradas acorde con el tiempo de retencin y el perfil de las personas que ingresan por infringir normas de convivencia ciudadana. Para llevar a cabo las actividades de trabajo social se hace una coordinacin interinstitucional no solamente con el Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS), sino con la Secretara de Salud (hospital centro oriente), el programa Misin Bogot, el Idipron y fundaciones particulares de apoyo.11
Contribucin de la UPJ a la seguridad ciudadana Con la creacin de la UPJ se implement un nuevo procedimiento para el manejo de las contravenciones de polica en la ciudad, puesto que antes las autoridades no contaban con un espacio adecuado para sancionar aquellas conductas que no alcanzaban a tener el carcter de delitos; el nuevo enfoque se orient a combinar la sancin de polica, o sea la retencin transitoria por 24 horas, con acciones de tipo pedaggico, o sea los talleres de divulgacin y motivacin, que contribuyen a prevenir los conflictos que alteran la seguridad y convivencia ciudadanas, ejerciendo de esta forma una accin preventiva frente al delito. (Entrevista con ngela Mara Guerrero, coordinadora de la UPJ, 2003)
Otras instituciones que hacen presencia en la UPJ son el Ministerio Pblico, el cual vela por el respeto a los derechos de los retenidos y presta asesora jurdica a quien lo requiera, y la Defensora del Pueblo,
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que presta el servicio de abogados de oficio a la persona que en calidad de retenido o aprehendido lo solicite, y brinda orientacin a las personas sobre el ejercicio de la defensa de sus derechos. En sus cuatro aos de funcionamiento, la UPJ ha recibido un total de 251.016 ciudadanos contraventores. No obstante los esfuerzos de desestimular las UPJ como un lugar atractivo para pasar la noche, un 60% del total mencionado, son habitantes de la calle. Ellos no son conducidos a la UPJ por contravenciones, como amenazar con diferentes objetos a los ciudadanos, consumir y portar alucingenos, permanecer en estado de excitacin bajo el influjo de sustancias embriagantes, entre otros. La Ilustracin 4 muestra el comportamiento por meses y aos del nmero de retenidos por contravenciones en la UPJ.
Ilustracin 4 Ver Carpeta Ilustraciones CAP12
Fuente: elaborada por los investigadores basndose en la informacin de la UPJ.
13.4 MODERNIZACIN DE LA CRCEL DISTRITAL EN BOGOT

En Bogot estn ubicadas la crcel Modelo para varones, el centro de reclusin para mujeres El Buen Pastor y la penitenciaria de La Picota estas tres adscritas al Sistema Nacional Penitenciario bajo la direccin del Instituto Nacional Penitenciario (Inpec). Por otro lado, existe la Crcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres que llamaremos en adelante Crcel Distrital, la cual es un establecimiento carcelario que
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se encuentra dentro de la estructura administrativa de la Secretaria de Gobierno Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana Direccin de la Crcel Distrital. La Administracin Distrital solamente puede intervenir sobre esta ltima, ya que las otras tres escapan a su jurisdiccin.
Tabla 3 Crceles en Bogot: oferta, ocupacin y responsabilidad de su gestin

Crcel Capacidad real Ocupacin 2003 promedio Crcel Nacional Modelo Penitenciaria La Picota Centro de Reclusin de Mujeres El Buen Pastor Crcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres Centro de Atencin de Adolescentes Hogar Femenino Luis Amigo Escuela de Trabajo el Redentor 1.028 240 110 350 819 203 102 342 Bogot ICBF ICBF ICBF 736 940 Inpec 2.000 1.400 3.930 2.965 Entidad responsable Inpec Inpec
Fuente: Secretara Distrital de Salud, retomado por El Tiempo, 26 de septiembre de 2004.
En lo que sigue de este captulo presentaremos despus de una introduccin sobre el sistema carcelario y penitenciario en Colombia las polticas de modernizacin y profesionalizacin de la Crcel Distrital, como un esfuerzo importante e innovador por parte de la Administracin Distrital durante los ltimos aos para contribuir a mejorar la oferta de servicios en el mbito de la seguridad ciudadana, en la ciudad de Bogot. Gracias a la decisin poltica de las administraciones de Mockus y de Pealosa, Bogot logr con la transformacin fsica y de gestin interna de la Crcel Distrital superar el errado paradigma que se haba manejado hasta entonces: que no le corresponda al Distrito, sino al gobierno nacional tomar liderazgo en la modernizacin fsica y la profesionalizacin administrativa y pedaggica de la Crcel Distrital.. Con el proceso de transformacin de la Crcel distrital, Bogot est, adems, proponiendo un modelo de gestin de crceles municipales para otras
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ciudades de Colombia. El captulo termina con una seccin sobre la escuela de trabajo El Redentor y el Hogar Femenino Luis Amigo, un centro de rehabilitacin y resocializacin de jvenes judicializados menores de 18 aos que depende del mbito nacional en concreto del ICBF, pero cuyo servicio tiene un importante impacto en la cadena penal en Bogot.
13.4.1 El sistema carcelario y penitenciario en Colombia

El sistema carcelario y penitenciario colombiano ha experimentado casi desde su nacimiento una aguda crisis, que ha venido acentundose en los ltimos aos, debido principalmente a los siguientes aspectos: la obsolescencia y antigedad de la infraestructura carcelaria, las deficiencias en la gestin y administracin del sistema, los casos de corrupcin en la guardia penitenciaria, la insuficiencia del presupuesto tanto de funcionamiento como de inversin, el acelerado incremento de la poblacin carcelaria, la lentitud en el desarrollo de los procesos judiciales y la falta de representacin jurdica para los reclusos de bajos ingresos econmicos. Adicionalmente, las condiciones de la infraestructura disponible limitan la aplicacin de los criterios de clasificacin del personal interno sealados en la ley, pues aunque sta ha sealado la necesidad de diferenciar los internos segn su situacin jurdica, entre sindicados y condenados, desafortunadamente en los centros de reclusin existe poblacin que pertenece a los dos tipos de personal. Como se ver ms adelante, la Crcel Distrital de Bogot no escapaba a los problemas aqu descritos. Frente a esta crisis se han presentado diversas propuestas de solucin relacionadas con la ampliacin de la infraestructura carcelaria y con el mejoramiento de su gestin.12 Finalmente, se han hecho esfuerzos normativos a partir de leyes que buscan descongestionar las crceles a travs de diversos mecanismos, como fue el caso de la ley de alternatividad penal (Ley 415 de 1997), que liberaliz requisitos para otorgar el beneficio de libertad condicional, consagrar el trabajo comunitario para condenados a penas de prisin o arresto que no excedan los cuatro aos, as como ampliar permisos de salida sin vigilancia y permi-
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sos de salida los fines de semana, incluidos lunes festivos bajo condiciones especficas. El sistema nacional penitenciario y carcelario del pas se encuentra regulado por la Ley 65 de 1993, conocida como el Cdigo Penitenciario y Carcelario, y est integrado por el Inpec, por los centros de reclusin que funcionan en el pas (del orden nacional, departamental y municipal), por la Escuela Penitenciaria Nacional y por los dems organismos adscritos o vinculados al cumplimiento de los fines del sistema, como lo es el Fondo de Infraestructura Carcelaria, creado mediante Decreto 1890 de 1999, como fondo cuenta del Ministerio de Justicia y del Derecho para el desarrollo de las polticas de infraestructura carcelaria y penitenciaria. Por conducto del Inpec, corresponde al gobierno la ejecucin de las sentencias penales y de la detencin precautelativa, la aplicacin de las medidas de seguridad y la reglamentacin y control de las penas accesorias, fijadas e n el Cdigo Penal, a fin de que la funcin de la pena se cumpla. De acuerdo con la ley, la pena tiene funcin retributiva, preventiva, protectora y resocializadora. Las medidas de seguridad persiguen fines de curacin, tutela y rehabilitacin.13 La administracin y operacin de los establecimientos de reclusin del orden nacional son responsabilidad del Inpec y su poblacin est conformada por sindicados con medida de aseguramiento de detencin preventiva o condenados con pena privativa de la libertad por delitos. Como se mencion arriba, en Bogot, este universo est conformado por la crcel Modelo para varones, el centro de reclusin para mujeres El Buen Pastor y la penitenciaria de La Picota. Por otro lado, la administracin y operacin de los establecimientos de reclusin del orden departamental y municipal son responsabilidad del ente territorial respectivo. En este sentido, la Crcel Distrital de Bogot est bajo la responsabilidad de la Administracin Distrital y se encuentra dentro de la estructura administrativa de la Secretara de Gobierno-Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana-Direccin de la Crcel Distrital. La poblacin recluida en los establecimientos carcelarios del orden departamental y municipal (como en el caso de la Distrital de Bogot) son los sindicados con medida de aseguramiento de detencin preventiva o condenados con pena privativa de la libertad por contravenciones especiales, por ejemplo, lesiones personales con incapacidad menor a treinta das, hurto simple con cuan-
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ta menor a diez salarios mnimos y dao en bien ajeno con cuanta inferior a diez salarios mnimos. Finalmente, debe mencionarse que como consecuencia de las regulaciones del Cdigo del Menor de 1989,14 que considera penalmente inimputable al menor de 18 aos, no existen en Colombia crceles o instituciones penitenciarias para menores de 18 aos de edad. La responsabilidad de proteger, rehabilitar y resocializar a infractores menores de edad est, desde 1968, en cabeza del ICBF, una institucin de orden nacional con seccionales en todas las regiones del pas, que trabaja con diversos centros de rehabilitacin para menores.
13.4.2 La transformacin de la Crcel Distrital de Bogot

La Crcel Distrital fue creada mediante el Acuerdo 19 del 17 de mayo de 1934, expedido por el Concejo de Bogot, durante la alcalda de Hernando de la Calle. Desde su creacin15 hasta nuestros das hace parte de la estructura de la Secretara de Gobierno Distrital, a travs de la Direccin de la Crcel Distrital, la cual hace parte de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana (Decreto 367 de 2001, vase Captulo 5). De acuerdo con el Cdigo Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de 1993, artculo 7), corresponde a los departamentos, municipios, reas metropolitanas y al Distrito Capital de Bogot la creacin, la fusin o supresin, la direccin y organizacin, la administracin, el sostenimiento y la vigilancia de las crceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privacin de la libertad, por orden de autoridad policiva. Tambin se prev que el Inpec ejercer la inspeccin y vigilancia de las crceles de las entidades territoriales, y por lo tanto de la Crcel Distrital de Bogot. En este sentido, aunque la Crcel Distrital depende orgnicamente de la Alcalda, no por eso deja de estar bajo la vigilancia del Inpec, institucin nacional responsable de los asuntos carcelarios y penitenciarios. Desde su creacin, en 1934 y durante un largo perodo, hasta su transformacin reciente, la crcel ha enfrentado, en general, desafos muy similares a los que ha padecido el sistema carcelario nacional, los cuales han sido descritos en la seccin anterior. Primero, se caracteriza-
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ba por la carencia, deficiencia o escasez de los servicios bsicos penitenciarios como la alimentacin, la atencin mdica, la higiene y la asistencia jurdica. En segundo lugar, la infraestructura era poco adecuada y se presentaron ndices preocupantes de hacinamiento y promiscuidad, as como restricciones en las relaciones familiares por las carencias de espacios e instalaciones adecuadas. En tercer lugar, los problemas asociados con el maltrato fsico a detenidos y familiares, el consumo de drogas muy generalizado y un rgimen interno inadecuado de sanciones y de trabajos forzados y muchas veces discriminatorios. Por ltimo, la carencia de los programas carcelarios, principalmente en lo relacionado con la falta de trabajo adecuado; bajos ingresos; talleres anticuados; falta de materias primas, herramientas e implementos de trabajo, y carencia de implementos deportivos y alternativas recreacionales y culturales. Como se ver en las siguientes cuatro secciones, el panorama descrito es hoy radicalmente distinto, gracias a la decisin poltica de las administraciones de Mockus y de Pealosa, quienes lograron hacer de la transformacin fsica y de gestin interna de la Crcel Distrital un modelo para otras ciudades de Colombia, y con ello superaron el errado paradigma que se haba manejado hasta entonces en Bogot: que no le corresponda al Distrito, sino al gobierno nacional tomar liderazgo en la modernizacin fsica y la profesionalizacin administrativa y pedaggica de la Crcel Distrital.
13.4.3 La nueva infraestructura de la Crcel Distrital

En el contexto de su Plan de Desarrollo Por la Bogot que queremos16 acogiendo los trminos de referencia para una reestructuracin de la Crcel Distrital formulados por la primera Administracin de Mockus se destin una inversin de 16.000 millones de pesos (5,5 millones de dlares) para ampliar la Crcel Distrital, con el propsito de que la ciudad tuviera una mayor y adecuada infraestructura carcelaria. Se trata de una suma modesta si se la compara con los fondos invertidos en otros nuevos centros de reclusin del pas.17 Los motivos que guiaron esta decisin fueron bsicamente el no aceptar condiciones de hacinamiento en instituciones distritales y mejorar la infraestructura relacionada con delitos de impacto mayor, como el hurto (causa principal de reclusin en la Distrital).
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Se construyeron dos modernas edificaciones unidas por un puente. En la primera de ellas, de cuatro pisos, se encuentra el rea administrativa, el alojamiento de la guardia y el rea social, con casino, gimnasio y una zona de esparcimiento para los funcionarios. En la segunda edificacin se encuentra el reclusorio, el cual cuenta con seis pabellones, incluido uno para mujeres, con una capacidad total de retencin de 1.028 personas, adems de 44 celdas de proteccin y seguridad. Cada pabelln se encuentra dotado de una cancha mltiple para microftbol, baloncesto y voleibol, una zona de comedores, lavaderos y baos. Cuenta, adems, con un sistema de vigilancia y seguridad que garantiza un ptimo control interno y externo de las instalaciones, equipado con un circuito cerrado de televisin (CCTV), 96 cmaras, control de acceso, deteccin de intrusos y monitoreo tcnico, deteccin perimetral, deteccin de incendios y sistema de perifoneo. Para garantizar la seguridad en la remisin de internos, el equipo de transporte est compuesto por dos furgones y una camioneta, apoyados por dos motocicletas, suficientemente dotados con armamento y elementos de seguridad para la guardia. Por otra parte, la crcel tiene un auditorio, que es un espacio adecuado y equipado para realizar actividades culturales, conferencias, conversatorios y cine-foros, con una capacidad para 140 personas.
13.4.4 Misin y organizacin interna de la Crcel Distrital

La Crcel Distrital depende administrativamente de la Alcalda Mayor de Bogot18 Secretara de Gobierno, Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, condicin que la hace diferente del resto de crceles del pas, las cuales en su mayora dependen del Inpec.19 El centro de reclusin cuenta con un reglamento interno (Resolucin 066 del 12 de julio de 2002), expedido por la Direccin de la Crcel Distrital, en consonancia con los lineamientos de la Ley 65 de 1993. Para el cumplimiento de su misin institucional, la crcel est organizada en grupos internos de trabajo, el primero de ellos es el grupo administrativo encargado de atender las necesidades operativas que demanda la Institucin y desarrollar actividades de planeacin y ejecucin presupuestal. El segundo grupo es el de seguridad, el cual se encarga de organizar el personal para garantizar la eficiente prestacin de los servi-
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cios de custodia y vigilancia y tomar las medidas de seguridad pertinentes. Un tercer grupo es el de atencin integral, el cual est conformado por un equipo interdisciplinario que desarrolla las labores relacionadas con el tema jurdico y, a la vez, cumple las labores de atencin e intervencin integral a los internos (psicologa, asistencia social, capacitacin y ocupacin en talleres, coordinacin de actividades asistenciales de entidades externas y universidades, entre otras). La misin de la crcel es contribuir a mejorar la seguridad y convivencia en Bogot, a travs del cumplimiento de las decisiones judiciales privativas de la libertad, en materia de delitos de menor entidad, y promoviendo espacios pedaggicos para la reflexin y el aprendizaje del ciudadano. Su visin se resume en ser un potencial humano interdisciplinario con formacin humanista, comprometido con una gestin administrativa eficiente, en funcin de la convivencia pacfica de la comunidad carcelaria, a fin de propender por un saldo pedaggico y valorando normas para convivir en la ciudad. A todas las crceles de Colombia, como en la Distrital, se ingresa por orden judicial. El proceso administrativo interno empieza con la resea, la cual consiste en una ficha biogrfica que se le abre a todo individuo, en la que se describen todas las caractersticas morfolgicas, acompaada de fotografa y huellas dactilares. Es un proceso manual, las cartillas se guardan en flderes o legajadores que, a partir del momento de la resea, contendrn toda la historia carcelaria del individuo; manualmente se adicionan a ella todas las peticiones de remisin, las diligencias judiciales, las notificaciones, las enfermedades, los premios por buena conducta, las sanciones por mala conducta o violacin del rgimen disciplinario. Los trabajos que desarrolla, las horas de trabajo, las horas de estudio, etc. Todo para luego ser compilado y tenerse en cuenta para conceder resoluciones de favorabilidad. Desde su fundacin, las caractersticas de la Crcel Distrital de Bogot estn referidas a la reclusin en ella de contraventores o sindicados de delitos de bagatela, tambin conocidos como delitos menores. stos en general suponen que no afectan de manera considerable el tejido social, pero son objeto de tratamiento punitivo por parte del Estado y tradicionalmente han estado tipificados en los cdigos penales y de Polica, y demandan un tratamiento sancionatorio, consistente en
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la privacin de la libertad y con medidas relativamente cortas en el tiempo. La Distrital, igual que otras crceles colombianas, est dividida en patios y el nmero del patio est determinado por el tipo de delito: menos graves en el patio 1, ms graves en el patio 6, por ejemplo. Pero tambin los patios estn numerados atendiendo a la peligrosidad de los reclusos: de bajo perfil (patio 1) o de alto perfil (patio 6). Por otro lado, la Crcel cuenta con una biblioteca con cuatro ambientes para el desarrollo de actividades como lectura, audiolectura, multimedia y juegos de lgica y concentracin. Permite la ocupacin de once puestos de aprendizaje por jornada, para personas internas en la Crcel. La Biblioteca cuenta con 387 libros, 125 audiolibros, 82 textos escolares, 74 videos educativos, 212 elementos de material educativo y 130 juegos didcticos.
13.4.5 Caractersticas de la poblacin carcelaria

Le compete a la Crcel Distrital recibir nicamente personas sindicadas por delitos de competencia de las fiscalas locales o de las fiscalas delegadas ante los juzgados penales municipales, as como instruir y calificar a los jueces penales municipales, en general de los delitos querellables tipificados en el artculo 35 del Cdigo de Procedimiento Penal, siempre y cuando prevean pena privativa de la libertad, por ejemplo, las lesiones personales sin secuelas que produjeren incapacidad para trabajar o enfermedad sin exceder de sesenta das, los hurtos, las estafas, la emisin y transferencia de cheques que no superen los diez salarios mnimos legales vigentes, soportados por el respectivo informe policial. Una vez condenados, quedan a disposicin del Inpec. La poblacin detenida se caracteriza por ser en su mayora jvenes y adultos jvenes (un 85% se encuentra entre los 18 y los 35 aos), quienes poseen un bajo nivel acadmico. Las estadsticas entregadas por su director y relacionadas con el perfil de los internos indican que el 7,8% es analfabeta, el 18% tiene primaria incompleta, un 18% primaria completa y el 41,8% secundaria incompleta. Se trata de una poblacin hiperactiva, caracterizada por su fortaleza, irreverencia y rebelda ante lo estatuido; el 80% pertenece a estratos socioeconmicos bajos. Aproximadamente el 70% de la poblacin interna son consumidores habituales
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u ocasionales de sustancias psicoactivas, adems, han sido formados en hogares y entornos disfuncionales. Un 85% de los delitos por los cuales ingresan los sindicados estn relacionados con el hurto calificado y el 15% restante corresponde a lesiones personales, inasistencia alimentara, estafa y dao en bien ajeno, violencia intrafamiliar, entre otros. Al igual que en la UPJ, se presenta un alto grado de reincidencia (las mismas personas regresan por motivos similares), pero desde el punto de vista del director de la Crcel Distrital, hemos evaluado esa situacin, pero consideramos que es mejor que estn aqu cuando andan en cosas raras (ilegales) y eso muestra que cuando la Polica hace retenciones, est arrestando a los que s son.
13.4.6 Modelo pedaggico y actividades para los reclusos

La funcin social fundamental de la Crcel Distrital es interrumpir el circuito de la trasgresin de normas, lo cual es posible si se concibe que la institucin carcelaria gira en torno a una finalidad bsica: promover el respeto por las normas. La atencin e intervencin integral que se realiza sobre los internos estn puestas en la promocin de una cultura de respeto a las normas, de manera que el paso de los sindicados por la institucin se manifiesta en un avance en la comprensin de la racionalidad del orden regulativo, y en el desarrollo de unas disposiciones favorables a un comportamiento social respetuoso de los derechos de todas las personas. Se trata de un proceso educativo, limitado en el tiempo, centrado en propiciar interacciones en las cuales sea posible reflexionar sobre las normas y participar en la construccin de una convivencia razonada. A travs de un proceso de reflexin-accin sobre la regulacin de la convivencia, en un marco de ampliacin de la accin comunicativa, la Crcel Distrital contribuye a la necesidad de interrumpir el circuito de la trasgresin de normas. Los talleres se apoyan en personal interdisciplinario y en practicantes que son postulados basndose en unos trminos de referencia dados por las universidades. El proceso de los practicantes se ha profesionalizado tambin con la introduccin de estndares de servicio. La administracin de Mockus toma la decisin poltica de contratar este tipo de personal, que refleja un proceso de profesionalizacin del programa educativo de
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la crcel. Para la ocupacin, capacitacin y enseanza de sus reclusos cuenta con los siguientes talleres: Ebanistera, para ensear el tratado y proceso de la madera, para que el personal interno haga un mejor manejo y utilizacin de este recurso (veinte internos por mes se capacitan). Lavandera, para capacitar a un grupo de internos en tcnicas de lavado industrial, control de insumos, control de calidad y todas las actividades inherentes a este servicio industrial. Este taller tiene bajo su responsabilidad el cambio peridico de uniformes de la poblacin carcelaria y la reparacin de las prendas de dotacin deterioradas por el uso (21 internos por mes se capacitan). Taller de rancho, para la preparacin de las raciones alimenticias y su suministro, que se realizan en la cocina o rancho. All se preparan los alimentos para la poblacin de internos, bajo las rdenes del contratista encargado del suministro de las tres raciones diarias, dos refrigerios y un tinto (once internos por mes se capacitan). Panadera, su objetivo es la ocupacin y capacitacin en las labores de panadera y repostera (veinte internos por mes se capacitan). Taller de juegos, que est dotado con mesas de billar y de ping-pong, que generan un espacio de recreacin y esparcimiento dirigido, como estmulo al buen comportamiento (veinte internos por da asisten a ste). Taller laboratorio de vida, que es el recorrido de un laberinto en el que se encuentran diseadas las etapas de la vida: nacimiento, niez, juventud, identidad, sexualidad, familia y muerte. El recluso logra reconocer la importancia de vivir responsablemente, de acuerdo con un procedimiento ldico de reflexin personal sobre las decisiones que ha tomado en su vida. Tambin hay un programa de formacin juvenil en el que participan los internos entre los 18 y 26 aos, en tres mdulos: nivelacin escolar, acompaamiento psicosocial y formacin tcnica (sesenta internos son capacitados en este por mes). Los talleres se apoyan en un modelo pedaggico que fue expresamente desarrollado por la Crcel Distrital, en coordinacin con la Secretara de Gobierno, ya que se consider que el modelo pedaggico propuesto
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por el Inpec, y que fue aplicado en la Crcel Distrital antes del proceso de modernizacin fsica, deba ser mejor adaptado a las realidades de los reclusos. Con el modelo pedaggico se busca unificar todas las actividades de atencin e intervencin que se dirijan a los internos, desde un mismo marco filosfico y desde unos mismos principios tericos y prcticos, con el objeto de evitar que se desarrollen las actividades formativas, educativas, laborales, recreativas, ldicas o de cualquier otro tipo sin atender los objetivos que defina el modelo, como propios a la Institucin. As, ste ha permitido definir una atencin y una intervencin basadas en pensar coherente, actuar consecuente y lograr una dinmica consistente en el tiempo. La Crcel Distrital cuenta con una emisora a la cual tienen acceso los internos, quienes intervienen directamente y en forma programada hacia los pabellones. En sta encuentran un espacio de participacin y difusin de los diferentes asuntos propios de la Institucin, como adelantar campaas de promocin y prevencin de la salud; crear espacios narrativos; emitir videos, audio, libros y msica; promocionar el ingreso a talleres; motivar acciones reflexivas; abarcar los temas y problemticas que afectan al interno; entre otros.
13.5 POLTICAS DE PROTECCIN AL MENOR DE EDAD INFRACTOR EN BOGOT20
13.5.1 Marco legal e institucional

En Bogot, y en Colombia en general, la impunidad de delitos cometidos por jvenes es un problema mayor, debido a vacos en el marco legal y en el sistema penal, as como a la mala administracin de centros de rehabilitacin juvenil. Muchos jvenes que han cometido infracciones graves continan libres o regresan a sus barrios despus de ser arrestados, debido a la falta de facilidades para su rehabilitacin. Supuestos grupos ilegales de vigilancia, incluidos guerrilla y paramilitares, han asesinado a estos infractores en un esfuerzo por legitimarse con la poblacin, que silenciosamente (o por miedo a la retaliacin) es tolerante o indolente frente a operaciones de limpieza social. Hemos visto en el
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captulo sobre poblacin en riesgo cmo en Bogot el fortalecimiento de la red de instituciones que atiende a jvenes en riesgo en particular el Idipron ha incrementado la credibilidad en el sector justicia y disminuido el riesgo de prcticas de limpieza social. Un grupo que requiere particular atencin ya que no puede ser atendido por el Idipron es el de los infractores menores de edad, que son, por decisin de un juez, ordenados a seguir un programa de rehabilitacin y resocializacin. En Colombia, el Cdigo del Menor de 198921 considera penalmente inimputable al menor de 18 aos. Un menor es infractor cuando realiza una conducta consagrada como delito en el Cdigo Penal. La condicin de imputable o inimputable se fundamenta en una decisin de poltica criminal que asume el legislador. Son inimputables los individuos que en razn de algunas caractersticas definidas por la ley (edad o estado de salud mental) no se les puede atribuir las mismas consecuencias que el Cdigo Penal o leyes conexas prevn para aquellos individuos que la ley considera imputables. Como consecuencia de las regulaciones del Cdigo del Menor, no existen en Colombia crceles o instituciones penitenciarias para menores de 18 aos de edad. La responsabilidad de proteger, rehabilitar y resocializar a infractores menores de edad est, desde 1968, en cabeza del ICBF, una institucin de orden nacional con seccionales en todas las regiones del pas, que trabaja con diversos centros de rehabilitacin para menores. La gestin de estas instituciones, sin embargo, no ha sido siempre la mejor, ya que todo depende con quien el ICBF contrata la gestin del centro. En Cali, por ejemplo, el Centro de Rehabilitacin Juvenil Valle del Lili ha venido generando muchos problemas por falta de cupos, hacinamiento, violencia interna, huidas masivas, etc. Para contrarrestar esta gerencia deficiente, la administracin del Valle del Lili fue recientemente contratada con la congregacin religiosa de los capuchinos recoletos, quienes trabajan siguiendo la filosofa del padre Luis Amigo, y quienes tambin gerencian para el ICBF el centro El Redentor y el vecino Hogar Femenino Luis Amigo, en Bogot, que presentamos a continuacin. En la capital del pas, los programas del ICBF para proteccin al menor de edad infractor se manejan como se puede ver en la Tabla 4 a travs una serie de centros de rehabilitacin abiertos, semiabiertos
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y cerrados que, aun cuando no parecen cubrir la demanda por completo, representan una oferta seria y coherente de servicios en este campo. La oferta parece mucho ms amplia que en Medelln o Cali, aun considerando que Bogot es tres veces ms grande que esas ciudades.
Tabla 4 Oferta de instituciones del ICBF especializadas en tratamiento al menor infractor en Bogot
Institucin Centro Especializado de Recepcin Centro de Recepcin La Esperanza Escuela de Trabajo El Redentor Recepcin Reeducacin: comunidad teraputica y reincidentes. Observacin Hogar Femenino Luis Amigo Reeducacin: observacin y ubicacin Club Amigo III Club Amigo IV Casa Taller Libertad asistida Libertad asistida (centro de capacitacin) Club Amigo I San Gregorio Asociacin Cristiana de Jvenes Casa del Menor Trabajador
Fuente: ICBF.
Tipo de servicio Recepcin: observacin y ubicacin
Modalidad
Sexo
Cerrado
Cerrado
Cerrado
Cerrado Ambulatorio
F M
Ambulatorio Abierto Abierto
M M/F M/F
Reeducacin de drogadictos Libertad asistida Carcter social. Orientacin laboral jvenes (14 y 18 aos)
Abierto
M/F
La Administracin Distrital formalmente no puede intervenir en estas instituciones del ICBF, ya que son del orden nacional. Dada la buena calidad de gestin de las instituciones del ICBF en Bogot, tampoco parece necesario. Lo que se puede concluir es que las administraciones de Mockus y de Pealosa complementaron la cadena de oferta del ICBF en este campo, de una manera preventiva y acertada, con los programas distritales de asistencia a poblacin en riesgo, en particular el segmento de jvenes en riesgo, por medio de programas desarrollados por instituciones distritales, como son el DABS, el Idipron, Misin Bo-
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got y Vida Sagrada, todos presentados y explicados en el captulo sobre poblacin en riesgo del presente libro. Para la resocializacin de los menores de edad infractores, el ICBF es encargado de desarrollar un proceso de atencin que tiene como pilares fundamentales los componentes jurdico y educativo-pedaggico. En este proceso se adelantan acciones que conllevan el cumplimiento de un objetivo fundamental: la plena formacin del menor y su normal integracin a la familia y a la comunidad. De acuerdo con los lineamientos del Cdigo del Menor, los componentes jurdico y educativo-pedaggico definen dentro del proceso de atencin: (i) las etapas (recepcin, observacin y tratamiento); (ii) las medidas22 que va a aplicar el juez de menores o promiscuo de familia, de acuerdo con las necesidades y caractersticas personales sociofamiliares del menor de edad, de manera provisional o definitiva, y (iii) los servicios especializados de reeducacin, resocializacin, a travs de los cuales se cumplen las medidas y las etapas. El Cdigo del Menor toma en cuenta que la medida debe condicionar a la plena demostracin de la infraccin. Si sta no se demuestra, pero el menor de edad se encuentra en una situacin de dificultad, tiene derecho a la medida, pero sta no es judicial ni administrativa. En la adopcin y ejecucin de la medida se deben respetar siempre los derechos del menor, en su simple calidad de tal o como menor infractor. Esos derechos se relacionan con su formacin integral, con su condicin de procesados, con su carcter de miembro de una familia y como persona. Es abuso de autoridad aplicar una medida a un menor de edad cuando ello implica la violacin de sus derechos. La pluralidad e indeterminacin le permite al juez escoger lo que ms le convenga al menor de edad. Aunque el juez puede decidir cul es la que ms le conviene al joven, el fundamento debe ser legal y educativo. El Cdigo del Menor reglamenta la libertad asistida, 23 consistente en la entrega del menor de edad a sus representantes legales, parientes o personas de quienes dependa, con la obligacin de aceptar programas, la orientacin y el seguimiento del juzgado o del ICBF, por conducto de funcionarios delegados para el efecto y el compromiso de presentarse peridicamente ante el juez. Mientras los jueces de menores conocen de las infracciones a la ley penal en la que intervienen como autores o par-
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tcipes los mayores de doce aos y menores de 18 aos, los defensores de familia conocen de las infracciones cometidas por los menores de doce aos y de las contravenciones en que intervienen los menores de 18 aos. Su papel es recomendar al juez de conocimiento la medida provisional que crea conveniente para la proteccin del menor, de acuerdo con los estudios sobre su personalidad, su situacin sociofamiliar y las caractersticas en que cometi la infraccin a la ley penal, procurando que stas se cumplan, en lo posible, en el medio familiar y con carcter eminentemente pedaggico y de proteccin. Si la medida decretada por el juez es la libertad asistida, el defensor de familia debe presentar un informe peridico al juzgado sobre el cumplimiento de las obligaciones, la evolucin del caso y los resultados obtenidos. Entre otras funciones, est la de solicitar la suspensin, modificacin o cesacin de la medida de rehabilitacin cuando se haya cumplido el objetivo propuesto, se haya impuesto al menor una medida posterior dentro de diferentes procesos, el menor haya llegado a los 18 aos o haya quedado a disposicin de la justicia ordinaria. La libertad asistida se inicia con la entrega del menor a los padres u otras personas, cuando aquel ha estado detenido o privado de la libertad, o con la explicacin de la medida a los interesados en caso contrario. Debe quedar claro que la libertad que se otorga no es slo un beneficio, sino que est sometido a unas exigencias cuyo fin es corregir al menor y resolver situaciones sociales y familiares que tengan incidencia en la conducta del menor de edad. Basndose en el conocimiento del menor de edad y su medio sociofamiliar, el juez determina las respectivas reglas de conducta, las obligaciones de los adultos y las consecuencias en caso de incumplimiento. La intervencin judicial en la vida del menor y de la familia debe tener un significado de ayuda y orientacin, y no una consecuencia gravosa por el hecho cometido. El compromiso del menor y de los adultos vinculados, respecto a la ocupacin del primero, es el aspecto principal en la ejecucin de la libertad asistida. Es exigencia ineludible que el menor trabaje o estudie. Cuando la medida ha dado buenos resultados, el juez resuelve si la da por terminada o la suspende por tiempo prudencial. Esto, de acuerdo con los informes sobre la obtencin de objetivos por parte del menor de
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edad. Como cualquier otra medida, la libertad asistida debe durar el menor tiempo posible y de all la necesaria revisin permanente. Los juzgados de menores son instituciones adscritas a la Rama Jurisdiccional, conformadas por un juez, un secretario, un oficial mayor, dos escribientes y un citador, adems de un equipo interdisciplinario psiclogo, pedagogo, trabajador social; sin embargo, en ocasiones la falta de este equipo interdisciplinario hace que se adelante el tratamiento al joven y su familia desde una perspectiva exclusivamente judicial. Cabe proponer, en relacin con lo anterior, la necesidad de que los juzgados de menores tengan una activa participacin y coordinacin dentro del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, por cuanto su accin se dirige a nios y jvenes en conflicto con la ley. El menor infractor se pone a disposicin ante el juez de menores, quien hace la evaluacin preliminar del caso y procede a la adopcin de alguna de las medidas atrs citadas. Entre ellas, la remisin del menor infractor a una de las instituciones para que all se inicie un proceso de rehabilitacin y resocializacin, donde aparece como institucin determinante el ICBF.
13.5.2 El centro de reclusin para varones menores El Redentor

