LA DEUDA EXTERNA EN AMRICA LATINA ANTECEDENTES, SITUACIN ACTUAL Y PERSPECTIVA

Dr. Oscar Arcos Palma ANTECEDENTES Durante los aos sesenta y principio de los setenta, en un contexto de auge del comercio internacional, los pases de Amrica Latina registraron un notable crecimiento en sus economas. Tal crecimiento obedeci esencialmente a dos factores: (I) un rpido y continuo aumento de las exportaciones de productos manufacturados -que deriv en mejoras sustanciales de los trminos de intercambio (saldos positivos entre exportaciones e importaciones)-; y (II) el surgimiento de un mercado internacional de dinero y de capitales a los cuales los pases de la regin tuvieron fcil acceso por la abundante disponibilidad y las tasas de inters relativamente bajas. Dichos factores, especialmente el acceso al crdito externo, en una poca de vigencia del modelo de desarrollo basado en la planificacin y el papel del Estado como empresario, inversionista y administrador de la actividad econmica, provocaron un crecimiento considerable de las inversiones en la mayora de los pases de Amrica Latina. En general hubo una poltica orientada a privilegiar el desarrollo. No obstante, muchas de las inversiones se realizaron sin una evaluacin seria de las necesidades y potencialidades de cada pas de cara al comercio internacional, razn por la cual no lograron contribuir al crecimiento econmico en forma proporcional. La tendencia de dicho crecimiento se fren en la segunda mitad de los aos setenta debido, entre otras razones, a la crisis de los precios del petrleo -provocada por el alza que tuvo su origen en los episodios polticos de Irn-. Y a la recesin econmica mundial que oblig a varios de los pases industrializados a adoptar severas medidas a fin de controlar la inflacin como el control anti-inflacionario mediante polticas monetarias puestas en prctica en esos pases -Estados Unidos, Reino Unido, etc.-, cuyos resultados habran de manifestarse en aumentos considerables de las tasas de inters de corto plazo. La combinacin de esos acontecimientos dio como resultado una serie de cambios desfavorables para los pases en desarrollo: por un lado sufrieron un deterioro importante en los trminos de intercambio a causa de los precios ms elevados del petrleo, y de otro debieron asumir mayores costos de deuda externa, originados en los altos niveles de las tasas de inters de corto plazo, situacin que, en otras palabras, se ha conocido como la crisis de la deuda externa de 1982-83, en la que los dficit en cuenta corriente (costos de importacin aumentan a mayor velocidad que los ingresos de exportacin) registraron un aumento

considerable. La suspensin del servicio de la deuda externa por parte de Mxico en 1982, causada por el sobreendeudamiento, la recesin internacional asociada a la cada de los precios del petrleo y el aumento de las tasas de inters, oblig a los organismos financieros internacionales a negar el refinanciamiento de la deuda externa de ese pas y posteriormente de los dems pases latinoamericanos sobreendeudados. Para financiar los dficit en cuenta corriente los pases endeudados tuvieron tres opciones: (I) el uso de los activos -entre ellos las reservas de divisas-; (II) la obtencin de financiamiento externo; y (III) las dos anteriores juntas. El hecho de que los activos tenan sus lmites, los pases endeudados se vieron en la obligacin de acudir a nuevos crditos -bajo inditas y costosas condiciones como los programas de ajuste estructural- para el pago de sus obligaciones pendientes, conseguidos a elevadas tasas de inters, como ya se seal arriba, y a plazos demasiado breves. En aos posteriores a la crisis de 1982-83, mientras los pases industrializados orientaron sus economas por la senda del crecimiento, los pases en desarrollo se vieron obligados a adoptar rigurosos programas de ajuste econmico para responder, entre otros objetivos de estabilidad econmica y social, a los compromisos de la deuda internacional, en un escenario en el que sus economas presentaban un relativo estancamiento y una inflacin cada vez ms acelerada 1. Esto explica que la deuda externa haya seguido ascendiendo durante el decenio de 1980. A fines de los ochenta, Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Mxico haban reprogramado su deuda, consiguiendo reducir el pago de las amortizaciones y de los intereses gracias a la ampliacin de los plazos de las obligaciones. Crisis de deuda y ajuste estructural Los antecedentes descritos constituyeron obstculos considerables al crecimiento econmico: descenso de las inversiones, estancamiento del ingreso per-cpita, inflacin acelerada, recorte del gasto pblico, etc. A comienzos de la dcada de los noventa los pases de Amrica Latina aceptaron, aunque con reservas en algunos casos, la necesidad de aplicar polticas de liberalizacin de las economas al comercio internacional como estrategia para recuperar tasas ms altas de crecimiento. Dichas polticas fueron impuestas desde el FMI, en la lnea del llamado Consenso de Washington, que inclua planes de estabilizacin, reestructuracin macroeconmica y renegociacin de la deuda externa (Plan Brady) 2. El FMI y el Banco Mundial modificaron su estrategia de intervencin en la regin: antes, el financiamiento se orientaba al desarrollo va crditos a proyectos especficos y aumento de la capacidad productiva, pblica o privada; en la actualidad, la financiacin se orienta a programas de ajustes al conjunto de la poltica macroeconmica para garantizar el pago cumplido de la deuda externa y la estabilidad del sistema financiero internacional.

