MC Val Daj EP SJ SRod

PP Esp Stgo Sal Dua SRam MN SJO SC Per SD DN MP MTS Sam HM

Norte 0.539
LV Az

Ind

Bao

Sur 0.393

Este 0.288
SPM

ES

LR

LA

Ped

Bar
Fuente: ODH/PNUD

Metropolitana 0.647

MC Val Daj EP SJ SRod

PP Esp Stgo Sal Dua SRam MN SJO SC Per SD DN MP MTS Sam HM

Norte 0.451
LV Az

Ind

Bao

Sur 0.210

Este 0.218
SPM

ES

LR

LA

Ped

Bar Fuente: ODH/PNUD

Metropolitana 0.816

MC Val Daj SRod

PP Esp Stgo Sal Dua SRam MN SJO SC Per SD DN MP MTS Sam HM

EP SJ

Norte 0.627
LV Az

Ind

Bao

Sur 0.576

Este 0.359
SPM

ES LA LR

Ped

Bar
Fuente: ODH/PNUD

Metropolitana 0.477

Informe sobre Desarrollo Humano Repblica Dominicana 2008

Desarrollo humano, una cuestin de poder

Oficina de Desarrollo Humano1

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

1 Este informe ha sido escrito por la Oficina de Desarrollo Humano (ODH) a solicitud del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD). La ODH tiene la exclusiva responsabilidad del contenido y ste puede no reflejar las opiniones del PNUD, del Consejo Consultivo o de las personas o instituciones consultadas.

Copyright c 2008 Oficina de Desarrollo Humano Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Santo Domingo, Repblica Dominicana Primera impresin ISBN 978-9945-8595-6-0

Diagramacin: Danielle West. Arte&Diseo Fotografa: Emiliano Larizza Impresin: Editora Taller

Equipo del Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2008

Equipo de investigacin
Coordinacin
- Miguel Ceara-Hatton. Director del Informe y Coordinador de la Oficina de Desarrollo Humano - Rosa Caete Alonso. Sub-coordinadora de la Oficina de Desarrollo Humano - Adriana Velasco. Sub-coordinadora de la Oficina de Desarrollo Humano
(Hasta septiembre de 2007)

Investigadores
- Csar Prez - Indhira de Jess - Isidoro Santana - Juan Jos Espinal - Lucero Quiroga - Ramn Tejada Holgun

Estadsticas

- Fidel Geraldino - Armando Gil - Pamela Suero - Sarah Llibre

Equipo de apoyo

- Michela Accerenzi - Dlida Acosta - Ana Pimentel Rodrguez - Rosa Ela de la Cruz - Roira Snchez - Jorge Mern

Revisin Editorial

- Daryelin Torres Rodrguez - Luis Rubio Snchez

Consejo Consultivo del Informe

Alberto Fiallo-Billini, Ana Selman, Bienvenido lvarez Vega, Domingo Marte, Enrique de Marchena, Fausto Ruiz, Fernando Rojas, Fidel Santana, Frank Cceres, Guarocuya Flix, Jacobo .D.), Jos Manuel Reyes, Jaime David Fernndez Mirabal, John Gagain, Jos Luis Alemn (E.P Torres, Juan Bolvar Daz, Juan Castillo, Luis Manuel Pellerano, Magaly Pineda, Marcos Villamn, Mario Serrano, Max Puig, Milagros Ortiz Bosch, Omar Ramrez, Pablo Tactuk, Pelegrn Castillo, Rafael Toribio.

INDH / iii

Agradecimientos institucionales

Estas instituciones nos apoyaron de diferentes maneras. Algunas nos facilitaron informacin estadstica y documental, y con otras tuvimos la oportunidad de presentar parte del informe y someter a juicio de expertos las conclusiones que bamos obteniendo. Sobra decir que las instituciones no tienen ninguna responsabilidad sobre el contenido del Informe, el cual es de exclusiva responsabilidad de la Oficina de Desarrollo Humano (ODH). A todas agradecemos su colaboracin: Oficina Nacional de Estadstica (ONE), Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARN), Secretara de Estado de Educacin (SEE), Secretara de Estado de Salud Pblica y Asistencia Social (SESPAS), Secretara de Estado de Educacin Superior, Ciencia y Tecnologa (SEECYT), Secretara de Estado de Economa, Planificacin y Desarrollo (SEEPYD), Subsecretara de Planificacin y Ordenamiento Territorial, Secretara de Estado de Agricultura (SEA), Instituto Nacional de Recursos Hidrulicos (INDHRI), Federacin Dominicana de Municipios (FEDOMU), Instituto Agrario Dominicano (IAD), Contralora General de la Nacin, Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE), Instituto Cartogrfico Militar, Gabinete Social, Corporacin Dominicana de Empresas Elctricas Estatales (CDEEE), Comisin Ejecutiva para la Reforma del Sector Salud (CERSS), Participacin Ciudadana, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), Agencia de Desarrollo Local de Valverde (ADELVA), Comisin de Hacienda de la Cmara de Senadores, Cmara de Diputados, Banco Mundial y Mesa de la Cooperacin Internacional, Departamento de Sociales de la Universidad APEC, representantes de los partidos polticos en la Mesa de Gobernabilidad del PNUD, Fundacin Solidaridad y Grupo Jaragua.

Agradecimientos personales

Estas personas contribuyeron de diferentes formas con la realizacin del informe: unos facilitaron informacin, otros hicieron comentarios a los manuscritos, otros organizaron discusiones de los hallazgos del estudio y los ms, enriquecieron el anlisis. A todos les agradecemos por sus invaluables aportes, que en nada los responsabilizan del contenido de informe, el cual es responsabilidad exclusiva de la Oficina de Desarrollo Humano (ODH). Adelaida Orestes, Albania Prez, Alberto Estrella, Alberto Snchez, Alejandro Abreu, Alejandro Molin, Alicia Ziffer, lvaro Nadal, Amaury Bello, Amrica Bastidas, Amparo Arango, Ana Ferrand, Ana lvarez, ngel Alcides Brea Franco, Anyerlene Bergs, Antonio Morales, Antonio Morillo, Aris Pichardo, Astrid Encarnacin, Basilio Garca, Belkis Fernndez, Belkys Marcelino, Bernardita Torres, Bernardo Matas, Bernardo Santana, Betty Josefina Polanco, Bolvar Troncoso, Carlos Hernndez, Carmen Luz Ramos, Carmen Luisa Figueiras, Catherine Cattafesta, Cinthia Franco, Csar Cotes, Chanel Mateo Rosa, Clara Bez, Claudio Tomasi, Cristina Nogueira, Cristbal Rodrguez, Daisy Garca, Dalia Castillo, Domingo Marte, Domingo Matas, Elizabeth Gmez, Emiliana Pea, Enrique Morales, Enrique Ogando, Erick Rozn, Fabricio Gmez, Ftima Portorreal, Flix R. Ramrez F., Fernando Durn, Fernando Ferrand, Francisco Cceres Mendoza, Franc Bez-Everstz, Frank DOleo, Francis Jorge, Franklin Daz, Georgina Espinal, Maritza Martnez, Gloria Garca Parra, Graciela Ramrez, Guarocuya Flix, Hamlet Gutirrez, Hctor Pimentel, Hctor Riveros Serrato, Jaime Moreno, Jennifer Rivera, Jess Moreno, Jos ngel Rodrguez Contreras, Jos del C. Bautista, Jos Manuel Brito, Jos Horacio Lpez, Jos Selig Ripley, Josefina Bernier, Juan Figueroa, Juan Antonio Ramrez, Julio Csar Valentn, Jess Feris Iglesias, Jefrey Lizardo, Juan Pablo Berroa, Julio Aybar, Karina Mena, Laura Bez, Leo Valeirn, Leoncio Mrtires, Leticia Martnez, Luz Adelma Guilln, Manuel de Jess Gonzlez de Pea, Manuel Mateo, Manuel Rodrguez Pumarol, Marc Van Wynsberghe, Marco Akerman, Mara Eugenia Batista, Mara Eugenia Morales, Mara Cvit, Mariana Prez, Marina Ortiz, Mary Reyes, Martn Eduardo Pea, Mathew McPherson, Magdalena Lizardo, Mauricio Estrella, Mercedes Carrasco, Michelle Guzmn, Miguel Silva, Miguel Eduardo Ceara-Asuad, Milqueya de la Rosa, Miosotis Rivas, Miriam Rodrguez, Moreno de Jess, Natalie Mara Hernndez, Nelson Medina, Nstor Berroa, Nelsn Surez, Olaya O. Dotel, Omar Ramrez Tejada, Pablo Rodrguez, Paola Caram, Pastor Prez, Pavel Isa Contreras, Paz Velasco, Pedro Juan del Rosario, Paolo Sassarao, Pedro Luis Castellanos, Pedro Ortiz, Rafael Anbal Reyes, Rafael Emilio Yunn, Ramn Alvarado, Ramn Prez Minaya, Reynaldo Peguero, Rita Sciara, Rosagilda Vlez, Roberto Castillo Ti, Roberto Liz, Romeo Ramlakhan, Rosa Arlene Mara, Susana Gmez, Susana Santos, Smerling Genao Pia, Selma Zapata, Sixto J. Inchustegui, Sofa Lpez, Simn Santiago, Tad Palac, Tahira Vargas, Toms Sandoval, Tommy Galn,Tony Henrquez, Vctor Gmez, Vctor Hugo Delncer, Vctor Jos DAza, Vctor Snchez, Viviana Ribero, Wilfredo Lozano, Yolanda Len, Yvonne Arias.

iv / INDH

Presentacin
Cuando el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Repblica Dominicana decidi en el ao 2003 crear la Oficina de Desarrollo Humano (ODH) estaba convencido de que abra un espacio intelectual que contribuira a la mejor comprensin de la dinmica econmica, social e institucional del pas, para aportar as a la formulacin de polticas pblicas desde una visin del desarrollo humano. Han pasado cuatro aos y medio desde el inicio de la ODH y durante este perodo se han venido acumulando resultados: La coordinacin, en 2004, de la primera evaluacin nacional de los Objetivos de Desarrollo del Mileno y, en 2006, del primer estudio provincial en El Seibo. Informes nacionales de desarrollo humano 2005 y 2008. Cinco diplomados en desarrollo humano con ms de 200 graduados. Un diplomado en VIH/SIDA y desarrollo humano. La elaboracin de las Guas de aprendizaje sobre desarrollo humano: El pas que somos el pas que podemos ser, las cuales intentan acercar los resultados del Informe Nacional de 2005, as como los valores principales del desarrollo humano, a los jvenes. Dos cursos didcticos para multiplicadores de las Guas, con ms de 50 instituciones que trabajan con jvenes a nivel nacional en el mbito docente y comunitario. Numerosas asesoras y talleres a diferentes instancias del sector pblico y privado. El Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2005, Hacia una insercin mundial incluyente y renovada, fue un paso de avance en el anlisis de la situacin del pas. En aquel informe se constataba la falta de compromisos del liderazgo nacional poltico y empresarial, y la ausencia de un pacto social y de empoderamiento de los sectores mayoritarios para alcanzar el desarrollo humano. Tres aos despus estamos publicando un nuevo Informe Nacional sobre Desarrollo Humano, el cual intenta explorar las causas de la falta de empoderamiento de los sectores mayoritarios, as como las oportunidades con que contamos para romper, desde lo local, la lgica que provoca y mantiene esta situacin. La Oficina de Desarrollo Humano del PNUD pone a la disposicin de la sociedad dominicana un nuevo instrumento de anlisis que hace evidentes las brechas sociales en el territorio, basndose en una gran cantidad de informacin estadstica sistematizada a nivel provincial que esperamos fortalezca las capacidades del pas en el manejo de informacin y en su uso para el anlisis crtico y constructivo. Tambin esperamos que estos datos saquen a la luz los vacos de informacin que existen en el pas y ayuden a completarlos y mejorarlos. Este informe se ha realizado en un perodo de dos aos y viene acompaado de cuatro publicaciones que recogen los debates que promovi la ODH con la participacin de ms de 450 personas alrededor de diferentes temas, tales como: las reas protegidas, el proceso de descentralizacin, la nueva ruralidad y la reforma del sector salud en el pas. Para la elaboracin del informe se cont con un equipo de ms de 20 profesionales, en su mayora dominicanos; se realizaron ms de 32 presentaciones de consulta con diferentes sectores: empresarios, diputados senadores, sndicos, secretaras e instancias pblicas, sociedad civil, academia y organizaciones comunitarias de base, llegando a alcanzar a ms de 1,150 personas en las consultas previas. Se recibi apoyo en recopilacin de informacin estadstica, consultas y observaciones de 27 instituciones del Estado dominicano y se recibieron comentarios, observaciones por escrito, informaciones estadsticas, mapas y otro tipo de colaboraciones de 151 personas, las cuales estn debidamente mencionadas en los agradecimientos de este documento. A travs de este trabajo esperamos haber colaborado a un cambio de paradigma que ponga en el centro a las personas, las cuales son medio y fin del desarrollo humano. Creemos que slo a travs de una visin amplia e incluyente, en la que todos tengamos poder para influir en las decisiones colectivas, conseguiremos consensuar un proyecto comn que, poniendo la mirada en el futuro, transforme el presente en una sociedad en que el desarrollo humano no sea una cuestin de poder, sino de derechos.

PRESENTACIN / v

Prlogo
El desarrollo humano es la ampliacin de las libertades reales que tienen las personas para elegir lo que valoran en la vida. La ampliacin de las libertades reales depende del acceso a las oportunidades, tanto en el inicio de la vida como a lo largo de ella, ya que, por ejemplo, no tener acceso a una nutricin o a una educacin adecuada a temprana edad puede afectar las posibilidades de lograr las destrezas necesarias para tener una vida satisfactoria. En una sociedad como la dominicana, de gran inequidad social, econmica e institucional, el acceso a las oportunidades est determinado por el poder individual o del grupo al que se pertenece. Esto se debe a que la sociedad no es capaz de garantizar a la ciudadana un mnimo de capacidades y oportunidades; de forma que se garantice que el resultado en la vida est determinado por el esfuerzo y no por la clase social, el lugar, o el sexo con que se nace. Lo dramtico de esta situacin en el pas es que, a largo plazo, la inequidad en las oportunidades no ha sido consecuencia de la falta de recursos econmicos, sino resultado de malas decisiones de quienes han tenido el poder para decidir como gastarlos. Por todo esto, el desarrollo humano es una cuestin de poder. Las libertades reales estn asociadas a las capacidades que tienen las personas para poder elegir. Esas capacidades se portan individualmente, ya que es la persona quien est nutrida, quien tiene salud, quien ejerce sus derechos; sin embargo, muchas capacidades se construyen socialmente, por cuanto dependen del sistema educativo, del sistema de salud, de que exista un pleno estado de derecho, etc. Ms an, las personas viven en sociedad y, por lo tanto, las relaciones interpersonales son parte de su bienestar. As, para explicar el nivel de desarrollo no basta con valorar las capacidades y logros individuales, sino que son necesarias las capacidades y los logros sociales. En una sociedad con un estado de derecho deficiente, sostener las condiciones que amparan las capacidades individuales depende de las capacidades sociales, porque el simple cambio de un funcionario pblico puede borrar los logros conseguidos en materia de acceso a oportunidades. Solamente una poblacin empoderada, que ejerza sus capacidades individuales y sociales, puede ser la garanta del estado de derecho. Por otra parte, si quienes se desarrollan son las personas, estamos hablando de sujetos especficos que viven en situaciones y circunstancias concretas, en un espacio y en un tiempo determinado, y ello nos remite a la dimensin local y territorial del desarrollo. En esta perspectiva, el bienestar de las personas es el fin del desarrollo, lo cual nos remite a un compromiso tico, en donde el campo de evaluacin del xito de las polticas, las instituciones y la economa es determinar cuanto mejor viven las personas, no en abstracto sino en lo concreto; lo cual incluye las relaciones interpersonales y la forma de insercin de stas en la sociedad. Este Informe sobre Desarrollo Humano Repblica Dominicana 2008: Desarrollo humano, una cuestin de poder pretende conjugar estos tres aspectos del desarrollo: el poder, la dimensin social de las capacidades y el empoderamiento, as como el componente local del desarrollo. Para esto se investiga el nivel y distribucin de las capacidades y oportunidades en el territorio dominicano, la magnitud y forma en que stas se convierten en empoderamiento en las diferentes provincias del pas; as como la viabilidad de convertir el empoderamiento en poder y las condiciones para que el poder produzca capacidades y desarrollo humano en la sociedad dominicana actual. El Informe Nacional sobre Desarrollo

vi / PRLOGO

Humano 2008 analiza las relaciones entre el proceso de creacin de capacidades, el empoderamiento, el poder y el desarrollo humano a nivel provincial en Repblica Dominicana. Para este propsito, se construy un ndice de Empoderamiento Humano con 52 indicadores, que cubren aspectos vinculados al empoderamiento social, poltico, educativo, en salud, en economa y en tecnologas de la informacin y la comunicacin. Estos ndices se construyeron a nivel regional, provincial y, en algunos casos, hasta municipal. ste es, quizs, el mayor esfuerzo de compilar, sistematizar y analizar informacin a nivel provincial que se haya hecho hasta ahora en Repblica Dominicana, el cual, con toda seguridad, es imperfecto e incompleto; pero es un primer paso, que deber ser superado en el corto tiempo. Tambin constituye un apoyo esencial para que las autoridades nacionales empiecen a intervenir en el territorio de forma informada y educada para lograr desarrollo humano. Al mismo tiempo, es un medio para que los actores locales se empoderen en pos de la equidad y el bienestar. Finalmente, hay que indicar que los medios y tcnicas para conseguir el desarrollo existen y son conocidas. La posibilidad de lograr desarrollo humano en el pas depende de que se alteren las relaciones de poder que aseguren el pleno estado de derecho. Este logro est supeditado a la capacidad de movilizacin y empoderamiento de la sociedad y el Informe Nacional de Desarrollo Humano 2008 pretende ser un instrumento para ese fin.

Miguel Ceara-Hatton Coordinador de la Oficina de Desarrollo Humano del PNUD

PRLOGO / vii

Secretara de Estado de Economa, Planificacin y Desarrollo Algunas consideraciones sobre el INDH 2008

El Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2008, centrado en el tema Desarrollo humano, una cuestin de poder, constituye un aporte al debate sobre las vinculaciones entre capacidades individuales y colectivas, empoderamiento, relaciones de poder y desarrollo humano, y cmo estas vinculaciones se manifiestan de forma especfica en el mbito territorial. Se parte de la definicin de empoderamiento, formulada por Amartya Sen, en tanto proceso de adquirir control sobre las fuerzas externas que inciden en la vida de las personas, as como el aumento de la confianza propia y las capacidades individuales. Se considera que el empoderamiento es uno de los elementos de la estrategia de desarrollo humano, y constituye el ejercicio efectivo y real de la titularidad de los derechos, las capacidades y las libertades. El documento plantea la tesis de que la posibilidad de lograr desarrollo humano en el pas depende de que se alteren las relaciones de poder que aseguren el pleno estado de derecho Este logro est supeditado a la capacidad de movilizacin y empoderamiento de la sociedad. El documento realiza un exhaustivo acopio de informaciones sobre las capacidades econmicas, sociales, polticas y ambientales que caracterizan las regiones, provincias y municipios del pas, utilizando diversas fuentes de informacin. El propsito es construir un ndice de Empoderamiento Humano que permita identificar las diferencias entre provincias en los mbitos de empoderamiento individual y colectivo. Para tal fin se utilizan 52 indicadores que son reagrupados en varias dimensiones de anlisis. En ocasin de la presentacin a la sociedad dominicana del Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2008, la Secretara de Estado de Economa, Planificacin y Desa-

rrollo (SEEPyD) quiere expresar algunas consideraciones en torno al mismo: En primer lugar, se reconoce el gran esfuerzo que ha demandado la construccin de la base de datos requerida para la elaboracin de este Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2008. Es un valioso ejercicio que hace evidente de qu se dispone y cules son los vacos y debilidades de los sistemas de informacin pblicos existentes en la Repblica Dominicana en materia de recoleccin, registro y procesamiento de estadsticas geogrficas, a distintos niveles de decisin poltica y administrativa. En segundo lugar, cuando se analizan los 52 indicadores que miden diversas dimensiones de desarrollo, no queda la menor duda de las marcadas diferencias y brechas existentes a nivel territorial. Ahora bien, surgen dudas, desde el punto de vista metodolgico, en torno a la construccin del ndice de Empoderamiento Humano, ya que el mismo agrupa informaciones recolectadas en momentos de tiempo y unidades geogrficas dismiles, como es el caso de informaciones provinciales sobre indicadores sociales correspondientes sobre todo al ao 2002 y en menor medida al 2005-2006; informaciones a nivel de hogar sobre parmetros de las variables determinantes del ingreso correspondientes al ao 2004; e informaciones a nivel regional sobre percepciones y comportamiento poltico correspondientes al ao 2006. Si bien se procede de esta forma debido a la no disponibilidad de informacin desagregada a nivel de provincia y recolectada en un lapso de tiempo relativamente corto, la validez de las inferencias realizadas en el Informe descansa en los

viii / SEEPyD

supuestos implcitos de que los valores y relaciones son constantes a travs del tiempo, y de que el comportamiento promedio de la regin es relativamente uniforme entre las provincias que la integran. El primer supuesto de constancia en el tiempo es cuestionable dado el impacto de la crisis 2003-2004 sobre los indicadores sociales, en particular los relativos al mercado laboral y pobreza, y la persistencia de valores inferiores a los existentes previo a la crisis an despus de la recuperacin iniciada en el 2005. Por su parte, la gran dispersin de los valores de las variables que miden el ndice de Empoderamiento Individual entre las provincias que integran una regin, conlleva a pensar que tal vez sea muy osado el supuesto de uniformidad en las variables que miden la percepcin poltica en las provincias de una regin. Obviamente, de relajarse estos supuestos las comparaciones de las provincias segn el nivel del ndice de Empoderamiento Humano pudieran ser distintas. En tercer lugar, cuando el Informe trata de explicar cmo las capacidades se convierten en empoderamiento y la viabilidad de que ste se convierta en poder que se traduzca, a su vez, en mayores capacidades y desarrollo humano en las distintas provincias del pas, se siente la ausencia de la perspectiva histrica en el anlisis. La historia importa y, aunque no determina los acontecimientos presentes, s los condiciona. No es casual, por ejemplo, que la explicacin de las divergencias en los niveles de empoderamiento colectivo entre las regiones Norte y Este del pas se remonte a las distintas bases materiales de produccin y de propiedad existentes en el siglo XIX. En cuarto lugar, el Informe plantea que si hasta ahora las estructuras y relaciones de poder no han generado desarrollo humano en la misma magnitud en que han estado disponibles los recursos para ello, no han reducido las inequi-

dades ni han institucionalizado el pas, no hay razones para suponer que lo harn en el futuro por generacin espontnea. Si la sociedad no se organiza, se empodera y reestructura las relaciones de poder, no habr desarrollo humano. El desarrollo humano es una cuestin de poder. Esta es una idea provocadora y nos lleva a pensar cul es el margen de maniobra de la sociedad dominicana, como ente heterogneo, para reestructurar las relaciones de poder a favor de un mayor desarrollo humano. Mltiples estudios han enfatizado en las carencias institucionales existentes en la sociedad dominicana, sugiriendo la necesidad de cambios en la institucionalidad del pas a fin de poder avanzar en materia de desarrollo humano. La experiencia muestra que los cambios institucionales, para ser efectivos, deben de ir acompaados tanto de cambios en las leyes y reglas que constituyen la institucionalidad formal, como de modificaciones en la institucionalidad no formal que define las reglas de juego implcitas que modelan la actuacin de las personas en una sociedad. Esta institucionalidad no formal no surge del vaco, es el resultado de procesos histricos y de las condiciones materiales, pasadas y presentes, bajo las cuales las personas interactan. Cambiar la institucionalidad formal e informal es un proceso complejo. Aunque el Informe Nacional sobre Desarrollo Humano se asoma a reconocer la complejidad de algunos de los procesos de reformas institucionales en curso en la Repblica Dominicana, no la pondera en toda su dimensin y en sus implicaciones para el proceso de desarrollo humano. En una sociedad democrtica, la adopcin de nuevos marcos legales, para ser legtimos y perdurables, requiere la creacin de un conjunto mnimo de consensos, sobre la base de que se reconozca que su acatamiento es a la larga beneficioso para todos. Implica que los grupos beneficiados por el statu quo creado al

SEEPyD / ix

amparo del marco legal existente se sientan compensados por las prdidas, monetarias o no, que el nuevo marco legal les acarrea. En el caso de la Repblica Dominicana, fue en los 90s cuando se iniciaron los procesos de reflexin y debate sobre los marcos legales que haban reglamentado reas clave de nuestro ordenamiento econmico, social y poltico desde la poca de la dictadura de Trujillo o, an ms lejos, desde la primera intervencin de los Estados Unidos. Dichos debates surgieron, en la mayor parte, como resultado de crisis y agotamiento de los esquemas de funcionamiento vigentes. Alcanzar unos consensos mnimos para modificar un orden legal preexistente le ha costado a la sociedad dominicana de ocho a diez aos de debates y negociaciones entre los distintos actores sociales y sus representaciones en el Congreso Nacional. Como ejemplo, basta recordar la Ley Monetaria y Financiera, la Ley General de Educacin, la Ley General de Salud, la Ley que crea el Sistema Dominicano de la Seguridad Social, la Ley de Municipios, Ley de Organizaciones no Gubernamentales, Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales y el Cdigo Procesal Penal, entre otros. La experiencia tambin nos ha mostrado que la aprobacin de leyes, si bien es una condicin necesaria para generar cambios institucionales, no es suficiente. An cuando haya un mandato legal, cambiar la forma tradicional de hacer las cosas requiere creatividad para disear e implementar mecanismos de incentivo, evaluacin y penalizacin que operen tanto a nivel micro como macro, a fin de inducir en las personas y en los grupos sociales actitudes a favor del cambio. No basta que la mayor parte de los profesores tengan ttulo universitario o que los estudiantes reciban los textos escolares o que la gran mayora de los partos sean institucionales para garantizar calidad en la educacin o la reduccin de la mortalidad materna a niveles tolerables.

Hay elementos que operan a nivel de las relaciones micro, que los procesos de reforma en curso no han conseguido resolver y destrabar, y se corre el riesgo de reproducir los mismos vicios que hemos padecido bajo los antiguos marcos legales. Superar estos vicios exige a la sociedad mantener un proceso permanente de experimentacin y evaluacin, en bsqueda de soluciones a los problemas. En ese sentido, los estudios de casos sobre experiencias de descentralizacin a nivel de gobiernos locales presentados en el Informe son ejemplos aleccionadores de la conveniencia de la experimentacin y la evaluacin. En quinto lugar, la SEEPyD entiende que a lo largo del Informe se refleja una visin unilateral de la racionalidad de determinadas polticas pblicas. En ningn momento se hace mencin a la necesidad de compartir entre todas las instituciones estatales y niveles de gobierno la carga del ajuste fiscal requerido para enfrentar el dficit consolidado del sector pblico de 6.4% del PIB alcanzado en el 2004. Y la crtica resulta todava ms unilateral en un contexto donde las responsabilidades por los gastos a ser financiados por las mayores transferencias asignadas por ley a los municipios han estado pobremente delimitadas y escasamente transparentadas hasta la reciente aprobacin de la nueva Ley de Municipios del ao 2007. En otros casos, el Informe hace afirmaciones y juicios de valor, utilizando un estilo que la SEEPyD no comparte. Finalmente, la SEEPyD valora el anlisis de convergencia regional realizado en el Informe, el cual muestra los rezagos, avances y desafos para lograr que todas las provincias del pas alcancen indicadores socialmente aceptables y que sean un reflejo de que la poblacin dominicana avanza hacia un desarrollo humano geogrficamente equitativo. Sin duda, el Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2008 constituye un aporte importante

x / SEEPyD

al debate sobre las polticas de desarrollo centradas en el territorio y de la necesidad de una mayor participacin y empoderamiento de la poblacin en la construccin de ciudadana.

Juan Temstocles Monts Secretario de Estado Secretara de Estado de Economa, Planificacin y Desarrollo

SEEPyD / xi

ndice
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .v Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .vi Secretara de Estado de Economa Planificacin y Desarrollo. Algunas consideraciones sobre el INDH 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .viii Perspectiva general: desarrollo humano, una cuestin de poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 Captulo I. Desarrollo humano y poder en el territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31 I.1 I.2 I.3 El crecimiento a largo plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34 La creacin de capacidades, el poder, las instituciones y la equidad . . . . . . . . . . . . . .38 El papel del Estado en la conformacin del poder y el desarrollo humano . . . . . . . . .41 I.3.1 El desarrollo humano como estrategia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42 I.3.2 La descentralizacin como medio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42 I.3.3 El espacio local y el desarrollo humano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43 El desarrollo humano y el territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44 I.4.1 La construccin social del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45 Empoderamiento humano: relacin entre lo individual y lo colectivo . . . . . . . . . . . . .46 I.5.1 Cmo medir el empoderamiento? El ndice de Empoderamiento Humano (IEH) . .48 I.5.2 ndice de Empoderamiento Humano y sus componentes por regin . . . . . . . . .53 I.5.3 ndice de Empoderamiento Individual (IEI) por provincia . . . . . . . . . . . . . . . . . .57 Los indicadores de desarrollo humano a nivel nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59 I.6.1 ndice de Desarrollo Humano (IDH) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59 I.6.2 ndice de Pobreza Humana Provincial (IPHp) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62

I.4 I.5

I.6

I.7

Captulo II. El empoderamiento social: poder que se construye y se conquista . . . . . .65 II.1 II.2 II.3 Empoderamiento social para construir el poder local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67 II.1.1 Cmo encaja el empoderamiento social en el enfoque de desarrollo humano? . . .69 El capital social puede o no favorecer al desarrollo humano . . . . . . . . . . . . . . . . . . .72 La medicin del empoderamiento social o capital social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74 II.3.1 Rasgos de la cultura dominicana que influyen en el capital social . . . . . . . . . . .75 II.3.2 ndice de Empoderamiento Social (IES) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78 II.3.3 Casos exitosos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92 La descentralizacin favorable al desarrollo humano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 II.4.1 Participacin ciudadana y Presupuesto Municipal Participativo . . . . . . . . . . . .102 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105

II.4 II.5

Captulo III. La descentralizacin: poder que se redistribuye . . . . . . . . . . . . . . . . . . .107 III.1 Descentralizacin y desarrollo humano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109 III.2 El sistema poltico dominicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .110

xii / NDICE

ndice
III.3 ndice de Empoderamiento Poltico (IEP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113 III.3.1 Resultados del ndice de Empoderamiento Poltico (IEP) . . . . . . . . . . . . . . . . .114 III.4 Composicin de la representacin poltica de los ayuntamientos, segn partido y gnero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119 III.5 La creacin de capacidades y el acceso ciudadano a la justicia y la seguridad pblica . .121 III.5.1 La reforma de la justicia: una respuesta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124 III.5.2 Independencia judicial y equidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125 III.5.3 Empoderamiento, acceso a la justicia y resolucin alternativa de disputas . . .127 III.6 Descentralizacin a la brigandina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .128 III.7 El municipio: unidad bsica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129 III.7.1 Las caractersticas de los municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .131 III.8 Marco legal y competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .133 III.8.1 Marco de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .133 III.9 Los ingresos municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .140 III.9.1 Las fuentes de ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144 III.9.2 El Distrito Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .145 III.9.3 El resto de los municipios y distritos municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .145 III.9.4 De dnde captar recursos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147 III.10 Gasto municipal y rendicin de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .149 III.10.1 Empleo municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .150 III.10.2 A quin le rinde cuentas el municipio? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151 III.11 Perfil del empleado municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153 III.12 Espacios institucionales para y supra municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154 III.12.1 Liga Municipal Dominicana (LMD) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154 III.12.2 Federacin Dominicana de Municipios (FEDOMU) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .156 III.12.3 Asociaciones y mancomunidades municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .157 III.13 Relaciones de los ayuntamientos y el gobierno central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .158 III.14 Regionalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .160 III.15 Experiencias de los planes estratgicos en Repblica Dominicana . . . . . . . . . . . . . . .163 III.16 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .166

Captulo IV . Capacidades esenciales para el empoderamiento: educacin, salud, proteccin y asistencia social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .167 IV .1 La poltica social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .169 IV .2 Educacin, una capacidad bsica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .170 IV .2.1 ndice de Empoderamiento de Educacin (IEEd) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171 IV .2.2 Cobertura en primaria y secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .176 IV .2.3 Calidad en primaria y secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .179 IV .2.4 Educacin superior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .186

NDICE / xiii

ndice
IV .2.5 Descentralizacin de la gestin en educacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .188 IV .3 La relacin entre salud y creacin de capacidades locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .189 IV .3.1. ndice de Empoderamiento en Salud (IESa) provincial . . . . . . . . . . . . . . . . . .190 IV .3.2 La prestacin de servicios y el gasto en salud regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . .193 IV .3.3 La reforma del sector salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .203 IV .4 El sistema de proteccin y asistencia social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .207 IV .4.1 El sistema de proteccin social en salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .208 IV .4.2 El sistema de proteccin social en pensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .211 IV .4.3 El sistema de asistencia social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .216 IV .5 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22 Captulo V. La economa: una dinmica que fragmenta el territorio . . . . . . . . . . . . . . .225 V .1 V .2 V .3 La dinmica del territorio y el desarrollo econmico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .227 ndice de Empoderamiento Econmico (IEE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .230 V .2.1 Resultados por indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .234 ndice de Empoderamiento en Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (IETIC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .238 V .3.1 Qu ha hecho el Estado para mejorar el acceso a las TIC en las provincias? . . . .244 V .3.2. Algunos desafos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .245 Convergencia provincial, 1981-2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .246 V .4.1 Pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .247 V .4.2 Educacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .248 V .4.3 Servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .248 V .4.4 Calidad de la vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .249 Desigualdad e ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .249 La actividad econmica y las regiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252 .6.1 La frontera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .253 V V .6.2 Las provincias del turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .257 V .6.3 Las zonas francas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .259 El empleo y el desempleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .261 V .7.1 Salarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .263 Hacia una nueva ruralidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .265 El proceso de urbanizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .270 V .9.1 Las ciudades en transicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .272

V .4

V .5 V .6

V .7 V .8 V .9

.10 Lo urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .274 V V .10.1 ndice de Servicios Pblicos Urbanos (ISPU) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .275 .10.2 Santo Domingo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .277 V .10.3 Santiago . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .282 V V .11 El movimiento de la poblacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .286 V .11.1 Las migraciones internas, 1960-2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .286

xiv / NDICE

ndice
V .11.2 Las migraciones internas en 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .287 V .11.3 Cules son las caractersticas de las personas que emigran? . . . . . . . . . . . . . . .289 V .12 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .291

Captulo VI. Sostenibilidad ambiental y desarrollo humano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .293 VI.1 Algunas reflexiones sobre desarrollo humano y sostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . .295 VI.1.1 Un antropocentrismo equivocado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .296 VI.1.2 La falta de institucionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .296 VI.1.3 Apostar a la tecnologa no resuelve . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .297 VI.1.4 Las polticas pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .297 VI.2 La gestin ambiental del territorio dominicano: construyendo desarrollo humano? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .298 VI.2.1 Condiciones biofsicas y de calidad ambiental: qu ha cambiado desde el INDH 2000? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .299 VI.2.2 El nuevo marco legal-institucional ambiental: eficacia de los instrumentos de gestin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .309 VI.2.3 Usos actuales del territorio dominicano: implicaciones para la sostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .314 VI.3 Gestin del riesgo: uno de los temas pendientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .330 VI.3.1 Las capacidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .330 VI.3.2 La vulnerabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .331 VI.3.3 Las amenazas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .332 VI.3.4 Una agenda para la reduccin del riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .334 VI.4 La gestin del agua en Repblica Dominicana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .341 VI.4.1 El recurso hdrico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .341 VI.4.2 La gestin del recurso hdrico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .343 VI.4.3 Agua potable y saneamiento: el acceso a agua potable . . . . . . . . . . . . . . . . . . .344 VI.4.4 Los que protegen el agua cmo viven? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .348 VI.5 Hacia un ordenamiento ambiental del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .350 VI.6 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .352 Captulo VII. Elementos para una estrategia de empoderamiento, descentralizacin e intervencin en el territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . .355

Notas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .373 Notas Tcnicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .397 Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .407

NDICE / xv

ndice de cuadros, grficos, recuadros, mapas y diagramas

Cuadros
Captulo I Cuadro I.1 Cuadro I.2 Cuadro I.3 Cuadro I.4 Captulo II Cuadro II.1 Cuadro II.2 Cuadro II.3 Cuadro II.4 Nivel de clientelismo, por zona de residencia, sexo, nivel de participacin y grupo socioeconmico en porcentaje, 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73 Desconfianza en la posibilidad de cambio, por zona de residencia, sexo, nivel de participacin y grupo socioeconmico, 1994, 1997, 2001 y 2004 . . .76 ndice de Confianza Interpersonal y componentes, por regin, 2006 . . . . . .81 ndice de confianza en organismos gubernamentales claves, por zona de residencia, sexo, nivel de participacin y grupo socioeconmico, 1994, 1997, 2001 y 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82 ndice de Confianza en las Instituciones y componentes por regin, 2006 . . . .83 ndice de Participacin y componentes por regin, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . .84 Caractersticas sociopolticas segn perfil organizativo, 2004 . . . . . . . . . . . . .86 ndice de Movilizacin y componentes, por regin, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . .88 ndice de Pertenencia y componentes, por regin, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . .90 Propensin a la discriminacin de la mujer por zona de residencia, sexo, nivel de participacin y grupo socioeconmico, 1994, 1997, 2001 y 2004 . . . . .92 Divisin regional utilizada para el ndice de Empoderamiento Humano (IEH) . .49 ndice de Empoderamiento Humano (IEH) a nivel regional . . . . . . . . . . . . .51 ndice de Empoderamiento Individual (IEI) y sus componentes, por provincia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58 ndice de Pobreza Humana Provincial (IPHp) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61

Cuadro II.5 Cuadro II.6 Cuadro II.7 Cuadro II.8 Cuadro II.9 Cuadro II.11

Cuadro II.10 ndice de Gnero y componentes, por regin, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91

Cuadro II.12 ndice de Empoderamiento Social (IES) y componentes, por regin, 2006 . . .93 Cuadro II.13 Abstencin electoral, partidos que quedaron en primer y segundo lugar y sus respectivos porcentajes de votos. Municipio de Salcedo, 1998, 2002 y 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .96 Cuadro II.14 Abstencin electoral, partidos que quedaron en primer y segundo lugar y sus respectivos porcentajes de votos. Villa Gonzlez, 1998, 2002 y 2006 . . . .99 Cuadro II.15 Estado de situacin presupuesto participativo por municipios y distritos municipales, 2006-2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .104 Captulo III Cuadro III.1 Cuadro III.2 Cuadro III.3 Cuadro III.4 ndice de Empoderamiento Poltico (IEP), por provincia . . . . . . . . . . . . . . .116 Porcentaje de mujeres electas por partido a sindicaturas y regiduras, en las elecciones municipales de 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120 Regidores/as, sndicos/as y suplentes en las elecciones de 2006 . . . . . . . . . .120 Participacin de las mujeres en cargos municipales de 2006 . . . . . . . . . . . .121

xvi / NDICE

ndice de cuadros, grficos, recuadros, mapas y diagramas

Cuadro III.5 Cuadro III.6 Cuadro III.7 Cuadro III.8 Cuadro III.9 Hasta qu punto cree usted que los funcionarios hacen caso a lo que pide la gente en estas reuniones municipales?, 2006 . . . . . . . . . . . . . . .129 Pedidos a las y los funcionarios del gobierno para resolver problemas locales por zona de residencia, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130 Tamao de los municipios y distritos municipales segn poblacin, 2002 . . .131 Competencias de los ayuntamientos segn la Ley 176-07, ttulo II, artculos 18-21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .141 Transferencias del gobierno central a los municipios, 1995, 2000, 2006 . . .142

Cuadro III.10 Transferencias a los municipios por tamao, segn la Ley 166-03 en 2006 . . .144 Cuadro III.11 Los 20 municipios y distritos municipales con mayor ponderacin de los ingresos propios en el total de ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .145 Cuadro III.12 Estructura de los ingresos totales de los municipios (excepto el DN) segn tipo 2002-2004. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .145 Cuadro III.13 Algunos de los indicadores de la participacin de cada fuente en los ingresos municipales (promedio 2002-2004, sin incluir al DN) . . . . . . . . . .146 Cuadro III.14 Estructura del gasto total de 277 municipios y distritos municipales, 2002-2004 (valores ponderados) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .149 Cuadro III.15 Tasas de crecimiento promedio anual del empleo en el gobierno central 1995-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .150 Cuadro III.16 Participacin del empleo en los ayuntamientos en la poblacin ocupada, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .150 Cuadro III.17 Salario de los sndicos/sndicas de municipios y distritos municipales, 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154 Cuadro III.18 Liga Municipal Dominicana: ingresos para operaciones, 1995-2006 . . . . . .156 Cuadro III.19 Dos provincias que estn en siete grupos constituidos por provincias diferentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .160 Cuadro III.20 Caos de desconcentracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .161 Cuadro III.21 Nivel de homogeneidad de las regiones segn el IEI . . . . . . . . . . . . . . . . . .162 Captulo IV .1 Cuadro IV Cuadro IV .2 Cuadro IV .3 Cuadro IV .4 Cuadro IV .5 Cuadro IV .6 Cuadro IV .7 Cuadro IV .8 ndice Empoderamiento en Educacin (IEEd), por provincia . . . . . . . . . . .175 Matrcula por nivel y sector, 2005-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .179 Clasificacin de las provincias en base al promedio de calificaciones en las pruebas nacionales entre 2002 y 2006, por niveles . . . . . . . . . . . . . . .184 Docentes por sector y grado acadmico obtenido, todos los niveles, 2005-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .184 Aos de experiencia promedio de los docentes por sector, segn provincia, todos los niveles, 2005-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .186 ndice de Empoderamiento en Salud (IESa) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .192 Cantidad de establecimientos hospitalarios y camas por habitante, 2004 . . . .197 Universidades con carreras de las ciencias de la salud, por regin de salud, 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .200

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ndice de cuadros, grficos, recuadros, mapas y diagramas

Cuadro IV .9 Estudiantes matriculados/as en carreras del rea de la salud, por sexo y carrera, 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .200

Cuadro IV .10 Produccin y productividad de los servicios de salud, 2002-2004 . . . . . . . .201 Cuadro IV .11 Nmero de Centros de Atencin Primaria (CAP) por 1,000 habitantes, segn regin de salud, 2002-2004a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .202 Cuadro IV .12 Montos gastados en diversos programas de asistencia social, como % del PIB, 2005-septiembre 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .218 Captulo V Cuadro V .1 Cuadro V .2 Cuadro V .3 Cuadro V .4 Cuadro V .5 Cuadro V .6 Cuadro V .7 .8 Cuadro V Cuadro V .9 Cuadro V .10 Cuadro V .11 .12 Cuadro V Cuadro V .13 Cuadro V .14 Cuadro V .15 .16 Cuadro V Cuadro V .17 Cuadro V .18 Cuadro V .19 Cuadro V .20 Cuadro V .21 Cuadro V .22 Cuadro V .23 ndice de Empoderamiento Econmico (IEE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232 ndice de Empoderamiento en Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (IETIC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .242 Presencia de convergencia y R2 de las regresiones entre valor inicial y tasa de crecimiento, 1981-1993, 1993-2002 y 1981-2002 . . . . . . . . . . . . . . . .246 Coeficientes de variacin de los valores provinciales de diversos indicadores, 1981, 1993, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .247 Las provincias de la frontera: uso de la tierra y comparacin nacional, 2003 . .253 Principales productos de la regin fronteriza, 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .254 Provincias tursticas: algunos indicadores, 2002-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . .257 Empleados y trabajadores de zonas francas por provincia del pas segn el Censo 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .258 Empleos de zona franca por provincia, cambio y estructura, 2000-2006 . . .259 Prdidas de empleos de zonas francas en la provincia de Santiago . . . . . . .259 PEA y desocupados en el municipio de Santiago, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . .260 Participacin del empleo de zona franca en el total de ocupados 2000-2006 . .260 Tasa de desempleo por regiones, por sexo y condicin, 2006 . . . . . . . . . . .262 Desempleo en los principales municipios del pas, 2006 . . . . . . . . . . . . . . .263 Salarios mnimos vigentes a agosto 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .264 Superficie poblada por provincia en km2 y porcentaje del total, 2003 . . . . .271 Poblacin censada por ciudades dominicanas, 1960-2002 . . . . . . . . . . . . . . .273 Poblacin pobre en porcentaje del total urbano y de la poblacin de cada ciudad, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .275 ndice de los Servicios Pblicos Urbanos (ISPU) de las 16 ciudades con ms de 50 mil habitantes en 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .276 Circunscripciones del Distrito Nacional, densidad de poblacin por barrios en km2 y % de pobreza, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .281 Los 15 barrios con mayor cantidad de pobres en el Distrito Nacional, densidad de poblacin por barrios y % de pobreza, 2002 . . . . . . . . . . . . . . .282 Dnde viven las y los santiagueros?, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .284 Poblacin que emigr (-) o inmigr (+) a una provincia en la dcada

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anterior como porcentaje de la poblacin total de esa provincia al final de la dcada, 1960-2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .284 Cuadro V .24 Cuadro V .25 Distribucin neta de la emigracin por provincia, 1960-2002 . . . . . . . . . . . .286 Relacin entre mujeres/hombres de quienes emigraron de su provincia natal, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .288

Captulo VI Cuadro VI.1 Cuadro VI.2 Cuadro VI.3 Cuadro VI.4 Cuadro VI.5 Cuadro VI.6 Cuadro VI.7 Cuadro VI.8 Cuadro VI.9 Distribucin de la cobertura boscosa por tipo de bosque, 2004 . . . . . . . . .301 Porcentaje de hogares que declararon sufrir de contaminacin en el Censo 2002, segn tipo de contaminacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .304 Resultados de una medicin de restos de plaguicidas en las aguas de la cuenca de Tireo, Constanza, 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .308 Instituciones asimiladas dentro de la Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARN) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .310 Nmero de proyectos ingresados a la Subsecretara de Gestin Ambiental para tramitacin de autorizacin ambiental correspondiente, 2002-2005 . . . .311 Gasto en la proteccin del medio ambiente y los recursos naturales, 2001-2006 (clasificacin funcional) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .311 Gasto de la Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales, 2001-2006 (clasificacin institucional) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .311 Gasto pblico en proteccin ambiental, como porcentaje del PIB, diferentes pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .312 Porcentaje del territorio provincial dedicado a cada tipo de uso o cobertura a 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .315

Cuadro VI.10 Comparacin de Huella Ecolgica y dficit ecolgico para algunos pases del hemisferio, 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .316 Cuadro VI.11 Experiencias de comanejo de reas protegidas en Repblica Dominicana, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .323 Cuadro VI.12 Distribucin de reas protegidas por provincia, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . .327 Cuadro VI.13 Daos y prdidas sufridos por Repblica Dominicana a causa de eventos meteorolgicos recientes, en millones de dlares de 2004 . . . .333 Cuadro VI.14 Incidencia de terremotos en Repblica Dominicana durante los pasados 100 aos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .333 Cuadro VI.15 Acceso a fuente de agua mejorada para beber y agua de botelln en porcentaje, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .344 Cuadro VI.16 Tipo de servicios sanitarios usados en el hogar en porcentaje, 2006 . . . . . .347 Cuadro VI.17 Poblacin en zona de montaa, 2002 (datos en miles de personas) . . . . . .348 Cuadro VI.18 Algunas caractersticas de las poblaciones de montaa y no de montaa, en %, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .349

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Grficos
Captulo I Grfico I.1 Grfico I.2 Grfico I.3 Grfico I.4 Captulo II Grfico II.1 Captulo III Grfico III.1 Grfico III.2 Municipios y distritos municipales, 1995-2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132 Transferencias del gobierno (Ley 166-03) y cantidad de municipios y distritos municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144 ndice de Empoderamiento Social (IES) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80 Empoderamiento humano, individual y colectivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .54 ndice de Empoderamiento Colectivo (IEC) y sus componentes, por regin . .55 ndice de Empoderamiento Individual (IEI) y sus componentes, por regin . . .56 Niveles de aprovechamiento del ingreso para mejorar el empoderamiento individual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60

Grfico III.3. Las transferencias reales del gobierno (Ley 166-03) y del empleo en los municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151 Grfico III.4 Captulo IV Grfico IV .1 Grfico IV .2 Grfico IV .3 Grfico IV .4 Grfico IV .5 .6 Grfico IV Grfico IV .7 Grfico IV .8 .9 Grfico IV Tasa de pobreza vs. tasa neta de matriculacin en secundaria, 2002 . . . . . .171 Escolaridad promedio de adultos y el ingreso mensual per cpita . . . . . . . .172 Cobertura y calidad en la educacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .174 Tasa de pobreza vs. tasa de femeninidad de matriculadas en el nivel bsico, 2002/2005-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .178 Tasa de pobreza y % de estudiantes en colegios privados, 2002/2005-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .179 Relacin entre nivel de pobreza (NBI) y estudiantes por aula en sector pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181 Relacin entre condiciones sociales y provisin de servicios . . . . . . . . . . . .191 Gasto total descentralizado en salud pr capita por regin, 2005 . . . . . . . .195 Diferencia interprovincial de cobertura del rgimen subsidiado en salud por grupo etario en %, 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .211 Matriz provincia-regin del IEI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .162

.10 Nmero de cotizantes versus nmero de afiliados, cantidad Grfico IV en unidades, datos por trimestres y miles de personas, 2003-2007 . . . . . . .215 Grfico IV .11 Porcentaje del PIB destinado a asistencia social, 1966-69, 1970-79, 1980-89, 1990-99, 2000-06 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .218 Captulo V .1 Grfico V Grfico V .2 Porcentaje de la poblacin total y porcentaje de hogares receptores de remesas por provincia, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .228 Cuadrantes de capacidad y generacin de recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . .231

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ndice de cuadros, grficos, recuadros, mapas y diagramas

Grfico V .3 Grfico V .4 Grfico V .5 Grfico V .6 Grfico V .7 Grfico V .8 Grfico V .9 Grfico V .10 Grfico V .11 Captulo VI Grfico VI.1 Grafico VI.2 Porcentaje de hogares que percibe vivir cerca de fuentes de contaminacin, por provincia, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .303 Gasto mensual en agua de los hogares como proporcin del ingreso total, segn quintil de ingresos, 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .346 Empoderamiento en TIC: redes y habilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .241 Empoderamiento en TIC: infodensidad y uso/consumo . . . . . . . . . . . . . . . .241 Tasa de pobreza en 1993 con relacin a la reduccin entre 1993 y 2002 . . . .247 Ingreso per cpita por provincia e ingreso promedio del 20% ms rico y del 20% ms pobre de cada provincia, 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .250 Desigualdad vs. ingresos de las provincias, 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .251 ndice de Intensidad de Pobreza Rural, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .269 Veces que supera la poblacin urbana de Santo Domingo y Santiago a los dems municipios urbanos, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .274 Evolucin de la poblacin de Santo Domingo, 1920-2002 . . . . . . . . . . . . . .277 Evolucin de la poblacin de la ciudad de Santiago, 1920-2002 . . . . . . . . . .283

Recuadros
Perspectiva general Recuadro 1 Captulo I Recuadro I.1 Por qu utilizar la mano de obra haitiana en la construccin? Dos opiniones en dos momentos diferentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36 Recuadro I.2 Principales hallazgos del INDH 2005: las tendencias continan . . . . . . . . . . .37 Recuadro I.3 Sobre el poder y el desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38 Recuadro I.4 Empoderamiento y poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41 Recuadro I.5 Una discusin conceptual sobre el desarrollo como libertad . . . . . . . . . . . . .43 Captulo II Recuadro II.1 Recuadro II.2 Recuadro II.3 Recuadro II.4 Recuadro II.5 Recuadro II.6 Recuadro II.7 Recuadro II.8 El capital social: un concepto comodn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .68 Mercado, instituciones y confianza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69 Bienes pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .70 El capital social y los partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74 La experiencia de Los Martnez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75 En la unin est la fuerza: trabajo colectivo y organizacin en el caso de los convites campesinos de El Ramn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77 Protestas locales, una expresin de empoderamiento social? . . . . . . . . . .89 Mecanismos de participacin en la planificacin pblica . . . . . . . . . . . . . .101 El ndice de Empoderamiento Individual (IEI) es una opcin ms adecuada al tipo de anlisis que hace este informe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

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Recuadro II.9 Los rganos municipales de participacin, segn la Ley 176-07 . . . . . . . .102 Recuadro II.10 Los objetivos del sistema de Presupuesto Municipal Participativo (PMP) . . .103 Captulo III Recuadro III.1 Muchas leyes no se cumplen y no hay consecuencias . . . . . . . . . . . . . . . .122 Recuadro III.2 La corrupcin de la Polica Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .123 Recuadro III.3 La seguridad ciudadana y la victimizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124 Recuadro III.4 Organizacin poltica del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130 Recuadro III.5 Descentralizacin y Oficinas Provinciales de la Mujer . . . . . . . . . . . . . . .136 Recuadro III.6 El Metro de Santo Domingo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .139 Recuadro III.7 La transferencia de fondos de la Nacin a los municipios . . . . . . . . . . . . .143 Recuadro III.8 Las experiencias de asociaciones y mancomunidades entre ayuntamientos .159 Recuadro III.9 El Plan Estratgico de Santiago (PES) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .163 Recuadro III.10 Experiencia del Plan Estratgico de Villa Gonzlez . . . . . . . . . . . . . . . . . . .164 Recuadro III.11 Municipios Amigos de la Niez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165 Captulo IV Recuadro IV .1 Recuadro IV .2 Recuadro IV .3 Recuadro IV .4 Recuadro IV .5 Recuadro IV .6 Recuadro IV .7 Recuadro IV .8 Recuadro IV .9 Captulo V Recuadro V .1 Recuadro V .2 La experiencia de El Limn: Cmo empoderan las telecomunicaciones? . .239 Conclusiones del Foro sobre Nueva ruralidad en Repblica Dominicana y desarrollo humano. La nueva ruralidad: sigue siendo la parte atrs de lo urbano o es una oportunidad para el desarrollo humano? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .266 Tendencias de la poblacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .285 Propsitos en el mbito social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .170 Cuntas aulas hacen falta? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181 Participacin de las mujeres en la educacin superior . . . . . . . . . . . . . . . .187 Cmo se relaciona la salud con el desarrollo? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .189 Los indicadores de salud a nivel regional: mortalidad y morbilidad . . . . .190 El hambre invisible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .194 Los beneficios de la desconcentracin y descentralizacin en el sector salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .203 Hacia un sistema integral de seguridad social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .209 El inicio del Seguro Familiar de Salud: un problema de poder . . . . . . . . .212

Recuadro V .3 Captulo VI

Recuadro VI.1 Dos consideraciones sobre la sostenibilidad en el enfoque de desarrollo humano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .296 Recuadro VI.2 Principales aspectos destacados por el captulo ambiental del INDH 2000 . .298 Recuadro VI.3 Resumen histrico del origen de las diferentes condiciones ambientales de las dos naciones que conforman La Hispaniola . . . . . . . .302 Recuadro VI.4 El manejo de la basura, una responsabilidad ciudadana . . . . . . . . . . . . . . .306

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ndice de cuadros, grficos, recuadros, mapas y diagramas

Recuadro VI.5 Buzos del vertedero Duquesa: un claro ejemplo de falta de oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .307 Recuadro VI.6 La experiencia de manejo participativo en la Reserva Cientfica Loma Guaconejo ayuda a preservar la biodiversidad . . . . . . . . . . . . . . . . .324 Recuadro VI.7 Consideraciones tcnicas expuestas sobre la Ley de reas Protegidas (202-04) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .325 Recuadro VI.8 El Programa de Pequeos Subsidios (PPS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .328 Recuadro VI.9 Mecanismos de participacin en la Ley No. 147-02 sobre Gestin de Riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .339

Mapas
Captulo I Mapa I.1 Captulo III Mapa III.1 Mapa III.2 Mapa III.3 Mapa III.4 Captulo IV .1 Mapa IV Mapa IV .2 Mapa IV .3 ndice de Empoderamiento en Educacin (IEEd), por provincia . . . . . . . . . .173 ndice de Calificacin de Docentes a nivel provincial, 2005-2006 . . . . . . . . . .185 Relacin entre estudiantes universitarios y poblacin adulta de las provincias (personas matriculadas en instituciones de educacin superior por cada 1,000 personas de 18 aos o ms), 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .187 ndice de Empoderamiento en Salud (IESa), por provincia . . . . . . . . . . . . . .193 Camas hospitalarias pblicas por 1,000 habitantes, 2004 . . . . . . . . . . . . . . . .196 Nmero de boticas PROMESE / 10,000 habitantes, 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . .197 Afiliados a SENASA como porcentaje de personas pobres en SIUBEN, 1 de octubre de 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .210 Pobres SIUBEN de 60 aos o ms como porcentaje del total de personas de 60 aos o ms, 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .213 Cobertura de las AFP (afiliados como % de la PEA), junio 2007 . . . . . . . . . . .216 Hogares beneficiarios del programa Comer es Primero en septiembre de 2007, como porcentaje del total de hogares pobres del SIUBEN . . . . . . . . .219 Hogares beneficiarios del programa Incentivo a la Asistencia Escolar en septiembre de 2007, como porcentaje del total de hogares pobres del SIUBEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .221 Beneficiarios de transferencias a envejecientes como % del total de pobres de 60 aos de edad o ms, 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .222 ndice de Empoderamiento Poltico (IEP), por provincia . . . . . . . . . . . . . . . .115 Porcentaje de personas en barrios pobres con actas de nacimiento, 2004 . .118 Jueces por 10,000 habitantes, 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125 Empleados en los municipios como % del total de ocupados, 2006 . . . . . . .152 ndice de Empoderamiento Individual (IEI), por provincia . . . . . . . . . . . . . . .57

Mapa IV .4 .5 Mapa IV Mapa IV .6 Mapa IV .7 Mapa IV .8 Mapa IV .9 Mapa IV .10 Mapa IV .11

Mapa IV .12

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ndice de cuadros, grficos, recuadros, mapas y diagramas

Captulo V Mapa V .1 Porcentaje de hogares que reciben remesas (2002), empleados/as en zonas francas (abril 2006), habitaciones hoteleras (2004), y llegadas de no residentes por aeropuerto (2006), segn provincia . . . . . . . . . . . . . . .229 ndice de Empoderamieto Econmico (IEE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .234 Aos de escolaridad promedio de personas con 15 aos o ms, por provincia, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .236 ndice de Empoderamiento en Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (IETIC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .240 Centros de Acceso Pblico a las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (CAPT) por 10,000 habitantes, 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .245 Ingresos mensuales per cpita, en pesos corrientes, 2004 . . . . . . . . . . . . . . .251 Provincias segn coeficiente de Gini, 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252 Zona Fronteriza: poblacin, densidad por km2, 2002 e ingreso medio, 2004 . .252 Porcentaje de pobreza de las provincias de Santo Domingo y Distrito Nacional, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .278 Barrios y circunscripciones del Distrito Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .280 Porcentaje de pobreza de la provincia de Santiago, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . .283 Flujos migratorios de 10,000 personas o ms, por regin . . . . . . . . . . . . . . . .289

Mapa V .2 Mapa V .3 Mapa V .4 Mapa V .5 Mapa V .6 Mapa V .7 Mapa V .8 .9 Mapa V Mapa V .10 Mapa V .11 Mapa V .12 Captulo VI Mapa VI.1 Mapa VI.2 Mapa VI.3 Mapa VI.4 Mapa VI.5 Mapa VI.6 Mapa VI.7 Mapa VI.8 Mapa VI.9

Porcentaje del territorio cubierto por bosques, 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .300 Municipios con UGAM registradas en la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARN), 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .310 reas protegidas, 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .326 Proporcin del territorio dedicado a reas protegidas en porcentaje de la superficie de las provincias, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .326 Ruta de huracanes y tormentas siglo XX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .335 Zonas vulnerables a inundaciones, 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .336 Epicentros de sismos y fallas geolgicas, 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .337 Municipios con secciones por encima de los 500 MSNM, 2004 . . . . . . . . . . .338 Oferta de agua por regiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .342

Mapa VI.10 Porcentaje de hogares que no reciben su agua del acueducto, 2002 . . . . . . .345 Mapa VI.11 Porcentaje de hogares sin saneamiento, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .347

Diagramas
Perspectiva general Diagrama 1 Capacidades individuales y colectivas simultneas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

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ndice de cuadros, grficos, recuadros, mapas y diagramas

Captulo I Diagrama I.1 La relacin entre el poder, las instituciones y el acceso a las oportunidades . . .39 Diagrama I.2 Vnculo entre capacidades, poder y desarrollo humano . . . . . . . . . . . . . . . .40 Diagrama I.3 El ciclo de las capacidades al desarrollo humano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42 Diagrama I.4 Marco conceptual sobre empoderamiento y desarrollo humano . . . . . . . . . .47 Diagrama I.5 Composicin del ndice de Empoderamiento Humano (IEH) . . . . . . . . . . . .50 Captulo II Diagrama II.1 ndice de Empoderamiento Social (IES) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79 Captulo III Diagrama III.1 ndice de Empoderamiento Poltico (IEP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .114 Captulo IV Diagrama IV .1 ndice de Empoderamiento en Educacin (IEEd) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .172 Diagrama IV .2 ndice de Empoderamiento en Salud (IESa) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .191 Captulo V Diagrama V .1 ndice de Empoderamiento Econmico (IEE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .230 Diagrama V .2 ndice de Empoderamiento en Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (IETIC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .238

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ndice de anexos
Captulo I Anexo I.1 Anexo I.2 Anexo I.3 Anexo I.4 Anexo I.5 Anexo I.6 Anexo I.7 Anexo I.8 Anexo I.9 Anexo I.10 Anexo I.11 Anexo I.12 Anexo I.13 Anexo I.14 Anexo I.15 Anexo I.16 Tasas de crecimiento del PIB en Amrica Latina y Caribe, 1951-2005, para los pases con informacin disponible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .428 Tasas de crecimiento del PIB en Amrica Latina y el Caribe, 1961-2005, para los pases con informacin disponible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .428 Arancel efectivo y participacin de mercado en Estados Unidos, 1990-2004 . . .429 Llegadas de no residentes a Repblica Dominicana, 1993-2007 . . . . . . . . . . .429 Empleos directos generados por zonas francas, 1970-2005 . . . . . . . . . . . . . .430 Empleos y exportaciones en zonas francas, 1970-2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . .430 Indicadores del crecimiento demogrfico estimados por quinquenios, 1980-2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .431 Correlaciones entre los diferentes subndices de empoderamiento y mediciones de pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .431 Ingresos per cpita versus ndice de Empoderamiento Individual (IEI) (expresados como logaritmos) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .431 Pobreza NBI versus ndice de Empoderamiento Individual (IEI) (expresados como logaritmos) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .431 Relacin entre el IEI e ingreso ajustado por distribucin por provincia . . . .432 Indicadores del IDH en Repblica Dominicana, 1975 - 2004 . . . . . . . . . . . . .432 El ndice de Desarrollo Humano (IDH) y sus indicadores para Repblica Dominicana y Amrica Latina y el Caribe, 2005 . . . . . . . . . . . . . . . .432 Relacin entre posicin del PIB PPA e IDH, 2005, de 177 pases . . . . . . . . . .433 Trayectoria de Repblica Dominicana segn PIB per cpita (PPA) e IDH, 1975-2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .433 Intervalos de aprovechamiento y desaprovechamiento del PIB para el desarrollo humano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .433

Anexo I.17.A El ndice de Pobreza Humana (IPH) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .434 Anexo I.17.B Creando las capacidades de las mujeres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .435 Anexo I.18 Anexo I.19 Captulo II Anexo II.1 Distribucin porcentual de los entrevistados segn los intereses y necesidades que piensan que los partidos polticos defienden, por nivel de participacin, 1994, 1997, 2001 y 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .438 Distribucin porcentual de las personas segn niveles de propensin al exteriorismo por nivel de participacin, 1994, 1997, 2001 y 2004 . . . . . . . . .439 Distribucin porcentual de las personas segn niveles de propensin al exteriorismo por zona de residencia, 1994, 1997, 2001 y 2004 . . . . . . . . . . . .440 Relacin entre el ndice de Empoderamiento Individual (IEI) e ndice de Pobreza Humana (IPH) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .437 ndice de Pobreza Humana (IPH) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .437

Anexo II.2 Anexo II.3

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ndice de anexos
Anexo II.4 Anexo II.5 Anexo II.6 Anexo II.7 Distribucin porcentual de las personas segn niveles de propensin al exteriorismo por sexo, 1994, 1997, 2001 y 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .440 Porcentaje de personas que confan en la gente de su barrio, segn pas, 2006 . .441 Porcentaje de membresa activa en por lo menos una organizacin segn variables socioeconmicas indicadas, DEMOS 1994, 1997, 2001 y 2004 . . . .441 Nmero de protestas por provincia y regin LAPOP , 1997-2006 . . . . . . . . . . .442

Captulo III Anexo III.1A Mapa de la divisin provincial y municipal, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .443 Anexo III.1B Divisin provincial y municipal, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .444 Anexo III.2 Municipios acumulados en Repblica Dominicana, 1962-2007 . . . . . . . . . . . .445 Anexo III.3 Distribucin de la poblacin por municipios y distritos municipales, 2002 . . . .446 Anexo III.4 Concentracin de la poblacin en el municipio cabecera, sin y con la poblacin de los distritos municipales 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .447 Anexo III.5 Satisfaccin con los servicios del gobierno local por pas, 2006 . . . . . . . . . . .448 Anexo III.6 Artculo 6. Conceptos y principios de la Ley 176-07, del Distrito Nacional y los municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .449 Anexo III.7 Ingresos del Ayuntamiento del Distrito Nacional, por fuente (millones de pesos), 2002-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .449 Anexo III.8 Ayuntamiento del Distrito Nacional, indicadores fiscales, 2002-2006 . . . . . .450 Anexo III.9 Transferencias del gobierno central a los municipios, 1995-2006 . . . . . . . . . .450 Anexo III.10 Distribucin de los ingresos propios del Ayuntamiento de Distrito Nacional por direccin, 2002-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .450 Anexo III.11 Estructura de los ingresos totales de los municipios (excepto el Distrito Nacional) segn tipo, 2002-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .451 Anexo III.12 Resultados de las regresiones de tipos de ingresos con relacin a la poblacin de los municipios de 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .451 Anexo III.13 Diez principales fuentes de ingresos propios de los municipios, 2004-2006 . . .451 Anexo III.14 Estructura de ingresos de todos los municipios por tipo y fuente, promedio del perodo 2002-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .452 Anexo III.15 Principales fuentes de ingresos propios de los 20 municipios con la mayor proporcin de ingresos propios, 2002-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .453 Anexo III.16 Clasificacin funcional del gasto por objeto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .454 Anexo III.17 Gastos de los municipios segn objeto de gasto, promedio 2002-2004 . . . . .455 Anexo III.18 Distribucin de los egresos municipales por destino del gasto por municipio y distrito municipal, 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .455 Anexo III.19 Empleos de los municipios en porcentaje del gobierno general y de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA), 1995-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .456 Anexo III.20 Elasticidades PEA ocupada-PIB, empleo pblicos - gasto real del gobierno central, empleo municipios - transferencias reales, 1995-2006 . . . . . . . . . . . .456

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ndice de anexos
Anexo III.21 Empleos del gobierno general y los municipios, 1995-2006 . . . . . . . . . . . . . .456 Anexo III.22 Valor de la canasta familiar promedio de consumo por quintiles de gasto, 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .457 Anexo III.23 Caractersticas del personal municipal, 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .457 Anexo III.24 Caractersticas del personal municipal, por tamao de municipio, 2001 . . . .458 Anexo III.25 Regionalizaciones segn ONAPLAN, 2000 y 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .458 Anexo III.26 Ingresos del gobierno central, Poblacin Econmicamente Activa (PEA) e ndices de Precios al Consumo (IPC) base 1999, 1995-2006 . . . . . . . . . . . .459 Captulo IV Anexo IV .1 Anexo IV .2 Anexo IV .3 Anexo IV .4 Anexo IV .5 Anexo IV .6 .7 Anexo IV Anexo IV .8 .9 Anexo IV Coeficientes y R2 de las regresiones entre los ndices del IEH, IPH y NBI contra el IEEd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .460 Tasas netas de matriculacin en eduacin bsica y media, por gnero y regin, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .460 Razn de nias y mujeres a nios y hombres en la educacin, segn provincia y nivel, 2005-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .461 Porcentaje de nios/as de 6 a 17 aos que no asisten a la escuela, por grupos de edad, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .461 Informe LLECE de 1998 sobre la calidad de la educacin . . . . . . . . . . . . . . . .462 Estudiantes por saln de clase, por nivel y sector, segn provincia, 2005-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .463 Aulas y planteles que hacen falta para evitar hacinamiento y para incorporar a los que estn fuera del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .464 Estructura de estudiante segn condicin por sector y por provincia en %, 2005-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .465 Distribucin de estudiantes segn sector y condicin, por provincia y sector, 2005-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .466

Anexo IV .10 Poblacin que dej la escuela bsica segn los motivos por los cuales abandonaron los estudios, por sexo y provincia, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . .467 Anexo IV .11 Poblacin que dej la escuela media segn los motivos por los cuales abandonaron los estudios, por sexo y provincia, 2002 . . . . . . . . . . . . .468 Anexo IV .12 Promedio de los resultados de las Pruebas Nacionales y posicin de los resultados, primera convocatoria, por nivel, 2002-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . .469 Anexo IV .13 Docentes por grado obtenido, en porcentajes, segn provincia, 2005-2006 . .470 Anexo IV .14 Aos de experiencia promedio de los docentes por sector, segn provincia, todos los niveles, 2005-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .471 Anexo IV .15 Recintos, matrcula y docentes en educacin superior, por provincia, 2005 . . .472 Anexo IV .16 Divisin regional de salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .473 .17 Principales causas de mortalidad en la poblacin general por regiones Anexo IV de salud (tasa por cada 1,000 habitantes), 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .473

xxviii / NDICE

ndice de anexos
Anexo IV .18 Muertes maternas por regin, centro pblico o privado y evitabilidad, 2006 . .474 Anexo IV .19 Principales causas de morbilidad/consultas en la poblacin general por regiones de salud, tasa por cada 1,000 habitantes, 2005 . . . . . . . . . . . . . .474 Anexo IV .20 Presupuesto pblico en salud (miles de millones), 2004 y 2005 . . . . . . . . . . .474 Anexo IV .21 Cantidad de establecimientos por tipo y regiones de salud, 2005 . . . . . . . . .475 Anexo IV .22 Personal sanitario por cada 10,000 habitantes, por regiones de salud, 2005 . . .475 Anexo IV .23 Remuneracin mensual bruta, por categora, 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .477 Anexo IV .24 Universidades con carreras de las ciencias de la salud, por regin de salud, 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .478 Anexo IV .25 Estructura del Sistema Nacional de Seguridad Social (SNSS), 2007 . . . . . . . .479 .26 Ingreso laboral mensual medio real (base=1991) y nominal, 1991-2006 . . . .480 Anexo IV Anexo IV .27 Aseguramiento en salud segn variables sociodemogrficas, 2004 . . . . . . . . .480 .28 Personas ocupadas en los sectores formal e informal, 2000-2006 . . . . . . . . . .481 Anexo IV Anexo IV .29 Cobertura SENASA (% de los pobres en SIUBEN) por sexo y edad, octubre de 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .481 Anexo IV .30 % de cobertura de SENASA de los pobres SIUBEN, por sexo y edad, 1 de octubre de 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .482 Anexo IV .31 Personas de 60 aos o ms, 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .485 Anexo IV .32 Tasa de prevalencia de la discapacidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .486 .33 Personas que declararon una discapacidad en el Censo 2002 . . . . . . . . . . . . .486 Anexo IV Anexo IV .34 Afiliados a AFP por provincia, junio 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .487 Captulo V .1 Anexo V .2 Anexo V Anexo V .3 Anexo V .4 Anexo V .5 .6 Anexo V .7 Anexo V Anexo V .8 Anexo V .9 Anexo V .10 Anexo V .11 Valor esperado de la generacin de recursos dado la capacidad y el estndar nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .488 Asociacin del ndice Empoderamiento Econmico (IEE) con otros ndices . .488 Centro de Acceso Pblico a las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (CAPT), 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .489 Municipios con ms de tres Centros de Acceso Pblico a las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (CAPT) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .490 Porcentaje de la poblacin que vive en municipios o distritos municipales con dial-up o ADSL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .490 ndice de Educacin en 1981 frente a la variacin entre 1981 y 2002 . . . . . .491 ndice de Servicios en 1981 frente a la variacin entre 1981 y 2002 . . . . . . . .491 Uso de la tierra de las provincias fronterizas en km2, 2003 . . . . . . . . . . . . . . .492 Perfil estadstico de las provincias de frontera: Montecristi, Dajabn, Bahoruco, Elas Pia, Santiago Rodrguez, Independencia y Pedernales . . . .493 Perfil estadstico de las provincias tursticas: La Altagracia y Puerto Plata . . .494 Empleos de zonas francas por provincia, 2000-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .495

NDICE / xxix

ndice de anexos
Anexo V .12 Anexo V .13 Anexo V .14 Anexo V .15 Anexo V .16 Anexo V .17 Anexo V .18 Anexo V .19 Anexo V .20 Anexo V .21 Anexo V .22 Anexo V .23 Anexo V .24 .25 Anexo V Anexo V .26 .27 Anexo V .28 Anexo V Anexo V .29 Anexo V .30 Captulo VI Anexo VI.1 El cambio climtico y sus efectos en Repblica Dominicana . . . . . . . . . . . . . .508 Anexo VI.2 Porcentaje del territorio que corresponde a bosque, por tipo de bosque y provincia, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .510 Anexo VI.3 Distribucin porcentual de territorio boscoso por provincia, por tipo de bosque, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .511 Anexo VI.4 Porcentaje de hogares que declararon sufrir de contaminacin en el Censo 2002, segn fuente de contaminacin, por provincia . . . . . . . . . . . . . .512 Tasa de participacin (PEA/poblacin en edad de trabajar), 2006 . . . . . . . . . .445 Distribucin porcentual de la poblacin en edad de trabajar por sexo, segn condicin de actividad y dominio geogrfico, 2006 . . . . . . . . . . . . . . .496 Costo de la canasta del consumidor nacional, por quintiles de ingreso, y salarios mnimos necesarios para adquirir una canasta, junio de 2007 . . . .496 Sobre la definicin de ruralidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .497 Incremento de la poblacin en el tiempo, 1960-2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .498 Porcentajes de hogares con carencias, segn sea su condicin de pobreza en las 16 zonas urbanas con ms de 50 mil personas, 2002 . . . . . . . . . . . . . .499 Poblacin rural en Santo Domingo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .500 Circunscripcin 1 del Distrito Nacional, densidad de poblacin por barrios y % de pobreza, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .500 Circunscripcin 2 del Distrito Nacional, densidad de poblacin por barrios y porcentaje de pobreza, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .501 Circunscripcin 3 del Distrito Nacional, densidad de poblacin por barrios y porcentaje de pobreza, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .501 Los barrios de la ciudad de Santiago: poblacin, densidad y niveles de pobreza, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .502 Poblacin dominicana por provincia 1960, 1970, 1981, 1993, 2002, segn las provincias existentes en 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .503 ndice de Empoderamiento Individual (IEI) y tasa de inmigracin por provincia, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .504 Coeficiente de emigracin y PEA ocupada en la industria manufacturera (IM) y en hoteles, bares y restaurantes (HBR), en porcentaje, 2002 . . . . . . .504 ndice de Pobreza Humana (IPH) y % que emigr, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . .505 Porcentaje de la PEA ocupada en la agricultura y coeficiente de emigracin, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .505 Pobreza rural y % que emigr, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .506 Comparacin entre personas que emigraron de su provincia natal y personas que se quedaron en su provincia natal, por sexo, 2002 . . . . . . . .506 Poblacin y extensin por provincia, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .507

xxx / NDICE

ndice de anexos
Anexo VI.5 Ordenanzas relacionadas con la gestin ambiental del territorio municipal, elaboradas por iniciativas de las respectivas UGAM . . . . . . . . . . . .513 Anexo VI.6. Listado de normas tcnicas ambientales emitidas y vigentes, 2006 . . . . . . . .514 Anexo VI.7 Medio Ambiente y DR CAFTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .514 Anexo VI.8 Marco legal e institucional de la gestin del agua en Repblica Dominicana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .516 Anexo VI.9 Las juntas de regantes: experiencia de gestin descentralizada del agua . . . .517 Anexo VI.10 Poblacin residente en zonas de montaa (500 metros o ms sobre el nivel del mar), segn provincia, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .519

NDICE / xxxi

Siglas y abreviaturas
Provincias del pas. Grandes regiones
Az ..................................................................Azua Bao .......................................................Bahoruco Bar ........................................................Barahona Daj ..........................................................Dajabn DN ............................................Distrito Nacional Dua............................................................Duarte ES ............................................................El Seibo EP ..........................................................Elas Pia Esp ..........................................................Espaillat HM ....................................................Hato Mayor Ind ...............................................Independencia LA.....................................................La Altagracia LR .......................................................La Romana LV..............................................................La Vega MTS................................Mara Trinidad Snchez MN............................................Monseor Nouel MC .....................................................Montecristi MP .....................................................Monte Plata Ped......................................................Pedernales Per .............................................................Peravia PP......................................................Puerto Plata Sal ............................................................Salcedo Sam ..........................................................Saman SC ...................................................San Cristbal SFM ............................San Francisco de Macors SJO ..........................................San Jos de Ocoa SJM .........................................................San Juan SPM ..................................San Pedro de Macors SRam ........................................Snchez Ramrez Stgo ........................................................Santiago SRod.....................................Santiago Rodrguez SD...............................................Santo Domingo Val ...........................................................Valverde E.....................................................................Este M ...................................................Metropolitana N..................................................................Norte S.......................................................................Sur

Otras siglas y abreviaturas

AAD ACESAL ADMD ADN ADSL AECID Asociacin de Agentes de Desarrollo Asociacin Comunitaria de Ecoturismo Salto El Limn Asociacin Dominicana de Mitigacin de Desastres Ayuntamiento del Distrito Nacional Lnea de Abonado Digital Asimtrica Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo Administradora de Fondos de Pensiones Acuerdo de Libre Comercio de Amrica Central Amrica Latina y el Caribe Autoridad Transporte Metropolitana de CAFTA CAP ARL AROMA ARS AVES BCRD BID BIS BM CAASD CAD Administradora de Riesgos Laborales Asociacin de Municipios del Ro Macaca Administradora de Riesgos de Salud Aulas Virtuales para la Educacin Banco Central de la Repblica Dominicana Banco Interamericano de Desarrollo Bloque Institucional Socialista Demcrata Banco Mundial Corporacin de Acueducto y Alcantarillado de Santo Domingo Consorcio Ambiental Dominicano Tratado de Libre Comercio entre Centroamrica y Estados Unidos Centro de Atencin Primaria

AFP ALCAC ALyC AMET AMM APS

Asociacin Municipal de Mujeres Agua Potable y Saneamiento

xxxii / SIGLAS Y ABREVIATURAS

CAPT CCI CDEEE CEA CEDAF CEGA-CABI

Centro de Acceso Pblico a las TIC Centros de Capacitacin en Informtica Bsica Corporacin Dominicana de Empresas Elctricas Estatales Consejo Estatal del Azcar Centro para el Desarrollo Agropecuario y Forestal Centros de gestin de agronegocios y centros audiovisuales y bibliotecas Centro de Exportacin e Inversin de la Repblica Dominicana Comisin Nacional para la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Comisin ejecutiva para la Reforma del Sector Salud Centro de Estudios Demogrficos Centro de Estudios Urbanos y Regionales Centro de Investigaciones y Estudios Sociales Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin Comisin Nacional para la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento Consejo Nacional de Seguridad Social Comisin Nacional de Zonas Francas de Exportacin Corporacin de Acueducto y Alcantarillado de La Romana Compaa Dominicana Telecomunicaciones de

COP CORAA

Contaminantes Orgnicos Persistentes Corporacin de Acueducto y Alcantarillado

CORAAMOCA Corporacin de Acueducto y Alcantarillado de Moca CORAAPLATA Corporacin de Acueducto y Alcantarillado de Puerto Plata CORAASAN CTC CURCE CURE CURNA CURNE CURNO CURO CV D00 D04 DBO DE DED DEMOS DEPRIDAM DH DI DIRENA DM DN DPS DR-CAFTA Corporacin de Acueducto y Alcantarillado de Santiago Centros Tecnolgicos Comunitarios Centro Universitario Regional del Cibao Central Centro Universitario Regional del Este Centro Universitario Regional de Nagua Centro Universitario Regional del Nordeste Centro Universitario Regional del Noroeste Centro Universitario Regional del Oeste Coeficiente de Variacin Decreto 685-00 Decreto 710-04 Demanda Bioqumica de Oxgeno Desviacin Estndar Servicio Alemn de Cooperacin Social - Tcnica Encuesta de Cultura Poltica y Democracia Despacho de la Primera Dama Desarrollo Humano Diferencia Interprovincial Direccin de Informacin Ambiental y Recursos Naturales Distrito Municipal Distrito Nacional Direccin Provincial de Salud Tratado de Libre Comercio entre Repblica Dominicana, Centroamrica y Estados Unidos de Amrica Accin para la Educacin Bsica Estados Unidos Evaluacin de Impacto Ambiental

CEI-RD CENSIC

CEPAL CERRS CESDEM CEUR CIES CMSI CNSIC

CNSS CNZFE COAAROM CODETEL

CONACADO Confederacin Nacional de Cacaocultores Dominicanos CONAPOFA CONARE CONATEF CONATRA CONAU Consejo Nacional de Poblacin y Familia Consejo Nacional de Reforma del Estado Consejo Nacional Tcnico Foresta Confederacin Nacional de Organizacin del Transporte Consejo Nacional de Asuntos Urbanos

EDUCA EEUU EIA

SIGLAS Y ABREVIATURAS / xxxiii

ENCOVI ENDESA ENFT ENHOGAR FAO

Encuesta Nacional de Condiciones de Vida Encuesta Demogrfica y de Salud Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo Encuesta Nacional de Hogares de Propsitos Mltiples Organizacin de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin Federacin Dominicana de Municipios

IEH IEI IEP IES IESa IEScs IESps IETIC

ndice de Empoderamiento Humano ndice de Empoderamiento Individual ndice de Empoderamiento Colectivo ndice de Empoderamiento Social ndice de Empoderamiento en Salud ndice de Condiciones Sociales de Salud ndice de Provisin de Servicios de Salud ndice de Empoderamiento en Tecnologas de la Informacin y Comunicacin Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura Incentivo a la Asistencia Escolar Industria Manufacturera Informe Mundial de Desarrollo Humano Instituto Nacional de Agua Potable y Alcantarillado Informe Nacional de Desarrollo Humano Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones Instituto Nacional de Recursos Hidrulicos Instituto Nacional de Proteccin Ambiental Instituto Tecnolgico de Santo Domingo ndice de Oportunidad de TIC ndice de Precios al Consumidor Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climtico ndice de Potenciacin de Gnero ndice de Pobreza Humana ndice de Pobreza Humana Provincial Grupo Internacional de Recursos Instituto Superior de Agricultura Impuesto selectivo al consumo ndice de los Servicios Pblico Urbano Impuesto sobre la Transferencia de Bienes Industrializados y Servicios

FEDOMU

FENATRANO Federacin Nacional de Transporte La Nueva Opcin FESONAP FMAM FMI FONAMAT GC GLP GTZ Ha HBR Hm3 IAD IAIA ICalEd ICobEd IDEAC IDG IDH IDSS IEC IEE IEEc IEEd IEEg Fundacin Ecolgica y Social Natura Park, Inc Fondo para el Medio Ambiente Mundial Fondo Monetario Internacional Fondo Nacional de Accidentes de Trnsito Gobierno Central Gas Licuado de Petrleo Agencia de Cooperacin Alemana Hectrea Hoteles, Bares y Restaurantes (hectmetro cbico) = 1 milln de metros cbicos Instituto Agrario Dominicano Asociacin Internacional para la Evaluacin de Impactos ndice de Calidad de Educacin ndice de Cobertura de Educacin Instituto de Desarrollo de la Economa Asociativa ndice de Desarrollo Relativo al Gnero ndice de Desarrollo Humano Instituto Dominicano de Seguros Sociales ndice de Empoderamiento Colectivo ndice de Empoderamiento Econmico ndice de Capacidad Econmica ndice de Empoderamiento en Educacin ndice de Generacin de Recursos

IICA ILAE IM IMDH INAPA INDH INDOTEL INDRHI INPRA INTEC IO-TIC IPC IPCC IPG IPH IPHp IRG ISA ISC ISPU ITBIS

xxxiv / SIGLAS Y ABREVIATURAS

ITLA JCE JICA LAN LAPOP LLECE

Instituto Tecnolgico de Las Amricas Junta Central Electoral Agencia Japonesa de Cooperacin Internacional Red de rea Local Proyecto de Opinin Pblica Latinoamericana Laboratorio Latinoamericano de la Evaluacin de la Calidad de la Educacin Liga Municipal Dominicana Encuesta de Conglomerados de Indicadores Mltiples Movimiento Independiente Unidad y Cambio Milmetro Metros sobre el Nivel del Mar No aplica Necesidades Bsicas Insatisfechas No Disponible Nueva Geografa Econmica National Oceanic and Atmospheric Administration Norma Dominicana Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Oficina de Desarrollo Humano Organizacin de Estados Americanos Oficinas Municipales de la Mujer Organizacin Mundial de la Salud Oficina Metropolitana de Servicio de Autobuses Oficina Nacional de Planificacin Oficina Nacional de Estadstica Organismos No Gubernamentales Oficinas Provinciales de la Mujer Oficinas de Planificacin Provincial Organizacin Panamericana de la Salud Organizaciones de la Sociedad Civil Oficina Tcnica Provincial Oficina Tcnica de Transporte Terrestre

PAE PAIRE PARME PBS PCSD PDH PDPPP PEA PEID PES PIB PLD PM PMA PMP PNUD PPA PPC PPS PRD PRI PRODETEL

Programa de Alimentacin Escolar Proyecto de Apoyo Inmediato a la Reforma del Estado Programa de Apoyo a la Reforma y Modernizacin del Estado Plan Bsico de Salud Parque Ciberntico de Santo Domingo Paradigma de Desarrollo Humano Plan de Desarrollo de la Provincia de Puerto Plata Poblacin Econmicamente Activa Pequeo Estado Insular en Desarrollo Plan Estratgico de Santiago Producto Interno Bruto Partido de la Liberacin Dominicana Material particulado Programa Mundial de Alimentos Presupuesto Municipal Participativo Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Paridad de Poder Adquisitivo Partido Popular Cristiano Programa de Pequeos Subsidios Partido Revolucionario Dominicano Partido Revolucionario Independiente Sociedad de Profesionales de las Telecomunicaciones de la Repblica Dominicana

LMD MICS MIUCA MM MSNM N/A NBI ND NGE NOAA NORDOM OCDE

ODH OEA OMM OMS OMSA ONAPLAN ONE ONG OPM OPP OPS OSC OTP OTTT

PROGRESSIO Fundacin para el Desarrollo Humano PROMASIR Programa de Administracin y Mejoramiento de los Sistemas de Riego por los Usuarios

PROMATREC Proyecto de Manejo de Tierras Regadas y Cuencas PROMESE PROSISA Programa de Esenciales Medicamentos

Programa de Reforzamiento del Sistema de Salud de la Repblica Dominicana Programa de INTEC sobre Seguridad Social Partido Reformista Social Cristiano

PROISS PRSC

SIGLAS Y ABREVIATURAS / xxxv

PRSD RCLG RD RD-ALCAC

Partido Revolucionario Social Demcrata Reserva Cientfica Loma Guaconejo Repblica Dominicana Acuerdo de Libre Comercio entre Repblica Dominicana, Centroamrica y Estados Unidos de Amrica Regionales de Educacin Regionales de Salud Sistema Dominicano de Seguridad Social Secretara de Estado de Agricultura Secretara de Estado de Educacin Secretara de Estado de Economa, Planificacin y Desarrollo Secretara de Estado de Educacin Superior, Ciencia y Tecnologa Secretara de Estado de la Juventud Secretara de Estado de la Mujer Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales Seguro Nacional de Salud Secretara de Obras Pblicas y Comunicaciones Servicios Cientficos y Tcnicos Secretara de Estado de Salud Pblica y Asistencia Social Seguro Familiar de Salud Sistema Integrado de Gestin Financiera Sistema de Informacin Geogrfico para Salud Superintendencia de Pensiones Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales Sistema nico de Beneficiarios Sociedad para el Desarrollo Integral del Nordeste Sociedad Ecolgica del Cibao Servicios regionales de Salud Secretariado Tcnico de la Presidencia Subsecretara de Recursos Forestales Tarjeta de Asistenta Escolar

TIC UAAES UASD UDC UGAM UIT UNESCO

Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones Unidad Asesora de Anlisis Econmico y Social Universidad Autnoma de Santo Domingo Partido Unin Democrtica Cristiana Unidad de Gestin Ambiental Municipal Unin Internacional de Telecomunicaciones Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional Dlar estadounidense Agencia de Proteccin del Medio Ambiente de los Estados Unidos Unidad de Apoyo Tcnico de la Comisin Nacional para la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento Virus de Inmunodeficiencia Humana Zona Franca Zonas del INAPA Zonas Francas

RE RS SDSS SEA SEE SEEPYD SEESCYT

UNICEF USAID USD USEPA UTEA

SEJ SEM SEMARN SENASA SEOPC SERCITEC SESPAS SFS SIGEF SIGpaS3 SIPEN SISALRIL SIUBEN SODIN SOECI SRS STP SUREF TAE

VIH ZF ZI ZZFF

xxxvi / SIGLAS Y ABREVIATURAS

No hay razones para suponer que las instituciones polticas y las relaciones de poder vayan a cambiar de manera espontnea. Si la sociedad no se organiza, se empodera, se moviliza y reestructura las relaciones de poder no habr desarrollo humano, porque el desarrollo humano es una cuestin de poder.

Perspectiva general: desarrollo humano, una cuestin de poder

Amartya Sen define el desarrollo como la expansin de las libertades reales de las que dispone una persona para hacer y ser lo que valora en la vida. El desarrollo es por tanto un proceso de liberacin desde una situacin de privaciones. Una persona sin educacin, sin salud, desnutrida y sin empleo no puede elegir ni tiene opciones en la vida. De esta definicin se desprenden tres implicaciones de las que partimos en este informe: La primera es que el desarrollo es una cuestin de poder, porque las libertades reales dependen del acceso a las oportunidades y en sociedades con un deficiente estado de derecho y con una gran inequidad social, como Repblica Dominicana, el acceso a las oportunidades depende ms del poder personal y de grupos y no tanto de los derechos. An ms; para crear una sociedad con estado de derecho hay que asegurar institucionalmente que toda persona pueda ejercer su poder, solo as se asegura el ejercicio efectivo de los derechos de toda la poblacin. La segunda es que el desarrollo tiene una dimensin individual y otra dimensin colectiva. Las capacidades, es decir, las habilidades y condiciones personales para poder hacer o ser lo que se desea en la vida se portan individualmente, pero se construyen socialmente. En efecto, las posibilidades de tener educacin de calidad o de tener acceso a un sistema de justicia efectivo dependen de circunstan-

cias institucionales que van ms all de las posibilidades del individuo. Pero adems, las personas viven en sociedad, por lo tanto, la calidad y la forma de las relaciones interpersonales forman parte de la ecuacin de bienestar de las personas. Una tercera implicacin se asocia al hecho de que quienes se desarrollan son las personas, no las cosas ni la macroeconoma ni la modernidad. Las personas viven en una realidad y en un espacio concreto y establecen un conjunto de relaciones y vnculos de cooperacin, de poder y de afectos; por lo tanto, el desarrollo tambin est enlazado con el lugar en dnde vive la gente. El Informe Nacional de Desarrollo Humano 2008 intenta conjugar estas tres dimensiones: la dimensin del poder, la dimensin individual y colectiva de las capacidades y el mbito local. Explora la creacin y distribucin de capacidades y oportunidades en el territorio. Tambin la magnitud y forma en que stas se convierten en empoderamiento en las provincias, la viabilidad de convertir el empoderamiento en poder y las condiciones para que el poder produzca capacidades y desarrollo humano. El punto de partida de este informe son las conclusiones del Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005, en donde se estableci que el relativamente bajo desarrollo humano de la sociedad dominicana no ha sido el resultado de la falta de recursos, sino ms bien la falta de compromiso del liderazgo nacional (empresarial, poltico, social, religioso) con un desarrollo a largo plazo y

INDH / 3

el escaso empoderamiento de los sectores mayoritarios de la sociedad dominicana para forzar un pacto social que garantice el desarrollo humano. Este hecho no es un resultado casual, arbitrario o accidental. Es el resultado de un estilo de crecimiento econmico y del ordenamiento institucional que crea riqueza reproduciendo miseria1. En resumen, este informe parte de cinco premisas fundamentales: 1. El desarrollo es la ampliacin de las capacidades/libertades reales de las personas para elegir lo que valoran. El desarrollo es una cuestin de poder. El poder se construye, se conquista o se redistribuye. Hay una relacin entre capacidades y empoderamiento, y ambas se refuerzan mutuamente. Las capacidades y el empoderamiento tienen una dimensin individual y otra colectiva. Ambas deben darse de forma simultnea para garantizar el desarrollo humano. El desarrollo humano es un hecho concreto de las personas en sus circunstancias y, por lo tanto, tiene una dimensin local; es un hecho sobre cmo y dnde vive la gente.

mina el acceso a las oportunidades, mientras que en el segundo el orden institucional es quien lo garantiza. Cuando hay diferencias entre la educacin pblica y la privada, cuando el acceso a la salud es diferenciado, cuando el acceso a la justicia y a las instituciones depende del poder personal, se reproduce el orden de inequidad. Por lo tanto, existe una relacin entre capacidades, empoderamiento, poder, Estado y desarrollo humano. Las capacidades se refieren a las libertades de las personas para tener opciones en la vida y su nivel depende del grado de realizaciones y logros individuales conseguidos, as como del marco institucional que permita el acceso a las oportunidades en calidad y cantidad suficiente. Las capacidades son individuales y colectivas. Las individuales habilitan a las personas para hacer cosas y tener logros en la vida y se refieren a tener ingresos, salud, educacin o acceso a las tecnologas. Las colectivas nos refieren a la capacidad de las personas para incidir en las decisiones que les afectan y al marco institucional necesario para garantizar el acceso a las oportunidades, as como a ciertas realizaciones que tan solo son posibles en la colectividad. Ambas generan empoderamiento para hacer cosas y para acceder a las oportunidades, pero, adems, conceden la posibilidad de tener poder colectivamente. El empoderamiento es la capacidad de las personas de actuar individual y colectivamente. El poder es una relacin entre las personas y grupos que presenta dos dimensiones, una infinita y otra finita: El poder tiene una dimensin infinita cuando ante una decisin todas las personas ganan de una forma, aumentando asi el poder colectivo. Suele producirse cuando las decisiones se basan en la negociacin y el consenso en la sociedad. El poder tiene una dimensin finita cuan-

2.

Un estilo de crecimiento econmico y del ordenamiento institucional que crea riqueza reproduciendo miseria

3.

4.

5.

El desarrollo humano y el poder en el territorio

El orden social se reproduce a travs de las instituciones y la cultura poltica, las cuales determinan una cierta forma de distribuir las capacidades y oportunidades entre las personas y el territorio. Esa forma de distribucin establece una relacin de poder que a travs de las instituciones perpeta el orden social y econmico. El orden social que se reproduce puede ser inequitativo y excluyente o equitativo e incluyente. En el primero, el poder personal es el que deter-

4 / INDH

do ante una situacin unas personas ganan y otras pierden. Las formas de acceso a este tipo de poder es por conquista o redistribucin. Esos vnculos de poder entre grupos y personas se reflejan en el Estado, entendido como una relacin social. Para que el Estado pueda jugar sus funciones de rector, regulador y garante del estado de derecho debe existir una relacin de poder que garantice que toda la sociedad pueda estar representada. Solamente as el Estado tendr la oportunidad de actuar en funcin del desarrollo humano, ya que el Estado puede estar secuestrado por un grupo poltico particular o por grupos econmicos que actan en perjuicio de la mayora y desnaturalizan sus funciones. El empoderamiento individual es la capacidad que una persona tiene de hacer cosas y se determina por la simultaneidad de un conjunto de capacidades. Para los fines de este informe se han agrupado las capacidades en: econmicas, de salud, educacin y tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC). El empoderamiento colectivo puede ser poltico o social. El primero nos remite al conocimiento de las leyes y a su uso efectivo, as como al ejercicio de los derechos en la democracia electoral. El segundo est vinculado con el capital social de la comunidad y sus vnculos interpersonales, as como con las instituciones. Ambos empoderamientos (individual y colectivo) deben ser simultneos y de alto nivel para garantizar la estabilidad y sostenibilidad de los logros alcanzados (zona A del Diagrama 1). El empoderamiento individual sin el colectivo (zona B) genera una tendencia a la individualizacin y no es sostenible, debido a que la garanta del acceso a las oportunidades no depende del estado de derecho sino del poder personal o de grupos. De esta manera, las oportunidades que se disfrutan hoy se pueden perder maana

Diagrama 1

Capacidades individuales y colectivas simultneas

Capacidades individuales - Economa - Educacin Estabilidad y - Salud sostenibilidad - Tecnologas de la informacin y la comunicacin

Capacidades colectivas - Relaciones polticas - Relaciones sociales

por un cambio en la correlacin de fuerzas sociales. El empoderamiento colectivo es la garanta para mantener el acceso a las oportunidades. Es el capital social lo que puede empujar a una nueva relacin de fuerzas para materializar un estado de derecho en Repblica Dominicana. El empoderamiento colectivo sin una respuesta del Estado conduce a tensiones sociales y eleva los niveles de confrontacin en la sociedad (zona C). La estabilidad se encuentra en la interseccin de ambos, lo cual permite determinar el ndice de Empoderamiento Humano (IEH).

ndice de Empoderamiento Humano (IEH)

El ndice de Empoderamiento Humano (IEH) mide los logros de la poblacin y su capacidad para hacer cosas, combinando la dimensin individual y colectiva. Los ndices muestran que en Repblica Dominicana ambos tipos de empoderamiento tienen el mismo orden de magnitud, lo que explica los niveles de estabilidad del sistema econmico, poltico e institucional en los ltimos aos. Hay que destacar que estos no son valores ptimos, sino que indican la situacin dentro del contexto nacional. La regin con mayor ndice de Empoderamiento Humano es la Metropolitana, seguida por el Norte, el Sur y el Este.

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La regin Metropolitana (Santo Domingo y el Distrito Nacional) tiene el ms alto empoderamiento individual pero bajo empoderamiento colectivo, lo cual se explica por el hecho de que en esta zona se concentra la mayor oferta de servicios y oportunidades econmicas, de salud, educacin y tecnologas de la informacin y la comunicacin, mientras que el tejido social es mucho ms dbil. En la regin Norte las capacidades individuales estn en la media nacional pero registra el mayor empoderamiento colectivo del pas. Esto explica la capacidad de movilizacin e incidencia que tienen en el pas los movimientos sociales de base y los grupos empresariales de esta regin.

de Empoderamiento Humano para medir las condiciones de capacidades y oportunidades que tiene una poblacin (Recuadro 1). La relacin entre el IEH y la disminucin del nivel de pobreza, el aumento del nivel de ingreso promedio y la disminucin de las privaciones humanas es notable. En efecto, una mejora del 1% en el IEI est asociado a una disminucin de la pobreza en las provincias del 0.95%, a un aumento en el ingreso per cpita mensual del 1.1% y a una disminucin de las privaciones humanas del 1.04%.

Empoderamiento social: poder que se construye y se conquista

El empoderamiento social es un factor intangible que estimula las relaciones de cooperacin entre grupos humanos y fortalece el comportamiento propicio a la accin colectiva a travs de la reciprocidad, la confianza mutua, entre personas, grupos y organizaciones. El empoderamiento social tiene un valor en s mismo porque trata de que las personas se reconozcan a s mismas como protagonistas de sus propias historias, tengan autoestima, tengan control sobre sus vidas, puedan desarrollar sus capacidades y generar sus oportunidades. Como medio, es la garanta para la equidad, en la medida en que esta ltima es producto de las relaciones sociales de poder. As, el empoderamiento de la gente es una forma de construir voluntades colectivas para promover un proyecto comn. En sociedades tan poco institucionalizadas como la dominicana, el acceso a las oportunidades se puede perder o ganar segn cambien los gobiernos. La existencia de un capital social fuerte puede ser una garanta de la sostenibilidad del acceso ganado. No hay una frmula para lograr el empoderamiento social, aunque diversos

Solamente cuando los grupos sociales tienen capacidad de presin y pueden exhibir algn nivel de poder es que son tomados en cuenta en la decisin final

Las regiones Sur y Este tienen el mismo orden de magnitud en los ndices de empoderamiento individual, pero el Sur tiene un mayor empoderamiento colectivo que el Este. Parecera que la pobreza econmica y la relativa homogeneidad de la regin generan unos vnculos interpersonales y de solidaridad ms poderosos que los de la regin Este.

ndice de Empoderamiento Individual (IEI)

La provincia donde la poblacin tiene mayores logros relativos, medido por el ndice de Empoderamiento Individual (IEI) es el Distrito Nacional incluyendo la provincia de Santo Domingo. En segundo lugar, con un nivel medio alto, ms cerca del medio que del alto, estn: Santiago, Monseor Nouel, Salcedo, Puerto Plata y Duarte. Las provincias cuyas poblaciones tienen un peor nivel de empoderamiento individual son: Elas Pia, Bahoruco, Monte Plata, Azua, Pedernales y El Seibo. El IEI es un ndice ms completo que el ndice de Desarrollo Humano (IDH) estndar, aunque menos completo que el ndice

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Recuadro 1

El ndice de Empoderamiento Individual (IEI) es una opcin ms adecuada al tipo de anlisis que hace este informe
Primero, incluye las dimensiones del IDH (salud, educacin e ingreso) ms una adicional, el acceso a las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (TIC). Segundo, incluye ms indicadores; mientras el IDH estndar tiene cuatro indicadores (esperanza de vida, tasa bruta de matriculacin, tasa de alfabetizacin e ingreso), el IEI incorpora 31. Ello tiene dos ventajas estadsticas: logra establecer con mayor precisin los determinantes del desarrollo humano y los errores de mediciones especficas tienen menos peso en el ndice final. Tercero, en tres de las dimensiones del IEI se ha incorporado directamente la dimensin de gnero. Finalmente, al igual que el IDH, sirve como marco normativo para prximas mediciones del nivel de desarrollo del pas que sobrepasen el indicador del PIB per cpita, las cuales podran nutrirse de estadsticas de mayor calidad y del levantamiento de datos que hasta ahora no estaban disponibles.

El ndice de Empoderamiento Humano (IEH) es una opcin ms amplia para capturar el carcter multidimensional del desarrollo, ya que mide las potencialidades individuales y colectivas de las personas mediante 52 indicadores, agrupados en diferentes niveles de agregacin. El Empoderamiento Individual (IEI) est referido a las dimensiones econmicas, de salud, educacin y tecnologas de la informacin y la comunicacin, mientras que el Empoderamiento Colectivo (IEC) se refiere a la dimensin poltica y social. Esta subdivisin del IEH responde al hecho de que las capacidades y el empoderamiento se portan individualmente, pero se construyen socialmente. En esta oportunidad, no se pudo medir el empoderamiento social por provincia y solamente se logr una medicin regional, lo que limit tambin el clculo del IEH y el IEC. Por esta razn, se utiliz el IEI como una opcin ms adecuada al tipo de anlisis que hace este informe que el ndice de Desarrollo Humano estndar (IDH), que se publica en los informes mundiales. El IEI se construy en la misma perspectiva analtica que el IDH, midiendo potencialidades de las personas, pero tiene varias ventajas:

estudios muestran que la mejor forma de hacerlo es creando ciudadana; es decir, que las personas sean portadoras efectivas de derechos civiles, polticos y sociales. Las experiencias exitosas de empoderamiento social suelen compartir algunos elementos:

los que existen no han tenido la capacidad de incidencia esperada en la toma de decisiones gubernamentales. Solamente cuando los grupos sociales tienen capacidad de presin y pueden exhibir algn nivel de poder, es que son tomados en cuenta en la decisin que les afecta. Quienes no tienen poder sencillamente son ignorados.

Acceso a la informacin. En este aspecto ha habido notables avances; sin embargo, ha sido una prctica en algunos medios de comunicacin que los dueos del capital interfieran en la informacin veraz y en la lnea editorial, confundiendo intereses particulares con intereses colectivos2 y, peor an, en ocasiones en las ltimas dcadas el Estado dominicano ha cooptado periodistas3. Ms recientemente el Estado ha sido ambivalente en el cumplimiento de la Ley General de Acceso a la Informacin Pblica (Ley 20004), pues a veces ha entregado al pblico la informacin solicitada al amparo de esta ley y en otras oportunidades se ha tenido que recurrir a la Suprema Corte de Justicia. Inclusin y participacin. Hay pocos mecanismos institucionalizados de participacin en la sociedad dominicana y muchos de

Responsabilidad y rendicin de cuentas. A

travs de la rendicin de cuentas se reconoce el poder del pueblo y la necesidad de dar cuentas de la gestin para la que un gobierno ha sido elegido. De esta forma, se fortalece la ciudadana y la conciencia de los derechos. En el pas no es comn la rendicin de cuentas, ni se aplican sanciones. La impunidad y la complicidad se han hecho una prctica habitual y siempre las personas ms pobres resultan ser las ms perjudicadas.

Capacidad organizacional local para el inters comn. Existe una profusin de organizaciones a todos los niveles. Algunas representan los intereses ms legtimos de la poblacin, pero un gran nmero de ellas comparte los mismos vicios del sistema poltico.

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El Estado y las instituciones polticas lideran la construccin o destruccin de capital social a travs de las polticas pblicas que pueden contribuir a crear lazos sociales y a fortalecer la confianza de la gente en s misma o, por el contrario, provocan desencanto y frustracin con respecto a la participacin cuando el Estado abandona el inters colectivo en beneficio de grupos particulares. Hay que anotar que no todo capital social contribuye al desarrollo humano. Cuando es de apropiacin individual, como es el caso del clientelismo, conduce al debilitamiento del derecho y, por lo tanto, es adverso al desarrollo humano. Por el contrario, el capital social acompaado de ciertas capacidades individuales puede aumentar el empoderamiento real de las personas y grupos, desmontando las privaciones de la poblacin.

tivas, principalmente en las zonas rurales y en las zonas marginadas, como el convite, la junta y el intercambio del plato de comida, que refuerzan el tejido social. Sin embargo, el hecho de que un 57% de los dominicanos y las dominicanas quiera marcharse del pas y que ms de la mitad de la poblacin piense que no es posible generar un cambio, evidencian un gran desencanto y una falta de confianza de la poblacin en su propia sociedad. La segunda forma de medir el capital social fue a travs de un ndice que combina seis indicadores: equidad de gnero, confianza interpersonal, sentido de pertenencia, participacin social, movilizacin social y confianza en las instituciones. Este ndice muestra que el tejido social es ms firme en la regin Norte del pas, seguida por la regin Sur, y a mayor distancia la regin Metropolitana y el Este. La tercera forma de evaluar el capital social fue mediante el anlisis de experiencias concretas en Puerto Plata, Salcedo, Villa Gonzlez y San Jos de Ocoa. Estos casos indican que no existe un modelo nico de desarrollo local y que hay que hacer un esfuerzo por sistematizar y aprender de las experiencias. Son cuatro vivencias diferentes, con sus altas y bajas. Dos de ellas han estado influenciadas por el liderazgo poltico, una tiene ms arraigo social y la cuarta fue impulsada a partir de un liderazgo religioso. La condicin previa para que se produjeran estas experiencias fue la existencia de un capital social acumulado en el mbito local que cre las condiciones subjetivas para los procesos de empoderamiento social. Se evidenci que la sostenibilidad de las experiencias exige la existencia del capital social comunitario y de nuevos liderazgos a escala local para que los procesos que surjan no se transformen en liderazgos vacos o

El Estado y las instituciones polticas lideran la construccin o destruccin de capital social a travs de las polticas pblicas

La medicin del capital social

La medicin del capital social es compleja y no existe un acuerdo sobre cmo hacerlo. En este informe se han intentado tres vas diferentes para analizar la situacin del capital social acumulado en el pas. La primera fue determinar los rasgos en la cultura dominicana que fortalecen o debilitan el capital social. Segundo, se construy un ndice de Empoderamiento Social (IES). Y, tercero, se analizaron cuatro experiencias exitosas de desarrollo local en las que el capital social ha jugado un rol importante: Puerto Plata, Salcedo, Villa Gonzlez y San Jos de Ocoa. En la cultura nacional hay rasgos que definen la dominicanidad que refuerzan el tejido social y tambin que lo debilitan. El pesimismo dominicano, el complejo de gancho, el doble pensar, el exteriorismo y el clientelismo son actitudes que socavan la confianza en el otro y debilitan el tejido social. En contraposicin, hay prcticas posi-

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tiendan al caudillismo. Es esencial la concertacin entre los ayuntamientos, las comunidades y las organizaciones para que cada quien defina su rea de accin y el papel que jugar en la misma. Finalmente, ha sido importante el fortalecimiento de la asociatividad de las y los muncipes y su independencia del partidismo y la competencia poltica, a fin de ser inmunes al ciclo poltico. Para ello, hay que fortalecer el capital social de apropiacin colectiva desde las primeras etapas.

como un fin en s mismo y no como un medio para la transparencia, el empoderamiento y la creacin de ciudadana. Permitir que la cultura monumentalista entre los sndicos y las sndicas defina la agenda de las obras y la asignacin de fondos. No coordinar con las dems instancias de la administracin pblica la planificacin ni construccin de las infraestructuras. Realizar pequeas obras que, aunque reflejen las aspiraciones de la poblacin, no acumulen capital fsico a largo plazo para la comunidad.

La nueva Ley de Municipios: una oportunidad para el empoderamiento

Para el enfoque de desarrollo humano, el desarrollo local debe construirse desde la ciudadana misma, desde abajo, como un proceso de empoderamiento y ampliacin de las capacidades deliberativas de las personas. La nueva Ley de Municipios 176-07 prev la creacin de nuevos mecanismos de participacin, como: el derecho de peticin, el referndum municipal, el cabildo abierto y el presupuesto participativo. Se ver en el futuro cmo la sociedad usa estas oportunidades.

La descentralizacin: poder que se redistribuye

La descentralizacin sin capacidades, sin empoderamiento ni participacin social, reproduce el clientelismo y el caciquismo, mientras que el empoderamiento sin descentralizacin crea frustracin, conduce a la individualizacin de las demandas sociales y, en ocasiones, al caos social. La descentralizacin municipal es una oportunidad para que la ciudadana canalice sus aspiraciones sobre el espacio en el que vive e influya en las decisiones que le afectan directamente. Es una forma de crear un marco institucional para redistribuir poder. Es una forma de hacer y entender la poltica. La forma actual de funcionamiento del sistema poltico dominicano es resultado del avance en el proceso de democratizacin del pas y de la interaccin de la dinmica econmica, institucional y social, as como de la manera en que los cambios internacionales han influido en ese orden interno. En este sentido, hay varios elementos que lo caracterizan, entre los que estn: la alta centralizacin presidencial, la estabilidad del sistema (asociada a la falta de renovacin del liderazgo), la debilidad de las instituciones,

La descentralizacin sin capacidades, sin empoderamiento ni participacin social, reproduce el clientelismo y el caciquismo

El presupuesto participativo
La experiencia de los presupuestos participativos ha sido creciente y exitosa. Actualmente, ms de 100 municipios practican esta forma de definicin conjunta de prioridades en el presupuesto municipal. Pese a los avances que significa el presupuesto participativo, el proceso no est exento de riesgos como: Dejar sin ningn tipo de control ciudadano la otra parte del presupuesto de los ayuntamientos (entre 60% y 80%). Realizar las inversiones sin ningn plan ni normativa sobre el uso y ordenamiento del territorio. Entender el presupuesto participativo

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la participacin poltica de la poblacin, la exclusin de la misma en los procesos de toma de decisin, la lgica del poder por el poder, el clientelismo y la impunidad, la falta de programas o agendas de gobierno y la degradacin del ejercicio de la poltica.

Lo que s se puede afirmar es que, si bien la democracia electoral y las libertades polticas que vive el pas han significado un progreso frente a los pasados gobiernos dictatoriales, la democracia est capturada por prcticas clientelares que en nada favorecen al desarrollo humano. Hay otros resultados importantes que se pueden derivar del anlisis de los componentes de este ndice: el porcentaje de mujeres electas para regidoras no est estadsticamente asociado con las condiciones de bienestar ni de pobreza, sino que depende de otra lgica de seleccin, cuya identificacin requiere ms investigacin. Por otra parte, se constat que a mayor pobreza y privaciones en las provincias, una mayor proporcin de la poblacin vota. Y que a mayor bienestar de la poblacin en una provincia, se observa una menor participacin electoral. Este comportamiento es contrario a lo que la teora predice, de que debera haber una asociacin positiva entre la participacin electoral y las capacidades de la poblacin. En Repblica Dominicana se evidencia lo contrario.

ndice de Empoderamiento Poltico (IEP)

El empoderamiento poltico implica la participacin y el ejercicio efectivo de los derechos civiles y polticos de la ciudadana como medio para garantizar el acceso a las oportunidades. La contraparte es un comportamiento de los partidos como espacios esencialmente pblicos que convocan voluntades, ofrecen opciones y sirven de mediacin en funcin de un inters general o colectivo. En el pas, las provincias en donde la poblacin tiene mayor empoderamiento poltico son: La Vega, Valverde y San Juan. Las que menos tienen son: La Altagracia, Bahoruco y San Pedro de Macors. En teora, un mayor empoderamiento poltico debera servir para potenciar el empoderamiento en las otras reas de desempeo humano; es decir, en mejor salud, educacin, empleo y dems capacidades. Sin embargo, la evidencia emprica contenida en este informe no confirm esa sinergia entre el ndice de Empoderamiento Poltico (IEP) y los dems logros en la sociedad dominicana. Este ndice presenta algunos problemas en los indicadores seleccionados. Si bien debera medir la soberana del electorado, no se sabe si lo que mide es el empoderamiento o el clientelismo, dada la forma como se ejerce la poltica en Repblica Dominicana. El desafo es lograr un indicador que anule la relacin clientelar dentro del ndice y permita medir de forma ms precisa el empoderamiento poltico, lo cual sobrepasa con creces las posibilidades de este informe.

La democracia est capturada por prcticas clientelistas que en nada favorecen al desarrollo humano

El acceso ciudadano a la justicia y la seguridad pblica

El sistema poltico ha creado una sociedad sin consecuencias, en donde lo mal hecho no recibe sancin. Las evidencias tambin sealan que la percepcin de la poblacin sobre la inseguridad ciudadana est aumentando, as como la frecuencia de los delitos criminales. La respuesta del Estado a estas situaciones de inseguridad ciudadana ha sido un proceso de reforma de la justicia que se inici en 1997. La reforma se ha centrado en aspectos propios del marco normativo y de los actores institucionales del sistema, lo cual es importante pero insuficiente para el enfoque de desarrollo humano, que demanda un empoderamiento judicial con acceso

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efectivo de la poblacin a la justicia. Finalmente, una de las debilidades del sistema judicial es la distribucin territorial de jueces, que genera grandes desequilibrios en materia de acceso a la misma y carga de trabajo por juez o jueza.

380 entidades que en la prctica se manejan como unidades administrativas independientes. El total de municipios y distritos municipales casi se ha triplicado en la ltima dcada y los distritos municipales se han multiplicado por 4.5 veces entre 1997 y marzo de 2007. Con la nueva Ley de Municipios 176-07 se han endurecido los criterios para la creacin de nuevas entidades municipales. Para crear un nuevo municipio se requiere que tanto el nuevo como el que se segrega tengan una poblacin superior a 15,000 habitantes y que dispongan de ingresos propios, superiores al 10% del presupuesto del ingreso municipal, entre otros requisitos. Para crear un distrito municipal ste debe contar con una poblacin de 10 mil personas o ms y generar al menos el 10% de los recursos que le sern transferidos por ley.

La descentralizacin a la brigandina
Si la descentralizacin real es una forma de democratizacin de la sociedad en la medida en que implica una transferencia de poder, entonces en Repblica Dominicana ese proceso es an muy limitado. La descentralizacin en el pas ha sido el resultado de un conjunto de eventualidades que poco han tenido que ver con una estrategia de democratizacin. Empez con la reforma constitucional de 1994, que condujo a separar las elecciones presidenciales de las de los gobiernos locales, diputados y senadores. Algunos aos despus se introdujeron varias leyes que aumentaron los subsidios a los municipios y, finalmente, a esto se sumaron las acciones de algunas instituciones internacionales y nacionales, promoviendo la descentralizacin y participacin local. En conjunto, no ha sido parte de una estrategia sobre cmo hacer la poltica. A pesar de esta situacin, las evidencias indican que la poblacin dominicana participa en los espacios locales y tiene una tasa de participacin relativamente elevada, comparada con otros pases de Amrica Latina. Tambin, que acude ms a las autoridades municipales que a otras instancias de gobierno para resolver sus problemas personales o comunitarios, que no pueden resolver por s mismos4.

Las competencias
Hasta mediados de 2007 estaba en vigencia la ley de municipios de 1952, la cual estableca un marco de competencias amplias pero imprecisas, que poco a poco fueron pasando al gobierno central. La nueva ley, por el contrario, establece servicios mnimos obligatorios de los ayuntamientos (cementerios, manejo de la basura, limpieza vial, accesos a ncleos de poblacin, aceras, entre otros), competencias propias cuyo ejercicio corresponde exclusivamente al municipio, competencias coordinadas o compartidas con otras instancias de la administracin pblica, y competencias delegadas que facultan a los municipios a participar en todas aquellas actividades que la Constitucin no limite. La nueva ley significa un extraordinario progreso y abre grandes oportunidades para los ayuntamientos, pero al mismo tiempo puede ser la fuente de una gran frustracin si no se mejoran las capacidades materiales,

La nueva Ley de Municipios es una oportunidad, abre las puertas a la participacin ciudadana

El municipio: unidad bsica

El Estado dominicano solamente tiene dos niveles de gobierno: el nacional y el municipal. A marzo de 2007 haba 154 municipios y 226 distritos municipales; es decir,

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humanas y financieras en los municipios, y si se mantiene la partidocracia en vez de un verdadero ejercicio democrtico de participacin y empoderamiento de la sociedad. Esta situacin reclama una agenda para los municipios, que debera incluir al menos los siguientes seis elementos: La reglamentacin de competencias y atribuciones de los ayuntamientos. La mejora de la capacidad financiera de los ayuntamientos. Las mejora de las capacidades administrativas, organizacionales y gerenciales de los ayuntamientos y la aplicacin de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa Municipal. El incremento de las relaciones entre las diversas instancias de la administracin pblica a nivel nacional. La formacin de mancomunidades. El fortalecimiento de las capacidades deliberativas de las y los muncipes.

El mecanismo de asignacin de los recursos nacionales a los municipios basado en la poblacin es limitado. No crea incentivos para la eficiencia, as como tampoco redistribuye de manera progresiva los recursos ni brinda mayores oportunidades a los municipios con mayores carencias. Es necesario introducir otros criterios para decidir la asignacin de los recursos nacionales a los ayuntamientos, a fin de incentivar la equidad interterritorial Los ingresos propios de los municipios apenas representan entre un 9% y un 10% de los ingresos totales de estos, sin considerar el Distrito Nacional. Solamente en 20 municipios o distritos municipales los ingresos propios estn por encima del 12.7% de sus ingresos totales. En el Distrito Nacional, las fuentes propias representan el 40% de los ingresos totales, habindose multiplicado por 2.7 veces, en trminos reales, entre 2002 y 2006. Las principales fuentes de recursos propios en el Distrito Nacional son: los ingresos por concepto de letreros, vallas, espectculos, parqueos, drenajes pluviales, pozos y moteles. Para el resto de los municipios del pas, un anlisis por tipo y fuente de ingreso indica lo prrico, concentrado y obsoleto de las fuentes que lo generan. Entre las causas de la baja recaudacin propia estn: la insuficiente capacidad para gestionar los cobros (calificacin del personal del ayuntamiento, dbiles registros de catastro, falta de sistemas de seguimiento de cobros) y la falta de incentivos para recaudar ms.

El Estado dominicano no sabe cunto gasta en las provincias del pas

Los ingresos municipales

La Ley 17-97 estableci que los ayuntamientos recibiran el 4% de los ingresos ordinarios del gobierno central como subsidio distribuido segn el tamao de la poblacin. En 2003 ese porcentaje se elev al 10%. Como consecuencia, las transferencias nominales a los municipios se multiplicaron por 40 entre 1995 y 2006, pasando de 318 millones de pesos a 13 mil millones de pesos. Se multiplicaron por 12 en trminos reales y representaron 6.8% de los ingresos ordinarios del gobierno central en 2006. Este comportamiento en los ingresos determin que por cada 100 millones de pesos adicionales de subsidios a los municipios y distritos municipales, entre 1995 y 2006 se creaban dos entidades municipales.

El gasto municipal
Aunque parezca inslito, el Estado dominicano no sabe cunto gasta en los municipios y las provincias del pas. Ninguna secretara de Estado puede ofrecer un consolidado de su gasto total en trminos territoriales. Ello evidencia el poco inters estratgico que histricamente se le ha asignado

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al territorio, a la descentralizacin y a los gobiernos locales. Segn la ley, los municipios deberan distribuir sus gastos de la siguiente manera: 25% para gastos de personal, 40% para inversin y obras de infraestructura, y el resto para los servicios. La clasificacin del gasto por objeto realizada para este informe indica que el 38% del gasto de todas las entidades municipales se destina a servicios personales. En ningn municipio los servicios personales representaron menos del 29%. Entre 1995 y 2006, el empleo en los ayuntamientos ha crecido 2.6 veces ms rpido que en el gobierno central. Su participacin en el total de los empleados pblicos se duplic en 11 aos, al pasar de 6% a 12%, para alcanzar casi 52 mil empleados.

carrera de servicio civil, pero la Ley de Municipios 176-07 es poco clara en el mecanismo que se seguir con este propsito. En general, en los ayuntamientos predomina la misma prctica del gobierno central, en donde los empleos pblicos son un botn de campaa electoral. En efecto, el tiempo promedio de una persona empleada por el ayuntamiento en sus funciones era de 4.6 aos, poco ms que el cuatrienio del ciclo poltico5. El personal era fundamentalmente masculino, de edad madura y con baja formacin. La mayora era personal nominal (nombrado directamente por el sndico) y el 75% ganaba menos de 3,000 de pesos, lo cual apenas cubre el costo de la canasta de consumo del quintil ms pobre, segn datos de 2001. La estructura de los puestos de trabajo refleja tambin las debilidades de los ayuntamientos para asumir nuevas competencias, ya que cuentan con un personal poco especializado. Slo el 9.4% del personal realiza actividades tcnicas; los dems son de apoyo, supervisin, encargados y otros. Pero adems, dos de cada tres personas empleadas declararon no estar satisfechas con su trabajo, principalmente por los niveles de salarios, condiciones fsicas, sobrecarga de trabajo y ambiente laboral. Solamente uno de cada cuatro ha recibido un entrenamiento para el trabajo que realiza. Por otra parte, se determin que el salario medio de un sndico en 2005 era de 33,700 pesos, lo cual significa alrededor de dos veces el costo de la canasta alimentaria familiar promedio del pas.

A quin le rinde cuentas el ayuntamiento?

Segn diferentes leyes, el ayuntamiento le rinde cuentas a la Contralora General de la Repblica, a la Cmara de Cuentas y a la Liga Municipal Dominicana (LMD), donde deben justificar las cuantas y finalidades a las que se hayan destinado los recursos obtenidos. Sin embargo, no existe ningn documento pblico que sistematice con prontitud y en forma consistente las cuentas municipales de la ejecucin presupuestaria. Esto quiere decir que para fines de la sociedad la ejecucin del gasto de los ayuntamientos es poco transparente y limita el anlisis que se pueda hacer de ella.

El empleado del ayuntamiento

Al ritmo actual de incorporacin de empleados pblicos al servicio civil y carrera administrativa se tomaran casi 200 aos para integrar las y los funcionarios pblicos actuales. Las personas empleadas por los ayuntamientos podrn tambin unirse a la

Los espacios supra municipales

Hay tres mecanismos supra municipales: la Liga Municipal Dominicana (LMD), la Federacin Dominicana de Municipios (FEDOMU) y el mecanismo de las mancomunidades.

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La Liga Municipal Dominicana (LMD) cambi su naturaleza y su financiamiento con la Ley de Municipios 176-07. Su presupuesto era 5% del monto total de la transferencia a los ayuntamientos, lo cual la llev a recibir ingresos equivalentes a un municipio de casi medio milln de personas. Con la nueva Ley de Municipios de 2007, los recursos que recibir sern establecidos por la asamblea de los ayuntamientos en funcin de un plan de trabajo. La Federacin Dominicana de Municipios (FEDOMU) es un espacio cuya vigencia es creciente y su xito depender de que no se convierta en un instrumento cooptado por un grupo particular.

Los planes estratgicos

Las experiencias de planes estratgicos en los municipios han sido reducidas y su xito depende bsicamente del grado de capital social e institucional que los soporta. La nueva Ley de Municipios abre un espacio para estos planes, ya que son un requisito para la aprobacin de los presupuestos anuales. Las dos experiencias ms importantes de planes estratgicos son las de Santiago y Villa Gonzlez. La primera fue elaborada a partir de convocatorias a expertos e instituciones claves, con escasa participacin social; su persistencia en el tiempo ha convertido a este plan en un referente para los gobernantes municipales. En Villa Gonzlez ha sido un proceso ms participativo, con mayor capital social y ha habido continuidad durante ms de una dcada.

FEDOMU es una oportunidad y su xito depender de que sea un instrumento no cooptado por ningn grupo particular

Las mancomunidades son todava experiencias recientes y prometedoras, pero no sobrepasan el nivel de asociaciones de ayuntamientos.

Las relaciones de los ayuntamientos con el gobierno central

La Ley de Municipios de mediados del ao 2007 cambi la naturaleza de las relaciones entre los ayuntamientos y el gobierno, estableciendo que el vnculo ser fundamentalmente a travs de la recin creada Secretara de Estado de Economa, Planificacin y Desarrollo (SEEPYD), establecida por la Ley 496-06. Esta instancia tendr que coordinar las intervenciones del Estado en el territorio y es el rgano responsable del ordenamiento territorial.

Capacidades esenciales para el empoderamiento: educacin, salud, proteccin y asistencia social

Hay un conjunto de capacidades fundamentales que determinan las condiciones de bienestar de las personas como la educacin o la salud. stas tienen valor por s mismas y son fundamentales para desarrollar otras capacidades. La proteccin y asistencia social estatal procura proteger a la poblacin contra la pobreza y los riesgos del ciclo de vida, como los problemas de la salud y la vejez. El acceso a estas oportunidades es un proceso de construccin social, que depende de cmo la sociedad acta y se organiza para garantizar dicho acceso.

La regionalizacin
La regionalizacin del pas es actualmente catica, pues cada dependencia pblica tiene su propia organizacin territorial, habiendo casos en que una misma provincia puede pertenecer a dos o ms regionales diferentes. Se prev que la SEEPYD establezca una regionalizacin nica del territorio nacional.

Educacin, una capacidad bsica

Para el desarrollo humano, la educacin es fundamentalmente un proceso de creacin de libertades, de preparar a la persona para que pueda elegir conscientemente y tenga opciones en la vida. Sus beneficios

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sobrepasan con creces a su papel en la creacin de capital humano para la produccin de bienes. En esta perspectiva, el Estado es el garante del acceso a la educacin. Esa responsabilidad la puede ejercer en su funcin de proveedor directo o regulando al sector privado. En ambas funciones, el Estado dominicano ha sido deficiente, lo que ha convertido al sistema educativo en profundamente inequitativo y reproductor del orden de exclusin social.

cias donde la pobreza es ms acentuada, la tasa de matriculacin en educacin media es menor, y que a mayor privacin educativa menor calidad de vida disfrutan las personas en su edad productiva. No hay mucha diferencia interprovincial entre el nivel de repitientes. La disparidad es mayor, con relacin al porcentaje de profesorado con grado acadmico de licenciatura. Este ltimo es el componente del ndice de Empoderamiento Educativo (IEEd) donde mayor dispersin interprovincial existe. Finalmente, hay poca diferencia interprovincial en las calificaciones de las pruebas nacionales y ligeramente ms dispersin en la cantidad de estudiantes por saln clases.

El empoderamiento en educacin
Para medir el empoderamiento en educacin se construy un ndice que combina la cobertura con la calidad. La primera, como el indicador ms elemental de que las personas son alcanzadas por el sistema educativo, y la segunda, como un referente del contenido y la profundidad de la educacin recibida. Del anlisis de estos ndices se concluye que, dentro del contexto dominicano, las poblaciones del Distrito Nacional, Santiago Rodrguez, Dajabn, provincia de Santo Domingo y Valverde son las que muestran mayores niveles de empoderamiento. En general, se aprecia que hay un vnculo positivo y robusto entre el empoderamiento en educacin y los dems componentes del empoderamiento individual, lo que evidencia procesos sinrgicos. No hay vnculo estadstico entre cobertura y calidad. Las diferencias interprovinciales en cobertura son mayores que en calidad. Las diferencias de cobertura en trminos generales en la escuela media son mayores que en la bsica. La paridad de gnero entre las y los matriculados es mayor en bsica que en media, siendo los hombres los que evidencian menor cobertura Este informe constat que en las provin-

Cobertura del sistema educativo

El Censo de 2002 report que el 15.7% de los nios y las nias de 6 a 13 aos no asista a la escuela. Hay 15 provincias que estn por encima de ese promedio nacional, siendo ms intensa la falta de asistencia en Elas Pia, Pedernales, Peravia, La Altagracia y La Romana. Esta situacin todava es ms aguda en las edades de 6 a 9 aos. En la educacin media solamente el 36.8% de los varones y el 51.9% de las nias de 14 a 17 aos asista a la escuela.

El Estado es garante del acceso a la educacin, lo cual ejerce directamente como proveedor directo o regulando al sector privado

La educacin privada
Alrededor de un quinto de la matriculacin nacional asiste a la escuela privada, aprecindose una relacin inversa y robusta entre el nivel de pobreza de una provincia y la asistencia a la escuela privada. Esta relacin permite concluir que la educacin privada ha prosperado como una consecuencia de las carencias y limitaciones del sistema educativo pblico, y no como una opcin alternativa.

La calidad
Todas las formas de medicin indican

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que la educacin dominicana presenta problemas de calidad. Tres indicadores nos dan una idea de la situacin: el grado de hacinamiento, que influye negativamente; la calidad de las y los docentes, que influye positivamente, y el resultado de las pruebas nacionales, que es un indicador directo. Asumiendo 25 estudiantes por aula por tanda y 1.5 tandas por aula, se estim que se requieren ms de 11 mil aulas adicionales solamente para que las personas matriculadas actuales estn en condiciones apropiadas y casi 7 mil ms para incorporar a la poblacin en edad escolar que hoy no est recibiendo educacin formal. Actualmente, hay provincias en donde la disponibilidad de aulas sobrepasa las necesidades, mientras que en otras se registra un dficit elevado. Para este informe el cuerpo docente es el componente principal de la transformacin del sistema escolar y la mejora de la calidad. Si medimos la calidad de las y los docentes por el resultado del estudiantado, se concluye que tienen una calidad deficiente, an cuando el 56% de las y los profesores en la escuela pblica tiene un grado de licenciatura o superior. Por provincia, este porcentaje sobrepasa el 70% en Monseor Nouel, Duarte, Valverde y Snchez Ramrez. El resultado de las pruebas nacionales es bajo y no hay mucha diferencia entre las provincias. La calificacin mxima promedio entre 2002 y 2006 corresponde a la provincia Independencia, con 64 puntos. Hay que sealar que, contrariamente a lo que se deba esperar, no se encontr ninguna relacin estadsticamente significativa entre los resultados de las pruebas nacionales y la cantidad de estudiantes por aula, el nivel educativo de los docentes y la cantidad de estudiantes por docente. Se aprecia que el sistema educativo opera bajo una gran centralizacin, lo cual afecta el empoderamiento. Esto podra cam-

biar en la medida en que la Ley de Municipios de 2007 faculta a los municipios a intervenir en la educacin de forma coordinada o delegada con la Secretara de Estado de Educacin (SEE). De todo lo anterior concluimos que el sistema educativo dominicano reproduce el orden de inequidad social, ya que si bien ha mejorado la cobertura, la calidad es deficiente.

La salud, una capacidad bsica

El concepto de salud centrado en las personas conlleva una ruptura radical con el esquema biologicista, curativo y hospitalario que ha predominado a lo largo de la historia en Repblica Dominicana. La Ley General de Salud 42-01 asume un concepto de salud vinculado directamente al enfoque de capacidades de Sen. El artculo 2 de dicha ley establece que la salud es un medio para el logro del bienestar comn y un fin como elemento sustantivo para el desarrollo humano6. El Estado tiene la responsabilidad de proveer los medios para que la poblacin disfrute de un nivel de salud adecuado. Pero cuando hay un deficiente estado de derecho y las prioridades de los gobiernos son difusas, la poblacin empoderada es la nica fuente de presin para lograr una mejor salud. Como seala Sen7: Nada es tan importante como un debate pblico debidamente documentado y la participacin de la gente para presionar a favor de unos cambios que pueden proteger nuestras vidas y libertades. El pblico debe considerarse a s mismo no slo como paciente, sino tambin como actor del cambio. La pasividad y la apata pueden ser sancionadas con la enfermedad y la muerte.

Las diferencias interprovinciales de cobertura en educacin son mayores que en calidad

El empoderamiento en salud
Para medir el empoderamiento en salud

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se construy un ndice que combina las condiciones sociales de las provincias con la provisin de los servicios. Los resultados indican que el Distrito Nacional (incluido Santo Domingo), San Jos de Ocoa, Dajabn, Independencia y Salcedo estn entre las demarcaciones de mayor empoderamiento, mientras que Monte Plata, Bahoruco, San Cristbal, La Romana y La Altagracia estn entre las peores. Las diferencias interprovinciales de las condiciones sociales que influyen en el estado de salud son menores que en la provisin de servicios, lo cual sugiere que la prioridad en las polticas de salud debera ser mejorar las diferencias interprovinciales de la oferta de servicios, de personal, infraestructura y gestin. Es de notar que el nivel de sinergia entre el empoderamiento de salud y los dems ndices es dbil (no hay relacin positiva o negativa), particularmente en la provisin de servicios, lo que indica que la distribucin de estos en el territorio no sigue una lgica de desarrollo humano.

La red privada de salud responde a una lgica de mercado y existe poco control por parte de la Secretara Estado de Salud Pblica y Asistencia Social (SESPAS) sobre los servicios que presta el sector privado. Esto muestra las debilidades del sector pblico en el ejercicio de su funcin de rectora. En efecto, slo el 4% de los ms de 7 mil establecimientos privados de salud estaban habilitados por la SESPAS en septiembre de 2007.

Personal sanitario
La distribucin del personal de salud sigue un patrn desequilibrado en trminos territoriales y est altamente feminizada, aunque las posibilidades de formacin en diferentes reas de la salud estn distribuidas conrelativa equidad en el territorio. Diferentes mediciones puntuales indican que la calidad de la formacin recibida por los estudiantes genera fuertes dudas.

Produccin y productividad
Las infraestructuras y el personal mdico del pas son suficientes para atender las necesidades de salud; los problemas son de capacidad de gestin. Sin embargo, hay significativas diferencias regionales en la produccin y productividad de los servicios. Un dato preocupante es que tan slo el 17% de la demanda era atendido por el primer nivel de atencin en el ao 2002. Los mayores dficits se refieren a la capacidad de gerencia y a problemas de organizacin de las instituciones del sector.

El gasto en salud es bajo en trminos per cpita y territorialmente desbalanceado y hay poco control sobre el sector privado

El gasto y la infraestructura de salud

La inversin pblica en salud es baja, el gasto per cpita en salud es regionalmente desequilibrado y el sistema est claramente enfocado en la curacin y no en la promocin y prevencin. Hay una gran concentracin territorial de los servicios especializados pblicos y ms an de los servicios privados. La mayora de los centros de atencin primaria (CAP) en salud, pese a tener una buena distribucin territorial en trminos de infraestructura, no cuentan con el personal (en 2002 slo el 30% de los CAP contaba con mdico) ni los equipos necesarios, lo que provoca problemas de acceso, eficiencia y equidad interterritorial.

La reforma del sector salud

Las reformas de salud y de la seguridad social no constituyen un fin en s mismas, de forma que desconcentrar y descentralizar sin las adecuadas capacidades puede deteriorar ms la calidad en la provisin de los servicios a nivel provincial. Se aprecia que ha faltado voluntad poltica para terminar de

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implementar la reforma del sector, que comenz a mediados de los 80 y an no ha tenido un impacto significativo en la mejora de los servicios. En general, se puede afirmar que, dada la disparidad regional y la calidad de los servicios, tampoco el sistema de salud facilita el logro de un mayor empoderamiento de la gente.

el rgimen contributivo, manejado principalmente por el sector privado y con fuertes problemas de rentabilidad. El rgimen subsidiado de pensiones, que es primordial para garantizar los derechos de la poblacin envejeciente, an no ha comenzado y se duda sobre cmo ser financiado. La poblacin dominicana envejece. El porcentaje de personas mayores de 65 aos se duplic entre 1950 y 2002 y lleg al 10.9% de la poblacin. La distribucin de la poblacin mayor de 60 aos, edad de retiro marcada por la Ley 87-01, representa una proporcin relativamente homognea entre las provincias. En cambio, la poblacin pobre por encima de 60 aos muestra una mayor heterogeneidad entre las provincias. Una persona nacida en Monte Plata tiene 4.3 veces ms probabilidad de ser pobre en la vejez que una persona nacida en Santiago (Mapa 6). El rezago del rgimen contributivo subsidiado priva de sus derechos a gran parte de la poblacin dominicana; es decir, a los y las trabajadoras informales y sus dependientes, que superan el 50% en muchas provincias del pas.

Proteccin social, un derecho

Sen ha argumentado que el mercado no crea libertades reales, aunque garantiza inmunidad frente a las decisiones y posibilidades de eleccin. Las personas entran al mercado con una carga institucional que refleja las desequilibradas relaciones de poder; por lo tanto, el mecanismo de mercado no asegura equidad ni desarrollo. Es el Estado quien debe intervenir para garantizar equidad en las oportunidades, a travs de los sistemas de proteccin y asistencia social. Estos sistemas, en general, estn ideados para proteger a la poblacin de la pobreza econmica y de los riesgos del ciclo de vida. Actualmente, en Repblica Dominicana el sistema de proteccin y asistencia social est en transicin entre el clientelismo y el derecho. La puesta en marcha de parte del sistema de seguridad social ha significado un avance en la institucionalidad de los derechos de la poblacin. La puesta en marcha del rgimen subsidiado y contributivo en salud ha sido un gran avance en el reconocimiento de los derechos de la poblacin en salud. Sin embargo, el gran desafo es mejorar el financiamiento y la calidad de los servicios. El sistema de pensiones est mucho ms atrasado en su implementacin que el sistema de salud, ya que slo ha comenzado

Una persona que naci en Monte Plata tiene cuatro veces ms probabilidades de ser pobre a los 60 aos que si hubiese nacido en Santiago

La asistencia social
En materia de asistencia social, los gobiernos han preferido histricamente concebir programas discrecionales ms que constituir y fortalecer los derechos establecidos. As, al tiempo que an no se aplica de forma completa la Ley 87-01 en esta materia, el gobierno mantiene diversos programas sustitutos, ideados y puestos en vigencia al margen de esta Ley. La puesta en marcha de varios programas de asistencia social condicionada y de seleccin con base en criterios objetivos puede ser considerada una diferencia con la prctica histrica del clientelismo. Pese a esto, si no se fortalece el seguimiento a las condicionalidades en vez de seguir amplian-

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do la cobertura de estos programas, estos conseguirn, cuando mucho, aplacar la pobreza en el corto plazo, pero no rompern el crculo de la pobreza en el mediano y largo plazo. A pesar de algn esfuerzo reciente de coordinacin y uso de criterios objetivos, muchos programas funcionan an de forma independiente, sin articulacin con otros, con asistencias puntuales, sin definicin clara de beneficiarios o al menos con mucha discrecionalidad de la burocracia, as como ningn seguimiento al impacto conseguido.

empoderamiento econmico son: el Distrito Nacional, incluyendo la provincia Santo Domingo, Santiago y La Romana. Tambin existe una relacin positiva y significativa entre la capacidad econmica y la generacin de recursos entre las provincias, as como una sinergia entre el empoderamiento econmico, el empoderamiento en educacin y con el de tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC). Las tres provincias con mayor capacidad econmica son: Santiago, el Distrito Nacional, incluida la provincia de Santo Domingo, y Espaillat, mientras que las provincias que ms recursos generan son: el Distrito Nacional incluida la provincia de Santo Domingo, La Romana y Santiago. Es preocupante que provincias como San Jos de Ocoa, Azua, Peravia, El Seibo y Elas Pia estn generando recursos un 30% por debajo de lo esperado conforme a su capacidad.

La economa: una dinmica que fragmenta el territorio

Histricamente, la dinmica econmica, social e institucional subyacente a la acumulacin de capital ha ordenado las oportunidades, las instituciones, la explotacin de los recursos y determinado la acumulacin de capital social en el territorio nacional. El territorio es ms que la superficie de una nacin o de un municipio, es el espacio donde se concretizan las relaciones sociales de vecindad y solidaridad y las relaciones de poder; slo adquiere importancia en la medida en que es el asiento de espacios socialmente construidos y como artificio intelectual para entender y actuar a fin de lograr la equidad. Un desarrollo regional desequilibrado reduce, en las regiones con ms privaciones, las posibilidades de que las personas puedan tener realizaciones en la vida y limita las oportunidades porque reduce la capacidad de eleccin de stas.

El empoderamiento en tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC)

En el mundo actual, el acceso a las TIC es determinante tanto para ser competitivo como para tener capacidad de acceso a la informacin, lo cual es clave para el empoderamiento social y educativo de las personas; en definitiva, para la capacidad deliberativa de las personas. Para medir el empoderamiento en tecnologas de la informacin y la comunicacin (IETIC) se construy un ndice que combina otros dos. Por un lado, se midi la disponibilidad de conectividad y las habilidades para manejar esa conectividad, lo cual determina la infodensidad. Por otro lado se midi el uso de las tecnologas. Los valores del ndice evidencian una gran fragmentacin en el empoderamiento tecnolgico en el mbito nacional. Se apre-

Las provincias que tienen ms empoderamiento econmico son Santo Domingo, La Romana y Santiago; las que tienen menos son Peravia, El Seibo y Elias Pia

El empoderamiento econmico
Para determinar el nivel de empoderamiento econmico de la poblacin en el territorio se construy un ndice que vincula la capacidad econmica de una provincia con la generacin efectiva de recursos. Se concluy que las provincias con mayor

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cia que el nivel de conectividad est muy por debajo de las habilidades de la poblacin y que en materia de uso hay una gran disparidad interprovincial. El Distrito Nacional, incluyendo la provincia de Santo Domingo, y Santiago estn a una gran distancia del resto de las provincias, tanto en redes como en capacidad y uso efectivo de las TIC. Una de las mayores barreras para tener acceso a las TIC es el costo, que en promedio alcanza cerca de la mitad del salario mnimo mensual de una empresa grande. Sin embargo, el gobierno dominicano tiene un conjunto de iniciativas para mejorar el acceso a travs de los Centros de Acceso Pblico a las Tecnologas de Informacin y Comunicacin (CAPT), cuya distribucin territorial cubre fundamentalmente a las zonas ms pobres, aunque todava esa distribucin puede mejorarse. Los CAPT presentan todava grandes desafos para permanecer, entre los que estn: la necesidad de mayor coordinacin en las intervenciones pblicas, mayor coordinacin con los gobiernos locales y garantizar la sostenibilidad financiera y equidad territorial.

la mejora de las personas de mayor ingreso, no de las de menor ingreso. Esto se evidencia en que a medida que aumenta el ingreso promedio de una provincia, el nivel de desigualdad aumenta tambin.

La frontera
Las siete provincias fronterizas ocupan el 22% del territorio nacional y representan el 5.4% de la poblacin, con una baja densidad poblacional. Son provincias fundamentalmente agrcolas, que actualmente se benefician de la Ley 28-01, que establece incentivos fiscales para las empresas que se ubican en ellas. La poblacin de la zona fronteriza registra bajos niveles de bienestar y altos niveles de privaciones, los peores del pas. Hay que distinguir claramente la regin norte de la frontera (Montecristi, Dajabn y Santiago Rodrguez), que tiene en promedio mejores condiciones de vida que el resto de las provincias fronterizas. En general, las provincias de frontera muestran una tendencia al decrecimiento y prdida relativa de poblacin, lo que las convierte en provincias de emigracin neta. Las condiciones de vida son inferiores a la media nacional, siendo la agricultura, el comercio al por mayor y otros servicios (educacin, salud, servicio domstico) las principales fuentes de empleo.