Uno de los dos centros cerrados del ICBF, que se encarga de atender la poblacin de menores infractores masculinos en Bogot, es el Centro de Reclusin de Menores El Redentor, cuya gestin consideramos un modelo de excelencia, al igual que la del vecino Hogar Femenino Luis Amigo, como nico centro cerrado para menores femeninas. El Redentor y el Hogar Femenino son regentados por la congregacin religiosa de los capuchinos recoletos. Para la gestin de los centros esta congregacin sigue la lnea del padre Luis Amigo, gestor en Espaa de una modalidad de tratamiento del menor infractor que viene aplicndose con creciente acierto en el contexto colombiano. Dentro del personal administrativo e institucional,24 el director del centro El Redentor es un sacerdote de la congregacin capuchinos redentoristas, acompaado de cuatro hermanos redentoristas. El resto de personal de El Redentor es laico y est conformado por dos secretarias, cuatro pedagogos, cuatro psiclogos, cuatro trabajadores sociales, un mdico, una enfermera, un
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odontlogo, un asistente de odontologa, cuatro deportlogos y personal adscrito a libertad asistida. El personal est conformado por profesionales, entre instructores, mdicos, socilogos, psiclogos, quienes fueron capacitados adicionalmente en pedagoga reeducativa. Ambos centros estn situados en los lmites entre la localidad de Ciudad Bolvar y Tunjuelito, en el sector denominado San Vicente. Las instalaciones de El Redentor fueron construidas en la dcada de los cincuenta para albergar en ellas el convento de los capuchinos. En 1992, durante el gobierno de Csar Gaviria, el ICBF suscribi un contrato con la congregacin y a partir de entonces las instalaciones vienen sirviendo para albergar a los menores infractores y contraventores de la ciudad de Bogot y de algunas regiones del pas, en especial de los Llanos Orientales y del municipio de Soacha, en cercanas de Bogot. El centro est cercado, tiene tapias y, en la parte superior de stas, hay enrejados y garitas, lo que desde su visin externa determina la existencia de un centro carcelario o de reclusin. En su puerta de ingreso se encuentran dos policas uniformados sin ningn tipo de armamento de la Polica de Menores de Bogot, que son los nicos uniformados que se encuentran en la institucin. Dentro del crculo cerrado se encuentran edificaciones apropiadas para albergar personas a modo de convento o internado de carcter religioso, con amplias salas, camas y ventanales amplios donde la luminosidad impera; una pequea iglesia; una sala habilitada como un amplio comedor; auditorio y teatro. Asimismo, se encuentran una edificacin propia para el rea administrativa y varios hangares habilitados como talleres de ebanistera, mecnica, cermica, talabartera, herrajera y zona agropecuaria; espacios de cocina, panadera y repostera; zonas de lavandera, baos, sauna y bao turco; salones de clase y de reunin teraputica y psicosocial; zonas de atencin siquitrica, mdica y odontolgica; peluquera, y un pequeo espacio de aislamiento. Hay zonas verdes amplias y canchas deportivas equipadas. Todo esto enmarca la presencia de cuatro pabellones (vase Tabla 5) que dan cabida a cuatro grupos de nios y jvenes para un total de aproximadamente de 350 internos masculinos, que es el cupo mximo de atencin del centro, aunque el tope de ocupacin oscila entre los 320 y 350 nios y jvenes.
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Tabla 5 Organizacin interna del centro El Redentor

Pabelln 1 Se trata de nios entre los 11 y 13 aos de edad que hacen parte de pequeos
El de los Chinches ladronzuelos, raponeros, cosquilleros, trminos empleados para identificar modalidades de apropiacin de pertenencias ajenas. En ellos tambin se encuentran portadores de sustancias alucingenas. Pabelln 2 De Paso Escenario donde se ubican los nios y jvenes que deben ser sometidos por parte de las directivas del centro a observacin con el fin de evaluar comportamientos psicosociales, psicomotores, para luego stos rendir un informe dirigido al juez de menores que determina luego de su evaluacin el tiempo de permanencia de los nios y jvenes all recluidos. Por este pabelln pasan indiscriminadamente todos los jvenes y nios inmediatamente llegan al centro. Pabelln 3 Nios entre los 14-18 Alberga nios y jvenes contraventores e infractores de todo tipo de conductas delictivas: hurtos, porte y trfico de estupefacientes, atentatorias contra el pudor sexuales, contra la vida y la integridad personal, seguridad del Estado, fe pblica, etc. Pabelln 4 Homicidas
Fuente: Centro El Redentor.
Alberga nios y jvenes que atentaron contra la vida de las personas.
Hay unos 16 grupos formados, cada uno en principio con 21 jvenes, acompaado por dos seguidores del equipo. Los menores llegan al establecimiento por decisin del juez de menores, pero son las directivas del centro las que determinan las actividades que deben desarrollar. Entre ellas se encuentran las propias del reglamento disciplinario, hora de levantarse (6:30 a. m), baos, desayuno, almuerzo, meriendas, dormida (7:30 p. m.), filas, actividades religiosas, ldicas, pedaggicas, deportivas, etc. Cuando llegan, hay una primera fase de acogida, durante el cual conocen el centro y una segunda fase de acompaamiento, realizado por un equipo interdisciplinario que atiende a cada persona y hace un plan personal. Su tiempo de permanencia lo determinan el cumplimiento de logros. Dentro del proceso de induccin a que es sometido el nio y joven al ingresar al centro de reclusin, por parte del personal de psiclogos, pedagogos, trabajadores sociales, se le ilustra de manera clara y precisa
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acerca de su nueva vida y se le explica que su desempeo es el condicionador de su tiempo de permanencia en el centro. Esto es lo que se denominan logros, que estn referidos a metas en los campos de disciplina, deportes, educacin, relaciones interpersonales e introspectivas, autoestima, crecimiento personal, preparacin para la vida, para lo cual se pone a su disposicin desde ese momento el personal profesional, que permanentemente lo acompaar. Al nio o joven se le indica que el aprovechamiento y uso de todo cuanto se pone a su disposicin ser informado peridicamente al juez, que evaluar sus logros y decidir su suerte, en cuanto al tiempo de permanencia en el centro. Es decir, es el nio o joven, quien con sus logros obtiene su libertad, en las modalidades descritas. Los talleres, la panadera y la repostera, la cocina, la granja, la lavandera, la jardinera, la conservacin y manutencin general de las instalaciones, el aseo y la presentacin fsica de los nios y menores dependen de ellos, y es una forma de obtener puntos para sus logros. Esto es, los nios y jvenes, de acuerdo con sus aptitudes, valores, capacidades y actitudes, se mueven dentro de las actividades que propone cada uno de los servicios ofertados. El juez de menores evala cada caso basndose en indicadores de logros. De El Redentor pueden tambin salir a una institucin semiabierta o de libertad asistida, como los llamados clubes amigo, de los cuales hay dos en cercanas de Bogot (y otros cinco en el pas), y que son tambin manejados por el ICBF. En estos centros se vigila a la vez los compromisos del joven y de la familia, basndose en un seguimiento individualizado. No obstante la buena oferta de instituciones abiertas, semiabiertas y cerradas de rehabilitacin para jvenes, los jueces dan la libertad en un tiempo ms corto que el sugerido por los centros, aparentemente por la falta de cupos, que de todos modos afecta la situacin en Bogot. Los jueces tambin toman en cuenta los compromisos expresados por familiares para ayudar al joven, como un indicador de evaluacin del caso, adicional al concepto elaborado por la Institucin. Segn el director de El Redentor, se debe trabajar en la prevencin a nivel de colegios; [] Es un campo donde nos gustara cooperar con el sector Educativo del Distrito, porque es un campo donde el Distrito ha venido trabajando con energa y buenas ideas.
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Los nios y jvenes pueden permanecer en El Redentor un mnimo ocho meses y un mximo de tres aos, pero el promedio est entre ocho y trece meses, tiempo considerado demasiado corto por la institucin misma. Como ya se mencion, solamente hay dos o tres policas desarmados en la entrada, as que cuando se presentan casos difciles, como un intento de evasin, se busca solucionar el problema con un programa pedaggico, incluso con una etapa de reflexin, asistencia psicolgica y trabajo teraputico con el joven y su familia. En el ltimo caso, cuando la familia debe venir desde lejos, hay posibilidad para alojarla en el centro.
Desafos y logros Lgico, hay fugas. Intentan saltar las mallas que ms o menos tenemos ac y votarse al Ro. Lo que pasa es que aunque esta institucin puede ser de oro, no deja de ser una crcel. Ninguno aqu ha venido por haber querido venir. Aunque sorprende a veces, pero entre estos jvenes hay una gran ansiedad para ver la familia. Hay otros a los que les gustan las drogas, y aqu no las consiguen. Tambin es por pocas. El perodo de Navidad es muy ansioso para estos jvenes. O sea, no se fugan por mal tratamiento, pero por razones de ansiedad. De todos modos, aqu se trabaja tambin en la fase postinstitucional, para evaluar expectativas y prever desilusiones, abrirles inscripcin en una escuela, y acompaarles en lo posible durante el primer ao. El desafo grande es que el contexto del barrio y de los amigos al cual van a regresar no habr cambiado. Asimismo, hay familias que son muy nocivas. Aqu las causas principales son la pobreza y la familia, ya que muchos vienen de hogares mal constituidos. Adicionalmente, aqu tenemos entre 7%0 y 80% de los jvenes con problemas de uso de drogas, y en general de drogas baratas como bazuco y pegante. Ya que no slo hay los que se fugan, sino tambin los que se nos devuelven por reincidencia. Y entre ellos hay los que roban para regresar aqu, ya que se acostumbraron a ir pasando por las instituciones. Mire, esto aqu es un trabajo de perseverancia. Esto no es para ponerlos lindos y descansar. Esto es para un replanteamiento de un plan de vida para cada uno de los jvenes que estn aqu, tarea muy tenaz en una sociedad de consumo como la nuestra. Uno debe animarse con una persona que ha logrado salirse del camino errado gracias al impacto del trabajo en esta institucin. Nuestra comunidad religiosa est desde hace 113 aos en este trabajo en el mundo. Adems, este centro El Redentor, est muy solicitado internacionalmente, y han venido de Francia, Italia, Ecuador y Brasil, a tomarnos como por ejemplo. (Director del centro El Redentor, entrevista en diciembre de 2003)
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Contiguo al centro El Redentor se encuentra ubicado el Centro de Reclusin de Mujeres Menores y Jvenes Contraventoras e Infractoras, administrado por la misma comunidad religiosa. Se trata de instalaciones mucho ms modernas, construidas a finales de los aos noventa, cuando el ICBF, mediante contrato, decidi que la misma congregacin asumiera el tratamiento de este grupo poblacional. Existen cuatro pabellones con una capacidad mxima de albergue de 150 mujeres y, en promedio alberga, 120 personas, cuenta en cada pabelln con reas de cocina y lavandera atendida por las propias internas. Cuenta con reas dedicadas a las artesanas, modistera, costura, cosmetologa, peluquera, sauna, bao turco, aerbicos, sala de teatro, canchas deportivas. Su programa est estructurado de manera muy similar al de El Redentor y su poblacin enfrenta los mismos problemas: drogadiccin, familias desintegradas y problemas con la justicia. De acuerdo con los directivos, para las familias, en primera instancia, es menos aceptable tener una hija que un hijo en esta situacin. Sin embargo, cuando los familiares visitan por la primera vez las instalaciones, quedan, en general y a pesar de todo, positivamente impresionados por la infraestructura y las condiciones administrativas y educativas de la institucin. A tal punto que, en ocasiones, intentan hacer presin sobre la administracin para que sus hijas puedan permanecer ms tiempo en el centro.
13.6 CONCLUSIONES
Este libro aborda las polticas de seguridad y convivencia en Bogot en el perodo 1995-2003, para tratar de entender cmo han contribuido al mejoramiento de la seguridad ciudadana. Esto implica tomar en cuenta todos los eslabones de la oferta institucional, incluso el de la justicia punitiva. En este captulo hemos descrito cmo el Distrito, a travs la modernizacin de la Crcel Distrital y la creacin de la UPJ, ha intentado mejorar su oferta en este mbito y cmo las administraciones de Mockus y de Pealosa han puesto un gran inters en dignificar la justicia punitiva, ofreciendo espacios, procedimientos eficientes y apoyo humano para aquellos que tienen que enfrentar una sancin judicial que les puede incluso privar de su libertad. Asimismo, hemos querido hacer
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notar que las instituciones de sancin y proteccin para los menores infractores gestionadas por el ICBF (y no por el Distrito) son parte integral de la oferta en este campo. Es evidente el servicio que presta la nueva figura de la UPJ. Primero, gracias a la prestacin coordinada de servicios de las entidades que se encuentran en ella, la capacidad y el tiempo para solucionar la situacin de una persona retenida ha mejorado notoriamente. Segundo, para el manejo de las contravenciones de Polica ha aumentado la capacidad policiva para evacuar casos de una manera ms tcnica y ordenada, lo cual contribuye a un mayor nmero de detenidos con rdenes de captura y no al azar, antes las autoridades no contaban con un espacio adecuado para sancionar aquellas conductas que no alcanzaban a tener el carcter de delitos.En efecto, mientras que en Bogot, en 1997, de cada cien detenidos haba diez por rdenes de captura, en el ao 2000 haba cincuenta por cada diez detenidos. Tercero, el procesamiento de los respectivos cargos y delitos de un retenido es hoy ms eficiente y digno. El nuevo enfoque se orienta a combinar la sancin de Polica (retencin transitoria por 24 horas) con acciones de tipo pedaggico (talleres de divulgacin y motivacin), que contribuyen a prevenir los conflictos que alteran la seguridad y convivencia ciudadanas. Con ello se ejerce una accin preventiva frente al delito. Contina siendo vlida la inquietud sobre la necesidad de crear una o dos UPJ en otros sectores de la ciudad, con el propsito de evitar largos y demorados desplazamientos de retenidos a travs de la ciudad y profesionalizar y agilizar los procesos administrativos de entrada y salida en la UPJ ya que son demorados por que no son automatizados. Tambin hemos mostrado cmo Bogot moderniz de manera nica y ejemplar la Crcel Distrital, al eliminar problemas crnicos de hacinamiento, inseguridad e insalubridad y al crear una crcel considerada entre las mejores en Amrica Latina. sta conform un rgimen interno especial en armona con la legislacin nacional, en el cual se define su misin como una funcin social de intentar ayudar a los reclusos en el esfuerzo por interrumpir el ciclo de transgresiones a la ley, a travs de un proceso de enseanza de normas y valores. Contar con una crcel propia le permite a la Administracin Distrital, en concordancia con los objetivos trazados en el Plan de Desarrollo
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de la ciudad, garantizar que las personas antes de su paso por la crcel, durante ste y despus sean consideradas y tratadas como ciudadanos, a quienes tanto la Crcel Distrital como las dems instituciones distritales les ofrezcan servicios para garantizar oportunidades de formacin tiles para su futuro. La continuidad creativa entre las alcaldas de Mockus y de Pealosa se hace evidente en este caso. Gracias a la decisin poltica de la primera administracin de Mockus, el muy bien logrado proceso de construccin durante la administracin de Pealosa y la consolidacin de una gestin moderna interna durante la segunda administracin de Mockus, la transformacin de la Crcel Distrital ha sido radical, y la nueva institucin se ha logrado posicionar como un modelo para las dems crceles no solamente en Colombia, sino tambin en Amrica Latina. De hecho, la crcel recibe constantes visitas de alcaldes, gobernadores y expertos nacionales e internacionales. Lo anterior ha permitido manejar de manera adecuada el ltimo eslabn de la cadena de justicia, relacionado con las medidas de aseguramiento de los presuntos infractores de la ley penal, y hacerlo coherente con la oferta de otros programas, como los desarrollados por el Idipron y el DABS (descritos en el Captulo 10). Este captulo tambin deja en claro que Bogot cuenta con una buena oferta de centros especiales de rehabilitacin y resocializacin para menores sindicados o en proceso de judicializacin. Aunque estos centros son operados por entidades privadas contratadas por el ICBF, razn por la cual el Distrito no puede intervenir directamente sobre ellas, puede afirmarse que las administraciones de Mockus y Pealosa han complementado la cadena de oferta en este campo, a travs de una aproximacin preventiva desarrollada por los programas distritales de asistencia a poblacin en riesgo, en particular la asistencia al segmento de jvenes en riesgo, desarrollados por el DABS, el Idipron, Misin Bogot y Vida Sagrada. Basndose en estas consideraciones, puede decirse que la buena cobertura y la calidad de servicios ofrecidos en este mbito, los cuales parecen ser notoriamente mejores en Bogot que en otras ciudades del pas, constituye un factor determinante frente a la mejora de la seguridad ciudadana, ya que jvenes que han incurrido en crmenes graves sin ser atendidos institucionalmente pueden estar sometidos a grandes riesgos de reincidencia y pueden perturbar de forma grave la vida social en
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sus entornos directos o, incluso, provocar, como reaccin a su comportamiento, acciones violentas de venganza o de limpieza social Queda abierto el debate en torno a la oportunidad para que la Administracin Distrital de Bogot intervenga de alguna forma en los servicios prestados por las crceles Modelo y La Picota, as como por el reclusorio de mujeres de El Buen Pastor, al menos en lo que tiene que ver con los reclusos con domicilio principal en Bogot. Aunque son instituciones manejadas desde el mbito nacional por el Inpec, podra haber una mayor coordinacin con la Alcalda Mayor, a travs de su secretario de gobierno, para prestar asesora, capacitacin y apoyo a reclusos que estn a punto de cumplir su sancin y, por lo tanto, de regresar a la sociedad.
Notas captulo 13
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El derecho criminal, llamado as en otros pases, recibe el nombre de derecho penal en Colombia. Delito y contravencin penal son del mismo tenor en la legislacin penal colombiana y la investigacin y acusacin de stas corresponde, desde 1991, a la Fiscala General de la Nacin. Ley 95 de 1936 y que entr en vigencia el 1 de julio de 1938. Ley 94 de 1938. La comisin redactora del Estatuto tom como base el cdigo italiano de Rocco y el proyecto de Ferri de 1921. El gobierno orden pasar el Proyecto a la Academia Colombiana de la Lengua y a la comisin de asuntos penales y penitenciarios para que indicara las modificaciones convenientes. Acogidas las modificaciones, se public en el Diario Oficial, No. 23320, del 20 de septiembre de 1936. El Cdigo de 1936, siguiendo la legislacin italiana.hizo una divisin bipartita en delitos y contravenciones. En cuanto a las diferencias, pueden sealarse: en las contravenciones la simple accin u omisin hace responsable al agente, lo que no acaece en los delitos; la ignorancia de que el hecho est prohibido slo puede alegarse en las contravenciones y no en los delitos; de los delitos conoce la justicia penal y de las contravenciones la Polica; todo lo cual conduce a concluir que las contravenciones son ilcitos de menor importancia que se reprimen para la guarda del orden interno y con miras ms preventivas que represivas. Ley 83 de 1946. El Cdigo de Procedimiento Penal prev una captura facultativa por parte de los fiscales, que asegure la presencia del inculpado en la indagatoria. El artculo 341 observa la privacin de la libertad para resolver situacin jurdica, labor que tambin puede cumplir la Fiscala. A continuacin se debe definir la situacin jurdica (artculo 354) del implicado mediante medida de aseguramiento o libertad inmediata. Estas medidas de aseguramiento se fundamentan en la existencia de un indicio grave de responsabilidad y pueden ser dictada por los fiscales que llevan los procesos. Dentro de las medidas de aseguramiento se define la detencin preventiva, la cual priva de la libertad al implicado sin haberse emitido una sentencia condenatoria por parte del juez penal (artculo 355). Es importante resaltar que en Colombia slo existe la UPJ de Bogot, a la que se alude en este captulo.
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En el pabelln de contraventores hombres se ha destinado una celda especial para aquellos ciudadanos que difieren, por sus caractersticas socioeconmicas, del resto de la poblacin que se encuentra en la UPJ (habitantes de la calle). Vase el Plan Maestro para Equipamientos en Seguridad ciudadana, Defensa y Justicia. Decreto 503 del 30 de diciembre de 2003. Teniendo en cuenta que la mayor parte de la poblacin que llega a la UPJ est compuesta por habitantes de calle, el programa Misin Bogot apoya el rea de trabajo social con la presencia de dos guas cvicos, que realizan diferentes labores con los habitantes de calle detenidos. De igual forma, el rea de trabajo social ha logrado establecer excelentes relaciones con fundaciones y ONG que donan alimentos y mudas de ropa. Asimismo, se realizan talleres con los vendedores ambulantes sobre las normas que reglamentan la utilizacin del espacio pblico, con mujeres prostitutas acerca del Decreto 188 de 2002 que reglamenta las zonas de tolerancia. Para una visin sinttica de las propuestas de solucin en infraestructura y gestin se puede consultar el documento CONPES 3086 de 2000 sobre ampliacin de la infraestructura penitenciaria y carcelaria, Departamento Nacional de Planeacin, Bogot, 14 de julio de 2002. Ibid. Decreto 2737 de 1989. Acuerdo 19 de 1994, Concejo de Bogot, Artculo 1. Crase, dependiente de la Secretara de Gobierno, la Crcel Municipal de Bogot para los detenidos y presos que debe sostener el Municipio segn las leyes, decretos y contratos vigentes o los que rijan en lo futuro. Tal como se describi en otros captulos, este plan tuvo como propsito principal la reduccin de la delincuencia, con el fortalecimiento de la capacidad institucional de la Polica, y algunos organismos de justicia, el mejoramiento de la convivencia mediante la resolucin pacfica de conflictos, el fomento del uso del espacio pblico mediante la realizacin de eventos culturales y la promocin de una imagen ms positiva de la ciudad a travs de campaas y eventos de gran impacto. Entrevista con Hctor Riveros, secretario de Gobierno Distrital (1998-2000) durante administracin de Pealosa. Decreto 368 de 2001, expedido por el alcalde mayor, y en concordancia con la Ley 489 de 1989. A partir del 19 de agosto de 1993, con la expedicin del Cdigo Penitenciario y Carcelario (Ley 65), y la respectiva reforma del Sistema Penitenciario y Carcelario, los establecimientos del orden territorial se destinaron para recluir preventivamente personas privadas de la libertad por orden de las autoridades competentes. Hasta el 31 de enero de 1992 existi en la crcel del distrito judicial Modelo un patio de menores llamado tambin los Chinches o Pabelln Dcimo. En la crcel de reclusin de mujeres el Buen Pastor tambin existi un anexo para menores de edad. Tambin en La Picota. Decreto 2737 de 1989. Cdigo del Menor, artculo 204. Ibid., artculo 207. Este personal tambin tiene bajo su responsabilidad el centro de reclusin de mujeres menores y jvenes contraventoras e infractoras, al cual nos referiremos ms adelante.
Captulo 14 ENFRENTANDO EL TERRORISMO EN BOGOT: ESTRATEGIAS ANTITERRORISMO Y RESISTENCIA CIVIL
Alcalde Mockus con chaleco antibalas. Fuente Archivo El Tiempo, 2002.
La sociedad colombiana no ser viable si permitimos que ciertas empresas econmicas y polticas se sigan construyendo mediante el uso de medios ilcitos y criminales como el narcotrfico, la corrupcin, la depredacin y el terrorismo
ANTANAS MOCKUS, 2002
En este captulo se hace un breve resumen de la historia reciente del terrorismo en Bogot y de las estrategias desarrolladas para neutralizar sus riesgos, poniendo particular atencin al papel del Ejrcito y la Polica Metropolitana y a la innovadora campaa de resistencia civil promovida por el alcalde Mockus durante su ltima administracin (2001-2003). Mientras que en los dems captulos de este libro la realidad del resto del pas aparece en ocasiones muy distante, en este captulo queremos recordar que las polticas de seguridad en Bogot siguen teniendo una fuerte relacin con la crisis de seguridad domstica por la que atraviesa el pas, en particular trminos de la violencia e inseguridad que generan los grupos armados ilegales con sus acciones de terror. Bogot ha sido, desde la segunda mitad de los aos ochenta, teatro de graves atentados terroristas perpetrados por grupos de guerrilleros, carteles de droga, grupos paramilitares, as como por milicias y bandas del crimen organizado relacionadas de una u otra manera con los anteriores. De los grupos armados ilegales que actuaron durante el perodo 1995-2003 en Bogot, los de mayor importancia fueron las FARC (guerrilla de izquierda) y, ms recientemente el Frente Capital y el Frente Repblica de la Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), grupo de extrema derecha creado como reaccin contra la accin de las guerrillas izquierdistas. El Frente Repblica es parte de las Autodefensas del Casanare, y acta en la ciudad desde finales de los aos noventa; el Frente Capital hace parte del Bloque Centauros de las AUC, y opera desde inicios de 2001 en la ciudad. En la regin del Sumapaz -aqu concebida en trminos ms amplios que la localidad Sumapaz per setambin acta el Frente Campesino por el Sumapaz, perteneciente a las Autodefensas de Cundinamarca o Bloque Sumapaz, el cual tiene como objetivo arrebatarle a las FARC este importante corredor estratgico, al igual que asumir el control poltico y social de esta zona.
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Tanto las FARC como los grupos de autodefensa estn esencialmente asentados en zonas rurales del departamento Cundinamarca y operan a travs de milicias o redes de apoyo en la ciudad.
Grfico 1 Actos terroristas ocurridos en Bogot 1993-2003
Fuente: Secretara de Gobierno. Ver grfica de excel
Es cierto que otras ciudades grandes, como Medelln, Cali y ciudades intermedias como Barrancabermeja, Apartad, Buenaventura y Santander de Quilichao, as como centenares de municipios pequeos y sus zonas rurales, muchas veces han confrontado olas de terrorismo ms fuertes que en Bogot. El nmero de hechos terroristas reportados desde 1993 en la ciudad corresponde al 3% de los hechos que ocurren en el pas, correspondiendo la poblacin de Bogot al 13% del pas. Sin embargo, como se explic tambin en el Captulo 3, por ser la capital, los terroristas encuentran objetivos ms espectaculares en Bogot, ya que hay mayor presencia de lderes polticos, cvicos, empresariales y representantes del cuerpo diplomtico, as como edificios sede del poder institucional. Por esta razn los grupos violentos que quieren dirigir sus acciones terroristas contra figuras o instituciones representativas de la vida poltica y social del pas, para tener mayor impacto, ven en Bogot su mejor oportunidad.Evidencia del especial inters que Bogot despierta en quienes planean y ejecutan actos de terrorismo, fue la serie de atentados y crmenes llevados a cabo en Bogot, desde mediados de los
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aos ochenta, a grandes personajes de la poltica y a la infraestructura estatal y pblica. Entre los actos terroristas de mayor impacto figuran el asesinato del Ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla en 1984, del director del peridico El Espectador, Guillermo Cano en 1989, del candidato presidencial por el movimiento poltico Nuevo Liberalismo, Luis Carlos Galn en 1989, as como la violenta toma del Palacio de Justicia por parte del grupo guerrillero M-19 y su consecuente desalojo a la fuerza por parte del Ejrcito en 1985, dejando un total de ms de 100 muertos, entre ellos 7 de los 12 miembros de la Corte Suprema de Justicia. Otros actos terroristas ocurridos en Bogot que tuvieron un enorme impacto sobre la ciudad y ya fueron mencionados en el captulo 2. La grfica 1 muestra los 826 actos de terrorismo ocurridos desde 1993 hasta 2003 en Bogot, mientrs que la tabla 1 las muestra discriminados por autores.1 Estos atentados dejaron unos 150 muertos y unos 800 heridos. Los actos terroristas ms tpicos son los realizados a travs de petardos, cargas de dinamita, granadas, incendios y papas explosivas. Como se alcanza a ver en el grfico 2 la gran mayora de las vctimas de estos actos terroristas fueron civiles (592 heridos, y 54 muertos), seguidos por policas (94 heridos, 40 muertos) y militares (24 heridos y 7 muertos). Los terroristas mismos sufrieron 15 heridos y 9 muertos.
Tabla 1 Actos de terrorismo en Bogot D. C. 1993 a septiembre de 2001 por aos y autores
Ao Autodefensas Unidas de Colombia AUC Coordinadora Nacional Guerrillera Simn Bolvar CNGS 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 1 2 54 52 43 53 43 51 70 32 9 6 17 6 2 2 4 29 11 13 6 6 1 1 91 92 60 83 55 60 73 Desconocido ELN FARC M-19 TOTAL
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2000 2001* 1
79 41
5 2
89 44
Fuente: Polica Nacional Judicial - Centro de Investigaciones Criminolgicas, CIC * Informacin Ao 2001 hasta julio
Grfica 2 Vctimas de hechos terroristas entre 1993 y junio de 2001 en Bogot
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana. Observatorio de violencia y delincuencia de Bogot.
4.1 ESTRATEGIAS URBANAS DE LAS FARC SOBRE BOGOT