Esto fue particularmente notorio en Argentina, Brasil y Mxico, cuyas tasas medias de inflacin anual entre 1980 y 1990 fueron de 395.2, 284.3 y 70.3 respectivamente. La crisis de la deuda externa, superado el susto inicial que signific para el sistema financiero internacional, constituy una oportunidad de oro para imponer drsticas reformas neoliberales en Amrica Latina.

La crisis de la deuda externa gener un contexto de globalizacin e integracin transnacional, consolidando medidas orientadas hacia la reestructuracin de las economas sobre la base de la desregulacin del sector externo, la privatizacin, la flexibilizacin de los mercados laborales y la reduccin del rol del Estado. No obstante las medidas de poltica impuestas por los organismos multilaterales y algunos xitos obtenidos en materia macroeconmica3, la mayora de los pases no reconocen an alternativas claras para enfrentar con xito la apertura y la integracin al comercio internacional, ni para restablecer y estabilizar sus procesos de acumulacin de capital y de crecimiento econmico. Las medidas de ajuste y estabilizacin macroeconmicas de los aos ochenta y noventa, si bien fueron antecedentes necesarios, no han sido suficientes para imprimir nuevos dinamismos a las economas. Los efectos producidos al aplicar las medidas impuestas por el FMI han sido regresivos en las condiciones de vida de la poblacin. Los beneficios del crecimiento, que fueron raramente positivos en trminos per cpita, fueron inequitativamente distribuidos. Las estadsticas de los pases en desarrollo tanto en desempleo como en distribucin del ingreso son razonablemente poco confiables, pero no se cuestiona mucho que an cuando los mercados de valores de Latinoamrica estaban prosperando mucho, se elevaban las tasas de desempleo y los pobres se volvan cada vez ms pobres -las cifras sobre la pobreza son reveladoras- al comienzo de la dcada de los noventa el nmero de pobres se haba incrementado en 59 millones4. En el mercado laboral se observaron cambios dramticos: desplazamiento de trabajadores de productividad relativamente elevada a actividades de menor productividad; menor seguridad en el empleo (reduccin del empleo permanente), subcontratacin, crecimiento de la informalidad (54% del total del empleo generado) y una mayor flexibilidad de los costos de la mano de obra causada por el deterioro de los salarios reales, aspecto que explica el incremento de los niveles de pobreza, tanto en nmero de personas como en nmero de hogares. Si bien no se registran elevadas tasas de desempleo en los pases de la regin, es evidente que los efectos se han concentrado en el deterioro de la calidad del empleo y que los grupos ms afectados continan siendo los jvenes entre los 15 y los 19 aos de edad y las mujeres. Uno de los aspectos que alarma al observar la estructura del mercado laboral en Amrica Latina es la creciente absorcin del empleo por el sector terciario de la economa, lo cual seala una prdida de la participacin del sector industrial en la generacin de empleo productivo. Las consecuencias negativas de estos procesos se evidencian tambin en el estancamiento de mejoramiento de coberturas y de calidad en educacin y seguridad social: la disciplina de