En general, las condiciones de vida en las provincias tursticas estn por debajo de la media nacional

La convergencia territorial y la desigualdad

La convergencia interprovincial es una medida del avance hacia la reduccin de las diferencias interprovinciales. En este informe no se pudo hacer un anlisis profundo en materia de convergencia por la falta de informacin provincial en el tiempo. En general, en materia de pobreza, las provincias no convergen; es decir, las provincias ms ricas cada vez se hacen ms ricas y las pobres ms pobres. En educacin y servicios pblicos s hay convergencia, pero no en la calidad de las viviendas. En el mbito de la desigualdad se aprecia que el aumento en el ingreso per cpita de una provincia responde principalmente a

Las provincias del turismo

En general, las condiciones de vida en las provincias tursticas estn por debajo de la media nacional. Hay dos provincias que se consideran claramente tursticas en el pas: Puerto Plata y La Altagracia. Los indicadores muestran que La Altagracia tiene peores condiciones que Puerto Plata. Otras son San Pedro de Macors, que se considera una estrella declinante, y Saman, que es una estrella naciente, segn

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las tendencias de los indicadores de esta actividad en los ltimos aos.

Las zonas francas

Entre 2000 y 2006 se han perdido 48 mil empleos directos concentrados en Santiago, La Romana, San Pedro de Macors y La Vega, aunque el impacto ha sido relativamente mayor en La Romana. Dado el reducido aporte de las zonas francas al PIB y al empleo nacional, esta prdida de empleo debe entenderse como un problema localizado en cuatro provincias: Santiago, La Romana, San Pedro de Macors y La Vega. Hay que sealar que este problema era perfectamente previsible desde hace ms de una dcada y las instancias pblicas y privadas hicieron poco para enfrentarlo.

el transporte, las zonas francas, el comercio y el turismo; comparado con un 40% en 1997. Cada vez ms la vida rural se disocia de la agricultura, aunque se siguen registrando grandes rezagos en las condiciones de vida de esta poblacin, lo cual reclama un nuevo tipo de estrategia frente a este grupo poblacional.

El proceso de urbanizacin
El proceso de urbanizacin ha estado asociado a la dinmica del proceso de acumulacin de capital, caracterizado por una concentracin de obras de infraestructura en Santo Domingo y un retraso en las zonas rurales. En la dcada de los 80 se registraron las peores crisis econmicas de los ltimos 40 aos8 y se concentraron las inversiones pblicas en las ciudades, lo que aceler el abandono relativo de las zonas rurales. A partir de 1990 se concentr el crecimiento en algunos polos y se profundizaron las desigualdades y la polarizacin territorial. Las ciudades se han convertido en la expresin de la dinmica de la desigualdad, y los barrios marginados, en el resultado de la ausencia de desarrollo humano y, en parte, de la mecnica social que crea riqueza reproduciendo pobreza. La experiencia del crecimiento de las ciudades en el pas ha sido desordenada. El crecimiento sin planificacin ni ordenamiento territorial, sin deslindes, en forma segmentada, ciudades sucias, sin servicios pblicos, peligrosas, incmodas, tensas, con un caos vial han generado que se busquen soluciones individuales y caras a problemas colectivos: el motoconcho, la ocupacin de los espacios pblicos, la planta elctrica, el inversor, el wachiman9, el tinaco, la cisterna, la construccin ilegal en terrenos baldos, etc. Por supuesto, las personas pobres no tienen la posibilidad de la individualizacin de los servicios y la norma es la carencia total de stas.

El empleo y el desempleo
La situacin de desempleo es muy desigual. Hay tres regiones con niveles relativamente bajos de desempleo: Cibao Noroeste, El Valle y Cibao Norcentral. En el otro extremo, las regiones del Distrito Nacional, Valdesia y Enriquillo son las que tienen mayor desempleo. El desempleo tampoco afecta a todas las personas por igual. De hecho, el desempleo de las mujeres, y especialmente de las mujeres jvenes, es considerablemente superior al promedio nacional.

Las ciudades crecen en forma desordenada, sin planificacin, sin deslindes, en forma segmentada, sin servicios pblicos, peligrosas e incmodas

Hacia una nueva ruralidad

A pesar de que en Repblica Dominicana la definicin de lo urbano es limitada, ya que es solamente administrativa (las personas que residen en cabecera de municipios o distritos municipales) es indudable que hay un proceso intenso de transformacin de lo rural en el pas. Segn el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en 2004 el 70% de las y los trabajadores rurales se dedicaban a actividades no agrcolas, tales como

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La ciudad de Santiago es la de mejores servicios pblicos, seguida de Bonao y Moca. Estos promedios globales esconden grandes desigualdades, ya que la provisin de servicios vara segn los niveles de pobreza de cada zona.

en los ltimos 40 aos, convirtindose en la dcada de los 90 en un centro de atraccin de poblacin. Santiago se ha convertido en el centro de cinco sistemas urbanos de la regin del Cibao (Santiago, Mao, Puerto Plata, La Vega y San Francisco de Macors) en un rpido proceso de conurbacin con otros municipios, que hoy forman el Gran Santiago.

La zona de Santo Domingo

Santo Domingo es la ciudad de mayor concentracin de poblacin, aunque en forma decreciente. Desde la dcada del 80 es la provincia que, en trminos absolutos, cuenta con mayor poblacin rural. Esta zona del pas registra niveles desiguales de concentracin de pobreza, aunque, en promedio, ser pobre en Santo Domingo es tener relativamente menos privaciones que en el resto del pas.

Santiago de los 30 Caballeros

El municipio de Santiago multiplic su poblacin 5.9 veces entre 1960 y 2002, llegando a 507 mil personas en el ltimo ao y aproximadamente a 608 mil personas proyectadas para 2007. Esta poblacin representa alrededor del 56% del total de la provincia. Tiene una relativa baja densidad de poblacin y la pobreza no tiene el grado de hacinamiento de Santo Domingo. An ms, Santiago es la ciudad con el nivel ms bajo de pobreza del pas (19%), aunque los municipios alrededor de la ciudad registran porcentajes de pobreza muy superiores. Al igual que en el Distrito Nacional, las condiciones de vida promedio de Santiago esconden grandes desigualdades, aunque menos intensas que en el Distrito Nacional.

Santiago, Bonao y Moca son las ciudades con los mejores servicios pblicos

El Distrito Nacional
En los ltimos 40 aos, dos gobernantes han influido de manera determinante en el diseo de la ciudad, asociando el progreso a las cosas y no a las mejoras en las condiciones de su gente, sin establecer vnculos con los gobiernos locales, sin planificacin urbana y en el marco de una cultura poltica de grandes construcciones, pero sin los servicios adecuados. La ciudad de Santo Domingo registra grandes niveles de desigualdad. En las peores zonas de la ciudad, la densidad de poblacin pobre est alrededor o por encima de 20 mil habitantes por km2, como sucede en los barrios Domingo Savio, Capotillo, Mara Auxiliadora, Simn Bolvar y Gualey mientras que la media de la densidad poblacional de todo el Distrito Nacional es alrededor de 10,000 personas por km2.

El movimiento de la poblacin, un resultado

Durante la dcada de los 60, el crecimiento poblacional fue importante y distribuido homogneamente entre las provincias. Durante el decenio de los 70, se produce un gran crecimiento de la poblacin urbana, concentrada en Santo Domingo, acentuando la divergencia poblacional interprovincial. En algunas provincias se registran tasas negativas de crecimiento de la poblacin rural. En la dcada de los 80, el crecimiento urbano y la diferencia interprovincial en la

Santiago
La provincia de Santiago tena en 2002 una poblacin de 908 mil habitantes, lo que hace probable que en 2007 tuviera alrededor de 1.04 millones de personas, con un 70% urbano. La provincia ha representado entre el 9% y el 10% de la poblacin total del pas

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poblacin total se desaceleran. La dcada del noventa fue marcada por la reduccin de la poblacin en varias provincias y surgieron nuevos polos de atraccin que absorbieron a los quienes emigraban de esas provincias. En esta dcada La Altagracia fue la provincia que registr el nivel ms elevado de inmigracin neta como porcentaje de la poblacin total de la provincia, seguida por San Pedro de Macors, La Romana, Independencia y Santiago. El peso de Santo Domingo como receptora de poblacin se reduce frente a provincias emergentes, influenciado por cambios econmicos.

cuanto los daos ambientales son un problema de hoy. La deforestacin, la desertificacin, la prdida de fuentes de agua, el dao a las playas, el impacto de los huracanes y tormentas afectan de manera creciente a la presente generacin. Es el Estado quien debe garantizar el cumplimiento de las normas ambientales, impulsando la equidad en el ejercicio de las libertades individuales, impidiendo el abuso de poder de una empresa que contamine y regulando el uso del territorio, para evitar que sea ms vulnerable a la amenaza de fenmenos naturales. En Repblica Dominicana, el deterioro ambiental ha sido el resultado de patrones de explotacin de los recursos en forma no sostenible, lo cual es consecuencia de una falta de institucionalidad y de la cultura poltica partidista que han sido complacientes con las violaciones de las normas, sin considerar las condiciones de vida de la gran mayora de dominicanas y dominicanos. Si bien el problema puede encontrar ciertas respuestas en los avances tecnolgicos, en las actuales condiciones de desigualdad social, econmica e institucional y con limitantes como los derechos de propiedad intelectual, la pobreza, etc., no hay bases para entender el optimismo tecnolgico como solucin a los problemas ambientales, en particular en los llamados pases en desarrollo.

Las migraciones internas en 2002

Las razones para emigrar de una provincia se asocian a: menor empoderamiento individual, mayor privacin, mayor intensidad en la actividad agrcola, menor actividad manufacturera y en el turismo, mayor pobreza estructural y mayor poblacin rural pobre en las provincias. Al comparar las personas que se fueron con las que se quedaron en sus provincias se aprecia que las que emigraron son: mayoritariamente mujeres, prefieren vivir en zonas urbanas, son personas adultas, estn empleadas, son profesionales, tienden a trabajar ms en zonas francas que las que se quedan y trabajan menos en el sector agropecuario.

La cobertura boscosa ha aumentado en los ltimos 40 aos

El territorio: hacia una mayor vulnerabilidad

El territorio posee ciertas potencialidades de desarrollo, cuyo aprovechamiento depender del modelo econmico e institucional que se adopte y de las fuerzas sociales que acten en la zona. El manejo del medio ambiente puede aumentar o disminuir las potencialidades del territorio. La sostenibilidad ambiental es un problema de las presentes generaciones, por

La gestin ambiental del territorio dominicano

Diferentes mediciones sealan un crecimiento de la cobertura boscosa. En 1967, segn la Organizacin de Estados Americanos (OEA), en el pas quedaban apenas 5,625 km2 de bosque (aproximadamente un 12% del territorio nacional). En 1980, la cobertura boscosa se haba incrementado a 9,500 km2 (casi el 20% del territorio) y hacia 1998 se estimaba en 13,266 km2 (aproximadamente 27.5% del territorio). El dato ms

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reciente de cobertura corresponde a 2003 y la establece en un 33% del territorio. Los bosques estn distribuidos en todo el territorio nacional. Predominan los bosques secos, que son zonas secundarias en proceso de regeneracin, y los bosques latifoliados hmedos, que estn presentes en todos los sistemas montaosos del pas. La mejora en la cobertura boscosa ha sido el resultado de una poltica a largo plazo que combina varios elementos: el subsidio al gas licuado de petrleo, el crecimiento de los sectores industriales y la migracin campociudad, los programas de reforestacin impulsados por el gobierno, la expansin en nmero y tamao de las reas protegidas, el cambio en el modelo econmico de los 80, y la poltica represiva y de control militar de las reas protegidas. Aunque se han logrado resultados positivos en el incremento de la cobertura, no puede afirmarse que se haya logrado un cambio en la relacin de las personas del campo con el bosque, por lo que no puede suponerse que estos resultados sern sostenibles en el tiempo en ausencia de una fuerte fiscalizacin.

En el pas, la cobertura del servicio de recogida de basura por parte de los ayuntamientos era apenas de 56% en 2002. En algunos municipios como Salcedo y Saman la cobertura reportada es de tan slo el 30%. La falta de controles ambientales convierte a los vertederos en fuentes de contaminacin del agua, el suelo y el aire. Las aguas superficiales se contaminan por escorrenta directa y por la prctica comn de colocar los vertederos a orillas de ros, arroyos o en caadas, de manera que las lluvias arrastran los desechos. Estos residuos contaminan tambin las aguas subterrneas por la infiltracin de lixiviados, que tambin contaminan el suelo.

El 66% de la poblacin vive cerca de una fuente de contaminacin ambiental

El marco legal y la institucionalidad ambiental

En materia ambiental, el pas ha logrado mayor progreso en el marco legal. Sin embargo, en los ltimos aos, la gran deficiencia es la aplicacin de la ley, debido a las debilidades institucionales y a la falta de recursos, cuyo monto incluso ha disminuido en porcentaje del PIB. Hay que destacar que existe una tensin permanente entre el turismo, que muchas veces ha hecho un uso irresponsable de los recursos naturales, y el manejo ambiental, que intenta establecer normas y regulaciones.

Calidad ambiental
El 66% de la poblacin nacional afirma vivir cerca de alguna fuente de contaminacin ambiental, segn el Censo 2002, y no hay mucha diferencia interprovincial en esta afirmacin. Lamentablemente, el pas carece de un sistema de monitoreo sistemtico sobre la calidad del agua y del aire, aunque las mediciones puntuales dan cuenta de serios problemas. La gestin de residuos slidos no peligrosos es una funcin de los ayuntamientos municipales, la cual se cumple con muy poco apego a lo establecido por las normas nacionales.

Los usos del territorio

El territorio dominicano est determinado por la condicin de isla y por una orografa escarpada. Estos dos elementos son fundamentales en la definicin de las condiciones climticas y ambientales de las distintas regiones del pas. Ms del 60% del territorio dominicano presenta altas pendientes y suelos con vocacin forestal; es por esto que an con el incremento de cobertura registrado en los ltimos aos, apenas el 50% del territorio de vocacin forestal tiene cobertura boscosa. El 38% del territorio nacional se dedica

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a la actividad agrcola y un 33% a bosques, registrando estos dos usos la menor diferencia interprovincial de todos los usos y coberturas. Los usos actuales no se corresponden con un proceso de ordenamiento ambiental, ni con otro tipo de planificacin de uso.

recursos minerales son de dominio pblico y el Estado es responsable de regular su uso mediante el otorgamiento de concesiones de exploracin y explotacin. En trminos generales, la explotacin minera en Repblica Dominicana se realiza en canteras a cielo abierto, con lo cual se elimina toda forma de vegetacin y cobertura de suelo en las zonas explotadas que luego requieren de programas extensivos de rehabilitacin para poder sostener cualquier tipo de actividad o vida silvestre. Esto es costoso en extremo, muchas veces ms que el rendimiento de la explotacin, pero como no existe una norma, esta forma de explotacin se maneja de manera flexible y se ha convertido en un pasivo ambiental para la sociedad dominicana, que se expresa en la vulnerabilidad de la poblacin a los desastres, enfermedades y otros males.

La Huella Ecolgica
La Huella Ecolgica de una poblacin es el monto total de tierra biolgicamente productiva y el agua necesarias para producir los recursos que dicha poblacin consume y absorber los desechos que genera (en funcin de la tecnologa disponible), medida en hectreas por persona. Esta medida es un promedio, por lo tanto, no recoge la desigualdad en el consumo y es un indicador del impacto sobre el territorio. El 1.6% de todo el territorio nacional es zona poblada y el 63.6% de la poblacin reside actualmente en zonas urbanas. Esta poblacin tiene un patrn de consumo y manejo de desperdicios que impactan en todo el territorio nacional. En efecto, la Huella Ecolgica calculada para Repblica Dominicana es de 1.6 hectreas por persona, pero la capacidad ecolgica actual, o capacidad de carga, es de slo 0.8 hectreas por persona. Esto quiere decir que el dficit ecolgico de Repblica Dominicana es de 0.8 hectreas por persona, lo que implica que se requerira el doble del territorio actual para mantener los niveles de consumo y produccin de desechos que tiene la poblacin. Aunque este dato esconde grandes desigualdades, est evidenciando la necesidad de variar los patrones de consumo y uso de desperdicios; de lo contrario, se estar afectando las posibilidades de desarrollo humano de la poblacin.

reas protegidas: evolucin, conflictos y experiencias recientes

Las reas protegidas son reservorios de vida que contribuyen a mantener el equilibrio en los ecosistemas, por lo que el Estado debe procurar su preservacin y uso sostenible. Las reas protegidas se encuentran en casi todas las provincias del pas y la delimitacin de estas zonas ha sido fuente de conflictos por el uso alternativo de sus espacios, afectando a quienes viven dentro de ellas. Entre los principales conflictos estn los mtodos de apropiacin de terrenos, la delimitacin de las reas protegidas y el beneficio que obtienen de ellas algunos sectores. El conflicto rural en torno a las reas protegidas ha sido de relativa tensin, segn las circunstancias y el momento, debido a que no existe una poltica que garantice el desarrollo humano de las y los habitantes y la proteccin de los recursos naturales. A esto se le agrega la falta de mecanismos para la proteccin de la biodiversidad. Recientemente, se ha desarrollado la modalidad de

La Huella Ecolgica de Repblica Dominicana implica que se requiere el doble del territorio que se dispone

La minera
Los recursos mineros de Repblica Dominicana incluyen yacimientos metlicos y no metlicos. Al igual que el agua, los

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comanejo de las reas protegidas, basada en la participacin de las comunidades. Este proyecto representa una oportunidad para el uso sostenible de los recursos naturales, aunado con el desarrollo humano de pobladores. El Sistema Nacional de reas Protegidas (SINAP) es el nico mecanismo de ordenamiento territorial ambiental vigente. En el resto del territorio se carece de polticas de gestin que garanticen que las actividades productivas sean sostenibles y contribuyan con el desarrollo humano. Los conflictos en torno a las reas protegidas han propiciado la cohesin de los grupos ambientalistas, que son muchos y estn organizados en todo en el territorio nacional. La creacin de la Coalicin para la Defensa de las reas Protegidas evidencia el fortalecimiento del capital social de este sector y el grupo participa activamente en los debates nacionales sobre las leyes y reglamentos.

consideraciones de gestin del riesgo al realizar inversiones sociales.

La gestin del agua

La disponibilidad de recursos hdricos per cpita en Repblica Dominicana puede considerarse suficiente, pero no abundante. Adems, de que existen desequilibrios regionales. El agua subterrnea representa el 60% de la disponibilidad de agua dulce del pas y la mitad se encuentra actualmente en explotacin, pero una alta proporcin de los pozos someros presenta contaminacin bacteriolgica. Sin embargo, el principal problema es la eficiencia, ya que con la prdida del agua que se capta pueden satisfacerse las necesidades de casi tres veces el nmero actual de usuarios, a travs del sistema de agua potable y riego. La realidad insular obliga a Repblica Dominicana a tomar en cuenta a Hait en la gestin y uso del agua, ya que tres de las cuencas dominicanas (Masacre, Artibonito y Pedernales) ms la Hoya de Enriquillo (incluyendo la cuenca del ro Las Damas) son cuencas fronterizas. A esto se suma la presin demogrfica y la situacin de pobreza de Hait y la presin ejercida por los ms de 3 millones de turistas que visitan el pas cada ao. La situacin es ms preocupante cuando se considera el efecto del cambio climtico. Las leyes vigentes para la gestin del agua son inadecuadas y el nuevo marco legal propuesto ha estado en discusin en el Congreso por ms de un dcada, haciendo impostergable y necesaria su definicin. La provisin de los servicios de agua potable y saneamiento en el pas depende de una serie de instituciones, cada una con competencias sobre un rea territorial especfica, pero sin que existan organismos de planificacin ni organismos de regulacin externos a dichas instituciones. Las reas de

Gestin del riesgo: uno de los temas pendientes

El riesgo de desastres es la combinacin de las amenazas, la vulnerabilidad y las capacidades. Mientras las amenazas son fenmenos de carcter natural o tecnolgico, la vulnerabilidad y las capacidades son construcciones sociales. El riesgo tiene su expresin ms difana en el nivel microsocial y territorial o local, an cuando sus causas pueden encontrarse en procesos generados a gran distancia de la escena donde ocurren. Mejorar las capacidades y reducir la vulnerabilidad son las claves frente a la amenaza de un evento natural. En Repblica Dominicana entre los factores que determinan la vulnerabilidad de la poblacin frente a los desastres estn: la pobreza, la destruccin del medio ambiente, la marginacin, la falta de institucionalidad y la falta de descentralizacin, el exteriorismo10 y la ausencia de

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cobertura de agua potable han disminuido, son bajas y estn desigualmente distribuidas en el territorio, lo que ha tenido un impacto regresivo en la distribucin del ingreso. El saneamiento adecuado es todava bajo y est desigualmente distribuido en el territorio, con una deficiente capacidad de alcantarillado y procesamiento de aguas residuales previo a su descarga, lo cual constituye una fuente de contaminacin de ros y costas. Adicionalmente, no hay sostenibilidad financiera en el sector. Finalmente, la poblacin de montaa, que resguarda las fuentes de agua, es la ms pobre entre los pobres; por lo tanto, es difcil exigirle que cuiden este recurso tan valioso cuando no han disfrutado de libertades reales.

zado de forma equitativa por el Estado en base al igual derecho de las personas. Este acceso depende de la zona en la que se viva, la clase social a la que se pertenezca, del sexo, o de la capacidad de incidencia pblica que se posea; es decir, del grado de empoderamiento y poder que tenga cada persona. En definitiva, el acceso a las capacidades y oportunidades est determinado por el poder personal y no por el estado de derecho. En este sentido, el desarrollo humano se convierte en una cuestin de poder y, por lo tanto, de la poltica; entendiendo la poltica como el espacio de mediacin de las relaciones de poder. Como se ver a lo largo de este informe, dado el grado de inequidad social, econmica e institucional, se concluye que histricamente la estructura de poder ha fallado en la construccin de una sociedad en la que el acceso a las capacidades y oportunidades no est determinado por circunstancias personales. En la poltica, los medios de representacin de la sociedad, es decir los partidos polticos, tambin han fallado porque no han podido mejorar la equidad y garantizar acceso a las oportunidades. El hecho de que ms del 90% de los dominicanos y dominicanas piense que los partidos slo defienden los intereses de algunos grupos o de los mismos polticos11 evidencia que estas organizaciones han entrado en una lgica de lealtades perversas: es la lgica del poder por el poder y de la lealtad endogmica. No hay lealtad con la poblacin ni con la poltica de Estado ni con el desarrollo. Sin una modificacin de las relaciones de poder que consoliden un estado de derecho ser muy difcil, si no imposible, que las personas tengan acceso equitativo a las capacidades y oportunidades. Para que exis-

Conclusiones principales
Este informe constat, mediante diferentes mediciones, la desigualdad en la distribucin de las capacidades y oportunidades por provincia y al interior de stas, as como entre grupos y personas. Hay provincias con grandes privaciones en comparacin con otras. Adems, el nivel de acceso a las oportunidades en el pas no corresponde al nivel de recursos generados durante dcadas. Los niveles de desigualdad se han reproducido por la estructura institucional y la cultura poltica. La probabilidad de ser pobre, de no tener acceso a las oportunidades, crece en la medida en que nos alejamos del Distrito Nacional y de la ciudad de Santiago, y an dentro de estas ciudades hay grandes desigualdades. En Repblica Dominicana, el acceso a la educacin, a la salud o al empleo de calidad, as como a otras capacidades esenciales para el desarrollo humano no est garanti-

En Repblica Dominicana, el acceso a los servicios depende del poder que se tiene y de la zona en donde se vive

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ta un estado de derecho es fundamental que exista, por un lado, un rgimen de consecuencias; es decir, un sistema de justicia que penalice las violaciones de la ley, y, por otro, una poblacin empoderada que ejerza sus derechos. Lamentablemente, el sistema de partidos polticos se ha caracterizado por debilitar el rgimen de consecuencias en la sociedad dominicana12. Para que el empoderamiento pueda convertirse en poder, las capacidades individuales y las colectivas tienen que ser simultneas y tener un nivel relativamente alto. Una es la garanta de la otra y ambas se refuerzan, ya que las capacidades y oportunidades se portan individualmente, pero se construyen socialmente. De modo que la garanta de mantener el acceso a las oportunidades es la capacidad de la sociedad de cohesionarse, de movilizarse para exigir un estado de derecho. Finalmente, si hasta ahora las estructuras y relaciones de poder no han generado desarrollo humano en la misma magnitud en que han estado disponibles los recursos para ello, no han reducido las inequidades ni han institucionalizado el pas, no hay razones para suponer que lo harn en el futuro por generacin espontnea. Si la sociedad no se organiza, se empodera y reestructura las relaciones de poder no habr desarrollo humano. El desarrollo humano es una cuestin de poder.

l y su distribucin en el territorio nacional, as como sus vnculos con el desarrollo humano. En el tercero se analizan el empoderamiento poltico a nivel territorial, la justicia y las capacidades de los gobiernos locales: el marco legal, los recursos y se discuten las posibilidades de los gobiernos locales para generar desarrollo humano. El cuarto captulo aborda las capacidades esenciales para el desarrollo humano y su distribucin en el territorio: educacin, salud, proteccin y asistencia social. En el quinto captulo se analiza cmo la dinmica econmica ha conformado el territorio, para lo cual se construyen dos ndices: uno de empoderamiento econmico y otro de empoderamiento en tecnologas de la informacin y la comunicacin. Adicionalmente, se analizan las disparidades y convergencias y su impacto en la movilidad de la poblacin. Tambin se abordan los espacios rural y urbano, y sus caractersticas actuales. El sexto captulo describe los recursos naturales y el medio ambiente en el territorio, como un condicionante de las posibilidades de desarrollo humano de la poblacin. El captulo final, el sptimo, presenta un resumen de las recomendaciones para disear polticas. Este informe ha sido acompaado por cuatro foros que han sido publicados a lo largo de 2007. Los temas de estos foros fueron: 1) Foro sobre desarrollo humano 1. reas protegidas y desarrollo humano. Por qu proteger a una iguana cuando hay nios desnutridos? 2) Foro sobre desarrollo humano 2. Descentralizacin y poder local en el desarrollo humano. El proceso de descentralizacin dominicano. Crea ciudada-

Estructura del informe

El presente informe se divide en siete captulos. En el primero se discuten las relaciones entre capacidades individuales y colectivas, empoderamiento, poder y desarrollo humano, para lo cual se presenta un ndice de Empoderamiento Humano (IEH). En el segundo se analiza el empoderamiento social, los factores que influyen en

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na o fomenta el clientelismo y el caciquismo? 3) Foro sobre desarrollo humano 3. Nueva ruralidad y desarrollo humano. La nueva ruralidad dominicana, sigue siendo la parte atrs de lo urbano o es una oportunidad para el desarrollo humano? 4) Foro sobre desarrollo humano 4. Desarrollo humano y descentralizacin del sector salud. La desconcentracin mejorar el bienestar de las personas o ser ms de lo mismo?

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El desarrollo humano implica tres dimensiones: la primera se vincula con el poder y la poltica, por tratarse del acceso a las oportunidades; la segunda nos refiere a la creacin de capacidades que se portan individualmente, pero que se construyen socialmente; y la tercera, la dimensin local, da cuenta de la situacin concreta de la gente en su espacio y circunstancias especficas.

Desarrollo humano y poder en el territorio

El desarrollo humano es la ampliacin de las libertades reales de las personas para elegir lo que valoran en la vida. Las libertades reales dependen del acceso a las oportunidades y esto es una cuestin de poder. En sociedades con un deficiente estado de derecho, el acceso a las oportunidades est determinado por el nivel de poder que tengan las personas. El desarrollo humano es tambin una situacin concreta de la gente en sus circunstancias y, por lo tanto, es un hecho que se hace realidad en lo local. Lo local es el espacio efectivo de actuacin de las personas, individual y colectivamente, y, como seala Amartya Sen, el lugar hace la diferencia, pues las personas no ven el universo a partir del universo, las personas ven el universo desde un lugar. Este lugar es la base de las relaciones entre las personas, espacio vivo y dinmico de la vida y de la ciudadana, donde se concretan las relaciones de cooperacin y de poder.1 Las posibilidades de eleccin que puedan tener las personas y sus logros en la vida dependen de las capacidades que hayan podido acumular, las cuales si bien son portadas individualmente, muchas de ellas solamente se pueden construir colectivamente, en sociedad. Por lo tanto, el desarrollo humano tiene una dimensin individual y otra colectiva, de creacin de capacidades y empoderamiento. Las capacidades individuales habilitan a las personas para hacer cosas, mientras que las colectivas son las que crean las posibilida-

des para acceder a las oportunidades e incidir en las decisiones. Ambas, para ser perdurables en el tiempo, deben ser simultneas, de esta forma las capacidades se convierten en empoderamiento y el empoderamiento en poder, el cual se construye, conquista o redistribuye. El equilibrio de poderes sociales es la garanta para que el Estado pueda actuar como rector, regulador y garante del acceso equitativo a las oportunidades y ello es la base para el desarrollo humano. Este informe, entendiendo el desarrollo humano como un proceso de liberacin de las personas desde una situacin de privacin, conjuga las tres dimensiones: La dimensin del poder. La dimensin individual y colectiva de las capacidades y el empoderamiento. La dimensin local del desarrollo humano. As se exploran la creacin y distribucin de capacidades en el territorio, la magnitud y forma en que stas se convierten en empoderamiento en las provincias, la viabilidad de que el empoderamiento se convierta en poder y las condiciones para que ese poder produzca desarrollo humano. Es decir, examina el vnculo entre el proceso de creacin de capacidades, el empoderamiento, el poder y el desarrollo humano en la situacin concreta de las diferentes provincias de Repblica Dominicana. El punto de partida para este anlisis es el hecho emprico establecido en el Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005, de que el bajo desarrollo humano relativo de la

En sociedades con un deficiente estado de derecho, el acceso a las oportunidades est determinado por el nivel de poder que tengan las personas

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sociedad dominicana no es el resultado de la falta de recursos, sino de la ausencia de compromiso del liderazgo nacional (empresarial, poltico, social, religioso) con un desarrollo a largo plazo, y la falta de poder en los sectores mayoritarios de la sociedad dominicana que fuercen un pacto social que garantice el desarrollo humano. Adems, este hecho no ha sido un resultado casual, arbitrario o accidental, sino que es el resultado de un estilo de crecimiento econmico y un ordenamiento institucional sin una visin de desarrollo humano que ha ido generando exclusin social, clientelismo o negacin de derechos; es decir, creando riqueza reproduciendo miseria.

b) El desarrollo es una cuestin de poder, y el poder se construye, se conquista o se redistribuye. c) Hay una relacin continua entre capacidades y empoderamiento. d) Las capacidades y el empoderamiento tienen una dimensin individual y colectiva, y ambas tienen que ser simultneas. e) El desarrollo humano es un hecho concreto de la gente en sus circunstancias y, por lo tanto, tiene una dimensin local.

I.1 El crecimiento a largo plazo

Una mirada al ltimo medio siglo sugiere que la sociedad y la economa dominicana, como el resto del mundo, han mostrado avances y cambios trascendentales. La gran mayora de los indicadores sociales e institucionales han registrado significativos progresos. El ritmo del crecimiento econmico del pas ha sido impresionante, el ms elevado de Amrica Latina y el Caribe en ms de cinco dcadas (Anexo I.1 y I.2). La economa dominicana es hoy 8.5 veces mayor que en 1961 y tanto la poblacin como el ingreso per cpita se han casi triplicado. Las exportaciones de bienes y servicios se multiplicaron por 50 para el mismo perodo y la estructura productiva nacional cambi radicalmente. Pero ni el cambio en el modelo econmico ni el ejemplar ritmo de generacin de ingresos se han traducido en una mejora, en la misma magnitud, del bienestar de toda la poblacin. Los progresos sociales e institucionales alcanzados estn por debajo del valor que debera tener Repblica Dominicana segn el nivel de riqueza acumulada y del resultado promedio de Amrica Latina y el Caribe.

En el largo plazo, la economa dominicana crea riqueza reproduciendo la exclusin social

La inequidad y los niveles de exclusin se han venido reproduciendo a travs de las instituciones, la cultura poltica partidista y el defectuoso estado de derecho que reproducen el orden social excluyente y no permiten alcanzar el desarrollo humano. El inters es investigar las condiciones que deben cumplirse para lograr un mayor empoderamiento y una descentralizacin real (transferencia de poder al mbito local) que permitan crear un escenario propicio para modificar las relaciones de poder e impulsar el desarrollo humano. La movilizacin social y el aumento de las capacidades de la poblacin pueden conducir a una mayor democratizacin de la sociedad, a equilibrar las relaciones de poder y a abrir las posibilidades de un verdadero estado de derecho. Esto, a su vez, exige analizar la capacidad institucional del poder local, sus lmites y posibilidades en el contexto concreto de la realidad dominicana actual. En resumen, este Informe parte de cinco premisas fundamentales: a) El desarrollo es la ampliacin de las capacidades/libertades reales de las personas para elegir lo que valoran.

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A pesar de las numerosas reformas que se han impulsado desde todos los mbitos del Estado y de los procesos de descentralizacin y desconcentracin del poder y las funciones, los resultados no han permitido transformar en igual magnitud el xito econmico en mayor calidad de vida. Incluso, la creciente desigualdad en la distribucin del ingreso ha ampliado la brecha entre pobres y ricos. A qu se deben estos resultados tan disparejos, de alto crecimiento econmico y poco progreso social e institucional? El modelo de acumulacin no necesit al desarrollo humano para crecer porque se bas en la exclusin social. Durante la sustitucin de importaciones, la coercin salarial2 y la proteccin del mercado interno crearon las condiciones para una alta rentabilidad y despus, cuando se pas a las zonas francas y al turismo, el modelo no demand una mano de obra calificada ms all de un nivel educativo bsico completo. Es decir, histricamente la educacin no ha sido una fuente de movilidad social en los sectores dinmicos de la economa. No ha sido un requisito para acelerar la acumulacin de capital y el crecimiento econmico. En el largo plazo, esta forma de crecimiento se convirti en una fuente de exclusin social que creaba riqueza, pero al mismo tiempo reproduca la miseria. Cmo se ha podido sostener el crecimiento a largo plazo, a pesar del deterioro relativo de las condiciones de vida de la gente? Varios factores explican estos resultados. Primero, debido a los cambios en el modelo de acumulacin de capital. La acumulacin basada en las exportaciones tradicionales fue apuntalada con la sustitucin de importaciones (finales de los sesenta y dcada de los setenta), y cuando stas entraron en crisis, fueron sustituidos por un nuevo modelo de acumulacin basado en las

exportaciones de zonas francas y el turismo, el cual permiti la reestructuracin de los ingresos de divisas. Segundo, el entorno internacional favoreci el desarrollo de las zonas francas y el turismo. Tercero, aparecieron mecanismos sociales que le daban sostenibilidad a la falta de inclusin: los procesos de emigracin masiva hacia el exterior (Anexo I.7), el uso cada vez ms intensivo de la mano de obra haitiana y el uso de la poltica como fuente de movilidad social y de acumulacin de riqueza. Durante dcadas, Repblica Dominicana ha sido un pas expulsor de poblacin, lo cual es resultado de la incapacidad del modelo econmico, social e institucional de proporcionarle una vida digna a la ciudadana. La contraparte de ese proceso ha sido un flujo masivo de divisas o remesas que ha contribuido a mantener la actividad econmica y el nivel de vida de la poblacin, pero al costo de desterritorializar el xito y de debilitar la cohesin social. La contratacin de personas de nacionalidad haitiana se extiende porque son consideradas por los empleadores como ms dciles, ms trabajadoras, dispuestas a sacrificarse, porque estn en desventaja y se han hecho imprescindibles (Recuadro I.1). Mientras exista una reserva de fuerza de trabajo en esas condiciones y no se aborde el problema haitiano en toda su magnitud; es decir, que se cumplan plenamente las leyes laborales y los derechos humanos para este grupo poblacional, es ms difcil pensar en un modelo econmico y social que demande mejores condiciones de vida de la poblacin y ste sea socialmente ms incluyente. Finalmente, la poltica se ha convertido en una fuente de movilidad social y la ineficiencia del Estado en un medio de redistribucin de ingresos que compensa el carcter

CAPTULO I / 35

Recuadro I.1

Por qu utilizar la mano de obra haitiana en la construccin? Dos opiniones en dos momentos diferentes
Si la construccin local tiene que prescindir por razones diversas de la mano de obra haitiana esto va a repercutir de manera significativa en el ritmo de las obras () el porcentaje de mano de obra haitiana en la industria de la construccin es muy alto en la actualidad () Pero ms que alto, es la mano de obra que ms empuja los trabajos de construccin en la etapa inicial como son la de movimiento de tierra, de bacheo de hormign y de formacin de varilla. (La mano de obra haitiana) es con la que nosotros contamos para el inicio y desarrollo de obras de gran envergadura, como por ejemplo, el proyecto de ampliacin de la Avenida 27 de Febrero y los pasos a nivel construidos en Santo Domingo.

O Diandino Pea, Secretario de Estado Obras Pblicas

(Diario Hoy, 6 de noviembre de 1999)

Refirindose a las razones que justifican el uso de los trabajadores haitianos en la construccin y el campo: Son obreros ms dciles que en un momento dado estn dispuestos a sacrificarse en trminos de precio por hora a sabiendas de que estn en condiciones de desventaja por residir en un territorio que no es el de ellos. Hay casos de haitianos que comenzaron a laborar hace algn tiempo en la industria de la construccin como simples obreros, que hoy en da son maestros constructores. Han actuado con mayor inteligencia que el obrero local, buscando mayores espacios y hasta cierto punto han desarrollado una tendencia donde ellos se han hecho imprescindibles. Ellos amanecen en la construccin, trabajan de da, de noche y trabajan horas extras, contrario al operario dominicano que es ms celoso, ms pretencioso y, precisamente por ser local, muchas veces no se adapta a los reclamos del patrono de trabajar horas extras o amanecer en un proyecto en un tiempo determinado.

O Ingeniero Rafael (Tato) Bison. Constructor privado

(Semanario Clave, 19 de Julio del 2007)

Antes los haitianos slo se les vea picando piedras en las carreteras. Hoy, sin ellos, la industria de la construccin se paralizara () Contrario a lo que muchos opinan a ellos se les paga igual que a los dominicanos, sostiene. Opina que es un problema complejo, y calcula que estos extranjeros constituyen ms del 60% de la mano de obra en la construccin. Esa es la realidad. Los dominicanos, paradjicamente, no desean trabajar en esta industria.

excluyente de la dinmica econmica3. En cierta forma la ineficiencia del Estado tiene un rol funcional para la estabilidad del sistema, al incorporar o generar expectativas de incorporacin a los que el modelo econmico excluye. As el sistema poltico pas de ser ideolgico a un sistema clientelar que genera ingresos, movilidad social y expectativas de progreso individual a una parte de la poblacin. Como contraparte, el fundamento de la poltica partidista se ha montado en la lgica del poder por el poder, enraizndose ms al clientelismo y tornndose cada vez ms endogmica, movida por lealtades entre los miembros de grupos, al margen de toda fidelidad con el desarrollo, con la poblacin y con las polticas de estado. Cabe preguntarse: cunto tiempo ms puede funcionar el sistema as? Cunta ineficiencia del Estado soporta la democracia y la ciudadana?

econmico, social e institucional de la sociedad dominicana realizado en el ltimo Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005 y se constatan las mismas tendencias de hace tres aos. Estas tendencias de la economa y la sociedad dominicana ilustran un hecho que hoy da empieza a ser comn en el anlisis del pas. La economa puede crecer de manera acelerada, pero eso no significa que las condiciones de vida de las personas vayan a mejorar de manera automtica o proporcional. Esos resultados de excepcional crecimiento econmico pueden coincidir con inequidad social, deterioro de los valores4, inadecuado manejo de los recursos naturales, ausencia de participacin social, exiguos derechos ciudadanos, impunidad y clientelismo. As, la inequidad del poder econmico se propaga a travs de las instituciones y convierte el rezago del desarrollo humano en un tema esencialmente de poder y, por lo tanto, de la poltica, en la medida en que sta tiene que ver con las formas y conteni-

Las tendencias se mantienen

En el Recuadro I.2 se actualiza el anlisis

36 / CAPTULO I

Recuadro I.2

Principales hallazgos del INDH 2005: las tendencias continan

Primero, el alto crecimiento econmico de Repblica Dominicana ha permitido que, en trminos de ingreso per cpita, el pas mejore su posicin respecto al resto del mundo. Entre 96 pases para los cuales se contaba con informacin, Repblica Dominicana mejor dos posiciones en riqueza por habitante en 30 aos; 33 pases mostraron un mejor desempeo. Al mismo tiempo, en trminos de desarrollo humano, el pas mejor dos posiciones, mientras 37 pases del mundo mejoraron sus indicadores ms que Repblica Dominicana. Estas tendencias se confirman si se compara al pas en el contexto regional de Amrica Latina y el Caribe: entre 19 pases para los cuales se contaba con informacin, Repblica Dominicana gan cinco posiciones en trminos del ingreso por habitante (siendo el segundo pas que ms gan) en 30 aos, aunque slo mejor tres posiciones en trminos de desarrollo humano (Grfico A). Estas comparaciones del progreso dominicano, en trminos econmicos y de desarrollo humano con otros pases del mundo, reflejan del grado de desaprovechamiento de las oportunidades para mejorar el bienestar de la poblacin. Segundo, la capacidad de generacin de empleo de la economa dominicana se ha reducido en el largo plazo. La elasticidad producto-empleo calculada para el perodo 1991-2005 fue de 0.51; es decir, por cada 1% de crecimiento en el PIB el empleo crece a la mitad. Por su parte, el impacto expansivo del gasto interno sobre la actividad econmica se redujo en un 30% entre 1970-1983 y 19932006 debido a la falta de encadenamientos internos de las actividades ms dinmicas. Tercero, el nivel de competitividad revelada del total de las exportaciones dominicanas al mercado de Estados Unidos era en 2006 inferior al nivel que tena en 1990 y viene declinando desde 1996. En los ltimos 10 aos, Repblica Dominicana ha perdido la mitad de su participacin en el mercado norteamericano (Grfico B y Anexo I.3). Cuarto, el rendimiento del turismo, medido en ingresos de divisas por turista y por habitacin en trminos reales, ha seguido declinando, mientras los ingresos totales estn aumentando como consecuencia del incremento de la cantidad de

personas que arriban, lo que ha significado en el pas mayores costos ambientales y externalidades negativas (Anexo I.4). Quinto, la actividad de zonas francas declina aceleradamente. La participacin en el mercado norteamericano de las confecciones, los textiles y los calzados en 2006 era un poco ms de la mitad de lo que se exportaba en el ao 2000 y en dlares corrientes representaba el 68%. Los empleos de zonas francas continan su tendencia declinante (Anexo I.5 y I.6). Sexto, el proceso de emigracin de la poblacin dominicana al exterior, como expresin de la incapacidad del modelo econmico, social e institucional de ofrecer una vida digna, contina siendo elevado. Sptimo, en el mbito de la identidad cultural, el nivel de exteriorismo crece; es decir, cada da las personas sienten menos confianza en que con su esfuerzo podrn mejorar sus resultados en la vida (ver captulo II). Octavo, la mayora de los indicadores sociales e institucionales del pas muestran un desempeo insuficiente con relacin al nivel esperado dado el nivel de riqueza por habitante y los estndares internacionales, y un progreso inferior a los promedios de Amrica Latina y el Caribe, a pesar de haber registrado un ritmo de crecimiento muy superior. Noveno, las debilidades institucionales se reflejan en la persistencia del clientelismo y en la falta de institucionalidad. Dcimo, recientemente se han registrado progresos en algunas reas como en la transparencia del sistema bancario, la puesta en marcha del rgimen contributivo del seguro familiar de salud, se ha recuperado la estabilidad macroeconmica, se ha reformado el rea institucional, econmica y la planificacin del Estado, la aprobacin de la ley municipal, la de contratacin de compras y obras gubernamentales y se han recuperado algunos indicadores sociales (reduccin de pobreza, mejora de la distribucin, etctera) con relacin a la crisis de 2003, la eficiencia del Estado ha mejorado en algunos aspectos, la justicia se ha hecho ms independiente, lo cual representa una oportunidad para mejorar las condiciones de vida de la gente.

Grfico A. Tendencia de la posicin relativa de Repblica

Posicin de RD segn IDH y segn PIB per cpita (PPA)
Mejor Posicin relativa en el PIB per cpita (PPA)

Dominicana en la regin, en el IDH y en el ingreso per cpita (PPA) 8 8

Grfico B. Competitividad revelada de Repblica Dominicana

en el mercado de Estados Unidos (%)

0.50

0.49 0.42 0.36 0.37 0.36 0.36 0.31 0.28 0.25

13 13 15
1975

13 14
1985

12 14
1990

11 11 12 14
Posicin relativa en el IDH

0.45

15
1980

Peor posicin

1995

2000

2005

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006p
Fuente: United States International Commission (dataweb.usitc.gov)

Fuente: ODH/PNUD en base a PNUD 2006

CAPTULO I / 37

dos que adquieren las relaciones de poder y es el Estado el responsable de regular esas relaciones a travs del estado de derecho. Una de las formas que la ciudadana tiene de relacionarse con el poder es a travs de los partidos polticos, que deberan actuar como agentes de representacin de los intereses de esa ciudadana, siendo la democracia la que organiza las tensiones y los conflictos que generan las luchas de poder5. El problema es que en sociedades inequitativas, el Estado no juega esa funcin; con instituciones dbiles, los mecanismos que regulan las relaciones de poder son igualmente dbiles y el Estado es capturado por grupos especficos que debilitan la democracia (Recuadro I.3).

Recuadro I.3

Sobre el poder y el desarrollo

Yo he trabajado en la poltica y s que las cosas no cambian en el mundo si no se tiene poder poltico o si no se cambia el equilibrio del poder. Por lo tanto, ya sea en situaciones especficas de un pas o en problemas mundiales, parte de lo que estamos tratando de hacer y de apoyar es un cambio en el equilibrio del poder, un proceso de fortalecimiento que d ms a los que tienen menos menos poder y menos privilegios- que les d una mayor porcin del gran pastel de la globalizacin.
Kemal Dervis, Administrador del PNUD, 2006

I.2 La creacin de capacidades, el poder, las instituciones y la equidad

Al definir el desarrollo como las libertades reales que tiene una persona para hacer y ser lo que valora en la vida, Amartya Sen parte de una concepcin tica en donde las personas son el centro de la preocupacin moral6. Ello no quiere decir que stas existen al margen de la sociedad, sin interconexiones entre ellas, sin que el bienestar de una est vinculado al bienestar de las dems; tampoco implica que el logro individual no est asociado y condicionado por el avance colectivo, o que se pueda reducir la sociedad a la simple suma de individuos (el llamado individualismo metodolgico). La dimensin social en la creacin de libertades individuales tiene un valor intrnseco, forma parte integral del bienestar a valorar porque el ser humano vive en sociedad7. Tambin tiene un valor instrumental porque muchas capacidades y oportunidades solamente se pueden lograr a travs de la filiacin a un grupo, como un compromiso de alcance colectivo o de inters general.

El mismo Sen8 destaca que las capacidades individuales que crean libertades estn condicionadas no slo por circunstancias personales como la edad, gnero, propensin a enfermarse o a tener discapacidades, sino tambin por circunstancias sociales como el acceso a las oportunidades (educacin, salud, empleo), caractersticas epidemiolgicas, entornos sociales, acceso a los mercados, existencia de los bienes pblicos, marco institucional, normas legales y sociales, derechos, oportunidades econmicas, libertades polticas, servicios sociales, garanta de transparencia y seguridad protectora, entre otras muchas. Si las capacidades individuales dependen del entorno social, como acabamos de indicar, entonces la estructura del poder econmico, las instituciones y la dotacin de capacidades de una poblacin se encuentran estrechamente relacionadas entre s. La estructura del poder determina las capacidades a travs de las instituciones. Por lo tanto, mejorar la dotacin de capacidades de la poblacin y garantizar igualdad en el acceso a las oportunidades, solamente se puede lograr actuando sobre las instituciones y la cultura poltica; es decir, modificando las relaciones de poder. Slo as se puede cambiar la dinmica de exclusin y reordenar el poder econmico hacia un modelo incluyente, equitativo y participativo (Dia-

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grama I.1). Sin embargo, no existen razones de peso para pensar que las sociedades gravitarn espontneamente hacia las instituciones que fomenten la distribucin equitativa del poder9. Si se reemplazan las instituciones deficientes y disfuncionales por otras que aseguren el ejercicio de los derechos y deberes con igualdad, que incrementen el bienestar social y el desarrollo humano (igualdad de oportunidades), necesariamente habra perdedores y ganadores. El cambio puede verse truncado si la tajada que le correspondiera a los grupos poderosos se redujera sustancialmente. El cambio institucional puede ocurrir cuando los grupos interesados adquieran suficiente poder como para imponerse a los eventuales perjudicados o cuando los actuales grupos de poder y la sociedad puedan llegar a un acuerdo que les permita sentirse compensados despus del cambio. Lo primero implica generar cambios desde abajo mediante la participacin y la creacin de capacidades. Lo segundo implica construir un gran consenso, que se dar solo si los de abajo pueden mostrar un cierto nivel de poder para ser tomados en cuenta. El anlisis del poder es complejo y no existe una definicin universalmente aceptada. El poder es una relacin social estructuralmente determinada, y es una capacidad. Hay varios enfoques que explican el poder10: Puede entenderse como un bien escaso y finito en un sistema en donde la ganancia de uno es la prdida de otro o el poder del que disfruta un grupo no lo puede disfrutar otro al mismo tiempo11, ofreciendo una visin conflictiva del mismo. Otro enfoque entiende el poder como resultado de consensos; es decir, que el poder puede crecer infinitamente si se trabaja en ello12, al igual que las capaci-

La relacin entre el poder, Diagrama I.1 las instituciones y el acceso a las oportunidades
Estructura del poder econmico, sociocultural y poltico

Instituciones y cultura poltica

Dotacin de capacidades de la poblacin. Acceso equitativo a las oportunidades

Instituciones y cultura poltica

dades humanas. En esta perspectiva el poder no es finito y no existe una dotacin limitada de poder, sino que ste tiene que ser creado y legitimado por la sociedad. Esto ocurre ms fcilmente cuando mayor coherencia interna y bsqueda de objetivos comunes haya en el seno de la misma 13. Finalmente, una tercera explicacin es que el poder puede ser tanto conflictivo como consensuado14. La relacin entre capacidades, empoderamiento, poder, Estado y desarrollo humano se puede apreciar en el Diagrama I.2. El punto de partida son las capacidades que, si bien estn adscritas a una persona, sta es una persona en sociedad y sus oportunidades dependen del entorno y la sociedad en que viva. Esa doble dimensin, individual y colectiva de las capacidades, empodera para hacer algo, para tener habilidades y autoestima; pero, al mismo tiempo, empodera para que las personas puedan acceder a las oportunidades, incidir en las decisiones que les afectan y presionar para que se creen instituciones que respondan a las necesidades de la poblacin de forma efectiva a fin de garantizar el acceso equitativo a los bienes pblicos etctera. El acceso equitativo a las oportunidades depende del Estado y ste, como resultado de una relacin social que refleja

El Estado tiene la obligacin de crear las condiciones que igualen las circunstancias y debe prevenir todas aquellas ocurrencias de las cuales los individuos no son responsables

CAPTULO I / 39

Diagrama I.2

Vnculo entre capacidades, poder y desarrollo humano CAPACIDADES

Dimensin Individual

Dimensin Colectiva

Individuales: tener empleo, tener salud, tener educacin, tener libertades polticas, auto respeto, conciencia de lo que uno es.

Sociales: participacin, confianza interpersonal, en las instituciones, pertenencia, movilizacin, inclusin.

EMPODERAMIENTO
Para acceder a las oportunidades, incidir en decisiones, estado de derecho.

De hacer algo, tener habilidades, autoestima.

El Estado es una relacin social que refleja una correlacin de poder

Poder con (infinito): Agrega, se construye.

Estado: como rector y garante de acceso a derechos y oportunidades.

relaciones de poder, puede o no representar los intereses mayoritarios o la institucionalidad apropiada para garantizar un estado de derecho. Por lo tanto, la posibilidad de convertir el empoderamiento (individual y colectivo) de las personas y grupos en poder efectivo que influya y modifique las relaciones de poder (Recuadro I.4), que son subyacentes al Estado, es la garanta del acceso equitativo a las oportunidades. El poder tiene dos dimensiones15: Poder con. Implica una concepcin de construccin de poder en donde intereses diversos tratan de ponerse de acuerdo en objetivos comunes y crean una

40 / CAPTULO I

{
PODER
Poder sobre (finito): se gana y se pierde. a) Poder que se conquista. b) Poder que se redistribuye.

DESARROLLO HUMANO
fuerza colectiva mediante el consenso. En esta perspectiva el poder se entiende como un bien infinito y en constante construccin. Poder sobre. Est asociado al poder como conflicto, como un bien finito y escaso que se conquista o se redistribuye mediante acciones de fuerza o institucionales de descentralizacin real (traspaso de decisiones y recursos) o de redistribucin (propiedad, capacidades, acceso a oportunidades), que pueden ser consensuadas. Dentro de esta perspectiva, el Estado, de forma legtima y legal, puede actuar en beneficio de la

mayora. Por ejemplo, la experiencia reciente del Seguro Familiar de Salud (SFS): su implementacin estuvo bloqueada por intereses particulares en perjuicio del inters mayoritario; en ese caso, el Estado debe velar por el inters comn. En otras ocasiones, la movilizacin social es la que acta como fuerza motora para restituir la equidad en el acceso a las oportunidades. Las correlaciones de fuerzas y poder de los diferentes actores de la sociedad se reflejan en el Estado. El Estado es una relacin social y expresa vnculos de poder, el cual puede estar capturado por grupos econmicos o polticos que cambian en el tiempo o reflejar un equilibrio dinmico equitativo de fuerzas sociales. Para que el Estado pueda actuar como rector, como garante del estado de derecho y del acceso equitativo a las oportunidades, tiene que reflejar un equilibrio de poder que represente a toda la sociedad, y as podr impulsar el desarrollo humano. Es decir, la sociedad organizada y movilizada puede desatar fuerzas sociales para expandir la calidad de vida, ya sea mediante el poder que se construye, se redistribuye o conquista. Esto abrir paso al desarrollo humano, el cual fortalecer la creacin de capacidades y, eventualmente, el estado de derecho, dando paso a un poder creciente construido mediante el consenso. En resumen, para este informe, las capacidades estn adscritas a las personas, pero su creacin es un hecho individual y social al mismo tiempo, mediante el acceso equitativo a las oportunidades. Las capacidades y el empoderamiento dan poder para intervenir en la sociedad e incidir en las decisiones. A su vez, la posibilidad de incidir en las decisiones implica acumulacin de fuerzas y desafa a una institucionalidad construida sobre la base de un determinado nivel de ine-

quidad social, empujando al Estado para que sea el garante y el regulador del acceso equitativo a las oportunidades (Diagrama I.3).

Recuadro I.4

Empoderamiento y poder

I.3 El papel del Estado en la conformacin del poder y el desarrollo humano

En el enfoque del desarrollo como libertad se establece una diferencia entre las circunstancias en que vive la poblacin y la responsabilidad con que ella acta: las personas deben igualarse en sus circunstancias teniendo acceso a similares oportunidades, pero son responsables de las consecuencias de sus decisiones, sus gustos y ambiciones, segn aprovechen o no las oportunidades. El Estado tiene la obligacin de crear las condiciones que igualen las circunstancias y debe prevenir todas aquellas ocurrencias de las cuales los individuos no son responsables, pero que les perjudican. Por ejemplo, debe mejorar la calidad y el acceso a la educacin, impedir la discriminacin, crear un escenario favorable para que aumente el empleo o crear condiciones para que las personas participen en las decisiones que les afectan. La denegacin de esas libertades es una expresin del fracaso de la responsabilidad del Estado16. Slo despus de que se igualen las circunstancias, que las instituciones garanticen equidad en el acceso a las oportunidades y se eliminen las asimetras de informacin, el mecanismo del mercado como institucin puede funcionar eficientemente17. El empoderamiento de la poblacin es una va para garantizar la igualdad de oportunidades y sta se logra en parte cuando se ampla el espacio de decisin de la ciudadana. Esto es el resultado de procesos simultneos: el poder que se construye, el que se conquista y el que se redistribuye o transfiere mediante transformaciones ms democrticas de la sociedad. Para que ese empoderamiento pueda ser sostenible debe ser res-

Empoderamiento es un proceso permanente de creacin de capacidades y logros de las personas y grupos para incidir en las decisiones que los afectan. Poder es el ejercicio real del empoderamiento en el mbito poltico, el cual se puede hacer mediante construccin, conquista o redistribucin.

CAPTULO I / 41

Diagrama I.3 El ciclo de las capacidades al desarrollo humano

Desarrollo humano Capacidades

Hacer que la fuente de esa riqueza material sea la gente, mediante el conocimiento y las habilidades para producir. Tener capacidad poltica e institucional para devolverle a las personas el resultado de su esfuerzo productivo a travs de polticas deliberadas. Estos objetivos se pueden fundir en un marco estratgico, en el cual la meta no es maximizar una cifra, sino avanzar en el logro de distintos objetivos: la eficiencia, la equidad, el empoderamiento y la libertad18, los cuales no son alternativos, excluyentes o sucesivos, sino que deben abordarse de manera simultnea, sin pretender recetas universales. La combinacin de estos cuatro objetivos depender de las posibilidades de cada sociedad concreta en cada momento (Recuadro I.4).

Poder

Empoderamiento

ponsable, coherente y eficaz, superando la improvisacin, con un marco analtico de ideas factibles, calculadas y fundamentadas, que guen las intervenciones pblicas y que sirvan de referencia a las acciones privadas. As, por ejemplo, no se puede desestabilizar la macroeconoma ni violentar el equilibrio fiscal, pero s se puede decidir cmo lograr el equilibrio fiscal (cortando gastos sociales o creando impuestos progresivos).

I.3.2 La descentralizacin como medio

La descentralizacin es un medio para acercar la poblacin a las decisiones que le afectan y para materializar la distribucin territorial del poder. Hablamos de una descentralizacin sustantiva que va ms all de la mera reingeniera poltica y administrativa. Ello reclama el reconocimiento de gobiernos intermedios y locales con un marco legal y de competencias precisas, respetado por el gobierno central; con autoridades que tengan una visin de las complejidades del territorio que administran y estn conscientes de los recursos naturales, histricos, culturales y humanos del que disponen. La descentralizacin no produce desarrollo humano ni hace ms eficiente y eficaz la administracin pblica de manera automtica. Ms que una medida administrativa, significa una opcin y una concepcin poltica de la participacin que potencia la libertad de la gente a escoger el modo de vida que valora.

I.3.1 El desarrollo humano como estrategia

El enfoque de desarrollo humano provee el marco analtico, permite hacer las preguntas adecuadas y define los criterios para la formulacin de polticas con estrategias que combinen diferentes instrumentos para ampliar las opciones humanas. La combinacin de estos instrumentos puede variar de pas a pas y depende de las condiciones histricas, sociales, polticas, econmicas e institucionales de cada uno. Este enfoque integra en un marco analtico la generacin de riqueza, la distribucin (equidad) y la institucionalidad. De esta manera, la estrategia de desarrollo humano debe garantizar simultneamente cuatro elementos: Ampliar las libertades y oportunidades de que disponen las personas. Generar riqueza material de manera sostenible y participativa.

42 / CAPTULO I

Recuadro I.5

Una discusin conceptual sobre el desarrollo como libertad

derechos en virtud de su humanidad y no por su condicin de ciudadanos o por razones contingentes relacionadas con la realidad jurdica del pas del que son ciudadanos.a Es una propuesta de economa real, ya que es una construccin terica que presta atencin a la vida real, concreta y efectiva que consiguen las personas. Maneja un concepto amplio de racionalidadb al someter a un escrutinio razonado las elecciones individuales y colectivas en trminos de acciones, de objetivos, de valores y de prioridades, en donde las decisiones responden a un proceso de razonamiento que considera las obligaciones, ideales, intereses, lealtades, compromisos, etc. El desarrollo humano es normativo. No ofrece recetas ni frmulas, pero s ofrece criterios y valores que guan la poltica. Como dice Sen: la libertad se caracteriza por tener diversos aspectos relacionados con toda una variedad de actividades y de instituciones. No puede generar una visin del desarrollo que se traduzca fcilmente en una sencilla frmula consistente simplemente en acumular capital, abrir los mercados o elaborar una planificacin econmica eficiente. El principio organizador que coloca las diferentes partes y piezas en un todo integrado es la preocupacin global por el proceso de aumento de las libertades individuales y el compromiso social de contribuir a llevarlo a cabo. c Finalmente, es pluralista. La base de informacin sobre la que han de sostenerse las diferentes decisiones -en tica y economa-, y la evaluacin de las mismas, utiliza todos los aspectos relevantes para los fines valorados, no slo libertades y resultados, sino tambin reglas y procedimientos. El pluralismo consisted en la concepcin de que hay muchos fines diferentes perseguidos por las personas y stas siguen siendo, no obstante, plenamente racionales, humanas, capaces de comprenderse las unas a las otras, compadecerse e iluminarse entre s.

Una persona con educacin, bien nutrida, con un empleo y un ingreso digno, que disfrute de seguridad ciudadana, con justicia, donde se respeten sus ideas y tenga derecho a participar en las decisiones de su comunidad y su pas, es una persona con capacidades, oportunidades y, en consecuencia, con libertades para elegir el modo de vida que desee. De eso se trata el desarrollo: lograr que las personas tengan mayor calidad de vida y mayores opciones para elegir. Las teoras convencionales del desarrollo econmico han cifrado el xito de los pases en el aumento del producto interno bruto por habitante. Sin embargo, no hay nada que garantice que este crecimiento vaya a reducir las privaciones que sufre la poblacin. Crecimiento y estabilidad son necesarios pero no suficientes para determinar la calidad de vida de la gente. El enfoque del desarrollo como libertad coloca a las personas en el centro de los objetivos del desarrollo. El desarrollo humano es la expansin de las libertades reales de que disfruta una persona para hacer o ser en la vida lo que tiene razones para valorar. Una estrategia de desarrollo humano es un proceso de liberacin de la persona y de la sociedad desde una situacin de privacin. Este enfoque ofrece claros lineamientos y criterios de intervencin de polticas para cambiar la realidad; ofrece una posibilidad, simplemente eso. Sera un error de juicio pretender asignarle al enfoque de desarrollo humano, por s mismo, la caracterstica de fuerza liberadora. Solamente nos da instrumentos para que a travs de la poltica y de la acumulacin de poder de las personas se pueda materializar una propuesta de desarrollo humano que mejore su bienestar. El desarrollo humano se basa en el universalismo al reconocer la existencia de valores compartidos por las diferentes culturas, por lo cual todos los seres humanos tenemos el mismo derecho a la capacidad bsica de vivir una vida que valga la pena. El universalismo implica que los individuos tienen determinados

a PNUD 2000 b Sen rechaza el concepto de racionalidad estereotipada basado en la consistencia interna de la opcin, la bsqueda inteligente del inters propio y alguna otra variante de comportamiento maximizador.

c Sen 1999a, p. 356 d Lo que no es posible sostener, ante la pluralidad de valores, tanto entre culturas como dentro de ellas, es que pueda existir un todo perfecto y coherente. Slo la mentalidad totalitaria puede
intentar hacernos creer en la necesidad de la peligrosa armona de la absoluta coherencia. () el hombre racional, en cambio, debe ser liberal precisamente porque es consciente de las irracionalidades de ese racionalismo de la armona a ultranza. Solamente el racionalismo dogmtico y la ideologa totalitaria pretenden mundos coherentes y cerrados y asumen que la sociedad perfecta es posible. Berln. p. 51-53

Se trata de un acto de voluntad poltica y una accin entre actores que comparten un espacio determinado, un proceso de construccin permanente de posibilidades de eleccin y de creacin de capacidades para la poblacin. La descentralizacin abre una posibilidad a los agentes sociales constituidos en sujetos polticos, particularmente los ms excluidos, para lograr las demandas que

entienden indispensables para su desarrollo como personas y alcanzar su inclusin econmica, social e institucional.

I.3.3. El espacio local y el desarrollo humano

Tomar en cuenta el espacio local en la definicin de polticas que impulsen el desarrollo humano es primordial por diferentes motivos:

CAPTULO I / 43

Primero, el desarrollo humano es un proceso de la vida cotidiana de las personas. Segundo, por la naturaleza de las relaciones sociales. La sociedad local tiene sus especificidades; los nexos entre actores polticos estn marcados por la cultura, las tradiciones, los lugares de encuentro de la poblacin, la cultura poltica y el parentesco. Esto determina un complejo de relaciones, formales e informales, entre las instancias de los poderes (ayuntamientos y dependencias de los gobiernos centrales) y las acciones e iniciativas de participacin de las organizaciones de la sociedad civil, pasando por las relaciones de parentesco. Tercero, los lmites del espacio son ms tangibles, lo cual hace ms evidente las circunstancias del desarrollo, existiendo la posibilidad para la potenciacin del poder local participativo e inclusivo. La dimensin local permite atender determinadas condiciones de forma ms eficiente para que las personas alcancen la vida que consideran ms valiosa19. Cuarto, el lmite tangible del territorio es muchas veces el lmite del poder poltico, lo cual facilita la posibilidad de exigir cuentas y determinar de manera ms precisa las consecuencias del ejercicio poltico y gerencial de las autoridades locales. Ahora bien, la dimensin local del desarrollo humano puede ser un factor positivo o negativo para el desarrollo. Puede contribuir a fortalecer o debilitar la integracin y la identidad nacional y del Estado. Todo depende de la forma en cmo se articule la esfera local y de sta con la nacional.

mente inexistente. Esto exige un esfuerzo adicional para tratar de entender como la literatura del desarrollo ha abordado la cuestin territorial y luego hacer el vnculo con el enfoque de capacidades. La pregunta que se han hecho los estudiosos de la cuestin territorial es si sta influye de alguna manera en los procesos de desarrollo. Las posturas ms extremistas se preguntan si existe un potencial endgeno en los territorios que influye en el desarrollo. La intuicin nos indica que la relacin es ms dialctica: el uso del territorio es un hecho social determinado por ciertas potencialidades endgenas que a su vez crean externalidades positivas y negativas que refuerzan o diluyen las posibilidades de desarrollo humano en un determinado espacio. Esas fuerzas se ven acrecentadas o disminuidas por los niveles de vnculo con el proceso de globalizacin. Las zonas del pas con menos vnculos con el exterior son las que tienen menos potencial para aumentar las actividades econmicas y sta es una condicin necesaria, pero no suficiente en el mediano plazo, para lograr desarrollo humano. En el caso dominicano, los ejes de insercin en la economa mundial han sido el turismo, las zonas francas y las migraciones. La primera est condicionada por el territorio; la segunda, en su etapa madura, responde al aprovechamiento del sector empresarial de oportunidades ya instaladas en el territorio que generaron externalidades positivas, y la tercera responde a la falta de oportunidades. No cabe duda que para el enfoque de desarrollo humano, cuyos ejes son la eficiencia, la equidad, el empoderamiento y la libertad, resulta central la cuestin territorial. La eficiencia, que implica incrementar la base material sustentada en la ampliacin de las capacidades humanas, se beneficia de las externalidades positivas que puedan generarse de la aglomeracin econmica20. La equidad, que es la garanta de que las perso-

El uso del territorio es un hecho social determinado por potencialidades endgenas

I.4 El desarrollo humano y el territorio

La literatura que vincula el enfoque de desarrollo humano y el enfoque de capacidades con la cuestin territorial es prctica-

44 / CAPTULO I

nas, sin importar donde vivan o nazcan, tengan las mismas oportunidades, busca garantizar la convergencia de opciones entre las diferentes provincias del pas. El empoderamiento es la garanta de la equidad, es un hecho local y, por lo tanto, territorial. El resultado es la libertad y la posibilidad de tener las mismas capacidades de eleccin en todo el territorio nacional.

I.4.1 La construccin social del territorio

En la literatura econmica, la cuestin territorial y espacial ha tomado una gran relevancia con los procesos de globalizacin y la aceptacin creciente de la idea de que el desarrollo y la competitividad tienen un carcter localizado (vase el captulo V). En general, casi todas las explicaciones se fundamentan en el supuesto de una conducta racional restringida a la maximizacin del beneficio mediante los mecanismos del mercado. Para el enfoque de capacidades, el mecanismo del mercado es simplemente una institucin por medio de la cual los individuos pueden interrelacionarse y realizar actividades mutuamente ventajosas, las cuales histricamente pueden tener xito cuando se dan las condiciones para que todas las personas puedan beneficiarse. Para que eso sea posible, se necesita la provisin de educacin bsica, de salud, de un estado de nutricin aceptable, de instituciones que preserven los derechos, del acceso a la informacin, de la transparencia institucional, etc. Sin esas condiciones previas los mercados poco van hacer para expandir las libertades sustantivas de las personas aunque se respete la libertad de proceso de los mercados. El supuesto de que la nica forma de racionalidad21 es maximizando el beneficio personal es tambin objeto de una profunda crtica por parte de Sen en la medida que restringe al ser humano a un tonto racional22 sin libertad de pensamiento.

Para este informe, el territorio es ms que una superficie perteneciente a una nacin o un municipio, es, como lo define la geografa humana moderna, el suelo donde se concretizan las relaciones sociales, las relaciones entre vecindad y solidaridad y las relaciones de poder. El territorio es la manifestacin activa de la vida23. El territorio es la base de ciertas potencialidades de desarrollo de una zona. Esas potencialidades estn ah y su explotacin depender del modelo adoptado y de las fuerzas sociales que actan en la zona, creando un espacio socialmente construido que determina en parte la localizacin de las actividades econmicas. Una regin implica una cierta homogeneidad interna, en la cual se produce un conjunto de relaciones funcionales que le dan cohesin y generan identidad. Esa regin puede constituirse como un campo de fuerzas centrpetas, que atrae, o centrfugas, que expulsa, adquiriendo cada vez ms complejidad, redefiniendo los entornos sociales, institucionales y econmicos, afectando las posibilidades de desarrollo humano y empoderamiento de la poblacin. Incorporar la cuestin territorial y de la localizacin en el enfoque de desarrollo humano slo adquiere importancia en la medida en que es el asiento de espacios socialmente construidos y como artificio intelectual para entender y actuar a fin de lograr la equidad. Para el desarrollo humano, las oportunidades y las realizaciones en la vida no pueden depender de una lotera de cuna y del lugar de nacimiento, aunque es evidente que lo que las personas pueden ser o hacer difiere de un rea geogrfica a otra. Un desarrollo regional desequilibrado no slo reduce las posibilidades de realizaciones en las regiones con ms privaciones, sino que limita las oportunidades reduciendo la capacidad de eleccin de las personas.

El mecanismo del mercado es simplemente una institucin cuyo funcionamiento exige que las dems instituciones funcionen

CAPTULO I / 45

Las desigualdades regionales en activos, ingresos y acceso a bienes y servicios contribuyen a generar posibilidades de eleccin individual y colectiva diferentes. Del mismo modo, las particularidades de la naturaleza, la sociedad, las instituciones y las polticas pblicas locales pueden traducirse en distintas oportunidades de desarrollo para los individuos, an con iguales recursos econmicos. En consecuencia, el enfoque de desarrollo humano puede mostrar las diferencias entre los distintos mbitos geogrficos del pas y promover polticas de redistribucin para incrementar la equidad regional24.

poder. El empoderamiento y la movilizacin social son los mecanismos que tiene la poblacin para conseguir un estado de derecho, para impedir la apropiacin privada de los bienes pblicos y para garantizar la igualdad en las oportunidades. Capacidades y empoderamiento forman un continuo, una unidad, ya que la creacin de capacidades es una va para generar empoderamiento y ste fortalece la creacin de stas. As como las capacidades tienen una dimensin individual y otra colectiva, el empoderamiento tambin las tiene. Para que las personas puedan ampliar sus opciones y disfrutar de libertades reales ambas deben estar presentes y ser consideradas en cualquier estrategia para impulsar el empoderamiento. Una estrategia de empoderamiento debe tambin contemplar la necesidad de actuar en dos direcciones a la par26: Desde arriba (el Estado), creando y facilitando mecanismos de participacin de la poblacin en las decisiones que le afectan. Se trata de hacer ms responsables las instituciones frente a la ciudadana, de eliminar las barreras sociales y de discriminacin existentes que impiden el acceso equitativo a las oportunidades y la participacin y a la creacin de canales institucionales de participacin. Desde abajo, las iniciativas impulsadas por los grupos excluidos mediante la movilizacin social. Los resultados de estos procesos de empoderamiento slo sern sostenibles cuando las iniciativas impulsadas desde el Estado respondan a las demandas de la poblacin. Ninguna iniciativa pblica de empoderamiento ser exitosa si no es admitida y recibida por la poblacin beneficiaria. El empoderamiento, al igual que el desarrollo, es un proceso que se da en contex-

Para el desarrollo humano, las oportunidades y las realizaciones en la vida no pueden depender de una lotera de cuna

I.5 Empoderamiento humano: relacin entre lo individual y lo colectivo

La descentralizacin del poder institucional servir de poco si no existe una poblacin empoderada que garantice una prctica democrtica. Por esta razn se debe trabajar simultneamente en la capacidad institucional de los gobiernos y en el empoderamiento de las personas. El empoderamiento es el proceso de adquirir control sobre las fuerzas externas que inciden en las vidas de las personas, as como el aumento de la confianza propia y las capacidades individuales25. Es el ejercicio efectivo y real de la titularidad de los derechos, las capacidades y las libertades. Es uno de los elementos de la estrategia de desarrollo humano y tiene un valor tanto en s mismo como tambin un valor instrumental. Valor en s mismo porque el empoderamiento da dignidad a las personas y las realiza en el mbito de las relaciones interpersonales, que es parte fundamental de la naturaleza humana. Valor instrumental porque permite el acceso a las capacidades y oportunidades. La equidad en el acceso a las oportunidades es un resultado de las relaciones de

46 / CAPTULO I

Diagrama I.4

Marco conceptual sobre empoderamiento y desarrollo humano

Capacidades individuales - Econmicas. - Educacin. - Salud. - Informacin y comunicacin.

Capacidades colectivas - Relaciones polticas. - Relaciones sociales.

Desde abajo: Demandar o exigir derechos. Garanta de acceso a bienes pblicos. Movilidad social. Participacin. Capacidades. Redes y asociatividad.

Desde arriba: Garantizar el acceso a las oportunidades. Expansin de libertades. Instituciones democrticas. Inclusin. Rendicin de cuentas. Acceso universal a informacin. Justicia.

El empoderamiento individual y el colectivo, para ser sostenibles, tienen que ser simultneos

Eficiencia

Equidad

Empoderamiento

Desarrollo humano

tos especficos y responde a dinmicas diferentes en distintos lugares. Por esta razn, este informe hace nfasis en el anlisis de lo local. Aunque la dinmica es diferente en cada contexto, podemos marcar ciertas dimensiones comunes que influyen en la creacin de poder. El Diagrama I.4 recoge grficamente las interrelaciones que se dan entre el empoderamiento y los otros elementos de la estrategia de desarrollo humano: eficiencia y equidad. Como se ha dicho, el empoderamiento, para ser sostenible, requiere del concurso simultneo de los tipos de empoderamiento: individual (econmico, educativo, salud, tecnologas de informacin y comunicacin) y colectivo (relaciones sociales y polticas).

Slo en el rea A las capacidades individuales y colectivas tienen niveles similares y se producen las mejores condiciones y ms armoniosas para que el desarrollo humano sea sostenible, estando ms cerca de un empoderamiento real. Ahora bien, el valor de A puede ser relativamente bajo; en este caso, si bien existe una relativa armona, las posibilidades de lograr desarrollo humano son ms limitadas. La sociedad que se empodera de forma equitativa reclama del sistema poltico reformas institucionales que consoliden el estado de derecho, que remuevan barreras y permitan el acceso, al tiempo que se respondan a las demandas que se deriven del empoderamiento. Sin una poltica democrtica efecti-

CAPTULO I / 47

va, el empoderamiento no ser efectivo ni sostenible. Democracia real y empoderamiento tienden el uno al otro. El empoderamiento puede transformarse en disputas violentas o en formas autoritarias de poder cuando la movilizacin social por los derechos colectivos no encuentra respuesta de las instancias correspondientes; tambin cuando hay desajustes y no hay simultaneidad entre las diferentes dimensiones del poder (individual y colectiva; oferta y demanda) y cuando no existen mecanismos institucionales para canalizar las demandas de la poblacin. El empoderamiento debe tener una progresin holstica que cubra diferentes niveles: desde la persona a las organizaciones de base, a lo local, regional y nacional, sin que este orden sea necesariamente el que se siga ni se trate de un proceso lineal. La creacin de estos puentes entre unos niveles y otros es bsica para la descentralizacin, ya que une a las personas con las polticas macro. En sntesis, las capacidades individuales y colectivas para ser sostenibles deben formar una unidad. Las capacidades las portan las personas y las habilitan para hacer cosas, pero la persona acta en sociedad y necesita del colectivo para construir capacidades. Pero adems, la calidad de vida en sociedad es parte del clculo del bienestar.

El ndice combina las dos dimensiones (individual y colectiva) de las capacidades y el empoderamiento. El presente informe tom como referencia inicial la medicin de Nepal; sin embargo, se avanz en el clculo del ndice y en la discusin de la interrelacin de lo individual y colectivo. Al igual que en el clculo del ndice de Desarrollo Humano (IDH), lo importante con este ndice es determinar la posicin relativa de cada provincia y no tanto el valor absoluto. Cabe sealar que se reconocen las limitaciones en muchos de los indicadores utilizados, pero se ha estimado que lo ms importante es abrir nuevos caminos en la investigacin social en el pas, donde a partir de ste u otros enfoques metodolgicos similares se puedan construir indicadores ms precisos. En el Diagrama I.5 se explica la arquitectura del ndice y sus dos dimensiones (individual y colectiva), as como las diferentes dimensiones que componen cada uno. Todos los indicadores son positivos; es decir, miden capacidades o potencialidades, no privaciones. Por lo tanto, cuanto mayor sea el valor del ndice de la provincia, mejor ser la posicin en trminos de empoderamiento con respecto a otras. En su creacin se han utilizado 52 indicadores, agrupados en variables, subdimensiones y dimensiones a nivel provincial, a excepcin de las referidas a las capacidades sociales, que tan solo tienen representatividad regional. Las notas tcnicas explican las fuentes y la metodologa de clculo. Las regiones consideradas son Norte, con 14 provincias; Sur, con 10 provincias; Este, con seis provincias, y la Zona Metropolitana, con dos provincias (Cuadro I.1). Para homogenizar, la unidad de medida de los diferentes indicadores se ha estandarizado entre 0 y 1, calculado a partir del valor

I.5.1 Cmo medir el empoderamiento? El ndice de Empoderamiento Humano (IEH)

El empoderamiento ha sido siempre un concepto difcil de definir y de medir. El abordaje conceptual que se hace en el Informe Nacional de Desarrollo Humano de Nepal 2004 ha facilitado su medicin, creando un ndice de Empoderamiento Humano (IEH).

48 / CAPTULO I

Cuadro I.1 Divisin regional utilizada para el Indice de Empoderamiento Humano (IEH)
Metropolitana
Distrito Nacional Santo Domingo

Norte
Dajabn Duarte Espaillat La Vega Mara Trinidad Snchez Montecristi Puerto Plata Salcedo Santiago Santiago Rodrguez Valverde Monseor Nouel Snchez Ramrez Saman

Este
El Seibo La Altagracia La Romana San Pedro de Macors Monte Plata Hato Mayor

Sur
Azua Bahoruco Barahona Elas Pia Peravia San Cristbal San Juan Pedernales Independencia San Jos de Ocoa

Fuente: ODH/PNUD en base a LAPOP 2006

mximo y mnimo de los datos observados en las provincias o regiones. La informacin obtenida establece el orden entre las provincias ms que el nivel y distancia entre ellas, siendo siempre uno (1) la mejor posicin y cero (0) la peor. Hay que sealar que ni la primera ni la ltima posicin reflejan niveles ptimos o psimos de logros o realizaciones, sino la posicin que ocupan con respecto a las otras provincias.

ces, en base a diferentes capacidades (Diagrama 1.5): Econmicas (IEE), resulta de combinar la capacidad econmica de las personas de cada provincia con la efectiva de generacin de recursos que tenga. Se discute ampliamente en el captulo V . Salud (IESa), asume que el empoderamiento en salud resulta de la combinacin de las condiciones sociales de las personas en las provincias y de la capacidad de provisin de servicios que tienen, las instituciones en cada provincia. Se analiza en el captulo IV. Educacin (IEEd), combina la cobertura educativa en la provincia con la calidad. . Se discute en el captulo IV Tecnologas de la informacin y la comunicacin (IETIC)27, mide el nivel de conectividad de las provincias en relacin a las habilidades de la poblacin para manejar la tecnologa, lo cual determina la infodensidad, que a su vez se relaciona con el nivel de uso de las nuevas tecnologas de informacin. Se analiza en el captulo V.

ndice de Empoderamiento Individual (IEI)

El empoderamiento individual se entiende como la capacidad que habilita, la capacidad de hacer o ser algo. Esta dimensin comprende diferentes capacidades que amplan el espacio de decisin y las libertades de las personas. Todas las capacidades, clasificadas para este propsito como individuales, estn condicionadas por el entorno y la sociedad en que cada persona se desenvuelve, pero son portadas de forma individual. El ndice de Empoderamiento Individual (IEI) est constituido por cuatro ndi-

CAPTULO I / 49

Diagrama I.5 Composicin del ndice de Empoderamiento Humano (IEH)

ndices y subndices
ndice de Capacidad Econmica (IEEc)

Indicadores
- 1-Coeficiente de Gini - % de personas no pobres. - % de hogares con vivienda de calidad. - Aos de escolaridad promedio (personas de 15 aos o ms). - Tasa de ocupacin efectiva.

ndice de Empoderamiento Econmico (IEE)

ndice de Generacin de Recursos (IEEg) ndice de Condiciones Sociales (IEScs) ndice de Provisin de Servicios (IESps)

- % de ocupados en sector no agrcola. - % de personas de 18 aos o ms que son al menos bachilleres. - Relacin mujer/hombre en puestos de gerencia (legisladores/as, gerentes u oficiales). - Ingresos mensuales (RD$). - % de nios sin desnutricin crnica (talla para la edad). - Camas pblicas por 1,000 habitantes. - Mdicos por 10,000 habitantes. - CAP con personal por 1,000 habitantes. - Tasa neta de matriculacin en bsica. - Tasa neta de matriculacin en media. - Desigualdad de gnero en matriculacin en bsica. - % de estudiantes que no son repitentes. - % de docentes con licenciatura o superior. - Calificacin promedio pruebas nacionales, bsica. ndice de Redes - Lneas telefnicas fijas por 1,000 habitantes. - Lneas telefnicas mviles por 1,000 habitantes. - Porcentaje de hogares con televisin. - Porcentaje de hogares con computadora. - % de hogares con servicio sanitario.

ndice de Empoderamiento en Salud (IESa)

- Consultas atendidas en 1er nivel de atencin por 1,000 habitantes.

ndice de Empoderamiento Individual (IEI)

ndice de Empoderamiento en Educacin (IEEd)

ndice de Cobertura en Educacin (ICobE) ndice de Calidad en Educacin (ICalE)

- Desigualdad de gnero en matriculacin en media.

- Calificacin promedio pruebas nacionales, media. - Estudiantes por saln de clase.

ndice de Empoderamiento Humano (IEH)

ndice de Empoderamiento en Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (IETIC)

ndice de Infodensidad

ndice de Habilidades - Tasa de alfabetizacin de adultos. - Tasa bruta de matriculacin en primaria, secundaria y terciaria. - Cuentas de Internet por 1,000 habitantes.

ndice de Uso/Consumo

ndice de Empoderamiento Poltico (IEP)

- Candidatos por sindicatura. - Votantes como % de inscritos. - % de personas en barrios pobres con actas de nacimiento.

- % regidoras mujeres. - % de la poblacin beneficiada por PMP .

ndice de Gnero ndice de Empoderamiento Colectivo (IEC) ndice de Confianza Interpersonal

- % de personas que cree que la mujer tiene - % de personas que cree que la mujer no solo igual capacidad que el hombre para gobernar. debe de trabajar cuando el ingreso del hombre no alcanza. - % de personas que cree que la mujer debe participar de igual manera que el hombre en - % de personas que cree que el hombre y la la poltica. mujer deben de tomar las decisiones conjuntamente en el hogar. - % de personas que cree que la gente de su - % de personas que cree que la gente si se le presenta la oportunidad no se aprovechara comunidad es confiable. del prjimo. - % de personas que cree que la mayora de las veces la gente trata de ayudar al prjimo.

ndice de Empoderamiento Social (IES)

ndice de Pertenencia

- % de personas que se siente muy o bastante - % de personas que cree que los dominicanos orgulloso de ser dominicano. tienen muchas o bastantes cosas y valores que los unen. - % de personas que ha estado asistiendo a reuniones comunitarias sobre algn problema de la comunidad. - % de personas que ha participado alguna vez en manifestaciones o protesta en su vida. - % de personas que en el ltimo ao ha contribuido a la solucin de algn problema de su comunidad. - Nmero anual de protestas por cada 10,000 habitantes.

ndice de Participacin

ndice de Movilizacin

ndice de Confianza en las Instituciones

- % de personas que para poder resolver sus - % de personas que cree que los derechos problemas alguna vez ha pedido ayuda o bsicos del ciudadano estn bien protegidos cooperacin a alguna institucin. por el sistema poltico. - % de personas que cree que los tribunales de justicia garantizan un juicio justo.

50 / CAPTULO I

Cuadro I.2 ndice de Empoderamiento Humano (IEH) a nivel regional

Regin
ndice de Empoderamiento Humano (IEH) ndice de Empoderamiento Individual (IEI) ndice de Empoderamiento Econmico (IEE) ndice de Capacidad Econmica (IEEc) Tasa de ocupacin efectiva (2002) Aos de escolaridad promedio de adultos (2002) % de hogares con vivienda de calidad (2002) % de personas no pobres (2002) 1-coeficiente de Gini (2004) ndice de Generacin de Recursos (IEEg) % de fuerza laboral en sector no agrcola (2002) % de personas de 18 aos o ms que son por lo menos bachilleres (2002) Relacin mujer/hombre en puestos de gerencia (legisladores/as, gerentes u oficiales) (2002) Ingresos mensuales (2004) ndice de Empoderamiento en Salud (IESa) ndice de Provisin de Servicios de Salud (IESps) Consultas atendidas en 1er nivel de atencin / 1,000 habitantes (2002) Centros de Atenci Primaria (CAP) con personal por 1,000 habitantes (2002-2004) Mdicos por 10,000 habitantes (2004) Camas pblicas por 1,000 habitantes (2002) ndice de Condiciones Sociales (IEScs) Tasa de nutricin infantil crnica: talla para la edad (2002) % de hogares con agua mejorada y servicio sanitario (2002) ndice de Empoderamiento en Educacin (IEEd) ndice de Calidad en Educacin (ICaEd) Estudiantes por saln de clase (2005-2006) Calificacin promedio en las pruebas nacionales, media (2002-2006) Calificacin promedio en pruebas nacionales, bsica (2002-2006) % de docentes con licenciatura o superior (2005-2006) % de estudiantes que no son repitentes (2005-2006) ndice de Cobertura en Educacin (ICoEd) Desigualdad de gnero en matriculacin en media (2005-2006) Desigualdad de gnero en matriculacin en bsica (2005-2006) Tasa neta de matriculacin en bsica (2002) Tasa neta de matriculacin en media (2002)

Norte
0.539 0.451 0.448 0.495 87.2 6.7 4.7 56.9 0.48 0.402 87.5 23.0 95.3 4,955 0.481 0.267 363.2 0.08 8.9 1.4 0.908 92.8 87.2 0.551 0.431 25.3 53.1 56.5 60.3 93.6 0.671 5.2 1.9 35.7 87.6

Metro
0.647 0.816 0.805 0.859 86.6 8.9 5.8 74.1 0.49 0.750 98.9 39.9 78.7 5,701 0.750 0.750 126.9 0.16 42.5 2.3 0.751 90.8 89.6 0.711 0.675 27.9 57.4 58.8 55.9 97.2 0.746 5.3 0.1 39.3 85.4

Sur
0.393 0.210 0.229 0.208 83.1 6.0 2.7 40.5 0.50 0.250 84.6 19.3 110.6 3,172 0.295 0.388 496.1 0.10 8.1 1.3 0.109 88.8 79.5 0.311 0.279 27.6 55.9 58.0 53.3 92.9 0.344 5.1 2.4 27.8 84.4

Este
0.288 0.218 0.325 0.206 86.1 6.5 2.6 44.5 0.47 0.445 88.3 21.2 102.9 4,865 0.102 0.048 186.6 0.07 9.2 1.0 0.209 90.5 76.7 0.245 0.374 27.3 56.4 57.1 55.2 94.5 0.116 5.4 1.4 28.3 82.5

Total
0.484 0.473 0.506 0.525 86.2 7.3 4.4 57.8 0.48 0.487 91.1 27.7 92.1 4,842 0.406 0.297 291.1 0.09 13.3 1.4 0.624 91.1 85.3 0.513 0.472 26.7 55.5 57.6 56.9 94.7 0.553 5.2 1.4 34.5 85.6

CAPTULO I / 51

Cuadro 1.2 cont.

ndice de Empoderamiento Humano (IEH) a nivel regional

Regin Norte
0.325 0.347 9.2 3.5 68.3 0.302 0.352 77.4 85.5 0.253 299.7 70.0 0.627 0.571 64.7 26.6 91.2 60.3 5.4 0.683 0.24 28.3 30.5 11.0 0.61 0.20 29.5 0.82 50.6 54.9 0.71 92.1 99.2 0.75 38.1 41.1 77.2 0.96 85.0 82.8 82.7 44.7

Metro
1.000 1.000 25.2 10.8 76.8 1.000 1.000 81.0 93.3 1.000 647.9 206.2 0.477 0.568 32.5 29.8 85.3 51.4 7.0 0.387 0.44 40.9 40.0 8.9 0.56 0.11 35.0 0.54 41.4 54.3 0.00 89.2 96.2 0.03 31.5 30.0 60.8 0.76 57.8 83.4 78.3 42.1

Sur
0.007 0.000 2.8 1.7 57.3 0.013 0.026 76.4 79.4 0.000 172.8 27.4 0.576 0.572 76.0 26.6 76.0 65.8 4.9 0.580 0.92 46.5 42.0 11.8 0.27 0.15 27.8 0.50 31.5 57.8 1.00 94.5 99.6 0.74 47.1 44.4 64.5 0.04 30.9 79.4 69.5 26.8

Este
0.198 0.213 8.0 2.9 62.6 0.183 0.233 76.2 85.9 0.133 241.9 48.8 0.359 0.355 69.9 25.4 54.4 58.4 5.8 0.362 0.62 42.7 45.5 9.0 0.37 0.10 33.1 0.44 48.2 50.0 0.45 90.2 98.6 0.11 30.0 33.8 61.7 0.20 68.6 79.0 70.6 25.4

Total
0.466 0.478 12.9 5.5 68.4 0.454 0.480 78.2 87.0 0.428 379.6 102.7 0.495 0.459 57.2 26.9 80.8 58.1 5.3 0.532 0.49 37.9 37.6 10.2 0.50 0.15 31.4 0.62 43.75 54.7 0.51 91.4 98.3 0.45 36.7 37.3 67.6 0.63 64.04 81.9 77.3 38.1

ndice de Empoderamiento en TIC (IETIC) ndice de Uso/ Consumo Cuentas de internet por 1,000 habitantes (2006) % de hogares con computadoras (2002) Proporcin de hogares con TV (2002) ndice de Infodensidad ndice de Habilidades Tasa bruta de matriculacin en primaria, secundaria y terciaria (2002) Tasa de alfabetizacin de adultos (2002) ndice de Redes Mviles por 1,000 habitantes (2006) Fijos por 1,000 habitantes (2006) ndice de Empoderamiento Colectivo (IEC) ndice de Empoderamiento Poltico (IEP) % de la poblacin que vive en municipios con presupuestos participativos (2006) % regidoras mujeres (2006) % de personas en barrios pobres con actas de nacimiento (2006) Votantes como % de inscritos (2006) Candidatos por sindicatura (2006) ndice de Empoderamiento Social (IES) ndice de Confianza en las Instituciones % que cree que los derechos bsicos del ciudadano estn bien protegidos por el sistema poltico % que cree que los tribunales de justicia garantizan un juicio justo % que para poder resolver sus problemas alguna vez ha pedido ayuda a alguna institucin ndice de Movilizacin Nmero de protestas por cada 10,000 habitantes (promedio anual 1997-2006) % que ha participado alguna vez en manifestaciones o protesta en su vida ndice de Participacin % que en el ltimo ao ha contribuido a la solucin de algn problema de su comunidad % que ha estado asistiendo a reuniones comunitarias sobre algn problema de la comunidad ndice de Pertenencia % que cree que los dominicanos tienen muchas o bastantes cosas y valores que los unen % que se siente muy o bastante orgulloso de ser dominicano ndice de Confianza Interpersonal % que cree que la gente si se le presenta la oportunidad no se aprovechara del prjimo % que cree que la mayora de las veces la gente trata de ayudar al prjimo % que cree que la gente de su comunidad es confiable ndice de Gnero % que cree que el hombre y la mujer deben de tomar las decisiones conjuntamente en el hogar % que cree que la mujer no solo debe de trabajar cuando el ingreso del hombre no alcanza % que cree que la mujer debe participar de igual manera que el hombre en la poltica % que cree que la mujer tiene igual capacidad que el hombre para gobernar
Fuente: ODH/PNUD

52 / CAPTULO I

ndice de Empoderamiento Colectivo (IEC)

Hay muchas capacidades que slo se construyen o se materializan socialmente. Es el poder para acceder a oportunidades, relacionarse con los otros, incidir en decisiones, en el estado de derecho, entre otros. Son capacidades que para ser alcanzadas necesitan de forma intrnseca la colectividad, la otredad y ninguna persona en s misma las puede tener si no es en sociedad. El ndice captura el nivel en que las personas y grupos toman conciencia del papel que tienen las fuerzas sociales, culturales y polticas para intervenir en sus vidas, y aprenden cmo funcionan esas fuerzas para eventualmente influir en su movimiento. Incluye la participacin poltica formal en el sistema democrtico y las relaciones interpersonales, as como la construccin de un tejido social, sin que estas relaciones tengan necesariamente una estructura formal o institucional en donde se expresen (dignidad, estatus social, sentido de inclusin, confianza, solidaridad, reciprocidad, participacin, movilizacin, etctera). Para los fines de este ndice, las capacidades comprendidas en esta dimensin se han clasificado como polticas y sociales, aunque el lmite entre ambas es a veces difcil de marcar, ya que estn relacionadas: El ndice de Empoderamiento Poltico (IEP) se refiere al conjunto de las libertades polticas garantizadas por la Constitucin y al nivel de conocimiento efectivo que tiene la poblacin de esos derechos. El ndice de Empoderamiento Social (IES) describe al capital social de una poblacin, a la confianza interpersonal, a la confianza en las instituciones y a la posibilidad de construir un tejido social.

complejidad conceptual presenta problemas vinculados a la disponibilidad de informacin y a la eleccin de los indicadores adecuados que midan las variables seleccionadas. Por ejemplo, para medir el empoderamiento econmico hubiese sido mejor disponer la informacin de acceso al crdito de las personas por tamao y por provincia o informacin sobre la tenencia de activos, como las propiedades y la tierra, y as para cada uno de los componentes. Siempre es posible pensar en un mejor indicador que el utilizado, pero en la gran mayora de las veces no est disponible. El caso extremo de dificultad estadstica fue el clculo del empoderamiento social, pues la informacin disponible era regional y no provincial, lo cual limita el anlisis de los otros dos ndices e indicadores28. A pesar de estas limitaciones, se decidi seguir adelante con la construccin del ndice de Empoderamiento Humano (IEH), porque representa, pese a todo, un gran avance en la comprensin de una realidad social, econmica e institucional que es multidimensional y que muchas veces se quiere encerrar en la medicin del Producto Interno Bruto (PIB) por habitante. El ndice tambin es un avance en la discusin del desarrollo humano porque al intentar medir la relacin continua entre las capacidades y el empoderamiento en sus dimensiones individual y colectiva captura mejor la complejidad del desarrollo.

El ndice de Empoderamiento Humano resulta de combinar el empoderamiento individual y el colectivo

I.5.2 ndice de Empoderamiento Humano y sus componentes por regin

Este ndice no se refiere a los niveles ptimos, sino que est determinado por los valores mximos y mnimos alcanzados en el contexto dominicano. Un nivel elevado del empoderamiento individual frente al

El problema de las estadsticas

Construir un ndice de esta magnitud y

CAPTULO I / 53

Grfico I.1

Empoderamiento humano, individual y colectivo

0.484 0.495 0.473 0.647

Pas

Metro

0.477 0.816 0.539

Norte 0.451 Sur 0.210 0.288 Este 0.218 0

Fuente: ODH/PNUD

0.627

0.393 0.576 Empoderamiento humano Empoderamiento colectivo Empoderamiento individual

0.359

0.2

0.4

0.6

0.8

colectivo indica una tendencia a la individualizacin, a la bsqueda de salidas personales; lo cual, debilita el empoderamiento humano porque los logros individuales pueden perderse por falta de empoderamiento colectivo. Cuando el colectivo es mayor, seala que existe un tejido social ms complejo y slido, ms confianza interpersonal y en las instituciones, as como mayor disposicin a la accin colectiva y ciudadana. Sin embargo, es una situacin que tambin debilita el empoderamiento humano porque los logros individuales son relativamente escasos. Los resultados del clculo del ndice de Empoderamiento Humano a nivel regional se aprecian en el Cuadro I.2 y en los Grficos I.1 al I.3. En el Grfico I.1 podemos observar que en el mbito nacional, el empoderamiento individual y el colectivo tienen el mismo orden de magnitud, lo cual sera consistente con la situacin de estabilidad de los aos recientes, como se aprecia en la zona A del Diagrama I.4. En relacin al nivel es poco lo

que se puede decir, por que habra que compararlo con otros pases y no tenemos informacin. Sin embargo, por los datos de contexto de la sociedad dominicana podemos suponer que es un valor relativamente bajo. La regin Metropolitana presenta niveles ms elevados en todas las variables del empoderamiento individual que cualquier otra regin del pas. La poblacin de esta zona tiene las mejores oportunidades para hacer cosas; sin embargo, cuando se analizan las capacidades colectivas, esta regin est entre las menos empoderadas, incluso estando bien ubicada en uno de los componentes del empoderamiento colectivo: el poltico. El bajo nivel de capacidades sociales de esta regin opaca los beneficios de una mayor participacin poltica y limita el uso de ese acervo de capacidades individuales para la accin colectiva, lo cual impulsa la individualizacin de las respuestas sociales. Este desequilibrio muestra la urgente necesidad de desarrollar polticas que mejoren la

54 / CAPTULO I

cohesin social y el capital social en esta regin. La poblacin del Norte tiene un empoderamiento individual que est a nivel del promedio nacional, pero muestra un empoderamiento colectivo mucho ms elevado, sustentado en el mayor capital social relativo de esta regin con respecto a las dems. Se aprecia que esta regin posee un empoderamiento de salud y educacin por encima de la media nacional, pero no ocurre lo mismo en el empoderamiento econmico y en tecnologa de la informacin y la comunicacin. En el otro extremo estn el Sur y el Este, ambos con los niveles de empoderamiento individual ms bajos dentro del contexto nacional, pero dado que el Sur tiene un mayor empoderamiento colectivo que el Este, esta ltima regin del pas es la peor ubicada en trminos del empoderamiento humano. Es particularmente preocupante el bajo empoderamiento relativo en materia de tecnologas de la informacin y la comunicacin en el Sur, lo cual la sita en una posicin de extrema desventaja para enfrentar los nuevos desafos de la competitividad en el contexto internacional. El Sur tiene tambin el ms bajo empoderamiento econmico, mientras que el Este tiene las situaciones ms deterioradas en salud y educacin. Con respecto a las diferencias de empoderamiento colectivo entre Sur y Este, una hiptesis que explique la situacin del Sur podra ser que, ante las carencias y privaciones que sufren de igual forma todas las provincias de la regin, los vnculos sociales de solidaridad, confianza y movilizacin se fortalecen como estrategia de sobrevivencia. Esto indicara que existe un potencial en la regin que debiera ser impulsado y fortalecido desde las polticas pblicas para mejorar la calidad de vida de la poblacin. Este dese-

Grfico I.2

ndice de Empoderamiento Colectivo (IEC) y sus componentes, por regin

Regiones Este, 0.362 Metropolitana,0.387

Social

Pas, 0.532 Sur, 0.58 Norte,0.683 Este, 0.355 Metropolitana,0.568

Poltico

Pas, 0.459 Sur, 0.572 Norte,0.571 Este, 0.359 Este Metropolitana Pas Sur Norte 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7

Colectivo

Metropolitana,0.477 Pas, 0.495 Sur, 0.576 Norte,0.627

Fuente: ODH/PNUD

quilibrio, tericamente, debera hacer que ese potencial de capacidades colectivas acabe exigiendo la mejora de capacidades individuales. En el Este no ocurre as. Con un empoderamiento econmico medio de su poblacin igual de bajo que en el Sur, registra el ms bajo capital social. En este caso operaran otros mecanismos como, por ejemplo, desigualdad en las condiciones de vida e ingresos existentes29 en la poblacin de las provincias de esta zona y la presencia creciente de inmigrantes y sus descendientes (como sucede en San Pedro de Macors, La Altagracia y La Romana30). Estas hiptesis necesitan una investigacin ms profunda que sobrepasa los objetivos de este informe. La poblacin de la regin Sur tiene un bajo empoderamiento individual, pero un empoderamiento colectivo relativamente elevado, lo cual constituye un potencial para

CAPTULO I / 55

Grfico I.3

ndice de Empoderamiento Individual (IEI) y sus componentes, por regin

Sur,0.007 TIC Este,0.198 Norte,0.325 Pas, 0.466 Metropolitana,1.000 Educacin Sur,0.311 Este,0.245 Norte,0.551 Pas, 0.513 Metropolitana,0.711 Sur, 0.295 Este,0.102 Salud Norte,0.481 Pas, 0.406 Metropolitana,0.750 Economa Sur, 0.229 Este,0.325 Norte,0.448 Pas, 0.506 Metropolitana,0.805 Sur, 0.21 Este,0.218 IEI Norte,0.451 Pas, 0.473 0.4 0.6 0.8 Sur Este Norte Pas Metropolitana

nal, limitando el clculo del IEH y el ndice de Empoderamiento Colectivo (IEC). Por esta razn, y por el inters de tener informacin provincial, utilizaremos el ndice de Empoderamiento Individual (IEI) para medir el nivel de bienestar de las personas en las provincias, el cual se ajusta ms al tipo de anlisis que se hace en este informe que el ndice de Desarrollo Humano (IDH) publicado en los informes mundiales. El IEI se construy en la misma perspectiva analtica que el IDH, midiendo potencialidades de las personas, y presenta varias caractersticas ausentes en ste: Primero, incluye las mismas dimensiones del IDH (salud, educacin e ingreso) ms una adicional: la dimensin de las tecnologas de informacin y comunicacin. Segundo, incluye ms indicadores; mientras que el IDH tiene cuatro indicadores (esperanza de vida, tasa bruta de matriculacin, tasa de alfabetizacin e ingreso), el IEI incorpora 31, con la ventaja adicional de que cada una de las dimensiones se puede descomponer, permitiendo un anlisis detallado de las dimensiones del empoderamiento. Tercero, en tres de las dimensiones del ndice se ha incorporado directamente la dimensin de gnero. Finalmente, tiene como cuarta ventaja servir como marco normativo para prximas mediciones del nivel de desarrollo del pas que sobrepasen el indicador del PIB per cpita. No podemos dejar de mencionar dos riesgos que se corren debido al gran nmero de indicadores utilizados. Por un lado, el nmero de variables hace ms complejo el uso del ndice para medir el impacto de las intervenciones de polticas y, por otro, es grande la probabilidad de que haya efectos negativos/positivos que se cancelen y al final el ndice no sea representativo. A pesar de estos riesgos, se decidi continuar con el ndi-

Metropolitana,0.816 1

0
Fuente: ODH/PNUD

0.2

lograr mayor progreso porque el capital social es ms alto que en el Este. El Este es la regin que presenta mayor desafo, pues tiene un empoderamiento individual y colectivo relativamente bajos.

El ndice de Empoderamiento Humano y el ndice de Desarrollo Humano estndar

Como se ha indicado, el ndice de Empoderamiento Humano (IEH) parte de la idea de que el bienestar de una persona, para ser sostenible, necesita de la combinacin de un conjunto de capacidades individuales y colectivas, por lo que esta medicin est en posibilidad de capturar en un slo nmero la multidimensionalidad del desarrollo. No obstante, la medicin de un ndice de Empoderamiento Humano a nivel provincial no ha sido posible, ya que para el empoderamiento social solamente se logr informacin a nivel regio-

56 / CAPTULO I

Mapa I.1 ndice de Empoderamiento Individual (IEI), por provincia

PP 0.527 Val 0.453 Stgo 0.597 LV 0.460 Esp 0.502 MTS 0.469 Sam 0.473

MC 0.435 Daj SRod 0.515 0.508 EP 0.247 SJ 0.385

Sal 0.529

Dua 0.521 SRam 0.465 MP 0.310 DN+SD 0.783

MN 0.530

Bao 0.287 Ind 0.430 Ped 0.344 Bar 0.416

Az 0.343

SJO SC 0.404 0.448 Per 0.396

HM 0.407 SPM 0.511

ES 0.346 LR 0.514 LA 0.428

Leyenda 0.650 o ms 0.516 - 0.649 0.382 - 0.515 Menor o igual a 0.381

Fuente: ODH/PNUD

ce por la posibilidad de reagrupar la informacin y lograr diferentes indicadores sintticos a nivel provincial.

1.5.3 ndice de Empoderamiento Individual (IEI), por provincia

El ndice de Empoderamiento Individual (IEI) junto con el colectivo determinan el empoderamiento humano. El IEI mide las potencialidades que tienen las personas de hacer cosas; es decir, mide las posibilidades de la gente en una provincia para alcanzar logros (funcionamientos en el lenguaje de Sen) (Diagrama I.5). Del anlisis del IEI se pueden extraer las siguientes conclusiones: Primero, partiendo del hecho de que los valores del ndice y sus componentes no reflejan las magnitudes ptimas, sino los mejores y peores dentro del contexto nacional, se puede ver en el Mapa I.1 y el Cuadro I.3 las posiciones en que se ubican cada una de las provincias del pas. Solamente la pobla-

cin del Distrito Nacional, incluyendo a la provincia de Santo Domingo, se coloca en un nivel de empoderamiento alto, ya que ocupa la primera posicin en todos los componentes del IEI. A continuacin se encuentran Santiago y Monseor Nouel, quienes estn en las primeras posiciones del nivel medio alto. Hay 18 provincias que estn en el rango medio bajo, iniciando por La Romana, San Pedro de Macors y Santiago Rodrguez. Finalmente, hay 6 provincias con un IEI relativamente bajo, encabezadas por El Seibo, Pedernales, Azua, mientras que las ltimas posiciones son ocupadas por San Jos de Ocoa, Bahoruco y Elas Pia. Segundo, a excepcin del Distrito Nacional (incluyendo la provincia de Santo Domingo), ninguna provincia coincide en las mismas posiciones en cada uno de los componentes. Esto quiere decir que una provincia puede registrar una buena posicin en uno de los componentes del ndice y al mismo tiempo una posicin mala o regu-

CAPTULO I / 57

Cuadro I.3
Provincia Alto
DN

ndice de Empoderamiento Individual (IEI) y sus componentes, por provincia

Econmico Valor
0.787

Salud Valor
0.657

Educacin #
1

TIC Valor
1.000

IEI #
1

#
1

Valor
0.686

#
1

Valor
0.783

#
1

Medio/Alto
Stgo MN Sal a PP Dua

Valor
0.729 0.533 0.504 0.587 0.494

#
2 8 11 4 12

Valor
0.434 0.470 0.562 0.362 0.549

#
18 12 5 23 8

Valor
0.534 0.607 0.619 0.599 0.561

#
20 6 5 7 15

Valor
0.689 0.510 0.430 0.561 0.481

#
2 6 12 4 7

Valor
0.597 0.530 0.529 0.527 0.521

#
2 3 4 5 6

Medio/Bajo
Daj LR SPM SRod Esp Sam MTS SRam LV Val SC MC Ind LA Bar HM SJO Per SJ

Valor
0.451 0.649 0.576 0.414 0.568 0.421 0.453 0.451 0.505 0.484 0.550 0.374 0.355 0.505 0.387 0.386 0.295 0.430 0.257

#
15 3 5 19 6 18 14 16 10 13 7 22 23 9 20 21 29 17 30

Valor
0.630 0.250 0.374 0.559 0.388 0.553 0.452 0.452 0.359 0.336 0.235 0.514 0.584 0.280 0.460 0.341 0.631 0.466 0.498

#
3 28 21 6 20 7 17 16 24 26 29 9 4 27 14 25 2 13 10

Valor
0.654 0.575 0.582 0.669 0.595 0.540 0.578 0.555 0.541 0.619 0.571 0.581 0.528 0.475 0.490 0.577 0.502 0.305 0.556

#
3 13 9 2 8 19 11 17 18 4 14 10 21 24 23 12 22 31 16

Valor
0.325 0.583 0.510 0.391 0.457 0.376 0.395 0.401 0.437 0.374 0.436 0.270 0.254 0.451 0.328 0.324 0.188 0.382 0.228

#
20 3 5 15 8 17 14 13 10 18 11 23 24 9 19 21 29 16 27

Valor
0.515 0.514 0.511 0.508 0.502 0.473 0.469 0.465 0.460 0.453 0.448 0.435 0.430 0.428 0.416 0.407 0.404 0.396 0.385

#
7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

Bajo
ES Ped Az MP Bao EP Nacional b D.I.c Amplitud d

Valor
0.317 0.314 0.298 0.323 0.333 0.195 0.600 30.4 131.9

#
26 27 28 25 24 31

Valor
0.453 0.483 0.398 0.205 0.228 0.364 0.429 27.9 103.6

#
15 11 19 31 30 22

Valor
0.379 0.410 0.450 0.429 0.384 0.387 0.585 17.4 71.4

#
30 27 25 26 29 28

Valor
0.235 0.168 0.228 0.284 0.204 0.044 0.623 46.3 248.1

#
25 30 26 22 28 31

Valor
0.346 0.344 0.343 0.310 0.287 0.247 0.559 22.5 118.8

#
26 27 28 29 30 31

a La provincia de Salcedo a partir de diciembre 2006 cambi de nombre a provincia Hermanas Mirabal. En este informe se utiliza todava el nombre de Salcedo. b Los valores nacionales del IEH provincial y su componentes varan de los del IEH regional y sus componentes. Esto se debe a que el IEH provincial se calcula usando los valores mnimos y mximos provinciales, y el IEH regional, los mnimos y mximos regionales. Para mayor informacin sobre la metodologa de clculo del IEH, favor ver nota tcnica. c La diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin. d La amplitud de la diferencia es el (mximo-mnimo)/media simple por 100. Fuente: ODH/PNUD

lar en los otros componentes. Por ejemplo, Santiago tiene la segunda posicin en el IEI, en el ndice de Empoderamiento Econmi-

co y en el de tecnologas de la informacin y la comunicacin; sin embargo, en educacin tiene la posicin 20 y en salud la 18. A su vez,

58 / CAPTULO I

Elas Pia, que ocupa la peor posicin, se mueve entre las ltimas posiciones en todos los componentes. Una tercera conclusin es que empricamente se observa una correlacin positiva entre los subndices que conforman el empoderamiento individual (Anexo I.8); es decir, la mejora en uno se asocia a una mejora en los otros. Hay que tomar en cuenta que el empoderamiento en salud tiene una menor correlacin con los otros subndices de empoderamiento individual. Una mejora del 1% en IEI est asociado con una disminucin en los niveles de pobreza de 0.95% medido por las necesidades bsicas insatisfechas y con una mejora en el ingreso promedio de la provincia en 1.1% (Anexos I.9, I.10, I.11).

mientras que las provincias con un valor negativo tienen un peor desempeo, segn el empoderamiento individual, de lo que su ingreso hara esperar. Hay 17 provincias en las que se obtiene mejor posicin en IEI que en el nivel de ingreso, otras 3 registraron un nivel de aprovechamiento segn lo esperado y 11 presentaron valores negativos. Las provincias con peor desempeo fueron La Altagracia, Montecristi y Valverde, que perdieron cada una 15 posiciones. Les siguen El Seibo, La Romana y Monte Plata, que perdieron 6 posiciones y, finalmente, est Mara Trinidad Snchez con 5. Por el lado positivo, estn Monseor Nouel, Puerto Plata, Santiago e Independencia quienes ganan 15, 9 y 8 posiciones, respectivamente (Grfico 1.4).

ndice de Empoderamiento Individual (IEI) y los ingresos medios

La interrelacin entre estos ndices permite establecer los vnculos entre el nivel de ingreso promedio por habitante (la riqueza potencial por habitante de una provincia) y el empoderamiento individual; es decir, la capacidad de la poblacin de hacer cosas. La diferencia entre la posicin de una provincia por ingreso per cpita menos la posicin que ocupa por IEI nos permite establecer cules son las provincias en las que ms o menos ha utilizado el ingreso por habitante para mejorar el IEI. sta es, de hecho, una de las funciones ms importantes que ha aportado el indicador de desarrollo humano: ofrecer un referente del bienestar que vaya ms all del basado exclusivamente en el ingreso, lo cual tambin se aplica al empoderamiento individual. El Grfico I.4 muestra el nivel de aprovechamiento en las provincias. Los valores positivos muestran que han registrado un nivel de empoderamiento individual mejor del que debera esperarse dado su ingreso,

I.6 Los indicadores de desarrollo humano a nivel nacional

El desarrollo humano es una estrategia concreta del enfoque de capacidades o del desarrollo como libertad de Amartya Sen. Para aplicarse como estrategia requiere contar con un conjunto de indicadores que sirvan de referente para medir la efectividad de las intervenciones. Estos indicadores son un avance importante porque permiten analizar el desarrollo de un pas a travs de dimensiones que van ms all del ingreso per cpita. Sin embargo, es imposible capturar en un solo nmero una realidad que es multidimensional.

I.6.1 ndice de Desarrollo Humano (IDH)

Como se ha indicado en otros informes, el ndice de Desarrollo Humano (IDH) mide tres dimensiones del desarrollo de un pas: que las personas tengan una vida larga y saludable, con acceso a conocimientos y con un nivel de vida digno31. Segn las estima-

CAPTULO I / 59

Grfico I.4

Niveles de aprovechamiento del ingreso para mejorar el empoderamiento individual

MN,15 PP ,9 Stgo, 8 Ind, 8 Esp, 5 Dua, 5 Daj, 5 SC, 4 SRam, 3 DN, 3 Bar, 3 SJO, 2 Sal, 2 SJ, 1 Sam, 1 Ped, 1 Az, 1 LV, 0 Provincias EP ,0 que tienen Bao, 0 mejor posicin de ingreso que de IEI

(Anexo I.12), movido fundamentalmente por el ingreso. La evidencia internacional muestra que los pases con mayores niveles de ingreso tienden a ser tambin aquellos con mayores niveles de IDH (Anexo I.14). En Repblica Dominicana esta relacin ha sido ms dbil en comparacin con el promedio mundial; la mejora de los indicadores de salud y educacin ha sido de menor magnitud que el crecimiento experimentado en el ingreso por habitante, lo que evidencia un desaprovechamiento de la riqueza para mejorar la calidad de vida de las personas (Anexos I.15 y I.16). En el Anexo I.17 se encuentra un anlisis de los dems ndices nacionales, como el ndice de Pobreza Humana (IPH), el de desarrollo relativo al gnero y el de empoderamiento de gnero. El primero incorpora las mismas dimensiones del ndice de Desarrollo Humano, pero desde una perspectiva de las privaciones y los otros miden la creacin de capacidades en las mujeres relativa al de los hombres. El ndice de Desarrollo Humano relativo al Gnero establece cmo las diferencias de sexo modifican el IDH y la potenciacin de gnero mide cmo las mujeres participan en la poltica, en la actividad econmica y en el acceso a los ingresos.

Provincias que tienen mejor posicin de IEI que de ingreso

SRod, -1 SPM, -2 Per, -2 HM, -3 MTS, -5 MP , -6 LR, -6 ES, -6 Val, -15 MC, -15 LA, -15 -20 -10 0

10

Posicin segn el ingreso per cpita menos posicin segn IEI Fuente: ODH/PNUD

ciones del IDH publicadas en el Informe Mundial sobre Desarrollo Humano de 20072008, Repblica Dominicana ocupaba la posicin 79 entre 177 pases del mundo. Si comparamos el desempeo de los indicadores dominicanos con el promedio de la regin de Amrica Latina y el Caribe se observa que, al igual que en los aos anteriores, el pas contina mostrando niveles ms bajos de desarrollo humano en todas sus dimensiones (Anexo I.13). En el largo plazo, el IDH del pas mejor

I.6.2 ndice de Pobreza Humana Provincial (IPHp)

El ndice de Pobreza Humana Provincial (IPHp) mide las privaciones de las personas en las mismas dimensiones que el IDH. Los indicadores que se utilizan para calcular el IPHp son: la probabilidad de morir antes de los 40 aos, el analfabetismo en personas adultas, la falta de acceso sostenible a fuentes de agua mejorada y la desnutricin infantil. Las cinco provincias con mayor privacin relativa son Elas Pia, Bahoruco, San Juan, Montecristi y Pedernales. En el otro extremo, las provincias Distrito Nacional,

60 / CAPTULO I

Cuadro I.4

ndice de Pobreza Humana Provincial (IPHp)

ndice de Pobreza Humana (IPHp) Probabilidad de morir antes de los 40 aos (%) 2006 Analfabetismo de adultos (% de personas de 15 aos o ms) 2002 Poblacin sin acceso sostenible a fuentes de agua mejorada (%) 2002 Tasa de desnutricin infantil (bajo peso para la edad) (% nios menores de 5 aos) 2002

Provincia

Posicin Alto
DN SPM 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31

Valor

9.3 9.5 10.1 10.8 11.0 11.2 11.5 12.3 12.3 12.5 12.6 13.4 13.5 14.1 14.1 14.2 14.2 14.6 14.9 15.3 17.1 17.2 17.6 17.9 18.3 18.4 20.3 21.4 21.6 23.2 27.5 11.0 14.2 28.5 120.1

12.5 8.7 11.2 7.5 12.3 8.7 11.9 9.9 9.9 11.6 9.3 8.0 11.2 11.9 14.4 12.6 10.4 10.5 10 10.8 9.9 15.3 12.8 15.5 12.7 14.1 16.3 11.7 18.5 14.0 16.0 10.0 11.7 21.9 92.1

6.7 10.4 11.6 14.2 9.7 14.9 12.8 13.1 15.2 14.6 15.4 17.8 16.4 16.1 17.1 18.1 17.7 18.2 19.4 19.7 24.1 14.2 23.5 22.2 25.2 20.1 25.7 19.3 27.2 30.0 36.1 13.0 17.7 34.3 160.7

6.5 13.5 6.1 10.0 16.3 8.5 13.0 18.3 15.6 15.4 16.0 16.1 16.7 21.8 11.2 12.4 18.3 18.8 18.5 16.4 6.4 36.4 14.4 20.7 5.8 32.1 24.7 51.1 27.2 29.3 36.6 13.5 16.3 55.2 244.7

4.0 4.9 4.1 4.9 5.4 3.7 5.3 8.2 4.9 5.5 6.9 4.3 6.2 5.3 4.2 4.1 6.8 6.5 4.7 8.3 3.5 4.8 7.8 6.3 7.4 7.3 6.0 3.8 3.5 10.1 8.4 5.3 5.3 29.9 115.5

Medio/Alto
Stgo Esp LR

Medio/Bajo
Sal MN SC PP Dua LV Val SRam Sam MTS Daj Per HM

Bajo
SRod Bar SJO LA Ind Es Az MP Ped MC SJ Bao EP Promedio nacional Mediana D.I.a Amplitudb

a La diferencia interprovincial se calculada con el coeficiente de variacin en % b La amplitud de la diferencia es el (mximo-mnimo)/media simple por 100

Fuente: ODH/PNUD en base a ONE (probabilidad de morir antes de los 40 aos), ENDESA 2002 (tasa de desnutricin infantil) y Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2002

CAPTULO I / 61

San Pedro de Macors, Santiago, Espaillat y La Romana presentan menor pobreza humana (Cuadro I.4 y Anexo I.19). El Distrito Nacional (incluyendo a Santo Domingo) es la demarcacin que menores privaciones presenta segn el IPHp, pero la poblacin tiene una probabilidad de morir joven superior al promedio del pas. San Jos de Ocoa aparece en la posicin 21 en la escala de pobreza del pas, con privaciones relativamente altas. Sin embargo, al analizar los indicadores se constata que la provincia tiene la menor tasa de desnutricin infantil y una de las mayores tasas de cobertura de agua potable; pero este buen desempeo en la calidad de vida va acompaado de una elevada proporcin de personas adultas analfabetas. Montecristi queda en el puesto 28, segn el IPHp, con un nivel alto de privaciones. Esta posicin se justifica porque es la provincia que tiene la menor cobertura en acceso a agua potable, a pesar de tener una de las ms bajas tasas de desnutricin infantil. San Juan presenta niveles altos de privaciones en todos los indicadores, excepto en desnutricin infantil. En esta provincia se manifiestan dos situaciones extremas: la tasa ms alta de probabilidad de morir antes de los 40 aos y la menor tasa de desnutricin infantil. Azua, en la posicin 25, registra altas privaciones, a pesar de tener la mayor tasa de acceso a agua potable del pas. Finalmente, una mejora de un 1% en el IEI est asociada con una disminucin del ndice de Pobreza Humana en 1.04%32.

Primero, el INDH 2008 inicia en el punto donde termina el INDH 2005. El primero tuvo un enfoque nacional, por tanto hizo un anlisis sectorial, mientras que el segundo pretende un anlisis espacial de la descentralizacin y el empoderamiento como vas para lograr el desarrollo humano. Segundo, este informe entiende que el orden de inequidad se reproduce a travs de las instituciones y la cultura poltica, lo cual sita el tema de la igualdad de acceso a las oportunidades y al desarrollo humano en la perspectiva del anlisis del poder y del empoderamiento de la poblacin como va de alterar las relaciones de poder en la sociedad. Esa modificacin puede ser por la va de construirlo mediante el consenso, por la va de la conquista o de la redistribucin. Tercero, el desarrollo humano crea capacidades y empodera a las personas, en su doble dimensin: individual y social. Es decir, la creacin de capacidades y el empoderamiento tienen una dimensin individual porque son portadas por las personas y las libertades reales se manifiestan en logros individuales que permiten a las personas elegir la vida que valora. Pero tambin tienen una dimensin social, por dos razones: porque muchas capacidades se construyen a partir de la sociedad, como es el acceso a las oportunidades, y segundo, porque el individuo vive en sociedad y la calidad y magnitud de esas relaciones son parte parte del clculo del bienestar. Cuarto, capacidades y empoderamiento forman un continuo, integran una unidad, ya que la creacin de capacidades es una va para generar empoderamiento y el empoderamiento fortalece la creacin de capacidades. Quinto, el desarrollo humano es una cuestin de poder, puesto que en sociedades con un defectuoso estado de derecho el acceso a las oportunidades depende del

Una mejora del 1% en el IEI est asociada con una disminucin del 1.04% del IPHp

I.7 Conclusiones
Las principales conclusiones de este captulo se pueden resumir en los siguientes aspectos:

62 / CAPTULO I

poder que tengan las personas, individual y colectivamente. Sexto, el desarrollo humano es un hecho concreto de la gente en sus circunstancias, un hecho de cmo y dnde vive la gente y, por lo tanto, tiene una dimensin local. Sptimo, la descentralizacin es un medio para acercar a la poblacin a las decisiones que le afectan y para materializar el empoderamiento. No produce desarrollo humano ni hace ms eficiente y eficaz la administracin pblica de manera automtica. Este informe entiende la descentralizacin como una opcin y concepcin poltica de participacin que potencia la libertad de la gente a escoger el modo de vida que valora. Sptimo, empoderamiento, creacin de capacidades y descentralizacin deben ir juntos. Empoderamiento sin descentralizacin puede generar tensiones sociales y la descentralizacin sin empoderamiento puede provocar caciquismo y clientelismo. Octavo, hay una relacin entre creacin de capacidades, empoderamiento, poder, Estado y desarrollo humano. Las capacidades crean libertades, el empoderamiento expresa la posibilidad de actuar de las personas y de incidir en las decisiones que les afectan. El empoderamiento tiene que convertirse en poder para alterar el orden que impide el acceso equitativo a las oportunidades. El Estado debe actuar como garante de un equilibrio de poder y de un estado de derecho. Esto es la base para el desarrollo humano. Noveno, se construy un ndice para establecer los niveles de empoderamiento de la sociedad dominicana a nivel territorial. Este ndice consta de 52 indicadores con dos grandes dimensiones: la individual y la colectiva. El empoderamiento individual sigue la misma lgica de libertades positivas del ndice de Desarrollo Humano (IDH), midiendo las capacidades de las personas para alcanzar logros en la vida. Sin embargo,

se han incluido en el ndice de Empoderamiento Individual (IEI) muchos ms indicadores que en el IDH, con el objetivo de llevar a cabo anlisis detallados de las diferentes dimensiones del empoderamiento. El empoderamiento individual est formado por cuatro mbitos de desempeo: econmico, educacin, salud y de tecnologas de la informacin y la comunicacin. El ndice de Empoderamiento Colectivo (IEC) mide las capacidades de las personas de incidir en las decisiones que le afectan y de creacin de capital social. Este ndice recoge dos mbitos de desempeo: primero, las libertades polticas, es decir, el alcance de los derechos. Segundo, el capital social, es decir, la capacidad de accin conjunta de la sociedad, los niveles de confianza, organizacin, movilizacin, pertenencia e inclusin social. Tan solo se pudo calcular a nivel regional. El ndice de Empoderamiento Humano (IEH) presenta debilidades en la disponibilidad de informacin, pero es sin duda un paso de avance en la forma de enfocar los problemas del desarrollo en Repblica Dominicana. Podr ser mejorado en la medida en que se disponga de ms y mejor informacin estadstica. Dcimo, a nivel nacional el empoderamiento colectivo e individual tiene el mismo orden de magnitud. Esos niveles, aunque no ptimos, son consistentes con la relativa estabilidad del sistema social en su conjunto que se ha observado en aos recientes. Undcimo, la poblacin de la regin Metropolitana es la que registra un mayor empoderamiento individual; es decir, el que habilita para hacer cosas. Pero es la de menor poder colectivo para incidir en las decisiones que le afectan directamente. El bajo nivel de capacidades sociales limita las posibilidades que brinda el alto acervo de capacidades individuales para una mayor

Las tres provincias con ms privaciones son Elas Pia, Bahoruco y San Juan

CAPTULO I / 63

participacin poltica, por lo que se hace necesario aumentar la cohesin social y el capital social en esta regin. Duodcimo, el Sur y el Este presentan las capacidades individuales ms bajas, pero el Sur es la segunda regin del pas con mayor empoderamiento colectivo. Esto deber fortalecerse a travs de polticas pblicas para mejorar la calidad de vida de la poblacin. El Este es la regin que presenta el mayor desafo; pues tiene relativamente bajos ambos ndices de empoderamiento. Dcimotercero, la poblacin de la regin Norte es la que tiene mayor equilibrio entre empoderamiento individual y colectivo. Tiene el mayor ndice de Empoderamiento Colectivo del pas; sin embargo, tiene un desempeo relativamente bajo en el aspecto econmico y en tecnologas de la informacin y la comunicacin, considerando las otras capacidades de la provincia. Dcimocuarto, el clculo del ndice de Empoderamiento Individual (IEI) indica que la poblacin del Distrito Nacional, incluyendo a la provincia de Santo Domingo, es la que registra mayor nivel, ocupando la primera posicin en todos los componentes del ndice. Santiago y Monseor Nouel

siguen en importancia. En general, hay una provincia que se califica de nivel alto, 6 de nivel medio alto, 18 de nivel medio bajo y 6 de nivel bajo. Las 6 provincias en peor situacin son: El Seibo, Pedernales, Azua, Monte Plata, Bahoruco y Elas Pia. Dcimoquinto, las provincias en las que menos se ha aprovechado la oportunidad del ingreso para mejorar la capacidad de las personas de hacer cosas son: La Altagracia, Montecristi y Valverde; seguidas de El Seibo, La Romana y Monte Plata. Por su parte, Monseor Nouel, Puerto Plata, Santiago e Independencia son las que mejor han aprovechado esa oportunidad. Dcimosexto, el ndice de Privaciones Humanas muestra que las cinco provincias con mayor privacin relativa son Elas Pia, Bahoruco, San Juan, Montecristi y Pedernales. En el otro extremo hallamos las provincias Distrito Nacional, San Pedro de Macors, Santiago, Espaillat y La Romana, que presentan menor pobreza humana. Dcimosptimo, el empoderamiento humano, como era de esperar, est positiva y significativamente asociado con el aumento del ingreso medio mensual y negativamente asociado con los ndice de Pobreza Humana y Privaciones Humanas.

El Estado debe actuar como garante de un equilibrio de poder y de un estado de derecho

64 / CAPTULO I

El empoderamiento social, la movilizacin y la participacin son la garanta de la sociedad para tener un verdadero estado de derecho y acceso equitativo a bienes pblicos de calidad.

El empoderamiento social: poder que se construye y se conquista

El desarrollo humano es la expresin de una voluntad, es una decisin. Histricamente ha habido minoras que han controlado el rumbo de la historia a su favor y mayoras que han quedado excluidas de los frutos del crecimiento econmico. Este hecho ha sido justificado a lo largo de siglos por diferentes religiones, ideologas e, incluso, teoras. En unos casos, el poder provena del designio divino; en otros, era el resultado de condiciones humanas predesignadas como la familia, el lugar de nacimiento, el color o el gnero. Los sectores con poder llegaron a afirmar que la pobreza de algunos era un paso previo y necesario para lograr el desarrollo de todos. Hoy sabemos con certeza que el poder no cae del cielo, que la pobreza no es un prerrequisito del desarrollo y que el poder se construye, se redistribuye o se conquista. De eso trata este captulo: capacidades, empoderamiento, capital social, poder, institucionalidad, pobreza y desarrollo humano como aspectos de una misma ecuacin. Ninguno de ellos puede ser abordado sin considerar los otros. En la actualidad, las sociedades ms desarrolladas son ms equitativas y con mayores niveles de institucionalidad, mientras que las sociedades menos desarrolladas son las de mayor pobreza, inequidad y falta de institucionalidad. Adems, hay suficientes evidencias1 de que la bsqueda de la equidad no es slo una cuestin de justicia, sino tambin de eficiencia econmica y de sostenibilidad. En el captulo I de este informe se plan-

tearon las interrelaciones entre el desarrollo humano, el poder y lo local. El desarrollo humano es el resultado de un ejercicio de voluntad que propicia la acumulacin de fuerzas sociales que modifican las relaciones de poder y convierten al Estado en el garante del acceso a las oportunidades y del estado de derecho. El poder se acumula desde abajo hacia arriba mediante el empoderamiento, que impacta las circunstancias concretas en que viven las personas. De ah la importancia de la dimensin local del desarrollo. Este captulo analiza el empoderamiento social, su distribucin en el territorio y cmo a travs de la construccin de un tejido social se crea y conquista poder. Se discuten las formas de empoderamiento social, entendindolas como resultado del grado de solidez del tejido social, de la solidaridad recproca, de la cooperacin entre las personas y del capital social acumulado por ellas en su mbito local o nacional. Por tanto, el captulo se refiere a la participacin, la confianza interpersonal, la confianza en las instituciones, el sentido de pertenencia a la sociedad, la inclusin social, la interrelacin entre las personas y con las instituciones, de cara a un fin comn. Todos estos aspectos son parte integral del bienestar y permiten a las personas ser y hacer lo que valoran.

Hoy sabemos con certeza que el poder no cae del cielo, que la pobreza no es un prerrequisito del desarrollo y que el poder se construye, se redistribuye o se conquista

II.1 Empoderamiento social para construir el poder local

El empoderamiento es la posibilidad de que las personas incidan en los procesos y decisiones que les afectan. Supone crear diversas capacidades individuales y usarlas para la participacin o accin colectiva, a lo

CAPTULO II / 67

que hemos llamado empoderamiento colectivo. Ambos tipos de capacidades son necesarios y deben ser simultneos para que exista un empoderamiento sustantivo o real. El empoderamiento colectivo combina la dimensin social y la dimensin poltica. La primera ser discutida en el presente captulo y la segunda en el captulo siguiente. El empoderamiento social implica que el poder se acumule y construya desde la base de la pirmide social. Es utilizar los atributos individuales acumulados con fines colectivos. No es la simple suma de las capacidades individuales, sino la sinergia entre ellas lo que genera nuevas dinmicas y potencia las capacidades de la persona.

Para este informe, capital social y empoderamiento social tienen un mismo significado. Son un intangible que estimula las relaciones de cooperacin entre grupos humanos y fortalece un tipo de comportamiento propicio a la accin colectiva, a travs de la reciprocidad, la confianza mutua entre personas, grupos y organizaciones (Recuadro II.1). Este tipo de intangible se encuentra en muchos tipos de relaciones interpersonales, comunitarias, en organizaciones sociales y polticas. Su presencia beneficia los procesos de descentralizacin y fortalece el tejido y la cohesin social2. El capital social, desde la concepcin

Recuadro II.1

El capital social: un concepto comodn

do construirlo puedan adquirirlo fcilmentea. Para los conservadores, la construccin del capital social es un proceso de muy largo plazo y evidentemente las reformas institucionales no juegan un papel importante. La visin progresista observa el papel de las normas, la cooperacin, la reciprocidad, las redes sociales, desde una ptica dinmica, no esttica, por lo que sostiene que el capital social puede ser una herramienta para gatillar, transiciones y potenciar reformas que buscan reducir las iniquidades existentes b. Su visin se dirige a la existencia de instituciones que facilitan la accin colectiva de grupos sociales, en particular los tradicionalmente excluidos. Desde este punto de vista existe la oportunidad de disear polticas tendentes a construir capital social. Parecera que el capital social es un concepto-comodn dominado por la ambigedad. Su popularidad y manejo de parte de tradiciones intelectuales dismiles le dotan de una variedad de funciones en la formacin de polticas de desarrollo. Hay quienes usan el capital social como sinnimo de institucionalidad, de existencia de normas claras, de la generalizacin de la confianza entre la ciudadana o de un conjunto de valores que ayudan a mantener los niveles de cohesin social. En algunos organismos multilaterales lo usan como sinnimo de participacin, de sociedad civil e incluso de empoderamientoc.

El capital social se ha convertido en un concepto sombrilla que ampara una diversidad de significados e ideas provenientes de distintas corrientes tericometodolgicas y diferentes ideologas. Pero hay una zona comn entre quienes han estudiado el tema: la gran mayora tiende a definirlo en funcin de la existencia de normas claras, de relaciones basadas en la reciprocidad y la cooperacin, en la existencia de redes sociales de proteccin mutua y en las capacidades para coordinar y definir las acciones colectivas. Las diferencias afloran cuando se trata de establecer las posibilidades de construir el capital social, sus orgenes, el papel que juega en el desarrollo o el progreso de una nacin, cuando se evala el acervo de una sociedad en concreto y en lo que se refiere a su uso individual, grupal o comunitario. Las diferentes visiones de la forma en que se constituye el capital social se pueden agrupar en dos grandes corrientes: la conservadora y otra que puede ser llamada progresista. La primera coloca el nfasis en el papel de las tradiciones, la religin, los hbitos histricos y la familia, en la construccin de las normas, la cooperacin y la conformacin de redes sociales basadas en la confianza. Estas corrientes ven el capital social enraizado en la cultura, como parte constitutiva del modo de ser y ver el mundo de las personas, por lo que se hace difcil que sociedades o comunidades que en su historia y tradicin no han podi-

Notas:

a b c

Ver Fukuyama 1996, p. 45-46; Fukuyama 2000. Putman 1993, p. 167 Durston 2002, p. 6 Segn Nora Rabotnikof: Un concepto que aparece con alguna frecuencia en los documentos de los bancos y que alude a problemas y lneas de interpretacin similares a las que articula la categora de sociedad civil es el de capital social comunitario. Proveniente de otra tradicin terica, aparece, sin embargo, en el contexto de las estrategias de desarrollo autosostenible y parece aludir a la dimensin institucional y cultural (leyes, normas, costumbres) y a la trama organizacional (red de asociaciones voluntarias, interacciones generadoras de confianza, etc.) a las que, en otro vocabulario, alude la idea de sociedad civil. Rabotnikof 2001, p. 109

68 / CAPTULO II

Recuadro II.2

Mercado, instituciones y confianza

a las virtudes de la conducta prudente, sino tambin al papel de algunos valores complementarios como crear y mantener un clima de confianza, evitar las tentaciones de la corrupcin general y hacer de las garantas un sustituto viable de la aplicacin punitiva de la ley. Sin embargo, cuando an no se han establecido los principios de la tica de mercado y no se ha creado un perfecto clima de confianza empresarial, puede resultar difcil cumplir los contratos. En esas circunstancias, una organizacin exterior puede resolver el problema del incumplimiento de lo acordado y prestar un servicio socialmente valorado recurriendo a la mano dura [por ejemplo, instituciones ilegales]. La contribucin de las organizaciones [ilegales] que velan por el cumplimiento de lo acordado a generar esa garanta depende de la ausencia de cdigos de conducta que reduciran la necesidad de que una organizacin externa impusiera lo acordado. Esta funcin de las organizaciones ilegales disminuira si aumentaran la confianza y la conducta que la generara. Las normas de conducta y las reformas institucionales pueden ser, pues, muy complementarias.

La creacin de confianza tambin es un requisito para que pueda prosperar el capitalismo. A este respecto, Amartya Sen seala: El funcionamiento satisfactorio de una economa de intercambio depende de la confianza mutua y del uso de normas explcitas e implcitas. Cuando estos modos de conducta son abundantes es fcil que pase desapercibido su papel. Pero, cuando hay que cultivarlos, esa laguna puede constituir un importante obstculo para construir el xito econmico. Un cdigo bsico de buena conducta empresarial es algo as como el oxgeno: slo nos interesa cuando no existe. La necesidad de crear instituciones tiene una clara conexin con el papel de los cdigos de conducta, ya que las instituciones basadas en mecanismos impersonales y entendimientos compartidos funcionan a partir de conductas comunes, de confianza mutua y de la confianza en la tica del otro. Para aprovechar las oportunidades del mercado y recurrir ms al comercio y al intercambio, los pases en vas de desarrollo tienen que prestar atencin no slo

Fuente: Sen 1999, p. 319-322

adoptada para este informe3, es caracterstico de una relacin social y no de las individualidades aisladas. En toda relacin interpersonal existe algn nivel de capital social y es impensable la posibilidad de relaciones entre seres humanos si no hay algn nivel de cooperacin y reciprocidad. Hasta para que existan los mercados, los contratos, y pueda funcionar el capitalismo es necesario que exista algn tipo de confianza interpersonal (Recuadro II.2). Lo importante es determinar si estos niveles de capital social que se observan en relaciones interpersonales y grupales permiten que se establezcan puentes entre diversos grupos para que se d un proceso de inclusin social y de construccin de ciudadana. Esto implicara la titularidad efectiva de los derechos civiles, polticos y, principalmente, sociales4, que modifiquen las relaciones de poder e impidan la apropiacin privada de los bienes pblicos (Recuadro II.3).

II.1.1 Cmo encaja el empoderamiento social en el enfoque de desarrollo humano?

El empoderamiento social es una parte constitutiva de toda estrategia de desarrollo humano. Es tanto un fin en s mismo como un instrumento para ampliar las oportunidades de la gente. Como fin, trata que las personas se reconozcan a s mismas como sujetos de sus propias historias, tengan autoestima, tengan control sobre sus vidas, puedan desarrollar sus capacidades y generar sus oportunidades. Como medio, es la garanta para la equidad, en la medida en que sta es producto de las relaciones sociales de poder. En sociedades como la dominicana, de gran desigualdad, un interlocutor social ser reconocido como tal cuando pueda mostrar su nivel de poder. As, el empoderamiento de la gente es una forma de construir voluntades colectivas

CAPTULO II / 69

para promover un proyecto comn, el cual puede lograrse agregando compromisos -el poder con-, o mediante la conquista o redistribucin del poder en beneficio de las mayoras -el poder sobre- (Diagrama I.2, cap. I). Desde el enfoque de desarrollo humano, el empoderamiento social o capital social forma parte de la estructura social, es un producto de las relaciones que establecen las personas en el marco de su cotidianidad, en las esferas pblica y privada. Es un proceso dinmico, cambiante, que puede tanto construirse, como destruirse.

cacin deficiente, como ha sido el caso de la inicial negacin de informacin sobre los estudios previos a la construccin del metro de Santo Domingo7. En materia de transparencia financiera, la experiencia ha sido nefasta, como se evidenci con el fraude bancario de 2003. Hay que sealar que esta situacin ha venido cambiando y se observan notables progresos en la transparencia y fidelidad de la informacin pblica del sector financiero. Inclusin y participacin. Esto plantea tres preguntas: a quin se incluye?, cmo se incluye?, y a qu nivel de toma de decisiones se debe participar? Este informe entiende que la participacin social en las decisiones es una forma de construir democracia, ciudadana y garantizar eficacia. Lo ideal es que existan mecanismos institucionales que garanticen la participacin, pero la prctica es que la inclusin y la participacin en las decisiones que afectan a los diferentes grupos depender del poder de esos grupos. Los sectores tradicionalmente excluidos slo podrn participar cuando tengan el poder suficiente para demandar ese derecho. Adicionalmente, es comn que los intereses especficos de sectores de la poblacin con poca participacin y poder de toma de decisiones sean ignorados o considerados de la esfera privada, como ha sido el caso de temas como la violencia basada en gnero o los derechos sexuales y reproductivos. Esto plantea que, adems de la inclusin de grupos, la ampliacin de la democracia requiere de la inclusin de temas que anteriormente han sido considerados externos al quehacer poltico. Responsabilidad y rendicin de cuentas. La rendicin de cuentas es un componente esencial en la construccin de un estado de derecho8. Ello implica que

Cmo se puede empoderar socialmente?

No existe una frmula precisa, pero la mejor forma es creando ciudadana; es decir, propiciar el ejercicio efectivo de las personas de sus derechos polticos, civiles y sociales. Segn el Banco Mundial5, los esfuerzos exitosos de empoderar a la ciudadana suelen compartir cuatro elementos: Acceso a la informacin. La ciudadana informada estn en mejores condiciones para demandar sus derechos y exigir rendicin de cuentas a los funcionarios pblicos. La libertad de prensa, la informacin veraz, el libre acceso a la informacin pblica, la transparencia en la gestin financiera, entre otros, son mecanismos que empoderan a la poblacin. En Repblica Dominicana ha habido notables avances en estas reas; sin embargo, ha sido una prctica en algunos medios de comunicacin que los dueos del capital interfieran en la informacin veraz y en la lnea editorial, confundiendo intereses particulares con intereses colectivos. Peor an, en ocasiones, el Estado dominicano ha cooptado periodistas6. La actual Ley General de Libre Acceso a la Informacin Pblica 200-04 es un avance importante, aunque todava tiene una apli-

Recuadro II.3

Bienes pblicos

Son los bienes indispensables para lograr el bienestar, cuyo consumo debe ser en conjunto para todas las personas; es decir, es un consumo que no es exclusivo ni divisible como el imperio de la ley, las carreteras, la educacin, la ciencia, la justicia, la estabilidad macroeconmica, la conservacin del medio ambiente o la situacin epidemiolgica. El Estado debe prever la disponibilidad suficiente y garantizar un uso genuinamente pblico de esos bienes, evitando que sean indebidamente apropiados por los intereses particulares.

70 / CAPTULO II

los empleados pblicos y privados sean responsables de sus polticas, acciones y del uso de fondos. Lamentablemente, una de las caractersticas de la sociedad dominicana es la ausencia de rendicin de cuentas9 as como de sanciones10 y el hecho de que la corrupcin no haya sido sancionada contribuye a crear una cultura de impunidad y la complicidad11. La debilidad institucional no solamente es en el Estado12 sino que abarca al sector privado. En el 2005, el 8.6% de la poblacin de ms de 12 aos afirm ser vctima de fraudes y engaos por parte de empresas privadas, particularmente en la compra de bienes alimenticios, compra y reparacin de electrodomsticos, entre otros13. El ndice de Competitividad Global del World Economic Forum para 2007-2008 midi la rendicin de cuentas en el sector privado, el cual aparece entre los peor ubicados14 de 131 pases, as como en la conducta tica de las firmas, apareciendo en la posicin 105 de 131. Capacidad organizacional local para el inters comn. Se trata de la posibilidad de que la gente trabaje unida, organizada y movilice recursos para resolver problemas de inters comn. Los grupos con mayores privaciones recurren unos a otros en busca de respaldo y fortaleza para resolver sus problemas cotidianos, en ocasiones utilizando mecanismos informales. En general, la poblacin organizada tiene ms probabilidades de conseguir respuestas a sus demandas que las comunidades con poca organizacin15. Esa capacidad se construye desde lo local y se hace compleja a travs de redes municipales, provinciales, regionales y nacionales, lo cual acrecienta su potencial para jugar un rol clave en la institucionalidad del pas. Finalmente, hay que sealar que el Es-

tado y las instituciones polticas lideran la construccin o destruccin de capital social a travs de las polticas pblicas que pueden contribuir a crear lazos sociales y a fortalecer la confianza de la gente en s misma. Adems, es determinante la manera como el Estado deviene en rbitro defendiendo el inters colectivo o el inters de grupos especficos. Algunas situaciones provocan desencanto y frustracin con respecto a la participacin, como la corrupcin administrativa, el dficit de representacin social en las instituciones polticas, la falta de transparencia en las medidas y decisiones que afectan a la poblacin, el acceso preferencial a la justicia y la disociacin entre mritos y recompensas. Esto, adems, corroe el respeto a la legalidad y bloquea la construccin de capital social de los grupos con menos acceso al Estado y a sus instituciones.