Las FARC-EP han tenido presencia, a travs de algunos de sus frentes, en el departamento de Cundinamarca desde sus inicios, a mediados de los aos sesenta, en particular en la regin de Sumapaz, conocido centro de accin de la guerrilla liberal en los aos de la Violencia (1948-1953), donde las FARC encuentran sus races histricas. A partir de los aos noventa este grupo ha experimentado una notable expansin de frentes en el departamento, creando una especie de cerco sobre Bogot, lo cual se vena anunciando desde la VII Conferencia Nacional Guerrillera en 19822 y la VIII Conferencia Nacional de las FARC en 1993 donde se habl en trminos de la necesidad de urbanizar el conflicto.3 Dentro de los factores que pueden haber contribuido a esta situacin de expansin se pueden destacar aquellos de carcter logstico como la facilidad de financiar sus frentes por medio del secuestro y la extorsin, por ser una zona donde se desarrolla una importante actividad econmica y se presenta una alta concentracin de riqueza; buenas condiciones de comunicacin (hacia el interior, sur y los Llanos Orientales), as como de aprovisionamiento. Por otra parte factores polticos a travs de demostraciones de
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fuerza en el escenario de Bogot, con un elevado efecto de perturbacin al tener un impacto en los circuitos polticos, econmicos e internacionales del pas, con bases de apoyo operacional en cercanas de la ciudad.4 Segn informaciones de inteligencia, las FARC operan en aproximadamente el 60% del territorio de Cundinamarca, a travs de una serie de frentes rurales, la columna Che Guevara conformada por miembros de varios frentes, el frente Balln que sirve de apoyo a otros varios frentes, y tres frentes mviles el Manuela Beltrn, el Policarpa Salavarrieta y el Abelardo Romero. De los frentes rurales el 22 y 42 particularmente hacen presencia directa en la Sabana de Bogot.5 En ciertas ocasiones la columna mvil Teofilo Forero, conocida como la fuerza especial de las FARC, enva algunos de sus miembros a Cundinamarca y Bogot a realizar determinadas acciones armadas. Asimismo, en Bogot se encuentran milicias reclutadas por las FARC y organizadas como: Comandos Urbanos, Uniones Solidarias Clandestinas y la Red Urbana Antonio Nario (RUAN) que en general operan de manera clandestina a partir de safe-houses (casas en zonas residenciales).
Ilustracin 3 Mapa de Localizacin de los Grupos Guerrilleros y Autodefensas en Cundinamarca
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La estrategia de las FARC en cercanas de Bogot consiste en hacer crecer sus frentes rurales en el departamento de Cundinamarca, a travs de la obtencin de recursos por medio del secuestro, la extorsin y el cobro de un impuesto revolucionario a las empresas e individuos adinerados de Bogot y la sabana de Bogot. Con base en estas estrategias las FARC pretenden formar una tenaza alrededor de la ciudad, con el objetivo de realizar acciones puntuales y contundentes en est o en sus municipios aledaos con el apoyo de las milicias urbanas. Estas acciones toman la forma de ataques a la infraestructura militar, vial, estatal y de servicios pblicos, o secuestros para despus replegarse hacia las zonas rurales. Esta estrategia se explica ante la imposibilidad para las FARC de establecerse y tomar control territorial en esta zona del pas con fuerte presencia de la fuerza pblica en zonas rurales (como Sumapaz) y zonas urbanas. A esto se suman caractersticas geogrficas de la ciudad y de sus entradas, lo cual tambin explica las escasas posibilidades de realizar operaciones sostenidas en la capital, a diferencia de los atentados terroristas aislados. En Bogot han existido varias formas de milicias urbanas relacionadas con grupos armados ilegales desde los aos sesenta,6 sin embargo, los orgenes de las milicias urbanas de las FARC parecen remontarse a 1984, ao en el cual el gobierno del entonces presidente Belisario Betancur llevaba a cabo negociaciones de paz con el desmovilizado grupo guerrillero M-19, negociaciones en las que se pact la creacin de campamentos de paz en algunos barrios de la localidad de Ciudad Bolvar, como tambin en barrios de las ciudades de Cali y Medelln. En realidad, estos campamentos de paz fueron utilizados por el M-19 para reclutar jvenes para la lucha armada. Estas clulas del M-19 mantenan contacto con el frente Ricardo Franco de las FARC el cual tambin tena inters en crear una guerrilla urbana.7 Una vez desmovilizado el M-19 en 1990, luego de firmar la paz con el gobierno del entonces presidente Csar Gaviria, las FARC coparon los barrios perifricos de la localidad de Ciudad Bolvar en Bogot donde el M-19 haba montado sus redes de apoyo, retomando en parte las estructuras creadas por dicho grupo. Las milicias de las FARC se implantaron tambin en algunos sectores de las localidades de Bosa, Kennedy y Usme, en un esfuerzo por consolidar su presencia en Bogot, creando una organizacin que llegara a conocerse como la Red Urbana Antonio Nario (RUAN).8
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Las milicias urbanas pretenden ser un enlace y un soporte logstico para los frentes rurales; son adems responsables de conseguir provisiones, medicamentos, vestuario, radios de comunicacin, armamento y municiones. Realizan reclutamiento de jvenes, secuestros, ataques a puestos de Polica, labores de inteligencia, acciones de limpieza social trmino utilizado para referirse a la eliminacin violenta de ladrones, drogadictos y otras personas consideradas indeseables o desechables , cuidan sus heridos y adelantan proselitismo y propaganda poltica en algunos barrios marginales en la periferia de la ciudad. En algunas ocasiones tienen alianzas con grupos de delincuencia comn particularmente con pandillas, para coordinar acciones o negocios, incluso trfico de secuestrados que son capturados por grupos de delincuencia organizada en la ciudad (por iniciativa propia o solicitud de la guerrilla) y luego desplazados a zonas rurales. Tambin realizan acciones de boleteo y extorsin, y aplican impuestos que cobran a los comerciantes y transportadores de la ciudad que quieren pasar por zonas rurales con presencia de las FARC, sin ser molestados.9 Adicionalmente a las milicias, y para no depender exclusivamente de ellas, las FARC tambin se han dedicado a crear redes de inteligencia que operan en zonas especficas de la ciudad y realizan acciones de inteligencia para montar operaciones terroristas de tipo comando o la entrada a Bogot de pequeos grupos guerrilleros, pertenecientes a frentes rurales. Estas redes estn compuestas por personas altamente comprometidas con el movimiento guerrillero, que llevan una vida aparentemente normal, las cuales desde su profesin u oficio realizan labores de inteligencia.10 Con base en estas formas de operar, hay evidencia de que las FARC han logrado hacer presencia, a finales del siglo XX y comienzo del siglo XIX, en algunos barrios perifricos de las localidades de Ciudad Bolvar, Usme, Bosa, Kennedy, Santa Fe, Usaqun, San Cristbal y en la zona rural de la localidad de Sumapaz. Sin embargo, el nmero de hombres de las FARC en Bogot no es muy alto, dados los riesgos y la falta de apoyo o simpata entre la poblacin de las zonas ya mencionadas, donde deben operar clandestinamente para no ser denunciados. La reciente mejora en la capacidad de inteligencia de las fuerzas de seguridad del Estado y los frecuentes operativos de stas en contra de las milicias en Bogot han
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permitido la captura de varios de sus miembros y el decomiso de armamento, explosivos y propaganda subversiva durante el perodo 1995-2003. Como se puede ver en Tabla 1, los actos terroristas claramente atribuibles a las FARC en Bogot tuvieron un auge en 1994, mientras que a partir de 1995 stos descendieron sistemticamente hasta el 2001, manteniendo un promedio de cerca de seis eventos por ao. Los actos terroristas realmente cometidos por las FARC pudieron ser ms de los indicados en esta grfica, ya que del total de acciones terroristas sucedidas entre 1993-2003, el 60% no fueron atribuidos a grupo alguno o se desconoce su autor. Los actos terroristas atribuidos a las FARC representan juntas con las atribuidas al ELN de lejos la mayor parte de las acciones terroristas identificadas por el autor. En 2001 las FARC, especficamente la RUAN, mostraron su capacidad de realizar operaciones tipo comando en la ciudad, con el ataque a la Crcel de la Picota, en la cual lograron liberar a 98 reclusos entre guerrilleros y delincuentes comunes. Tal vez inspiradas por el resultado de esta accin, en el 2002 las FARC lanzaron a travs de sus frentes rurales ubicados en Cundinamarca, la columna mvil Teofilo Forero y la RUAN, una ofensiva contra la ciudad y sus alrededores de una magnitud desconocida hasta entonces, evidencindose as su inters estratgico de urbanizar el conflicto armado por medio de actos de terrorismo, sabotajes, ataques a entidades militares y estatales, secuestros, entre otras. Dentro de esta ofensiva, la infraestructura de interconexin elctrica que conduce energa a Bogot fue atacada a travs de la repetida explosin de bombas en las torres de Energa. Las FARC tambin orquestaron un atentado con explosivos contra una vlvula del embalse de agua en la represa de Chingaza, el cual fracas, pero en caso de haber tenido xito, hubiera resultado en decenas de ciudadanos muertos por la avalancha causada por la ruptura de los muros de contencin.. En cuanto a la infraestructura vial, a travs de operativos preventivos se logr evitar una serie de ataques con bombas a los puentes de Boquern, Sisga y Chipaque, los cuales hubieran incomunicado a la ciudad por va terrestre con el oriente, norte y el sur occidente del pas. Tambin se logr evitar un ataque al Portal de Usme del sistema Transmilenio con cilindros bomba llenos de gas y esquirlas, aunque infortunadamente fueron atacados cuatro buses de este sistema con bombas incendiarias.
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De la misma manera, en 2002, entidades estatales fueron blanco de ataques o amenazas. La Casa de Nario (Palacio Presidencial) y la Escuela Militar de Cadetes Jos Mara Crdoba fueron blanco de morteros, el da de la posesin del Presidente lvaro Uribe. El ataque al palacio presidencial dej 21 personas muertas debido a que los rockets lanzados no dieron en su blanco y al desviarse asesinaron personas inocentes. La sede de la Polica Metropolitana de Bogot fue atacada con un carro bomba que le causo la muerte a dos personas. La Fiscala General de la Nacin fue atacada con morteros lanzados desde la Universidad Nacional. Un Centro de Atencin Inmediata (CAI) de la Polica fue blanco de un carro bomba en el barrio Normanda. En otro lugar un cadver con una bomba camuflada dej como resultado dos policas muertos. El entonces presidente del Senado Germn Vargas Lleras result herido con un libro bomba. Los alcaldes locales y ediles de la ciudad fueron amenazados de muerte si no renunciaban a sus cargos, y dos alcaldas locales, Usaqun y Puente Aranda, fueron atacadas con petardos. Un camin que llevaba policas bachilleres fue atacado dejando un polica muerto; de otro lado las autoridades frustraron un ataque con un carro bomba al Hospital Militar. El canal de televisin Caracol fue atacado con un carro bomba y el canal RCN con un cohete M-72 antitanque. Otros ataques se dirigieron a la infraestructura y a la poblacin civil, entre ellos una bicicleta bomba a un restaurante cercano a la Estacin Sexta de Polica que caus la muerte de cinco policas y una menor de edad, un maletn bomba en el piso treinta de las Residencias Tequendama, que dej una serie de heridos que estaban cenando en el lugar. Tambin hubo tres petardos en el centro de la ciudad, que al parecer estaban destinados a distraer a las autoridades de un ataque con un carro cargado con tres cilindros bomba, ubicado a tan slo dos cuadras del Batalln Guardia Presidencial y la Casa de Nario (Palacio Presidencial), que resultara fallido. Hubo tambin un carro bomba en el barrio Restrepo, y un ataque con granadas a dos bares en la Zona Rosa, que causo la muerte de un estudiante, aunque al parecer el atentado iba dirigido contra ciudadanos estadounidenses all reunidos. El ataque con carro bomba al Club el Nogal edificio de mucha tradicin sobre la avenida sptima en el norte de Bogot, caus la muerte de 36 personas y destruy buena parte del edificio. Toda esta serie de acontecimientos influy de forma significa-
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tiva en la sensacin de inseguridad y vulnerabilidad dentro de la ciudadana, debido al miedo generado por los mismos.
14.2 LOS GRUPOS DE AUTODEFENSA EN EL DISTRITO CAPITAL

El objetivo de los frentes de las autodefensas que actan en la ciudad desde finales de los aos noventa, es supuestamente el de neutralizar a la guerrilla y a sus colaboradores en los sectores de la ciudad donde tienen influencia, as como de la localidad rural del Sumapaz. Los frentes de las autodefensas, igual que los de las FARC, reclutan jvenes y pandillas para sus organizaciones, hacen limpieza social para legitimar su presencia frente a la poblacin local, e intentan interceptar el abastecimiento de material de intendencia y de guerra para los frentes rurales de las FARC.11 Tambin se han establecido en sectores de las zonas industriales y comerciales de Bogot y en partes de las localidades de Kennedy, Mrtires y Puente Aranda, con el fin de buscar recursos a travs de contribuciones, extorsiones y vacunas (modalidad de extorsin) a los empresarios, comerciantes y transportadores de stos sectores, a los cuales reciben en oficinas clandestinas que han montado en la ciudad.12 Los frentes de las autodefensas han presentado a su vez conflictos internos, particularmente dos grupos. Ambos grupos convivieron pacficamente hasta el ao 2002, cuando se desat una guerra interna entre las autodefensas del Bloque Centauros y las Autodefensas del Casanare por el control territorial de las zonas rurales de los departamentos de Casanare, Meta y Vichada, la cual se traslad a las facciones de los mismos que operan en Bogot. Esto ha provocado la muerte de miembros y colaboradores de ambos bandos en la ciudad. Tales asesinatos preocupan a las autoridades, ya que corresponden a lgicas sobre las cuales el distrito difcilmente ha logrado intervenir. En 2003 un carro bomba que explot en el centro comercial Sanandresito ubicado en una zona comercial en la localidad de Puente Aranda y especializado en productos de contrabando, caus la muerte a seis personas, habiendo sido atribuido a la guerra entre stos dos grupos.13 El Frente Capital ha venido consolidndose desde el ao 2000 como una estructura de finanzas del Bloque Centauros, cuyo propsito sera el
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de fortalecer y posicionar a sus integrantes en localidades de alta injerencia subversiva como Ciudad Bolvar, Soacha, Bosa y Suba. En 2002, bajo el mando de Miguel Arroyave Ruiz quien fue asesinado en 2004 en el Meta, cuando regresaba de una visita a la mesa de negociacin gobierno-AUC en Santa Fe de Ralito (Crdoba) contaba aproximadamente con 120 hombres encargados de realizar labores de inteligencia y penetracin en puntos estratgicos de la ciudad de Bogot. El objetivo era aumentar integrantes hasta 400 aproximadamente, encargados de realizar sicariato y cobro de extorsiones a comerciantes, en las zonas Comerciales de los San Andresitos de la 38, San Jos y los frigorficos San Martn y Guadalupe.
14.3 CRIMINALIDAD ORGANIZADA EN LA CIUDAD

Por mucho tiempo, en Colombia, los fenmenos de violencia han sido identificados ms por el carcter ideolgico del actor, que por la lgica criminal misma de las actuaciones de dichos actores. Ha costado tiempo y trabajo poder hablar de los narcotraficantes, en trminos de crimen organizado; de la guerrilla, en trminos de terrorismo, y, finalmente, de la violencia en trminos de terror. La resistencia al uso de conceptos ms tcnicos se da por lo menos bajo dos modalidades: primera, el uso de un concepto como criminalidad organizada es considerado por algunos como una interpretacin apoltica, que no toma en cuenta las causas de los fenmenos. Segunda, hay quienes opinan que aplicar conceptos como criminalidad organizada y terrorismo, estigmatiza fenmenos y actores, limitando las opciones para intervenir sobre ellos. Tambin se podra argumentar, sin embargo, que la resistencia al uso de este tipo de nociones proviene de una falta de conceptualizacin de los problemas en trminos criminolgicos. Como ya hemos explicado (vase Captulo 3) la introduccin de una conceptualizacin criminolgica en Colombia, ha sido tarda y paradjicamente propuesta por un centro de estudios econmicos (el CEDE de la Universidad de Los Andes), por falta de inters en otros mbitos acadmicos, situacin que ha variado poco hasta hoy (2003). No sorprende entonces que aparte de la Polica, es el CEDE el que ha ayudado a la alcalda de Bogot a pensar el problema de las estruc-
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turas criminales y a repensar temas como guerrilla, paramilitares y sus respectivas redes y milicias implantadas en la ciudad, en trminos de de criminalidad organizada. El estudio Caracterizacin de la violencia homicida en Bogot mostr, para el perodo 1997-1999, que en los pocos focos con alta incidencia de violencia organizada, tambin es alto el grado de rias que resultan fatales, as como de homicidios misteriosos (los que no se logra aclarar).14 Desarticular estructuras criminales, termina siendo un trabajo en buena parte similar al de desarticular estructuras terroristas suelen coincidir en el terreno. En este sentido, polticas contra el crimen organizado tienen relacin estrecha con polticas antiterroristas y con polticas de reduccin de otros delitos de mayor impacto. Estas polticas de focalizacin de zonas calientes (de alta confrontacin) son acordadas por lo general en el seno del Consejo de Seguridad. Durante la segunda administracin de Mockus se fortaleci el proceso de recoleccin de informacin sobre estructuras criminales en la ciudad, con una mejora en la cooperacin entre entidades de inteligencia (Polica, DAS, CTI de la fiscala).15 Una vez que la Polica y dems instituciones han desarticulado estructuras criminales y recuperado control y vigilancia sobre zonas crticas lo que segn el CEDE debe ser una prioridad constante, cuya efectividad en general se reflejar en una reduccin en el nmero de homicidios y otros crmenes de impacto mayor en la respectiva zona es ms fcil hacer llegar y consolidar lgicas de prevencin, con base en campaas e instrumentos como los Frentes de Seguridad Local (FSL).
14.4 LA QUINTA DIVISIN DEL EJRCITO

En diciembre de 1995, el Ministerio de Defensa Nacional activ la Quinta Divisin del Ejrcito con sede en la ciudad de Bogot, con el objetivo de agrupar todas las unidades militares existentes en el centro del pas y as combatir el accionar de los diferentes grupos armados que actan en su jurisdiccin. Esta Divisin cuenta con alrededor de 25,000 hombres y est conformada por tres brigadas, la Primera Brigada ubicada en el departamento de Boyac, la Sexta Brigada ubicada en el departamento del Tolima y la Decimotercera Brigada, la cual opera en Cundinamarca y cuenta con 15 unidades militares. La V Divisin fue creada para asumir
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la responsabilidad de mantener el control del orden pblico en el departamento y en el Distrito Capital, buscando garantizar el funcionamiento del centro econmico, poltico y social del pas.16 La V Divisin ha desarrollado diversas operaciones buscando neutralizar las pretensiones de la guerrilla sobre Bogot, al igual que bloquear los corredores estratgicos de sus reas de influencia hacia esta ciudad. Entre las acciones ms destacadas se encuentran las operaciones Aniquilador I y II, las cuales se llevaron a cabo mientras an estaban vigentes los dilogos de paz entre el gobierno del ex presidente Andrs Pastrana y la guerrilla de las FARC, y era alcalde de Bogot Enrique Pealosa. Estas operaciones buscaban la ocupacin, registro y control militar del Parque Nacional del Sumapaz,17 el cual era un corredor entre la antigua zona de distensin (zona desmilitarizada por el Gobierno del Presidente Pastrana 1998-2002, para facilitar dilogos de paz con las FARC) y la periferia de Bogot, por donde la guerrilla movilizaba sus cuadrillas y transportaba explosivos, armas, personas secuestradas y provisiones, al tiempo que se ubicaban algunos de los campamentos de los frentes 51, 52, 55, 26 y 17 de las FARC. A finales del ao 2000, al terminar estas operaciones, se construy y se puso en operacin el primer batalln de alta montaa de Colombia, ubicado a 3.710 metros de altura dentro del Parque Natural del Sumapaz, en el mismo sitio donde antes estaba ubicado un campamento guerrillero, lo cual ha permitido controlar los corredores de movilidad de la guerrilla y desplazar las cuadrillas que all estaban ubicadas. Otra operacin que viene adelantndose desde el ao 2001 con la participacin activa de la Decimotercera Brigada, ante el riesgo de una probable incursin de la guerrilla a Bogot o cualquier otro tipo de accin armada, es el Plan Candado que consiste en mantener presencia permanente de la fuerza pblica en puntos estratgicos de los municipios cercanos a Bogot, con el fin de patrullar y vigilar las vas de acceso a la capital, para evitar retenes, secuestros y sabotajes en las carreteras y la entrada de armamento o explosivos a la ciudad. Por ltimo, la operacin Libertad Uno la cual se desarroll desde el ao 2003 hasta comienzos de 2004 en toda Cundinamarca bajo el mando de la V Brigada. sta logr contrarrestar distintas acciones armadas que las FARC tenan planeadas contra Bogot y con las cuales
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buscaban desestabilizar el centro del pas, al desarticular casi por completo o replegar las columnas guerrilleras que tenan como misin cercar a Bogot. Dentro de esta operacin tambin se golpearon los grupos de autodefensa que actan en el departamento. Las distintas operaciones realizadas por el Ejrcito evitaron diversas acciones armadas en Bogot por parte de los actores armados ilegales, como: ataques a sedes del Estado, actos de terrorismo y sabotaje, bloqueo en vas de acceso a la ciudad, secuestros, entre otras, lo cual ha favorecido una mejor percepcin de seguridad por parte de los ciudadanos y que se disminuyan los ndices de violencia en la ciudad. En la localidad de Sumapaz nica exclusivamente rural de Bogot, al igual que en otras zonas rurales del pas, el progresivo fortalecimiento y el incremento operativo de las fuerzas armadas, han venido cambiado el balance de fuerzas. En la zona de Sumapaz ha sido particularmente relevante la llegada de una base de alta montaa. Con sta, la colonizacin de la zona por parte de los actores armados con base en amenazas ha ido derrumbndose, no sin traducirse tambin en hechos violentos o desplazamientos de la poblacin rural hacia la ciudad, por temor a venganzas. La inseguridad y las tensiones se han traducido en algunos desafos para el proceso de eleccin de ediles en las juntas administradoras locales y en dificultades para el alcalde local de mantenerse en la zona. Al mismo tiempo, sin embargo, hay funcionarios de la ciudad que siguen yendo, para poder interactuar con las comunidades all asentadas. Cabe decir que determinadas personas en ocasiones rechazan viajar con proteccin de la fuerza pblica, como nica manera de poderse acercar a la poblacin sin provocar retaliaciones de la guerrilla sobre la poblacin civil.
14.5 LA POLICA METROPOLITANA FRENTE AL RIESGO DE

TERRORISMO
Prevenir actos de terrorismo en la ciudad capital se volvi una prioridad para la ciudad desde la mitad de los aos ochenta, sin embargo, fue en buena parte delegada a instancias de inteligencia, Fuerza Pblica y Justicia de orden nacional, y no hubo liderazgo evidente en este tema por parte de los alcaldes durante la mencionada dcada. Como ya se explic
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en el Captulo 8, la Polica Metropolitana de Bogot ha venido atravesando desde los aos noventa, por un proceso de fortalecimiento a travs de un enfoque de prevencin proactiva con propuestas de reubicacin de los CAI, de estaciones de Polica y la creacin de zonas seguras para la focalizacin de actividades de vigilancia en zonas calientes, sin dejar de hacer presencia preventiva en toda la ciudad. Una vez recuperadas las zonas, son los instrumentos locales como FSL, Comits Locales de Vigilancia, CAI, Polica Comunitaria los que operan como alarmas tempranas, siempre y cuando se garantice que los comandantes de la estacin respectiva y la alcalda local estn comprometidos liderando el tema del diseo e implementacin de las polticas pblicas en el consejo local de seguridad, y se garantice tambin la transmisin oportuna de decisiones de poltica y accin dentro de sus respectivas instituciones.. El trabajo de inteligencia adelantado por entidades nacionales como el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y la creacin de un cordn de seguridad alrededor de la capital han sido factores clave para responder a las arremetidas terroristas y minimizar sus impactos. Al trabajo de la fuerza pblica se han venido sumando, durante las administraciones de Mockus y Pealosa, todas las polticas distritales de seguridad ciudadana descritas en este libro, y en particular la integracin y coordinacin entre Administracin Distrital y Fuerza Pblica en espacios como el Consejo de Seguridad y el Consejo de Seguridad ampliado. Todo esto ha contribuido a mejorar polticas preventivas y reactivas tambin frente al terrorismo. Con los atentados en 2002 y 2003 contra la represa de Chingaza, contra la sede del Gobierno Nacional en el da de la posesin del presidente lvaro Uribe, contra el Club el Nogal, entre otros, la Administracin Distrital observaba con gran preocupacin cmo el terrorismo estaba a punto de destruir lo que con tan arduo trabajo se haba venido construyendo desde 1995, en trminos de seguridad ciudadana. La arremetida de las FARC fue contrarrestada en el ao 2002 y 2003, por medio de la accin conjunta del Gobierno Nacional, del Ministerio de Defensa, de la Alcalda de Bogot, de la Gobernacin de Cundinamarca, de la Fiscala General de la Nacin, del DAS, de la Polica Nacional y la Polica Metropolitana de Bogot, de la V Divisin del Ejrcito y de la Decimotercera Brigada del Ejrcito. Estas acciones se coordinaron en los diversos
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consejos de seguridad que se llevaron a cabo en Bogot a raz de todos estos actos violentos. Algunas de las acciones estatales para detener esta serie de ataques fueron: la creacin de una Compaa de Combate Urbano, perteneciente a la Decimotercera Brigada, ubicada en la periferia de la localidad de Ciudad Bolvar; la entrada en funcionamiento de un Comando Antiterrorista de la Polica, conformado por 200 hombres en el ao 2002, y el pago de recompensas a quien suministrara informacin sobre posibles actos terroristas. El alcalde Mockus, durante su ltima administracin junto con miembros de su equipo, particip activamente en eventos sobre manejo de situaciones de crisis en casos de terrorismo y la Scotland Yard de Gran Bretaa brind asesora en el tema. Finalmente, el Distrito Capital tambin empez a trabajar con el actual vicepresidente de Colombia (Francisco Santos) en el tema de la lucha contra el secuestro. La respuesta estatal logr la captura de varios milicianos y esto llev a la parcial desarticulacin de la RUAN, as como al decomiso de explosivos, armas y propaganda subversiva. Igualmente, se evitaron varios ataques que se llevaran a cabo en la ciudad. En estos resultados fue de gran importancia la colaboracin ciudadana con las autoridades. Segn Mockus, en Bogot, hemos logrado compartir una preocupacin con el Ejrcito, la Procuradura, y otros que participan, que la idea es entender la lgica del terrorismo pero no caer en ella: no podemos terminar jugando como Estado la lgica que el terrorista quiere que juguemos. En esto hay mucho compromiso local con las comunidades, hay mecanismos de interfase entre las empresas y los taxis, y hay otros tipos de redes de apoyo.
14.6 JORNADAS Y ACCIONES DE RESISTENCIA CIVIL (2002-2003)