Durante la dcada de los noventa la tasa de crecimiento anual del PIB para Amrica Latina se situ en promedios del 3%, registro superior al promedio del 1% conseguido en la dcada de los ochenta. La inflacin se redujo a cifras de dos dgitos en casi todos los pases de la regin, en contraste con las cifras de hasta tres y cuatro dgitos registradas por algunos pases, sealan algunos logros en el manejo de las variables monetarias. En materia fiscal se observa una tendencia generalizada a reducir el dficit, como consecuencia de la austeridad impuesta por los gobiernos en el control del gasto pblico. CEPAL.

control de gasto pblico para reducir el dficit fiscal en Amrica Latina signific recortes de consideracin en los recursos destinados a la inversin social Mxico es un caso ilustrativo de los acontecimientos que se generaron una vez el Consenso de Washington5 decidi que mercados libres y moneda fuerte eran la llave de oro del desarrollo econmico y la superacin de la crisis de la deuda externa (apertura comercial, privatizacin de empresas estatales, control fiscal y monetario para reduccin de la inflacin). Este pas comenz su programa de liberalizacin comercial a finales de los ochenta, sin resultados inmediatos obvios en trminos de ms rpido crecimiento econmico. El viraje vino cuando el pas negoci un paquete de reduccin de la deuda, el cual entr en funcionamiento en 1990. La agresiva poltica de apertura e integracin al mercado internacional signific un proceso acelerado de concentracin de capital, la destruccin de la mediana y la pequea empresa y la reduccin de obreros industriales (se ha calculado que para este ao alcanzar el 33% de la poblacin manufacturera). La liberacin de los mercados financieros y la elevacin de las tasas de inters en los pases de Amrica Latina atrajeron durante los noventa a los inversionistas extranjeros. El problema de fondo es que los recursos provenientes del exterior se concentraron en buena medida en la refinanciacin de la deuda externa6 y en los circuitos especulativos del sistema financiero y no en la inversin directa en actividades productivas como se esperaba. Los resultados se traducen en estancamiento de la productividad del sector, deterioro de los trminos de intercambio comercial y bajas tasas de crecimiento del PIB que no han logrado compensar los enormes costos financieros y sociales. Las crisis vividas en pases como Mxico, Venezuela y Ecuador en meses recientemente en algn momento de la dcada pasada, no se explican por la combinacin de factores polticos internos y crisis de gobernabilidad como muchos han pretendido justificar -aunque stos tienen su cuota de contribucin-, sino por la vulnerabilidad de los mercados financieros que se levantan y desaparecen como por encanto en el espejismo de las relaciones de libre mercado entre economas tcnicamente desarrolladas y economas con estructuras de mercado no competitivas. A partir de los acontecimientos ocurridos en esos pases, muchos gobiernos de los pases de la regin piensan que, sin pretender volver a las polticas intervencionistas del pasado, deber volverse a las atracciones de los controles del capital. SITUACIN ACTUAL DE LA DEUDA EN AMRICA LATINA Las caractersticas que distingue la deuda externa de Amrica Latina no son favorables en absoluto al desarrollo econmico y al bienestar de la poblacin. Aqu se sealan tres: (I)
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Los efectos de los procesos de apertura y la entrada libre de capitales llevaron a los gobiernos a adoptar una poltica de endeudamiento como instrumento correctivo de
Conformado en su momento -a mediados de los ochenta- por el gobierno de los Estados Unidos, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, y algunos poderosos banqueros inversionistas y ministros de finanzas. En los aos de 1998 y 1999, la deuda pblica interna de algunos pases de la regin -Mxico por ejemplo- en manos de extranjeros, llegaba al 50% del total.