En resumen
El proceso de empoderamiento es la posibilidad de que las personas incidan en los procesos y decisiones que les afectan, lo cual supone la creacin de diversas capacidades individuales y colectivas, que deben ser simultneas para que el empoderamiento sea real y sustentable. Dentro del empoderamiento colectivo est el social y el poltico. El primero es objeto de este captulo e implica el uso de los atributos individuales acumulados en forma sinrgica y con fines sociales. Para este informe, capital social y empoderamiento social tienen el mismo significado. Se entiende como un factor intangible que estimula las relaciones de cooperacin entre grupos humanos, la reciprocidad y el fortalecimiento de la confianza mutua. Es caracterstico de las relaciones sociales y no de las individualidades. En esta perspectiva, el empoderamiento social es una va para ampliar las libertades, particularmente las de las personas ms excluidas.

El Estado y las instituciones polticas lideran la construccin o destruccin de capital social a travs de las polticas pblicas

CAPTULO II / 71

En la visin de desarrollo humano, el empoderamiento es un fin en s mismo, que hace que las personas se reconozcan como sujetos de sus propias historias. Tambin es un medio, que permite garantizar la equidad, en tanto esta ltima es producto de las relaciones sociales de poder. Hay muchas formas de generar empoderamiento social, pero las ms comunes son el acceso a la informacin, la inclusin, la participacin, la responsabilidad, la rendicin de cuentas y la capacidad de organizacin local. Finalmente, el Estado es un medio esencial para construir capital social a travs de polticas pblicas y para actuar como rbitro de la sociedad, pero para ello se requiere de un compromiso con la construccin de la institucionalidad democrtica y de un equilibrio de poder en la sociedad.

social no estimule la asociatividad, el sentido de comunidad y la capacidad poltica de las personas, sino que sea aprovechado por individuos o grupos concretos que excluyan a personas y grupos que no pertenecen a ese circuito de relaciones determinado. Es lo que llamamos apropiacin individual del capital social. Cuando la confianza, la reciprocidad y la cooperacin se circunscriben a grupos cerrados y excluyentes se fortalece el sentido de identidad y pertenencia de un grupo, pero se niega a los dems. Tal es el caso de los que tienen el poder econmico y poltico y dejan fuera al resto de la sociedad, o de los muncipes de una localidad especfica que actan a expensas de otras localidades o negndolas. Esto dificulta los vnculos y la solidaridad entre grupos, y dificulta fortalecer las redes y los puentes de comunicacin. El clientelismo se puede definir como una reciprocidad difusa: intercambio de apoyo poltico por favores econmicos y sociales, lo cual corroe el estado de derecho, actuando en contra del desarrollo humano. Es un ejemplo de capital social negativo para la sociedad, pero favorable para pequeos grupos e individuos que construyen organizaciones que sirven de apoyo a caudillos locales e, incluso, nacionales. El fenmeno del clientelismo no slo afecta a los partidos polticos, sino que est profundamente enraizado en la sociedad dominicana. En efecto, para el ao 2004 todas las personas tenan algn nivel de clientelismo: el 36% tena un nivel bajo, el 28% un nivel moderado, el 23% un nivel alto y el 12% un nivel muy alto (Cuadro II.1). Ese nivel de clientelismo era ms profundo en la poblacin rural, seguido del resto urbano, y finalmente en el Distrito Nacional. Asimismo, era ms profundo en la poblacin con mayor nivel de participacin, en los hombres y en el estrato socioeconmico bajo.

La ley del tigueraje se impone, si el otro hizo una ilegalidad, el actual la repite en forma acrecentada..., y no pasa nada

II.2 El capital social puede o no favorecer al desarrollo humano

Este informe ha sostenido que, si bien las capacidades y el empoderamiento se portan individualmente, gran parte de su construccin es social, ya que el acceso a muchas oportunidades en la cuanta y calidad necesaria depende de que el Estado las pueda garantizar. Pero el Estado es una relacin social que refleja las relaciones de poder. As, el acceso a las oportunidades de forma sostenida depende de un equilibrio de poder dentro del Estado que garantice un ejercicio efectivo de derechos. El capital social es un medio para ese fin. En sociedades tan poco institucionalizadas como la dominicana, el acceso a las oportunidades se puede ganar o perder y la existencia de un capital social fuerte puede ser una garanta de la sostenibilidad del acceso ganado. Pero no todo capital social favorece al desarrollo humano.

La apropiacin individual
Existe la posibilidad de que el capital

72 / CAPTULO II

De manera que el clientelismo explica el apoyo al sistema de partidos en Repblica Dominicana y es la razn por la cual, a pesar de no colaborar en la formacin de un capital social de apropiacin colectiva, los partidos mantienen altos niveles de legitimidad, como lo demuestra el nmero de votantes en los procesos electorales (Recuadro II.4). En muchos casos esta situacin se agrava, ya que los recursos para los favores provienen de fondos pblicos o son violaciones a normas institucionales. Hay muchas comunidades en donde el liderazgo caudillista ha construido una red clientelar controlando instituciones pblicas, tanto del gobierno central como en los municipios. De hecho, en la reciente seleccin interna de los candidatos en los tres partidos mayoritarios para las elecciones presidenciales de 2008 hubo acusaciones de compra de voluntades y uso de recursos del Estado16. Lamentablemente, ha sido una prctica comn en la historia reciente utilizar los recursos del Estado, violentando la ley con el argumento de que el otro los utiliz. De esta forma se va imponiendo la ley del tigueraje, en donde un acto ilegal que hizo el otro justifica una ilegalidad mayor del actual, y as, sucesivamente, se va generando una espiral de ilegalidades cada vez mayor.

ceso que ha logrado elevar la calidad de vida de una comunidad entera (Recuadro II.5).

En resumen
Cuando las personas no tienen un nivel mnimo de capacidades individuales y colectivas siempre se corre el riesgo de que los vnculos entre el capital social y las instituciones pblicas sean capturados por el clientelismo a travs de caudillos y caciques locales, en detrimento del desarrollo humano. Pero el capital social acompaado de ciertas capacidades individuales puede aumentar el empoderamiento real de las personas y grupos, desmontando las privaciones de la poblacin.

Cuadro II.1
Categoras
rea de residencia Distrito Nacional Resto urbano Resto rural

Nivel de clientelismo a , por zona de residencia, sexo, nivel de participacin y grupo socioeconmico, en porcentaje, 2004
Bajo Moderado Alto Muy alto Sin informacin Total

43.1 35.0 30.7

29.1 28.6 26.2

21.3 22.7 26.8

6.4 13.5 15.8

0.1 0.1 0.5

100 100 100

Nivel de participacin Ninguna participacin Slo elector Participacin poltica Social/comunitaria Social/comunitaria y poltica Sexo Femenino Masculino Nivel socioeconmico Muy bajo/bajo Medio Medio alto/alto Todo el pas 28.6 37.6 51.2 36.4 28.5 28.6 25.7 28.1 26.9 22.7 17.0 23.4 15.7 10.7 6.1 11.9 0.3 0.2 0.5 0.2 100 100 100 100 37.7 35.0 27.7 28.6 23.8 22.8 10.6 13.3 0.2 0.2 100 100 36.5 39.0 30.4 37.0 27.3 28.2 26.8 29.8 29.3 32.0 23.3 24.9 21.6 20.4 22.4 11.1 9.2 18.1 13.3 18.3 1.0 0.2 0.0 0.0 0.0 100 100 100 100 100

La apropiacin colectiva
El empoderamiento social o capital social es de apropiacin colectiva cuando hay vnculos, comunicacin y reciprocidad entre diversas personas del grupo, quienes establecen relaciones horizontales entre ellos, formando una red, sin centro, basada en multiplicidad de puntos que se cruzan. Hasta el momento, los ejemplos ms cercanos de este tipo de capital social se encuentran en experiencias como la de Villa Gonzlez, municipio de la provincia Santiago, el cual se analiza ms adelante en este captulo o la experiencia de Los Martnez, un pro-

a Se tom en cuenta el nivel de acuerdo o desacuerdo con las siguientes frases: 1. Que la gente apoye polticamente a quienes le hacen favores y le reparten cosas. 2. Que un funcionario reparta favores econmicos y otros beneficios a los que lo respaldaron para que llegaran al gobierno. 3. Cuando se llega al gobierno se emplee preferentemente a familiares, amigos y relacionados.
Si estaba de acuerdo con las tres frases se asuma como clientelismo muy alto; con dos frases, clientelismo alto; con una frase, clientelismo bajo; y con ninguna, no exista clientelismo. Fuente: ODH/PNUD en base a DEMOS 1994, 1997, 2001 y 2004

CAPTULO II / 73

Recuadro II.4

El capital social y los partidos polticos

La institucionalidad existente en Repblica Dominicanaa bloquea la posibilidad de que los partidos polticos se constituyan en un medio para apropiarse colectivamente del capital social. Estos no actan como puentes naturales entre las personas y el Estado. Por el contrario, en ocasiones contribuyen con la apropiacin individual del capital social, va el clientelismo, o minan la confianza interpersonal y en las normas, obstaculizando la formacin de instituciones y organizaciones de la comunidad articuladas a travs del capital social. Segn las cuatro encuestas DEMOS realizadas desde 1994 al 2004, cerca de la mitad de las personas encuestadas sostuvieron que los partidos polticos slo representan los intereses de los polticos, mientras que entre el 36% y el 43% dijeron que representan los intereses de algunos grupos o personas. Apenas entre el 7% y 10% sostuvo que representaban a todos los grupos de la sociedad. Cuatro encuestas realizadas en un periodo de diez aos y en las cuatro los resultados fueron similares: menos del 10% de las personas cree que los partidos dominicanos representan los intereses de la sociedad. Estos datos se agravan cuando observamos que para el ao 2004 todas las personas tenan algn nivel de clientelismo: el 36% tena un nivel bajo, el 28% un nivel moderado, el 23% un nivel alto y el 12% un nivel muy alto (Cuadro II.1). Por tanto, el clientelismo explica, en parte, el apoyo al sistema de partidos en Repblica Dominicana y la razn por la cual, a pesar de no colaborar en la conformacin de un capital social de apropiacin colectiva, los partidos mantienen altos niveles de legitimidad, como lo demuestran los altos niveles de votantes en los procesos electorales. El ejercicio del poder y el impacto de las estructuras partidarias aumentan el riesgo de los polizontes b.
Notas:

Distribucin porcentual de las personas entrevistadas segn consideran los Cuadro A. intereses que defienden los partidos polticos 1994, 1997, 2001 y 2004
Los partidos polticos defienden los intereses y necesidades de:
Todos los grupos de la sociedad Slo de algunos grupos o personas Slo de los polticos No sabe/no responde Total

1994

1997

2001

2004

8.3 38.3 47.7 5.7 100.0

10.2 41.7 44.1 4.0 100.0

6.9 36.8 53.3 3.0 100.0

7.1 43.0 45.6 4.3 100.0

Fuente: ODH/PNUD en base a DEMOS 1994, 1997, 2001 y 2004

Basta la adscripcin partidaria o pertenencia al partido de gobierno para lograr apropiacin privilegiada de los bienes pblicos, lo que debilita la formacin de redes sociales. Obviamente, en ambientes de recursos escasos y de distribucin clientelar de los bienes pblicos, el riesgo del polizonte se magnifica y crece el peligro de la formacin de redes basadas en la corrupcin y el aprovechamiento de las dems personas, lo que reduce la confianza en las ventajas de la accin colectiva. De esta manera, los partidos polticos han servido para desestimular el capital social y fortalecer las redes de apropiacin individual.

a En el INDH de 2005 se sostiene que el carcter patrimonialista de la poltica; es decir, la concepcin de la poltica y del poder como una extensin del espacio privado y no como un espacio pblico, ha llevado a que en los partidos polticos predominen prcticas clientelistas, bajo perfil ideolgico, caudillismo y dficit de democracia interna. PNUD 2005, p. 231 b El polizonte (free rider) es aquella persona que se beneficia de los bienes pblicos sin formar parte de la red que los construye.

II.3 La medicin del empoderamiento social o capital social

En la literatura de desarrollo humano se ha vinculado el empoderamiento social con la asociatividad y la medicin del nmero y caractersticas de las organizaciones sociales de base17. En otros casos, se ha asociado con normas de reciprocidad e involucramiento cvico, as como con los niveles de confianza interpersonal y de participacin en organizaciones sociales. Tambin se considera un aspecto que posibilita la capacidad poltica y deliberativa de las personas18. Esta ltima es

la perspectiva de este informe, que asocia el capital social con el conjunto de habilidades y oportunidades que pueden traducirse en acciones colectivas para logar un objetivo pblico y un beneficio comn19. El gran reto que plantea cualquier definicin de un concepto es su medicin, lo cual, para este caso, ha sido fuente de una gran disputa. Existe una idea generalizada de que no hay indicadores empricos fuertes y aceptados por todos que permitan medir el empoderamiento o capital social. Lo ideal hubiera sido contar con una encuesta especfica que tenga representatividad provincial,

74 / CAPTULO II

Recuadro II.5

La experiencia de Los Martnez

Hay una tradicin de unidad y cooperacin en esta pequea comunidad que se remonta a 1963, cuando iniciaron la lucha por la obtencin de las tierras. La comunidad enfrent la represin del gobierno y hasta la crcel, pero al final logr obtener los terrenos. Hoy es efectivamente un modelo de lo que puede construir la cooperacin, la solidaridad y la reciprocidad; es decir, el capital social. Esta comunidad campesina de 180 habitantes est conectada a internet, a travs de un centro de la comunidad. A pesar de ser pequea en nmero de habitantes ha logrado lo que no han logrado comunidades ms grandes, tener servicios sociales al alcance de los residentes, tales como su propia escuela y una clnica rural. Quizs, precisamente por ser pequea, la interaccin es ms directa entre las personas y esto es lo que les ha permitido fortalecer el capital social de la comunidad, sin necesidad de que exista una densa red de organizaciones sociales y polticas.

Los Martnez es un paraje que pertenece a la seccin de Los Ranchitos, en la provincia de San Jos de Ocoa. All viven alrededor de 180 personas que se han organizado para tener agua y energa permanente, a pesar de la crisis generalizada de electricidad que vive el pas. Ellos generan su propia energa de manera limpia, sin daar el medio ambiente, con una hidroelctrica que fue construida por la propia comunidad y es autogestionada. Para construir la hidroelctrica contaron con la ayuda monetaria del Programa de Pequeos Subsidios (PPS) del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) y del Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Sin embargo, el gran mrito es de la comunidad, ya que las personas que se integraron a los trabajos instalaron 18 mil pies de alambre y construyeron e instalaron 96 postes para el alumbrado. Esta comunidad tiene energa elctrica a un precio muy barato: las casas de familia pagan cincuenta pesos (RD$50) mensuales (alrededor de un dlar con cincuenta centavos) y los negocios pagan el doble. Los recursos recolectados se usan para darle mantenimiento al sistema.

pero no se dispone de esta fuente de informacin. Por lo que este informe se auxiliar de tres medios para abordar la medicin: En primer lugar, se partir de una discusin sobre aspectos caractersticos de la dominicanidad, identificando los que pueden favorecer u obstaculizar el capital social. En segundo lugar, se medir el nivel de empoderamiento social a travs de los componentes del ndice de Empoderamiento Social (IES). En tercer lugar, se analizarn las caractersticas de los procesos de fortalecimiento del poder local y la descentralizacin, segn los modelos de empoderamiento local de Puerto Plata, Salcedo, Villa Gonzlez y San Jos de Ocoa, donde se identifican los rasgos de xito para el desarrollo humano.

El pesimismo dominicano20, desarrollado en la primera mitad del siglo XX, nos remite a ciertos rasgos raciales y culturales que explican la falta de confianza en el pueblo dominicano para constituirse como nacin. El complejo de gancho 21, parte de la idea de que en el otro no se puede confiar, porque en cualquier momento nos pone un gancho. Esta percepcin impide la construccin de relaciones de confianza mutua, por la suspicacia frente al otro. El llamado doble pensar22, segn el cual las personas en pblico expresan algo diferente a lo que realmente sienten o sencillamente no se expresan. El exteriorismo, analizado en el INDH 200523, se basa en la percepcin de que las cosas que le ocurren a la gente estn determinadas por factores externos, que estn fuera del dominio de la propia persona o del grupo al que pertenece24. Evidentemente, esta forma de percibir la vida es un obstculo para el desarrollo del empoderamiento social y el fortalecimiento de las redes de coope-

II.3.1 Rasgos de la cultura dominicana que influyen en el capital social

Hay aspectos dentro de la cultura dominicana que actan positiva o negativamente en el desarrollo del capital social y el fortalecimiento del tejido social. Los principales son:

CAPTULO II / 75

racin, ya que las mismas suponen que las personas no son capaces de confiar en los dems, creer en su propio esfuerzo, poseer un mnimo de autoestima y creer que con la accin colectiva pueden cambiar el entorno socioeconmico adverso que les rodea. Las encuestas realizadas evidencian que el exteriorismo es mayor en la zona rural, en las personas no organizadas y en las mujeres, lo cual hace ms difcil la creacin de capital social entre estos grupos. (Anexos II.2, II.3 y II.4) El clientelismo poltico, como fue discutido anteriormente, deteriora el estado de derecho, refuerza el exteriorismo y debilita el tejido social. El convite y la junta son tradiciones de cooperacin en el campesinado

dominicano que fortalecen el capital social, pero se han ido perdiendo con el proceso de urbanizacin. Eran acciones conjuntas de campesinos para cultivar la tierra, ayudarse mutuamente en el trabajo de los conucos y apoyar a mujeres viudas con hijos pequeos. Tambin fueron usadas para enfrentar el poder de los terratenientes. El convite apenas sobrevive en pocas zonas rurales del sur y el norte con el apoyo de agrupaciones polticas y organizaciones no gubernamentales (Recuadro II.6). Otras tradiciones existentes que pueden verse como capital social de los excluidos son el intercambio de platos de comida en el barrio y el compadrazgo de origen catlico, entre otros aspectos que no han sido estudiados desde la ptica del capital social. Sin embargo, el hecho de que la gente quiera emigrar del pas y que la gran mayora no cree posible que se puedan producir cambios, evidencia un gran desencanto y una falta de confianza de la poblacin en el liderazgo nacional, que se convierte en un factor que limita la capacidad del empoderamiento. En efecto, en el mes de agosto de 2007, el 57% de los dominicanos y dominicanas dijeron que se iran del pas a trabajar y a vivir si tuvieran la oportunidad25. En 2004 ms de la mitad de la ciudadana no confiaba en la posibilidad de cambio (Cuadro II.2). Entre 1994 y 2004 la proporcin de personas que desconfiaban en la posibilidad del cambio pas de un 37.4% de la poblacin a un 51.3%. Esta opinin fue ms intensa en el resto urbano y en las zonas rurales que en el Distrito Nacional; entre las mujeres, las personas que no tienen ninguna participacin o que participan slo votando, y en los estratos socio econmicos medios y bajos. En definitiva, la idea de marcharse del pas y la percepcin de la

El clientelismo poltico deteriora el estado de derecho, refuerza el exteriorismo y debilita el tejido social

Cuadro II.2

Desconfianza en la posibilidad de cambio a , por zona de residencia, sexo, nivel de participacin y grupo socioeconmico, 1994, 1997, 2001 y 2004
1994 1997 2001 2004

Categoras
rea de residencia Distrito Nacional Resto urbano Resto rural Sexo Femenino Masculino

31.4 40.3 43.0

46.0 47.9 45.5

52.7 55.2 60.0

47.2 54.0 52.7

41.0 33.8

50.5 41.1

58.2 54.2

54.3 48.3

Nivel de participacin sociopoltica y comunitaria Ninguna participacin Slo elector Participacin poltica Social/comunitaria Social/comunitaria y poltica Nivel socioeconmico Muy bajo/bajo Medio Medio alto/alto Todo el pas
todo permanece igual. Fuente: ODH/PNUD en base a DEMOS 1994, 1997, 2001 y 2004

41.5 37.8 38.5 30.7 35.6

50.8 46.9 58.5 39.5 39.3

59.5 58.8 57.2 52.0 43.7

51.7 55.4 46.1 45.6 44.4

42.4 33.6 25.4 37.4

49.9 47.0 35.6 46.5

61.0 55.3 45.6 56.2

53.8 53.4 40.7 51.5

a Se tom en cuenta el nivel de acuerdo o desacuerdo con la siguiente frase: Por ms que se quiera cambiar las cosas,

76 / CAPTULO II

incapacidad de generar cambios expresan niveles importantes de desencanto y frustracin sobre las posibilidades del pas. Esta situacin induce varias preguntas sobre el impacto que ha tenido en la cultura dominicana el pesimismo, el gancho y el exteriorismo. Hasta dnde se han interiorizado estas actitudes en la poblacin? Hasta qu punto son un obstculo a vencer, para lograr un aumento en el empoderamiento social? Hasta qu punto son un obstculo para la movilizacin de los sectores excluidos en los asuntos pblicos? Las respuestas a estas preguntas no las puede dar este informe; sin embargo, son fundamentales para

establecer la magnitud del empoderamiento social y humano en sentido amplio. Pese a esto, se debe tomar en cuenta que las caractersticas esenciales de la dominicanidad han cambiado en el tiempo. La descripcin de lo que es un pueblo no es esttica, por naturaleza est en continua evolucin. El pesimismo y el complejo del gancho del siglo XX no pueden haberse mantenido estticos tras hechos como la emigracin dominicana y la aparicin de los llamados dominicanyork26, el turismo o la inmigracin haitiana. Tampoco la individualizacin de hoy es la misma que la de medio siglo atrs. En efecto, como ha sea-

Recuadro II.6 En la unin est la fuerza: trabajo colectivo y organizacin en el caso de los convites campesinos de El Ramn
La Asociacin de Convites Campesinos de El Ramn es una organizacin de agricultores de la provincia de San Cristbal. Desde 1979, las personas que integran el convite se renen cada jueves para trabajar juntos la tierra de uno de sus miembros. Al hacerlo, rescatan una de las ms antiguas tradiciones del trabajo agrcola: el cuidado colectivo de la tierra. El origen se remonta a los destrozos provocados por el paso del cicln David. Segn relata Csar Araujo Constanza: Todos los rboles que estaban en la propiedad cayeron, entonces hicimos una reunin donde nos reunimos 80 hombres para planificar qu podamos hacer con todas las fincas como estaban. El recrudecimiento de la pobreza en las zonas rurales aumenta la necesidad de la realizacin de los convites. Segn relata Dionisio de la Rosa: Hay trabajos que nosotros con una persona duramos hasta un mes para hacerlo. En el convite lo hemos hecho en un da. Sin embargo, paradjicamente, la pobreza tambin amenaza la realizacin de los convites, ya que, segn la tradicin, la familia que recibe al convite debe ofrecer los alimentos. Este costo ha obligado a algunos de los integrantes de la Asociacin a vender su convite a otras personas. Con el paso de los aos, las transformaciones en el modelo econmico dominicano han afectado la capacidad del convite de tener un impacto en la calidad de vida de sus integrantes. Tanto la migracin masiva a las ciudades como la poca viabilidad de la produccin agrcola de pequea escala, han presentado retos para la capacidad de esta organizacin de mantenerse activa y atractiva para las personas de las comunidades donde trabajan. En los ltimos aos, la Asociacin ha forjado una alianza estratgica con Justicia Global, organizacin comprometida con la construccin de relaciones sociales basadas en la solidaridad. A partir de esta alianza, los integrantes del convite han conocido la forma en que las tendencias de la economa global afectan las formas de vida y las prcticas organizativas locales, y han modificado sus prcticas para adaptarse a las nuevas condiciones. Por ejemplo, recientemente comenzaron a realizar compras colectivas de alimentos para as evitar la venta de convites y garantizar que sean las personas organizadas las que se beneficien del trabajo colectivo. Tambin, algunos integrantes han comenzado a acceder a nuevas vas para la comercializacin de su caf mediante redes de comercio justo. Otro ejemplo de apego a las tradiciones culturales lo constituye la clara separacin de las tareas que realizan hombres y mujeres. Mientras los hombres trabajan la tierra, las mujeres preparan los alimentos. A pesar de estas diferencias de gnero, las mujeres se consideran conviteras, al igual que los hombres. Segn relata Rosa Herminia Urea: Cada vez que haya un convite, sea grande o sea chiquito, sea donde sea y de quien sea, espero poder ir, porque no tengo con que pagar los favores y los beneficios que yo he recibido. Las mujeres tambin estn jugando un rol muy importante en el desarrollo de nuevas estrategias organizativas que sustenten el trabajo del convite en la regin. Los avances se han visto en la creacin de nuevas organizaciones comunitarias en las zonas donde viven las y los conviteros. Las y los conviteros de El Ramn tienen amplias e histricas razones para valorar su pertenencia a una organizacin que les lleva al trabajo colectivo. En voz de uno de sus integrantes: No hay secreto, la unidad y ya. Donde usted no est solo, usted sabe que cualquier cosa que se le presente, puede acudir. Adems de los beneficios en lo personal, las personas que integran la Asociacin tambin procuran defender las relaciones de solidaridad que han logrado construir a travs de los aos. Por ende, la subsistencia de sta y de otras organizaciones como ella, y sobre todo su capacidad de reinventarse y adaptarse a las condiciones que imponen las tendencias econmicas sobre las formas de vida locales, constituye un verdadero indicador de desarrollo humano.

Nota: Se agradece a Justicia Global el acceso a las entrevistas realizadas en la produccin de su video Convite: En la unin est la fuerza que sirve de base en este recuadro.

CAPTULO II / 77

lado Mena: La agenda de la dominicanidad siempre estar inconclusa. Ms que buscar un sistema o un marco, precisamos de un mapa o una ruta. Despus de todo, cada imagen de lo nacional slo es concebible en su movimiento y en su trayecto, nunca como un punto de llegada. Lo dominicano siempre estar en movimiento27.

(IES) est constituido por seis variables y cada una de ellas se asocia a un conjunto de indicadores. Las variables son equidad de gnero, confianza interpersonal, pertenencia, participacin, movilizacin y confianza en las instituciones (Diagrama II.1). Tambin se han utilizado las Encuestas Nacionales de Cultura Poltica y Democracia (DEMOS) 1994, 1997, 2001 y 2004, en las que los datos disponibles son representativos slo para las siguientes categoras: todo el pas, Distrito Nacional y Santo Domingo (la antigua capital), resto urbano y resto rural. Lamentablemente, no hay datos desagregados por regiones de planificacin y mucho menos por provincias.

II.3.2 ndice de Empoderamiento Social (IES)

En el captulo I se present una medicin del empoderamiento humano, que es un indicador de logros y potencialidades (funcionamientos y capacidades en el lenguaje de Sen). Se vio tambin que el empoderamiento tena dos dimensiones: una individual, que habilita a las personas para hacer algo, y una dimensin colectiva, que es la garanta para acceder a las oportunidades e incidir en las decisiones. Esta dimensin tiene su origen en el reconocimiento de que hay libertades individuales (capacidades) que slo se pueden lograr colectivamente, que dependen del entorno social y de las libertades que alcanza la sociedad en su conjunto. La dimensin colectiva tiene a su vez dos componentes: el empoderamiento social y el poltico. El primero se analiza en esta seccin y el segundo nos remite a las libertades positivas para ejercer los derechos democrticos y al conocimiento subjetivo de stas. Es decir, la garanta de vivir en un estado de derecho, lo cual se discutir en el captulo III. Para estos fines se utilizaron los resultados de la encuesta de Cultura poltica de la democracia en Repblica Dominicana: 2006 (LAPOP 2006), la cual es comparable con 20 pases de Amrica Latina. La encuesta es representativa a nivel nacional para las categoras territoriales de urbano, rural y para las categoras regionales de Zona Metropolitana, Este, Norte y Sur (Cuadro I.1 en el captulo I). El ndice de Empoderamiento Social

La descripcin de lo que es un pueblo no es esttica, por naturaleza est en continua evolucin

ndice de Empoderamiento Social (IES) Regional

Las limitaciones de la disponibilidad de datos a nivel provincial imposibilitan el estudio de las relaciones de este ndice con el resto de ndices y subndices del empoderamiento humano, tal como fue definido en el captulo I, por lo que slo se pueden analizar los resultados por regin. La tesis que sostiene este informe es que el empoderamiento social puede jugar o no un rol sinrgico en todos los otros tipos de empoderamiento, segn se utilice para la accin y el bienestar colectivo o no. En el pas, en trminos generales, no hay evidencia estadstica de que esto haya ocurrido, aunque, como se ver ms adelante, el anlisis de ciertas regiones o casos concretos s evidencia cierto nivel de vinculacin. El anlisis por regin nos lleva a estudiar el potencial de cada zona para mejorar el desarrollo humano y ampliar las libertades de las personas (Grfico II.1). a) La regin Norte es la que tiene el mayor nivel de empoderamiento social y, como se vio en el captulo I, tambin

78 / CAPTULO II

Diagrama II.1

ndice de Empoderamiento Social (IES)

% de personas que cree que la mujer tiene igual capacidad que el hombre para gobernar. % de personas que cree que la mujer debe participar de igual manera que el hombre en la poltica. % de personas que cree que la mujer no solo debe de trabajar cuando el ingreso del hombre no alcanza. % de personas que cree que el hombre y la mujer deben de tomar las decisiones conjuntamente en el hogar.

Gnero

ndice de Empoderamiento Social (IES)

Confianza Interpersonal

% de personas que cree que la gente de su comunidad es confiable. % de personas que cree que la mayora de las vecces la gente trata de ayudar al prjimo. % de personas que cree que la gente, si se le presenta la oportunidad, no se aprovechara del prjimo. % de personas que se siente muy o bastante orgulloso de ser dominicano. % de personas que cree que los dominicanos tienen muchas o bastantes cosas y valores que los unen. % de personas que ha estado asistiendo a reuniones comunitarias sobre algn problema de la comunidad. % de personas que cree que en el ltimo ao ha contribuido a la solucin de algn problema de su comunidad.

Pertenencia

Participacin

Movilizacin

% de personas que ha participado alguna vez en manifestaciones o protestas en su vida. Nmero anual de protestas por cada 10,000 habitantes. % de personas que para poder resolver sus problemas alguna vez ha pedido ayuda o cooperacin a alguna institucin. % de personas que cree que los tribunales de justicia garantizan un juicio justo. % de personas que cree que los derechos bsicos de la ciudadana estn bien protegidos por el sistema poltico.

Confianza en las instituciones

tiene un nivel relativamente alto de empoderamiento individual. Es la regin donde mayor equilibrio existe entre los diferentes tipos de empoderamiento y donde ms se utilizan las capacidades individuales para la accin colectiva, impulsando as el desarrollo humano de la regin. En esta zona las capacidades individuales y las sociales se refuerzan unas a otras, crendose una asociacin positiva. Desarrollar polticas que potencien an ms el empoderamiento social y que creen los mecanismos institucionales para la canalizacin de las demandas sociales, fortalecera este crculo virtuoso. b) La regin Sur ocupa un nivel de empoderamiento social relativamente alto, llegando a ser el segundo lugar a nivel nacional. Este alto nivel de capital social

implica un potencial que, si recibe respuesta desde las instancias gubernamentales, mejorara las capacidades individuales y polticas. Si las demandas sociales no son atendidas, podra producirse un desequilibrio indeseado. El desarrollo de polticas pblicas que fortalezcan ese capital social y que creen las vas institucionales de respuesta a las demandas sociales ayudara a elevar el desarrollo humano de la zona, el cual es muy bajo. c) La regin Metropolitana tiene, en trminos relativos, un bajo empoderamiento social y el ms alto empoderamiento individual del pas. Los movimientos migratorios del campo a la ciudad, los procesos de desmovilizacin, la falta de sentido de pertenencia y confianza en las instituciones indican que existe un desequilibrio entre el empoderamiento

CAPTULO II / 79

Grfico II.1
Pas

ndice de Empoderamiento Social (IES)

0.532

Confianza interpersonal
Sin confianza mutua es imposible desarrollar el empoderamiento social y las acciones colectivas de los grupos y personas. La confianza interpersonal se refiere al nivel de certidumbre positiva que tienen las personas entre s. La formacin de grupos es directamente proporcional a esos niveles: a mayor confianza entre las personas, mayores probabilidades de que la gente tienda a formar grupos y cooperar entre s.
0.683

Este

0.362

Metro

0.387

Sur

0.580

Norte

0.2
Fuente: ODH/PNUD

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

El ndice de Confianza Interpersonal se ha construido combinando tres indicadores de la encuesta LAPOP , que miden: El porcentaje de personas que cree que la gente de su comunidad es confiable.

social y el individual. El bajo uso de las capacidades individuales para la accin colectiva limita alcanzar el desarrollo humano, ya que stas son las que garantizan la equidad y la institucionalidad. Sin un empoderamiento social fuerte ser difcil aumentar los niveles de empoderamiento real y de desarrollo humano de esta regin. d) La regin del Este plantea resultados preocupantes, ya que no slo comparte con el Sur el nivel ms bajo de empoderamiento individual; sino tambin el ms bajo empoderamiento social del pas. Las fuertes divergencias entre las provincias que conforman esta regin, as como entre su poblacin limitan la conformacin de capital social e individual. Si se quiere impulsar el empoderamiento de su poblacin, tanto en trminos individuales como colectivos, es necesario disear polticas pblicas que aborden esta problemtica. Como se puede observar, el anlisis del empoderamiento social y sus componentes facilita la comprensin de las dinmicas que impulsan o no el desarrollo humano y da pistas sobre las estrategias a desarrollar.

El porcentaje de personas que cree que la mayora de las veces la gente trata de ayudar al prjimo. El porcentaje de personas que cree que no se aprovechara del prjimo si se presenta la oportunidad. El resultado se observa en el Cuadro II.3, en donde las regiones Norte y Sur tienen el mismo nivel de confianza interpersonal, los ms altos del pas. A pesar de que el Norte demuestra la mayor confianza en la comunidad, el porcentaje de personas que cree que la gente trata de ayudar al prjimo y no aprovecharse de l es ms bajo que en el Sur. El Este y el rea Metropolitana tienen ndices de confianza interpersonal mucho ms bajos y todos sus componentes estn por debajo de la media nacional. Adicionalmente, la encuesta LAPOP compar los niveles de confianza que tienen las personas en la gente de su barrio. El 60.4% de los encuestados dice tener un nivel medio y alto de confianza en sus vecinos, colocando al pas como el quinto con mayor nivel de confianza interpersonal comparado con 15 pases latinoamericanos (Anexo II.5).

80 / CAPTULO II

Cuadro II.3

ndice de Confianza Interpersonal y componentes, por regin, 2006

% de personas que cree que la gente de su comunidad es confiable
77.2 60.8 64.5 61.7 67.6

Regin

% de personas que cree que la mayora de las veces la gente trata de ayudar al prjimo
41.1 30.0 44.4 33.8 37.3

% de personas que cree que la gente no se aprovechara del prjimo si se le presenta la oportunidad
38.1 31.5 47.1 30.0 36.7

ndice de Confianza Interpersonal

Norte Metropolitana Sur Este Pas

0.75 0.03 0.74 0.11 0.45

Fuente: ODH/PNUD en base a LAPOP 2006

Confianza en las instituciones

El capital social que crea redes entre las organizaciones y las personas, por un lado, y las instituciones estatales, por el otro, no puede fomentarse si no hay un nivel mnimo de confianza de la ciudadana en las instituciones gubernamentales. Con los datos de la encuesta DEMOS se cre un ndice de Confianza en las Instituciones gubernamentales. El nivel confianza es bajo y decreciente, ya que en 1994 el 33% de la poblacin tena un nivel medio o alto de confianza en las instituciones, pero en 2004 haba descendido a 22.2% (Cuadro II.4). En todas las categoras del ndice de Confianza de la encuesta DEMOS se observa una reduccin. Los residentes en el Distrito Nacional expresan menos confianza en las instituciones (18.5%), seguidos del resto urbano (21.2%). Es de notar que en estas demarcaciones se concentran las principales instituciones pblicas y que los residentes en ellas tienen mayor informacin sobre su existencia y forma de funcionamiento. El resto rural tiene niveles de confianza sustancialmente ms altos que las zonas urbanas, lo cual puede ser un elemento aprovechable para la construccin de redes y puentes entre las organizaciones sociales y las estatales en estas zonas.

Cabe sealar que existe una diferencia considerable en el grado de confianza en las instituciones gubernamentales de las mujeres y de los hombres. Esta diferencia podra darse por factores tales como la falta de calidad en los servicios de educacin, salud y justicia con los que las mujeres adultas se relacionan ms y/o de manera diferente a la de los hombres, dada, por un lado, la divisin sexual del trabajo, y, por otro, factores como la violencia intrafamiliar. Las personas que ms participan en organizaciones sociales, polticas y comunitarias tienden a manifestar ms confianza en las instituciones (33.4%) que las personas que no participan en ningn tipo de organizacin (17.5%) y que aquellas que slo participan como electores (20.6%). Esto evidencia una asociacin directa entre el grado organizativo de las personas y el nivel de confianza en las instituciones estatales: a mayor capital social, medido en funcin del grado de organizacin y participacin, mayor confianza en las instituciones estatales.

Dos hiptesis
Dos hiptesis pueden elaborarse para interpretar estos datos, las cuales pueden investigarse con tcnicas cuantitativas y cualitativas ms refinadas. La primera hiptesis es que el grado de asociacin y participacin

CAPTULO II / 81

de la gente ayuda a que stas conozcan sus derechos y tengan mecanismos para que las instituciones estatales respondan a sus demandas. Esta primera hiptesis nos estara diciendo que el nivel de participacin y asociacin de la gente tiende a elevar su empoderamiento social y a promover la ampliacin de las libertades individuales, favoreciendo el desarrollo humano. La segunda hiptesis es sutilmente

diferente en su formulacin y radicalmente opuesta en su concepcin: las personas con mayor capital social tienen ms probabilidades de beneficiarse de las instituciones estatales, ya sea porque tienden a formar parte de las redes clientelares o porque tienen informacin sobre su funcionamiento real en el pas. El elemento a destacar es que ese beneficio no repercute en toda la sociedad, sino que la ampliacin del empoderamiento social de unos va en detrimento del empoderamiento social de otros. As, quienes no participan ni se organizan tienen menos capacidades y habilidades para relacionarse con las instituciones estatales y estn en desventaja frente a quienes participan en organizaciones y partidos porque carecen de informacin de la que estos ltimos s disponen.

Cuadro II.4

ndice de confianza en organismos gubernamentales clavesa, por zona de residencia, sexo, nivel de participacin y grupo socioeconmico, 1994, 1997, 2001 y 2004
1994 1997 2001 2004

Categoras
rea de residencia Distrito Nacional Resto urbano Resto rural Sexo Femenino Masculino

29.0 28.1 40.9 27.6 38.4

34.1 30.5 40.7 31.0 39.9

29.5 22.9 30.4 25.2 28.6

18.5 21.2 28.0 19.3 25.6

Nivel de participacin sociopoltica y comunitaria Ninguna participacin Slo elector Participacin poltica Social/comunitaria Social/comunitaria y poltica Nivel socioeconmico Muy bajo/bajo Medio Medio alto/alto Promedio nacional
a

ndice de Confianza en las Instituciones

El ndice de Confianza en las Instituciones, el cual forma parte del ndice de Empoderamiento Social (IES) segn el esquema presentado en este informe, cruza las respuestas a tres preguntas realizadas por la encuesta LAPOP: Porcentaje de personas que alguna vez ha pedido ayuda o cooperacin a alguna institucin para resolver sus problemas. Porcentaje de personas que cree que los tribunales de justicia garantizan un juicio justo. Porcentaje de personas que cree que los derechos bsicos de la ciudadana estn bien protegidos por el sistema poltico. Este ndice arroja resultados sorprendentes: la regin Norte es la que tiene menor confianza en las instituciones, la que menos cree tanto en el sistema judicial como en el poltico, pero es la segunda

26.2 31.4 44.9 27.1 40.4

24.3 39.6 40.4 30.4 36.2

15.7 25.0 31.3 29.4 38.9

17.5 20.6 28.8 19.7 33.4

38.7 24.5 26.0 33.0

39.9 28.8 30.2 34.8

32.7 23.8 20.1 26.9

26.5 19.4 20.3 22.2

Se usaron las preguntas sobre si tena mucha, poca o ninguna confianza en: la Justicia, el Congreso, el presidente, la polica, los militares, las autoridades municipales, la Direccin de Drogas, la JCE. Se tomaron en cuenta slo las respuestas de quienes tenan mucha confianza en la institucin. Si dijo a 0 de los 8 indicadores que tena mucha confianza, entonces se asumi que la confianza en organismos gubernamentales era NINGUNA. Si dijo a 1 de los 8 indicadores que tena mucha confianza, entonces se asumi que la confianza en organismos gubernamentales era POCA. Si dijo a 2 - 3 de los 8 indicadores que tena mucha confianza, entonces se asumi que la confianza en organismos gubernamentales era MEDIANA. Si dijo a 4 - 8 de los 8 indicadores que tena mucha confianza, entonces se asumi que la confianza en organismos gubernamentales era MUCHA.

Nota: Para el caso de la encuesta del 2004, como hubo un cambio en el cuestionario y lo que se peda a la gente era que dijera, en una escala de uno a 7, el nivel de confianza en los organismos, consideramos que si la puntuacin en la escala era mayor o igual a 5 significaba que se confiaba mucho y ese fue el indicador usado.
Fuente: ODH/PNUD en base a DEMOS 1994, 1997, 2001 y 2004

82 / CAPTULO II

regin que ms acude a las instancias pblicas a solicitar ayuda (Cuadro II.5). La regin Sur es la que tiene el mayor ndice de Confianza en las Instituciones, la que solicita ms apoyo y la que ms cree en el sistema poltico. La zona Metropolitana es la segunda regin que menos confa en las instituciones y la que menos apoyo solicita a las instancias pblicas. Este dato resulta paradjico, ya que la regin ms marginada por los poderes centrales es el Sur, mientras que en la zona Metropolitana se concentra el mayor nmero de instancias gubernamentales. Parecera que la cercana a las instituciones provoca un efecto adverso, puesto que la poblacin ms cercana a ellas acude menos a solicitar servicios. Queda pendiente investigar ms a fondo en qu grado esa solicitud de ayuda a las instancias gubernamentales est mediada por el clientelismo poltico. Segn la encuesta LAPOP , el nivel de expectativas de que las instancias pblicas solucionen los problemas de una comunidad es bajo. Tan slo el 7.1% de las personas encuestadas haba solicitado ayuda a una secretara, institucin pblica u oficina del Estado; el 10.2% a algn congresista, y el 13.6% a una autoridad local28. Los gobiernos locales son los ms demandados, por encima

de los poderes congresuales o las instancias pblicas, lo que evidencia que las autoridades locales estn ms cerca de la ciudadana que las instancias pblicas centrales o el Congreso. Lo mismo se constata en la DEMOS de 2004, segn la cual los sndicos y regidores son la institucin democrtica en la que mayor confianza deposita la gente, superados slo por los militares29.

Participacin
La medicin de la participacin no se limita al nivel de asociativismo, sino que tambin debe tomar en cuenta la participacin activa de la ciudadana sin la mediacin de ninguna organizacin. El ndice de Participacin creado en este informe recoge informacin de dos preguntas hechas en la LAPOP: Porcentaje de personas que ha asistido a reuniones comunitarias sobre algn problema de la comunidad. Porcentaje de personas que en el ltimo ao ha contribuido a la solucin de algn problema de su comunidad. La regin que tiene un mayor nivel de participacin es el Norte, con diferencias en las otras tres regiones (Cuadro II.6)

Quienes no participan ni se organizan tienen menos capacidades y habilidades para relacionarse con las instituciones estatales

Cuadro II.5 ndice de Confianza en las Instituciones y componentes por regin, 2006
% de personas que alguna vez ha pedido ayuda o cooperacin a alguna institucin para poder resolver sus problemas
11.0 8.9 11.8 9.0 10.2

Regin

% de personas que cree que los tribunales de justicia garantizan un juicio justo
30.5 40.0 42.0 45.5 37.6

% de personas que ndice cree que los derechos de bsicos de la Confianza ciudadana estn bien en las protegidos por Instituciones el sistema poltico
28.3 40.9 46.5 42.7 37.9 0.24 0.44 0.92 0.62 0.49

Norte Metropolitana Sur Este Pas

Fuente: ODH/PNUD en base a LAPOP 2006

CAPTULO II / 83

Cuadro II.6 ndice de Participacin y componentes por regin, 2006

% de personas que ha asistido a reuniones comunitarias sobre algn problema de la comunidad
54.9 54.3 57.8 50.0 54.7

Regin

% de personas que en el ltimo ao ha contribuido a la solucin de algn problema de su comunidad

50.6 41.4 31.5 48.2 43.75

ndice de Participacin

Norte Metropolitana Sur Este Pas

Fuente: ODH/PNUD en base a LAPOP 2006

0.82 0.54 0.50 0.44 0.62

La participacin activa en la solucin de problemas locales es relativamente alta en el pas: el 44% de las personas encuestadas dice haber colaborado en la solucin de algn problema local, registrando el Sur el nivel ms bajo (31%) y el Norte, el ms elevado (51%). El porcentaje de personas que ha asistido a reuniones a nivel nacional es del 55%, con niveles similares para todas las regiones. Es de sealar que la contribucin a solucionar problemas locales es mayor cuanto mayor es el nivel educativo, siendo casi el doble en personas con grado universitario respecto de las que no tienen formacin30.

MOS de 2004 33 confirma esta tendencia, ya que indica que la junta de vecinos es la modalidad organizativa que alcanz el nivel de pertenencia ms alto de todas las consideradas: el 19% de las personas entrevistadas dijo ser miembro activo o no tan activo de esta organizacin territorial. Al reagrupar las organizaciones por tipo34, la mayora de las personas es miembro de entidades de carcter territorial (25%) seguida por la membresa en organizaciones partidarias, deportivas, laborales, de padres y madres o de gnero. Esta cifra evidencia la importancia de lo local en la vida de las personas. Las organizaciones que aglutinan mayor membresa son aquellas que trabajan por el desarrollo de su comunidad, lo cual refuerza la idea del potencial que existe en el empoderamiento de la gente a nivel local como catalizador de cambios que impulsen el desarrollo humano. Segn las encuestas LAPOP 200635 la diferencia por sexo en las diversas organizaciones es significativa, ajustada a los roles tradicionales asociados al gnero. Los hombres participan ms en las asociaciones vinculadas con mejoras a la comunidad, ya sean profesionales, campesinas o sindicatos; mientras que las mujeres participan ms en asociaciones de madres y padres. Por otro lado, las mujeres, en general, participan menos que los hom-

Los niveles de participacin en organizaciones

Para medir los niveles de participacin en organizaciones, la encuesta LAPOP construy tres ndices de participacin: cvica, poltica y religiosa. Es interesante resaltar que el ndice de Participacin cvica es el menor de los tres y que el ndice de Participacin Religiosa es muy superior a los otros dos31. El tipo de organizaciones cvicas en donde hay mayor participacin es en los comits de mejoras para la comunidad, en los que el 6.9% de las personas encuestadas participa semanalmente32. La encuesta DE-

84 / CAPTULO II

bres, segn la DEMOS 200436. Mientras el 55% de los hombres son miembros activos o no tan activos de alguna organizacin, slo el 44% de las mujeres lo son, para una diferencia de 11 puntos porcentuales. Finalmente, a mayor nivel educativo, hay una mayor participacin cvica. DEMOS 2004 revela que hay una diferencia de ms de 7 puntos porcentuales entre quienes participan en organizaciones cvicas y tienen grado universitario, y los que no tienen ningn tipo de formacin. Esta diferencia es siempre menor en la participacin partidaria y religiosa (Anexo II.6)37. Si asumimos que el ingreso de las personas con menos educacin es significativamente inferior al de las personas con ms grado acadmico, podemos extraer dos conclusiones: Que la participacin de los sectores ms pobres en cualquier tipo de organizacin es baja, por lo que su capacidad de empoderamiento real ser menor, no slo a nivel individual sino tambin colectivo, ya que la dinmica actual de participacin parece reforzar esa tendencia inequitativa. La baja diferencia de participacin en los partidos polticos entre las personas formadas o no puede indicar dos hiptesis: que los niveles de inclusin o aceptacin en los partidos polticos de las personas tradicionalmente excluidas es ms alto o, todo lo contrario, que la bsqueda de promocin social y econmica es mucho mayor en los partidos que en las organizaciones cvicas. Es interesante observar los valores y prcticas polticas de las personas que estn organizadas y las que no lo estn para entender el grado de relacin que puede existir entre el nivel organizativo y el capital social (Cuadro II.7): En primer lugar, existe una asociacin entre el nivel organizativo y el nivel de

inters en la poltica, siendo ms del doble el porcentaje de personas que expresaron mucho o bastante inters en la poltica y pertenecan tanto a organizaciones partidarias como de la sociedad civil (56.8%), que las que no estaban organizadas (25%). Cuanto mayor es el nivel organizativo, mayor es tambin la demanda de ampliacin de los espacios de participacin poltica. Existe mayor apoyo a las formas tradicionales de participacin poltica (manifestaciones, paros, documentos de reclamo) cuanto mayor es el nivel organizativo. Mientras ms organizadas estn las personas, mayor es la legitimidad que otorgan al sistema electoral, con grandes diferencias entre los miembros de partidos polticos y organizaciones de la sociedad civil (OSC) y las personas no organizadas. El apoyo al sistema poltico38 es menor entre las personas no organizadas y aquellas que tan slo se organizan en OSC, frente a las pertenecen slo a partidos polticos o a ambos tipos. Esto evidencia el desencanto entre las personas no organizadas y las que pertenecen a la OSC. La credibilidad de los polticos es menor entre las personas que pertenecen a la OSC (33.6%), y aumenta entre las no organizadas (34.4%) y las que pertenecen slo a partidos polticos (39.3%). Las personas con doble membresa tienen el mayor nivel de confianza en la clase poltica (45.5%). Pese a esto, es interesante observar que la legitimidad de la clase poltica, incluso entre las personas con militancia partidaria, es an relativamente baja. Con respecto a la aceptacin del cliente-

CAPTULO II / 85

Cuadro II.7

Caractersticas sociopolticas segn perfil organizativo, 2004

Ciudadana no organizada Slo es miembro de organizaciones de la sociedad civil (OSC)
33.1 51 47.8 37.4 33.4 33.6 43.9 39.3

Caractersticas sociopolticas

Slo pertenece a partidos polticos

49.2 48.6 50.8 56 36.5 39.3 62.5 45.3

Pertenece a ambos tipos de organizaciones

56.8 62.8 57.8 74.5 41.1 45.5 62.5 49.1

Grado de inters en la poltica (mucho/bastante) Aceptacin participacin poltica convencional (mediana/gran aceptacin) Favorece ms participacin poltica (mucha aceptacin) Participacin en los procesos electorales (alta) Clientelismo (alto/muy alto) Credibilidad de la clase poltica (alta/mediana) Legitimidad de las elecciones (mediana/alta) Apoyo al sistema (apoyo/ mucho apoyo)
Fuente: Demos 2004

24.7 49 42.5 26.9 35.4 34.4 41.1 35.4

lismo, es preocupante observar que no existen fuertes diferencias en funcin del nivel organizativo. La aceptacin alta o muy alta de esta prctica es apenas menor entre las personas que pertenecen a la OSC.

aquel que ha asegurado los mecanismos de participacin y concertacin de manera que no necesita recurrir a la fuerza39. Es el Estado que persuade y crea consensos mientras haya vas de encuentro con la sociedad civil para una articulacin eficaz, que permita construir la gobernabilidad40. Tambin es necesario conocer hasta dnde la sociedad civil contribuye al fortalecimiento de la institucionalidad democrtica; es decir, hasta dnde apoya el dilogo y la concertacin y opera sobre reglas de juego claras, cmo demanda participar y cmo asume su responsabilidad en los espacios compartidos41. La responsabilidad de la sociedad civil no se reduce a fortalecer la democracia y la institucionalidad, sino que debe ir ms all, impulsando medidas que garanticen los derechos socioeconmicos de la poblacin. Por ejemplo, la reduccin de las privaciones en la poblacin que est ntimamente ligada a la articulacin de la sociedad civil, ya que una de las mayores privaciones es la ausen-

Capacidad de articulacin de las organizaciones de la sociedad civil (OSC)

Desde la dcada de los noventa se ha producido un gran inters por la llamada sociedad civil, lo cual ha estado asociado al proceso de debilitamiento del Estado impulsado por movimientos neoliberales de las ltimas dos dcadas del siglo XX y a la prdida de representatividad de los partidos polticos. En los pases latinoamericanos, se hace evidente en la actualidad que el sistema democrtico es bastante imperfecto en su capacidad de dar espacio a los diversos intereses de las personas, no slo de las minoras, sino tambin de las grandes mayoras. En este sentido, el Estado fuerte es

86 / CAPTULO II

cia de voz y el acceso al poder social que les permita convertirse en sujeto de su propio desarrollo. La articulacin llamada bridging por Narayan42 es una forma importante de fortalecimiento de la sociedad civil y su capacidad de incidencia, que impulsa el empoderamiento social de apropiacin colectiva y, por tanto, el desarrollo humano. Para el anlisis del nivel de articulacin de la sociedad civil se han revisado dos estudios. El primero, realizado por Jorge Cela e Isabel Pedrazuela para la Coleccin Sociedad Civil elaborada por el PFOSC en el 2002, recoge informacin de 88 articulaciones de la sociedad civil dominicana. El segundo actualiza los datos y ha sido elaborado por Olaya Dotel y Rosemary Capelln para el Programa de Iniciativas Locales de la Sociedad Civil (PRIL), en 2007; ste recoge informacin de 41 articulaciones. Estos estudios destacan la voluntad que existe de articularse entre ellas para formar redes que incidan en las decisiones que les afectan. Hay un deseo de actuar juntos para ganar confiabilidad y se ve la vinculacin como una va para encontrar un lenguaje y una opcin comn. Estos estudios arrojan datos para entender las articulaciones como un potencial a desarrollar que pueda incidir en las decisiones y contribuir con la poblacin a ganar poder. Las articulaciones de la sociedad civil, al igual que el Estado, tienden a priorizar las agendas nacionales a las locales. El 37% de los espacios de articulacin de las OSC plantean que su mbito de actuacin es el territorio nacional, mientras que para el 24% su mbito es municipal y para el 17% es provincial. Por otro lado, en los estudios se plantea la dispersin como una debilidad. En promedio, cada red tiene aproximadamente nueve lneas de trabajo, sin contar las tem-

ticas puntuales a las que dan seguimiento. La gran mayora de las redes (76%) tiene como una lnea de trabajo la educacin, seguida por el tema de medio ambiente (71%), gnero y salud (61% cada una). Tras la aprobacin de la Ley 122-05, que rige la regulacin y el fomento de las asociaciones sin fines de lucro, se ha dado un proceso de formalizacin institucional importante, debido a que anteriormente no exista un marco legal especfico para articulaciones. Actualmente, alrededor del 75% de las redes encuestadas estn incorporadas. Los dos estudios consultados resaltan que los diferentes espacios de articulacin enfrentan significativos retos para participar de manera eficiente y eficaz, sobre todo los que representan a la poblacin ms pobre. Estas debilidades son similares a las de la sociedad dominicana y del Estado: excesivo protagonismo, dbil democracia interna, concentracin, politizacin, primaca de intereses individuales, falta de recursos y de personal calificado, falta de rendicin de cuentas, dbil comunicacin interna. Pese a esto, es necesario decir que las articulaciones han sido clave en ciertos avances y en algunos casos han tenido incidencia poltica, como es el caso de la Coordinadora de ONGs del rea de la Mujer, que en la dcada de los 90 se articul alrededor de una agenda legislativa entre cuyos logros estuvo la aprobacin de la Ley 24-97 contra la violencia intrafamiliar, o el espacio interinstitucional para la modificacin de la Ley 520 que rega a las asociaciones sin fines de lucro, la cual fue derogada por la Ley 122-05, ms adaptada a la realidad de la sociedad civil actual y con mecanismos para impulsar la transparencia en el uso de las transferencia que reciben de los recursos pblicos. Estos ejemplos indican que la participacin de las redes sociales representa una

El Estado fuerte es el que persuade y crea consensos

CAPTULO II / 87

oportunidad para que se produzcan reformas polticas que contribuyan a la construccin de una sociedad ms equitativa.

Nmero de protestas por cada 100,000 habitantes (promedio anual 1997-2006)43 (Anexo II.7). La regin con mayor nivel de movilizacin es el Norte, seguida de la Metropolitana, ambas con niveles superiores a la media nacional, mientras que el Este y el Sur tienen niveles inferiores (Cuadro II.8). El nmero de protestas por cada 100,000 personas es en promedio de 1.5 para todo el pas, siendo el Norte la regin con mayor cantidad de protestas por habitante (2 por cada 100,000); seguido por el Sur, que est en la media nacional, y las regiones Metropolitana y Este que registran dos tercios del promedio del pas. El 31% de las personas ha participado alguna vez en manifestaciones, con mayor intensidad en el rea Metropolitana, la cual registra un valor superior al promedio nacional. Sin embargo, en los ltimos diez aos ha disminuido la intensidad de protestas por habitante. Las regiones Este, Norte y Sur siguen, en ese orden, en cuanto a la cantidad de protestas44. La variable educativa incide significativamente en la movilizacin, puesto que cerca del 30% de las personas con educacin universitaria ha participado en una protesta, frente a un 10% de personas sin educacin45. Esto confirma cmo la exclusin se refuerza a travs del sistema de participacin, ya que las capacidades deliberativas de las personas sin educacin son mucho menores que las de las personas con altos niveles educativos. Por tanto, las capacidades individuales son determinantes a la hora de hablar de empoderamiento social, y a su vez, ste en el empoderamiento colectivo de la sociedad. Cmo explicar las diferencias entre la proporcin de la poblacin que ha participado alguna vez en manifestaciones o protestas en la vida y el nmero de protestas por cada 100,000 personas?

Niveles de movilizacin, manifestacin o protesta pblica

La movilizacin social ayuda a las personas a pasar del estado de pasividad al de accin, de ser receptoras a ser sujetos activos que demandan cambios para ampliar sus libertades, hacer efectivos sus derechos y lograr satisfacer las demandas de sus comunidades. La movilizacin social tiene, por tanto, un impacto positivo en las capacidades individuales de las personas, crendose as un crculo virtuoso de aumento de libertades. Estimular el capital social de los grupos tradicionalmente excluidos es una forma de generar movilizacin y participacin activa de la gente en la demanda de oportunidades econmicas, polticas y sociales (Recuadro II.7). En definitiva, la accin poltica no slo se reduce a la participacin organizada, tambin se puede dar a travs de la movilizacin, manifestacin o protesta pblica. El ndice de Movilizacin se ha construido en base a dos indicadores: Porcentaje de personas que ha participado alguna vez en manifestaciones o protestas en su vida.

La participacin en las redes sociales representa una oportunidad para las reformas polticas

Cuadro II.8

ndice de Movilizacin y componentes, por regin, 2006

% de personas que ha participado alguna vez en manifestaciones o protesta en su vida
29.5 35.0 27.8 33.1 31.4

Regin

Nmero de protestas por cada 100,000 habitantes (promedio anual 1997-2006)

2.0 1.1 1.5 1.0 1.5

ndice de Movilizacin
0.61 0.56 0.27 0.37 0.50

Norte Metropolitana Sur Este Pas

Fuente: ODH/PNUD en base a LAPOP 2006 y Vargas 2006

88 / CAPTULO II

Recuadro II.7 Protestas locales, una expresin de empoderamiento social?

Desde 1997 a 2006 se han producido en el pas 1,287 movimientos de protesta en casi todas las provincias del pas, excepto en Elas Pia y Pedernales. La exposicin de una serie de rasgos en las protestas locales evidencia su capacidad de potenciacin del empoderamiento social. Estos rasgos son: gestin centralizada que concentra el poder y la administracin en la metrpoli y desdea la descentralizacin y el desarrollo local.

Ejercicio colectivo de libertad. Uno de los principios fundamentales del

desarrollo humano es la libertad, ntimamente vinculada con el empoderamiento. La protesta local en nuestro pas es un ejercicio de libertad que expresa la decisin colectiva de exigir reivindicaciones sociales que corresponden por derecho a las comunidades frente al gobierno.

Germen de la bsqueda de inclusin colectiva. En las protestas se

transforman las carencias individuales en carencias colectivas. El dficit de cobertura de los servicios bsicos por parte del Estado se manifiesta individualmente. Sin embargo, las comunidades, al movilizarse, transforman esta exclusin individual en la bsqueda de inclusin colectiva.

Correlacin entre movilizacin social y organizacin social. Las provincias con comunidades con mayor nivel de movilizacin social son a su vez las que tienen mayor presencia de organizaciones sociales. Esto se aprecia en Santo Domingo, Santiago, Duarte, Barahona, San Cristbal, Espaillat, Puerto Plata, Mara Trinidad Snchez y San Pedro de Macors. La desigualdad, la centralizacin y la exclusin presente en las polticas sociales del pas se visibilizan con las protestas locales. Durante diez aos han demandado lo mismo: intervencin en obras fsicas, en abastecimiento de agua potable, energa elctrica, educacin, salud y mejoramiento del medio ambiente; demandas reiteradas y continuas en las distintas gestiones de gobiernos desde 1996 hasta nuestros das. Las protestas resultan ser una de las expresiones que potencian el empoderamiento social de las comunidades porque en ellas se genera la demanda de derechos sociales y es una prctica de ejercicio de libertad de las comunidades. Las protestas locales estn vinculadas a procesos organizativos que en muchos casos an son dbiles institucional y orgnicamente. An as, estos procesos logran, coyunturalmente, generar cierto consenso social al interior de las comunidades a travs de la movilizacin, demandando la inclusin y la equidad de acceso a oportunidades.

Expresin de micropoder desde el territorio. La movilizacin a travs

de la protesta muestra una cierta capacidad de las comunidades de ocupar el territorio y convertirlo en su espacio temporal de micropoder. La ocupacin del territorio no slo se produce en las protestas, sino que es una extensin del espacio-residencia donde se mezclan las actividades reproductivas, la interaccin social y el ocio, que son ejercicios de micropoder en los que se aprecia el sentido de pertenencia.

Manifestacin de cierta conciencia de derecho ante el Estado. En las

protestas locales se revela una cierta conciencia del derecho que tienen las comunidades a una redistribucin de los recursos del Estado, con mayor atencin e inversin en los servicios bsicos. En los ltimos 10 aos, las movilizaciones y manifestaciones han tenido como principales demandas el acceso a los servicios bsicos. Desde las protestas, las comunidades ejercen el derecho a que se escuchen y se atiendan estas demandas que revelan una
Elaborado por Tahira Vargas

La respuesta a esta pregunta sobrepasa las posibilidades de este informe y evidencia la necesidad de profundizar la investigacin en estos temas. Una hiptesis que podra explicar este fenmeno sera que se ha producido un cierto nivel de desmovilizacin en la regin Metropolitana durante la ltima dcada. Lo contrario ocurre en la regin Sur, la ms pobre del pas, y en la que menos personas han estado habituadas a movilizarse a lo largo de su vida, pero en donde ha habido ms protestas por habitante en los ltimos diez aos46. Adems, este comportamiento indica, por un lado, las potencialidades a explorar para mejorar las condiciones de vida en esta regin a travs del empoderamiento social y colectivo. Y, por otro, aporta informacin

acerca de la falta de equilibrio entre los diferentes mbitos del empoderamiento humano, generando demandas o reacciones, las cuales deben ser respondidas desde las instancias responsables para no derivar en movilizaciones y eventuales enfrentamientos.

Sentido de pertenencia
El sentido de pertenencia nos hace sentir parte de un grupo, de una sociedad con la cual compartimos valores y vnculos, a la que esperamos aportar y de la que esperamos recibir apoyo. Este factor es determinante para impulsar la solidaridad y la confianza entre las personas, factores clave para ampliar el empoderamiento social.

CAPTULO II / 89

El ndice de Pertenencia fue construido en base a dos preguntas: Porcentaje de personas que se sienten muy o bastante orgullosas de ser dominicanas. Porcentaje de personas que creen que las personas dominicanas tienen muchas o bastantes cosas y valores que los unen. Pese a que es muy limitada, sta es la nica informacin con que se cuenta a nivel regional. Ser importante investigar en el futuro sobre los vnculos que existen entre las personas, los territorios y la localidad. Para el desarrollo humano, el sentido de pertenencia es resultado del nivel de solidaridad del colectivo frente a cada uno de los miembros del grupo. Es el resultado de la integracin real de las personas a los beneficios econmicos, sociales e institucionales, que forman parte del acervo del grupo y que van ms all de smbolos de identidad como la patria, la bandera, determinada comida o msica, etc. Los resultados indican que la regin Sur tiene el ms alto nivel de pertenencia del pas, mientras que la zona Metropolitana, el ms bajo (Cuadro II.9). El porcentaje de la poblacin que se siente muy o bastante orgulloso de ser dominicano o dominicana es alto, ms que el porcentaje de personas

que cree que los/as dominicanos/as tienen muchas o bastantes cosas y valores que los unen. Esta diferencia nos lleva a preguntarnos: cul es el contenido de ese orgullo?, de qu estn orgullosos? Preguntas a las que este informe no puede dar respuestas y que sugieren la necesidad de estudios ms profundos sobre estos temas.

La inclusin de las mujeres

Uno de los aspectos ms desalentadores para el desarrollo del capital social es la persistencia de las prcticas y estructuras de exclusin, particularmente hacia las mujeres, lo que reduce su capacidad deliberativa, su empoderamiento y disminuye el desarrollo humano. El ndice de Equidad de Gnero ha sido construido en base a cuatro preguntas respondidas en la LAPOP: Porcentaje de personas que cree que la mujer tiene igual capacidad que el hombre para gobernar. Porcentaje de personas que cree que la mujer debe participar de igual manera que el hombre en la poltica. Porcentaje de personas que cree que la mujer no solo debe de trabajar cuando el ingreso del hombre no alcanza. Porcentaje de personas que cree que el hombre y la mujer deben de tomar las decisiones conjuntamente en el hogar. El porcentaje que cree que las mujeres tienen igual capacidad para gobernar que los hombres es de un 38.1% a nivel nacional, con mayor incidencia en el Norte y en la regin Metropolitana, ambas por encima de la media nacional. En el Sur y el Este tan solo alrededor del 25% de las personas piensa as (Cuadro II.10). El porcentaje que cree que las mujeres debe participar de igual manera que los

El sentido de pertenencia se construye y supone la solidaridad del grupo

Cuadro II.9

ndice de Pertenencia y componentes, por regin, 2006

% de personas que se siente muy o bastante orgulloso de ser dominicano
99.2 96.2 99.6 98.6 98.3

Regin
Norte Metropolitana Sura Este Pas

% de personas que cree que los dominicanos tienen muchas o bastantes cosas y valores que los unen
92.1 89.2 94.5 90.2 91.4

ndice de Pertenencia
0.71 0.00 1.00 0.45 0.51

a El valor 1 es un valor de contexto e indica que para todos los indicadores una regin obtuvo el valor mximo.
Fuente: ODH/PNUD en base a LAPOP 2006

90 / CAPTULO II

Cuadro II.10

ndice de Gnero y componentes, por regin, 2006

% de personas que cree que la mujer tiene igual capacidad que el hombre para gobernar
44.7 42.1 26.8 25.4 38.1

Regin

% de personas que cree que la mujer debe participar de igual manera que el hombre en la poltica
82.7 78.3 69.5 70.6 77.3

% de personas que cree que la mujer no solo debe de trabajar cuando el ingreso del hombre no alcanza
82.8 83.4 79.4 79.0 81.9

% de personas que cree que el hombre y la mujer deben de tomar las decisiones conjuntamente en el hogar
85.0 57.8 30.9 68.6 64.0

ndice de Gnero

Norte Metropolitana Sur Este Pas

0.96 0.76 0.04 0.20 0.63

Fuente: ODH/PNUD en base a LAPOP 2006

hombres en la poltica es poco ms de tres cuartos de la poblacin (77.3%), siendo mucho ms intenso en el Norte. La regin Metropolitana est en el promedio nacional y el Sur y el Este estn por debajo de la media nacional las dos con el mismo nivel. El porcentaje que cree que las mujeres no slo deben trabajar cuando el ingreso no alcanza registra los niveles ms altos de aceptacin a nivel nacional y por regiones, pero el porcentaje que cree que los hombres y las mujeres deben tomar las decisiones conjuntamente es mucho menor que la anterior. Es decir, hay ms aceptacin de que las mujeres trabajen, pero mucho menos de que participen en las decisiones. Las nociones tradicionales sobre la relacin de las mujeres con el poder estn ms arraigadas en el Sur y en el Este, seguidas de la regin Metropolitana. En contraste, el Norte es la regin donde la poblacin exhibe una mayor aceptacin de las mujeres en posiciones de toma de decisiones. Segn datos de las DEMOS (Cuadro II.11), la propensin a la discriminacin de las mujeres en el pas es muy alta (70%), pero quienes ms tienden a discriminarlas son los residentes en las zonas rurales (77%), los hombres (aunque tambin es

muy alta la propensin en las mismas mujeres), las personas que tienen poco nivel de participacin y organizacin, y las de estrato socioeconmico ms bajo. Quienes tienen menos propensin son los residentes en la zona Metropolitana (Distrito Nacional y provincia de Santo Domingo), las mujeres que tienen algn tipo de participacin, ya sea como votantes, en partidos o en organizaciones, y los del grupo socioeconmico medio-alto y alto. Este ltimo grupo tiene la menor propensin de todos los grupos a discriminar a las mujeres. Hay que destacar que esta falta de inclusin ha bajado en los ltimos diez aos, al pasar de 77% en 1994 a 69.2% en 2004. La misma tendencia se evidencia en todos los grupos, pero es mayor en la zona rural, entre los que no tienen ninguna participacin y en el grupo socioeconmico muy bajo y bajo. La permanencia de altos niveles de discriminacin en las cuatro encuestas, a pesar de la ligera tendencia a la baja, sugiere que el problema es de corte estructural y no coyuntural.

En resumen
El Sur registra los niveles ms elevados de sentido de pertenencia y de confianza en

CAPTULO II / 91

las instituciones, pero los ms bajos niveles de movilizacin y equidad de gnero. (Cuadro II.12) El Norte tiene los mayores niveles de equidad de gnero, participacin, movilizacin y confianza interpersonal, pero es el de ms bajo nivel en la confianza en las instituciones. La regin Metropolitana registra el grado ms bajo de pertenencia y confianza interpersonal, es el segundo ms alto en equidad de gnero, participacin y movilizacin, pero registra un nivel intermedio de confianza en las instituciones Finalmente, la regin Este registra en general niveles bajos para cinco de los seis

ndices. Registra el grado ms bajo de participacin, aunque es la segunda regin con mayor confianza en las instituciones. Los ndices de movilizacin, pertenencia, equidad de gnero y confianza interpersonal son similares, pero bajos. Estos ndices, aunque incompletos e insuficientes, presentan un panorama de los niveles de empoderamiento social en el territorio, siendo el Norte y el Sur las regiones del pas con mayor tejido social, seguidas a gran distancia por la zona Metropolitana y el Este.

II.3.3 Casos exitosos

La tercera alternativa para evaluar el empoderamiento social es a travs del anlisis de casos exitosos de participacin ciudadana en algunas localidades. Las experiencias positivas son mltiples y diversas. La mayora tienen como eje comn la participacin y la apropiacin colectiva de los procesos, lo que le da mayor sostenibilidad. No todas estn bien documentadas y en la mayora de los casos no existe un buen diagnstico previo que permita establecer los impactos con claridad. Muchas de ellas han estimulado liderazgos polticos nacionales, aunque algunas han sido capturadas por el clientelismo, y otras han sido incapaces de renovar el liderazgo una vez que los liderazgos locales pasan al mbito nacional. Una observacin detenida de los procesos pioneros y paradigmticos puede ayudarnos a entender mejor el papel del capital social y del establecimiento de redes y puentes entre las organizaciones locales, las nacionales y el sector pblico. Aunque existen procesos destacables en algunas comunidades de La Vega, Constanza y la Lnea Noroeste, se han elegido cuatro experiencias: el Plan de Desarrollo de la provincia de Puerto Plata (promovido por el

Propensin a la discriminacin de la mujer por zona Cuadro II.11 de residencia, sexo, nivel de participacin y grupo socioeconmico, 1994, 1997, 2001 y 2004
Zona de residencia
rea de residencia Distrito Nacional Resto urbano Resto rural Sexo Femenino Masculino 65.4 78.1 90.6 77.1 76.9 61.9 71 81.1 71.8 69.5 60.9 65.3 77.6 65.5 70.9 60.5 70.6 77.3 66.7 72.1

1994

1997

2001

2004

Nivel de participacin sociopoltica y comunitaria Ninguna participacin Slo elector(a) Participacin poltica Social/comunitaria Social/comunitaria y poltica Nivel socioeconmico Muy bajo y bajo Medio Medio alto y alto Todo el pas 87.2 66.9 56.0 77.0 79.8 67.4 50.2 70.8 77.2 65.8 51.0 68.2 79.6 66.6 52.8 69.2 84.2 77.7 80.2 65.8 71.5 66.5 75.1 80.5 66.2 60.7 67.4 69.5 72 61.4 69.6 74.3 68.4 69.9 69.2 68.5

Nota: Este ndice se construy en funcin de si la persona entrevistada est o no de acuerdo con las siguientes frases: (1) No es conveniente que la mujer participe en poltica; (2) La mujer slo debe participar en poltica cuando no se lo impidan sus obligaciones; (3) La poltica es cosa de hombres; (4) La mujer slo debe trabajar cuando el ingreso del hombre no alcanza; (5) El hombre es quien debe tomar las decisiones importantes del hogar. Si est de acuerdo con 3 a 5 indicadores se asume propensin alta a la discriminacin; de acuerdo con 1a 2 indicadores, propensin baja; si no est de acuerdo con ninguno de los indicadores, ninguna propensin. Fuente: ODH/PNUD en base a DEMOS 1994, 1997, 2001 y 2004

92 / CAPTULO II

Cuadro II.12
Regin
IES

ndice de Empoderamiento Social (IES) y componentes por regin, 2006

Metropolitana
0.39 0.03 0.44 0.54 0.56 0.00 0.76

Sur
0.58 0.74 0.92 0.50 0.27 1.00 0.04

Norte
0.68 0.75 0.24 0.82 0.61 0.71 0.96

Este
0.36 0.11 0.62 0.44 0.37 0.45 0.20

Nacional
0.53 0.45 0.49 0.62 0.50 0.51 0.63

Confianza Interpersonal Confianza en Instituciones Participacin Movilizacin Pertenencia Gnero

Fuente: ODH/PNUD en base a LAPOP 2006

Foro Social), la experiencia de Salcedo (auspiciada por un grupo de personas vinculados a un partido poltico), el fortalecimiento del poder local promovido por la Fundacin Solidaridad en Villa Gonzlez y la experiencia de San Jos de Ocoa. Estas experiencias aportan pistas para conocer el impacto del capital social como condicin previa de los procesos de empoderamiento social. El capital social contribuye a la gobernabilidad, entendida como la capacidad de una sociedad de conversar y procesar los conflictos. La gobernabilidad implica procesos de participacin de los grupos organizados de la sociedad en la formulacin, las decisiones, la ejecucin y la rendicin de cuentas, de forma que garanticen la equidad de las decisiones adoptadas. Por lo tanto, influye decididamente en el fortalecimiento de la capacidad de agencia de las personas, en el empoderamiento y las capacidades deliberativas de los y las muncipes.

una organizacin llamada Foro Social en 1990, que se incorpor como ONG en 1994. Desde este espacio se promovi la coordinacin y concertacin entre los ayuntamientos, las comunidades y sus organizaciones. El proyecto logr movilizar a la comunidad y establecer puentes entre los principales grupos que actan en la provincia: empresarios del ron y del turismo, grupos comunitarios y sector pblico. Relacion turismo e identidad nacional a travs de los festivales de cultura. Articul proyectos en los cuales participaron las principales instituciones del gobierno, tales como: la Secretara de Estado de Educacin (SEE), la Secretara de Estado de Salud Pblica y Asistencia Social (SESPAS), la Secretara de Obras Pblicas y Comunicaciones (SEOPC) o el Instituto Nacional de Agua Potable y Alcantarillado (INAPA). El Foro Social trabaj con autoridades de los diversos partidos y logr vencer la fragmentacin social que exista en la provincia y construir obras importantes para la comunidad. Si bien parte del xito se explica por la ayuda recibida en el marco del acuerdo de Lom, los resultados positivos del proyecto estn muy relacionados con la participacin de la gente y con el fortalecimiento del capital social; es decir, de las redes de cooperacin y reciprocidad. Por ejemplo, en los

Las experiencias positivas de empoderamiento local tienen en comn la existencia de un tejido social slido

Puerto Plata: un proceso liderado por una ONG con apoyo internacional
El Plan de Desarrollo de la Provincia de Puerto Plata (PDPPP) se inici entre 1990 y 1994. El proyecto tiene mucho que ver con la eleccin del senador de la provincia y la realizacin de un proceso de concertacin que dio como resultado la conformacin de

CAPTULO II / 93

casos de reparacin de bombas malacate, de construccin de letrinas y de acueductos por gravedad, el PDPPP ha aportado los materiales, el transporte de los mismos y los costos de capacitacin de las personas de las comunidades. La comunidad ha aportado la mano de obra para las labores de instalacin, parte del transporte de los materiales y, en algunos casos, apoyo logstico a los tcnicos. Esto se ha calculado en alrededor del 40% de los costos de los materiales47. Una evaluacin del PDPPP sostiene, que en todos los programas se nota una tendencia creciente de consecucin de logros entre los perodos. Esta tendencia tiene una relacin estrecha con la caracterstica participativa del programa y demuestra la capacidad incremental de involucramiento de diferentes comunidades48. El Foro Social logr trabajar con las sindicaturas de los ocho municipios de la zona, todos de administracin perredesta durante los aos de auge del proyecto (en las elecciones de 1998 y 2002 el Partido Revolucionario Dominicano (PRD) gan las ocho sindicaturas). En las elecciones de 2006 se dio un cambio sustancial en el control poltico en toda la provincia, y el PRD slo conserv la sindicatura del municipio de Lupern, mientras que el Partido de la Liberacin Dominicana (PLD) y sus aliados ganaron en los restantes siete municipios: San Felipe de Puerto Plata (municipio cabecera), Altamira, Guananico, Imbert, Los Hidalgos, Sosa y Villa Isabela. En trminos polticos, en la provincia se ha fortalecido el sistema de representacin y legitimidad, medido por los niveles de participacin de la gente en los procesos electorales. El porcentaje de votantes en el municipio cabecera aument entre 2002 y 2006, pasando del 51% al 57%, y en el ltimo ao fue superior al promedio nacional, que rond el 50%49. En los dems municipios de la provincia el porcentaje de votantes fue

an superior, ubicndose entre el 62% (Sosa) y el 83% (Guananico). La tendencia al aumento de los votantes en Puerto Plata, as como la alternabilidad de los liderazgos polticos se relaciona con la capacidad deliberativa de la gente. En las democracias representativas y con escasos mecanismos para la participacin la tendencia al desencanto y la abstencin son mayores en las zonas en las cuales existe menos capital social. El perfil de Puerto Plata cambi tras la ejecucin del programa de desarrollo. De ser una provincia con escasos niveles de articulacin de organizaciones y ciertos niveles de fragmentacin, pas a ser un modelo de la creacin de puentes entre las organizaciones comunitarias y pblicas, tanto las del poder central como las del poder municipal. En Puerto Plata, siguiendo la experiencia pionera de Salcedo, se inici una Oficina Tcnica Provincial(OTP). La OTP tiene como objetivo brindar asesora tcnica a los municipios de la provincia y la rplica de su experiencia pas a ser recomendada por la principal agencia que financi el programa de desarrollo de la provincia50 para finales de la dcada de los noventa. Sin embargo, la sostenibilidad del programa peligra en la actualidad. De hecho, ya no se celebra el Festival de la Cultura, y expertos entrevistados sostienen que para analizar las causas del desaceleramiento de esta experiencia hay que tomar en cuenta varios aspectos: El cambio en el liderazgo dentro del Foro Social, ya que parte del liderazgo local se convirti en liderazgo nacional y los apoyos logrados de otras ONG a nivel nacional se han ido reduciendo. La falta de recursos de financiamiento internacional.

94 / CAPTULO II

 La polarizacin poltica entre los partidos tradicionales unida a los cambios de partido en los gobiernos locales. Nueva vez, se debe sealar cmo el espacio de lo poltico resulta importante para la constitucin del capital social, su apropiacin colectiva o individual, y cmo afecta el desarrollo de las experiencias locales.

experiencia sera replicada en Puerto Plata y en otras provincias. A partir de la OTP se impulsan los Consejos de Desarrollo Comunitarios en los diferentes parajes. En el mbito municipal, se crean los Consejos de Muncipes como rganos fiscalizadores de los ayuntamientos; y a nivel provincial, el Consejo de Desarrollo como rgano deliberativo de la provincia. Por otro lado, la OTP promovi la creacin de otras instancias locales como han sido: la Oficina Provincial para el Desarrollo de la Mujer (1993), la cual opera en el ayuntamiento del municipio de Salcedo; el Centro Jurdico (1998), el cual opera en el ayuntamiento municipal de Tenares; la Cooperativa Hermanas Mirabal, con ms de 400 socias; el Centro de Atencin a la Diversidad, en base a un acuerdo con la Secretara de Estado de Educacin en 2007; el Centro de Atencin a la Vctima tambin en 2007, en base a un acuerdo con la Procuradura General de la Repblica, y se encuentra avanzada la constitucin de la Cooperativa de Reinsercin Sociolaboral Juana Nez, como iniciativa innovativa pblico-privada de reforma penitenciaria. La formacin de la OTP fue uno de los aspectos ms celebrados e importantes de la experiencia de Salcedo y se cre por resolucin de los tres cabildos a diferencia de Puerto Plata, donde la oficina fue iniciativa y desarrollo del Foro Social. La iniciativa comenz con el objetivo de enfrentar la carencia de recursos tcnicos y lograr un uso adecuado de los fondos de los ayuntamientos, as como mayores niveles de eficiencia y eficacia en sus labores. Sin embargo, una vez cambi el partido de gobierno en el municipio de Salcedo (Cuadro II.13), la OTP se convirti en una organizacin ejecutora, como si fuera una ONG. El grado de colaboracin de la OTP con los ayuntamientos ha dependido en

Salcedo: liderazgos fuertes o comunidad empoderada?

La provincia Salcedo se ha caracterizado histricamente por contar con una amplia red de organizaciones sociales. Para fines de los 90 se produjo un gran movimiento popular de carcter reivindicativo debido a la situacin de abandono de la provincia. En las elecciones de 1990, coincidiendo con el auge de los movimientos sociales en la provincia, el Partido de la Liberacin Dominicana (PLD) gan la administracin de los tres municipios, la senadura y una de las dos diputaciones, mientras tanto el gobierno central sigui bajo la direccin del Partido Reformista Social Cristiano (PRSC). Las autoridades recin electas en la provincia, as como los representantes de los sectores econmicos y sociales, el movimiento popular y la iglesia catlica decidieron hacer un frente comn para la formulacin de propuestas de solucin a un conjunto de problemas que fueron consensuados localmente para ser presentadas en conjunto al gobierno central. Se elabor un plan de trabajo y se acord que la comunidad tuviera una mayor participacin en las tomas de decisiones51. En este contexto, nace la Oficina Tcnica Provincial (OTP) como rgano de coordinacin entre las autoridades municipales, las legislativas, el gobierno central y las fuerzas sociales. Esta es la primera vez que este tipo de mecanismo de gestin local se pona en prctica en el pas. Posteriormente, esta

El espacio de lo poltico resulta importante para la constitucin del capital social, pero no es suficiente

CAPTULO II / 95

gran medida de si las autoridades de turno pertenecen o no al partido en cuya gestin se fund la oficina. Algunos estudiosos sostienen que este problema es de carcter poltico52 y se relaciona al hecho de que la OTP fue creada por personas estrechamente vinculadas a un partido, lo que encasill a esta organizacin como partidista y ha dificultado que integrantes de los partidos contrarios a los fundadores continuaran el proceso. En Salcedo, las relaciones primarias tuvieron una importante relevancia. Esta experiencia fue fuertemente impulsada por el senador de la provincia de 1990-1996 y vicepresidente de la Repblica 1996-2000, el cual se desplaz por las comunidades de la zona reclutando a los principales lderes comunitarios para que participaran del proceso. Tambin participaron el entonces cura prroco, y el sndico municipal. Sin embargo, estudios adicionales han coincidido en que otro elemento importante fue la experiencia organizativa acumulada en la provincia53. Pese a esto, una vez el liderazgo poltico local devino en nacional, se debilit el primero. El proceso se hizo ms lento desde 1998, lo que se manifest en el hecho de que el partido que inici la experiencia perdi la sindicatura y la senadura en el proceso de 2002.

Es decir, la falta de consolidacin del proceso se debi a la ausencia de un capital social de apropiacin colectiva. Las personas y las relaciones primarias tuvieron mayor capacidad de movilizacin y concertacin que las instituciones y las organizaciones. Esto provoc que la continuidad de los procesos y la calidad de los proyectos ejecutados dependieran de personas especficas, lo cual sugiere que el capital social fue esencialmente de apropiacin grupal o individual. El partidismo poltico y la lucha entre tendencias diferentes obstaculizan el proceso iniciado. Las autoridades municipales de 2002-2006 no dieron continuidad a su relacin con la OTP y comenzaron a canalizar las demandas al gobierno central, perdiendo la oportunidad de ser los agentes fundamentales del desarrollo local54. Si bien el sndico en este periodo intent participar en la ejecucin de las buenas prcticas municipales, tambin es cierto que enfrent grandes obstculos; en particular la divisin dentro de sus propias filas, lo cual debilit la gestin del municipio. En trminos polticos, la competencia en Salcedo dista mucho de ser institucionalizada. Hay que sealar que en Salcedo se evidenci un trasiego de electores importantes, y el padrn electoral de 2006 creci un 12% con respecto a 200255. Si bien el PRD qued en un segundo lugar con un 47.1% de los votos, este porcentaje se relaciona con el hecho de que hubo una alianza electoral con el PRSC. Incluso con esta alianza, el PLD gan con 51.4% de los votos vlidos. Sin embargo, a pesar de este sospechoso crecimiento de los inscritos en el padrn electoral, el porcentaje de votantes efectivos de Salcedo no se incrementa. Lo que aument ligeramente fue la abstencin electoral, contrario al caso de Puerto Plata, que analizamos antes, o al de Villa Gonzlez, que veremos ms adelante (Cuadro II.13) En definitiva, la experiencia de Salcedo,

Cuadro II.13

Abstencin electoral, partidos que quedaron en primer y segundo lugar y sus respectivos porcentajes de votos. Municipio de Salcedo, 1998, 2002 y 2006
1998 2002
33.4 PRD y aliados 46.4% PLD y aliados 42.1%

2006
33.9 PLD y aliados 51.4% PRD y aliados 47.3%

Abstencin electoral en municipales (%) Partido ganador y porcentaje de votacin Partido que qued en segundo lugar y porcentaje de votacin

31.9 PLD y aliados 44.3% PRD y aliados 36.8%

Fuente: ODH/PNUD en base a datos de la JCE

96 / CAPTULO II

la cual tuvo impactos en la mejora de las condiciones de vida de su poblacin y aport en la creacin la OTP , como una estructura colabora con el desarrollo territorial y a la concertacin de los diferentes actores de una provincia, no ha tenido la sostenibilidad esperada por la falta de capital social de apropiacin colectiva. El gran reto es lograr desvincular el proceso de desarrollo local de personas o partidos especficos, consiguiendo que sea asumido por la comunidad, siendo ella la que le d sostenibilidad independientemente del partido que gobierne.

Villa Gonzlez: cuando lo pequeo se hace grande

A finales de los noventa, en Villa Gonzlez, la Fundacin Solidaridad de Santiago, el sndico, la Sala Capitular y las organizaciones de la comunidad dieron vida al proyecto Concertacin y Desarrollo Municipal en Villa Gonzlez. Fue el disparo que marc el inicio de una carrera de largo alcance que todava no termina. Como en casi todas las experiencias, lo primero que se hizo fue llevar a cabo un proceso de negociacin y concertacin entre quienes se supone que deben ser los principales protagonistas. En Villa Gonzlez, este proceso de negociacin se realiz auspiciado por organizaciones de la sociedad civil, lo que a la larga ha logrado darle mayor nivel de sostenibilidad. En otros lugares, el proceso de concertacin inicial fue conducido por actores polticos, como es el caso de Salcedo y Puerto Plata, donde, despus de altas y bajas, los procesos han sido menos sostenibles, y, cuando han dado a luz liderazgos nacionales, la experiencia se ha debilitado porque no fueron liderazgos colectivos o no generaron apropiacin. En Villa Gonzlez el papel predominante lo han tenido la Fundacin Solidaridad y las organizaciones locales. Tras las primeras reuniones las y los asistentes reclamaron el

inicio de un dilogo entre las organizaciones de la comunidad y las autoridades locales para empezar a definir formas permanentes de interaccin, coordinacin y articulacin para romper la dominante tradicin poltica centrada en las lites y el clientelismo56. En los inicios del proyecto el sndico perteneca al PRD, mientras que el presidente de la Sala Capitular perteneca al PRSC, y ambos, junto a la Fundacin Solidaridad, lograron trabajar en comn. Luego se eligi un nuevo presidente de la Sala Capitular, perteneciente al PLD y, sin embargo, el proyecto no se vio afectado y los tres partidos presentes en la Sala Capitular trabajan hoy a favor del proyecto. Ha sido la participacin de la gente y los niveles de empoderamiento de las organizaciones sociales, lo que explica que Villa Gonzlez sea uno de los proyectos de fortalecimiento del poder local ms exitosos y sostenibles. En el municipio hay considerables niveles de asociatividad y se han identificado unas 105 organizaciones, las cuales tienen como eje central las luchas reivindicativas y demandas econmicas y sociales. Segn los propios protagonistas, las ms activas son la Asociacin de Agentes de Desarrollo (AAD), la Asociacin Municipal de Mujeres (AMM), el Comit Municipal de Participacin Ciudadana, la Red de Organizaciones Comunitarias Arcoiris, junto a numerosas juntas de vecinos y organizaciones barriales. El tejido social de Villa Gonzlez es fuerte. Se habla de niveles de comunicacin entre esas organizaciones, de la forma democrtica en que muchas de ellas se organizan y de la participacin de sectores tradicionalmente excluidos como los jvenes y las mujeres. Para la Fundacin Solidaridad esto es as por la historia previa de colaboracin y confianza existente, que se relaciona con la

CAPTULO II / 97

industria tabaquera que se remonta ms de un siglo. Para Pedro Francisco Bon57, considerado el primer socilogo dominicano, la siembra, cosecha y produccin de tabaco es una actividad colectiva que demanda de la solidaridad de la gente, lo que provoca niveles de cooperacin importantes entre quienes participan de ella. Las autoridades locales han dado respuesta al nivel de organizacin de la comunidad a travs de los departamentos de Accin Comunitaria y de Educacin Ciudadana. Villa Gonzlez es uno de los primeros del pas en aplicar el llamado presupuesto participativo: lo hace desde 1999, con altos niveles de participacin de los muncipes. No slo es la experiencia piloto en materia de presupuestos participativos, sino que tiene altos niveles de cumplimiento a los acuerdos contrados. Este modelo de presupuesto participativo ha sido llamado modelo intensivo por Hernndez-Medina, ya que trabaja de abajo hacia arriba, suele tener un crecimiento gradual y estar concentrado geogrficamente. Hernndez opone este modelo al extensivo que tiende a ser impulsado ms de arriba hacia abajo y que se ha empezando a implementar de forma muy rpida en muchas municipalidades del pas58. En el plano poltico, el proceso de Villa Gonzlez ha ido en contra de las tendencias nacionales, tanto en lo que se refiere al debilitamiento del PRD, como a la reduccin del porcentaje de votantes en las elecciones congresionales y municipales. La abstencin se ha reducido sustancialmente, pasando de 42.3% en 1998 (fecha en que se realizaron las primeras elecciones municipales separadas de las presidenciales) a 30.1% en 2006. El dato interesante es que las tres elecciones municipales han sido ganadas por el partido al que pertenece el sndico con el cual se inici el proceso, este partido ha ganado con

un margen de diferencia apreciable con respecto al segundo partido (Cuadro II.14). Si se comparan los procesos electorales de Villa Gonzlez con la tendencia a nivel nacional se observan diferencias significativas: ninguno de los partidos se atrevi a hacer campaa en contra del proceso de fortalecimiento de lo local; al contrario, todos los partidos se comprometieron a mantenerlo y hasta profundizarlo. Los regidores de los distintos partidos participaron del proceso y usan sus resultados como parte de su currculo poltico. En los resultados electorales tambin se observan diferencias en cuanto a las tendencias nacionales. Mientras a nivel nacional se dio una alianza entre el PRSC y el PRD para enfrentar al PLD, en Villa Gonzlez cada partido fue independiente. Mientras se evidenciaba un debilitamiento del PRD y de la propia alianza en lo nacional, en Villa Gonzlez el PRD tendi a fortalecerse. Hubo un cambio importante que puede ser visto como parte del impacto de las tendencias nacionales: el cambio del partido que pas a segundo lugar, el PLD, que es el partido de gobierno. A pesar del desgaste que en otras zonas provoc el desempeo de las funciones y los escndalos de corrupcin del partido del sndico de Villa Gonzlez, ste fue reelecto con 47.2% de los votos vlidos y una diferencia de 9.1 puntos porcentuales con respecto a su ms cercano contrincante. Uno de los desafos ms importantes del proceso es vencer una cultura poltica dominicana caracterizada por el clientelismo, el patrimonialismo y una visin centralista59. Las actividades y los procesos de rendicin de cuentas que le acompaan constituyen la mejor forma de combatir ese obstculo y de enfrentar ese desafo. De hecho, en este municipio se ha hecho costumbre que el sndico haga una

Uno de los desafos ms importantes del proceso es vencer una cultura poltica dominicana caracterizada por el clientelismo, el patrimonialismo y una visin centralista

98 / CAPTULO II

rendicin de cuentas y se establezcan las prioridades para el siguiente ao, junto con los y las muncipes. Esto se ha mantenido a pesar del cambio de autoridades municipales, y de que la sala capitular haya tenido como presidentes a regidores de los tres partidos polticos mayoritarios. En el tiempo el proceso tiende a fortalecerse y ampliarse.

Cuadro II.14

Abstencin electoral, partidos que quedaron en primer y segundo lugar y sus respectivos porcentajes de votos. Villa Gonzlez, 1998, 2002 y 2006
1998 2002
39.4 PRD 42.4% PRSC 34.2%

2006
30.1 PRD 47.2% PLD 38.1%

Abstencin electoral en municipales (%) Partido ganador y de votacin Partido que qued en segundo lugar y porcentaje de votacin
Fuente: ODH/PNUD en base a datos de la JCE

42.3 PRD 45.8% PRSC 32.2%

La experiencia de San Jos de Ocoa

Esta experiencia ha sido una de las ms exitosas por su continuidad en el tiempo y sus logros, constituyendo un capital social a travs de la Asociacin de Desarrollo de San Jos de Ocoa (ADESJO) que se ha convertido en referente de cualquier intervencin en la zona. Esta experiencia se cre en torno al sacerdote Luis Quinn60, quien fue el principal promotor de la experiencia a travs de su trabajo en la parroquia local, contribuyendo y acompaando por ms de 40 aos el trabajo comunitario. En 1961, tras la cada de Trujillo un grupo de hombres y mujeres, con el acompaamiento del padre Quinn, comienzan a promover charlas sobre organizacin y participacin comunitaria, cursos de cooperativismo y pequeas obras de infraestructura, lo cual sera el germen que en 1962 dara origen a ADESJO. La filosofa de esta organizacin se basa en la participacin, capacitacin y acompaamiento a las comunidades con el fin de que sean autogestionarias y protagonistas de su propio destino61, utilizando y dando vida al convite como forma de ayuda mutua y solidaria entre sus integrantes. Esta experiencia se puede caracterizar de desarrollo local porque, adems de la construccin de infraestructuras y de haber logrado la canalizacin de recursos materiales y financieros de agencias internacionales, ha ido dirigida a crear un tejido social para la actividad econmica y el empleo.

La Asociacin para el Desarrollo de San Jos de Ocoa ha construido ms de 2,000 viviendas y reparado ms de 7,000; ha construido 149 acueductos rurales, 2,747 letrinas, 11 clnicas rurales, 13 centros comunales, un comedor econmico, un centro educativo vocacional, 71 escuelas y tambin 537 kilmetros de caminos vecinales. Se electrificaron 13 centros comunales, un centro de informtica, 324 viviendas rurales y una hidroelctrica62. Entre otras obras sociales reportadas por ADESJO, se destacan diversos trabajos con la niez, con la instalacin de campamentos educativos y han rescatado 2,036 nios y nias de trabajos peligrosos, as como otros 33 que realizaban trabajos agrcolas fueron reinsertados en la actividad escolar. En otro orden, la Asociacin administra 123,779 tareas en conservacin de suelo y otras 117,564 en reforestacin. A pesar del papel determinante del padre Quinn en su proceso de consolidacin, esta experiencia ha ido generando un capital social que tendr su mayor prueba en los prximos meses, a partir de la desaparicin fsica del sacerdote. En varias entrevistas realizadas para este informe se constat que entre los principales desafos de esta experiencia local estn la de sobrevivir al liderazgo fuerte del padre Quinn, institucio-

CAPTULO II / 99

nalizarse, ampliar la participacin social y no politizarse con ningn partido. Adems, se constat que existen tensiones entre otras organizaciones de base de la zona y ADESJO, mientras que, por otra parte, se indic que la presencia tan importante de esta ONG en la zona debilit la institucionalidad pblica de la provincia.

piacin colectiva que le otorgue sostenibilidad. Los ms exitosos han tenido como condicin previa el compromiso de las organizaciones de la sociedad civil de la zona, apoyadas por ONG locales, nacionales e internacionales, que se han convertido en agentes constructores de capital social.

En resumen
La revisin de los diversos procesos en marcha sugiere que una de las condiciones previas ms importantes para que el proceso de fortalecimiento del poder local sea sostenible y promueva el desarrollo humano es fortalecer el tejido social y promover la cohesin social, va la construccin del capital social comunitario, la promocin de la asociatividad y la construccin de nuevos liderazgos a escala local. En este proceso, la participacin de los liderazgos polticos es muy importante. Junto al proceso de creacin de capital social deben desarrollarse, igualmente, las capacidades individuales de los miembros de la comunidad para que los frutos no se transformen en liderazgos vacos o tiendan al caudillismo. La concertacin entre los ayuntamientos, las comunidades y las organizaciones permite que cada cual defina su rea de accin y el papel que jugar en la misma. Esto favorece el uso eficaz de los recursos y la reduccin de la inequidad, pues disminuye la dilapidacin y evita la duplicacin de esfuerzos. La promocin de los niveles de asociatividad de los muncipes, independiente del partidismo y de la competencia poltica, es el factor que ha permitido que continen los procesos de descentralizacin exitosos. Para evitar que los procesos estn sujetos a los ciclos polticos debe generarse, durante las primeras etapas, una apro-

II.4 La descentralizacin favorable al desarrollo humano

La descentralizacin es la transferencia desde el gobierno central hacia las autoridades locales de competencias administrativas, financieras y de toma de decisiones para formular y ejecutar polticas pblicas. En el ao 2006 y 2007 se aprobaron diferentes leyes y decretos que crean espacios de participacin en la planificacin y en la elaboracin presupuestaria desde lo local (Recuadro II.8). Esto, en principio, traera un acercamiento de los niveles de toma de decisiones a la ciudadana, provocara mejores niveles de dilogo y facilitara la participacin, la eficiencia y el conocimiento de las necesidades especficas de la poblacin en una zona determinada. Pero este resultado no es automtico. La descentralizacin no garantiza estas consecuencias, las cuales slo sern posibles si, al mismo tiempo, se da un empoderamiento real de las personas. Es decir, se requiere: Crear capacidades y empoderamiento individual. Construir y fortalecer el capital social o el empoderamiento social de los grupos tradicionalmente excluidos. Establecer puentes entre los diversos sectores de manera que este capital social se generalice y contribuya a hacer que el tejido social sea cada vez ms denso, promueva la cohesin social y la democracia.

Para evitar que los procesos estn sujetos a los ciclos polticos debe generarse durante las primeras etapas una apropiacin colectiva que le otorgue sostenibilidad

100 / CAPTULO II

En otras palabras, el poder local debe ser construido desde la ciudadana misma, desde abajo, como un proceso de empoderamiento y ampliacin de las capacidades deliberativas de las personas. En caso contrario, ser un simple traslado de funciones administrativas, la transferencia de las prcticas clientelares y el caciquismo.

La descentralizacin no es un fin en s misma, ni el fortalecimiento del poder local es un punto de llegada. Son medios que deben permitir alcanzar mayores niveles de desarrollo humano. La descentralizacin que favorece el desarrollo humano ser la que permita que las relaciones entre personas gobernadas y gobernantes sean ms

Recuadro II.8

Mecanismos de participacin en la planificacin pblica

Promover la formulacin de planes, proyectos y programas de ordenacin y
ordenamiento del territorio, segn corresponda.

Impulsado por el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Congreso Nacional de Repblica Dominicana en 2006 promulg varias leyes de reforma del Poder Ejecutivo. Entre stas, la Ley de Planificacin e Inversin Pblica, No. 498-06, reforma el Sistema Nacional de Planificacin e Inversin Pblica, que es el marco de referencia que orienta la definicin de los niveles de produccin de bienes, prestacin de servicios y ejecucin de la inversin a cargo de las instituciones pblicas. Esta Ley prev mecanismos de participacin y rendicin de cuentas frente a la ciudadana. Antes que todo, la Ley determina que todos los procesos de formulacin, ejecucin y contratacin deben ser de pleno acceso al conocimiento de la poblacin, a travs de procedimientos especficos que garanticen la participacin de la ciudadana. En segundo lugar, dentro de las instancias que conforman el Sistema de Planificacin e Inversin Pblica se encuentran los Consejos de Desarrollo Regional, Provincial y Municipal. Dichos Consejos son la instancia de participacin de los agentes econmicos y sociales a nivel del territorio y tienen como funcin articular y canalizar demandas de la ciudadana ante el gobierno central y el gobierno municipal, y participar en la formulacin de los Planes Estratgicos de Desarrollo Territorial. Los Consejos de Desarrollo tienen nicamente la funcin de asesora. Los integrantes de los Consejos de Desarrollo son: los gobernadores, senadores, diputados, sndicos, representantes de las asociaciones empresariales y/o las Cmaras de Comercio y Produccin, representantes de las instituciones de educacin superior, representantes de los gremios profesionales, representantes de las asociaciones agropecuarias, juntas de vecinos y organizaciones no gubernamentales reconocidas por su trabajo en la comunidad. Las funciones de los Consejos de Desarrollo son las siguientes:

Dar seguimiento a la ejecucin de los proyectos de inversin a nivel regional,

provincial y municipal, segn corresponda.

Escoger a los miembros de la Comisin Tcnica, a nivel regional, provincial

y municipal, segn corresponda. Las propuestas generadas por los Consejos Provinciales de Desarrollo sern tomadas en consideracin en la elaboracin del Plan Nacional Plurianual del Sector Pblico, as como su actualizacin anual. El decreto No. 493-07, que aprueba el Reglamento de Aplicacin No. 1 para la Ley No. 498-06, de Planificacin e Inversin Pblica, se ocupa de la definicin, funciones y composicin de los Consejo de Desarrollo. Determina que dichos Consejos son rganos de carcter consultivo en asuntos econmicos y sociales a nivel del territorio. Una vez que los Consejos de Desarrollo Municipales generen propuestas, las transmiten al Consejo de Desarrollo Provincial correspondiente para que las revise. Despus de la aprobacin a nivel provincial, las propuestas vienen elevadas al Consejo de Desarrollo Regional correspondiente, que las consolida y las presenta a la Secretara de Estado de Economa, Planificacin y Desarrollo (SEEPYD)a travs de la Subsecretara de Estado de Planificacin. Todas las personas integrantes de los Consejos de Desarrollo ejercen sus funciones con carcter honorfico; es decir, no remunerado. La Ley Orgnica de Presupuesto para el Sector Pblico, No. 423-06, tambin prev principios de claridad, transparencia y publicidad que implican por un lado, que el presupuesto debe tener una estructura y contenido fcilmente comprensible para la ciudadana y, por el otro, que debe garantizarse la comunicacin pblica peridica y el libre acceso a la informacin por parte de la ciudadana sobre la gestin presupuestaria. Es importante destacar que, aunque no se prevn mecanismos de participacin en el reglamento de aplicacin de esta Ley, se intuye que los Consejos de Desarrollo previstos por la Ley 498-06 pueden influir en las decisiones presupuestarias estatales visto que proponen un orden de prioridad a los proyectos de inversin a ser ejecutados en el mbito territorial. Esta reforma representa una posibilidad de empoderamiento poltico y participacin de la ciudadana en las decisiones pblicas, aunque todava los mecanismos de participacin son dbiles al prever que los Consejos de Desarrollo tengan slo una funcin asesora, no vinculante, en la planificacin pblica.

Discutir, analizar y proponer estrategias de desarrollo, segn corresponda. Promover la participacin de los ciudadanos a travs de las organizaciones
locales, para la discusin y solucin de problemas especficos.

Promover la ejecucin de programas y proyectos con impacto directo en su

territorio respectivo.

Proponer un orden de prioridad a los proyectos de inversin a ser ejecutados

en el mbito territorial, segn corresponda, por el gobierno central y los ayuntamientos de los municipios involucrados.
Fuente: ODH/PNUD en base a Congreso de la Repblica 2006

Ley de Planificacin e Inversin Pblica, No. 498-06 Decreto No. 493-07 que aprueba el Reglamento de Aplicacin No. 1 para la Ley No. 498-06, de Planificacin e Inversin Pblica Ley Orgnica de Presupuesto para el Sector Pblico, No. 423-06

CAPTULO II / 101

Recuadro II.9

Los rganos municipales de participacin, segn la Ley 176-07

cionamiento del servicio pblico, la idoneidad del procedimiento de compras, la seleccin de un personal para un puesto municipal y la correcta erogacin de los fondos municipales.

Los rganos de participacin ciudadana en los asuntos municipales son:

Consejo Econmico y Social Municipal. rgano de

carcter consultivo para disear polticas pblicas, planificar y tomar decisiones; integrado por miembros del ayuntamiento y representantes de la sociedad civil.

Consejos Comunitarios. Tienen las mismas finalidades que el Consejo Econmico y Social Municipal, pero en el mbito de las secciones y comunidades rurales y en las delegaciones barriales. Estarn integrados por las organizaciones existentes en las localidades, debidamente certificadas por el ayuntamiento.

Comits de Seguimiento Municipal. Mecanismo

de participacin ciudadana para velar por el buen fun-

La ciudadana es como un msculo que se ejercita y fortalece con la prctica constante

directas, de manera que las primeras puedan ser ms sensibles a las necesidades de las segundas, y las segundas puedan tener en su mbito inmediato a quin dirigirse con sus demandas sociales, polticas y econmicas. La ciudadana es como un msculo que se ejercita y fortalece con la prctica constante. Por eso, la poblacin que se moviliza y demanda en el mbito local estar mejor dotada para ejercer su ciudadana en el mbito nacional y podr trascender a la esfera nacional.

mentar los requisitos, el procedimiento para su distribucin y los criterios para justificar el uso dado a los recursos que reciban64. El artculo 230 de la ley define las vas de participacin ciudadana, entre las cuales estn: El derecho de peticin. Es el derecho de la ciudadana a presentar ante los rganos de gobierno municipal solicitudes, peticiones, reclamos y propuestas de carcter normativo sobre asuntos del inters y competencia del municipio. El referndum municipal. Es un mecanismo mediante el cual el ayuntamiento convoca a la comunidad para que se pronuncie sobre una propuesta de normativa de aplicacin municipal u otros temas de inters de los muncipes y organizaciones locales. No se pueden someter a referndum leyes nacionales o la divisin poltica administrativa del territorio. Para ser solicitado se debe contar con el apoyo de por lo menos el 5% de la poblacin del registro electoral del municipio y debe ser convocado por el presidente del ayuntamiento o por quien delegue el Concejo de Regidores/as, y su resultado es vinculante. El plebiscito local. Es el mecanismo institucional de consulta a la ciudadana sobre lineamientos generales de medio ambiente, proyectos de infraestructura o

II.4.1 Participacin ciudadana y Presupuesto Municipal Participativo

La Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios abre un nuevo espacio de participacin. La Ley63 determina que los ayuntamientos fomentarn la participacin ciudadana en los procesos de toma de decisin de la gestin municipal, creando los mecanismos para tales fines y garantizando que las mujeres participen en, por lo menos, un 50%. Para promover la participacin de la sociedad civil se prev la creacin de un registro de organizaciones sin fines de lucro y la inclusin de una partida presupuestaria denominada Fondo Concursable de Asociaciones Sin Fines de Lucro. Para acceder al mismo, el Concejo Municipal debe regla-

102 / CAPITULO II

de ordenamiento territorial, siempre que no modifiquen la actual divisin poltica administrativa. Al igual que el referndum, su convocatoria requiere del apoyo del 5% de la poblacin con registro electoral en el municipio. Adicionalmente, puede ser solicitada por la sindicatura o por la mayora absoluta del Concejo de Regidores/as. Su resultado obliga a las autoridades competentes a adoptar las decisiones que correspondan para cumplir con la voluntad expresada. Cabildo abierto. Es la reunin del Concejo Municipal con los habitantes del municipio o de una de sus divisiones territoriales, en la que stos pueden participar directamente y debatir asuntos de inters para la comunidad. Las organizaciones sociales del municipio podrn solicitar su celebracin, teniendo el sndico/a la obligacin de asistir a todos los cabildos abiertos que se convoquen. Puede hacerse representar por el vicesndico/a o un funcionario/a.

instituye de manera obligatoria el sistema de Presupuesto Municipal Participativo (PMP). Este establece los mecanismos de participacin ciudadana en la discusin, elaboracin y seguimiento al uso del 40% de los fondos del presupuesto nacional que se transfiere a los municipios y que debe destinarse a gastos de capital e inversin. Tambin contempla la participacin para decidir sobre los ingresos del cabildo que se destinen a lo mismo. El PMP debe garantizar a la poblacin: representacin, acceso, participacin en las decisiones, informacin y equidad de gnero. Los PMP se deben organizar en tres etapas: en la primera, las autoridades y las organizaciones se ponen de acuerdo sobre cmo realizarn el proceso de participacin y el monto de dinero a gastar; planificarn las obras y proyectos, garantizando la equidad territorial. La segunda etapa es la consulta con la poblacin mediante asambleas comunitarias en parajes o comunidades de ms de 30 familias, asambleas seccionales de barrios y el cabildo abierto, tomando en cuenta la representatividad territorial y poblacional. La tercera etapa es la transparencia y el seguimiento al plan de inversiones munici-

La Ley de Municipios de julio de 2007 es una oportunidad para la participacin ciudadana

El Presupuesto Municipal Participativo (PMP)

La Ley de Municipios de julio de 2007

Recuadro II.10 Los objetivos del sistema de Presupuesto Municipal Participativo (PMP)
1. Contribuir en la elaboracin del Plan Participativo de Inversin Municipal, propiciando un balance adecuado entre territorios, urbanos y rurales. 2. Fortalecer los procesos de autogestin local y asegurar la participacin protagnica de quienes viven en las comunidades en la identificacin y priorizacin de las ideas de proyectos. 3. Ayudar a una mejor consistencia entre las lneas, estrategias y acciones comunitarias, municipales, provinciales y nacionales de desarrollo, de reduccin de la pobreza e inclusin social. 4. Garantizar la participacin de todos los actores:
Artculo 237 de la Ley del Distrito Nacional y los Municipios

comunidades, sectores, instancias sectoriales y otras entidades de desarrollo local y que exprese con claridad su compromiso con los planes de desarrollo municipales. 5. Identificar las demandas desde el mbito comunitario, articulando en el nivel municipal las ideas de proyectos prioritarios, lo que facilita la participacin directa de la poblacin. 6. Permitir el seguimiento y control de la ejecucin del presupuesto. 7. Realizar el mantenimiento preventivo de las obras pblicas.

CAPITULO II / 103

pales. Se ejecuta a lo largo del ao segn un calendario de obras y proyectos. Para tal fin, las comunidades eligen un comit de obras o de auditora social para darle seguimiento a cada una de las obras y, eventualmente, ste se convierte en comit de mantenimiento. La nueva Ley determina que los servidores pblicos de los municipios estn obligados a rendir cuentas por su trabajo y deben difundir de forma peridica la evolucin del gasto municipal, especialmente de la inversin, a travs de boletines, de pginas web y de cualquier otro medio65. Adems, es de obligatorio cumplimiento incluir en el presupuesto municipal anual el plan de inversin municipal decidido por el Cabildo abierto, especializar a tcnicos y proveer medios para llevar a cabo el presupuesto participativo. Asimismo, las sectoriales del gobierno central debern participar en las actividades del Presupuesto Municipal Participativo 66 (PMP) .

En trminos de recursos se planificaron inversiones por 750 millones de pesos para 2005, alrededor de 1,000 millones de pesos para 2006, y casi 2,000 millones de pesos para 2007. Se ha estimado que alrededor del 35% de la poblacin del pas vive en municipios donde se hace PMP . De los 128 municipios que estn en proceso, el 44% ya tiene experiencia en esta materia de aos anteriores y 56% empezaron en 2006. Adems, unos 104 ya cuentan con un Plan de Inversiones Municipales (Cuadro II.15). Hay varios elementos importantes que se deben rescatar y potenciar en la experiencia de los Presupuestos Participativos. Primero, la participacin de las mujeres, que tiende a ser creciente. El informe sobre las experiencias de Presupuesto Participativo de los meses de septiembre-diciembre de 2004, afirma que 8,004 personas participaron en las asambleas de trece municipios y de ese total el 55% eran mujeres69. Segundo, en general no hay inversiones en actividades productivas y la gran mayora de los proyectos son pequeas obras de infraestructura relacionadas con la vialidad, agua (microacueductos, pozos, malacates), electricidad, construccin y reparaciones de escuelas, centros comunales, letrinas, saneamiento de caadas, instalaciones deportivas, iglesias, pequeos puentes, viviendas, dispensarios mdicos, centros comunitarios, parques, etc. Tercero, la experiencia histrica indica que los ayuntamientos que participan el PMP invierten aproximadamente el 60% del 40% establecido por ley. Para el presupuesto del 2007 se estima que alrededor de 2,000 millones de pesos estn comprometidos para realizar obras y hay unos 208 tcnicos/as y sndicos capacitados en el Sistema de Transparencia y Seguimiento a la ejecucin de obras y funcionamiento de los

Cuntos municipios y distritos municipales tienen presupuestos participativos? 67

El proceso de presupuesto participativo empez en 2003 con cinco municipios68; en 2004 se elevaron a 30, y en 2005, a 58. Para el perodo 2006-2007, 128 municipios estn en alguna de las fases del proceso. Con la nueva Ley de Organizacin Municipal todos los ayuntamientos del pas tendrn que realizar presupuestos participativos.

Cuadro II.15
Por tipo

Estado de situacin presupuesto participativo por municipios y distritos municipales, 2006-2007

Cantidad
128 56 72 104 24

Porcentaje
100 44 56 81 19

Total de municipios y distritos municipales (DM) Municipios y DM que han realizado PP en aos anteriores Municipios y DM que iniciaron el PP en 2006 por primera vez Municipios y DM con Plan de Inversiones Municipales 2007 Municipios que an no han concluido el PP 2006-2007
Fuente: CONARE 2007

104 / CAPTULO II

sistemas de seguimiento y Comits de Obras. Cuarto, durante 2006 el porcentaje de sndicos/as reelectos/as fue mayor entre los que practicaron presupuesto participativo que entre los que no lo hicieron. El 73% de los que hicieron presupuesto participativo fueron reelectos mientras que el promedio nacional fue de 50%. Inclusive entre los ms votados figuran los sndicos/as de municipios que aplican el Presupuesto Participativo, en algunos casos con ms de 59% de los votos de sus respectivos muncipes70. No obstante los avances que significa el Presupuesto Participativo, el proceso no est exento de riesgos: Ningn ayuntamiento tiene un plan maestro para organizar su territorio y establecer la normativa de uso de suelo. En tal sentido, el PMP carece de ese referente y las inversiones que realicen, aunque respondan a las demandas de la poblacin, pueden ir en cualquier direccin, sin criterios de ordenamiento territorial. La fascinacin por el instrumento es un riesgo71. Se podra actuar como si el PMP fuera un fin en s mismo y no un medio para crear ciudadana, mejorar la transparencia y crear empoderamiento. Una parte importante del presupuesto ejecutado por los ayuntamientos no est sometido al escrutinio pblico. Qu pasa con el otro 60% u 80% del gasto de los municipios que no est en PMP? Se debe garantizar que los ayuntamientos rindan cuentas por lo que est fuera de los PMP. Los sndicos estn expuestos a la cultura del monumentalismo que caracteriza mucho del gasto pblico del gobierno central; es decir, la construccin por la construccin, soslayando el hecho de

que la inversin en infraestructura de por s no significa desarrollo. Podra generarse clientelismo entre las sindicaturas y los liderazgos comunitarios. Puede surgir descoordinacin entre las sectoriales del gobierno central y los municipios. Hay que buscar la forma de lograr mayor coordinacin entre los ayuntamientos y las secretaras de Educacin, Salud, Medio Ambiente, Obras Pblicas e instituciones como INAPA, entre otros. Existe el riesgo de pequeas obras que, aunque reflejen las aspiraciones de la poblacin, no acumulen capital fsico a largo plazo para la comunidad. Finalmente, lo que hace la diferencia en los PMP no es tener o no el instrumento, sino el grado de empoderamiento y ciudadana que alcance la comunidad. Para el xito de los PMP es crucial el grado de empoderamiento de la sociedad. El resultado a largo plazo depender de las capacidades sociales de la comunidad.

El Presupuesto Municipal Participativo es un medio para crear ciudadana, no es un fin en s mismo

II.5 Conclusiones
Este captulo analiz las formas de empoderamiento social, entendindolas como el resultado del grado de solidez del tejido social, de la solidaridad recproca entre las personas que integran el colectivo y del capital social acumulado por la poblacin en su mbito local o nacional. Nos refiere a la participacin, a la confianza interpersonal, a la confianza en las instituciones, al sentido de pertenencia al grupo, al nivel de movilizacin, a la inclusin social, a la interrelacin entre personas e instituciones de cara a un fin comn. Todos estos aspectos son parte integral del bienestar de las personas, las cuales se realizan en el mbito individual, pero necesariamente a travs de las capacidades colectivas, porque garantizan la existencia de bien-

CAPTULO II / 105

es pblicos y la creacin y fortalecimiento de capacidades individuales. El empoderamiento es la posibilidad de que las personas puedan actuar e incidir en los procesos y decisiones que les afectan y la dimensin social de ste es una garanta del acceso a las oportunidades en sociedades con un deficiente estado de derecho. Este captulo mostr que si bien no hay una receta nica para lograr empoderamiento social, hay por lo menos cuatro elementos que han estado presentes en las experiencias exitosas a nivel internacional. Estos factores que refuerzan al capital social son: el acceso a la informacin, la inclusin y participacin, la rendicin de cuentas y la capacidad organizacional de inters comn. Tambin se hizo evidente que la accin del Estado fortalece o diluye el empoderamiento social en la medida en que acta en funcin de la colectividad o en funcin de intereses particulares. La medicin del empoderamiento social ha sido tarea difcil. Existen en la cultura dominicana factores que diluyen la formacin del capital social de apropiacin colectiva, como son: el pesimismo, el complejo del gancho, el doble pensar, el exteriorismo y el clientelismo poltico; as como hay factores positivos, tales como: el convite y otras prcticas de solidaridad en las zonas ms pobres. Sin embargo, el hecho de que ms de la mitad de los dominicanos y dominicanas quiera marcharse del pas y no crea en la posibilidad de cambio, est evidenciando un gran desencanto sobre la viabilidad que ofrece la sociedad dominicana a sus miembros. En todo caso, hay que hacer ms investigacin para conocer mejor sobre cmo estos elementos culturales han afectado la construccin del capital social. La medicin a travs de un ndice seala que la regin del pas con mayor empoderamiento social es el Norte, seguido por el

Sur, la regin Metropolitana y, finalmente, el Este. La evidencia emprica ofrecida es una gua de las debilidades y fortalezas de las regiones del pas, lo cual puede orientar el diseo de polticas pblicas. Finalmente, las cuatro experiencias analizadas de empoderamiento social; es decir, Villa Gonzalez, Salcedo, San Jos de Ocoa y Puerto Plata, ponen en evidencia la necesidad de crear instituciones que sobrepasen a los liderazgos personales, acumular capital social, promocin de la asociatividad e independencia del partidismo y la competencia poltica.

106 / CAPTULO II

La descentralizacin sin empoderamiento de la sociedad fomenta el caciquismo y el empoderamiento sin descentralizacin puede llevar a tensiones sociales. La nueva Ley de Municipios ofrece una oportunidad de asegurar una descentralizacin real y producir un mayor nivel de democracia.

La descentralizacin: poder que se redistribuye

La descentralizacin real, entendida como la transferencia de decisiones y recursos a los diferentes niveles de gobierno y entidades territoriales, es el complemento del empoderamiento y la movilizacin ciudadana, y una condicin necesaria para mejorar el desarrollo humano. La descentralizacin sin capacidades, empoderamiento y movilizacin social reproduce el clientelismo y el caciquismo; mientras que el empoderamiento sin descentralizacin crea frustracin, conduce a la individualizacin de las demandas sociales y, en ocasiones, al caos social. La descentralizacin es una oportunidad para que la ciudadana canalice sus aspiraciones e influya en las decisiones que le afectan directamente. Es una forma de crear un marco institucional para redistribuir poder. El presente captulo profundiza sobre el nivel de empoderamiento poltico de la poblacin, el acceso a la justicia y la situacin general de la descentralizacin y la municipalizacin en el pas, explorando las oportunidades para impulsar un proceso de desarrollo de la democracia, desde una perspectiva plural y participativa. El INDH 2008 entiende que la descentralizacin debe ser efectiva, lo cual requiere un rgimen municipal con un marco legal y de competencias preciso, que sea respetado por los gobiernos centrales. Se requiere, tambin, de autoridades municipales que tengan las capacidades necesarias para entender las complejidades del territorio

que deben administrar, los recursos financieros, humanos y naturales con los que se cuenta, las necesidades de la poblacin y una visin del desarrollo coherente con el desarrollo humano.

III.1 Descentralizacin y desarrollo humano

Como se discuti en el primer captulo de este informe, la descentralizacin es un medio, no un fin. Procura construir equilibrios territoriales entre las distintas instancias en que est organizado el Estado y entre distintos niveles de gobierno subnacionales1, sin afectar la eficiencia ni la eficacia de la accin pblica. Un Estado descentralizado ofrece una serie de oportunidades en diferentes rdenes: En lo poltico, conduce al empoderamiento. La gestin pblica se hace ms democrtica. La ciudadana est ms cerca de su gobierno, tiene ms espacio para la participacin, le puede dar ms seguimiento a sus ejecutorias y est en mejores condiciones de exigir la rendicin de cuentas. Por el contrario, cuando la gestin de las secretaras de Estado se centralizan en la capital hace ms complejo y distante el acceso para la comunidad. En lo social, tiene impacto en la equidad intraterritorial e interterritorial. Equidad interterritorial: la descentralizacin en s misma, si no va acompaada de medidas correctivas, tiende a potenciar las desigualdades entre los territorios. Normalmente, si la descentraliza-

La descentralizacin es una oportunidad para que la ciudadana canalice sus aspiraciones e influya en las decisiones que le afectan directamente

CAPTULO III / 109

cin es total, las regiones ms desarrolladas tendern a desarrollarse ms y las menos desarrolladas, a desarrollarse menos. Por esta razn, la descentralizacin debe ir acompaada de polticas de convergencia regional en base a criterios de equidad horizontal y vertical que aseguren la equidad interterritorial2. Equidad intraterritorial: el municipio es la unidad poltica, administrativa y territorial ms cercana a la gente. Es el escenario donde existe mayor entendimiento de las necesidades y potencialidades del territorio y la poblacin que lo ocupa, y, por lo tanto, que tericamente tiene mayor facilidad de impulsar una mejor democratizacin de las oportunidades3. En lo econmico, facilita la eficiencia econmica. Prestar servicios pblicos de forma descentralizada puede hacer ms eficiente la creacin de libertades. En lo administrativo, puede generar agilidad, transparencia y fiscalizacin al estar ms cerca de la ciudadana usuaria de los servicios y/o beneficiaria de las polticas. Una evaluacin de los diversos procesos de descentralizacin a nivel internacional demuestra que los pases que han logrado significativos niveles de eficiencia de las gestiones municipales son aquellos donde la sociedad civil ha exigido responsabilidades y respuestas a las autoridades locales4.

la violencia en el hogar y en el empleo, la falta de educacin, de ingresos dignos, de salud, de nutricin, de empleo, de derechos sexuales y reproductivos, entre otras; son formas de privaciones que impiden mejorar las condiciones de vida de la gente. En este sentido, la estrategia de desarrollo humano se construye a partir del objetivo final: qu hay que hacer para ampliar las libertades de las personas y sus capacidades individuales y sociales? El desarrollo humano ofrece criterios y valores para ordenar y combinar intervenciones de polticas pblicas y arreglos institucionales. En este enfoque, la descentralizacin es un medio para promover desarrollo humano en la medida que puede contribuir a la equidad territorial, al empoderamiento, a la eficiencia (uso de los recursos), a la transparencia, a la creacin de libertades y a la eficacia de las instituciones en sus ejecutorias. Si estas condiciones no se satisfacen, la descentralizacin no es real y genera efectos contrarios al desarrollo humano, ya que conduce a un ejercicio autoritario del poder local.

La estrategia de desarrollo humano se construye a partir del objetivo final

III.2 El sistema poltico dominicano

El sistema poltico dominicano es resultado del avance en el proceso de democratizacin del pas y de la interaccin de la dinmica socio-econmica e institucional, as como de la manera en que los cambios internacionales han influido en ese orden interno. En ese sentido hay varios elementos que lo caracterizan: a) La centralizacin presidencial. b) Estabilidad del sistema. c) Debilidad de las instituciones. d) Participacin poltica de la poblacin. e) La lgica del poder por el poder. f) Degradacin de la poltica.

Cmo se articula la descentralizacin con el desarrollo humano?

Una estrategia basada en el desarrollo humano es un proceso de liberacin de las personas desde una situacin de privacinque les impide tener capacidad de eleccin y oportunidades para lograr en la vida lo que valoran. La falta de voz, la violencia ciudadana, el clientelismo y la negacin del derecho,

La centralizacin presidencial
La centralizacin del poder en la figura

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presidencial ha sido una prctica profundamente arraigada en el quehacer institucional del pas. El origen de esa concentracin no est en el artculo 55 de la Constitucin, sino en la existencia de un conjunto de leyes que le dan poder al presidente. En efecto, al decir del presidente Fernndez, el artculo 55 de la Constitucin es ms o menos anlogo al de cualquier constitucin () La parte que tiene que ver con esos poderes extraordinarios surge de leyes adjetivas, propias de una poca dictatorial, donde haba una concentracin absoluta del poder y el que ejerca el poder necesitaba tener el dominio y el conocimiento ms detallado de cada acto, de cada accin que se mova a su alrededor5. Las circunstancias han cambiado y el pas se ha democratizado, ms no as un conjunto de leyes que se vienen arrastrando desde pocas de gobiernos autoritarios.

Debilidad de las instituciones

El sistema ha sido capaz de consolidar la democracia poltica, pero no ha sido capaz de disminuir las desigualdades sociales ni ha creado institucionalidad. Los progresos polticos en la democracia formal son importantes, pero no suficientes para mejorar las condiciones de vida de las personas y crear ciudadana (captulo I), lo que explica el retraso relativo del progreso social del pas, a pesar del ritmo del crecimiento econmico. Se han superado los sobresaltos y tensiones en los procesos electorales, pero se mantienen los desencuentros que evitan que los partidos polticos firmen un pacto para modernizar las instituciones bsicas del sistema o para lograr un mnimo de reglas que normen la vida interna de las organizaciones, limiten el clientelismo y sellen un compromiso con el desarrollo humano a largo plazo.

La estabilidad del sistema

Desde 1961, cuando finaliz la dictadura de Trujillo, en el pas no ha habido un gobierno encabezado por militares. Sin embargo, Repblica Dominicana ha vivido 30 aos de gobiernos repetidos desde que se instaur la democracia: 22 aos de gobiernos autoritarios del Dr. Joaqun Balaguer y ocho de gobierno democrtico del Dr. Leonel Fernndez, quien ha gobernado en dos perodos no consecutivos y tiene aspiraciones a extenderlos cuatro aos ms. Los gobernantes que slo rigieron un perodo fue porque no pudieron reelegirse, no porque dejaran de intentarlo. Esta circunstancia evidenciara que la relativa estabilidad del sistema ha estado basada en una alternancia muy limitada del poder central y en una permanente continuidad del sistema, que no se ha correspondido con la necesidad de fortalecimiento de las instituciones polticas ni con la ampliacin de los valores fundamentales de la democracia, como la participacin, el estado de derecho y el desarrollo humano.

Participacin poltica
En el captulo II se mostr que apenas el 7% de la poblacin consideraba que los partidos polticos defendan los intereses de todos los grupos de la sociedad y el 89% entenda que los partidos protegen los intereses de slo algunos grupos o personas (43%) o slo de los polticos (46%). Esto junto al hecho de que el 36% de la poblacin registra algn nivel de clientelismo y de que cerca del 58.7%6 de la poblacin piensa que los partidos slo sirven para participar en elecciones, evidencia que la participacin poltica partidaria es una forma de buscrsela en la sociedad dominicana. En cierta forma, como se discuti en el captulo I, la ineficiencia del Estado se convierte en un medio de movilidad social que compensa el carcter excluyente del modelo econmico e institucional.

La lgica del poder por el poder conduce a la apropiacin del Estado

La lgica del poder por el poder

La democracia dominicana tiene el desafo de superar los aspectos formales de

CAPTULO III / 111

su discurrir y convertirse en una democracia sustantiva, que sea socialmente incluyente. Para ello, se tiene que transformar la cultura poltica, en particular el crculo perverso del sistema poltico, donde el poder se usa bsicamente para acumular ms poder y se ejerce en forma centralizada. Esta lgica del poder por el poder conduce a una apropiacin del Estado en manos de los partidos polticos, que cada cuatro aos se reparten el botn, sustituyendo una parte importante de los y las empleados pblicos en funcin de la partidocracia y deteriorando la capacidad del Estado de generar desarrollo humano. As se crea una estructura de lealtades entre quienes trabajan en el servicio pblico y quienes trabajan en la poltica, que deteriora la gestin estatal en detrimento de la profesionalidad y del sistema de mritos y recompensas.

la actividad poltica constituye uno de los factores que determinan que el sistema de partidos sea en realidad un sistema de agencia de las facciones partidarias para reproducirse en el poder, ms que un sistema de mediacin para que la comunidad participe en los poderes del Estado. La lgica de funcionamiento de los partidos polticos parece operar al margen de cualquier proyecto de sociedad orientado hacia la inclusin social y la creacin de libertades reales para que las personas puedan alcanzar lo que valoran en la vida. Es decir, se crea una partidocracia que se apropia y monopoliza la mediacin entre el Estado y la sociedad, sin ningn mecanismo de control. Los partidos se independizan de las exigencias y necesidades de la sociedad, constituyendo un universo propio. Mientras un grupo de dirigentes controla el partido, ejercen una hegemona sobre la sociedad por vas espurias, aprovechando que las reglas lo permiten, pero degradando el quehacer poltico7.

La partidocracia monopoliza la mediacin entre el Estado y la sociedad, sin ningn mecanismo de control

La degradacin poltica
Otra consecuencia es que la poltica electoral dominicana se ha vaciado de contenidos y de propsitos de desarrollo. El debate poltico se centra en la cuestin de la continuidad del mando que dirige y en el ejercicio mismo del poder, ms que en mejorar los niveles de vida de la poblacin. La experiencia reciente de las elecciones de 2006 ha mostrado que existen liderazgos locales capaces de modificar la cultura de centralizacin, porque han sustentado su xito en una buena gestin, an enfrentando a la cpula de sus propios partidos. Este resultado fortalece el sistema poltico y el Estado en la medida en que la poblacin premia con el voto gestiones locales exitosas y reafirma la posibilidad de que una comunidad ejerza su derecho a elegir libremente. La falta de reglas efectivas que normen

Clientelismo
La degradacin de la poltica partidista ha llegado a niveles que se mueven entre lo trgico y lo cmico. A mediados de 2007, el Senado de la Repblica debata sobre el barrilito o el cofrecito, que consiste en una asignacin mensual a los senadores que flucta entre 420 mil pesos a 900 mil pesos para un monto de 19.1 millones de pesos mensuales, con el propsito de asistencia social y el argumento de que las y los senadores tienen compromisos que cumplir con su electorado. Siguiendo esta lgica, el Estado tendr que proporcionarle millones de pesos a las y los sndicos, diputados y regidores, violentando la ley. Segn la Constitucin dominicana, el Poder Legislativo tiene como funcin aprobar leyes, y nada hay que, justifique funciones de asis-

112 / CAPTULO III

tencia social. sta es una forma graciosa de repartir dinero del erario pblico que deslegitima el pago de impuestos de la ciudadana, pues al final estos recursos sirven para pagar el clientelismo de los partidos polticos. Otro ejemplo es la disputa que se present a mediados de 2007 por el control de los Distritos Municipales. En la Ley 176-07 se introdujo un prrafo transitorio que establece que las y los directores y vocales de los distritos municipales existentes al momento de promulgarse la Ley de Municipios permanecern en sus cargos hasta el 16 de agosto de 2010 (Artculos 80-81). Esto desat una lucha entre los tres partidos polticos mayoritarios por controlar los distritos municipales, que se ha traducido en violencia y asalto a locales, con despliegue de armas de fuego en 44 distritos municipales. Esta lucha se explica por el control de los recursos que van a los distritos y ha ido acompaada de denuncias sobre la venta8 en pblica subasta de los distritos municipales por parte de sndicos y regidores. Los partidos polticos no cuentan con mecanismos internos de persuasin o sancin para sofocar la rebelin de las salas capitulares insubordinadas contra la direccin partidaria9, lo cual ha llevado a que los secretarios generales de los tres partidos mayoritarios le soliciten a la Liga Municipal Dominicana (LMD), la Tesorera Nacional y la Secretara de Interior y Polica que desconozca a las autoridades que pasaron a dirigir los distritos municipales, adems de la anulacin de las actas de las asambleas en que se produjeron esas designaciones10, bajo el argumento de que han violentado la ley y la voluntad de los partidos polticos.

instituciones slidas. A largo plazo, ha creado una partidocracia que monopoliza las relaciones entre el Estado y la sociedad, le resta capacidad de mediacin al sistema, que se reproduce sin propuestas de solucin y degrada la poltica.

III.3 ndice de Empoderamiento Poltico (IEP)

En el primer captulo se vio que el empoderamiento humano estaba formado por el empoderamiento individual y el colectivo, y que el empoderamiento poltico formaba parte del empoderamiento colectivo. El empoderamiento poltico implica la participacin y el ejercicio efectivo de los derechos polticos como medio para garantizar el acceso a las oportunidades. La contraparte es un comportamiento de los partidos como espacios esencialmente pblicos que convocan voluntades, ofrecen opciones y sirven de mediacin en funcin de un inters general o colectivo. Tericamente, el empoderamiento poltico debe reflejar: El ejercicio de las capacidades polticas y la titularidad de derechos polticos que se desprenden de la institucionalidad democrtica (dilogo, disidencia y crtica poltica, derecho de votar, condiciones reales y formales para ser elegido/a). El empoderamiento legal, que se refiere al conocimiento de los derechos y las leyes, la capacidad para hacer cumplir los derechos y la capacidad de movilizarse para ejercerlos y defenderlos11. La mejor forma de medir este empoderamiento es mediante indicadores subjetivos capturados va encuestas, de las cuales no dispone este informe, por lo que se ha restringido la medicin al ejercicio de los derechos polticos mediante indicadores objetivos. Estos ltimos son ambiguos e insuficien-

En resumen
El sistema poltico ha dado muestras de gran estabilidad a travs del tiempo, caracterizndose por poca alternabilidad, incapacidad de enfrentar la desigualdad y de crear

CAPTULO III / 113

Diagrama III.1

ndice de Empoderamiento Poltico (IEP)

Candidaturas por sindicatura

III.3.1 Resultados del ndice de Empoderamiento Poltico (IEP)

El resultado del ndice permite afirmar que las provincias de mayor empoderamiento poltico son: La Vega, Valverde y San Juan (Cuadro III.1 y Mapa III.1). Sin embargo, se verifica poca relacin estadstica entre el empoderamiento poltico y los dems ndices de empoderamiento, tales como el empoderamiento individual y cada uno de sus componentes. Por qu? Una serie de factores que se describen a continuacin sugieren que el ndice de Empoderamiento Poltico podra estar midiendo algo diferente de lo que se busca.

ndice de Empoderamiento Poltico (IEP)

Votantes como % de personas inscritas % de personas en barrios pobres con actas de nacimiento % regidoras mujeres % de la poblacin beneficiada por presupuesto participativo

tes para esta medicin, ya que no logran captar la complejidad del fenmeno. Reconociendo todas estas limitaciones, se ha optado por construir un ndice que combina cinco indicadores (Diagrama III.1): Votantes como porcentaje de personas inscritas por provincia, para medir el grado de participacin de la ciudadana en las elecciones. Candidaturas para cada sindicatura en los municipios de una provincia, refleja el grado de competencia entre diferentes opciones en las elecciones locales. Porcentaje de mujeres regidoras, indica la distribucin de la oportunidad de gobernar entre hombres y mujeres. Porcentaje de personas en los barrios pobres con actas de nacimiento, disponer de este documento es la puerta de entrada a los dems derechos ciudadanos, principalmente polticos y sociales. Porcentaje de la poblacin que vive en municipios en donde se practica el presupuesto participativo, calculado para cada provincia, como expresin de un indicador de empoderamiento ciudadano.

Porcentaje de votantes con relacin a los inscritos

Para que sea un indicador puro de empoderamiento poltico tendra que asumirse que cada votante elige libremente por quin votar. Es decir, que los factores determinantes de la decisin de votar tienen que ver con un ejercicio librrimo de la capacidad de agencia de la persona. Fenmenos como el trasiego de votanla compra de conciencias, el inters individual de conseguir un trabajo, el aprovechamiento de las necesidades de las personas pobres para inducir a votar por candidatos que le ayudarn econmicamente, entre otros aspectos, sugieren que gran parte del electorado no vota para ejercer su capacidad de agencia, sino como parte de una red clientelar. Es difcil saber cul es el porcentaje de votantes que ejerce el sufragio como un acto de agencia, o empujado por otras circunstancias. tes12,

Cantidad de personas que se postulan a sindicaturas

Debera reflejar la amplitud de opciones, lo cual favorece la democracia. En el ordenamiento electoral dominicano, los partidos polticos tienen el control de las candidaturas y la posibilidad de que se formen

114 / CAPTULO III

Mapa III.1

ndice de Empoderamiento Poltico (IEP), por provincia

PP 0.392 Val 0.663 Stgo 0.532 LV 0.687 Esp 0.524 MTS 0.538 Sam 0.502

MC 0.553 Daj SRod 0.541 0.585 EP 0.525 SJ 0.635

Sal 0.585

Dua 0.565 SRam 0.470 MP 0.608 SC 0.625 DN+SD 0.494

MN 0.430 SJO 0.477

Bao 0.322 Ind 0.458 Ped 0.455 Bar 0.388

Az 0.507

HM 0.498 SPM 0.373

ES 0.406 LR 0.528 LA 0.289

Per 0.539

Leyenda 0.589 o ms 0.489 - 0.588 0.389 - 0.488 Menor o igual a 0.388

Fuente: ODH/PNUD

movimientos independientes es muy limitada y costosa. En el caso de los partidos minoritarios, de los cuales hay ms de 20, giran alrededor de alguno de los partidos grandes, a los cuales apoyan a cambio de puestos electivos, llegando en ocasiones a negociar con las candidaturas. Tomando en cuenta este aspecto, el hecho de que exista un mayor nmero de candidaturas no necesariamente es un indicador positivo de empoderamiento, como tampoco lo es el hecho de que haya pocos candidatos. Puede ser que haya muchos candidatos porque los partidos hayan hecho arreglos con muchas candidaturas.

poltico para acceder a los puestos claves. En ese sentido, que postulen una mujer como candidata no necesariamente implica empoderamiento poltico de las mujeres de una comunidad. El porcentaje de regidoras es un indicador de equidad de gnero, pero no se deben olvidar varias caractersticas: este indicador no habla de la capacidad del votante de elegir mujeres, sino de la capacidad que tienen las mujeres dentro de los partidos para ser colocadas en posicin de ser elegidas. Esto porque no hay voto preferencial en el plano de las regidoras y regidores; es decir, hombres y mujeres son arrastrados por la candidatura a sndico/a y es el partido quien establece en qu posicin de las listas se sitan las candidatas. En ese sentido, el indicador no habla de la capacidad del elector o electora de elegir, sino de la capacidad que tienen las mujeres dentro de los partidos para ser colocadas en posicin de ser elegidas.