Las jornadas y acciones de resistencia civil surgieron por iniciativa de la alcalda mayor de Bogot a principios del ao 2002, como consecuencia de un ataque a una vlvula de la represa de Chingaza,18 lo que pudo haber provocado graves avalanchas y el racionamiento del servicio de agua en la ciudad. Este acto llev a que el alcalde Mockus19 iniciara la campaa de resistencia civil con una demanda por violacin al derecho internacional humanitario ante las Naciones Unidas y otros organismos
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internacionales, contra la guerrilla de las FARC a la que se responsabiliz de ste acto. Para institucionalizar la iniciativa, se cre a mediados de 2002 el Comit Distrital de Resistencia Civil el cual se activara cuando sucediera algn evento terrorista. Participan en el comit, un asesor del alcalde en temas de accin colectiva, dos personas del Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT), una persona de Misin Bogot, una persona de Accin Comunal, una persona del Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito (DABS), tres de la Secretara de Gobierno y una de la Defensora del Espacio Pblico. El Comit se relaciona con iniciativas internacionales y participaba en una campaa con otras ciudades del mundo contra la pena de muerte. Asimismo, dentro de la Revista DC publicada por el IDCT durante la segunda administracin de Mockus, como un rgano de reflexin sobre cultura ciudadana en la ciudad se cre una separata sobre Cultura Democrtica: un espacio para la palabra, en la cual se dedica atencin al tema de resistencia civil. Se entiende la resistencia civil en palabras del alcalde Antanas Mockus como: Un conjunto de actitudes y acciones por medio de las cuales los miembros de la sociedad no aceptan someterse, ni ceden ante la presin de los violentos. Consiste en exteriorizar el rechazo que sentimos hacia los violentos y hacia los actos que amenazan la vida de las personas y las obras e instalaciones importantes para la ciudad.20 La campaa de resistencia civil se sustentaba en el principio de proteccin a la vida, uno de los ejes fundamentales de los programas de gobierno de Antanas Mockus en seguridad y cultura ciudadana. Esta campaa fue un proceso de construccin de ciudadana que buscaba su participacin con el propsito de proteger la vida y responder a la violencia de manera pacfica, en diversas actividades donde se expresaba la idea: No todo es vlido, an en la guerra hay limites; expresando as los ciudadanos su rechazo e indignacin hacia los mtodos y actos violentos de los grupos armados y la delincuencia comn, como el secuestro, la extorsin, el sabotaje y los actos terroristas. La resistencia civil promovida desde la alcalda mayor de Bogot, contempla cuatro principios:
[1.] Regulacin sobre los medios que usamos para alcanzar nuestros fines: el fin no justifica los medios. Hay que rechazar la anomia y la cultura del atajo. Una sociedad puede permitir los fines que libremente
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persigan las personas para el desarrollo de su personalidad pero debe cuidar que los medios para alcanzar tales objetivos sean lcitos, en el sentido de que no afecten los bienes pblicos ni los derechos de otras personas. La sociedad colombiana no ser viable si permitimos que ciertas empresas econmicas y polticas se sigan construyendo mediante el uso de medios ilcitos y criminales como el narcotrfico, la corrupcin, la depredacin y el terrorismo. [2.] Monopolio estatal de las armas y de la administracin de justicia: la justicia no se puede ejercer por mano propia, no debe ser un bien posicional al alcance de quien pueda pagar ms. La justicia privada que ejercen las mafias del narcotrfico, al igual que las guerrillas, los grupos de autodefensa y las bandas del crimen organizado, nos lleva hacia una guerra de todos contra todos. El gobierno no puede cumplir su deber constitucional de garantizar la seguridad para la ciudadana si no cuenta con la cooperacin voluntaria de todos los ciudadanos. Ningn sistema de seguridad, aun contando con mayor pie de fuerza y con la mejor cualificacin tecnolgica de la Polica y el Ejrcito, podr erradicar conductas delictivas tan complejas y difciles de detectar como el terrorismo, la corrupcin y el narcotrfico; slo el apoyo ciudadano al gobierno es el factor decisivo en esta tarea. [3.] Fomentar el cumplimiento de los deberes ciudadanos: si cumplimos nuestros deberes podremos alcanzar ms y mejores derechos. Ninguna sociedad y ningn Estado son viables si los ciudadanos dejan de cumplir con sus deberes y obligaciones. La sociedad colombiana no ser viable si toleramos la cultura del paternalismo, donde muchos ciudadanos slo se quejan y son pedigeos con el Estado. No podemos tolerar ms conductas anmalas como la evasin de impuestos, la apata electoral y la indiferencia sobre los asuntos pblicos. [4.] Promocin de la accin poltica no violenta: los ciudadanos podran expresar su rechazo e inconformidad con las conductas delictivas (principalmente narcotrfico, corrupcin, extorsin, secuestro y resolucin violenta de conflictos privados y pblicos), mediante tres modalidades de no violencia, a saber: demostraciones pblicas y simblicas; campaas de rechazo y ostracismo social contra quienes apoyan conductas delictivas y, finalmente, accin directa (no cooperacin y no obediencia frente a las retaliaciones y amenazas que puedan usar quienes emprenden conductas delictivas).21
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Entre las actividades y jornadas realizadas dentro de la campaa de resistencia civil se destac la sealizacin de bienes civiles. As, dentro de la campaa de resistencia civil, una de las acciones realizadas fue la de pintar smbolos en las instalaciones y bienes vitales para la ciudad, para indicarle a los grupos armados que estos lugares estaban amparados por el derecho internacional humanitario y/o la legislacin colombiana y al atacarlos estaran afectando de forma grave el bienestar y la supervivencia de la poblacin civil. El lanzamiento de esta jornada se hizo en marzo de 2002 al identificar con el smbolo de los tringulos naranjas, los tanques de agua potable ubicados en las montaas de la localidad de Suba.22
El alcalde mockus sobre DIH: Cuando sucedi lo de la iglesia en el Choc, en Bojay, las comunidades all estaban con tal grado de rabia que apenas toleraron la participacin de nosotros (representantes del Comit Distrital de Resistencia Civil) en el acto. Por eso yo considero, que cuando uno ha sido agredido en su casa en lo que uno considera su casa uno necesita aliados. Los indgenas del Cauca han defendido el espacio que les ha dado la Constitucin de 1991 y esas comunidades luchan por niveles de autodeterminacin altos. Ellos quieren responder a la actitud armada de esa forma, y me parece que es su derecho. Es igual que yo: una vez me sent protegido por el DIH, me quit el chaleco antibalas. (Antanas Mockus, entrevista con investigadores, diciembre de 2003)
El smbolo utilizado por la alcalda mayor para identificar estos bienes e instalaciones era compuesto por tres tringulos, equilteros de color naranja brillante, unidos por su base, que representan equilibrio y fortaleza. Hubo la necesidad de crear este smbolo ya que en el mbito internacional en el Protocolo I, relativo a conflictos internacionales, slo prev la sealizacin de obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas,23 que al ser atacadas pueden provocar graves daos a la poblacin civil, por medio de tres crculos naranjas brillantes con una distancia entre ellos equivalente al radio de los crculos. El Protocolo II relativo a los conflictos no internacionales, como el colombiano, no especifica smbolo alguno para identificar estas instalaciones y otras protegidas por el artculo catorce,24 aunque el uso del smbolo de los crculos es optativo. Por tal motivo la alcalda decidi crear el smbolo de los tringulos.25
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Sobre el impacto de la poltica de resistencia civil en el distrito, deca el alcalde mockus: No es fcil medir cunto control social hay que incide sobre la prevencin de acciones terroristas, pero creemos que de eso s hay. Y es uno de los sntomas ms claros que muy pocas de las acciones terroristas que se han desarrollado en la ciudad son (hechos por) ciudadanos bogotanos, la mayora son gente inmigrante. A lo mejor tenemos barreras sociales que se han fortalecido. Esa es una vieja caracterstica de la ciudad: de algn modo la ciudad no ha dejado que eso ocurra. Hay control social. En las universidades se dan debates pblicos acerca de la va de la violencia. Entonces la resistencia civil es espontnea. Y eso se mide un poco en las encuestas de opinin. El estudio Bogot Cmo Vamos muestra que la idea de resistencia civil es popular. Es bueno que haya resistencia civil y yo mismo asisto al acto de resistencia civil (rechazo a un atentado en el cual una granada fue lanzada a una terraza de un bar en la zona Rosa del Norte, en el cual muri un estudiante, cuando aparentemente la granada iba dirigida a un ciudadano norte americano sentado en la misma terraza). Cuando se pregunta cuntas veces ha asistido a un evento de resistencia civil, la prctica baja. Uno de los dueos (del Bar) uso la frase esta tarde: vamos a hacer una resistencia civil. Los ltimos viernes de cada mes en el cementerio central se hace la actividad con nios y nias de resistencia civil. Hay muchas cosas que se mueven solas, estamos en una fase de incubadora de la resistencia civil. Frente a otros atentados que han pasado, como en el sector Sanandresito, hubo reaccin y una reinstalacin de las actividades con el fin de demostrar resistencia civil. El otro mensaje es: Contra la destruccin-Construccin. (Antanas Mockus, entrevista con investigadores, diciembre de 2003)
Dentro de la campaa de sealizacin de bienes civiles, se realizaron tambin las siguientes actividades: Protejamos la energa. Como consecuencia de las mltiples voladuras de torres de energa por parte de las FARC y el ELN, el suministro de energa a Bogot se puso en riesgo, pudiendo haber provocado un racionamiento de energa en la ciudad, por tal motivo la alcalda de Bogot construy una torre de energa en la Plaza de Bolvar con el mensaje: Por Bogot, construccin, rechazando de esta forma los ataques al sistema energtico colombiano.
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Protejamos la salud y la educacin. Otro de los smbolos adoptados en la campaa de resistencia civil, fue una bandera blanca con un crculo rojo, dentro del cual hay tres esferas rojas, smbolo proveniente del Pacto de Roerich o Convenio sobre la Proteccin de las Instituciones Artsticas y Cientficas, y de los Monumentos Histricos, firmado por Colombia en 1935, el cual declara que estos lugares, al igual que las instituciones educativas, son considerados como neutrales, de ah que no deben ser objeto de ataques. Sumado a lo anterior tambin se realizaron varias jornadas de proteccin civil a bienes pblicos como hospitales y colegios, en donde se realizaron diversas actividades, entre ellas cadenas humanas. Protejamos los alimentos. Esta jornada en el Parque Renacimiento, consista en un juego infantil donde un grupo de personas reflejaba el recorrido que hacen los alimentos hasta llegar a la ciudad, pero en el camino haba una serie de obstculos como puentes dinamitados, retenes ilegales y otras escenas de la guerra que los concursantes deban superar. Con este juego se buscaba reflejar cmo los ataques a la infraestructura, a los campesinos, a los comerciantes, a los transportadores y en fin a quienes hacen posible que los alimentos lleguen a Bogot, pueden provocar que la comida no llegue a las ciudades afectando la supervivencia de sus habitantes.26 Jornada de respaldo a los funcionarios pblicos. sta se realiz en varias ciudades del pas, entre ellas Bogot, en julio de 2002. Esta campaa buscaba solidarizarse con los funcionarios pblicos del pas27 y exigir que se les respetara la vida, ya que haban sido amenazados de muerte por las FARC si no renunciaban a sus cargos. En Bogot la jornada consisti en que cientos de personas, encabezadas por el alcalde Mockus, montaron en bicicletas estticas en el Coliseo El Campn, como smbolo de resistencia a las amenazas guerrilleras. Mockus, adems de unirse a esta jornada, comenz a usar un chaleco antibalas con una abertura en el corazn, como smbolo de que todo el mundo es vulnerable y solidarizndose con todos los alcaldes colombianos amenazados, que no tenan las misma oportunidades de proteccin que los alcaldes de las grandes ciudades. Marchas y conciertos en contra de la violencia y el terrorismo. Hubo varias marchas patrocinadas o respaldadas por la alcalda mayor de Bo-
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got en contra de la violencia dentro de la campaa de resistencia civil. Algunas de las ms significativas fueron: La protesta que se realiz en la ciclova como respuesta al ataque del que fueron objeto algunos buses de Transmilenio en marzo de 2003; la marcha en abril de ese mismo ao para pedir la libertad de todos los nios secuestrados por grupos armados o delincuentes comunes, como consecuencia del secuestro del nio Vytis Karanauskas en la ciudad colombiana de Villavicencio y las distintas marchas para repudiar el atentado terrorista contra el Club el Nogal. En cuanto a los conciertos de promocin a la resistencia civil, uno de los ms sonados fue Sonidos de Resistencia, el cual convoc a ocho msicos en el Teatro Jorge Elicer Gaitn en mayo del 2002, quienes promovan la resistencia pacifica contra la violencia.28 Compromisos previos contra la justicia privada, la extorsin y el secuestro. La administracin de Antanas Mockus invit a cada bogotano a realizar varios compromisos ciudadanos consigo mismo, de manera personal y annima, como: no colaborar con los grupos armados o delincuenciales, rechazar y no ceder ante los mtodos que stos utilizan como el secuestro y la extorsin, no tolerar la violencia de cualquier tipo y la impunidad, rechazar la venganza y el silencio cmplice, ser leales con la ciudad y el pas, reconocer y apoyar las acciones, conformes a la ley, de los organismos de seguridad del Estado. Estos compromisos los podan asumir los ciudadanos en algunas de las jornadas de resistencia civil o a travs de la pgina de internet de la Secretara de Gobierno de Bogot.29 Para los bogotanos que incumplan los compromisos suscritos no haba castigos, ya que era un compromiso con su conciencia y dignidad, y nadie vigilaba o controlaba su cumplimiento. La alcalda elabor una cartilla en la que explicaba a los bogotanos su propuesta de resistencia civil y los compromisos que podan asumir voluntariamente, al igual que los invitaba a unirse a estas campaas.30 No matars, y mucho menos a los nios y las nias. Esta actividad comenz a realizarse a partir del 16 de agosto de 2002 en el Parque Renacimiento y de manera continua sigui realizndose los primeros viernes de cada mes en el mismo lugar. Era un llamado de los ciudadanos y de las autoridades pidiendo a los grupos armados y en general a todos los ciudadanos, respeto a la vida, los derechos y la integridad de los nios, como a mantenerlos al margen del conflicto armado y de cual-
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quier acto violento. A estas jornadas, adems de la Alcalda Mayor de Bogot, se unieron la Presidencia de la Repblica, la Procuradura General de la Nacin y Unicef. Surgi como un homenaje a las tres nias muertas en el ataque de las FARC a la Casa de Nario el 7 de agosto del 2002, da en que se posesion lvaro Uribe Vlez como presidente de Colombia, y a una nia muerta con una bicicleta bomba en enero de ese mismo ao.31 Croactividad, mis palabras salvan vidas. Haciendo uso del trmino popular del sapo para quien denuncia o sapea un hecho, esta campaa naci en mayo de 2003 e hizo parte del proceso de resistencia civil. Buscaba invitar a los ciudadanos a ser solidarios y a romper el manto del silencio y miedo que facilita la accin del terrorismo, as como de diversas actividades delincuenciales y comportamientos inadecuados que afectan la vida de los bogotanos, hacindoles un llamado a colaborar desinteresadamente con las autoridades, informando acerca de estas acciones y evitando de esta forma hechos que van en contra de la vida e integridad de las personas.32 La alcalda elabor una cartilla con los telfonos de las diversas entidades nacionales y distritales para que la ciudadana denunciara casos de corrupcin, violencia y delincuencia o posibles atentados terroristas.33 Seminario Internacional Resistencia Civil y Accin Poltica no Violenta. En este seminario, que fue organizado con la Universidad Nacional (11 y 14 de agosto de 2003), se expusieron experiencias exitosas, lecciones aprendidas y formulaciones tericas de resistencia civil en el mundo y en Colombia, buscando compararlas y definir elementos para una poltica pblica de promocin de la resistencia civil en Colombia. Tambin pretenda fortalecer redes de comunicacin nacional e internacional para establecer un dilogo y continuar el intercambio de informacin, as como obtener cooperacin para iniciativas conjuntas y promover y mejorar estos procesos.34 El seminario tambin se pregunt con algunas voces muy crticas sobre la legitimidad de hacer resistencia civil desde el Estado, lo que permiti al Alcalde Mockus adelantar estas acciones y analizar en qu medida la resistencia civil es tambin una pedagoga que le corresponde al Estado comprometindose para generar instruccin en ella.
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14.7 CONCLUSIONES Y OBSERVACIONES FINALES

Durante la ltima dcada, han sido muchos los esfuerzos de la sociedad civil colombiana para promover formas de resistencia civil contra las modalidades de violencia e inseguridad que ha tenido que sufrir. Daniel Pcaut, estudioso francs experto en temas colombianos, siempre ha sostenido que lo que se presenta en Colombia no es una guerra civil, sino una Guerra contra la sociedad, donde los grupos armados ilegales han puesto a la sociedad civil en la mitad de sus acciones de terror. En este contexto, la ciudad de Bogot ha buscado contrarrestar la actividad terrorista no solamente desde los canales institucionales tradicionales (ejercicio de la fuerza pblica), sino a travs de una iniciativa nunca antes intentada en el pas por un alcalde de una gran ciudad; Mockus incorpor acciones de resistencia civil transformndolas en parte de una poltica pblica, liderada directamente desde la alcalda, que buscaba recuperar no slo en los ciudadanos sino en las autoridades pblicas, la conciencia de oponerse a los actos que violentaban su propia seguridad e integridad, as como el deber moral de hacerse solidarios con los muchos colombianos que viven desprotegidos frente a los actos de terror. Siguiendo el ejemplo de la experiencia de Bogot como expresin de rechazo a los actos terroristas, y tambin tomando como ejemplo iniciativas relacionadas con la no violencia, varios municipios y departamentos han organizado esfuerzos de diferente ndole en materia de resistencia civil.35 En esta materia, Antanas Mockus se apropi del tema central de la Poltica de Seguridad Democrtica planteada por presidente lvaro Uribe (2002-2006) y su enfoque antiterrorista, pero reformulado y readaptado para el nivel local, a travs dos dimensiones: Primera, el principio de la institucionalidad local, o sea el papel que puede y debe jugar la administracin distrital en este campo, hacindolo operativo a travs de las instancias de coordinacin y de acciones en la ciudad. Segunda, el papel de la poblacin civil y cmo fortalecerla con una dimensin pedaggica, para invocar la responsabilidad de la comunidad en trminos de resistencia civil y distinguirla de la resistencia armada. En este sentido, y como se reflej en las campaas para cambiar comportamientos y promover autorregulacin (vase Captulo 11), la estrategia de Mockus estuvo basada en la idea de una colaboracin y un control social automtico,
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espontneo y desinteresado de la ciudadana, ms que en una lgica de instruccin y de acompaamiento bajo liderazgo institucional, como a la que tendera a plantear la Fuerza Pblica en la lgica de sus funciones.
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Acero, Hugo, Terrorismo, miedo y autoridades. Bogot-Colombia 1993-2001, Bogot, Alcalda Mayor-Secretara de Gobierno, Secretara para Asuntos de Convivencia y Seguridad Ciudadana, Observatorio de Violencia y Delincuencia de Bogot. La creacin del Ejrcito Revolucionario se liga al planteamiento estratgico que define el despliegue de la fuerza, el centro del despliegue estratgico, all donde en Colombia se estn dando las contradicciones fundamentales, colaterales y accesorias de la sociedad, y que en este momento se ubican en las grandes ciudades del pas. En estas condiciones el trabajo urbano adquiere una categora estratgica. En sta se determin el avance de puntos estratgicos haca Bogot, as como de los municipios vecinos de la sabana de Bogot. Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Vicepresidencia de la Repblica, Panorama actual de Cundinamarca, Bogot, 2001. Pea, Carina, La guerrilla resiste muchas miradas. El crecimiento de las FARC en los municipios cercanos a Bogot: caso del Frente 22 en Cundinamarca, en Revista Anlisis Poltico , IEPRI-Universidad Nacional, No. 32, septiembre-diciembre, 1997, y http:// www.presidencia.gov.co/documentos/ noviembre/conflicto.htm. Ibid ., p. 90. En 1965 se cre en los chircales de Tunjuelito el Frente Unido comandado por el padre Camilo Torres, donde tambin milit el lder del ELN Domingo Lan. A finales de la dcada de los setenta existi la Autodefensa Obrera (ADO), conformada por obreros del suroccidente de la ciudad. //colhrnet.igc.org/newitems/oct02/conflictourbano.htm Ibid. Semana, Milicias. El brazo urbano, No. 1042, 22-29 de abril de 2002, pp. 50-53, y Semana, Terror en las ciudades, No. 1041, 15-22 de abril de 2002, pp. 30-36. Semana, Milicias. El brazo urbano, op. cit. y Semana, Terror en las ciudades, op. cit. Semana , Batalla en la ciudad, No. 1119, 5-12 de octubre 2003. Vanse las pginas http:// y //colhrnet.igc.org/newitems/oct02/conflictourbano.htm www.rose-hulman.edu/~delacova/ auc/auc-guerra.htm y //colhrnet.igc.org/newitems/oct02/conflictourbano.htm. Ibid . Ibid . Echanda, C.; Escobedo, R.; Llorente, M. V., y Rubio, M., Caracterizacin de la violencia homicida en Bogot, Bogot, Secretara de Gobierno de Bogot, 2002, p. 80. Esta mejora estaba entre las sugerencias del estudio antes citado, pero tambin result del agudo incremento de la amenaza terrorista en la ciudad y de las prioridades definidas por el gobierno de Uribe (desde agosto 2002) para el fortalecimiento de labores de inteligencia, tanto de la Polica como de las dems instituciones especializadas en este tipo de temas. Vase http://www.ejrcito.mil.co y http://www.quintadivision.mil.co. Este parque abarca 154.000 hectreas de pramos y montaas, y se extiende por los departamentos de Cundinamarca, Meta y Huila, y la localidad 20 de Bogot, llamada Sumapaz. Esta ltima se caracteriza porque es netamente rural; es la ms extensa y menos poblada de la ciudad, y posee grandes zonas de montaa despoblada. Para mayor informacin sobre el desarrollo del conflicto armado en esta zona, se puede consultar: Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, Vicepresidencia de la Repblica, Panorama actual de la regin del Sumapaz, Bogot, 2002.
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Esta represa abastece de agua potable al 70% de los habitantes de Bogot. El ataque ocurri en enero de 2002. 19 Para conocer algunas reflexiones del alcalde Mockus sobre resistencia civil se puede consultar: Alcalda Mayor de Bogot, Accin no violenta, respuesta de la sociedad civil al conflicto armado. Palabras del alcalde mayor de Bogot, Antanas Mockus, Bogot, 2002 y // unperiodico.unal.edu.co/52/ensayo01.html. 20 h t t p : / / w w w. i d c t . g o v. c o / d e s c a r g a s / d o c u m e n t o s _ w o r d / c u l t u r a _ c i u / d o c _ r e l / ResistenciaCivil.doc. 21 Ibid . 22 Snchez, Efran, Los smbolos de la resistencia, en Peridico D. C., No. 2, mayo de 2002 y http://www.idct.gov.co/descargas/documentos_word/cultura_ciu/doc_rel/ ResistenciaCivil.doc. 23 Estas obras e instalaciones son especficamente las centrales nucleares, las presas y los diques. 24 Est artculo establece la proteccin de los bienes indispensables para la supervivencia de la poblacin civil y prohbe hacer padecer hambre a las personas civiles como mtodo de combate; por tal motivo no se pueden atacar: los artculos alimenticios, las zonas agrcolas, las cosechas, el ganado, las instalaciones y reservas de agua potable y las obras de riego. 25 Snchez, op. cit. 26 Lozano, Olga Luca, II captulo: No vale todo, en Peridico D. C., No. 3, junio de 2002. 27 Entre ellos: alcaldes, concejales, gobernadores, diputados, ediles, funcionarios judiciales y municipales. 28 Lozano, Olga Luca. I Captulo. Cae banda en Bogot pero sonora, en Peridico D. C., No. 3, mayo de 2002, y Londoo, Roco, Acciones y expresiones. De indignacin contra actos violentos, en Peridico Cultura Democrtica, No. 3, mayo de 2003. p. 4. 29 http://www.segobdis.gov.co/resistenciacivil.htm. 30 Alcalda Mayor de Bogot, Compromisos de resistencia civil: Civismo para superar la violencia, esta en tus manos, Bogot, 2003. 31 Lozano, Olga Luca, No matars y mucho menos a los nios y las nias, en Peridico D. C ., No. 6, septiembre de 2002, p. 9, http://www.mindefensa.gov.co/prensa/temas/ninos/ ninnotnal150802resistenciacivilmockus.html. 32 Mockus, Antanas, Invitacin a la croactividad, en Peridico D. C., No. 14, mayo de 2003, p. 3 y http://www.alcaldiabogota.gov.co/AlcaldiaMayor/croac/Index.htm. 33 Alcalda Mayor de Bogot, Croactividad, mis palabras salvan vidas. Canales de informacin y denuncia para el ejercicio de la croactividad, Bogot, Imprenta Distrital, 2003. 34 http://www.unal.edu.co/eventos/2003/eventos_151_20030722.html. 35 Entre los muchos casos dolorosos que ha sufrido el pas, Colombia recuerda con particular tristeza el asesinato del gobernador de Antioquia, Guillermo Gaviria, y de su asesor de paz, Gilberto Echeverry, quienes fueron secuestrados y posteriormente asesinados por las FARC a raz de una marcha por la no violencia en el Departamento de Antioquia, en 2003.
Captulo 15 CONOCER, MEDIR Y MONITOREAR (1995-2003)
Cartula revista DC del IDCT.
En la formulacin, seguimiento y evaluacin del impacto social y cultural de las acciones de la administracin distrital, [apoyar a trav de la promocin de la investigacin](...), y en la generacin oportuna y permanente de informacin que facilita la toma de decisiones institucionales.
MISION DE OBSERVACINES DE CULTURA URBANA, 1997.
Este captulo muestra cmo durante el perodo 1995-2003, la Administracin Distrital ha tomado el liderazgo en construir ms y mejor conocimiento acerca de Bogot. En relacin con el tema de seguridad ciudadana, la produccin de conocimientos nuevos se hizo esencialmente a travs de programas e instancias como el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (ICDT) y su Observatorio de la Cultura Urbana, el Sistema Unificado de Violencia y Delincuencia (SUIVD), el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital (DAPD), el Departamento Administrativo de la Defensora del Espacio Pblico (DADEP), el Fondo de Ventas Populares (FVP), el Instituto Distrital de Urbanismo (IDU), el Instituto Distrital de Recreacin y Deportes (IDRD), entre otras. Con mucha visin y sentido de la eficiencia, y para posibilitar una integralidad e intersectorialidad real, la Administracin Distrital se preocup por fomentar una oportuna circulacin de informacin entre los diferentes programas e instituciones que operaban en su seno, a travs la creacin de un Sistema Distrital de Informacin (SDI).
15.1 ANTECEDENTES
El esfuerzo en el perodo comprendido entre 1995 y 2003, para enfrentar los desafos de la ciudad, ha ido de la mano con el deseo de analizar y comprender mejor su problemtica a travs estudios temticos realizados por diferentes instituciones del distrito o contratados por l con universidades o expertos independientes, as como con la creacin de observatorios temticos como el Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD) (vase Captulo 6).
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Aqullos que durante los aos setenta y ochenta analizaron y escribieron sobre la ciudad eran en general la academia, centros de investigacin o autores independientes, pero no la administracin distrital.1 sta misma pareca haber perdido el inters por estudiar y conocer la ciudad como s haba sido el caso en los aos sesenta durante las alcaldas de Gaitn Corts y Virgilio Barco, y anteriormente con el trabajo de Le Corbusier y Brunner (vase Captulo 1). Es cierto que las diferentes secretaras, institutos y departamentos del distrito como puede ser el IDU nunca haban dejado de producir estudios con base en sus necesidades particulares y con el enfoque tcnico requerido frente a los problemas que deban resolver. Pero quedaba la impresin como lo hemos mostrado en el Captulo 1 que durante los aos setenta y ochenta no haba mayor relacin entre la produccin de este tipo de documentos tcnicos, por cierto excelentes, y la gestin pblica de la ciudad. Por otra parte, los informes internos, por excelentes y relevantes que pudieran ser, terminaron descansando en los archivos de las respectivas instituciones, y difcilmente eran conocidos por la opinin pblica o por la misma comunidad cientfica, situacin opuesta a lo que vemos hoy, cuando son rpidamente publicados en pginas web, y cuando se ha abierto un Archivo Distrital con acceso al pblico. Aunque este divorcio entre conocimiento y gestin pblica no era exclusivo de Bogot, y tampoco de Colombia, algunos factores contribuyeron a que se crear una brecha particularmente amplia en el Distrito Capital. La alta rotacin de alcaldes y de empleados del distrito (vase Captulo 1) y los nombramientos con base en criterios polticos, en vez de meritocrticos, llevaron a la sustitucin de la mayora de los funcionarios distritales con cada cambio de Administracin, lo que gener una sin memoria institucional. La acumulacin de conocimiento, o una mnima especializacin de las personas encargadas de resolver los problemas del Distrito en distintos mbitos, resultaba poco menos que imposible, cuando adems muchos de los funcionarios dejaban su cargo llevndose consigo la experiencia adquirida, y muchas veces la informacin producida durante su perodo de trabajo pblico. Por otra parte, la percepcin de los mismos gobernantes frente a la necesidad de la produccin sistemtica de conocimiento en reas relacionadas con problemas de la ciudad era
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precaria, y el tema de observar, medir y planificar con racionalidad se haba perdido en la agenda pblica desde los aos sesenta. Finalmente, la fascinacin por obras civiles de grandes dimensiones en particular el metro produjo cantidad de estudios futursticos, aun sin haber una posibilidad financiera de construccin, mientras que estudios de orden mucho menos ambicioso, pero de gran importancia por ejemplo, sobre la percepcin ciudadana de la ciudad no fueron producidos, ya que se consideraron irrelevantes. En estudios acadmicos, sociales y culturales por fuera de la Administracin, la temtica bogotana se vino limitando a unos pocos temas: las luchas sociales por la vivienda (mucho ms que su gestin institucional), los gamines o nios habitantes de la calle (en trminos antropolgicos, mas no institucional) y las prcticas de clientelismo poltico. No hubo, por ejemplo, estudios serios sobre el tema de la delincuencia, de las bandas juveniles, de la operatividad de la Polica y la mayoria de otros temas hallados en este libro.2 La literatura tampoco tenia mucho por ofrecer, con la notable excepcin, aunque perteneciente al campo de la literatura, la constituye el clsico de Antonio Caballero, Sin remedio, que tena a la ciudad como personaje. Al comienzo de los aos noventa, ms que Bogot, es Medelln la que se convertira en la ciudad ms estudiada en relacin con el tema de la violencia urbana y, en particular, la violencia juvenil en relacin con el narcotrfico. Ejemplo de ello fue el libro No nacimos pa semilla, de Alonso Salazar y la pelcula Rodrigo D. no futuro, de Vctor Gaviria, premiada en Cannes, y recibida con reserva en Colombia, aunque cumpli un papel catalizador en la proliferacin de estudios sobre el tema violencia urbana. El cine hizo de todos modos algo para reponer a Bogot en escena, en particular la pelcula La gente de La Universal, de Felipe Aljure y La estrategia del caracol, de Sergio Cabrera, ambas rodadas en 1993, que contaron con gran audiencia, tanto en Bogot como en el resto del pas, y hasta en el exterior. Es slo a partir de 1994 cuando comienzan a aparecer publicaciones que tratan los problemas de la ciudad desde perspectivas innovadoras, y que se comienza a posicionar el tema de la gestin pblica, como resultado de la atencin que estaban recibiendo los procesos de descentralizacin administrativa, poltica y fiscal.3 Desde entonces, y como lo
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muestra tambin la bibliografa de este libro, el boom de investigaciones y publicacionnes sobre Bogot, y en particular sobre temas de gestin pblica urbana, ha sido absolutamente impresionante. Este enorme progreso en deseos de conocer y estudiar la ciudad es el resultado evidente del impacto e inters que ha provocado el proceso Bogot desde 1995. Tambin hay que decir que los alcaldes Mockus y Pealosa incluyeron muchos ms acadmicos y expertos en sus administraciones que habia sido la regla. Estas personas, desde la administracin o cuando ya haban salido de ella, contribuyeron a la realizacin de gran cantidad de estudios y publicaciones. Pero esencialmente, lo que contribuy al boom fue que los alcaldes Mockus y Pealosa vieron en la elaboracin de serios y sistemticos estudios y reflexiones sobre la ciudad un instrumento esencial para apoyar y fortalecer sus esfuerzos de planificacin y gestin racional. Mockus antes de ser alcade hizo parte de un grupo de acadmicos, el grupo Federicci, que se planteaba conscientemente los problemas de la ciudad y de sus habitantes, la gran fragmentacin del tejido social urbano, la necesidad de conocer a fondo comportamientos y actitudes de los ciudadanos para resolver graves problemas de convivencia y de respeto por las normas. Pealosa, desde su inters por los problemas de la ciudad desde la ptica espacial y de adecuacin de contextos, habia estudiado modelos, estudios y soluciones derivadas del reordenamiento urbano para introducir cambios en la calidad de vida de los habitantes y saba de la poca de oro de los aos sesenta, cuando Gaitn Corts y Virgilio Barco tambin recurran a estudios para apoyar su planificacin racional. Pealosa y Mockus no solamente reconocieron la importancia, sino que directamente apoyaron la produccin de conocimiento por la va de la investigacin y la creacin de una memoria institucional alrededor de ella, generando verdaderos especialistas en temas como parques, ciclorrutas, cultura, desarrollo econmico, descentralizacin, participacin ciudadana y seguridad, entre otras. De igual forma se le dio gran importancia a la difusin del conocimiento mediante procesos de formacin e informacin de los funcionarios y de la ciudadana, gracias a la organizacin de talleres, seminarios y publicaciones para todos los niveles sociales y de diferente formacin acadmica.
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15.2 EL OBSERVATORIO DE CULTURA CIUDADANA

El propsito central del programa cultura ciudadana era el de promover comportamientos adecuados para la convivencia urbana, basados en el acatamiento de normas mnimas que hicieran posible la interaccin pacfica entre los ciudadanos.4 En la bsqueda de la institucin que se hiciera cargo de este programa como prioridad comn a todas las instancias de la primera administracin Mockus, se seleccion al IDCT, Instituto Distrital de Cultura y Turismo, al cual se entreg entonces la tarea de propiciar la reflexin e investigacin necesarias para apoyar el desarrollo del Plan de Desarrollo. El Instituto estaba hasta entonces ubicado en la periferia de la estructura administrativa del Distrito5 como un ente descentralizado, dbil administrativa y presupuestalmente. Respetando de todos modos su orientacin tradicional en torno a una concepcin de cultura orientada a las bellas artes y a la proteccin del patrimonio cultural del distrito, se cre en el interior del IDCT una especie de estructura paralela que permitiera apoyar cada una de las seis prioridades trazadas en el plan de desarrollo, con tres reas de apoyo: investigacin, comunicacin y relaciones externas. Cada campo de accin y rea de apoyo en el interior del IDCT cont con su respectivo gerente, de alto perfil acadmico y profesional, y con un pequeo equipo de asesores de formacin profesional. Al mismo tiempo, el Instituto reestructur su planta de personal, que pas de 335 a 173 empleados y asesores externos, con un mayor nivel de calificacin. Los esfuerzos se enfocaron, para cada campo de accin, a generar datos, mediciones y argumentos, mediante estudios e investigaciones, para apoyar la toma de decisiones. Desde cada campo de accin se establecieron lnea de coordinacin con las dependencias del distrito relevantes y se precis la relacin de cultura ciudadana para cada prioridad (vase Tabla 2). De esta manera, las conceptualizaciones realizadas desde el IDCT pasaron progresivamente a otras entidades sectoriales del distrito para enfocar criterios de gestion. Esto cre nuevos desafos para el flujo de comunicacin interna en la administracin.
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Tabla 2 Relacin de cultura ciudadana con otras prioridades del Plan de Desarrollo
Prioridad cultura ciudadana Prioridad medio ambiente Prioridad espacio pblico Prioridad progreso social Prioridad productividad urbana Sin cultura ciudaSin cultura Para lograr el Si se mejora la cultura ciudadana Prioridad legitimidad institucional Cultura ciudadana es tambin
dana los controles ciudadana no hay bienestar es y la adopcin de tecnologas limpias dependern exclusivamente de mecanismos administrativos y coercitivos fcilmente corruptibles. reglas respetadas en el uso de los indispensable la fuerza reguladora
puede reducirse el conciencia del caos en el transdeber de los porte y promover- funcionarios. se un uso ms racional y ambientalmente responsable de los servicios.
espacios pblicos. de la cultura, que se expresa en la familia, en la escuela, en el trabajo y en los lugares pblicos.
Fuente: planes de desarrollo elaborado por los investigadores.
En el interior del Instituto se dio una importante discusin acerca de su papel en el campo de la investigacin. El ICDT cont con un grupo de consulta o comit acadmico, con expertos asesores en las diferentes reas de trabajo, que definieron la orientacin del Instituto y del observatorio en materia de investigacin. Entre ellos figuraban, en particular, los socilogos lvaro Camacho, Diego Yepes y Roco Londoo quien fue posteriormente directora del ICDT en la segunda administracin Mockus, y los antroplogos Julin Arturo, Mara Victoria Uribe, Curtis Gleek y Jess Martin Barbero. Como la ciudad contaba con centros universitarios de reconocido nivel acadmico y vasta experiencia en investigacin, el equipo se preguntaba si el Instituto deba dedicarse a la medicin y observacin estadstica de comportamientos ciudadanos, o si por el contrario, deba abordar investigaciones que apuntaran a formulaciones de polticas pblicas de largo aliento. En este contexto se cre en el interior del IDCT en 19966 motivado por el Instituto Colombiano de Antropologa (ICAN), que participaba en las discusiones7 el Observatorio de Cultura Urbana como un centro de estudios
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urbanos para la ciudad que combinara la investigacin y la recoleccin de informacin. Se definieron los siguientes objetivos para el observatorio: crecimiento y fortalecimiento de un centro de investigacin e informacin del comportamiento ciudadano; contribucin al conocimiento cientfico de la ciudad, con el fin de profundizar en su diagnstico y orientar tanto polticas como acciones; establecimiento de referentes observables y contribuir a la construccin de estadsticas e indicadores confiables; divulgacin en forma peridica y sistemtica de las estadsticas y dems informacin pertinente y de inters general; promocin a la construccin y utilizacin de redes de informacin sobre la ciudad; promocin y apoyo a investigaciones y actividades acadmicas para el conocimiento de la ciudad. En sus inicios, el Observatorio contaba con un equipo muy pequeo de trabajo, asesorado por un comit de acadmicos. La primera tarea fue la de definir temas prioritarios de investigacin, disear instrumentos de medicin y fomentar la investigacin acadmica sobre una serie de temas urbanos que haban sido escasamente indagados. Como resultado se conformaron tres reas de trabajo:8
Sistema de Informacin sobre Violencia y Delincuencia