desequilibrios y de regulacin monetaria. Este tipo de endeudamiento ha generado un vuelco en la relacin de endeudamiento interno-externo: la deuda interna ha presentado una tendencia creciente en los ltimos diez aos y, en contraste, la externa ha mostrado un comportamiento hacia la disminucin. (II) Tambin durante esta dcada se ha venido revirtiendo la relacin de la participacin de la deuda con organismos multilaterales y con la banca comercial. Los crditos con organismos multilaterales han disminuido, mientras los adquiridos a travs de la banca comercial se han incrementado en forma considerable. El Banco Mundial y el BID han cedido espacios cada vez ms amplios de financiamiento que tradicionalmente les corresponda como banca especializada para impulsar el desarrollo. El nfasis que la banca multilateral da a los crditos cedidos a los pases en desarrollo ya no tiene que ver con la financiacin de proyectos de inversin sino con la ejecucin de polticas de ajuste y reformas estructurales.

(III) La influencia que ejercieron las dos caractersticas anteriores en el abrupto encarecimiento del perfil de la deuda externa: se sustituye la fuente con plazos ms largos y tasas de inters razonables por fuentes que resultaron ser ms onerosas y a plazos ms cortos. Y tambin se acude ms al endeudamiento interno, recursos que han resultado ms costosos y con plazos demasiado breves. Estas tres caractersticas de la deuda externa terminaran influyendo al deterioro de los trminos de intercambio en la mayor parte de los pases de Amrica Latina, el crecimiento de los dficit en cuenta corriente de la balanza de pagos y la prdida generalizada del dinamismo de la economa. Desde luego, la crisis econmica y el crecimiento negativo de la cuenta corriente no slo es consecuencia del sobreendeudamiento, sino tambin de las fallas estructurales de las economas, insostenibles frente al esquema de desarrollo de apertura e internacionalizacin, en el que la cada de las exportaciones y el crecimiento desmedido de las importaciones tienen mucho que explicar, cuando la deuda externa privada en Amrica Latina se elev no precisamente para favorecer las importaciones destinadas a los sectores productivos, sino para las importaciones de bienes de consumo. Los resultados adversos de los procesos de ajuste estructurales e internacionalizacin de las economas de los pases de Amrica Latina durante la dcada de los noventa, la mayora de ellos se han visto en la necesidad de pactar nuevamente sobre las exigencias del FMI, comprometindose a realizar drsticos ajustes macroeconmicos en el corto plazo, mayores recortes en el gasto pblico social, cada en los salarios reales, mayor carga impositiva a los contribuyentes, etc., en perodos breves, a cambio de recursos frescos, no precisamente para la inversin productiva, sino para paliar el servicio de la deuda y los dficit en cuenta corriente. Los ajustes a los que se han visto sometidos en los tres ltimos aos algunos pases de la regin (Guatemala, Ecuador, Venezuela, entre otros) no se diferencian en nada a las terapias de corto plazo que el FMI ha venido imponiendo desde los aos ochenta, con la ptica de que el problema es de iliquidez y no de insolvencia. Esta terapia se basa en el convencimiento de