No est claro si el electorado pobre vota en el ejercicio de un empoderamiento o respondiendo a una red clientelar

Porcentaje de mujeres regidoras

Est tambin matizado por la circunstancia de que en la mayora de los partidos polticos, hombres y mujeres tienen que hacer uso del mismo tipo de negociado

CAPTULO III / 115

Cuadro III.1

ndice de Empoderamiento Poltico (IEP), por provincia

Candidatos por sindicatura (2006) Valor #
8 1 19 10 16 19 23 19 23 28 6 11 7 5 31 30 29 2 17 2 17 8 27 14 12 14 25 22 13 26 2

Provincia

Votantes como % de inscritos (2006) Valor

61.1 64.4 67.3 62.8 70.2 72.3 65.1 61.6 70.6 73.4 57.7 65.9 50.3 51.0 72.4 64.6 69.4 68.0 68.3 51.4 67.3 69.8 75.9 68.5 57.5 64.8 65.1 67.9 54.1 69.4 54.6 58.1 10.7 39.6

% de personas en barrios pobres con actas de nacimiento (2006) Valor

93.5 88.7 87.1 84.9 81.4 94.2 95.3 92.8 88.4 88.2 84.1 86.5 93.3 41.8 86.3 92.6 87.5 88.1 60.4 85.3 87.9 89.6 23.9 34.3 94.3 56.3 86.1 41.5 47.4 40.8 41.0 80.8 29.3 94.4

% regidoras mujeres (2006) Valor

34.4 26.7 31.4 29.1 24.0 20.0 26.7 32.6 30.0 32.0 25.0 25.0 25.4 36.8 23.3 29.6 25.5 20.0 26.7 29.8 33.3 20.0 26.7 50.0 26.3 30.0 19.1 21.4 19.4 20.0 23.5 26.9 23.5 113.5

% de la poblacin que vive en municipios con presupuestos participativos (2006) Valor

96.9 61.3 96.3 92.4 90.8 79.4 94.5 72.1 56.1 41.4 63.5 51.8 81.9 100.0 75.6 73.7 65.3 0.0 66.4 32.5 0.0 6.3 94.0 0.0 17.7 23.7 37.0 70.2 92.4 46.3 0.0 57.2 58.1 174.2

ndice de Empoderamiento Poltico (IEP) Valor

0.687 0.663 0.635 0.625 0.608 0.585 0.585 0.565 0.553 0.541 0.539 0.538 0.532 0.528 0.525 0.524 0.507 0.502 0.498 0.494 0.477 0.470 0.458 0.455 0.430 0.406 0.392 0.388 0.373 0.322 0.289 0.458 18.8 78.6

#
24 21 14 22 6 4 17 23 5 2 25 16 31 30 3 20 8 12 11 29 15 7 1 10 26 19 18 13 28 9 27

#
4 9 15 20 22 3 1 6 10 11 21 16 5 26 17 7 14 12 23 19 13 8 31 30 2 24 18 27 25 29 28

#
3 13 7 12 22 26 13 5 8 6 20 20 19 2 24 11 18 26 13 10 4 26 13 1 17 8 31 25 30 26 23

#
2 18 3 6 8 10 4 13 19 22 17 20 9 1 11 12 16 28 15 24 28 27 5 28 26 25 23 14 7 21 28

#
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31

Alto LV Val SJ SC MP Medio alto SRod Sal Dua MC Daj Per MTS Stgo LR EP Esp Az Sam HM DN Medio bajo SJO SRam Ind Ped MN ES PP Bajo Bar SPM Bao LA Nacional D.I.a Amplitudb

6.0 7.3 5.0 5.9 5.4 5.0 4.7 5.0 4.7 4.4 6.5 5.8 6.3 6.7 4.2 4.3 4.3 7.0 5.3 7.0 5.3 6.0 4.5 5.5 5.7 5.5 4.6 4.9 5.6 4.6 7.0 5.3 16.6 56.5

a La diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin b La amplitud de la diferencia es el (mximo-mnimo)/media simple por 100 Fuente: ODH/PNUD

116 / CAPTULO III

Si se aceptan los argumentos de ms arriba, se llega a la conclusin de que los indicadores elegidos no implican que las personas ejerzan libremente sus derechos polticos y su capacidad de empoderamiento poltico porque el voto no est determinado exclusivamente por la soberana individual. Por lo tanto, un nivel alto de este indicador puede implicar una fuerte relacin clientelar. Esto nos lleva a concluir dos cosas: Cuando este indicador presenta niveles altos en el pas podra significar que la relacin clientelar es alta y no hay empoderamiento poltico. La democracia electoral que vive Repblica Dominicana, si bien ha significado un progreso frente a la dictadura, sigue estando capturada por el clientelismo y el autoritarismo que en nada favorecen al desarrollo humano. Cmo lograr un indicador que anule la relacin clientelar dentro del ndice? Ese es un reto que sobrepasa con creces a este informe, y que deber trabajarse en el futuro. Lo ideal sera crear un indicador de los factores determinantes del voto de las personas, y presentar como opciones aquellas que no dejen lugar a duda de que el voto se realiza como acto de soberana individual o capacidad de agencia. El segundo resultado que surge del clculo del ndice de Empoderamiento Poltico (IEP) es que las provincias presentan desempeos muy diversos entre los cinco indicadores que componen el ndice. El tercer resultado es que las relaciones entre los componentes del IEP y otros ndices, como el de privaciones humanas y los niveles de pobreza, ofrecen algunas conclusiones interesantes: En las elecciones municipales de 2006 se verific una relacin inversa entre la can-

tidad de votantes y el nmero de candidatos por sindicatura13. Es decir, las provincias con mayor proporcin de poblacin votante presentaron menor cantidad de candidatos/as a sndicos/as. El nivel de empoderamiento humano de una provincia est inversamente relacionado con la cantidad de votantes de esa provincia14: en los lugares donde la poblacin tiene ms capacidades, el porcentaje de votantes en la poblacin es proporcionalmente menor. Esta tendencia es ms fuerte cuando se relaciona la cantidad de votantes con el ndice de Pobreza Humana (IPH), que mide las privaciones de la poblacin, y es todava ms robusta cuando se relaciona con el porcentaje de pobreza medida por las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI). En efecto, el 37% de las diferencias del porcentaje de votantes entre provincias se asocia al ndice de Privaciones Humanas15, el cual asciende al 61% cuando se le asocia al porcentaje de poblacin pobre en las provincias16. En otras palabras, a mayor pobreza en una provincia tambin es mayor el porcentaje de la poblacin que vota. Esto constata que la poltica electoral se ha convertido en una fuente de movilidad social. En las elecciones de 2006, el porcentaje de mujeres electas a regidoras no estuvo significativamente asociado con los niveles de empoderamiento, de privaciones, ni de pobreza. El porcentaje de poblacin con actas de nacimiento que reside en las zonas pobres no estuvo significativamente asociado con otros indicadores de empoderamiento ni con indicadores de privaciones.

Hay que construir un ndice de Empoderamiento Poltico que anule el efecto del clientelismo

Candidaturas por sindicatura

El promedio nacional de candidaturas por sindicatura en los municipios es 5.3, con un mnimo de 4.2 y un mximo de 7.3 a nivel

CAPTULO III / 117

Mapa III.2

Porcentaje de personas en barrios pobres con actas de nacimiento, 2004

PP 86.1 Val 88.7 SRod 94.2 Stgo 93.3 LV 93.5 Esp 92.6 MTS 86.5 Sam 88.1

MC 88.4 Daj 88.2 EP 86.3 SJ 87.1

Sal 95.3

Dua 92.8 SRam 89.6 MP 81.4 SC 84.9 Per 84.1 DN+SD 85.3

MN 94.3 SJO 87.9

Bao 40.8 Ind 23.9 Ped 34.3 Bar 41.5

Az 87.5

HM 60.4 SPM 47.4

ES 56.3 LR 41.8 LA 41.0

Leyenda Ms de 71.5 Entre 47.7 - 71.5 Menos de 47.7

Fuente: ODH/PNUD en base a SIUBEN

provincial. Las provincias con ms candidatos por municipio son Valverde, seguida por La Altagracia y Saman.

del 23.9%, y corresponde a Independencia, mientras que el mximo est en Salcedo, con un 95.3%. Hay siete provincias en situacin crtica con un porcentaje inferior al 48%, estas corresponden a la regin fronteriza del Suroeste del pas y a las provincias ms tursticas (Mapa III.2).

Votantes como porcentaje de inscritos

El promedio nacional es 58%, el mnimo fue 50.3% y el mximo 76%. El 25% de las provincias registr menos de un 61% de votantes inscritos y la mitad estuvieron por debajo de 66%. Las provincias con mayor porcentaje de votos fueron: Independencia, Dajabn y Elas Pia y las tres con menos participacin electoral fueron: Santiago, La Romana y el Distrito Nacional incluyendo la provincia de Santo Domingo.

Porcentaje de regidoras
En todo el pas, el porcentaje promedio de mujeres regidoras es de un 27%, movindose entre el 19% en los municipios de Puerto Plata y del 50% en los de Pedernales. La cuarta parte de las provincias tiene un porcentaje de candidatas por debajo del 23% y en la mitad de esas provincias la participacin es inferior al 27%.

Porcentaje de personas en barrios pobres con actas de nacimiento

Este indicador fue calculado a partir de la base de datos del Sistema nico de Beneficiarios (SIUBEN) para el ao 2004. El promedio nacional es del 80.8%; el mnimo es

Porcentaje de poblacin que vive en municipios con presupuesto participativo

A principios de 2007, el 57% de la pobla-

118 / CAPTULO III

cin viva en municipios en donde se practica el presupuesto participativo. Sin embargo, este indicador no refleja la calidad del proceso del presupuesto participativo.

nes nacionales, debido a los costos de la campaa y para evitar que la ciudadana se someta al estrs de una campaa electoral permanente. Este informe plantea la necesidad de mantener las elecciones separadas, porque as estos procesos contribuyen a: Desarrollar los liderazgos locales. Incluso pueden generar movimientos polticos municipales con ideas y proyectos propios. Potenciar el empoderamiento de la ciudadana. Educar sobre temas y problemas locales, potenciando el discurso y las propuestas municipalistas. Fomentar la accin de las comunidades sobre sus problemas, necesidades y la creacin de las capacidades para promover el desarrollo. Evitar que el partido ganador de las elecciones presidenciales obtenga mecnicamente la mayora de las sindicaturas y posiciones congresuales. Las elecciones congresuales y municipales de 2006 muestran cmo se ha fortalecido el municipalismo dominicano. En esas elecciones, el partido oficial obtuvo una mayora absoluta en el Congreso, pero eso no se reflej en los municipios. De 31 senadores obtuvo 22, cerca del 71%. Sin embargo, de 151 municipios obtuvo mayora en 68; es decir, en el 45%. Esto evidencia que en el mbito local la poblacin puede votar por candidaturas y/o partidos con programas de gobierno especficos, dirigidos a sus necesidades y no se ve obligada a votar por proyectos generales de los partidos con perspectiva nacional y no local. Los liderazgos locales se forman de muchas maneras, pero la que mejor contribuye a crear capacidades es una buena gestin municipal. As lo refleja el hecho de que los

En resumen
Este ndice presenta problemas en los indicadores seleccionados, ya que si bien en teora debera medir la soberana del elector o electora, dada la forma como se hace la poltica en Repblica Dominicana no sabemos si lo que se mide es el empoderamiento o el clientelismo. El desafo es lograr un indicador que anule la relacin clientelar dentro del ndice y se pueda medir de forma ms precisa el empoderamiento poltico. Esto sobrepasa con creces las posibilidades de este informe. En general, las provincias presentan desempeos muy diversos entre los cinco indicadores, pero el resultado del ndice permite afirmar que las de mayor empoderamiento poltico son La Vega, Valverde y San Juan. Se aprecia que a mayor poblacin votante, menor cantidad de candidatos a la sindicatura por municipio; a mayor pobreza en una provincia, mayor porcentaje de la poblacin que vota. El porcentaje de mujeres electas para regidoras no est significativamente asociado con el desarrollo humano ni con privaciones ni con pobreza, y el porcentaje de personas con actas de nacimiento de la poblacin que reside en las zonas pobres est positivamente asociado al empoderamiento individual e inversamente relacionado con el ndice de Privaciones Humanas y con la pobreza medida por NBI.

III.4 Composicin de la representacin poltica de los ayuntamientos, segn partido y gnero

Se ha debatido recientemente la pertinencia de la unificacin de las elecciones congresuales y municipales con las eleccio-

CAPTULO III / 119

Cuadro III.2

Porcentaje de mujeres electas por partido a sindicaturas y regiduras, en las elecciones municipales de 2006
Distribucin por partido de las mujeres electas
0.3% 0.0% 46.1% 0.1% 35.1% 1.2% 16.0% 0.9% 0.3% 100%

Alianza
BIS MIUCA PLD PPC PRD PRI PRSC PRSD UDC Total
Fuente: ODH/PNUD en base a JCE

Participacin de Mujeres en cada partido

25.0 0.0 30.9 7.1 31.4 30.8 29.9 25.0 50.0 30.7

je de sindicaturas a las mujeres, colocan a hombres como candidatos a sndicos y a las mujeres como vicesndicas, cuando stas carecen de funciones reales. En el caso de las elecciones congresuales postulan las candidatas en las zonas donde los partidos tienen menos probabilidades de ganar. As cumplen con la ley, pero como las listas son abiertas, son los electores que deciden segn su preferencia. Esta situacin ha llevado a discutir que las cuotas no se limiten a las candidaturas, sino a un porcentaje mnimo en los resultados electorales19. En las elecciones de 2006, en trminos del poder local, la representacin femenina es ms baja que el 33% esperado segn las cuotas. La participacin de las mujeres electas en sindicaturas y regiduras en los tres partidos mayoritarios est entre el 30% y 31% (Cuadro III.2). Sin embargo, las mujeres ganaron el 11.3% de las sindicaturas (Cuadro III.3), el 19% de la Cmara de Diputados y slo el 6% en el Senado20. En los 1,114 cargos municipales electos de sndicas y regidoras, el 62% de los municipios est por debajo de la cuota del 33%. Si, en adicin, se considera a los suplentes con 2,226 cargos electos, el porcentaje de municipios con menos de 33% de representacin femenina se reduce a 50% (Cuadro III.4).

sndicos de algunos municipios, cuyas gestiones tenan la reputacin de exitosas, fueron reelectos con ms del 50% de los votos, a pesar de que eran de partidos de oposicin17.

Participacin de las mujeres

Las mujeres tienen una limitada participacin en el liderazgo poltico. Existe un conjunto de prcticas que dificultan su inclusin poltica, a pesar de la existencia de leyes18 que establecen cuotas para la presentacin de candidaturas femeninas en todos los mbitos. Sin embargo, en la prctica, tanto los partidos como la Junta Central Electoral (JCE) han encontrado formas de esquivar estas cuotas. Para las elecciones municipales, en vez de buscar una forma de ofrecer un porcenta-

Cuadro III.3

Regidores/as, sndicos/as y suplentes en las elecciones de 2006

Nmero de mujeres regidoras, sndicas y suplentes
259 17 273 134 683

Qu dice la nueva Ley de Municipios en materia de elecciones?

Primero, la Ley ratifica la alternabilidad de sexo entre titular y suplente para las sindicaturas y regiduras, adems de la cuota del 33%s21. Segundo, en cuanto a la cantidad de representantes a nivel de regiduras, los municipios de menos de 25 mil habitantes tendrn cinco regidores/as, con una escala decreciente segn el tamao de la poblacin22. Tercero, en los distritos municipales, los candidatos y candidatas a la direccin y a las

Cuenta de candidatos/as electos/as

Regidor/a Sndico/a Suplente regidor/a Vicesndico/a Total
Fuente: ODH/PNUD en base a JCE

Nmero de hombres regidores, sndicos y suplentes

704 134 688 17 1,543

Total

Total % de cargos ocupados por mujeres

27% 11% 28% 89% 31%

963 151 961 151 2,226

120 / CAPTULO III

Cuadro III.4

Participacin de las mujeres en cargos municipales de 2006

Municipios en donde las mujeres son sndicas y regidoras a
Cantidad 19 75 55 2 151 % 12.6% 49.7% 36.4% 1.3% 100%

Rangos de participacin de las mujeres por municipios en los cargos electivos

Menos 16.5% 16.6% a 33% 33.1% a 50% Ms de 50% Total
a Se refiere a 1,114 cargos b Se refiere a 2,226 cargos Fuente: ODH/PNUD en base a JCE

Municipios en donde las mujeres estn en cargos sndicos/as, vicesndicos/as, regidores/as, sustitutos/asb
Cantidad 6 69 73 3 151 % 4.0% 45.7% 48.3% 2.0% 100%

regiduras sern elegidos directamente e irn en la misma boleta del partido correspondiente a los candidatos del municipio, pudiendo ganar en los distritos municipales aunque haya ganado el sndico de otro partido en el municipio. Esta forma de eleccin de la direccin del distrito municipal crea problemas administrativos, ya que si el distrito es un medio para la administracin desconcentrada de reas territoriales bajo coordinacin superior del municipio23 del que forma parte cabra preguntarse: con qu autoridad el ayuntamiento del municipio le podr exigir rendicin de cuentas a las autoridades del distrito municipal, habiendo sido elegidas por los ciudadanos del distrito municipal?

La buena gestin pblica es un requisito fundamental para alcanzar los objetivos del desarrollo. La misma lleva aparejados el imperio de la ley, instituciones estatales eficaces, la transparencia y la rendicin de cuentas en la gestin de todos los asuntos pblicos, el respeto a los derechos humanos y la participacin de la ciudadana en los procesos polticos y en las decisiones que afectan su destino. An ms, la economa requiere instituciones que funcionen para poder crecer y acumular capital.

Leyes que no se cumplen

En toda sociedad es necesaria la existencia de normas comunes de conducta, las cuales deben ser generales e iguales en su aplicacin a toda la ciudadana. En Repblica Dominicana, se puede afirmar que la elaboracin de leyes es un paso necesario, pero no suficiente para asegurar que los derechos y deberes ciudadanos sean iguales para la poblacin. Como se aprecia en el Recuadro III.1 existen numerosas leyes aprobadas en el pas que simplemente no se hacen efectivas por las instancias que las deben aplicar, y esto no tiene consecuencias.

III.5 La creacin de capacidades y el acceso ciudadano a la justicia y la seguridad pblica

Las consecuencias del insuficiente desarrollo humano son mltiples y variadas: desde baja productividad, bajos ingresos y desigual distribucin, pobreza, bajos niveles educativos, de salud, nutricin, etc., hasta instituciones dbiles, sensacin de caos, patrones de comportamiento ciudadano incongruentes con el orden legal, y un Estado incapaz de responder a las expectativas de la poblacin.

Entre la ley del tigueraje y la ausencia de consecuencias

Una de las caractersticas del sistema poltico dominicano es que se rige por la

CAPTULO III / 121

Recuadro III.1

Muchas leyes no se cumplen y no hay consecuencias

yecto de Ley de Presupuesto y Gasto Pblico fuera de la segunda legislatura ordinaria, as como cada vez que dispone la reasignacin de fondos originalmente destinados a una dependencia estatal para otra (por ejemplo, de Agricultura para Obras Pblicas, etc). Se viola la Constitucin de la Repblica cada vez que estamentos militares o policiales enjuician los actos criminales cometidos por los miembros de dichas instituciones y cada vez que un funcionario desacata una orden judicial por el simple hecho de no estar de acuerdo con la misma. No se da cumplimiento a la Ley de Carrera Judicial cuando se designan jueces en la Suprema Corte de Justicia que no provienen de las Cortes de Apelacin que, de acuerdo con el sistema de escalafn que rige la Carrera Judicial, son los que deben acceder a cubrir las vacantes que se presenten en el Tribunal Supremo. Se viola el Estatuto del Ministerio Pblico que dispone que los fiscales deberan percibir salarios por un monto igual al de los jueces en los rangos equivalentes, y esto no se cumple. Tambin se viola el Estatuto del Ministerio Pblico de manera recurrente, as como la Constitucin de la Repblica, cada vez que un fiscal, que se presume no tiene militancia partidaria ni es activista poltico por obvias razones, se presenta como candidato a un cargo electivo en las elecciones de medio trmino, sin previamente haber presentado renuncia de su cargo o participa activamente en la poltica promoviendo un candidato. Se viola el Reglamento de la Carrera del Ministerio Pblico cada vez que se designa un fiscal sin la celebracin de concurso y sin agotar el proceso de capacitacin previsto en este instrumento legal. En general la vida diaria de las y los dominicanos est llena de violaciones de los espacios pblicos, del irrespeto a las normas de trnsito, del macuteo en algunas oficinas pblicas, de la apropiacin privada de bienes pblicos... Y no sucede nada.

Algunas de las leyes que no se cumplen, a pesar de estar aprobadas, son: Ley 19 de 2001 del Defensor del Pueblo no se ha podido implementar porque los diputados no han elegido a los seis funcionarios que integraran esa institucin. La Ley 14-91 sobre Servicio Civil y Carrera Administrativa lleva 18 aos esperando cumplimiento pleno. La Ley General de Educacin 66-97 tiene ms de una dcada y todava ningn gobierno ha acatado su mandato de destinar por lo menos el 4% del Producto Interno Bruto o el 16% del presupuesto nacional a la inversin educativa. La Ley 166-03 dispone un 10% a los ingresos ordinarios del gobierno central para los ayuntamientos. Hasta ahora solamente se ha transferido el 6%. Se violan constantemente las leyes orgnicas de las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional, cuya oficialidad sigue siendo manejada arbitrariamente, con retiros y reintegraciones ilegales. La Ley Orgnica de las Secretaras de Estado No.4378 de 1956, se viola constantemente cuando se designan secretarios y subsecretarios de Estado no contemplados en la estructura marcada por la ley. Otras leyes que se cumplen parcialmente o no se cumplen son: las leyes de presupuesto, de concursos para obras y compras del Estado, de aprovisionamiento, de crdito pblico, la electoral, la de electricidad, la de capitalizacin de empresas estatales, la 6232 de planeamiento urbano, la 346-98 sobre edificaciones, la que establece la declaracin jurada de bienes, entre otras. La ley que cre el Sistema Dominicano de Seguridad Social viol todos los plazos de aplicacicn y an se implementa parcialmente. La Constitucin es violada cada vez que el Ejecutivo enva al Congreso el pro-

ley del tigueraje, descrita en el captulo II de este informe. Los partidos polticos justifican las ilegalidades sobre la base de que los otros hicieron lo mismo y no repetir el acto ilegal es estar es desventaja. Esto ha generado una cultura de ilegalidades, impunidades y complicidades que va minando el estado de derecho y las posibilidades de desarrollo humano de la ciudadana y donde lo mal hecho no tiene consecuencias legales. El estudio Veinte aos de impunidad: Investigacin de casos de corrupcin en la justicia dominicana, 1983-2003, realizado por Participacin Ciudadana, arroja conclusiones que respaldan esta afirmacin: de 227 casos de corrupcin administrativa que ingresaron al sistema judicial en los 20 aos que

abarca la investigacin, slo seis casos fueron resueltos definitivamente, lo que equivale a un 3.9% del total. En cinco de los seis casos resueltos de manera definitiva, los inculpados fueron descargados y slo en uno intervino una condena, por desfalco, a una pena de nueve meses de prisin correccional. El referido estudio concluy que los procesos, de manera general, se estancan en las distintas instancias de la justicia, transcurriendo aos para dilucidar un caso que muchas veces se resuelve en el momento en que conviene a los prevenidos24. Slo en tiempos ms recientes, gracias al nuevo Cdigo Procesal Penal, que supone procesos ms giles, ha tenido lugar cierto cambio, con lo cual algunos imputados por

122 / CAPTULO III

corrupcin han sido condenados, aunque a penas relativamente leves. Segn Participacin Ciudadana, los poderosos difcilmente sufren los rigores que acompaan la suerte de los ms dbiles; an cuando lleguen a ser juzgados, los autores de actos de corrupcin saben que la administracin de justicia es dbil y en muchas ocasiones flexible, por lo que se preparan para resistir y enfrentar el debate de sus casos en los medios de comunicacin, que es donde mayor beligerancia se observa25.

Recuadro III. 2

La corrupcin de la Polica Nacional

Uno de los hechos ms notorios que muestra el nivel de corrupcin al interior de la Polica Nacional es el escndalo suscitado por el uso masivo de vehculos robados que, una vez recuperados por los agentes del orden no eran devueltos a sus propietarios, sino que se destinaban al uso privado de los propios oficiales, as como de familiares, esposas y relacionados. Un total de 59 oficiales de elevado rango, incluido el entonces Jefe de la Polica, estuvieron directamente involucrados en el controvertido proceso judicial que, con motivo de esta bochornosa prctica, se inici en octubre de 2004. El informe, elaborado por la Secretara de Interior y Polica, concluy que el uso de vehculos robados por miembros de la Polica Nacional constituye una vieja prctica en la institucin. Este hecho evidencia que las actuaciones de la Polica Nacional, que est llamada a preservar el orden pblico, muchas veces propician el desorden institucional y la inseguridad e impotencia de la ciudadana, la cual se siente no slo desamparada frente al crimen, sino amenazada por aquellos que estn llamados a combatirlo. Dos cosas agravan el hecho del uso de los vehculos: a) que los altos oficiales procesados fueron beneficiados con una sentencia firme del 30 de agosto de 2007, la cual confirm el descargo que haba pronunciado la octava sala del Juzgado de Primera Instancia, en razn de que, si bien se trataba de una prctica moralmente censurable, la misma no encajaba en los tipos penales por los que fueron procesados; y b) varios de los altos mandos policiales procesados han sido reintegrados activamente a sus funciones. El pas debe aprovechar la inminente aprobacin de un nuevo Cdigo Penal para establecer como delito consistente el uso y aprovechamiento de bienes producto de una infraccin, tal y como se establece en los pases en donde existe un estado de derecho.

La seguridad ciudadana y la victimizacin

No hay mucha informacin disponible sobre la situacin de la seguridad ciudadana. La Encuesta de Cultura Poltica estableci que el porcentaje de personas que se siente menos segura ha aumentado en los ltimos aos. En 1994, el 42% de la poblacin se senta menos segura, ya sea estando en la casa o fuera de la casa; sin embargo, ese porcentaje se elev a 79% en 2006. La cantidad de personas que ha sido vctima de delincuencia se duplic entre 2004 y 2006, pasando de 8.7% a 16.2%. En la zona Metropolitana ese porcentaje subi del 14.3% al 23.2%. La encuesta ENHOGAR 2006 estableci que la delincuencia era el segundo problema nacional, habiendo sido identificado por el 48.3% de los jefes de hogar, despus del desempleo (51.6%).

La percepcin negativa de la ciudadana se ha incrementado con el auge de la criminalidad y la delincuencia, llegando a cuestionarse la efectividad misma del sistema de justicia para combatir la criminalidad (Recuadro III.2). Ms recientemente, en la Encuesta de Cultura Poltica de 2006, se concluye que: En general, los datos de LAPOP 2006 muestran un mejoramiento en la evaluacin de todas las instituciones polticas del pas con excepcin de la justicia26. Segn el mismo estudio, entre 2004 y 2006 se produjo una preocupante disminucin en la percepcin de la ciudadana sobre la capacidad del sistema de justicia de responder al problema de la criminalidad. Mientras en 2004 el 51.1% de la ciudadana deca tener confianza en la justicia, en 2006 slo el 41.1% la tiene, para una disminucin de 10 puntos porcentuales en el nivel de la confianza. Probablemente, como resultado directo de esta prdida de confianza en la justicia, se ha producido un aumento pro-

El 78.7 % de la ciudadana considera que no hay igualdad ante la ley

Percepciones ciudadanas sobre la justicia

Segn datos de 2003 del Centro de Investigaciones y Estudios Sociales (CIES), el 78.7% de los dominicanos considera que no hay igualdad en la aplicacin de la ley. Esta percepcin ha sido confirmada por el informe La Democracia en Amrica Latina, realizado por el PNUD en 2004, segn el cual slo el 22% de los dominicanos considera que los pobres hacen valer sus derechos en la justicia.

CAPTULO III / 123

porcional de las personas que consideran permisible actuar al margen de la ley para capturar delincuentes en el mismo perodo. Frente a un 23% que apoyaba las actuaciones al margen de la ley en 2004, hay un 41% en 2006, para una virtual duplicacin de la cifra27.

III.5.1 La reforma de la justicia: una respuesta

A raz del fraude electoral de 1994, las distintas fuerzas polticas acordaron producir una reforma constitucional que estableciera las lneas maestras28 para la modernizacin del sistema de justicia, que empez a implementarse en 1997. Los ejes de esa reforma eran tres: Primero, la produccin de leyes. Bajo la coordinacin del Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia se

instituyeron por decreto del Ejecutivo una serie de comisiones para producir propuestas de reforma a los cdigos legales ms importantes del pas: el Cdigo Civil, el Cdigo de Procedimiento Civil, el Cdigo de Comercio, el Cdigo Penal, el de Procedimiento Penal y el Proyecto de Estatuto del Ministerio Pblico. Esto dio lugar a una produccin de leyes, con la creencia de que el cambio de stas era suficiente para que se produjeran las dems transformaciones que se necesitaban. Segundo, la recomposicin de los rganos del Poder Judicial. Cambiaron los integrantes de la Suprema Corte de Justicia y se designaron nuevos jueces y juezas en cada una de las distintas instancias y jerarquas, en el marco de un ejercicio de transparencia29. Tercero, la remodelacin de la infraestructura fsica y la informatizacin del sistema.

Recuadro III. 3

La seguridad ciudadana y la victimizacin

servicios. Ese porcentaje sube a 14.3%. Este tipo de fraude se produce fundamentalmente en la compra de productos alimenticios (62%), compra y reparacin de electrodomsticos (16%), adquisicin de prendas de vestir (15.1%), entre otros. Es interesante observar que el nivel de denuncia a la Polica Nacional es relativamente bajo, a excepcin del robo de vehculos. En efecto, el 74.1% de las vctimas de robo de vehculos los denunci, en los dems delitos est por debajo del 30%. La razn principal por la cual no se denuncia es porque la poblacin cree que la Polica no har nada, por incapacidad o porque puede ser cmplice. La situacin del Distrito Nacional Segn el Observatorio Ciudadano del Distrito Nacional: El 47.7% de la poblacin de la capital ha sido vctima de hechos delictivos, el 40.7% en una sola ocasin por un solo tipo de hecho delictivo, el 7% en ms de una ocasin o por diferentes hechos delictivos. El bajo nivel de denuncia de los casos de violacin (33%), asaltos (42%), violencia intrafamiliar (45%) La alta incidencia de casos de asalto (se estima en cerca de 200 casos diarios en toda la ciudad). El 52% de los asaltos se produce con armas de fuego, de los que el 77% son en la va pblica.

Algunos indicadores pueden dar idea de la magnitud de este problema a nivel nacional: Atraco a las personas. El 6.4% de las personas de 12 aos o ms haba sido vctima de atraco en algn momento en los ltimos 5 aos. Este porcentaje sube a 14.3% en la ciudad de Santo Domingo, pero es un 7% en los ltimos 12 meses. Robos sin haberse dado cuenta. El 5.9% de las personas de 12 aos o ms en los ltimos 5 aos y 2.7% en los ltimos 12 meses ha sido vctima de estos robos. En la ciudad de Santo Domingo es 10.6% y 4.7%, respectivamente. Robos de vehculos. El 7.4% de los hogares con vehculos ha sido vctima de robo en los 5 aos anteriores y 10.7% en la ciudad de Santo Domingo. Robos de partes de vehculos o de pertenencia dejadas en los vehculos. El 9.5% de los hogares con vehculo fue vctima de estos robos en los ltimos 5 aos y el 20.2% en Santo Domingo. En los ltimos 12 meses la incidencia de estos delitos es de 4.3% y 9.1%, respectivamente. Delincuencia contra la vivienda. El 7.1% de los hogares del pas ha sido vctima de intento de robo y el 10.9% de las viviendas en Santo Domingo en los ltimos 5 aos. Fraudes y engaos de las empresas. En los ltimos 3 meses al momento de realizar la encuesta, el 8.6% de los ciudadanos de 12 aos o ms ha sido vctima de engaos en el peso, la cantidad, la calidad, en la adquisicin de bienes y servicios, tanto de parte de las empresas como de las personas que prestan los

Fuente: LAPOP 2006, ENHOGAR 2006 y Observatorio Ciudadano del Distrito Nacional http://adn.gov.do/documents/Observatorio_Ciudadano/Encuesta_de_victimizacion1.pdf

124 / CAPTULO III

Mapa III.3
MC 1.80 Daj 1.19 EP 1.32

Jueces por 10,000 habitantes, 2007

PP 0.74 Val Val 0.663 0.53 SRod 1.06 Stgo 0.67 LV 1.09 MN 0.57 Az 0.71 SJO 0.84 Dua 1.49 SRam 0.77 MP 0.58 SC 0.73 Per 0.62 Bar 1.65 SD 0.23 SPM 1.33 HM 0.72 ES 0.94 LR 0.34 LA 0.58 Esp 0.56 Sal 0.77 MTS 0.70 Sam 0.80

SJ 0.92

Bao 0.92 Ind 1.66 Ped 1.99

DN 1.17

Leyenda

1.56 o ms 1.12 - 1.55 0.67 - 1.11 Menor o igual a 0.66

Fuente: ODH/PNUD en base a Suprema Corte de Justicia y ONE

Desafortunadamente, los cambios en el Poder Judicial no han tenido correlacin en otras instituciones que, sobre todo en materia penal, resultan fundamentales para que el proceso asuma el carcter integral que demanda: el Ministerio Pblico y la Polica Nacional (Recuadro III.3). Pese a que desde 2003 existe la Ley 78-03 sobre el Estatuto del Ministerio Pblico y a pesar de la puesta en marcha la Escuela Nacional del Ministerio Pblico, de donde ha egresado la primera promocin de fiscales de carrera, el ritmo del proceso de reforma en este rgano en comparacin con el Poder Judicial sigue siendo desigual.

esta desnaturalizacin del sistema se ha insistido en la necesidad de buscar mecanismos que garanticen la independencia de los operadores del sistema de justicia.

Ministerio Pblico
El hecho de que el Ministerio Pblico dependa orgnica y funcionalmente del Poder Ejecutivo debilita su independencia. Esta situacin slo se puede resolver universalizando un sistema especial de Carrera del Ministerio Pblico, que ofrezca un marco institucional de garanta de sus funcionarios frente a las arbitrariedades del Ejecutivo, ya que mientras la permanencia en el cargo dependa de la voluntad discrecional del presidente de turno, la actuacin del fiscal estar sometida a su voluntad. Esto afecta las atribuciones que la constitucin y las leyes confieren a este rgano, brazo de la Justicia bajo el nuevo Cdigo Procesal Penal. Aunque la creacin de la Escuela del Ministerio Pblico representa un importante

III.5.2 Independencia judicial y equidad

El acceso y la equidad son requisitos fundamentales de la justicia. Cuando el imperio de la ley es sustituido por la voluntad y los intereses de determinado grupo, sector o individuo, la arbitrariedad pasa a ocupar el lugar de la equidad. Para evitar

CAPTULO III / 125

esfuerzo para generar institucionalidad en el ministerio pblico, no deja de ser preocupante que, a ms de cuatro aos de establecerse la ley que la instituye, slo se haya convocado un concurso pblico para la designacin de la primera y nica promocin de fiscales de carrera con que cuenta el pas30. Esto evidencia una falta de voluntad poltica para garantizar la independencia funcional de los representantes de los intereses de la sociedad y del Estado ante el sistema de justicia.

El Consejo designa a los jueces de la Suprema Corte de Justicia, pero, por como est integrado, puede, a lo sumo, tratar de que exista un cierto equilibrio en el control poltico de la Suprema Corte. Pero ni siquiera esto est debidamente garantizado. La Corte Suprema de Justicia, adems de ostentar la mxima autoridad jurisdiccional en la estructura del Poder Judicial, tiene facultades en materia disciplinaria, as como en lo relativo al sistema de carrera y a la administracin del rgimen de escalafones, ascensos, traslados y remociones. Tambin administra el presupuesto del Poder Judicial, as como la poltica salarial, entre otras importantes funciones propias de la administracin y el gobierno judicial que en otros pases corresponden a un Consejo Judicial o Consejo General del Poder Judicial. Estas atribuciones la convierten en un ente con un gran potencial condicionante de la actividad del juez y genera un desequilibrio que afecta la independencia.

Poder Judicial
La reforma constitucional de 1994 sustrajo del Senado la competencia para la designacin de las judicaturas, pasando esta facultad a la Suprema Corte de Justicia. El propsito consista en evitar que la poltica partidaria tuviera el control sobre la designacin y la actuacin de las y los jueces. Adicionalmente, se estableci el principio de autonoma presupuestaria y administrativa, se conform el Consejo Nacional de la Magistratura y se estableci la inamovilidad y el sistema de carrera judicial para garantizar la independencia de este poder del Estado. El problema de la independencia judicial ha sido analizado desde dos perspectivas: a) Por un lado, la denominada independencia horizontal, referida a la autonoma que respecto de los dems poderes del Estado debe tener el judicial en la toma de las decisiones propias de su mbito de atribuciones. b) La independencia vertical, que se refiere a la autonoma con que cada juez asume sus decisiones en relacin con las instancias jerrquicamente superiores. Tanto la composicin eminentemente poltica del Consejo Nacional de la Magistratura como la alta concentracin de funciones por parte de la Suprema Corte de Justicia constituyen una permanente amenaza contra la independencia judicial31.

Hay un gran desequilibrio provincial en la cantidad de casos por jueces

La efectividad del Poder Judicial

Actualmente hay 618 jueces y 448 tribunales en todo el territorio nacional. Se puede afirmar que en el pas existen jueces en cantidad suficiente para responder las demandas del sistema. El problema es la inadecuada distribucin de dichos funcionarios con un criterio estrictamente territorial, que exige una redefinicin urgente. En efecto, la distribucin de jueces por habitantes indica que provincias como Santo Domingo, La Romana, Valverde y Espaillat tienen un 25% menos que el promedio nacional (0.76 por cada 10,000 habitantes). Sin embargo, provincias con menos poblacin como Pedernales, Montecristi, Independencia y Barahona tienen ms de 2 por cada 10,000 habitantes (Mapa III.3). Segn informaciones del departamento de estadsticas de la Suprema Corte de Justicia, al sistema judicial ingresaron en el ao 2006 un

126 / CAPTULO III

total de 114,542 casos. Cuando esta cantidad es dividida por la cantidad de jueces (618) en funciones, se observa que a cada juez le correspondera manejar en promedio unos 185 casos en un ao. Si esta cantidad de casos es dividida entre 12, tenemos que cada juez manejara en promedio 15.4 casos por mes, lo cual es razonable32. La distribucin territorial no responde a criterios de eficiencia, lo cual conlleva una desproporcin en la carga de trabajo entre un juez y otro, dependiendo exclusivamente de dnde desempea sus funciones. Segn informacin de la Direccin de Polticas Pblicas de la Suprema Corte de Justicia para el perodo 2001-2005, el 62% de los juzgados de paz ordinarios recibe menos de 10 expedientes al mes en promedio, lo que equivale a menos de un expediente cada dos das. El costo promedio anual de mantenimiento de un Juzgado de Paz es de 2.7 millones de pesos. Anlisis similares llevan a concluir que cerca del 13% del presupuesto anual del Poder Judicial se invierte en procesar expedientes de juzgados de paz que conocen menos de 20 casos al ao.

inters es mejorar la oferta en cantidad y calidad del servicio pblico de justicia, lo cual no mejora la cultura de utilizacin de este servicio por parte de los usuarios y menos en el uso que pueden hacer de tales servicios las personas pobres o los grupos en desventaja. La reforma judicial y la promocin del estado de derecho se han orientado a mejorar la democracia de las instituciones, el empoderamiento legal se dirige a constituir o impulsar la democracia de los derechos. De esta forma el empoderamiento legal establece puentes entre las iniciativas de mejoramiento de la oferta judicial con programas de desarrollo humano y de reduccin de la pobreza33. Desde la perspectiva planteada, el empoderamiento ciudadano en materia de reforma judicial ha de enfocarse en dos objetivos estratgicos: El acceso a la justicia. Esto requiere que el Estado preste servicios que lo garanticen: existencia de tribunales, asistencia legal gratuita para representar en justicia a las personas ms pobres y excluidas, una poltica de informacin ciudadana sobre el uso de los medios de garanta de los derechos fundamentales, etc. El uso de mtodos alternativos de resolucin de disputas como la conciliacin, la mediacin y el arbitraje, cuando stas sean apropiadas34. Sobre el primero, los obstculos principales para acceder al sistema son: a) Los altos costos de los procesos judiciales35. b) La falta de informacin sobre los derechos fundamentales y sobre los mecanismos para reclamar su eficacia. c) Corrupcin e ineficiencia judicial que genera desconfianza. d) Ritualismo excesivo en la tramitacin

El empoderamiento implica no slo disponer de leyes, sino que las personas se apropien de ellas

III.5.3 Empoderamiento, acceso a la justicia y resolucin alternativa de disputas

El empoderamiento en justicia conlleva la apropiacin de la ley y de la reforma del sistema de administracin de justicia como herramientas para incrementar el control y las oportunidades de desarrollo de las personas pobres, a travs de una estrategia que combine educacin y accin. El empoderamiento implica la alfabetizacin legal y judicial, que no es lo mismo que educar en estado de derecho, an cuando pueda haber coincidencia en ambos. Promover el estado de derecho se circunscribe a mejorar la organizacin, la capacitacin y la informacin judicial mediante reformas institucionales, legales y culturales. El

CAPTULO III / 127

de los procesos, que los hace innecesariamente complejos. e) Falta de condiciones fsicas y de servicios bsicos para garantizar el acceso fsico a personas con discapacidades fsicas o a inmigrantes que no dominan el idioma y no entienden ni pueden hacerse entender en castellano. Los mtodos alternativos de resolucin de disputas tambin mejoran el empoderamiento. Se desarrollaron a partir de los aos 60, fundamentalmente en el mbito local o comunitario, como parte del movimiento o modelo de la resolucin alternativa de disputas. Las tcnicas principales son la conciliacin, la mediacin y el arbitraje. Con estos mecanismos las partes involucradas en los conflictos juegan un papel decisivo en su solucin, lo cual hace que se desarrollen tcnicas y habilidades que potencian su compromiso y conciencia ciudadana.

miento judicial, que no es lo mismo que educar en estado de derecho. Lo primero se dirige a constituir o impulsar la democracia de los derechos y lo segundo, se refiere al inters por mejorar la oferta en cantidad y calidad del servicio pblico de justicia. El acceso a sta encuentra numerosos obstculos, como costos econmicos, falta de informacin sobre derechos y mecanismos, corrupcin e ineficiencia, ritualismo e inadecuadas condiciones fsicas de acceso. Ante la necesidad urgente de propiciar el empoderamiento en justicia de la ciudadana, el uso de mtodos alternativos para la solucin de conflictos, como conciliacin, mediacin y arbitraje, es una forma de lograrlo siempre que esta prctica no vulnere la seguridad de las partes.

III.6 Descentralizacin a la brigandina

La descentralizacin es una forma de hacer la poltica y de ejercer la democracia redistribuyendo el poder. En Repblica Dominicana, el proceso de descentralizacin no ha sido el resultado de un proceso articulado y de un proyecto nacional, sino el efecto de un conjunto de circunstancias. Esto ha impedido que el liderazgo poltico local oriente el ejercicio de sus mandatos hacia una participacin real de la poblacin en la toma de decisiones, porque ello no es parte de la cultura poltica general del pas. Sin dejar de reconocer los esfuerzos de varias ONG, como la Fundacin Solidaridad de Villa Gonzlez, en general, los avances en esta materia han sido el resultado de tres hechos: a) La reforma constitucional de 1994, despus de una crisis poltica electoral que lleva a un acuerdo entre los partidos de separar las elecciones presidenciales de las congresuales y municipales. b) Las transferencias de recursos a los

En resumen
El acceso equitativo a la justicia es uno de los componentes del bienestar de las personas. Lamentablemente, en la sociedad dominicana la cultura poltica partidista se ha construido sobre la ley del tigueraje, que justifica las ilegalidades con el argumento de que otros hicieron lo mismo. Ello reproduce un orden de impunidades y complicidades. Una de las debilidades que persiste en el sistema es la distribucin territorial de jueces, que genera grandes desequilibrios. Adems, la poblacin tiene una percepcin negativa sobre el desempeo de la justicia, segn encuestas. La reforma del sector en Repblica Dominicana se ha centrado en aspectos propios del marco normativo o de los actores institucionales del sistema, lo cual es importante pero no suficiente para el enfoque de desarrollo humano que demanda un empodera-

128 / CAPTULO III

municipios, pero sin la adecuacin de las competencias; en particular la Ley 17 de 1997, que aumenta las transferencias del gobierno central al 4% de los ingresos ordinarios. c) El esfuerzo de un conjunto de organismos internacionales y multilaterales, tales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM), la Agencia de Cooperacin Alemana (GTZ), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (AECI), entre otras.

Cuadro III.5

Hasta que punto cree usted que los funcionarios hacen caso a lo que pide la gente en estas reuniones municipales?, 2006
Si hicieron peticiones (%)
15.5 23.7 33.6 27.2

Respuestas
Nada Poco Algo Mucho
Fuente: LAPOP 2006. p. 114

No hicieron peticiones (%)

27.4 26.9 34.5 11.2

El gobierno municipal: Participa la poblacin dominicana en los espacios locales?

La poblacin dominicana participa en los espacios locales y tiene una tasa de participacin relativamente elevada comparada con otros pases de Amrica Latina. La LAPOP 2006 midi la participacin en el gobierno local y constat que un 22.9% de la poblacin ha asistido a una reunin municipal en el ltimo ao, siendo este porcentaje el ms alto de 15 pases para los cuales se hace esta encuesta. Sin embargo, un porcentaje menor de la poblacin (15.8%) present una peticin al gobierno local en el ltimo ao, colocando al pas en la posicin media de los 15 pases. Es decir, los dominicanos y dominicanas son quienes ms participan en comparacin con la poblacin de otros pases de la regin, pero son ms tmidos para presentar una peticin (Cuadro III.5). Las personas que residen en las zonas rurales son ms propensas (20.6%) a someter peticiones a las autoridades municipales que quienes residen en las zonas urbanas (13.8%), sin que hubiera diferencias significativas en la asistencia a las reuniones por zona de residencia: 20.3% urbano y 22.5% rural. Por sexo, los hombres asisten ms (25%) que las mujeres (20.9%) a las reunio-

nes municipales y no hay diferencias en la presentacin de peticiones (16.4% hombres y 15.3% mujeres). Qu piensan las y los dominicanos acerca de la utilidad de asistencia a las reuniones municipales? Los resultados de la encuesta Cultura poltica reflejan que el 49% considera que los funcionarios le hacen algo de caso (34%) o mucho caso (15%) a lo que pide la gente.

A dnde acude la poblacin para resolver un problema?

Es interesante observar que en las relaciones entre la comunidad y el Estado, la poblacin acude mayormente a las autoridades municipales para resolver problemas personales o comunitarios que no pueden resolver por s mismos. El 13.6% de los encuestados acude a las autoridades municipales, el 10.2% a un diputado y el 7.1% a una institucin pblica, siendo ms intensa esa solicitud en las zonas urbanas que rurales36 (Cuadro III.6).

III.7 El municipio: unidad bsica

Constitucionalmente slo existen dos niveles de gobierno en Repblica Dominicana: el nivel central y el nivel municipal. Las otras demarcaciones son subdivisiones del nivel central o de los municipios, incluyendo las provincias, los distritos municipales, las secciones y los parajes (Recuadro III.4).

CAPTULO III / 129

Cuadro III.6
Clasificacin
Rural Urbana Total
Fuente: LAPOP 2006

Pedidos a las y los funcionarios del gobierno para resolver problemas locales por zona de residencia, 2006
Institucin pblica (%)
7.8 6.8 7.1

Diputado (%)
12.2 9.4 10.2

Autoridad local (%)

18.3 11.7 13.6

El rgano de gobierno de los municipios son los ayuntamientos, que se definen como la entidad poltica administrativa bsica del Estado dominicano, asentada en un territorio determinado, con personalidad jurdica descentralizada, que goza de autonoma poltica, fiscal, administrativa y funcional, gestora de los intereses propios de la colectividad local, con patrimonio propio y con capacidad para realizar todos los actos jurdicos que fueren necesarios y tiles para garantizar el desarrollo sostenible de sus habitantes y el cumplimiento de sus fines en la forma y con las condiciones que la Constitucin y las Leyes lo determinen37. En la medida en que el nivel bsico de gobierno es el ayuntamiento asentado en el municipio, la descentralizacin debe orien-

tarse a crear municipalidades autnticamente autnomas, democrticas, eficientes, funcionales y que rindan cuentas. Para ello es necesario un marco institucional que logre incrementar -por la va de la descentralizacin- las cuotas de poder, las responsabilidades, los recursos, las competencias y las capacidades de gestin y administracin de servicios en los gobiernos locales38. Por otra parte, se requieren controles y garantas para la sociedad frente a la arbitrariedad. De no satisfacerse estas condiciones, se fortalecera la desigualdad en el ejercicio de derechos, el clientelismo, el caciquismo y el sindiquismo, que robustecen una suerte de despotismo local, en el que los costos de la arbitrariedad y la atomizacin territorial haran ms difcil avanzar en la aspiracin democrtica de la gente. Este riesgo justifica la necesidad de: Un poder centralizado fuerte, institucionalizado, omnipresente, garante de derechos, que entienda la descentralizacin como un compromiso de empoderamiento de la sociedad y de desarrollo humano, ms all de la racionalidad administrativa. Una cultura poltica en donde la descentralizacin sea parte integral del accionar de los partidos y de toda la sociedad organizada. Una cultura municipal que despegue a los municipios de su condicin de clientes y los haga pensarse como entes res-

Recuadro III.4
Provincia

Organizacin poltica del territorio

Unidad poltico-administrativa inmediatamente inferior al gobierno central. Su autoridad es el gobernador, nombrado por el presidente de la Repblica, y sus funciones son fundamentalmente de representacin y coordinacin. El territorio municipal es el espacio geogrfico determinado por la ley de creacin de municipios, dentro del cual el ayuntamiento ejerce sus atribuciones. Demarcacin territorial perfectamente diferenciada, que comparte derechos o condiciones socioeconmicas similares y est bajo la coordinacin superior del municipio al que pertenece. El distrito municipal estar a cargo de un director y de una junta municipal integrada por 3 vocales. La nueva Ley 176-07 establece que la eleccin de sus gobernantes se har democrticamente. Demarcacin inmediatamente inferior al distrito municipal. Su autoridad, el alcalde pedneo, es nombrada por la sindicatura del ayuntamiento al que pertenece. Demarcacin inmediatamente inferior a las secciones. Su autoridad es un ayudante del alcalde pedneo.

Municipio

Distrito Municipal

Seccin

Paraje
Fuente: ODH/PNUD

130 / CAPTULO III

ponsables frente a su ciudadana y con perspectivas de largo plazo. Estos requisitos pueden ser ideales, pero son todos indispensables y en la base de este concepto est la cuestin de la cultura ciudadana, el capital social y la iniciativa democrtica de cada uno los miembros de la sociedad. Este orden de inquietudes y necesidades presenta un panorama de anlisis y dimensiones39 que debe fortalecer el municipio: El marco legal de competencias y atribuciones de los ayuntamientos. La capacidad financiera de los ayuntamientos. Capacidades administrativas, organizacionales y gerenciales de los ayuntamientos. Relaciones entre las diversas instancias de la administracin pblica a nivel nacional. Formacin de mancomunidades. En lo que sigue se abordarn con ms profundidad cada una de estas dimensiones, pero iniciaremos destacando las caractersticas de los municipios como hecho emprico.

El total de municipios y distritos municipales casi se ha triplicado en la ltima dcada, y los distritos municipales se han multiplicado por 4.5 veces entre 1997 y marzo de 2007 (Grfico III.1).

Tamao de los municipios

Al momento de realizarse el Censo 2002 haba 225 municipios y distritos municipales registrados (Anexo III.3), los cuales tenan una poblacin promedio de 38 mil habitantes (Cuadro III.7). El 15% de estas demarcaciones tiene menos de 5 mil personas, con una poblacin promedio de 3.6 mil habitantes y una densidad de 28 por km2. El Distrito Nacional y tres municipios (Santo Domingo Este, Santiago y Santo Domingo Norte) concentran el 31% de la poblacin. Estas cifras revelan una elevada concentracin de la poblacin en la capital, que registra un ndice de Gini de la poblacin por municipios de 0.689, un 30% ms concentrado que el ingreso.

Concentracin en el municipio cabecera

La poblacin tiende a concentrarse en los municipios cabecera. Esto ocurre en 22 de los 32 municipios cabecera, donde reside ms del 50% de los habitantes de cada provincia. En algunos casos, los municipios

III.7.1 Las caractersticas de los municipios

A marzo de 2007 haba 154 municipios y 226 distritos municipales; es decir, 380 entidades que en la prctica se manejan como unidades administrativas independientes. El municipio cubre todo el territorio, incluyendo la zona urbana y la rural, ya que el lmite geogrfico de uno termina dnde comienza el siguiente (Anexo III.1). El nmero de municipios ha crecido vertiginosamente. En los ltimos 45 aos se han creado 77. El perodo de mayor nmero de aprobaciones fue entre 1994 y marzo de 2007, cuando el Congreso aprob 47, lo que representa el 61% de los creados en los ltimos 45 aos. (Anexo III.2)

Cuadro III.7
Tamao
Promedio Mnimo Hasta 25% Hasta 50% Hasta 75% Hasta 100% Total

Tamao de los municipios y distritos municipales segn poblacin, 2002

Cantidad de habitantes
38,056 1,263 7,272 13,310 25,685 913,540 3.1 6.5 11.5 78.9 100.0 262,035 555,755 985,344 6,759,407 8,562,541

Porcentaje de poblacin por cuartiles

Poblacin

Fuente: ODH/PNUD en base a Censo 2002

CAPTULO III / 131

Grfico III.1
400 350 300 250 200 150 100 50 47 0 95 108 155

Municipios y distritos municipales, 1995-2007

379 Mun. DM Total 253 217 157 160 169 182 195 148 153 119 167 148 154 154 231 225 226 301 315 380

115 108 49 96 110 50 97 115 54 98 67

115 80

115 102

125 106

134

99

00

01

02

03

04

05

06

07*

La Ley 176-07 hace ms difcil la creacin de municipios

Fuente: Liga Municipal Dominicana

cabecera, como Higey y La Romana, concentran ms del 90%, mientras que en Ban, El Seibo, Santiago, Bonao, Cotu, Moca, San Pedro de Macors y Hato Mayor es superior al 70% (Anexo III.4). En sntesis, la dispersin de 380 entidades administrativas en 48 mil km2 y la alta concentracin de la poblacin en los municipios cabecera de algunas provincias dificultan la eficiencia de los ayuntamientos en el cumplimiento de sus competencias.

cipios y distritos municipales, de los cuales los ms importantes son: Para crear un municipio, se requiere que tanto el nuevo como el que se segrega tengan una poblacin superior a 15,000 habitantes, que disponga de ingresos propios de manera constante superior al 10% del presupuesto de ingreso municipal y que disponga de infraestructura fsica y condiciones sociales bsicas para su viabilidad. Asimismo, deber realizarse mediante encuesta, una consulta en las comunidades afectadas para conocer su posicin sobre la medida40. Para crear un distrito municipal ste debe contar con una poblacin de 10 mil personas o ms, que generen al menos el 10% de los recursos que le sern transferidos por ley y que el territorio tenga identidad natural, social, econmica y cultura41. En conclusin, parece que con la nueva ley se le pone un freno a la creacin desbocada de municipios y distritos municipales.

Creacin de municipios en la nueva ley

La Ley 3455 de Organizacin Municipal, de 1952, era ambigua en cuanto a la creacin de municipios. El artculo 2 indicaba que la supresin, creacin o consolidacin de los municipios sera dispuesta por ley y el nico requisito era un estudio que mostrara la conveniencia social, econmica y poltica que justificara el cambio. La Ley 176-07, de julio de 2007, establece nuevos criterios para la creacin de muni-

132 / CAPTULO III

III.8 Marco legal y competencias

De la divisin poltica-administrativa del pas, solamente los ayuntamientos tienen un marco de competencias taxativamente establecido. La provincia no es una instancia intermedia para el ejercicio del poder descentralizado, sino simplemente una demarcacin geogrfica y poblacional. Segn la Constitucin dominicana, en su artculo 83, los ayuntamientos y los sndicos son independientes en el ejercicio de sus funciones, con las restricciones y limitaciones que establecen la Constitucin y las leyes. El ejercicio de esa independencia, as como las atribuciones de los ayuntamientos para controlar el uso de suelo, el ornato, los servicios, la administracin del personal y las competencias fueron consignados en diversas leyes, muchas de las cuales quedaron modificadas con la Ley 176-07.

la poblacin, los poderes locales y los partidos polticos hayan expresado su disconformidad con esa situacin. La antigua ley de municipios fue complementada con la Ley 3456 que rega el Distrito Nacional, estableciendo que al ser sede del gobierno central tena un estatuto especial y a diferencia de las provincias slo tena un municipio hasta 2001. Ambas leyes fueron derogadas con la recin aprobada Ley 176-07. Las funciones de los sndicos y las sndicas, consignadas por la vieja ley, le permitan jugar un papel activo como lder de la comunidad y haba la suficiente flexibilidad institucional para incorporar a la poblacin a las actividades del municipio. Sin embargo, varios factores limitaban esas posibilidades: La cultura poltica partidista sustentada en el clientelismo. Las relaciones entre partidos y el ejercicio del poder a nivel local que hacen casi imposible avanzar a un acuerdo mnimo a largo plazo. Las ambigedades del marco de competencias entre el municipio y el gobierno central. La prctica ha demostrado que las gestiones municipales exitosas43 se han producido donde se han respetado ciertas condiciones: Primero, la existencia de un liderazgo que integre a la poblacin, en forma participativa, a los procesos de decisin y gestin. Segundo, la continuidad en el tiempo, sea mediante un prolongado ejercicio de mandato, ratificado en varios procesos electorales, o mediante un proyecto de gestin ejercido por diferentes mandatos. Tercero, una cierta autonoma de los poderes centrales. Cuarto, un marco competencial claro, pero dinmico y sin ambigedades que im-

III.8.1 Marco de competencias

Determinar las competencias de los municipios no es tarea sencilla, pues hay determinadas funciones pblicas que no pueden ser descentralizadas por razones de eficiencia o de mantenimiento de una poltica unitaria nacional. Proyectos de inversin de gran volumen o cuyo impacto rebasa los lmites geogrficos de los gobiernos locales, tienen que realizarse de forma centralizada. Las polticas de servicios sociales deben tambin definirse a nivel nacional para garantizar la igualdad en el acceso a las oportunidades, aunque la prestacin directa del servicio puede potenciarse si se descentraliza. El municipio dominicano careca de un claro marco de competencias. La Ley Orgnica Municipal, que rigi durante los ltimos 55 aos, era la ms vieja de toda Amrica Latina y el Caribe, despus de la de Uruguay que data de 193542. Fueron muchas las competencias que poco a poco pasaron a ser asumidas por el gobierno central, sin que

El marco de competencias de los municipios databa de 1952 y era muy ambiguo

CAPTULO III / 133

pide el solapamiento de funciones y las intervenciones innecesarias del poder central.

Competencias de los ayuntamientos

La Ley 3455 de Organizacin Municipal, en su artculo 31, enumeraba 63 atribuciones especficas de los ayuntamientos, muchas de las cuales eran generales y vagas. Entre las atribuciones relevantes para el desarrollo humano estaban:

servicio ha sido asumido por el gobierno central a travs de las dependencias regionales de la Secretara de Estado de Salud Pblica y Asistencia Social (SESPAS) y otras instituciones descentralizadas, pero desvinculadas de los ayuntamientos. Tambin patronatos, organizaciones no gubernamentales y programas internacionales de asistencia sanitaria y mdica han asumido la prestacin de servicios de salud. Algunos ayuntamientos45 prestan servicios de salud a travs de instalaciones sanitarias muy bsicas. La Ley General de Salud (42-01) contempla coordinaciones con los ayuntamientos en materia de saneamiento ambiental, disposicin de excretas y aguas servidas, contaminacin atmosfrica, ruidos y disposicin de cadveres. Esta ley tambin establece que un representante de la Liga Municipal Dominicana (LMD) formar parte del Consejo Nacional de Salud, as como se establece coordinacin en materia de desastres con los municipios. Los ayuntamientos tenan un rol marginal en los servicios de salud hasta la promulgacin de la Ley 176-07, la cual ampla su rango de intervencin en esta materia, estableciendo taxativamente que los ayuntamientos deben coordinar con la SESPAS la prestacin de los servicios de atencin primaria de salud.

Educacin
El prrafo 50 del artculo 31 de la Ley 3455 estableca que los ayuntamientos tenan entre sus funciones: Crear, sostener, y administrar, cuando lo estime necesario o til, escuelas u otros planteles de enseanza. La prctica ha sido que los ayuntamientos, sobre todo en reas rurales, se involucraron en la construccin y reparacin de centros educativos, pero la docencia y el seguimiento eran de exclusiva competencia del gobierno central, segn lo establece la Ley Orgnica de Educacin. Hasta la Ley 17607, la participacin de los ayuntamientos estaba limitada a formar parte de Juntas Distritales de Educacin. Otra forma de participacin ha sido el apadrinamiento de escuelas por parte de autoridades locales como el gobernador provincial, el sndico municipal, el cura prroco y los padres de los alumnos, as como de empresas44. La nueva Ley de Municipios ampla el rango de intervencin y establece que los ayuntamientos pueden ejercer competencias compartidas o coordinadas con la Secretara de Estado de Educacin (SEE) para promover y fomentar la educacin inicial, bsica y tcnico vocacional, as como para dar mantenimiento a los planteles escolares.

La nueva Ley de Municipios establece que los ayuntamientos pueden ejercer competencias compartidas o coordinadas con las secretaras de Estado

Vivienda
La antigua ley careca de mandatos concretos sobre esta competencia, aunque s estableca una serie de disposiciones sobre los arrendamientos, ventas de terrenos y solares, en los que se facultaba al municipio alquilar los terrenos bajo ciertas condiciones y protega a los pobres de solemnidad. En el artculo 31 se fijaban regulaciones sobre los permisos de construcciones, materiales, uso de suelo, entre otros.

Salud
No haba atribuciones precisas sobre este aspecto en la Ley 3455. En general, este

134 / CAPTULO III

Los ayuntamientos, en general, no tienen una poltica de captacin de suelo para construir viviendas populares. Actualmente, el Ayuntamiento del Distrito Nacional est en proceso de crear un consorcio inmobiliario del que participara el sector privado para captar suelo y hacer proyectos de viviendas que se traduzcan en mayores ingresos para el ayuntamiento. El gobierno central, a travs de diversas instituciones46, interviene de forma dispersa en el sector vivienda, muchas veces sin coordinacin con los ayuntamientos ni con las instituciones del propio gobierno.

petencia compartida o coordinada con los organismos de la administracin pblica para proveer los servicios de abastecimiento de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.

Seguridad ciudadana
En lo que respecta a la seguridad ciudadana y urbana, en los ltimos dos aos, en el caso del Distrito Nacional, el ayuntamiento ha asumido este tema, a travs de cursos de formacin sobre seguridad para activistas comunitarios, agentes policiales y funcionarios gubernamentales, en la perspectiva de que la seguridad urbana es clave para el desarrollo del territorio. La Ley 1756-07 establece que los ayuntamientos podrn compartir o coordinar la gestin y financiacin de la seguridad ciudadana y el mantenimiento del orden pblico. Adicionalmente, determina que la Polica Municipal, un cuerpo especializado adscrito al ayuntamiento, tiene jurisdiccin dentro de los lmites del municipio y est bajo la autoridad inmediata del sndico/a con la supervisin tcnico profesional de la Secretara de Estado de Interior y Polica. Sus funciones son preservar los bienes municipales y hacer cumplir las leyes, ordenanzas, resoluciones, reglamentos y disposiciones municipales.

Manejo de residuos slidos

Es una competencia que los ayuntamientos asumen paulatinamente, pero mediante contratos con el sector privado, sobre todo en las ciudades grandes. En los casos del Distrito Nacional y Santiago, el gobierno central interviene de manera puntual para ayudar a los ayuntamientos a operar sus respectivos vertederos47.

Ornato
Es competencia casi exclusiva de los ayuntamientos; sin embargo, el gobierno central interviene con frecuencia en las ciudades a travs de contratos con el sector privado48.

Suministro de agua
La Ley 3455 estableca que los ayuntamientos deban asegurar el abastecimiento y la distribucin de agua de calidad y en cantidad suficiente, as como la construccin y mantenimiento de las alcantarillas y cloacas49. Sin embargo, los cabildos no tienen los recursos para tal fin y es el gobierno central quien lo asume. Algunos ayuntamientos se encargan de cobrar el servicio, generalmente, a travs de contratos con el sector privado. La reciente ley de 2007 establece que los ayuntamientos pueden ejercer una com-

Equidad de gnero
La Secretara de Estado de la Mujer (SEM) ha establecido desde 2001 las Oficinas Municipales de la Mujer (OMM). A travs de ellas deben hacerse las conexiones con las instancias sectoriales, interdepartamentales y con la sociedad civil en cada localidad para asumir polticas que favorezcan la equidad de gnero y el pleno ejercicio de la ciudadana por parte de las mujeres (Recuadro III.5). La Ley de Municipios 176-07 hace obligatorias las polticas de gnero a nivel municipal y establece artculos especficos sobre

CAPTULO III / 135

Recuadro III.5

Descentralizacin y Oficinas Provinciales de la Mujer

vas a las organizaciones sociales locales y, en particular, las organizaciones de mujeres, considerando los roles de cada instancia. Desde 2006 estas oficinas tienen presencia en todas las provincias y en buen nmero de municipios. Sus acciones han estado centradas en atencin y prevencin de la violencia intrafamiliar, mediante actividades de informacin y sensibilizacin, y acompaamiento a las vctimas sobrevivientes en el mbito de la justicia. Segn un diagnstico levantado por la propia SEM, el principal problema que se enfrenta es el desconocimiento por parte del personal de la mayora de las OPM del rol eminentemente articulador de sus funciones. En vez de velar por la aplicacin de las polticas, ejecutan programas que, en muchos casos, reproducen los roles tradicionales de la mujer (madre, esposa, responsable del hogar y de la alimentacin). Tambin se presenta desconocimiento sobre los conceptos de gnero y sobre el impacto diferenciado en hombres y en mujeres de las polticas. Se espera que los ayuntamientos diseen y ejecuten programas para responder el Plan Nacional de Equidad de Gnero con recursos propios y, en particular, acciones sobre prevencin y atencin a la violencia intrafamiliar. Las primeras experiencias en esta direccin se desarrollaron en 2006 en las provincias Monte Plata, Snchez Ramrez y Dajabn (antes ya se ha ejecutado en Santiago), donde se han conformado redes provinciales. Actualmente se desarrollan procesos de capacitacin en esa misma direccin en las provincias de Hato Mayor y Pedernales.

Entre los principales instrumentos para la equidad de gnero contemplados por el paradigma de desarrollo humano se encuentran las polticas de accin afirmativa y la transversalizacin de la perspectiva de gnero en todas las polticas pblicas. En Repblica Dominicana, la Secretara de Estado de la Mujer (SEM) es la instancia gubernamental encargada del diseo, implementacin y monitoreo de ambos instrumentos. En el mbito local, la SEM ha establecido desde 2001 las Oficinas Provinciales de la Mujer (OPM) y las Oficinas Municipales de la Mujer (OMM). A travs de ellas deben hacerse las conexiones con las instancias sectoriales, interdepartamentales y con la sociedad civil de cada localidad para asumir polticas que favorezcan la equidad de gnero y el pleno ejercicio de la ciudadana por parte de las mujeres. Estas instancias locales tienen responsabilidad en trminos polticos, tcnicos y administrativos. Persiguen poner en operacin las estrategias del Plan Nacional de Equidad de Gnero a partir de procesos de descentralizacin y empoderamiento. Estn llamadas a identificar los procesos y las acciones para concertar una agenda mnima en los ejes de participacin poltica y social de las mujeres, prevencin atencin y sancin a la violencia intrafamiliar, fomento de las oportunidades laborales de las mujeres y lucha contra la pobreza. Todo esto, velando por el ejercicio de los derechos humanos de las mujeres. Las OPM y las OMM deben articularse directamente con las sectoriales, con la representacin poltica del Ejecutivo en la provincia y con las estructuras del municipio -Sala Capitular y dems funciones municipales-, y deben ser extensiCentro de Estudios de Gnero, INTEC, 2002

Ha sido una prctica que el gobierno central intervenga en las ciudades al margen de las autoridades municipales

el tema, entre los que estn: equidad de gnero como principio en el que se enmarca la ley (artculo 6), es una de las competencias propias del ayuntamiento (artculo 19), se debe dedicar parte del presupuesto a gnero (artculo 21), equidad de gnero en los cargos (artculo 34), las oficinas municipales de planificacin deben garantizar equidad de gnero (artculo 124), igualmente las oficinas de planeamiento urbano (artculo 126), garantizar equidad de gnero en las metodologas de participacin ciudadana (artculo 226) y la obligatoriedad de contemplar en sus actuaciones y procedimientos la equidad de gnero (artculo 368).

local tiene como objetivo preservar el predominio de lo pblico sobre lo privado en materia de uso del suelo. A travs del planeamiento se clasifican los suelos en urbanos y rurales (edificables y no edificables), y su adecuado manejo puede ser una fuente de recursos para los ayuntamientos. Pese a tener esta competencia, la gran mayora de los ayuntamientos no tienen la capacidad institucional o la fuerza poltica para ordenar el espacio. Es de notar que ha sido costumbre que el gobierno central trace lineamientos generales de planificacin a ciudades al margen de las autoridades municipales, realizando grandes intervenciones urbanas, tanto en lo relativo a construcciones de edificios y equipamientos como en la planificacin de la estructura vial de los municipios, sin que stos puedan impedirlo.

Planeamiento urbano
El planeamiento de las ciudades constituye una de las principales competencias de los ayuntamientos. Esta herramienta de gestin

136 / CAPTULO III

La Ley 6232 establece que todos los municipios cuyo casco urbano tenga ms de 50,000 habitantes deben tener una oficina de planeamiento urbano; sin embargo, estas oficinas han sido poco eficaces. La nueva Ley de Municipios establece en su artculo 126 la creacin en cada ayuntamiento de una oficina de planeamiento urbano para asistir tcnicamente al ayuntamiento en el diseo, elaboracin y ejecucin de los planes de desarrollo, y regular y gestionar el planeamiento urbanstico, el uso del suelo y la edificacin en las reas urbanas y rurales. La ley establece que los municipios deben coordinar sus planes y programas en el mbito regional, provincial y municipal; adems, en caso de que en los municipios no tengan posibilidades para sostener las oficinas de planeamiento urbano por s solos, podrn hacerlo con otros municipios.

embargo, el sector privado es el que fija las rutas, en funcin de su rentabilidad, por ser propietario de casi todo el parque vehicular. La rutas de mayor flujo de pasajeros y las ms rentables son operadas y autoasignadas por los operadores privados, que operan como sindicatos. Incluso se ha llegado al punto de que cualquier ruta se vende como una mercanca entre los operadores privados del transporte52. Unas cinco instituciones y una cantidad indeterminada de gremios o empresas privadas intervienen en el sector, con el consiguiente caos que ello genera: la Secretara de Estado de Obras Pblicas y Comunicaciones (SEOPC), la Oficina Tcnica de Transporte Terrestre (OTTT), la Oficina Metropolitana de Servicio de Autobuses (OMSA), la Autoridad Metropolitana de Transporte (AMET) y la recin creada Oficina del Metro (mediante la Ley 861-04), todas del gobierno central. En el rea Metropolitana de la ciudad de Santo Domingo, el medio de transporte pblico que ofrece el gobierno central son los autobuses y constituyen apenas el 7% del medio de transporte de pasajeros. El resto, es cubierto por los llamados carros de concho y los microbuses. Un estudio sobre este tema da cuentas de que el 57% de los usuarios del transporte pblico expresan su inconformidad con el servicio. Una empresa privada53 establece que el 79% de los minibuses tiene en promedio ms de siete aos y el 38% de los microbuses, ms de doce aos. El 83% de las personas usuarias en su origen y destino debe tomar dos o ms medios54. El motoconcho es el medio ms usado en las pequeas y medianas ciudades, siendo el medio casi exclusivo en las zonas rurales, lo cual demuestra la incapacidad, tanto de los ayuntamientos como del gobierno central, de ofrecer a la poblacin un servicio de transporte pblico adecuado. El motoconcho, como servicio de transporte pblico, es inseguro, incmodo y tiene

Juventud
Otra competencia que asumen algunos ayuntamientos es la atencin a la juventud. La Ley 49-00 que crea la Secretara de Estado de la Juventud, en sus artculos 43 y 32, dispone la creacin las Oficinas o Unidades Municipales de atencin a la juventud, a la cual los ayuntamientos deben asignarles el 4% de sus gastos anuales. Solamente los municipios de Monte Plata, La Vega, Sabana Grande de Boy, Yamas, Jarabacoa, Constanza, Bayaguana y Jima han instalado estas unidades50.

El 57% de los usuarios del transporte pblico expresan su inconformidad con el servicio

Transporte
La Ley 3455 indicaba de manera precisa que los ayuntamientos tenan la facultad de establecer, sostener y administrar, cuando lo estimen pertinente, servicios de transporte urbano dentro de los lmites del municipio51. Entre sus obligaciones para gestionar este servicio estaba la regulacin y asignacin de las rutas del transporte colectivo. Sin

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externalidades gravosas para las instituciones del Estado. Segn la Secretara de Estado de Salud, las motos son fuente de la mayor cantidad de muertes por accidentes de trnsito y un vector de alta contaminacin acstica, sobre todo en las reas pequeas e intermedias y en las zonas rurales. La Federacin Nacional de Transporte la Nueva Opcin (FENATRANO) y la Confederacin Nacional de Organizacin del Transporte (CONATRA), organizaciones de propietarios y trabajadores del sector, exigen que el gobierno subsidie su actividad para cubrir el dficit con el que alegadamente operan. Piden facilidades para el mantenimiento y la reposicin de la flota del servicio pblico de transporte, ya que manejan el 95% del transporte urbano e interurbano del pas, mientras el servicio de la Oficina Metropolitana de Servicios de Autobuses (OMSA) transporta, segn las referidas organizaciones, el 3% de los pasajeros urbanos y el gobierno la subsidia con 17 pesos por pasajero. A travs de la construccin del metro de Santo Domingo, el gobierno central plantea solucionar el problema del transporte en Santo Domingo, de manera ms especfica, en el Distrito Nacional. Sin embargo, la forma en que este tema se ha abordado genera grandes dudas sobre si en verdad ser la solucin, o si, por el contrario, agravar la situacin (Recuadro III.6). Tericamente, el metro puede ser una oportunidad para revertir la tendencia hacia la prdida de la poblacin de los barrios La Fe, Villa Juana, La Zurza, Cristo Rey, entre otros, a los que atraviesa. La poblacin de esta zona ha disminuido entre los perodos intercensales. Sin embargo, como se construye slo una lnea, es poco probable que se revierta la tendencia en esas reas urbanas, como es la tendencia que se produce en las ciudades que construyen un metro como red que teje, de manera soterrada o no, toda la trama urbana de una ciudad.

Turismo
Los mecanismos institucionales que permiten a los ayuntamientos de municipios tursticos beneficiarse de esta actividad son dbiles. Es el gobierno central, a travs de sus instancias correspondientes, sobre todo de la Secretara de Estado de Turismo (SET), quien interviene en el sector dando facilidades al sector privado, no as a los ayuntamientos. No obstante, algunos ayuntamientos han comenzado a explotar algunas manifestaciones culturales locales, como los carnavales. Esa actividad se ha convertido en una forma de desplegar acciones para promover el turismo. Tal es el caso del carnaval de La Vega, Santiago, Santo Domingo y de los municipios de Cabral y Montecristi, entre otros.

La motocicleta es el medio de transporte pblico ms usado en las pequeas y medianas ciudades, a pesar de ser inseguro, incmodo e ineficiente

Cmo evala la poblacin los servicios pblicos?

Pese a las debilidades institucionales de los municipios para prestar servicios pblicos, la poblacin percibe que stos prestan mejores servicios que el gobierno central. La LAPOP 2006 recoge la opinin de la poblacin al respecto. El promedio de satisfaccin con los servicios que ofrece el gobierno local es de 57.6 puntos, mientras el promedio de servicios pblicos nacionales es de 47.4; es decir, 10 puntos menos55. La satisfaccin de la poblacin dominicana es relativamente alta si la comparamos con los promedios de Amrica Latina y el Caribe (Anexo III.5). Habra varias explicaciones sobre este relativo buen posicionamiento. Primero los propios anlisis presentados en la encuesta sugieren56 que en los ltimos aos se han canalizado ms recursos a los gobiernos locales. Tambin ha influido la separacin de las elecciones presidenciales de las legislativas-municipales, lo que hace que las y los candidatos municipales dependan ms de su propia labor que del endoso de su partido para ser electos. En tercer lugar, puede haber un proble-

138 / CAPTULO III

Recuadro III. 6

El Metro de Santo Domingo

Domingo en trminos de lneas o rutas, frecuencia de operacin de los vehculos que la cubren y costo del pasaje, ya que los ayuntamientos de la zona slo cobran el derecho a operacin de las rutas. Lo presupuestado para el Metro A pesar de que las obras civiles del Metro de Santo Domingo se encuentra avanzadas en un 75%, segn lo ha informado el director de la Oficina Para el Reordenamiento del Trnsito (OPRET), no son conocidas las cifras sobre el costo presupuestado de la referida obra. De acuerdo con las estimaciones hechas pblicas, el costo promedio de cada uno de los 14.5 kilmetros de construccin de este sistema de transporte ser de 50 millones de dlares, lo cual arrojara un monto total de inversin para esta obra de 725 millones de dlares. En 2005, los fondos apropiados en el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Pblicos para el Metro de Santo Domingo fueron de 750 millones de pesos, todos provenientes del Fondo General. Para 2006, los crditos consignados en la Ley de Gastos Pblicos para la OPRET fueron de 1,835 millones de pesos. Para el ejercicio fiscal de 2007, el gobierno consign un monto de 10,700 millones de pesos en la Secretara Obras Pblicas, para el Proyecto Lnea 1 del Sistema de Transporte Rpido Masivo de Pasajeros (SITRAM), de los que 3,600 millones de pesos son del Fondo General y 7,100 millones de pesos corresponden a prstamos externos. La suma de las tres partidas presupuestadas en los aos sealados, completan un total de 13,285 millones de pesos. Ejecucin presupuestaria del Metro La ejecucin presupuestaria de la OPRET, registrada en las publicaciones mensuales de los ingresos y gastos del gobierno central realizadas por la Direccin General de Presupuesto y la Tesorera Nacional, muestran que, entre octubre de 2005 y agosto de 2007, los pagos realizados a travs del presupuesto para el Metro de Santo Domingo ascienden a la suma de 8,517.4 millones de pesos. Aunque no se especifica en las publicaciones, todo parece indicar que estos fondos provienen de fuentes internas, ya que no se han consignado gastos con recursos de fuentes externas. Como puede advertirse, comparando las cifras presupuestadas y las ejecutadas, tanto en 2005 como en 2006, los gastos ejecutados son superiores a los programados. En 2005 se presupuestaron 750 millones de pesos y se ejecutaron un total de 1,769.5 millones de pesos, un 135.9% por encima de lo originalmente aprobado por el Congreso. De igual manera, en 2006 la ejecucin super lo presupuestado en un 90.6%, con 1,662.9 millones de pesos ms. Para agosto de 2007, la ejecucin presupuestaria del Metro con recursos internos representa el 90.3% de los 3,600 millones de pesos apropiados en el Fondo General.

El metro, como medio de transporte masivo, constituye una oportunidad para potenciar econmica y urbansticamente una ciudad. Su construccin se constituye en un eje estructurante que teje y potencia los espacios de una ciudad, aprovechndolos para diversos usos, desde una perspectiva de racionalidad, calidad de vida y movilidad de sus habitantes. Ms que una obra de ingeniera, un metro es una obra de carcter urbanstico de beneficios no siempre fciles de cuantificar y, como toda inversin, motiva una discusin sobre su rentabilidad. El metro es una opcin de poltica, la cual no puede sustraerse del sentido de pertinencia que toda inversin pblica debe tener con relacin a otras inversiones de igual funcin. El gobierno dominicano construye un metro sin haber presentado antes al pas, ni a las autoridades municipales correspondientes, los resultados de los estudios que conlleva una obra de esa magnitud, sus planos y el presupuesto para establecer claramente su condicin de obra urbana y su pertinencia como obra pblica. Para que un metro soterrado aporte al desarrollo de la economa de una ciudad y de la calidad de vida de su poblacin debe tejer la trama urbana de sta. Slo as abarata costos para su gestin, provoca la cohesin social y espacial de su territorio, libera y potencia espacios, y limita el uso del transporte privado, disminuyendo el costo en combustible y la contaminacin por ruido y combustin. Sin embargo, no hay suficiente informacin pblica para saber si el metro cumple o no con esos requisitos. La construccin actual contempla un recorrido soterrado y en superficie, y lo hace en direccin Norte/Sur del Distrito Nacional, que es la ruta menos demandada por pasajeros de la ciudad. Su frecuencia de uso es de aproximadamente 13.5% de los pasajeros, superada con creces por el 80% que usa el eje Este/Oeste. El metro parte de Santo Domingo Norte, el municipio de menor actividad comercial e industrial del Gran Santo Domingo, y en su trayecto pasar por barrios que disminuyen su poblacin, segn los datos de los censos de 1981, 1993 y 2002. En total, esos barrios tienen una poblacin de aproximadamente 158,777, el 17.38 % del Distrito Nacional, que es de 913,540 y el 5.81 % del Gran Santo Domingo que, segn el mismo censo, es de 2,731,294. La Universidad Autnoma de Santo Domingo (UASD), otros centros universitarios y las oficinas gubernamentales del Centro de los Hroes son el punto de destino del tren y los puntos de mayor atraccin de usuarios, pero en perodo de vacaciones y das feriados, stos se reducen sustantivamente. Al ser una corta y nica lnea, ubicada en el eje menos frecuentado de una ciudad con limitada densidad poblacional y crecimiento horizontal, el metro no puede ser un eje articulador de los dems ejes de pasajeros de la ciudad. A esto se suma la falta de regulacin del transporte urbano de toda el rea Metropolitana de Santo

ma metodolgico de lo que entiende la poblacin por servicios prestados por los gobiernos locales, ya que en Repblica Dominicana se asocia el trabajo de los ayuntamientos fundamentalmente a la recogida de basura, mientras que en otros pases los ayuntamientos tienen competencias en salud, educacin, agua potable, saneamiento, etc. Por lo tanto, cuando la poblacin

evala los servicios podra estar considerando cosas completamente diferentes. En todo caso, como reconocen los analistas de la Encuesta LAPOP , estos son datos preliminares para evaluar la gestin municipal y se requieren ms evaluaciones empricas para formarse un juicio definitivo sobre el estado de satisfaccin de la ciudadana con los gobiernos municipales.

CAPTULO III / 139

La nueva Ley de Municipios

La nueva Ley de Municipios 176-07 establece que los municipios tendrn competencias propias, las que pueda coordinar con las dems instancias de la administracin pblica, cubriendo todos los mbitos de la administracin, exceptuando aquellos que la Constitucin reserve para la administracin central y las que puedan ser delegadas a los ayuntamientos por los diferentes departamentos de la administracin pblica. Los municipios y la dems instancias de la administracin pblica debern garantizar una gestin eficiente, eficaz, transparente y participativa, basndose en los principios de descentralizacin, desconcentracin, concurrencia, coordinacin y subsidiariedad (Anexo III.6). El Cuadro III.8 resume las competencias de los municipios. Se observa que las nuevas competencias son ms especficas y amplias que las establecidas en la anterior Ley de 1955. Sin embargo, las nuevas competencias plantean grandes desafos a los ayuntamientos: 1) La coordinacin con las secretaras de Estado para las competencias delegadas y coordinadas implica cambiar leyes sectoriales, acumular capacidades en los propios ayuntamientos y cambios en la cultura de gestin, entre otros aspectos. 2) La incorporacin de nuevos actores en procesos que todava no se han resuelto, como, por ejemplo, en materia de salud: el Seguro Familiar de Salud y la atencin primaria. 3) La disposicin para la transferencia de activos y la capacidad de gestin de los ayuntamientos. La nueva ley constituye un avance en el municipalismo dominicano y en la legislacin municipal, pero se debe destacar que no contempla competencias que generalmente son de obligado cumplimiento para los ayuntamientos: el deporte, el desarrollo

local, el turismo, la vivienda y la educacin, entre otras; las cuales aparecen como competencias coordinadas o compartidas. Tampoco es taxativo el tema de la obligatoriedad de que las ciudades tengan sus planes maestros de ordenacin territorial. Finalmente, si bien las nuevas competencias introducen cambios notables para los ayuntamientos, tomar tiempo hasta que estn en las condiciones de prestar nuevos servicios.

En resumen
La Ley que rigi el marco competencial de los ayuntamientos desde 1955 a julio de 2007 no reflej los cambios de la sociedad dominicana. Es cierto que ha habido progresos en la municipalizacin, pero como hechos aislados, casos exitosos, no como parte de una poltica integral que redefine la estructura del Estado dominicano. El Estado dominicano ha sido arrastrado hacia la descentralizacin por circunstancias como la separacin de las elecciones, el aumento de la transferencia de recursos a los municipios, la intervencin de organismos multilaterales y el activismo de ONG dominicanas; pero ni el Gobierno, ni los municipios, ni los polticos han podido asimilar estos cambios de circunstancias como parte de un nuevo equilibrio democrtico. La nueva ley significa un extraordinario progreso y abre grandes oportunidades para los ayuntamientos, pero al mismo tiempo puede ser la fuente de una gran frustracin si no se mejoran las capacidades materiales, humanas y financieras en los municipios, y si la partidocracia no se sustituye por un verdadero ejercicio democrtico de participacin y empoderamiento de la sociedad.

La nueva Ley de Municipios es una oportunidad, pero puede ser la fuente de una gran frustracin

III.9 Los ingresos municipales57

Los aspectos econmicos de la descentralizacin son muy relevantes y demandan

140 / CAPTULO III

Cuadro III.8

Competencias de los ayuntamientos segn la Ley 176-07, ttulo II, artculos 18-21
Competencias coordinadas o compartidas: aquellas establecidas por ley en cuyo ejercicio los diferentes entes de la administracin pblica le corresponden fases sucesivas o concurrentes y financiacin que corresponde a cada nivel de gobierno. Competencias delegadas: aquellas que el gobierno central, previa aceptacin y con la garanta de la suficiencia financiera, transfiere parcial o totalmente al ayuntamiento, para asegurar mayor eficiencia, eficacia, transparencia y participacin ciudadana en su ejercicio.

Competencias propias: aquellas cuyo ejercicio le corresponde exclusivamente a los municipios.

a) Ordenamiento del trnsito de vehculos y personas en las vas urbanas y rurales. b) Normar y gestionar el espacio pblico, tanto urbano como rural. c) Prevencin, extincin de incendios y financiacin de los cuerpos de bomberos. d) Ordenamiento del territorio, planeamiento urbano, gestin del suelo, ejecucin y disciplina urbanstica. e) Normar y gestionar el mantenimiento y uso de las reas verdes, parques y jardines. f) Normar y gestionar la proteccin de la higiene y salubridad pblica para garantizar el saneamiento ambiental. g) Construccin de infraestructuras y equipamientos urbanos, pavimentacin de las vas pblicas urbanas, construccin y mantenimiento de caminos rurales, construccin y conservacin de aceras, contenes y caminos vecinales. h) Preservacin del patrimonio histrico y cultural del municipio. i) Construccin y gestin de mataderos, mercados y ferias. j) Construccin y gestin de cementerios y servicios funerarios. k) Instalacin del alumbrado pblico. l) Limpieza vial. m) Servicios de limpieza y ornato pblico, recoleccin, tratamiento y disposicin final de residuos slidos. n) Ordenar y reglamentar el transporte pblico urbano. o) Promocin, fomento y desarrollo econmico local. Servicios mnimos obligatorios de los ayuntamientos: Cementerios y servicios fnebres, recoleccin, tratamiento y disposicin final de los desechos slidos urbanos y rurales, limpieza vial, acceso a los ncleos de poblacin, reconstruccin y mantenimiento de calles, aceras, contenes y caminos rurales, plazas, parques pblicos, biblioteca pblica, instalaciones deportivas, matadero, mercado, proteccin y defensa civil, prevencin y extincin de incendios, proteccin del medio ambiente, planeamiento urbano y servicios sociales bsicos. La construccin, reconstruccin y mantenimiento de autopistas y carreteras intermunicipales son responsabilidad del gobierno central.

a) Coordinacin en la gestin de la prestacin y financiacin de los servicios sociales y la lucha contra la pobreza, dirigido a los grupos socialmente vulnerables y, principalmente, a la infancia, la adolescencia, la juventud, la mujer, los discapacitados y los envejecentes. b) Coordinacin, gestin y financiacin de la seguridad ciudadana y mantenimiento del orden pblico. c) Coordinacin y gestin de la prestacin de los servicios de atencin primaria de salud. d) Promocin y fomento de la educacin inicial, bsica y capacitacin tcnico-vocacional, as como el mantenimiento de los locales escolares pblicos. e) Coordinacin de la provisin de los servicios de abastecimiento de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales. f) Promocin de la cultura, el deporte y la recreacin. g) Defensa civil, emergencias y previsin de desastres. h) Promover la prevencin de la violencia intrafamiliar y de gnero, as como de apoyo y proteccin de derechos humanos. i) Desarrollo de polticas pblicas focalizadas a mujeres jefas de hogar y madres solteras. j) Promocin y fomento del turismo.

Servicios mnimos de los distritos municipales: a) La construccin, conservacin y reparacin de calles, aceras, contenes, caminos vecinales, puentes, fuentes y otras infraestructuras de inters comunitario existentes en su territorio. b) Cementerios y servicios funerarios. c) Conmemoracin de las efemrides patrias y fechas conmemorativas. d) Llevar registros de marcas, seales y estampas de animales. e) Registros urbanos sobre solares y predios rsticos. f) La conservacin, mejora y ampliacin del alumbrado pblico. g) La recogida de desechos slidos municipales y su disposicin final. h) La vigilancia y proteccin de caminos, campos, fuentes, ros y dems recursos naturales. i) La limpieza de calles y el ornato pblico. j) La administracin y conservacin de su patrimonio y los recursos naturales. k) La ejecucin de obras y la prestacin de servicios comprendidos en la competencia municipal y de exclusivo inters del distrito municipal.

CAPTULO III / 141

anlisis eminentemente tcnicos, pues los errores cometidos en esta materia pueden anular los beneficios del proceso descentralizador e incluso provocar otros problemas vinculados a la capacidad de gestin, transparencia y rendicin de cuentas de los municipios.

Historia reciente
Con la Ley 140, que entr en vigencia el 1 de enero de 1984, se inici un proceso de fortalecimiento de los ingresos municipales, al asignarle a los ayuntamientos el 20% de las recaudaciones de Rentas Internas. En su momento, esta ley se consider una conquista importante porque estableca un ingreso fijo y proporcional para los municipios del pas y limitaba la discrecionalidad del gobierno mediante un mecanismo de distribucin basado en el criterio demogrfico. No obstante, aunque estos ingresos implicaron un aumento en los recursos que reciban los municipios, nunca llegaron a alcanzar ni siquiera el 1% de los ingresos ordinarios del gobierno central. En 1996 se inici la discusin para modificar esta ley, en el marco de un debate sobre el monto en las asignaciones a los municipios. El gobierno nacional se opuso, posicin que estuvo matizada por el hecho de que la mayora de los ayuntamientos estaban bajo el control de la oposicin poltica. En 1997 se sustituy la Ley 140 por la Ley 17-97, que dispuso que en vez del 20% de las recaudaciones por rentas internas se transfi-

riera a los ayuntamientos el 4% de los ingresos internos, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos. A partir de 2001 se dispuso administrativamente elevar esta porcin al 5% y para el presupuesto del ao 2003 se dispuso incrementar las transferencias al 6%. Finalmente, la Ley 17-97 fue modificada por la Ley 166-03 para establecer incrementos graduales, de forma que en 2004 los ayuntamientos deberan recibir el 8% y a partir del ao 2005, el 10% (Recuadro III.7). Sin embargo, perodos alternados de discrepancia poltica entre los partidos del gobierno central y los partidos que dominan los municipios han determinado que se busquen mecanismos poco transparentes para eludir transferencias de esa magnitud. En realidad nunca se ha llegado al 10%. En el ao 2006 la proporcin alcanzada fue de slo 6.8% (Cuadro III.9). No obstante, estas leyes han multiplicado los ingresos de los ayuntamientos por casi 12 veces en trminos reales; en porcentaje del PIB los ingresos pasaron de 0.2% a 1.2% en poco ms de una dcada. En porcentaje de los ingresos ordinarios del gobierno central pasaron de 1.3% a 6.8% para el mismo perodo. La transferencia promedio a una entidad, ya sea municipio o distrito municipal, se multiplic por cinco en trminos reales, pasando 2 millones de pesos en 1995 a 10 millones de pesos en 2006 (a precios de 1995). Estos recursos se distribuyen segn el nmero de habitantes de cada entidad,

Cuadro III.9
Aos
1995 2000 2006

Transferencias del gobierno central a los municipios, 1995, 2000, 2006

Nominales Reales de 1995, millones de pesos millones de pesos
318.0 1,814.7 12,928.4 318.0 1,322.2 3,800.3

No. de Ley
140-83 17-97 166-03

En % del PIB
0.2% 0.6% 1.2%

En % ingresos ordinarios
1.3% 3.5% 6.8%

Fuente: ODH/PNUD con informacin de Liga Municipal Dominicana, Secretara de Finanzas y BCRD

142 / CAPTULO III

Recuadro III. 7

La transferencia de fondos de la Nacin a los municipios

que se especializaron con posterioridad. Sin dejar de reconocer la restricin fiscal del gobierno central, esta prctica viola la ley. De esta forma, del total de ingresos ordinarios del gobierno en 2006 se termin transfiriendo a los municipios apenas un 6.7%. Para 2007, de un presupuesto total aprobado por 258,480 millones de pesos, del cual los ingresos ordinarios seran unos 214,585 millones de pesos, las transferencias consignadas a los ayuntamientos (incluyendo un 5% para la LMD) ascienden a 12,125 millones de pesos, lo que equivale apenas al 5.7% de los ingresos corrientes y a un 4.7% del presupuesto total. La intencin manifiesta de las autoridades es seguir profundizando la reduccin, tomando en cuenta que, sin modificar la Ley, la Carta de Intenciones sometida por el Gobierno al FMI en enero de 2007 dice lo siguiente: El presupuesto contempla (III) menores transferencias (en trminos reales) a los municipios y poderes autnomos. Ms adelante propone que El gobierno se encuentra en el proceso de evaluar el sistema de transferencias a los municipios y otros poderes autnomos del sector pblico, con el fin de asegurar consistencia entre la transferencia de recursos y las responsabilidades de gasto o las necesidades de financiamiento. En ese sentido, esperamos finalizar una propuesta para reformar el sistema de transferencias antes de junio de 2007, para su incorporacin en el presupuesto de 2008. Al mismo tiempo, en enero de 2007, la nueva Secretara de Economa, Planificacin y Desarrollo, en coordinacin con la Secretara de Hacienda, empezar a monitorear el gasto de inversin de los municipios, tal como estipula la legislacin vigente.

El texto de la Ley 166-06, en su artculo 3, dice lo siguiente: Para el ao 2004, la participacin de los ayuntamientos en los montos totales de los ingresos del Estado dominicano pautados en la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos Pblicos ser de un 8% y a partir del ao 2005 se consignar un 10%, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos. Con esta redaccin queda claro que la intencin del legislador es que la autoridad nacional entregara el 10% de sus ingresos ordinarios. El fisco suele recibir tambin ingresos extraordinarios para fines predeterminados, como los prstamos obtenidos. A veces tambin se reciben partidas de ingresos que no son recurrentes, por lo que no pueden estar sometidas a compromisos permanentes. Tambin existan impuestos que se haban creado para fines especficos, como diferenciales de combustibles y comisiones cambiarias para pagar la deuda externa, los cuales han ido desapareciendo. Previendo tal situacin, la Ley incluye un prrafo adicional a dicho artculo que precisa que no estarn afectados con este porcentaje los ingresos fiscales que estn especializados en la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos Pblicos de la Nacin a la fecha de la publicacin de la presente Ley, ni los ingresos fiscales por concepto de recursos externos correspondientes a prstamos y donaciones. Al hacer estas excepciones del monto presupuestario, a ser considerado para el clculo del 10%, la Ley pretenda que se transfiriera este porcentaje del fondo general vigente antes de esa ley; es decir, exceptuando los recursos externos y los impuestos especializados por leyes anteriores. En la prctica, se utiliz el mecanismo de considerar que ese mismo 10% constituye un ingreso especializado, con lo que se reduce el total a ser distribuido, as como deducir otros ingresos

tomando como referencia el ltimo censo58 y estableciendo un mnimo de 500 mil pesos mensuales para los municipios y 250 mil pesos al mes para los distritos municipales. Estas cantidades se incrementarn anualmente en el mismo porcentaje en que aumenten las transferencias totales59. Esta forma de ejecucin de la ley afectaba a los municipios grandes, ya que la Liga Municipal Dominicana (LMD) estableca los montos para los municipios y distritos municipales que no alcanzaban el mnimo y distribua el remanente entre los dems. El problema era que con la fragmentacin poltica del territorio cada vez haba ms municipios pequeos, afectando a los grandes. Como medida administrativa la Liga Municipal Dominicana congel los montos en 1 milln de pesos mensual para los muni-

cipios y 435 mil pesos para los distritos municipales60. En el ao 2006, el ingreso per cpita anual de los municipios era de 1,144 pesos y el 25% de stos reciba menos de 5.6 millones de pesos al ao, lo que representaba el 3.1% de las transferencias del gobierno (Cuadro III.10). El Grfico III.2 muestra la cantidad de entidades municipales por nivel de transferencias recibidas. La tendencia ha sido que por cada 100 millones de pesos adicionales que, entre 1995 y 2006, se agregan a las transferencias se crean casi dos entidades municipales (1.76 entidades). Este proceso de dispersin, si bien ha contribuido a hacer ms democrtica y justa la distribucin territorial de los recursos pblicos, tiene el inconveniente de que debi-

CAPTULO III / 143

Cuadro III.10

Transferencias a los municipios por tamao, segn la Ley 166-03 en 2006

Transferencias en pesos Poblacin
Cantidad Total acumulado (%)

Municipios
Per cpita Mnino total Menos 25% Menos 50% Menos 75% Mximo Total RD$mm Media RD$ Moda RD$

Pesos Anuales 1,448 874,640 5,635,491 10,741,911 20,770,442 1,290,384,815 12,282 33,741,809 5,072,100

Pesos Mensuales 121 72,887 469,624 895,159 1,730,870 107,532,068

Total acumulado (%)

3.1 6.2 11.1 79.6 100%

799 4,024 7,497 14,474 913,540 8,479,915 23,296 18,280

2.9 5.8 11.4 79.9 100%

cuestadas consideraban que debe asignarse ms obligaciones y recursos a los ayuntamientos61 y que el 34.9% estaba incluso dispuesto a pagar ms impuestos a los ayuntamientos, de manera que puedan prestar mejores servicios. Es decir, en ms de un tercio de la poblacin hay deseo y conciencia de que los ayuntamientos deben jugar un papel ms activo y de mayor calidad en la oferta de los servicios a la poblacin. Esta actitud hacia los ayuntamientos se refleja en un aumento de confianza entre 2004 y 2006. En efecto, en una escala de 1 a 7, la confianza en los ayuntamientos subi de 3.1 a 4.662.

Fuente: ODH con informacin de la LMD

lita el rgimen municipal por la proliferacin de entidades sin las capacidades adecuadas.

III.9.1 Las fuentes de ingresos

La situacin financiera de los gobiernos municipales ha sido poco estudiada. No existe un adecuado sistema de estadsticas de finanzas pblicas municipales, pues ningn rgano central procesa y consolida las informaciones individuales de los municipios y las publica de forma organizada y consistente. En muchos municipios se niegan a informar en detalle de sus ingresos y gastos o estn incapacitados para hacerlo bien, de modo que cuando aparecen algunas estadsticas globales del mbito municipal suelen estar desfasadas, incompletas o inconsistentes. La Oficina Nacional de Estadsticas (ONE), respondiendo a una solicitud para este informe, indic que la cobertura de municipios que reportan ingresos y gastos ha mejorado, pero slo abarca el 70%. Los ingresos de los municipios proceden de una serie de antiguas leyes (generalmente aprobadas por el Congreso Nacional en vez de por los rganos legislativos de los municipios), mediante las cuales se establecieron varios tributos, tarifas y cobros por servicios aplicados sobre operaciones econmicas de pequea monta, a los que se les suele llamar impuestos, arbitrios o tasas, por eventos o rentas. (Cuadro III.12).

Qu valoraciones hace la poblacin sobre los ingresos y los municipios?

La LAPOP 2006 incluy dos preguntas que indagaban sobre las responsabilidades y el financiamiento de los gobiernos municipales. Result que el 47.7% de las personas en-

Grfico III.2

Transferencias del gobierno (Ley 166-03) y cantidad de municipios y distritos municipales

379,2006

375

325

301,2004 Cantidad M y DM
275

315,2005

225

231,2002 195,20c

y = 0.0176x +158.28 R2 = 0.9418

175

169,1998 155,1995 Millones

RD$3,000 RD$6,000 RD$9,000 RD$12,000

125 RD$0

Fuente: ODH/PNUD con informacin de la LMD

144 / CAPTULO III

Cuadro III. 11

Los 20 municipios y distritos municipales con mayor ponderacin de los ingresos propios en el total de ingresos
Porcentaje ingresos propios del total
44.8% 37.8% 28.8% 22.9% 20.4% 20.0% 19.9% 18.2% 17.5% 14.9% 14.8% 14.6% 14.6% 14.1% 13.4% 13.4% 13.3% 13.0% 12.9% 12.7%

Registro Civil (9%) (Anexo III.10). Hay que sealar que la estructura de los ingresos del Distrito Nacional se ha modificado sustancialmente en apenas cinco aos.

III.9.3 El resto de los municipios y distritos municipales

Para el resto de los municipios y distritos municipales del pas, un anlisis por tipo y fuente de ingreso indica lo prrico, concentrado y obsoleto de las fuentes generadoras.

Municipios
Cabarete Ban Higey Santiago Dajabn El Rosario (Pueblo Viejo, Azua) Las Terrenas Boca Chica Sosa Sabana Buey Bayahibe San Gregorio de Nigua Montecristi San Francisco de Jacagua (Santiago) Azua de Compostela Puerto Plata Comendador (Elas Pia) San Francisco de Macors Palmar De Ocoa Santo Domingo Este

Ingresos propios
Los ingresos propios son los que resultan de cobrar algn impuesto, tasa o arbitrio que la ciudadana debe pagar directamente. Entre 2002 y 2004 los ingresos propios de los municipios y distritos municipales representaban entre el 9% y el 10% de los ingresos totales, alcanzando el 0.49% de los ingresos ordinarios del gobierno central y el 0.08% del PIB (Anexo III.9). Esta fuente de ingresos es muy elstica al tamao de la poblacin, ya que por cada 1% de diferencia en el tamao de la poblacin entre los muni-

Fuente: ODH con informacin Contralora General de la Repblica

Cuadro III.12

III.9.2 El Distrito Nacional

El Distrito Nacional es una de las entidades municipales que menos depende de los ingresos de la Liga Municipal Dominicana (Anexo III.7). En 2006, el 40% de sus ingresos totales eran propios y esa fuente ha crecido en los ltimos aos, desde un 22% en 2002. Los ingresos propios por habitante en trminos reales (a precios de 2002) se han multiplicado por 2.66 veces y en trminos nominales por casi seis (Anexo III.8). La principal fuente de recursos propios en el Distrito Nacional son los ingresos por concepto de letreros, vallas, espectculos, parqueos, drenajes pluviales, pozos, moteles, etc., que representan 70% del total. Le siguen los ingresos que capta la Direccin de

Estructura de los ingresos totales de los municipios (excepto el DN) segn tipo 2002-2004
Ingreso promedio 2002-2004 en % del ingreso ordinario del gob. central
0.38 0.49 0.10 0.08 0.00 0.19 0.13 4.4 5.28

Tipo de ingresos

Promedio 2002-04

Ingreso promedio 2002-2004 en % del PIB nominal

0.06 0.08 0.02 0.01 0.00 0.03 0.02 0.71 0.85

Otros ingresos especiales / diversos Subtotal de ingresos propios Por impuestos Por provento y establecimiento productivo Por recargos Por rentas diversas Por tasas Subvenciones - donaciones y contribuciones Total

7.3% 9.4% 1.9% 1.6% 0.0% 3.6% 2.4% 83.30% 100.00%

Fuente: ODH/PNUD con informacin de la Contralora General de la Repblica Dominicana. Banco Central de la Repblica Dominicana y Secretara de Hacienda

CAPTULO III / 145

cipios se genera el 1.46% de diferencia de ingresos propios entre los mismos. Esto implica que hay un potencial de captacin en los municipios grandes, no as en los pequeos (Anexo III.12). Por municipios y distritos municipales, los ingresos propios han llegado a representar el 45% de los ingresos totales, como ocurre en Caberete. En Ban representan el 38%, en Higey, el 29%, y en Santiago, el 23%, seguidos de Dajabn, El Rosario (Pueblo Viejo, Azua), Las Terrenas y Boca Chica (Cuadro III.10). El promedio no ponderado de la participacin de los ingresos propios en los fondos totales por entidad municipal es de 4.2% y en la mitad de ellas esta proporcin est por debajo de 2.3% (Cuadro III.13). Clasificados por tipo de ingresos, la mitad de los ingresos propios de los ayuntamientos provienen de rentas diversas, seguidos de ingresos por tasas y establecimientos y proventos. Las diez principales fuentes de estos ingresos representan el 65% de los ingresos propios, siendo la principal la recogida de basura, que representa el 18%, seguido de licencias para construcciones y salinas (Anexo III.13).

bienes inmuebles, remedicin y subdivisin de solares, transferencia de fondos, supervit del ao anterior, etc. Durante el perodo 2002-2004 representaban alrededor del 7% de los ingresos totales de las entidades municipales, alcanzando el 0.38% del ingreso ordinario del gobierno central y el 0.06% del PIB. Los municipios que ms han utilizado esta fuente, proporcionalmente a sus ingresos totales, son Santiago, San Rafael del Yuma y Bahoruco. En general, el promedio simple de lo que representa esta fuente en los ingresos municipales es de 5.1% y en la mitad de los municipios esta fuente representa menos del 4.7% del total (Cuadro III.13). Hay que notar que una sola fuente, los emprstitos explican el 67% de los ingresos, seguida de los reintegros (20%). Ambas justifican el 87% de este tipo de ingreso (Anexo III.14).

Las subvenciones y donaciones

Son los ingresos que provienen de la Ley 166-03 de los subsidios a los municipios menos favorecidos63, subsidios extraordinarios y donaciones del Estado, los cuales representan alrededor del 83% de los ingresos totales.

Los otros ingresos especiales y diversos

Existe una categora de ingresos producto de circunstancias especiales como: prstamos, productos de subastas, ventas de

Los 20 municipios con ms ingresos propios

La estructura de ingresos de los 20

Cuadro III.13

Algunos de los indicadores de la participacin de cada fuente en los ingresos municipales (promedio 2002-2004, sin incluir al DN)
Otros ingresos especiales / diversos
5.1% 3.1% 4.7% 6.7% 22.8% 0.0%

Parmetro por municipio

Media Menos del 25% municipios Menos del 50% municipios Menos del 75% municipios Mximo Mnimo

Ingresos propios
4.2% 0.9% 2.3% 5.1% 44.8% 0.0%

Subvenciones - donaciones y contribuciones

90.7% 88.0% 92.4% 94.8% 99.8% 54.3%

Fuente: ODH/PNUD en base a informacin de la Contralora General de la Repblica

146 / CAPTULO III

municipios y distritos municipales con mayor ponderacin de los ingresos indica que la principal fuente es la recogida de basura, sobre todo para los ayuntamientos de Cabarete (9.8% de sus ingresos totales) y Santiago (11.5%). Las licencias para construir y la tasa del 5% sobre terrenos no urbanizados son tambin importantes, en particular para los municipios con elevado flujo turstico (Cabarete, Higey, Las Terrenas, Boca Chica, Sosa y Puerto Plata). La ubicacin geogrfica de la entidad municipal explica la preponderancia de ciertos tipos de ingresos propios. Es el caso de Ban, donde las salinas generan el 25.8% del total de sus ingresos propios, y de Dajabn y Comendador, dos municipios fronterizos donde los mercados y hospedajes (relacionados al comercio domnico-haitiano) generan el 13% y el 11.2%, respectivamente, del total de sus ingresos municipales. Otras fuentes importantes son el rodaje y transporte de materiales (12.1% de los ingresos de San Gregorio de Nigua) y la matanza y expendio de carnes (20% de El Rosario). Del anlisis de las fuentes de ingresos propios para estos 20 municipios y distritos municipales, se concluye que no hay un patrn definido del origen de los recursos (Anexo III.15).

medianos, tomando en cuenta el escaso rendimiento de las figuras tributarias que deben explotar. Este informe entiende que para lograr el desarrollo humano la forma de financiar los municipios debe considerar tres elementos: autofinanciamiento, equidad y eficiencia. El primero contribuye a mejorar la capacidad de agencia, la autonoma, la autogestin y el empoderamiento de las comunidades. Fortalece la fiscalizacin ciudadana en el gobierno local, la exigencia de rendicin de cuentas y la democracia. La equidad garantiza el equilibrio entre la capacidad de autofinanciamiento de los municipios y las transferencias necesarias gubernamentales para lograr producir bienes y servicios pblicos en todos los municipios. Es decir, el Estado debe garantizar que toda la ciudadana tenga acceso a la igualdad de oportunidades. Finalmente, la eficiencia se refiere a la relacin entre resultado y esfuerzo, a la armona en materia de poltica macroeconmica y eficaz administracin tributaria.

Las fuentes de ingresos propios en los municipios son prricas, concentradas y obsoletas

Qu propone la nueva Ley de Municipios?

La Ley 176-07 establece diez64 tipos de tributos que incluyen los arbitrios, derechos y contribuciones, ingresos de patrimonio, impuestos y tasas, participaciones en los ingresos del Estado, subvenciones especiales, venta de productos y servicios, crdito y otras. Tambin establece que los arbitrios deben respetar los principios de que no se superpongan a los impuestos nacionales y no afecten ninguna actividad situada fuera del territorio. Adems, la ley elimin la restriccin que exista de que los tributos deban someterse al Consejo Nacional de Desarrollo a travs del Secretario Tcnico de la Presidencia65. Tambin se establece la colaboracin entre la Administracin Tributaria

III.9.4 De dnde captar recursos?

El financiamiento por medio de ingresos tributarios propios en el presupuesto municipal se ha reducido en trminos relativos. En la dcada de 1960 financiaban la mayor parte de los gastos municipales, pero ya en 1995 eran de alrededor del 38%. En 2001 haban bajado a menos de una sexta parte (16%) y para el trienio 2002-2004 estaban en un 9%. Esto conlleva el peligro de que el esfuerzo por recaudar desaparezca en gran parte de los municipios pequeos y

CAPTULO III / 147

Nacional y los ayuntamientos en todos los rdenes de gestin, liquidacin, inspeccin y recaudacin de los tributos municipales.

mos extraer sobre los tipos y fuentes de ingresos de los municipios son: La situacin financiera de los municipios ha sido poco estudiada y la informacin existente es en general de mala calidad, por lo que se hace imposible armar series en el tiempo. Los ingresos de los municipios proceden de leyes antiguas y se pueden dividir en tres grupos: ingresos circunstanciales, propios y subsidios del gobierno central. Las transferencias del gobierno central a los municipios se han multiplicado por 12 veces, en trminos reales, en once aos. Los ingresos de los municipios nunca han alcanzado la meta del 10% de los ingresos ordinarios establecido por ley. El ao de mayor transferencia fue 2006 con casi 7%. En el Distrito Nacional los ingresos propios crecen en trminos absolutos y relativos. Han llegado a financiar casi el 40% del presupuesto total. Las principales fuentes de recursos propios en el Distrito Nacional son los ingresos por concepto de letreros, vallas, espectculos, parqueos, drenajes pluviales, pozos, moteles, etc. Para el resto de los municipios del pas, un anlisis por tipo y fuente de ingreso indica lo prrico, concentrado y obsoleto de la fuente que genera ingresos municipales. Los ingresos propios de los municipios representan entre el 9% y el 10% de las recaudaciones totales. Por municipios esta fuente representa en promedio el 4.2% de las entradas y en la mitad de los municipios esta fuente representa menos del 2.3% de los ingresos, mostrando una relacin positiva con el tamao del municipio. Entre los 20 municipios en los que esta fuente registra un mayor peso hay una notable presencia de municipios con actividad turstica. Adems, la principal fuente por este concepto es la recogida de basura.

El gran desafo
El desarrollo municipal necesita recursos y estos tienen que estar debidamente fiscalizados por la poblacin y la administracin central. La actual estructura de ingresos municipales poco ayuda al empoderamiento de los ayuntamientos. En la mitad de ellos los ingresos propios apenas representan el 2.3% de los ingresos totales. A estos montos prricos se suma la naturaleza de los ingresos, cuyo tipo y fuente (basura, fiestas, juegos) denotan un severo atraso institucional que no encaja con los propsitos de generar desarrollo humano y satisfacer las nuevas competencias contemplada en la Ley 176-07. Algunas de las medidas que se pueden tomar son: 1) Modificar la forma de asignacin de la transferencia pblica, tomando en consideracin diferentes criterios adems del de poblacin. Hay que disponer de un sistema objetivo sobre la base de logros, competencias por los recursos y transparencia. Ello exige una frmula objetiva y conocida con criterios claros. En el anexo del II Foro de Desarrollo Humano, un documento publicado en 2007 que complementa este informe, se detallan las diferentes formas de asignacin de recursos en 12 pases de Amrica Latina, donde se incluyen elementos como valor agregado, distribucin del ingreso, niveles de pobreza y metas alcanzadas. 2) Mejorar la capacidad tcnica recaudadora de los impuestos de carcter local, como el impuesto a los rodamientos y a la propiedad. 3) Mejorar la coordinacin entre las entidades recaudadoras a nivel nacional y local.

El desarrollo municipal necesita recursos y estos tienen que estar debidamente fiscalizados por la poblacin y la administracin central

En resumen
Las principales conclusiones que pode-

148 / CAPTULO III

Los ingresos especiales representan alrededor del 7% de los ingresos totales y la principal fuente son los emprstitos. Las subvenciones y donaciones representan alrededor del 83% de los ingresos totales de los municipios, sin incluir al Distrito Nacional.

Cuadro III. 14

Estructura del gasto total de 277 municipios y distritos municipales, 2002-2004 (valores ponderados)
Total
38% 26% 12% 5% 1% 1% 4% 9% 0% 0% 2% 100%

Concepto
Servircios personales

III.10 Gasto municipal y rendicin de cuentas

Aunque parezca inslito, el Estado dominicano no sabe cunto es el monto total del gasto en las provincias ni en los municipios del pas. La mayora de las secretaras de Estado no pueden decir dnde ejecutan su gasto. Esto refleja, por una parte, el poco valor estratgico que histricamente se le ha asignado a la descentralizacin y a los gobiernos locales en la planificacin y asignacin de recursos de los gobernantes. Por otra parte, refleja que la equidad espacial y territorial no est entre las prioridades del Estado dominicano. Tampoco existe un registro consolidado del gasto municipal y las informaciones estn dispersas e incompletas. Segn la Ley 166-03, los municipios estaban obligados a dedicar el 25% para pagos de personal (fijo y por contrato temporal), el 30% para servicios municipales66 y el 40% para gastos de gastos de capital e inversin, de los cuales el 2% debe ser destinado al diseo, ejecucin, monitoreo y evaluacin de proyectos de desarrollo municipal, el restante 5% iba a la Liga Municipal Dominicana (LMD). La Ley de Municipios promulgada en 2007 establece una nueva redistribucin, conservando el 25% para gastos de personal, 40% para inversin y obras de infraestructura, aumenta a 31% para el funcionamiento y mantenimiento ordinario de los servicios municipales e introduce el 4% dedicado a programas educativos, de gnero y salud67. Este informe ha hecho un esfuerzo por

Servircios no personales Materiales y suministros Maquinarias y equipos Adquisicin de inmuebles Construccin de obras y plantaciones agrcolas Aportes corrientes Aportes de capital Deuda pblica Desembolsos financieros No clasificado Total

Fuente: ODH/PNUD en base Contralora General de la Repblica

ordenar los gastos de los municipios y distritos municipales por objeto de gasto, segn lo define la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRES)68 (Anexo III.16), utilizando para ello los registros de la Controlara General de la Repblica de 277 municipios y distritos municipales para el perodo 2002-2004. De acuerdo con la reagrupacin realizada, la media ponderada de los gastos en servicios personales69 fue de 38% del gasto total, seguidos de los servicios no personales70 y materiales y suministros (Cuadro III.14). Sin embargo, este porcentaje no es uniforme, vara por municipio y distrito municipal. En efecto, por entidades municipales el gasto promedio en servicios personales estaba en 40.8% y la mitad de ellos estaban por debajo de esa media con un mximo de 49% y un mnimo de 28%, lo que significa que ningn municipio cumpla la normativa del 25% establecida en la Ley 166-03 (Anexo III.17). En los servicios no personales, la media

CAPTULO III / 149

Tasas de crecimiento promedio anual del Cuadro III.15 empleo en el gobierno central 1995-2006
Gobierno general Gobierno central Instituciones descentralizadas y autnomas Municipios PEA Ocupados
Fuente: BCRD

Cuadro III.16

Participacin del empleoa en los ayuntamientosb en la poblacin ocupada, 2006

3.83% 0.50% 1.93% 2.76% 4.40% 30.50% 3.69% 96.42%

4.1% 4.1% -0.5% 10.6% 3.4% 3.3%

Media Mnimo Hasta 25% Hasta 50% Hasta 75% Hasta 100% Desviacin estndar Coeficiente de variacin

a Incluye los cargos nombrados, nominales, jornaleros, igualados, tcnicas, total. b Para 213 municipios y no incluye al Distrito Nacional. Fuente: ODH en base a la Contralora General de la Repblica

de gastos de los municipios y distritos municipales fue del 24.2% con un mnimo del 15% y un mximo del 43%. En materiales y suministros la proporcin gastada por las entidades municipales fue en promedio del 13.9%. La estructura de los egresos por destino71 del gasto para el ao 2005, fue calculada sobre la base de 241 municipios y distritos municipales. El resultado indica que aproximadamente la mitad del gasto se destina a administracin (48.3%), el 11% a servicios municipales, el 8% a compra y mantenimiento de propiedades y equipos, y el 5% a deuda municipal. En sntesis, ya sea que se registre el gasto por objeto o por destino, no hay evidencias de que se cumpla con la estructura de gasto estipulada por ley (Anexo III.18).

miento es que en trminos del empleo pblico total y de los ocupados, los que trabajan en los municipios y distritos municipales se han duplicado, pasando de una participacin de un 6.5%, en 1995, en los empleos pblicos totales a un 12.4%, en 2006 (Anexo III.19). El empleo en los ayuntamientos est ntimamente asociado con las transferencias gubernamentales, en un 88%; de forma que entre 1995 y 2006, cada aumento del 1% en las transferencias reales del gobierno central a los municipios fue acompaado de un crecimiento en el empleo de los ayuntamientos de un 0.48% (Grfico III.3). Esta relacin es del mismo orden de magnitud del impacto que tiene el crecimiento econmico en el empleo total y del crecimiento del gasto pblico real en el empleo pblico72(Anexo III.20). Los ayuntamientos emplean al 3.8%, de la poblacin ocupada de cada municipio (media simple), en un rango de variacin que va desde un 0.50% a un 30.50% de participacin. La mitad (la mediana) de los cabildos del pas emplean menos de 2.76% de la poblacin ocupada del municipio y el 75% est por debajo de 4.4% (Cuadro III.16). Los ayuntamientos en los municipios que estn en la frontera suroeste son los que

III.10.1 Empleo municipal

Los empleos de los ayuntamientos en los municipios y distritos municipales se han triplicado en 11 aos, pasando de 17.4 mil a 51.6 mil puestos de trabajo, lo que representa un crecimiento dos veces y medio superior al crecimiento del empleo en el gobierno general y central, y ms de tres veces el crecimiento de la poblacin econmicamente activa (PEA) total y ocupada (Cuadro III.15). La consecuencia de estos ritmos de creci-

150 / CAPTULO III

Ln (Cantidad empleos)

ms empleos generan con relacin a la poblacin ocupada provincial. En efecto, en los municipios de Independencia, el ayuntamiento emplea el 7.5% de la PEA de la provincia, seguido por Pedernales (6.1%), Azua (4.6%), Bahoruco (4.5%) y Barahona (4.4%); mientras que entre los ayuntamientos que menos PEA ocupan estn: La Romana, San Pedro de Macors, la provincia de Santo Domingo, La Altagracia y Santiago (Mapa III.3).

Grfico III.3
1.8 1.7 1.6 1.5 1.4 1.3 1.2 1.1 2.4
Fuente: ODH/PNUD

Las transferencias reales del gobierno (Ley 166-03) y del empleo en los municipios
Ln (empleos) = 0.48 Ln (TR) - 0.02 R2 = 0.88

III.10.2 A quin le rinde cuentas el municipio?

El artculo 11 de la Ley 166-03 estableci que los ayuntamientos deban enviar un informe trimestral a la Contralora General de la Repblica, a la Cmara de Cuentas y a la Liga Municipal Dominicana (LMD) donde justificaran las cuantas y finalidades a que se hayan destinado los recursos obtenidos. Sin embargo, como fue indicado anteriormente, no existe ningn documento pblico que establezca la pulcritud de las cuentas municipales, ni siquiera que registre en forma consistente y con la prontitud necesaria la ejecucin presupuestaria. Esto quiere decir que para fines de la sociedad, la ejecucin del gasto de los ayuntamientos, como muchas otras cosas del Estado dominicano, es poco transparente y mientras no exista una produccin sistemtica de estadsticas consolidadas y detalladas que puedan ser analizadas desde diferentes perspectivas, el Estado y la sociedad dominicana no tendrn una idea cierta de qu sucede con las finanzas municipales. La ley 176-07 cre la figura del contralor municipal73, quien tendr como funcin la fiscalizacin de las actividades de los ayuntamientos y las dems entidades municipales, as como verificar el cumplimiento de todas las normas. Este funcionario ser designado por el concejo municipal74 mediante concurso pblico Por otra parte, la Ley de los Municipios

Ln (Transferencias reales)
2.6 2.8 3 3.2 3.4 3.6

determina igualmente75 que la fiscalizacin corresponde a la Cmara de Cuentas y a la Contralora General de la Repblica, pero va ms all al establecer76 el control de la comunidad mediante la auditora social por parte de los muncipes y las entidades de la sociedad civil. El artculo 270 obliga a la Cmara de Cuentas a hacer pblicos los resultados de las auditoras realizadas a los municipios y distritos municipales en cuanto a la eficacia y eficiencia presupuestaria. Finalmente, como se seal en el captulo II, la Ley 176-07 crea nuevas figuras de participacin como son el derecho de peticin, el referndum municipal, el plebiscito local, el cabildo abierto y los presupuestos participativos. Todos estos cambios pueden ser la base para un nuevo escenario de mayor transparencia y eficacia en la gestin municipal, pero habr que esperar los cambios institucionales que genere la Ley de Municipios, que por s sola no es suficiente si no se acompaa del capital social acumulado en los municipios y de una cultura poltica partidista diferente.

CAPTULO III / 151

En resumen
De la magnitud, la forma y la rendicin de cuentas de los municipios se extraen las siguientes conclusiones: Las secretaras de Estados no tienen un sistema de registro que permita determinar la distribucin provincial y municipal de su gasto. La distribucin de gastos de los municipios est regida por la Ley 166-03, modificada por la Ley 176-07 de Municipios. La calidad de las estadsticas municipales no permite determinar si se cumple con este mandato. Un ejercicio preliminar realizado para este informe indica que los servicios personales alcanzan el 38% del total, muy por encima del 25% establecido en la ley. Entre los municipios, esta categora de gasto se mueve entre un mnimo de un 28% y un mximo de 49%. El empleo en los ayuntamientos se ha

disparado, multiplicndose por tres en 11 aos y duplicndose en trminos de la PEA total y del empleo pblico. El empleo de los ayuntamientos representa el 3.8% de la PEA por municipio y se mueve en un rango de entre 0.50% a 30.50% de participacin. Los municipios en los que ms personas de la comunidad trabajan en el cabildo estn en la zona fronteriza. El ayuntamiento debe rendirle cuentas de sus gastos a la Contralora General de la Repblica, a la Cmara de Cuentas y a la Liga Municipal Dominicana (LMD), sin embargo, no hay registros sistemticos pblicos de estas ejecuciones. Finalmente, no caben dudas de que la implementacin de la nueva Ley de Municipios puede significar un cambio radical en la forma de hacer poltica a nivel municipal, ya que crea los mecanismos para permitir una efectiva participacin de la poblacin en

La calidad de las estadsticas municipales es muy deficiente

Mapa III.4 Empleados en los municipios como % del total de ocupados, 2006
PP 2.5 Val 1.9 SRod 1.8 Stgo 1.7 LV 1.8 MN 3.0 Az 4.6 SJO 3.6 Per 3.1 Bar 4.4 Esp 2.7 MTS 3.0 Sam 3.1

MC 2.1 Daj 3.4 EP 4.1 SJ 4.3

Sal 1.8

Dua 2.4 SRam 4.4

MP 2.4 SPM 1.1

SC 2.5

HM 2.0

ES 3.1 LR 0.8 LA 1.3

Bao 4.5 Ind 7.5 Ped 6.1

DN+SD 1.2

Leyenda 5.9 o ms 4.3 - 5.8 2.6 - 4.2 Menor o igual a 2.5

Nota: La informacin para el Distrito Nacional no est disponible. Fuente: ODH/PNUD en base a Contralora General de la Repblica y BCRD

152 / CAPTULO III

las decisiones, en la transparencia y en la evaluacin de las ejecuciones municipales.

III.11 Perfil del empleado municipal

En julio de 2007, el Presidente de la Repblica seal que el acceso al empleo pblico est determinado por el triunfo del partido en que se milita, lo cual afecta la calidad del servicio pblico porque prevalece la partidocracia y no la meritocracia77. Estas declaraciones reflejan la incapacidad del sistema poltico dominicano para profesionalizar al sector pblico, ya que quien denunci la partidocracia fue la persona que haba ejercido la Presidencia de la Repblica por casi ocho aos. De hecho, la Ley de Servicio Civil y la Carrera Administrativa (Ley 14-91) fue promulgada en 1991 y su Reglamento en 1994; es decir, hace 16 aos y apenas 18,861 personas han sido incorporadas al sistema de carrera administrativa. Esto representa poco ms del 4% del empleo pblico. A ese ritmo se necesitarn ms de 200 aos solamente para que las personas que hoy estn empleados sean parte del sistema. La referida ley excluye de manera explcita a las instituciones pblicas que no son dependencias directas del Poder Ejecutivo. Por tanto, los organismos pblicos descentralizados, como los ayuntamientos, no pueden acogerse a ese derecho porque sus funcionarios los nombran las autoridades municipales. Esto facilita que cada sndico/a tenga la potestad de nombrar su personal y tener una red clientelar propia o de su faccin partidaria, como ocurre en el gobierno central. Esta situacin se pretende corregir con la introduccin del artculo 149 de la Ley 176-07, que seala que la funcin pblica municipal es regulada de conformidad con la Ley y reglamentos de servicio civil y carrera administrativa que aplique en general para la administracin pblica; y el artculo 60 es ms explcito cuando indica que entre las funciones del sndico est nom-

brar o destituir a los y las funcionarios y empleados del ayuntamiento, de conformidad con la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa vigente78. Sin embargo, a pesar de la intencin legislativa no queda claro si hay que modificar la Ley 14-91 de Servicio Civil y Carrera Administrativa. Un estudio sobre el perfil de las personas empleadas por los municipios, realizado en 2001 en 27 ayuntamientos de ocho regiones del pas y clasificados como grandes, medianos y pequeos79, da cuentas de la precariedad del personal municipal. El personal es fundamentalmente masculino, de edad madura, con baja formacin y trabaja en el ayuntamiento en promedio durante un cuatrienio (4.68 aos). La mayora es personal nominal (nombrado directamente por el sndico) con un salario promedio bajo, ya que el 75% ganaba menos de 3,000 pesos, lo cual apenas cubra el costo de la canasta de consumo del quintil ms pobre, unos 2,931 pesos, en el ao de la encuesta (2001). La estructura de los puestos de trabajo refleja tambin las debilidades para asumir nuevas competencias, ya que es un personal poco especializado. Slo el 9.4% del personal realiza actividades tcnicas; los dems son de apoyo, supervisin, encargados y otros. Pero, adems, dos de cada tres empleados declararon no estar satisfechos con su trabajo, principalmente por los niveles de salarios, condiciones fsicas, sobrecarga de trabajo y ambiente laboral, entre otros. Solamente uno de cada cuatro ha recibido un entrenamiento para el trabajo que realiza. El estudio registra algunas diferencias por tamao del cabildo80. En efecto, se evidenci que hay mayor formacin acadmica segn aumenta el tamao, hay menos estabilidad en los empleos en los ayuntamientos pequeos y medianos que en los grandes,

El personal de los ayuntamientos es masculino, de edad madura, con baja formacin, trabaja por cuatro aos y recibe un salario promedio bajo

CAPTULO III / 153

Cuadro III.17

Salario de los sndicos/sndicas de municipios y distritos municipales, 2005

Frecuencia
Cantidad 76 93 52 41 15 10 11 298 Porcentaje 25.5% 31.2% 17.4% 13.8% 5.0% 3.4% 3.7% 100.0%

vocales no podrn recibir un salario mayor al 40% del salario que devengan las regiduras del municipio correspondiente. Segn los registros de la Contralora General de la Repblica para 2005, con informacin de 298 sndicos/as de municipios y distritos municipales, el salario promedio era de 33,000 pesos 82 y la mitad de ellos ganaba menos de 30,000 pesos 83. Esto significa que el salario de un sndico/a es casi dos veces el costo de la canasta alimentaria familiar promedio del pas. Solamente el 7% gana ms de 60 mil pesos (Cuadro III.17). Si el salario del sndico o sndica es la base para establecer la remuneracin del personal elegido de los ayuntamientos, sera conveniente que existiera una poltica de remuneracin a fin de evitar arbitrariedades y prcticas que puedan afectar el desenvolvimiento de los ayuntamientos.

Rangos de salarios miles RD

Menos 20a 20.1 a 30 30.1 a 40 40.1 a 50 50.1 a 60 60.1 a 70 70 y ms Totalb Media Mediana

Salario Medio promedio

16,342 26,642 37,509 46,989 57,714 65,444 84,168 33,701 30,000

a Incluye el valor del lmite superior. b Solamente incluye 299 que fueron reportados por la Contralora General de la Repblica. No incluye al Distrito Nacional. Fuente: ODH con informacin de la Contralora General

as como mayor entrenamiento en los grandes que en los pequeos (Anexo III.24). En conclusin, esta encuesta aunque es de 2001 y corresponde a una muestra reducida, refleja la baja formacin profesional del personal de los ayuntamientos, el reducido carcter tcnico del mismo, la poca estabilidad laboral y la necesidad de mayor entrenamiento. Esta situacin se hace ms dramtica en la medida en que los ayuntamientos se ven presionados para satisfacer las nuevas competencias que se derivan de la Ley de Municipios de 2007.

III.12 Espacios institucionales para y supra municipales

Los municipios tienen tres grandes espacios para coordinar y crear externalidades: la Liga Municipal Dominicana (LMD), la Federacin Dominicana de Municipios (FEDOMU) y las mancomunidades y asociaciones.

III.12.1 Liga Municipal Dominicana (LMD)

La Liga Municipal Dominicana (LMD) fue creada en diciembre de 1938, mediante la Ley 49, como parte de una propuesta continental de la poca84 para promover las relaciones y la cooperacin entre los municipios a fin de que puedan prestarse ayuda mutua para el desarrollo y la solucin de sus dificultades, difundir informacin, hacer intercambios, procurar la solucin de problemas y ofrecer asesora tcnica y asistencia financiera. En 1965, mediante la Ley 673, la LMD qued facultada para revisar e introducir modificaciones a los presupuestos de los mu-

El salario de la sindicatura
La Ley 176-07 regula los niveles salariales al interior de los municipios81. As, las vicesindicaturas devengarn un sueldo mensual de hasta un 60% del que corresponda a la sindicatura, y la presidencia o vicepresidencia del Concejo Municipal percibir, respectivamente, un 25% y un 10% ms que la cantidad autorizada para la regidura. Quienes integren el Concejo Municipal no podrn recibir un salario mayor al de la vicesindicatura. En los distritos municipales, los y las

154 / CAPTULO III

nicipios, aprobar las transferencias de fondos y dictar providencias para que los fondos municipales sean invertidos correctamente. Adicionalmente, los ayuntamientos, adems de las cuentas mensuales que rendan a la Contralora y Auditora General de la Nacin, quedaron obligados a someter sus cuentas al Comit Ejecutivo de la LMD para fines de revisin. Por otra parte, las obras pblicas por encima de cierto valor deban ser ejecutadas mediante planos, presupuestos y especificaciones elaborados en la Oficina de Construcciones Municipales de la LMD, quedando exceptuados los ayuntamientos que tuviesen Oficinas Tcnicas con capacidad adecuada. Asimismo, la ley facultaba a la LMD para inspeccionar las obras que realizaran los ayuntamientos y creaba una oficina de compras de bienes muebles e inmuebles que decidira sobre las compras realizadas por los cabildos. Con el tiempo, esa oficina actu como un almacn para surtir a los ayuntamientos de suministros. Finalmente, la Ley 673 consignaba la facultad de la LMD para disponer inspecciones de las oficinas de los ayuntamientos cuantas veces lo creyera necesario. Toda esta normativa cambia con la nueva Ley de Municipios como se explica ms adelante.

sos fiscales del Estado, y facult a la LMD a retener el 5% para sus fines presupuestarios y para otras rdenes distributivas. Esta legislacin fue modificada en parte por la Ley 166-03, la cual elev la subvencin de los municipios hasta el 10% de los ingresos ordinarios del Estado, manteniendo que el 5% del valor total de la subvencin sea retenido por la LMD para atender sus gastos de funcionamiento operativo. Tambin consign 20 millones de pesos del Presupuesto Nacional, de los que la mitad deba utilizarse en el fondo de pensiones y jubilaciones e indemnizaciones de los servicios municipales y la otra mitad para capitalizar los fondos de prstamos (fondo rotativo y el fondo de cooperacin intermunicipal) de la LMD a los ayuntamientos. El resultado de estas leyes es que los ingresos nominales de la LMD se multiplicaron por 71 veces, mientras que en valores reales se multiplicaron por 21 veces en un lapso de 11 aos, magnitudes muy superiores a las que aument el monto total de la subvencin a los municipios, cuyos ingresos crecieron 41 veces en trminos nominales y 12 veces en trminos reales. Esto significa que la Liga Municipal Dominicana (LMD) reciba en 2006 tantos ingresos como un municipio que tuviera 469 mil personas, lo que representa el 5.4% de la poblacin y explica la encarnizada lucha que desataron los partidos polticos por controlarla (Cuadro III.18).

Los ingresos de la LMD

La Ley 140, de 1983, sobre los ingresos a los ayuntamientos, estableci como fuente de ingresos de los municipios el 20% de los ingresos de rentas internas ms una subvencin fija. Tambin determin que la LMD retuviera el 5% para otros rdenes distributivos; y de la suma del 5% retenido ms la subvencin, la Liga poda retener el 30% para sus gastos presupuestarios. Adems, esta ley facultaba a la Liga a recibir y redistribuir los fondos entre los ayuntamientos. La Ley 140 fue derogada por la Ley 17 de 1997, que estableci como fuente de la subvencin a los municipios el 4% de los ingre-

La nueva Ley 176 de 2007: un cambio radical 85

La Ley 176-07 cambi formas y contenidos de la LMD y limit sus funciones a las de asesora en materia tcnica y de planificacin. La nueva LMD deber promover la cooperacin de los municipios entre s y con el gobierno central, difundir informacin, buscar soluciones comunes a sus problemas, cooperar en materia de relaciones

CAPTULO III / 155

Cuadro III.18

Liga Municipal Dominicana: ingresos para operaciones, 1995-2006

Leyes Millones de pesos
9.1 17.6 36.5 60.7 76.9 90.7 132.9 152.3 203.1 321.4 512.7 650.0

Ao
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

% del total de la subvencin a los municipios

2.9% 3.0% 3.1% 4.1% 4.7% 5.0% 5.0% 5.0% 5.0% 5.0% 5.0% 5.0%

Millones de pesos de 1995

9.1 16.7 32.0 50.7 60.4 66.1 88.9 96.8 101.4 105.9 162.1 191.1

po tcnico especializado en estos temas, que pueda crear externalidades y apoyar el trabajo de los ayuntamientos a fin de cumplir con sus nuevas competencias.

Ley 140 Ley 140 Ley 17-1997 Ley 17-1997 Ley 17-1997 Ley 17-1997 Ley 17-1997 Ley 17-1997 Ley 17-1997 Ley 166-03 Ley 166-03 Ley 166-03

III.12.2 Federacin Dominicana de Municipios (FEDOMU)

La FEDOMU se constituye en un gremio municipal en el ao 200086, con vocacin a ser integrada por las dos ramas de los gobiernos locales: las y los sndicos y las y los representantes de la Sala Capitular. Nace amparada por la Ley de Organizaciones sin Fines de Lucro (Ley 520-00) y tiene como misin promover en los municipios la democracia, la transparencia, la participacin, la gobernabilidad y lograr una mayor descentralizacin. Entre sus funciones estn la defensa, promocin de la autonoma y competencia de los municipios, el fomento de la descentralizacin financiera, econmica, poltica, funcional y administrativa del Estado; el fortalecimiento tcnico-administrativo de la gestin municipal, y propiciar un marco jurdico que fortalezca a los ayuntamientos, entre otras. En los pocos aos de existencia de la FEDOMU ha logrado reconocimiento y legitimidad tanto en el mundo municipal como en organizaciones de su gnero y en agencias internacionales de cooperacin, algunas de las cuales la tienen como su interlocutor principal para los temas de ayuda a los municipios. Por otra parte, el hecho de haber sido integrada por municipalistas de diversos partidos polticos ha contribuido ha mejorar el conocimiento de estos temas en cada uno de los partidos, al tiempo que se va produciendo, poco a poco, un mayor involucramiento de lderes de la comunidad y de la academia. FEDOMU ha contribuido a fortalecer las relaciones intermunicipales, produciendo diversas asociaciones regiona-

Fuente: LMD, Banco Central y Secretara de Estado de Hacienda

FEDOMU tiene un gran potencial siempre y cuando mantenga la lealtad a los municipios

internacionales, colaborar con los ayuntamientos en el ejercicio de sus actos legales, administrativos, econmicos, financieros y de servicios, promover la organizacin de los municipios y propiciar las discusiones y estudios de diferentes aspectos que mejoren la calidad de los servicios. Queda explcitamente impedida de fiscalizar e intervenir en las actividades y decisiones de los ayuntamientos, limitndose a hacer recomendaciones a los gobiernos locales, las que pueden ser adoptadas o rechazadas por los ayuntamientos. En materia de presupuesto, sern los propios municipios quienes lo determinarn en su asamblea anual, en coordinacin con la Secretara de Estado de Economa, Planificacin y Desarrollo (SEEPYD), para que sea contemplado en la Ley de Presupuesto. En conclusin, las funciones de la LMD se redimensionan haciendo nfasis en las asesoras, que son necesarias, sobre todo por la proliferacin y dispersin en el tamao de los ayuntamientos. Por otra parte, la nueva dinmica municipal demanda un cuer-

156 / CAPTULO III

les de municipios que se convierten en la base para la existencia de mancomunidades municipales ms slidas y con mayores posibilidades, no solamente de fortalecerse para reclamar lo que entiendan como sus derechos, sino para potenciar sus posibilidades para la gestin de servicios, aunando esfuerzos y recursos para tal fin. Entre los miembros de FEDOMU se encuentran las asociaciones regionales de municipios, entre las que estn: Asociacin Regional de Municipios del Nordeste. Asociacin Regional de Municipios del Cibao Central. Asociacin Regional de Municipios del Noroeste. Asociacin Regional de Municipios de la regin Norcentral. Asociacin Regional de Municipios de la regin de Valdesia. Asociacin regional de municipios de la regin El Valle. Asociacin Dominicana de Municipios del Este. Asociacin Regional Metropolitana. Los municipios no federados pueden solicitar ser miembros directamente o a travs de la asociacin regional que le corresponda, despus de haber sido aprobada su propuesta por su respectivo Consejo de Regidores, mientras que los distritos municipales pueden ser miembros de FEDOMU, con voz pero sin voto. Su membresa tiene que ser a travs de las asociaciones regionales. En conclusin, FEDOMU tiene el potencial de crear capital social entre los municipios y puede ser la base de un pacto social municipal. No obstante, su xito depender de que mantenga la lealtad al municipio y a la ciudadana municipal, y no

se convierta en un instrumento de los partidos polticos.

III.12.3 Asociaciones y mancomunidades municipales

La antigua Ley 3455 estableca la posibilidad de cooperacin intermunicipal87 a travs de la asociacin y cooperacin entre los ayuntamientos o entidades similares de otros pases en todo gnero de actividades que tiendan a mejorar la vida del municipio. Tambin se prevea la posibilidad de que los ayuntamientos pudieran participar con otros cabildos o con particulares para constituir compaas por acciones que se dedicaran a la explotacin de servicios de utilidad pblica para prestarlos y obtener beneficios razonables88. La Ley 176, aprobada en julio de 2007, establece dos formas de organizaciones: a) Asociacionismo municipal, que permite crear asociaciones de ayuntamientos sin fines de lucro y con personalidad jurdica propia. Estas asociaciones tendrn como objetivo proteger y promover intereses comunes, celebrar convenios con otras entidades y organismos pblicos y privados, nacionales y extranjeros, as como sostener relaciones, asociarse y cooperar con entidades subnacionales de otros pases89. b) Las mancomunidades son asociaciones entre municipios para ejecutar en comn obras y servicios de su competencia. Para mancomunarse no es necesario que los municipios pertenezcan a la misma provincia, ni que exista entre ellos continuidad territorial. La ley establece que los ayuntamientos y las mancomunidades podrn crear empresas de capital pblico o mixto para los propsitos de la mancomunidad, en cuyo capital accionario participarn en funcin de sus aportes, pudiendo incorporar aportes del sector privado cuando se considere que pueda realizar contribuciones financieras y de tecnologas.

CAPTULO III / 157

La prctica
En el pas se usan indistintamente los conceptos de asociacin y mancomunidad. Si bien en sus inicios varios ayuntamientos de algunas zonas del pas se agruparon bajo la denominacin de asociaciones han realizado funciones de mancomunidades y viceversa. Por ejemplo, manejar desechos slidos, comprar equipos que sirven conjuntamente a ms de un municipio, financiar las operaciones de las unidades tcnicas de apoyo a los ayuntamientos, proyectos de desarrollo comunitario conjunto, etc. Sin embargo, la prctica ms comn hasta hoy ha sido ms de asociaciones y menos de mancomunidad (Recuadro III.8).

mientos con la Liga Municipal Dominicana (LMD) en su nuevo carcter de rgano asesor. Los organismos e instituciones del Estado prestarn una colaboracin especial91 cuando se trate de municipios que estn en la pobreza extrema, tengan un costo mayor en los servicios considerados esenciales por su localizacin geogrfica o forma de asentamiento de su poblacin. Tambin cuando hayan sufrido las consecuencias catastrficas de fenmenos naturales tengan un reconocido valor medioambiental o marcado valor turstico. Los vnculos con la Secretara de Estado de Economa, Planificacin y Desarrollo (SEEPYD) se dan a travs de la coordinacin del presupuesto para la LMD. Al mismo tiempo, la Ley 496-06 que crea la SEEPYD, le asigna a sta la funcin de coordinacin institucional y territorial con los municipios para todo lo relativo a la ordenacin y ordenamiento urbano, rural, y calificacin de usos de suelo. Adems de la coordinacin con los municipios para la formulacin y el seguimiento del plan nacional plurianual de inversin del sector pblico. En materia de endeudamiento, los ayuntamientos estn regulados por lo establecido en la Ley de Crdito Pblico. En materia de medio ambiente por lo que dispone la Ley General de Medio Ambiente y las resoluciones y reglamentaciones dictadas por los organismos nacionales. Hay que destacar que dentro del gobierno central ninguna instancia coordina y centraliza las relaciones de ste con los municipios y no contempla vnculos con la Secretara de Interior y Polica a excepcin de lo relativo a la polica municipal. En el mbito provincial estn los Con-

El principal vnculo del gobierno central con los ayuntamientos es a travs de la Secretara de Estado de Economa, Planificacin y Desarrollo (SEEPYD)

III.13 Relaciones de los ayuntamientos y el gobierno central

Las relaciones entre las diferentes instancias de la administracin pblica y los municipios fueron redefinidas en la Ley de Municipios de 2007. Estas relaciones se guiarn por los principios de coordinacin, concurrencia, subsidiariedad, informacin mutua y respeto a sus respectivas competencias90. Los vnculos pueden ser resumidos en los siguientes aspectos: El Estado tiene la responsabilidad de garantizar la asistencia necesaria a los ayuntamientos para que cumplan sus competencias cuando stos, por razones de fuerza mayor, no puedan prestar algn servicio municipal. Las funciones de los cabildos, algunas contempladas en leyes sectoriales como las de salud y educacin, ahora tienen un margen de actuacin amplio en la medida en que se faculta a los municipios a desempear algunas de estas competencias en forma directa, coordinada o delegada. Se redefinen las relaciones de los ayunta-

158 / CAPTULO III

Recuadro III.8

Las experiencias de asociaciones y mancomunidades entre ayuntamientos

Asociacin de Municipios y Distritos Costeros Agrupa los municipios de Miches, Sabana de la Mar y El Valle, a los cuales se le han sumado los distritos municipales de El Cedro, Las Caitas y La Gina. El nacimiento de la Asociacin data de diciembre de 2004, cuando se firm el Acta Constitutiva, dando inicio al proceso de trabajo mancomunado con una visin de corto, mediano y largo plazo. Ms tarde, el Plan Estratgico de la Asociacin defini como misin promover la solidaridad entre los Municipios y Distritos Municipales que la componen, trabajar con disciplina y organizacin, adems de respeto mutuo y tolerancia para fortalecer la capacidad de gestin de sus Ayuntamientos y la articulacin del desarrollo integral en sus comunidades. Los estatutos, aprobados unnimemente en noviembre del ao 2005, expresan la libre y consensuada voluntad de unin entre los municipios y distritos municipales que la integran para constituirse como el organismo representativo de sus intereses en la bsqueda de un modelo mancomunado que responda a los objetivos compartidos. Durante el ao 2007 pas a denominarse Asociacin de Municipios y Distritos Costeros, incluyendo al Distrito Municipal de La Gina. El desarrollo de esta asociacin es todava limitado. A la fecha, ha realizado algunas acciones de cooperacin intermunicipal en el mbito de la limpieza de caminos vecinales y caadas, y de bsqueda conjunta de fuentes de financiamiento. Mancomunidad del Agua Fue lanzada oficialmente entre marzo y abril de 2007, aunque empez un proceso de consulta desde 2004. Incluye los municipios de Jarabacoa, Constanza, Jnico, San Jos de Las Matas y Moncin, y tiene como objetivos aunar esfuerzos y recursos de los miembros y gestionar apoyo de otras instancias para impulsar la preservacin de los recursos naturales y del medio ambiente, conjuntamente con el desarrollo integral de su poblacin. Esta Asociacin cuenta con una Unidad Tcnica Intermunicipal encargada de dar apoyo a sus asociados en la implementacin del Sistema Integrado de Finanzas Municipales (SIFMUN). Mancomunidad de Municipios de Santiago de los Caballeros, Tamboril, Licey al Medio y Villa Gonzlez De reciente constitucin, que data del 7 abril de 2006 con la firma del Acta Constitutiva. El objetivo de la Mancomunidad de Santiago, Licey al Medio, Tamboril y Villa Gonzlez es emprender acciones conjuntas para enfrentar las problemticas comunes y promover el bienestar y el desarrollo sustentable de cada uno de nuestros municipios y de la regin, a travs de la gestin mancomunada del territorio, de los residuos slidos y de los tributos e impuestos, y la promocin del desarrollo econmico y de las inversiones.