El observatorio de cultura ciudadana asumi de 1995 a 1997 la direccin del sistema de informacin sobre violencia y delincuencia que se vena desarrollando dentro del IDCT en apoyo a la Consejera de Seguridad de la alcalda distrital, con el objeto de recolectar y sistematizar la informacin sobre los delitos de mayor impacto en la ciudad. Este observatorio fue durante la Administracin de Pealosa transformado en el SUIVD (vase Captulo 6), el cual comenz a operar por fuera del IDCT, dentro de la Secretara de Gobierno.
Calidad de vida
El objetivo de esta rea fue disear un sistema de indicadores sociales sobre la calidad de vida de Bogot, basado en necesidades materiales y no materiales, en dos niveles de anlisis: socio-espacial, para cada una de las localidades de la ciudad y los diferentes estratos socioeconmicos; y estructural, referido a la totalidad de la poblacin de Bogot, por
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grandes grupos sociales y por ocupacin. La finalidad del observatorio era que los ndices de calidad de vida, asociados y cruzados con los ndices de violencia y delincuencia, ambos georreferenciados por localidad, nos proporcionaran un conocimiento ms completo sobre las condiciones de vida del habitante de la ciudad.9
Consumo cultural
El objetivo de esta rea fue conocer la oferta, los hbitos y prcticas de consumo cultural, georreferencindolos por localidad; se hizo un inventario de fuentes de informacin primaria en la ciudad, se acopi informacin nacional e internacional sobre el tema y se realizaron eventos con expertos sobre el particular. En el perodo 1995-2000, el IDCT realiz 201 estudios (vase Tabla 3) y 112 investigaciones (vase Tabla 4), para un total de 313, con predominio de los temas de cultura ciudadana, seguridad y espacio pblico. Los estudios se centraron en encuestas y sondeos, hechos a grupos de 400 a 500 personas, sobre aspectos puntuales de la problemtica de la ciudad que daban cuenta de la percepcin, del conocimiento y/o de la opinin de los bogotanos sobre diferentes aspectos de la vida ciudadana, o de programas y/o servicios de entidades de la administracin distrital, y en observaciones tambin puntuales sobre el comportamiento ciudadano, sobre todo en relacin con movilidad y espacio pblico.
Tabla 3 Distribucin de los estudios segn temticas, perodo 1995- 2000

1996 Cultura 10 Seguridad Espacio pblico Transporte Ciclo va Racionamiento agua Resolucin conflictos Servicios de entidades del Distrito 3 6 3 2 5 4 1 1 9 1 1997 27 1 3 1 1998 10 1 6 5 1 1999 22 1 5 2 2 1 2 1 2000 44 TOTAL 103 4 24 11 4 6 3 15
contina
680
1996 Actitudes, hbitos Basuras Pico y placa Hora zanahoria Otros TOTAL 2 20 4
1997 2 2
1998 3
1999
2000
TOTAL 5 6
3 1 2 49 5 40
5 1
4 42
1 50
14 201
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Instituto Distrital de Cultura y Turismo IDCT Base de datos investigaciones IDCT. Elaborado por los investigadores.
Las investigaciones (vase Tabla 4) fueron concebidas para contribuir con el conocimiento de los diversos fenmenos que se presentan en la ciudad, como insumo o herramienta para el diseo de polticas y programas, as como para tomar decisiones acertadas y se orientaron hacia la produccin de un conocimiento peridico y sistemtico, no slo estadstico sino tambin cuantitativo, de los diferentes fenmenos que afectan la ciudad.11 En algunos casos las investigaciones tenan un tratamiento parecido al de los estudios, en el sentido de que se trataba de mediciones hechas por el Centro Nacional de Consultora o por Napolen Franco, en un mbito mucho ms amplio y con metodologas ms sofisticadas, en las que se destacaron los aportes cualitativos en la observacin de los fenmenos se recurri por ejemplo a los grupos focales y a partir de formularios tambin ms complejos. Otras recogan reflexiones conceptuales basadas en observaciones de la realidad bogotana. En general, las investigaciones, ms que los estudios, apuntaron a proporcionar elementos para la planeacin y la gestin a largo plazo.
Tabla 4 Distribucin de las investigaciones segn temticas, perodo 1995- 200012

Investigacin Cultura ciudadana Seguridad Espacio pblico Trnsito y transporte Arte y cultura 2 1 1 1995 1996 2 1 6 1 2 1997 4 1 10 6 2 1998 4 2 4 2 2 1 1 3 2 1999 2000 TOTAL 10 6 22 11 11
contina
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Investigacin Salud Racionamiento agua Resolucin conflictos Servicios Distrito Jvenes Participacin ciudadana Basuras Otros TOTAL
1995
1996 1 2
1997 2 3 1
1998
1999
2000
TOTAL 3 5 1 6
3 6 2 3
11 3 2
2 2 3 4 25
10 49
5 21
3 11 2
21 112
Fuente: Alcalda Mayor de Bogot, Instituto Distrital de Cultura y Turismo IDCT Base de datos investigaciones IDCT. Elaborado por los investigadores
Para la seleccin de propuestas de investigacin, entre 1995 y 1998, se realizaron cuatro convocatorias, tres de las cuales dirigidas a profesionales y la ltima a trabajos de monografa y tesis, tanto de pregrado como de postgrado. En las tres primeras se aprobaron 36 proyectos y en la ltima ms de una decena, con temas variados y actualizados, de acuerdo con los objetivos del observatorio y con las convocatorias con temas sugeridos por el mismo y por otras entidades de la administracin.13 Se recibieron ms de trescientas propuestas de investigacin. El criterio para determinar los temas de investigacin se determin a partir de las necesidades y demandas de conocimiento y profundizacin sobre aspectos especficos hechas por la administracin distrital, del anlisis de las cifras que arrojaban los indicadores de comportamiento ciudadano y a partir de las propuestas de investigacin hechas por investigadores de la ciudad.14 Durante el primer ao del Observatorio (1996) el tema ms estudiado fue el del espacio pblico, mientras que en los aos 1997 y 1998 el tema central fue el de la cultura ciudadana. El tema seguridad no era tema directo de muchos estudios, pero tampoco estaba ausente. Sin embargo, el caso de las investigaciones, en 1995, el tema ms estudiado fue precisamente el de la seguridad, al que se dedic la mitad de las investigaciones, seguido de espacio pblico y transporte. Cabe anotar que muchos de los estudios e investigaciones eran intersectoriales y su clasifi-cacin es algo arbitraria.
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Percepcin de la ciudad15 La casa es mencionada como el sitio ideal para el descanso por el 60,5% de los encuestados, en segundo lugar se destacan los parques con el 23,7% de las respuestas y en tercer lugar los centros comerciales. Los museos, dentro de los cuales se destaca el Museo del Oro y el Planetario se mencionan como los principales sitios a recomendar. Monserrate es destacado por el 15,1% de los encuestados como un sitio de la ciudad que merece ser recomendado. Como sitio ideal para la diversin aparece en primer lugar los parques con el 38.0% de las respuestas, en segundo lugar las discotecas con un 23,3%, los centros comerciales con el 17,4% y en cuarto lugar las ciclovas con el 6,3% de las respuestas. Los centros comerciales y los parques son los sitios preferidos para visitar el fin de semana. El 12,6% de los encuestados considera que no tener ningn sitio preferido para visitar. Como sitios ideales para caminar, encontramos: en primer lugar los parques con el 29,8% de las respuestas, las ciclovas en segundo lugar con el 27,8%, la carrera sptima es mencionada en tercer lugar con el 14,2% y ningn lugar (en Bogot no hay por donde caminar) es la respuesta sealada por el 8,7% de los encuestados.
El centro de la ciudad es el lugar que ms produce miedo segn el 48,2% de los encuestados, en segundo lugar menciona la Avenida Caracas por el 12,9% y la calle del Cartucho por el 11,5%.
15.3 PRODUCCIN DE CONOCIMIENTO SOBRE ESPACIO

PBLICO Y GESTIN PBLICA
Al llegar la administracin de Pealosa, aunque los estudios e investigaciones del Observatorio contratados por la administracin Mockus continuaron por un ao ms, el enfoque del IDCT cambi, ya que dej de ser el centro de diseo de las polticas de la administracin.16 La parte correspondiente a la investigacin sobre violencia y la seguridad para crear el SUIVD (vase Captulo 6), fue fortalecido por Pealosa, sacndolo del IDCT. En el IDCT se mantendra una oficina de investigaciones,17 pero la produccin de conocimientos durante la administracin de Pealosa se ubica en instituciones como el IDU, el IDRD, el DAPD,
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el DADEP y el FVP, as como en el programa Misin Bogot, con sus publicaciones sobre temas de intervencin urbanstica. Pealosa contrat adems un libro sobre la administracin del alcalde Gaitn Corts y otro sobre la de Virgilio Barco, para dar crdito a la excelente gestin de estos alcaldes en los aos sesenta (vase Captulo 1). Al final de su perodo como alcalde, Pealosa contrat una evaluacin sobre su administracin, coordinada por Israel Fainboim, la cual fue recopilada en siete tomos, cuyos resultados fueron debatidos durante dos das muy concurridos en la Biblioteca Luis ngel Arango de Bogota en diciembre de 2000. Lastimosamente se trata de una publicacin interna, que no ha tenido difusin, ya que sus contenidos tienen gran relevancia y utilidad para otras ciudades del pas, y pueden contribuir a mejorar la gestin pblica local en Colombia.
15.4 SISTEMA DE MEDICIN DE LA CULTURA CIUDADANA 2001-2003

La cultura ciudadana volvi a tener un lugar preponderante en la segunda administracin de Mockus (vase Captulo 4). A efectos de asumir la secretara tcnica responsable de coordinar el Plan de Desarrollo Bogot para vivir todos del mismo lado, se reconstituy el Observatorio de Cultura Urbana en el interior del IDCT. 18 La nueva directora del Instituto, Roco Londoo, haba hecho parte de la junta directiva del IDCT en la primera administracin de Mockus, en su calidad de acadmica vinculada a la Universidad Nacional de Colombia, y haba participado en las discusiones sobre la orientacin de la investigacin en el Instituto, al igual que Efran Snchez, quien se hizo cargo de la direccin del Observatorio en el perodo 2001-2003. La segunda administracin de Mockus contrat con varias universidades de la ciudad estudios para establecer el estado la cuestin en temas privilegiados por el Observatorio de Cultura Urbana, con el fin de determinar cules eran los vacos y disear el sistema de informacin relativo a la cultura ciudadana19 (a cargo de la Universidad Nacional), a la cultura poltica (a cargo de la Universidad Javeriana) y al arte y patrimonio (a cargo de los investigadores del IDCT). Tambin se realizaron investigaciones sobre la participacin y formulacin de recomendaciones para
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la estrategia de cultura democrtica en Bogot; la densidad y articulacin de las organizaciones sociales en Bogot; la elaboracin del mapa poltico de la Cmara de Representantes, del Concejo y de las juntas administradoras locales; una poltica pblica en participacin ciudadana; as como algunas investigaciones en el campo del arte. De igual forma, se crearon premios de investigacin para investigaciones profesionales, tesis de maestra o doctorado y para monografas de pregrado. El Observatorio de Cultura Urbana se reorient esta vez en particular a la promocin y contratacin de investigaciones para la realizacin de mediciones, y la prestacin de asesoras a entidades distritales en el diseo de los programas y las acciones de cultura ciudadana, y en el diseo y aplicacin de instrumentos de medicin del impacto de estas acciones.
Medir comportamiento Para ilustrar las dificultades enfrentadas con la medicin de comportamientos se puede tomar el ejemplo del Acatamiento efectivo de las normas, para el cual se seleccionaron un par de variables y unos escenarios especficos de normas, en particular el respeto al semforo en rojo y el respeto a los cruces peatonales. La medicin se haca por (i) observacin in situ y (ii) por registros estadsticos conformados por multas y partes de trnsito. Pero el Observatorio se dio cuenta de que el resultado permitira calcular cuntas personas no cumplen las normas, pero no permitira establecer cuntas s cumplen las normas.20
El observatorio estructur un sistema de medicin que le permitiera la cuantificacin de los logros e impacto de los programas de Cultura Ciudadana y la construccin de series histricas que alimentaran las fuentes de investigacin sobre la ciudad, de modo que pudiera darse acumulacin de conocimiento; para estos fines, el Observatorio hizo alianzas con diversas instituciones del distrito, por ejemplo, en el caso del tema de trnsito y transporte trabaj con el SUIVD, la Secretara de Trnsito y la Secretaria de Salud.
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El sistema de medicin del programa Cultura Ciudadana (2001) 1. Matriz de medicin, conformada por un conjunto de dimensiones, variables e indicadores de Cultura Ciudadana 2. Instrumentos de recoleccin de informacin a. Encuesta de hogares a ciudadanos mayores de 18 aos, aplicada a una muestra representativa por estratos socioeconmicos, para los campos de actitudes, percepciones y conocimiento. b. Registros estadsticos llevados por las entidades municipales c. Observaciones y conteos en varios puntos de la ciudad para medir el acatamiento de dos normas de trnsito: respeto al semforo en rojo y respeto a los cruces peatonales d. Encuesta a estudiantes de 9, 10 y 11 grados, aplicada a una muestra representativa de colegios pblicos y privados. Este instrumento pas a manos de la Secretara de Educacin que ha montado una serie de instrumentos en el campo de valores.
Para la conformacin del sistema de medicin se defini un marco conceptual as como las dimensiones, variables e indicadores para medir los logros en cultura ciudadana. Esto llev a la creacin de una matriz que permitiera establecer una lnea de base, para realizar comparaciones futuras y as estimar los avances, tambien se definieron las fuentes de informacin adecuadas para cada objetivo, teniendo en cuenta la dificultad de medir algunos de los propsitos complejos y relativamente abstractos de cultura ciudadana. Gracias a estos instrumentos, el observatorio ha realizado peridicamente y de manera directa algunas mediciones puntuales, como sondeos de opinin para evaluar el impacto de algunas acciones pedaggicas o campaas adelantadas por la administracin de Mockus. La primera aplicacin del sistema de medicin en 2001, permiti la elaboracin de un diagnstico de la cultura ciudadana de los bogotanos, la definicin de lneas de base y metas del objetivo de cultura ciudadana del plan de desarrollo 2001-2004.
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Se establecieron metas para cada uno de los programas de cultura ciudadana y se definieron indicadores para cuantificar las metas de los sectores trnsito, urbanismo y espacio pblico, ambiente, y tributacin. La Tabla 5 seala, por ejemplo, los indicadores, acciones y metas tomados en cuenta en el sistema de medicin, para el sector trnsito. La Tabla 6 muestra las entidades que contribuyen al sistema de medicin segn sector.
Tabla 5 Sector trnsito: indicador, lnea de base y meta

Descripcin del indicador Porcentaje de alcoholemia positiva en muertes violentas en accidentes de trnsito Porcentaje de la ciudadana que conoce y respeta las ciclorrutas. Porcentaje de la ciudadana que respeta el semforo en rojo en horario diurno. Porcentaje de la ciudadana que usa los puentes peatonales. Porcentaje de la ciudadana que conoce y valora la norma de utilizar el cinturn de seguridad. Porcentaje de la ciudadana que conoce y valora la norma de cruzar la calle por la zona demarcada. Porcentaje de la ciudadana que no justifica transgredir la norma sobre cruce por el puente peatonal. Porcentaje de la ciudadana que no justifica transgredir la norma sobre estacionar en zonas prohibidas.
Fuente: Observatorio de Cultura Urbana.
Lnea base 2001
Meta 2004
29,9%
25,0%
5,6 %
13,0%
95,6%
98,0%
83,0%
92,0%
13,3%
20,0%
66,5%
85,0%
72,8%
80,0%
62,0%
75,0%
Tabla 6 Entidades que contribuyen al sistema de medicin segn sector

Disminucin accidentalidad Secretara de Trnsito, la Polica Metropolitana, la Secretara de vial y aumentar el respeto de las normas del sector trnsito
contina
Gobierno, el Proyecto Misin Bogot y Transmilenio
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Metas de urbanismo y espacio pblico
Departamento Administrativo de Planeacin Distrital (DAPD), el Departamento Administrativo de la Defensora del Espacio Pblico (DADEP) y el Fondo de Ventas Populares (FVP)
Metas relacionadas con el sector ambiente Metas de tributacin
Departamento Administrativo de Medio Ambiente (DAMA) y Unidad Especial de Servicios Pblicos (UESP). Secretara de Hacienda, Trnsito y Salud, el DADEP y Canal Capital
Metas de participacin ciudadana Metas de fomento del arte, la cultura y la recreacin
Secretara de Gobierno, Departamento Administrativo de Accin Comunal, Instituto Distrital de Cultura y Turismo. Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Fundacin Gilberto Alzate Avendao, la Orquesta Filarmnica y Instituto Distrital para la Recreacin y el Deporte, en diferentes escenarios de la ciudad, como el Teatro Jorge Elicer Gaitn, la Cinemateca Distrital, el Planetario Distrital y el Teatro al aire libre de la Media Torta, con el apoyo de Canal Capital.
Fuente: Observatorio de Cultura Urbana.
Para la segunda medicin de cultura ciudadana (2003), se perfeccion el sistema, se defini una muestra rigurosa conformada por 12.000 hogares con enlistamiento previo y con representatividad de todas las localidades, lo que fue una novedad respecto de la anterior medicin. El formulario bsico de convivencia contempl todas las metas. Se incluy un formulario de arte y patrimonio, con el que con cierta modestia se quera medir capital cultural en Bogot: tradiciones, gustos, formacin, cmo llega la gente a la literatura, a la pintura, si a travs de la familia, del colegio. Entidades acadmicas fueron implicadas para evaluar los resultados de la encuesta .
15.5 SISTEMA DISTRITAL DE INFORMACIN (SDI)

En la medida en que Mockus y Pealosa hicieron de la informacin un instrumento bsico de su gestin, no solamente decidieron crear una serie de observatorios, sino tambin un sistema de integracin de la informacin producida por el Distrito, para que cada entidad distrital pudiera aprovechar de manera eficaz los datos disponibles. El fortalecimiento del SDI formalizado en 2001 ha posibilitado la difusin del conocimiento producido por todas las entidades del Distrito, gracias al uso
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apropiado de la tecnologa.21 El SDI es el marco general de actuacin de la Administracin Distrital para la utilizacin ordenada, racional, sistmica y efectiva de las tecnologas de informacin y comunicaciones. Este sistema fue creado con el fin de disponer de informacin integrada para la toma de decisiones y la provisin de servicios a la ciudadana y al sector privado. En el marco del SDI, las entidades distritales y las localidades realizan de manera coordinada la identificacin, levantamiento, almacenamiento, procesamiento, intercambio, consulta, difusin, anlisis y toma de decisiones de la informacin. El SDI es coordinado y liderado desde 2002 por la Comisin Distrital de Sistemas.22 Las instituciones que participan en el sistema distrital de informacin con carcter obligatorio son entidades del sector central; entidades del sector descentralizado; empresas sociales, industriales y comerciales del Estado: la Veedura Distrital; las instituciones educativas oficiales del orden distrital, y el Fondo de Desarrollo Local. Opcionalmente participan el Concejo de Bogot, la Personera Distrital, la Contralora Distrital y la Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas. Las entidades, organismos e instituciones del orden distrital y dems involucrados que hacen parte del SDI deben dar prioridad al diseo, construccin, mantenimiento, actualizacin, implementacin, seguimiento y evaluacin de sus sistemas de informacin propios.
15.6 B OGOT CMO VAMOS: LA SOCIEDAD CIVIL COMO

MONITOR
En 1998 se creo el proyecto Bogot cmo vamos23 como una alianza entre la Casa Editorial El Tiempo, la Fundacin Corona, la Cmara de Comercio de Bogot y el Instituto FES de Liderazgo, sobre la prestacin de servicios distritales.24 El proyecto surgi en el contexto de las elecciones para alcalde de 1997 ganadas por Pealosa para cumplir con el llamado de la Constitucin Poltica de 1991 a la ciudadana para ejercer el control social sobre el manejo de los asuntos colectivos y ante la ausencia de un ejercicio ciudadano de peticin de cuentas que verificara el cumplimiento de las promesas electorales del candidato, ya elegido como alcalde, y su impacto en la calidad de vida de la ciudad.25 En concreto, el proyecto se propuso: lograr un consenso sobre el concepto
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de calidad de vida; medir el impacto de la gestin del Gobierno Distrital en la calidad de vida; promover en la administracin distrital la eficiencia y la transparencia; promover un ciudadano informado sobre el manejo pblico de los asuntos colectivos y captar y sistematizar la percepcin del ciudadano respecto al desarrollo de la ciudad. La Tabla 7 muestra las contribuciones de cada entidad al proyecto durante los primeros tres aos (1998-2000), perodo en el cual se gener una inversin total de 242.000 dlares, lo que indica la seriedad del esfuerzo.
Tabla 7 Monto y distribucin de aportes segn entidad 1998-2000. Bogot cmo vamos
Ao Presupuesto total (dlares estadounidenses) 1998 1999 2000 65.260 84.213 92.633 11,6% 9,08% 9,08% 35% 31,4% 31,4% 35% 31,4% 31,4% 18,4% 28,12% 28,12% Instituto FES Lder Fundacin Corona Diario El Tiempo Cmara de Comercio
TOTAL: 242.106 dlares estadounidenses

Fuente: Proyecto Bogot cmo Vamos http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu00/bp308.html.
El proyecto involucra tambien a la Administracin Distrital a travs del Alcalde, secretarios y directores de las entidades del gobierno de la ciudad, quienes se comprometieron a presentar informacin peridica. Tambin vincula a expertos y centros de investigacin los que realizan anlisis de las evaluaciones sectoriales. La ciudadana participa como fuente de informacin sobre los problemas de la ciudad y como receptora de los resultados finales de la evaluacin, a travs de los medios de comunicacin. Las reas de evaluacin del programa Bogot cmo vamos son las siguientes: Seguridad ciudadana: Se registra la dinmica de la criminalidad de la ciudad, a travs de la tasa de homicidios, as como de la tasa de victimizacin de acuerdo con el nmero de personas que ha sido afecta-
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da por un delito y la tasa de no denuncia que se estima, por encuestas, segn el nmero de casos que no denuncian. Responsabilidad ciudadana: Se evala el nivel de responsabilidad de la gente frente a las normas de movilidad, pago de impuestos y respeto al medio ambiente y al espacio pblico, a travs del nmero de contravenciones Vivienda y servicios: Se evala cmo evoluciona la oferta de vivienda para la poblacin de menores recursos, as como la cobertura de servicios bsicos como el acueducto y el alcantarillado. Medio ambiente: Se evalan los cambios en la calidad del aire, ruido y agua, as como la disponibilidad de zonas verdes accesibles. El tema del manejo de residuos slidos es otra de las prioridades. Urbanismos: Se verifica el estado y disponibilidad del espacio pblico y el impacto de la renovacin de espacios estratgicos deteriorados, as como de las obras de expansin y su respuesta por la nueva demanda de suelo urbano. Educacin: Se registran los cambios en cobertura de la educacin en los niveles bsica y media, a travs de la tasa de cobertura neta y evala los cambios en la calidad de la educacin, mediante los resultados de las pruebas de logro educativo en competencias bsicas y valores. Salud: Se evalan los cambios en el cubrimiento del servicio de salud, a travs de la tasa de cobertura del rgimen general de salud, tanto contributivo como subsidiado, y adems verifica los cambios en la calidad del servicio a travs de la dinmica de las tasas de mortalidad de madres y menores de cinco aos. Movilidad vial : Se evala el tiempo promedio de desplazamiento vial en la ciudad y tiene en cuenta los temas de mejoramiento de la malla vial, transporte masivo, transporte alternativo y capacidad de gestin para administrar el sector. Gestin pblica: Se considera importante realizar seguimiento al manejo de las finanzas pblicas, as como a la transparencia, eficiencia y atencin al usuario de las entidades que prestan servicios pblicos a la ciudadana. Desarrollo econmico: Se evalan los avances en generacin de empleo, dinmica del costo de vida y comportamiento de las exportaciones.
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Niez: Se evala hasta dnde los nios tienen garantizados sus derechos relacionados con su acceso a la educacin inicial, a una nutricin adecuada y a no ser explotados laboralmente. La metodologa se dise26 sobre la base del sistema de monitoreo de las administraciones pblicas creado por el Departamento de Planeacin Nacional, con la participacin de varios miembros del Instituto FES.
Metodologa y proceso de evaluacin La herramienta fundamental de evaluacin es el conjunto de indicadores de resultados, tcnicos y de percepcin, definidos para cada sector. Por su parte, las variables tcnicas se alimentan con la informacin que las entidades distritales envan semestralmente. A su vez, las variables de percepcin se alimentan con la encuesta anual27 que realiza el proyecto cada ao a 1.500 personas representativas de la ciudad, de sus zonas, estratos y sexos, y se fortalecen con los focus groups que se adelantan semestralmente con ciudadanos representantes de los 6 estratos socioeconmicos. La evaluacin de cada sector se realiza sobre la base de un primer documento elaborado por la coordinacin del proyecto, el cual se presenta ante un grupo de expertos para profundizar su anlisis y obtener conclusiones y recomendaciones, en mesas de trabajo o debates a los que tambin se invitan funcionarios pblicos y ciudadanos relacionados con la problemtica tratada. Con estos insumos se construye el informe final para su divulgacin a travs de los canales acordados.28
Para complementar la informacin de los indicadores, Bogota como vamos consolid un Bogotmetro, que rene cerca de 75 variables de registro mensual, a travs de los cuales se logra una aproximacin al comportamiento ciudadano, en distintas reas.29 Bogot cmo vamos, ha realizado foros y debates sobre problemticas especficas que se relacionan con la calidad de vida de la ciudad, por ejemplo, sobre los habitantes de la calle, los desplazados por la violencia y la reforma poltica de la ciudad.
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Tabla 8 Indicadores de Bogot cmo Vamos

Indicador Cmo vamos en educacin Qu mide Cambios en la cobertura, calidad y percepcin del servicio Variables Tasa de cobertura neta Calificacin promedio de pruebas de logro educativo Porcentaje de conocimiento de valores Calificacin ciudadana al servicio Cmo vamos en salud Cambios en la cobertura, calidad y percepcin del servicio Tasa de cobertura del rgimen de salud Tasa de mortalidad materna Tasa de mortalidad de menores de 5 aos por EDA e IRA Calificacin ciudadana al servicio Como vamos en vivienda y servicios Cambios en el dficit de vivienda prioritaria y en la Dficit de vivienda prioritaria Tasa de cobertura de acueducto
cobertura de agua potable y Tasa de cobertura de alcantarillado sanitario y saneamiento y percepcin pluvial Calificacin ciudadana a los servicios Nmero de datos que sobrepasan los niveles de
Cmo vamos en medio ambiente
Cambios en los niveles de
contaminacin y percepcin ley por cada contaminante del aire Porcentaje de aguas tratadas por industrias Nivel de arborizacin y reas verdes Percepcin ciudadana de contaminacin
Cmo vamos en movilidad vial
Cambios en los tiempos de
Tiempo promedio de movilidad vial
movilidad vial y percepcin Percepcin ciudadana de cambios en la movilidad, calidad del servicio, estado de vas y manejo de trfico
Cmo vamos en espacio pblico
Cambios en la cantidad
Porcentaje de malla vial en buen estado
espacio pblico peatonal por Tasa de cobertura troncales Transmilenio habitante y en la cobertura de la malla vial en buen estado y percepcin Tasa de cobertura red de ciclorrutas
Cmo vamos en seguridad ciudadana
Cambios en los ndices de homicidio, victimizacin y percepcin sobre la inseguridad
Tasa de homicidios ndice de victimizacin Tasa de no denuncia Percepcin ciudadana de inseguridad

contina
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Indicador Cmo vamos en responsabilidad ciudadana
Qu mide Cambios en el comportamiento ciudadano segn niveles y consecuencias de desacato a la ley
Variables Tasa de accidentalidad Nmero de comparendos Muertes por abuso de alcohol Nivel de evasin Percepcin ciudadana sobre responsabilidad y solidaridad
Cmo vamos en gestin pblica
Cambios en percepcin sobre la administracin pblica, sus funcionarios y las alcaldas locales
Percepcin ciudadana sobre imagen, gestin, confianza en las entidades pblicas del distrito
Cmo vamos en
Cambios en los ndices de
ndices de capacidad de pago y sostenibilidad de la deuda
finanzas pblicas finanzas sanas y en las
calificaciones internaciona- Indicadores Duff and Phelps, Fitch y les de riesgo crediticio Cmo vamos en desarrollo econmico Cambios en productividad, competitividad y mercado laboral Standar&Poor Tasa de crecimiento del PIB Tasas de ocupacin, subempleo y desempleo Tasa de crecimiento de las exportaciones Percepcin ciudadana de situacin econmica familiar
Fuente: proyecto Bogot cmo vamos. Elaborado por los investigadores.
Las siguientes fueron las estrategias desarrolladas por el proyecto, para brindarle informacin clara y oportuna a la ciudadana sobre el impacto de la accin gubernamental en distintas reas: Evaluaciones sectoriales para medir el impacto de las polticas pblicas en la calidad de vida, a travs de indicadores, foros y debates. Sistematizacin de la percepcin ciudadana sobre los logros, avances y problemticas de la ciudad a travs de encuestas y talleres de percepcin. Divulgacin de los resultados en la seccin Bogot de El Tiempo, Citytv y el Boletn Trimestral. Publicacin del Bogotmetro como herramienta para capturar informacin y divulgarla a la ciudadana, sobre aspectos relacionados con el comportamiento de sus habitantes.
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El resultado ms importante de Bogot cmo vamos es la socializacin de la informacin sobre como se comporta la ciudad, a partir de las evaluaciones realizadas y divulgadas.30 Esto ha contribuido a que los Bogotanos entiendan, basndose en una valoracin balanceada, el impacto de la gestin de sus autoridades electas, y conozca las diferentes facetas de la vida de la ciudad y su ciudadana. Las administraciones distritales antes de la existencia del proyecto Bogot cmo vamos, suministraban informacin sobre obras y proyectos importantes, as como sobre gestin y procesos, pero poco informaban sobre el impacto, en trminos de tasas de cobertura y de calidad de los servicios y bienes bsicos. Los medios de comunicacin tampoco tenan la costumbre de evaluar la gestin pblica basndose en criterios precisos. Como resultado del proceso generado por Bogot cmo vamos, las entidades distritales han mejorado la calidad de su informacin, diseando indicadores y realizando anlisis sobre los resultados globales de su gestin. Muchas veces se trata de cambios sutiles, que reflejan una profesionalizacin del debate sobre la ciudad. Por ejemplo, antes las administraciones daban cuenta del nmero de viviendas de inters social construidas, pero para Bogot cmo vamos stas deberan indicar cambios en el dficit de unidades habitacionales.31 Asimismo, antes las administraciones podan mostrar un descenso en las muertos violentas, para as hacer patente un progreso en la seguridad, pero bajo los criterios de Bogot cmo vamos, tendran que especificar las tendencias por cada subcategora, es decir, las tendencias para homicidios, muertos en accidentes de trfico, suicidios y muertos accidentales. La Administracin tambin ha integrado la Encuesta Anual de Percepcin Ciudadana realizada por Bogot cmo vamos en algunos de sus indicadores de desempeo, como en el caso de la Secretara de Educacin que presenta dicha informacin en su portal www.sedbogota.edu.co, o como las empresas de servicios pblicos que disearon un indicador de atencin al usuario sobre esa base. La Secretara General de la Alcalda la utiliza tambin para verificar el desempeo de la Administracin en su conjunto. El proyecto Bogot cmo vamos ademas aport herramientas para el debate electoral local del ao 2000, con la presentacin de dos documentos: Bases de un programa de gobierno para Bogot y La agenda
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ciudadana, que trataron temas de importancia para la ciudad. En este sentido, se realizaron publicaciones especiales en El Tiempo, un boletn de orientacin al votante y algunos encuentros con los candidatos y debates televisivos en Citytv. En el 2002 surgi, a partir de Bogot cmo vamos, el proyecto Concejo cmo vamos, cuya finalidad es evaluar el desempeo institucional del Concejo de Bogot, en este mismo campo de lo institucional, junto con la Universidad Nacional de Colombia, en varias ocasiones el proyecto ha dictado el curso Bogot: polticas pblicas. Bogot cmo vamos fue seleccionado entre las Mejores prcticas ciudadanas para el mejoramiento de calidad de vida, por el Premio Internacional PNUD Hbitat-Municipalidad de Dubai (2000 y 2001). En 2003 durante el Segundo Encuentro Regional sobre Participacin y Reduccin de la Pobreza promovido por el Banco Mundial, fue mostrado como uno de los ejemplos de Auditoria Social y Mecanismos de Seguimiento y Evaluacin Participativos de la sociedad civil,32 destacndose la autonoma frente al gobierno y el nivel tcnico de las partes involucradas, garanta de xito para la auditoria social.33 Basndose en sus buenos resultados, varias ciudades de Colombia se han mostrado interesadas en replicar la experiencia de Bogot cmo vamos.
15.7 CENTROS ACADMICOS Y CONOCIMIENTO SOBRE BOGOT