que en el corto plazo (dos a tres aos) Amrica Latina recuperar, de manera confiable, su capacidad de reactivacin econmica y por lo tanto su capacidad de pago de la deuda y el cumplimiento de sus obligaciones externas futuras. Estas medidas se suman a las ya existentes en el mbito macroeconmico, tales como la reduccin del dficit fiscal, el control cambiario, etc., sin tomar en cuenta las febles condiciones estructurales de las economas, los problemas de la concentracin de la riqueza y la distribucin del ingreso o el uso y la distribucin de las tierras agrarias. Se ha insistido mucho en el carcter estructural de la deuda externa latinoamericana, un obstculo para el desarrollo. El monto total de la deuda de los 22 pases latinoamericanos era del orden de los 257 mil millones de dlares en 1980, 513 mil millones en 1993 y 706 mil millones en 1999. Argentina, Brasil y Mxico han sido los pases que han experimentado un mayor endeudamiento externo (70% del total de la regin); agregadas las deudas de Venezuela, Colombia, Per y Chile, los siete pases representan el 90% del total de la deuda latinoamericana. (Cuadro 1). A mayor potencial econmico de los pases de la regin, mayor su nivel de endeudamiento. Durante los aos de la crisis de la deuda externa (1982-83), el mayor problema de las economas latinoamericanas haba sido la imposibilidad de reembolsar las obligaciones con la banca privada internacional. Desde entonces la deuda pblica externa y la privada garantizada por el estado, ha pasado a constituir el problema de fondo. La estructura tambin se ha modificado, como se seal atrs: mientras los bonos estatales crecieron de 76 billones de dlares en 1990 a 210 billones en 1997, mientras los crditos de los bancos privados se redujeron de 103 billones de dlares a 34 billones en ese mismo perodo. Honduras, Nicaragua, Bolivia y Guyana han sido catalogados como pases pobres severamente endeudados en Amrica Latina. Brasil es uno de los pases ms endeudados del mundo (US$112 mil millones), con un servicio de deuda equivalente al 40% de sus exportaciones. Este pas tiene, adems, uno de los ms altos niveles de pobreza (46% del total de la poblacin (Cuadro 1). Nicaragua es an uno de los pases percpita ms endeudados del mundo. Bolivia tiene un ndice de mortalidad ms alto del continente, paga el 50% del valor de las exportaciones legales en servicio de la deuda y el 40% de su fuerza de trabajo depende de la produccin y el comercio de estupefacientes. Honduras, con cerca del 82% de su poblacin en pobreza, tiene una pesada carga del servicio de la deuda a la cual dedica cerca del 40% de su presupuesto nacional. PERSPECTIVAS Las experiencias ms conocidas que han tratado de solucionar problemas de la deuda externa para los pases en vas de desarrollo son las denominadas conversin de deuda por desarrollo -programas de atencin a grupos ms vulnerables de la poblacin- o por naturaleza -Bolivia fue uno de los primeros pases en aplicar esta modalidad de canje de deuda-, realizadas por lo general en el marco de acuerdos bilaterales. Mediante canjes con deuda bilateral y comercial se ha procurado en algunos pases financiar proyectos ambientales y de desarrollo social. Pero