Asociacin de Municipios de la Regin Enriquillo (ASOMURE) Surgi en 1997 con el objetivo de contribuir a la defensa, promocin y fortalecimiento de la autonoma y competencia de los municipios miembros, impulsar y consolidar la descentralizacin y fortalecer tcnicamente la gestin administrativa de los municipios. Est constituida por los 24 municipios y 27 distritos municipales de las provincias de Barahona, Pedernales, Independencia y Bahoruco. Para los trabajos tcnicos establecieron una unidad tcnica intermunicipal con el apoyo de la Fundacin DEMUCA-AECI y financiada por los miembros, una oficina tcnica de apoyo a los municipios en los mbitos de formacin de personal, finanzas pblicas municipales, informtica, planificacin del desarrollo local, presupuesto participativo y proyectos de los ayuntamientos. La experiencia de ASOMURE es reconocida a nivel nacional, habiendo sido galardonada en 2006 por FEDOMU como la asociacin de municipios que ms ha avanzado en su desarrollo institucional. Asociacin de Municipios del Ro Macaca (AROMA) Surgi en 1999 con el apoyo de Helvetasa para el manejo de la cuenca del ro Macaca, a travs de la capacitacin de los productores. Est formada por seis municipios: Las Matas de Farfn, El Cercado y Vallejuelo, pertenecientes a la provincia de San Juan, y por Comendador, El Llano y Hondo Valle, pertenecientes a Elas Pia. Segn la promocin institucional de AROMAb, el proyecto contempla aunar esfuerzos de instituciones del gobierno central, organizaciones comunitarias, los gobiernos locales y la cooperacin internacional para implementar un conjunto de acciones en los mbitos de capacitacin y transferencia de tecnologa, produccin de cultivos alternativos, instalacin y rehabilitacin de sistemas de agua potable y riego, siembra de rboles frutales y maderables, proteccin del bosque nublado de la Sierra de Neiba, crianza de animales menores y zonificacin territorial a nivel municipal. Actualmente cuenta con 105 comits de proteccin de los acuferos identificados en la cuenca del ro Macaca y ha formado un grupo numeroso de agricultores como multiplicadores que a su vez tienen bajo su direccin a otros, organizados en red, para instruirlos en la tcnica del manejo de acuferos. Disponen de una unidad operativa (podra llamarse oficina tcnica) cuyos gastos de logstica son cubiertos por los ayuntamientos con una cuota de 5,000 pesos mensuales. Adicionalmente, poseen equipo pesado para la construccin de infraestructura (rodillo, buldzer, pala mecnica y retroexcavadora) y un fondo de un milln de pesos para instalacin de tuberas. Tambin ejecutan proyectos agrcolas conjuntamente con el Instituto Agrario Dominicano (IAD) para el desarrollo de la frontera, con criterios de proteccin al medio ambiente.
Notas a Asociacin suiza para la cooperacin internacional. b http://www.helvetas.org.do/aroma.html. consultada el 11 de agosto de 2007.

sejos de Desarrollo Provinciales, creados por Decreto en 199692, como rganos deliberativos que apoyan la planificacin del desarrollo y de programacin de la inver-

sin pblica, coherente con las demandas de participacin de la poblacin en el territorio y las provincias. El reglamento, establecido por decreto93, determin que los con-

CAPTULO III / 159

sejos buscaran promover la participacin de organizaciones funcionales94 y territoriales95. Tambin se crearon las Oficinas de Planificacin Provincial (OPP), las cuales dependan de la antigua ONAPLAN. Adems, se previ que el consejo interactuara y apoyara a los ayuntamientos. Estos dos decretos han sido la base del esfuerzo de la planificacin administrativa descentralizada realizada por el Estado dominicano. En la prctica, los consejos provinciales han tenido poca efectividad en la planificacin de los trabajos municipales y, actualmente, operan muy pocas Oficinas de Planificacin. Cabe sealar que estas figuras han sido modificadas con los reglamentos aprobados por la SEEPYD. (Ver recuadro II.8 Mecanismos de participacin en la planificacin pblica). En resumen, parecera que los vnculos ms importantes entre el gobierno central y los ayuntamientos se darn a travs de la Secretara de Estado de Economa, Planificacin y Desarrollo (SEEPYD) y, por lo tanto, tendrn un carcter ms tcnico que poltico, disolvindose las relaciones que se daban que eran ms de carcter poltico a travs de la Secretara de Interior y Polica y la Liga Municipal Dominicana (LMD).

III.14 Regionalizacin
El proceso de descentralizacin en Repblica Dominicana se inicia en los aos 60. En 1966, la Unidad de Estudios Regionales del Secretariado Tcnico de la Presidencia elabor la propuesta de la regionalizacin de Repblica Dominicana96, consignando que la regin es la unidad bsica de la planificacin integral del desarrollo. La base de esta concepcin de la descentralizacin fue la de desconcentrar el gobierno, a los fines de racionalizar la poltica de inversin pblica, as como la poltica de planificacin del desarrollo. Con los aos se han producido muchas iniciativas que no han logrado concretar ninguna formulacin ni establecer una prctica sostenida de regionalizacin, ms all de algunos eventos espordicos. La realidad es que Repblica Dominicana no tiene ningn nivel intermedio que efectivamente opere para planificar la accin pblica. Ni siquiera las provincias, las cuales tienen competencias de representacin, seguridad y otras de carcter general97.

Regionalizacin catica
El proceso de desconcentracin va la regionalizacin del pas ha sido simplemente catico. Hay dos decretos que en la prctica tienen cierta vigencia, aunque uno sustituye al otro (decretos 685-00 y 710-04) (Anexo III.25) y cada secretara de Estado y organismo descentralizado hace su propia regionalizacin, dividiendo el pas de diferentes formas. Esto llega al extremo de que una misma provincia puede pertenecer a dos diferentes regionales de una misma institucin (Cuadro III.19). La regionalizacin vigente es la del decreto 710-04, que reasigna las provincias en funcin de una encuesta que meda los vnculos interprovinciales, segn uno de sus considerando98.

Cuadro III.19
Provincia
Az DN MP Per SC SD SJO

Dos provincias que estn en siete grupos constituidos por provincias diferentes
SC
D04, RS ZI, IAD, SEA D00, ZI, SEA D00, D04, RS, ZI, IAD, SEA D00, D04, RS, ZI, IAD, RE, SEA IAD, SEA D00, D04, RS, IAD, SEA

Provincia
Az DN MP Per SC SD SJO D04, RS, RE ZI, IAD, SEA

Per

D00, ZI, SEA D00, D04, RS, ZI, IAD, RE, SEA D00, D04, RS, ZI, IAD, SEA IAD, SEA D00, D04, RS, IAD, RE, SEA

Nota. Las regionalizaciones son: Decreto 685-00 (D00); Decreto 710-04 (D04); Regionales de Salud (RS); Regionales de Educacin (RE); INAPA (ZI); Instituto Agrario Dominicano (IAD); Secretara de Estado de Agricultura (SEA)

160 / CAPTULO III

Cuadro III. 20

Caos de desconcentracin
Con cuntas provincias diferente?
5 3 3 3 5 4 2 4 3 5 3 4 4 5 3 4 7 4 4 6 4 6 4 6 5 2 6 5 6 4 4 4

Provincias

Grupos constituidos por diferentes provincias

5 2 2 2 5 5 2 4 4 3 2 5 4 6 2 5 6 4 2 7 3 6 4 7 4 2 6 5 5 3 4 3

(FF.AA.), Obras Pblicas (SEOPC), Deportes (SEDEFIR), Suprema Corte de Justicia, etc., tienen todas regionalizaciones diferentes entre s. Este informe tom siete regionalizacioestableciendo que ocho provincias de las 32 estaban en dos grupos con diferentes provincias. En 11 estaban entre dos y cuatro grupos diferentes, e igual nmero estn entre cuatro y seis grupos diferentes. Finalmente, San Cristbal y Peravia estn en los siete grupos con seis provincias combinadas en cada de ellos en forma diferente (Cuadro III.20). Con esta dispersin en las agrupaciones provinciales es imposible articular una estrategia regional en el pas.

nes99,

Az Bao Bar Daj DN Dua EP ES Esp HM Ind LA LR LV MC MN MP MTS Ped Per PP Sal Sam SC SD SJ SJO SPM SRam SRod Stgo Val

Homogeneidad de las regiones

La regionalizacin vigente corresponde al decreto 710, de julio 2004, que crea diez regiones. Para establecer el nivel de homogeneidad al interior de las regiones medimos el grado de dispersin de las posiciones de las provincias segn el ndice de Empoderamiento Individual calculado en el captulo I. Los resultados aparecen en el Grfico III.4. El grfico muestra la posicin que tiene cada provincia al interior de una regin, mostrando en el eje vertical el IEI provincial y en el eje horizontal la posicin que ocupa en el IEI regional. El grfico permite apreciar dos fenmenos. Primero, existe en efecto un patrn segn el cual regiones con alto empoderamiento individual relativo (segn el IEI regional) tienden a estar conformadas por provincias con un empoderamiento individual relativamente elevado (segn el IEI provincial). De hecho, una lnea de ajuste de los valores que figuran en el grfico arrojara un coeficiente de correlacin de 67%. La regin con mayor empoderamiento individual es

La Secretara de Estado de Salud y Asistencia Social (SESPAS), la de Educacin (SEE), el Instituto Nacional de Agua y Alcantarillado (INAPA), el Instituto Nacional de Recursos hidrulicos (INDRHI), el Instituto Agrario Dominicano (IAD), la Secretara de Estado de Agricultura (SEA), la Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARN), las Fuerzas Armadas

CAPTULO III / 161

Grfico III.4

Matriz provincia-regin del IEI

En el eje vertical, las provincias van de mayor (DN) a menor (EP) IEI provincial. En el eje horizontal, las regiones van de mayor (Ozama) a menor (El Valle) IEI regional.

DN 1 Stgo 2 MN 3 Sal 4 PP 5 Dua 6 Daj 7 LR 8 SPM 9 SRod 10 Esp 11 Sam 12 MTS 13 SRam 14 LV 15 Val 16 SC 17 MC 18 Ind 19 LA 20 Bar 21 HM 22 SJO 23 Per 24 SJ 25 ES 26 Ped 27 Az 28 MP 29 Bao 30 EP 31

1,1

2,2 3,4 2,5 3,6

4,3

5,7 5,10 3,12 3,13

6,8 7,9

2,11

4,14 4,15

5,16 8,17 5,18 9,19 6,20 7,22 8,23 8,24 10,25 6,26 8,28 7,29 9,30 10,31
El Valle 10

9,21

9,27

Ozama 1

Cibao Norte 2

Cibao Noreste 3

Cibao Sur 4

Cibao Noroeste 5

Yuma 6

Higamo 7

Valdesia 8

Enriquillo 9

Fuente: ODH/PNUD

Ozama, seguida del Cibao Norte y el Cibao Noroeste, y las dos peor ubicadas son El Valle y Enriquillo. Segundo, existen diferencias importantes en trminos de empoderamiento indivi-

Cuadro III. 21
Regin
Higamo Yuma Cibao Sur Cibao Norte El Valle Cibao Noroeste Enriquillo Valdesia Cibao Noreste Ozama
Fuente: ODH/PNUD

Nivel de homogeneidad de las regiones segn el IEI

Provincias
3 3 3 3 2 4 4 4 4 1

Distancia
6.7 6.0 4.0 3.0 3.0 2.8 2.8 2.8 2.3 N/A

dual al interior de las regiones (Cuadro III.21). La regin ms homognea es el Cibao Noreste, con una distancia promedio entre las provincias de 2.3 posiciones. Las regiones ms heterogneas son Higamo y Yuma, con una distancia promedio entre provincias de 6.7 y 6 posiciones, respectivamente. La primera tiene, por un lado, a San Pedro de Macors, ocupando la posicin 9 del IEI provincial y, por otro lado, a Hato Mayor, con la posicin 22, y Monte Plata, con la posicin 29. La segunda tiene en un extremo a La Romana, con la posicin 8 segn el IEI provincial, y en el otro extremo a La Altagracia y El Seibo, ocupando las posiciones 20 y 26, respectivamente. Estas diferencias en la situacin de algunas provincias al interior de las regiones debe ser un elemento a ser tenido en cuenta al momento de discutir la regionalizacin del pas.

162 / CAPTULO III

III.15 Experiencias de los planes estratgicos en Repblica Dominicana

Son muy pocos los municipios que han realizado planes estratgicos y en la mayora de los casos no ha habido continuidad cuando han cambiado las autoridades municipales. Un plan estratgico es una idea, una visin concretada en un conjunto de acciones, actividades y obras realizadas en un tiempo determinado que proyectan a la comunicad hacia el futuro. No es vinculante

y su implementacin depende de la voluntad concertada entre los diferentes actores polticos, empresariales y de la comunidad (Recuadros III.9 y III.10). En el pas algunos planes han sido el resultado de propuestas de organizaciones comunitarias o de agencias de cooperacin internacional con la participacin de las autoridades. En general, el xito de estos planes depende de varios factores, entre los que estn: 1) capacidad social que los sustente;

Recuadro III.9

El Plan Estratgico de Santiago (PES)

empresarial de la ciudad, que asumi el plan como una oportunidad para una insercin internacional ventajosa. Por otra parte, el Plan de Santiago ha sido ms el resultado de una consulta de expertos e instituciones claves que de una consulta comunitariac. En la etapa de diagnstico involucr a 503 personas y 2,012 horas de trabajo. De esa circunstancia se derivan algunos de los lmites en el proceso de ejecucin del plan, entre los que estn: Hegemona de grupos econmicos Escasa participacin de las autoridades municipales de los sectores populares y de la academia. Desconocimiento de la poblacin y de muchas organizaciones comunitarias de la existencia de plan, lo cual, naturalmente, limit la participacin y la realizacin de un pacto por la ciudad entre los actores claves. Se presentaron quejas de que al momento de la validacin colectiva de las propuestas para el diagnstico, muchas sugerencias no fueron incorporadas y se incorporaron algunas que no fueron discutidas. Estas limitantes dificultan la ejecucin del plan concertado, inclusivo y que tienda a promover la cohesin social. No obstante, es un gran paso de avance y es el referente obligado para las autoridades municipales de Santiago e incluso de los diferentes sectores de la sociedad civil. Es, al mismo tiempo, una fuente de demandas coherentes y de necesidades para que la ciudad sea gobernada de acuerdo con un plan. Otro resultado importante ha sido el proceso de construccin de una conciencia sobre la necesidad de planificacin de la ciudad, independientemente de que se puedan contabilizar consecuencias tangibles. La sinergia que producen las discusiones alrededor de estos procesos sitan en primer plano los temas de gestin urbana y municipal.

La formulacin del Plan Estratgico de Santiago (PES) fue iniciado en el ao 2000 y culmin en el ao 2002 con la publicacin del Plan Estratgico: Santiago 2010, el cual recoge la visin y las lneas estratgicas de desarrollo con sus programas y proyectos. Este plan fue convertido por la Sala Capitular del ayuntamiento en la agenda oficial de desarrollo del municipioa. El plan define cinco lneas estratgicas dentro las cuales existe un conjunto de proyectos especficos, la gran mayora de los cuales se ha quedado como proyectosb: 1) Una ciudad ordenada y habitable: que pretende un sistema de planificacin y gestin del territorio que promueva el ordenamiento, control y articulacin del espacio municipal y su entorno. 2) Ciudad de calidad ambiental: promocin de una gestin ambiental participativa y que priorice el saneamiento de la cuenca del ro Yaque del Norte. 3) Una ciudad competitiva e integradora: desarrollo de una cultura empresarial innovadora y vanguardista orientada a la competitividad econmica, que articule una estrategia econmica regional con los sectores productivos. 4) Ciudad del gobierno democrtico y participativo: auspiciar un proceso de reforma del gobierno municipal basado en la gestin transparente y eficiente, amparado en la descentralizacin. 5) Ciudad de la equidad: fomento de una cultura democrtica y participativa en pro de la formacin del capital humano y social para mejorar la calidad de vida, la competitividad y la ejecucin de polticas de equidad social y de gnero. El PES ha sido fuente de un amplio debate que ha contribuido a un mejor entendimiento de los problemas y soluciones del municipio. Sin embargo, ha tenido poco impacto en la gestin municipal y en resultados concretos, al margen de algunos proyectos especficos. Hay que indicar que PES fue inicialmente concebido como un modelo de gestin bajo el liderazgo del sndico como principal autoridad del ayuntamiento que se convirti en un instrumento del sector

Notas a http://pesantiago.org. Pgina consultada el 25 de julio de 2007. b Plan Estratgico de Santiago 2010. c El PES no contempl consultas comunitarias por sectores geogrficos de la ciudad por razones de tiempo y recursos. Se utiliz la modalidad de trabajo interdisciplinario entre representantes de las diferentes instituciones claves de la ciudad en comisiones y, posteriormente, las consultas abiertas al pblico (asambleas) al final de cada etapa. Plan Estratgico de Santiago 2010, p. 24. Nota de pie de pgina 5

CAPTULO III / 163

Recuadro III.10

Experiencia del Plan Estratgico de Villa Gonzlez

La experiencia de Villa Gonzlez es, sin duda, la ms exitosa debido al slido tejido social que la soporta. Ello se ha traducido en una larga prctica de presupuesto participativo, una activa participacin de la comunidad en las actividades del municipio, se ha institucionalizado la existencia de un centro para el desarrollo del municipio y el ayuntamiento ha incrementado su capacidad recaudatoria casi cinco veces por encima de la media de los dems municipios. Tres administraciones le han dado continuidad al proceso de desarrollo del municipio gracias a la participacin comunitaria. La promocin del municipio a travs de sus atributos culturales, naturales e histricos contribuyen a la consolidacin de la identidad local y esa es una va de construir el capital social capaz de convertirse en agente para el desarrollo, en la perspectiva del paradigma de desarrollo humano.

Esta experiencia tuvo un origen y una dinmica muy diferente al de Santiago. Es menos conocido, pero ha tenido mayor impacto y continuidad, ya que surgi de las relaciones entre comunidad y municipio. El Plan de Villa Gonzlez estableci cinco grandes lneas estratgicas con sus respectivos proyectos. Entre esas lneas estn: un municipio socialmente equitativo, un municipio planificado con infraestructura y equipamiento eficiente, un municipio econmicamente atractivo, ambientalmente sostenible, democrtico y participativo. Por la reducida dimensin del ncleo urbano (13 mil personas en 2002), el diseo del plan gir alrededor de todo el municipio (34 mil personas). Participaron 80 organizaciones en todo el proceso y ms de 600 personas durante 20 meses para un total de 6,232 horas/personaa.

a Plan Estratgico de Desarrollo de Villa Gonzlez. Municipio de Villa Gonzlez. 2005-2010

2) un arreglo entre los partidos polticos locales para que haya continuidad; 3) una apropiacin real de las autoridades que lo ejecutarn; 4) un conocimiento preciso de los recursos territoriales y de la infraestructura disponible; 5) un marco institucional y legal que le d sostenibilidad; 6) disponibilidad de los recursos que demanda el plan, y 7) la relevancia de las intervenciones que mejoren las condiciones materiales de la poblacin del municipio, as como tambin para sus necesidades e intereses. Un plan de ordenamiento territorial es un instrumento legal vinculante sobre el uso del espacio, que ordena y racionaliza las intervenciones sobre el territorio y propicia su desarrollo y aprovechamiento sostenible. Quienes lo elaboran toman en cuenta las potencialidades y deficiencias de la zona, la equidad y el uso ptimo de los recursos naturales, econmicos y humanos para lograr el desarrollo humano. Aunque hay algunos intentos, en el pas no existe ningn municipio que tenga un plan de ordenamiento territorial vinculante.

Los planes de desarrollo en la nueva Ley de Municipios

La nueva Ley de Municipios establece que los ayuntamientos al inicio de cada gestin, durante los primeros seis meses, debern elaborar los planes de desarrollo del municipio para los prximos cuatro aos100 y ste es un prerrequisito para la aprobacin anual del presupuesto101. Con los planes de desarrollo, los municipios deben utilizar la inversin adecuadamente, brindar apoyo a las necesidades bsicas de la poblacin y lograr un ordenamiento racional e integral del territorio municipal102. Para la elaboracin, discusin y seguimiento de estos planes se constituir el Consejo Econmico y Social Municipal, integrado por representantes de la comunidad, que se coordinar con otras instancias de la administracin pblica. En otro aspecto, esta ley obliga a las instancias nacionales y sectoriales, incluyendo las subnacionales, de planificacin e inversin pblica, a garantizar la participacin de los ayuntamientos en los procesos nacionales, regionales, provincia-

164 / CAPTULO III

les y municipales, en todas aquellas cuestiones que afecten directamente el territorio del municipio, especialmente en aquellas que tienen que ver con obras pblicas, infraestructuras, servicios sociales, equipamiento y servicios pblicos para permitir la coordinacin efectiva entre los diferentes niveles de la administracin pblica.

1997, a travs de la Iniciativa Municipios Amigos de la Niez (Recuadro III.11), desde la cual se apoya el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales para que asuman a la niez como sujeto de derechos y coloquen a los nios, nias y adolescentes en el centro de la agenda municipal103.

Otras iniciativas relacionadas

Una serie de municipios han logrado formular planes estratgicos o agendas de desarrollo municipal (cada uno lo ha nombrado a su manera) a ms largo plazo, pensando entre cinco y 15 aos, y con la participacin de distintas instituciones de carcter social, a partir de un diagnstico local participativo elemental. En el perodo de 1997-2001, doce municipios (Santiago, Villa Tapia, Saman, Duverg, Pedro Santana, Pedernales, Cristbal y Mella (Duverg), Yaguate, San Pedro de Macors, Monte Plata y Bayaguana) formularon planes estratgicos de desarrollo. Como stos definan las grandes polticas de desarrollo del municipio, algunos municipios formularon un plan de desarrollo social y comunitario, como complemento al plan estratgico. En los ltimos dos aos, nueve municipios (San Pedro de Macors, Sabana de la Mar, Miches, Nagua, El Factor, Saman, Jiman, Pedernales y Villa Tapia) han formulado agendas de desarrollo municipal unos, y otros, planes estratgicos. Todos fueron formulados a partir de un diagnstico municipal participativo con todos los sectores, incluyendo a los nios, nias y adolescentes. Desde los primeros aos de la dcada de los noventa y en coordinacin con La Liga Municipal Dominicana (LMD), y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) ha invertido en el desarrollo local, impulsando y apoyando a los municipios del pas. Esto ha sido ms sistemtico a partir de

En resumen
En general las experiencias de planes estratgicos en los municipios han sido reducidas y su xito depende bsicamente del grado de capital social e institucional que soportan. La nueva Ley de Municipios abre un espacio para stos, ya que son un requisito para la aprobacin de los presupuestos anuales y manda a que las otras instancias de la administracin pblica se coor-

Recuadro III.11

Municipios Amigos de la Niez

La iniciativa municipios Amigos de la Niez se origina en Salcedo en 1993 cuando 19 sndicos se comprometieron a incluir asuntos de la niez en sus agendas de desarrollo. As comienza la experiencia de cooperacin sistemtica de UNICEF con los municipios dominicanos. Una resolucin del Consejo de Regidores declara el Municipio Amigo de la Niez. Su compromiso es integrar el tema niez en programas y polticas, y garantizar la participacin de los nios, nias y adolescentes en la elaboracin de diagnsticos participativos que contribuyan a la garanta de sus derechos y a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Declararse Municipio Amigo de la Niez implica que las autoridades municipales, organizaciones comunitarias de base, no gubernamentales, iglesias, y la comunidad comparten responsabilidad y asumen que los nios, nias y adolescentes son ciudadanos y ciudadanas con plenos derechos y no objetos de proteccin para el municipio. Para ello, cada municipio debe: Establecer los Sistemas Locales de Proteccin de Nios, Nias y Adolescentes, segn lo establece la Ley 136-03. Elaborar un plan estratgico de desarrollo municipal que incluya acciones a favor de la garanta de los derechos de la niez. Democratizar la gestin municipal, creando mecanismos efectivos de participacin de la comunidad; en particular, de los nios, nias y adolescentes. Propiciar la creacin y funcionamiento de un departamento para la proteccin de los derechos de la niez en el ayuntamiento. Demostrar una inversin social mnima para la niez de 5% del total del presupuesto del ayuntamiento, cumpliendo con la disposicin de ley. A la fecha 118 localidades municipales se han declarado Amigos de la Niez. Ms de 40 han empezado a instalar los Sistemas Locales de Proteccin, diez cuentan con ayuntamientos juveniles e infantiles, y diez estn elaborando el presupuesto participativo, donde participan nios, nias y adolescentes.
Elaborado por UNICEF

CAPTULO III / 165

dinen con los ayuntamientos en todas aquellas cuestiones que les afecten la jurisdiccin del municipio. Las dos experiencias ms importantes de planes estratgicos son la de Santiago y Villa Gonzlez. Ambas han tenido diferentes niveles de participacin social, pero su continuidad en el tiempo las ha convertido en referente para la intervencin de las autoridades en el municipio. Otras iniciativas han dado pocos resultados concretos y algunas intervenciones, como la de UNICEF, a travs de los Municipios Amigos de la Niez procuran que se aborde la infancia como sujeto de derechos.

miento sin descentralizacin puede generar violencia y desorden. En el orden poltico e institucional, la descentralizacin del poder descansa en la actitud que sobre sta tengan los partidos polticos y los principales actores sociales y econmicos para lograr necesarios niveles de gobernabilidad. La nueva Ley Municipal 176-07 abre una oportunidad, pero puede ser la fuente de una mayscula frustracin ciudadana; puede ser una aventura, un peligro o una carta de ruta de certeza para la modernidad y el progreso social. Para darle certeza, la descentralizacin y el empoderamiento deben constituirse en una forma de hacer y entender la poltica, que va ms all de su carcter instrumental para mejorar la eficiencia. Es una forma de hacer la democracia; pero, adems, la descentralizacin debe implicar la creacin de capacidades en la poblacin y el empoderamiento para que resulte en un ejercicio efectivo de la democracia.

III.16 Conclusiones
Este informe entiende que la descentralizacin real es la transferencia de decisiones y recursos a los diferentes niveles de gobierno y entidades territoriales. Es el complemento del empoderamiento, en la medida en que la descentralizacin sin empoderamiento genera caciquismo y el empodera-

166 / CAPTULO III

Las capacidades estn inequitativamente distribuidas en el territorio. Es necesario que el acceso equitativo a la salud, a la educacin, a la proteccin social y a la asistencia social sean derechos establecidos en virtud de un mandato legal y no resultado de una concesin poltica.

Capacidades esenciales para el empoderamiento: educacin, salud, proteccin y asistencia social

En el enfoque del desarrollo como libertad, la pobreza es la falta de las capacidades para alcanzar las realizaciones bsicas de la vida. Este enfoque supera y cuestiona la visin tradicional que concibe la pobreza como carencia de ingresos 1, ya que la disponibilidad de recursos no garantiza realizaciones en la medida en que los recursos pueden ser malgastados o la capacidad de convertir los recursos en realizaciones puede estar disminuida por circunstancias sociales y personales. Se trata de comprender la pobreza y la privacin desde el punto de vista de la vida que pueden llevar las personas y las libertades que realmente tienen, ms que la disponibilidad del ingreso monetario. Existen razones importantes para justificar este enfoque: los ingresos no constituyen la nica fuente que genera capacidades y la falta de capacidades puede generar privaciones an ms importantes que la misma carencia de ingresos. Adems, la discriminacin sufrida por condiciones como la edad, la enfermedad y la incapacidad fsica, tambin el sexo o la raza, pueden hacer ms difcil convertir la renta en capacidades efectivas para una vida digna.

el acceso equitativo a las capacidades y oportunidades depende del poder individual y colectivo de las personas. Las capacidades colectivas son las que permiten que las personas puedan tener acceso al conjunto de oportunidades que son socialmente determinadas. Habilitan para la participacin, construyen tejido social y fortalecen las relaciones interpersonales. Las formas, contenidos y alcance del empoderamiento colectivo fueron discutidos en los primeros tres captulos. Las capacidades individuales habilitan para hacer cosas y son ilimitadas. En este Informe analizamos solamente las econmicas, las de tecnologas de la informacin y comunicacin, las educativas, de salud, de empleo y de proteccin y asistencia social. Las dos primeras sern discutidas en el captulo siguiente, las restantes son discutidas en este captulo.

IV.1 La poltica social

El enfoque de capacidades implica manejar una visin integral del desarrollo que incorpore acciones y avances simultneos en los mbitos de: La eficiencia y productividad en funcin del aumento de las libertades. La equidad, tanto intrageneracional como intergeneracional. El empoderamiento, el cual implica la capacidad y la decisin de actuar de las personas en forma individual o colectivamente.

De que trata este captulo?

Como se discuti en el captulo primero, las capacidades se portan individualmente, pero muchas de ellas se construyen socialmente. Ambos tipos de capacidades son necesarias y se refuerzan mutuamente. En efecto, en una sociedad inequitativa, donde el estado de derecho es defectuoso,

CAPTULO IV / 169

El resultado combinado ser una expansin de las libertades reales de la gente. En este enfoque no existe una distincin entre polticas econmicas y polticas sociales, sino que todas las intervenciones del Estado orientadas a lograr una ampliacin del bienestar de las personas son polticas de desarrollo. Las polticas de desarrollo pueden estar vinculadas directamente con el mbito econmico, social o institucional, pero todas comparten el mismo objetivo y deben plantearse de manera interrelacionada. Esta concepcin contribuye a pensar que el proceso de desarrollo de un pas debe ser conducido a travs de una visin unificada, dinmica, integrada y ajustada a la realidad concreta sobre cmo deberan articularse los agentes (las personas e instituciones), los diversos mbitos (individual, macroeconmico, financiero, sectorial, local), los objetivos (generales y especficos en cada mbito) y los instrumentos (polticas, normas), para impulsar la expansin de las libertades y el bienestar de las personas.

Recuadro IV.1

Propsitos en el mbito social

a) Creacin de capacidades para materializar los derechos humanos de manera universal. b) Creacin de ciudadana y cohesin social. c) Creacin de capacidades para la productividad y la expansin de la base material. d) Acciones afirmativas para las personas ms desfavorecidas. e) Proteccin contra riesgos y vulnerabilidades en coyunturas difciles. f) Empoderamiento, participacin e institucionalidad.

La educacin es un proceso de creacin de libertades

dades por situaciones circunstanciales, tales como las precariedades econmicas, desempleo, enfermedades, discapacidad, muerte del o la proveedora principal, accidentes laborales, desastres naturales e inestabilidad macroeconmica, entre otros. f) Fortalecer el empoderamiento, la participacin y la institucionalidad, puesto que permiten mejorar la transparencia, la rendicin de cuentas, el acceso a la informacin, la descentralizacin y la creacin de capacidades a nivel local. g) Contribuir a la distribucin de poder y de las riquezas. En definitiva, la poltica social se entiende como aquellas acciones o intervenciones que sirven de fundamento para la reestructuracin del proceso productivo en la creacin de riqueza y que buscan materializar derechos universales, impulsar el bienestar, generar la cohesin e inclusin social de todas las personas en una sociedad determinada.

Propsitos de lo social 2
Las intervenciones en el mbito de lo social se conciben en base a varios propsitos: a) Materializar los derechos que poseen las personas en virtud de su humanidad y que les permiten tener una vida digna. b) Contribuir a crear ciudadana integral en la medida de que la ciudadana de hoy debe acceder armoniosamente a sus derechos cvicos, sociales, econmicos y culturales, y que todos ellos conforman un conjunto indivisible y articulado3. c) Mejorar la eficiencia productiva y de generacin de riqueza mediante la creacin de capacidades humanas. d) Realizar acciones directas y acciones afirmativas para los grupos ms vulnerables. e) Proteger contra riesgos y vulnerabili-

IV.2 Educacin, una capacidad bsica

Para el desarrollo humano la educacin es fundamentalmente un proceso de creacin de libertades, de preparar a la persona

170 / CAPTULO IV

Tasa neta de matriculacin en secundaria, 2002

para que pueda elegir conscientemente y tenga opciones en la vida. En tal sentido, los beneficios de la educacin son superiores a su papel como capital humano en la produccin de bienes4. En esta perspectiva, el Estado es el garante del acceso a la oportunidad de tener educacin. Esa responsabilidad la puede ejercer en su funcin de proveedor directo o regulando al sector privado, pero garantizando el acceso de la poblacin. En ambas funciones el Estado dominicano ha sido deficiente. La escuela pblica est reservada para las personas ms pobres, no como resultado de un ejercicio de equidad de dirigir el gasto pblico hacia los ms necesitados, sino como consecuencia de ineficiencias y conflictos que alejan de la escuela pblica a todas las personas que estn en capacidad financiera y fsica de buscar una privada. En adicin, el sistema educativo ha devenido en profundamente inequitativo5. As, las personas que nacen en pobreza estarn siempre en desventaja, ya que tienen mayor propensin a no desarrollar habilidades cognitivas en los primeros meses de vida6, asisten a escuelas de menor calidad, tienen menos acceso a servicios de salud y disfrutan de muy poca proteccin frente a adversidades naturales o econmicas e incluso crisis familiares; por lo cual terminan como personas adultas con muy poca capacidad para salir de la pobreza. A su vez, la educacin media es la que permite salir de la pobreza porque tiene mayores retornos, pero es a la que menos acceso tiene la poblacin pobre. En consecuencia, la educacin como institucin reproduce y multiplica el orden de inequidad de la sociedad dominicana al no poder garantizar a la ciudadana el mismo acceso a las oportunidades. Estos vnculos entre baja educacin, falta de ingreso y pobreza se aprecian emp-

Grfico IV.1

Tasa de pobreza vs. tasa neta de matriculacin en secundaria, 2002

50 45 40 35
Stgo DN Esp SD MN SPM LV LR SC LA Per PP MTS Val Dua SRod Daj
Sam

y = -31.05 + 49.00 R2 = 0.36

Sal

MC SJO HM Az Bar Ped ES MP Bao EP Ind SJ

30 25 20 15 0.2 0.3

SRam

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

Tasa de pobreza (mtodo NBI), 2002

Fuente: ODH/PNUD en base a SEE y FPobreSig

ricamente en las relaciones interprovinciales. En el Grfico IV .1 se observa que en las provincias donde la pobreza es ms acentuada, la tasa de matriculacin en educacin media es menor. A mayor privacin educativa menor calidad de vida disfrutan las personas en su edad productiva. Esto puede expresarse en el nivel de ingreso mensual que reciben, en un sentido limitado pero vlido. En las provincias donde los mayores de 14 aos tienen menos niveles de escolaridad, tambin registran ingresos per cpita inferiores (Grfico IV .2).

IV.2.1 ndice de Empoderamiento en Educacin (IEEd)

El ndice de Empoderamiento en Educacin (IEEd), junto con el empoderamiento econmico, en salud y en tecnologas de la informacin y la comunicacin determinan el empoderamiento individual. El empoderamiento individual y el colectivo definen el empoderamiento humano. La educacin, en el enfoque de desarrollo humano, tiene un valor en s misma que

CAPTULO IV / 171

Grfico IV.2
10 Escolaridad promedio (Mayores 14 aos) 2002 9 8

Escolaridad promedio de adultos y el ingreso mensual per cpita

vertir los recursos disponibles en mayores logros y realizaciones en la vida. Para medir el empoderamiento en educacin se ha construido un ndice que combina la cobertura y la calidad: la primera, como el indicador ms elemental de que las personas son alcanzadas por el sistema educativo, y, la segunda, como un referente del contenido y la profundidad de la educacin. Los valores resultantes expresan logros que no son ptimos, sino los mejores y peores dentro del contexto dominicano (Diagrama IV.1). La cobertura (ICobEd) se mide con cuatro indicadores: a) La tasa neta de matriculacin en la educacin bsica. b) La tasa neta de matriculacin en la educacin media. c) El valor absoluto de la desviacin para la igualdad7 por sexo de las personas matriculadas en bsica. d) El valor absoluto de la desviacin para la igualdad por sexo en la matriculacin del nivel secundario. La seleccin de estos indicadores miden cobertura educativa y la relacin de sexo de las y los que asisten a las escuelas. Para medir la calidad (ICalEd)8 se combinaron cuatro indicadores: a) El porcentaje de estudiantes que pasan de curso sin repetirlo (no repitentes). b) El porcentaje de docentes con grado de licenciatura o superior. c) La calificacin promedio obtenida en las pruebas nacionales del nivel bsico y del nivel medio. d) La cantidad de estudiantes por saln de clase. El primero es un indicador tradicional

y = 0.64 + 3.55 R2 = 0.60

SD Stgo SPM LR PP Dua Sal Esp LV LA Val SP Daj MTS MC HM Sam SRod MN

DN

SC 7 Bar 6 5 4 1.5 3.5 Ind Az Ped EP Per MP SJO ES

Bao SJM

5.5

7.5

Ingreso mensual per cpita (en miles RD$ 2004)

Fuente: ODH/PNUD en base a FPobreSig y Banco Mundial y BID.

va ms all de su rol en la creacin de capital humano, ya que tiene el potencial de habilitar a las personas para las relaciones interpersonales y mejora la autoestima, as como ayuda a las personas para que puedan ser sujetos de su propia historia; y ello es la base para el empoderamiento. Adicionalmente, la educacin es un medio a travs del cual se logran ampliar capacidades y se acrecienta la posibilidad de con-

Diagrama IV.1

ndice de Empoderamiento en Educacin (IEEd)

Cobertura (ICoEd)
- Tasa neta de matriculacin en bsica. - Tasa neta de matriculacin en media. - Desigualdad de gnero en matriculacin en bsica. - Desigualdad de gnero en matriculacin en media. - % de estudiantes no repitentes. - % de docentes con licenciatura o superior. - Calificacin promedio pruebas nacionales, bsica. - Calificacin promedio pruebas nacionales, media. - Estudiantes por saln de clase.

ndice de Empoderamiento en Educacin (IEEd)

Calidad (ICaEd)

172 / CAPTULO IV

de calidad del sistema, el segundo asume que el nivel educativo del maestro o maestra influye de manera determinante en los contenidos y en la forma de ensear. El tercero, el resultado de las pruebas nacionales, indica el aprovechamiento de los conocimientos del alumnado y, finalmente, el cuarto indicador manifiesta que la calidad est asociada a una relacin razonable en la cantidad de estudiantes por docente. Estos indicadores no son exhaustivos y se pueden sustituir o cambiar con otros en la medida en que las estadsticas estn disponibles. Del anlisis de estos ndices se puede concluir que: 1) La poblacin del Distrito Nacional9 es la que ms empoderamiento educativo tiene, seguida de Santiago Rodrguez, Dajabn, la provincia de Santo Domingo, Valverde, Salcedo, Monseor Nouel, Puerto Plata y Espaillat. Hay cinco provincias que estn en un nivel medio alto; 14, en un nivel medio

bajo, y cuatro, en el nivel relativo bajo. Estas son: Elas Pia, Bahoruco, El Seibo y Peravia (Mapa IV .1 y Cuadro IV .1). 2) El empoderamiento educativo est vinculado positivamente con la salud, con el empoderamiento econmico y con el empoderamiento en tecnologas de la informacin y la comunicacin, y tiene una relacin inversa con el nivel de pobreza y con las privaciones. Estas relaciones se dan en diversos niveles de intensidad y dan cuenta del proceso sinrgico que existe entre estos empoderamientos (Anexo IV .1). 3) No hay vnculos estadsticos entre cobertura y calidad10. Las provincias cuya poblacin tiene mejores niveles de cobertura son Santiago Rodrguez, el Distrito Nacional y Espaillat; mientras que las que registran mejores niveles de calidad son Hato Mayor, Distrito Nacional y Dajabn. Los logros en ambas dimensiones se combinan de forma que permiten clasificar las provincias en cuatro categoras (Grfico IV .3):

La educacin tiene valor como fin y como medio

Mapa IV.1 ndice de Empoderamiento en Educacin (IEEd), por provincia

Esp 0.589 MTS 0.572 Stgo 0.529 LV 0.537 MN 0.602 Az 0.447 Bao 0.383 Ind 0.525 Ped 0.408 Bar 0.487 SJO 0.498 Dua 0.556 SRam 0.552 Sam 0.535

MC 0.576 Daj 0.648 EP 0.387 SJ 0.553 Val 0.663 SRod 0.663

PP 0.594

Sal 0.614

MP 0.427 SD 0.638

SC 0.567

HM 0.574 SPM 0.576

ES 0.378 LR 0.570 LA 0.472

Per 0.305 DN 0.784

Leyenda 0.665 o ms 0.454 - 0.664 0.424 - 0.453

Fuente: ODH/PNUD en base a SEE y ENDESA, 2002.

Menor o igual a 0.423

CAPTULO IV / 173

Grfico IV.3
0.8 0.7 0.6 0.5 Calidad 0.4 0.3 0.2 0.1 0.2
Fuente: ODH/PNUD

Cobertura y calidad en la educacin

Alta cobertura y alta calidad HM Ind Bar EP Bao MP Ped Az LR SJM SRam LA Daj MCMN Sal SD SRod LV SPM PP Val SC MTS Dua Esp Sam Stgo SJO Alta cobertura y baja calidad 0.5 0.6 Cobertura 0.7 0.8 0.9 DN

Baja cobertura y alta calidad

ES

Es importante recalcar que, al igual como ocurre con todos los componentes de los ndices de empoderamiento, el calificativo de alta calidad o baja calidad est en trminos relativos a la situacin general del pas y se refiere al contexto del desempeo observado. Por lo tanto, el hecho de que el Distrito Nacional, Hato Mayor y Dajabn resulten con los mayores ndices de calidad significa que las otras provincias registran peores valores en los indicadores seleccionados para medir la calidad. El propsito del anlisis es visibilizar las carencias y potencialidades que presentan las provincias con el objetivo de apoyar la definicin de polticas pblicas ms eficientes, as como analizar las posibilidades de empoderamiento con que cuenta la sociedad dominicana. Las polticas orientadas a mejorar el acceso suelen despertar rpidos y slidos consensos, no as cuando se trata de elevar la calidad y la eficacia del sistema educativo, pues esto implica reorganizar el trabajo docente, evaluar el personal, crear incentivos, mecanismos de control y supervisin, instrumentos de rendicin de cuentas y, a veces, cambios de poderes polticos, como descentralizacin o participacin comunitaria.

Baja cobertura y baja calidad 0.3

Per 0.4

Alta cobertura y baja calidad. Baja cobertura y baja calidad. Baja cobertura y alta calidad. Alta cobertura y alta calidad. As, hay ocho provincias, que registran baja calidad y cobertura: Peravia, Pedernales, Bahoruco, Elas Pia, El Seibo, Azua, Monte Plata y La Altagracia. Otras siete provincias tienen baja cobertura y alta calidad: Barahona, Independencia, Hato Mayor, La Romana, San Juan, Snchez Ramrez y La Vega. Siete ms tienen alta cobertura pero baja calidad: San Jos de Ocoa, Santiago, Saman, San Cristbal, Duarte, Espaillat y Mara Trinidad Snchez. Finalmente, diez estn en situacin de alta calidad y cobertura dentro del contexto nacional: el Distrito Nacional encabeza las posiciones, seguido de dos provincias fronterizas (Dajabn y Santiago Rodrguez) y las provincias de Santo Domingo, Salcedo, Monseor Nouel, Valverde, Puerto Plata, San Pedro de Macors y Montecristi.

Resultados por indicadores

Los resultados por indicadores reflejan que en el aspecto de cobertura, en educacin bsica, hay una relativa homogeneidad entre las provincias11, con un promedio nacional de 85.6%; no ocurre igual en la matriculacin de la enseanza media, cuya variacin interprovincial es 5.4 veces ms grande que en la bsica. En la matriculacin media, el promedio nacional es del 34.5%, movindose dentro de un rango de un 45% en el Distrito Nacional y un 17% en Elas Pia. La relacin por sexo entre las personas que estn matriculadas en la educacin bsica y la media, indica que:

174 / CAPTULO IV

Cuadro IV.1
Calidad ndice de Cobertura (ICoEd) ndice de Calidad (ICaEd) Valor
0.716 0.539 0.606 0.570 0.520 0.566 0.550 0.509 0.458 0.506 24 24.7 21.1 33.4 29.7 23.6 25.9 23 28.6 26.3 28.3 25.1 18.6 57.6 55.6 57.4 55.8 57.1 31 20 32 30 39.5 41.7 57.7 59.4 56.8 18.6 82.3 31 29 13 8 59.3 60.8 57.3 54.8 5.1 22.3 15 24 16 23 18 9 6 17 26 56.6 55.6 54.1 54.7 57.2 59.6 54.9 54.3 48.1 5.2 23.7 9 13 23 18 7 4 17 21 32 25.9 29.9 30.9 21 30.5 22.5 25.9 22.3 32.8 26.7 15.5 59.5 12 13 5 32 26 11 17 9 24 21 23 14 2 19 27 30 4 29 8 20 6 31 0.606 0.512 0.656 0.555 0.635 0.648 0.526 0.552 0.558 0.640 0.669 0.462 0.637 0.446 0.498 0.469 0.392 0.403 0.281 0.282 0.319 0.402 25.2 102.2 17 22 10 19 16 12 21 20 18 14 8 25 15 26 23 24 29 27 32 31 30 28 0.546 0.635 0.488 0.585 0.499 0.464 0.580 0.552 0.516 0.429 0.390 0.588 0.358 0.528 0.445 0.425 0.461 0.414 0.493 0.484 0.438 0.202 18.5 103.7

ndice Empoderamiento en Educacin (IEEd), por provincia

Posicin de la provincia segn el ndice de Empoderamiento en Educacin (IEEd) #
1 12 3 7 14 8 10 16 24 17 11 2 20 5 18 22 6 9 15 27 30 4 31 13 25 28 23 29 19 21 26 32

Cobertura

Valor absoluto Tasa neta Tasa neta de la desviacin de asisten- de asisten- para la igualcia en cia en Provincia dad por sexo primaria secundaria en la primaria, 2002 2002 2005-2006 Valor # Valor # Valor # Valor
0.851 0.786 0.690 0.706 0.709 0.662 0.653 0.678 0.720 0.646 1 2 6 5 4 9 11 7 3 13

Valor absoluto % de % de Calificacin Estudiantes Calificacin de la desviapromedio en por saln cin del 50% estudiantes docentes con promedio en que no son licenciatura pruebas naciode clase, pruebas naciopor sexo en la repitentes, o superior, nales, bsica, nales, media, 2005-2006 secundaria, 2005-2006 2002-2006 2005-2006 2002-2006 2005-2006 # Valor Valor Valor # # # Valor # Valor Valor # #
4.6 2.8 5.4 5.7 5.3 4.5 4.7 4.6 3.8 4.5 4.8 3.1 4.4 5 5.4 5.3 1.7 6.3 5.4 6.6 5.7 5.7 3.9 5.5 7.1 3.8 7.1 4.2 3.2 5.5 5.7 11.5 5.2 32.9 187.1 4 22 25 32 90.1 93.3 89 90.2 94.7 2.2 9.2 23 30 5 31 8 93.5 94.8 92.7 92.2 95.4 17 7 22 24 5 56.1 53.3 61.6 46 33.4 17 23 5 26 32 15 3 9 16 21 17 1 28 20 29 27 24 7 93.7 91.8 94 97.6 94.2 92.5 93 94.1 93.4 94.5 93.4 91.6 91 15 26 12 1 10 23 21 11 18 8 18 27 28 49 58.7 54.4 59.9 57.8 74.5 51.2 69.7 55.8 41.9 55.2 39.5 43.2 25 10 20 7 12 2 24 4 18 28 19 30 27 61.4 60.9 54.3 59.1 57.8 52.2 59.8 53.6 59.8 55.5 57 64.3 51.5 2 5 28 11 13 31 8 30 7 25 19 1 32 54 61.1 53 57.9 56.3 52.3 59.9 55 56.2 55.2 50.7 60.6 53 25 1 27 6 10 29 3 15 11 14 30 2 28 13 2 19 26 18 11 14 12 6 10 97.5 90.8 93.6 97 92.1 93.9 95.1 94.5 94 95.9 2 29 16 3 25 14 6 8 12 4 58.6 56.8 56.9 54.4 73 58.9 79.2 57.5 53.4 60 11 16 15 21 3 9 1 14 22 6 61.2 57.7 60.9 57.8 56.4 56.1 53.8 54.7 59.2 56 3 14 4 12 20 21 29 27 10 22 58.4 54.5 55 56.9 54.6 53.7 54.1 54.1 50.3 55.9 5 20 16 8 19 26 24 22 31 12 25.8 18.1 22.4 28.9 25.9 19.5 27.2 23.1 25.7 30.3 16 1 7 25 18 3 22 10 15 28

#
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32

10 1 3 19 4 4 17 13 2 20 3.11 2.37 2.37 0.12 1.74 2.1 3.4 2.78 2.26 1.78 1.15 2.7 2.75 1.65 0.41 2.85 2.76 2.8 32 27 31 5 10 4 26 23 25 28 16 17 2 11 14 30 24 15 12 7 21 22

45 43.8 41.4 38.4 37.2 36 34.9 38.2 40.2 33.8

1 2 3 7 10 11 13 8 4 15

0.02 3.25 2.47 0.16 1.38 2.41 1.41 1.96 2.5 1.02

1 29 19 3 8 18 9 13 20 6

13 25 15 31 7 9 23 8 16 12 10 26 6

37.9 27.1 39.3 28.9 32 35.6 29.7 31.6 30.7 38.6 34.6 31.3 33.7

9 23 5 22 17 12 21 18 20 6 14 19 16

30 27 22 21 29

25.1 26.4 25.5 25.2 22.5

27 24 25 26 29

Alto DN 87.6 SRod 92 Daj 89 SD 84.6 Val 88.7 Sal 88.7 MN 85.8 PP 87.1 Esp 89.1 SPM 84.5 Medio/Alto MC 87.1 HM 82.2 MTS 86.3 LR 79.6 SC 88.4 Dua 88.2 SJM 82.9 SRam 88.3 LV 86.2 Sam 87.2 Stgo 87.6 Ind 82 SJO 88.5 Medio/Bajo Bar 80.8 LA 81.6 Az 83.1 MP 83.5 81.3 Ped Bajo EP 81.4 Bao 77.3 ES 82.3 Per 85.3 Nacional 85.6 4.0 D.I.a Amplitudb 17.3

28 32 24 18

17 20.8 19.7 23.9 34.5 22.5 89.4

32 30 31 28

4.65 2.9 3.52 0.86 1.43 51.3 225.7

Nota: Este ndice, a diferencia de los dems, tiene 32 provincias; es decir, Santo Domingo y el Distrito Nacional aparecen desagregados. Para la comparacin con los otros ndices se manejan 31 provincias. a La diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin. b La amplitud de la diferencia es el (mximo-mnimo)/media simple por 100. Fuente: ODH/PNUD Ver nota tcnica sobre el clculo del ndice de Empoderamiento Humano

 Las diferencias interprovinciales12 por sexo y el rango de variacin13 es mayor en la bsica que en la educacin media. La distancia para llegar a la paridad, es decir, al 50% de hombres y mujeres, es menos en bsica que en media. En la bsica, la relacin entre nias y nios matriculados es casi pareja en el Distrito Nacional, La Romana y la provincia de Santo Domingo, y en todas las provincias hay menos nias matriculadas que nios. En la media ocurre lo contrario: en todas las provincias hay ms nias que nios matriculados, siendo las provincias San Juan, Santiago Rodrguez y Hato Mayor las que tienen menor disparidad.

En resumen
La educacin tiene un valor en s misma, mucho ms abarcador que su rol en el capital humano como insumo en una funcin de produccin. Para medir el nivel de empoderamiento en educacin se cre un ndice de empoderamiento que combina cobertura con calidad y result que, dentro del contexto dominicano, las poblaciones del Distrito Nacional, Santiago Rodrguez, Dajabn, provincia de Santo Domingo y Valverde son las que muestran mayores niveles de empoderamiento. Las diferencias interprovinciales de cobertura son mayores en la media que en la bsica. La relacin por sexo entre las y los matriculados registra una mayor diferencia interprovincial en la bsica que en la media. No hay mucha diferencia interprovincial entre en el nivel de repitentes, aunque la disparidad es mayor con relacin al porcentaje de profesorado con grado acadmico de licenciatura. Hay poca diferencia interprovincial en las calificaciones de las pruebas nacionales y ligeramente ms dispersin en la cantidad de estudiantes por saln clases.

La poltica educativa dominicana ha estado desproporcionadamente concentrada en la expansin de la cobertura y ha descuidado los aspectos de calidad y eficiencia

No hay mucha diferencia entre el porcentaje de estudiantes que no son repitientes a nivel provincial14. El porcentaje de profesores con grado acadmico de licenciatura y superior registra una media nacional de 56.8%, en un intervalo entre el 33.3% de Pedernales y el 79.2% de Monseor Nouel. La calificacin de las pruebas nacionales en el perodo 2002-2006 de bsica no arroja diferencias significativas entre las provincias15. Es interesante observar que las provincias con mejores calificaciones son: Independencia, Montecristi, Distrito Nacional, Dajabn y Hato Mayor. El fenmeno se repite con respecto a los resultados en las pruebas nacionales en media, las provincias con mejores calificaciones son: Hato Mayor, Independencia, San Juan, Elas Pia y el Distrito Nacional. La cantidad de estudiantes por saln de todos los niveles educativos registra una media nacional de 26.7, con un rango de distancia entre el mximo y el mnimo que equivale al 60% de la media. El mximo se registra en La Romana y el mnimo en Santiago Rodrguez.

IV.2.2 Cobertura en primaria y secundaria

Al igual que en muchos pases de Amrica Latina, la poltica educativa dominicana ha estado desproporcionadamente concentrada en la expansin de la cobertura y ha descuidado los aspectos de calidad y eficiencia. A pesar de haber logrado altas tasas de matriculacin y asistencia escolar, las altas tasas de repeticin y desercin, impiden que los estudiantes alcancen niveles adecuados de educacin, lo que debilita sus posibilidades de empoderamiento individual16.

176 / CAPTULO IV

Cobertura y sexo
En 2006, la tasa neta de matriculacin de los nios y nias de todo el pas en bsica17 fue de 92 por cada 100. Por sexo, hay una ligera ventaja para las nias. De cada 100 nias 93.3 estn matriculadas, frente a 91 de cada 100 en el caso de los nios. Esta informacin solamente est disponible a nivel regional, segn la establecida en 2004 con diez regiones18. Se constata que la regin Higamo (Monte Plata, Hato Mayor y San Pedro de Macors) registra la ms baja cobertura y la mayor disparidad por sexo, en beneficio de las nias. De otra parte, las cuatro provincias de la regin Cibao del Noroeste (Montecristi, Valverde, Dajabn y Santiago Rodrguez) son las que registran la mayor cobertura. Los esfuerzos para aumentar las tasas de matriculacin escolar se han concentrado en el nivel primario. La encuesta ENHOGAR 2006 reporta que, a nivel secundario, solamente el 36.8% de los hombres y el 51.9% de las mujeres de 14 a 17 aos estaba asistiendo a la escuela. En todas las regiones, las mujeres tienen una mayor tasa de matriculacin que los hombres, pero donde mayor diferencia hay es en la regin Cibao Noroeste (29%) y Enriquillo (24.6%), mientra que en las que hay mayor equidad son la regin de Cibao Norte (7%) e Higamo (8.5%). Cabe mencionar que en la regin Enriquillo hay una mayor diferencia en el acceso por sexo, en donde la matriculacin de nias supera en ms de 8% la de nios .2). (Anexo IV En este nivel educativo, el reto es doble: por un lado, se debe promover la insercin y permanencia de todos los jvenes en la escuela media, y, por otro, hacer un esfuerzo adicional con el sexo masculino. Estas medidas deben acompaarse de las inversiones en infraestructura necesarias. Respecto a las diferencias de matricula-

cin en las zonas urbanas y rurales, no existe diferencia significativa a nivel primario. De hecho, en 2006, la diferencia en los primeros niveles rurales no es significativamente inferior a la zona urbana, pero el 51% de las escuelas del pas slo llega hasta el 5to. grado, situacin que afecta principalmente a la zona rural19. Puesto que la educacin media es una capacidad fundamental para mejorar sustancialmente los ingresos personales, deben incrementarse los esfuerzos para ampliar el acceso y la permanencia en la escuela media de las y los nios y jvenes, especialmente en las reas ms pobres y en los sectores rurales20, ya que la pobreza y el analfabetismo21 acentan esta situacin22. En trminos generales, la diferencia de gnero entre la poblacin guarda una estrecha relacin con los niveles de pobreza. En efecto, tomando como base la proporcin de nias a nios matriculados durante el perodo 2005-2006 en las provincias y relacionndolo con la tasa de pobreza se aprecia una relacin negativa; es decir, a mayor pobreza menor tasa de feminidad (Grfico IV .4).

Hay ms homogeneidad interprovincial en calidad que en cobertura educativa

Una disgresin metodolgica

La medicin de la equidad de gnero que se desprende de la Encuesta Nacional de Hogares de Propsitos Mltiples (ENHOGAR) 2006 es diferente de la utilizada en el IEEd en dos sentidos: primero, la ENHOGAR mide la tasa de matriculacin neta; es decir, la poblacin de 6 a 13 aos en la bsica y de 14 a 17 aos en la media, mientras que en el IEEd se utiliza el nmero de estudiantes matriculados reportado por la Secretara de Educacin (SEE). Segundo, la encuesta de la Oficina Nacional de Estadstica (ONE) mide la relacin entre la cantidad de nias matriculadas por cada cien entre la cantidad de nios matriculados por cada cien, pero el IEEd compara la

CAPTULO IV / 177

Grfico IV.4
1.02

Tasa de pobreza vs tasa de femenidad de matriculadas en el nivel bsico, 2002 / 2005 - 2006

Tasa de femenidad en el nivel bsico, 2005-2006

1.00 0.98 0.96 0.94 0.92 0.90 0.88 0.86 0.84 0.82

DN SD Stgo

LR LA Per MN PP LV Esp SC SPM Val Sam

y = -0.23x + 1.04 R2 = 0.63

Bar

poblacin en edad escolar, mientras que Bahoruco, Hato Mayor y El Seibo en los nios y nias de 6 a 9 aos; Santiago Rodrguez y Salcedo en los nios y nias con edades entre 10 a 13 aos, y el Distrito Nacional y la provincia de Santo Domingo en el tramo de 14 a 17 aos.

HM Dua MTS SJO Ind Sal Daj MP SRam Ped Az Bao MC SRod SJ ES EP

La educacin privada dominicana

Qu motiva a que muchas familias de ingresos modestos utilicen escuelas privadas en Repblica Dominicana? Aunque en la mayora de los pases la enseanza privada existe para los grupos de altos ingresos, en Repblica Dominicana est muy difundida esta prctica en cualquier estrato social. Las razones son: a) En algunas zonas urbanas, la cobertura de la escuela pblica es deficiente, ya que la infraestructura no aument con la misma velocidad que las inmigraciones. En Santo Domingo hay una mayor infraestructura escolar privada que pblica. En el resto del pas hay un predominio de aulas pblicas, especialmente en la zona rural y en las ciudades menores. b) La calidad de la educacin pblica mantiene rezagos importantes, tal como veremos ms adelante. La insuficiencia de aulas y el deterioro de la calidad empujan a sectores cada vez ms amplios hacia la escuela privada. Es importante destacar que en Repblica Dominicana la educacin privada ha cumplido una funcin importante dentro el sistema educativo, al complementar la oferta del sector pblico y permitir un acceso ms amplio a los nios y nias. El 44% de los estudiantes del nivel inicial, el 18% de bsica, el 24% de media, el 24% de especial y el 5% de adultos en el ciclo 2005-2006 asistieron a establecimientos privados, lo que suma cerca de medio

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

Tasa de pobreza (mtodo NBI), 2002

Fuente: ODH/PNUD en base a SEE y FPobreSig

cantidad de nias matriculadas con la cantidad de nios. La razn por la cual no se utiliz la informacin de ENHOGAR en el clculo del IEEd es que no est disponible por provincia, mientras que s lo est la informacin de la Secretara de Educacin (Anexo IV .3).

La cobertura segn el Censo 2002

A pesar de haber ampliado la cobertura, especialmente en bsica, los nios y nias estn ingresando tarde al sistema educativo nacional. Esta realidad afecta sus posibilidades de desarrollo y permanencia en la escuela23. Para 2002, el Censo de Poblacin y Vivienda registr que el 27% de nios y nias de 6 a 9 aos no asista a la escuela (Anexo .4). IV Peravia y La Altagracia tenan la mayor proporcin de nios y nias fuera del sistema escolar para todos los tramos de edad; y Elas Pia y Pedernales para los de 10 a 13 aos. Por otro lado, Santiago Rodrguez tena la mayor cobertura escolar en el total de la

178 / CAPTULO IV

milln de estudiantes o el 21% de la matrcula nacional (Cuadro IV.2). En este sentido, la educacin privada ha contribuido a alcanzar el derecho bsico de educacin para todos, pero, paradjicamente, esta meta se asocia a la exclusin y a la desigualdad en el acceso al imponer una barrera econmica para matricularse. En las provincias ms pobres la oferta de educacin privada es casi nula (Grfico IV .5). Esto permite inferir que la educacin privada ha prosperado como una consecuencia de las carencias y limitaciones del sistema educativo pblico, y no como una opcin alternativa.

Cuadro IV.2
Nivel
Inicial Bsica Media Especial Adulto/as Total

Matrcula por nivel y sector, 2005-2006

Privado
93,617 274,232 115,409 1,186 5,294 489,738

Pblico
112,438 1,246,363 353,753 3,289 108,854 1,824,697

Semi oficial
5,458 26,756 11,937 419 3,390 47,960

Total
211,513 1,547,351 481,099 4,894 117,538 2,362,395

Fuente: Departamento de Estadsticas, SEE

en los niveles que demanda la transformacin de la sociedad dominicana. Tampoco ha logrado que desarrollen la capacidad de aprendizaje, ni las habilidades para integrarse productivamente al mercado laboral, ni mucho menos la conciencia ciudadana para convertirse en agentes de cambio social. Los niveles de dominio de las y los estudiantes que han tomado las pruebas nacionales en matemticas, lenguaje y casi todas las reas han revelado resultados pobres, incluyendo el estudiantado de la educacin media26.

IV.2.3 Calidad en primaria y secundaria

El mayor problema de la educacin dominicana no es el acceso, sino la calidad; a juzgar por la preparacin que tienen quienes egresan de la educacin secundaria y que llegan a las universidades. Esto plantea la necesidad de una revisin de la relacin entre los escasos recursos asignados a la funcin educativa, la gestin de los mismos y los resultados cualitativos. Las evaluaciones realizadas internamente y las comparaciones internacionales muestran muy bajos niveles de dominio y desarrollo de competencias y habilidades. Un estudio comparado, realizado por la UNESCO24, encontr que el alumnado de tercer y cuarto grado de bsica en Repblica Dominicana tienen niveles de aprovechamiento en lenguaje y matemticas que se encuentran entre los dos peores de Amrica Latina, regin que de por s se encuentra entre las escalas de calidad de la educacin .5). ms bajas del mundo25 (Anexo IV La reforma educativa que se ha venido implementado en los ltimos 15 aos no ha logrado que los estudiantes aprendan los fundamentos de las reas bsicas del saber

Grfico IV.5
0.45 % de estudiantes en colegios privados, 2005-2006

Tasa de pobreza y % de estudiantes en colegios privados, 2002 / 2005-2006

DN

0.36 SD LR 0.27 Stgo MN 0.09 PP LV SPM Per SC Esp LA

y = -0.60x + 0.45 R2 = 0.71

0.18

0.00 0.2 0.3 0.4

SJ HM SJO Sam Val SRam Az SRod Bar MP Bao MC Ped Ind Daj ES 0.5 0.6 0.7 0.8

Dua MTS Sal

EP 0.9

Tasa de pobreza (mtodo NBI), 2002

Fuente: ODH/PNUD en base a SEE y FPobreSig

CAPTULO IV / 179

Estudiantes por saln de clase

Una forma de medir la calidad es considerar la cantidad promedio de estudiantes por aula. En el ciclo lectivo 2005-2006 haba un promedio de 26.7 estudiantes por aula27, cifra que vara por nivel educativo y por sector (Anexo IV .6). Cuando decimos aulas o salones de clase nos referimos al total de las tandas por aula que se verificaron en el ao bajo estudio y no a la cantidad de aulas fsicas que existen en los planteles. Por ejemplo, si en un aula fsica se dan clases por la maana y por la tarde, en total hay dos tandas por aula, por lo que diremos que hay dos salones de clase.

Estos promedios tan elevados reflejan lo habitual que resulta que en la misma planta fsica operen tres escuelas separadas en horas distintas, con direccin y administracin diferentes, y con un mobiliario y equipos adecuados para nios de bsica, que en una segunda tanda son ocupados por jvenes de media y en la noche por adultos, que los deterioran. Esta situacin demanda a su vez que el espacio fsico sea desalojado rpidamente al trmino de cada tanda para dar espacio a la poblacin del siguiente centro educativo, todo lo cual es incongruente con una adecuada educacin. Los mayores problemas de concentracin de escuelas diferentes por plantel tienen lugar en las provincias de mayor poblacin urbana o en aquellas que reciben mayor inmigracin como consecuencia de la falta de inversiones en nuevas escuelas para dar respuesta al crecimiento demogrfico. Tambin se registran niveles crticos de escasez de planteles en otras provincias como Snchez Ramrez, Bahoruco, Azua, Independencia y Elas Pia. Una comparacin de las informaciones disponibles29permite sacar las siguientes conclusiones: 1) En la educacin privada hay menos estudiantes por aula que en el sector pblico (Anexo IV .6). 2) La diferencia interprovincial de estudiantes por aula es ms intensa en la educacin bsica y de adultos que en la inicial y la media. 3) Las diferencias interprovinciales de la cantidad de estudiantes por aula y la amplitud de la diferencia es ms intensa en la educacin privada que en la pblica. 4) En San Jos de Ocoa, San Juan, Bahoruco, Santiago Rodrguez y Salcedo, las escuelas pblicas tienen, en promedio, menos estudiantes que las privadas.

El promedio nacional es de 2.07 escuelas pblicas por cada plantel fsico

El pas ha recurrido a operar varias escuelas en una misma edificacin para combinar la escasez de recursos con la amplia cobertura educativa. Por ejemplo, en todo el sistema educativo pblico preuniversitario haba 1.8 millones de estudiantes en el ao lectivo 2005-2006, distribuidos en 5,415 planteles, con unas 31,248 aulas. Eso arroja promedios de 337 alumnos por plantel y 58 por aula. Estos nmeros no llamaran mucho la atencin a no ser porque se trata de simples promedios y no registran el impacto del tamao de los planteles distribuidos en el territorio, lo cual determina una gran concentracin en algunos lugares y muy baja en otros. En ciertos barrios urbanos hay un solo plantel escolar para una poblacin de miles de estudiantes. En el Distrito Nacional, el promedio de estudiantes por plantel se eleva a 931 y en la provincia Santo Domingo a 861.5. El promedio nacional es de 2.07 escuelas pblicas por cada plantel fsico. En el Distrito Nacional y la provincia de Santo Domingo, que son los casos ms crticos de hacinamiento escolar, funciona un promedio de 2.45 y de 2.40 escuelas por plantel, respectivamente28 .

180 / CAPTULO IV

Estudiantes por saln

5) En las escuelas del sector pblico, las provincias ms pobres tienen menos estudiantes por aula (Grfico IV .6). Una causa es que la pobreza ha fomentado la emigracin de la poblacin hacia provincias menos pobres, dejando las aulas ms despobladas, as como tambin ha promovido una mayor desercin escolar. 6) Los datos provinciales no reflejan una relacin entre la proporcin de la poblacin que est matriculada en la escuela y la cantidad de estudiantes por aula, principalmente en el nivel medio30. 7) En promedio, es decir, tomando en cuenta todos los niveles (inicial, bsica y media), las provincias con ms estudiantes por aula son La Altagracia, en el sector privado, y La Romana, en las escuelas pblicas; mientras que las de menor hacinamiento son El Seibo, en colegios privados, y Santiago Rodrguez, en el sector pblico (Anexo IV .6). .2 resume Finalmente, el Recuadro IV

Grfico IV.6
42 37

Relacin entre nivel de pobreza (NBI) y estudiantes por aula en sector pblico
LR SD Per SPM

y =-21.34 + 38.38 R2 = 0.29

Az Ped Sam Val Bar Ind ES SJO 0.7 SJM Bao EP MP 0.8

32 27 22 17

DN Stgo MN Esp

SC LV

LA

PP

MC HM Dua SRam Daj MTS Sal SRod 0.5 0.6

0.2

0.3

0.4

Tasa de pobreza (NBI)

Fuente: ODH/PNUD en base a SEE y Banco Mundial y PNUD 2005

una medicin de la cantidad de aulas que son necesarias en el pas por provincia. Se ha estimado que se necesitan casi 17 mil nuevas aulas, la mayora de las cuales deber ser construida en el Distrito Nacional, en Santo

Recuadro IV. 2

Cuntas aulas hacen falta?

Sin embargo, hay provincias donde la cantidad de aulas necesarias respecto de las que disponen actualmente es muy alta. Por ejemplo, en Pedernales, a las 119 aulas que hay actualmente habra que aadir 98 ms para evitar el hacinamiento en los salones de clase, lo que representa un aumento del 82%. Otras provincias con alta deficiencia relativa de aulas son San Pedro de Macors (64% de incremento), San Cristbal y Saman (62%), y Peravia (58%). Es relevante aclarar que en la estimacin hay algunas provincias que arrojan valores negativos de deficiencia de aulas y, por lo tanto, habra aulas de ms. La explicacin es que en esas provincias la cantidad promedio de estudiantes por aula y tanda es menor al valor que se utiliz en la estimacin de 25 estudiantes. Por lo tanto, en Dajabn, Salcedo y Santiago Rodrguez no habra falta de aulas en trminos generales. Y para incorporar a los que hoy no asisten? Las 16,854 aulas fsicas que es necesario construir para que toda la poblacin en edad escolar no sufra hacinamiento, conservando las tasas de repeticin de cursos y sobreedad actuales, y teniendo en cuenta los adultos que estudian, se concentran principalmente en las mismas cuatro provincias: Distrito Nacional y Santo Domingo (16% del total), San Cristbal (13%), Santiago (12%) y San Pedro de Macors (7%). La cantidad de planteles correspondiente en este grupo de provincias es de 1,133. En este caso, en San Pedro de Macors faltaran 89% ms de las aulas que hoy tiene la provincia, en San Cristbal habra que aumentar 87,% y en Peravia, 80%.

Para estimar las aulas fsicas necesarias se parti de la existencia en 2005-2006 y se supuso una cantidad de tandas por aula de 1.5, as como 25 estudiantes por aula y tanda. Con esta informacin, se estim, en primer lugar, la cantidad de aulas que seran necesarias con la matrcula actual, sin hacinamiento. En segundo lugar, se calcul la infraestructura necesaria si se incorporaran al sistema educativo los nios, nias y jvenes en edad escolar que actualmente no estn estudiando. A nivel nacional, para que todos los estudiantes que hoy asisten a algn centro educativo lo hagan en condiciones apropiadas, hacen falta 11,229 aulas, un 22% ms que la cantidad actual. Pero, si adems se desarrolla una poltica para incorporar a la poblacin en edad escolar que hoy no est recibiendo educacin formal, habra que pensar en construir 5,625 aulas adicionales, para un total de 16,854 en todo el pas. Considerando que actualmente el promedio de aulas que tiene un plantel es siete, entonces se necesitaran construir unos 1,600 planteles, en el primer caso, y 800 ms para atender a toda la poblacin en edad escolar (2,400 en total). Cuntas aulas hacen falta en cada provincia para que nuestros/as estudiantes no estn hacinados/as? La mitad de las aulas que se necesitan en el pas para que los estudiantes que hoy asisten a la escuela no estn hacinados deberan construirse en cuatro provincias: Distrito Nacional y Santo Domingo (1,945), San Cristbal (1,510), Santiago (1,241) y San Pedro de Macors (853).

CAPTULO IV / 181

Domingo, San Cristbal, Santiago y San Pedro de Macors (Anexo IV .7).

Estudiantes de nuevo ingreso, promovidos y repitientes

En el sistema educativo prevalecen altas tasas de repeticin y desercin: a medida que avanza la edad se abre la brecha entre la cantidad de aos que se ha permanecido en la escuela y la cantidad de aos efectivamente aprobados31. Para alcanzar los fines de la educacin es necesario que el estudiantado ingrese y permanezca en la escuela, se integre a los conocimientos, las competencias, valores y creencias, as como a los patrones de comportamiento pertinentes para su vida en sociedad32. Eso seala que la cantidad de aos perdidos es slo un indicador, pues el hecho de haberlos aprobado tampoco es una muestra fehaciente de que se haya conseguido el objetivo. En el sistema educativo dominicano, del total de estudiantes que cursaron en el ciclo 2005-2006, el 5.3% son repitientes. Hay provincias donde las y los estudiantes que repiten superan el 10% de la matrcula, como en El Seibo y Elas Pia. Mientras que en las provincias de La Romana, el Distrito Nacional y Santo Domingo, la proporcin de repitientes no alcanza el 3%. Tambin hay diferencias entre sectores. Mientras que el 6.5% de la matrcula de escuelas pblicas son estudiantes repitientes, en las escuelas privadas slo el 1.2% de los alumnos tienen esta condicin. En cuanto a los estudiantes nuevos, preocupa que la proporcin de estudiantes de nuevo ingreso sea reducida en las provincias de Valverde y Santiago Rodrguez. En estas dos provincias esta tasa es inferior al 10%, mientras que en el promedio nacional el 20% de la matrcula corresponde a estudiantes de nuevo ingreso.

En general, se puede afirmar que las diferencias interprovinciales y la amplitud de la diferencia son mayores en los repitientes, que en los nuevos y los promovidos, acusando estas diferencias una mayor intensidad en la educacin privada que en la pblica. (Anexo IV .8 y IV .9).

Desercin
Para ampliar la permanencia en el sistema educativo es fundamental conocer los motivos por los que los estudiantes abandonan la escuela, a fin de disear los programas adecuados que fomenten la continuidad en el sistema. Sin duda, cualquier poltica de este tipo debe estar acompaada de las correspondientes inversiones en infraestructura y recursos, puesto que, como ya se analiz, no hay holgura en la infraestructura disponible actualmente. El principal motivo que alegan nios, nias y adultos para abandonar sus estudios primarios y secundarios es econmico, porque no tienen recursos o deben trabajar (cerca del 70% en los hombres y 36% en las mujeres para ambos niveles), con poca diferencia interprovincial en los resultados y con un rango de amplitud de la diferencia tambin relativamente bajo. Para las nias y adolescentes, adems del motivo econmico, otra razn por la que dejan los estudios es el matrimonio o la unin en pareja (30% en bsica y 36% en media). Cabe destacar que, en el caso de las mujeres, no se puede determinar si estos motivos son mutuamente excluyentes. Es decir, es muy probable que las nias y mujeres que hayan dicho que han abandonado sus estudios para casarse o unirse tambin se hayan visto en la necesidad de emplearse para participar del sustento de sus nuevas familias. Los datos permiten apreciar la situacin particular de dos provincias: Santiago Rodr-

A medida que avanza la edad se abre la brecha entre la cantidad de aos que se ha permanecido en la escuela y la cantidad de aos efectivamente aprobados

182 / CAPTULO IV

guez, donde los problemas de infraestructura en la educacin bsica estn ms marcados que en las otras provincias y afectan al 20% de las mujeres y al 12% de los hombres; y Pedernales, donde el unirse en pareja o casarse explica el 50% de los casos de mujeres que abandonan sus estudios bsicos, mucho ms que para el resto del pas. En los Anexos IV .10 y IV .11 se muestra la situacin para todas las provincias. Este anlisis permite inferir que debe aplicarse una combinacin de polticas para darle continuidad a la matrcula educativa. Mientras persistan los altos niveles de pobreza ser difcil evitar que las y los jvenes abandonen la escuela para trabajar. Es posible impulsar un sistema que les permita continuar estudiando, a pesar de tener que trabajar o asumir labores domsticas para sobrevivir. Existen numerosas experiencias en la regin que combinan la asistencia a la escuela, recibir un ingreso y el cuidado de nios y nias. Finalmente, y aunque no est reglamentado formalmente, persiste la prctica de expulsar a las jvenes embarazadas de las escuelas y liceos.

no se hayan presentado en la primera o hayan desaprobado el examen en la convocatoria anterior; tambin las y los estudiantes que hayan cursado y aprobado el ltimo grado del nivel correspondiente en un ciclo lectivo anterior. Para hacer el anlisis en este informe se utiliz la informacin de la primera convocatoria. La puntuacin final que obtienen los estudiantes en estas pruebas son en general bajas: en los ltimos cinco aos ninguna provincia ha alcanzado una calificacin promedio del 70% del total para cualquier nivel educativo. Adems, el rendimiento de las y los estudiantes es similar en todas las provincias, con menores diferencias en el nivel primario. Esta situacin indica que la calidad de la enseanza del sistema educativo completo es muy baja y homognea en todo el territorio.

Resultados por provincia

Para analizar el desempeo de los estudiantes en cada provincia se calcul el promedio de las calificaciones de la primera convocatoria entre los aos 2002-2006 para cada nivel educativo (Anexos IV .12) En el anlisis por provincias se destaca Independencia, puesto que los estudiantes de bsica y media han demostrado en los aos analizados un desempeo superior a los de otras provincias. En las pruebas de octavo de bsica destacan: Independencia, Montecristi, Distrito Nacional, Dajabn y Hato Mayor. En las de bachillerato regular: Hato Mayor, Independencia, San Juan, Elas Pia y el Distrito Nacional. En las de bachillerato tcnico: Dajabn, La Romana, Hato Mayor y San Juan (Cuadro IV .3). En general, los resultados acusan un nivel de relativa homogeneidad entre las provincias del orden del 5% de diferencia interprovincial y un rango de amplitud que est al nivel de 22-23% de los respectivos

El 57% de los docentes tiene un grado acadmico de licenciatura o superior

Las pruebas nacionales

Las pruebas nacionales son un mtodo para evaluar el desempeo del estudiantado al final de cada nivel. Tienen el doble objetivo de nivelar los conocimientos transmitidos a los estudiantes de escuelas pblicas y privadas en todas las provincias del pas y determinar si los estudiantes aprueban el nivel educativo y pueden iniciar el siguiente. Para cada nivel de estudio se hacen tres convocatorias. En la primera convocatoria se presentan los estudiantes que aprobaron todas las asignaturas del ciclo lectivo que est finalizando. En la segunda y tercera convocatoria se presentan quienes hayan completado con xito el ciclo lectivo vigente y

CAPTULO IV / 183

Cuadro IV.3
Nivel
Alto Medio Bajo

Clasificacin de las provincias en base al promedio de calificaciones en las pruebas nacionales entre 2002 y 2006, por niveles
Primaria
Indep, MC, DN, Daj, HM, Bao LV, SJM, EP , Esp, LR, SC, SD, SRod, Bar, Az, ES, Pedern, Stgo, Val, Sal, SPM, MP SJO, Dua, Sram, MN, MTS, PP , Per, Sam, LA

Bachiller regular
HM, Indep, SJM, EP , DN, LR, Pedern, SD Bar, SC, LV, SPM, LA, Sam, Daj, Sram, Bao, MP , Val, SRod, ES, Az, MN, PP , MC, Sal, MTS, SJO Per, Esp, Stgo, Dua

Bachiller tcnico
Daj, LR, HM, SJM MN, DN, LV, SD, Az, SPM, SRam, Bar, SC, MTS, Stgo, MP , PP , Esp, Per ES, Pedern, LA, Dua, Val

Nota: La clasificacin se bas en el promedio provincial de los resultados obtenidos en la primera convocatoria para cada nivel Fuente: ODH/PNUD en base a SEE

promedios en la educacin bsica y la media.

Calidad del personal docente y directivo

La calidad de la direccin queda evidenciada con los resultados de la tercera convocatoria a los concursos de oposicin que hizo la Secretara de Estado de Educacin (SEE) para ocupar los puestos de direccin, subdireccin, puestos equivalentes y orientacin escolar en el ao 200733. En este concurso participaron 966 profesionales, de los cuales slo el 54% aprob los exmenes. Los que obtuvieron los niveles ms bajos de calificacin fueron quienes se examinaron para la subdireccin, puesto que slo pas las pruebas el 35% de los candidatos. El 59% de las personas que aspiraron a cargos de direccin fueron reprobadas y lo mismo pas con

el 15% de las que se postularon a orientacin escolar. Estos resultados expresan la necesidad de mejorar el nivel de la direccin del sistema educativo.

Formacin de los docentes

En los pases latinoamericanos se ha demostrado que la formacin postsecundaria del cuerpo docente tiene un fuerte impacto en el rendimiento del alumnado e incrementa el rendimiento en lenguaje y matemticas34. La mitad del profesorado tiene un grado de licenciatura, cerca de la cuarta parte tiene el ttulo de profesorado o tcnico, el 6% son maestros normales, el 8%, estudiantes de Pedagoga, y ms del 6% tienen postgrado, maestra o doctorado (Cua.4). Las diferencias interprovinciales de dro IV los docentes con grado de licenciatura es

Cuadro IV.4

Docentes por sector y grado acadmico obtenido, todos los niveles, 2005-2006
Privado Pblico
% 2.8% 3.5% 16.5% 5.9% 19.2% 44.4% 3.2% 3.3% 0.3% 0.8% Total 1,530 808 3,505 4,753 19,542 37,828 3,173 1,231 83 365 72,818 % 2.1% 1.1% 4.8% 6.5% 26.8% 51.9% 4.4% 1.7% 0.1% 0.5%

Semioficial
Total 95 1 318 95 433 991 10 41 12 49 2,213 % 4.3% 0.0% 14.4% 4.3% 19.6% 44.8% 0.5% 1.9% 0.5% 2.2% Total 2,310 1,763 7,893 6,309 24,706 49,774 4,059 2,084 161 620 99,679

Total
% 2.3% 1.8% 7.9% 6.3% 24.8% 49.9% 4.1% 2.1% 0.2% 0.6%

Grado obtenido
Bachiller (no estudiante) Sin ttulo docente Estudiante de Pedagoga Maestro normal Profesorado o tcnico Licenciado Postgrado Maestra Doctorado Habilitacin docente Totales

Total 685 871 4,070 1,461 4,731 10,955 791 812 66 206 24,648

Fuente: ODH/PNUD en base al Departamento de Estadstica, SEE.

184 / CAPTULO IV

Mapa IV.2 ndice de Calificacin de Docentes a nivel provincial, 2005-2006

PP 5.21 Val 5.55 SRod 5.37 Stgo 5.29 LV 5.35 MN 5.72 Az 5.50 SJO 5.06 Per 5.36 Bar 5.26 DN 5.25 Esp 5.35 MTS 5.24 Sam 4.99

MC 5.17 Daj 5.16 EP 5.08 SJ 5.22

Sal 5.34

Dua 5.70 SRam 5.66

MP 5.04 SD 5.19 SPM 5.35

SC 5.34

HM 5.32

ES 5.31 LR 5.12 LA 5.00

Bao 5.12 Ind 5.04 Ped 5.10

Leyenda Ms de 5.48 5.24 - 5.48 Menor de 5.24

Fuente: ODH/PNUD en base a datos de la SEE

reducida y es la ms baja de cualquier grado acadmico entre el profesorado en las provincias (Anexo IV .13). El cuerpo docente que trabaja en el sector pblico tiene en promedio un mayor nivel de estudio que los del sector privado para todos los niveles de enseanza. El 85% de los profesionales del sector pblico tienen ttulo profesorado, tcnico o superior, mientras que en el sector privado slo el 70% del personal docente tiene estudios del mismo tipo. En contraste, cerca del 17% del cuerpo docente de escuelas privadas son estudiantes, porcentaje que slo representa el 5% en las escuelas pblicas. Para poder caracterizar las provincias en cuanto al nivel de formacin del cuerpo docente, se construy un ndice ponderado que otorga mayor peso a los docentes con mayor grado acadmico35. Segn este ndice, las provincias que tienen el personal mejor calificado son: Monseor Nouel,

Duarte, Snchez Ramrez, Valverde y Azua (Mapa IV .2). Es de destacar la situacin de Monseor Nouel y Duarte, donde ms del 75% de las y los docentes tienen estudios de licenciatura o grados superiores. Por el contrario, en la provincia La Altagracia, el 20% de las y los maestros slo tienen estudios de bachiller o son estudiantes de Pedagoga.

Aos de servicio del cuerpo docente

Los aos de servicio de docencia es una variable importante a la hora de estudiar la calidad de la enseanza: pocos aos de servicio nos hablan de profesionales con poca experiencia; pero con mayores posibilidades de modificar los patrones de enseanza y adaptar los contenidos de las asignaturas segn lo demande una reestructuracin del sistema de enseanza. En el ao 2005-2006, los docentes en el pas tenan en promedio 11.9 aos de experiencia, un nivel promedio adecuado. Las diferencias entre el sector pblico .5). y el privado son significativas (Cuadro IV

CAPTULO IV / 185

Cuadro IV.5
Prov
Nacional Media simple Mnimo Menos 25% Mediana Menos 75% Mximo

Aos de experiencia promedio de los docentes por sector, segn provincia, todos los niveles, 2005-2006
Privado
6.8 7.1 3.7 6.1 6.9 8.1 12.0

Pblico
13.6 14.0 11.9 13.1 13.6 14.9 17.0

Semioficial
9.5 9.2 2.5 8.0 9.3 10.3 18.0

Total
11.9 12.9 9.3 11.8 13.0 14.0 16.2

entre las diferentes regionales de educacin, y muestra una seria deficiencia del sistema educativo dominicano. El lugar donde se dictan ms horas de clase es en la Regional 16 (Cotu) con dos horas 45 minutos, alcanzando un 69% del total de horas requeridas. Por lo tanto, este indicador permite explicar las serias deficiencias generales del sistema, pero no explica las diferencias en el desempeo de las diferentes regiones del pas. La Regional 15 de Educacin, correspondiente a Santo Domingo, es donde se dictan menos horas de clase (2:22 horas), y slo se aleja del nivel de la mejor regional por 23 minutos. As, con tandas efectivas de 2.5 horas de clase, por cinco das a la semana, por no ms de 33 semanas aprovechadas, el nio o la nia entre los 5 y los 14 aos de edad termina por dedicar a la escuela apenas 413 de las 8,760 horas que tiene el ao; es decir, menos del 5% de su tiempo. Ante esta situacin, las autoridades tomaron la decisin de aumentar algunas semanas al ao escolar, disponiendo su inicio en agosto.

Fuente: ODH/PNUD en base al Departamento de Estadstica, SEE

El cuerpo docente del sector pblico tiene el doble de experiencia que el del sector privado

La mitad de los docentes en el sector privado tiene menos de cuatro aos de servicio, mientras que en el sector pblico la mitad posee menos de 12 aos de experiencia. Esta diferencia permite inferir que los docentes en el sector pblico, adems de ser ms calificados en promedio, tambin poseen ms experiencia. Sin embargo, en el sector pblico el 25% de los docentes tiene ms de 20 aos de servicio, lo cual podra ser una limitacin para incorporar innovaciones y cambios en los mtodos y contenidos de la enseanza, y reorientar el sistema educativo. En el sector privado habra un grupo de docentes ms flexible, dado que el 25% posee ms de diez aos de experiencia. San Juan, Elas Pia, Dajabn y Bahoruco son las provincias cuyos maestros en promedio tienen ms aos de experiencia (Anexo .14). Finalmente, las diferencias interproIV vinciales y la amplitud de la diferencia entre provincias es tres veces ms alta en el sector privado que en el sector pblico.

IV.2.4 Educacin superior

El anlisis de la educacin superior es un tanto diferente al de la educacin inicial, bsica y media, no slo porque su administracin y gestin recae en secretaras de Estado diferentes, sino porque la educacin terciaria y universitaria juega un papel diferente en la creacin de capacidades. El nivel de educacin universitaria otorga mayores rendimientos en el mercado de trabajo y es el nico que asegura una mayor estabilidad laboral y permite escapar de la informalidad36. Aunque las diferencias por sexo determinan que las mujeres con igual calificacin universitaria que los hombres ganan mucho menos que estos (Recuadro IV.3). Existen estudios muy interesantes sobre

Horas de clase
La encuesta de Gallup y EDUCA del ao 2005 sobre el uso del tiempo en las escuelas dominicanas indic que en promedio se dictan dos horas 36 minutos de clase diarios; es decir, un 65% del tiempo programado de enseanza. Esta situacin no vara mucho

186 / CAPTULO IV

el estado de la educacin superior dominicana37. En este informe slo nos limitamos a analizar cmo se encuentran distribuidas las oportunidades de educacin superior en el pas, especialmente en trminos geogrficos. La mayor parte de las sedes universitarias se encuentran en Santo Domingo. Las principales universidades, comenzando por la estatal, han establecido recintos en diversas provincias, viabilizando que las potencialidades de desarrollo de las capacidades se hayan diseminado. En el Anexo IV .15 se muestran los datos de infraestructura y matrcula por provincia. Es de destacar que en 11 de las 32 provincias no hay recintos universitarios, entre las que se encuentran las cinco provincias de la frontera (Montecristi, Dajabn, Elas Pia, Independencia y Pedernales) junto con Bahoruco, San Jos de Ocoa, Salcedo, Monte Plata, Saman y El Seibo. En estas provincias, las y los jvenes que desean continuar sus estudios cuando terminan el bachillera-

to estn obligados a emigrar de su provincia y rara vez regresan. Tanto por razones de ingreso familiar como por diversidad y calidad de la oferta universitaria, la mayor parte de la matrcula se concentra en la ciudad de Santo Domingo. Una cantidad considerable se encuentra tambin en algunas provincias en que la universidad estatal tiene recintos o est la sede de alguna de las privadas ms importantes. En el Mapa IV .3 se muestra la proporcin de estudiantes universitarios respecto a la poblacin adulta. Santiago Rodrguez (con 135 estudiantes por 1,000 adultos), Santo Domingo y Distrito Nacional (con 119), Duarte (con 88) y Santiago (con 68) son las que tienen ms poblacin adulta cursando estudios superiores.

Participacin de las Recuadro IV.3 mujeres en la educacin superior

De 322 mil personas cursando estudios superiores en las universidades dominicanas en 2005,197 mil son mujeres, representando el 61% del total. Slo hay predominio de estudiantes hombres en las reas minoritarias de Ciencias Bsicas, Ingenieras y Tecnologa (68%) y en las Agropecuarias (77%). Pero es masivo el predominio femenino en las carreras ms demandadas del rea de Salud (77%), en Humanidades (77%) y en las Ciencias Sociales y Administrativas (63%).

Qu estudian?
En el ao 2005, el 80% de los egresados provino slo de seis carreras, donde Educacin (31%) aport casi un tercio de los egre-

Relacin entre estudiantes universitarios y poblacin adulta de las provincias Mapa IV.3 (personas matriculadas en instituciones de educacin superior por cada 1,000 personas de 18 aos o ms), 2005
MC 0 Daj 0 EP 0 SJ 39 Az 14 Val 20 SRod 135 Stgo 68 LV 23 MN 41 SJO 0 Per 6 Bar 63 PP 19 Esp 13 MTS 49 Sam 0 Sal 0

Dua 88 SRam 27

MP 0 DN + SD 119 SPM 42

SC 2

HM 8

ES 0 LR 5 LA 24

Bao 0 Ind 0 Ped 0

Leyenda

Ms de 70 matriculados/1000 adultos Menos de 70 matriculados/1000 adultos Sin matriculados

Fuente: ODH/PNUD en base a SEESCYT y ONE

CAPTULO IV / 187

sados del pas. Le siguen Derecho (11%), Administracin (10%), Contabilidad (9%), Mercadotecnia (8%), Medicina (4%) e Informtica (4%). Un anlisis simple indica que la formacin de profesionales es muy baja en Ciencias Bsicas, lo cual sita al pas en desventaja para que pueda competir con xito en los mercados internacionales.

Si contar con un buen sistema educativo demanda un gran esfuerzo de recaudacin y financiamiento que difcilmente puede hacerse bien si no est centralizado, las formidables dificultades analizadas para una gestin centralizada eficaz plantean seriamente la conveniencia de que determinados procesos se descentralicen. Este planteamiento se sustenta en que las escuelas estn geogrficamente desconcentradas y que incluso la gestin escolar tambin manifiesta cierto grado de desconcentracin. Parece razonable que la SEE mantenga el control central del financiamiento, la planificacin, los programas educativos, el control y la evaluacin del sistema; pero se debera poner en manos de agentes locales el manejo de la planta fsica, la contratacin de maestros y la administracin general de la escuela. La descentralizacin del proceso de enseanza puede ser la va para conferirle ms eficacia y equidad al sistema educativo, porque sera el medio para involucrar a la comunidad en el compromiso con los buenos resultados, an ms con la nueva Ley de Municipios que permite acciones delegadas o coordinadas entre la Secretara de Estado de Educacin y los ayuntamientos.

IV.2.5 Descentralizacin de la gestin en educacin

El sistema educativo en Repblica Dominicana opera bajo una estructura altamente centralizada. La Secretara de Educacin (SEE) es responsable de casi todas las funciones educativas preuniversitarias, incluyendo: la planificacin nacional, el entrenamiento de las y los maestros, la supervisin y el mantenimiento de las construcciones, la contratacin de profesores, el desarrollo de programas de enseanza, la ejecucin de dichos programas, el desarrollo del currculo, el suministro de recursos y la administracin general de la escuela, la evaluacin educativa y la certificacin de todos los grados del sistema educativo. Para la administracin de este enorme aparato, la SEE divide el pas en 18 direcciones regionales, las cuales a su vez estn divididas en distritos escolares. Ni unas ni otros coinciden con las diversas divisiones geogrficas oficiales: ni con regiones ni con provincias ni con municipios. En una regional puede haber una, dos y hasta tres provincias; un distrito puede abarcar varios municipios y puede haber un municipio en que confluyen varios distritos. Esta situacin, si bien confiere al sistema un carcter de nacional, con centros escolares diseminados por todo el pas y diferencias de cobertura similares, le imprime una rigidez al sistema y reduce la efectividad de la participacin ciudadana, que debe depender siempre de las decisiones que se toman en la Capital.

El sistema educativo en Repblica Dominicana opera bajo una estructura altamente centralizada

En resumen
La educacin es un derecho y el garante de los derechos es el Estado, quien adems debe regular a los proveedores privados. En ambas funciones, histricamente, el Estado dominicano ha sido deficiente. Para conocer la situacin entre las provincias se construy el ndice de Empoderamiento Educativo, el cual combina la cobertura con la calidad del sistema. Este ndice muestra que las provincias con mayor empoderamiento educativo son: el Distrito Nacional, Santiago Rodrguez, Dajabn y Val-

188 / CAPTULO IV

verde, y que existen vnculos sinrgicos con los otros empoderamientos (econmico, de salud y tecnologas de la informacin y la comunicacin). Tambin se determinaron las posiciones de las provincias con relacin al nivel de cobertura y calidad. As, se estableci que Peravia, Pedernales, Bahoruco, Elas Pia, El Seibo, Azua, Monte Plata y La Altagracia registran baja calidad y cobertura. Existe una relativa homogeneidad en la cobertura de educacin bsica entre las provincias, no as en la educacin media o superior. La calidad de la educacin es deficiente. Finalmente, el resultado de las pruebas nacionales a nivel provincial no est estadsticamente asociado con la cantidad de estudiantes por saln y maestro, ni con el grado acadmico de estos ltimos.

IV.3 La relacin entre salud y creacin de capacidades locales

La salud es la capacidad ms bsica de las personas y es una parte constitutiva para definir la situacin de desarrollo humano de una poblacin (Recuadro IV .4). El concepto de salud centrado en las personas conlleva una ruptura radical con el esquema biologicista, curativo y hospitalario que ha predominado a lo largo de la historia en Repblica Dominicana. Es indudable que la Ley General de Salud (42-01) ha implicado cierta ruptura con la visin tradicional en la medida que asume el concepto de produccin social de la salud, basada en los derechos ciudadanos y la equidad social. Ello refleja una nueva tica del compromiso colectivo e individual, donde el Estado debe jugar un rol funda-

Recuadro IV. 4

Cmo se relaciona la salud con el desarrollo?

En cuarto lugar, incluso cuando la economa es pobre, pueden conseguirse importantes mejoras sanitarias utilizando los recursos disponibles de una manera socialmente productiva. Es sumamente importante, en este contexto, prestar atencin a las consideraciones econmicas inherentes a los costos relativos del tratamiento mdico y de la prestacin de asistencia sanitaria (). Por ltimo, la cuestin relativa a la asignacin social de los recursos econmicos no puede disociarse del papel que desempea la poltica basada en la participacin y de la importancia de un debate pblico bien documentado. El conservadurismo financiero debera ser una pesadilla para el militarista, no para el mdico, ni para el maestro de escuela, ni para la enfermera de hospital. Si el mdico o el maestro de escuela o la enfermera se sienten ms amenazados que el dirigente militar por las consideraciones de recursos, la culpa de ello tendrn que echrnosla, al menos en parte, a nosotros, al pblico, por dejar que el militarista consiga imponer sus extravagantes prioridades. Dir para terminar que nada es tan importante como un debate pblico debidamente documentado y la participacin de la gente para presionar a favor de unos cambios que pueden proteger nuestras vidas y libertades. El pblico debe considerarse a s mismo no slo como paciente, sino tambin como actor del cambio. La pasividad y la apata pueden ser sancionadas con la enfermedad y la muerte. Discurso inaugural del profesor Amartya Sen, Rector del Trinity College, Cambridge, y Premio Nbel de Economa, ante la 52 Asamblea Mundial de la Salud. Ginebra, martes 18 de mayo de 1999

Hay que sealar, en primer lugar, que el mejoramiento de la salud es una parte constitutiva del desarrollo. Los que preguntan si una mejor salud es buen instrumento del desarrollo quizs pasen por alto el elemento de diagnstico ms fundamental: que la salud forma parte integrante de un buen desarrollo. La justificacin de la asistencia sanitaria no tiene que probarse instrumentalmente; es decir, tratando de mostrar que la buena salud puede contribuir tambin a un aumento del crecimiento econmico. En segundo lugar, siendo iguales los dems factores, la buena salud y la prosperidad econmica tienden a reforzarse mutuamente. Una persona sana podr ms fcilmente obtener ingresos, y una persona con mayores ingresos podr ms fcilmente obtener asistencia mdica, mejorar su nutricin y gozar de la libertad necesaria para llevar una vida ms sana. En tercer lugar, cuando no son iguales los dems factores, el mejoramiento de la salud puede favorecerse mediante diversas medidas, incluidas las polticas pblicas (como es la prestacin de servicios epidemiolgicos y de asistencia mdica). Si bien el progreso econmico y el logro de la salud parecen estar directamente relacionados entre s, esta relacin se debilita como consecuencia de varios factores de poltica. Mucho depende de la manera de utilizar los ingresos adicionales generados por el crecimiento econmico, en particular de si se utilizan para ampliar adecuadamente los servicios pblicos y para reducir la carga de pobreza. El mejoramiento de los logros sanitarios mediado por el crecimiento es mucho ms que una mera expansin del ritmo de crecimiento econmico.

CAPTULO IV / 189

mental como garante de la salud de la poblacin, evitando que el mercado reproduzca inequidades y exclusiones, y garantizando la apropiacin colectiva de un bien pblico por excelencia. Desde el ao 2001, en Repblica Dominicana se estableci un marco legal para reformar el sistema de salud y de seguridad social desde la perspectiva de la salud como derecho ciudadano. Estas reformas estn an en el proceso de implementacin. Sus avances han sido tortuosos, pero en sentido de progreso, aunque todava se registran elevados niveles de mortalidad y morbilidad con marcadas diferencias regionales (Recuadro IV .5). Las regionales de salud son ocho y, al igual que sucede con otras secretaras de Estado, no tienen ninguna relacin con las oficinas regionales de planificacin, lo que contribuye al manejo anrquico del territorio nacional (Anexo IV .16).

cacin y el de tecnologas de la informacin y la comunicacin, determinan el nivel de empoderamiento individual. A su vez, el empoderamiento individual y el colectivo forman el empoderamiento humano. El ndice de Empoderamiento de Salud (IESa) se refiere a la posibilidad de que las personas tengan una vida saludable y prolongada, que puedan evitar las enfermedades prevenibles o las muertes prematuras. Esto se logra combinando las polticas pblicas que crean las condiciones para tener una mejor salud con medidas de salud preventivas y de atencin primaria. No fue posible obtener indicadores de atencin preventiva a nivel provincial, as que se opt por utilizar indicadores de provisin de servicios, a sabiendas de que este indicador no es el ms adecuado. (Diagrama IV .2). Para establecer las condiciones sociales determinantes de la salud se utilizan dos indicadores: uno es el porcentaje de los hogares en cada provincia que cuenta con un servicio de agua mejorada38 y de servicio sanitario39, lo cual se relaciona con la capacidad de la poblacin de evitar enfermedades

IV.3.1. ndice de Empoderamiento en Salud (IESa) provincial

El empoderamiento de salud, junto con el empoderamiento econmico, el de edu-

Recuadro IV. 5

Los indicadores de salud a nivel regional: mortalidad y morbilidad

Mortalidad infantil El 40.6% de las muertes infantiles a nivel nacional fueron evitables en 2006, segn el Informe Tolerancia 0. Morbilidad (consultas mdicas) Las principales causas de morbilidad nacional registran diferencias territoriales, al igual que la mortalidad. Las infecciones respiratorias agudas son la principal causa de consulta mdica en el pas y suman ms del doble de las consultas por enfermedades diarricas agudas, que son la segunda causa a nivel nacional. La incidencia de este tipo de consulta es alta en la regin Del Valle. Las consultas por enfermedades diarricas agudas, dermatosis y parasitosis, las cuales estn muy asociadas a los niveles de saneamiento y acceso a agua potable, son ms altas en la regin del Cibao Occidental. Las consultas por hipertensin arterial son mayores con gran diferencia en la Regin VI (Elas Pia y San Juan), siendo ms de cuatro veces superior el nmero de consultas en esta regin que en la que le sigue.

Segn las memorias de la Secretara de Estado de Salud Pblica y Asistencia Social (SESPAS) para 2005, hay diferencias regionales en las principales causas de muerte. La regin VII del Cibao Central es la que tiene mayor proporcin de muertes causadas por enfermedades cardiovasculares. Las enfermedades respiratorias agudas son la segunda causa de muerte a nivel nacional y la mayor tasa de incidencia se registra en la regin de Santo Domingo. La tercera causa de muerte en el pas son las heridas y traumas, la cual tiene su mayor tasa por cada 1,000 habitantes en la regin Este. Las muertes por cncer tienen mayor incidencia en el Cibao Central y la diabetes es la quinta causa de muerte a nivel nacional, teniendo mayor incidencia en el Este. Mortalidad materna Los datos reportados por el Informe Tolerancia 0 de la Direccin General de Epidemiologa de la SESPAS habla de la baja calidad del sistema de atencin, ya que en el ao 2006, el 72% de las muertes maternas reportadas a nivel nacional eran evitables. Ver los anexos: IV.15, IV.16, IV.17

190 / CAPTULO IV

diarricas, parasitosis o enfermedades dermatolgicas. El otro indicador es la tasa de nutricin infantil; es decir, los nios que no sufren desnutricin crnica o que tienen suficiente talla para su edad. El nivel de nutricin en los primeros aos de edad tiene una incidencia determinante en la capacidad de las personas de tener una vida saludable, as como en su desarrollo intelectual posterior (Recuadro IV .8). La provisin de servicios se mide por provincia mediante cuatro indicadores. La cantidad de mdicos/as por 10,000 habitantes y los centros de atencin primaria (CAP) con personal por cada 10,000 habitantes en cada provincia, reflejan la disponibilidad de los servicios de salud cercanos a la poblacin, tanto territorial como socialmente. El tercer indicador es la cantidad de consultas atendidas en el primer nivel de atencin por cada 1,000 habitantes, ste es un indicador de eficiencia del sistema, tanto desde la perspectiva de la oferta, porque reduce costos, como desde la perspectiva de la demanda, porque permite una deteccin y seguimiento de las enfermedades. El cuarto indicador es la disponibilidad de camas pblicas que revela la oferta de servicios de segundo y tercer nivel. Los resultados del ndice indican: primero, hay cinco provincias de bajo empoderamiento, ocho de nivel medio bajo, diez de medio alto y ocho de empoderamiento alto (Cuadro IV .6 y Mapa IV .4). El Distrito Nacional (incluyendo a la provincia de Santo Domingo) registra el mayor empoderamiento de salud. Le siguen San Jos de Ocoa, Dajabn e Independencia. Las que muestran peor situacin de salud son: Monte Plata, Bahoruco, San Cristbal, La Romana y La Altagracia. Segundo, las provincias con mejor desempeo en las condiciones sociales que determinan el estado de salud son: Santiago, Salcedo y Duarte; mientras que

Diagrama IV.2

ndice de Empoderamiento en Salud (IESa)

- % de hogares con saneamiento y acceso a fuentes de agua mejorada. - % de nios/as nutridos (talla edad).

Condiciones Sociales (IEScs)

ndice de Empoderamiento en Salud (IESa)

Provisin de Servicios (IESps)

- Camas pblicas por cada 1,000 habitantes. - CAP con personal por 1,000 habitantes. - % consultas atendidas en el primer nivel de atencin por 1,000 habitantes. - Mdicos por 10,000 habitantes.

Bahoruco, Elas Pia y Pedernales aparecen con las peores condiciones. Con respecto a la provisin de servicios pblicos las provincias mejor situadas son: Independencia, Distrito Nacional y la provincia de Santo Domingo y Dajabn, mientras que La Romana, San Cristbal y Monte Plata son las provincias peor situadas. Cruzando las condiciones de salud con la provisin de servicios se pueden obtener cuatro cuadrantes que describen la situacin de la poblacin en materia de salud en cada una de las provincias (Grfico IV .7).

Grfico IV.7
0.70 0.60 Indice de Provisin de Servicios 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0.00

Relacin entre condiciones sociales y provisin de servicios

Bajas condiciones y alta provisin

Ind Ped MC Media nacional Daj

Altas condiciones y alta provisin

DN SJO SRod Bar SJ Per ES MTS Az HM MP SC SPM LA Val LR 0.60 PP LV Sam Sal Dua MN SRam Esp Stgo

EP

Media nacional

Bao
Bajas condiciones y baja provisin

Altas condiciones y baja provisin

0.20
Fuente: ODH/PNUD

0.40

0.80

1.00

ndice de Condiciones Sociales

CAPTULO IV / 191

Cuadro IV.6

ndice de Empoderamiento en Salud (IESa)

Provincia

% de hogares con agua mejorada y servicio sanitario (2002) ndice de Condiciones Sociales (IEScs) ndice de Provision de Servicios de Salud (IESps) Valor
0.593 0.532 0.561 0.644 0.389 0.446 0.402 0.371 10 4 1 14 5 9 18 6 16 21 0.11 0.06 0.03 0.16 0.08 0.08 0.11 0.07 6.9 5.8 7.4 7.3 7.3 13.3 62.096 365.52 26 31 22 23 23 0.08 0.04 0.04 0.11 0.11 0.09 50.494 211.64 16 26 31 8 22 23 13 25 24 29 30 17 15 487 281 430 501 248 266 0 330 153 49 242 312 0 291 63.28 249.12 13 22 15 11 24 23 30 19 27 29 26 20 30 0.539 0.396 0.537 0.277 0.349 0.357 0.315 0.256 0.299 0.161 0.235 0.157 0.193 0.416 0.155 0.147 0.189 0.132 0.113 0.028 0.087 0.221 0.091 0.265 54.1 200.1 2 6 3 1 11 7 9 12 4 10 5 17 14 13 15 18 16 23 19 24 21 8 25 26 22 27 28 31 30 20 29

Tasa de nutricin infantil crnica: talla para la edad (2002) Camas pblicas por 1,000 habitantes (2002) Mdicos por 10,000 habitantes (2004) CAP con pesonal por 1,000 habitantes (2002-2004) Valor
0.16 0.21 0.24 0.28 0.1 0.17 0.17 0.11 0.17 0.1 0.19 0.09 0.14 0.1 0.15 0.06 0.13 0.04 5 20 4 21 11 19 10 27 12 28 519 723 1,054 432 639 527 331 637 370 298 9 3 2 1 18 6 7 14 127 1,003 559 1,011 244 361 498 616 28 3 8 2 25 17 12 7

Consultas antendidas en primer nivel de atencin / 1,000 habitantes (2002) Valor # # Valor
0.657 0.631 0.630 0.584 0.562 0.559 0.553 0.549 0.514 0.498 0.483 0.470 0.466 0.460 0.453 0.452 0.452 0.434 0.398 0.388 0.374 0.364 0.362 0.359 0.341 0.336 0.280 0.250 0.235 0.228 0.205 0.429 27.9 103.6

ndice de Empoderamiento en Salud (IESa) #

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31

Valor #
5 16 4 9 2 3 9 11 1 8 15 13 18 7 14 21 12 22 25 20 24 6 23 26 17 30 26 29 28 19 31 7.0 6.4 13.1 6.9 6.4 7.8 11.6 6.9 25 29 2 27 29 21 3 27 9.3 8.1 10.9 8.7 10.1 8.4 9.6 9.1 8.6 10.5 13 20 6 17 9 19 12 15 18 7 42.5 11.4 9 10 11.4 10.1 9.1 10.4 1 5 16 11 4 10 14 8 22 11 17 27 6 12 5 2 3 20 28 13 21 24 3 9 16 1 14 10 17 30 17 23 14 8 6 25 26 31 29 0.614 0.694 0.531 0.242 0.434 0.756 26.5 106.7 24 21 25 31 28 0.91 0.78 0.8 1.2 0.7 1.41 38.7 145.58 0.722 0.85 0.735 0.26 0.777 0.781 0.646 0.744 18 6 16 30 12 11 23 15 0.98 1.19 1.06 2.11 1.08 0.91 1.27 0.77 0.463 0.701 0.373 0.856 0.7 0.667 0.73 0.844 0.757 0.981 27 19 29 4 20 22 17 7 14 1 2.88 1.92 1.51 1.54 1.24 1.96 1.52 1.18 1.55 1.14 0.785 0.828 0.767 0.465 0.909 0.784 0.855 0.904 9 8 13 26 2 10 5 3 2.32 1.36 2.37 1.79 2.62 2.38 1.79 1.68

# Valor # Valor #

Valor #

Valor

89.6 89.3 86.4 75.2 90.4 85.3 84.6 85.7

6 7 10 24 5 12 15 11

90.8 91.8 91.1 87 93.3 91.7 93.4 94.2

44.1 80.3 66.5 93.9 81.1 80.5 70.7 86.7 84.9 92.0

31 21 29 1 17 19 26 9 14 2

93.7 91 86.9 91.4 90.8 90.2 93.7 92.7 91.2 94.5

81 91 83.2 69.6 87.4 91.5 73.4 76.2

18 4 16 27 8 3 25 23

91.3 91.9 91.1 83.8 91.1 90.3 91.3 92.8

Alto DN SJO Daj Ind Sal SRod Sam Dua Medio/Alto MC SJ Ped MN Per Bar ES SRam MTS Stgo Medio/Alto Az Esp SPM EP PP LV HM Val Bajo LA LR SC Bao MP Nacional D.I.a Amplitudb

61.1 85.1 80.4 68.2 77.2 85.3 13.1 61.8

30 13 20 28 22

93.3 89.8 87.3 83.7 85.9 91.1 3.07 11.9

a La diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin. b La amplitud de la diferencia es el (mximo-mnimo)/media simple x 100 Ver nota tcnica sobre el clculo del ndice de Empoderamiento Humano

Mapa IV.4 ndice de Empoderamiento en Salud (IESa) por provincia

MC 0.514 Daj 0.630 EP 0.364 SJ 0.498 Az 0.398 Bao 0.228 Ind 0.584 Ped 0.483 Bar 0.460 SRod 0.559 Val 0.336 Stgo 0.434 LV 0.359 Dua 0.549 SRam 0.452 PP 0.362 Esp 0.388 Sal 0.562 MTS 0.452 Sam 0.553

MN 0.470 SJO 0.631

MP 0.205

SC 0.235 DN+SD 0.657

HM 0.341 SPM 0.374

ES 0.453 LR 0.250 LA 0.280

Per 0.466

Leyenda 0.545 o ms 0.432 - 0.544 0.319 - 0.431 Menor o igual a 0.318

Fuente: ODH/PNUD

Se aprecia que hay nueve provincias que tienen bajas condiciones sociales y de provisin de servicios: Monte Plata, Bahoruco, San Cristbal, La Romana, La Altagracia, Valverde, San Pedro de Macors, Hato Mayor y Azua. Estas provincias son las que se encuentran en peor situacin y requieren polticas activas que mejoren tanto las condiciones de salud como las de provisin de servicios pblicos. En los casos de Santiago, Espaillat, La Vega, Puerto Plata y Snchez Ramrez, todas tienen buenas condiciones, pero una deficiente provisin de servicios. Otras provincias como Elas Pia, Pedernales, Montecristi, Independencia, San Juan, Peravia, El Seibo y Barahona tienen mejor provisin de servicios que condiciones sociales. En cambio, el Distrito Nacional, Dajabn, San Jos de Ocoa, Santiago Rodrguez, Saman, Duarte, Salcedo, Monseor Nouel y Mara Trinidad Snchez son las provincias que tiene un relativo mejor desempeo en ambos indicadores.

El tercer aspecto que se infiere del ndice de Empoderamiento en Salud es que no tiene vnculos estadsticos significativos con ninguno de los otros ndices de empoderamiento. Cuando se descompone en condiciones sociales y provisin de servicios pblicos, y cada uno de ellos se relaciona con los dems ndices, se encuentra una asociacin positiva y robusta entre las condiciones sociales y los dems ndices. El indicador de provisin de servicios pblicos no muestra ningn nivel de asociacin con los otros ndices, lo cual podra deberse a que la provisin de servicios pblicos en trminos territoriales no se est ordenando en funcin a las necesidades de cada provincia. En todo caso, se requiere ms investigacin emprica para poder establecer la lgica territorial de la provisin de servicios.

IV.3.2 La prestacin de servicios y el gasto en salud regional

Histricamente, el sistema de salud se ha caracterizado por problemas de gerencia, falta de planificacin y generacin de infor-

CAPTULO IV / 193

Recuadro IV. 6

El hambre invisible
provincias con mayor nivel de pobreza extrema en el pas, oscil entre 13.5% y 16.8%. Las estimaciones del Atlas del hambre y la desnutricin en Repblica Dominicana arrojan cifras similares. Igualmente, este atlas estim una prevalencia entre el 21% y el 46% en al menos 15 municipios del pas. Los que registraron las tasas ms altas de desnutricin estn dispersos por todo el territorio nacional, sin mostrar marcados patrones geogrficos o econmicos (no estn ubicados en provincias con altas tasas de pobreza). Lo anterior sugiere que adems de la incidencia de la pobreza, la desnutricin infantil crnica tiene mltiples factores causales. Algunos de ellos son la baja tasa de lactancia materna, el bajo acceso a instruccin de las madres, y la alta prevalencia de embarazo en adolescentes. El gobierno dominicano destina un significativo monto de recursos a programas alimentarios, pero ninguno de stos va dirigido especficamente a mejorar el estado nutricional de la poblacin infantil. Mientras, el monto de recursos presupuestarios dirigidos a la nutricin infantil desde la Secretara de Salud es muy bajo. El presupuesto del gobierno central para 2007 consign cerca de 190 millones de dlares para programas basados en alimentos, lo que equivale a cerca de 45% del gasto total en programas de asistencia social, a poco ms del 6% del gasto social y a cerca de 0.6% del PIB. Los dos principales programas alimentarios son el desayuno escolar (Programa de Alimentacin Escolar PAE-), que cubre al total de la poblacin de la escuela pblica del nivel bsico principalmente con la provisin de una racin de leche y pan o bizcocho, y Comer es Primero, un programa de transferencia condicionada de dinero para compra de alimentos. Sin embargo, al no estar dirigidos hacia nios y nias menores de 3 aos de edad, sus impactos en la nutricin entre esa poblacin son marginales.

En el contexto regional, Repblica Dominicana registra una tasa de desnutricin infantil crnica relativamente baja, inferior al 10% en la presente dcada. La tasa de desnutricin infantil crnica se refiere al porcentaje de nios y nias menores de tres aos que registran una estatura inferior a la recomendada para su edad. A esa edad, al retardo en el crecimiento fsico se acompaa un retardo irreversible en el desarrollo intelectual. La desnutricin crnica, con frecuencia llamada el hambre invisible, debido a que su presencia no es evidente en una simple inspeccin fsica, se asocia a una inadecuada ingesta de vitaminas y minerales debido a una escasa variedad alimentaria. Sin embargo, despus de al menos dos dcadas de sistemtica reduccin en la prevalencia de desnutricin infantil crnica que la llev, segn las encuestas ENDESA, desde el 19% en 1991 hasta el 8.9% en 2002, Repblica Dominicana experiment un moderado retroceso en este indicador durante el primer sexenio de la presente dcada. En efecto, una comparacin de la Encuesta de Conglomerados de Indicadores Mltiples (MICS) de 2000 y la Encuesta Nacional de Hogares de Propsitos Mltiples (ENHOGAR) de 2006 indican que, entre esos dos aos, la desnutricin infantil crnica se increment desde 6.1% hasta 7.2%, sugiriendo una moderada reversin de la tendencia registrada durante los lustros recin pasados. Muy probablemente, este retroceso se asoci a la crisis macroeconmica y financiera de 2003 y 2004, que increment el nmero de personas bajo la lnea de pobreza en ms de un milln y la de personas en indigencia en ms de 600 mil. Otro factor preocupante es que en un significativo nmero de provincias y municipios, las tasas de desnutricin infantil crnica duplican o triplican la media nacional. Por ejemplo, segn la ENDESA 2002, en ese ao, la prevalencia de la desnutricin en Bahoruco, Independencia, Elas Pia y Pedernales, cuatro de las

Pavel Isa Contreras, Oficial a cargo del Programa Mundial de Alimentos (PMA) en Repblica Dominicana.

maciones estadsticas relacionadas con la produccin de los servicios. Pese a esto, las estadsticas revelan que los principales problemas de salud del pas estn relacionados con la calidad y la efectividad de las intervenciones, no tanto con la cobertura. Tambin incide el hecho de que el modelo de gestin y atencin se basa ms en la curacin que en la prevencin y la participacin ciudadana est limitada en la toma de decisiones.

el pas destina al cuidado de la salud, los dos tercios restantes lo gastan las familias41. Adems, el 70.8% del gasto es directo, no programado a travs de alguna forma de aseguramiento42. El 50% del gasto pblico en salud se dedica a la atencin a las personas, mientras solamente el 14% se dedica a salud colectiva y el 3.5% a las acciones de rectora (Anexo IV .20). Esta estructura de gasto en salud privada y pblica afecta principalmente a las familias ms pobres43, las que tienen generalmente peor salud y utilizan menos los servicios disponibles, an cuando la atencin sea gratuita. La mala calidad de la atencin

Gasto: nacional y regional

El gasto pblico en salud ha sido bajo, entre el 1% y el 2% del PIB40, muy inferior a los patrones internacionales (3%). Este porcentaje representa un tercio de todo lo que

194 / CAPTULO IV

pblica incide en que incluso las personas de escasos recursos gasten parte de su presupuesto en pagar servicios de salud privados pensando que estos pueden ser mejores. Hay que notar que, si bien la enfermedad puede ser una pesada carga para la poblacin pobre, las enfermedades catastrficas pueden convertirse en calamidades econmicas an para los no pobres, tanto por la prdida de ingresos como por los costos del tratamiento44. La falta de conocimiento tambin puede inducir a la gente a pagar por una atencin inadecuada. La asimetra de informacin entre el proveedor y el paciente puede generar que proveedores sin la debida calificacin, o carentes de tica, prescriban tratamientos excesivamente costosos.

Grfico IV.8

Gasto total descentralizado en salud per cpita por regin, 2005

797 162 750 690 115 553 137 664 101 632 118 590 149 514 440 74 511 434 77 I 501 433 68 VIII Nmina Fondos reponibles

872 165 707

635

635

563

514

IV

VI

III

VII

441 Nac II
Fuente: ODH/PNUD en base a SESPAS 2005

mbito regional
En el contexto de la reforma del sector salud, que impulsa la separacin de funciones, slo los recursos dirigidos a las acciones de salud colectiva y al fortalecimiento de la rectora deben permanecer a nivel central. Actualmente, todo el presupuesto de atencin a las personas se transfiere a las direcciones regionales de salud, que lo trasladan directamente a los centros, de manera que el 50% del gasto se ejecuta de forma descentralizada. Al analizar la estructura del gasto en atencin a las personas por regiones, observamos que el 83% del gasto en trminos generales se hace en nmina y slo 17% se dedica a fondos reponibles45. Las regiones con mayor gasto per cpita en atencin a las personas son: la regin de Enriquillo (IV), que registra el mayor nmero de afiliados al rgimen subsidiado de seguridad social a la fecha, y El Valle (VI), cuya baja densidad de poblacin afecta a las tasas per cpita. Ambas presentan un gasto descentralizado per cpita un 25% superior a la media nacional.

En las regiones que menos se invierte en trminos per cpita son: el Cibao Central (VIII), Valdesia (I) y el Este (V), cuyo gasto es alrededor del 20% menos que el promedio nacional (Grfico IV .8). En teora, la mayor descentralizacin del gasto debera mejorar la eficiencia del sistema al acercar la capacidad de decisin a la poblacin y a los contextos especficos de cada territorio. Sin embargo, esto tambin puede plantear amenazas a la eficiencia. Por ejemplo, la autonoma hospitalaria puede afectar la economa a escala de los hospitales en algunas actividades en las que sera ms eficiente actuar como un grupo. Adems, los procesos complejos de administracin hospitalaria demandan capacidades tcnicas y recursos que no siempre estn disponibles en todos los municipios y provincias. Es por esta razn que la gestin eficiente de los hospitales en el mbito local requiere encontrar un equilibrio de gestin entre los beneficios de la descentralizacin y los de economas a escala, definiendo con precisin los mbitos de ambas46.

CAPTULO IV / 195

En general, la estructura del gasto en salud refleja un modelo que an est lejos del paradigma de desarrollo humano, del concepto de produccin social de la salud, de un enfoque donde se prioricen las intervenciones en el primer nivel de atencin y donde las actividades de promocin y prevencin tengan como centro a los usuarios y usuarias.

La planta hospitalaria, particularmente la de tercer grado de atencin, est concentrada en las principales ciudades. Los 11 hospitales nacionales de referencia que existen estn en la capital. En el resto de las regiones hay normalmente uno o dos hospitales regionales, provinciales y municipales con algn nivel de especializacin ms una red numerosa de Centros de Atencin Primaria (CAP). El 85% de los establecimientos de salud son de atencin primaria. En general, la distribucin territorial de los diferentes tipos de hospitales sigue un esquema centralizado y poco equitativo, lo cual afecta a las personas con enfermedades crnicas, que necesitan una asistencia regular pero residen distantes de los centros de atencin de segundo y tercer grado. En adicin, hay una cobertura deficiente del personal sanitario en los CAP , lo cual limita el tratamiento de las enfermedades en muchas regiones del pas. En contraposicin, la media nacional de cantidad de camas en establecimientos p-

Infraestructura
Para evaluar la disponibilidad de infraestructura territorial se revis la red pblica y la red privada de provisin de servicios.

La estructura del gasto en salud refleja un modelo que an est lejos del concepto de produccin social de la salud

Red pblica
Los principales hospitales especializados estn en la ciudad de Santo Domingo (Anexo IV .21). En todas las regiones hay una red de hospitales regionales, provinciales y municipales, centros y subcentros de atencin primaria en ciudades menores y barrios urbanos, as como clnicas rurales.

Mapa IV.5 Camas hospitalarias pblicas por 1,000 habitantes, 2004

MC 2.34 Daj 2.05 EP 2.00 SJ 1.96 Az 1.01 Bao 1.56 Ind 0.57 Ped 0.00 Bar 1.93 SRod 2.52 Val 0.79 Stgo 1.17 LV 0.99 Dua 1.52 SRam 1.18 PP 1.09 Esp 1.05 Sal 2.50 MTS 1.47 Sam 1.83

MN 0.45 SJO 1.68

MP 0.69 SD 0.44 SPM 0.98

SC 0.63 Per 1.32

HM 1.14

ES 1.36 LR 0.70 LA 0.29

Leyenda
DN 1.65

1.90 o ms 1.27 - 1.89 0.64 - 1.26

Menor o igual a 0.63

Fuente: ODH/PNUD en base SIGpaS3

196 / CAPTULO IV

blicos es de 1.06 por cada mil habitantes y la mitad de las provincias tienen ms de 1.175 (Cuadro IV .7). Pedernales es la nica provincia que no cuenta con ninguna cama hospitalaria. Pero tres provincias del Noroeste, la Regin VII de salud, registran la mayor cantidad de camas, y las dos provincias de la regin Del Valle (Elas Pia y San Juan), junto con Salcedo y Barahona, completan el grupo de mayor cantidad de camas por habitantes (Mapa IV .5). Con respecto a las boticas populares del Programa de Medicamentos Esenciales (PROMESE), que venden productos farmacuticos a bajo precio, tienen una distribucin ms equitativa en el territorio (Mapa IV .6), siendo las provincias ms pobres las que mayor nmero de boticas por habitante tienen. Las provincias con menor cobertura de boticas PROMESE por habitante son: La Romana, Puerto Plata y la provincia de Santo Domingo, mientras que algunas de las de mejor cobertura son Independencia, Dajabn y Montecristi. Pese a su distribucin territorialmente

Cantidad de establecimientos Cuadro IV. 7 hospitalarios y camas por habitante, 2004

Establecimientos hospitalarios pblicos por cada 10,000 habitantes
1.2987 1.5086 0.6712 1.0427 1.4281 2.0414 2.7399

Indicadores

Camas por cada 1,000 habitantes

1.0636 1.2769 0.0000 0.7674 1.1755 1.7198 2.5156

Nacional Media simple Mnimo Menos de 25% provincias Mediana Menos de 75% provincias Mximo

Fuente: ODH/PNUD con informacin en base a SESPAS

equitativa, se debe resaltar que el nmero de boticas populares por 10,000 habitantes es bajo para abastecer a la poblacin objetivo.

Red privada
La distribucin geogrfica de la red privada de salud est en funcin de su rentabilidad. Cifras preliminares y an incompletas

Mapa IV.6 Nmero de boticas PROMESE / 10,000 habitantes, 2005

MC 1.17 Daj 1.29 EP 0.94 SJ 0.50 Az 0.67 Bao 0.66 Ind 1.97 Ped 0.94 Bar 0.56 PP 0.29 Val 0.63 SRod 0.50 Stgo 0.47 LV 0.31 Dua 0.56 SRam 0.53 Esp 0.40 Sal 0.62 MTS 0.52 Sam 0.44

MN 0.36 SJO 0.32 Per 0.41

MP 0.50 SD 0.27 SPM 0.33 DN 0.42

SC 0.34

HM 0.68

ES 0.67 LR 0.23 LA 0.33

Leyenda

Ms de 0.62 boticas/10,000 habitantes 0.42 a 0.62 boticas/10,000 habitantes Menos de 0.42 boticas/10,000 habitantes
Fuente: ODH/PNUD en base a SIGpaS3

CAPTULO IV / 197

sugieren que en las provincias ms pobladas, al igual que ocurre con la educacin, la menor dotacin de infraestructura pblica por habitante suele ser compensada por una gran participacin de los servicios privados. En las provincias menos pobladas, no ocurre asi. Se debe destacar que la calidad de los servicios prestados por establecimientos privados de salud no est debidamente controlada por la SESPAS, entidad responsable de la rectora del Sistema Nacional de Salud. En 2007, slo 294 establecimientos privados han sido habilitados de los 7,041 establecimientos censados por Programa de Reforzamiento del Sistema de Salud de la Repblica Dominicana (PROSISA) en 2004; es decir, un 4%47.

Central. Las regiones mejor dotadas de personal sanitario por habitante son el Cibao Occidental y la regin El Valle. Igualmente, se observan diferencias de cobertura en algunas especialidades y regiones. El personal de promocin de la salud, el de salud ambiental y de nutricin tiene una baja tasa de cobertura. Con respecto a mdicos generales, las regiones Valdesia y Cibao Central tienen cerca de la mitad de la media nacional por cada diez mil habitantes. En cuanto a mdicos especialistas, la regin Enriquillo cuenta con menos de uno por cada 10,000 habitantes, siendo la que ms baja cobertura de especialistas tiene en el pas, casi siete veces menos que el Nordeste, que es la regin con mejor cobertura de especialistas.

La calidad de los servicios prestados por establecimientos privados de salud no est debidamente controlada por la SESPAS

Por otro lado, es necesario analizar la infraestructura existente en el territorio nacional, tanto pblica como privada, no slo desde una perspectiva cuantitativa, sino para poder determinar la calidad de las instalaciones, as como los equipos mdicos con los que cuentan. Ese anlisis sobrepasa los lmites de este informe, pero queda como tarea pendiente.

Poltica de contratacin
En la actualidad, el nombramiento y el pago al personal sanitario se hacen en forma centralizada desde Santo Domingo. Sin embargo, los reglamentos que estn siendo aprobados en el proceso de reforma transfieren esas funciones a los servicios regionales de salud, aunque todava no se han implementado. La poltica de incentivos que se aplica responde al mrito y la distancia, segn cuatro criterios: 1. Por guardia presencial: en provincias sin incentivo de distancia se les paga 1,000 pesos a los mdicos especialistas y 600 pesos a mdicos generales por cada guardia realizada, y en provincias con incentivo de distancia se les paga 1,300 pesos y 700 pesos, respectivamente. 2. Por distancia: este incentivo pretende incentivar al personal mdico a trabajar en centros de salud distantes y as promover la equidad interterritorial. Se aplica en las regiones Enriquillo y El Valle

Personal sanitario
Repblica Dominicana tiene una densidad de mdicos, dentistas y farmacuticos por cada 1,000 personas por encima de la media latinoamericana. En cambio, el nmero de personal de Enfermera por cada 1,000 personas es inferior a la media de la regin48. A primera vista, parecera que la cobertura de personal sanitario es suficiente, pero al estudiar la distribucin regional y analizar los diferentes tipos de especialidades existen grandes deficiencias y desequilibrios. En el .22 se aprecia que las regiones de Anexo IV Cibao Central, Valdesia, Norcentral y Este son las que tienen menor tasa de personal sanitario por cada 10,000 habitantes, siendo los casos ms crticos Valdesia y el Cibao

198 / CAPTULO IV

completas, y en las provincias de Montecristi, Dajabn, Santiago Rodrguez, La Altagracia, Saman y Nagua. Estas son provincias de frontera o zonas geogrficas lejanas de Santo Domingo. Los montos varan por categora, segn se puede observar en el Anexo IV .23. Pese a esto, la regin Enriquillo mantiene un nmero de mdicos especialistas por debajo de la media. 3. Por resultados: el 15% del sueldo a todo el personal mdico y de enfermera, el 10% al resto del personal de salud que labora en los hospitales. Actualmente este incentivo se aplica a todo el personal sin que se evalen los resultados, por lo que ha perdido su sentido como incentivo a la efectividad. 4. Por antigedad en el servicio: el monto de este estmulo vara segn la profesin y los aos de servicio, y se aplica al personal de salud a partir de 15 aos de servicio. Actualmente, por razones presupuestarias, slo se aplica al personal que tiene ms de 25 aos de servicios o a quienes por razones de enfermedad hayan iniciado trmites de pensin49. Finalmente, hay que destacar que con la instalacin de un sistema computarizado para el registro y control de la entrada y salida del personal de la sede central de la SESPAS se estn haciendo esfuerzos para tener ms control sobre el personal. Esto servir para regular el cumplimiento de los horarios, que son generalmente incumplidos. Segn la Ley General de Salud 42-01, en su artculo 95: La contratacin para ocupar cargos ser realizada por concurso de oposicin, en base a los criterios de idoneidad para el desempeo eficiente del cargo50 y la aplicacin integral de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa. En marzo del ao 2006, se realiz, por primera vez en toda la

historia de la institucin, un concurso pblico para cargos administrativos para un total de 263 personas evaluadas, 59 se consideraron elegibles y se seleccionaron en total 36 nuevos empleados/as51. A partir de agosto de 2006, se estableci definitivamente la poltica de seleccin a cargos administrativos por va de concursos pblicos. Las personas que no entren por concurso slo pueden ser contratadas por un mximo de un ao, al trmino del contrato, si se requieren los servicios, esa persona debe concursar al puesto que desempea. Los cargos de salud tambin deben ser asumidos a travs de concursos pblicos de oposicin, lo cual est en proceso de implementacin, aunque dista de una verdadera profesionalizacin del personal mdico.

Formacin
Las posibilidades de formacin en diferentes reas de la salud estn distribuidas geogrficamente como se observa en el Cuadro IV .8 y el Anexo IV .24. En todas las regiones hay posibilidad de estudiar Enfermera, con excepcin de Enriquillo (IV). Adems, todas las regiones menos Valdesia (I), Enriquillo (IV), Cibao Central (VIII) y El Valle (VI), tienen universidades con carrera de Medicina General. Se debe destacar que, a pesar de la posibilidad de formacin en Enfermera en casi todas las regiones y con 2,468 personas matriculadas en esta profesin en 2005, el 96% mujeres52, sta sigue siendo una de la reas profesionales menos cubierta en todas las regiones de salud. La universidad pblica, a travs de sus centros regionales, tiene una amplia cobertura geogrfica de formacin en salud, siendo responsable del 45% de las personas que egresaron en el rea de salud en el ao 200453. Las reas de la salud siguen siendo una carrera feminizada, como se observa en el

A los mdicos se les paga un incentivo por distancia del Distrito Nacional

CAPTULO IV / 199

Cuadro IV.8 Universidades con carreras de las ciencias de la salud, por regin de salud, 2005
Regin
0 - Santo Domingo I - Valdesia II - Norcentral III - Nordeste IV - Enriquillo V - Este VI - El Valle VII - Cibao Occidental VIII - Cibao Central Total

Medicina Odontologa General

6 0 1 1 0 1 0 1 0 10 7 0 0 1 0 1 0 1 1 11

Enfermera
6 1 2 2 0 2 1 2 2 18

Farmacia
2 0 1 0 0 1 0 0 0 4

Nutricin
3 0 0 0 0 0 0 0 0 3

Bioanlisis
2 1 2 2 0 1 1 2 2 13

Radiologa
0 0 1 0 0 0 0 0 0 1

Especialidad en Salud Pblica

2 0 0 0 0 1 0 0 0 3

Fuente: Pginas web de las diferentes universidades

Cuadro IV .9. El 77% de la matrcula es femenina. En todas las carreras, el porcentaje de mujeres es superior al 65%, siendo Medicina la que ms baja tasa de feminizacin tiene (68%). Sin embargo, se ha argumentado54 que lejos de constituir un indicador de empoderamiento de las mujeres en un rea tradicionalmente masculina, la feminizacin de la medicina constituye un indicador de la precarizacin de las condiciones laborales en el sector salud. Los perfiles profesionales en el rea de salud no responden a los procesos de reforma que desarrolla el pas. Por ejemplo, uno de los principales objetivos de la reforma del sector salud es fortalecer la atencin en el nivel primario y para ello ser necesario un

alto nmero de mdicos/as comunitarios, de familia o de cabecera, con los cuales no se cuenta actualmente. Otro aspecto es que la calidad de la formacin recibida por los estudiantes genera dudas. Aunque no existen suficientes datos estadsticos, pues no se han realizado an concursos para mdicos o enfermeras a fin de acceder a los puestos pblicos, algunos indicios muestran el bajo nivel de desempeo. Basndonos en los dos exmenes que han tomado los mdicos que aspiran a ser residentes en el hospital Regional de Santiago55 se estableci que en el primero participaron 908 mdicos y pasaron 27, que es igual al 3% y la nota ms alta fue de 80 sobre 100. En el segundo, participaron 1,260 y pasaron 60, que tambin fue aproximadamente el 3%56. Esto hace impostergable la aplicacin de exmenes de calidad al trmino de la carrera y la mejora del currculo y la formacin en las universidades, tanto pblicas como privadas, bajo la rectora de la SESPAS y en coordinacin con la Secretara de Estado de Educacin Superior Ciencias y Tecnologa (SEESCYT).

Cuadro IV.9
Carrera

Estudiantes matriculados/as en carreras del rea de la salud, por sexo y carrera, 2005 a
Total
24,190 6,569 4,868 2,518 2,216 40,361

Sexo
NEb 664 0 0 0 29 693 M 6,963 434 201 342 523 8,463 F 16,563 6,135 4,667 2,176 1,664 31,205

% Mujeres / Total
68% 93% 96% 86% 75% 77%

Medicina Bioanlisis Enfermera Frmaco-bioqumica Odontologa Total

Fuente: SESPAS/OPS 2007 en base a SEESCYT a No incluye estudiantes de diplomado b NE no especificados

Produccin y productividad de los servicios de salud

Una vez analizados los recursos fsicos y humanos con que cuenta cada regin, vere-

200 / CAPTULO IV

mos ahora cmo se utilizan en funcin de las necesidades de la salud de la poblacin a la que deben a atender. Segn el Cuadro IV .10, con datos de Sistema de Informacin Geogrfica para salud (SIGpaS3) de 2002-2004, hay diferencias regionales en la produccin y productividad de los servicios prestados: Los casos atendidos por emergencia con respecto a los atendidos por consulta son altos en todas las regiones. La media nacional de 28 de cada 100 consultas son emergencias. Esto es un indicador de la debilidad del sistema de salud en la promocin y prevencin, ya que nos habla de que muchas personas llegan a la consulta cuando su situacin es grave en vez de atender a tiempo sus necesidades, antes de que fuera una emergencia. Estas cifras han mejorado de manera considerable con respecto al 2001 cuando este porcentaje oscilaba entre el 28% y el 46%57. Las consultas por mdico por ao varan considerablemente de regin a regin, con el consecuente impacto en la calidad de la atencin y en la productividad del

personal sanitario. Si se lleva el clculo a consultas de cualquier tipo que debera atender un mdico al da, dependiendo de la regin en que trabaje, la diferencia sera muy marcada. Un mdico de la regin de Enriquillo atiende al da tres veces ms consultas que un mdico de la regin de Santo Domingo. El ndice de Ocupacin de Camas nos dice que las regiones donde mayor ocupacin de camas se da en los hospitales de la SESPAS es en el Cibao Central, en el Este y en Valdesia; aunque en todas las regiones el ndice de ocupacin es relativamente bajo. Como se observa en el Cuadro IV .11, en todo el territorio los Centros de Atencin Primaria (CAP) tan solo atienden el 17% de la demanda, pese a tener una red de infraestructura bien distribuida en el territorio. La situacin se torna preocupante cuando se observan los datos de la SESPAS para 2004, segn los cuales, pese a contar con 1,447 CAP , slo el 44% tena algn tipo de personal sanitario. Analicemos el caso de la regin de El Valle que, al tener gran parte del territorio

Cuadro IV.10
Regin

Produccin y productividad de los servicios de salud, 2002-2004

% de casos atendidos por emergencia / total de emergencias y consultas
30% 29% 25% 27% 30% 28% 28% 28% 29% 28%

Consultas y emergencias/ mdico/da a

4.82 10.53 8.22 9.24 15.34 7.44 13.61 11.14 10.11 7.50

Ingresos / 1,000 emergencias

97.65 107.75 125.42 170.22 102.95 156.93 175.66 162.88 145.46 125.80

Ingresos/ 1,000 consultas

40.94 45.02 42.15 62.72 44.59 60.46 66.73 64.09 58.63 49.58

ndice de ocupacin de camas

58.12 67.99 48.01 52.95 56.72 69.02 57.53 51.95 71.41 58.27

% de consultas atendidas en el nivel 1 de atencin

8% 24% 17% 25% 24% 16% 31% 20% 22% 17%

0 - Santo Domingo I - Valdesia II - Norcentral III - Nordeste IV - Enriquillo V - Este VI - El Valle VII - Cibao Occidental VIII - Cibao Central Total

a Se han calculado 20 das laborables por mes y por tanto 240 das laborables al ao Fuente: ODH en base a SIGpaS3 Mdicos (2004) Consultas, emergencias, ingresos, egresos, camas y ocupacin, consultas por nivel de atencin (2002)

CAPTULO IV / 201

Cuadro IV.11 Nmero de Centros de Atencin Primaria (CAP) por 1,000 habitantes, segn regin de salud, 2002-2004a
Regin de salud CAP CAP con personal
185 84 64 73 38 49 35 49 61 638

CAP con perCAP CAP con CAP CAP con enfersonal / 1,000 con mdicos / 1,000 con meras / 1,000 habitantes mdicos habitantes enfermeras habitantes
0.064 0.086 0.044 0.120 0.111 0.056 0.115 0.125 0.087 0.074 104 62 49 52 30 35 26 38 37 433 0.036 0.063 0.034 0.085 0.088 0.040 0.085 0.097 0.053 0.051 23 2 3 2 1 1 2 1 3 38 0.008 0.002 0.002 0.003 0.003 0.001 0.007 0.003 0.004 0.004

CAP con especialistas

79 4 7 2 2 7 1 4 8 114

CAP con especialistas / 1,000 habitantes

0.027 0.004 0.005 0.003 0.006 0.008 0.003 0.010 0.011 0.013

0 - Santo Domingo 416 I - Valdesia 165 II - Norcentral 179 III - Nordeste 140 IV - Enriquillo 72 V - Este 179 VI - El Valle 92 VII - Cibao Occidental 76 VIII - Cibao Central 128 Total 1,447

Fuente: SIGpaS3 Datos sobre el nmero de CAP corresponden al ao 2001. Datos sobre el nmero de mdicos y especialistas corresponden al ao 2004. Datos sobre el nmero de enfermeras corresponden a 2002. Datos de poblacin corresponden al VIII Censo de Poblacin y Vivienda, 2002. aLas siguientes categoras incluyen: Mdico: Mdico Residente, Mdico Asistente (Mdico General -AP-), Mdico Ayudante Especialista y Mdico Ayundante no Especialista Mdico Especialista: Psiclogo, Odontlogo, Epidiemlogo y Dietista

Si no se prioriza el primer nivel de atencin, el Sistema Nacional de Salud seguir siendo ineficiente, inequitativo y no participativo

montaoso, el traslado a los centros de salud de segundo y tercer nivel de San Juan se hace ms dificultoso. En la regin existen 92 CAP , de los que slo el 38% (35) contaba con personal sanitario en 2004. De esos 35 CAP , slo 26 contaban con mdico, dos con enfermera y uno con un mdico especialista. Esta situacin explica la baja cobertura de la demanda que se da en el primer nivel de atencin. Si, como propone la reforma, no se prioriza la cobertura y calidad del primer nivel de atencin, el sector salud seguir siendo ineficiente (costos y consultas improductivas), inequitativo (por la falta de cobertura geogrfica de los centros de segundo y tercer nivel) y no participativo, ya que los CAP estn ms cerca de la poblacin y a travs de ellos hay un contacto directo con las familias, y los problemas especficos de la comunidad, adems se pueden desarrollar campaas de prevencin involucrando a las personas de forma ms fcil. En el documento de consulta Plan Decenal de Salud 2006-2015: un acuerdo

nacional por la excelencia de la salud, se afirma que parecera haber suficiente evidencia para mostrar que, an cuando persisten barreras de acceso territorial para sectores minoritarios socialmente excluidos, los principales problemas del sector salud no estn en la cobertura, ni siquiera en la cobertura por los servicios pblicos, sino sobre todo en la calidad y en la efectividad de las intervenciones, tanto curativas como de prevencin, y control58. Se trata de un viejo modelo donde los recursos humanos estn concentrados en los centros hospitalarios de segundo y tercer nivel, en los principales ncleos urbanos, limitando las capacidades de resolucin de los servicios en el primer nivel de atencin. En trminos de eficiencia, diferentes estudios han mostrado que los recursos humanos y la red de infraestructura hospitalaria con la cual cuenta el sector salud en Repblica Dominicana pueden ser suficientes para dar respuesta a las demandas de servicios de salud de la poblacin. La ineficiencia est relacionada con los dficits gerenciales y organizacionales de las instituciones del sector.

202 / CAPTULO IV

IV.3.3 La reforma del sector salud59

Las deficiencias del sistema sanitario dominicano impidieron garantizar a la poblacin el acceso universal, equitativo, incluyente, eficiente y eficaz a la salud, y llevaron a la bsqueda de respuestas. Como parte de un proceso continental de reformas sanitarias, se iniciaron en el pas, desde mediados de los 80, discusiones en torno a la necesidad de producir cambios y reformas dentro del sistema sanitario nacional. Este proceso tuvo un momento trascendental en el ao 2001 al aprobarse la Ley General de Salud (42-01) y la Ley que crea el Sistema Dominicano de Seguridad Social (87-01), las cuales son la base de la transformacin del modelo de salud del pas. Sin embargo, el proceso de implementacin de dichas leyes ha estado lleno de inconvenientes, de resistencias y de falta de acuerdos entre los diferentes actores del sistema, por lo que, a ms de seis aos de haberse promulgado las citadas leyes, todava no se han producido los cambios esperados. Uno de los componentes de las estrategias de reforma que ha adoptado el pas es la descentralizacin y desconcentracin del sector salud60 (Recuadro IV .9). Las reformas de salud y seguridad social no constituyen un fin en s mismas. Son medios para la proteccin social de la poblacin, para superar las privaciones vinculadas con la situacin de salud y calidad de vida deficitarias, para reducir las inequidades sociales, la vulnerabilidad de las poblaciones ante las coyunturas de la economa y para incrementar la productividad sistmica del pas a travs del fortalecimiento de su capital humano y su capital social, incrementando la solidaridad y la cohesin social. Son medios para desarrollar las capacidades de la poblacin para asumir sus proyectos de vida personal, familiar, comunitaria y social.