Como hemos visto, las administraciones de Mockus y de Pealosa saban hacer uso estratgico del anlisis y de la investigacin y utilizar la academia de manera ms constructiva. En el periodo 1995-2003, muchas universidades pblicas y privadas actuaron como contratistas de las diferentes dependencias distritales, manteniendo su independencia tcnica, como se evidencia en las conclusiones de algunas investigaciones que aun siendo crticas de la administracin, fueron respetadas hasta el punto de ser publicadas con cargo al presupuesto distrital. Las universidades que mayor participacin tuvieron en el proceso de creacin de conocimiento para la administracin distrital en los temas de seguridad y convivencia, fueron la Universidad Nacional, la Universidad Javeriana, la Universidad de los Andes, la Universidad del Rosario y la Universidad Distrital.
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La Tabla 9 muestra algunos estudios contratados por la Secretara de Gobierno, durante la administracin del alcalde Pealosa sobre temas relacionados con seguridad y violencia. La tabla da al mismo tiempo cuenta de una especializacin cada vez mayor, que ilustra la progresiva sofisticacin en los temas tratados.
Tabla 9 Estudios contratados por la Secretara de Gobierno sobre temas relacionados con seguridad y convivencia
Entidad investigadora Universidad de los Andes Tema 1. Caracterizacin de la violencia homicida en Bogot (2000) 2. La violencia sexual en Bogot (2000) 3. Atraco callejero, robo de automotores, hurto a residencias y a establecimientos comerciales en Bogot (2000) Universidad Nacional 1. Accidentalidad vial en Bogot (2000) 2. Interpretacin sociojurdica del estado actual de los delitos menores en Bogot D. C. (2000) 3. Caracterizacin de las conductas suicidas en Bogot D. C. (2001) 4. La carrera delincuencial en Bogot D. C. (2001) Grupo de Expertos Caracterizacin de la seguridad y la convivencia en Bogot: informe general (2000) Alonso Salazar Edith Mera Opiniones, percepciones de los jvenes de Santa Fe de Bogot (1999) Estudio sobre las distintas causas de violencia intrafamiliar reportadas en el ltimo ao por las Comisaras de Familia del Distrito Capital (2000) ASESEL Asociacin de Entidades del Sector Electrnico
Fuente: resmenes ejecutivos de los estudios http://www.suivd.gov.co. Elaborado por los investigadores.
Las emisoras escolares como herramienta en la gestin del conflicto y la promocin de la convivencia (2001)
El Centro de Estudios de Desarrollo Econmico (CEDE) adscrito a la Facultad de Economa de la Universidad de los Andes es uno de los centros que ha contribuido ms decididamente en el tema de la seguridad. Ah se cre un grupo de estudios denominado Paz Pblica, formado por investigadores, economistas y politlogos. Paz Pblica ha trabajado principalmente en cuatro lneas de investigacin: (i) anlisis del crimen y la violencia; (ii) conflicto interno en Colombia; (iii) polticas de segu-
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ridad; y (iv) estudios sobre justicia y polica.34 Uno de sus productos ms relevantes durante el perodo considerado (1995-2003) fue el estudio Caracterizacin de la violencia homicida en Bogot. Un grupo de investigadores de la Universidad Nacional cre el proyecto Red Bogot, con un portal en Internet35 en el que se publican los resultados de investigaciones sobre diferentes temas que interesan a la ciudad. Varias universidades pblicas y privadas, se comprometieron con el novedoso programa de capacitacin adicional a la Polica en Bogot (vase Captulo 8). En el tema de la introduccin y entrenamiento a los jueces de paz, as como en el de los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos, la Universidad Nacional estuvo especialmente involucrada.
15.8 SIMPOSIOS Y OTRAS ACTIVIDADES DE DIFUSIN DEL

CONOCIMIENTO
El Distrito tambin estimul la organizacin de talleres y seminarios de alta calidad sobre temas de inters para la ciudad. Solamente para dar algunos ejemplos, durante la segunda administracin de Mockus, el ICDT organiz coloquios como La paz en Colombia en el siglo XX, el seminario Bogot, sistema poltico y cultura democrtica, el seminario internacional Polticas culturales urbanas, experiencias europeas y americanas, apoyo al seminario internacional Resistencia civil y accin poltica no violenta y apoyo al seminario internacional Nuevas tendencias de la investigacin social. Algunos expertos, acadmicos y centros de investigacin del exterior tambin fueron invitados o relacionados por otras razones con el proceso de construccin distrital de conocimiento. En la introdiccin ya se habl de las actividades realizadas en la Universidad de Georgetown (Programa Colombia). Las lecciones aprendidas del modelo de Bogot estn tambin en la base del diseo estratgico y prctico del programa Departamentos y Municipios Seguros (DMS), que fue lanzado en marzo 2004 por la Polica Nacional, el Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior, con apoyo tcnico y financiero del Programa Colombia de la Universidad de Georgetown y USAID, para asesorar a las administraciones municipales y departamentales de todo el pas en el diseo e implementacin de planes de seguridad y convivencia ciudadana.
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El equipo del programa DMS est esencialmente conformado por ex funcionarios de Bogot, y tiene el liderazgo del mismo general Jorge Daniel Castro, quien antes de su cargo actual como comandante general de la Polica Nacional, se desempe como comandante de la Polica Metropolitana de Bogot, por lo cual es un natural defensor de las polticas de seguridad implementadas en la ciudad durante el perodo considerado en nuestro libro.
15.9 EL USO DEL CONOCIMIENTO

En nuestro concepto, los ejes principales sobre los cuales la produccin de conocimiento ha contribuido al xito de las polticas pblicas en relacin con el tema seguridad, se resumen en los siguientes: Bancos de datos como instrumentos para actuar. Hay una mejora en cantidad y calidad de los bancos de datos con informacin relevante para cada tema. Mejor comprensin de la diversidad de visiones e interpretaciones de la ciudadana. Hay una mejora cuantitativa y cualitativa en el conocimiento y entendimiento y opiniones ciudadanas sobre gran cantidad de temas. Mejor comprensin de las interrelaciones entre autorregulacin y regulacin normativa. Se entienden mejor las normas, as como las motivaciones para acatarlas o desatenderlas y, en consecuencia, hay mayor entendimiento sobre las mejores formas de promover la convivencia y la autorregulacin ciudadana, lo que condujo a un esfuerzo, completamente nuevo en la ciudad y en el pas, que puede tener un efecto favorable en el comportamiento ciudadano, reduciendo la ocurrencia e impacto de situaciones de conflictividad y violencia. Mejor comprensin de la ciudadana sobre Bogot y sus instituciones. La contratacin de estudios permiti que se involucraran investigadores independientes y los principales centros de investigacin de la ciudad para, en un esfuerzo conjunto y sostenido, construir una visin multidimensional y compleja de la ciudad y sus habitantes.
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Mayor inters y capacidad de centros acadmicos en asesorar al Distrito. Nuevos e innovadores sistemas de medicin. Para precisar mejor los objetivos y sobre todo, para medir los resultados en aras de realizar los ajustes pertinentes, se construyeron sistemas de medicin que intentaron, por primera vez, medir conceptos abstractos e intangibles, haciendo gala de creatividad y disciplina acadmica. Se logr el objetivo de hacer perdurables estos sistemas de medicin ms all de los lmites temporales de las administraciones distritales, como es el caso del SUIVD, que ha logrado consolidarse a lo largo de las tres administraciones como una fuente confiable y altamente especializada en el tema de seguridad ciudadana. Est por probarse la sostenibilidad del sistema de medicin de cultura ciudadana, que se ha construido a lo largo de dos administraciones. Planeacin distrital basada en la investigacin permanente de fenmenos sociales y urbanos. Las diferentes administraciones han hecho un permanente ejercicio de planeacin en torno al tema de seguridad y convivencia ciudadana, haciendo uso consciente y racional de los elementos que arrojaron los estudios e investigaciones contratados, mejorando de manera contundente los resultados que se tradujeron en modificacin de comportamientos de la ciudadana en torno a las variables intervenidas. Coordinacin interinstitucional e intersectorial en torno a la seguridad y la convivencia ciudadana. Con base en investigaciones se logr precisar conceptos, criterios e indicadores que permitieron la unificacin de criterios y la definicin de metas precisas, para cuyo cumplimiento fue necesario y posible la coordinacin interinstitucional e intersectorial. Profesionalizacin y especializacin de instituciones distritales y sus funcionarios. La contratacin de investigaciones con base en las necesidades de la administracin (y no con base en intereses acadmicos de determinados centros de estudios) garantiz difusin de los estudios contratados o ejecutados, contribuyendo directamente al fortalecimiento de la especializacin y la profesionalizacin de las respectivas instituciones y del personal.
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Esfuerzo por transformar los cdigos e imgenes de la ciudad que dificultan la convivencia. Los resultados de las investigaciones y de la actividad de planeacin se tradujeron en serios esfuerzos por crear nuevos cdigos y propuestas para entender la ciudad y para relacionarse con los conciudadanos, que articularan lo cultural, lo tico y lo normativo. Creacin de un Sistema de auditoria ciudadana. La alianza de importantes estamentos de la sociedad civil para disear, mantener y difundir un sistema de medicin y evaluacin de la gestin distrital es tal vez uno de los resultados ms atractivos de la dcada, que posiblemente fue viable gracias a la permanente disposicin de la administracin distrital de acogerse al sistema de evaluacin y control, por compartir los objetivos de transparencia y participacin ciudadana que motivaron el proyecto. Mayor y mejor acceso pblico a la informacin. Las publicaciones en ediciones para diversos pblicos, en papel y en discos compactos, permitieron el acceso a amplias capas de poblacin a temas que apuntaban a la formacin de nuevos ciudadanos, conscientes de sus derechos y deberes. La difusin tambin se fortaleci gracias a la creacin de portales de Internet en las entidades del Distrito y en los centros de investigacin y de educacin superior, en donde es posible encontrar informacin completa y actualizada.
Notas captulo 15
1
Vase en particular: Santana, Pedro et al., Bogot 450 aos. Retos y realidades, Bogot, Foro IFEA, 1988, p. 383; Zambrano, Fabio et al., Historia de Bogot. Siglo XX, en Puyo, Fabio et al., Historia de Bogot, vol. III, Bogot, Fundacin Misin Colombia-Villegas Editores, 1988, p. 302; Sanz de Santamara, Carlos (comp.), Bogot, estructura y principales servicios pblicos, Bogot, Cmara Comercio de Bogot, 1978, p. 329; Departamento Nacional de Planeacin, Bogot, problemas y soluciones, Memorias de Seminarios, Bogot, 1992. Se encuentran publicaciones como: De habitantes a ciudadanos. A propsito de una experiencia en Bogot , de la Alcalda Mayor de Bogot, 1988; de Carlos Escobar et al., Vivir en Bogot, publicacin de Foro Nacional por Colombia, 1990, y artculos como Por una ciudadana viva. ONG impulsan campaa de cultura poltica, de Francisco de Roux, en la Revista Cien das , del Cinep, 1991. Tambin se publicaron en 1994, entre otros, los siguientes libros sobre Bogot: Pobladores urbanos , compilacin de Julin Arturo; Ciudad Bolvar: verdad y mito, de Luis Carvajal B.; La violencia llamada limpieza social , de Carlos E. Rojas; La calle. El otro modo de ser ciudad, de Javier Ruiz, y El barrio de invasin. Los lenguajes de una identidad, de Fernando Viviescas. Londoo, Roco, Lneas de investigacin e intervencin en cultura ciudadana en Bogot, en Revista Pensar Iberoamrica , No. 4, internet, 2003.
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Memoria y Evaluacin IDCT. Programa Cultura Ciudadana. CES Universidad Nacional, Bogot, 1998. Resolucin 08 de agosto de 1996. Campos Z., Yezid, director del Observatorio en 1997, Observatorio de Cultura Urbana. Una experiencia de observacin y de investigacin sobre la ciudad, Bogot, La Ciudad Observada, 1998. Londoo, op. cit. Campos Z., op. cit. En Cultura se encuentran mediciones de percepcin de los asistentes a diferentes eventos culturales, por ejemplo, festival de cine, de teatro, retretas, exposiciones de pintura, encuentro de escritores, conciertos de hip hop, de jazz, de rap, recitales, lunadas, danza. O sobre espacios culturales como Cinemateca Distrital o Mediatorta. Campos Z., op. cit. Tablas elaboradas basndose en la informacin de estudios e investigaciones contenida en la base de datos de la Oficina Asesora de Investigacin de Ciudad del IDCT, posiblemente del ao 2000. Memoria y Evaluacin IDCT. Programa Cultura Ciudadana. CES Universidad Nacional, Bogot, 1998 Campos Z., op. cit. Resultados de la Encuesta realizada por el grupo de investigacin Cultura Ciudadana del IDCT, en 1996, en las calles de Bogot, a 1.756 personas, hombres y mujeres de todos los estratos. No se pudo determinar cules investigaciones se realizaron desde las reas de apoyo y cules desde el observatorio. Entrevista con Roco Londoo, directora del IDCT 2001-2003. Bogot, 2003. Ibid. Universidad Nacional-Corporacin Urbanos, unin temporal, Diagnstico sobre estudios de la cultura ciudadana, Bogot, IDCT, 2003. (Entrevista con Roco Londoo, 2003). Decreto Distrital 440 del 11 de junio de 2001, artculo 38. Disponible en: http:// www.alcaldiabogota.gov.co/bogota/sdi. Acuerdo 57 de 2002 del Concejo de Bogot. Informacin tomada de http://www.empresario.com.co, http://www.eltiempo.com.co/ bogotacomovamos/, http://www.fundacioncorona.org.co/ y http://habitat.aq.upm.es/bpal/ onu00. http://www.eltiempo.com.co/bogotacomovamos. Snchez, Mara Fernanda, Evaluacin de los cambios de calidad de vida en Bogot, Colombia desde la sociedad civil. Bogot cmo vamos , s. f., posible 2002. http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu00. Encuesta de percepcin ciudadana Bogot cmo vamos , que se realiza desde 1998, segn http.//www.eltiempo.com.co/bogotacomovamos. Snchez, op. cit. http://www.eltiempo.com.co/bogotacomovamos. Snchez, op. cit. Ibid . http://km.worldbank.org/LacCivilsociety/docs/puntacana2003/web/ BMLecciones2003DEF.htm. http://www.worldbank.org/wbi/governance. CEDE. http://economia.uniandes.edu.co/html/cede/investigaciones/violencia_conflicto.htm. http://www.univerciudad.net.co.
Captulo 16 CONCLUSIONES
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16.1 OBSERVACIONES PRELIMINARES

La capital de Colombia, con una poblacin aproximada de 6,7 millones de habitantes (2002), ha reducido considerablemente las tasas de crimen y homicidio durante el ltimo decenio (desde 1995). La tasa de homicidios disminuy de 80/100.000 en 1994 a 24/100.000 en 2003. En 1995, la tasa de homicidios de Bogot era comparable con la tasa nacional, pero diez aos mas tarde, en 2003, estaba por debajo de la misma, y muy por debajo de la de ciudades como Cali y Medelln. Hace diez aos Bogot era la ciudad con ms homicidios en Amrica Latina, hoy en da su tasa de homicidios est por debajo de la de ciudades como Caracas y So Paulo entre otras. La excelente gestin pblica durante el perodo de 1995-2003, fue un elemento fundamental para lograr la reduccin del crimen y la violencia en Bogot. Otras grandes ciudades en Colombia, particularmente Medelln, sobre el mismo perodo lograron una reduccin en sus tasas de homicidios, sin embargo dicha reduccin es en general atribuida a factores de orden nacional (desmantelamiento de carteles de la droga en Cali y Medelln, el incremento en la eficiencia de la fuerza pblica y las polticas de seguridad en zonas rurales directamente aledaas a estas ciudades), y no al impacto de polticas municipales, como si fue el caso de Bogot. Las iniciativas introducidas durante la ltima dcada para reducir la violencia, tanto en el pas como en algunas ciudades, en particular Bogot, tienen un fuerte componente de fortalecimiento institucional, es decir, apuntan a la causa central de la crisis colombiana, a la debilidad institucional del Estado colombiano. As es como progresivamente se han sumado estrategias y polticas de prevencin y de reduccin de la violencia y la criminalidad al componente de negociaciones polticas con los grupos armados. La leccin central de las exitosas polticas de promocin de seguridad y convivencia en Bogot evidencian la importancia del papel que los gobiernos locales pueden y deben desempear frente a su desarrollo, como sucede tambin en la implementacin de otras agendas en el campo del desarrollo.1 El muy signifgicativo descenso registrado de las tasas de criminalidad no implica que los grupos armados ilegales, as como la criminalidad organizada hayan desaparecido, o que no continen teniendo
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capacidad de incidencia sobre la ciudad. De hecho es posible, como algunos han argumentado, que el descenso en los niveles de violencia se haya debido en parte a decisiones estratgicas de los grupos armados y criminales, consistentes en detener o disminuir estratgicamente sus acciones, como defensa o retiro tctico frente a las polticas de seguridad y defensa del Gobierno Nacional, para reactivarlas cuando lo juzguen oportuno. No se pretende pues argumentar que con la aplicacin de polticas locales de prevencin y reduccin de las lesiones fatales y no fatales en Bogot, se podra poner fin a la existencia de grupos armados al margen de la ley. Es cierto tambin que nadie puede garantizar que el descenso observado en Bogot sea sostenible a mediano o largo plazo, dadas las dinmicas de la violencia organizada y del terrorismo perpetrado por grupos armados ilegales como la guerrilla, las autodefensas ilegales, y las organizaciones criminales, que siguen siendo un factor de gran inestabilidad, aunque con ms incidencia en zonas rurales, y en ciudades intermedias o pequeas, que en las grandes ciudades. No obstante lo anterior, consideramos que son fundamentales polticas y programas distritales que han logrado incidir sobre las tendencias descendentes de las tasas de homicidios y dems indicadores de criminalidad en una ciudad como Bogot. Por una parte, la tendencia ya completa un decenio entero, lo que implica que se trata de un fenmeno sostenido en el tiempo, y que independientemente de su comportamiento tendencial en el futuro, vale la pena analizarlo y entenderlo a fondo. Por otra, conocer sus razones puede generar lecciones aprendidas sobre cmo continuar en el mismo camino y alcanzar un descenso ms sostenible. En este sentido, sorprende que sean muy pocas las publicaciones acadmicas y periodsticas que han intentado dar una explicacin sobre el descenso de las tasas de homicidios en Colombia fenmeno observado desde 1991 y en particular en Bogot donde ste es evidente desde 1994.
16.2 IMPACTO DE FACTORES DEMOGRFICOS

El crecimiento demogrfico de Bogot (y de Colombia en general) ha disminuido durante los ltimos aos, de 6% al ao (1964-1973), al 3,5% (1973-1985), luego al 2,8% (1985-1993), y finalmente al 2,5% (1993-
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2002). Esta progresiva disminucin de las tasas de crecimiento demogrfico han contribuido, durante el perodo 1995-2003, a un crecimiento urbanstico mucho menos catico y explosivo de Bogot que en las dcadas anteriores, creando mejores condiciones para la planificacin y el desarrollo urbanstico y la generacin de bienestar social, econmico y cultural. La poblacin de Bogot, y de Colombia en general, ha venido envejecindose. En 2002, aproximadamente 28% de la poblacin de Bogot perteneca a la franja de 15-29 aos la categora con el riesgo ms alto de estar involucrada en el crimen bien sea como victimarios o como vctimas contra 34% hace 20 aos. La teora criminal indica que este tipo de envejecimiento de la poblacin guarda una relacin con la tendencia descendente de las tasas de criminalidad.
16.3 EL IMPACTO DE LOS FACTORES NACIONALES

Una serie de reformas en las polticas nacionales de seguridad, en particular la reforma de la administracin de la justicia, reforma de la Polica, fortalecimiento de los servicios de inteligencia, la lucha contra las organizaciones del crimen y en general el incremento en la coherencia de las polticas de seguridad, han contribuido a la exitosa recuperacin de la seguridad en Bogot y a la tendencia descendente de los indicadores criminolgicos observados en ella. El mejoramiento de la Polica Metropolitana en Bogot se traduce no solamente en una disminucin de los indicadores de impunidad, sino tambin en una mejor imagen pblica de la institucin entre los bogotanos. Ms all de Bogot, la Polica Nacional goza hoy por hoy de un elevado nivel de confianza pblica en el pas entero: el 57% de los colombianos confa en la institucin, lo cual contrasta notoriamente con el 21% de hace exactamente diez aos y con el promedio observado en el conjunto de Latinoamrica, que apenas supera el 30%. Resulta evidente que las transformaciones de la Polica Nacional ha contribuido de manera importante a la mejora en las tasas de homicidios as como a la mejora de la seguridad (real y percibida) en Bogot, y en el resto del pas. En Bogot, el impacto de las reformas a la Polica y de las otras reformas nacionales mencionadas (en inteligencia, administracin de la justicia, lucha al crimen organizado), fue reforzado durante el perodo
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1995-2003 a travs del compromiso de las autoridades distritales con las mismas, basndose en iniciativas de fortalecimiento de la coordinacin y cooperacin entre: los ciudadanos y la Polica, el gobierno local y Polica, la ampliacin de los servicios de detencin provisoria y de programas de rehabilitacin, y finalmente los esfuerzos de resocializacin de infractores. Desde cuando se realiz la primera eleccin de alcaldes y gobernadores en 1988, se ha fortalecido la rendicin de cuentas por parte del gobierno local y se abri la oportunidad de contar con mayor participacin de alcaldes independientes en las elecciones. El electorado de Bogot, que se considera menos tradicional que en otras ciudades grandes de Colombia (responde ms al llamado voto de opinin), ha aprovechado estas condiciones para elegir alcaldes ms independientes, tecncratas e innovadores. El inters pblico que tienen los candidatos y la presentacin del programa de gobierno para ser aceptados como tales, han contribuido al fortalecimiento del perfil de los mismos y a su compromiso con la ciudad, al menos esto es claro en Bogot con Antanas Mockus (1995-1997, 2001-2003) y Enrique Pealosa (1998-2000). La fijacin de perodos y su progresiva ampliacin (tambin para los gobernadores) de dos aos (desde 1988) a tres aos (desde 1991), y posteriormente a cuatro aos (desde 2004), ha mejorado las condiciones para el desarrollo de polticas municipales a largo plazo. La introduccin de un perodo fijo de dos aos (desde 1988) ya represent un mejoramiento significativo, en comparacin con los perodos anteriores, ,con la notable excepcin de los aos 60. La introduccin de perodos de 3 aos (como fue el caso durante el trmino de 1992 a 2003) fortaleci de manera considerable las condiciones de gestin de los alcaldes para desarrollar obras de mayor envergadura, como de hecho lo hicieron los alcaldes de Bogot. La introduccin del nuevo perodo de cuatro aos se inicia a partir del primero de enero de 2004. La Constitucin Poltica de 1991, con su poltica de descentralizacin, administrativa y fiscal y la posterior reglamentacin de la misma, otorg ms responsabilidades e instrumentos para los gobiernos locales. Bogot ha utilizado estos instrumentos de manera proactiva y creativa, a diferencia de muchas otras ciudades. Los nuevos requisitos nacionales respecto del desarrollo local, tales como la formulacin obligatoria de los
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planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, fueron utilizados de la mejor manera por Bogot. Adems, se garantizaron en Bogot amplias oportunidades a los ciudadanos para participar en el debate sobre el futuro de la ciudad, promoviendo una vinculacin mayor entre la ciudadana y la administracin, para encontrar de manera ms participativa soluciones a sus problemas mayores, entre ellos el tema de la inseguridad. En Bogot, los planes para el desarrollo de la ciudad fueron formulados de manera seria y con participacin de los ciudadanos, aprovechando plenamente el marco que para dicha descentralizacin cre la Constitucin 1991. Bogot utiliz los mandatos constitucionales para lograr mayor autonoma administrativa de la ciudad como la capital de Colombia. El alcalde Jaime Castro (1992-1994) consolid estos mandatos en el nuevo Estatuto Orgnico de Bogot (Decreto Ley 1421 de 1993), fortaleciendo la descentralizacin interna de la ciudad, la transparencia y eficiencia en el gasto y la gestin. Los alcaldes Mockus y Pealosa dieron crdito explcito al Estatuto Orgnico como condicin sine qua non del buen gobierno y de la eficiencia de la administracin en Bogot., El Estatuto orgnico constituye un modelo en el cual otras ciudades del pas pueden inspirarse para mejorar su estructura y gestin. Por varias razones, algunos de los factores nacionales que han contribuido al mejoramiento de la seguridad en el pas han impactado con ms fuerza en Bogot que en otras partes de Colombia: (i) la densidad institucional de la Polica Nacional, la administracin de justicia, y otras agencias vinculadas con la seguridad nacional, es mayor en Bogot, de modo que las reformas tienen, en general, un impacto ms rpido, fuerte y sostenido que en otras partes del pas; (ii) algunos programas nacionales en algunas ocasiones financiados parcialmente con fondos internacionales como la Polica Comunitaria se realizan bajo la modalidad de pilotos primero en Bogot; (iii) el alcalde de Bogot y sus funcionarios tienen mejor acceso que sus colegas en otras ciudades a la informacin sobre programas y polticas nuevas y los recursos que los acompaan.
16.4 LIDERAZGO Y PLANEACIN PROGRAMTICA

La gestin distrital en el perodo 1995-2003 est caracterizada por liderazgos excepcionales y un gran compromiso con la coherencia, la
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transparencia, la innovacin y el profesionalismo. Las estrategias del desarrollo de la ciudad fueron definidas en los respectivos planes del desarrollo de la ciudad con base en las necesidades de la misma y de su poblacin, incorporando tambin lecciones aprendidas de otras ciudades del mundo, en particular latinoamericanas y europeas. La ltima vez que Bogot conoci un perodo similar de excelencia en su gestin fue durante los aos sesenta, bajo el liderazgo de los alcaldes Jorge Gaitn Corts (1961-1965) y Virgilio Barco (1966-1969), aunque debe reconocerse que esos alcaldes manejaron una ciudad mucho ms pequea y de algn modo ms fcil de gestionar. Durante los aos setenta y ochenta con la notable excepcin de algunos alcaldes la administracin distrital perdi calidad por problemas de corrupcin y por la alta rotacin de los alcaldes titulares designados y de sus colaboradores, lo que se tradujo en una gestin ad hoc, y con poca visin. Mockus y Pealosa se respetaron mutuamente y construyeron sus polticas apoyndose cada uno en los logros y aciertos del anterior. Ambos retomaron con continuidad creativa programas iniciados por su antecesor, garantizando de esta manera una gestin a largo plazo para la ciudad, en la que los intereses de la ciudad estuvieron por encima de sus propias vanidades e intereses. La continuidad en las polticas, as como en los ejes temticos y conceptuales de sus planes de desarrollo, y la relativa permanencia de los equipos tcnicos en la administracin distrital, han sido factores cruciales para el xito de Bogot. Un ejemplo importante es el de Hugo Acero, quien fue encargado durante las tres administraciones de gestionar el tema de seguridad ciudadana, primero como Consejero de Seguridad y posteriormente como Subsecretario. Este tipo de continuidad y excelencia acumulada no es comn en otras ciudades, donde la rotacin de los funcionarios afecta negativamente el desempeo del sector pblico. Los dos alcaldes Mockus y Pealosa eran de perfil tecncrata, racional, transparente, carismtico, creativo, de liderazgo personal fuerte y de filiaciones polticas relativamente independientes, en particular Mockus. Pealosa y Mockus tenan antecedentes acadmicos fuertes y aprovecharon teoras y conceptos como insumos para sus visiones de la ciudad, pero nunca se comprometieron dogmticamente con ningn modelo o paradigma especfico para Bogot, como podran ser la teora de
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la ventana rota, o del modelo de capital social, o de la Polica Comunitaria o del diseo situacional. Ambos alcaldes estaban comprometidos con una metodologa de innovacin creativa caracterizada por una metodologa de aprender haciendo, en relacin directa con las necesidades de la ciudad, y a travs de los canales y formas de participacin ciudadana, recurriendo a instrumentos de comunicacin moderna e innovadora. Las polticas pblicas se formularon con inspiracin eclctica, pero sin copia simplista o importacin de modelos establecidos de antemano. Los alcaldes Mockus y Pealosa fortalecieron e introdujeron una gestin pblica orientada a resultados, que mejor radicalmente los sistemas de seguimiento y evaluacin constante de la gestin. Se crearon cerca de quince observatorios, entre otros, el Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD), el banco de datos del Sistema Distrital de Parques y el observatorio de movilidad segura (en construccin).
16.5 LA PRIORIDAD DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