el monto de estas experiencias, en los casos en que se han dado, no ha superado el 5% de los montos globales de deuda de los pases comprometidos y, adems, se trata de deudas que ya llevan muchas dcadas, refinanciadas constantemente, y consideradas por los pases acreedores como deudas de difcil recuperacin. La experiencia ms reciente, que ha llamado al inters renovado sobre la situacin de deuda de los pases en vas de desarrollo, es el acuerdo de Colonia para el desendeudamiento de los pases ms pobres, ms o menos cuarenta, entre ellos Honduras, Nicaragua y Bolivia. Esta iniciativa, promovida por el Gobierno Alemn y apoyada por Gran Bretaa, Francia y Canad y posteriormente por otros pases industrializados, pretende contribuir a la lucha contra la pobreza en los pases endeudados, concediendo un espacio de maniobra para la inversin en los sectores prioritarios del desarrollo humano, de una parte la educacin, la salud y la infraestructura bsica (vivienda, servicios pblicos de agua y saneamiento), y de otra las actividades que conducen al buen gobierno y el fortalecimiento de la democracia como la participacin ciudadana. Dado que el FMI impone condiciones para que los pases incluidos, en la lista de potenciales beneficiarios accedan efectivamente a dichos beneficios: entre ellas la aplicacin completa y sin interrupciones de al menos un programa de ajuste estructural durante un perodo de tres aos, varios de los pases endeudados han sealado que dichas condiciones constituyen ms un obstculo que una solucin real a los problemas de su desarrollo econmico, social y cultural. A las posibilidades de los pases en desarrollo de resolver la carga de la deuda como las sealadas atrs, habra que insistir, no obstante, en varias alternativas posibles de desarrollar desde las organizaciones de la sociedad civil de los pases deudores de Amrica Latina, con el apoyo de las organizaciones de ONGs y agencias internacionales de desarrollo, que van ms all de la negociacin inmediata que los pases puedan adelantar para aliviar el problema de la deuda y sus propias dificultades de crecimiento y desarrollo. Entre ellas: * Una revisin a fondo del modelo de desarrollo. Baste mencionar que la situacin de dficit fiscal de una gran parte de los pases de Amrica Latina ha superado el lmite del -2.0% recomendado por los organismos multilaterales (Banco Mundial y FMI). El caballito de batalla en cada uno de los pases es la reduccin del dficit de las finanzas pblicas: esta premisa obliga a reducir las inversiones productivas y el gasto pblico social de parte del Estado. Pero si se hace un anlisis a fondo de las cuentas presupuestarias de cada uno de los pases de la regin es evidente que la causa mayor de los dficit pblicos est explicada por la alta proporcin que tiene en los presupuestos el monto de las amortizaciones y el servicio de la deuda internacional. Crear y fortalecer una cultura de negociacin en los pases deudores. Implicara que de los recursos de conversin de deuda obtenidos se pueda destinar un porcentaje a la capacitacin y formacin de cuadros con capacidad tcnica en ONGs, capaces de intervenir en condiciones adecuadas en los procesos de veedura, control social y seguimiento y evaluacin de programas sociales y medioambientales.

Crear y negociar mecanismos o reglas de juego que signifiquen opciones equitativas entre las partes. Esto significa atender aspectos institucionales que son los que finalmente determinan la forma como los actores se relacionan. Articular las polticas macro con las polticas del sector real y el desarrollo social sostenible. Reducir las asimetras de informacin entre las organizaciones estatales y las organizaciones de la sociedad civil. Iniciar un examen de la concepcin de pobreza. El desarrollo de programas sociales y ambientales debe hacerse a la luz de nuevos conceptos de bienestar y pobreza y no bajo concepciones limitadas del desarrollo de las personas como el concepto de necesidades bsicas insatisfechas o de capital humano simplemente.

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Cuadro 1 Amrica Latina Algunos indicadores Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) Deuda Externa (1) 118.200 4.250 222.500 30.670 34.000 3.430 10.200 16.100 2.690 2.400 1.550 1.100 4.150 155.000 6.280 5.350 1.620 29.780 3.470 1.470 5.750 31.600 Pobreza 20.2 (2) 45.1 (4) 46.0 (7) 23.2 (2) 52.5 (3) 21.5 (2) 61.8 (3) 51.7 (2) 43.2 (5) 31.8 (4) 68.3 (6) 20.8 (2) 43.1 (2) 12.8 (8) 6.0 (4) 65.5 (2) Desempleo Urbano (9) 14.9 5.8 7.5 19.4 6.1 6.5 9.3 6.4 3.9 13.9 15.8 9.1 15.9 17.2 11.9 12.8 Desigualdad 38.4 (2) 53.0 (4) 61.4 (3) 53.0 (4) 53.4 (3) 46.5 (3) 50.5 (3) 54.0 (4) 48.3 (2) 51.9 (6) 30.1 (6) 47.1 (3)

Situacin en 1998. Millones de dlares. Fuente CEPAL Datos de 1996. Fuente CEPAL Datos de 1995. Fuente CEPAL Datos de 1994. Fuente CEPAL Datos de 1993. Fuente CEPAL Datos de 1992. Fuente CEPAL Datos de 1998. Fuente CEPAL Datos de 1991. Fuente CEPAL Cifras de 1997.