Recuadro IV.7

Los beneficios de la desconcentracin y descentralizacin en el sector salud

Los principales supuestos que han servido de base a las estrategias de descentralizacin y desconcentracin del Estado y los sistemas de salud en Amrica Latina han sido que: Facilita la participacin ciudadana y el acercamiento entre el Estado y la sociedad. Facilita la redistribucin del poder y los recursos financieros. Mejora la eficiencia de la gestin local y la calidad de los servicios. Se ampla la cobertura y el acceso a los servicios. Se reduce el gasto del cuerpo central. Se logra mayor equidad social y geogrfica.

En qu consiste la reforma y hasta dnde ha llegado?

La nueva legislacin obliga a la Secretara de Estado de Salud Pblica y Asistencia Social (SESPAS) a reformarse. Las funciones bsicas del Sistema Nacional de Salud son (Anexo IV. 25): a) Rectora. b) Provisin de servicios de atencin a las personas. c) Provisin de salud colectiva. d) Aseguramiento. e) Financiamiento61. El nuevo marco legal marca dos obligaciones bsicas para la SESPAS: Separar la funcin de rectora de las dems. Ejercer de forma eficiente la rectora del Sistema Nacional de Salud y ser la prestadora de los servicios de salud colectiva. Para tales fines, la SESPAS ha implementado, con algunas limitaciones y dificultades, dos estrategias referentes a la organizacin de los servicios y funciones que le competen, las cuales se describen a continuacin62:

La nueva legislacin obliga a la Secretara de Estado de Salud Pblica y Asistencia Social (SESPAS) a reformarse

CAPTULO IV / 203

 Para separar la funcin de rectora de las dems: descentralizar. Para desarrollar la funcin de rectora y la de provisin de servicios de salud colectiva: desconcentrar. En 2003, tras varios meses de discusin, el Consejo Nacional de Salud aprueba los principales reglamentos de apoyo a la descentralizacin / desconcentracin de los servicios de salud: el reglamento de rectora y separacin de las funciones bsicas del Sistema Nacional de Salud63 y el reglamento de provisin de las redes de los servicios pblicos de salud64. Posteriormente se les uniran el Reglamento65 de recursos humanos del Sistema Nacional de Salud66.

la sostenibilidad financiera de las redes provinciales en las zonas ms pobres. El fortalecimiento de la rectora requiere tambin de una transformacin de la estructura central de la SESPAS y un desarrollo de las capacidades en las DPS y sus equivalentes. Desconcentrar estas funciones sin desarrollar las capacidades correspondientes podra traducirse en una seria amenaza, que conlleve a un mayor debilitamiento de las mismas.

B) La descentralizacin de los servicios de atencin a las personas

La funcin de provisin de servicios de atencin a las personas dejar de ser realizada por la SESPAS central, que se limitar a las funciones de rectora y de provisin de servicios de salud colectiva. Los servicios de atencin a las personas se realizarn de forma descentralizada con una nueva estructura: los Servicios Regionales de Salud (SRS). A la fecha, existen nueve SRS y se definen como prestadoras pblicas de servicios de salud para atencin a las personas, articuladas en forma de red por niveles de complejidad y con capacidad para prestar, por lo menos, las atenciones indicadas en el Plan Bsico de Salud (PBS) de forma costo-efectiva. Pretenden ser una entidad autnoma y altamente profesionalizada69. Para la puesta en operacin de esta estrategia, se plantean tres fases: Una primera fase de constitucin de los SRS, en la que se le dotan de todos los mecanismos legales e instrumentos necesarios para su funcionamiento. Comprende dos momentos: la oficializacin de los SRS y la generacin de las bases para el accionar planificado de los SRS. La segunda fase ejecuta un plan de transferencias de competencias desde la SESPAS central a los SRS a travs de procesos

Desconcentrar o descentralizar funciones sin desarrollar las capacidades correspondientes podra traducirse en una seria amenaza

A) La desconcentracin de la rectora y los servicios de salud colectiva

Se pretenden ejecutar de forma desconcentrada las funciones de la SESPAS como rgano rector del sistema y proveedor de servicios de salud colectiva67. Por tales motivos, se han estado creando las condiciones para delegar la autoridad y los medios necesarios para ejercer la rectora del Sistema Nacional de Salud y proveer los servicios de salud colectiva en el territorio a las Direcciones Provinciales de Salud (DPS) y a las estructuras tcnicas especializadas de la SESPAS68. Recientemente, la SESPAS elabor un plan de desarrollo de las DPS, el cual est pendiente de oficializacin. Los acuerdos con las direcciones de los programas de salud colectiva y los de las DPS se han atrasado y afectan tanto el desarrollo de los procesos de descentralizacin de los Servicios Regionales de Salud (SRS) como las acciones cotidianas de los mismos. Otra potencial amenaza al sistema es que se hace obligatorio separar las funciones y al instaurar un financiamiento por afiliacin puede afectar

204 / CAPTULO IV

de delegacin de funciones (desconcentracin), basndose en un modelo de red y la maduracin del proceso con fines de lograr la habilitacin. En la tercera y ltima fase es que los SRS quedan constituidos como prestadores pblicos de servicios de salud autnomas (descentralizacin), una vez demuestren que cumplen con todos los criterios exigidos por las normas de habilitacin de redes que defini la SESPAS. Este proceso de desconcentracin / descentralizacin de los servicios de salud se acompaa de un nuevo sistema de relaciones sobre la base de convenios, contratos y acuerdos de gestin70. Actualmente, los SRS estn en la segunda fase. La Regin IV (Enriquillo) comenz este proceso a mediados de 2002, a partir de un decreto presidencial que le confiri condicin de autonoma funcional para proveer servicios de salud71. En noviembre del mismo ao, el Consejo Nacional de la Seguridad Social dio por iniciado el Seguro Familiar de Salud para el rgimen subsidiado en la Regin IV72. Este fue el primer intento de estructurar, con carcter descentralizado, una red regional de servicios de salud. Los trabajos para articular los servicios dentro de las redes no han concluido y la presin y los reclamos que se le hacen a los SRS son significativos. En cuanto a constituirse como prestadoras de servicios de salud descentralizadas, el avance no es igual en todas las regiones y tampoco en todos los temas y mbitos que les competen. A pesar de que se cuenta con contratos entre el Seguro Nacional de Salud (SENASA) y algunos de los SRS, no se ha logrado una verdadera sinergia entre estas dos instituciones pblicas y los conflictos se presentan frecuentemente. En sentido general, pese a todos los esfuerzos, falta lograr la legitimidad del modelo de red y del quehacer de la

direccin de los SRS. La ausencia de resultados e impactos que mostrar es su principal debilidad.

C) La descentralizacin del financiamiento y el aseguramiento

Los principales avances han sido: Descentralizacin de las funciones de direccin, regulacin y financiamiento del Instituto Dominicano de Seguros Sociales (IDSS) hacia el Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS). Descentralizacin de la funcin de administracin de riesgos hacia las Administradoras de Riesgos de Salud (ARS) y las Administradoras de Riesgos Laborales (ARL). Descentralizacin de la funcin de velar por que se cumpla la Ley del Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS) hacia la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales (SISALRIL). Se traspasa y unifica el recaudo de las finanzas en la Tesorera de la Seguridad Social (TSS, antiguo IDSS).

Limitaciones de la reforma del sector salud para mejorar las condiciones de vida de la poblacin
Debilidad en la direccin del proceso. Una descentralizacin conducida con debilidad puede configurar un escenario carente de integralidad entre los programas de salud colectiva, la atencin individual y la funcin rectora. Ello puede revertirse y profundizar los rezagos epidemiolgicos, la ineficiencia del sistema y la calidad de la atencin. Estructura de direccin vertical. La vigencia de esquemas de direccin verticales hace que la delegacin de competencias a las expresiones territoriales de la SESPAS, tanto a los SRS como a las DPS,

CAPTULO IV / 205

se dificulte al extremo, as como tambin la delegacin de funciones dentro de estas mismas instancias. Una reforma sectorial que no est amparada en una reforma estructural del Estado puede llevar a que en lugar de darse un coherente proceso de descentralizacin se experimenten modalidades de recentralizacin del poder desde los espacios locales o regionales y en la multiplicacin de las prcticas clientelistas. Ausencia de transparencia sobre el gasto. Si la descentralizacin no cuenta con una poltica clara del gasto y un sistema transparente de rendicin de cuentas a la ciudadana puede servir de puente para que los liderazgos locales satisfagan sus intereses de grupo o personales. Dificultades de acceso a los centros de formacin. El aislamiento territorial de una regin de los principales centros de formacin, de diagnstico y de especialidades, dificulta la eficiencia. En ese sentido, un proceso de descentralizacin y desconcentracin que se desarrolla en un contexto de muchas diferencias regionales corre el riesgo de profundizar inequidades. Conflictos de intereses. El Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS) tiene la obligacin de proveer la atencin en salud a la poblacin sin capacidad contributiva, pero puede hacer que la descentralizacin / desconcentracin del sector salud se vea afectada por las decisiones y las acciones que se definen dentro de l, ya que prevalecen conflictos de intereses entre los diferentes actores del CNSS. Tambin, dentro del SDSS, se evidencia una tendencia a plantear el desarrollo del sistema sobre la base de las necesidades financieras antes que por las necesidades de la poblacin, lo cual centra la atencin en los medios y no en los fines.

Cantidad insuficiente de gerentes locales. Los procesos de descentralizacin y de desconcentracin requieren de la participacin de un nmero mayor de personas con capacidades gerenciales, sobre todo en el nivel local. La oferta de capacitacin en gerencia en salud no ha sido suficiente. Recursos y personal limitados junto con alta burocracia. El acceso a personal es muy desigual entre los diferentes SRS y las DPS, principalmente el caso del personal clnico especializado. La disponibilidad de recursos financieros es muy baja, sobre todo por la limitada inversin en salud que establece el Estado Dominicano. La composicin del gasto tampoco le resulta favorable al desarrollo de la descentralizacin, dado que una parte significativa se consume en un alto nmero de cargos burocrticos, la mayora mejor pagados que el personal mdico, incluso en las expresiones territoriales de la SESPAS, restndoles oportunidades para contar con suficiente personal de calidad para proveer los servicios de salud en algunas provincias o regiones.

Una reforma sectorial de salud debe ser amparada en una reforma estructural del Estado

En conclusin
La cobertura de salud pblica ha mejorado, la calidad de la atencin sigue deficiente, mientras la inversin pblica per cpita en salud no es regionalmente equilibrada. La distribucin de los diferentes tipos de hospitales manifiesta claramente el esquema centralizado y poco equitativo, en trminos territoriales de los servicios de salud. La estructura del gasto en salud indica que el modelo seguido hasta el momento orienta los recursos hacia la atencin de enfermedades. Es un modelo que an est lejos del paradigma de desarrollo humano, del concepto de produccin social de la salud, de un enfoque donde se prioricen las intervenciones en el primer nivel de aten-

206 / CAPTULO IV

cin y las acciones de promocin y prevencin, que coloque a los usuarios y usuarias en el centro de su accionar. En trminos de eficiencia, diferentes estudios han mostrado que los recursos humanos y la red de infraestructura hospitalaria en Repblica Dominicana pueden ser suficientes para dar respuesta a las demandas de servicios de salud de la poblacin. La ineficiencia est ms bien relacionada con los dficits gerenciales y organizacionales de las instituciones del sector. Las reformas de salud y seguridad social no constituyen un fin en s mismas. Son medios para la proteccin social de la poblacin. Desconcentrar o descentralizar funciones sin desarrollar las capacidades correspondientes podra traducirse en una seria amenaza. La reforma del sector salud es necesaria para mejorar la calidad de vida de la poblacin, pero el proceso est siendo lento y dificultoso. Finalmente, es necesaria una voluntad poltica de todos los actores que participan en la reforma del sector salud para poner en el centro del debate a las personas como fin ltimo de su trabajo.

general, estn ideados para proteger a la poblacin de la pobreza econmica y de los riesgos del ciclo de vida. Los sistemas de proteccin social suelen estar organizados en base a la situacin laboral de las personas y ser de cobertura universal, centrndose en el acceso a la salud y en garantizar ingresos a la poblacin a lo largo de su ciclo de vida. Los sistemas de asistencia social suelen estar enfocados a poblaciones con vulnerabilidades especficas. Han sido priorizados en las ltimas dcadas, frente a otros sistemas de base universal, en funcin de que muchos pases cuentan con escasos recursos para la accin social y se ven en la necesidad de priorizar poblaciones a las que atender.

La universalidad y la focalizacin
El debate entre la universalidad y la focalizacin es un anacronismo. La universalidad y focalizacin deben operar de forma complementaria para garantizar el ejercicio real de los derechos, para asegurar la equidad de oportunidades y opciones a toda la poblacin, y para que sta sea libre de elegir lo que tenga razones para valorar. En la ltima dcada, en Amrica Latina, ha cobrado especial nfasis la implementacin de programas de ayuda focalizada a las familias ms vulnerables a travs de transferencias condicionadas de dinero74. Los objetivos de estos programas son reducir la pobreza extrema en el corto plazo, por medio de transferencias monetarias, y romper la transmisin intergeneracional de la pobreza en el largo plazo, fomentando la inversin en otras capacidades (nutricin, salud, educacin), principalmente de los nios y madres, a travs de las condicionalidades asociadas a las transferencias de dinero. Estos programas estn siendo exitosos en alcanzar el primer objetivo; sin embargo, presentan dificultades para lograr el segun-

El debate entre la universalidad y la focalizacin es un anacronismo. La universalidad y focalizacin deben operar de forma complementaria

IV.4 El sistema de proteccin y asistencia social

Sen73 ha argumentado que el mercado no crea libertades reales aunque garantiza autonoma decisional; es decir, inmunidad frente a las decisiones y posibilidades de eleccin. Las personas entran al mercado con una carga institucional que refleja las relaciones de poder; por lo tanto, el mecanismo de mercado no asegura ni la democracia ni el desarrollo. Es el Estado quien tiene la responsabilidad de garantizar la equidad en el acceso a las oportunidades. Uno de los principales mecanismos estatales para asegurar un equitativo acceso a las oportunidades son los sistemas de proteccin y asistencia social. Estos sistemas, en

CAPTULO IV / 207

do, as como presentan costos elevados de gestin, asociados con la identificacin de las familias, su administracin y monitoreo. En el enfoque de desarrollo humano, los programas de asistencia social, como stos de ayuda focalizada, tienen el rol de proteger a los grupos ms vulnerables y asegurarles un mnimo de bienestar presente para limitar las privaciones ms fundamentales. Cabe destacar que el objetivo primordial de las polticas sociales debe ser la universalidad en la prestacin de los servicios bsicos y que estos programas sean vistos como una herramienta que permite proteger slo en el corto plazo a los grupos ms desfavorecidos de sufrir carencias elementales. Por lo tanto, los programas de ayuda focalizada deben orientarse a acercar a los grupos vulnerables a la universalidad del sistema, de lo contrario se estara institucionalizando el asistencialismo como forma de hacer poltica social.

difcil avanzar hacia acciones que creen ciudadana y que beneficien a la mayora de la poblacin, pero que no es as cuando se trata de aspectos de inters para grupos econmicos particulares como fue el caso de la negociacin, discusin y aprobacin del acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos, que dur, inslitamente, menos de 6 meses.

IV.4.1 El sistema de proteccin social en salud

El 77.5% de la poblacin no tiene seguro de salud75. Ha sido ampliamente documentada la naturaleza regresiva del pago directo en el momento de la prestacin de los servicios de salud. El problema de regresividad se agudiza cuando observamos que la falta de aseguramiento se agrava por ser mujer, por ser anciano/a, por ser nio, nia o adolescente, por falta de educacin, por el lugar de residencia adems de por ser pobre .27). (Anexo IV En un esfuerzo por enfrentar este problema, el pas, tras la aprobacin en 2001 de la Ley 87-01 que crea el Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS), se propuso reorganizar el sistema de salud de modo que toda la poblacin tenga acceso a un rgimen de prepago. La forma como quedara organizado el nuevo sistema fue ampliamente expuesta en el Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005. Actualmente, ha comenzado el rgimen contributivo (asalariados/as con ingresos por encima del salario mnimo) y el subsidiado (personas consideradas pobres por el Sistema nico de Beneficiarios (SIUBEN), pero an no se habla de la puesta en marcha del rgimen contributivo subsidiado (trabajadores/as sin empleador y con ingresos superiores al salario mnimo).

Los regmenes de seguridad social habilitan para comenzar a demandar derechos y no favores al Estado

Los regmenes de seguridad social y el clientelismo

Los regmenes de seguridad social significan un cambio en la concepcin de la accin estatal hacia la ciudadana, ya que la habilitan para comenzar a demandar derechos y no favores al Estado. Estos sistemas empoderan a la poblacin no solo en trminos individuales, aumentando las oportunidades reales de eleccin; sino tambin en trminos colectivos, ya que dotan de herramientas a la sociedad para la creacin de ciudadana y la exigencia de derechos. Los sistemas de seguridad social limitan el intercambio de favores por conciencia, dado que se crean condiciones objetivas de acceso a ciertos beneficios, facilitan el acceso a estos en funcin del cumplimiento de ciertas condiciones y no en funcin de las relaciones primarias. .10 se describe el largo En el Recuadro IV proceso entre la aprobacin de la Ley y su puesta en ejecucin. Parece que en el equilibrio de poder econmico y social del pas es

Rgimen subsidiado en salud

Con la nueva legislacin, se cre el Se-

208 / CAPTULO IV

Recuadro IV.8

Hacia un sistema integral de seguridad social

Despus de la aprobacin de la Ley se registr un deterioro de las condiciones del mercado de trabajo: no slo el salario real ha cado sin recuperarse (Anexo IV.25 y Anexo IV.28), sino que el empleo en el sector formal de la economa tampoco ha mejorado durante el proceso de recuperacin econmica posterior a 2003. Casi todo el crecimiento del empleo ha tenido lugar en el sector informal. Los altos porcentajes de informalidad en el empleo y los bajos salarios crean un problema para la proteccin social, tanto en pensiones como en salud. La puerta de entrada al rgimen contributivo (el nico que se autofinancia) es el ser una persona asalariada, estar afiliada y ganar al menos el salario mnimo nacional. Si tan solo un milln y medio de personas trabaja en el mercado formal significa que gran parte de la poblacin tendr que ser cubierta por el rgimen subsidiado o contributivo subsidiado, cuya financiacin recae, en el primer caso, fundamentalmente en el Estado dominicano y, en el segundo caso, en aportes del/a trabajador/a y en un subsidio estatal para cubrir la falta de empleador. Esta realidad hace que la puesta en marcha del SDSS en su totalidad dependa, entre otras variables, de la prioridad que le d el Estado dominicano en su presupuesto. La aprobacin del sistema de seguridad social, incluyendo tan ampliamente los regmenes subsidiados por el Estado, pretende incorporar a Repblica Dominicana entre los pases con sistemas integrales de proteccin social. Adems, este sistema implica que este derecho universal no sea dado ni de forma discrecional ni clientelista. Pero este propsito choca, adems de la tradicional forma de organizar el Estado y ejercer la poltica, con la realidad de que la poblacin a ser cubierta es amplia, las prestaciones previstas son considerables, y los recursos pblicos destinados, hasta ahora, insuficientes.

Hasta 2001, Repblica Dominicana no ha contado con un sistema integral de seguridad social. La discusin para el establecimiento de dicho sistema se inicia en 1991 y se concluye, tericamente, con la aprobacin de la Ley 87-01 diez aos despus. Pese a ello, an la solidaridad familiar sigue teniendo que operar como el sustituto de la seguridad social. Con el sistema diseado, se pretendi un sistema universal de proteccin social, tomando en cuenta la experiencia de sociedades ms institucionalizadas, en las que la aprobacin de una ley constituye un mandato. En la prctica, durante estos primeros aos slo entr en vigencia el rgimen contributivo en pensiones y el seguro de riesgos laborales, as como las pensiones de sobrevivencia y discapacidad y, recientemente, con enormes esfuerzos, el rgimen contributivo en salud. Tambin se han venido dando pasos con respecto al rgimen subsidiado en salud, atendiendo ms que al ordenamiento jurdico que rige el Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS) a la poltica gubernamental de lucha contra la pobreza. El esfuerzo por conseguir el consenso dio lugar a que se constituyera un Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS) multitudinario y con la participacin de los ms diversos intereses, lo que le resta eficacia y agilidad, y lo inhabilita para tomar decisiones en atencin a la racionalidad de las mismas. Dado lo estrecho del sector formal y la limitada capacidad administrativa, los pases de bajos ingresos suelen estar en desventaja en torno a su capacidad de desarrollar redes de movilizacin de recursos a travs de regmenes contributivos que prevengan adecuadamente contra los riesgos y protejan a una porcin razonablemente grande de la poblacin. Esto ha estado ocurriendo en Repblica Dominicana.

guro Nacional de Salud (SENASA), que tiene la atribucin de ser la Aseguradora de Riesgos de Salud (ARS) pblica, la cual cubre una porcin grande del mercado, constituida por el empleo del sector pblico del rgimen contributivo y las personas que terminen afiliadas a los regmenes subsidiado y contributivo subsidiado. Por este medio, se dio inicio, en noviembre de 2002, a la seleccin e incorporacin de una parte de la poblacin al rgimen subsidiado en salud, aunque sin muchos cambios en el modus operandi del sistema hospitalario, cuya baja calidad limita las oportunidades del derecho a la salud de estos grupos poblacionales. El 1 de octubre de 2007, el SENASA tena afiliadas a 942,683 personas en todas las provincias del pas, escogidas a travs del Sistema nico de Beneficiarios (SIUBEN), que es quien prepara la base de datos de la poblacin a ser afiliada, de acuerdo a

su nivel socioeconmico. Las provincias con mayor nmero de personas afiliadas con respecto a las potenciales beneficiarias pertenecen a las regiones donde primero comenz el rgimen subsidiado: Barahona, Bahoruco, Independencia, Pedernales, Elas Pia y Hato Mayor, con ms de un 70% de la poblacin potencialmente beneficiaria afiliada. El caso de Barahona y Bahoruco es excepcional, ya que, como se observa en el Mapa IV.7, las personas afiliadas superan a las beneficiarias potenciales. Esto puede ocurrir por la falta de actualizacin de la base de datos del SIUBEN, de donde se extrae el nmero de personas pobres de la provincia, o por la afiliacin de personas que no estn contabilizadas por SIUBEN, ya que al ser las primeras provincias en arrancar con el rgimen subsidiado el criterio inicial de seleccin no fue el estar en esta base de datos.

CAPTULO IV / 209

Mapa IV.7

Afiliados a SENASA como porcentaje de personas pobres en SIUBEN, 1 de octubre de 2007

PP 33.3 Val 44.4 SRod 50.8 Stgo 33.3 LV 18.6 Dua 55.6 SRam 18.9 MP 48.8 SC 37.5 Per 41.1 Bar 122.2 SPM 43.9 HM 73.5 ES 50.9 LR 34.9 LA 31.1 Esp 52.9 Sal 60.1 MTS 48.4 Sam 54.4

MC 45.6 Daj 50.9 EP 73.6 SJ 60.9

MN 17.7 SJO 56.7

Bao 104.8 Ind 81.5 Ped 85.9

Az 59.6

DN+SD 8.4

Leyenda 93.9% o ms 65.4% - 93.8% 36.9% - 65.3% Menor o igual a 36.8%

La puesta en marcha del rgimen subsidiado de seguridad social ha supuesto una mejora en las condiciones de vida de la poblacin

Fuente: ODH/PNUD en base SENASA y SIUBEN

La diferencia interprovincial de cobertura es mayor en edades bajas, se reduce en edades medias y aumenta en edades altas. Esto significa que hay mucha heterogeneidad entre las provincias, sobre todo en las primeras edades (Grfico IV .9 y Anexo IV .30). En las provincias de La Vega, Monseor Nouel y Snchez Ramrez no hay afiliacin o es casi inexistente en las personas de 0 a 19 .30). aos de edad (Anexo IV La relacin entre hombres y mujeres afiliados/as al SENASA es ligeramente positiva para la mujer. Las diferencias de cobertura por grupo etario nos muestran el bajo porcentaje de afiliacin de la poblacin de menores de 1 ao, de los cuales tan solo el 5.4% est afiliado, y entre 1 a 4 aos, tan slo el 22%. Esta poblacin es especialmente vulnerable en trminos sanitarios y, por lo tanto, su cobertura debera ser prioritaria. Otro grupo eta-

rio preocupante es el de las personas de 20 a 24 aos, cuyo porcentaje de afiliacin baja a un 20.3% despus de rondar el 40% en grupos etreos ms jvenes. Esto se podra explicar por el comienzo de la vida adulta, en la cual dejan de depender de sus familias sin haberse incorporado an a ningn rgimen de afiliacin. La puesta en marcha del rgimen subsidiado de seguridad social ha supuesto una mejora en las condiciones de vida de la poblacin. Antes de su puesta en marcha, slo el 8% de los pobres extremos y el 13.8% de los moderados tena algn seguro de salud. Actualmente, el 39.5% de todos los pobres seleccionados por el SIUBEN (extremos y moderados) tienen y la tendencia es a aumentar la cobertura. Sin embargo, si el acceso a los servicios no va acompaado de una mejora de la calidad, este avance no tendr los efectos deseados en la poblacin.

210 / CAPTULO IV

Rgimen contributivo en salud

El rgimen contributivo del Seguro Familiar de Salud (SFS) comenz en septiembre de 2007 tras largas y difciles negociaciones, ya que, como marca la ley, las decisiones al interior del Consejo Nacional de Seguridad Social deben contar obligatoriamente con un voto favorable de un representante del sector pblico, de los trabajadores y de los empleadores76. Dados los diferentes intereses de cada sector, las decisiones se hicieron difciles, si no imposibles. Otro factor que retras la puesta en marcha fue la crisis de 2004 que impact los costos de los servicios contemplados en el Plan Bsico de Salud, as como en los costos propios de las empresas que deban empezar a cotizar (Recuadro IV .11). El 1 de septiembre de 2007 entraron como afiliados al rgimen contributivo en salud 1.1 millones de personas, de las cuales el 66% son titulares y el 34% dependientes. Este nmero de personas es an bajo en funcin a lo esperado, alrededor de 2.4 millones77. El bajo nivel de afiliacin inicial se debe principalmente a dos causas: el bajo nmero de dependientes afiliados, actualmente slo 0.52 dependientes por afiliado, y las altas deudas acumuladas por empresas pblicas y privadas en pensiones, lo cual las impide cotizar en salud78.

Grfico IV.9

Diferencia interprovincial de cobertura del rgimen subsidiado en salud por grupo etario en %, 2007
104

Diferencia Interprovincial %

62 68 60

64 55 43 53 41 36 32 55 a 59 35 65 a 69 75 a 79 8539 36 37 36 42 48 47

0-1

5a9

15 a 19

25 a 29

35 a 39

Edades
Fuente: ODH/PNUD en base a SENASA (Anexo IV.37)

poblacin de 2007 podramos decir que cerca de 5 millones de personas no postulan para ninguno de los dos regmenes que estn funcionando; es decir, ni para el subisidiado ni para el contributivo, cuyos beneficiarios potenciales son 2.4 millones en el primero e igual magnitud en el segundo, para un total de alrededor de 4.8 millones de personas. Por ltimo, la puesta en marcha del rgimen contributivo subsidiado tiene diferentes implicaciones para las zonas urbanas y rurales, ya que el peso del sector informal en la poblacin ocupada es de un 46% en el Distrito Nacional, mientras que en el resto urbano es de 54%, y en el rural llega a ser el 74%79. Una vez ms la poblacin rural vuelve a enfrentar desigualdades con respecto al acceso a oportunidades que es necesario considerar en el diseo de polticas.

45 a 49

La proteccin social de las personas envejecientes es una urgente tarea del Estado dominicano

Rgimen contributivo subsidiado en salud

Este rgimen cubrira a quienes trabajan por cuenta propia, pero con empleos profesionales y tcnicos cuyo salario fuera superior al mnimo legal. El monto a pagar se distribuir entre el trabajador y el Estado en funcin de los ingresos del primero. La puesta en marcha del contributivo subsidiado sera un paso de avance para acercarnos a la cobertura universal, ya que si tomamos en cuenta las estimaciones de la

IV .4.2 El sistema de proteccin social en pensiones

La proteccin social de las personas envejecientes es una urgente tarea del Estado

CAPTULO IV / 211

Recuadro IV. 9

El inicio del Seguro Familiar de Salud: un problema de poder

Seguros Sociales (IDSS) y la puesta en marcha del autoseguro; la creacin y operativizacin del Fondo Nacional de Accidentes de Trnsito (FONAMAT); se dispone la creacin de una comisin para el desarrollo de la Red Pblica de Servicios de Salud y se acuerda que la Comisin Nacional de Honorarios Profesionales establezca las tarifas mnimas de honorarios profesionales. En este momento se establece la ruta crtica para que el SFS inicie el 1 de enero de 2007, ste se pospone en dos ocasiones ms. De nuevo, los sectores involucrados en las negociaciones desarrollan estrategias con el fin de garantizar sus intereses particulares:

La poblacin dominicana esper cinco aos para el inicio del Seguro Familiar de Salud (SFS), segn la fecha indicada en la ley, y seis aos desde su promulgacin. El SFS para el Rgimen Contributivo debi iniciar en septiembre de 2002 y le corresponda ser el primero de los regmenes en comenzar para favorecer la capitalizacin del sistema, tal y como estaba estipulado en el Art. 7, de la 87-01. El proceso de retraso en la puesta en marcha de la Ley de Seguridad Social es un claro ejemplo de cmo las inequidades de poder de los diferentes grupos pueden afectar al desarrollo humano de la ciudadana en su conjunto. Estos retrasos fueron consecuencia de la ineficacia del Consejo Nacional de la Seguridad Social, provocada por un sector minoritario que, haciendo uso de su capacidad de veto, lo inmoviliz por casi un ao, haciendo prevalecer intereses particulares sobre el inters pblico, posponiendo la entrada del SFS oficialmente en 9 ocasiones. Esto provoc la indignacin de importantes actores del sistema que, en su momento, se pronunciaron de manera abierta en contra de la situacin, tal es el caso del Dr. Rojas Lara, Coordinador Ejecutivo de la Comisin Ejecutiva para la Reforma del Sector Salud (CERSS), quien expres: El rgimen contributivo de la seguridad social sigue estancado en la trama de intereses particulares, grupales y econmicos, los cuales amparados bajo el anacrnico poder del veto (que debe ser eliminado) han hecho de esta ineficiencia una deshonra para los que en su momento hemos tenido la posibilidad de establecer las responsabilidades de romper con la ineptitud, desidia y falta de coraje, en aras de hacer que un sistema funcione con efectividad y eficiencia, en beneficio del pueblo dominicano que a gritos clama por una salud ms digna y humanaa. La inoperancia provocada en el sistema fue tal que el propio Presidente de la Repblica tuvo que intervenir convocando en diciembre de 2006 la Cumbre de la Seguridad Social, reuniendo los sectores involucrados (gobierno, empresariado, centrales sindicales, gremios de la salud y el sector social) para propiciar el avance de la implementacin de las leyes marco del Sector Salud. A partir de esta cumbre se gener un proceso de discusin entre los actores que culmin en el Acuerdo del 19 de diciembreb, en el cual se estipula que el Consejo Nacional de la Seguridad Social asuma su rol como mxima autoridad del sistema; se pacta un plan intermedio que permite el inicio del SFS para el rgimen contributivo, llamado Plan de Servicios de Salud (PDSS), mediante el cual se reducen las prestaciones del Plan Bsico de Salud para ser revisadas 6 meses despus de la implementacin. Aparte de la limitacin en los servicios de salud, se reduce el subsidio por maternidad y los servicios de estancias infantiles, establecidos en la Ley 87-01; se acuerda la habilitacin de las Unidades de Atencin Primaria por parte de la SESPAS; la reestructuracin del Instituto Dominicano de

La campaa de desinformacin desatada por las ARS privadas, mediante la

cual se desacredita el sistema pblico y la capacidad de rectora de la SESPASc, promueved que el PDSS proveera menos servicios que los planes anteriores con el fin de crear un clima de desesperacin y forzar a los usuarios a adquirir planes complementarios con los mismos beneficios del PDSS.

La presin generada por el sector mdico para que la puerta de entrada al

sistema no sean nica y exclusivamente los centros de atencin primaria, a pesar de que se sabe que el 80 % de los problemas de salud se resuelven en el primer nivel de atencin. La Asociacin de Clnicas Privadas y el Colegio Mdico Dominicano se declaran en desacuerdo con los montos estipulados como tarifas mnimas de honorarios profesionales.

La reaccin de los dueos de farmacia frente al hecho de que la cobertura de

medicamentos del PDSS sera exclusivamente con genricos. Finalmente, se inician las prestaciones del SFS el 1 de septiembre de 2007 en un clima de denuncia de los sectores sindical, colegio mdico, gubernamental y social (organizaciones de Foro Ciudadano y Foro Social Alternativo), que acusan a las ARS privadas de mantener un clima de desinformacin e inoperancia del sector gubernamental para poner a funcionar el sistema y la manipulacin de las empresas para que sus empleados compren planes complementarios. El sistema an tiene que madurar, es necesario que las decisiones no dependan directamente del Presidente de la Repblica, sino que las instancias de rectora y supervisin asuman su rol de manera efectiva, que la sociedad se involucre activamente en la conformacin del sistema que los y las dominicanas merecen. Es urgente el empoderamiento de los sectores ms desfavorecidos de las ventajas que tendra la puesta en marcha de este sistema de forma que puedan demandar sus intereses y hacer que estos sean tomados en cuenta en las negociaciones de todos los sectores. Si las cuotas de poder son inequitativas, tambin lo ser el acceso a las oportunidades.

Notas a Dr. Gustavo Rojas Lara, La Reforma en Salud: Qu ha Pasado y Qu Debemos Hacer, artculo publicado en el peridico Hoy del 17 de septiembre, 2006 b Acuerdos del 19 de diciembre, 2006. Resolucin No. 151-05 de enero de 2007 del Consejo Nacional de la Seguridad Social. c Diario Libre: 22 junio, 2007 d Cuadro de comparacin del PDSS y los seguros anteriores.www.dida.gov.do Elaborado por PROISS- INTEC

dominicano. Hasta la puesta en marcha del Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS), las pensiones por vejez, sobreviven-

cia y discapacidad eran otorgadas principalmente en base a seguros privados, instituciones que contemplaban este beneficio

212 / CAPTULO IV

para sus trabajadores y trabajadoras, as como a travs de leyes aprobadas en el Congreso en base a relaciones primarias o clientelares. Este sistema dejaba fuera a gran parte de la poblacin (trabajadores informales sin relaciones primarias o clientelares). La aprobacin de la Ley de Seguridad Social represent un hito en el reconocimiento de los derechos de la poblacin a tener una vida digna tras aos de aporte a la sociedad, pero su puesta en marcha an est lejos de garantizar esos derechos.

nen que enfrentar solas, muchas veces viudas, empobrecidas y con otros familiares a cargo, una vejez en condiciones de poco bienestar La distribucin de la poblacin mayor de 60 aos, edad de retiro marcada por la Ley 87-01, representa una proporcin relativamente homognea entre las provincias, con una diferencia interprovincial del 16% con relacin a la media simple. En cambio, la poblacin pobre por encima de 60 aos presenta el doble de diferencia entre las provincias (30%); es decir, su distribucin es ms heterognea. En definitiva, una persona nacida en Monte Plata tiene casi 4.3 veces ms de probabilidad de ser pobre en la vejez que una persona nacida en Santiago. Segn se aprecia en el Mapa IV .8, en 19 provincias de 32, el porcentaje de personas mayores de 60 aos pobres supera el 39% segn SIUBEN. Independencia, San Juan, Elas Pia, Bahoruco, San Jos de Ocoa y Monte Plata son las que tienen un mayor

Las personas envejecientes

Segn la ONE80, la poblacin dominicana presenta un envejecimiento progresivo. El porcentaje de personas mayores de 60 aos pas del 4.7% al 8% entre 1950 y 2002. El ndice de masculinidad en la poblacin mayor de 65 aos ha ido disminuyendo de una forma notoria desde 1950 y parece que esta tendencia se mantendr en el tiempo. Paradjicamente, esto se traduce en que las mujeres con mayor expectativa de vida tie-

Mapa IV.8

Pobres SIUBEN de 60 aos o ms como porcentaje del total de personas de 60 aos o ms, 2004
MC 36.7 PP 32.4 Val 40.2 SRod 44.3 Stgo 14.8 LV 32.0 Dua 44.6 SRam 46.7 Esp 29.2 MTS 47.4 Sam 40.0 Sal 36.5

Daj 45.8 EP 59.7

SJ 58.6 Az 49.4 Bao 53.6 Ind 55.4 Ped 49.6 Bar 50.8

MN 24.2 SJO 58.4

MP 63.8 SD 21.0 DN13.8

SC 39.1 Per 30.8

HM 47.0 SPM 36.7

ES 40.3 LR 34.6 LA 34.4

Leyenda

51.4% o ms 38.9% - 51.3% 26.4% - 38.8% Menor o igual a 26.3%

Fuente: ODH/PNUD en base a SIUBEN.

CAPTULO IV / 213

porcentaje de personas pobres de ms de 60 aos, siendo en todas superior al 50%. El Distrito Nacional, la provincia de Santo Domingo, Monseor Nouel y Santiago son las que tienen menor incidencia de pobreza entre envejecientes (Anexo IV.30). Estos datos hablan de que garantizar una pensin digna es una tarea prioritaria. Si se calcula el ndice de Relacin de Apoyo; es decir, el nmero de hijos/as que se haran cargo en el pas de cada persona mayor de 65 aos, vemos tambin datos a tomar en cuenta, ya que este ndice en 1970 deca que existan 9 hijos/as por cada padre o madre no cubierto por la Seguridad Social. En 2005, este ndice haba disminuido a 5.6 hijos/as a hacerse cargo de cada persona mayor de 65 aos no cubierta. Es decir, cada vez hay menos personas econmicamente activas para poder hacerse cargo de las personas envejecientes.

personas con discapacidad necesitan de polticas nacionales de aplicacin en todo el territorio nacional, lo cual ser un reto en los prximos aos.

Rgimen contributivo en pensiones

Fue el nico que se inici en el momento previsto, pero en la parte ms simple, que consiste slo en recaudar los aportes. En el primer ao, el nmero de personas afiliadas a las Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) casi alcanz el milln de personas, y a julio de 2007 casi llega a 1.7 millones. Mientras tanto, el nmero de cotizantes a julio de 2007 tan solo llegaba a 826,642 (Grfico IV.10). Estos datos nos indican que tan slo el 48.64% de las personas afiliadas estaba cotizando. Esta baja relacin entre personas afiliadas y cotizantes, no solo no ha aumentado, sino que ha disminuido con respecto al anterior ao (50.29%)81. La participacin de las personas que cotizan con respecto al nmero potencial de personas cotizantes tan slo ha aumentado un 10.9% de septiembre de 2003 a junio 2007, mientras que el nmero de personas afiliadas ha aumentado un 36.3% en el mismo perodo, llegando a ser el 85.6% de su mercado potencial82. Estas cifras son preocupantes, ya que, en el mediano o largo plazo, pueden ocasionar que los fondos acumulados de pensiones no alcancen para otorgar una pensin digna a todas las personas afiliadas. Existe una gran concentracin geogrfica de las personas afiliadas al sistema contributivo de pensiones. El Distrito Nacional, la provincia Santo Domingo y Santiago concentran el 61.7% de las personas afiliadas (Anexo IV .33)83, reflejando el hecho de que en estas provincias se concentra la mayor parte de poblacin ocupada en el sector formal. Los datos recogidos en el Mapa IV .9 ilus-

El rgimen subsidiado de seguridad social ha supuesto una mejora en las condiciones de vida de la poblacin

La discapacidad
El sistema de pensiones tambin cubre a las personas con discapacidad. Segn las cifras del Censo 2002, el 4.2% de la poblacin tiene alguna discapacidad. Las diferencias interprovinciales de personas con discapacidad indican una relativa homogeneidad (un coeficiente de variacin de 12%). La provincia con menor prevalencia es Azua, con un 3%, y la de mayor prevalencia es Santiago Rodrguez, con un 5.2%. Las cifras del censo sobre personas con discapacidad han sido objeto de crtica, ya que se requiere de disponer de instrumentos especiales para tales fines, de lo contrario se suele subestimar el fenmeno (Anexos .31 y IV .32). IV En resumen, es evidente que se requieren ms estudios especializados que sirvan de base para el diseo de polticas a fin de apoyar a estos grupos poblacionales. Tanto la problemtica del envejeciente como de las

214 / CAPTULO IV

Grfico IV.10

Nmero de cotizantes versus nmero de afiliados, cantidad en unidades, datos por trimestres y miles de personas, 2003-2007
1,685 837 1,637 1,700 827

960

987

1,025

1,085

1,137

1,190

1,280

1,335

1,386

1,430

1,466

1,505

1,546

1,589

762

737

726

721

679

622

570

577

586

593

627

640

769

808

822

IV-05

I-06

II-06

III-06

III-04

II-05

III-05

Fuente: ODH/PNUD en base a SIPEN 2007

tran la relacin entre las personas afiliadas y la poblacin econmicamente activa, proporcin que en 15 de las 32 provincias no llega ni al 15%. Las provincias con mayor porcentaje de afiliacin con respecto a la PEA son el Distrito Nacional, La Romana, Santiago, La Altagracia y San Pedro de Macors. Del total de personas afiliadas, un 58.7% son hombres y un 41.3%, mujeres; y de los cotizantes un 60.4% son hombres y un 39.6% mujeres, lo cual refleja resultados similares a la inequidad de la estructura laboral por sexo del pas84. Las mujeres que cotizan lo hacen por un salario medio que es un 9% inferior al de los hombres, por lo que obtendrn pensiones inferiores. Un dato positivo es la estructura etrea de afiliados y cotizantes, ya que un 80% de las personas afiliadas y un 77% de quienes cotizan son menores de 45 aos, lo cual es un factor que puede favorecer la sostenibilidad del sistema85.

III-03

I-04

II-04

I-05

I-07

IV-06

IV-03

IV-04

II-07

Jul-07

Cantidad afiliados

Cantidad cotizantes

Rgimen subsidiado y contributivo subsidiado en pensiones

An no han comenzado y su puesta en marcha presenta dificultades pese a suponer un gran avance en el reconocimiento de los derechos de las personas. Por ejemplo, de acuerdo con las encuestas sobre el mercado de trabajo que realiza el Banco Central, aproximadamente 1.8 millones de personas trabajaban en el sector informal en 2006, de los que el 41.6% de stas percibe ingresos mensuales superiores al salario mnimo cotizable86. A pesar de ello, la ley prev que todos vayan al rgimen contributivo subsidiado, de modo que el fisco debe aportar una cuota para su acumulacin de ahorros provisionales, a la vez de financiarles una parte de su atencin de salud. Al mismo tiempo, el rgimen totalmente subsidiado abarca segmentos amplios de poblacin. En 2006, haba en el pas unas 880 mil personas mayores de 60 aos, de las cuales el 32.2% eran pobres, segn SIUBEN

CAPTULO IV / 215

Mapa IV.9

Cobertura de las AFP (afiliados como % de la PEA), junio 2007

Esp 23.2 Sal 11.9

MC 11.3 Daj 10.4 EP 7.2 SJ 10.7 SRod 10.1

PP 29.1 Val 29.9 Stgo 46.3 LV 23.8 MN 25.8 Az 13.9 SJO 4.1 Per 18.4 Bar 19.3 Dua 14.5

MTS 11.2 Sam 12.4

SRam 13.9 MP 10.3 SC 30.8 SD 23.2 SPM 36.6 DN 108.5 HM 18.6 ES 12.7 LR 48.6 LA 36.1

Bao 13.4 Ind 14.6 Ped 20.1

Leyenda
Ms de 30% Entre 16 y 30% Menos o igual a 15%

Nota: Los datos de afiliados a las AFP corresponden a junio de 2007. La PEA a nivel provincial de 2006 se estim utilizando los datos de la PEA a nivel nacional y distribuyndola por provincia de la misma manera en que estaba distribuida en el Censo 2002 Fuente: ODH/PNUD en base SIPEN, BCRD y Censo 2002

.30), por lo que califican para la pen(Anexo IV sin del Estado. Otro gran desafo son las personas mayores de 45 aos que actualmente no estn cubiertas por el rgimen contributivo y que cuando cumplan 60 aos tendrn que ser cubiertas por el rgimen subsidiado, aumentando el costo fiscal de ste. Como ya se indic en el apartado sobre el rgimen contributivo subsidiado en salud, las diferencias con respecto a la formalidad e informalidad del empleo en las zonas rurales y urbanas evidencian la necesidad de la puesta en marcha de este rgimen para asegurar la equidad territorial.

bienestar87. La misma se concibe como el conjunto de instituciones pblicas, reglas de juego formales e informales, rutinas organizacionales, normas y costumbres que hacen posible y dan vigencia a las polticas de carcter social88. Los pases no se reinventan con cada nuevo gobierno, de modo que se requiere una estrategia definida a largo plazo para enfrentar los problemas de pobreza. De hecho, el gasto pblico en asistencia social significa un monto considerable del presupuesto nacional como indica el Grfico .11. Adems, se destina una porcin granIV de del gasto pblico a subsidios, principalmente a gas propano y electricidad, los cuales, en algunos aos, han llegado a absorber ms recursos que la cartera de Educacin o Salud. Lo importante es que estos subsidios con el alto monto de recursos, pese a redu-

IV.4.3 El sistema de asistencia social

La institucionalidad de la poltica social es la parte ms dbil en Repblica Dominicana. Sin embargo, la institucionalidad es una condicin fundamental para mejorar el

216 / CAPTULO IV

cir el costo de combustibles, no crean capacidades en la poblacin; adems, de que financian a sectores ineficientes en vez de reformarlos.

Reinventarse cada vez

A pesar de las iniciativas impulsadas en los ltimos aos para hacer una seleccin objetiva de las personas beneficiarias, la prctica de los gobiernos ha sido marginarse de la institucionalidad que deviene del derecho ciudadano para concebir programas sociales discrecionales, o al menos que lleven el sello personal del Ejecutivo de turno. De esa forma, en vez de constituir un derecho establecido en virtud de un mandato legal, la asistencia se percibe como una concesin del poltico y se presta mucho a la poltica clientelar. As, al mismo tiempo que no se termina de aplicar la Ley 87-01 de Seguridad Social, los gobiernos han mantenido diversos programas sustitutos, ideados y puestos en vigencia al margen de esa ley. An ms, en vez de extender los programas universales u operar con las secretaras establecidas, se crean nuevas instancias institucionales y la institucin ineficaz e ineficiente no la cierran, sino que le crean otra instancia paralela para mantener los empleos pblicos. Fuera de los programas oficiales de educacin y salud, saneamiento, etc., existen pocas secretaras de Estado que no tengan algn programa de asistencia social. Pero los ms importantes los maneja la Presidencia de la Repblica. La ms relevante caracterstica de los programas no contributivos o asistenciales es la dispersin institucional, adems de la discrecionalidad. El Gabinete de Coordinacin de Poltica Social fue creado para superar la duplicacin y dispersin de actividades y conseguir la articulacin e integralidad de la asistencia

social. Tras varios estudios, as como una propuesta de reordenamiento institucional del sector de asistencia social hecha por el mismo Gabinete, an no se han llevado a cabo las eliminaciones y reorganizacin de las instituciones, permaneciendo instituciones ineficaces con poca o ninguna utilidad.

Programa de alimentacin escolar

Probablemente, el Programa de Alimentacin Escolar (PAE) es el programa ms ambicioso, el ms amplio en trminos de cobertura, el ms institucionalizado y el que tiene ms tiempo funcionando. Consiste en la entrega de una racin alimenticia a todos los alumnos de las escuelas pblicas en las horas de clase y pretende combinar los objetivos sociales de promover la nutricin, la asistencia escolar, evitar la desercin y el trabajo infantil. En una evaluacin al mismo realizada entre mayo-junio de 2004 por el Centro Cultural Poveda se encontr que en opinin de los actores involucrados funciona razonablemente bien, aunque con ciertas deficiencias. Pese a esto y a destinar un importante monto de recursos, equivalentes al 0.27% del PIB en el 2005 y al 0.19% en 2006 (Cuadro IV .12), no se han desarrollado evaluaciones de impacto en repeticin, ausentismo, desercin o nutricin; variables en las que tiene como objetivo incidir, por lo que se amerita un sistema de monitoreo y evaluacin permanente del programa para poder tener informacin puntual actualizada que sirva de base para tomar decisiones89.

Programa Solidaridad
Al iniciarse el perodo de gobierno 20042008, se asign al vicepresidente de la Repblica coordinar el Gabinete de Polticas Sociales y reordenar el conjunto de acciones dispersas en materia de poltica social. Se trabaj en la actualizacin de un mapa de

CAPTULO IV / 217

Cuadro IV.12

Montos gastados en diversos programas de asistencia social, como % del PIB, 2005 - septiembre 2007
Concepto 2004
0.19 0.03 0.00 0.00 0.82 0.56 0.02 1.68

estando basado en un levantamiento directo de hogares por barrios. Posteriormente, en septiembre de 2005, se decidi crear el Programa Solidaridad que utiliza el SIUBEN para la identificacin y seguimiento alas personas beneficiadas y al cual quedaron adscritos el Incentivo a la Asistencia Escolar (ILAE) y Comer es primero, los cuales se explican a continuacin.

2005
0.27 0.03 0.07 0.00 0.52 2.01 0.07 1.55

2006
0.19 0.03 0.13 0.00 0.56 1.63 0.09 1.75

Sep-07
0.18 0.01 0.12 0.00 0.44 1.10 0.15 1.19

Programa de Alimentacin Escolar Incentivo a la Asistencia Escolar Comer es primero Pensiones graciables Subsidio al gas licuado Subsidios a la luz a Gasto en seguridad social: salud b Total
a No pertenece a asistencia social, sino a energa b No pertenece a asistencia social, sino a seguridad social

Comer es primero
El programa social insignia de la actual administracin es el llamado Comer es Primero, destinado a brindar una asistencia econmica monetaria a hogares pobres identificados a travs del SIUBEN. Comer es Primero es una iniciativa dirigida a mitigar parte de las necesidades alimentaras de la poblacin en condiciones de pobreza extrema y moderada, bajo la modalidad de transferencias condicionadas que consisten en subsidios focalizados que establecen corresponsabilidades para las personas y/o familias receptoras de los mismos. Inici sus actividades en el mes de septiembre de 2004, primero como prueba piloto en el Distrito Nacional con la seleccin de tres mil hogares de extrema pobreza. Posteriormente, se fue ampliando y se convirti en un subprograma de Solidaridad, instituido como programa sombrilla de todas las transferencias realizadas a travs de la seleccin en base al SIUBEN en septiembre de 2005. Ahora Solidaridad concentra lo ms importante de la accin gubernamental de lucha contra la pobreza, con Comer es Primero, el ILAE y otro subprograma denominado Dominicanos con Nombre y Apellido, orientado a ayudar a familias con nios o adultos no registrados a inscribirse en el registro civil u obtener su documentacin ciudadana, el cual an no ha comenzado. Para recibir la ayuda por lo menos uno

Fuente: ODH/PNUD en base a SIGEF y BCRD

pobreza, identificando las comunidades de mayor concentracin de pobreza, y se censaron las familias en condiciones de mayor vulnerabilidad. En base a ello se avanz en el establecimiento del Sistema nico de Beneficiarios (SIUBEN) para focalizar los principales programas de lucha contra la pobreza en el pas. Este sistema pretende constituir con el tiempo el instrumento por excelencia de focalizacin de diversos programas sociales. El SIUBEN responde a los parmetros en uso en Amrica Latina en relacin con los sistemas de informacin de beneficiarios, en cuanto a su diseo y operacin,

Grfico IV.11
2.0 1.8 1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 0.66

Porcentaje del PIB destinado a asistencia social, 1966-69, 1970-79, 1980-89, 1990-99, 2000-06

1.62

1.68 1.55 1.48

1.00 0.81 0.69 0.52

0.95 0.63

66-69 70-79 80-89 90-99 2000 2001

2002 2003 2004

2005 2006

Fuente: ODH/PNUD en base a Secretara de Estado de Hacienda y BCRD

218 / CAPTULO IV

de los miembros de la familia debe de tener documentacin. El subsidio de Comer es Primero consiste en entregar a las familias elegidas mensualmente, con cargo a la cuenta o tarjeta de dbito Solidaridad, la suma de 550 pesos, destinados a la compra de una variedad de productos alimenticios bsicos a cambio de cumplir con una serie de corresponsabilidades. A septiembre de 2007, el nmero de familias beneficiarias ascenda a 242,283. El Mapa IV .10 ilustra la distribucin de hogares beneficiarios con respecto a la poblacin pobre de cada provincia segn el SIUBEN. Hay 10 provincias con una cobertura de ms del 66% de hogares pobres. La de menor cobertura es La Romana, con un 12%. Hay una relacin positiva entre las provincias ms pobres y las de mayor grado de cobertura.

Por ltimo, el programa tambin intenta apoyar la economa local a travs de la utilizacin de comercios locales, que son los que suplen los productores a las personas con la tarjeta.

Las corresponsabilidades
Las corresponsabilidades se definen individualmente segn las caractersticas y composicin de cada familia a partir de los datos presentes en las listas de beneficiarios proporcionados por el SIUBEN. El compromiso de la familia se confirma mediante la firma de un acuerdo con el programa en el cual se establecen las corresponsabilidades de cada familia en particular. Entre estos compromisos estn: Utilizar exclusivamente la tarjeta de dbito para la compra de alimentos. Cumplir con el plan ampliado de inmuni-

La asistencia se concibe como una concesin poltica y se presta al clientelismo

Mapa IV.10

Hogares beneficiarios del programa Comer es Primero en septiembre 2007, como porcentaje del total de hogares pobres del SIUBEN
PP 15.1 Val 18.1 SRod 74.5 Stgo 22.0 LV 16.2 Dua 18.7 SRam 24.3 Esp 21.9 MTS 22.3 Sam 23.1 Sal 27.2

MC 64.1 Daj 78.9 EP 83.2 SJ 77.7

MN 19.4 SJO 39.8

MP 65.9 SD 30.7 DN 53.1

Az 69.8 Bao 76.0 Ind 83.8 Ped 74.3 Bar 76.6

SC 18.9 Per 21.9

HM 67.7 SPM 13.2

ES 53.2 LR 12.2 LA 12.4

Leyenda 66.0% o ms 48.1% - 65.9% 30.2% - 48.0% Menor o igual a 30.1%

Fuente: ODH/PNUD en base a datos Programa Solidaridad

CAPTULO IV / 219

zaciones (vacunacin bsica de menores de 0 a 5 aos). Cumplir con los controles de crecimiento y desarrollo, asociados a los niveles de nutricin. Obtencin de documentos de identidad de los miembros de familia que carezcan de los mismos. Las madres y/o jefes de las familias beneficiarias deben participar de los talleres de capacitacin destinados a transmitirles conocimientos de economa domstica, nutricin, salud preventiva, higiene y saneamiento ambiental, como soporte y entendimiento de la importancia de las corresponsabilidades que se asumen. Pese a que estas condicionalidades son las que haran que este programa consiguiera crear capacidades en la poblacin beneficiaria, y no slo recibiera un apoyo para la comida de forma asistencial; el seguimiento a stas ha sido postergado a la expansin de la cobertura. Tras tres aos y medio de aplicacin se ha comenzado recientemente a dar seguimiento a tres de las condicionalidades: asistencia a los talleres de formacin (Regional Este, Central, Distrito Nacional, Noroeste, Nordeste y Enriquillo), y las dos vinculadas a la salud infantil (Regional Distrito Nacional, Noroeste, Valdesia y Santo Domingo).

cia condicionada de efectivo, bajo la forma de un incentivo monetario, para promover y motivar la asistencia, permanencia y rendimiento escolar. Actualmente, el ILAE opera como un subprograma, mediante el cual se transfiere un monto adicional a hogares beneficiarios de la Tarjeta Solidaridad con hijos asistiendo a escuela bsica, en funcin de la cantidad de nios/as en esta condicin. En este caso, se les deposita cada dos meses en la cuenta de la tarjeta una cantidad de 300 pesos por hasta dos nios asistiendo, 450 pesos si son tres y 600 pesos si son de cuatro en adelante. Sin embargo, este programa an no cubre a todas las familias que reciben la Tarjeta de Solidaridad y cumplen con estos critierios. De hecho, el ILAE, desde septiembre de 2007, opera en todas las provincias del pas menos en Elas Pia y Azua. En el Mapa IV .11, se observa la distribucin de los 90,072 hogares que a septiembre de 2007 se beneficiaban de esta ayuda. Las provincias con mayor porcentaje de poblacin cubierta por ILAE son Independencia, Dajabn, Barahona, Bahoruco, Pedernales y Santiago Rodrguez. En 2005, el gobierno canaliz un monto de 57 millones de pesos mediante transferencias a familias por medio de este subprograma; en 2006, 76 millones de pesos y a octubre de 2007 se haba transferido el monto de 74 millones de pesos 90. Las familias que reciben esta transferencia condicionada deben inscribir en la escuela a todos sus nios/as y adolescentes con edades entre los 6 y 16 aos, y stos deben asistir al menos al 85% de las clases. Tampoco pueden repetir curso ms de una vez. Tras seis aos de aplicacin (incluyendo TAE y ILAE), tan slo se ha comenzado recientemente a dar seguimiento a la asistencia de los estudiantes en la Regin IV . Es prioritario comenzar a dar seguimiento a las correspon-

Incentivo a la Asistencia Escolar (ILAE)

Otro programa que fue introducido en el ao 2001 y ampliado gradualmente es el de la Tarjeta de Asistencia Escolar (TAE), que actualmente se llama Incentivo a la Asistencia Escolar (ILAE). El mismo fue concebido originalmente para cubrir a unas 300,000 madres pobres de hijos en edad escolar, con la entrega de 300 pesos sujeto a que los nios y nias asistieran a la escuela. Se inscribe, pues, en la modalidad de transferen-

220 / CAPTULO IV

Mapa IV.11

Hogares beneficiarios del programa Incentivo a la Asistencia Escolar en septiembre 2007, como porcentaje del total de hogares pobres del SIUBEN
PP 6.0 Val 8.6 SRod 33.8 Stgo 9.1 LV 6.6 Dua 8.5 SRam 9.9 Esp 6.4

MC 31.3 Daj 42.0 EP 0.0 SJ 19.6

Sal 12.8 MTS 8.9 Sam 11.3

MN 8.5 SJO 14.9 Per 9.1

MP 29.4 SD 9.1 DN 26.2

Az 0.0 Bao 37.2 Ind 42.3 Ped 36.1 Bar 38.3

SC 7.0

HM 30.0 SPM 5.0

ES 20.1 LR 5.5 LA 4.9

Leyenda 31.9% o ms 21.3% - 31.8% 10.7% - 21.2% Menor o igual a 10.6%

Fuente: ODH/PNUD en base a datos Programa Solidaridad

sabilidades antes de seguir expandiendo la cobertura si se quiere vincular el programa a su objetivo final: incentivar la matriculacin y la asistencia escolar.

Programa de amparo a envejecientes o pensiones graciables

En agosto de 2007 se empez a dar una nueva transferencia por un monto de 300 pesos mensuales a las familias que tuvieran personas mayores de 60 aos y estuvieran censadas en el SIUBEN, cubriendo un total de 47,762 hogares de todas las provincias del pas. La distribucin por provincia en funcin del nmero de personas mayores de 60 aos pobres se puede observar en el Mapa IV .12. Las provincias ms cubiertas son Pedernales, Independencia, Dajabn y San Juan.

Una vez ms, pese a que este programa responde a una necesidad acuciante, intenta compensar el retraso en la puesta en marcha del rgimen subsidiado en pensiones de la seguridad social, el cual reconoce derechos en base al aporte a la sociedad que han hecho estas personas y que responde a una Ley aprobada en 2001.

Principales problemas de los programas de asistencia social

Hasta hace algunos aos, casi toda la asistencia social se entregaba bajo la forma de subsidios y donaciones en especie. Ms recientemente, los principales programas que se han diseado son bajo la modalidad de transferencia monetaria. Este tipo de asistencia se justifica por el criterio de que los resultados de la dotacin de capital productivo a travs de la educacin y salud

CAPTULO IV / 221

Mapa IV.12

Beneficiarios de transferencias a envejecientes como % del total de pobres de 60 aos de edad o ms, 2007
Esp 7.3

MC 25.7 Daj 37.4 EP 30.1 SJ 33.6 Val 10.8 SRod 27.2

PP 6.9

Sal 8.6 MTS 11.2

Stgo 5.8 LV 7.1

Dua 9.2 SRam 10.6

Sam 10.0

MN 5.9 SJO 20.6 Per 9.5

MP 28.3 HM 27.0 SD 13.4 SPM 4.1 DN 28.5

ES 16.3 LR 5.4 LA 4.1

Az 26.2 Bao 27.9 Ind 38.4 Ped 39.5 Bar 32.8

SC 9.8

Leyenda 30.7% o ms 21.9% - 30.6% 13.0% - 21.8% Menor o igual a 12.9%

Se atiende la necesidad evidente no los derechos ciudadanos

Fuente: ODH/PNUD en base a ADESS y FPobreSig.

demandan mucho tiempo, mientras que el impacto sobre las personas ms pobres de estos mecanismos de transferencia puede ayudar a reducir la pobreza a corto plazo. A pesar de algn esfuerzo reciente de coordinacin, histricamente la mayora de los programas de asistencia social han funcionado en forma independiente, sin articulacin con otros, con asistencias puntuales, sin definicin clara de beneficiarios, o al menos con mucha discrecionalidad de la burocracia. Ha primado la orientacin al asistencialismo como norma, no como excepcin. Se atiende la necesidad evidente, no los derechos ciudadanos. A diferencia del sistema formal de Seguridad Social, los programas que funcionan no estn ubicados en el campo de los derechos sociales, sino ms bien estn situados en el campo de las estrategias de combate a la pobreza y a la exclusin. Aunque es de reconocerse que desde hace algn tiempo se procura que operen

como medio de acceso a derechos, por ejemplo, a la salud y a la educacin, al establecer corresponsabilidades con el objetivo de mejorar los niveles educacionales, impedir la desercin escolar, el trabajo infantil y tambin por apoyar el consumo de alimentos y los cuidados con la salud. Una de las ventajas es que la corresponsabilidad constituye un compromiso de doble va, o sea, el Estado asume la oferta de los servicios pblicos y los beneficiarios asumen sus compromisos en las reas de salud y educacin; sobre todo, por medio de los trminos de compromiso que firman como conocedores de las reglas del programa91. Los ltimos programas creados tienen en comn la pretensin de atacar el problema de la alimentacin y del ausentismo escolar, dos de los elementos fundamentales limitantes de las capacidades humanas. Vistos individualmente, no hay duda de

222 / CAPTULO IV

que los programas examinados cumplen una funcin social, sobre todo para promover una mayor participacin de las familias y la participacin de los nios en las escuelas. Pero ste es el caso de unos pocos de los mltiples programas de asistencia social que existen. La mayora de los dems programas son fruto de la improvisacin, absorben una porcin grande de los recursos pblicos y responden a la prctica clientelar. Adems, vistos globalmente, los programas asistenciales constituyen una enorme dispersin y superposicin de los recursos de la Seguridad Social, de una eficacia cuestionable.

Pensiones
Casi dos terceras partes de las personas inscritas en el sistema contributivo de pensiones estn en el Distrito Nacional, la provincia Santo Domingo y Santiago. La relacin entre los afiliados y la poblacin econmicamente activa en 15 de las 32 provincias no llega ni al 15%. Estos datos reflejan la necesidad del comienzo del rgimen subsidiado y contributivo subsidiado de cara a garantizar una mayor equidad entre las diferentes provincias, el derecho a una vida digna en la vejez. En 19 provincias de las 32 existentes, el porcentaje de personas mayores de 60 aos pobres supera el 39% segn SIUBEN. Estos datos hablan de que garantizar una pensin digna es una tarea prioritaria. Se debe sealar que se requieren ms estudios especializados que sirvan de base para el diseo de polticas para las personas envejecientes como para las personas con discapacidad, lo cual ser un reto en los prximos aos.

En resumen
En materia de proteccin social, la aprobacin del Sistema Dominicano de Seguridad Social ha sido un avance en el reconocimiento de los derechos de la poblacin.

Salud
La puesta en marcha del rgimen subsidiado en salud ha supuesto una mejora, ya que una mayor cantidad de personas en condiciones de pobreza tiene seguro mdico y cobertura de medicinas. Pese a esto, si el acceso a los servicios no va acompaado de una mejora de la calidad, este avance no tendr los efectos deseados en la poblacin. El rgimen contributivo del Seguro Familiar de Salud (SFS) comenz en septiembre de 2007 tras largas y difciles negociaciones dificultadas por el poder de veto que otorga a los diferentes integrantes del CNSS. A septiembre de 2007, el nmero de personas cotizantes era an menos de la mitad de lo esperado. La entrada en vigencia del rgimen contributivo subsidiado en salud es necesaria para acercarnos a la cobertura universal, ya que cerca de cinco millones de personas no postulan para ninguno de los dos regmenes puestos en marcha y su distribucin geogrfica es muy diferente entre zonas urbanas o rurales.

Asistencia social
La asistencia social ha sido histricamente utilizada con fines clientelares y no como una forma de garantizar derechos a la poblacin. Mientras no se aplica an de forma completa la Ley 87-01 en esta materia, el gobierno mantiene y crea diversos programas sustitutos, ideados y puestos en vigencia al margen de esta ley. El Programa de Alimentacin Escolar (PAE), pese a destinar un importante monto de recursos, no ha desarrollado evaluaciones de impacto en repeticin, ausentismo, desercin o nutricin. El cumplimiento de las condicionalidades de Comer es Primero e ILAE es lo que permitira a estos programas trascender el asistencialismo al crear capacidades en la poblacin beneficiaria; sin embargo, todava el seguimiento a stas es incipiente.

CAPTULO IV / 223

El programa de Incentivo a las Personas Envejecientes responde a una necesidad acuciante, y a travs de l se intenta compensar el retraso en la puesta en marcha del rgimen subsidiado de seguridad social, que reconocera derechos en vez de hacer favores. En general, aunque ha habido esfuerzos recientes de coordinacin y utilizacin de criterios objetivos, la mayora de los programas de asistencia social han funcionado de forma desarticulada y sin un diseo claro de criterios de seleccin de beneficiarios. Ha primado la orientacin al asistencialismo como norma, no como excepcin, atendiendo las necesidades evidentes, y no los derechos ciudadanos.

En materia de salud se aprecian diferencias territoriales del patrn de morbi-mortalidad. La cobertura pblica ha mejorado, aunque no la calidad. Hay una gran concentracin territorial de hospitales y de servicios, mientras la red privada de salud responde a una lgica de mercado, habiendo poco control de parte de salud pblica a los servicios que presta el sector privado. La distribucin del personal de salud tambin sigue un patrn de alta concentracin territorial. La reforma de salud y de la seguridad social no constituyen un fin en s mismo, de forma que desconcentrar y descentralizar sin las adecuadas capacidades puede deteriorar ms la calidad en la provisin de los servicios a nivel provincial. Finalmente, ha faltado voluntad poltica para terminar de implementar la reforma del sector. En general, frente a las disparidades regionales y la calidad de los servicios, tampoco el sistema de salud est sirviendo para lograr un mayor empoderamiento de la gente. El sistema de proteccin y asistencia social se debate entre el clientelismo y el derecho. Se ha avanzado con la puesta en marcha de la Seguridad Social en salud; sin embargo, el gran desafo es el financiamiento y mejorar la calidad de los servicios. En materia de asistencia social, los gobiernos han preferido concebir programas discrecionales ms que constituir y fortalecer los derechos establecidos.

La transferencia condicionada pretende romper el ciclo de la pobreza

IV. 5 Conclusiones
En este captulo se han analizado cuatro oportunidades fundamentales: la educacin, la salud y la proteccin social y asistencia social. Para la educacin y la salud se construyeron sendos ndices de empoderamiento. El primero combinaba la calidad y la cobertura en la educacin, mientras que el segundo cubra las condiciones sociales que determinan el nivel de salud y la provisin de servicios. En educacin se constat que las diferencias interprovinciales de calidad son menores que las de cobertura; tambin que existen deficiencias de aulas y que stas estn mal repartidas. Se comprob que el resultado de las pruebas nacionales es bajo y no hay mucha diferencia entre las provincias. Ni el grado acadmico de los maestros ni la cantidad de alumnos por saln influyen en las diferencias interprovinciales de los resultados de las pruebas nacionales. Finalmente, el sistema educativo opera en condiciones de una gran centralizacin, lo cual afecta el empoderamiento. En general, el sistema educativo dominicano no es un factor que contribuye a romper el orden de inequidad social.

224 / CAPTULO IV

Se ha constatado la existencia de grandes desequilibrios entre las provincias, as como una tendencia a la fragmentacin social de la pobreza en el territorio. Para que la poblacin en las provincias tenga la oportunidad del desarrollo humano ser necesario que la dimensin territorial se incorpore en el diseo de las polticas pblicas.

La economa: una dinmica que fragmenta el territorio

Las tres actividades que han constituido los ejes de insercin de la sociedad dominicana a la economa mundial en el proceso de globalizacin reflejan tres patrones diferentes de concentracin espacial. El turismo es una actividad adscrita al territorio costero-marino y se ha concentrado en dos provincias: La Altagracia y Puerto Plata. Esta distribucin responde a la naturaleza de la actividad y a un efecto de aglomeracin. Las zonas francas estn esparcidas por todo el pas, pero concentradas en tres provincias: Santiago, Santo Domingo/Haina y San Pedro de Macors. Esta concentracin responde a las externalidades positivas que se desprenden de la aglomeracin. Las remesas estn ms equitativamente distribuidas en el territorio. El Grfico V.1 muestra la proporcin de la poblacin total que le corresponde a cada provincia y la proporcin de hogares receptores de remesas que corresponde a cada una de ellas. En trminos generales, la distribucin de los hogares receptores de remesas es muy parecida a la distribucin de la poblacin, con un coeficiente de correlacin casi perfecta de 0.97%. Para las tres provincias ms pobladas, la proporcin de hogares que reciben remesas es ms alta de lo que se esperara dada su poblacin y para las diez provincias menos pobladas, la proporcin de hogares que reciben remesas es ms baja de lo esperado. El Mapa V .1 muestra la distribucin de las actividades tursticas, las zonas francas y

las remesas en el pas, observndose el nivel de concentracin y distribucin espacial. Este informe busca entender el desarrollo humano desde una perspectiva local, lo cual implica entender el uso del territorio como condicionante de la construccin social del espacio. Lo que las personas pueden ser o hacer difiere de un rea geogrfica a otra. Esto no slo sucede por las diferencias de recursos en el territorio, sino tambin por la forma en que la dinmica econmica, social e institucional subyacente en la acumulacin de capital ha ordenado las oportunidades, organizado las instituciones, explotado los recursos y acumulado capital social en el territorio nacional. El reconocimiento y la identificacin de estas diferencias regionales, provinciales y municipales es la base para disear intervenciones a fin de ampliar las opciones humanas. El presente captulo explora las desigualdades en el territorio, tratando de entender la situacin actual y las dinmicas que han llevado a esta conformacin.

Este informe explora las desigualdades en el territorio, tratando de entender las dinmicas que han llevado a esa conformacin

V.1 La dinmica del territorio y el desarrollo econmico

En la literatura econmica, la cuestin territorial y espacial ha tomado una gran relevancia con los procesos de globalizacin y la aceptacin creciente de la idea de que el desarrollo y la competitividad tienen un carcter localizado. El territorio es la base de ciertas potencialidades de desarrollo de una zona. Esas potencialidades estn ah y su explotacin

CAPTULO V / 227

Grfico V.1
25

Porcentaje de la poblacin total y porcentaje de hogares receptores de remesas por provincia, 2002
Hogares receptores de remesas Poblacin

dea la estructura espacial de una economa con una tendencia a la divergencia regional. Otro enfoque explica el desarrollo localizado por la especializacin flexible4 basada en pequeas empresas con fuertes redes de cooperacin, relacin estrecha con la comunidad y economas de la aglomeracin que permiten crear un entorno innovador y eficiente. Este enfoque enfatiza las externalidades no comerciales. Un tercer enfoque analiza el desarrollo regional partiendo del anlisis de competitividad por pases y regiones. Este enfoque est asociado a Porter5 y al concepto de competitividad sistmica, formulado por Esser y otros,6 y retomado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), siendo ampliamente debatido en el captulo II del Informe Nacional de Desarrollo Humano, Repblica Dominicana 2005. La idea de cluster7 se fundamenta en el hecho de que la aglomeracin de empresas en un espacio determinado genera ciertas economas externas, localizadas, que contribuyen a reducir los costos de produccin. Esto es resultado de la presencia de fuerza de trabajo calificada, acceso fcil a insumos y servicios especializados, diseminacin de nuevos conocimientos, existencia de una atmsfera industrial y un verdadero entramado de costumbres y sensibilidades tiles, que favorece el desarrollo de la actividad econmica local en un determinado territorio. El inters por los clusters radica en el potencial que encierra la presencia de componentes de la cadena de valor en el mismo mbito territorial. Esto facilita el encadenamiento hacia atrs, con quienes proveen insumos y servicios, y hacia delante, con quienes utilizan los productos; pues pueden generar oportunidades

20

15

10

0
Ped Ind SRod Daj SJO EP HM ES Bao Sam Sal MC MTS SRa Valv MN Per Bar MP LA AZ LR Esp SJM Dua SPM PP LV SC Stgo DN SD Fuente: ODH/PNUD en base a la ONE

depender del modelo adoptado y de las fuerzas sociales que actan en la zona, que construyen un espacio social e influyen en la localizacin de las actividades econmicas. El vnculo entre desarrollo econmico y territorio ha tomado diferentes direcciones 1: La Nueva Geografa Econmica2 (NGE), asociada a Krugman3, parte del concepto de que el crecimiento regional obedece a una lgica de causalidad circular, a una cadena en la que los encadenamientos hacia atrs y hacia delante de las empresas conducen a una aglomeracin de actividades que se autorefuerzan progresivamente. Este proceso tiene lmites porque llega un punto en que las fuerzas que conducen a la aglomeracin comienzan a ser compensadas por fuerzas que la contrarrestan, tales como los costos de la tierra, transporte y las deseconomas externas (congestin y polucin). La interaccin de estos dos tipos de fuerzas mol-

228 / CAPTULO V

Mapa V.1

Porcentaje de hogares que reciben remesas (2002), empleados/as en zonas francas (abril 2006), habitaciones hoteleras (2004), y llegadas de no residentes por aeropuerto (2006), segn provincia
Leyenda % hogares receptores de remesas
MC Val SRod

4.3% 1,090 250

6.7% 8,195 1,800

16.8% 50,000 24,000

PP Esp Sal MTS Sam Dua SJ Az Bao LV MN SJO SC DN-SD SPM SRam MP HM ES LR

Empleados/as ZZFF Habitaciones hoteleras

Daj EP

Stgo

Llegadas aeropuertos (miles)

10

150

1,700

LA

Ind

Per Bar

Ped

Fuente: ODH/PNUD en base a VIII Censo Nacional de Poblacin y vivienda, ONE , BCRD y CNZF

para lograr eficiencia colectiva a travs de economas externas, bajos costos de transaccin y accin concertada8. El Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005 abord el tema de la competitividad sistmica en Repblica Dominicana y su vinculacin con el desarrollo humano. Concluy que la competitividad autntica (sustentada en la incorporacin deliberada y sistemtica del progreso tcnico al proceso productivo) y la competitividad sistmica (el entorno institucional de la empresa, la calidad de los recursos productivos, etc.) no slo son compatibles con el desarrollo humano, sino que el desarrollo humano es una condicin y un resultado de stas. El fortalecimiento de la competitividad y la productividad contribuyen a ampliar el rango de opciones para el ejercicio de las liberta-

des. Por otro lado, fortalecer las capacidades humanas es un requisito para incrementar la productividad y la competitividad, mientras que un buen nivel competitivo que descanse en una mejora de los factores determinantes de la competitividad sistmica coadyuvara al crecimiento econmico y al incremento del bienestar9. Los estudios sobre desarrollo econmico local10 subrayan el carcter territorial del desarrollo econmico e identifican tres corrientes para explicar el desarrollo local: las externalidades, el aprendizaje y la institucionalidad para gobernar. Las externalidades se refieren a las economas de escala (externas a las empresas, pero internas al territorio) que constituyen el eje de los trabajos sobre aglomeracin de actividades econmicas vinculadas entre s. El aprendizaje plantea el

La competitividad sistmica y autntica es una condicin del desarrollo humano y un resultado de ste

CAPTULO V / 229

conocimiento y el aprendizaje colectivo como ejes de la competitividad y generadores de la innovacin. La tercera corriente se refiere al tema de la capacidad institucional de gobernar y gestionar, indicando que las rutinas, reglas, costumbres y valores englobados en los activos institucionales de un territorio constituyen aspectos fundamentales para la competitividad y el desarrollo local. Estas diferentes teoras indican cmo la construccin social del territorio es un factor determinante de la distribucin espacial de la actividad econmica, explicando la concentracin en ciertas regiones y marginando a otras. En el diseo de polticas de desarrollo es primordial tomar en cuenta el factor territorial, tanto para impulsar la competitividad como para desarrollar estrategias de desarrollo econmico en zonas excluidas de las grandes concentraciones.

que valoran. Este ndice tiene dos dimensiones: la capacidad de generar recursos y la generacin de recursos (Diagrama V .1): a) Capacidad econmica. Mide las posibilidades de generar ingresos que tiene la poblacin en las provincias. En principio, este indicador debera capturar el acceso mnimo a los recursos productivos como: acceso que las personas tienen al crdito, a la tierra y a otros activos productivos tangibles e intangibles. Sin embargo, mucha de esta informacin no est disponible; por lo tanto, se opt por medir la capacidad econmica por cinco indicadores que reflejan la potencialidad de la provincia: la equidad en la distribucin del ingreso, el porcentaje de personas no pobres, el porcentaje de hogares con vivienda de calidad, los aos de escolaridad promedio y el porcentaje de personas con empleo. b) Generacin de recursos. Mide el progreso en la generacin de recursos de la poblacin de una provincia. Los indicadores utilizados son: ingreso promedio por habitante, la relacin mujer/hombre en posiciones de gerencia, el porcentaje de personas ocupadas en el sector no agrcola y el porcentaje de personas de 18 aos o ms que son al menos bachilleres. Del anlisis de estos indicadores se extraen las siguientes conclusiones: 1) Las provincias con mayor nivel de empoderamiento econmico dentro del contexto nacional son: el Distrito Nacional (incluyendo a la provincia Santo Domingo), Santiago y La Romana. Hay nueve provincias de nivel medio alto; encabezadas por Puerto Plata, seguida de San Pedro de Macors y Espaillat. Encontramos 11 provincias de nivel medio bajo, encabezadas por Valverde, Mara Trinidad Snchez y Dajabn.

V.2 ndice de Empoderamiento Econmico (IEE)

El ndice de Empoderamiento Econmico (IEE), junto con el empoderamiento en salud, educacin y en tecnologas de la informacin y la comunicacin (TICs), forman parte del empoderamiento individual, el cual habilita a las personas para hacer cosas

Diagrama V.1 ndice de Empoderamiento Econmico (IEE)

Capacidad Econmica (IEEc)
1- Coeficiente de Gini. % de personas no pobres. % de hogares con vivienda de calidad. Aos de escolaridad promedio (personas de 15 aos o ms). - Tasa de ocupacin. - % de personas no ocupadas en sector agrcola - Relacin mujer/hombre en puestos de gerencia (legisladores/as, gerentes u oficiales). - % de personas de 18 aos o ms que son al menos bachilleres. - Ingresos mensuales (pesos del ao 2004).

ndice de Empoderamiento Econmico (IEE)

Generacin de Recursos (IEEg)

230 / CAPTULO V

Grfico V.2
0.8 0.7
ndice de Generacin de Recursos

Cuadrantes de capacidad y generacin de recursos

Baja capacidad y alta generacin

DN Alta capacidad y alta generacin LR

0.6 0.5 MC 0.4 0.3 SJ 0.2 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 Baja capacidad EP y baja generacin Bao LA Val Daj SRod SRam MTS Sam Ind HM MP Bar Per MN Sal Dua

SPM PP SC LV Sam Esp

Stgo

ES Az Ped SJO

Media nacional

Alta capacidad y baja generacin

0.6

0.7

0.8

0.9

ndice de Capacidad Econmica

Finalmente, hay ocho provincias que califican en el nivel bajo, encabezadas por Bahoruco, Monte Plata y El Seibo. Las tres con menor empoderamiento econmico son: Elas Pia, San Juan y San Jos de Ocoa (Cuadro V .1). En el Mapa V .2 se aprecia que las regiones del pas con menor empoderamiento econmico son: el suroeste y las provincias fronterizas, el resto del pas registra un nivel relativo medio y tres provincias bolsones que registran las mejores posiciones con indicadores muy distantes del resto. 2) Las provincias con mayor capacidad econmica son: Santiago, el Distrito Nacional (incluyendo la provincia de Santo Domingo) y Espaillat; mientras que la poblacin de Elas Pia, San Juan y Bahoruco son las que tienen menos capacidades para generar ingresos. 3) Las provincias que generan ms recursos son: Distrito Nacional incluyendo la

provincia de Santo Domingo, Santiago y La Romana; y las que generan menos: San Jos de Ocoa, Elas Pia y Pedernales. 4) Existe una relacin positiva entre la capacidad econmica y el nivel de generacin de recursos. En efecto, considerando constantes todas las dems variables que puedan influir en la generacin de recursos de una provincia, se puede decir que el 43% de las diferencias entre las provincias en nivel de generacin de recursos se explica por la capacidad econmica11. Sin embargo, hay 14 provincias cuyo nivel de generacin est por debajo del esperado, si se tiene en cuenta su capacidad y el estndar nacional (Grfico V .2). Son particularmente preocupantes los casos de San Jos de Ocoa, Pedernales, Azua, Peravia, El Seibo, Elas Pia y Monte Plata, donde el nivel de generacin de recursos est, por lo menos, un tercio por debajo del valor

El empoderamiento econmico combina la capacidad de crear riqueza y la generacin de recursos en una provincia

CAPTULO V / 231

Cuadro V.1

ndice de Empoderamiento Econmico (IEE)

Provincia

1-Coeficiente de Gini (2004)

% de personas no pobres (2002) Tasa de ocupacin efectiva (2002) Ingresos mensuales (2004)
Valor # Valor # Valor # Valor # Valor # Valor # Valor

Aos de % de escolaridad hogares con vivienda promedio de adultos de calidad (2002) (2002) ndice de Capacidad Econmica (IEEc)
Valor # Valor #

% de personas Relacin de 18 aos o % de fuerza mujer/hombre laboral en ms que son en puestos sector no por lo menos de gerencia agrcola bachilleres (2002) (2002) (2002) ndice de Generacin de Recursos (IEEg)
#

ndice de Empoderamiento Econmico (IEE)

Valor #

Valor

Valor

Alto 1 2 7 4.6 5 7.3 2 87.9 7 0.649 5 5,773 2 100 18 26.3 8.6 1 7.2 4 89.4 1 0.876 1 5,044 10 91.2 23 25.6 4 3 5.8 2 8.9 1 86.6 10 0.814 2 5,701 4 78.7 27 39.9 1 98.9 95.7 95.9 1 3 2 0.76 0.582 0.648 1 3 2 0.787 0.729 0.649 1 2 3

DN

0.49

12

74.1

Stgo

0.51

10

71.3

LR

0.46

24

55

Medio/Alto 6 10 4 9 3 11 5 16 12 2.3 14 6.8 8 86.7 9 1.8 20 6.9 7 88 6 3.9 9 6.5 11 87 8 0.577 0.552 0.557 1.6 24 6.2 16 86.3 11 0.465 14 8 12 10 4.8 3 7 5 83.1 25 0.572 9 3.9 8 7 5 85.4 15 0.608 6 3,992 4,572 5,688 4,748 5,499 4,815 4.6 4 6.7 9 88.7 2 0.715 3 4,667 16 21 18 5 15 6 11 3.5 10 7.3 2 85.7 14 0.579 7 5,144 7 4.5 6 6.7 9 86.2 12 0.653 4 4,748 14 109.8 78.3 77.6 93.6 93.6 127.4 99 76.8 86.7 13 28 29 22 21 11 19 30 26 22.3 26.4 21.1 23.1 25.1 18 20.9 25.5 24.5 10 2 12 9 6 21 13 5 7 90.7 95.1 85.9 95.1 88.7 88.3 83.4 79 80.8 6 5 11 4 9 10 14 22 19 0.52 0.574 0.421 0.493 0.495 0.545 0.433 0.456 0.431 6 4 19 10 9 5 17 12 18 0.587 0.576 0.568 0.55 0.533 0.505 0.505 0.504 0.494 4 5 6 7 8 9 10 11 12

PP

0.52

55.3

SPM

0.47

22

51

Esp

0.53

56

SC

0.5

11

52.4

MN

0.46

23

61.4

LA

0.44

26

49.6

LV

0.45

25

55.7

Sal

0.48

17

45.2

Dua

0.49

13

49.1

Medio/Bajo 13 15 17 2.3 15 2 19 6.3 6.2 1.6 25 6.4 13 14 16 88.7 84.9 88.3 2 17 4 0.466 0.464 0.405 13 15 21 5,849 5,126 4,814 1 8 12 106.8 106.6 153.2 14 15 6 20.8 20.2 20.6 14 16 15 82.1 81.1 82.1 16 18 15 0.502 0.443 0.497 7 15 8 0.484 0.453 0.451 13 14 15

Val

0.39

28

47.7

MTS

0.47

21

45.4

Daj

0.34

30

43.6

Cuadro V.1 cont.

ndice de Empoderamiento Econmico (IEE)

Provincia

1-coeficiente de Gini (2004)

% de personas no pobres (2002) Tasa de ocupacin efectiva (2002) Ingresos mensuales (2004)
Valor 84.2 84 81.5 88.1 81.1 84.6 83.9 78.9 31 0.337 27 2,596 27 23 0.299 28 5,708 3 147 155.1 18 0.411 20 4,436 19 88.3 25 7 5 28 0.421 19 2,982 24 136.2 9 5 0.378 26 5,074 9 105.6 16 19.1 22.1 18 18.6 19.7 27 0.4 22 4,777 13 95.5 20 17.1 22 0.555 11 3,343 22 64.3 31 16.7 26 22 18 11 20 19 17 20 0.435 17 4,634 17 138.9 8 23.3 8 # Valor # Valor # Valor # Valor # Valor 79.1 88.9 89 83.9 79.8 82 72.4 84.9 # 21 8 7 13 20 17 27 12

Aos de % de escolaridad hogares con vivienda promedio de adultos de calidad (2002) (2002) ndice de Capacidad Econmica (IEEc)
Valor 2.4 4.1 2.7 2.2 2.2 1.6 0.4 1.4 26 5.7 23 31 6.1 18 22 6 19 17 6.3 14 16 5.9 20 12 5.9 20 7 5.9 20 13 6.5 11 # Valor # Valor 0.466 0.304 0.441 0.45 0.353 0.362 0.449 0.374

% de personas Relacin de 18 aos o % de fuerza mujer/hombre laboral en ms que son en puestos sector no por lo menos de gerencia agrcola bachilleres (2002) (2002) (2002)

ndice de Generacin de Recursos (IEEg)

# 11 24 16 13 23 22 14 21

ndice de Empoderamiento Econmico (IEE)

Valor 0.451 0.43 0.421 0.414 0.387 0.386 0.374 0.355 # 16 17 18 19 20 21 22 23

Valor 14 8 18 20 24 23 19 27

Valor

SRam

0.43

27

46.3

Per

0.52

52.7

Sam

0.48

15

42.9

SRod

0.34

31

40.9

Bar

0.53

35.5

HM

0.48

19

36.4

MC

0.38

29

42.4

Ind

0.55

29.9

Bajo 30 29 26 21 22 25 28 31 4.4 64% 297% 77% 15% 7.3 1 29 4.1 31 82.8 86.2 3% 12% 1.6 23 5.2 28 79.4 29 26 3.0 11 5.3 26 84.3 19 1.7 21 5.4 25 84.1 21 0.38 0.445 0.26 0.213 0.647 32% 137% 1 28 5.3 26 83.4 24 0.428 2 18 5.1 29 85.9 13 0.391 23 18 25 16 30 31 0.7 30 5.5 24 85.1 16 0.389 24 1.1 27 5 30 79.2 30 0.262 29 2,511 3,045 4,102 2,582 2,554 2,892 2,740 1,900 4,842 28% 93% 30 23 20 28 29 25 26 31 249.5 132.6 121.3 164.8 100.5 90.9 168.1 162 92.1 33% 160% 1 10 12 3 17 24 2 4 15.9 14.8 13 13.6 16.9 16.8 16.7 11.7 27.7 26% 138% 27 28 30 29 23 24 25 31 77.8 76 69.8 68.5 78.1 68.1 70.2 73.6 91.1 10% 37% 24 25 29 30 23 31 28 26 0.404 0.257 0.242 0.199 0.217 0.144 0.255 0.177 0.553 34% 148% 20 25 27 29 28 31 26 30 0.333 0.323 0.317 0.314 0.298 0.295 0.257 0.195 0.600 30% 132% 24 25 26 27 28 29 30 31

Bao

0.53

23.4

MP

0.53

26.4

ES

0.48

16

31.1

Ped

0.55

39.3

Az

0.47

20

37

SJO

0.52

34.2

SJ

0.48

14

29.4

EP

0.48

18

17.1

Nacional

0.48

57.8

DI a

11%

29%

Amplitud b

44%

128%

a La diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin b La amplitud de la diferencia es el (mximo-mnimo)/media simple por 100

Fuente: ODH/PNUD

Mapa V. 2

ndice de Empoderamiento Econmico (IEE)

Esp 0.568 MTS 0.453 Stgo 0.729 LV 0.505 Dua 0.494 SRam 0.451 Sam 0.421

MC 0.374 Daj 0.451 EP 0.195 SJ 0.257 SRod 0.414 Val 0.484

PP 0.587

Sal 0.504

MN 0.533 SJO 0.295

MP 0.323

Az 0.298 Bao 0.333 Ind 0.355 Ped 0.314 Bar 0.387

SC 0.550

HM 0.386 SPM 0.576

ES 0.317 LR 0.649 LA 0.505

DN +SD 0.787

Per 0.430

Leyenda 0.640 o ms 0.492 - 0.639 0.344 - 0.491 Menor o igual a 0.343

Fuente: ODH/PNUD

esperado, llegando hasta casi dos tercios en el caso de San Jos de Ocoa (Anexo V .1). Por otra parte, provincias como Montecristi, Bahoruco, Dajabn, La Altagracia, Santiago Rodrguez o La Romana generan un 25% ms de recursos que el valor esperado. Esto significa que la poblacin de estas provincias ha utilizado relativamente mejor las capacidades disponibles. 5) El empoderamiento econmico est asociado en forma robusta y positivamente con el empoderamiento educativo (33%), con la salud (50%) y con el ndice de tecnologas de la informacin y la comunicacin (89%). Esto evidencia que los diferentes empoderamientos estn asociados y se mueven en la misma direccin. Sin embargo, empricamente no se aprecia asociacin con el empoderamiento poltico, lo cual puede deberse a la insu-

ficiencia de los indicadores utilizados (vase explicacin en el captulo III) o a la influencia del clientelismo en estos. 6) El orden de las provincias por ndice no es homogneo12. Las tres provincias que registran el IEE ms alto son las ms heterogneas en el posicionamiento por componentes del ndice, lo cual dificulta el diseo de polticas para las provincias. Sin embargo, las que muestran valores calificados como bajos son las ms homogneas; es decir, estn en el mismo orden de posiciones en todos los componentes (Cuadro V .1).

V.2.1 Resultados por indicadores

A continuacin se analizan las principales caractersticas de cada uno de los indicadores.

1. Capacidad econmica La equidad en la distribucin del ingreso en las provincias

La equidad en la distribucin del in-

234 / CAPTULO V

greso se mide con el complemento del coeficiente de Gini (1-Gini)13 y es un indicador de la capacidad que tienen las personas de acceder a la riqueza. La provincia con mayor nivel de equidad es Independencia, seguida de Pedernales y Bahoruco; y las tres peores niveles de equidad son: Santiago Rodrguez, Dajabn y Montecristi. Las diferencias interprovinciales son relativamente bajas (11.4% de la media simple). Hay mayor nivel de homogeneidad entre las provincias con respecto a esta variable que con respecto a la capacidad econmica.

tiene viviendas de calidad, ya que estos apenas alcanzan el 4.5% de los hogares a nivel nacional y el 75% de las provincias del pas tiene menos de 3.9% de hogares con vivienda de calidad. La provincia de Santiago es la que ms tiene con el 8.6%, seguida del Distrito Nacional, incluyendo la provincia Santo Domingo, con 5.8%, y Monseor Nouel, con 4.8%. Las que menos tienen son: Montecristi, con un nivel equivalente al 10% del promedio nacional, seguida de Monte Plata y Elas Pia. Destacar que la diferencia interprovincial para este indicador registra el mayor nivel entre todos los indicadores del IEE, lo que significa una gran dispersin entre las provincias.

El porcentaje de personas no pobres

Si la pobreza es privacin, el no ser pobre puede tomarse como un indicador de los niveles de libertad de la poblacin en una provincia. Las tres provincias con menos porcentaje de pobres son: Distrito Nacional, incluyendo la provincia de Santo Domingo, Santiago y Monseor Nouel; mientras que las tres con ms poblacin pobre son: Elas Pia, Bahoruco y Monte Plata. El 75% de las provincias tiene hasta un 52.6% de poblacin no pobre, lo cual est por debajo del promedio nacional 57.8%, estando dentro de un rango muy amplio de 57 puntos.

Aos de escolaridad promedio de personas de 15 aos o ms

Este indicador mide el nivel que tiene la poblacin del activo esencial e intangible que es la educacin. Tal como se aprecia en el Grfico IV.2 del captulo anterior, hay una relacin positiva y robusta entre el ingreso promedio de cada provincia y el nivel de escolaridad, de forma que un 60% de las diferencias interprovinciales en el ingreso, si todo lo dems permanece constante, se debe a la diferencia en la escolaridad promedio. La escolaridad promedio nacional ha aumentado en los ltimos aos, situndose en 7.3 aos. Solamente el Distrito Nacional y la provincia de Santo Domingo tienen un nivel de escolaridad (8.9 aos) superior a la media nacional y el resto de las provincias estn en la media nacional (La Romana y San Pedro de Macors) o por debajo. Por su parte, Elas Pia, Bahoruco y El Seibo tienen los ms bajos niveles de escolaridad (Mapa .3). V

En el diseo de polticas de desarrollo es primordial tomar en cuenta el factor territorial

El porcentaje de hogares con vivienda de calidad

Se entiende como hogares con vivienda de calidad aquellos que tienen de viviendas con piso de cemento o cermica, techo y paredes de cemento, y, adems, poseen agua del acueducto dentro de la vivienda e inodoro privado, en zona urbana, o inodoro o letrina privada, en la zona rural. Este indicador refleja la posesin de activos fsicos en los hogares. Las cifras disponibles muestran que un porcentaje muy reducido de los hogares

La tasa de ocupacin efectiva14

La ocupacin es la capacidad mnima

CAPTULO V / 235

Mapa V. 3

Aos de escolaridad promedio de personas con 15 aos o ms, por provincia, 2002
PP 6.7 Val 6.4 SRod 5.9 Stgo 7.2 LV 6.5 MN 7.0 SJO 5.3 Per 5.9 Bar 6.3 Dua 6.8 SRam 6.5 MP 5.5 SC 7.0 DN +SD 8.9 SPM 7.3 HM 6.0 ES 5.1 LR 7.3 LA 6.2 Esp 6.7 MTS 6.3 Sam 5.9

MC 6.1 Daj 6.2 EP 4.1 SJ 5.2

Sal 6.9

Bao 5.0 Ind 5.7 Ped 5.3

Az 5.4

Leyenda 7.8 o ms 6.5 - 7.7 5.3 - 6.4 Menor o igual a 5.2

El empoderamiento econmico se descompone en capacidad y generacin de recursos

Fuente: ODH/PNUD con base en FPobreSig

para generar ingresos. La tasa de ocupacin efectiva promedio nacional es de 86.2%. Hay 11 provincias que estn por encima de ese nivel. Las tres provincias con mayores niveles de ocupacin son: Santiago, Espaillat y Valverde. Por otra parte, Independencia registra el ms bajo nivel con 79%, seguida de Bahoruco y San Juan. En general, hay poca diferencia entre las provincias en el nivel de empleo (3.4% de la media simple).

la diferencia interprovincial es menor que la del ndice de Generacin de Recursos, lo que indica una relativa homogeneidad en los ingresos promedios mensuales per cpita de las provincias.

Relacin mujer/hombre en puestos de gerencia (legisladoras, gerentes u oficiales)

Este indicador mide el progreso de la mujer en la generacin de recursos. Se obtuvo calculando el porcentaje de mujeres ocupadas que tienen puestos gerenciales o ejecutivos, y dividindolo por el porcentaje de hombres ocupados con puestos gerenciales ejecutivos16. Bahoruco, San Juan y Pedernales son las provincias en donde las mujeres tienen proporcionalmente mejores posiciones. En el otro extremo se encuentran: Peravia, Salcedo y Espaillat. El Distrito Nacional ocupa la posicin nmero 27, el peor desempeo

2. Generacin de recursos El ingreso medio de la provincia

Es un indicador indirecto para establecer la riqueza potencial por habitantes que tiene una provincia comparada con otras. El ingreso promedio mensual es 4,842 pesos. La mitad de las provincias estn ligeramente por debajo de ese monto (-4%), con un mximo en Valverde15, que es el 21% superior al promedio, y un mnimo en Elas Pia, equivalente al 39% de ste. Adicionalmente,

236 / CAPTULO V

de esta provincia entre los componentes del ndice de Empoderamiento Econmico.

El porcentaje de personas de 18 aos o ms que son por lo menos bachilleres

El nivel de escolaridad por encima del nivel bsico se ha tomado como un indicador de generacin de recursos, tomando en cuenta las tasas de retorno de la educacin. La provincia con menos bachilleres de ms de 18 aos es Elas Pia (11.7%) y la que ms tiene es el Distrito Nacional, incluyendo la provincia de Santo Domingo, con el 40% de su poblacin. La media nacional es del 27.7%.

Las provincias con mayor empoderamiento econmico son el Distrito Nacional, incluyendo la provincia de Santo Domingo, Santiago y La Romana. Hay una asociacin positiva y estadsticamente significativa entre la capacidad econmica y la generacin de recursos. El empoderamiento econmico est positiva y significativamente asociado con el educativo, con la salud y con el de tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC), lo que da cuenta de que existen vnculos sinrgicos entre ellos. Por indicadores se aprecia que: la mitad de las provincias registran un nivel de igualdad en el ingreso por debajo de la media nacional. Por otra parte, el porcentaje de poblacin no pobre supera la media nacional, solamente en dos provincias (Distrito Nacional -incluyendo la provincia de Santo Domingo- y Santiago). El porcentaje promedio de hogares con vivienda de calidad es bajo, con una gran variacin entre provincias. En la escolaridad promedio de mayores de 15 aos, slo el Distrito Nacional, incluyendo la provincia de Santo Domingo, y Santiago superan la media nacional (7.3 aos). La tasa de ocupacin por provincias es relativamente homognea y 12 provincias estn por encima de la media nacional. La combinacin de estos cinco indicadores seala que Santiago, el Distrito Nacional, incluyendo la provincia de Santo Domingo, y Espaillat son las tres provincias con mayor capacidad para generar recursos. Por otra parte, la mitad de las provincias registra un ingreso per cpita mensual prximo a la media nacional. La situacin de la mujer en posiciones ejecutivas est por debajo de los hombres a nivel nacional, pero esto vara por provincias, ya que el

El porcentaje de personas ocupadas en el sector no agrcola

Este es un indicador de generacin, ya que a medida que hay mayor desarrollo econmico mejoran los niveles de productividad agrcola y se reduce el empleo en el sector. El valor mximo est en el Distrito Nacional incluyendo la provincia de Santo Domingo, con 91%, y el mnimo en San Jos de Ocoa, con 68%. Se aprecia entre las provincias una relativa similitud, ya que la diferencia interprovincial es baja (10%), equivalente a la tercera parte de la diferencia del ndice de Generacin de Recursos.

En resumen
El empoderamiento econmico es parte del empoderamiento individual, que podemos definir como aquel que habilita a las personas para hacer cosas. Este ndice se descompone en dos dimensiones: la capacidad econmica y la generacin de recursos. La primera intenta capturar las capacidades que tiene la poblacin de una provincia para generar recursos, mientras que la segunda mide la generacin de recursos en las provincias.

CAPTULO V / 237

intervalo de variacin es dos veces la media nacional. El Distrito Nacional, incluyendo la provincia de Santo Domingo, es la nica provincia que est por encima del promedio nacional en el porcentaje de personas de 18 aos o ms que son bachilleres, y hay cinco provincias que estn por encima de la media nacional en el porcentaje de personas ocupadas en el sector no agrcola. Finalmente, la combinacin de estos cuatro indicadores permite calcular el ndice de Generacin de Recursos, que coloca al Distrito Nacional, incluyendo la provincia de Santo Domingo, La Romana y a Santiago en los tres primeros lugares a nivel nacional.

El Recuadro V .1 presenta la experiencia de la comunidad de El Limn, mostrando cmo la disponibilidad de TIC es un medio para crear capacidades en una comunidad rural apartada y una va que contribuye a integrarla al resto del pas. Para poder enfrentar el desafo tecnolgico a nivel provincial es necesario conocer en qu condiciones se encuentran las provincias en materia de acceso, habilidadaes y uso de las TIC. Para tal fin, se construy un ndice de Empoderamiento de Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (IETIC), basndose17 en la conceptualizacin y metodologa del ndice de Oportunidades TIC, elaborado por la Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT)18. El IETIC mide el acceso y uso de las personas y los hogares a las TIC en dos dimensiones: la infodensidad y el infouso, segn .2). la propuesta de la UIT (Diagrama V La infodensidad combina las redes de telecomunicaciones de que dispone la poblacin de una provincia con las habilidades que posee para usar la tecnologa. La capacidad de las redes instaladas en cada

V.3 ndice de Empoderamiento en Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (IETIC)

En el mundo actual, la disponibilidad de tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) constituye un factor importante dentro del conjunto de capacidades de una provincia para lograr su desarrollo, lo cual supone la creacin de nuevas habilidades, capacidades y oportunidades.

Diagrama V.2

ndice de Empoderamiento en Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (IETIC)

Redes
- Lneas fijas / mil habitantes. - Lneas mviles / mil habitantes.

Infodensidad Habilidades ndice de Empoderamiento en Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (IETIC)

- Tasa de alfabetizacin de personas de 15 aos y ms. - Tasa bruta de matriculacin en primaria, secundaria y terciaria.

Uso / Consumo

- % de hogares con TV. - % de hogares con computadoras. - Cuentas de internet por cada mil habitantes.

238 / CAPTULO V

Recuadro V.1

La experiencia de El Limn: Cmo empoderan las telecomunicaciones? a

otra manera ms amplia y abierta de mirar el mundo. Adems, tienen que leer y escribir para hacer eso y esto es muy importante en los campos". Con el centro de informtica, las nuevas generaciones de El Limn estn probando una nueva forma de educacin. Cuando el centro abri sus puertas, el nivel educativo era muy bajo, recuerda Katz. Por la pobreza hay mucho analfabetismo. En El Limn y las comunidades vecinas la educacin es el reto ms grande para los nios y los jvenes. La escuela llega hasta sexto grado. Para seguir adelante hay que ir hasta Ocoa y no siempre hay recursos para recorrer esa distancia. Y as ha pasado de una generacin a otra. En El Limn educar a los hijos es una decisin. El centro de informtica de El Limn se ha ido haciendo a retazos. Primero fue instalada una computadora para el uso privado de quien posteriormente se convertira en el maestro de informtica de la montaa. Despus surgi la necesidad de conectar la red y se hizo la primera conexin a internet. El centro ofrece cursos para los adultos, pero en general los ms interesados siguen siendo los nios, los jvenes y los adolescentes. El acceso es gratuito. Los adultos prefieren el telfono. El sistema no fue concebido para resistir situaciones de emergencia, y aun as, durante el paso de la tormenta Noel se mantuvo en pie. El Limn fue una de las pocas comunidades afectadas por ese fenmeno que no perdi su comunicacin con el exterior. En lo adelante, los planes de los responsables del centro son extender la infraestructura a otras comunidades. El sistema es pequeo y no tiene mayores pretensiones que ensear a las y los nuevos jvenes de El Limn el manejo de los sistemas informticos y ayudar a elevar su calidad de vida. Pero para Jon Katz, lo ms importante no es el tamao de sus modestas plataformas de informacin, sino la calidad de sus aplicaciones. Estar organizados en asociaciones campesinas, centros de mujeres y hasta comits de riesgo les ha dado grandes ventajas a los moradores de la zona, tanto en el da a da como en las situaciones de crisis. Segn el alcalde, esa organizacin les ha permitido afrontar los desafos que plantea a diario la inaccesibilidad de los caminos y los inconvenientes de la produccin agrcola. Con su centro de informtica, la comunidad de El Limn est aprendiendo nuevas formas de comunicacin y haciendo suyo un nuevo lenguaje, pero ante todo, est haciendo suya una nueva forma de ver el mundo.

En las montaas de Ocoa hay tres comunidades que cuentan con 186 familias: 50 en Los Martnez, 60 en Los Naranjales y 76 en El Limn. En la zona se practica una pequea agricultura orientada hacia la siembra de hortalizas y productos menores. El Limn, al igual que toda la zona rural de Ocoa, es una de las comunidades dominicanas que an mantiene viva la experiencia del convite y cuenta con un centro de informtica que prob su eficacia con el reciente paso de la tormenta Noel por el territorio nacional. Cuando los caminos se bloquearon, los puentes cedieron a la furia de las aguas y los ros se desbordaron, los moradores de la comunidad se mantuvieron comunicados con el exterior a travs de un sencillo sistema comunitario de comunicacin conectado por una muy bsica plataforma tecnolgica. El centro fue instalado hace varios aos por Jon Katz, un gringo, como le dicen en la zona. Entre 1997 y 1998 se instal un enlace de radio para llevar una seal de internet hasta El Limn. En 1997, antes de la instalacin del centro, la comunidad, con el apoyo del Programa de Pequeos Subsidios (PPS) del PNUD, prob suerte con la construccin de una hidroelctrica comunitaria. La pequea central tiene un sistema de tres kilovatios, suficientes para entregar luz en 65 casas y encender en los hogares aparatos de radio y televisin. En El Limn hay seis computadoras, tres dispuestas al pblico, dos para uso privado de los encargados del centro y una laptop que pertenece a un nio de 13 aos llamado Wellington. Tcnicamente, la plataforma sobre la que ha sido erigido el sistema est compuesta de un radio wi fi, que cuesta 120 dlares, un swich para distribuirlo, un repetidor en la loma (que pasa por otras dos comunidades ms), una fuente de energa para backup (por si hay algn problema en la hidroelctrica y falla la energa). Los repetidores consisten en un radio donado, una antena, una batera y un panel solar de 50 vatios. Al principio, los nios aprendieron a utilizar word, luego mudaron sus nuevas destrezas al uso de juegos y slo despus, cuando fue instalada una plataforma tcnica bsica, empezaron a probar con el internet. Ahora, casi todos los muchachos de la comunidad conocen las herramientas bsicas de la computadora y de internet, que utilizan en sus estudios y en su vida diaria. En la comunidad de El Limn, rodeada de productos menores y de ciclo corto, hay nios de apenas siete y ocho aos con correo electrnico que frente a una computadora manejan con destreza los programas informticos. Lo que aprenden los muchachos de la comunidad en el centro es una leccin de vida invaluable, dice Jon Katz, su profesor. "Estn aprendiendo el uso de idiomas. Haciendo uso del chat, aprenden
a Este recuadro se elabor con la colaboracin de Vianco Martnez.

provincia se mide con dos indicadores19: la cantidad de telfonos fijos y la cantidad de mviles por cada 1,000 habitantes20. La habilidad de las personas para manejar fuentes complejas de informacin se mide tambin con dos indicadores: la tasa de alfabetizacin de personas adultas y la tasa bruta de matriculacin en primaria, secundaria y terciaria. El infouso21 se refiere al uso o consumo de TIC en cada provincia y se mide por la cantidad de usuarios de internet, el porcen-

taje de hogares con televisin y el porcentaje de hogares con computadoras22. El IETIC sirve para medir la brecha digital entre las provincias y muestra grandes brechas interprovinciales en cuanto a disponibilidad y uso de las tecnologas en el contexto dominicano. Las principales conclusiones que se extraen de este ndice son (Cuadro V .2 y Mapa V .4): 1) Dentro del contexto nacional, la provincia con mayor empoderamiento en tecnologas de la informacin y la comuni-

CAPTULO V / 239

Mapa V.4

ndice de Empoderamiento en Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (IETIC)

PP 0.561 Val 0.374 SRod 0.391 Stgo 0.689 LV 0.437 Dua 0.481 SRam 0.401 Esp 0.457 Sal 0.430 MTS 0.395 Sam 0.376

MC 0.270 Daj 0.325 EP 0.044 SJ 0.228

MN 0.510 SJO 0.188

MP 0.284

Az 0.228 Bao 0.204 Ind 0.254 Ped 0.168 Bar 0.3328

HM 0.324 SPM 0.510

ES 0.235 LR 0.583 LA 0.451

SC 0.436

DN +SD 1.000

Per 0.382

Leyenda 0.762 o ms 0.523 - 0.761 0.284 - 0.522 Menor o igual a 0.283

El IETIC combina el acceso a redes de telecomunicaciones con la habilidad de las personas para utilizarlas, as como el uso real de las tecnologas

Fuente: ODH/PNUD en base a Censo 2002 y CNSYC

cacin es el Distrito Nacional (incluyendo a la provincia de Santo Domingo). Solamente hay tres provincias que estn en un rango medio alto: Santiago, La Romana y Puerto Plata. Existen 18 provincias con un nivel medio bajo y nueve con un nivel bajo. Las peores situadas son: Elas Pia, Pedernales, San Jos de Ocoa y Bahoruco. 2) El IETIC tiene vnculos positivos con los dems ndices. La relacin con el empoderamiento econmico es ms intensa que con los empoderamientos en educacin y salud23, mientras que con los indicadores de privaciones como pobreza y el ndice de Privaciones Humanas, la relacin es inversa y robusta24. Es decir, a mayor valor del IETIC menores privaciones tiene la provincia o viceversa. 3) Igual como sucede con los otros ndices, las provincias peor posicionadas en el IETIC tambin lo estn en todos sus componentes, no as las que estn

mejor posicionadas que son ms heterogneas. La excepcin en este caso es el Distrito Nacional (ms la provincia de Santo Domingo) que est en la mejor posicin en cada uno de los componentes del ndice. 4) El ndice de Redes, formado por la cantidad de telfonos fijos y mviles, coloca al Distrito Nacional, incluyendo la provincia de Santo Domingo, Santiago y La Altagracia en las tres primeras posiciones. La diferencia en la disponibilidad de redes por provincia es muy significativa (81.5% de la media simple). Solamente dos provincias tienen una densidad superior a la media nacional en ambos tipos de telfonos, y la brecha entre el mnimo y el mximo es 33 veces en los fijos y 14 veces en los mviles. 5) El componente de habilidades del ndice registra menos variacin entre las

240 / CAPTULO V

provincias25 que los dems componentes, estando en los primeros lugares el Distrito Nacional incluyendo la provincia de Santo Domingo, Monseor Nouel y Snchez Ramrez. 6) El gran reto para avanzar hacia una Sociedad de la Informacin consiste en mejorar la infraestructura tecnolgica en pos de garantizar la conectividad. En el Grfico V .3 se observa la distribucin de las provincias segn la disponibilidad de redes y el grado de habilidades. Se evidencia una baja concentracin de redes y un mejor posicionamiento en cuanto a las habilidades.

Grfico V.3
1 0.9 ndice de Habilidades 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 0

Empoderamiento en TIC: redes y habilidades

DN Stgo Mediana
Bajo nivel de redes pero mejor colocado en habilidades

Mediana SPM MN LR Dua Val MP Sam SC MTS Sal PP Daj Esp Ind HM LV Bar Az ES SJ SRod Bao MC Per LA SJO EP Ped SRam

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

ndice de Redes
Fuente: ODH/PNUD con base en el Censo 2002 y E-Dominicana

7) La infodensidad es el resultado de combinar las redes y las habilidades de las personas para manejar las redes. Las provincias con mejor desempeo son: el Distrito Nacional, Santiago, La Romana y Puerto Plata. 8) En el ndice de Uso/Consumo, las provincias mejor posicionadas son: el Distrito Nacional, incluyendo la provincia de Santo Domingo, Santiago, La Romana y Puerto Plata, evidenciando una alta concentracin de la disponibilidad de los servicios de las tecnologas de la informacin y la comunicacin. Los componentes del ndice muestran grandes variaciones entre las provincias, particularmente en la disponibilidad de internet en los hogares26 y el porcentaje de hogares con computadora (Cuadro V .2 y Grfico V .4). La gran mayora de las provincias se caracteriza por tener un nivel relativamente bajo de infodensidad y uso.

Grfico V.4
1 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 0

Empoderamiento en TIC: infodensidad y uso/consumo

DN Mediana Stgo PP LA SPM MN Per LV Esp Dua Val Sam SC Sal Bar HM MTS SRam MC Ind Bao MP Daj SRod Ped Az SJO SJ EP 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 LR
Infodensidad y uso medianamente bajos

ndice de Uso/Consumo

Mediana

0.8

0.9

ndice de Infodensidad
Fuente: ODH/PNUD con base en el Censo 2002 y E-Dominicana

9)

La brecha econmica del acceso tecnolgico

La brecha tecnolgica entre las provincias responde principalmente a las diferencias en la disponibilidad de infraestructura y

de habilidades para tener acceso a las tecnologas; pero tambin obedece a las diferencias territoriales de la relacin del costo de acceso frente al ingreso medio per cpita. Tener acceso a internet puede costar entre el 43% y el 57% del salario mnimo, dependiendo del tipo de cuenta con el prestador de servicios de telecomunicaciones sea va discado telefnico, lnea de alta velocidad, a tra-

CAPTULO V / 241

Cuadro V.2

ndice de Empoderamiento en Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (IETIC)

Provincia

Fijos por 1,000 habitantes (2006) ndice de Redes ndice de Infodensidad

# Valor # Valor # Valor # Valor # Valor # Valor # Valor # Valor # Valor

Mviles por 1,000 habitantes (2006)

Tasa bruta de matriculacin Tasa de alfabetizacin en primaria, ndice de secundaria y Habilidades de adultos terciaria (2002) (2002) Proporcin de hogares con TV (2002) % de hogares Proporcin con de hogares computadoras con internet (2002) (2002)

ndice de Uso/Consumo

ndice de Empoderamiento en TIC

# Valor #

Valor

Valor

Alto 1 1.00 1 93.3 1 81 1 1.00 1 1.00 1 76.8 1 10.8 1 25.2 1 1.00 1 1.00 1

DN

206.2

648

Medio/Alto 2 3 6 0.41 4 84.8 11 78.1 10 0.71 11 0.56 5 66.1 12 0.41 5 90.3 2 76.9 20 0.74 6 0.57 4 69.2 8 5 3.7 0.61 2 88.4 4 77 18 0.72 10 0.66 2 74.9 2 6.2 2 3 4 15.6 12.2 14.7 2 5 3 0.71 0.59 0.56 2 3 4 0.69 0.58 0.56 2 3 4

Stgo

120.0

439

LR

65.6

355

PP

75.1

329

Medio/Bajo 8 7 11 13 4 10 15 9 19 18 14 5 0.34 6 82.3 16 0.26 13 80.6 21 80.3 71.7 0.20 15 82.9 15 79.1 0.16 20 83.6 14 80 3 5 2 30 0.28 11 85.1 10 77.5 14 0.20 16 86.9 6 77.7 12 0.73 0.69 0.79 0.73 0.75 0.35 0.28 10 84.6 12 75.9 23 0.60 17 9 12 3 8 5 28 0.45 3 85.8 7 70.9 31 0.37 27 0.28 12 85.8 8 76.9 19 0.67 15 0.47 0.41 0.44 0.46 0.49 0.48 0.47 0.51 0.35 0.29 9 85.4 9 78.8 7 0.76 4 0.52 6 11 16 14 13 9 10 12 8 22 0.32 7 87.2 5 79.9 4 0.84 2 0.58 3 0.30 8 89.6 3 77.1 17 0.74 7 0.52 7 70.1 67.3 69.8 71.2 58.7 66.9 69.2 68.8 65.3 61.0 58.9 70.8 5 10 6 3 19 11 7 9 14 15 18 4 3.4 2.7 2.4 2.6 3.1 2.5 2.7 1.7 1.7 1.6 1.5 2.1 5 8 11 9 6 10 7 14 15 16 19 12 8.4 7.3 6.7 5.7 14.5 7.2 3.9 4.0 2.2 4.2 2.2 5.1 6 7 9 11 4 8 16 15 21 14 20 12 0.50 0.44 0.44 0.44 0.49 0.43 0.41 0.38 0.33 0.32 0.28 0.42 5 8 9 7 6 10 12 13 16 17 19 11 0.51 0.51 0.48 0.46 0.45 0.44 0.44 0.43 0.40 0.40 0.39 0.38 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

SPM

52.5

269

MN

49.5

11

299

Dua

55.1

246

Esp

52.1

239

LA

86.6

343

LV

50.1

10

255

SC

34.7

17

198

Sal

45.2

14

269

SRam

26.7

22

180

MTS

40.4

15

185

SRod

59.5

202

Per

48.5

12

329

Cuadro V.2 cont.

ndice de Empoderamiento en Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (IETIC)

Provincia

Fijos por 1,000 habitantes (2006) ndice de Redes ndice de Infodensidad

# Valor # Valor # Valor # Valor # Valor # Valor # Valor # Valor #

Mviles por 1,000 habitantes (2006)

Tasa bruta de matriculacin Tasa de alfabetizacin en primaria, ndice de secundaria y Habilidades de adultos terciaria (2002) (2002) Proporcin de hogares con TV (2002) % de hogares Proporcin con de hogares computadoras con internet (2002) (2002)
Valor

ndice de Uso/Consumo

ndice de Empoderamiento en TIC

# Valor #

Valor

Valor

Medio/Bajo 24 12 16 20 21 30 0.03 30 79.9 23 78.9 6 0.67 16 0.35 21 54.4 0.15 21 81.8 19 75.9 24 0.55 20 0.35 20 59.7 0.17 19 81.9 18 78.5 8 0.68 13 0.43 15 52.6 24 17 23 0.18 17 80.3 22 77.1 16 0.59 18 0.38 18 56.5 20 0.26 14 82.2 17 74.5 25 0.49 22 0.38 19 65.3 13 2.1 1.5 1.2 1.5 1.0 0.14 22 83.9 13 77.8 11 0.68 14 0.41 17 60.6 16 1.4 21 13 17 22 18 25 6.5 4.5 3.2 2.0 3.0 1.0 10 13 17 23 18 28 0.34 0.37 0.28 0.22 0.30 0.22 15 14 20 22 18 23 0.38 0.37 0.33 0.33 0.32 0.28 17 18 19 20 21 22

Sam

36.2

16

121

Val

46.1

13

242

Bar

27.6

21

191

Daj

34.5

18

164

HM

28.8

19

158

MP

10.1

30

69.3

Bajo 17 29 28 22 23 27 25 26 31 0.52 82% 415% 36% 8% 87.0 0.00 31 63.9 31 74.5 78.2 3% 13% 0.08 26 74.3 28 72.8 29 26 0.10 25 75.9 26 73.1 28 0.06 28 70.0 30 77.6 13 0.43 0.31 0.27 0.18 0.75 31% 138% 0.11 24 72.8 29 77.4 15 0.48 0.11 23 74.8 27 76.2 21 0.45 24 23 26 29 30 31 0.07 27 77.8 24 76.1 22 0.50 21 0.04 29 76.5 25 78.2 9 0.58 19 0.31 0.28 0.28 0.29 0.25 0.21 0.18 0.09 0.64 40% 218% 0.17 18 80.7 20 73.9 27 0.44 25 0.31 24 23 26 27 25 28 29 30 31 55.6 55.5 49.5 47.7 45.8 48.2 43.4 44.9 26.7 68.4 19% 84% 21 22 25 27 28 26 30 29 31 1.4 0.6 0.9 1.0 0.7 0.6 1.2 1.2 0.3 5.5 90% 463% 20 29 27 26 28 30 23 24 31 1.0 0.2 1.5 1.5 2.1 1.0 2.5 1.0 0.2 12.9 103% 455% 27 30 24 25 22 29 19 26 31 0.24 0.20 0.19 0.18 0.16 0.16 0.17 0.16 0.00 0.61 55% 284% 21 24 25 26 28 29 27 30 31 0.27 0.25 0.24 0.23 0.23 0.20 0.19 0.17 0.04 0.62 46% 248% 23 24 25 26 27 28 29 30 31

MC

28.6

20

187.0

Ind

10.3

29

77.9

ES

15.7

27

98.8

Az

18.9

26

136.0

SJ

21.0

24

127.0

Bao

11.3

28

103.0

SJO

21.4

23

120.0

Ped

19.5

25

106.0

EP

6.2

31

43.9

Nacional

102.7

379.6

DI a

86%

57%

Amplitud b

442%

278%

a La diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin b La amplitud de la diferencia es el (mximo-mnimo)/media simple por 100

Fuente: ODH/PNUD; ver nota tcnica

vs de la lnea telefnica o banda ancha27. En esas condiciones, es difcil que la gran mayora de la poblacin pueda tener acceso al servicio.

promedio nacional de 17 CAPT por provincia; y cubriendo 158 municipios o distritos municipales, para un 42% del total. El Distrito Nacional y la provincia de Santo Domingo cuentan con 120 CAPT. Ocupan el primer lugar y concentran el 22% del total, mientras que las provincias La Altagracia y Pedernales son las que menos centros tienen, con cinco cada una.

V.3.1 Qu ha hecho el Estado para mejorar el acceso a las TIC en las provincias?
Hay dos grandes barreras de acceso a la tecnologa: el costo y la disponibilidad de infraestructura. Los servicios de telefona pagan el 28% de impuestos28. Su eliminacin reducira el costo mensual entre el 33% y el 45% del salario mnimo mensual vigente en 2007, segn sea la modalidad dial-up o banda ancha, lo cual todava seguira representando un monto elevado. La otra forma de enfrentar estas barreras es mediante la instalacin de Centros de Acceso Pblico a las Tecnologas de Informacin y Comunicacin (CAPT) para garantizar que la poblacin tenga acceso a las tecnologas y a los servicios derivados de stas, especialmente los servicios de banda ancha, como parte de la poltica de acceso universal. Los CAPT son centros o establecimientos disponibles al pblico que dan acceso a las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) a la sociedad, entendida sta en su conjunto, sea con o sin conexin a internet y es equiparable a la dotacin de otros servicios bsicos como agua potable, electricidad, educacin29. El objetivo es garantizar que las personas que no pueden tener acceso al recurso por su costo puedan tener una opcin gratis o subsidiada. De acuerdo con los datos recolectados y procesados por la Comisin Nacional para la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento (CNSIC), se estima que en el pas hay 540 de estos centros gubernamentales30, distribuidos en las 32 provincias del pas, con un

La poblacin beneficiaria de los CAPT

No existe un registro de la cantidad de personas que utiliza los CAPT. La nica forma de medirla es determinar la disponibilidad de estos centros de acceso a TIC por cada 10,000 habitantes en zonas urbanas, por municipio, que sean mayores de 5 aos. Este clculo representa un indicador de usuarios potenciales. El promedio nacional es 2.1 CAPT por cada 10,000 habitantes, lo que indica que existe un establecimiento por cada 5,357 personas (Anexos V .3 y V .4). En total hay 2.6 millones de potenciales beneficiarios, lo que equivale al 36% de la poblacin. Las provincias con mayor cantidad de CAPT por habitante son: Santiago Rodrguez, Dajabn e Independencia, que estn entre las ms pobres del pas. La Romana, La Altagracia y San Juan son las que menos centros tienen. El Mapa V .5 muestra que las provincias ms pobres son las que tienen mayor disponibilidad de CAPT. No obstante, aunque el anlisis estadstico muestra una asociacin positiva entre provincias pobres y presencia de CAPT, sta es todava dbil31; es decir, aunque se refleja una cierta equidad en la accin gubernamental todava hay margen para hacer mucho ms.

La banda ancha y el acceso al cable

Uno de los retos para enfrentar el problema tecnolgico es poner a la disposicin

244 / CAPTULO V

Mapa V.5

Centros de Acceso Pblico a las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (CAPT) por 10,000 habitantes, 2007
PP 1.08 Val 1.01 SRod 9.49 Stgo 2.39 LV 2.52 Dua 1.35 SRam 1.14 MP 2.70 SC 1.22 Per 2.04 Bar 2.56 DN +SD 2.48 SPM 6.01 HM 1.57 ES 2.89 LR 0.56 LA 0.59 Esp 3.40 Sal 4.94 MTS 2.38 Sam 3.28

MC 6.37 Daj 8.51 EP 6.38 SJ 0.70

MN 1.87 SJO 3.66

Az 1.94 Bao 4.64 Ind 7.30 Ped 5.10

Leyenda 7.27 o ms 5.04 - 7.26 2.80 - 5.03 Menor o igual a 2.79

Fuente: ODH/PNUD en base a CNSIC

el servicio de internet en todo el territorio nacional. Actualmente, hay 59 municipios y distritos municipales con acceso a internet a travs de banda ancha; es decir, 320 no lo tienen32. No obstante, el 71% de la poblacin vive en municipios con acceso a esta tecnologa. El tipo de conexin a internet ms difundido en el pas es el dial-up, que abarca a 186 municipios y distritos municipales, con un dficit de cobertura de 193. Sin embargo, el 89% de la poblacin vive en municipios con acceso a esta tecnologa (Anexo V .5).

Estos desafos son: a) Mayor coordinacin intergubernamental. Los CAPT han sido promovidos por instituciones del gobierno central por iniciativa propia, como parte de sus agendas; pero para asegurar la sostenibilidad de los centros en el tiempo y aprovechar mejor los recursos se requiere mayor coordinacin, tanto en el diseo e implementacin de las distintas iniciativas como en la bsqueda de estrategias de sostenibilidad de los propios programas y de su ubicacin geogrfica. El avance en la definicin de una estrategia nacional hacia la Sociedad de la Informacin en el pas debera servir a estos propsitos. b) Mayor coordinacin con los gobiernos locales. A diferencia de otros pases, en Repblica Dominicana las iniciativas de centros de TIC no se han vinculado de forma masiva a los gobiernos locales, lo cual podra explicarse por las tensiones que se dan

V.3.2. Algunos desafos

A pesar de los esfuerzos gubernamentales por cerrar la brecha digital y facilitarle el acceso a las TIC a todas las provincias dominicanas, quedan por delante importantes desafos que deben ser resueltos para que los CAPT puedan apoyar con mayor efectividad el desarrollo humano.

CAPTULO V / 245

cuando los ayuntamientos estn bajo el control del partido opuesto al que gobierna. Otra explicacin puede ser la falta de capacidades, pero ambas hiptesis requieren un anlisis ms profundo. c) Sostenibilidad financiera. Si bien algunos de estos centros se han montado sobre la base de alianzas con instituciones no gubernamentales e instituciones de servicio pblico, buscando la sostenibilidad financiera, no siempre disponen de presupuestos estables en el mediano y largo plazo. Otras iniciativas son financiadas con recursos de instituciones pblicas creadas ad hoc y, por lo tanto, hay cierta incertidumbre frente a eventuales cambios en la administracin estatal. Una forma de resolver la sostenibilidad financiera es lograr la integracin de los CAPT con los ayuntamientos. Para ello, sera necesario que los ayuntamientos valoraran los servicios que dan los CAPT, tomando en cuenta las competencias adicionales establecidas en la nueva Ley de Municipios y analizadas en el captulo III de este informe. El

desafo es vincular las capacidades tecnolgicas creadas con los CAPT con las capacidades de las personas que trabajan en los ayuntamientos; es decir, que el personal de los ayuntamientos pueda desarrollar un gobierno electrnico local 33. d) Finalmente, hay que intentar lograr una mayor equidad en la distribucin territorial de los CAPT.

V.4 Convergencia provincial, 1981-2002

La convergencia interprovincial es un objetivo de las polticas pblicas en la medida en que se tratan de corregir los desbalances territoriales. Si este objetivo no se logra se fragmenta el territorio, dificultando las posibilidades de desarrollo humano de algunas regiones frente a otras. La convergencia como instrumento implica que las provincias tienden a un mismo valor para una variable determinada, reduciendo las brechas en el tiempo.

Cuadro V.3

Presencia de convergencia y R2 de las regresiones entre valor inicial y tasa de crecimiento, 1981-1993, 1993-2002 y 1981-2002
Indicador
Pobreza en general Pobreza extrema Hogares con agua del acueducto Hogares con electricidad Hogares con saneamiento Hogares con recogida de basura ndice de Servicios

Variable
Pobreza Servicios

1981-1993
Convergencia Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si R2 0.37 0.55 0.58 0.4 0.44 0.38 0.8 0.78 0.8 0.39 -

1993-2002
Convergencia No Si Si Si Si Si Si Si Si Si No Si R2 0.02 0.29 0.51 0.79 0.84 0.29 0.74 0.63 0.63 0.52 0.13 0.47 -

1981-2002
Convergencia Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si R2 0.61 0.74 0.89 0.45 0.82 0.32 0.95 0.86 0.89 0.6 0.66 0.97 0.82

Calidad de la vivienda

Paredes de cemento o concreto Techos de cemento o zinc Pisos de cermica o cemento ndice de Calidad de la Vivienda

Educacin

Alfabetismo Personas con educacin superior TBM primaria ndice de Educacin

Fuente: ODH/PNUD en base a Censos 1981, 1993 y 2002; Onaplan, Banco Mundial y PNUD 2005 y ONAPLAN 1993

246 / CAPTULO V

Hay dos mtodos para determinar si ha habido o no convergencia. Un primer mtodo es comparar el coeficiente de variacin (que es igual a la desviacin estndar sobre la media simple) de los niveles de provinciales entre un ao y otro. Si ste se reduce hay convergencia. Un segundo mtodo es simplemente poner a prueba estadstica la hiptesis de que las provincias, por ejemplo, con mayores niveles de pobreza al inicio del perodo tuvieron las mayores tasas de reduccin de pobreza al final. Si la relacin entre nivel inicial de pobreza y tasa de reduccin de pobreza es positiva y significativa, ha habido convergencia. Lamentablemente, para esta investigacin slo se ha podido calcular la convergencia en cuatro variables, dada la escasez de informacin provincial. Estas son: pobreza, disponibilidad de servicios, calidad de vivienda y educacin. El Cuadro V .3 indica si ha habido o no convergencia en cada una de las dimensiones analizadas durante los perodos 19811993, 1993-2002 y 1981-2002.

Grfico V.5
55% Reduccin de la tasa de pobreza entre 1993 y 2002

Tasa de pobreza en 1993 con relacin a la reduccin entre 1993 y 2002

Stgo 45% MN 35% Esp

y = -0.12x + 0.36 R2 = 0.02 LV

25%

15%

SRam SC Sam MTS PP Daj LA Sal Per Dua SRod Val MC Az ES SPM HM Ped Ind LR SJ SJO Bar Las ms pobres MP en 1993 redujeBao ron menos EP DN+SD 35% 45% 55% 65% 75% 85% 95%

5%

Tasa de pobreza en 1993

Fuente: ODH/PNUD con base en ONAPLAN, Banco Mundial y PNUD

cia 2002. Son notables los casos de Elas Pia, Bahoruco, Monte Plata, entre otros, de alta pobreza y baja reduccin34. Esto indica que la reduccin de la pobreza se ha producido

Cuadro V.4

Coeficientes de variacin de los valores provinciales de diversos indicadores, 1981, 1993, 2002
Indicador 1981
35% 40% 22% 62% 28% 67% 21% 22% 24% 11% 30% 12% 32%

V.4.1 Pobreza
En el plano terico, para que exista convergencia hacia un nivel ms bajo de pobreza es necesario que las provincias ms pobres en 1993 sean las que ms reduzcan la tasa de pobreza en el tiempo. Tiene que haber una relacin positiva de a mayor pobreza, mayor reduccin. La evidencia emprica de lo que ha acontecido en el pas se recoge en el Grfico V .5. Se aprecia que la nube de puntos se concentra en el cuadrante sur-este, indicando que las provincias ms pobres fueron las que menos disminuyeron la pobreza hacia 2002, describiendo una relacin negativa: a ms pobreza en 1993, menos reduccin ha-

Variable
Pobreza

1993
15% 12% 27% 24% 16% 35% 21% 39% 8% 7% 10% 9% -

2002
22% 14% 20% 12% 9% 27% 12% 23% 5% 12% 10% 7% 15% 2% 6%

Pobreza en general Pobreza extrema Hogares con agua del acueducto Servicios Hogares con electricidad Hogares con saneamiento Hogares con recogida de basura ndice de Servicios Calidad Paredes de cemento o concreto de la vivienda Techos de cemento o zinc Pisos de cermica o cemento ndice de Calidad de la Vivienda Educacin Alfabetismo % adultos con educacin post primaria Tasa bruta matriculacin en primaria ndice de Educacin

Fuente: ODH/PNUD con base en Censos 1981, 1993 y 2002; ONAPLAN, Banco Mundial y PNUD 2005 y ONAPLAN 1993

CAPTULO V / 247

sobre todo en las provincias que inicialmente eran menos pobres35. En el Cuadro V .4 puede verse que el nivel de convergencia en vez de disminuir, aumenta significativamente. El coeficiente de variacin de la pobreza pas del 15%, en 1993, al 22%, en 2002. En el caso de la pobreza extrema, las provincias que en 1993 tenan mayores niveles de pobreza son tambin las que entre 1993 y 2002 tuvieron las mayores tasas de reduccin. Por lo tanto, ha habido convergencia, sin embargo, esta convergencia no ha sido muy intensa, lo cual se comprueba al comparar los coeficientes de variacin, que se mantuvieron virtualmente estables pasando del 12% al 14%. En sntesis, las brechas en los niveles de pobreza no se han reducido en el tiempo. Por el contrario, la polarizacin territorial de la pobreza se ha acentuado. Por otra parte, la brecha de extrema pobreza entre las provincias se ha reducido, pero de forma muy tenue.

centual de esta tasa entre 1981 y 2002 es negativa y significativa. Por lo tanto, ha habido convergencia de los niveles de alfabetizacin. Esta hiptesis se confirma al examinar los coeficientes de variacin, que disminuyeron del 11% al 7%. La relacin entre el porcentaje de adultos con educacin postprimaria y la tasa de aumento de esta variable es significativa y negativa. Por lo tanto, ha habido convergencia, lo cual se confirma al comparar los coeficientes de variacin, que cayeron del 30% al 15%. El coeficiente de variacin de la tasa bruta de matriculacin pas del 12% al 2% entre 1981 y 2002, para una convergencia casi perfecta36. En general, se puede afirmar que en las variables educativas seleccionadas hay una convergencia entre las provincias, as el coeficiente de variacin del ndice de educacin se redujo del 32% al 6% entre las provincias. El Anexo V .6 muestra la relacin entre el ndice de Educacin en 1981 (simplemente el promedio de los tres indicadores de educacin) y su variacin porcentual entre 1981 y 2002, estableciendo que la convergencia ha sido intensa37.

Las brechas en los niveles de pobreza no se han reducido en el tiempo

V.4.2 Educacin
Para determinar si ha habido convergencia en trminos de educacin, se tomaron tres indicadores disponibles en los censos de 1981 y 2002: tasa de alfabetismo entre adultos (15 aos o ms), porcentaje de adultos con educacin post primaria y tasa bruta de matriculacin en primaria. En el caso de pobreza se trataba de la reduccin de la pobreza, y, por ende, se buscaba una relacin positiva entre pobreza inicial y reduccin de pobreza como evidencia de la convergencia. En el caso de educacin (al igual que en el de servicios) se trata de un aumento (de alfabetismo, matriculacin, etc.), y, por ende, se busca una relacin negativa entre niveles iniciales y tasas de aumento. La relacin entre el porcentaje de personas alfabetizadas en 1981 y el aumento por-

V.4.3 Servicios
Para determinar si ha habido convergencia en el acceso a servicios, se tomaron cuatro indicadores disponibles en los censos de 1981 y 2002: a) Porcentaje de hogares con acceso a agua del acueducto. b) Porcentaje de hogares con energa elctrica (de la red pblica, de una planta o inversor propio). c) Porcentaje de hogares con acceso a un inodoro o letrina. d) Porcentaje de hogares cuya basura la recoge el ayuntamiento o una empresa privada.

248 / CAPTULO V

En cuanto al porcentaje de hogares con acceso a agua del acueducto ha habido convergencia. La relacin entre el valor inicial en 1981 y la tasa de aumento es negativa y significativa. El coeficiente de variacin se redujo del 34.7% al 20%. Tambin ha habido convergencia en el porcentaje de hogares con acceso a energa elctrica. La relacin entre el valor inicial (1981) y la tasa de aumento es negativa y significativa, mientras el coeficiente de variacin se redujo del 39.6% al 11.9%. En el porcentaje de hogares con acceso a un inodoro o letrina ha habido convergencia. La relacin entre el valor inicial (1981) y la tasa de aumento es negativa y significativa. De los tres indicadores de servicios examinados, ste muestra el proceso de convergencia ms intenso, ya que el coeficiente de variacin se redujo del 22% al 8.5%. Finalmente, ha habido una convergencia significativa en trminos de la recogida de basura, pero las diferencias entre provincias an se mantienen elevadas. A 2002, el coeficiente de variacin para la recogida de basura era el mayor (27%) para los otros tres indicadores de servicios y mantuvo los mayores niveles a lo largo de todo el perodo. El Anexo V .7 muestra la convergencia del ndice de Servicios (que es igual a la media simple de los cuatro indicadores de servicios). Esto comprueba que ha habido convergencia en trminos de la provisin de servicios entre 1981 y 2002. .4 permite apreciar, adicioEl Cuadro V nalmente, que el proceso de convergencia en trminos de servicios fue ms acelerado en el perodo 1993-2002 que en el perodo 1981-1993.

los tres tipos de materiales analizados (paredes, techos y pisos) tanto para el perodo 1981-1993 como para el perodo 1993-2002. El ndice de Calidad de la Vivienda (igual al promedio simple de los otros tres indicadores) indica que no hubo convergencia entre 1993 y 2002, a pesar de que hubo convergencia para cada uno de los indicadores por separado. Esto sugiere que las provincias con mejoras ms grandes en un indicador tuvieron, en promedio, menores mejoras en algn otro de los indicadores. En efecto, una regresin entre la tasa de variacin de hogares con paredes de cemento o concreto y la tasa de variacin de hogares con pisos de cermica o cemento entre 1993 y 2002 arroja un coeficiente negativo y significativo, y un R2 del 26%. Esto indica que las provincias donde muchos hogares mejoraron en trminos del material de sus pisos coincidieron con provincias donde pocos hogares mejoraron el material de sus paredes, y viceversa.

Todos los ricos no son igualmente ricos, aunque los pobres s son igualmente pobres en todas las provincias

En resumen
Las evidencias empricas muestran que ha habido una polarizacin en la situacin de pobreza entre las provincias, pero al mismo tiempo se registr una ligera convergencia en la brecha de pobreza extrema. Se han cerrado las brechas en educacin y en servicios, pero el resultado es ms ambiguo en calidad de vivienda, ya que mejor en la dcada de los 80 y se qued igual en la dcada de los 90.

V.5 Desigualdad e ingresos

El ingreso per cpita del Distrito Nacional, la provincia ms rica, es cuatro veces el de Elas Pia, la provincia ms pobre. Sin embargo, la riqueza relativa de una provincia no implica la riqueza relativa de todos sus habitantes, ya que todos los ricos no son igualmente ricos, aunque los pobres s son igualmente pobres en todas las provincias.

V.4.4 Calidad de la vivienda

Ha habido convergencia en trminos de los materiales de las viviendas; es decir, de

CAPTULO V / 249

Grfico V.6
15,000

Ingreso per cpita por provincia e ingreso promedio del 20% ms rico y del 20% ms pobre de cada provincia, 2004
Ingreso per cpita

Ingreso mensual per cpita (en pesos corrientes)

12,000

Ingreso promedio 20% ms pobre

9,000

Ingreso promedio 20% ms rico

6,000

3,000

0 EP Bao Az Ped Ind SJ SJO Bar MP Per SC ES HM MN SRam Esp SD LV PP Sam Daj Dua Stgo SRod MTS SPM Sal LA MC LR Val DN
Fuente: ODH/PNUD con base en Banco Mundial-BID 2004

El Grfico V .6 muestra el ingreso per cpita promedio de las 32 provincias del pas, as como el ingreso per cpita del quintil ms pobre y del quintil ms rico de cada provincia. El grfico permite apreciar dos fenmenos: a) El ingreso per cpita del quintil ms rico aumenta a medida que aumenta el ingreso provincial per cpita y en mayor proporcin que ste. b) El ingreso del quintil ms pobre flucta muy poco cuando se le compara con el ingreso del quintil ms rico; es decir, los pobres de las provincias con altos ingresos son casi tan pobres como los pobres de las provincias con bajos ingresos. Es cierto que se da una cierta mejora

del ingreso del quintil ms pobre a medida que se pasa de una provincia pobre a una provincia rica. Sin embargo, esta mejora es mucho menor que la mejora que experimenta el quintil ms rico: por cada peso que aumenta el ingreso del quintil ms pobre, el ingreso del quintil ms rico aumenta 14 pesos38. Estos dos fenmenos indican que las mejoras en el ingreso per cpita de una provincia slo se dan entre las personas de mayor ingreso. Este argumento implica que, a medida que aumenta el ingreso promedio provincial, se ensancha la brecha al interior de cada provincia entre el quintil ms pobre y el quintil ms rico; lo que sugiere un mayor grado de desigualdad en las provincias con mayores ingresos. El Grfico V.7 confirma esta hiptesis,

250 / CAPTULO V

ya que muestra que por cada 1,000 pesos que aumenta el ingreso per cpita de una provincia, su coeficiente de Gini aumenta en 0.0239. La relacin, sin embargo, es imperfecta (el coeficiente de determinacin es de 26%, un valor robusto, pero reducido), de tal suerte que varias provincias tienen niveles de desigualdad mucho mayor de lo que su ingreso per cpita permite esperar (es el caso, sobre todo, de Montecristi, Dajabn, Valverde y Santiago Rodrguez); as como provincias cuyo nivel de desigualdad est considerablemente por debajo de otras provincias con ingresos similares, como, por ejemplo: Santiago y el Distrito Nacional. Los Mapas V .6 y V .7 muestran los ingresos promedios mensuales de 2004 y la distribucin del ingreso por provincia medida por el coeficiente de Gini. Se aprecia que cuando se desagrega la provincia de Santo Domingo y el Distrito Nacional, este ltimo registra un ingreso promedio que supera en un 31% a la provincia inmediatamente

Grfico V.7
0.68 0.64 0.6 0.56 0.52 0.48 0.44

Desigualdad vs. ingresos de las provincias, 2004

Alto ingreso y elevada concentracin MC Val Media tendencia de Gini

Bajo ingreso y alta concentracin Media Ingreso

Daj

SRod

LA LV MN LR SPM DN Az EP HM ES SJ Sam MTS Sal Alto ingreso y baja Dua concentracin SC PP Stgo SJO Per SD Bao Bar MP Esp Ped Ind 1.8 2.8 Bajo ingreso y concentracin 3.8 4.8 5.8 6.8 7.8

SRam

Ingreso promedio (miles de RD$ mensuales)

Fuente: ODH/PNUD en base a Banco Mundial-BID 2004

siguiente, que es Valverde, y es un 60% superior al ingreso medio mensual del pas, con un nivel de concentracin del ingreso (Gini de 0.532) ligeramente ms elevado que el promedio nacional.