En vista de la tradicin de considerar la seguridad como un asunto manejado exclusivamente por el nivel nacional y reservado para la Polica Nacional (entidad del gobierno nacional), los alcaldes Mockus y Pealosa hicieron de la seguridad una prioridad en sus Planes de Desarrollo Distritales. Rompieron con el paradigma de la seguridad como tarea primordialmente asignada al gobierno nacional, y en particular a la Polica Nacional, para pasar a una concepcin de seguridad ciudadana respecto de la cual los alcaldes son responsables de garantizarla, promoverla y mantenerla. Se acab la tradicional aproximacin que consideraba los temas de violencia y criminalidad como parte del inters exclusivo de los sectores policiales y de justicia, para pasar a ser abordados en forma conjunta con las autoridades administrativas responsables del diseo e implementacin de las polticas pblicas de prevencin y control. Por primera vez en Bogot, la seguridad se constituy en una prioridad central de la agenda del gobierno local, para hacer frente al tema de inseguridad, en una poca en que las tasas de homicidios tanto en Bogot como en todo el pas, estaban en un nivel histricamente alto. Al
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tiempo, aunque las administraciones de Mockus y de Pealosa fijaron sus propias prioridades respecto de los programas de seguridad y convivencia ciudadana, basndose en un anlisis constante de las particularidades y necesidades de la ciudad, estas polticas se definieron siempre como complementarias y respetuosas de los esfuerzos de los respectivos gobiernos nacionales para promover paz y reducir la violencia y el terror en el pas. Ha sido evidente el apoyo de Bogot en programas nacionales innovadores, como la introduccin de la Polica Comunitaria, la innovacin en campaas de resistencia civil contra el terrorismo y la cooperacin en la lucha contra el crimen organizado. La seguridad no slo fue definida como una prioridad, sino que se concibi en trminos de un acercamiento integral, intersectorial, coordinado, implementado, vigilado y evaluado por equipos interinstitucionales. Se rompi con un esquema en el que las prioridades en el tema seguridad estn estrictamente limitadas a las responsabilidades sectoriales de la Secretara de Gobierno las que dicho sea de paso, tambin fueron redefinidas significativamente durante el perodo 1995-2003. Para el Plan de Desarrollo de la primera administracin de Mockus, cada sector de la administracin tena que definir cmo iba a contribuir al tema de seguridad y de convivencia ciudadana, para garantizar que la implementacin de los objetivos de la poltica no seran restringidos a un sector especfico (por ejemplo el tema de seguridad manejado exclusivamente por el Secretario de Gobierno), sino implementados de manera integral. El compromiso operacional con este enfoque se reflej en la gran variedad de programas implementados por las instituciones distritales (1995-2003) tales como el fortalecimiento de la Polica Comunitaria, la recuperacin del espacio pblico, la ampliacin de servicios de justicia alternativa, la creacin y asesora a frentes de seguridad local, el aumento de programas deportivos y culturales, la ampliacin de servicios de atencin a habitantes de la calle, trabajadores sexuales, jvenes en riesgo y otros grupos desfavorecidos, as como las campaas e intervenciones sobre factores de riesgo y accidentes de trfico. Por primera vez, la ciudad de Bogot estableci en su plan de desarrollo metas precisas para la reduccin del crimen y la violencia para la ciudad y para cada una de las 20 localidades. Estas metas fueron evalua-
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das con regularidad para cada localidad y para la ciudad en su conjunto. Progresos y obstculos eran discutidos en reuniones frecuentes entre comandantes de Polica y alcaldes locales (en consejos de seguridad local) y entre la alcalda mayor, los alcaldes locales y comandantes de Polica de las respectivas localidades en los llamados Consejos de Seguridad Ampliados. Los recursos distritales para los programas de la seguridad y convivencia ciudadana aumentaron desde 1995, particularmente a travs del Fondo Distrital de Seguridad y Vigilancia. Gran parte de estos recursos fueron destinados para la Polica en adicin a los recursos transferidos por la Polica Nacional. En este contexto la gestin, administracin y rendicin de cuentas del Fondo Distrital de Seguridad Local fue fortalecida a travs de la introduccin de mtodos de gestin pblica transparente y eficaz. Sobre el mismo perodo (1995-2003) no hay otros ejemplos de grandes ciudades colombianas que hayan fortalecido de esta manera su compromiso con la seguridad ciudadana. Para hacer operativos los objetivos y metas trazados en temas de seguridad ciudadana, Bogot cre y fortaleci la institucionalizacin del tema de seguridad y convivencia, especficamente en el despacho de la Secretara de Gobierno Distrital, a travs de la creacin de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, como una entidad profesional y estable encargada de la planeacin, vigilancia y evaluacin de los programas de seguridad. Ms en general, las administraciones de Mockus y de Pealosa emprendieron una reorganizacin institucional con la redefinicin de las funciones de instancias como el Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS) y el Instituto Para la Proteccin de la Niez y la Juventud (Idipron), el fortalecimiento de instancias como la Veedura del Espacio Pblico, el IDU y el Instituto Distrital para Cultura y Turismo (IDCT), para slo nombrar algunos. Los alcaldes se preocuparon por construir en cada de estas instituciones un equipo de trabajo calificado, cuya seleccin y nombramiento estuviera basado en criterios de mrito en lugar de motivaciones polticas que respetara la continuidad a pesar de los cambios de administracin. Asimismo, para dar sostenibilidad a las polticas de seguridad y convivencia, hubo desarrollos normativos relevantes, en particular la
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expedicin en 2003 de un nuevo Cdigo Distrital De Polica que se bas en un amplio proceso de consulta y la expedicin, tambin en 2003, del Plan maestro de equipamientos de seguridad ciudadana, defensa y justicia, el cual consolida un marco integral para institucionalizar de manera ms contundente las polticas de seguridad y convivencia en la ciudad, a partir de las lecciones aprendidas desde 1995.
16.6 El Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD)

Para construir una lnea de base y para vigilar constantemente los indicadores de criminalidad, Bogot cre dentro de la administracin, y especficamente en el despacho del subsecretario de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, el SUIVD. Este sistema fue inspirado de sistemas similares en otras ciudades norteamericanas. El SUIVD permite monitorear el crimen, la violencia y los accidentes de trfico, de otro lado procesa la informacin de manera georrefenciada facilitando mapas y grficas para evaluar el crimen en diferentes perodos de tiempo. El SUIVD ha sido un instrumento fundamental para priorizar, focalizar y evaluar polticas de prevencin y reduccin de lesiones fatales y no fatales, as como de la criminalidad en general. El Sistema identifica las reas con altas tasas de crimen, violencia, y accidentes vehiculares, y sirve de insumo para definir propuestas de intervencin, evaluar el impacto de estas intervenciones de poltica, y suministrar informacin a la ciudadana y a los medios de comunicacin respecto de la situacin de seguridad en la ciudad, dando lugar a un discurso balanceado e informado sobre el tema. Para evaluar la informacin suministrada por el SUIVD y definir polticas de intervencin, las administraciones distritales durante el perodo 1995-2003, fortalecieron algunos comits de creacin obligatoria ordenada por la legislacin nacional que haban sido inoperantes o poco efectivos anteriormente. Concretamente se crearon: el Consejo Distrital de Seguridad (donde se disean las polticas), los Consejos Locales de Seguridad (donde alcaldes locales y comandantes de Polica coordinan su trabajo), Comit Distrital de Orden Pblico (creado para coordinar el empleo de la fuerza pblica y la puesta en ejecucin de los
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planes de seguridad). La importancia atribuida a estos comits por los alcaldes mismos, el carcter intersectorial de stos (con participacin de los sectores Educacin, Salud, Obras Pblicas, Bienestar Social etc.), el compromiso y profesionalismo de sus miembros, y la continuidad en su convocatoria, contribuyeron a hacer de ellos elementos esenciales en la implementacin eficaz de las polticas de seguridad y en el mejoramiento mismo de la seguridad en la ciudad. Bogot tambin consider la creacin de instrumentos de coordinacin adicionales como el nmero nico 123 para la atencin de emergencias; (an no implementado) y el Puesto de Mando Unificado (diseado para la coordinacin de la fuerza pblica durante grandes eventos pblicos). Estos instrumentos contribuyen a dar respuestas ms rpidas, eficientes, y mejor adaptadas a la demanda, logrando salvar ms vidas. Su xito monitoreado y evaluado con regularidad se refleja tambin en una mejor percepcin ciudadana sobre el desempeo del gobierno en esta rea.
16.7 Polticas descentralizadas de seguridad en Bogot

Bogot es la nica cuidad en Colombia con un sistema de descentralizacin administrativa dentro de su jurisdiccin, lo cual se logr en 1993 con el nuevo Estatuto Orgnico, a travs del cual se consolid la descentralizacin en 20 localidades en que se haya dividida administrativamente el Distrito Capital, cada una con un alcalde local y sus coordinadores en el rea jurdica y de gestin, y con una corporacin pblica elegida popularmente de manera directa (Junta Administradora Local). La existencia de las localidades ha aumentado significativamente la capacidad de la administracin de Bogot para incidir sobre las reas perifricas, incluido el tema de la planeacin y coordinacin de estrategias de seguridad. A travs de un proceso de aprendizaje e innovacin, la Alcalda Mayor, en particular la Secretara de Gobierno, lidera y asesora tcnicamente a los alcaldes locales en temas de seguridad, y de otro lado, estos ltimos implementan y alimentan las polticas emanadas de la administracin distrital. Para fortalecer la coordinacin en los asuntos relacionados con la seguridad y la convivencia, la administracin distrital implement en
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cada una de las 20 localidades, los consejos de seguridad locales, convocados por los alcaldes locales y promovi el diseo de planes de seguridad local (aunque no fueron formalmente formulados en todas las localidades). Lo anterior contribuy a mejorar la coordinacin entre la alcalda mayor y las localidades, entre alcaldes locales y los respectivos comandantes de Polica, y finalmente ha hecho ms cercanas las relaciones entre la comunidad y la administracin en relacin con el tema seguridad. Para monitorear y evaluar el desempeo en cada una de las localidades, Bogot introdujo la figura del Consejo Ampliado de Seguridad. Durante la segunda administracin de Mockus, este Consejo se convocaba cada cuatro meses, con la participacin de todos los alcaldes locales, los comandantes de Polica de cada Localidad, el alcalde mayor y su gabinete, para evaluar el comportamiento de cada localidad basado en las estadsticas del SUIVD y la informacin adicional desde las localidades.
16.8 INSEGURIDAD Y POBREZA

Es comn suponer que en una ciudad grande como Bogot, los ndices de criminalidad mostraran una correlacin evidente con los ndices de pobreza y desempleo, sin embargo, las tendencias observadas en Bogot para el perodo 1995-2003 van en contra de esa idea, ya que incrementos en los ndices de desempleo, por ejemplo, estuvieron acompaados por un descenso en las tasas de criminalidad. Segn nuestro punto de vista, los alcaldes Mockus y Pealosa han mostrado que con incrementos focalizados en la inversin social y una gestin integral orientada a crear una ciudad ms solidaria, ms equitativa y ms segura, puede ser posible neutralizar el impacto negativo sobre la seguridad que puedan llegar a tener incrementos en pobreza y desempleo. Las polticas distritales han logrado mitigar la crisis de empleo con sus esfuerzos exitosos, no solamente en el campo de la inversin social per se, sino con la mejora en la calidad de la vida como resultado de las mejoras en la cultura ciudadana y la seguridad, resultado de inversiones y polticas muy bien adaptadas a las necesidades de la gente. Los alcaldes de Bogot (1995-2003) fueron concientes de las complejas relaciones entre los temas de seguridad y los de pobreza, tanto en zonas cntricas como en reas perifricas de la ciudad, caracterizadas
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por altos ndices de marginacin social, econmica e institucional. El aumento en cobertura y el mejoramiento de calidad en los sectores de salud y educacin, al igual que los programas de legalizacin de la propiedad y la ampliacin de servicios bsicos en los barrios pobres, fueron aplicados y focalizados de una mejor manera. Aunque resulta difcil de medir el impacto directo en la reduccin del crimen de los programas de mejoramiento en el acceso a servicios pblicos, legalizacin de propiedades, mejoramiento del sistema educativo y de salud, sin duda dichos programas han contribuido a dar sostenibilidad a polticas de seguridad ms puntuales. Por ejemplo, la introduccin de la Polica comunitaria es difcilmente aceptada como una prioridad en zonas urbansticas degradadas, si sta no va acompaada de instalaciones y programas educativos y sociales, as como con la ampliacin de la oferta en espacio pblico verde y deportivo. Es evidente que durante el perodo comprendido entre 1995 y 2003, las administraciones distritales lograron fortalecer la inversin social en educacin y salud, focalizndose en la poblacin de escasos recursos, bsicamente debido al cumplimiento de sus compromisos con los lineamientos trazados en los planes de desarrollo respectivos, y a los programas adelantados por las diferentes instituciones distritales: Secretara de Salud, Secretara de Educacin, Secretara de Gobierno, y a dependencias como el DABS, el Departamento Administrativo de Accin Comunal (DAAC) y al Idipron, entre otras. La administracin distrital reconoci que la violencia, el crimen y los accidentes de trnsito, generaban en las familias de bajos recursos que eran vctimas de estos hechos, excesivos costos en trminos de prdida de empleo e ingresos, debidos a incapacidad fsica, o ms an, debidos a la prdida de la vida misma. Ms que considerar que la pobreza genera inseguridad, los alcaldes Mockus y Pealosa asumieron que es la inseguridad la que produce la pobreza. En este sentido centraron sus polticas ms en las situaciones de inseguridad generadas en los barrios ms pobres, en contra de la idea generalizada de que la inseguridad afecta principalmente a los barrios y reas ms ricas de una ciudad. Bogot ha logrado reducir sus tasas de criminalidad durante un perodo marcado por la peor crisis econmica del pas en los ltimos 60 aos, con tasas de desempleo y pobreza crecientes en la ciudad. El xito
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de Bogot en polticas de seguridad y del pas en general parece mostrar que las correlaciones entre el crimen y la pobreza vienen siendo invertidas por el desempeo institucional, tanto a nivel local como a nivel nacional, de manera que una situacin de pobreza o crisis econmica no necesariamente ha implicado ms inseguridad.
16.9 APOYO LOCAL PARA LA REFORMA DE LA POLICA NACIONAL

Las administraciones de Mockus y de Pealosa asumieron firmemente la responsabilidad constitucional de la seguridad en la ciudad, en lugar de delegarla a la fuerza pblica y la administracin de justicia. Con ello encontraron su contraparte en una constante y fructfera coordinacin con la Polica en el mbito distrital (alcalde y comandante de la Polica) y en el de las localidades (alcaldes locales y comandantes de Polica). Bogot ha contribuido directamente con recursos propios al proceso de reforma de la Polica Nacional, en lo que tiene que ver con la Polica Metropolitana, asumiendo compromisos que van ms all de sus obligaciones legales. Este apoyo de Bogot para la Polica ha sido nico en Colombia (por lo menos hasta el ao 2003), pues la gran mayora de las otras ciudades del pas no consideraban, o no tenan claro, cmo podran contribuir desde el gobierno local a la reforma de la Polica, superando una destinacin de los recursos del Fondo de Seguridad Municipal, los cuales resultan generalmente muy bajos. Algunos de los elementos ms importantes del apoyo de Bogot para la Polica han sido los siguientes: (i) aumento de recursos para el Fondo Distrital de Seguridad y Vigilancia, as como la administracin del mismo de manera profesional y transparente, con el propsito de lograr el uso ptimo de los recursos; (ii) capacitacin adicional financiada por la administracin de Bogot para agentes y comandantes de Polica en las mejores universidades de Bogot, en temas de convivencia ciudadana y gestin local de polticas de seguridad; (iii) capacitacin financiada por el distrito para los oficiales de la Polica en la Universidad Nacional, la universidad pblica ms grande del pas e histricamente caracterizada por relaciones antagonistas con la Polica y marcada por violentas confrontaciones en aos anteriores, convirtindose en una estrategia para mejorar las relaciones entre las dos institu-
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ciones; (iv) continua y estrecha coordinacin entre el despacho del alcalde y el comandante de la Polica, igual que entre los alcaldes locales y los comandantes de la Polica local (vi) esfuerzos continuos de cooperacin constructiva con la Polica en relacin con programas sociales tales como: adiccin a las drogas, prostitucin, factores de riesgo, seguridad en espacios pblicos, entre otras; (vii) la supresin de la Polica de Trnsito, servicio tradicionalmente corrupto de la administracin municipal y la entrega de esta responsabilidad a la Polica Nacional, que viene administrndolo con mayor transparencia y eficiencia; (viii) cooperacin con el sector privado, en particular la Cmara de Comercio, para apoyar a la Polica con la dotacin de estaciones mviles, y (ix) apoyo a la Polica Comunitaria.
16.10 ESPACIO Y TRANSPORTE PBLICO DE CALIDAD

Un componente esencial de la mejora en la seguridad ciudadana en Bogot durante el perodo 1995-2003, fue el conjunto de mltiples transformaciones urbansticas implementadas por las administraciones distritales de estos perodos; en particular: (i) diseo y construccin de un sistema de transporte pblico masivo, limpio, seguro, rpido y de bajo costo que ha mejorado significativamente la situacin del trnsito automotor, y reducido el tiempo de viaje del hogar al trabajo y viceversa, para amplios sectores de la ciudad; (iii) construccin de nuevas escuelas en reas deprimidas de la ciudad, diseadas por los mejores arquitectos colombianos, dotadas de excelente infraestructura, y en parte gestionadas en convenio con colegios privados, mejorando calidad, cobertura e imagen de la educacin; (iv) la construccin de tres bibliotecas pblicas en reas perifricas de la ciudad, diseadas por arquitectos de renombre, con un notable xito entre la poblacin de bajos ingresos, sin desconocer que tambin son visitadas por poblaciones de ingresos mayores, las cuales escasamente o nunca visitaban estos sectores de la ciudad; (v) introduccin, construccin, y ampliacin de andenes, ciclorrutas, alamedas y zonas peatonales en todos los sectores de la ciudad, en coordinacin con localidades y con participacin ciudadana, generando bienestar e igualdad de condiciones; (vi) mejoramiento de los servicios de aseo en calles, parques y otras reas pblicas, cambian-
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do significativamente el aspecto de la ciudad, y (vii) la intervencin integral de zonas de alto deterioro en materia de espacio pblico, seguridad, calidad de vida, movilidad y salud, como en el caso de la zona de El Cartucho. Las inversiones en edificios pblicos, espacio pblico y transporte pblico han contribuido a: (i) lograr un mejoramiento de la imagen de la ciudad, atrayendo mayores posibilidades de inversin; (ii) generar empleo en el sector de la construccin; (iii) fortalecer la presencia, legitimidad e imagen de los servicios institucionales y de la administracin pblica Distrital en general, y (iv) incrementar el valor de la propiedad en sectores de mejoramiento del espacio pblico y de transporte. El impacto de estas obras pblicas en mejora de la percepcin de seguridad se concreta en: (i) menos hacinamiento en calles, andenes y espacio pblico; (ii) 600 lesiones fatales menos en accidentes de trfico al ao; (iii) mayor oferta y aprovechamiento de espacio pblico por parte de los jvenes; (iv) nuevos colegios y bibliotecas pblicas brindando mayores oportunidades para el aprovechamiento del tiempo libre de los jvenes; (v) una ciudad ms limpia y abierta que facilita un mayor monitoreo y control de seguridad por parte de ciudadanos y de fuerzas de seguridad, y (vi) incremento de la cooperacin ciudadana y de asociaciones de vecinos y agencias pblicas en la proteccin de los bienes pblicos. Espacios pblicos pueden convertirse en lugares inseguros o ser percibidos como tales, cuando no son bien gestionados, de manera que la ampliacin de la oferta per se, no se traduce en mayor seguridad. No se trataba entonces de simplemente ampliar la oferta, sino de garantizar su buen uso, su apropiacin por la comunidad, su mantenimiento apropiado, y su vigilancia oportuna, Para romper de manera sostenible el crculo vicioso entre espacio pblico e inseguridad, la poltica de intervencin se present como una combinacin de componentes clave: (i) el liderazgo de los alcaldes Mockus y Pealosa, para poner y aplicar reglas claras para todos, lo cual fue una determinante para acabar con la ocupacin ilegal y el abuso de espacios pblicos para actividades ilcitas. (ii) Intervenciones integrales, con las que los procesos de recuperacin de espacios pblicos fueron organizados de manera que implicaban, a la vez, la intervencin de un poder coercitivo: la fuerza pblica para desalojar quioscos o estacionamientos instalados sobre el espacio pblico y simultneamente la parti-
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cipacin coordinada de otras instituciones distritales, incluso las de atencin a poblacin vulnerable como el DABS y el Idipron, y de generacin de empleo, como el Fondo de Ventas Populares, para garantizar soluciones sostenibles en el mediano y largo plazo. (iii) Disciplina fiscal y polticas innovadoras de mantenimiento para garantizar que las obras urbansticas fueran financiables de manera sostenible hacia el futuro, ya que perder el combate por la sostenibilidad podra resultar en condiciones peores a las existentes en el momento de iniciar la intervencin. (iv) Procesos participativos, estrategias de comunicacin y programas recreativos, deportivos y culturales para involucrar a la ciudadana en el buen uso de las obras, como los parques, las ciclovas, las bibliotecas y el mismo Transmilenio. (v) Ampliacin de la oferta de eventos culturales como Rock al Parque, Rap al Parque, Festival de Verano etc., dirigidos a la poblacin en general y a pblicos juveniles o a grupos de jvenes en riesgo pandillas, segmentos afectados por consumo de droga, etc. por entidades como el Instituto Distrital de Recreacin y Deporte (IDRD) y el IDCT. Mientras el Festival de Verano es ms un evento familiar, el hip hop en el Parque, es en buena parte atendido y apreciado por parcheros y pandilleros. Las transformaciones urbansticas, en particular: parques, bibliotecas, andenes, alamedas, ciclovas, el Transmilenio, la arborizacin, obras de mantenimiento, limpieza y vigilancia, han contribuido a que Bogot ya no habla mal de Bogot, a que haya ms sentido de pertenencia, mejor entendimiento y respeto por lo pblico, mayor cultura ciudadana y una visin ms optimista de los bogotanos hacia el futuro.
16.11 PARQUES, RECREACIN Y CULTURA

Bogot ha creado, reconstruido y expandido parques en diferentes zonas de la ciudad, lo cual ha incrementado significativamente la calidad del tiempo de esparcimiento entre la poblacin. La mayora de los parques han sido equipados con facilidades deportivas al aire libre y zonas de juego para nios. En el pasado, entre las causas de la proliferacin de pandillas y delincuencia juvenil, se mencionaba sistemticamente la ausencia de oportunidades de recreacin, deporte y zonas verdes. La nueva infraestructura ha proporcionado una alternativa a la vida de la esquina (de la calle), ampliando significativamente las oportunidades
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de recreo y mejorando notoriamente el aspecto fsico de los barrios, lo cual ha despertado el inters de las asociaciones de vecinos en trabajar con el gobierno local en su diseo, creacin y conservacin. Por s misma, la simple creacin de parques aunque sean de alta calidad no es suficiente para generar mejores condiciones de seguridad en una ciudad. Las experiencias colombianas y de otros pases han mostrado que cualquier parque por bien equipado que sea puede transformarse en un foco de inseguridad cuando no est bien administrado y mantenido. Para enfrentar este reto la administracin distrital, a travs del fortalecido IDRD, cre una base de datos de todos los parques de Bogot, que ahora contiene casi 5.000 parques (entre los parques grandes, medianos y pequeos); dicha base de datos es usada por las diferentes instituciones pblicas distritales como: IDRD, IDCT, Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA) y el Jardn Botnico, con el propsito de articular acciones para la operacin y el mantenimiento de los parques a travs de una mayor participacin ciudadana. Estas instituciones han venido cooperando para ensear a los ciudadanos sobre el buen uso de los parques y su dotacin, y han trabajado en la organizacin de eventos deportivos semanales, cursos de vacaciones, torneos de microftbol, competencias de baloncesto y tenis, entre otros eventos. Para mantener parques seguros, la administracin distrital ha desarrollado diversos programas en los parques distritales, los que cierran sus puertas durante la noche; hay guarda parques, Polica, seguridad privada y patrullaje nocturno, pero tambin orientadores de parques: un trabajo realizado por jvenes en proceso de reinsercin laboral; parques de tamao intermedio y que no cierran de noche, cuentan en ocasiones con miniestaciones de Polica Centros de Atencin Inmediata (CAI) y reciben visitas peridicas o relativamente frecuentes de la Polica regular, as como de la Polica Comunitaria. Para los parques pequeos (parques de bolsillo) la seguridad es coordinada con asociaciones de vecinos en estrategias como: Adopte un parque o Ponle nombre a tu parque. El mantenimiento de los parques puede llegar a ser costoso y complejo. La administracin distrital ha contratado el mantenimiento de algunos de los ms grandes con fundaciones de carcter privado y mixto. Asimismo, los parques distritales (o parte de sus instalaciones) son
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rentados para fiestas privadas (de empresas particulares o del sector privado) con base en reglas estrictas del distrito. Uno de los indicadores utilizados por evaluar la calidad de la administracin de los parques es el nmero de visitantes por mes.
16.12 CIUDADANA Y DERECHO

El alcalde Mockus introdujo programas y sus respectivas estrategias de comunicacin campaas pedaggicas para sensibilizar a la poblacin sobre la importancia del respeto a las normas sociales y culturales, as como de actitudes y comportamientos sociales solidarios. A travs de estos programas y campaas el gobierno distrital reafirm su responsabilidad de educar y comunicar el tipo de normas y comportamientos que mejor contribuyen a la construccin de ciudad. Las programas y respectivas campaas de comunicacin se enfocaron en diferentes reas temticas (consumo de agua, agresividad en el trfico, agresividad en el comportamiento cotidiano, violencia intrafamiliar, embriaguez, etc.). Las campaas se caracterizaron por su sentido del humor y por la participacin directa del alcalde para dar ejemplo, como cuando Antanas Mockus se duchaba en TV para mostrar el buen uso del agua. Las campaas se disearon de manera que su enfoque fuera a la vez sobre el bien pblico y sobre los beneficios privados que resultaran de los cambios en determinadas actitudes y comportamientos. Ciertas campaas para la restriccin de armas, la introduccin de la hora de cierre para bares y tabernas, el respeto al peatn, por ejemplo en zonas de cebra, se enfocaron especficamente en temas de seguridad, con eslganes llamativos y la introduccin de smbolos especficos (por ejemplo mimos en las zonas de cebra, el dedo pulgar arriba y abajo que poda ser recortado en un anuncio publicado en la prensa para expresar aprobacin o rechazo acerca del comportamiento al conducir vehculos automotores). Algunas de las iniciativas (como el dedo pulgar arriba y abajo) fueron inicialmente objeto de risa, ya que la gente no entenda cmo iban a contribuir a solucionar los graves problemas de irrespeto y de desintegracin social, pero progresivamente la ciudadana comenz a simpatizar con las estrategias de comunicacin como una manera efectiva para crear civismo
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Innovadores mdulos sobre ciudadana y respeto mutuo de la legalidad fueron introducidos en los colegios, con el propsito de crear mayor conciencia y respeto a la normatividad y la legalidad en trminos de un sistema de regulaciones establecidas para la sociedad y dirigidas a la proteccin de los intereses y bienes pblicos. El alcalde Pealosa quien orient su gestin de manera prioritaria sobre la transformacin del medio urbano mantuvo en parte el enfoque pedaggico de Antanas Mockus, y lo aplic de manera creativa para campaas para el apropiado uso del espacio y el transporte pblicos. Mientras otras ciudades en Colombia han hecho esfuerzos significativos para promover campaas similares, en Bogot fueron mejor pensadas y organizadas, contaron con mayores recursos y fueron desarrolladas de manera programtica.
16.13 SERVICIOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIN DE CONFLICTOS

Las administraciones distritales en 1995-2003 desarrollaron polticas coherentes de ampliacin de la oferta de servicios alternativos para la resolucin de conflictos, en el marco de una poltica nacional con el propsito de disminuir la impunidad en el sector justicia, en parte como consecuencia de una excesiva judicializacin de conflictos relativamente menores. Este liderazgo contrasta con otras ciudades en donde la oferta de servicios alternativos para la resolucin de conflictos es muchas veces entregada por las alcaldas a fundaciones y organizaciones no gubernamentales, sin traducirse en una oferta institucional coherente. En Bogot, la oferta se logr concretar esencialmente a travs de los centros locales de conciliacin, las unidades de mediacin y conciliacin en equidad, los jueces de paz, las secretaras generales de las inspecciones de Polica, las inspecciones de Polica y las comisaras de familia, apoyadas por juzgados de menores y jueces de familia. A travs de la ampliacin de la oferta de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos en Bogot y la progresiva redefinicin y coordinacin de sus funciones, ms all de desjudicializar y descongestionar los despachos judiciales formales, se han dado logros importantes en facilitar la concertacin de intereses por medios pacficos, all donde antes no haba instrumentos bien definidos o constituidos
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para atender tal demanda. La experiencia de Bogot muestra que la ampliacin de la oferta de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos puede contribuir a reducir la materializacin de conflictos violentos o no violentos y a mejorar la seguridad y el clima de convivencia entre los ciudadanos. Adems de una ampliacin de la oferta de los mtodos alternativos de resolucin de conflictos, Bogot dio un gran paso hacia su redefinicin y reorganizacin, al enmarcarlos dentro del concepto de Justicia Comunitaria, a travs de la cual los ciudadanos y ciudadanas puedan ser empoderados en el ejercicio de los derechos que les confiere la Constitucin Poltica y la ley, y apoyados en el cumplimiento de los deberes que les impone la convivencia ciudadana, comunitaria y familiar. Dado que las administraciones distritales en el perodo 1995-2003 disearon y pusieron en marcha una poltica integral de oferta de servicios alternativos de justicia, con presencia en cada una de las 20 localidades, el programa nacional de casas de justicia no fue considerado como prioritario, razn por la cual ninguno de los dos alcaldes (Mockus y Pealosa) solicitaron el fortalecimiento de dicho programa mas all de las dos casas de justicia ya existentes, las cuales han venido contando con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional. Con la seccin sobre Justicia en el Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para Bogot, aprobado en diciembre de 2003, la segunda administracin de Mockus entreg a las siguientes administraciones un diseo institucional coherente para la oferta en el campo de los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos, con base en 9 aos de esfuerzos, experiencias y lecciones aprendidas.
16.14 PROGRAMAS PARA POBLACIONES EN RIESGO

Poblaciones como los habitantes de la calle, trabajadoras sexuales y algunos grupos de jvenes, adems de ser considerados como vulnerables por sus condiciones de marginalidad y/o por su oficio o edad, son percibidos por la ciudadana en general como grupos generadores de riesgos de inseguridad, debido a las actividades que desarrollan y por su con-
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centracin en zonas de la ciudad altamente deterioradas. Por lo anterior, la atencin a poblacin vulnerable y el desarrollo de acciones en zonas de alto riesgo es otro eje en torno al cual giraron las polticas de prevencin de actos delictivos en Bogot, con base en una concepcin que define el panorama criminolgico y delincuencial de la ciudad como un fenmeno social originado en mltiples causas. Por ejemplo, dentro de las polticas que beneficiaron a estos grupos se encuentran: subsidios a servicios de salud para casi un milln de personas; participacin comunitaria en desarrollo de planes locales de salud; construccin de hospitales y de centros de salud; construccin de escuelas y contratacin de profesores; titulacin de tierras ilegales para facilitar y legalizar y finalmente acceso a servicios bsicos. Aunque los temas de marginacin y violencia estn lejos de tener una relacin de causalidad, las administraciones de Bogot consideraron que estos procesos de atencin a poblacin vulnerable promueven insercin, cohesin comunitaria, y dinmicas de autorregulacin, reduciendo factores de riesgo. Durante el perodo 1995-2003 Bogot increment de manera significativa los recursos para sus instituciones y los programas dirigidos a la rehabilitacin de poblacin joven en riesgo, delincuentes menores (menos de 18 aos) y otros grupos marginados (habitantes de la calle, trabajadores sexuales, personas con problemas de drogadiccin). Sobresale, desde 1995, el incremento en la cantidad y calidad de centros de resocializacin abiertos, semiabiertos y cerrados para este tipo de poblaciones, en particular a travs de programas ofrecidos por el DABS y el Idipron. Este ltimo, por ejemplo, ampli su oferta de 11 a 26 centros de rehabilitacin, y sus cupos de unos 3.000 a 8.000, un resultado nico a nivel nacional. Otras grandes ciudades, muchas veces no tienen un instituto como el Idipron y dependen por completo de la oferta del Estado nacional a travs el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) o de iniciativas privadas y/o de comunidades religiosas. El incremento en calidad y cantidad de los programas para poblacin en riesgo aspecto poco mencionado en relacin con el xito de Bogot parece haber contribuido de manera definitiva al proceso de reduccin de la inseguridad en el Distrito Capital. Con base en la ampliacin de la oferta y calidad de servicios ofrecidos sobre el perodo 1995-2003, el Idipron atiende ahora el 95% de los jvenes habitantes de la calle o que habitan
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en zonas pobres y marginadas, involucrados en problemas de drogadiccin, mientras que el DABS atiende cada da a 1.500 habitantes de la calle, es decir el 10% del total estimado. En 2003, el DABS lleg a entregar una Certificacin de habitante de la calle a ms de 12.000 personas, con el propsito de que estas personas pudieran acudir ms fcilmente a los servicios de salud y de trabajo social. El Idipron es el esfuerzo distrital ms integral y enfocado en jvenes vulnerables de Bogot en particular pandilleros, tanto por su amplia oferta de servicios, como por la consolidacin durante el perodo 1995-2003, de la integralidad en su oferta, basada en una concepcin que proviene de las mismas races de la institucin, consistente en el tratamiento de la vulnerabilidad desde diversas perspectivas psicolgicas y sociales articuladas entre s, que al mismo tiempo busca incorporar en l los contextos sociales y urbanos dentro de los que se desenvuelve la vida de los jvenes. Parte de la profesionalizacin de la oferta en este campo consisti en una redefinicin de las responsabilidades de instituciones locales como DABS e Idipron para eliminar la duplicidad de funciones y fortalecer los programas de prevencin. El DABS trabaja ahora para grupos poblacionales de: nios entre 0-5 aos en familias de bajos recursos, adultos jvenes involucrados en prostitucin o trabajo en la calle, mujeres y nios abusados o expuestos a violencia domstica. Con cada uno de estos grupos se adelantan programas especiales y estrategias de intervencin en cuatro reas centrales: prevencin, atencin a poblacin en alto riesgo, sensibilizacin para los grupos de poblacin excluida y proteccin de vctimas. Por su parte, el Idipron adelanta procesos de resocializacin de nios y jvenes de la calle que han vivido en zonas marginales o de pobreza, menores drogadictos, menores que han desertado del sistema escolar, y menores y jvenes de pandillas entre los 8 y los 22 aos. El hecho de que muchos estudios o evaluaciones enfoquen sus anlisis exclusivamente en homicidios o en delitos de mayor impacto y en las polticas directamente relacionadas con ellos, contribuye al poco crdito dado a los programas distritales del DABS e Idipron, as como a las instituciones de rehabilitacin del ICBF (vase ms adelante). Los habitantes de la calle, los indigentes, los trabajadores y trabajadoras sexuales, y los drogadictos, para mencionar apenas algunos de los grupos, de lo que genricamente se llama en Bogot poblacin vulnerable, no
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mantienen una correlacin significativa con el tema de homicidios, pero son fenmenos muy asociados al panorama callejero de inseguridad cotidiana; tienen que ver con el tema de hurtos a personas, agresividad en el espacio pblico, muertes misteriosas, as como con problemas de salud pblica y desintegracin familiar. Es innegable, que una parte del xito del modelo de Bogot consiste en la progresiva especializacin en la oferta de servicios y la redefinicin de campos de intervencin de Idipron y DABS, para evitar duplicidad de acciones e ineficiencia. El DABS es tambin la nica entidad distrital que ha venido atendiendo desde una perspectiva integral a la poblacin de trabajadores sexuales, implementando diferentes estrategias metodolgicas y alternativas de atencin orientadas especialmente hacia las mujeres, hijos e hijas. En lugar de programas de asistencia desde el sector salud exclusivamente, el DABS ha evolucionado hacia un enfoque integral, que considera a la prostituta ms bien como trabajadora sexual, con necesidades de proteccin y de seguridad para su familia, cuando la tienen. El elemento verdaderamente innovador es el de la constancia en la visin preventiva, promovida desde una instancia de gobierno responsable del tema de la seguridad ciudadana, donde en efecto las acciones preventivas arrojan un mayor beneficio social que las acciones punitivas. Tambin son innovadores, en programas de formacin tcnica, los contenidos que hacen nfasis en el desarrollo humano y tico de los jvenes, y en el empeo de proporcionarles herramientas que les permitan construirse como ciudadanos autnomos, con un mayor potencial para concursar por las oportunidades que brinda la sociedad contempornea.
16.15 DIGNIFICAR LA JUSTICIA PUNITIVA

A travs de la modernizacin de la Crcel Distrital y la creacin de la Unidad Permanente de Justicia (UPJ), han intentado mejorar su oferta en este mbito y como las administraciones de Mockus y Pealosa han puesto un gran inters en dignificar la justicia punitiva, ofreciendo espacios, procedimientos eficientes y apoyo humano para aquellos que tienen que enfrentar una sancin judicial que les puede incluso privar de su libertad. En un esfuerzo coordinado el gobierno distrital y la Polica han eliminado los centros de detencin como parte de las estaciones de Po-
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lica, ya que stas contaban con infraestructura rudimentaria e inapropiada para los detenidos, generando condiciones de hacinamiento, servicios inapropiados y casos de violacin de derechos humanos. Para facilitar la detencin provisional fue creada, en 1999, la denominada UPJ, a travs de un convenio interadministrativo entre el Instituto de Medicina Legal, la Fiscala General de la Nacin, la Polica Nacional y la Secretara de Gobierno del Distrito. La UPJha logtrado cumplir con su principal proposito en resolver de manera rpida la situacin de los detenidos a travs de una accin coordinada de los diversos servicios de justicia y Polica, con la que los detenidos pueden ser privados de su libertad por un mximo de 36 horas (anteriormente permanecan mucho ms tiempo en las estaciones de Polica). La UPJ es un tipo de hangar al aire libre de 35 mil pies cuadrados con cuatro grandes salones, cada uno para una categora diferente de detenidos, y uno para mujeres. Cada saln tiene infraestructura de baos y bancas rsticas para dormir; la infraestructura es bsica (sin cobijas), para evitar que la UPJ se volviera atractiva para pasar la noche a habitantes de la calle. Personas involucradas en violaciones de trnsito reciben un entrenamiento rpido en el Cdigo de Polica y los infractores de delitos menores reciben una capacitacin corta en normas y valores. La UPJ recibe cerca de 80 mil detenidos al ao, 60% de ellos es gente de la calle. Se tiene prevista la construccin de 2 unidades ms. Bogot moderniz de manera espectacular la crcel distrital (originalmente construida en 1934 con espacio para 450 reclusos) eliminando caos, hacinamiento, inseguridad, e insalubridad y creando una crcel considerada entre las mejores en Amrica Latina. La nueva crcel tiene una capacidad para 1.028 reclusos, con 6 pabellones y 44 celdas individuales de seguridad. Cada uno de los 6 pabellones tiene facilidades deportivas, baos, comedor y acceso a una variedad de programas de capacitacin. La crcel de la cual se escapaban anteriormente muchos reclusos ha sido equipada con altos sistemas de seguridad, incluido un circuito cerrado de televisin con 96 cmaras. Crceles municipales como la Distrital de Bogot pueden albergar nicamente a detenidos o sentenciados por delitos menores (en general se trata de asalto) cometidos en la jurisdiccin de la ciudad. La crcel cre un rgimen interno especial en armona con la legislacin nacional, en el cual se define su
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misin como una funcin social de intentar ayudar a los reclusos en el esfuerzo por interrumpir el ciclo de transgresiones a la ley, a travs de un proceso de enseanza de normas y valores. Existen en Bogot dos crceles de carcter nacional (la crcel Modelo y La Picota), las cuales enfrentan grandes retos institucionales y de seguridad; sin embargo su modernizacin, as como la superacin de sus dificultades, dependen del Instituto Nacional Penitenciario (Inpec), sin que la administracin distrital pueda intervenir de manera directa.
16.16 ATENCIN A MENORES SINDICADOS O EN PROCESO

DE JUDICIALIZACIN
La legislacin colombiana no permite que los menores detenidos o sentenciados (menores de 18 aos) vayan a prisiones o crceles bajo cualquier circunstancia. El ICBF tiene la responsabilidad de manejar instituciones de rehabilitacin y resocializacin para esta poblacin. Bogot cuenta con una gran variedad de este tipo de centros especiales de rehabilitacin y resocializacin para menores todos manejados por el ICBF, razn por la cual el distrito no puede intervenir. Es de observar, sin embargo, que la cobertura y la calidad de servicios ofrecidos en este campo parecen ser mucho mejores en Bogot que en otras zonas del pas. En Colombia la impunidad de crmenes cometidos por jvenes es un problema mayor, debido a vacos en el marco legal y en el sistema penal, as como a la mala administracin de centros de rehabilitacin juvenil. Muchos jvenes que han cometido faltas continan libres o regresan a sus barrios despus de ser arrestados debido a la falta de facilidades para su rehabilitacin. Supuestos grupos ilegales de vigilancia, incluidos guerrilla y paramilitares, han asesinado a estos infractores en un esfuerzo por legitimarse con la poblacin que silenciosamente apoya operaciones de limpieza social. En Bogot, el fortalecimiento de la red de instituciones que atiende esta poblacin ha incrementado la credibilidad en el sector justicia y disminuido el riesgo de prcticas de limpieza social. Juega un papel central en este tema tambin, la excelente oferta por parte del ICBF a travs de varias instituciones de rehabilitacin y resocializacin para jvenes judicializados de menos de 18 aos, como es el caso del centro El Redentor, que tambin tiene pabellones
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para mujeres. Ninguna otra ciudad en Colombia tiene la calidad y cobertura de oferta de estas instituciones con que cuenta Bogot. Bogot cuenta con una buena oferta de centros especiales de rehabilitacin y resocializacin para menores sindicados o en proceso de judicializacin. Aunque estos centros son operados por entidades privadas contratadas por el ICBF, razn por la cual el distrito no puede intervenir directamente sobre ellas, puede afirmarse que las administraciones de Mockus y Pealosa han complementado la cadena de oferta en este campo, a travs de una aproximacin preventiva desarrollada por los programas distritales de asistencia a poblacin en riesgo, en particular la asistencia al segmento de jvenes en riesgo, desarrollados por instituciones como el DABS, Idipron y programas como Misin Bogot y Vida Sagrada
16.17 ANLISIS Y CONOCIMIENTO

Hace 10 aos aquellos que pretendan conocer los problemas de seguridad de Bogot eran en general y fuera de la Polica, expertos independientes, mientras que la administracin distrital no tena un conocimiento sistemtico sobre este tema. Hoy en da la administracin de Bogot conoce mejor que cualquier otro los problemas relacionados con la seguridad en la ciudad. Esta produccin de conocimiento sobre la ciudad refleja que las administraciones de Mockus y Pealosa promovieron una gestin racional, haciendo siempre uso de la recoleccin de informacin y de los anlisis comparados para el diseo de polticas exitosas. La creacin de bases de datos, sistemas de informacin y mecanismos de monitoreo, como aquellos ofrecidos por el SUIVD y el IDRD (banco de datos sobre parques), el IDU (banco de datos sobre espacio pblico, transporte pblico y ciclovas) han sido cruciales. En materia de seguridad ciudadana el distrito ha producido y contratado con prestigiosas universidades colombianas una serie de estudios e investigaciones de alta calidad, las que estn a disposicin para consulta en la pgina Web de la alcalda. Seminarios internacionales, organizados con universidades y otras entidades pblicas y privadas, han permitido analizar aspectos o temas especficos, como son los accidentes de trnsito, el suicidio, el homicidio, el terrorismo urbano, etc.
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Tanto Mockus como Pealosa construyeron sus polticas e intervenciones, aprovechando lo mejor de la historia de planeacin y desarrollo de la ciudad, para potenciar los esfuerzos pasados (concluidos e inconclusos) hacia la reconstruccin de una ciudad y una ciudadana activa. El alcalde Pealosa contrat dos estudios y public los respectivos libros, uno sobre el alcalde Gaitn Corts y otro sobre el alcalde Virgilio Barco, dando de esta manera, y a travs de un prefacio en cada libro, crdito a los antecedentes de excelencia en la gestin pblica de Bogot, y rescatando al mismo tiempo la memoria institucional de la ciudad. Nunca antes la ciudad haba producido tantos anlisis e informacin sobre ella misma, lo que tambin se refleja en innovadores programas de televisin como los presentados en Citytv, que han sido parte integral del inters por mostrar Bogot en todas sus dimensiones. La imagen de Bogot hoy da es mucho ms compleja y sofisticada que hace 10 aos; esto implica tambin que el electorado est al menos en concordancia lgica, mejor informado para elegir sus mandatarios, contribuyendo a fortalecer de esta manera el buen gobierno local. Con el proceso de la Constitucin Poltica de 1991 y con las reformas administrativas introducidas por el alcalde Jaime Castro entre 1993 y 1994, y gracias a los fructferos debates e investigaciones sobre la ciudad, Bogot tom a tiempo conciencia de su degradacin, e inici un proceso de recuperacin no solamente urbanstica, sino tambin social, administrativa y poltica, con el objetivo de crear una ciudad ms equitativa, ms integrada, y ms segura.
16.18 DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS SEGUROS

Las lecciones aprendidas con polticas integrales de seguridad ciudadana en Bogot, descritas en este libro, son de particular relevancia en la medida en que proporcionan indicios acerca de cmo desde el mbito local se puede complementar y dar mayor sostenibilidad a polticas nacionales de seguridad, no solamente en Colombia, sino tambin en otras ciudades y pases del mundo que enfrentan desafos graves a su seguridad interna, en trminos de criminalidad, violencia y terrorismo. El propsito de este libro resultado de un convenio de cooperacin firmado
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en 2003 con la Alcalda Mayor de Bogot, el Programa Colombia de la Universidad de Georgetown (Programa Colombia) y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) es el de compartir con otras ciudades de Colombia y del exterior el conjunto de polticas y programas que han contribuido al xito observado en Bogot con polticas de prevencin y reduccin de la violencia. El nuevo alcalde de Bogot, el Seor Luis Eduardo Garzn (2004-2007), tambin comparte y apoya esta iniciativa. Mil quinientos ejemplares de este libro sern distribuidos a los alcaldes, presidentes de concejos municipales, directores de cmaras de Comercio y dems actores relevantes para el tema de la seguridad y convivencia ciudadana, en las 125 ciudades intermedias que tiene el pas, como una forma de asesora tcnica horizontal entre las ciudades colombianas. Las lecciones aprendidas del modelo de Bogot han influido sobre la creacin en marzo 2004 del programa nacional Departamentos y municipios seguros, el cual est enmarcado dentro de las polticas de los ministerios de Defensa y del Interior, y cuenta con el liderazgo de la Polica Nacional de Colombia, y est dirigido a todos los gobernadores y alcaldes del pas, para asesorarlos en la formulacin e implementacin de polticas de seguridad ciudadana, en su mayora inspiradas en las experiencias de Bogot. El programa Departamentos y municipios seguros cuenta con la asesora tcnica del Programa Colombia de la Universidad de Georgetown y el apoyo financiero de USAID. En este orden de ideas, la distribucin del libro entre autoridades locales segn se mencion en el punto anterior, se har en el contexto del programa Departamentos y municipios seguros. El Programa Colombia, de la Universidad de Georgetown, financiado con recursos de USAID, ha invitado a funcionarios de la Secretara de Gobierno de Bogot y a funcionarios del SUIVD a diferentes ciudades de Colombia en calidad de expertos, como parte de sus esfuerzos por crear un programa de cooperacin tcnica para la creacin e implementacin de observatorios municipales del delito, esfuerzo en el cual tambin cuenta con el valioso apoyo tcnico del Instituto Cisalva de la Universidad del Valle.
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El enfoque integral y descentralizado de Bogot parece tener especial relevancia para grandes ciudades que afrontan problemas de seguridad, ya que a travs de este modelo se garantiza coordinacin interinstitucional entre la ciudad y los barrios o zonas de la ciudad. Este modelo es particularmente importante y apropiado para manejar situaciones complejas donde la violencia y el crimen se alimentan de diferentes fuentes y donde un enfoque de poltica de arriba hacia abajo no sera el ms apropiado. Como se seal, un trasfondo de institucionalidad dbil y deslegitimada, puede crear condiciones propicias para la proliferacin de variadas formas de ilegalidad e inseguridad. En este contexto todo el esfuerzo realizado entre 1995 y 2003 por parte de las Administraciones de Antanas Mockus y Enrique Pealosa, puede ser entendido como la redefinicin de un proyecto moderno que le apost a una gestin institucional racional, planificada y fuertemente democrtica, a partir de grandes esfuerzos de comunicacin, as como de reconstruccin institucional y fsica, en el marco de la reconstruccin de la ciudadana misma. Bogot, 16 de septiembre de 2004
Notas captulo 16
1
Vase Campbell, Tim, The Quiet Revolution. Decentralization and the Rise of Political Participation in Latin American Cities, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 2003.
LISTADO ENTREVISTAS*
Entrevistado Adalgiza Reyes Lpez Andrs Botero
Entidad/Cargo
Directora de Seguridad Departamento Administrativo de Bienestar Social DABS Andrs Trujillo Defensoria del Espacio Pblico Andres Dvila Departamento Nacional de Planenacin DNP Alvaro Camacho Guisado Ex Consejero de Seguridad Alberto Escovar Corporacin La Candelaria Alberto Castaeda cordy Universidad los Andes Alexandra Ortiz Banco Mundial /Bogot Alicia Eugenia Silva Ex Secretaria de Gobierno Amparo Urrego Ministerio Del Interior Amelia Arias Zambrano Polica Metropolitana de Bogot Ana Camacho Divisin de Parques-Instituto de Recreacin y Deporte Ana Maria Mnera Departamento Administrativo de Bienestar Social DABS Annette Pearson Coordinadora Programa Casas de Justicia (Checci) Angela Maria Robledo Directora Departamento Administrativo de Bienestar Social DABS Anglica Caldern Fundacin Superior Antanas Mockus Sivickas Alcalde Mayor de Bogot 1995-97;200103
* Agradecemos tambien a todas las personas que prestaron su colaboracin y apoyo ala investigacin y que no pueden ser nombrados en este listado.
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ngela M. Guerrero Aristbulo Cortes
Unidad Permanente de Justicia Secretara de Gobierno/Gerente Fondo de Ventas Populares Blanca Ardila Secretaria de Salud/ Participacin Social/ Asesoras Camilo Pea Departamento Administrativo de Accin Comunal DAAC Carlos lvarez Observatorio de Violencia y Delincuencia Carlos Alberto Garzn Alcalde de la Localidad de Santa Fe Carlos Nio Universidad Nacional de Colombia/ Inversin Esttica Carlos Torres Decano Facultad Artes Universidad Nacional Carlos Medina Ministerio del Interior Catalina Gallo Ministerio del Interior Cecilia de Pinzn Comisara Familia Fontibn Cesar Torres Jueces de Paz Clara Castillo Departamento Administrativo de Bienestar Social DABS Fundacin Claret Clara Snchez Idipron/ Directora Administrativa Carmen Hinestrosa Divisin de Parques-Instituto de Recreacin y Deporte Capitan Jos Jairo Herrera Jefe Polica Comunitaria Kennedy Capitn Magnolia Gallego Director CIC Claudia Vsquez Ex Directora Mision Bogot Claudia Ocampo Jvenes en riesgo Claudia Pearanda Campaas para la reduccin de la Accidentalidad Vial Secretara de Trnsito Claudia Mara Monsalve Alcalda Local de Chapinero Claudia Lopez Departamento Administrativo De Accin Comunal DAAC Coronel Carlos H. Vargas Centro Automtico de Despacho -Polica Metropolitana de Bogot Coronel Martha Ins Urrea Comandante Polica Chapinero
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Coronel Hernando de los santos Coronel Ricaute Coronel Javier Lugo Bonilla Coronel Willian Nnez Daniel Snchez Diana Margarita Beltrn Diana Alviz Diana Echeverry Edgar Ardila Edgar Sandoval Edgar Peuela Elsa Patricia Bohrquez Estela Baracaldo Ernesto Matallana Enrique Pealosa Londoo Efran Snchez Fabio Snchez Fabio Zambrano Facundo Pantevez Fernando Corts Francisco Barn Fridole Balln Gabriel Surez Gabriel Paredes Gerardo Burgos
Comandante Polica Bacat (SUIVD) Comandante Polica Comunitaria Jefe de Gestin Polcia Metropolitana de Bogot Instituto de Desarrollo Urbano IDU Ex Defensora Distrital Espacio Pblico Secretaria de Salud/Ubiquemonos para la Solidaridad Secretaria General Inspecciones Chapinero Universidad Nacional de Colombia Gerente de Transmilenio Ex Director Crcel Distrital Instituto de Desarrollo Urbano IDU / Renovacin Urbana Investigacin Judicial- Subsecretara de Seguridad y Convivencia Fondo de Vigilancia y Seguridad Alcalde mayor Bogot. 1998-2000 Ex alcalde de Bogot Observatorio Cultura Urbana/ Instituto Distrital de Cultura y Turismo Universidad de Los Andes -CEDE Universidad Nacional de Colombia / Libro Cartucho Director Casa de Justicia Ciudad Bolvar Arquitecto/ Universidad Nacional de Colombia Director Comunicaciones Crcel Distrital Campaa sobre el uso de la plvora Dir. Seguimiento y Anlisis Estratgico Instituto Distrital de Cultura y Turismo Exsecretario de Salud Subsecretario de Asuntos Locales
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Germn Meja Germn Quinez Germn Camargo General Jorge Daniel Castro Gonzalo De Francisco Gonzalo Rivera Gustavo Castao Gustavo Giraldo Hctor Riveros Serrato Hugo Acero Velsquez Helena Gonzles Ins Elvira Roldan Investigadores Cendex Ivonne Torres Jaime Castro Jaime Giraldo Javier De Nicolo Jaime Ruiz Jairo Ricaurte Jairo Vela Jaime Garzn Jaidiby Nuez Jess Manuel Velosa Jess Seplveda John Sudarski Jos Fernando Cardona Jolie Roye Juan Carlos Juan Carlos Mosquera
Universidad Javeriana/ Historia Director DD.HH y Apoyo a la Justicia Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA / Parques Ecolgicos Comandante Polica Metropolitana Ex Consejero Presidencial para la Seguridad Instituto Luis Carlos Galn Instituto de Desarrollo Urbano IDU / Renovacin Urbana URI Ex Secretario de Gobierno Subsecretario de Convivencia y Seguridad Secretaria de Salud/ Participacin Social Departamento Administrativo de Bienestar Social DABS/ Renovacin Urbana Universidad Javeriana Secretaria de Salud/ Participacin Social/ Asesoras Ex Alcalde de Bogot Ex Ministro de Justicia Idipron Universidad los Andes Observatorio de Violencia y Delincuencia Inspector Polica Chapinero Asociacin Ropa Vejeros Cmara de Comercio de Bogot Alcalda Local Mrtires Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA Universidad de Los Andes Secretario de Salud Cooperacin Internacional Justicia (SUIVD) Instituto de Desarrollo Urbano IDU
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Juan Manuel Ospina Julin Aristizabal Julieth Ester Plata Katia Gonzles Leonardo Riao Leonardo Ramos Leonor Zubieta Luis Alberto Sanabria Luis Carlos Coln Luis Fernando Arango Luis Fernando Molina Luis Jorge Hernndez Luis Spath Luz Stella Sabogal Luz Janeth Forero Luz Alba Bentez Mara Angela Gualy Maria Teresa Garcs Maria Eugenia Martnez Maria Elsa Pulido Maria Victoria Villamil Maria Victoria Llorente Marcela Romero Margarita Cardona Manuel Armando Daz Mauricio Silva Myriam Castro Mnica Vega
Secretario de Gobierno de Bogot (20042006) Divisin de Parques-Instituto de Recreacin y Deporte Ministerio Interior Y Justicia/Crceles Divisin de Parques-Instituto de Recreacin y Deporte Programas de Resocializacin- Crcel Distrital Asesor Idipron Misin Bogota/ Asuntos Locales Chechi And Company Museo del Desarrollo Urbano Investigador Asociado Universidad Javeriana Archivo Distrital Secretario de Salud/ Atencion Basica Idipron/ Unidad Educativa Centro La Candelaria Jefe CRNV Universidad Distrital/ Unidad de Extensin Gerente Misin Bogot Veedora Distrital Idipron /Jefe de Planeacin Ex- Directora UCPI Instituto de Desarrollo Urbano IDU / Renovacin Urbana Universidad los Andes Veedura Distrital Instituto de Desarrollo Urbano IDU / Renovacin Urbana Alcalde Local Kennedy Centro Estudios Plural UCPI / Localidad 18 Comunicacin Alternativa-Direccin de Seguridad
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Mnica Pedraza Napolen Villareal
Nubia River Olga M. Gonzlez Orlando Riveros Paul Bromberg Padre Alirio Lpez Pablo Casas Paula Betancourt Pedro Pablo Monroy Pedro Nel Sandoval Rene Carrasco Richard Blanco Ricardo Nandaresi Ricardo Herrera Roco Londoo Sandra Bernal Garzn Silvia Arango Sonia Cardona Soraya Montoya Gonzlez Teniente Coronel Yesid Vsquez Ricardo Prez Ricardo Snchez
Asesora Plan Maestro Prevencin en el Consumo de Alcohol y Drogas Dabs - Ucpi UCPI / Localidad 18 Direccin de Seguridad Ascopro Alcalde Mayor de Bogot (marzo-dic. 1997) Campaas de Desarme-Conserjera Vida Sagrada Observatorio Seguridad, Camara de Comercio de Bogot Facultad Derecho Universidad Nacional de Colombia Universidad Libre Secretaria General Inspecciones Bosa Proyecto Urbanismo Instituto de Desarrollo Urbano IDU Consultor sobre Espacio Pblico Secretaria de Gobierno Directora Instituto Distrital de Cultura y Turismo Divisin de Parques-Instituto de Recreacin y Deporte Arquitecta / Universidad Nacional de Colombia SUIVD Secretaria de Gobierno Comandante Polica Kennedy Centro Orientacin El Redentor-Centro Hogar Femenino Direccin de Derechos Humanos apoyo a la Justicia
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Roberto Moncada Ral Velsquez Rafael Campo Vsquez Uriel Daz
Vilma Bolvar Victor Manuel Veloza Yesiel William Nuez Yolanda Pinto Yolanda Ramrez
Asesor Planes Varios Universidad Javeriana Universidad Javeriana Departamento Administrativo de Planeacin Distrital DAPD/ Subdireccin de Programacin y Seguimiento de Administracin Pblica Secretaria General Inspecciones Localidad de los Mrtires Alcalde local de Los Martires Polica Metropolitana de Bogot Trabajadora Social UPJ Misin Bogot/ Coordinadora Convivencia
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ACUERDOS, DECRETOS, LEYES Y SENTENCIAS

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Decreto 503 del 30 de diciembre de 2003, por el cual se adopta el Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para Bogot D.C., Registro Distrital nm. 3017, 30 de diciembre de 2003. Decreto 619 del 5 de abril de 2000, por el cual se efecta un ajuste en el Presupuesto General de la Nacin para la vigencia fiscal del 2000, Diario Oficial, nm. 43969, 11 de abril de 2000. Decreto 649 del 18 de octubre de 1996, por el cual se crea el Comit de Vigilancia Epidemiolgica de Lesiones de Causa Externa de Santa Fe de Bogot, Registro Distrital nm. 1274, 18 de octubre de 1996. Decreto 657 del 25 de octubre de 1994, por el cual se prohbe la prestacin de servicios domiciliarios y la construccin de inmuebles en zonas de alto riesgo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogot, Registro Distrital nm. 898, 31 de octubre de 1994. Decreto 665 del 11 agosto de 2000, por el cual se crean los Consejos Comunales de Seguridad en Santa Fe de Bogot, D.C., Registro Distrital nm. 2206, 11 de agosto de 2003. Decreto 908 del 19 de septiembre de 1969, por el cual se reorganiza la Secretara de Gobierno Distrital, 19 de septiembre de 1969. Decreto 951 del 30 de diciembre de 1994, por el cual se reestructura la Alcalda Mayor, Secretara de General del Distrito Capital y establece las funciones de sus dependencias, Registro Distrital nm. 926, 30 de diciembre de 1994. Decreto 1137 del 29 de junio de 1999, por el cual se organiza el Sistema Administrativo de Bienestar Familiar, reestructura el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Diario Oficial 43623 (29 de junio de 1999). Decreto 1370 del 16 de agosto de 1995, por el cual se declara el Estado de Conmocin Interior, Diario Oficial , Bogot, nm. 41966, Imprenta Nacional, 16 de agosto de 1995. Decreto 1421 del 21 de julio de 1993, por el cual se dicta el rgimen especial para el Distrito Capital de Santaf de Bogot, Diario Oficial, Bogot, nm. 40958, Imprenta Nacional, 22 de julio de 1993. Decreto 1477 del 1 de agosto de 2000, por el cual se adopta el Programa Nacional de Casas de Justicia, Diario Oficial, Bogot, nm. 44113, Imprenta Nacional, 3 de agosto de 2000. Decreto 1667 del 30 de julio de 1966. Decreto Orgnico de la Polica Nacional. Decreto 1667 del 2 de agosto de 2002, por el cual se designan unos humedales para ser incluidos en la lista de Humedales de Importancia Internacional, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 357 de 1997, Diario Oficial, Bogot, nm. 44892, Imprenta Nacional, 6 de agosto de 2002. Decreto 1817 del 17 de Julio de 1964, por el cual se crea la Escuela Penitenciaria Nacional, con la misin primordial de formar, educar y entrenar la Guardia Nacional Penitenciaria.
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Decreto 2137 del 29 de julio de 1.983, por el cual se reorganiza la Polica Nacional. Este Decreto fue derogado por la ley 62 de 1.993. Decreto nmero 2279 de 1989, por el cual se implementan sistemas de solucin de conflictos entre particulares y se dictan otras disposiciones, octubre 7. Decreto Legislativo 2361 de 1936, por el cual se determinan las entidades que deben pagar raciones de presos y dicta otras medidas. Decreto 2615 del 19 de noviembre de 1991, por el cual se reorganizan los Consejos Departamentales de Seguridad y el Consejo de Seguridad del Distrito Capital; se crean los Consejos Regionales de Seguridad, se faculta a los gobernadores para autorizar la conformacin de los Consejos Municipales de Seguridad y se crean los Comits de Orden Pblico, Diario Oficial, Bogot, nm. 40168, Imprenta Nacional, 20 de noviembre de 1991. Decreto 2737 del 27 de noviembre de 1989, por el cual se expide el Cdigo del Menor, 27 de noviembre de 1989. Decreto 3133 del 26 de diciembre de 1968, por el cual se reforma la organizacin administrativa del distrito especial de Bogot, 26 de diciembre de 1968. Decreto 3640 del 17 de diciembre de 1954, por el cual se reorganiza el Distrito Especial de Bogot, Diario Oficial, Bogot, Imprenta Nacional, 21 de enero de 1955. Ley 9 del 11 de enero de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiacin de bienes, Diario Oficial, Bogot, nm. 38650, Imprenta Nacional, 11 de enero de 1989. Ley 10 del 10 de enero de 1990, por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud, Diario Oficial, Bogot, nm. 39137, Imprenta Nacional, 10 de enero de 1990. Ley 23 del 21 de marzo de 1991, por la cual se crean mecanismos para descongestionar los Despachos Judiciales, Diario Oficial, Bogot, nm. 39752, Imprenta Nacional, 21 de marzo de 19 Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dictan normas orgnicas sobre la distribucin de competencias de conformidad con los artculos 151 y 288 de la Constitucin Poltica y se distribuyen recursos segn los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica, Diario Oficial, Bogot, nm. 40987, Imprenta Nacional, 12 de agosto de 1993. Ley 62 del 12 de agosto de 1993, por la cual se expiden normas sobre la Polica Nacional, se crea un establecimiento pblico de seguridad social y bienestar para la Polica Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica, Diario Oficial, Bogot, nm. 40987, Imprenta Nacional, 12 de agosto de 1993. Ley 65 del 19 de agosto de 1993, Cdigo Penitenciario y Carcelario, Diario Oficial, Bogot, nm. 40999, Imprenta Nacional, 20 de agosto de 1993. Ley 83 de 1946.
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770
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BOGOT: ANATOMA DE UNA TRANSFORMACIN Polticas de seguridad ciudadana 1995-2003

BOGOT: ANATOMA DE UNA TRANSFORMACIN Polticas de seguridad ciudadana 1995-2003

Gerard Martin Miguel Ceballos

8.10 8.11 8.12 8.13 8.14 8.15

Bogot: anatoma de una transformacin

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PRLOGO DE ANTANAS MOCKUS

Bogot: anatoma de una transformacin

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PRLOGO DE ARTURO VALENZUELA1

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LA DIMENSIN LOCAL EN LA AGENDA DE LA SEGURIDAD

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ANTECEDENTES, OBJETIVO Y ALCANCE DE ESTE LIBRO

Bogot: anatoma de una transformacin

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Bogot: anatoma de una transformacin

cio pblico, progreso social, urbanismo y productividad, legitimidad y eficiencia institucional).

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ESTRUCTURA DEL LIBRO

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Captulo 1 BOGOT EN EL SIGLO XX: DE ALDEA A CIUDAD

Parque Centenario 1895. Fuente libro Historia de la fotografa en Colombia.

1.1 BOGOT DURANTE EL SIGLO XIX

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1.2 MODERNIZACIN Y URBANIZACIN (LA PRIMERA PARTE DEL SIGLO XX)

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1.3 HACIA UNA POLTICA URBANA (1940-1950)

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1.4 PRIMER PERODO DE EXCELENCIA EN LA GESTIN (1958-1974)

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Bogot: anatoma de una transformacin

Tabla 2 Cobertura domiciliaria de servicios en Bogot 1951-1973 (porcentaje de viviendas cubiertas)

Gerard Martin y Miguel Ceballos

les cierta intervencin en el manejo de determinados servicios.36

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1.5 POLITIQUERA, CORRUPCIN Y DESINTEGRACIN SOCIAL (DECENIOS DE 1970 Y 1980)

Bogot: anatoma de una transformacin

Tabla 3 Duracin promedio de periodos de los alcaldes de Bogot (1958-1986)

1976- Bernardo Gaitn 1978 19781982 Hernando Durn Dussan Mahecha

Duracin promedio: 3 aos

Duracin promedio: 2 aos

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