Mapa V.6
MC 5,708 Daj 4,814 EP 1,900

Ingresos mensuales per cpita, en pesos corrientes, 2004

PP 4,748 Val 5,849 SRod 5,074 Stgo 5,044 LV 4,748 Dua 4,815 SRam 4,634 MP 3,045 SC 3,992 SD 4,687 DN 7,719 HM 4,436 SPM 5,144 ES 4,102 LR 5,773 LA 5,688 Esp 4,667 Sal 5,499 MTS 5,126 Sam 4,777

SJ 2,740 Az 2,544 Bao 2,511 Ind 2,596 Ped 2,582 Bar 2,982

MN 4,572 SJO 2,892

Per 3,343

Leyenda

6,266 o ms 4,811 - 6,265 3,356 - 4,810 Menor o igual a 3,355

Fuente: ODH/PNUD con base en Banco Mundial - BID 2004

CAPTULO V / 251

Mapa V.7
MC 0.62 Daj 0.66 EP 0.52

Provincias segn coeficiente de Gini, 2004

PP 0.48 Val 0.61 SRod 0.66 Stgo 0.49 LV 0.55 Dua 0.51 SRam 0.57 MP 0.47 SC 0.50 Per 0.48 Bar 0.47 SD 0.48 DN 0.53 SPM 0.53 HM 0.52 ES 0.52 LR 0.54 LA 0.56 Esp 0.47 Sal 0.52 MTS 0.53 Sam 0.52

SJ 0.52 Az 0.53 Bao 0.47 Ind 0.45 Ped 0.45

MN 0.54 SJO 0.48

Leyenda Gini mayor o igual a 0.61 Gini entre 0.56 - 0.60 Gini entre 0.51 - 0.55 Gini menor o igual a 0.50

Fuente: ODH/PNUD con base en Banco Mundial - BID

Se aprecia tambin que las provincias del Suroeste y Monte Plata son las que registran menor ingreso medio. La regin Noroeste ms la provincia de Santiago, el Este y el Nordeste tienen un nivel de ingreso que puede calificarse como medio alto. Sin embargo, las cuatro provincias del Noroeste son las que poseen la mayor concentracin del ingreso. Les siguen las provincias La Altagracia y Snchez Ramrez. Sealar que las zonas ms pobres del pas, las cuatro provincias de la regin de Enriquillo y Monte Plata, registran la menor concentracin del ingreso. En otras palabras, dada la estructura econmica actual cuando aumenta el ingreso medio en una provincia de estas zonas aumenta la concentracin del ingreso.

Mapa V.8

Zona fronteriza: poblacin, densidad por km2, 2002 e ingreso medio, 2004
MC 111,014 5,708 pesos 58h / Km2

Daj 62,046 4,814 pesos 61 k / Km2

SRod 59,629 5,074 pesos 54 h / Km2 EP 63,879 1,900 pesos 45 h / Km2

Ind 50,833 2,596 pesos 25 h / Km2

Bao 91,480 2,511 pesos 71 h / Km2

V.6 La actividad econmica y las regiones

Como se discuti en el captulo I, una regin puede constituirse como un campo de fuerzas que expulsa o atrae determinadas
Fuente: ONE y Banco Mundial - BID
Ped 21,207 2,582 pesos 10 h / Km2

252 / CAPTULO V

actividades e implica una cierta homogeneidad interna en cuanto a su funcionamiento. Para los fines de este informe solamente hemos considerado aquellas regiones consolidadas, que pueden ser geogrficamente contiguas o no, determinadas por dinmicas econmicas que han definido ciertos espacios. Aunque en este informe nos limitamos al anlisis de las provincias de la frontera, del turismo y de zonas francas, estamos conscientes de la necesidad de profundizar ms en este tipo anlisis en Repblica Dominicana.

Cuadro V.5

Las provincias de la frontera: uso de la tierra y comparacin nacional, 2003

Distribucin del uso de la tierra en % Frontera Nacional
33.4 38.4 11.2 3.5 2.2 9.4 5.9 0.7 16.1 0.6 1.1 8.0 0.2 1.6 100.0

Usos
Total bosques Total agricultura Agricultura Mixta Arroz Caf Caa Cultivos intensivos Total manglares Total matorrales Total no data Escasa vegetacin Pasto Presas Zona poblada Total general
Fuente: ODH/PNUD con base en SEMARN

Uso de la tierra de la frontera en porcentaje de lo nacional

21.2 18.3 37.6 22.2 29.2 2.6 19.2 52.2 36.8 4.1 57.4 7.9 14.3 5.4 21.8

32.5 32.2 19.4 3.6 3.0 1.1 5.2 1.8 27.2 0.1 2.9 2.9 0.1 0.4 100.0

V.6.1 La frontera
La frontera entre Repblica Dominicana y Hait es convencional, no natural. Se comparten territorios de montaas y valles a lo largo de una lnea de 501 kms, que tiene en el extremo norte la desembocadura del ro Dajabn y en el extremo sur la desembocadura del ro Pedernales. La regin fronteriza est integrada por siete provincias: Montecristi, Dajabn, Santiago Rodrguez, Elas Pia, Independencia, Bahoruco y Pedernales; aunque su rea de influencia puede llegar hasta Valverde e incluso Barahona y San Juan de la Maguana (Mapa V .8).

El tercer gran uso de la tierra en la zona fronteriza son matorrales, 69% ms intenso que el promedio nacional, lo que implica que sta regin concentra el 36.8% de matorrales del pas. Finalmente, hay que destacar que la regin fronteriza concentra ms de la mitad del total de los manglares y humedales del pas en Montecristi (58.2%), Independencia (20.7%) y Pedernales (12%). Al mismo tiempo, concentra el 57.4% de toda la tierra con escasa vegetacin del pas, principalmente en Pedernales, Bahoruco e Independencia .8). (Anexo V

Uso de la tierra en la frontera

La regin fronteriza ocupa una extensin equivalente a un quinto del territorio nacional, donde el 32.2% de las tierras est dedicado a la agricultura, lo que representa un 16% menos de intensidad que el promedio nacional (38.4%). Las tierras de la frontera orientadas a la agricultura representan el 18.3% de toda la tierra con fines agrcolas de Repblica Dominicana. Una tercera parte de la frontera est ocupada por bosques, mayoritariamente secos y conferos abiertos. El total de bosques de esta regin representa una quinta parte de los bosques nacionales (Cuadro V .5).

Qu se produce en la regin fronteriza?

En 2005, existan 27 productos de origen agrcola que cubran el 100% de la superficie agrcola de la regin fronteriza. El principal cultivo era el arroz (Cuadro V .6), que

CAPTULO V / 253

Cuadro V.6

Principales productos de la regin fronteriza, 2005

Estructura de la frontera Estructura del pas
Siembra en % de tareas 50.4% 7.8% 4.4% 5.1% 6.4% 5.9% 0.9% 0.6% 1.4% 3.2% 1.9% 1.5% 0.4% 89.6% Cosecha en % de tareas 13.0% 2.1% 0.9% 1.5% 1.2% 1.6% 2.1% 1.3% 18.2% 40.5% 0.5% 0.6% 0.4% 84.1%

La frontera en porcentaje del pas

Rendimiento /Tarea 1.41 0.87 0.79 0.83 0.84 0.63 6.77 0.92 0.97 1.49 1.05 1.26 1.39

Cultivos

Siembra en % de tareas 44.9% 10.2% 10.1% 9.5% 5.6% 4.9% 3.1% 1.5% 1.4% 1.3% 0.9% 0.9% 0.7% 95.0%

Cosecha en % de tareas 16.3% 3.2% 2.7% 2.4% 1.7% 1.5% 1.2% 1.0% 35.2% 20.2% 0.4% 0.4% 1.1% 87.2%

Siembra 17.3% 25.4% 45.0% 36.2% 17.2% 16.0% 68.9% 53.8% 19.5% 7.9% 9.3% 11.7% 35.0%

Cosecha 18.0% 21.9% 44.4% 22.8% 19.7% 12.7% 8.0% 11.3% 27.8% 7.2% 10.4% 8.8% 35.4%

Produccin 25.4% 19.1% 34.9% 18.9% 16.5% 8.0% 54.3% 10.3% 26.9% 10.7% 10.9% 11.2% 49.2%

La Ley 28-01 da amplios incentivos fiscales a todas las empresas que se instalen en las provincias de la frontera

Arroz Maz grano Hab. negras Guandul Yuca Hab. rojas Man Aguacate Guineo Pltano Batata Auyama Lechosa Total

Fuente: ODH/PNUD con base en informacin de la Secretara de Estado de Agricultura

concentraba el 45% de las tierras bajo siembra, lo que a su vez representaba el 17.3% de la superficie cultivada del pas y el 25.4% de la produccin nacional. Este rengln se concentraba en Montecristi y Dajabn. El maz en grano era el segundo gran rengln de produccin, con el 10% de la superficie de la zona y el 25% de toda la tierra sembrada a nivel nacional. Este cultivo estaba concentrado en Elas Pia, Independencia y Bahoruco. El tercer rengln de produccin era la habichuela negra, con el 10% de la superficie de la zona, lo que representaba en 2005 casi la mitad de toda la tierra que se dedica a este cultivo en el pas. Las provincias ms activas en este cultivo son: Independencia, Pedernales y Elas Pia. Otros rubros de importancia son el guandul, concentrado en Bahoruco, Elas Pia e Independencia; la yuca, en Dajabn, Santiago Rodrguez y Montecristi, y el guineo, del cual la zona genera ms de un cuar-

to de la produccin del pas con apenas el 1.4% de la tierra sembrada de la zona, que, adems, representa la quinta parte de las plantaciones en el territorio nacional. Casi el 80% de la produccin de guineo se concentra en Montecristi. En general, la productividad de los cultivos en la zona est por debajo de la media nacional, con excepcin del arroz que es un 40% ms productivo, el man que es 6.8 veces ms productivo. La productividad del guineo est en el promedio nacional y el pltano es el 50% ms productivo.

La ley 28-01 y la Zona Especial de Desarrollo Fronterizo

Mediante la Ley 28-01 se establece que todas las empresas industriales, agroindustriales, agropecuarias, de metalmecnica, de zonas francas, tursticas, metalrgicas y energticas, as como todo tipo de empresas permitidas por las leyes dominicanas que existan o se vayan a instalar en el futuro en las provincias de Pedernales, Independencia,

254 / CAPTULO V

Elas Pia, Dajabn, Montecristi, Santiago Rodrguez y Bahoruco, disfrutarn de un conjunto de incentivos, entre los que estn: a) La exencin del 100% del pago de impuestos internos, de aranceles aduaneros sobre materias primas, equipos y maquinarias, as como cualquier tipo de impuestos durante un perodo de 20 aos. b) Una reduccin del 50% del pago de libertad de trnsito y uso de puertos y aeropuertos. c) Una reduccin del 50% de cualquier otro impuesto, tasa o contribucin existente al momento de promulgarse esta ley o que se establezca en el futuro, mientras estn vigentes los 20 aos de las exenciones. d) El plazo de los 20 aos empieza a correr despus de cinco aos de la entrada en vigencia del reglamento. Toda empresa que se establezca con posterioridad a este plazo slo disfrutar de la parte del perodo de exencin vigente, contado a partir del da siguiente de cumplido los cinco aos. e) Para aplicar esta ley se crea un Consejo de Coordinacin y una Oficina Tcnica Ejecutiva. Cabe sealar que esta ley fue modificada en 2005, restableciendo el pago de ITBIS, el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), aplicndose solamente a los derivados del alcohol y el tabaco, y se dispuso como condicin para recibir la exoneracin arancelaria que las materias primas e insumos cambiaran de partida arancelaria. Sin embargo, el 7 de marzo de 2007, la Suprema Corte de Justicia declar como inconstitucional la Ley de 2005 porque violaba los derechos adquiridos, de manera que la Ley 28-01 queda como originalmente estaba planteada. Se lleg a un acuerdo con las empresas beneficiarias para que estas acten como agentes de retencin del ITBIS, pero sin pagarlo en sus compras.

Segn el Consejo de Coordinacin de la Zona Especial de Desarrollo Fronterizo, la implementacin de la ley ha generado desde 2005 una inversin en la zona de 5,300 millones de pesos, unos 9,900 mil empleos en 44 empresas en operacin y se han aprobado 138 empresas. Ms de la mitad de las empresas y el empleo estn en Montecristi. Santiago Rodrguez absorbe el 22% del empleo y el 4% del capital invertido, seguido en importancia por Pedernales, Independencia y Elas Pia. En cuanto al tipo de empresas van desde metalmecnica, embotelladoras, plsticos, cosmticos, casabe, carnes, ensamblaje y explotacin minera hasta madera y agroindustria. Esta ley puede ser una oportunidad para generar actividad econmica en la zona fronteriza. Para ello, es necesario que se cumplan rigurosamente los criterios para ser beneficiario de los incentivos y se apliquen con transparencia.

En 1960 la poblacin de la frontera representaba el 9% del total, en 2002 slo el 5.4%

La poblacin
La poblacin de las provincias de la frontera entre Repblica Dominicana y Hait se multiplic por 1.67 veces entre 1960 y 2002, mientras que la poblacin nacional lo hizo en 2.81 veces. Los habitantes de esta zona han pasado de representar el 9% de la poblacin nacional, en 1960, a ser slo el 5.4%, en 2002. El crecimiento de la poblacin en la frontera se ha estancado. En la dcada de los 90 apenas creci un 0.2% acumulativo anual. En la frontera se repite el mismo patrn que en el resto del pas, la poblacin se hizo ms urbana, al extremo de que la poblacin rural disminuy un 12% durante los aos 90. Las provincias de la frontera son expulsoras netas de personas; es decir, las personas que emigran de esas provincias son ms numerosas que las que inmigran hacia ellas. Por cada persona que va a la regin fronteri-

CAPTULO V / 255

za a vivir, 2.4 habitantes de esa zona emigran a otro lugar del pas.

Las condiciones de vida de la poblacin fronteriza

El desempeo de las provincias de la frontera en trminos del ndice de Empoderamiento Individual (IEI) es relativamente bajo. Todas estn por debajo de la media nacional y tres de las siete provincias fronterizas (Elas Pia, Bahoruco y Pedernales) tienen los peores valores del pas. El patrn de pobre desempeo se repite en la mayora de los indicadores de empoderamiento por provincia, aunque la situacin de las tres demarcaciones situadas al norte de Elas Pia es relativamente mejor que las situadas al sur. El Anexo V .9 ofrece un perfil estadstico de las provincias fronterizas, donde se aprecia que: El 5.4% de la poblacin del pas vive en la frontera. La mayora son hombres (la tasa de feminidad es 94%) y slo la mitad vive en zonas urbanas (frente a dos tercios para todo el pas). Las provincias fronterizas tienen una tasa de analfabetismo que casi duplica la nacional. Igualmente, el porcentaje de jefaturas de hogar con educacin postprimaria es mucho menor. No obstante, el porcentaje de nios y nias entre 6 y 13 aos que asiste a la escuela es el mismo en esta zona que en el resto del pas. La incidencia de la pobreza es un 50% superior a la media nacional y triplica la incidencia de la pobreza extrema. En trminos de servicios, las provincias de la frontera se encuentran en peor situacin que el resto del pas. Los hogares que reciben energa del tendido elctrico son un 17% menos que el promedio nacional; los que reciben agua del acue-

ducto dentro de la vivienda, un 44% menos que el promedio, y apenas una tercera parte del promedio nacional tiene inodoro. Lo mismo ocurre en cuanto al aspecto fsico de las viviendas. Segn la caracterstica de la vivienda, las siete provincias estn entre un tercio o dos tercios por debajo del promedio nacional. A pesar de concentrar el 5% de la poblacin, las provincias fronterizas tienen una participacin de apenas el 0.3% en la canalizacin total de los recursos de los bancos mltiples y una participacin del 0.6% en la captacin total de dichos recursos. Las provincias de la frontera sobresalen por la baja incidencia de empleos en industrias manufactureras, que es menos de la mitad del promedio nacional, y la alta incidencia del empleo agrcola, 2.5 veces ms que el promedio nacional (22.5% frente al 8.9%). En cambio, el porcentaje de ocupados en instituciones del Estado es casi el doble que a nivel nacional como vimos en el captulo III, y los ayuntamientos constituyen una importante fuente de empleo. En algunos casos, como Independencia, llegan a representar hasta el 7.5% de la PEA ocupada en 2006 y en todas las provincias de la regin est por encima del 3.4%, con excepcin de Montecristi, que est en 2.1%.

En resumen
Las siete provincias fronterizas ocupan el 22% del territorio nacional y representan el 5.4% de la poblacin, con una densidad de habitantes que es poco menos de un cuarto del promedio nacional, aunque hay provincias como Pedernales y Bahoruco, cuyas densidades equivalen al 6% y al 40% del promedio nacional, respectivamente. El uso de la tierra es fundamentalmente agrcola, pero en un porcentaje menor que

256 / CAPTULO V

el promedio nacional. Una tercera parte de la tierra est dedicada a bosques, mayoritariamente seco40, y confero abierto41, concentrando una quinta parte de los bosques nacionales. Esta regin posee la mitad de los manglares y humedales del pas, localizados en Montecristi y Pedernales. Al mismo tiempo posee ms de la mitad de la tierra con escasa vegetacin, principalmente en Pedernales, Bahoruco e Independencia. Los productos agrcolas ms importantes de la regin (medidos en superficie sembrada) son: arroz, maz y habichuelas. Otros rubros de importancia son: guandul, yuca y guineo. Estas provincias se han beneficiado de la Ley 28-01, que crea un conjunto de incentivos fiscales para las empresas que se establecen en ellas. La poblacin de la zona registra bajos niveles de bienestar, medido por el IEI, y altos niveles de privaciones. Son provincias de emigracin neta, con una tendencia decreciente de crecimiento y prdida relativa de poblacin. Las condiciones de vida estn por debajo de las medias nacionales, siendo la agricultura, el comercio al por mayor y otros servicios (educacin, salud, servicio domstico), las principales fuentes de empleo.

V.6.2 Las provincias del turismo

En 2006, Repblica Dominicana contaba con 63.3 mil habitaciones y 695 hoteles repartidos en toda la geografa nacional. Sin embargo, el 72% de los hoteles y el 68% de las habitaciones estaban concentrados en dos provincias: La Altagracia y Puerto Plata. Entre 2002 y 2006, el nmero de habitaciones aument en 8.6 mil. La provincia La Altagracia concentr el 76.5% de las habitaciones nuevas y Puerto Plata, el 12.4%. En el mismo perodo San Pedro de Macors perdi el 8.3% de sus habitaciones y Saman gan el 7.9%. Es decir, las dos primeras se consolidan como los principales polos de desarrollo turstico, mientras que Saman se convirti en un polo emergente y San Pedro de Macors en uno que se desvanece (Cuadro V .7). Para los fines de este informe solamente consideraremos a La Altagracia y Puerto Plata como provincias tursticas. stas ocupan una extensin equivalente al 10% del territorio nacional, con una poblacin que representa el 5.8%, siendo La Altagracia la segunda provincia en extensin del pas, con un territorio 62% ms grande que el de Puerto Plata; pero con una poblacin menor, equivalente al 58% de esta ltima. La

Las condiciones de vida promedio de las provincias de turismo son peores que el promedio nacional y en La Altagracia es peor que en Puerto Plata

Cuadro V.7

Provincias tursticas: algunos indicadores, 2002-2006

Habitaciones % de empleos en hoteles y restaurantes de los que declararon empleos (Censo 2002)
17.0% 12.4% 5.6% 10.9% 4.6% 7.9% 9.6%

Provincia

Establecimientos (promedio 2002-2006)

Estructura 2002

Estructura 2006

Estructura (promedio 2002-06) 40.9% 27.2% 6.9% 4.0% 3.2% 1.1% 83.2%

Distribucin del incremento entre 2002-2006 76.5% 12.4% -8.3% 7.9% 1.6% -0.5% 89.6%

LA PP SPM Sam MTS LR Total

18.8% 52.9% 2.4% 4.7% 1.2% 0.0% 80.0%

39.2% 27.3% 7.9% 4.2% 3.3% 1.2% 83.10%

44.3% 25.3% 5.7% 4.7% 3.1% 0.9% 84.0%

Fuente: ODH/PNUD con base en Banco Central

CAPTULO V / 257

densidad de poblacin de las provincias es diferente. Puerto Plata tiene 2.8 veces ms habitantes por kilmetro cuadrado que La Altagracia (60 habitantes por km2 ). La Altagracia registr un ingreso per cpita de 5,688 pesos en 2004, que representaba un 17% ms que la media nacional. Al mismo tiempo, registra valores elevados de concentracin del ingreso y tasa de pobreza, superiores al promedio nacional en un 6.5% y un 14%, respectivamente. Por su parte, Puerto Plata registra un ingreso per cpita ligeramente por debajo de la media nacional, pero mejores indicadores de distribucin y pobreza: un Gini que es 91% del valor nacional y una tasa de pobreza de apenas un 3.7% superior a la media del pas.

Poblacin
Entre 1960 y 2002, la poblacin de las dos provincias tursticas se multiplic por 1.9, alcanzando ms de medio milln de personas. Este comportamiento estuvo por debajo de los 2.8 veces en que se multiplic la poblacin total. La explosin se produjo en los aos 90, perodo que concentr el 45% de las 260 mil personas que se sumaron a la poblacin de las dos provincias entre 1960 y 2002. En las dos ltimas dcadas del perodo se acumul el 75% del aumento. El crecimiento de la poblacin en las zonas tursticas se distingue por su fuerte componente urbano. ste se multiplic por 7.2 veces, con un gran impulso en la dcada de los 80; mientras que a nivel nacional se multiplic por 5.9 veces entre 1960 y 2002. Las dos provincias fueron expulsoras netas de poblacin en las dcadas de los 60, 70 y 80, pero se convirtieron en receptoras netas en la de los 90. La Altagracia acapar el 11.2% de toda la emigracin neta nacional, mientras que Puerto Plata recibi el 1.4%, lo que signific que en la dcada de los 90 un cuarto de la poblacin de La Altagracia eran inmigrantes, mientras que en Puerto Plata era el 1.8%, con relacin al final de los 80.

Cuadro V.8

Empleados y trabajadores de zonas francas por provincia del pas segn el Censo 2002
Ocupados/as
361,626 1,073,900 115,068 192,456 87,764 140,377 61,860 84,566 114,956 60,288 56,318 54,475 101,239 72,810 49,934 31,681 32,042 62,592 35,125 7,765 40,181 2,837,023 337,571 3,174,594

Provincia
Stgo DN SPM SC LR LV Val Esp PP Per MN Bar Dua LA SRam HM ES MP Sal Ped MC Subtotal Resto Total
Fuente: CNFZE y Censo 2002

Empleados/as ZZFF
57,477 23,347 17,688 16,582 12,017 10,994 6,636 5,509 3,298 3,255 2,149 1,490 1,256 434 413 376 289 122 76 53 50 163,511 11 163,522

Porcentaje
15.9 2.2 15.4 8.6 13.7 7.8 10.7 6.5 2.9 5.4 3.8 2.7 1.2 0.6 0.8 1.2 0.9 0.2 0.2 0.7 0.1 5.8 5.2

Distribucin de ocupados/as
35.1% 14.3% 10.8% 10.1% 7.3% 6.7% 4.1% 3.4% 2.0% 2.0% 1.3% 0.9% 0.8% 0.3% 0.3% 0.2% 0.2% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 100.0% 100.0%

Condiciones de vida
Puerto Plata registra un nivel ms elevado de empoderamiento humano que La Altagracia, ocupando las posiciones 5 y 20, respectivamente. La Altagracia se caracteriza por tener un ingreso medio un 20% ms elevado que Puerto Plata, pero un nivel de equidad un 15% menor. Hay que recordar, como fue sealado en el captulo I, que La Altagracia es una de las tres provincias en donde menos se ha aprovechado la riqueza por habitante para mejorar las condiciones de vida de la poblacin, mientras que Puerto Plata es la segunda en donde las condiciones de vida de la

258 / CAPTULO V

poblacin estn por encima de la riqueza potencial por habitante. Las provincias tursticas fueron receptoras netas de inmigrantes en la dcada de los 90. Sin embargo, en 2002, el nmero de personas que llegaron a vivir a la provincia y el nmero de personas que se fueron casi se igual. El Anexo V .10 resume los principales indicadores sobre las condiciones de vida de la poblacin, de donde se concluye que, en general, La Altagracia registra peores condiciones de vida que Puerto Plata y ambas estn peor que la media nacional.

Cuadro V.9

Empleos de zona franca por provincia, cambio y estructura, 2000-2006

Estructura
2000 2006 33.6% 4.3% 8.4% 4.7% 0.8% 1.5% 3.9% 3.0% 12.0% 0.4% 2.1% 0.5% 0.8% 0.1% 0.0% 0.2% 0.0% 0.2% 0.1% 0.1% 0.1% 0.2% 0.6% 0.5% 21.7% 100.0%

Provincia

Cambios acumulados 2000-06

Cantidad -13,756 -10,124 -8,497 -6,607 -2,547 -2,419 -1,969 -1,687 -1,066 -999 -691 -302 -182 -156 -108 -25 -2 80 128 197 203 229 408 689 690 -48,513 Porcentaje a 28.4% 20.9% 17.5% 13.6% 5.3% 5.0% 4.1% 3.5% 2.2% 2.1% 1.4% 0.6% 0.4% 0.3% 0.2% 0.1% 0.0% -0.2% -0.3% -0.4% -0.4% -0.5% -0.8% -1.4% -1.4% 100.0%

Nivel en el 2006 Base 2000

0.784 0.389 0.596 0.514 0.329 0.487 0.747 0.725 0.943 0.357 0.815 0.704 0.865 0.561 0.312 0.936 0.923 1.506 13.722 1.776 1.022 0.754

V.6.3 Las zonas francas

El Censo 2002 registraba 163 mil personas que trabajaban en zonas francas y para el mismo ao el Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportacin (CNZFE) report 170 mil, cifras de magnitudes similares. Segn el Censo 2002, un 5.2% de las personas que trabajaban estaban ocupados en las zonas francas del pas. De ese total, un 35% estaba en Santiago, un 14.3% en el Distrito Nacional; entre un 10% y un 11%, en San Pedro de Macors y San Cristbal, y alrededor de un 7% en La Romana y La Vega. Estas seis provincias absorban el 85% del empleo total de zonas francas del pas (Cuadro V .8). El peso del empleo directo de zonas francas al interior de la provincia era diferen-

Stgo LR SPM LV PP Per Val Esp SC LA MN Dua Bar Sal MP SRam MTS ES Ind Az SJ Ped HM MC SD+ DN Total

32.3% 8.4% 10.7% 6.9% 1.9% 2.4% 3.9% 3.1% 9.6% 0.8% 1.9% 0.5% 0.7% 0.2% 0.1% 0.2% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.3% 0.0% 16.0% 100.0%

a El valor negativo indica aumento y el positivo disminucin

Fuente: ODH/PNUD con base en CNZFE

Prdidas de empleos de Cuadro V.10 zonas francas en la provincia de Santiago

2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total -8,974 4,513 -529 7,286 -10,193 -5,859 -13,756

te. En Santiago, San Pedro de Macors y La Romana era superior al 14%; es decir, el empleo de zonas francas tena una incidencia que era casi tres veces ms importante que el promedio nacional. En San Cristbal y La Vega, el empleo de zonas francas era un 60% superior al promedio del pas, y en el Distrito Nacional era menos de la mitad, aunque en trminos absolutos estaba en segundo lugar, despus de Santiago. Entre el ao 2000 y 2006, el empleo de zonas francas pas de casi 197 mil a poco .11), lo que signific ms de 148 mil (Anexo V pasar de 6.5 ocupados en zonas francas por cada 100, en el 2000, a 4.3, en 2006. Se per-

Fuente: Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportacin

CAPTULO V / 259

Cuadro V.11
Semestre

PEA y desocupados en el municipio de Santiago, 2006

PEA PEA ocupada
255,313 261,519 258,416

Desocupados
Total 37,938 41,431 39,685 Cesantes 21,823 24,969 23,396 Nuevos 16,115 16,462 16,289

% Desocupados
12.9% 13.7% 13.3%

Abril Octubre 2006

293,251 302,950 298,101

mil personas, de las cuales casi 40 mil estaban desempleadas y de ellas, 23 mil eran cesantes. Durante el ao 2006, el desempleo aument un 0.7% entre abril y octubre, lo que signific una prdida de 3,500 empleos, en trminos absolutos, en esos seis meses (Cuadro V .11). En sntesis, las cifras del CNZFE y del Banco Central, si bien reportan un aumento del desempleo no reflejan las magnitudes que se han venido denunciando pblicamente de 30, 40 y hasta 50 mil empleos. Aqu cabran dos hiptesis: que los instrumentos estadsticos del Banco Central y el CNZFE son deficientes y no captan la magnitud del desempleo en toda su intensidad o que estamos en presencia de un problema real, acrecentado por el capital social de la regin Norte del pas, que ya fue analizado en el captulo II. Sin embargo, la respuesta a esta disyuntiva requiere ms investigacin que escapa a los lmites de este informe. La Romana perdi ms de 10 mil empleos en total, que representa el 21% de las prdidas totales, lo que signific bajar el nivel de empleos durante 2006 al 40% del que tena la provincia en el ao 2000. En trminos relativos, la prdida de empleos de zonas francas en esta provincia ha sido mucho ms intensa que en Santiago; sin embargo, la capacidad de movilizacin social ha sido menor. En San Pedro de Macors las prdidas fueron ligeramente ms bajas en trminos absolutos, lo que implic bajar el nivel de empleos al 60% del que se tena en 2000. La Vega fue el cuarto gran perdedor de empleos: casi la mitad de lo que tena en el ao 2000. Finalmente, otro grupo de provincias registr prdidas marginales de empleos. Por su parte, el Distrito Nacional, Montecristi, Hato Mayor registraron una leve ganancia de puestos de trabajo.

Fuente: ODH/PNUD con base en ENFT

dieron en total 48,500 empleos. El 80% de la prdida se concentr en cuatro provincias: Santiago, que acumul el 28% de la prdida total en los seis aos, lo cual signific ms de 13 mil empleos menos, llevando el nivel de empleos directos de las zonas francas en 2006 a un 22% por debajo del que tena en 2000 (Cuadro V .9). El registro de las prdidas de empleos indica que los aos de mayor intensidad de prdidas fueron 2001, 2005 y 2006, segn el Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportacin (CNZFE) (Cuadro V .10 y Anexo V .11). Las estadsticas de empleo y desempleo que recoge el Banco Central en la Encuesta de Fuerza de Trabajo muestran que la tasa de desempleo del municipio de Santiago en 2006 era de un 13.3%, ms baja que el promedio nacional de ese ao de 16.2%. Segn estas cifras, la fuerza de trabajo total del municipio ronda las 300

Participacin del empleo Cuadro V.12 de zona franca en el total de ocupados, 2000-2006
Ao
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

%
6.5% 5.8% 5.5% 5.6% 5.9% 4.7% 4.3%

Fuente: ODH/PNUD con base en CNZFE y BCRD

260 / CAPTULO V

La crisis de las zonas francas: un problema local42

El aporte principal de las zonas francas a la sociedad dominicana ha sido en empleos. En el momento de mayor auge 19982000, empleaban unas 195 mil personas, lo que representaba ms del 7% de la poblacin ocupada; pero en 2006, los empleos eran 148 mil, es decir, el 4.3% de la poblacin que trabaja (Cuadro V .12). El aporte de las zonas francas al PIB ha sido reducido, nunca estuvo por encima del 5.4% y en 2006 era de apenas un 4.3%. Si bien el impacto nacional es reducido, el impacto en las diferentes regiones es amplio. Las zonas francas han sido un factor de primer orden para el desarrollo de algunas provincias y zonas del pas.

guntarse: por qu no se hizo nada? Qu hubiera pasado con el sector de zonas francas de haberse tomado medidas a tiempo? La gran leccin aprendida es que el liderazgo poltico y empresarial del sector, el CNZFE y la Asociacin Dominicana de Zonas Francas (ADOZONA), hicieron muy poco para advertir y corregir los efectos negativos de situaciones que se haban creado muchos aos atrs y que, de enfrentarse a tiempo, hubiesen tenido un menor impacto sobre la actividad. Hay que destacar que una cosa es el sector textil y otra es la industria de la confeccin de zonas francas. El sector textil no est agotado y se puede reestructurar pasando a una produccin de paquete completo. Lo que s se agot fue el esquema de querer exportar sobre la base de un uso intensivo de mano de obra barata y de un rgimen de incentivos dual en la economa dominicana.

Era previsible la crisis?43

La crisis actual de las zonas francas no es en todas las reas de esta actividad, sino principalmente en el sector textil, que en el ao 2000 representaba el 73% del empleo y el 51% de las exportaciones del sector, mientras que en 2006 absorba el 53.5% del empleo y generaba el 35% de las exportaciones totales de zonas francas. La crisis era previsible y se desaprovech la oportunidad en los momentos de auge del sector para reestructurarse. Veamos: era sabido desde el momento en que se firm el acuerdo de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), en 1994, que las barreras de entrada al mercado norteamericano para los productos textiles de los pases que competan con Repblica Dominicana desapareceran el 1 de enero de 2005. Sin embargo, se hizo muy poco para reestructurar a la industria de confecciones. Por otra parte, se saba de la entrada de China a la OMC, sobre todo despus de un largo debate de ms de 15 aos. Cabra pre-

El impacto del crecimiento del PIB en el empleo se reduce

V.7 El empleo y el desempleo

Probablemente la ms importante de las capacidades humanas es la de generacin de ingresos propios. La libertad humana no puede ser compatible con una situacin en la que las personas no sean capaces de satisfacer sus necesidades fundamentales o cuando para satisfacerlas quedan en una situacin de dependencia, bien sea de la asistencia pblica o de las relaciones sociales primarias. Por lo tanto, para la poblacin en edad y en condiciones de trabajar, el empleo es el creador de capacidades por excelencia. Al igual que otras capacidades, tener un empleo que permita ampliar las libertades de una persona depende tanto de las condiciones personales de quien busca trabajo como de sus niveles de educacin y salud, as como de factores externos (lugar en que se nace, nivel de actividad econmica, etc.).

CAPTULO V / 261

Cuadro V.13
Regiones
Distrito Nacional Cibao Norcentral Cibao Central Cibao Nordeste Cibao Noroeste Valdesia El Valle Enriquillo Este Total

Tasa de desempleo por regiones, por sexo y condicin, 2006

Tasa de desempleo por sexo
Total 17.4 12.8 15.3 16.4 12.3 19.9 12.7 23.4 15.2 16.2 Hombres 11.3 7.6 9.1 8.0 6.8 11.1 4.9 13.1 7.1 9.2 Mujeres 25.1 21.3 28.0 31.0 23.2 33.2 30.9 39.1 28.4 27.0

Nuevos como % de la PEA, por regin y sexo, 2006

Total 6.7 5.9 9.3 10.1 6.3 7.9 8.6 18.9 6.0 7.6 Hombres 4.2 2.4 5.2 3.2 1.6 3.3 2.6 10.2 2.5 3.6 Mujeres 10.0 11.7 17.9 22.0 15.4 14.6 22.6 32.2 11.7 13.8

Cesantes como % de la PEA, por regin y sexo, 2006

Total 10.7 6.8 5.9 6.3 6.0 12.0 4.1 4.5 9.2 8.6 Hombres 7.1 5.2 3.9 4.7 5.1 7.7 2.3 2.9 4.5 5.6 Mujeres 15.2 9.6 10.2 9.1 7.8 18.6 8.3 6.8 16.7 13.2

Fuente: ODH/PNUD con base en ENFT 2006

Lamentablemente, en Repblica Dominicana no se producen estadsticas de empleo por provincia y mucho menos por municipio. A lo ms que se llega en la perspectiva territorial es a distinguir regiones, Distrito Nacional, resto urbano y rural.

El desempleo regional
Desafortunadamente, la economa dominicana se ha caracterizado histricamente por convivir con elevados niveles de desempleo. Durante el decenio pasado, a pesar del alto crecimiento econmico, el grado ms bajo de desempleo ampliado44 que se registr fue de un 13.8%, en 1999. La elasticidad producto empleo es baja. En la ltima dcada (1995-2006), por cada 1% de crecimiento en el PIB el empleo solamente aument un 0.54%, que es aproximadamente la mitad lo que acontece en Amrica Latina. Esta relacin se reduce an ms en los dos ltimos aos, a poco ms de un tercio del promedio latinoamericano. En 2006, la tasa de desocupacin nacional era 16.2%, con grandes diferencias entre .13). Por ejemplo, el las regiones (Cuadro V desempleo en las provincias ms pobres del Suroeste, en la regin Enriquillo (Barahona, Bahoruco, Independencia y Pedernales) alcanz el 23.4%, casi el doble del de las provincias del Cibao Noroeste (Valverde, Santiago Rodrguez, Montecristi, Dajabn), con un 12.3%. El desempleo es ms intenso en las mujeres que en los hombres. A nivel nacional es casi tres veces superior, con excep-

El empleo
Para el ao 2006, el 56% de la poblacin en edad de trabajar tena un empleo o estaba buscndolo; es decir, perteneca a la Poblacin Econmicamente Activa (PEA). En el Anexo V .12 se muestra la tasa global de participacin por regiones de planificacin; es decir, es la relacin porcentual entre el nmero de personas que componen la fuerza de trabajo o Poblacin Econmicamente Activa (PEA) y el nmero de personas que integran la Poblacin en Edad de Trabajar (PET). Se aprecia que el Distrito Nacional registra el mayor nivel de actividad, mientras que la regin de El Valle es la que registra la menor tasa de participacin. En el Anexo V .13 se presenta la situacin de ocupacin por zona de residencia. Segn datos de 2006, el 16.2% de la poblacin nacional est desempleada, donde el 53% son personas cesantes y el 47% entran al mercado de trabajo por primera vez.

262 / CAPTULO V

cin del Distrito Nacional que es 2.2 veces y el Cibao Norcentral, 2.8 veces. Pero en zonas como El Valle y el Este es 6.3 y 4 veces superior, respectivamente. La estructura del desempleo refleja que la categora del cesante es ligeramente superior al desempleo de los que ingresan por primera vez al mercado de trabajo. Sin embargo, en regiones como Enriquillo y El Valle, el desempleo de los que ingresan al mercado de trabajo es muy superior a los cesantes: 4.2 y 2.1 veces superior, respectivamente. Esta situacin es ms moderada en el Cibao Central y Nordeste. En el Distrito Nacional y Valdesia, el problema est en los cesantes. Cabe sealar que no fue posible detectar un patrn entre el desempleo y alguno de sus componentes (cesantes y nuevos) por regiones. El desempleo de las personas que ingresan al mercado de trabajo por primera vez a nivel nacional y por regiones es un problema con sesgo femenino, ya que en las diferentes regiones la cantidad de mujeres que intentan ingresar al mercado de trabajo por primera vez es casi cuatro veces superior al desempleo de los hombres en la misma situacin, con un extremo en el Noroeste en donde el desempleo femenino es ms de 9.6 veces superior y un mnimo en el Distrito Nacional (2.38 veces).

Igualmente ocurre con las cesantes femeninas, que llegan a ser casi cuatro veces ms que los hombres, como acontece en El Valle y el Este.

Desempleo en los principales municipios

El Distrito Nacional, Santo Domingo Oeste, Santo Domingo Norte y Boca Chica tenan un desempleo promedio durante 2006 superior a la media nacional (16.2%), mientras que Santo Domingo Este y Santiago tienen un desempleo inferior a la media. En todos los municipios, el desempleo femenino supera ms del doble el desempleo masculino, con excepcin de Santo Domingo Norte, que es 3.10 veces. (Cuadro V .14).

V.7.1 Salarios
Los salarios ponen en evidencia numerosos aspectos del funcionamiento del mercado laboral. Las personas menos calificadas estarn en desventaja para exigir una justa retribucin por su esfuerzo y condiciones dignas de trabajo. Tambin existen factores culturales que limitan las oportunidades laborales, como, por ejemplo, los roles asignados en la vida pblica y privada a los hombres y a las mujeres en funcin de su gnero, o la identificacin de algunos tipos de trabajo con un sexo exclusivamente (secretarias mujeres, choferes hombres, gerentes hombres).

Cuadro V.14
Estrato

Desempleo en los principales municipios del pas, 2006

Total
Total Hombres 12.5% 10.2% 11.9% 9.8% 11.8% 8.5% 9.2% Mujeres 25.5% 21.9% 25.8% 30.5% 26.2% 20.4% 27.0% Total 7.6% 5.7% 6.2% 7.9% 5.9% 5.5% 7.6%

Nuevos
Hombres 5.1% 3.5% 3.8% 3.8% 3.7% 2.5% 3.6% Mujeres 10.4% 8.5% 9.4% 13.5% 9.3% 9.8% 13.8% Total 11.0% 9.7% 11.6% 10.6% 11.8% 7.8% 8.6%

Cesantes
Hombres 7.4% 6.7% 8.0% 6.0% 8.2% 6.0% 5.6% Mujeres 15.1% 13.5% 16.4% 17.0% 17.0% 10.6% 13.2%

Distrito Nacional Santo Domingo Este Santo Domingo Oeste Santo Domingo Norte Boca Chica Santiago de los Caballeros Nacional

18.6% 15.3% 17.9% 18.5% 17.7% 13.3% 16.2%

Fuente: ODH/PNUD con base en ENFT 2006

CAPTULO V / 263

Cuadro V.15

Salarios mnimos vigentes a agosto 2007

Categora de trabajador Salario mensual en pesos
7,360 5,060 4,485 150 (por da) 6,210 5,575 4,000 3,600

Resolucin
1/2007 1/2007 1/2007 1/2007 1/2007 2/2007 2/2007 2/2007 3/2007

Trabajadores que prestan servicios en empresas grandesa Trabajadores que prestan servicios en empresas medianasb Trabajadores que prestan servicios en empresas pequeasc Trabajadores del campo, por jornada de 10 horas diarias Vigilantes en empresas de guardianes privados Trabajadores que prestan servicios en hoteles, bares y restaurantes considerados grandesa Trabajadores que prestan servicios en hoteles, bares y restaurantes considerados medianosb Trabajadores que prestan servicios en hoteles, bares y restaurantes considerados pequeosc Trabajadores de la construccin y sus afines - no calificado - calificado - ayudante - operario de tercera categora - operario de segunda categora - operario de primera categora - maestro de cada una de las reas Trabajadores de asociaciones sin fines de lucro que prestan servicios de salud, rehabilitacin y educacin a personas con discapacidad Trabajadores de zonas francas industriales Trabajadores de zonas francas en las reas econmicamente deprimidas Operadores de mquinas pesadas del rea agrcola - Recoleccin de algodn - Recoleccin de arroz y maz - Recoleccin de sorgo

321.6 (por da) 352.8 (por da) 414 (por da) 537.6 (por da) 613.2 (por da) 766.8 (por da) 966.0 (por da) 5,000 4,450 3,600 1.00 (por saco) 4.00 (por saco) 2.00 (por saco) 5/2006 6/2004 2/2005 6/2006 4/2005

a Empresas grandes son aquellas cuyas instalaciones y/o existencias superan los 4 millones de pesos. b Empresas medianas son aquellas cuyas instalaciones y/o existencias superan los 2 millones de pesos y no exceden los 4 millones de pesos. c Empresas pequeas son aquellas cuyas instalaciones y/o existencias son menores a 2 millones de pesos.

Fuente: Secretara de Estado de Trabajo [www.set.gov.do]

Adicionalmente, existen diferencias de poder entre los empleados y los empleadores, por lo que el Estado debe regular el mercado para asegurar un justo trato y condiciones mnimas a la poblacin trabajadora. Asimismo, debe proporcionar a todas las personas el acceso a una educacin de calidad y servicios adecuados de salud para evitar que la pobreza se perpete.

El mercado de trabajo dominicano

No hay evidencias de que el funcionamiento del mercado de trabajo se caracterice por barreras de entrada que expliquen la escasez de empleo. En el caso dominicano, el mercado funciona con bastante movilidad. Las regulaciones laborales no son restrictivas en cuanto a los ajustes del nivel de salarios ante cambios del mercado. Segn

264 / CAPTULO V

afirman el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), los costos indirectos de la mano de obra en el pas estn por debajo de los promedios de Amrica Latina45.

tampoco otorgan a las familias las oportunidades para alcanzar otras libertades.

V.8 Hacia una nueva ruralidad

La agricultura constituye la actividad sectorial de mayor impacto en el territorio dominicano. La mayor parte de las tierras del pas se dedican a actividades agropecuarias y forestales. Entre ellas tienen particular importancia las zonas caeras, las cuales ocupan el 9% del territorio nacional, siendo una de las actividades sectoriales que ocupan mayor proporcin del territorio nacional. Para el ao 2003, ocho provincias concentraban el 84% de toda el rea dedicada a este producto47. El cultivo de la caa fue por mucho tiempo el soporte del desarrollo agrcola y agroindustrial del pas, as como parte importante de la dinmica de la economa nacional. Sin embargo, en trminos de territorio, su impacto no fue solamente como actividad econmica, sino que alrededor de las plantaciones se cre un modo de vida que impact significativamente el entorno sobre la base del uso de personas traidas de Hait que viva en condiciones de extrema pobreza, lo cual no favoreci la tecnificacin de la produccin, sino que, por el contrario, se fundament en el aprovechamiento de una mano de obra no calificada y barata. Para discutir y analizar la nueva ruralidad en Repblica Dominicana, el Equipo Coordinador del Informe sobre Desarrollo Humano 2008, junto con la Secretara de Estado de Agricultura (SEA), la Organizacin de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO) y el Instituto Tecnolgico de Santo Domingo (INTEC), convocaron, en noviembre de 2006, a un Foro de Desarrollo Humano para discutir ampliamente sobre la nueva ruralidad en Repblica Dominicana y su relacin con el desarrollo humano48. La cuestin bsica que gui el

Los salarios mnimos

Los salarios deben reflejar la justa retribucin por el esfuerzo realizado y son la principal fuente de ingresos de las familias trabajadoras. Todas las resoluciones emitidas por la Secretara de Estado de Trabajo (SET), a travs del Comit Nacional de Salarios, para definir los salarios mnimos que rigen en el pas para los trabajadores y trabajadoras de los diversos sectores, consagran a los salarios como una fuente de creacin de oportunidades46. En el Cuadro V .15 se detallan los salarios mnimos vigentes para algunas actividades de servicios, los cuales resultan muy bajos para que los trabajadores, trabajadoras y sus familias tengan un nivel de vida decente. Por ejemplo, si comparamos el salario mnimo de una persona que trabaje en una empresa mediana (5,060 pesos) con el costo de la canasta del consumidor nacional, vemos que ni siquiera alcanza para cubrir el costo de consumo de una familia del quintil ms pobre, que es 6,969 pesos (Anexo V.14). De igual manera, una persona que trabaje en el sector rural, que gana 150 pesos por jornada de 10 horas de trabajo, obtiene al mes 3,750 pesos por 25 das de trabajo. Con este ingreso slo podra afrontar el pago del 54% del valor de la canasta del consumidor del quintil ms pobre. En todos estos casos, nos referimos a los trabajadores y trabajadoras que pertenecen al sector formal de la economa. En definitiva, los salarios mnimos establecidos por la Secretara de Estado de Trabajo son insuficientes para garantizar la subsistencia mnima de las personas trabajadoras y sus dependientes. Sobra decir que

CAPTULO V / 265

Recuadro V.2
Qu es lo rural?

Conclusiones del Foro sobre Nueva ruralidad en Repblica Dominicana y desarrollo humano. La nueva ruralidad: sigue siendo la parte atrs de lo urbano o es una oportunidad para el desarrollo humano?
nucin relativa, pero no absoluta, de la poblacin rural, la predominancia de los hombres frente a las mujeres (107.9 hombres por cada 100 mujeres). La tasa de fecundidad rural mayor que la urbana (3.3 hijos/as por mujer de frente a 2.8 hijos/as), un mayor porcentaje de hogares nucleares en el campo que en el resto del pas, aunque se observa una diferencia cualitativa importante, puesto que las estructuras nucleares monoparentales responden a estructuras expandidas al favorecer la integracin de otros miembros de la familia o vecinos. En las zonas rurales todava predominan prcticas de apoyo mutuo y cooperacin, que se sustentan en experiencias de reciprocidad y en patrones que favorecen el apoyo familiar a mujeres sin consorte y en cierta forma alivian la situacin crtica de empobrecimiento. El fenmeno migratorio, sin ser exclusivo del desplazamiento campo ciudad, ha repercutido de forma evidente en la constitucin del espacio rural en el pas y de las familias. Luz Adelma Guilln analiza la situacin de la mujer rural y las diferentes aproximaciones desde las instituciones pblicas. Destaca las serias limitaciones de las mujeres para acceder a activos productivos. Las cifras oficiales dan cuenta de un reducido nmero de mujeres como propietarias de predios, siendo stas sistemticamente marginadas de los procesos de reforma agraria. El problema se hace ms complejo dada la inexistencia de estadsticas diferenciadas por gnero y el sesgo patriarcal de quienes disean los instrumentos para recoger la informacin. En lo referido al crdito, en los aos en que se reportan los datos clasificados por gnero, los prstamos canalizados a mujeres representan menos del 3% de la cartera del Banco Agrcola. En las labores no agrcolas contina la exclusin de las actividades consideradas para hombres. Es el caso de construccin, transporte, administracin pblica y cuerpos castrenses, donde la presencia femenina no llega al 10%. Luz Adelma Guilln analiza las iniciativas para fortalecer a la mujer en las polticas de desarrollo rural, sin que se haya alterado de forma significativa el patrn de desigualdad. La eficiencia productiva en el campo Juan Jos Espinal aborda la dimensin productiva del campo desde el enfoque de desarrollo humano. Destaca el aporte general a la economa, reconociendo la disminucin en el aporte al PIB, que ha llegado a significar el 11.7% (2004). El anlisis de lo que se reconoce como la contribucin ampliada, arroja una realidad diferente, al estimarse el aporte superior al 25%. El crecimiento de los bienes y servicios agropecuarios en las ltimas tres dcadas muestra un promedio anual del 2.5%, mientras el crecimiento total de la agricultura fue del 5.5%. Ms all de los valores numricos, los cambios ms significativos de los ltimos dos aos lo representan el desplazamiento de la agricultura por la pecuaria como la actividad de mayor peso en el sector. Esta tendencia result ms aguda en 2005 cuando el subsector ganado creci un 17%, mientras la produccin agrcola decreci un 2%. En toda Centroamrica y el Caribe, apenas Costa Rica tiene un mayor valor agregado por trabajador que Repblica Dominicana. En cuanto a las economas rurales, en la actualidad se reconoce que estn insertas en el proceso de globalizacin, a pesar de ser el sector de mayores limitaciones para articularse a las disciplinas comerciales, tanto a nivel domstico como en la mayora de los pases del mundo. El proceso de apertura crece al interior del sector agropecuario y las influencias de esta apertura marcan el rumbo de la dinmica agrcola y de la economa global.

El Foro discuti los conceptos de ruralidad, espacio rural y campo, los cuales se definen como negacin de algo o como expresin de atraso. Esto coincide con la definicin de la Real Academia de la Lengua Espaola de la palabra rural como sinnimo de inculto y tosco. Tambin se recurre a definiciones arbitrarias para distinguirlo de lo urbano. En Repblica Dominicana basta un decreto para convertir a una poblacin de rural a urbana. En el Foro se gener el consenso sobre la necesidad de definir lo rural como zonas de espacios abiertos, con fuertes vnculos interpersonales, en las cuales hay estrechas relaciones entre los recursos naturales, principalmente la tierra y las actividades productivas. Partiendo del enfoque de capacidades, Pedro Juan del Rosario, analiza la evolucin histrica de la ruralidad dominicana. Indica que el desplazamiento de la pequea produccin ha implicado una crisis en la poblacin, en la produccin, en la gestin de los recursos naturales y en la articulacin social. Estos cambios han conducido a la sobreexplotacin de los recursos naturales, la degradacin de los suelos, el dficit en el suministro alimentario domstico y han provocado un dramtico cambio en la relacin familia-tierra y en la vida de las comunidades, impulsando las migraciones y profundos cambios culturales. La pobreza se ha convertido en la nota ms caracterstica de dicho cambio, lo que ha abierto el espacio a un cuerpo terico conocido como nueva ruralidad, que es un intento de abordar las condiciones de vida de la gente en un nuevo contexto internacional globalizado (con mayor articulacin entre mercados locales, regionales y mundiales). La equidad en el espacio rural dominicano Las expresiones de inequidad en las condiciones de vida (ingresos, servicios pblicos, patrones demogrficos, migraciones y condiciones de vida de las mujeres) en las zonas rurales son por lo regular resultado de desequilibrios territoriales a favor de los asentamientos urbanos. El anlisis emprico de las condiciones de vida en las reas rurales dominicanas presenta algunas mejoras en las ltimas dcadas. No obstante, sigue siendo en todos los casos inferior al promedio nacional y muy por debajo de la situacin en los asentamientos urbanos. Como lo seala Isidoro Santana, los niveles de ingresos muestran una marcada disparidad. La mitad de los hogares del primer decil de ingresos residen en el rea rural, pero apenas el 25% de los del decil de ms altos ingresos. En los ltimos aos los ingresos promedios en las ciudades han sido entre 1.5 y 2.4 veces los ingresos promedios del campo. En lo concerniente al mercado laboral, se destaca que menos de la mitad (41.5%) de los empleos en el campo es en la agricultura. Apenas el 33.8% de las mujeres campesinas participa en actividades econmicas remuneradas, contra un 51% en la zona metropolitana y un 42% en otros centros urbanos del pas. En lo concerniente al acceso a la infraestructura y servicios pblicos, slo la educacin bsica exhibe una leve desventaja para las ciudades. No obstante, no hay diferencia en la cobertura en el acceso a la educacin y a los servicios de salud. Agudas asimetras territoriales se observan en las condiciones de la vivienda, servicios de agua potable y electricidad, y en el uso de combustibles slidos (lea y carbn). Las inequidades que se expresan no han sido debidamente enfrentadas por las polticas pblicas. Ftima Portorreal analiza la sociodemografa de la zona rural. Destaca la dismi-

266 / CAPTULO V

Recuadro V.2 cont.

Conclusiones del Foro sobre Nueva ruralidad en Repblica Dominicana y desarrollo humano. La nueva ruralidad: sigue siendo la parte atrs de lo urbano o es una oportunidad para el desarrollo humano?
del Estado porque no ha promovido el protagonismo de los actores del campo ni ha hecho prevalecer sus intereses. Las polticas pblicas han favorecido procesos de extraccin de excedentes y de subordinacin de las comunidades campesinas, generando situaciones de desapoderamiento de las mismas, destacando que ha prevalecido el inters por favorecer procesos extranacionales y elitistas. En ese tenor, sobresale el impulso de la legislacin agraria basada en el Sistema Torrens, la ejecucin de polticas con sesgo antiagrcola de industrializacin sustitutiva, la promocin de los paquetes tecnolgicos de la revolucin verde, entre otras. Estas polticas quiebran dinmicas propias de las comunidades campesinas, mientras las estructuras burocrticas se han utilizado para generar procesos de cooptacin del campesinado mediante prcticas clientelistas de diversa ndole. En lo productivo, el inters ha sido proveer alimentos baratos para los sectores populares de los centros urbanos. La intervencin de los gobiernos municipales no presenta todava cambios significativos y se limita a la figura anacrnica del alcalde pedneo y una que otra obra de infraestructura para el ocio. El gran desafo es convertir las instituciones pblicas con incidencia en el campo en promotores de la autogestin comunitaria. El cambio exigido demanda, ms all de una reforma en el sector pblico, un nuevo contrato social con el campo. Cualquier estrategia de gestin territorial en el campo deber incluir la diversificacin de las actividades econmicas. La dependencia de la agricultura de la zona rural disminuye las alternativas laborales, crea una mayor presin sobre los recursos naturales y desestima las enormes ventajas asociadas al eslabonamiento con otros sectores productivos. En fin, el gran desafo es colocar el campo dominicano en la agenda nacional.

Entre las nuevas vinculaciones posibles para la zona rural en el pas se encuentra el turismo (ecoturismo, turismo rural) y la produccin agropecuaria. El DRCAFTA tendr implicaciones en los esquemas institucionales y se prevn cambios en los precios de bienes e insumos y, eventualmente, en los precios del trabajo y la tierra agrcola, as como resultados diferenciados por grupos de productos. En las frutas y vegetales, el acuerdo puede tener efectos dinmicos. Los granos bsicos (arroz, habichuelas y maz) se reconocen como perdedores netos. Algunos productos tienen ventajas comparativas (caf, cacao, tabaco y cultivos con mercados especiales como orgnicos y comercio justo). Por ltimo, se encuentran aquellos con fuertes limitaciones, que son los rubros pecuarios. Adems de las limitaciones del comercio agrcola internacional generadas por las polticas proteccionistas de los pases desarrollados, hay factores internos con un marcado efecto negativo en el comportamiento del sector agropecuario dominicano. Dentro de estos factores cabe mencionar: a) la desarticulacin de la poltica sectorial; b) la ineficiencia institucional en la ejecucin de proyectos de desarrollo agropecuario y forestal; c) la baja productividad de algunos rubros, debido a la falta de innovacin tecnolgica; d) el deterioro de los recursos naturales y del patrimonio, la reduccin de la cobertura forestal y la salinizacin de los suelos irrigados, y e) los impactos negativos de las polticas macroeconmicas implementadas en el pas durante los ltimos tres decenios. El empoderamiento de las comunidades y actores/as rurales Jos Horacio Lpez ofrece una lectura crtica en torno al papel de la intervencin

Fuente: ODH/PNUD

debate fue si la nueva ruralidad sigue siendo la parte atrs de lo urbano o si es una oportunidad para el desarrollo humano. Las presentaciones de ese debate y las conclusiones generales fueron publicadas en forma de libro y complementan este informe. El Recuadro V .2 presenta un resumen de las ponencias all presentadas.

Esta definicin tiene mltiples inconvenientes, principalmente porque no distingue entre los tamaos de las aglomeraciones humanas ni criterios como disponibilidad de infraestructura o servicios, ni mucho menos la estructura econmica ni las relaciones econmicas y sociales. Pero la ms importante limitacin que tiene es que con frecuencia las y los habitantes de un lugar cambian de ser considerados rurales a urba-

La definicin de la poblacin rural

El anlisis parte de la definicin usada en Repblica Dominicana de lo que es poblacin rural. Toda poblacin ubicada en cabeceras de municipios y de distritos municipales se considera urbana y, por diferencia, la parte restante es rural.

nos por una simple disposicin administrativa, sin que haya cambiado ninguno de los atributos que suelen definir tal condicin. Esto se produce por la ligereza con la que se cambia la denominacin de demarcaciones geogrficas, las cuales pasan sucesivamente de parajes a secciones, de secciones a distri-

CAPTULO V / 267

tos municipales para despus ascender a municipios e incluso a capitales provinciales. En el Anexo V .15 se resumen diferentes criterios para definir la ruralidad en algunos organismos internacionales.

La nueva ruralidad
Los cambios provocados por la globalizacin y la urbanizacin han desdibujado la identidad entre lo sectorial agropecuario y lo rural. En efecto, el ingreso de los hogares rurales proviene de actividades no agrcolas en proporciones cada vez mayores, una creciente proporcin de las personas que trabajan en la agricultura tienen residencias urbanas y muchos de los empleos rurales no agrcolas no guardan relacin significativa con la agricultura, sino que crecen estimulados por nuevas demandas de consumo de la poblacin urbana49. Tambin una parte creciente de la actividad agropecuaria ocurre en las zonas urbanas, en lo que se denomina agricultura urbana. El resultado ha sido una nueva ruralidad. Algunas cifras ilustran esta nueva realidad, segn reportaba el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)50 en 1997, el 40% de las y los trabajadores rurales se dedicaban a actividades no agrcolas, tales como el transporte, las zonas francas, el comercio y el turismo; este porcentaje aument al 70% en 2004. Esta situacin refleja la segmentacin del mercado laboral rural, caracterizado por un sector rural no agrcola ms dinmico y mejor pago, aunque bastante heterogneo, y el sector agrcola deprimido y de menor remuneracin. Segn muestra el informe del Banco Mundial y el BID, las y los trabajadores rurales con mayor nivel educativo, en grupos de edad intermedia, mujeres, y que residen prximos, a reas urbanas y a municipalidades con zonas francas, tienden a dedicarse a actividades no agrcolas y ganan un 37% ms que los agricultores en empleos de baja

remuneracin, y entre un 15% y un 20% ms que en empleos de remuneracin media o elevada. Muchas personas que se dedican a la agricultura permanecen atrapados en actividades de baja remuneracin debido a su carencia de destrezas mnimas (88% slo tiene educacin primaria), su elevada edad (la mitad tienen ms de 40 aos) y a la insuficiencia de inversiones complementarias en infraestructura bsica en las zonas rurales. Estas evidencias confirman en parte las conclusiones del Foro de Desarrollo Humano sobre la nueva ruralidad, en cuanto a que han variado los mltiples elementos estructurales que conforman la ruralidad. Qu elementos diferentes incorpora la nueva ruralidad? Del Rosario51 los resume en los siguientes aspectos: Insercin cada vez mayor de las economas rurales en el proceso de globalizacin, diluyendo las fronteras y diferencias entre el mercado (local, regional, nacional y global). Creciente fusin entre las reas rurales y urbanas en algunas zonas y en otros problemas de despoblacin. Reorientacin de la produccin agrcola hacia productos exportables (nichos) o para la actividad turstica. Aumento del peso de las actividades no agrcolas en las zonas rurales. Mayor dificultad de las sociedades rurales para ajustarse a las imperfecciones de los mercados (financieros, de tecnologa, informacin, trabajo y tierra), las cuales se ponen al descubierto con el proceso de liberalizacin. Ausencia de instituciones pblicas para dar soporte a estas nuevas dinmicas, en donde lo agropecuario no es lo mismo que lo rural.

En Repblica Dominicana, la poblacin urbana es la que vive en las cabeceras de municipios y distritos municipales

268 / CAPTULO V

 Nuevas demandas sobre el espacio rural: objetivos ambientales, necesidad de facilidades de recreacin y presin de las reas urbanas densamente pobladas, entre otras. Una de las tendencias ms importantes es la que tiene que ver con el aprovechamiento de las ventajas paisajsticas de los territorios (turismo verde, etiquetaje de productos, denominacin de origen), ecolgicas (biodiversidad) y sociales. Para este informe la nueva ruralidad refleja una modificacin de la construccin social del espacio rural que es dinmica, multidimensional, heterognea y territorial, pero abierta52. Por qu una nueva visin de lo rural? Porque las inequidades entre los urbano y lo rural en Repblica Dominicana no se han podido reducir53. Segn el Censo 2002, el 36% de la poblacin vive en zonas rurales, si le descontamos el Distrito Nacional, que por definicin es urbano, el 41% vive en zonas rurales, pero la mitad de las personas pobres vive en las zonas rurales (51%); es decir, la pobreza rural es un 24% superior a lo que le correspondera si estuviera equitativamente distribuida en ambas zonas. En todas las provincias, la intensidad de la pobreza rural54 es mayor al ndice de Equidad, con excepcin de Santo Domingo y Peravia, y en 10 provincias est por encima del promedio nacional. En el largo plazo, las acciones encaminadas a corregir la situacin de inequidad en la ruralidad no han tenido efectos satisfactorios en las ltimas tres .8). dcadas (Grfico V Esta situacin plantea la necesidad de nuevos instrumentos de poltica, una forma diferente de intervenciones, dado que las dinmicas que explican la pobreza rural se han modificado, llevndonos al contexto de la nueva ruralidad. Ya no se puede seguir haciendo lo mismo porque sencillamente la naturaleza de lo rural cambi. La ruralidad va

Grfico V.8

ndice de Intensidad de Pobreza Rural, 2002

0.9 SPM Stgo HM Dua LA SRod SJO PP MN LR SRam SJM Daj Pede Bar ES LV MTS Esp SC MP Salc Bao Sam EP Indep Az Valv MC SD Per 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

1.45 1.41 1.39 1.34 1.34 1.31 1.28 1.26 1.25 1.24 1.24 1.23 1.22 1.22 1.20 1.20 1.18 1.17 1.16 1.16 1.16 1.14 1.13 Media nacional, sin DN 1.24 1.13 1.12 1.09 1.09 1.06 1.05 Equidad
Fuente: ODH/PNUD

1.00 0.96

ms all de lo agropecuario, refleja un modo de vida55. Es necesario superar el aparato ideolgico de las sociedades modernas, que continan asociando lo rural con la expresin de lo salvaje, tradicional y atrasado, y, por otro lado, lo urbano es lo civilizatorio, avanzado y desarrollado56. Hay que reconocer que existe un potencial en el medio rural para el desarrollo. Hay un acervo de capital fsico, cultural, natural, humano y social que, acompaado de inicia-

CAPTULO V / 269

tivas novedosas, tanto tecnolgicas como organizativas, puede generar procesos de empoderamiento de los actores sociales y econmicos orientado al mejoramiento en la distribucin del ingreso nacional, la superacin de la pobreza y la participacin ciudadana. Se hace necesario potenciar una cultura agrcola y rural que permita la conservacin de la biodiversidad y los recursos naturales. Finalmente, sealar la creciente importancia del desarrollo focalizado en unidades territoriales. El territorio o dimensin espacial est adquiriendo mayor importancia en la formulacin y ejecucin eficaces de las polticas de desarrollo, acompaadas de procesos de descentralizacin, democratizacin, autonoma municipal y desarrollo local con un enfoque participativo. Esto supone el desarrollo de acciones afirmativas para visibilizar y apoyar la participacin de las mujeres y jvenes y otros grupos excluidos de la toma de decisiones en el desarrollo nacional desde lo rural.

V.9 El proceso de urbanizacin

El rea poblada de Repblica Dominicana se estimaba en 2003 en 701.4 kilmetros cuadrados, lo que representaba el 1.6% del territorio. Esto signific un notable incremento con respecto al estudio de 1996, segn el cual las reas pobladas slo representaban el 0.82% del territorio. En el Cuadro V .16 se aprecia que las provincias con mayor cantidad de kilmetros cuadrados poblados son Santo Domingo, Santiago y el Distrito Nacional, que en conjunto representan el 51.6% del territorio poblado del pas, evidenciando la gran concentracin del territorio poblado. El proceso de urbanizacin del pas ha avanzado de manera firme en los ltimos 50 aos. Han convergido diferentes circunstancias que han ido modelando ese proceso y que estn asociadas a la dinmica econmica.

Repblica Dominicana vivi una urbanizacin tarda en la dcada de los 70

El impulso
La mayor aceleracin se registr durante la dcada del 70 cuando se ejecut, tardamente comparado con Amrica Latina, una poltica deliberada de desarrollo industrial y urbano. Esta poltica fue acompaada con un agresivo programa de inversiones pblicas en los centros urbanos, al tiempo que se congelaba el salario por casi una dcada a partir de 1966. La contraparte de controlar el salario fue mantener los precios de los productos agrcolas bajos e intervenidos57. Al mismo tiempo se mantuvo una importacin de alimentos subsidiados58 de Estados Unidos y durante las dcadas del 70 y 80 el tipo de cambio estuvo sobrevaluado a travs del sistema mltiple59. A largo plazo estos mecanismos contribuyeron a descapitalizar a las actividades agrcolas y a empobrecer las zonas rurales. En los 70, la poblacin urbana creci un 5.5%, ms de un 80% superior al promedio nacional y seis veces superior al crecimiento

En resumen
Una estrategia de enfoque territorial para el desarrollo rural supone cambios en la visin al pasar de un enfoque del pequeo productor al de la familia rural ampliada, del empleo agrcola al multiempleo, de una poltica agrcola genrica a polticas diferenciadas de acuerdo a tipos de unidades familiares, de la produccin agrcola a los encadenamientos de sta con la agroindustria y los servicios, de la anttesis entre mercado/Estado como mecanismo de regulacin a la reconstruccin de las instituciones como mediadoras entre la sociedad civil, el Estado y el mercado. Es el transitar de la finca y la comunidad, a la microregin, de polticas homogneas a diferenciadas, de eludir la necesidad del acceso a la tierra a incluirlo junto a otros recursos, del agricultor jefe de familia como sujeto a las familias entendida desde una perspectiva de gnero.

270 / CAPTULO V

de la poblacin rural. El aumento de la poblacin urbana (1.3 millones) fue el doble del incremento de la misma poblacin en dcada del 70 (663 mil) y Santo Domingo concentr casi la mitad del aumento de la poblacin total y de la urbana60, elevando la participacin de sta en la poblacin total de un 20.3% a 27.8%. En el tiempo, esta dcada concentra casi un tercio de los 2.7 millones de personas en que aumenta la poblacin total de Santo Domingo entre 1960-2002, desempeo que nunca fue superado en ninguna otra dcada del perodo (Anexo V .23). El resultado en trminos de la dinmica de poblacin fue una inmigracin neta hacia Santo Domingo. El 86.8% del total que inmigr en la dcada del 60 y el 84.8% en la dcada del 70 se dirigi a la zona metropolitana de Santo Domingo.

Cuadro V.16

Superficie poblada por provincia en km2 y porcentaje del total, 2003

Zona poblada (km2)
193.3 106.4 82.8 32.8 30.5 29.3 23.7 22.9 18.8 17.4 17.3 16.9 13.7 13.2 12.9 12.9 11.7 11.1 8.8 8.3 7.5 7.4 6.5 6.2 4.6 4.6 4.5 3.4 3.3 3.3 3.2 2.4 741.5

Provincia
SD Stgo DN SC LA PP LR SPM Bar Dua LV Val MN SJ Az Esp MC Per SRam HM Bao MTS Sal Ind MP Daj SRod SJO EP Sam ES Ped Total

Territorio poblado en el territorio total de la provincia

14.9% 3.8% 90.4% 2.6% 1.0% 1.6% 3.7% 1.8% 1.2% 1.1% 0.8% 2.1% 1.4% 0.4% 0.5% 1.6% 0.6% 1.4% 0.7% 0.6% 0.6% 0.6% 1.5% 0.4% 0.2% 0.5% 0.4% 0.4% 0.2% 0.4% 0.2% 0.1% 1.6%

Distribucin del territorio poblado por provincia

26.1% 14.3% 11.2% 4.4% 4.1% 3.9% 3.2% 3.1% 2.5% 2.4% 2.3% 2.3% 1.8% 1.8% 1.7% 1.7% 1.6% 1.5% 1.2% 1.1% 1.0% 1.0% 0.9% 0.8% 0.6% 0.6% 0.6% 0.5% 0.5% 0.4% 0.4% 0.3% 100.0%

Las crisis en la dcada de los 80

Durante los 80, el rea rural se mantuvo abandonada; en parte por los ajustes macroeconmicos de la primera mitad de la dcada, asociado al cambio del modelo hacia la economa de servicios, y, en parte, por la misma poltica del Dr. Balaguer, quien aceler la construccin de infraestructura urbana en el segundo quinquenio de la dcada. Todo ello contribuy al empobrecimiento relativo del campo y al movimiento de la poblacin hacia las ciudades. Durante este perodo la poblacin aument en 1.7 millones de personas, de los cuales el 69% se ubic en la zona urbana y el 31% en la zona rural. Por otra parte, segn los registros del Censo 1993, se modifican algunas tendencias: a) Se desacelera el crecimiento urbano. b) Se mantiene la concentracin de la poblacin en Santo Domingo, pero a un ritmo inferior. Del 1.7 millones de aumento de la poblacin total, el 37% va

Fuente: ODH/PNUD con base en SEMARN

a Santo Domingo; es decir, 10 puntos porcentuales menos de lo acontecido en la dcada pasada. c) Durante este decenio, Santo Domingo se convierte en la provincia con mayor poblacin rural. d) Nueve provincias tienen un crecimiento negativo en la poblacin rural: San Jos de Ocoa, San Pedro de Macors, La Altagracia, Barahona, Elas Pia, Monte Plata, Santiago Rodrguez, San Juan y Duarte.

CAPTULO V / 271

Los 90, la economa de zonas francas y turismo

En la dcada de los 90 cambia el escenario urbano con la consolidacin de la economa de servicios y la creacin de nuevos polos de atraccin de poblacin. La dinmica de acumulacin fue generando mejores oportunidades de ingresos y empleo en las zonas urbanas, pero sobre todo creando un entorno de mejores servicios sociales e infraestructuras bsicas, aunque con desbalances por ciudades y al interior de las ciudades y provincias, lo cual constituy un factor fundamental en el proceso de atraccin de flujos migratorios. En la dcada del noventa se aprecian nuevas tendencias de la poblacin: a) Durante este decenio la poblacin total aumenta 1.3 millones de personas; esto resulta de que la poblacin urbana aument en 1.4 millones y la rural se redujo de 100 mil personas. b) Por primera vez, ocho provincias disminuyen su poblacin total, registrando un crecimiento negativo: Bahoruco, Dajabn, El Seibo, Snchez Ramrez, Salcedo, San Juan, Santiago Rodrguez y Elas Pia. d) Se redistribuye el incremento de poblacin en un nmero mayor de provincias. Es decir, cinco provincias61 registraban un incremento de poblacin casi igual que Santo Domingo. e) En 18 provincias se registr un crecimiento negativo en la poblacin rural: Valverde, Bahoruco, Hato Mayor, Dajabn, El Seibo, Barahona, Snchez Ramrez, San Juan, San Jos de Ocoa, Santiago Rodrguez, Duarte, Mara Trinidad Snchez, Monte Plata, Azua, Elas Pia, Pedernales, Salcedo y La Vega. f) Del total que inmigr, el 57% fue a provincias que emergan como pilares de

las nuevas actividades econmicas: el 17.9%, a Santiago; el 12.7%, a San Pedro de Macors; el 11.2%, a La Altagracia; el 9.4%, a San Cristbal; y el 5.9%, a La Romana.

En resumen
En las ltimas cuatro dcadas, la poblacin se multiplic por 2.7, concentrndose principalmente en Santo Domingo, aunque se registra una tendencia a desconcentrarse en la dcada de los noventa, siendo la dcada de los setenta cuando se produce la mayor concentracin relativa en Santo Domingo. Destaca el aumento sostenido de San Pedro de Macors, que es la segunda provincia que ms multiplica su poblacin desde 1960. La provincia de Santiago conserva su posicin como la segunda ms poblada, mantiendo relativamente constante su participacin en la poblacin total (9% a 10%). En la dcada de los 90, por primera vez, algunas provincias registran disminuciones absolutas de poblacin, mientras que las provincias de Santiago, La Altagracia, La Romana y San Pedro de Macors explican un tercio del aumento de la poblacin total.

V.9.1 Las ciudades en transicin

Hoy, con el proceso de globalizacin, las ciudades estn en transicin hacia un ordenamiento en redes que crea nuevos vnculos sobre la base de permitir la comunicacin instantnea entre espacios distantes, ordenando los procesos de produccin, en donde lo importante es estar dentro de la red sin que sea relevante la ubicacin fsica. No obstante, en sociedades tan desiguales como la dominicana, las ciudades son la expresin de la dinmica de la desigualdad y los barrios marginados no son una expresin fsica de la ocupacin del espacio, sino el resultado de la ausencia de desarrollo humano y parte de la mecnica social que crea

272 / CAPTULO V

Cuadro V.17

Poblacin censada por ciudades a dominicanas, 1960-2002

Ciudad 1960
369,980 85,640 21,820 22,310 16,580 27,050 18,530 10,560 19,830 20,270 12,090 21,630 14,570 6,180 14,710 12,600 694,350 75%

1970
668,507 155,240 42,680 38,281 26,332 44,271 32,080 21,946 30,466 36,501 20,744 34,049 23,563 10,489 22,350 16,716 1,224,215 77%

1981
1,297,892 260,371 78,653 89,130 57,793 64,721 43,657 32,167 52,756 50,172 45,161 48,308 37,254 32,693 33,199 31,257 2,255,184 78%

1993
1,609,966 365,463 124,735 140,204 88,605 108,485 89,423 54,832 87,162 62,354 69,672 61,690 47,655 69,260 50,449 46,695 3,076,650 75%

2002
2,148,261 507,418 193,713 191,303 137,422 122,179 112,036 103,502 98,386 74,958 72,821 70,969 61,864 61,400 59,174 56,453 4,071,859 75%

Santo Domingob Santiago San Pedro de Macors La Romana San Cristbal San Francisco de Macors Puerto Plata Higey La Vega Barahona Bonao San Juan Ban Haina Moca Azua Total En % poblacin total urbana

a Corresponde a la poblacin urbana de los municipios. b Para poder comparar la poblacin en el tiempo, Santo Domingo corresponde a la poblacin urbana de lo que hoy se conoce como la provincia

y el Distrito Nacional juntos. Fuente: ODH con los diferentes Censos de la ONE

riqueza reproduciendo pobreza. As, los procesos de crecimiento urbano sin la debida reglamentacin para proteger a los sectores ms vulnerables y la conversin desenfrenada de suelo agrcola en edificable, por parte del capital inmobiliario, se convierten en una fuente de exclusin social potenciada que bloquea el desarrollo humano. En tal sentido, el tratamiento de lo local, y de manera especfica, las ciudades, como Santo Domingo62, como unidad poltico-administrativa de la regin donde est radicada; Santiago63, para regin Noroeste; San Francisco64 de Macors, para la regin Nordeste; Higey, para la regin Este, y Barahona, para la regin Sur, por la jerarqua que tienen en la divisin poltico-administrativa del pas, hace que su administracin sobrepase los lmites de sus autoridades locales y, sin menoscabo de la legal y legtima soberana de stas sobre su territorio, la ges-

tin de estas ciudades se convierte en un tema nacional en la que debe involucrarse el gobierno central. Cmo han crecido las ciudades en el pas? Una mirada en el tiempo de las 16 ciudades que en 2002 tenan ms de 50 mil habitantes refleja que: 1) El nmero de ciudades con una poblacin superior a 50 mil habitantes se cuadruplica entre el censo de 1970 y 1981, pasando de dos a ocho ciudades. Se multiplica por 1.9 veces entre 1981 y 1993, llegando a 14, y en la dcada siguiente solamente dos nuevas ciudades alcanzan los 50 mil habitantes. La poblacin total de estas 16 ciudades pasa de 700 mil personas, en 1960, a 4 millones en 2002 (Cuadro V .17). 2) Estas 16 ciudades han mantenido una participacin relativamente constante

CAPTULO V / 273

Grfico V.9

Veces que supera la poblacin urbana de Santo Domingo y Santiago a los dems municipios urbanos, 2002
36 38

35 29 21 22 30 30

35

SD 18 19

16 11 4 1 1.0 11 2.7 3.7

2.6

4.2

4.5

4.9

5.2

6.8

7.0

7.1

8.2

8.3

8.6 Stgo

9.0

Bar

Bonao

Hig

Stgo

SJM

PP

B de H

Fuente: ODH/PNUD en base a ONE

en la poblacin urbana total en el orden de 76%. 3) La convergencia en tamao entre las ciudades se ha mantenido constante entre 1960 y 2002. 4) El aumento ms importante de poblacin en las principales ciudades se produjo en la dcada de los 70, mientras que en seis ciudades el aumento fue en la dcada de los 80 (Haina Puerto Plata, San Francisco de Macors, La Vega, Moca y Azua). Finalmente, seis ciudades registraron su mayor crecimiento en la dcada del noventa. En efecto, ms de la mitad del aumento de la poblacin de Higey se produjo en la ltima dcada, las dos quintas partes de San Cristbal y San Pedro de Macors, y la tercera parte de ciudades como Santiago, La Vega, Moca, Ban y Puerto Plata (Anexo V .16). 5) La concentracin de la poblacin es tal que el rea Metropolitana de Santo Domingo es 4 veces el tamao de Santiago;

11 veces ms grande que el tercer y cuarto municipio; 16 veces superior a San Cristbal; 18 veces el tamao de San Francisco de Macors, y as sucesivamente. En el caso de la segunda ciudad, Santiago es 2.6 veces superior al municipio urbano que le sigue, San Pedro de Macors, y 2.7 veces el tamao de La Romana (Grfico V .9).

V.10 Lo urbano
La experiencia del crecimiento de las ciudades en el pas ha sido el desorden, el crecimiento sin planes, en forma segmentada, ciudades sucias, sin servicios pblicos, peligrosas, incmodas, tensas65; con un caos vial en donde se buscan soluciones individuales y caras a problemas colectivos: el motoconcho, la ocupacin de los espacios pblicos, la planta elctrica, el inversor, el wachiman, el tinaco y la cisterna, la construccin ilegal, la falta de deslinde, etc. Por supuesto, las personas pobres no tienen la posibilidad de la individualizacin de los servicios y la norma es la carencia total66. En los

274 / CAPTULO V

Moca

Azua

LR

SPM

SC

SFM

Ban

SD

LV

Cuadro V.18 Poblacin pobre en porcentaje del total urbano y de la poblacin de cada ciudad, 2002
Poblacin de ciudades en % del total urbano
39.5 9.3 3.5 3.5 2.5 2.2 2.1 1.9 1.8 1.4 1.3 1.3 1.1 1.1 1.1 1.0 74.7

Ciudades

Pobres de ciudades en % del total urbano

28.8 5.2 4.3 4.4 2.7 2.2 1.8 2.2 1.5 2.2 1.0 1.7 1.6 1.2 0.8 1.5 63.1

Pobreza extrema de ciudades en % del total urbano

14.1 2.2 2.9 3.5 2.1 1.3 1.0 1.3 1.1 4.2 0.5 2.9 2.0 0.7 0.4 2.7 43.0

Pobres en % de la poblacin de cada ciudad

25.3 19.2 42.3 43.1 36.8 34.3 30.5 39.7 28.4 55.0 26.3 45.9 49.1 36.5 26.1 49.7 29.2

Pobreza extrema en % de la poblacin de cada ciudad

1.6 1.1 3.7 4.6 3.8 2.6 2.1 3.2 2.8 14.1 1.9 10.1 7.9 3.0 1.9 11.8 4.6

Santo Domingo a Santiago San Pedro de Macors La Romana San Cristbal San Francisco de Macors Puerto Plata Higey La Vega Barahona Bonao San Juan Ban Haina Moca Azua 16 Ciudades

a Poblacin urbana de la provincia de Santo Domingo y del Distrito Nacional Fuente: ODH/PNUD con informacin de ONAPLAN, Mapa de Pobreza

barrios de la clase media y alta se sustituyen casas individuales por torres de apartamento con la misma infraestructura vial y de servicios, sin que ninguna autoridad ponga lmites, mientras muchas salas capitulares de ayuntamientos se convierten en mercados de clientelas polticas y compras de voluntades. Las ciudades se convierten as en espacios agresivos, sucios y reservorio de personas pobres. Las 16 ciudades ms grandes del pas, que representaban el 75% de la poblacin urbana en 2002, concentraban el 63% de la poblacin pobre urbana y el 43% de la poblacin en extrema pobreza urbana. En 10 ciudades (Barahona, Azua, Ban, San Juan, La Romana, San Pedro de Macors, Higey, San Cristbal, Bajos de Haina y San Francisco de Macors) se registraba una intensidad de la pobreza superior a la intensidad media urba-

na a nivel nacional (34.6%). Aunque la intensidad de la pobreza de las 16 ciudades en conjunto es menor (29.2%) a la media urbana nacional (Cuadro V .18). Estos promedios esconden situaciones extremas. En los barrios perifricos urbanos la pobreza es mucho ms intensa que los promedios nacionales, ms hacinamiento y concentracin de la poblacin, con un rostro ms descarnado, ms propenso a la inseguridad ciudadana.

V.10.1 ndice de Servicios Pblicos Urbanos (ISPU)

El ndice de los Servicios Pblicos Urbanos (ISPU) mide el nivel de acceso de los hogares a los servicios pblicos ms bsicos (electricidad, agua potable, saneamiento y recogida de basura) en las principales ciudades del pas.

CAPTULO V / 275

Cuadro V.19

ndice de los Servicios Pblicos Urbanos (ISPU) de las 16 ciudades con ms de 50 mil habitantes en 2002
Porcentaje de hogares con acceso a Energa elctrica
99.6 99.0 98.9 99.0 99.5 99.1 98.6 98.1 99.5 99.3 96.8 98.7 98.7 98.9 97.8 98.1 98.4 92.8

Ciudad

Agua dentro Recogida vivienda basura

76.3 71.3 70.8 54.7 49.7 41.0 55.0 46.3 32.3 40.0 33.1 14.1 38.5 26.0 29.9 31.4 45.5 35.9 88.1 88.7 82.0 82.6 80.4 89.0 72.8 87.2 94.0 74.7 87.0 85.4 60.2 71.4 68.8 70.9 79.5 59.5

Inodoro no compartido
73.9 69.9 68.9 65.6 67.0 61.3 62.7 48.9 47.4 52.8 41.3 51.8 45.3 44.9 43.4 36.9 56.3 43.9

ISPU absoluto
84.5 82.2 80.2 75.5 74.2 72.6 72.3 70.1 68.3 66.7 64.5 62.5 60.7 60.3 60.0 59.3 69.9 58.0

ISPU relativoa
61.8 56.3 51.2 39.6 36.4 32.5 31.9 26.5 22.0 18.1 12.8 7.8 3.3 2.3 1.5 0.0

Santiago Bonao Moca La Vega Santo Domingo San Francisco de Macors Puerto Plata San Juan Haina San Cristbal Azua Higey Ban San Pedro de Macors La Romana Barahona Total urbano Total nacional

a Se calcul asumiendo que la meta debera lograr el 100% de cobertura. Este ISPU relativo hace ms visible las diferencias entre las provincias.
Fuente: ODH/PNUD con base en Censo 2002

El Cuadro V .19 presenta los resultados de esa medicin. El promedio nacional del ISPU es de un 58% y el promedio urbano de un 69.9%. La ciudad con mayor nivel de cobertura promedio es Santiago, seguido de Bonao y Moca, con niveles de cobertura por encima del 80%. Las ciudades de La Vega, Santo Domingo, San Francisco de Macors, Puerto Plata y San Juan estn entre el 70 y el 75% de cobertura, y el resto est por debajo del 69%, en una situacin peor que el promedio nacional urbano de cobertura. Ciudades de gran atraccin de poblacin como La Romana, San Pedro de Macors, Higey y San Cristbal registran los ms bajos niveles de IPSU, lo cual indica que vivir en estas ciudades no ofrece gran ventaja en materia de acceso a los servicios pblicos, aunque s hay oportunidades de empleo.

El acceso a la electricidad es relativamente alto en todas las ciudades, aunque otra cosa es la calidad del servicio. El acceso de agua dentro de las viviendas es un problema crnico en Higey, en donde apenas el 14% de los hogares tiene este servicio. En San Pedro de Macors, La Romana, Barahona, Haina, Azua y Ban menos del 38% de las viviendas recibe agua. En Santo Domingo, San Juan, San Francisco de Macors y San Cristbal menos del 50% de las viviendas reciben agua. Santiago es la ciudad con mayor acceso al agua dentro de las viviendas (76%). En materia de recogida de basura, todas las ciudades estn por encima del promedio nacional a excepcin de Ban. En las ciudades de San Cristbal, Puerto Plata, San Pedro de Macors y Barahona la recogida de basura no alcanza al 75% de las viviendas.

276 / CAPTULO V

Finalmente, la disponibilidad de inodoros dentro de las viviendas es un problema crnico para ciudades como San Cristbal, Higey, San Juan, Haina, Ban, San Pedro de Macors, La Romana, Azua, Barahona, todas por debajo del 60% de los hogares. Santiago, Bonao y Moca tienen mayor cobertura de hogares con inodoros no compartidos. Estos promedios nacionales esconden grandes desigualdades determinadas por la situacin de pobreza de los hogares. La probabilidad de no tener energa elctrica en Santo Domingo en un hogar de pobreza extrema es 81 veces superior a un hogar no pobre. En Higey, 156 veces superior; en Moca, 139 veces superior; en Ban, 101 veces superior que un hogar no pobre. Mientras que la probabilidad de no tener energa elctrica, en un hogar pobre est entre 5 y 29 veces por encima de un hogar no pobre, dependiendo de la ciudad. Segn el Mapa de Pobreza, los hogares indigentes tienen necesidades de abastecimiento de agua que est entre 1.4 y 5 veces superior a un hogar no pobre. Mientras, que un hogar pobre est entre 1.4 y 3.8 veces por encima de un hogar no pobre. Estas diferencias estn presentes en los hogares con necesidad de recogida de basura y son mucho ms intensas en los hogares con necesidad de saneamiento (Anexo V .17). La pobreza, adems de medirse por el parmetro de las Necesidades Bsicas Insatisfechas, tambin tiene expresin en componentes intangibles de gran importancia, por ejemplo: las barreras invisibles que se establecen en las ciudades con los barrios exclusivos, los lugares de alto consumo a los cuales la persona pobre no accede por la presin social que significa atravesar los lmites espaciales de esas reas.

Grfico V.10

Evolucin de la poblacin de Santo Domingo, 1920-2002

2,148,261 (2002) 1,609,966 (1993)

1,297,892 (1981)

668,507 (1970) 369,980 (1960) 181,559 (1950)

71,091 (1935) 30,943 (1920)

Fuente: ODH/PNUD con base en ONE

vincia de Santo Domingo y el Distrito Nacional alcanzaba 2.1 millones en 2002. En 42 aos se haba multiplicado por 5.8 veces, mientras que la poblacin total del pas lo .10). hizo por 2.8 veces (Grfico V En las ltimas cuatro dcadas, esta zona haba sido la de mayor atraccin de poblacin. En la dcada del 60, el 87% de la inmigracin neta total del pas se dirigi hacia Santo Domingo y el Distrito Nacional. Ese porcentaje se mantiene en la dcada de los 70, pero se reduce sustancialmente al 53.5% en la dcada de los 80 y ms an en la de los 90, hasta un 38.1%. Es decir, la zona Metropolitana de Santo Domingo dej de ser un polo de atraccin de la misma intensidad en que lo haba sido en dcadas anteriores (Cuadro V.24). Estos flujos migratorios hacia Santo

V.10.2 Santo Domingo

La poblacin urbana que vive en la pro-

CAPTULO V / 277

Mapa V.9

Porcentaje de pobreza de las provincias de Santo Domingo y Distrito Nacional, 2002

Porcentaje de pobreza 20-21
La victoria 58%

22-32 33-43
Guerra 64% Santo Domingo Este 20%

Pedro Brand 52%

44-58 59-64

Santo Domingo Norte 32% Distrito Nacional 21%

Los Alcarrizos 40% Santo Domingo Oeste 22%

Boca Chica 43%

Fuente: ONAPLAN 2005. Sistema de Informacin Geogrfica de Pobreza en la Repblica Dominicana

En 40 aos, dos gobernantes han intervenido en la ciudad de Santo Domingo

Domingo la han convertido en la zona de mayor concentracin de poblacin rural desde la dcada del 80 (Anexo V .18). La pobreza del rea de Santo Domingo, es decir, la provincia de Santo Domingo y el Distrito Nacional, era de un 26% en 2002, mucho ms baja del promedio nacional (43%), registrando en la provincia (28%) una intensidad de la pobreza superior al Distrito Nacional (21%). En algunos municipios de la provincia de Santo Domingo, la pobreza alcanzaba el 64%, como ocurra en el municipio de Guerra; el 58% en La Victoria; el 52% en Pedro Brand; el 43% en Boca Chica. (Mapa V .9). 1 de cada 5 personas consideradas pobres del pas vive en la provincia de Santo Domingo y el Distrito Nacional. No obstante, el nivel de privaciones en el rea de Santo Domingo es un 15% inferior al promedio nacional y es por lo menos 35% ms bajo que en la mitad de las provincias del pas. Es decir, como se vi en el captulo I, la probabilidad combinada de no morir antes de los 40 aos, de no ser analfabeto cuando se sea adulto, de estar sin acceso a agua potable y de estar desnutrido es cuando menos un 52% superior en la mitad de las

provincias dominicanas en comparacin con en el rea de Santo Domingo67.

El Distrito Nacional
En los ltimos 40 aos, el rea metropolitana de Santo Domingo ha sido intervenida por dos gobernantes constructores, cuyas influencias han ido modelando el perfil del rea urbana: Joaqun Balaguer y, ms recientemente, Leonel Fernndez. En ambos, se aprecia una tendencia a hacer grandes obras. En 1988, refirindose a los desalojos de Villa Juana y Villa Francisca cuando se construa la Avenida V Centenario, el Dr. Balaguer afirmaba que uno de sus objetivos era adecentar el ambiente, () no con la pretensin de devolverle el esplendor que tuvo cuando se le dio, [a la Ciudad de Santo Domingo] pomposamente, el ttulo de Atenas del Nuevo Mundo, o cuando se la compar () con la Florencia del Medioevo, no para darle repito- ese esplendor, sino simplemente para rodearla de la dignidad que necesita para que pueda servir de escenario a la conmemoracin del Quinto Cen-

278 / CAPTULO V

tenario del Descubrimiento de Amrica. () Nuestra aspiracin (...) es hacer sencillamente esta ciudad ms hermosa, ya que no es posible hacerla ms rica, como estn haciendo otras capitales ms poderosas en preparacin del Quinto Centenario del Descubrimiento de Amrica, que para eso estn llenando sus capitales de obras de arte y edificaciones realmente monumentales68. Ms recientemente, el presidente Fernndez, hablando en Estados Unidos en 2002, recordaba un eslogan que us en la campaa presidencial de 1996, el cual sola repetir frecuentemente: transformemos Repblica Dominicana en un pequeo Nueva York. Y ste ha sido mi sueo. Yo pas mi niez en esta ciudad y nunca he olvidado qu es lo que hace a la Gran Manzana lo que es: el mejor lugar del mundo! Enormes rascacielos, largos puentes, tneles subacuticos, hermosos parques, tiendas lujosas, negocios exitosos, galeras de arte, museos fabulosos, grandes teatros, calles llenas de bullicio y energa, gente de todo el mundo, trenes subterrneos ruidosos y pizzas deliciosas. Eso es Nueva York69. Esas son expresiones en donde la modernidad y el progreso de la ciudad se expresan a travs de las cosas y no a travs de mejorar las condiciones de su gente. Al mismo tiempo, son indicadores de las pautas y prioridades de gobernantes dominicanos que han venido tomando decisiones en su momento, sin planes explcitos; pero con una nocin clara de la ciudad que ellos queran y en total ausencia de los gobiernos locales70. El problema es que esa forma de intervenir en la ciudad es parte de una cultura poltica, donde el xito se mide por grandes obras que muchas veces no recibe el mantenimiento adecuado, y en otras est ausente la poblacin, que puede quedar segregada71. En cierta manera, es una lgica incompleta en donde la dignificacin de la

poblacin se da a travs de las formas que ofrecen imgenes de modernidad, pero sin contenidos. Es una inclusin simblica de la sociedad, mientras permanece social y econmicamente excluida. No es malo mejorar las formas y construir edificios hermosos, el problema radica en una cultura para quien la modernidad se queda en los contornos, mientras se deteriora o no avanza lo suficiente lo sustantivo. Santo Domingo es, como han dicho algunos72, una ciudad producto de inversiones en infraestructuras del Estado, del mercado, de la especulacin inmobiliaria y con ausencia absoluta de planificacin. Un ejemplo puede ilustrar esta falta de previsin en el desarrollo de la zona Metropolitana. Segn el Plan Indicativo de la Zona Metropolitana de Santo Domingo 2006, elaborado por el Consejo Nacional de Asuntos Urbanos (CONAU), hace unos 70 aos se construy el primer alcantarillado sanitario en la ciudad de Santo Domingo; sin embargo, al da de hoy el 73% de la poblacin del conglomerado de Santo Domingo no dispone de alcantarillado sanitario, drenando sus aguas al subsuelo, utilizando el sistema de spticos con filtrantes. El 27% de poblacin restante (entre 700,000 y 900,000 habitantes) que goza de servicios, enva las aguas sin tratar a los cursos de los ros Isabela, Ozama o Haina o al Mar Caribe. Segn el Plan Indicativo, las plantas existentes (13 en toda el rea Metropolitna) podran dar servicio a una poblacin no mayor a los 190 mil habitantes, todas funcionando a la vez, pero la mayor parte se encuentra fuera de servicio. Slo un 10% de las aguas residuales recolectadas por el alcantarillado sanitario van a una planta de tratamiento, lo cual no asegura que stas reciben una depuracin adecuada, por lo que la calidad de las aguas vertidas a cuerpos receptores no cumple con los parmetros requeridos por las normas nacionales ni internacionales73.

En la Circunscripcin 3 del Distrito Nacional vive el 39% de su poblacin y el 64% de las personas pobres

CAPTULO V / 279

Mapa V.10

Barrios y circunscripciones del Distrito Nacional

Circunscripcin 1 Circunscripcin 2 Circunscripcin 3

Fuente: ONE

En sntesis, la ciudad de Santo Domingo ha progresado en sus formas, pero en el marco de un gran desorden y sin regulaciones, convirtindose en un espacio en tensin permanente, desigual y sin la infraestructura adecuada.

(Mapa V .10 y Anexos V .19, V .20 y V .21). Este promedio esconde grandes desigualdades entre las circunscripciones: en algunas zonas del Distrito Nacional la pobreza est en niveles de pases desarrollados y en otros, en las peores condiciones nacionales. La Circunscripcin 374 es la ms poblada y la ms pobre, con el 39% de la poblacin del Distrito Nacional y el 64% de las personas pobres. Es una zona con una densidad muy alta de poblacin, estando algunos de sus barrios por encima de 39 mil habitantes por km2 y con niveles de pobreza por encima del 40%; en varios casos ronda el 50% o ms. La densidad de poblacin pobre est

Cmo vive la gente en las zonas pobres del Distrito Nacional?

Segn el Censo 2002, el Distrito Nacional tena una poblacin de 912 mil habitantes dividida en tres circunscripciones, con una densidad promedio de 10.6 mil habitantes por km2, registrando un nivel de pobreza del 21%, por debajo de la media nacional

280 / CAPTULO V

en alrededor o por encima de 20 mil habitantes por km2, como sucede en los barrios de Domingo Savio, Capotillo, Mara Auxiliadora, Simn Bolvar y Gualey (Cuadros V .20 y V .21). Por otra parte, la Circuscripcin 1 tiene una densidad de poblacin 7.9 mil personas por km2, de los que 7.5 mil por km2 no son pobres y 456 por km2 s lo son. Es decir, la Circunscripcin 1 tiene un 5% de pobres por km2 de lo que registra la 3,mientras la 2 posee el 15% de la 3. El Centro de Estudios Sociales Padre Juan Montalvo ha promovido dos estudios75 sobre la situacin social de la Circunscripcin 3 en general o de algunos de sus barrios en particular. Las conclusiones que explican la situacin de exclusin y pobreza se resumen en los siguientes aspectos: 1) Bajo nivel educativo, lo cual afecta en varias dimensiones: para conseguir empleo, como medio de cambio de vida, para una buena administracin del hogar, para nuevas oportunidades, para romper la transicin intergeneracional. Estos estudios76 identificaron que el bajo nivel educativo se debe a: restricciones presupuestarias y costo de oportunidad de enviar a los hijos a la escuela frente a buscar el sustento diario, percepcin de un bajo retorno educativo, falta de aulas y calidad de la educacin, fragmentacin familiar y baja formacin de valores internos. La cultura de la pobreza77 que se expresa en la administracin del hogar y en el uso de los recursos. Las precariedades del empleo y predominio de trabajo informal de mala calidad. El contexto socioeconmico, que se expresa en el costo de la vida y mala calidad de los servicios pblicos. El contexto barrial (delincuencia, drogas).

Cuadro V.20

Circunscripciones del Distrito Nacional, densidada de poblacin por barrios en km2 y % de pobreza, 2002
Densidad de poblacin Poblacin
316,189 238,593 357,582 912,364

Circunscrip.
1 2 3 Total
a Habitantes por km2

Total 7,956 7,234 28,053 10,670

Pobres 456 1,546 9,680 2,253

No pobres 7,500 5,684 18,335 8,416

% de pobreza
6% 21% 35% 21%

Fuente: ONE

6)

Falta de acceso a los activos productivos. La pobre poltica social (papel del Gobierno en la provisin de empleos, servicios pblicos bsicos y asistencia social). Altos niveles de insalubridad, particularmente en las zonas ubicadas en los mrgenes de los ros Isabela y Ozama, por el mal manejo de las aguas residuales. La zona se caracteriza por poseer una capa fretica superficial, la cual se mezcla con las aguas residuales sin tratar que se percolan desde los pozos spticos, las que bajan por las caadas desde la ciudad o las que se acumulan en los tiempos de lluvia. Esta situacin coloca a los barrios de las mrgenes en condiciones de vulnerabilidad extrema.

7)

8)

2)

9) No existe ningn tipo de atencin a las personas con discapacidades, con un alto nmero de ellos (44%) siendo cabeza de familia. Segn estos estudios, la Circunscripcin 3 del Distrito Nacional es la que ms organizaciones posee, contando con casi el 47% de las organizaciones de todo el Distrito. Esto implica un gran potencial de capital social para la participacin en la vida poltica del pas. Otro punto a destacar es la casi ausencia de clubes deportivos y cultura-

3)

4)

5)

CAPTULO V / 281

Los 15 barrios con mayor cantidad de pobres en el Distrito Cuadro V.21 Nacional, densidad de poblacin por barrios y % de pobreza, 2002
Circunscrip. Barrios/ parajes Pobres Densidad de poblacin Km2
Total 3 2 3 2 3 3 3 3 3 3 3 3 2 3 3 Domingo Savio Cristo Rey Ensanche Capotillo Palma Real Mara Auxiliadora La Zurza Simn Bolvar Villa Juana Mejoramiento Social Gualey Villa Francisca Villa Consuelo Los Ros 24 de Abril Villas Agrcolas Total 12.9% 8.3% 6.7% 6.3% 6.3% 5.5% 5.1% 4.7% 4.6% 4.1% 3.7% 3.1% 3.0% 2.4% 2.3% 79.0% 40,930 27,814 44,540 7,890 44,253 39,698 41,635 20,889 23,498 39,359 22,739 20,604 13,501 34,790 14,670 Pobres 22,336 7,637 18,444 2,961 13,705 21,785 16,161 5,761 6,941 19,550 6,928 4,868 2,116 9,642 4,096 55% 27% 41% 38% 31% 55% 39% 28% 30% 50% 30% 24% 16% 28% 28% -

% de pobreza

contexto barrial, la pobreza de los activos productivos, la pobreza de la poltica social, los niveles de insalubridad y la falta de atencin a las personas con discapacidad. Aunque en los barrios ms pobres estn los mayores niveles de organizacin social, lo cual abre una oportunidad de consolidar el capital social.

V.10.3 Santiago
La poblacin de la provincia de Santiago representa entre el 9% y el 10% de la poblacin total del pas. Histricamente, durante la dcada de los 60 y 70 registr un saldo de inmigracin/ emigracin neta prcticamente nulo. Es en la dcada de los 80 cuando empieza a ser receptora de poblacin al alcanzar el 3.1% de toda la poblacin que inmigr en ese decenio; mientras que en la dcada de los 90 recibi el 17.9% de la poblacin que inmigr. En esta dcada es cuando se consolida el sector de las zonas francas. En 2002, la incidencia de la pobreza en la provincia era de un 29% y estaba desigualmente distribuida (Mapa V .11), ya que en algunos municipios, como el de Navarrete alcanzaba el 44%; el 46% en Villa Gonzlez; el 52% en San Jos de las Matas, y el 38% en Tamboril. Segn estudios78, en la regin del Cibao hay cinco sistemas urbanos79 (Santiago, Mao, Puerto Plata, La Vega y San Francisco de Macors), cuyas ciudades centrales poseen a su vez relaciones constantes y relativamente dependientes con la ciudad de Santiago de los Caballeros80. La tendencia de centralizacin en la ciudad de Santiago de los Caballeros ha provocado el surgimiento del Santiago Metropolitano, el cual quedara compuesto por una zona de tejido urbano continuo (600 mil habitantes) y una zona perifrica con caractersticas de urbanizacin no consolidada (ms de 100 mil habitantes).

Fuente: ONE y Anexos V.20 y V.21

les que trabajen con la juventud en la zona. La gran mayora de ellas se mueve con gran precariedad econmica. Solamente el 1.8% de las organizaciones declar recibir ayuda econmica del ayuntamiento, por lo que, en general, muchas de ellas son presa del clientelismo.

La provincia de Santiago representa casi un 10% de la poblacin total del pas

En resumen
El Distrito Nacional registra un nivel bajo de incidencia de la pobreza, pero con grandes diferencias entre sus barrios. La Circunscripcin 3 es la ms poblada y la ms pobre, con densidades de poblacin superior a 38.9 mil personas por km2 y niveles de pobreza que sobrepasan el 50%. En tres de los barrios ms pobres de esta zona se identificaron los principales problemas que explican la exclusin y la pobreza, entre los que estn: el bajo nivel educativo, la cultura de la pobreza, la precariedades de los empleos, el contexto socioeconmico, el

282 / CAPTULO V

Mapa V.11

Porcentaje de pobreza de la provincia de Santiago, 2002

Palmar Arriba 53% Villa Bison Villa 44% Gonzlez 46% La Canela 37% Pedro Garca 68%

Porcentaje de pobreza 21% - 37% 38% - 46% 47% - 56% 57% - 68% 69% - 83%

Santiago de Los Caballeros 21%

Tamboril 38%

El Rubio 72%

San Jos de las Matas 52%

Jnico 65%

Sabana Iglesia 56%

Licey al Medio 27%

Juncalito 83%

Baitoa 58%

Fuente: FPobreSig

Por otro lado, pueblos como Tamboril, Licey al Medio, Villa Gonzlez y Navarrete se encuentran en avanzado proceso de conurbacin con Santiago, mientras el corredor Santiago-Licey-Moca se encuentra presionado por la ubicacin de todo tipo de actividades econmicas, al igual que el corredor Santiago-La Vega. Toda esta rea que se ha conurbanado, junto al Santiago Metropolitano, conforma lo que actualmente se denomina como Gran Santiago81. Esta complejidad de la estructura urbana y del proceso de urbanizacin de Santiago demuestra que, en definitiva, no solamente es la fragmentacin del territorio, con la creacin de municipios y distritos municipales, lo que determina las dificultades de la gestin de las ciudades; sino la poca atencin que ponen las autoridades municipales al crecimiento de sus centros urbanos sin ningn tipo de control. No es el tamao de los municipios lo que determina los problemas de gestin de los servicios,

Grfico V.11 Evolucin de la poblacin de la ciudad de Santiago, 1920-2002

507,418 (2002)

365,463 (1993)

260,371 (1981)

155,240 (1970) 85,640 (1960)

56,558 (1950) 17,152 (1920)

34,175 (1935)

Fuente: ODH/PNUD con base en ONE

CAPTULO V / 283

sino la capacidad que demuestren sus auto-

Dnde viven las y los Cuadro V.22 santiagueros?, 2002

Barrios con niveles de pobreza de
Menos de 10% 10.1% - 20% 20.1% - 25% 25% en adelante Total
Fuente: FPobreSig

ridades para promover la participacin en una gestin municipal eficiente y con altos grados de participacin y transparencia.

%
17% 29% 24% 30% 100%

Cantidad
87,527 145,472 122,286 150,316 505,601

Santiago de los 30 Caballeros

El municipio de Santiago multiplic su poblacin 5.9 veces entre 1960 y 2002, llegando a 507 mil personas en el ltimo ao. En 2007, estara alcanzando 608 mil personas (Grfico V.11). Esta poblacin repre-

Cuadro V.23
Provincia

Poblacin que emigr (-) o inmigr (+) a una provincia en la dcada anterior como porcentaje de la poblacin total de esa provincia al final de la dcada, 1960-2002
Inmigracin (+) neta de la dcada anterior por provincia en % de la poblacin de la provincia Emigracin neta (-) de la dcada anterior por provincia en % de la poblacin de la provincia

60-70
SDa Az Bao Bar Daj Dua ES EP Esp HM Ind LA LR LV MC MTS MN MP PP Ped Per SPM SRod Sal Sam SC SJ SRam Stgo SJO Val Total 24.8

70-81
27.0 11.1

81-93
7.6 7.2 2.4

93-02
5.7

60-70
-8.1 -4.6 -8.0 -6.6 -22.7 -7.0 -17.8 -13.1 -12.2 -4.1 -5.7 -14.4 -21.3 -2.9 -1.6 -15.9 -9.3 -8.5 -16.7 -6.0 -2.7 -5.2 -11.8 -13.4 -3.1 -5.8

70-81

81-93

93-02
-12.2 -35.0 -8.0 -29.8 -16.6 -27.3 -18.8 -5.6 -7.3

5.3

15.5

24.6

15.5

8.7 25.4 11.0

-17.7 -8.8 -29.2 -21.7 -26.6 -19.8 -18.6 -19.3 -25.7 -27.1 -9.2 -14.9 -34.7 -16.1 -27.5 -10.5 -1.6 -21.6 -31.0 -14.5 -13.9 -22.6 -0.1 -10.6 -12.4 -8.8

-12.7 -4.8 -6.3 -13.1 -25.9 -6.5 -12.3 -19.4 -9.1 -5.7 -14.2 -5.0 -22.4 -1.5 -12.9 -2.2 -18.8 -21.6 -12.8 -20.5

8.4

0.5 1.8 0.1 3.3 17.4

-5.1 -1.2 -8.1 -4.6 -8.8

5.8 13.0 1.3 8.5

-22.4 -24.0

7.2

9.6 3.4 1.4 18.3 4.3

3.8 7.3

-23.0 -26.7 -16.7 -12.9 -4.8

0.3

8.1

-28.1 -4.3

5.8

8.8

4.8

a Santo Domingo incluye la provincia y el Distrito Nacional Fuente: ODH/PNUD con informacin de la ONE

284 / CAPTULO V

Recuadro V.3

Tendencias de la poblacin
Las provincias que menos crecieron Las provincias que menos crecieron fueron Salcedo, El Seibo, Santiago Rodrguez, Elas Pia, Dajabn, San Jos de Ocoa, Mara Trinidad Snchez, San Juan y Snchez Ramrez, con un crecimiento inferior a la mitad del crecimiento de la poblacin total. El crecimiento urbano A partir de los 80, la poblacin se ha convertido en urbana, mientras la tasa de crecimiento de la poblacin rural se hizo negativa en la dcada de los 90. Se polariza el crecimiento El cuadro B muestra el coeficiente de variacin de la poblacin de las provincias del pas desde 1960 a 2002, del cual se pueden extraer tres conclusiones: 1)Se polariza la concentracin de la poblacin entre las provincias. Con el tiempo, las provincias con mayor poblacin han ido aumentado de forma ms acelerada que las provincias con menor poblacin (de 0.908 sube a 1.768). 2)Las diferencias interprovinciales de la poblacin urbana se ha mantenido relativamente constante en los ltimos cuarenta aos, con una ligera tendencia a la convergencia (termina en 2.181). 3)Las diferencias interprovinciales de la poblacin rural han aumentado en el tiempo.

La poblacin dominicana se multiplic por 10 en aproximadamente 80 aos, pasando de casi 900 mil habitantes, en 1920, a 9.2 millones en el ao 2006 (aunque el ritmo de crecimiento intercensal ha venido disminuyendo). A partir de 2002 se requeran 36 aos para duplicar la poblacin, mientras que en la dcada anterior (1993-2002) se requeran 30 aos. La densidad de poblacin La densidad demogrfica ha crecido. En 2002 eran 176 personas por km2 y para 2006 se estima 189 personas por km2. Si a estas cifras se le agrega la estada anualizada de los visitantes no residentes (nacionales y extranjeros), se alcanzara una poblacin adicional de 114.1 mil personas, lo que representa el 1.24% de la poblacin total estimada para 2006, registrando una densidad de 2.4 turistas por km2. En el ao 2002, la poblacin anualizada de turistas fue de 91 mil personas, lo que representara un municipio adicional situado, en trminos de poblacin, entre Boca Chica (99 mil habitantes) y Villa Altagracia (78 mil). La concentracin de poblacin El Distrito Nacional, la provincia de Santo Domingo, Santiago y San Cristbal concentran 4.1 millones de personas, cerca de la mitad de la poblacin total de pas. Slo la provincia de Santo Domingo y el Distrito Nacional tienen 2.7 millones de personas, concentrando casi un tercio de la poblacin.

Cuadro A.
Aos
1960 1970 1981 1993 2002 2006

Poblacin total en millones, 1960-2006

Poblacin total en millones
3.0 4.0 5.5 7.3 8.6 9.2

Cuadro B.
Ao
1960 1970 1981 1993 2002

% Poblacin urbana (1)

30.5 39.7 52.0 56.1 63.6

Coeficientes de variacin de la poblacin total, urbana y rural de las provincias del pas, 1960-2002
Total
0.908 1.136 1.520 1.647 1.763

Urbano
2.182 2.306 2.475 2.164 2.181

Rural
0.656 0.658 0.716 1.059 1.127

(1) En Repblica Dominicana, la poblacin urbana se define de manera administrativa: la poblacin que vive en municipios y distritos municipales Fuente: Censos, ONE

Fuente: ODH/PNUD en base a ONE

senta alrededor del 56% del total de la provincia. La ciudad de Santiago tiene una relativa baja densidad de poblacin y la pobreza no tiene los niveles de hacinamiento de Santo Domingo. An ms, Santiago es la ciudad con el nivel ms bajo de pobreza del pas (19%), aunque los municipios de alrededor de la ciudad registran niveles de pobreza muy superiores.

El barrio con mayor poblacin pobre es La Cinaga con 43 mil habitantes y una densidad de 9 mil personas por km2. La tasa de pobreza es del 33%. En general, el 30% de los santiagueros vive en barrios con ms de un 25% de pobreza y ms de la mitad vive en zonas de ms de un 20% de pobreza (Cuadro V.22 y Anexo V.22). Hay que constatar el hecho de que el municipio de Santiago registre mejor calidad de los servicios pblicos y

CAPTULO V / 285

menores niveles de pobreza relativa requiere un estudio ms profundo para poder establecer los factores que han determinado esa situacin, lo cual escapa a las posibilidades de este informe.

V.11 El movimiento de la poblacin

Para el anlisis del comportamiento de la poblacin por provincias fue necesario reorganizar, retrocediendo en el tiempo, las

provincias, ya que algunas no existan en censos anteriores. En este sentido, se reagruparon los municipios segn la divisin poltica del censo de 2002, logrndose establecer 31 entidades, ya que no fue posible desagregar los municipios para diferenciar entre la provincia de Santo Domingo y el Distrito Nacional; de manera que cuando se habla de Santo Domingo se est incluyendo la provincia y el Distrito Nacional. Por lo dems, se hicieron visibles las provincias de San Jos de Ocoa, Monte Plata, Hato Mayor y Monseor Nouel en los censos anteriores a 2002 (el resultado de este ejer.23). cicio aparece en el Anexo V

Cuadro V.24 Distribucin neta de la emigracin por provincia, 1960-2002

Provincias a

A dnde fueron quienes emigraron? Distribucin neta por provincias en %

De dnde provienen quienes emigraron? Distribucin neta por provincias en %

60-70
SD b Az Bao Bar Daj Dua ES EP Esp HM Ind LA LR LV MC MTS MN MP PP Ped Per SPM SRod Sal Sam SC SJ SRam Stgo SJO Val Total 86.8

70-81
84.8 3.2

81-93
53.5 4.6 0.8

93-02
38.1

60-70

70-81

81-93

93-02

3.1 1.3 1.8 5.7 7.4 1.6 10.8 3.3 1.7 1.5 5.3 4.3 8.9 0.9 0.9 12.8 3.2 1.8 6.4 1.4 2.2 4.3 5.4 2.8 1 100

2.5

3.9

5.4

8.3

1.1 11.2 5.9

2.8 2.5 3.3 10.1 4.5 2.5 6.2 2.7 1.9 5.3 5.2 2.5 7.1 5.1 11.3 0.3 0.4 2.5 6 1.9 6.6 5.5 0.1 1.3 2.4 100

6.7 1.1 5.7 4.1 5.4 4.2 3.2 2.5 3.4 6.3 4.4 2 12 1.3 0.7 1 3.8 7.1 3.1 16.6

6.2 7.8 3.5 4.5 11.5 5.9 2.9 3 1.5

Algunas caractersticas
Durante la dcada de los 60, el crecimiento poblacional fue importante y distribuido homogneamente entre las provincias. Durante los aos 70 se produce un gran crecimiento de la poblacin urbana, notablemente en Santo Domingo. De igual manera, se acelera la divergencia acumulada entre las provincias en el nivel de la poblacin. En algunas provincias se registran tasas negativas de crecimiento de la poblacin rural. En los aos 80, el crecimiento urbano, a pesar de explicar la mayor parte del crecimiento poblacional, se dio a una menor velocidad que en la dcada precedente. La dcada de los 90 estuvo marcada por la reduccin de la poblacin en varias provincias, fenmeno que se da a pesar de que la poblacin dominicana sigue en rpido aumento. El Recuadro V .3 resume algunas tendencias del movimiento de la poblacin en los ltimos cuarenta aos.

1.9

0.3 1.4 0 1.4 12.7

4.8 0.3 2.7 1.9 3.9

0.3 5.9 0.4 5.8

3.2 5.6

4.3

12.9 1.8 3.1 8.9 100

0.9 9.4

13.5 9.8 2.5 5 100

0.5

17.9

5.6 100

100

100

100

a Las provincias fueron reagrupadas segn el censo de 2002 b Santo Domingo incluye la provincia y el Distrito Nacional Fuente: ODH/PNUD con informacin de la ONE

V.11.1 Las migraciones internas, 1960-2002

Para el anlisis de las migraciones internas se utilizaron dos mtodos de medicin:

286 / CAPTULO V

el primero, pretende medir los flujos migratorios netos entre las provincias en el tiempo82. El segundo, toma como referencia el Censo 2002 y determina los movimientos de las personas a lo largo de la vida. Los resultados del primer mtodo aparecen en el Cuadro V .23, del cual podemos extraer las siguientes conclusiones: 1) El flujo neto de emigrantes o inmigrantes en la dcada anterior al ao del censo, como porcentaje de la poblacin total de cada censo, ha estado entre un 5 y un 8%. 2) La distribucin de la inmigracin neta por provincias muestra una clara tendencia a desconcentrarse. 3) En 2002, ocho provincias participaban con ms de un 5% en el total de la emigracin neta y generaban en conjunto el 65% de sta. Estas son: San Juan, Duarte, Snchez Ramrez, Bahoruco, Azua, El Seibo, Salcedo y Valverde. 4) Las provincias receptoras netas de inmigrantes tienden a crecer en el tiempo. En los aos 70 fueron seis; en los 80, tambin seis; en los 90, diez, y en 2002 eran once. 5) El peso de la inmigracin neta hacia Santo Domingo se ha reducido en trminos de su poblacin total (Cuadro V .24). 6) La Romana y San Pedro de Macors son las dos nicas provincias que han sido receptoras netas de inmigraciones en las cuatro dcadas. 7) La Altagracia fue la provincia que registr el nivel ms elevado de inmigracin neta en 2002 (25.4%) con relacin a la dcada anterior, seguido por San Pedro de Macors (17.4%), La Romana (11%), Independencia (8.7%) y Santiago (8.1%). 8) Hay catorce provincias que generan

emigraciones netas durante el perodo 1960-2002: Dajabn, Duarte, El Seibo, Elas Pia, Espaillat, Hato Mayor, La Vega, Montecristi, Mara Trinidad Snchez, Monte Plata, Santiago Rodrguez, Salcedo, San Juan y San Jos de Ocoa. 9) Las tres provincias de mayor emigracin neta en 2002 fueron: Bahoruco (35%), Dajabn (30%), El Seibo (27%) y Snchez Ramrez (26.7%).

En resumen
El movimiento migratorio neto entre provincias tiende a reducirse entre censos. El nmero de provincias receptoras netas tiende a crecer. Hay un ncleo duro de catorce provincias que han sido emisoras netas de poblacin y solamente tres han sido receptoras netas en las cuatro dcadas analizadas. Finalmente, el peso de Santo Domingo como receptora de emigracin se reduce frente a provincias emergentes influenciadas por los cambios econmicos.

El movimiento migratorio neto entre provincias tiende a reducirse

V.11.2 Las migraciones internas en 2002

El segundo mtodo para establecer los flujos migratorios internos se basa en el Censo 2002, comparando dnde naci la persona y dnde vive actualmente por regiones y provincias. Como se aprecia en el Mapa V .12 los flujos mayores son de la regin de El Valle hacia la regin del Distrito Nacional, seguido por flujos de la regin Norcentral, Nordeste, Cibao Central y Valdesia. Hay intercambio entre las regiones: Noroeste y Norcentral; Cibao Central y Norcentral, aunque en magnitudes diferentes, y Este y Distrito Nacional.

A qu se deben las emigraciones?

A lo largo de los ltimos 40 aos, la

CAPTULO V / 287

poblacin dominicana ha mantenido un nivel de movilidad geogrfica relativamente elevado, con tres tendencias claramente diferenciadas: migraciones hacia Santo Domingo en los 70, dispersin provincial en los 80, y concentracin en ciudades emergentes en los 90, asociada al nuevo patrn de acumulacin de riquezas. Se ha evidenciado, adems, la existencia de un ncleo duro de provincias que son emisoras netas y que no tienen asociadas actividades econmicas dinmicas. El patrn de migraciones internas, sobre la base del Censo de Poblacin 2002, sugiere las siguientes conclusiones: 1) Las provincias con mayor empoderamiento son las que ms atraen poblacin. La relacin es positiva entre el nivel de IEI por provincias y el porcentaje de poblacin que inmigr a la provincia como porcentaje de los que nacieron all (Anexo V .24). 2) La relacin entre el nivel de privacin humana y la emigracin por provincias es positivo. A mayor nivel de privacin mayor emigracin (la poblacin que emigr como porcentaje del nmero de personas que nacieron en la provincia) (Anexo V .26). 3) Las provincias intensivas en la actividad agrcola son las que registran una mayor tasa de emigracin (Anexo V .27). 4) Las provincias que tienen un mayor empleo en la industria manufacturera y en el turismo son las que registran un menor coeficiente de emigracin (Anexo V .25), aunque la asociacin es menor que en el caso anterior (correlacin estadstica es 0.41 mientras que en la anterior es 0.6683). 5) Las emigraciones estn positivamente asociadas con la pobreza estructural (Necesidades Bsicas Insatisfechas) en

Cuadro V.25

Relacin entre mujeres / hombres de quienes emigraron de su provincia natal, 2002

Feminidad de las que emigraron
1.262 1.227 1.217 1.217 1.203 1.198 1.198 1.188 1.169 1.169 1.165 1.155 1.151 1.151 1.146 1.141 1.137 1.137 1.128 1.123 1.123 1.119 1.114 1.110 1.101 1.083 1.079 1.053 1.033 1.016 0.996 0.988 1.083

Provincias
Az Sam ES SJM EP LV SJO Ped HM MC LA MN MP SRod Per Bao Dua Sal SRam Bar MTS SC Esp Daj PP Stgo Ind SPM LR SD DN Val Nacional

Las provincias intensivas en la actividad agrcola son las que registran una mayor tasa de emigracin

Fuente: ODH/PNUD con informacin de la ONE

mayor medida que con una pobreza de ingresos. De manera que, por cada aumento en un 10% de la pobreza estructural hay un 6% adicional de emigrantes84. 6) Se encontr que el movimiento migratorio est positiva y fuertemente corre-

288 / CAPTULO V

Mapa V.12

Flujos migratorios de 10,000 personas o ms, por regin

Flujos de 170,000 personas o ms Flujos de 100,000 a 170,000 personas

Noroeste

Norcentral Nordeste

Flujos de 25,000 a 100,000 personas Flujos de 10,000 a 25,000 personas

El Valle

Cibao Central Este DN Valdesia

Enriquillo

Fuente: ODH/PNUD en base a Censo 2002

lacionado con el porcentaje de la poblacin rural pobre en las provincias (Anexo V .28). De forma que, disminuir las condiciones de pobreza de las zonas rurales contribuye de manera importante a disminuir el proceso migratorio.

Los porcentajes correspondientes a cada provincia en cada uno de los indicadores fueron reagrupados en cinco intervalos de rangos iguales, ordenados de menor a mayor, a fin de que pudieran ofrecer un panorama general y comparable de la situacin de cada provincia individualmente. La comparacin entre los que se fueron y se quedaron puede resumirse en los siguientes aspectos: a) Las personas que emigran son fundamentalmente mujeres. El promedio nacional es que las mujeres emigran un 8% ms que los hombres. En algunas provincias, la proporcin de mujeres que emigraron con relacin a los hombres es superior al .25). 20% (Cuadro V b) La proporcin de personas urbanizadas que emigraron es un 21% mayor que las que se quedaron. El porcentaje de

V.11.3 Cules son las caractersticas de las personas que emigran?

Para conocer las caractersticas generales de las personas que emigran a nivel provincial se trabaj con siete indicadores que comparan los que se fueron y los que se quedaron, diferenciados por sexo. Estos indicadores comparan el nivel de urbanizacin, la edad, la educacin, el trabajo en zonas francas, el nivel profesional y la rama de actividad donde trabajan, segn sea poblacin que emigr o se qued en su provincia natal, diferenciada por sexo.

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mujeres urbanizadas con relacin a los hombres es mayor en ambos casos (Anexo V.29). Hay 21 provincias en donde la relacin de urbanizados entre el que emigr y no emigr est por encima de la media nacional. c) Las personas que emigraron son adultos que estn entre los 18 y 65 aos de edad, sobrepasando el porcentaje de la poblacin que tiene la misma edad, pero que no emigr en un 46%. No existen diferencias significativas por sexo. d) La proporcin de poblacin adulta que emigra est estrechamente relacionada con el nivel de pobreza85. e) El porcentaje de personas que emigr y que ha hecho algn estudio postprimario es similar (aunque ligeramente menor) a las personas que no emigraron. Las mujeres, emigradas o no, han hecho estudios post primarios en mayor proporcin que los hombres. En 25 provincias, quienes emigraron obtuvieron mejores logros educativos que los que no lo hicieron. En tres, la situacin era similar (provincia de Santo Domingo, Espaillat y La Romana), mientras que en cuatro los que se quedaron registraron mejores niveles que los que se fueron: Puerto Plata, San Pedro de Macors, Distrito Nacional y San Cristbal. f) La tasa de desempleo de las personas que emigraron es un 13% menor que la de las personas que todava viven en su provincia natal. En ambos casos, las mujeres tienen mayores tasas de desempleo que los hombres y la brecha aumenta para las mujeres que emigraron frente a las que no emigraron. La situacin de desempleo por provincia entre quienes emigraron y quienes se quedaron es muy desigual, ya que en once provincias se registr un desempleo de los

que emigraron menor en un 20% de quienes se quedaron86; y solamente en cinco provincias los que no emigraron tenan un desempleo ms bajo87. g) Los emigrantes son profesionales, en una mayor proporcin. Tanto entre las que migraron como las que no, el porcentaje de mujeres profesionales es mayor que de hombres, aunque la brecha es ms amplia en el caso de quienes no emigraron. Hay quince provincias en donde la proporcin de las y los emigrantes que son profesionales es un 50% mayor que quienes se quedaron88. Y solamente hay dos donde quienes se quedaron tienen mayor nivel profesional (Snchez Ramrez y el Distrito Nacional). h) Las personas que emigran tienden a trabajar en zonas francas ms que quienes no emigran. Las mujeres trabajan en zonas francas con mucha ms frecuencia que los hombres. i) La proporcin de personas que emigraron y que trabajan en el sector agropecuario es menos de la mitad de los que no emigraron. En ambos casos, este sector es dominado por la mano de obra masculina. Recapitulemos, el emigrante tiende a ser mujer, vivir en zonas urbanas, ser una persona adulta, con menor tasa de desempleo, empleado en el sector de las manufacturas, hoteles y restaurantes, comercio al por mayor y/o intermediacin financiera y seguros.

La tasa de desempleo de las personas que emigraron es un 13% menor que la de las personas que todava viven en su provincia natal

En resumen
Las migraciones entre provincias disminuyen entre censos. El nmero de provincias receptoras netas (a las que vienen ms personas de las que se van) tiende a crecer en el tiempo. Existen 14 provincias que han sido emisoras netas de poblacin, mientras que tres han sido receptoras netas en las cuatro dcadas analizadas. Santo Domingo y el Distrito Nacional han sido las principales

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receptoras, pero su peso se reduce frente a nuevas provincias emergentes, influidas por los cambios en el mundo econmico. La migracin tiende a ser hacia provincias con alto empoderamiento individual y bajo nivel de privaciones. La gente tiende a irse de provincias agrcolas hacia provincias manufactureras. Las provincias pobres y con un alto porcentaje de poblacin rural tienden a producir ms emigracin.

La desigualdad regional en Repblica Dominicana es evidente. El territorio nacional se fragmenta y se polariza. Las informaciones disponibles as lo confirman. Las provincias de la regin Suroeste ms Monte Plata y El Seibo son las ms pobres. La disparidad existente entre el desarrollo alcanzado por determinados estratos sociales, territorios y ciudades, con respecto a muchos otros menos beneficiados del proceso de crecimiento econmico, se manifiesta en la calidad de los servicios sociales y su acceso, en las infraestructuras productivas, en la calidad de las viviendas, la educacin, la salud, los servicios pblicos y en el entorno productivo privado que se genera. Esta situacin se puede corregir con polticas pblicas que equilibren la desigualdad social que genera la dinmica del mercado. En el captulo VII se presentan algunos lineamientos de intervencin para compensar estos desequilibrios territoriales.

V.12 Conclusin
Este captulo ha discutido la forma en que la actividad econmica ha perfilado el territorio dominicano. Se analizan las desigualdades en el territorio, lo cual depende de cmo, histricamente, la dinmica econmica, social e institucional subyacente en la acumulacin de capital ha ordenado las oportunidades, ha organizado las instituciones, la explotacin de los recursos y ha propiciado la acumulacin de capital social en el territorio nacional. El territorio es ms que una superficie perteneciente a una nacin o a un municipio, es el espacio donde se concretizan las relaciones sociales, las relaciones de vecindad y solidaridad, y las relaciones de poder. El territorio slo adquiere importancia en la medida en que es el asiento de espacios socialmente construidos y como artificio intelectual para entender y actuar a fin de lograr equidad. Para el desarrollo humano, las oportunidades y las realizaciones en la vida no pueden depender de una lotera de cuna y del lugar de nacimiento, aunque es evidente que lo que las personas pueden ser o hacer difiere de un rea geogrfica a otra. Un desarrollo regional desequilibrado no slo reduce las posibilidades de realizaciones en las regiones con ms privaciones, sino que limita las oportunidades, reduciendo la capacidad de eleccin de las personas.

CAPTULO V / 291

Los impactos del manejo inadecuado por dcadas de los residuos naturales se sienten hoy. Las sequas, la deforestacin, el dao a las playas, los efectos de la contaminacin en la salud, entre otros, comprometen las posibilidades de mejorar las condiciones de vida de la gente.

Sostenibilidad ambiental y desarrollo humano

En el captulo I discutimos cmo a partir del concepto de desarrollo humano, entendido como la ampliacin de las libertades reales de las personas para elegir lo que valoran en la vida, este informe desprende tres dimensiones: a) La dimensin del poder. b) La dimensin individual y colectiva de las capacidades y el empoderamiento. c) La dimensin local del desarrollo humano. La dimensin del poder se explica por la debilidad del estado de derecho, lo cual implica que el acceso a las oportunidades est determinado en gran medida por el poder personal. La dimensin individual y colectiva se refiere a las capacidades y el empoderamiento, las cuales se portan individualmente, pero se construyen socialmente. Finalmente, la dimensin local viene dada por el hecho de que quienes se desarrollan son las personas, que viven bajo circunstancias y espacios concretos. La calidad ambiental es un factor que influye en las circunstancias cotidianas en que viven las personas. El medio ambiente no se reduce a los ecosistemas ni a la ecologa, ya que es el entorno que caracteriza y limita el desarrollo de los sistemas humanos. La relacin entre medio ambiente y ecologa es estrecha, pues los condicionantes biofsicos y las cadenas trficas y de energa que los seres humanos comparten con las dems especies del planeta influyen directamente en la capacidad de carga del medio ambiente, convirtindolo en un condicionante del desarrollo.

De qu trata este captulo?

Desde la perspectiva de la sostenibilidad como una condicionante para el desarrollo humano, este captulo aborda la situacin actual del medio ambiente y los recursos naturales en el territorio dominicano. Para este informe, el territorio posee ciertas potencialidades de desarrollo cuyo aprovechamiento depender del modelo econmico adoptado y de las fuerzas sociales que actan en la zona. El manejo del medio ambiente puede aumentar o disminuir las potencialidades del territorio. Desde una perspectiva local, el desarrollo humano implica entender el uso del territorio como resultado y condicionante de la construccin social del espacio1. El medio ambiente condiciona la produccin de alimentos, la salud y la sostenibilidad de la vida como la conocemos. Estas consideraciones ambientales son el prembulo necesario para entender los desequilibrios regionales, el capital social como mecanismo de construccin de poder local, la institucionalidad democrtica y su relacin con dicho poder.

VI.1 Algunas reflexiones sobre desarrollo humano y sostenibilidad

La sostenibilidad, entendida como un problema exclusivo de equidad entre generaciones, plantea dos cuestiones: primero, la pertinencia tica de privar a personas pobres del acceso a los recursos naturales que podran resolver sus necesidades inmediatas. Segundo, generaliza la percepcin de que es un asunto exclusivamente de largo

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plazo y que no beneficia a las generaciones presentes. Estos dos problemas tienen su origen, entre otros factores, en el desconocimiento de las complejas relaciones que existen en los ecosistemas, las cuales garantizan la vida como la conocemos hoy. Por otra parte, la implicacin poltica de plantear el tema de la sostenibilidad ambiental como un compromiso a futuro es una de las causas por las cuales hay poca identificacin de la sociedad en cuanto a los beneficios inmediatos que sta proporciona en materia productiva, de salud y de los servicios ambientales en general. Los daos ambientales afectan tanto a las generaciones futuras como a las presentes. Son un problema de hoy. La deforestacin, la desertificacin, la prdida de fuentes de agua aptas para consumo humano, el dao de las playas, las muertes de los corales, etc., comprometen la capacidad de producir alimentos, ingresos, mejorar la salud y las condiciones de vida de la poblacin en el presente. Para este informe la sostenibilidad ambiental se concibe como un proceso continuo que debe ser trabajado tanto por y para las actuales generaciones como por y para las futuras, con nfasis en los arreglos institucionales y el papel de la participacin de la ciudadana en la gestin del medio ambiente y los recursos naturales (Recuadro VI.1).

VI.1.1 Un antropocentrismo equivocado

El desconocimiento sobre las funciones y servicios que tienen los seres vivos en el medio ambiente ha dado lugar a un antropocentrismo equivocado, aunque hasta cierto punto inevitable. Esto responde a la tendencia del ser humano a considerarse el centro de todo, pero sta es una visin incompleta de la realidad, que no entiende ni asume las interrelaciones que se dan entre las especies y los ecosistemas para conformar lo que llamamos medio ambiente. Estas interrelaciones son complejas y probablemente todava no se conocen cabalmente, pero es un hecho que la supervivencia de la vida humana est indisolublemente ligada al mantenimiento de condiciones de supervivencia para las otras especies que habitan en la tierra.

El deterioro ambiental en el pas ha sido el resultado de patrones de explotacin de los recursos en forma no sostenible

VI.1.2 La falta de institucionalidad

El deterioro ambiental en el pas ha sido resultado de patrones insostenibles de explotacin de los recursos naturales que, si bien han proporcionado beneficios econmicos de corto plazo, han comprometido las posibilidades de desarrollo de la poblacin en el presente y el futuro. Esta situacin es consecuencia de la falta de institucionalidad, de la cultura poltica y de los procesos sociales (especialmente polticos y distributivos) que han sido complacientes con las violaciones de las normas, sin considerar las condiciones de vida de la gran mayora de dominicanas y dominicanos. Para lograr el desarrollo humano, esto tiene que cambiar. En el mundo, la velocidad de los avances tecnolgicos, el aumento de la productividad y de la poblacin han hecho visibles ms rpidamente los impactos ambientales. No hay que esperar generaciones para ver sus efectos en la calidad de vida de las personas: muchos recursos renovables se

Recuadro VI.1

Dos consideraciones sobre la sostenibilidad en el enfoque de desarrollo humano

Primero, la sostenibilidad es parte integral del concepto de desarrollo humano, es una dimensin ms. Por lo tanto, hablar de desarrollo humano sostenible es una redundancia. Segundo, la sostenibilidad implica una deuda entre generaciones, que va ms all de lo ambiental. Esa deuda se crea cuando hay un consumo o un uso de los recursos que compromete de alguna manera a las generaciones futuras. As, la sostenibilidad puede ser social, cuando se acumulan dficits de educacin, salud, etc.; poltica, cuando la cultura poltica diluye la participacin ciudadana o cuando la poltica se vaca de contenido; econmica, cuando se contraen deudas que de alguna manera no son pagables y, por supuesto, estn las deudas ambientales.

296 / CAPTULO VI

agotan y otros tienen tiempo de vida limitado. El cambio climtico, la degradacin de la capa de ozono y el deshielo de los cascos polares son una responsabilidad directamente asociada a los niveles y estilos de consumo y produccin2 de los llamados pases desarrollados, lo cual reclama respuestas activas de gestin y cooperacin internacional de estos pases (Anexo VI.1). Cabe indicar que los llamados pases en desarrollo, si bien no son los principales responsables del deterioro ambiental, tienen una cuota de responsabilidad y como signatarios de muchas de las convenciones internacionales tienen responsabilidades compartidas, aunque diferenciadas con los pases desarrollados. Los altos niveles de consumo y produccin provocan la necesidad de ubicar espacios naturales que sirvan de sumideros a los desechos generados por los actuales patrones de consumo. En Repblica Dominicana, los desechos son manejados y dispuestos inadecuadamente; no se reciclan ni se incorporan como materias primas de otros procesos. En el Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005, se constat cmo el modelo de desarrollo del turismo es un ejemplo claro del manejo inadecuado de los desechos generados3.

los derechos de propiedad intelectual dificultan utilizar la tecnologa para aliviar los problemas ambientales, ya que crean una renta monoplica sobre el conocimiento. Por lo tanto, existen relativamente pocas razones para ser optimistas ante las soluciones que ofrece la tecnologa, puesto que el conocimiento es costoso y desigual en el mundo actual. El control del impacto ambiental de las actividades humanas no es slo una cuestin de acceso tecnolgico. Est muy relacionado con la planificacin de la poltica de desarrollo de una nacin, desde infraestructuras hasta la promocin de determinadas actividades productivas adecuadas a las caractersticas y al potencial ambiental de una regin. Pero va ms all: los impactos ambientales son acumulativos y, en algunos casos, globales. La pregunta implcita es cmo fomentar una responsabilidad global con respecto a la sostenibilidad, que vaya ms all del consumo y que piense en la transferencia de conocimiento y tecnologa como medios para perseguir el desarrollo. Los acuerdos multilaterales ambientales son un primer paso, pero no son suficientes, especialmente considerando las limitaciones que existen para fiscalizarlos. En resumen, dadas las condiciones actuales de desigualdad social, econmica e institucional, no hay bases para el optimismo tecnolgico en los llamados pases en desarrollo.

No hay bases para el optimismo tecnolgico, en particular en los pases en desarrollo

VI.1.3 Apostar a la tecnologa no resuelve

El desarrollo tecnolgico tendra la capacidad de aliviar los problemas ambientales si pudiera generarse un capital ms eficiente, que garantizara un bienestar per cpita igual o mayor con los mismos recursos. Pese a esta posibilidad, la realidad es que las tecnologas se desarrollan en un marco social, econmico e institucional de profunda inequidad, que cada da las hace ms costosas e inaccesibles. Las normas de

VI.1.4 Las polticas pblicas

En el enfoque de desarrollo humano, la libertad individual tiene que coexistir con las libertades de las dems personas, de manera que el lmite de la libertad propia es la libertad ajena. As, el desarrollo humano implica un proceso que hace a todas las personas igualmente libres. O sea, que la lgica

CAPTULO VI / 297

de la libertad implica la lgica de la equidad, aunque ser iguales en un sentido implica ser desiguales en otros. Por ejemplo, la equidad en el acceso a las oportunidades tiene resultados diferentes en las personas. En este sentido, las polticas pblicas deben establecer los lmites de las libertades individuales cuando se trate de garantizar el bienestar y la calidad de vida de las mayoras en el presente o para futuras generaciones. Por ejemplo, deben impedir el abuso de poder de una empresa que contamine y regular el uso del territorio para evitar que sea ms vulnerable a la amenaza de fenmenos naturales. Este tipo de decisiones constituyen la base de la poltica ambiental en una sociedad dada y se concretizan en los arreglos institucionales e instrumentos de gestin de dicha poltica. El Estado debe garantizar la equidad en el acceso a las oportunidades y al capital natural que no se encuentre en todas las

regiones; debe regular las actividades productivas, en funcin de las potencialidades biofsicas y de las necesidades de la poblacin, y debe legislar y fiscalizar los arreglos institucionales. En el mbito local, la accin descentralizada del Estado debe preservar la coherencia en la gestin de un territorio (o regin), a fin de preservar la integridad de una poltica de desarrollo. El compromiso es poltico y deliberado en la medida en que implica la asuncin de la eficiencia, la equidad, el empoderamiento y la libertad como modus operandi fundamentales de las estrategias productivas y de desarrollo.

VI.2 La gestin ambiental del territorio dominicano: construyendo desarrollo humano?

El Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2000: Desarrollo Humano en la Repblica Dominicana (INDH 2000)4 rese-

Recuadro VI.2

Principales aspectos destacados por el captulo ambiental del INDH 2000

recursos de agua dulce disponibles y que la poblacin con acceso a agua potable haba aumentado de 55%, en 1980, a 65%, en 1996 (80% en zonas urbanas y 46% en zonas rurales). En relacin con la contaminacin del medio ambiente, el INDH 2000 indica que la carencia de documentacin confiable y sistematizada obstaculiza la evaluacin de los niveles y magnitud de los problemas de contaminacin en el pas. Se presentan estimaciones de generacin de residuos slidos, as como de contaminacin del aire, de aguas interiores y costeras. En general, se concluye que la situacin es preocupante, aunque no pueda cuantificarse. El captulo incluye una amplia discusin sobre las polticas ambientales nacionales y la necesidad de que stas sean coherentes con las polticas econmicas del Estado dominicano. Con respecto a la relacin medio ambiente y pobreza, el informe destaca que se trata de una relacin de doble va, donde las poblaciones ms pobres suelen ser las ms afectadas por la degradacin ambiental, mientras son tambin uno de los principales agentes de esa degradacin. El captulo concluye sealando los retos, aspiraciones y necesidades identificadas en ese momento para lograr un desarrollo sostenible en Repblica Dominicana. Entre estas necesidades se destacan implementar una serie de instrumentos legales y de polticas que fueron incorporados en la Ley 64-00, pero que an no han sido puestas en prctica en su totalidad.

El captulo ambiental del Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2000: Desarrollo Humano en la Repblica Dominicana (INDH 2000) analiza las implicaciones de las actividades humanas en las condiciones ambientales del pas y sus efectos en la sostenibilidad del desarrollo, basado en indicadores del estado de los recursos naturales y de la magnitud de los impactos humanos. El informe describe la riqueza de la diversidad biolgica en el territorio dominicano, aunque lamenta la poca disponibilidad de informacin sobre la misma y la escasez de estudios. Particularmente, resea la poca informacin sobre las especies de flora y fauna silvestre que necesitan ser protegidas, especialmente sobre su distribucin geogrfica, abundancia relativa y situacin poblacional; tambin hace nfasis en el escaso conocimiento sobre los recursos genticos del pas. Se destaca en el informe el carcter impreciso de los datos disponibles sobre cobertura boscosa, la cual se establece como 27.5% del territorio para el ao 1996, segn datos de la entonces Direccin de Recursos Naturales (DIRENA). Debido a las deficiencias en la informacin disponible y a los diversos mtodos de estimacin, se hace difcil establecer tendencias en la variacin de la cobertura boscosa. Los distintos estudios citados por el informe indican 77% en 1923 (Zon & Sparkhawk), 11.5 % en 1965 (OEA), 22.6% en 1971 (FAO) y 19.6% en 1981 (FAO). El informe contina con un recuento de los principales usos de la tierra, los esfuerzos de reforestacin y los daos causados por desastres naturales. Con respecto al agua, se indica que para 1987 se utilizaba el 15% de los
Fuente: INDH 2000

298 / CAPTULO VI

 en su captulo III las principales caractersticas biofsicas del pas, la riqueza de la biodiversidad local, el potencial y los retos del sector ambiental, la cobertura boscosa, las principales causas de la deforestacin, las categoras de manejo de reas protegidas, as como los retos y logros en su manejo. Se researon tambin los impactos causados sobre el territorio por desastres naturales y se dimension la hidrologa. Siete aos despus ha habido cambios importantes en el marco legal, institucional y en el aspecto biofsico. Algunos de los desafos sealados en aquella ocasin han sido superados, otros an no, al tiempo que han surgido algunos nuevos.

para ello mtodos represivos de control y fiscalizacin a travs de las Fuerzas Armadas5. Segn un estudio de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) de 1967, (seis aos despus de la muerte de Trujillo) en el pas quedaban apenas 5,625 km2 de bosque (aproximadamente un 12% del territorio nacional). Para 1980, la cobertura boscosa se haba incrementado a 9,500 km2 (casi un 20% del territorio), en 1998 se estimaba en 13,266 km2 (aproximadamente un 27.5% del territorio)6, segn el INDH 2000. El dato ms reciente de cobertura corresponde a 2003 y la establece en un 33% del territorio, equivalente a 15,852 km2. El perfil ambiental de 20017 atribuye la recuperacin de los bosques a las siguientes razones: El subsidio al gas licuado de petrleo. El crecimiento de los sectores industriales y la migracin campo-ciudad. Los programas de reforestacin impulsados por el gobierno. La expansin en nmero y tamao de las reas protegidas. Adicionalmente, la represin y el control militar de la Direccin General de Foresta jugaron un rol primordial en frenar la tumba de rboles. Otros autores8 consideran que la diversificacin de la economa dominicana tambin ha jugado un rol positivo con respecto a la cobertura boscosa, al disminuir la presin del conuquismo en las zonas de montaa. El anlisis de los mapas de cobertura y uso del pas permite afirmar que la poltica de conservacin de reas protegidas fue efectivamente una de las principales causas de la recuperacin, ya que, en general, la cobertura boscosa remanente en el pas coincide con reas protegidas.

VI.2.1 Condiciones biofsicas y de calidad ambiental: qu ha cambiado desde el INDH 2000?

Las condiciones biofsicas son las caractersticas de los recursos naturales y los ecosistemas que describen su situacin en un momento determinado. La calidad ambiental evala hasta dnde el estado actual o previsible de alguno de los componentes bsicos de los recursos naturales permite que el medio ambiente desempee adecuadamente sus funciones como sistema que rige y condiciona las posibilidades de vida en la tierra. En este acpite se describen las condiciones ms relevantes, sealando las diferencias con respecto a lo reseado en el INDH 2000 (Recuadro VI.2).

En las ltimas cuatro dcadas ha aumentado la cobertura boscosa

La cobertura boscosa
La situacin del bosque en Repblica Dominicana es resultado de un proceso histrico relativamente complejo, cuyo origen se remonta a los aos 40 y al trujillismo, poca de intensa explotacin maderera. Esta prctica cambia posteriormente con la poltica del ex presidente Balaguer (1966-1978 y 1986-1996), quien limit el negocio de los aserraderos y el corte de rboles, utilizando

CAPTULO VI / 299

Mapa VI.1

Porcentaje del territorio cubierto por bosques, 2004

Esp 27.9

MC 17.7 Daj 27.2 EP 31.1 SJ 38.3 Val 22.5 SRod 40.5

PP 32.9

Sal 26.1 MTS 22.3

Stgo 46.8 LV 49.2

Dua 22.4 SRam 27.9 MP 31.1 SC 42.7 SD 20.1

Sam 43.3

MN 51.1 SJO 53.0 Per 22.9

Bao 21.0 Ind 36.2 Bar 35.1 Ped 49.4

Az 38.7

HM 34.1 SPM 11.7

ES 26.3 LR 23.6 LA 27.9

DN 5.9

Leyenda

41.3% o ms 29.6% -41.2% 17.7% - 29.5% Menor o igual a 17.6%

Fuente: ODH/PNUD en base a SEMARN

Los bosques estn distribuidos en todo el territorio nacional. En algunas provincias es ms de la mitad (50%) del territorio provincial, como en San Jos de Ocoa y Monseor Nouel. En Pedernales, La Vega, Santiago, Saman, San Cristbal y Santiago Rodrguez est entre el 40% y el 50% del territorio, y en nueve provincias est entre el 30% y el 40% (Mapa VI.1). La distribucin de esa cobertura en los distintos tipos de bosque se muestra en el Cuadro VI.1 y Anexos VI.2 y VI.3. Los dos tipos de bosques ms importantes son: bosque seco y latifoliado hmedo, que representan cerca de las dos terceras partes de los bosques del pas.

ques secos se encuentran en Azua (16.3%), ocupando el 39% del territorio de la provincia. Sigue Pedernales, quien concentra el 14%, ocupando un tercio del territorio, y San Juan (11%).

Bosque latifoliado hmedo10

El bosque latifoliado hmedo se presenta en todos los sistemas montaosos y provincias del pas, teniendo en algunos lugares caractersticas especiales como en Los Haitises. Este tipo de bosque ocupa el 9.3% del territorio nacional. Las mayores concentraciones estn en: Monte Plata, con un 14.5% del total; seguido por Hato Mayor, 10%; El Seibo, y Puerto Plata, con cifras que rondan el 9%. En Hato Mayor, el bosque latifoliado hmedo representa un tercio del territorio, y en provincias como Saman, Monte Plata, Snchez Ramrez, Puerto Plata y Salcedo, ms de un 20%.

Bosque seco9
Los bosques secos, mayormente secundarios en proceso de regeneracin, han sido sometidos durante dcadas al impacto humano y se extiende por el 9.3% del territorio nacional. La mayor parte de todos los bos-

300 / CAPTULO VI

En el Recuadro VI.3 se presenta una sucinta comparacin histrica de los procesos seguidos por Hait y Repblica Dominicana en el manejo de los recursos forestales.

Distribucin de la cobertura Cuadro VI.1 boscosa por tipo de bosque11, 2004

Cobertura boscosa
Bosque confero denso Bosque confero abierto Bosque latifoliado nublado Bosque latifoliado hmedo Bosque latifoliado semi-hmedo Bosque seco Bosque de humedales salobres (mangle) Bosque de humedales de agua dulce (drago) Totales
Fuente: SEMARN, 2004.

Km2
2,422.2 360.9 1,569.3 4,669.8 2,058.1 4,437.6 294.0 40.8 15,852.6

Incendios forestales
A pesar del incremento en la cobertura, los incendios forestales se siguen verificando con cierta frecuencia e intensidad12. Segn estimaciones de la Subsecretara de Recursos Forestales de la Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARN), entre 1981 y 2000, se registraron 1,365 incendios forestales, que afectaron a 72,796 hectreas de bosque. Sin embargo, estas estadsticas no se comparan con el impacto causado por los incendios forestales de febrero y marzo de 2005, en los que, segn estimaciones de la Secretara, en menos de dos meses alrededor de 30,000 hectreas de bosque fueron afectadas (300 km2). El 8% sufri daos severos. En esa ocasin, se combinaron una aguda sequa con un patrn de vientos favorables que dispersaron el fuego mucho antes de que pudiera ser controlado. Esta crisis revel las limitaciones que la SEMARN enfrenta para controlar y combatir los incendios forestales, tanto en trminos de equipos como en recursos humanos para atender siniestros de la magnitud en la que se verificaron en 2005. Por otro lado, se muestra que las autoridades no comprenden suficientemente la realidad campesina ni tienen un entendimiento de la percepcin de la poblacin rural sobre el uso de los recursos naturales. Estos factores no se tomaron en cuenta a la hora de disear los instrumentos de control. De hecho, estos instrumentos siguen siendo autoritarios, restrictivos y persecutorios, reduciendo su eficacia a mediano y largo plazo. Lamentablemente, no se ha logrado un cambio en la relacin de las personas del campo con el bosque, que se encamine

% del total
5.0 0.8 3.3 9.3 4.3 9.2 0.6 0.1 32.9

hacia un modelo de gestin participativo que involucre a las personas interesadas hacindolos ms responsables. Tampoco se han desarrollado instrumentos que modifiquen el manejo del bosque como recurso, debilitando la sostenibilidad de los resultados positivos en ausencia de una fuerte fiscalizacin.

No se ha logrado una conservacin de los bosques que involucre a las personas interesadas

Calidad ambiental
La Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales public un diagnstico, elaborado en 2003, en el que se identifican los puntos ms contaminados de Repblica Dominicana. En dicho informe se plantea que los municipios de Santiago, La Vega, San Pedro de Macors, Bonao, La Romana, Haina y el Gran Santo Domingo13 son los ms contaminados, presentando problemas de contaminacin snica, atmosfrica, de ros y caadas, de suelos y del mar. Ese mismo informe establece que los ros ms afectados son: Ozama, Yaque del Norte y Yuna. El Grfico VI.1 muestra el porcentaje de la poblacin que en cada provincia percibe

CAPTULO VI / 301

Recuadro VI.3
poca poca precolombina

Resumen histrico del origen de las diferentes condiciones ambientales de las dos naciones que conforman La Hispaniola
Repblica de Hait Repblica Dominicana

Los tanos practicaban la agricultura de tumba y quema, y sembraban principalmente yuca, tabaco y maz que haban trado consigo desde Suramrica y cuya introduccin haba desplazado parcialmente la flora nativa. A pesar del uso intensivo del fuego para la agricultura, la baja presin poblacional facilitaba los procesos de regeneracin de las plantas, adems de que no se utilizaban numerosas reas. Los espacios vrgenes eran an numerosos y se encontraban usualmente alejados de los centros de cacicazgos donde se concentraba la mayor parte de la poblacin indgena. Se inicia un intenso proceso de desmonte, tanto para suplir la exportacin de madera preciosa como para alimentar las necesidades energticas de los ingenios caeros de la poca. Se estima que para 1785 haba unos 700,000 esclavos y esclavas trabajando en la produccin de azcar, lo que destaca el carcter de empresa colonial que se desarroll en el este de la isla, donde el principal objetivo de Francia era la explotacin econmica del territorio. Con la revolucin haitiana, los antiguos esclavos dividieron las grandes plantaciones en pequeas granjas agrcolas para que cada esclavo liberado tuviera su propio medio de produccin. La agricultura intensiva dificult los procesos de regeneracin vegetativa; adems de que los terrenos son mayormente escarpados y no aptos para la agricultura. El perodo se caracteriza por las actividades ganaderas y azucareras incipientes, gracias a la baja densidad poblacional. Para 1785 se estima que en la parte espaola de la isla haba solamente unos 30,000 esclavos y esclavas trabajando en la produccin de azcar, debido al poco apoyo de la corona espaola para el desarrollo de esta actividad.

poca colonial

Perodo independentista (Siglo XIX)

En este perodo la actividad maderera de baja intensidad; las exportaciones se vieron seriamente disminuidas con las guerras de independencia y restauracin que siguieron en el siglo XIX. La actividad azucarera aumenta, pero todava es menos intensiva que en el lado haitiano. La produccin de caf y tabaco tambin cobra importancia. A finales del siglo XIX, los incipientes intereses azucareros comenzaron a desplazar de las planicies a los pequeos campesinos mediante la adquisicin de los terrenos llanos y el debilitamiento del sistema de terrenos comuneros. En los aos 50, el intenso aprovechamiento maderero caus una importante prdida de cobertura boscosa. A partir de 1967 se cierran los aserraderos, se prohbe el corte y se inicia un proceso de conformacin de reas protegidas, la mayora de ellas en zonas montaosas. Esto se complement con una poltica de subsidio al Gas Licuado de Petrleo (GLP) y distribucin de estufas de GLP . A finales del siglo pasado, se produjo un movimiento importante hacia una regulacin ambiental moderna del territorio dominicano, que culmin con la aprobacin en el ao 2000 de la Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales y la creacin de la Secretara de Estado del mismo nombre. La cobertura boscosa a 2003 es de casi un 39% del territorio dominicano, siendo cerca del 60% del territorio de vocacin forestal. Actualmente, ms del 20% del territorio dominicano est bajo proteccin, con ms de 70 reas protegidas en diferentes categoras.

Este siglo se caracteriza por el gran incremento poblacional. La presin sobre los recursos forestales y de suelos y aguas lleva a procesos avanzados de deterioro. La cada del rgimen de Duvalier y los intensos procesos polticos que se han verificado posteriormente crearon una situacin de inestabilidad poltica, siendo el incremento de la pobreza extrema una de sus consecuencias directas; esto a su vez foment el proceso extractivo de recursos naturales y la agricultura de supervivencia en laderas. Adems, el violento proceso poltico ha conllevado a un profundo debilitamiento del papel de las instituciones. Se estima que slo el 3% del territorio haitiano posee cobertura boscosa y slo el 0.3% de su territorio est bajo proteccin; mientras que el 33% (unos 9,100 Km2) de ste es considerado tierra arable y de cultivos permanentes. El promedio de prdida de cobertura boscosa entre 1990 y 2000 fue de 5.7%. La carencia de cobertura vegetal impide la infiltracin de agua al subsuelo favoreciendo la escorrenta, que a su vez influye en la prdida de caudales de los ros, en la erosin de los suelos y en la vulnerabilidad a eventos meteorolgicos como huracanes y lluvias. La erosin y la falta de agua comprometen la capacidad de un territorio para la produccin de alimentos.

El Siglo XX

1) Mayor disponibilidad per cpita de tierras en la parte dominicana y mayor calidad relativa de los suelos y mayor pluviometra en la parte este de la isla.

Causas bsicas de las diferencias

2) Ms tierras llanas para cultivos en el este de la isla, lo cual retras la intervencin humana en las laderas y montaas. 3) Ausencia por varios siglos de una industria azucarera en gran escala en Repblica Dominicana, lo que hizo que la explotacin del bosque para el uso de lea fuera ms tarda. 4) Cambio en el modelo econmico en los ochenta, que transform el contenido de la ruralidad en Repblica Dominicana. 5) Poltica deliberada de proteccin de los bosques en Repblica Dominicana a partir de los 60. 6) En las ltimas dos dcadas, la situacin poltica haitiana ha dificultado la implementacin de instrumentos de gestin ambiental y de los recursos naturales que puedan influir positivamente en paliar la degradacin medio ambiental.

Fuente: ODH 2006 con base en: Moya Pons, 1994. McPherson (2003). Diamond, 2005. CARICOM 2002.

302 / CAPTULO VI

vivir en un entorno contaminado, segn reportaron en el Censo 2002. El 74% de los habitantes de Santo Domingo percibe estar cerca de una fuente de contaminacin, y lo mismo opina el 70% de los censados en el Distrito Nacional y San Cristbal. Tambin el 67% de las provincia Duarte y Monte Plata y el 66% de Independencia y Snchez Ramrez. Llama la atencin que, a excepcin de Santo Domingo y San Cristbal, la poblacin de las dems provincias identificadas como ms contaminadas por el informe de la SEMARN estn entre las que tienen una menor percepcin de contaminacin. El 66% de los hogares dominicanos afirma vivir cerca de alguna fuente de contaminacin ambiental, segn el Censo 2002. El problema de calidad ambiental que ms ampliamente se percibe es el ruido, identificado como un problema de contaminacin por el 30% de los censados. En segundo lugar est la basura, seguida de las aguas estancadas y las caadas14 (Cuadro VI.2). En algunas provincias, como en Espaillat, Salcedo, Duarte y Pedernales, las granjas y pocilgas se encuentran entre los tres primeros lugares. Es interesante sealar que las bombas de gasolina no se perciben como una fuente de contaminacin de importancia (menos de un 1% de las personas encuestadas las seala como tal). Sin embargo, las fugas de hidrocarburo y los vapores que se emiten desde los tanques soterrados de las bombas de gasolina afectan a los recursos de agua subterrnea y la calidad del aire, respectivamente (Anexo VI.4). Aunque los problemas de contaminacin identificados por la poblacin en censos y encuestas representan problemas reales, no es posible establecer cuantitativamente la magnitud y la fuente de la contaminacin ambiental en un territorio a partir de estas percepciones. Los principales y ms peligrosos contaminantes ambientales no pueden determinarse con los sentidos.

Grfico VI.1

Porcentaje de hogares que percibe vivir cerca de fuentes de contaminacin, por provincia, 2002
45% 50% 55% 60% 65% 70% 75% 80%

40% SD DN SC Dua MP Ind SRam Az Bao Bar PP HM LV Per MTS MN Sam Esp LA SPM ES MC SJ Ped SJO Stgo Val Daj Sal LR EP SRod

74% 70% 70% 67% 67% 66% 66% 65% 65% 65% 64% 63% 63% 63% 62% 62% 62% 61% 61% 61% 60% 60% 60% 59% 59% 59% 58% 56% 56% 55% 54% 53%

Fuente: ODH/PNUD en base a Censo 2002

Debido a que en el pas no existen sistemas ni redes de monitoreo de calidad ambiental, que permitan establecer de manera precisa las condiciones del ambiente a travs del tiempo, es imposible evaluar tendencias,

CAPTULO VI / 303

Porcentaje de hogares que declararon sufrir Cuadro VI.2 de contaminacin en el Censo 2002, segn tipo de contaminacin
Tipo de contaminacin
Ruido vehculos Basura Aguas estancadas Caada Msica alta Pocilga-granja Ruidos fbrica o taller Ruidos planta Humo o gases Desechos fbrica Envasadora Bomba gasolina Ninguna contaminacin % de hogares con al menos una fuente de contaminacin
Fuente: Censo 2002

% de hogares que declararon sufrir de este tipo de contaminacin

30 19 16 14 12 7 4 4 3 1 1 1 34 66

ciones de tres parmetros bsicos (DBO16, coliformes fecales y amonaco) en los ros Yaque del Norte, Ozama y Yuna indican que stos no cumplen con los niveles mnimos establecidos en las Normas Ambientales de Calidad de Agua y Control de Descargas establecidas por la SEMARN para aguas clase A o B (destinadas al consumo humano, riego o usos recreativos), y ni siquiera cumplen con las normas para aguas clase C (cuyo nico uso aceptable es la navegacin) en algunos tramos.17 La calidad del agua en las costas dominicanas es un punto de preocupacin. La cobertura de tratamiento de las aguas residuales es inferior al 7%, lo que implica que casi la totalidad de las aguas residuales se vierten, a los ros, al subsuelo o al mar, con todos los contaminantes fsicos, qumicos y biolgicos que adquiere el lquido por el uso humano cotidiano. Esta carga contaminante y de sedimentos viaja a travs de los ros e impacta tambin la calidad del agua en las playas, afectando la actividad turstica.

El 66% de la poblacin nacional afirma vivir cerca de alguna fuente de contaminacin ambiental.

riesgos o el simple cumplimiento de la normativa vigente.

Calidad de agua
La contaminacin hdrica tiene implicaciones sociales y ambientales: encarece el abastecimiento de agua para consumo humano al requerir mayores niveles de tratamiento; expone a la poblacin a enfermedades por consumo, contacto directo o a travs de los alimentos, e impide el desarrollo normal de la fauna y flora en los ecosistemas acuticos y de riberas. En general, la calidad del agua afecta principalmente a mujeres, nios y nias, tanto por su vulnerabilidad a diferentes infecciones como por la responsabilidad que la sociedad asigna a las mujeres sobre la salud de todas las personas del hogar. En el pas no existe un sistema de monitoreo de la calidad del agua15. Algunas medi-

Calidad de aire
Hay menos informacin histrica y sistemtica sobre la calidad del aire de la que existe acerca de la calidad del agua. En la mayora de las ciudades del pas no se han hecho mediciones de inmisin18, por lo que se dispone solamente de datos aislados de emisiones de algunas fuentes fijas. El hecho de que las infecciones respiratorias agudas han superado a las enfermedades diarricas como principal causa de morbi-mortalidad en distintos momentos y localidades en los ltimos aos, puede considerarse como evidencia indirecta del impacto de las emisiones y del deterioro de la calidad del aire en Repblica Dominicana. En el captulo IV se constat que las enfermedades respiratorias son la segunda

304 / CAPTULO VI

causa de muerte y la principal causa de consultas en la poblacin general por regiones de salud. Tambin es una seal de preocupacin la alta incidencia de alergias, asma y enfermedades de la piel en ciertas localidades del pas19. En las mediciones realizadas por Abt Associates (2001) en Haina, Santo Domingo y Santiago, se encontr que la cantidad de partculas en el aire de dimetro menor a 2.5 20 (PM 2.521) estuvo, consistentemente, por encima de los valores recomendados por las normas de Calidad de Aire22. Un material particulado tan fino (PM2.5) provoca problemas respiratorios agudos y crnicos, y representa un alto riesgo para la salud pblica.

mientos era de apenas un 56% en 200224. En algunos municipios, como Salcedo y Saman, la cobertura reportada es de tan solo un 30%. Esta situacin se explica en parte por el hecho de que los ayuntamientos tienden a brindar el servicio de recoleccin slo a los centros urbanos dentro de sus municipios, mientras que los residuos de las zonas rurales son quemados o arrojados a ros y caadas. Independientemente del esfuerzo que puedan hacer los ayuntamientos, el manejo de los residuos slidos es tambin una responsabilidad ciudadana, como en la reutilizacin y reciclaje de materiales que pueden ser aprovechados (Recuadro VI.4). El mtodo de disposicin final ms comnmente empleado en el pas es el de vertederos. Estos son, con la excepcin de Duquesa en Santo Domingo, simples depsitos de basura a cielo abierto, sin ningn control ambiental. La falta de controles ambientales convierte a los vertederos en fuentes de contaminacin del agua, el suelo y el aire. Las aguas superficiales se contaminan por escorrenta directa y por la prctica comn de colocar los vertederos a orillas de ros y arroyos o en caadas, de manera que las lluvias arrastran los desechos. Adems, se contaminan las aguas subterrneas por la infiltracin de lixiviados25, que tambin contaminan el suelo. Los vertederos no controlados son propensos a incendios, tanto espontneos como provocados por sus operadores para maximizar el uso del espacio. Frecuentemente, son reportados por los medios noticiosos dominicanos incendios en los vertederos de Rafey (Santiago) y Haina (Bajos de Haina), que ocasionan significativas molestias y problemas de salud a las poblaciones circundantes. En el caso de Duquesa, el vertedero del

Residuos slidos
La gestin de residuos slidos no peligrosos es una funcin de los ayuntamientos municipales, la cual se cumple con poco apego a las normas nacionales de carcter ambiental. Existen pocos estudios realizados en el pas sobre la generacin y caracterizacin de residuos. Entre los ms recientes, se encuentra el realizado para el Ayuntamiento del Distrito Nacional por la Agencia Internacional de Cooperacin Japonesa (JICA). Dichos estudios establecieron que las tasas de generacin de residuos slidos per cpita por da para el Distrito Nacional, eran los siguientes, en promedio: 1.05 kg/hab/d, para sectores de altos ingresos; 0.82 kg/hab/d, para sectores de ingresos medios, y 0.59 kg/hab/d, para sectores de bajos ingresos. Estos resultados son comparables con los de lugares con un Producto Interno Bruto (PIB) per cpita ms alto que el de Repblica Dominicana, como Venezuela y algunas ciudades de Estados Unidos.23 En el pas la cobertura de servicio de recogida de basura por parte de los ayunta-

No existe un sistema de monitoreo de la calidad del agua ni de tratamiento de las aguas residuales

CAPTULO VI / 305

Recuadro VI.4

El manejo de la basura, una responsabilidad ciudadana

El empoderamiento para tratar la basura Independientemente de que la gestin de residuos es una responsabilidad de los gobiernos municipales, la generacin de residuos es una responsabilidad de cada persona y de las empresas. El lema de la gestin de residuos moderna es Reducir, Reutilizar y Reciclar, conocidas como las tres R. Slo un esfuerzo individual puede hacer posible la implementacin de este lema. Es cuestin de decisiones y compromisos individuales el generar menos residuos por persona (por ejemplo: usar menos envolturas y menos utensilios desechables); la reutilizacin es igualmente una decisin individual, muchas de las cosas que botamos an tienen posibilidad de uso; en el caso del reciclaje es necesario que exista un mercado para el material reciclado y es preferible que haya una estructura municipal para facilitar el proceso, pero an en este caso es posible hacer un esfuerzo individual, ya que en el pas, y particularmente en el rea metropolitana de Santo Domingo, existe un amplio mercado para productos reciclables (vidrio, plstico, papel y cartn). Cada tonelada de residuos que termina en un vertedero es un desperdicio de recursos (materia y energa) que se desechan a veces por desconocimiento, pero mayormente por no tener un compromiso real con los objetivos de conservacin ambiental y desarrollo sostenible.

Uno de los principios fundamentales establecidos en la ley dominicana sobre medio ambiente es el de la corresponsabilidad. En su artculo 5, establece que es una responsabilidad del Estado, de la sociedad y de cada habitante del pas proteger, conservar, mejorar, restaurar y hacer un uso sostenible de los recursos naturales y el medio ambiente. Tambin plantea de manera especfica la responsabilidad de eliminar los patrones de produccin y consumo no sostenible. Pero ste es un principio que no puede ser impuesto, sino que tiene que ser comprendido y asumido por cada persona en cada una de sus actividades diarias. Uno de los ms claros ejemplos de esto es el tema de la gestin de residuos slidos (basuras). Un estudio realizado en el Distrito Nacional ha medido la generacin promedio de residuos en los hogares en 0.82 kg de residuos por persona por da (los hogares ms ricos generan por lo menos el doble de residuos que los hogares ms pobres, en algunos casos hasta 3 veces ms). Asumiendo este nmero como aproximadamente representativo de las familias de Santo Domingo, el rea metropolitana genera, slo en residuos de origen domstico (sin incluir comercios, oficinas e industrias), 2,460 toneladas diarias de residuos, que equivale a 900,000 toneladas en un ao. Para poner este nmero en perspectiva, tomado la densidad promedio medida en el mismo estudio mencionado, esta cantidad de residuos equivaldra a una loma de basura de tres pisos de altura en un rea equivalente a la del Jardn Botnico (slo en un ao!).
Fuente: ODH/PNUD en base a JICA y ADN 2006

Gran Santo Domingo, a mediados de los aos 90 el basurero que operaba all fue mejorado con apoyo del gobierno japons. Se cubri la parte del vertedero que ya no se encontraba en operacin, se instalaron ductos para ventilar los gases y se dise un plan de explotacin del espacio restante. Actualmente en Duquesa se hace compactacin y cobertura diaria de residuos, pero no se manejan adecuadamente los lixiviados, ni el aprovechamiento de los gases. El vertedero de Duquesa se caracteriza, adems, por recibir diariamente la visita de unos 200 buzos, que buscan mercancas (metales, botellas, plsticos) en las montaas de basura para luego venderlas. (Recuadro VI.5). En cuanto a la gestin de residuos peligrosos, la responsabilidad recae sobre el generador del residuo, siendo la SEMARN el organismo responsable de establecer las normas y fiscalizar su cumplimiento. En el pas existen muy pocas facilidades para el

tratamiento y disposicin de residuos peligrosos. Las empresas que por compromisos internacionales deben de cumplir con las normas de pases desarrollados (principalmente de Estados Unidos) exportan algunos de sus residuos hacia esos pases y entregan otros a las empresas autorizadas para manejarlos por la SEMARN. Sin embargo, como en los dems casos de la gestin ambiental, hay poca informacin disponible y muchas debilidades en el seguimiento y fiscalizacin. Las implicaciones en la salud humana del mal manejo de los residuos peligrosos son severas, y por lo general, crnicas, de manera que los efectos se evidencian tras muchos aos de exposicin a niveles relativamente bajos de contaminacin. En el pas existen pocos casos documentados: el de los nios y nias del barrio Paraso de Dios, en Haina, y la contaminacin por pesticidas en Constanza, son de los que ms han tenido eco en la opinin pblica. En el primer caso26, un estudio realiza-

306 / CAPTULO VI

do por el Instituto Blacksmith27 ha identificado que la zona de los Bajos de Haina est entre las 10 ciudades del mundo ms contaminadas. La contaminacin se debe a la gran cantidad de plomo presente en el aire y en el subsuelo, legado de la industria Metaloxa que recicl bateras de automvil entre 1979 y 1999. Un estudio hecho en 1997 despus del cierre de la planta mostr que 9 de cada 10 nios y nias de la zona tenan una concentracin de plomo en la sangre superior a la mxima recomendada por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS). Las consecuencias van desde la muerte por envenenamiento a nacimientos con deformidades. Aunque han pasado siete aos desde que se cerr Metaloxa, cientos de nios y nias nacidos por aquellas fechas presentan elevados ndices de plomo en la sangre, lo cual ha provocado en ellos secuelas fsicas y mentales irreversibles. En el caso de Constanza28, un diagnstico realizado por la compaa consultora

Internacional Resources Group (IRG), la Agencia de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID) y la Subsecretara de Suelo y Agua, dependencia de la Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales, determin que la cuenca alta del ro Tireo est altamente contaminada por la presencia de nutrientes, turbidez, bacterias y parsitos, factores provocados por el uso de abonos; estircol de vaca y puerco; basura, aguas servidas, gallinaza y pesticidas, entre ellos Carbofurn, cuyo uso est prohibido en vista de su alta toxicidad. Esta contaminacin provoca enfermedades gastrointestinales. Las causas principales de la contaminacin son: sistemas de infiltracin de excretas deficientes, letrinas mal ubicadas y mal diseadas, degradacin de la capacidad de infiltracin de agua, deforestacin y un conflicto entre el uso de agua para riego y la destinada al consumo humano, situacin que se agrava por existir en el rea una infraestructura ineficiente, deficiente e insuficiente.

Recuadro VI.5

Buzos del vertedero Duquesa: un claro ejemplo de falta de oportunidades

La administracin del vertedero de Duquesa, adems de permitir el trabajo inseguro dentro de las instalaciones, ha creado un ambiente de inseguridad en las comunidades que le rodean. Segn relatos de estudiantes universitarios que realizaban una investigacin sobre las condiciones de vida en un batey prximo al vertedero, las personas que habitaban all mostraron temor a ser entrevistados/as e incluso llegaron a afirmar que haban recibido instrucciones de la empresa de no dar declaraciones de ningn tipo a ninguna persona externa a la comunidad. El trabajo de los buzos del vertedero Duquesa es la consecuencia de la exclusin social, la falta de oportunidades y la falta de estructura de manejo de desechos. Diariamente, estos hombres se enfrentan a montaas de basura en donde hurgan por conseguir las mejores mercancas para luego venderlas. Adems de los riesgos para su salud, tambin se exponen a la violencia producto de la competencia con los dems buzos por los desechos de mayor valor. Mientras los hombres recogen los desechos de ms valor en el mercado de reciclaje (metales, vidrio, cartn, plstico) las pocas mujeres que bucean en la basura recogen las cosas de menos valor (ropas, cortinas, zapatos). Las que no se dedican a la labor de buzo establecen negocios de venta de comida en el vertederoc.

Segn un artculo del peridico El Caribea, solamente al vertedero de Duquesa acuden diariamente alrededor de 200 hombres a buscarse el pan de cada da. Estos buzos son empujados por la exclusin social y la falta de oportunidades a vivir de la basura, en bsqueda de un mejor nivel de vida. Hay que destacar que la labor de estos buzos constituye el primer eslabn de un ciclo de reciclaje que finaliza con la utilizacin de estos desechos en las grandes industrias que utilizan estos materiales (metales, vidrios, cartn, plstico). Sin embargo, los buzos corren ms riesgos y reciben la menor proporcin de las ganancias que deja el negocio del reciclaje. El vertedero de Duquesa recibe desechos provenientes del Distrito Nacional y la provincia de Santo Domingo. Segn declaraciones del sndico del Ayuntamiento de Santo Domingo Norteb, este vertedero recibe alrededor de 3,500 toneladas de desechos slidos por da. Duquesa, a diferencia de los dems vertederos en el resto del pas, es administrado por una compaa privada. Sin embargo, se siguen evidenciando ineficiencias en el manejo de los residuos, y se permite la realizacin de trabajo inseguro de cientos de buzos en el vertedero.
Notas: a Rojas 2007 b Ibidem c Canela 2005.

CAPTULO VI / 307

Ya no existe el cauce del ro porque en las zonas de El Paragua, donde nace el afluente, y a lo largo del ro comprendido entre las comunidades Suriel, Montellano, Asetilla y Tireo, los agricultores no han respetado los treinta metros de distancia que establece la Ley 64-00 y han ocupado el cauce, en el que han dispuesto sembrados y colocado bombas de extraccin de agua, uso de ganadera en la parte alta de la cuenca, arrojo de desperdicios txicos, basura y otros agregados de alta contaminacin, razn por la que las especies acuticas han desaparecido totalmente. El Cuadro VI.3 muestra resultados de un estudio reciente de la SEMARN acerca del contenido de residuos de plaguicidas29 en el ro Tireo, municipio de Constanza. Estas mediciones puntuales encontraron concentraciones muy por encima de los lmites establecidos en las normas de agua dominicanas, y meses despus, otro equipo de la Secretara tom muestras en los mismos lugares, encontrando que los resultados estuvieron por debajo de los lmites permisibles. Estudios ms recientes de la SEMARN en 200730 han determinado que en el pas la venta y uso de los Contaminantes Orgnicos

Persistentes (COP) en plaguicidas no existe de manera legal y estn excluidos oficialmente del mercado agrcola nacional. A pesar de las disposiciones con relacin a los COP y las variaciones en las mediciones que pueden explicarse por muchas razones, el punto fundamental es que sin monitoreo continuo no es posible conocer la magnitud real de los problemas ambientales ni sus impactos en la poblacin.

En resumen
La cobertura boscosa ha mejorado en los ltimos 40 aos, debido a la poltica represiva de proteccin a la foresta por varias dcadas, al subsidio de gas licuado de petrleo, al crecimiento industrial, al cambio en el modelo econmico, a los programas de reforestacin y a la expansin de las reas protegidas. Se mantiene la amenaza de los incendios forestales, que evidencia los limitados recursos pblicos frente a este problema. Tampoco se ha logrado una gobernanza del bosque basada en el empoderamiento de la poblacin, sino que se sustenta en el uso de la represin. En general, la poblacin dominicana percibe vivir cerca de una fuente de contaminacin; sin embargo, no es posible determinar cuantitativamente la magnitud y la fuente de la contaminacin ambiental en un territorio a partir de estas percepciones. Hay algunos indicadores parciales que sealan problemas de contaminacin en las aguas; por ejemplo: se sabe que menos del 7% de las aguas servidas son tratadas, lo que impacta el subsuelo, los ros y las costas; no hay mediciones sistemticas de la calidad del aire, aunque sus efectos se registran a travs de las enfermedades respiratorias. El manejo de los residuos slidos es inadecuado en casi todos los municipios del pas, habiendo poca participacin y educacin ciudadana para el manejo de la basura. En general, se puede afirmar que la

Cuadro VI.3
Estaciones de monitoreo
Cruz de Cuaba

Resultados de una medicin de restos de plaguicidas en las aguas de la cuenca de Tireo, Constanza, 2005
Pesticida presente en las muestras
Endosulfan Sulfate Carbofuran

Tipo
Organoclorado Carbamato Organoclorado Organoclorado Organoclorado Organoclorado Organoclorado Organoclorado

Valor encontrado
0.018 1.200 0.370 0.230 0.190 0.015 0.015 0.490

Lmite
0.011 0.900 0.006 0.005 0.010 0.006 0.005 0.011

Ro Tireo, sobre el puente

Endosulfan I Endosulfan II Endosulfan Sulfate

Tireo despus del Arroyo Caf

Endosulfan I Endosulfan II Endosulfan Sulfate

Fuente: Subsecretara de Suelos y Agua, SEMARN, Agosto 2005

308 / CAPTULO VI

ausencia de sistemas de monitoreo no permite establecer la evolucin de la calidad ambiental, situacin que deber resolverse en el futuro inmediato.

destinados a la preservacin y mejoramiento del medio ambiente; adems de favorecer la cogestin de las reas protegidas.

Las UGAM

VI.2.2 El nuevo marco legal-institucional ambiental: eficacia de los instrumentos de gestin

En agosto del ao 2000, se promulg la Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales (Ley 64-00), primera ley marco nacional que agrupa en un solo documento todos los principios a ser adoptados con respecto a los recursos naturales, los ecosistemas y la calidad ambiental. A raz de su promulgacin, se cre la Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARN)31, cuya estructura es resultado de la evolucin de varias instituciones que previamente operaban de manera independiente y que pertenecan a instancias distintas (Cuadro VI.4). Otras instituciones32 fueron adscritas a la SEMARN y aunque mantienen su identidad, personera jurdica y cierta autonoma presupuestaria, deben coordinarse con la Secretara.

La creacin de las Unidades de Gestin Ambiental Municipal (UGAM) implica el reconocimiento de la potestad y necesidad de que los poderes municipales emitan ordenanzas y normativas (coherentes con la legislacin nacional vigente) relacionadas con la calidad ambiental de los espacios de gestin que les corresponden. A la fecha, ms de 60 UGAM han sido formalmente constituidas, aproximadamente el 80% de ellas con apoyo tcnico de la SEMARN (Mapa VI.2). En el Anexo VI.5 se registran las resoluciones que a finales de 2006 haban emitido ocho municipios.

Nuevos instrumentos
La Ley 64-00 establece una serie de instrumentos que procuran la incorporacin de la variable ambiental a las polticas y programas de desarrollo, tanto pblicos como privados, a travs de procesos de Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) y Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE). El proceso de evaluaciones de impacto ambiental est asociado a un sistema de autorizaciones que son requeridas por ley para toda obra, proyecto o actividad que se realice en territorio dominicano y que pueda afectar negativamente al medio ambiente. La SEMARN public en 2001 el reglamento del sistema de permisos y licencias ambientales35 , el procedimiento para la EIA de proyectos nuevos y el procedimiento para la EIA de instalaciones existentes. En el periodo 2002-2005, la SEMARN conoci 1,304 proyectos nuevos, mientras que en el mismo perodo apenas 374 instalaciones existentes36 iniciaron el proceso de puesta en cumplimiento solicitando su permiso ambiental (Cuadro VI.5).

El 66% de los hogares dominicanos afirma vivir cerca de una fuente de contaminacin ambiental

Nuevas creaciones
La Ley 64-00 manda a crear algunas instancias nuevas para gestionar la calidad ambiental y los recursos naturales. La primera de stas es el Sistema Nacional de Gestin Ambiental y de los Recursos Naturales, que establece las normas, recursos, programas e instituciones del sector pblico en lo relativo al medio ambiente y los recursos naturales33. Adems, se crea el Consejo Nacional Ambiental y el Fondo Nacional para el Medio Ambiente y los Recursos Naturales, ninguna de las cuales opera an. Un aspecto importante a destacar de la Ley 64-00 es que propicia la integracin de la sociedad civil y de las organizaciones comunitarias en los planes, programas y proyectos

CAPTULO VI / 309

Mapa VI.2

Municipios con UGAM registradas en la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARN), 2006

La Ley 64-00 sobre medio ambiente favorece la cogestin de las reas protegidas

Tiene UGAM No tiene UGAM

Fuente: ODH, 2006; con base en Direccin de Proteccin Ambiental, Subsecretara de Gestin Ambiental, SEMARN, 2006

La Ley de Medio Ambiente tambin manda la elaboracin de normas tcnicas para establecer los parmetros de emisin y vertido a determinados medios, y/o establecer criterios ambientales para la operacin de determinadas facilidades. Actualmente, hay catorce normas vigentes que marcan la

primera referencia de parmetros de calidad ambiental en el pas, establecidos de forma coherente entre s gracias al marco general de la Ley 64-00 (Anexo VI.6). La formulacin de la ley, los reglamentos e instrumentos creados han sido elaborados de manera participativa, involucrando a la sociedad en general en la discusin de los borradores. Sin embargo, esa participacin no ha sido homognea: las empresas grandes y medianas, especialmente aquellas ms orientadas a actividades internacionales como filiales o suplidoras, son las que ms se han vinculado a las normas y estndares ambientales. En el caso de la sociedad civil, la participacin de las universidades y de las ONG ha sido productiva e importante; pero las organizaciones comunitarias de base han participado slo ocasionalmente y la sociedad civil no organizada prcticamente no ha participado. Esto evidencia una falta de empoderamiento de la poblacin con su entorno, el cual puede ser consecuencia de la falta de informacin y la falta de concien-

Cuadro VI.4

Instituciones asimiladas dentro de la Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARN)
Institucin de la cual fue formada
Instituto Nacional de Proteccin Ambiental (INPRA) Direccin Nacional de Parques, Direccin de Vida Silvestre (SEA) Direccin General de Foresta, Instituto Nacional de Recursos Forestales (existi por ley durante menos de tres meses) y el Consejo Nacional Tcnico Forestal (CONATEF) Direccin de Pesca (SEA), aunque en 2005 vuelve a pasar a depender de la SEA, en virtud de la Ley de pesca. Oficina para la Proteccin de la Corteza Terrestre (SEOPC); asume parte de las funciones del INDRHI Departamento de Inventario de Recursos Naturales (SEA)

Subsecretara actual
De Gestin Ambiental De reas Protegidas y Biodiversidad De Recursos Forestales

De Recursos Costeros y Marinos De Suelos y Aguas De Educacin e Informacin Ambiental

310 / CAPTULO VI

Nmero de proyectos ingresados a la Subsecretara de Gestin Cuadro VI.5 Ambiental para tramitacin de autorizacin ambiental correspondiente, 2002-2005
Tipo de proyecto
Turstico Urbanstico Minero Expendio de combustibles Infraestructura Energtico Agropecuario Industrial Vas y transporte Hidrulicos Miscelneos Total Proyectos nuevos Instalaciones existentes

2002
32 75 52 85 44 19 7 31 9 5 2 361 314 47

2003
57 69 112 38 47 16 15 67 17 11 34 483 384 99

2004
75 67 62 44 28 16 18 68 10 2 44 434 336 98

2005
42 56 49 37 12 15 23 73 6 2 63 378 248 130

teccin ambiental es de un 0.41% del gasto del gobierno central; la cual disminuy en 2006 en trminos nominales pero que en trminos reales lo viene haciendo desde 2002 (Cuadro VI.6). Por su parte, el gasto institucional de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales es el 0.87% del gasto total del gobierno central (Cuadro VI.7). Estas cifras prricas contrastan con la funcin de velar por el control ambiental de la actividad productiva y la gestin de los recursos naturales y la biodiversidad en todo el territorio nacional. Pases como Costa Rica invierten un 0.64% de su PIB en gestin y proteccin ambiental, mientras Repblica Dominicana invirti como media entre 2002 y 2006 tan slo el 0.11% del PIB (Cuadro VI.8)37. A manera de comparacin, el presupuesto asignado a la proteccin del medio ambiente en los ltimos tres aos ha sido en promedio un 6.4% del presupuesto asignado a la Presidencia de la Repblica, y aproximadamente un 26.1% del presupuesto asignado

Fuente: Subsecretara de Gestin Ambiental, SEMARN

cia de la importancia de los recursos naturales en la determinacin de su situacin de bienestar. En el captulo II se hace un anlisis ms detallado de las formas de empoderamiento social de la poblacin en Repblica Dominicana. En todo caso, esto requiere una mayor investigacin, que trasciende las posibilidades de este informe.

Cuadro VI.6
Gasto
En pesos corrientes En pesos de 2001

Gasto en la proteccin del medio ambiente y los recursos naturales, 2001-2006 (clasificacin funcional)
2001
353 353 0.56% 0.10%

2002
436 414 0.59% 0.11%

2003
581 433 0.63% 0.12%

2004
883 435 0.60% 0.11%

2005
1,149 543 0.61% 0.13%

2006
870 395 0.41% 0.09%

Como % del gasto total del gobierno central Como % del PIB

Fuente: ODH/PNUD en base a Secretara de Estado de Hacienda y BCRD

Gestin nacional versus recursos necesarios

El escenario de gestin participativa y responsable planteado por la Ley 64-00 se opaca por las limitaciones existentes en trminos de planificacin y fiscalizacin de la SEMARN. Actualmente, las principales debilidades de la gestin ambiental pblica estn asociadas, sobre todo, a las limitaciones de recursos para el monitoreo, la fiscalizacin, la educacin y comunicacin ambiental. La asignacin presupuestaria destinada a la pro-

Cuadro VI.7
Gasto

Gasto de la Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales, 2001-2006 (clasificacin institucional)
2001
1,020 1,020 1.52% 0.28%

2002
1,117 1,062 1.46% 0.28%

2003
1,464 1,092 1.61% 0.29%

2004
1,617 796 0.97% 0.21%

2005
2,180 1,030 1.13% 0.25%

2006
2,044 927 0.87% 0.20%

En pesos corrientes En pesos de 2001 Como % del gasto total del gobierno central Como % del PIB
Fuente: ODH/PNUD en base a BCRD

CAPTULO VI / 311

Gasto pblico en proteccin Cuadro VI.8 ambiental, como porcentaje del PIB, diferentes pases
Pas /Ao
Rep. Dom. Costa Rica Honduras El Salvador Reino Unido

Perodo de estimacin
2002-2006 2000 1999-2003 1999-2003 2004

Porcentaje del PIB

0.11% 0.64% 0.45% 0.04% 0.50%

Fuente: ODH 2006, con base en: www.stp.gov.do; Barrantes, 2002; Senz et. al., 2005; y www.statistics.gov.uk. Consultados en Noviembre 2006

La Ley 266-04 otorga a la Secretara de Estado de Turismo funciones que son competencias de la SEMARN

a las Fuerzas Armadas38. Debe tomarse en cuenta que dentro del presupuesto de la SEMARN ms del 50% corresponde al presupuesto del Instituto Nacional de Recursos Hidrulicos (INDRHI) y se dedica a la infraestructura de riego del pas, no a la proteccin y gestin ambiental39. Esto es un indicador de que la gestin medio ambiental an no es considerada prioritaria en trminos de planificacin y ejecucin de polticas. Adems, an no se cumple a cabalidad lo relativo a la incorporacin de la gestin ambiental a la gestin gubernamental de manera transversal. La Ley 64-00 plantea que las consideraciones ambientales deben estar incorporadas al sistema nacional de planificacin, y adicionalmente manda que las polticas, planes y programas pblicos sean sometidos al proceso de evaluacin ambiental estratgica.

que la bsqueda de oportunidades comerciales no vaya en detrimento de la calidad ambiental. El incumplimiento de los captulos normativos de este tratado implica la posibilidad de sanciones comerciales de hasta 15 millones de dlares y en ltima instancia la separacin del tratado. Las limitaciones presupuestarias restringen la capacidad de respuesta de la SEMARN y sus posibilidades reales de fiscalizar adecuadamente el marco normativo vigente. Desde el punto de vista ambiental, el tratado representa una oportunidad para mejorar la fiscalizacin de la normativa vigente e incorporar ms recursos y vigilancia al cumplimiento de la norma ambiental (Anexo VI.7).

Mensajes contradictorios
Adems del tema presupuestario, la carencia de una poltica ambiental real de Estado se evidencia en otros aspectos. A pesar de lo planteado por la Ley 64-00, recientemente se emiti la Ley 266-04, que otorga a la Secretara de Estado de Turismo (SET) funciones que son competencia de la Secretara de Estado de Medio Ambiente. El aspecto ms contradictorio de esta ley est en el artculo 8, el cual indica que: La Secretara de Estado de Turismo ser la nica institucin con facultad para otorgar los permisos operacionales, ambientales o de cualquier otra ndole correspondientes a la instalacin de cualquier proyecto turstico o ecoturstico que se vaya a desarrollar en cualquier rea del pas que no sea rea protegida y de efectuar las evaluaciones de impacto ambiental correspondientes a los proyectos tursticos o ecotursticos a desarrollarse en cualquier rea del pas que no sea rea protegida, mediante el correspondiente estudio efectuado por tcnicos o consultores, pblicos o privados, elegidos y contratados por ella.

DR-CAFTA y medio ambiente

La capacidad de gestin efectiva del medio ambiente es particularmente preocupante frente a la entrada en vigencia de un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y Centroamrica, en el cual, entre otras cosas, Repblica Dominicana explicit su intencin de fiscalizar adecuadamente su marco normativo ambiental para garantizar

312 / CAPTULO VI

Este artculo contradice la Ley 64-00, estableciendo una clara intencin poltica de priorizar el desarrollo turstico por encima de la proteccin ambiental. Es una negacin explcita de la funcin rectora transversal de la SEMARN, evidenciando que en la esfera poltica no hay un compromiso real con la inclusin de las consideraciones ambientales en todos los aspectos del quehacer estatal. La naturaleza de la Secretara de Estado de Turismo es principalmente de promocin y apoyo, no de rectora, como es el caso de Medio Ambiente. Por otro lado, la SEMARN es la que est facultada para establecer los estndares ambientales que rigen todas las instalaciones productivas en el territorio nacional. La Secretara de Estado de Turismo debera actuar como un aliado de la Secretara de Medio Ambiente, en la medida en que sta es la encargada de preservar la base sobre la cual se sustenta la mayor parte del turismo que recibe Repblica Dominicana: sus recursos naturales y la belleza escnica.

Sin embargo, las debilidades institucionales, la falta de recursos y una concepcin limitada de la sostenibilidad han imposibilitado que los ms pertinentes instrumentos de gestin ambiental previstos en la legislacin sean implementados con efectividad. La ley supuso la creacin de las Unidades de Gestin Ambiental Municipal (UGAM), que todava no estn ejerciendo plenamente sus funciones, pero que tienen un gran potencial en particular con la nueva Ley de Municipios (176-07). En general, la gestin ambiental ha carecido de recursos presupuestarios y con la entrada del Tratado del Libre Comercio con Estados Unidos y Centroamrica se abre una oportunidad para fiscalizar mejor la normativa vigente. Hay que destacar que existe una tensin permanente entre la actividad del turismo, que la mayora de las veces ha hecho un uso irresponsable de los recursos naturales, y el manejo ambiental que intenta establecer normas y regulaciones. En efecto, como se destac en el Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005, el turismo es el sector que ha presentado el mayor dinamismo; sin embargo, el crecimiento acelerado sin orden y sin la debida planificacin, ha provocado una serie de externalidades negativas en los recursos naturales. Entre las causas principales estn un desarrollo del turismo concentrado en las costas, con un predominio de los hoteles de gran tamao, facilidades tursticas concebidas a espaldas de las comunidades y de la cultura nativa, con playas privatizadas y escasa regulacin estatal. Muchos hoteles se construyeron sin respetar las normas ambientales y teniendo un manejo inadecuado de los desechos lquidos y slidos. El Estado no slo no ha sabido imponer el respeto de la ley, sino que en algunos casos ha sido cmplice al otorgar permisos y hasta vender bienes pblicos como las playas.

Hay que destacar que existe una tensin permanente entre la actividad del turismo y el manejo ambiental que intenta establecer normas y regulaciones

En resumen
El marco legal ambiental vigente tiene los atributos necesarios para considerar la dimensin ambiental dentro de una estrategia de desarrollo humano. El inicio de la Ley de Medio Ambiente manifiesta un compromiso poltico con la sostenibilidad, operacionalizado a travs de: La eficiencia: estudios de impacto ambiental, incorporacin de costos ambientales e instrumentos de cumplimiento voluntario. La equidad: garanta de acceso para toda la poblacin al capital natural bsico como el agua. La participacin pblica y la cogestin como una forma inicial de empoderamiento.

CAPTULO VI / 313

VI.2.3 Usos actuales del territorio dominicano: implicaciones para la sostenibilidad

El territorio dominicano est determinado por la condicin de isla y por una orografa escarpada. Estos dos elementos son fundamentales en la definicin de las condiciones climticas y ambientales de las distintas regiones del pas. Ms del 60% del territorio dominicano presenta altas pendientes y suelos con vocacin forestal. Es por esto que, an con el incremento de cobertura registrado en los ltimos aos, apenas el 50% del territorio con vocacin forestal tiene cobertura boscosa. Los usos actuales del territorio no se corresponden con un proceso de ordenamiento ambiental ni con otro tipo de planificacin. El nico elemento de ordenamiento territorial actualmente vigente en Repblica Dominicana es el Sistema Nacional de reas Protegidas (SINAP). El anlisis de la informacin de uso y cobertura es el primer paso para establecer los conflictos actuales y potenciales en el uso del territorio. En el Cuadro VI.9 se presentan los porcentajes de uso y cobertura del territorio de cada provincia en 2003. Cerca del 40% del territorio nacional se dedica a la actividad agrcola. Las provincias con mayor porcentaje de suelo ocupado por la agricultura son: San Pedro de Macors, Valverde y Duarte; mientras que las de menor porcentaje son: el Distrito Nacional, Pedernales e Independencia. Es de sealar que el uso agrcola de la tierra junto con la cobertura boscosa registran la menor diferencia interprovincial de todos los usos y coberturas. En efecto, la diferencia interprovincial en ambos se sita en un 37% con relacin a sus respectivas medias simples, siendo el intervalo de amplitud mayor para el uso agrcola que para la cobertura boscosa. Cabe destacar que en la mayora de los casos las mayores coberturas boscosas estn

asociadas a la existencia de reas protegidas en la provincia. Este es el caso de Monseor Nouel, Pedernales, Saman, Santiago, La Vega, Santiago Rodrguez, San Juan, Azua y San Cristbal. El tercer tipo de cobertura, en cuanto a porcentaje del territorio, son los matorrales. stos pueden ser vegetacin natural o vegetacin secundaria40 en zonas abandonadas o de baja intensidad de uso. Las provincias con mayor porcentaje de su territorio ocupado por matorrales son: Independencia, Bahoruco, Azua, Barahona, Elas Pia, Pedernales y San Juan. En cuanto a cobertura de pasto, las que mayor porcentaje de territorio le dedican son: Mara Trinidad Snchez, Snchez Ramrez y La Altagracia. La extensin de humedales se mantiene igual que en los datos reportados en199641, en apenas un 0.91% del territorio nacional. Finalmente, el 1.6% del territorio es zona poblada, registrando la mayor diferencia interprovincial (un 370% con relacin a la media simple). La nica demarcacin totalmente urbana es el Distrito Nacional, con ms de un 90% de su territorio definido como zona poblada. La provincia de Santo Domingo tiene un 15% de ocupacin urbana, seguida a mucha distancia por La Romana y Santiago con un 3.7%, respectivamente. Mientras que Pedernales, Monte Plata, Elas Pia y El Seibo son las zonas menos pobladas.

Los usos actuales del territorio no se corresponden con un proceso de ordenamiento ambiental ni con otro tipo de planificacin

La Huella Ecolgica
Repblica Dominicana ha experimentado un profundo proceso de urbanizacin. El 63.6% de su poblacin reside actualmente en zonas denominadas urbanas. En general, el Gran Santo Domingo y las ciudades del Cibao Central concentran ms del 50% de la poblacin nacional. Esto implica una serie de demandas de servicios pblicos urbanos, as como patrones de consumo que impac-

314 / CAPTULO VI

Cuadro VI.9
Provincia

Porcentaje del territorio provincial dedicado a cada tipo de uso o cobertura, 2003
Usos y coberturas Agricultura Bosques
38.7% 21.0% 35.1% 27.2% 5.9% 22.4% 26.3% 31.1% 27.9% 34.1% 36.2% 27.9% 23.6% 49.2% 22.3% 51.1% 17.7% 31.1% 49.4% 22.9% 32.9% 26.1% 43.3% 42.7% 53.0% 38.3% 11.7% 27.9% 46.8% 40.5% 20.1% 22.5% 33.4% 36.9% 149.7%

Escasa Humedales Matorrales vegetacin

2.2% 6.1% 2.3% 0.0% 0.0% 0.4% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 3.7% 0.0% 0.4% 0.0% 0.4% 0.9% 1.6% 0.0% 6.3% 9.9% 0.0% 0.0% 0.1% 0.6% 0.3% 0.1% 0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.3% 1.1% 203.6% 880.0% 0.0% 1.5% 0.1% 0.1% 0.1% 0.2% 0.8% 0.0% 0.9% 0.9% 2.2% 0.9% 0.2% 0.1% 0.9% 0.4% 5.7% 0.1% 1.1% 0.8% 0.6% 0.0% 7.9% 0.6% 0.6% 0.0% 0.5% 0.0% 0.7% 0.9% 0.0% 0.0% 0.9% 171.4% 815.5% 31.2% 32.7% 28.9% 18.8% 0.1% 2.1% 1.2% 28.8% 11.3% 6.2% 38.5% 20.5% 14.2% 14.7% 0.4% 7.4% 19.9% 4.8% 26.1% 7.6% 11.3% 12.4% 3.3% 3.5% 5.6% 25.8% 6.8% 2.5% 16.9% 22.7% 6.7% 12.2% 16.1% 77.7% 276.1%

Pasto
0.9% 1.4% 7.0% 7.5% 1.5% 12.2% 16.0% 2.0% 12.6% 12.9% 0.6% 20.8% 12.1% 4.3% 28.9% 4.1% 3.1% 10.6% 3.1% 2.1% 12.7% 4.9% 5.7% 11.7% 4.5% 0.9% 7.5% 27.0% 4.1% 4.5% 5.9% 1.8% 7.9% 91.2% 355.3%

Presas
0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.3% 0.1% 0.0% 0.0% 0.6% 0.0% 0.0% 0.0% 0.5% 0.4% 0.0% 0.0% 2.2% 0.7% 0.9% 0.0% 0.0% 0.2% 237.5% 1193.2%

Zona poblada
0.5% 0.6% 1.2% 0.5% 90.4% 1.1% 0.2% 0.2% 1.6% 0.6% 0.4% 1.0% 3.7% 0.8% 0.6% 1.4% 0.6% 0.2% 0.1% 1.4% 1.6% 1.5% 0.4% 2.7% 0.4% 0.4% 1.8% 0.7% 3.7% 0.4% 14.9% 2.1% 1.6% 370.1% 2098.5%

Sin datos
0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.1% 0.7% 0.5% 0.0% 0.1% 1.0% 0.0% 3.9% 0.2% 0.0% 0.3% 0.0% 0.1% 2.1% 0.5% 1.4% 0.2% 0.1% 1.8% 0.6% 0.1% 0.0% 0.1% 0.1% 0.1% 0.0% 0.3% 0.0% 0.4% 183.1% 866.7%

Az Bao Bar Daj DN Dua ES EP Esp HM Ind LA LR LV MTS MN MC MP Ped Per PP Sal Sam SC SJO SJ SPM SRam Stgo SRod SD Val Total general DI Amplitud

26.4% 36.7% 25.3% 46.1% 1.8% 60.9% 54.9% 37.8% 45.9% 44.1% 18.4% 25.0% 45.6% 30.9% 46.2% 34.8% 51.2% 51.2% 13.5% 53.9% 40.8% 55.0% 37.5% 37.6% 35.6% 34.5% 71.4% 39.6% 27.4% 30.9% 51.8% 61.1% 38.4% 37.0% 174.8%

Fuente: ODH 2007 con datos de SEMARN

tan todo el territorio nacional. Una manera de analizar la magnitud de ese impacto es a travs de indicadores como la Huella Ecolgica, un indicador desarrollado por la Red de Huella Ecolgica Global (Global Footprint Network) en asociacin con la Red de la Agencia Ecolgica Europea, que mide el impacto del consumo de las poblaciones

sobre su territorio (y el impacto de la poblacin humana sobre el planeta)42. Ms especficamente, la Huella mide hasta qu punto la demanda ecolgica de las economas, tanto para suplir recursos como para servir de sumidero, est dentro de las capacidades de la biosfera de suplir dichos servicios. Como frmula econmica, la Huella de una

CAPTULO VI / 315

poblacin es el monto total de tierra biolgicamente productiva y agua necesarias para producir los recursos que dicha poblacin consume43 y absorber los desechos que genera (en funcin de la tecnologa disponible), medida en hectreas por persona44. El Cuadro VI.10 presenta la Huella Ecolgica para un grupo de pases. Se aprecia que los pases desarrollados, en general, tienen mayores Huellas Ecolgicas que los pases en vas de desarrollo, no solo por el volumen de consumo, sino tambin por el volumen de desechos. La densidad poblacional tambin juega un rol importante en la determinacin de la Huella Ecolgica: independientemente del nivel de consumo un territorio podra ajustar la huella ecolgica de sus habitantes si la densidad poblacional es relativamente baja. Aunque este indicador plantea serias consideraciones sobre el crecimiento poblacional del planeta y la capacidad de carga del mismo, el objetivo de este indicador es llamar la atencin sobre la necesidad de fomentar la responsabilidad de los agentes en el consumo, como condicin previa y de

correccin para la sostenibilidad y, por ende, para el desarrollo. La Red de Huella Ecolgica Global estima que en la actualidad se excede en un 20% la capacidad del planeta para suplir la demanda proveniente de la poblacin humana. Equivaldra a decir que la humanidad est cubriendo su sobregiro en el uso de los recursos con la degradacin de su capital natural. En el caso de Repblica Dominicana, la Huella Ecolgica calculada es de 1.6 hectreas por persona, pero la capacidad ecolgica actual, o capacidad de carga, es de slo 0.8 hectreas por persona. La diferencia entre los valores de la capacidad de carga local y la Huella Ecolgica permite conocer el nivel de autosuficiencia del pas. Si el valor de la Huella Ecolgica est por encima de la capacidad ecolgica, el pas presenta un dficit ecolgico; si, por el contrario, la capacidad de carga es igual o mayor a la huella ecolgica, el pas es autosuficiente, siempre teniendo en consideracin las limitaciones del indicador. Por lo tanto, el dficit ecolgico de Repblica Dominicana es de 0.8 hectreas por persona, lo que implica que se requiere el doble del territorio para satisfacer los niveles actuales de consumo que tiene su poblacin. Aunque el indicador es slo una cifra aproximada del impacto de los patrones de consumo de una nacin, y no refleja los complejos procesos reales y diferenciados de consumo segn clases sociales ni detalla los intrincados procesos productivos que se verifican en un territorio, ofrece una idea acerca de la necesidad de superficie para producir lo que se consume, pero, adems, para desechar los residuos de dicho consumo. La relacin entre consumo y sostenibilidad tiene varias aristas. Por un lado, no es

Slo el 1.6% del territorio dominicano es zona poblada, pero se requiere el doble de la capacidad ecolgica actual

Cuadro VI.10

Comparacin de Huella Ecolgica y dficit ecolgico para algunos pases del hemisferio, 2005
Huella Ecolgica (ha/persona)
2.3 2.1 2.0 1.6 1.4 1.3 0.6 1.3 1.2 7.6 9.6

Pas

Capacidad Ecolgica Actual

5.9 9.9 1.5 0.8 0.6 1.3 0.3 1.8 3.5 14.5 4.7

Dficit Ecolgico
3.6 7.8 -0.5 -0.8 -0.8 0.0 -0.3 0.5 2.4 6.9 -4.8

Argentina Brasil Costa Rica Repblica Dominicana El Salvador Guatemala Hait Honduras Nicaragua Estados Unidos Canad
Fuente: Global Footprint Network. 2006

316 / CAPTULO VI

deseable tener una Huella Ecolgica muy baja si sta es un reflejo de pobreza extrema, como es el caso de Haiti, cuya Huella es menos de la mitad de la dominicana. De igual forma, los niveles de consumo de las personas ms ricas no son deseables ni sostenibles desde la perspectiva ambiental. La Huella Ecolgica plantea un serio cuestionamiento sobre cmo puede un gobierno fomentar la responsabilidad y el compromiso de la poblacin sobre el consumo. En otras palabras, cmo incentivar capacidades (libertades) positivas y un empoderamiento ms responsable. Como se sealara anteriormente, la densidad de la poblacin es uno de los principales factores de incremento de la Huella. Esto puede reflejarse al analizar el dficit ecolgico calculado para Haiti, cuya Huella Ecolgica es de apenas 0.6. Sin embargo, su densidad poblacional es tal que el resultado neto es que los recursos de dicho pas resultan insuficientes para sostener a su poblacin actual, sin importar los bajos niveles de consumo que tenga.

ocasionar una actividad minera mal regulada, considrese el hecho de que el aporte al PIB de la totalidad del sector minero en 2006 fue de 5,955.4 millones a pesos corrientes45. Un estudio concluido en ese mismo ao por la SRK Consulting46, empresa contratada por la Secretara de Estado de Industria y Comercio, estableci el pasivo ambiental total de la mina de Pueblo Viejo de la Rosario Dominicana en 87.5 millones de dlares (aproximadamente 2,900 millones de pesos); es decir, el 49% del aporte del sector minero al PIB. Segn la Ley Minera47, los residuos de la actividad minera deben depositarse en terrenos de propiedad del concesionario y las descargas fluidas de las plantas que se arrojen a la atmsfera o a una va fluvial deben purificarse de cualquier sustancia que pueda contaminar el aire o las aguas. Asimismo, los concesionarios tendrn derecho a usar las aguas que discurren libremente por sus concesiones, pero con la obligacin de restituirlas a su cauce, despus de usarlas, adecuadamente purificadas o libres de sustancias nocivas. De comprobarse la contaminacin del aire o las aguas de una regin, la Direccin General de Minera ordenar la paralizacin de la operacin causante. Si el aire o las aguas contaminadas causaren perjuicios a la poblacin, a la agricultura o a la ganadera, el concesionario responsable esta obligado a indemnizar por los daos ocasionados. En el caso de Pueblo Viejo, el Estado dominicano solicit el estudio a la empresa SRK Consulting para que estimara el costo de recuperacin de los daos ambientales y diseara un plan de reubicacin para los pueblos afectados. En la actualidad, despus de que la empresa Barrick Gold adquiriera la mina en 2006, existe un plan para recuperar los daos hechos y evitar futuros daos, que incluye: la reubicacin de dos poblados y la indemnizacin a sus habitantes, la mejora de las plantas de tratamiento, la construccin

Cerca del 40% del territorio nacional se dedica a la actividad agrcola

La minera
Los recursos mineros de Repblica Dominicana incluyen yacimientos metlicos y no metlicos. Al igual que el agua, los recursos minerales son de dominio pblico, y el Estado es responsable de regular su uso mediante el otorgamiento de concesiones de exploracin y explotacin. En trminos generales, la explotacin minera en Repblica Dominicana se realiza en canteras a cielo abierto, con lo cual, en las zonas explotadas, se elimina toda forma de vegetacin y cobertura de suelo y requiere de extensivos programas de rehabilitacin para poder sostener cualquier tipo de actividad o vida silvestre. Para tener una idea de la magnitud econmica de los daos ambientales que puede

CAPTULO VI / 317

de la presa de cola para el depsito de los desperdicios, la mejora de los muros de las presas de colas de Mejita y La Laguna, entre otros. El plan est en su fase inicial y todava queda pendiente terminar su diseo, pero la Direccin de Remediacin Ambiental de la Secretara de Industria y Comercio espera que la propuesta sea aprobada en la primera mitad de 2008.

nes de Rosario Dominicana en los aos 80, decidi cerrar temporalmente la produccin hasta tanto se consiguiese un socio operador con capacidad tcnica y econmica que permitiese hacer viable la explotacin de oro de sulfuros. En 2001 se complet una licitacin pblica internacional en la que result ganadora la firma canadiense Placer Dome, la cual qued como arrendataria de la operacin de Pueblo Viejo por 25 aos. Placer Dome fue adquirida en marzo de 2006 por la tambin canadiense Barrick Gold, la mayor empresa productora de oro a nivel mundial. El Contrato Especial de Arrendamiento de Derechos Mineros, firmado entre el Estado dominicano y esta empresa, establece que la empresa ser responsable de remediar el pasivo ambiental en toda el rea del proyecto minero, mientras que el Estado dominicano seguir siendo responsable de la solucin del pasivo ambiental en aquellas zonas afectadas por la actividad de la Rosario Dominicana, pero que queden fuera de dicho proyecto. El pasivo ambiental de la Rosario Dominicana est compuesto por el drenaje cido (cido sulfrico producido cuando llueve sobre los sulfuros que han sido expuestos por el proceso de minado); el riesgo que representan los lodos acumulados en las presas de colas y la acumulacin de desechos txicos. De no reiniciarse las actividades mineras en Pueblo Viejo, la inversin total necesaria para la remediacin del pasivo ambiental sera de aproximadamente 87.5 millones de dlares, segn el estudio de SRK Consulting. De reiniciarse las actividades mineras, como est previsto, las responsabilidades del Estado dominicano se reduciran a una inversin de 19.5 millones de dlares. En la actualidad, la Unin Europea ha aprobado un proyecto de 17 millones de euros (aproximadamente 27.8 millones de dlares), denominado Sysmin II, que con

Minera metlica
La explotacin de minerales metlicos a gran escala se ha concentrado histricamente en tres lugares del territorio nacional: los yacimientos de bauxita de la provincia de Pedernales, los yacimientos de oro y plata de la provincia Snchez Ramrez y los yacimientos de ferronquel de las provincias de Monseor Nouel y La Vega. De estos, slo la mina de ferronquel, manejada por Falconbridge Dominicana, opera en Bonao.

El pasivo ambiental de la Rosario Dominicana est compuesto por el drenaje cido, los lodos en la presa de cola y la acumulacin de desechos txicos

La bauxita
La explotacin de bauxita (mineral de aluminio) fue realizada en la zona de Cabo Rojo, provincia de Pedernales, por la compaa norteamericana Alcoa a partir de 1959. En 1985, por razones estratgicas y de mercado, Alcoa decidi retirarse del pas y le entreg al gobierno las concesiones de explotacin de bauxita. Ya no se produce aluminio, pero extensas reas que formaban parte de la concesin se explotan para extraer caliza y otros minerales. Parte de la zona explotada por Alcoa se encuentra hoy dentro de los lmites del Parque Nacional Sierra de Bahoruco.

El oro y la plata
Rosario Dominicana, empresa que originalmente fue de capital mixto (80% extranjero y 20% dominicano), oper la mina de Pueblo Viejo en las inmediaciones de Cotu, provincia Snchez Ramrez, desde 1975 hasta 1999. En 1999, el Estado dominicano, que haba adquirido la totalidad de las accio-

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fondos de ayuda no reembolsable se dirige a cubrir este pasivo ambiental. Actualmente, se estn realizando los estudios de diseo y evaluacin final para construir las facilidades de remediacin necesarias. Por muchos aos, la prensa nacional se hizo eco de quejas y preocupaciones de personas que vivan en las inmediaciones de la mina. Las quejas ms frecuentes tienen que ver con afecciones en la piel, problemas estomacales, dolores de cabeza y musculares. El Estado dominicano reubic familias de esta zona en ms de una ocasin. Los costos de reubicacin de estas personas tambin seran asumidos por el Estado dominicano, segn el Contrato Especial de Arrendamiento Minero de Derechos Mineros 48.

afluente del ro Haina. Aunque la primera seal de alarma dentro de la empresa se tuvo casi inmediatamente, las primeras acciones de contencin fueron tomadas casi 5 horas despus. Afortunadamente, el derrame no afect la toma de agua para el acueducto de Santo Domingo, que se encuentra sobre el ro Haina. Sin embargo, puso de manifiesto fallas en el sistema de gestin ambiental de la empresa, as como debilidades en las instituciones nacionales que deben dar respuesta a esta clase de accidentes.

Minera no metlica
En Repblica Dominicana la mayora de los minerales no metlicos se usan en la industria de la construccin, tanto en la fabricacin de cemento, cermicas y vidrio, como en los agregados ridos (arenas y gravas) para el hormign. La tendencia es producir estos materiales a los ms bajos costos posibles, por lo que con frecuencia se extraen de cauces y terrazas aluviales, obviando buenas prcticas ambientales y de seguridad laboral. Tradicionalmente, las fuentes de mayor produccin de agregados del pas se encuentran en los ros y terrazas de los ros Nizao, Nigua y Haina, en las cercanas de la ciudad de Santo Domingo, y en la zona de Las Charcas, en Santiago. En estos lugares, las extracciones intensivas e indiscriminadas han producido efectos significativos, principalmente sobre el paisaje; pero tambin sobre la calidad del agua, los patrones de drenaje y, probablemente, sobre la flora y fauna silvestre. La erosin provocada por la extraccin intensiva de las orillas de los ros tiene adems un alto impacto en la vulnerabilidad de las comunidades que viven cerca de estos ros, aumentando las probabilidades de inundaciones y desastres. La SEMARN orden el cese total de la

El ferronquel
En el caso de la explotacin de ferronquel en las inmediaciones de Bonao, en las provincias de Monseor Nouel y La Vega, la empresa Falconbridge Dominicana opera desde 1971 (aunque la exploracin se inici en 1955). La operacin de Falconbridge en Bonao se realiza a cielo abierto, al igual que las dos anteriores. Un estudio realizado en 1990-91 por el Instituto Superior de Agricultura (ISA), a solicitud de Falconbridge, estableci que las concentraciones de metales pesados en el suelo, plantas y animales del entorno de la mina, aunque relativamente elevadas, no representaban riesgos para la salud49. En 1999, Falconbridge Dominicana se convirti en la primera empresa dominicana en obtener la certificacin ISO 14000 para sus operaciones. En el ao 2002, el oleoducto que transporta desde Haina hasta Bonao el petrleo, que es refinado por la Falconbridge, se rompi en un tramo cercano a Villa Altagracia, derramando un nmero no especificado de barriles de crudo dentro del Arroyo Carvajal,

La SEMARN orden el cese total de la extraccin de este tipo de materiales, pero renov el permiso de extraccin slo a tres empresas que operan en el ro Nizao

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extraccin de este tipo de materiales a menos de 150 metros de los cauces y riberas de todos los ros del pas, mediante la resolucin 16-2007, del 10 de agosto de 2007 pasado. La misma deba haber entrado en vigencia el 10 de noviembre de 2007, sin embargo, Medio Ambiente renov el permiso de extraccin slo a tres empresas que operan en el ro Nizao, lo que ha generado las protestas de diferentes sectores de la sociedad civil, que demandan que la resolucin se cumpla a cabalidad.

vida que contribuyen a mantener el equilibrio en los ecosistemas. No existen por s mismas. La proteccin del territorio se justifica por la importancia de lo que contiene y se conserva para garantizar el balance ecolgico de una regin determinada. Ahora bien, el establecimiento de las reas protegidas ha sido fuente de conflictos, ya sea porque ha implicado desplazamientos de actividades y personas o por diferencias entre las autoridades sobre el potencial uso econmico alternativo de esos espacios; por ejemplo, para fines tursticos. La creacin de un rea protegida no es exclusivamente un mecanismo de conservacin de la naturaleza, tambin implica un cambio en la propuesta social existente en un rea. Para el campesinado dominicano este proceso ha implicado el cambio (frecuentemente violento) de su vector bsico de realizaciones mediante la legitimacin de un nuevo orden que le es completamente ajeno. No slo este nuevo orden ataca formas de produccin que antes fueron fomentadas, sino que la mayora de los campesinos y campesinas de las comunidades adyacentes a las reas protegidas asocia la creacin de un parque nacional al trmino vedado, utilizado en la poca trujillista, que implica: exclusin, represin, acceso diferenciado a los recursos supuestamente prohibidos y prdida de los propios medios de produccin. De manera complementaria a la prdida de las formas de produccin tradicional, la creacin de las reas involucra el establecimiento de una nueva estructura de control y manejo de dichas reas que ha sido, la gran mayora de las veces, tan represiva como el proceso de desalojo. En lo social, implica la inclusin de nuevos actores (externos) para tomar decisiones sobre espacios que antes eran propios o de uso comn. No es de extraar que la conformacin de zonas protegidas cree conflictos.

reas protegidas: evolucin, conflictos, experiencias recientes

En junio de 2006, la Oficina de Desarrollo Humano (ODH) organiz un Foro para discutir la importancia de las reas protegidas y los conflictos que alrededor de ellas se han generado. El subttulo del Foro fue la provocadora pregunta: Por qu proteger a una iguana cuando hay nios desnutridos? Al hacer esta pregunta el objetivo fue llevar a la reflexin lo que hemos llamado en la introduccin de este captulo el antropocentrismo equivocado cuando sealbamos que es un hecho que la supervivencia de la vida humana est indisolublemente ligada al mantenimiento de condiciones de supervivencia para las otras especies que habitan en la tierra. Qu papel tienen las reas protegidas dentro de una estrategia de desarrollo humano? Las reas protegidas proveen un conjunto de funciones y servicios ambientales fundamentales para reducir la vulnerabilidad de las personas, que van desde la conservacin del agua, barrera de contencin de la erosin del suelo y disminucin de torrentes, hasta el caso de las playas, que son la garanta de la sostenibilidad de la actividad econmica vinculada al turismo, pasando por el procesamiento de carbono en el aire.50 Las reas protegidas son reservorios de

La creacin de un rea protegida no es exclusivamente un mecanismo de conservacin de la naturaleza, tambin implica un cambio en la propuesta social existente en un rea

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En principio, el surgimiento del conflicto pudiera ser una oportunidad para desarrollar mecanismos de participacin y potenciacin de los arreglos institucionales locales. Sin embargo, en el pas los procesos de creacin de las reas han sido en su gran mayora violentos y excluyentes51. Entre los principales conflictos alrededor de las reas protegidas estn: a) Los mtodos de apropiacin de terrenos: los conflictos relacionados con la tierra son los fundamentales y ms persistentes y estn directamente relacionados con la metodologa empleada. Cuando hay situaciones ilegales, como la ausencia de compensacin por expropiaciones, compensaciones subvaloradas, abusos de poder, etc., se dificulta an ms el intento de involucrar a las comunidades en la proteccin de los recursos52. b) La delimitacin de las zonas que se deben proteger: la falta de una demarcacin adecuada de los lmites de las reas protegidas tambin genera conflictos relacionados con el uso de las zonas aledaas al rea y su aprovechamiento. Eso, combinado con la escasa y deficiente vigilancia, suele traducirse en impactos negativos sobre los recursos que se pretenden proteger. c) La percepcin por parte de las comunidades locales de que quienes se benefician realmente de las reas protegidas, tanto en trminos econmicos como de otras formas, son personas ajenas a la comunidad. Esto se debe, por un lado, a la dbil institucionalidad, que ha permitido a particulares con influencias polticas usar los recursos protegidos sin consecuencias para ellos. Por ejemplo, los campesinos de la Cordillera Central han reportado la extraccin de madera o pichones de cotorra por parte de milita-

res y/o allegados. Por otro lado, el uso recreacional de las reas genera confusin: para un campesino o campesina son potenciales terrenos productivos que ahora son dejados para que el turismo los disfrute y otros se beneficien econmicamente mientras se excluye al campesinado.

El conflicto rural
En el mbito rural, el conflicto causado por la conformacin de las reas protegidas (y otras medidas ambientales) ha sido manejado por los campesinos y campesinas de dos formas diferentes, segn McPherson52: baja y alta tensin, dependiendo de la coyuntura y las circunstancias. El manejo ms frecuente es el denominado de baja tensin, que se caracteriza por formas de resistencia pasiva a manera de pequeos actos cotidianos de violacin a las leyes ambientales. stos van desde maltratar rboles de manera paulatina (un machetazo diario) y espaciada hasta que mueren y la madera pueda ser aprovechada, hasta manifestar inters por participar en proyectos de recuperacin, pero de manera disimulada no participar absolutamente. Estos mecanismos de defensa cotidianos resultan tiles a los campesinos y campesinas cuando se enfrentan a autoridades represivas o a la imposibilidad de obtener un permiso de aprovechamiento forestal. La resistencia de alta tensin se manifiesta ante coyunturas que implican cambios importantes y que no forman parte de la cotidianidad. Se caracterizan por ser actos de protesta violentos y notables, como la quema de gomas e incluso de bosques, en algunos casos. Frecuentemente, la motivacin de actos de violencia se basa en una exclusin diferenciada con respecto al recurso a ser protegido: desde la poca trujillista hay personas influyentes que han logrado mantener cierto acceso a recursos

En principio, el surgimiento del conflicto pudiera ser una oportunidad para desarrollar mecanismos de participacin y potenciacin de los arreglos institucionales locales

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prohibidos para los campesinos y campesinas pobres que los utilizaban con fines de sobrevivencia. En efecto, uno de los beneficiarios tradicionales en diferentes lugares y en diferentes momentos histricos de las polticas ambientales dominicanas han sido las mismas autoridades que controlaban el acceso a los recursos. () Las comunidades locales reconocen que ellos son los que en muchos casos han facilitado acceso a los recursos de las reas protegidas para, por ejemplo, la extraccin ilcita de madera preciosa, madera para postes, pichones de cotorras y otros recursos. Eso, entonces, deja la percepcin entre las poblaciones adyacentes a las reas protegidas que stas no generan beneficios para sus habitantes, ni que las reas protegidas contribuyen a la mejora de sus comunidades o a su calidad de vida; sino que quienes realmente se benefician de las reas protegidas son las autoridades que utilizan su posicin privilegiada frente al control de acceso a los recursos para percibir beneficios al poder ofrecer acceso selectivo a esos recursos a particulares. Esto, obviamente, no es un problema que se limita a las reas protegidas, es parte del fenmeno de corrupcin y clientelismo que caracterizan a los gobiernos dominicanos54. Lo anterior lleva a concluir que, aunque existe un sistema nacional de reas protegidas, no existe una poltica de Estado dirigida realmente a garantizar la proteccin de los espacios, trabajando con las comunidades circundantes para crear desarrollo humano. Finalmente, la experiencia nos indica la importancia del empoderamiento de las personas y la participacin de stas en la conservacin medio ambiental, porque, para que cualquier estrategia de conservacin sea exitosa debe contemplar mecanismos de educacin, empoderamiento y participacin55.

La falta de recursos para la proteccin

Del presupuesto total asignado a la proteccin ambiental, en promedio, poco ms del 10% est dedicado a la proteccin de la biodiversidad. La Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARN) enfrenta serios retos para ofrecer una proteccin e incluso una gestin efectiva de las reas protegidas. La baja asignacin presupuestal no slo dificulta la compra de equipos para facilitar el patrullaje, sino que adems dificulta la contratacin de un personal con un grado tcnico aceptable.

El comanejo
Desde su creacin en 2000, la SEMARN ha tomado algunas acciones para fortalecer la gestin de las reas protegidas. Una de esas acciones ha sido, precisamente, incluir a las comunidades rurales aledaas a los parques nacionales en la elaboracin de los planes de manejo. Para ese fin, formalizaron una metodologa de redaccin de planes que basa su estrategia en la participacin comunitaria permanente, acompaada de conocimiento tcnico provisto por la institucin. Esta metodologa implica un reconocimiento de la importancia de la participacin de las comunidades en la gestin de las reas e implica tambin un cambio de visin en el que los seres humanos dejan de ser percibidos como amenazas para los recursos naturales. Otra accin fue la inclusin expresa en la Ley 202-04 del comanejo como herramienta de gestin de las reas (artculos 16 y 17). Sin embargo, a pesar de estos avances, surgen algunas preguntas: cmo se promueve la participacin?, cmo se desarrollan liderazgos no tradicionales?, cmo se asegura la inclusin de las mujeres?, qu se invierte en la economa de las comunidades locales? Este informe no puede contestar todas estas preguntas; sin embargo, es necesario

La creacin de reas protegidas ha provocado conflictos porque han sido procesos represivos y excluyentes

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tomarlas en cuenta en la implementacin de las polticas pblicas en pos de asegurar una participacin eficaz e incluyente. Actualmente existen 15 experiencias formales de comanejo de reas protegidas, la mayora de ellas exitosas (Cuadro VI.11). Lo ms destacado de estas experiencias es que las comunidades no slo han participado en la toma de decisiones y la gestin de las reas, sino que han aprendido que stas pueden representar un medio de vida para ellas, ya que la proteccin de la biodiversidad y de los ecosistemas puede no tener significado para las personas con necesidades inmediatas de supervivendia. El comanejo es una herramienta efectiva con la que se desmonta la exclusin de las y los comunitarios con respecto a un rea, convirtindolo en un medio para alcanzar logros de forma sostenible. La proteccin del rea protegida es la razn de ser de la intervencin conjunta Estado-comunidad. Las comunidades representan los ojos y manos que el sistema estatal de control no posee sobre todo el territorio. Su involucramiento slo puede incrementar los niveles de proteccin efectivos del capital natural (Recuadro VI.6). El comanejo, junto con otros instrumentos de poltica que faciliten el financiamiento de la operacin de las reas protegidas, representa una oportunidad de participacin en la gestin de los recursos, as como una ocasin de desarrollo para las personas involucradas. Esta participacin en la toma de decisiones representa una forma concreta de empoderamiento. Es una propuesta social nueva, basada en la inclusin, lo que sienta un precedente en la gestin de los recursos naturales en Repblica Dominicana.

Cuadro VI.11

Experiencias de comanejo de reas protegidas en Repblica Dominicana, 2006

Organizacin/ Institucin
Fundacin Ecolgica y Social Natura Park, Inc. (FESONAP). Asociacin de Guas Salvavidas del Ro Damajagua. Asociacin de Hoteles La Romana-Bayahibe. Sociedad Ecolgica del Cibao (SOECI). Centro para el Desarrollo Agropecuario y Forestal (CEDAF). Jardn Botnico Nacional Dr. Rafael Mara Moscoso. Consejo Estatal del Azcar (CEA) y Fundacin Loma Novillero.

rea Protegida
Refugio de vida silvestre lagunas Bvaro y Caletn. Monumento natural Salto de Damajagua. Padre Nuestro, sector del Parque Nacional del Este. Monumento natural Pico Diego de Ocampo.

Reserva cientfica Las Neblinas.

Reserva forestal Loma Novillero. Parque Histrico La Isabela. Parque Histrico de la Concepcin de La Vega (Vega Vieja). Museo del parque submarino La Caleta. Monumento natural Salto El Limn. Parque Nacional Valle Nuevo (Juan B. Prez Rancier). Monumento Natural Ro Cumayasa y Cueva de Las Maravillas. Parque nacional Loma Nalga de Maco. Reserva cientfica Loma Guaconejo. Parque nacional Jaragua. Reserva cientfica Loma Quita Espuela. Reserva cientfica bano Verde.
Fuente: SEMARN, 2006

Secretara de Estado de Cultura.

Asociacin Comunitaria de Ecoturismo Salto El Limn (ACESAL). Fundacin Bosques Fros de Repblica Dominicana. Patronato de la Cueva de Las Maravillas. Grupo Antroposfico de Ro Limpio. Sociedad para el Desarrollo Integral del Nordeste (SODIN). Grupo Jaragua, Inc. Fundacin Loma Quita Espuela. Fundacin para el Desarrollo Humano (PROGRESSIO).

Ley Sectorial de reas Protegidas 202-04

Las protestas durante la discusin, sometimiento, revisin y aprobacin de la Ley

Sectorial de reas Protegidas 202-04 es un reflejo del grado de conflicto que implica el establecimiento de estas zonas. Por un lado, los grupos ambientalistas, algunos representantes del sector hotelero y numerosas organizaciones comunitarias de base se pronunciaron en contra del proyecto debido a que disminua las reas terrestres de algunos parques nacionales, especialmente los Parques Nacionales Jaragua y del Este. Ms exactamente, la Ley 202-04 incluy en la categora de paisajes protegidos algunas zonas que

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Recuadro VI.6

La experiencia de manejo participativo en la Reserva Cientfica Loma Guaconejo ayuda a preservar la biodiversidad
bros en conocimientos de administracin y gestin de pequeas empresas y empresas asociativas. Adems, disponen de un fondo para la comercializacin de sus productos, han construido ocho centros de beneficiados del cacao, han iniciado el proceso de certificacin orgnica de 150 fincas con una superficie de 500 hectreas, y venta de chocolate en polvo, y han establecido alianzas estratgicas con otras instituciones que trabajan el tema de la comercializacin como CONACADO, IDEAC y la Cooperativa de Productores Orgnicos. Para estas actividades de fortalecimiento institucional e inversin productiva han contado con el financiamiento de USAID, DED, el PPS/PNUD, entre otros. Pero la clave del xito radica en que la mayor parte de la inversin se ha realizado en actividades cuya rentabilidad y operatividad trasciende la duracin del financiamiento. En palabras de Adam Paredes, miembro de SODIN y anterior administrador de la Reserva Cientfica Loma Guaconejo: La implementacin de las acciones que apoyan las directrices del Plan Ordenamiento Territorial de la Zona de Amortiguamiento de la Reserva Cientfica est contribuyendo a la conservacin de la Biodiversidad y mejorando la calidad de vida de sus habitantes. Las comunidades se han integrado y empoderado del plan de manejo de tal manera que los acueductos comunitarios y la empresa de negocios, que es la red de comercializacin y las microempresas promovidas por SODIN en las comunidades, son gestionados directamente por ellos y ellas. La implementacin del co-manejo ha influido de forma tal en la poblacin que en los ltimos cinco aos las acciones para la proteccin del ambiente se han incrementado, manifestndose jornadas de arborizacin; grupos ambientales integrados al trabajo; participacin de los ayuntamientos, dando apoyo financiero para la ejecucin de actividades ambientales, y, lo ms importante, la participacin de los comunitarios y comunitarias en el proceso. Otro componente importante de la experiencia de SODIN en la gestin de la Reserva Loma Guaconejo es la poltica expresa de que por lo menos el 50% de la participacin, tanto en la toma de decisiones como en la ejecucin, sea de mujeres. Actualmente, la gestin del centro de visitantes est a cargo de las mujeres de la comunidad de El Factor.

En el ao 2000, la Sociedad para el Desarrollo Integral del Nordeste (SODIN) inicia el programa "Manejo integral de la Reserva Cientfica Loma Guaconejo (R.C.L.G.) y su Zona de Amortiguamiento", que tiene como objetivo la consolidacin de este rea protegida natural a travs de su manejo. En la primera etapa del programa, SODIN realiz un diagnstico participativo para determinar la situacin socioeconmica y ambiental de las comunidades que se ubican en la zona de amortiguamiento. Posteriormente, se elaboraron un Plan de Ordenamiento Territorial, a partir de las informaciones obtenidas, y un programa de gestin del rea, que sera ejecutado por la SODIN y las comunidades con el apoyo de un comit de cogestin. Este comit estaba compuesto por las dependencias gubernamentales que inciden en las reas, ONG, grupos religiosos y grupos comunitarios. En los primeros cinco aos de ejecucin del co-manejo de la zona de amortiguamiento se ha iniciado un proceso participativo donde los actores del proceso buscan soluciones a las necesidades prioritarias existentes en las comunidades, as como alternativas de ingresos econmicos. De esta manera, se busca evitar el uso indiscriminado de los recursos naturales de la zona, por lo que se han puesto en marcha las actividades siguientes: a) Centro de Ecoturismo y Educacin Ambiental Cuesta Colorada. b) Monitoreo y educacin ambiental (conformacin de ocho comits de vigilancia). c) Manejo de recursos naturales (diversificacin de fincas cacaotaleras y prcticas de agricultura sostenible). d) Fortalecimiento institucional y desarrollo comunitario mediante la conformacin del comit de cogestin y la ejecucin de proyectos de abastecimiento de agua potable en 14 comunidades de la zona de amortiguamiento. e) El subprograma de Diversificacin Productiva, Comercializacin y Alternativas de Ingresos. Este ltimo ha implicado la formacin de la Red de Comercializacin que en la actualidad tiene 182 afiliados en cinco ncleos que han capacitado a sus miemFuente: Adam Paredes/ SODIN. Entrevista, octubre de 2006

anteriormente eran parte integrante de estos parques. Los grupos ambientalistas entendan, y as lo hicieron saber a la opinin pblica, que esta reduccin de rea tena que ver con intereses hoteleros extranjeros que queran acceder a zonas privilegiadas. Eventualmente, este grupo se conform en la denominada Coalicin para la Defensa de las reas Protegidas, que funciona ahora como entidad de discusin y difusin de ideas, y que adems se ha articulado frente

a diversas causas ambientales desde su creacin. Por el otro lado del conflicto, algunos diputados y senadores de la Repblica, junto con propietarios de terrenos dentro de los mencionados parques que haban sido expropiados sin ser debidamente compensados, se manifestaron a favor de la exclusin de las mencionadas reas. La ley fue finalmente aprobada con algunas modificaciones. Sin embargo, las reas de inters quedaron bajo categoras de manejo de

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menor proteccin, pero siempre bajo la jurisdiccin de la Secretara de Medio Ambiente. La Coalicin incluso elev un recurso de inconstitucionalidad de la Ley, que fue finalmente desestimado por la Suprema Corte de Justicia. A pesar de que se podra entender que la aprobacin de la ley fue una derrota, ha habido resultados positivos de este conflicto, siendo el ms importante de ellos el fortalecimiento del capital social de entidades diversas que decidieron asociarse para hacer frente a cuestiones ambientales (Recuadro VI.7).

Dnde estn las reas protegidas?

Los Mapas VI.3 y VI.4 muestran la ubicacin de las reas protegidas en el territorio nacional y provincial, mientras en el Cuadro VI.12 se desglosa la distribucin del total de las reas protegidas en las provincias, segn lo establecido en la Ley 202-04. Como puede observarse, la provincia con mayor porcentaje de su territorio declarado bajo alguna categora de proteccin es Pedernales (el 68.14% de su territorio), teniendo tambin esta provincia el mayor porcentaje del rea total de las reas protegidas (13.5%). A

Recuadro VI.7

Consideraciones tcnicas expuestas sobre la Ley de reas Protegidas (202-04)

Ambiente se decida la categora de manejo de un rea protegida, lo cual permitira que un Parque Nacional pueda ser cambiado a Refugio de Vida Silvestre sin pasar por el Congreso. 8. Esta ley le da competencias a la Secretara de Estado de Turismo y a la Direccin General de Minera sobre las reas protegidas. Establece la factibilidad de otorgar permiso de exploracin minera en todas las reas protegidas del pas. El turismo en las reas protegidas debe ser manejado por la Secretara de Medio Ambiente, no por la Secretara de Turismo, ya que los objetivos de la actividad turstica en un rea protegida (ser una herramienta de manejo y conservacin) no son los mismos que en otros lugares del pas. 9. Esta ley elimina reas significativas del Parque Nacional del Este y del Parque Nacional Jaragua, lo cual desnaturaliza sus objetivos de conservacin. 10. Se rompe con la Reserva de Bisfera Jaragua-Bahoruco-Enriquillo, al alterar los lmites de una de sus zonas ncleo principal que es el Parque Nacional Jaragua. Esto tiene repercusiones internacionales, ya que una Reserva de Bisfera es un compromiso contrado por el pas con el mundo al gestionarse este estatus de proteccin. 11. Se deja fuera del sistema de reas protegidas, para dar dos ejemplos: el rea de observacin de ballenas en la Baha de Saman, que debe formar parte del Santuario de Mamferos Marinos de Repblica Dominicana y el nacimiento del Salto del Limn en Saman, que debe formar parte del Monumento Natural Salto del Limn. 12. Se amplan los lmites de la Reserva Cientfica Loma Quita Espuela, lo cual es improcedente desde el punto de vista tcnico y genera conflictos innecesarios con las comunidades locales. 13. Otras reas protegidas son afectadas igualmente, ya sea por ampliacin, modificacin o reduccin de sus lmites, tales como: Parque Nacional Montecristi, Parque Nacional Lago Enriquillo, Reserva Cientfica Lagunas Redonda y Limn, Reserva Biolgica Idelisa Bonnelly de Calventi (Humedales Bajo Yuna), y la Reserva de Fauna Laguna Bvaro.

Sealamientos hechos por el Consorcio Ambiental Dominicano (CAD), del cual la Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales, forma parte. 1. El tema de zonificacin de las reas protegidas est presentado de manera ambigua e incompleta, lo que es altamente peligroso para las comunidades que viven en las cercanas de todas las reas protegidas. Podran justificarse desalojos masivos, similares al producido con el Parque Nacional Los Haitises en los aos 90. 2. La ley no establece los objetivos de creacin de las reas protegidas. No entendemos cmo se crea un rea protegida sin definir los objetivos de su creacin. 3. No contiene criterios claros para el establecimiento de las reas protegidas privadas, lo que es un arma de doble filo, ya que por un lado fomenta este necesario y moderno sistema de administracin de espacios naturales, pero, por otra parte, puede dejar en manos privadas la proteccin de un patrimonio de gran inters nacional, que debera ser administrado por el Estado. 4. Incluyen dentro del Sistema de Espacios Naturales Protegidos las reservas forestales. No es recomendable mezclar la proteccin con el aprovechamiento, ya que implica formas de manejo diferentes. 5. La ley establece la creacin de Bosques Modelos, Bosques Comunitarios, Cinturones verdes, reas Protegidas Municipales, etc. y no se definen las diferencias entre unas y otras, generando gran confusin para su administracin. 6. Con la creacin de reas protegidas municipales se est quitando a los ayuntamientos la autoridad para su administracin independiente. Se establece que los ayuntamientos pueden crear reas protegidas en sus municipios, pero debern elaborar un plan de manejo de las mismas y someterlo a la consideracin de la Secretara de Medio Ambiente, quien lo aprobar y monitorear. 7. Esta ley permite que por una simple resolucin del secretario de Medio
Fuente: Coalicin para la Defensa de las reas Protegidas, CAD. 2006

CAPTULO VI / 325

Mapa VI.3

reas protegidas, 2004

Fuente: SEMARN

Mapa VI.4

Proporcin del territorio dedicado a reas protegidas en porcentaje de la superficie de las provincias, 2006
MC 20.7 PP 6.7 Val 18.0 SRod 44.9 Stgo 38.8 LV 27.4 Dua 9.4 SRam 0.0 MP 10.3 SC 18.1 Per 11.2 Bar 25.9 SD 3.1 SPM 4.7 HM 16.3 ES 0.0 LR 22.5 LA 13.1 Esp 2.9 Sal 0.0 MTS 3.8 Sam 27.9

Daj 7.2 EP 13.7

SJ 26.5 Az 45.2 Bao 10.0 Ind 39.6 Ped 68.1

MN 22.2 SJO 20.3

DN 0.0

Leyenda 51.2% o ms

34.2% - 51.1% 17.1% - 34.1% Menor o igual a 17.0%

Fuente: ODH/PNUD en base a SEMARN

326 / CAPTULO VI

Cuadro VI.12

Distribucin de reas protegidas por provincia, 2006

% del territorio total de reas protegidas dentro de la provincia
11.92 1.22 4.19 0.71 1.51 0.51 1.90 2.12 6.82 3.85 1.45 6.12 0.45 2.16 3.83 2.64 13.50 0.87 1.19 2.31 2.20 1.70 8.76 0.57 10.71 4.96 0.40 1.43 100.00

Provincia

% del territorio provincial correspondiente reas protegidas

45.16 9.99 25.91 7.16 9.39 2.93 13.66 16.31 39.63 13.07 22.49 27.39 3.82 22.16 20.70 10.30 68.14 11.24 6.66 27.90 18.08 20.30 26.52 4.66 38.82 44.92 3.11 17.97

Az Bah Bar Daj Dua Esp EP HM Ind LA LR LV MTS MN MC MP Ped Per PP Sam SC SJO SJ SPM Stgo SRod SD Val Total

dos y controlados por el gobierno central y muchas veces con el financiamiento de agencias internacionales. No han implicado transferencias reales de poder a las instancias locales, lo que significa que no son verdaderas experiencias de descentralizacin. Las recientes experiencias de co-manejo han marcado una pauta diferente que puede traducirse en un empoderamiento de la gestin local. El Programa de Pequeos Subsidios (PPS), impulsado por el PNUD, apunta en la direccin de lograr el empoderamiento de pequeas comunidades urbanas y rurales (Recuadro VI.8). Adems, a nivel local subyacen algunos problemas de fondo importantes: en primer lugar, la falta de coherencia entre la poltica ambiental del gobierno (ejecutada de manera casi exclusiva por la SEMARN y algunos ayuntamientos) y el resto de polticas pblicas. La gestin medioambiental no puede ser una tarea exclusiva de una dependencia, debe transversalizarse en todas las polticas estatales y reflejarse en la planificacin y ejecucin de la agenda gubernamental. Descentralizar la gestin de los recursos naturales es una forma directa de democratizacin local, ya que se democratizan las fuentes de ingresos y puede legitimar los poderes locales56. Un ejemplo exitoso de descentralizacin es el proyecto del Monumento Natural Salto del Limn, administrado por la Asociacin Comunitaria y de Ecoturismo Salto del Limn, que actualmente es la responsable de cuidar y mantener esa rea protegida, a la vez que ofrece excursiones para los turistas. Gracias al trabajo de esa asociacin, los senderos y las aguas se mantienen libres de contaminacin, mientras las actividades relacionadas al turismo generan ingresos para cinco comunidades, que a su vez se preocupan por cuidar el entorno, dado que es su fuente de ingresos57. Es importante reconocer, como se ha

Pedernales es la provincia con mayor porcentaje de reas protegidas (13.5%) o territorio declarado bajo alguna categora (68.14%) de proteccin

Fuente: ODH/PNUD con datos de la SEMARN

Pedernales le siguen, en cuanto a extensin territorial protegida, las provincias de Santiago y Azua; aunque como porcentaje del territorio provincial seran: Azua y Santiago Rodrguez.

Descentralizacin y medio ambiente

En general, las experiencias de gestin medioambiental local han tenido el enfoque de proyectos (no de procesos), supervisa-

CAPTULO VI / 327

Recuadro VI.8

El Programa de Pequeos Subsidios (PPS)

cutantes, el gobierno y otras agencias de cooperacin. De los proyectos apoyados, cerca del 50% abordan la temtica de conservacin de la biodiversidad, 20% ha trabajado el cambio climtico, 15% degradacin de tierras y 15% para reas multifocales. En cuanto al cambio climtico, las intervenciones se han concentrado en el aprovechamiento de fuentes de energa renovables mediante mecanismos innovadores. Se destacan las acciones en el campo de la energa solar donde se han puesto en marcha cerca de 40 iniciativas de proyectos locales, permitiendo el acceso a la electricidad a cerca de 7,000 familias en el pas. El desarrollo de pequeas hidroelctricas comunitarias tambin ha ocupado un lugar importante en la cartera de proyectos sobre energa renovable, donde hasta la fecha se han apoyado la instalacin de 11 de estos sistemas colectivos de electrificacin mediante hidroelctricas, los cuales han marcado un punto de partida para promover el desarrollo local y el acceso a tecnologa de comunicacin, con un fuerte arraigo de la comunidad en la conservacin de los recursos naturales. En ese mismo orden, el PPS/FMAM ha tenido una participacin importante en el campo de la refrigeracin, donde ha contribuido de forma significativa al establecimiento masivo de una tecnologa que no emita gases de efectos de invernadero ni afecte a la capa de ozono, as como a la creacin de capacidades en la comunidad para el manejo de la misma. Entre los impactos del trabajo realizado por el PPS/FMAM se pueden destacar: El fortalecimiento institucional y tcnico de grupos locales; el impulso de un sistemas de produccin sostenible en reas frgiles de montaa (ms de 3,000 agricultores); el sometimiento de cerca de 4,000 hectreas de caf y 1,500 hectreas de cacao al proceso de certificacin orgnica con ms de 1,000 familias, que ha representado un mejoramiento del ingreso en ms de un 30%. Adems, se han establecido ms de 20 micro empresas locales en actividades vinculadas con la conservacin: ecoturismo, apicultura, produccin orgnica, artesana, plantas medicinales, energas renovables. Tambin se han conservado bosques, refugios para biodiversidad y proteccin de fuentes acuferas en un rea total que supera las 7 mil hectreas; se ha logrado brindar electricidad mediante pequeas hidroelctricas y sistemas fotovoltaicos a ms de 40 mil personas; y se ha masificado el uso de tecnologas ms amigables con el medio ambiente, con el uso de hidrocarburos para refrigeracin domstica, en vez de CFC que destruyen la capa de ozono.

El Programa de Pequeos Subsidios (PPS) es una iniciativa global implementada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y es financiado por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM). El PPS/FMAM se estableci en Repblica Dominicana en el ao 1993, ya que el pas forma parte del grupo de naciones pioneras que iniciaron con la implementacin de esta iniciativa. Durante estos 14 aos, ms de 700 ONG y organizaciones locales han estado involucradas en la ejecucin directa de proyectos, as como en las actividades de capacitacin del Programa. Los grupos meta son las comunidades rurales y urbanas del pas que enfrentan problemas ambientales, situadas a lo largo de la frontera ambiental con Hait, donde existen amenazas y/o degradacin del medio ambiente, recursos valiosos y/o nicos de la biodiversidad y reas propensas a la desertizacin y la sequa. Tambin se apoyan iniciativas de proyectos innovadores para la conservacin y proteccin del medio ambiente en otras zonas del pas, en la medida que representen una

Mapa de Proyectos apoyados por el PPS/FMAM, 1994-2006

1994 1997 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

oportunidad para generar cambios importantes y beneficios significativos en los esfuerzos de conservacin y proteccin del medio ambiente. En sus acciones se tiene en cuenta la perspectiva de gnero, con miras a mantener un equilibrio equitativo en las oportunidades entre hombres y mujeres, nios/as y jvenes, y envejecientes. El Programa trabaja bajo el esquema de que las comunidades son quienes identifican, formulan y ejecutan sus proyectos a partir de diagnsticos de prioridades locales. Una vez aprobado el proyecto, el Programa inicia un proceso de acompaamiento a las organizaciones, con asistencia tcnica y administrativa y con la gestin del cofinanciamiento, procurando lograr por todos los medios el xito de los proyectos. Hasta la fecha, el Programa ha respaldado la ejecucin de ms de 260 proyectos por un monto aproximado de 5 millones de dlares, habindose logrado cofinanciamiento en la modalidad de efectivo y en especie de ms de 10 millones de dlares por parte de las organizaciones eje-

328 / CAPTULO VI

explicado en el captulo III de este informe, que la descentralizacin (a travs del comanejo o de cualquier otro tipo de metodologa) no significa automticamente hacer ms eficiente la gestin de recursos. Si los arreglos institucionales nuevos reproducen en menor escala los vicios de los arreglos tradicionales, no habr una real creacin de responsabilidad y sostenibilidad que pueda dar lugar a los elementos condicionantes del desarrollo humano. Por otro lado, una descentralizacin sin transferencia de habilidades a los actores locales, para que gestionen los procesos que tradicionalmente les eran ajenos, tampoco tendra resultados. De manera complementaria, el rol de las instancias de justicia y fiscalizacin es fundamental en la gestin general de la institucionalidad democrtica. Si no hay mecanismos fiscalizadores, los incentivos para ser responsables sern notablemente menores. Esto es especialmente crucial cuando la inequidad en el acceso a los recursos se ha basado en la exclusin y la corrupcin. La gente que reside cerca de las reas protegidas (y no slo ellas, sino toda la poblacin) debe ver en el capital natural la base para alcanzar una vida digna. Complementar un arreglo judicial efectivo con la promocin de incentivos econmicos, que evidencien la rentabilidad de invertir sosteniblemente, puede ser la clave del xito para cambiar los conflictos en oportunidades.

pblica Dominicana, dadas las prcticas de consumo actuales, el pas requiere el doble de territorio del que actualmente tiene. Los recursos mineros son de dominio pblico e incluyen yacimientos tanto metlicos como no metlicos. Las explotaciones mineras se han realizado sin mucha regulacin estatal. La extraccin de metales (bauxita, oro, plata y ferronquel) ha causado daos ambientales y sociales, pero slo el Estado, en algunas ocasiones, se ha encargado de asumir esos costos. La minera no metlica ha servido de apoyo principalmente a la industria de la construccin y opera con muy poca regulacin. Entre las zonas ms afectadas destacan los ros y terrazas del Nizao, Nigua y Haina, en las cercanas de la ciudad de Santo Domingo, y la zona de Las Charcas, en Santiago. Las reas protegidas no existen por s mismas, son reservorios de vida que contribuyen a mantener el equilibrio en los ecosistemas, por lo que el Estado debe procurar su preservacin y uso sostenible. La delimitacin de estas zonas ha sido fuente de conflictos por el uso alternativo de sus espacios, afectando a quienes viven dentro de ellas. Entre los principales conflictos estn los mtodos de apropiacin de terrenos, la delimitacin de las reas protegidas y el beneficio que obtienen de ellas algunos sectores. El conflicto rural en torno a las reas protegidas ha sido de baja y alta tensin, segn las circunstancias y el momento, debido a que no existe una poltica que garantice el desarrollo humano de las y los habitantes y la proteccin de los recursos naturales. A esto, se le agrega la falta de mecanismos para la proteccin de la biodiversidad. Recientemente se inici el comanejo de las reas protegidas, basado en la participacin de las comunidades. Este proyecto representa una oportunidad para el uso sostenible de los recursos naturales, aunado con el desarrollo humano de los pobladores. Por

La gente que reside cerca de las reas protegidas (y no solo ellas, sino toda la poblacin) debe ver en el capital natural la base para alcanzar la vida que desean

En resumen
La condicin de isla y la orografa del pas definen la situacin ambiental: ms del 60% del territorio dominicano tiene vocacin forestal, pero poco ms del 33% del territorio nacional tiene cobertura boscosa. El pas no cuenta con un rgimen de ordenamiento territorial y el nico tipo de planificacin de uso es el que establece las reas protegidas. Segn la Huella Ecolgica de Re-

CAPTULO VI / 329

ltimo, el Sistema Nacional de reas Protegidas (SINAP) es el nico mecanismo de ordenamiento territorial ambiental vigente. En el resto del territorio, se carece de polticas de gestin que garanticen que las actividades productivas sean sostenibles y contribuyan con el desarrollo humano. Los conflictos en torno a las reas protegidas han propiciado la cohesin de los grupos ambientalistas, que son muchos y estn organizados en todo en el territorio nacional. La creacin de la Coalicin para la Defensa de las reas Protegidas evidencia el fortalecimiento del capital social y el grupo participa activamente en los debates nacionales sobre leyes y reglamentos.

Las capacidades62 son las combinaciones de todas las fortalezas y los recursos disponibles dentro de una comunidad, sociedad u organizacin, que puedan reducir el nivel de riesgo o los efectos de un evento o desastre. As, el riesgo a desastre viene determinado por el efecto combinado de la amenaza, la vulnerabilidad y las capacidades. La primera (huracanes, inundaciones y terremotos) consiste en fenmenos muy difciles de controlar y todava los seres humanos tienen muy poca capacidad de incidencia sobre ellos. Pero la segunda y la tercera son construcciones sociales que dependen de la forma en que la sociedad se ha organizado para producir, consumir y gobernarse, as como del nivel de conocimientos y participacin locales. El riesgo es una construccin social, dinmica y cambiante, diferenciada en trminos territoriales y sociales. Su expresin ms ntida es en el nivel microsocial y territorial o local, an cuando sus causas pueden encontrarse en procesos generados a gran distancia de la escena donde ocurren. La gestin del riesgo63 consiste en el conjunto de decisiones administrativas, de organizacin y conocimientos operacionales desarrollados por sociedades y comunidades para implementar polticas y estrategias encaminadas a reducir su vulnerabilidad y fortalecer sus capacidades a fin de mitigar el impacto de amenazas naturales.

El riesgo es una construccin social, dinmica y cambiante, diferenciada en trminos territoriales y sociales; su expresin ms ntida es en el nivel microsocial y territorial o local

VI.3 Gestin del riesgo: uno de los temas pendientes58

El riesgo59 de desastres es la probabilidad de consecuencias perjudiciales o prdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad, medios de subsistencia, interrupcin de actividad econmica o deterioro ambiental) como resultado de interacciones entre amenazas (naturales o antropognicas) y condiciones de vulnerabilidad. La amenaza o peligro60 es el evento fsico, potencialmente perjudicial, fenmeno y/o actividad humana que puede causar la muerte o lesiones, daos materiales, interrupcin de la actividad social y econmica o degradacin ambiental. Repblica Dominicana es un pas altamente amenazado o expuesto a inundaciones, huracanes y terremotos. La vulnerabilidad61 se define como las condiciones, determinadas por factores o procesos fsicos, sociales, econmicos, polticos, tcnicos, ideolgicos, culturales, educativos, ecolgicos e institucionales, que aumentan la susceptibilidad de una comunidad al impacto de amenazas. La vulnerabilidad se relaciona estrechamente con la capacidad de las personas o las comunidades.

VI.3.1 Las capacidades

Se entiende por capacidades la dotacin y acceso relativo a los recursos, los conocimientos, las aptitudes, los derechos y el poder que permiten ampliar la gama de opciones disponibles para las personas, las comunidades y las instituciones. Dicho de otra forma, las capacidades son las habilidades para proteger a la comunidad, el hogar y la familia, y para restablecer los medios de vida64.

330 / CAPTULO VI

En materia de gestin de riesgo, los elementos fundamentales para aumentar las capacidades son la preparacin, la mitigacin y la prevencin. En Repblica Dominicana, las recientes tormentas de Noel y Olga, ocurridas en el ltimo trimestre de 2007, pusieron en evidencia que las zonas y comunidades ms expuestas al riesgo estn insuficientemente preparadas y no estn empoderadas para hacer frente a una emergencia con sus propias capacidades. No existen campaas de difusin masiva a travs de los medios de comunicacin ni programas educativos sobre preparativos a desastres. Las instituciones de respuesta a desastres no disponen de los recursos, ni humanos ni econmicos, necesarios para brindar una preparacin adecuada. Las capacidades de mitigacin son muy deficientes: el mantenimiento preventivo de las infraestructuras no se considera como medio de reducir el riesgo. Se repiten desastres en los mismos lugares sin que haya ninguna intervencin para disminuir el riesgo. Falta capacidad institucional para evitar reconstruir la misma vulnerabilidad tras la ocurrencia de un desastre. Las capacidades en materia de prevencin son inexistentes. El tema de la gestin de riesgo es marginal en todo el sistema educativo, incluyendo a nivel universitario. No existen centros que investiguen en la materia ni esfuerzos para identificar los lugares en riesgo. En conclusin, en Repblica Dominicana existen enormes oportunidades de mejorar las capacidades de preparacin, mitigacin y prevencin. En ese proceso, el empoderamiento y la participacin de la poblacin a todos los niveles (comunitario, municipal, provincial y nacional) son factores de importancia central de la buena gestin del riesgo.

VI.3.2 La vulnerabilidad
La vulnerabilidad puede reducirse y es la clave para disminuir el riesgo de la poblacin ante los desastres. Entre los factores que determinan la vulnerabilidad estn: a) La pobreza. La gente que vive en situacin de pobreza no slo padece falta de ingresos, sino que adems sufre de una serie de carencias, tales como condiciones inadecuadas de salud y educacin, desempleo, exclusin social. Esta realidad determina, por un lado, que su capacidad para enfrentar un desastre disminuya por vivir en las zonas de mayor riesgo y, por otro, que frente al impacto de un desastre se reduzca la capacidad de la gente para recuperarse. b) Destruccin del medio ambiente. Causado por un modelo econmico e institucional que no respeta las normas ambientales, como ha ocurrido en la actividad turstica, en la extraccin de materiales para la construccin (las granceras), en el secado de lagunas y manglares, entre otros. c) La marginacin. La falta de inclusin social lleva a las personas con menos recursos a exponerse fsicamente al riesgo, ubicndose en zonas peligrosas, como las riberas de los ros o los cauces de caadas. Por ejemplo, en Santo Domingo, en los ros Ozama e Isabela, as como en las caadas de Haina y en todas las caadas y zonas marginales de Santiago. d) Falta de consideracin de las necesidades especficas de mujeres, nios, nias y envejecientes. En situaciones de desastre les hace ms vulnerable a la violencia y a las enfermedades. e) Falta de institucionalidad y descentralizacin. La mala gestin en la administracin pblica, la falta de transparencia y fiscalizacin y los dbiles mecanismos de control ciudadano65 reducen las posibilidades de las personas y del pas a desarrollarse, y

La gestin del riesgo no puede prescindir de la participacin activa de los actores afectados

CAPTULO VI / 331

contribuyen una vez ms a aumentar la vulnerabilidad frente a desastres. f) El exteriorismo. Como se recoge en el captulo II de este informe, la poblacin tiende a pensar que las causas de los problemas y las respuestas a los mismos estn fuera de ella. Desde el punto de vista social y cultural, ste puede ser uno de los factores que hace ms vulnerable a la poblacin, ya que la ciudadana no asume la responsabilidad de gestionar el riesgo y depende de las posibilidades del Estado. g) Ausencia de consideraciones de gestin del riesgo al realizar inversin social. En la riada de Jiman de 2004, se perdieron viviendas sociales; es decir, casas construidas por el propio gobierno. Y muchas de las viviendas que se reconstruyeron despus del huracn Georges de 1998 se hicieron en los mismos lugares donde las casas haban sido arrasadas por el fenmeno. En la prctica, se invierte para reproducir las condiciones de vulnerabilidad previas, debido a la ausencia de una planificacin con una perspectiva del riesgo. Se reconstruye, pero no se aprovecha el potencial del contexto posterior a un desastre. A pesar de que toda la evidencia econmica y emprica lleva a decir que la gestin de riesgo debera estar incorporada a la planificacin del desarrollo y debera ser una de las prioridades fundamentales de la poltica de desarrollo nacional; lamentablemente, no est incorporada en la planificacin del desarrollo.

en los prximos aos se formarn ms huracanes y que stos sern ms fuertes. Por su parte, el Intergovernamental Panel on Climate Change (IPCC)66 tambin seal la probabilidad creciente de que los ciclones tropicales tifones y huracanes aumenten en nmero y alcancen velocidades mximas ms altas con un aumento de las precipitaciones. Los tifones y huracanes se forman debido a la energa que se libera del ocano; a causa del calentamiento global, los niveles de energa estn aumentando. Los ocanos han absorbido ms del 80% del aumento del calor que ha generado el calentamiento global y que ha encerrado al mundo en una expansin trmica continua. En el mapa VI.5 se pueden observar las rutas seguidas por los huracanes y tormentas que han cruzado el territorio dominicano en el siglo XX. Durante 2004, Repblica Dominicana fue impactada por dos huracanes: Ivn y Jeanne. En 2005 se registr una de las temporadas ciclnicas ms activas de la historia. En 2006 no impact ningn cicln y en 2007 el pas fue severamente afectado por dos tormentas tropicales. Ivn y Jeanne eran huracanes categora 1 cuando tocaron territorio dominicano y, a pesar de su baja intensidad relativa, causaron importantes prdidas a la agricultura (especialmente a las producciones de pltanos y otros rubros de consumo local habitual), y a la industria turstica (la costa Este qued aislada al caerse uno de los principales puentes que la comunica con el resto del pas). En el caso especfico de Jeanne, un informe de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), indica que las prdidas por causa del huracn y las inundaciones que provoc rondaron los 9,486 millones67 de pesos; de estos, el 40% corresponde a la prdida de acervos, y el

VI.3.3 Las amenazas

Huracanes, inundaciones y terremotos, principales amenazas en Repblica Dominicana, son fenmenos resultado de fuerzas de la naturaleza incontrolables.

Los huracanes
La National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) de Estados Unidos indic a principios de 2006 que se prev que

332 / CAPTULO VI

39% a prdidas de produccin (mayormente agrcola)68. El Cuadro VI.13 nos proporciona una idea de los costos que los mayores eventos meteorolgicos de los ltimos aos han tenido en la economa del pas. En el caso de Jeanne, los daos causados en los centros tursticos del Este fueron superiores a los que cabra esperarse de un huracn clase 1. Eso se debi a que en esa zona la construccin de infraestructura turstica ha provocado cambios en los patrones de drenaje y destruccin de humedales, lo cual la hace ms vulnerable a eventos meteorolgicos.

Cuadro VI.13
Evento

Daos y prdidas sufridos por Repblica Dominicana a causa de eventos meteorolgicos recientes, en millones de dlares de 2004
Fallecidos Damnificados Costo aproximado % del PIB

Huracanes David y Federico, Categora 5 (1979) Huracn Georges, Categora 3 (1998) Huracn Jeanne, Categora 1 (2004) Tormenta Noel (2007)

2,000 235 23 87

1,200,000 296,637 32,554 78,752

$2,175.0 $2,553.0 $296.0 $445.3

Aprox. 40% 16% Aprox. 1% Aprox. 1%

Fuente: Tomado de CEPAL, Centro de Opraciones de Emergencias (2007) y Banco Central

Inundaciones
Las inundaciones constituyen el mayor desastre natural y ms regular en Repblica Dominicana. Ocurren todo el ao (slo un 52% durante la temporada lluviosa) y no son el resultado directo de los ciclones tropicales (el 13% de las inundaciones)69. El sistema fluvial dominicano es muy extendido (400 ros y 60 cuencas), pero muy vulnerable, ya que pocas lluvias son suficientes para provocar desbordamientos, cuando en sus orillas se encuentran las poblaciones ms vulnerables y los cultivos importantes. Las tormentas tropicales Noel y Olga causaron inundaciones catastrficas: el desbordamiento de los principales ros del pas (Yaque del Norte, Yaque del Sur, Yuna, Nizao) causaron prdidas humanas (ms de 160 personas) y daos importantes a la infraestructura y a la agricultura. Asimismo, la situacin en la salud fue especialmente delicada al tener que declarar alerta epidemiolgica para evitar brotes de enfermedades (Mapa VI.6).

llas tectnicas en la zona es la causa de los 12 terremotos que se han verificado en los ltimos 100 aos; algunos de ellos con efectos de considerable magnitud, tanto a nivel de infraestructura como en trminos de prdidas econmicas y humanas. Como se evidencia en el Mapa VI.7 de epicentros, la zona Norte es la ms vulnerable del pas, debido a la presencia de la denominada falla septentrional, que atraviesa esa rea de este a oeste, justo por debajo de la ciudad de Santiago y 40 km al sur de Puerto Plata. Los informes de la Asociacin

Cuadro VI.14
Fecha
11/5/1910 6 /12/1911 11/12 /1915 24/4/1916 4/8/1946

Incidencia de terremotos en Repblica Dominicana durante los pasados 100 aos

Intensidad
N.D. 7.0 6.2 7.2 8.1

Principales reas afectadas

Barahona, Ban, San Cristbal y Azua. Nacimientos Yaque del Sur y Artibonito en la Cordillera Central. Zona Este. En Puerto Rico, afectando la Hispaniola. Baha Escocesa, caus un tsunami que destruy el poblado de Matanzas, afect todo el noreste del pas. San Jos de Ocoa, Azua, Bnica, Ban, San Cristbal y Santo Domingo. Santo Domingo. La Romana, San Pedro de Macors y Santo Domingo. La Romana, Higey, Bayaguana. Puerto Plata.

8/1/1962 11/7/1971 23/3/1979 24/6/1984 22/9/2003

Fuente: Cocco Quezada, 2004

6.5 6.1 6.1 6.7 6.5

Terremotos
La propensin de La Hispaniola a los terremotos es quizs la vulnerabilidad menos conocida por su poblacin (Cuadro VI.14). La proximidad a dos importantes fa-

CAPTULO VI / 333

Dominicana de Mitigacin de Desastres (ADMD)70 resean que en la falla septentrional la tasa promedio de deformacin debido a los movimientos tectnicos es de 6 a 12 mm/ao71. Este dato refleja una gran cantidad de energa acumulada que no ha sido liberada de manera suficiente desde 1946, incrementando as las posibilidades de la ocurrencia de un terremoto de dimensiones importantes. El ltimo desastre fue en Septiembre de 2003, cuando un terremoto de magnitud 6.5 en la escala de Richter afect a la ciudad de Puerto Plata, en la costa norte del pas, afectando a numerosas estructuras y edificios. Segn cifras oficiales, solamente una persona falleci como consecuencia del sismo, sin embargo varios edificios pblicos y privados resultaron daados en sus estructuras, muchos de ellos de forma irreparable; las tuberas del servicio de agua potable se vieron interrumpidas y se verificaron deslizamientos de tierra en caadas y vas. Varias escuelas pblicas de la zona colapsaron, y de haber ocurrido el sismo en horario escolar es probable que hubiesen muerto cientos de nios y nias. La mayora de los informes coincide en que la alta incidencia de daos estructurales es atribuible a la inexistencia de cdigos de construccin que consideren las caractersticas ssmicas del territorio. Las normas de diseo ssmico que se aplican en el pas datan de la dcada de los 70 y es responsabilidad de la Secretara de Estado de Obras Pblicas y Comunicaciones (SEOPC) velar por su adecuada implementacin. Hace ms de 5 aos se inici el proceso de desarrollo de un nuevo cdigo de construccin, pero an no ha sido finalizado.

parar los huracanes ni de controlar la actividad ssmica. La reduccin de la vulnerabilidad, incluido el fortalecimiento de la capacidad para afrontar las amenazas, debe constituir entonces la base de cualquiera estrategia de reduccin del riesgo. A continuacin, y con base en las conclusiones del Panel-Foro sobre la Reduccin de riesgo a desastres en Repblica Dominicana, organizado por el Programa de Prevencin y Preparacin ante Desastres PNUD, ONFED y UE, el 8 de febrero de 2007, se presentan algunas recomendaciones sugeridas con varias actividades especficas: 1. Gobernanza local para hacer frente a los riesgos. Hacer frente al riesgo de desastres exige una mayor institucionalidad que facilite la integracin de los riesgos en la planificacin del desarrollo y la mitigacin de los riesgos existentes72. Los desastres suceden localmente, pero a veces las causas que provocan esos desastres o los factores subyacentes a esos desastres exceden la capacidad local. Es necesaria una distribucin de responsabilidades a travs de la descentralizacin y el fortalecimiento de capacidades all donde los desastres ocurren. Para ello las actividades sugeridas en las que se tendra que trabajar son: Fortalecer el papel de los gobiernos municipales y las comunidades en la gestin de riesgos. Mejorar la coordinacin interinstitucional. Inversin pblica en prevencin y mitigacin. Implementar la Ley 14702 en Gestin de Riesgo (Recuadro VI.9). 2. Integracin de la reduccin del riesgo de desastres en la planificacin del desarrollo. El desarrollo debe ser regulado

Hay que fortalecer capacidades locales para que no se generen nuevos riesgos a desastres

VI.3.4 Una agenda para la reduccin del riesgo

No se han encontrado an formas de

334 / CAPTULO VI

Mapa VI.5

Ruta de huracanes y tormentas siglo XX

CAPTULO VI / 335

Fuente: SEMARN

336 / CAPTULO VI
Fuente: SEMARN

Mapa VI.6

Zonas vulnerables a inundaciones, 2004

Mapa VI.7

Epicentros de sismos y fallas geolgicas, 2004

CAPTULO VI / 337

Fuente: SEMARN

338 / CAPTULO VI
Fuente: SEMARN

Mapa VI.8

Municipios con secciones por encima de los 500 MSNM, 2004

Recuadro VI.9

Mecanismos de participacin en la Ley No. 147-02 sobre Gestin de Riesgo

3) Identificar los asentamientos humanos localizados en zonas de riesgo y realizar el manejo de los mismos con fines de prevencin. 4) Fortalecer el desarrollo institucional y la capacitacin en gestin de riesgo a nivel de las provincias y municipios para lograr un proceso descentralizado de la prevencin, mitigacin y respuesta ante desastres. Estos dos ltimos puntos presentan una gran relacin con la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, que obliga a los ayuntamientos a crear una Oficina de Planeamiento Urbano. La creacin de estas oficinas hace esperar que haya una mejor coordinacin con el Sistema Nacional para la Prevencin, Mitigacin y Respuesta ante Desastres. Los municipios son adems representados por la Liga Municipal Dominicana (LMD) en el seno del Comit Tcnico Nacional de Prevencin y Mitigacin de Riesgos, segn prev la Ley 147-02, que es la institucin responsable de proponer y someter la actualizacin del Plan Nacional de Gestin de Riesgos y el Plan Nacional de Emergencias a la consideracin de la Comisin Nacional de Emergencias. La LMD es tambin parte del Centro de Operaciones de Emergencias. Las autoridades regionales, provinciales y municipales formularn y concertarn con sus respectivos comits un Plan Local de Gestin de Riesgo y un Plan de Emergencia para su jurisdiccin, en armona con los planes nacionales sobre la materia. La Ley sobre Gestin de Riesgo es reciente y contempla todas las fases de la gestin del riesgo, as como las funciones de todas las instituciones que tomen parte en los procesos. Pero el marco de actuacin de dicha Ley es todava muy limitado y no cuenta con el presupuesto nacional adecuado para implementarse eficazmente en todos sus componentes. Sin embargo, esta Ley, conjuntamente con la Ley del Distrito Nacional y los Municipios, representa una posibilidad para la participacin ms activa de la ciudadana en las decisiones pblicas y la inclusin de la gestin de riesgo en los planes y programas territoriales.

La Ley 147-02 establece la poltica nacional de gestin de riesgo y crea el Sistema Nacional para la Prevencin, Mitigacin y Respuesta ante Desastres de Repblica Dominicana. En el marco del anlisis de las capacidades, pueden matizarse tres de los principios que orientan la accin de las entidades nacionales y locales en relacin a la gestin del riesgo: la proteccin, la prevencin y la participacin. La poltica de gestin de riesgo, definida por la Ley, es evitar o reducir las prdidas de vida y los daos que pueden ocurrir sobre los bienes pblicos, materiales, ambientales y de la ciudadana, como consecuencia de los riesgos existentes y desastres de origen natural o causados por el hombre. Los instrumentos para implementar dicha poltica son el Sistema Nacional de Prevencin, Mitigacin y Respuesta ante Desastres, el Plan Nacional de Gestin de Riesgos, el Plan Nacional de Emergencia, el Sistema Integrado Nacional de Informacin y el Fondo Nacional de Prevencin, Mitigacin y Respuesta ante Desastres. Entre las instituciones que son parte del Sistema Nacional para la Prevencin, Mitigacin y Respuesta ante Desastres se encuentran las organizaciones comunitarias y no gubernamentales cuyas acciones, en materia de riesgos y desastres, estn relacionadas con la prevencin, mitigacin, atencin y recuperacin de la poblacin. Desde el punto de vista del empoderamiento y la participacin, es importante matizar cuatro funciones del Sistema Nacional: 1) Fortalecer la participacin ciudadana en materia de gestin de riesgos e impulsar las organizaciones de la sociedad civil relacionadas con la reduccin de riesgos y la preparacin para emergencias. 2) Incorporar criterios de gestin de riesgo en la planificacin y, en particular, medidas preventivas de seguridad en los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo econmico.

segn sus repercusiones en el riesgo de desastres73. Se ha constatado que la vulnerabilidad de la poblacin a los desastres depende en gran medida de las estrategias y planes de desarrollo adoptadas. Es necesario proponer y disear polticas o herramientas de planificacin que indiquen la relacin que existe entre las polticas de desarrollo y los niveles de riesgo. Tomando en cuenta estas consideraciones, se estima que las lneas de trabajo que tendran que adoptarse son: Someter las inversiones pblicas a una

evaluacin bajo la ptica de prevencin de riesgo de desastres (Ley 147-02 y Ley 64-00). Ordenamiento territorial (Ley 147-02 y Ley 64-00) con enfoque de gestin del riesgo. Institucionalizar la gestin del riesgo, segn lo previsto por la Ley 147-02. Aprender de los desastres ocurridos. Mejorar el papel de la Comisin Nacional de Emergencias (CNE) en la prevencin, pero tambin en el anlisis posterior a los desastres y en la recomendacin de

CAPTULO VI / 339

polticas, planes y programas tendentes a una prevencin, atencin y mitigacin ms efectivas. Aplicar las disposiciones legales que actualmente prohben la ubicacin de asentamientos humanos en zonas de riesgo. Dar vida al Comit Tcnico Nacional en Prevencin y Mitigacin de Riesgos (contemplado en la Ley 147-02), que no existe, y que podra ser encabezado por la Secretara de Estado de Economa, Planificacin y Desarrollo (SEEPYD). Buscar formas de transferir las estrategias de prevencin y preparacin ante desastres a nivel municipal.

dores no cuentan con recursos para asentarse en lugares seguros. Es importante disponer de informacin. La Ley 147-02 contempla un sistema integrado de informacin para la gestin de riesgo. La Ley 64-00 dispone de un sistema nacional de informacin de recursos naturales y medio ambiente. Pero ninguno de esos dos sistemas ha sido verdaderamente estructurado ni funciona de manera real y efectiva. 4. Transversalizar la gestin del riesgo a desastres. Las amenazas naturales son slo una de las muchas que se ciernen sobre la vida y los medios de subsistencia75. El carcter multidimensional de las amenazas y los riesgos obliga a la colaboracin y la coordinacin interinstitucional. 5. Fortalecer las capacidades de afrontar el riesgo. Es importante redefinir la relacin entre los desastres y el desarrollo, pero tambin tratar de mejorar la preparacin y la respuesta frente a los casos de desastres76. La preparacin ante desastres implica la capacidad de la poblacin para entender, pronosticar y prevenir con antelacin un peligro o amenaza inminente, reaccionar frente a los efectos del desastre y afrontarlos, organizando y prestando asistencia a tiempo y de modo eficaz. Tomando en cuenta estas consideraciones, alguna de las posibles medidas a tomar son las siguientes: Aprender a vivir con los desastres, reconocer el riesgo y capacitar a la gente ms vulnerable. Urbanizar las zonas que no estn en riesgo, construyendo infraestructura social. Incentivar un comportamiento individual que tome el riesgo en consideracin. Por ejemplo, en las zonas de alto riesgo a huracanes se puede subsidiar un programa de techo seguro para promover que

Para reducir el riesgo es necesario mejorar los gobiernos locales y transversalizar la reduccin de riesgo

Elaborar, formular y publicar un Plan Nacional de Gestin de Riesgo. Establecer claramente las funciones de los diferentes comits municipales, provinciales y regionales en Prevencin, Mitigacin y Respuesta, creados por la Ley. 3. Integrar el riesgo asociado al cambio climtico. A partir de las capacidades de gestionar el riesgo ante desastres naturales, se puede generar la capacidad para enfrentar los riesgos futuros asociados al cambio climtico74. Los riesgos asociados al cambio climtico se conocen relativamente poco en Repblica Dominicana, aunque son previsibles: sequas ms severas, menor disponibilidad de agua dulce, mayor frecuencia de inundaciones y fenmenos hidrometeorolgicos extremos. Estos efectos extremos ya tienen consecuencias y afecciones serias en los medios de vida rurales. La rentabilidad de las actividades agropecuarias es cada vez menor y es previsible que una de las consecuencias inmediatas sea el incremento dramtico en las migraciones campo-ciudad, trayendo como consecuencia el aumento del nmero de pobladores en reas vulnerables de los centros urbanos, pues estos nuevos pobla-

340 / CAPTULO VI

los individuos cambien techos de lminas por techos de cemento. Socializar la informacin sobre desastres. Concienciar a la poblacin de que el riesgo existe. Mejorar la percepcin existente sobre los riesgos naturales. Mejorar la organizacin a nivel comunitario para que todas las personas estn preparadas y participen tanto en el pronstico y preparacin de medidas preventivas, como en la reaccin a los efectos del desastre. 6. Mejorar el conocimiento del riesgo a desastres. Un primer paso para concertar y coordinar mejor las actividades de reduccin del riesgo de desastres consistir en entender mejor la gravedad y la magnitud de las amenazas, la vulnerabilidad y las prdidas que ocasionan los desastres77. Para esto, ser necesaria la definicin de los ndices nacionales de riesgo y vulnerabilidad, para intensificar y mejorar la comparacin entre regiones y definir un sistema en distintos niveles para informar de los desastres, entre otras medidas.

la poblacin de recuperarse despus de un desastre, al tiempo que depreda y disminuye la capacidad de los servicios ambientales. Adems, obliga a las personas a exponerse a s mismas al asentarse en zonas de riesgo. Adicionalmente, la falta de institucionalidad, descentralizacin y transparencia, as como la presencia creciente de exteriorismo y la ausencia de consideraciones de gestin del riesgo al realizar inversin social, son factores que aumentan el riesgo frente a los desastres. Las amenazas son el resultado de las fuerzas de la naturaleza. La Hispaniola est expuesta a desastres naturales como huracanes, inundaciones y terremotos, cuyos impactos se acrecientan por la vulnerabilidad. Una agenda para reducir el impacto de esas amenazas debera integrar los factores de riesgo en la planificacin del desarrollo, crear la institucionalidad adecuada para el manejo del mismo y tomar en cuenta las implicaciones del cambio climtico.

VI.4 La gestin del agua en Repblica Dominicana

El agua es vida. Esta frase se ha escuchado por aos, pero para la mayora de la poblacin dominicana no es ms que un clich. Ms all de este requerimiento bsico, la disponibilidad de agua en cantidad y calidad suficiente es una condicin fundamental de la calidad de vida del ser humano.

En resumen
El riesgo de desastres es la combinacin de las amenazas, la vulnerabilidad y las capacidades. Mientras las amenazas son fenmenos de carcter natural o tecnolgico, la vulnerabilidad y las capacidades son construcciones sociales. Las capacidades de las personas para anticipar y responder a un desastre dependen de la combinacin de fuerzas y recursos disponibles en una comunidad, as como de su nivel de participacin. La vulnerabilidad de la poblacin est determinada por el modelo econmico institucional, que se ha caracterizado por crear riqueza, reproduciendo miseria y exclusin social. La vulnerabilidad reduce la capacidad de

VI.4.1 El recurso hdrico

El territorio dominicano est conformado por 32 cuencas78 principales y varias regiones costeras donde predomina el flujo subterrneo o corrientes superficiales de pequea magnitud. La disponibilidad de agua ha sido estimada por el Instituto Nacional de Recursos Hidrulicos (INDRHI) a partir de los datos obtenidos de las redes hidromtrica y climtica.

CAPTULO VI / 341

Mapa VI.9

Oferta de agua por regiones

Yaque del Norte 3,113m3 2,752

Atlntica 3,561m3 1,429 2,386 4,210 Yuna 2,534m3 1,729 3,085 Ozama-Nizao 1,063m3 2,268 3,802 Este 2,060m3 972 1,649

Yaque del Sur 4,510m3 2,545 4,268

Leyenda

El 87% de los pozos someros del pas presenta contaminacin bacteriolgica

3,362m3 / habitante/ ao o ms 2,213m3 a 3,361m3 / habitante/ ao 2,212m3 / habitante/ ao Flujo base (Hm3/ ao) Oferta disponible (m3/ ao)
Para fines de comparacin: la UNESCO estima la disponibilidad promedio anual de agua en 6,000 m3 per cpita-ao. La disponibilidad promedio en Mxico es 4,505 m3 per cpita-ao, mientras que los pases con menor disponibilidad hdrica como Singapur y Arabia Saudita disponen de menos de 150 m3 per cpita-ao, siendo Kuwait el extremo inferior con 10 m3 per cpita-ao (lo que equivale a unos 27 litros por da). Fuente: INDRHI

Internacionalmente se establece que menos de 1,700 m3 de agua por persona por ao son condiciones de estrs, y menos de 1,000 m3 por persona al ao se considera escasez. En Repblica Dominicana, la disponibilidad promedio se estima en 2,300 m3 por persona al ao, lo que representa un rango normal, aunque no de abundancia. La regin Ozama-Nizao (que incluye la ciudad de Santo Domingo y San Cristbal) bordea la situacin de escasez, mientras que la regin Este se acerca a la situacin de estrs (Mapa VI.9).

sus puntos ms altos), y de factores sociales, como la densidad de poblacin. Esta desigual distribucin implica la necesidad de realizar grandes inversiones en obras de infraestructura hidrulica. Por ejemplo, en zonas de baja precipitacin, como es el suroeste del pas, se han construido las presas de Sabaneta y Sabana Yegua, en la cuenca del Yaque del Sur, y Las Damas, sobre el ro del mismo nombre. Estos embalses sirven fundamentalmente para garantizar el agua de riego. Las presas de Jigey, Aguacate y Valdesia, sobre el ro Nizao, permiten trasvasar agua de riego a la provincia Peravia y agua potable a la ciudad de Santo Domingo (y, prximamente, a San Cristbal). Otro ejemplo de esto es el canal Nizato, que capta agua en el ro del mismo nombre, en la vertiente este-noreste de la

Infraestructura
La variacin de la disponibilidad de agua en el territorio es resultado de factores naturales (como la influencia de las cordilleras orientadas este-oeste, que determina una mayor precipitacin en las laderas norte y en

342 / CAPTULO VI

sierra de Bahoruco, y la traslada a travs de 52 kilmetros hasta el municipio de Oviedo. En la regin del Yaque del Norte se ha hecho un esfuerzo similar para abastecer de agua potable a los poblados de la Lnea Noroeste, al llevar agua desde el contraembalse de la presa de Moncin.

El potencial de agua subterrnea

Segn un anlisis elaborado por Rodrguez y Febrillet (2005), el potencial hidrogeolgico de Repblica Dominicana representa el 60% de la disponibilidad de agua dulce del pas y cerca del 50% se encuentra actualmente en explotacin. De acuerdo con dicho estudio, el 87% de los pozos someros del pas presenta contaminacin bacteriolgica. El agua subterrnea es la principal fuente para ciertas zonas del pas, notablemente para la planicie costera oriental y las zonas de Bvaro y Punta Cana, donde la sobreexplotacin ha provocado una severa intrusin salina.

dominicano, es una de las principales fuentes de agua superficial del vecino pas. Puede afirmarse que los niveles extremos de deterioro de los recursos de agua dulce en Hait, sumados a su gran crecimiento poblacional y a los procesos de migracin hacia territorio dominicano, convierten a la poblacin haitiana en un elemento importante a considerar al momento de establecer escenarios futuros de gestin del recurso agua en Repblica Dominicana. Tambin debe tenerse en cuenta que el desarrollo turstico del pas implica dotar de agua a una poblacin flotante de ms de tres millones de personas por ao, cuyo consumo per cpita incluye el agua necesaria para regar campos de golf y otras facilidades tursticas79. Cuando se introducen los escenarios de cambio climtico, el panorama de la disponibilidad de agua para los prximos cien aos en Repblica Dominicana se presenta desalentador. El informe sobre vulnerabilidad de los recursos hdricos, elaborado en el marco de la Primera Comunicacin Nacional80, establece que el volumen total de escurrimiento se reducira entre el 30% y el 95% para 2100. Cuando a estas predicciones se incorpora el crecimiento poblacional, se llega a la conclusin de que podran alcanzarse niveles crticos de disponibilidad de agua en menos de 25 aos.

La baja eficiencia
Los problemas de acceso al agua en el pas estn ms relacionados con la infraestructura (y por ende al costo del acceso) y con la baja eficiencia de uso, que con la disponibilidad del lquido. La baja eficiencia es un tema de gran preocupacin, ya que se estima que las prdidas en los sistemas de agua potable del pas promedian un 65%, mientras que la eficiencia de riego es de apenas un 30% (70% no se aprovecha). Estos valores implican que el agua captada en la actualidad puede satisfacer las necesidades de casi tres veces el nmero actual de personas.

Los problemas de acceso al agua en el pas estn ms relacionados con la infraestructura y con la baja eficiencia de uso, que con la disponibilidad del lquido

VI.4.2. La gestin del recurso hdrico

El principal obstculo para una gestin adecuada del agua y de los servicios pblicos de agua es la ausencia de un marco legal y de polticas adecuadas que segreguen las funciones de rectora, regulacin y administracin del recurso y de prestacin de los servicios. Adems de la reestructuracin institucional, el marco legal necesario debe establecer las polticas de uso del recurso, los mecanismos para el pago por su uso y por los servicios ambientales asociados a su

La realidad insular
Las cuencas del Masacre, del Artibonito, y Pedernales y la Hoya de Enriquillo, que incluye la cuenca del ro Las Damas, son fronterizas. La cuenca del ro Artibonito, cuya parte alta se encuentra en territorio

CAPTULO VI / 343

conservacin. Pero sobre todo debe establecer los mecanismos que permitan la planificacin y supervisin democrtica y descentralizada del aprovechamiento y conservacin del lquido. En cuanto al agua como recurso natural, las funciones de rectora y administracin recaen sobre la SEMARN. Adems, existen diversas instituciones con mandatos legales para administrar algn aspecto de la gestin o del aprovechamiento del recurso. El Anexo VI.8 resume el marco institucional actual y el Anexo VI.9 presenta la experiencia de la juntas de regantes como mecanismo de descentralizacin en el manejo del agua para el riego. Desde hace ms de diez aos se discute en el Congreso Nacional el proyecto de ley de aguas de Repblica Dominicana. En su actual versin se pretende separar la funcin de definicin de polticas y su fiscalizacin, de la funcin de regulacin y administracin del uso del recurso, as como de la prestacin directa de los servicios.

Adems del proyecto de ley de aguas, hay otro proyecto de ley que reforma el marco institucional y legal del sector de agua potable y saneamiento (APS). A pesar de que tanto el proyecto de la ley general de aguas como el proyecto de ley de reforma del sector APS tienen largas historias de discusin, an no se ha logrado que sean discutidos con una visin integral de gestin de los recursos hdricos. Por lo que de ser aprobados con sus ltimos textos, ambos proyectos estableceran nuevos conflictos en la gestin del recurso agua.

Las prdidas en los sistemas de agua potable del pas promedian un 65%, mientras que la eficiencia de riego es de apenas un 30%

VI.4.3 Agua potable y saneamiento: el acceso a agua potable

La provisin de los servicios de agua potable y saneamiento en el pas depende de una serie de instituciones, cada una con competencias sobre un rea territorial especfica, pero sin que existan organismos de planificacin ni organismos de regulacin externos a dichas instituciones. La SESPAS debera ejercer un nivel de control sobre la calidad del servicio, de la misma forma que la SEMARN debera asegurarse de que las instituciones APS realicen un aprovechamiento sostenible de los recursos hdricos (tanto en lo referente a las captaciones, como en lo referente a las descargas de aguas residuales). Pero la prctica demuestra que los niveles de control y fiscalizacin son bajos, con esfuerzos aislados y sin integrarse a un sistema de informacin para la gestin.

Cuadro VI.15

Acceso a fuentes de agua mejorada para beber y agua de botelln en porcentaje, 2006
Poblacin con acceso a fuente mejorada de agua para bebera
74.0 82.3 81.8 81.2 81.0 74.5 73.2 62.4 61.8 56.5 47.6

Regiones

Poblacin que utiliza agua de botelln como fuente principal de agua para tomar
51.0 56.4 18.7 44.3 64.6 45.5 18.9 73.3 41.7 45.8 44.2

Provincias

Nacional Ozama Enriquillo Valdesia Cibao Norte Cibao Noroeste El Valle Yuma Cibao Sur Higamo Cibao Nordeste

SD, DN Bao, Ind, Ped, Bar Az, Per, SJO, SC Stgo, PP, Esp MC, Daj, SRod, Val EP, SJ ES, LR, LA LV, MN, SR MP , HM, SPM Sal, Dua, MTS, Sam

El acceso a los servicios

Segn la encuesta ENHOGAR 2006, el 74% de los hogares tena acceso a fuentes de agua mejorada para beber y el 51% utilizaba agua de botelln como fuente principal de agua para tomar. Estas cifras indican un deterioro con relacin al Censo 2002, que determin que el 79.2% de las personas

a En general, se define como fuente mejorada de agua cuando el agua para beber proviene de una fuente segura y permanente, como tubera, pozo o manantiales protegidos permanentemente, agua de lluvia adecuadamente recogida y almacenada o agua embotellada. Fuente: ENHOGAR 2006 Cuadro 8

344 / CAPTULO VI

Mapa VI.10

Porcentaje de hogares que no reciben agua del acueducto, 2002

MC 64.3 Daj 17.8 EP 39.5 SJ 22.7 Val 24.6 SRod 22.1

PP 22.9

Esp 25.0

Sal 47.3 MTS 40.4

Stgo 9.6 LV 30.3

Dua 41.0 SRam 30.7 MP 49.2 SC 23.8 Per 20.1 SD 15.1

Sam 40.4

MN 11.3 SJO 14.3

Az 12.0 Bao 27.2 Ind 12.3 Ped 30.3 Bar 17.4

HM 41.5 SPM 22.9

ES 34.9 LA 61.8 LR 17.0

DN 2.6

Leyenda

49.0% o ms 33.6% - 48.9% 18.1% - 33.5% Menor o igual a 18.0%

Fuente: ODH/PNUD en base a Censo 2002

tenan acceso a fuentes de agua mejorada (Cuadro VI.15). Por regiones de planificacin, Ozama registra el mayor acceso de la poblacin a agua mejorada para beber, con un 82.3%. Las regiones de Ozama, Enriquillo, Valdesia y Cibao del Norte, que concentran el 64% de la poblacin, tienen una cobertura de hogares por encima del 80%; mientras que Yuma, Cibao Sur, Higamo y Cibao Nordeste estn en el 62% o menos Tomando como referencia el Censo 2002, el 21% de los hogares dominicanos (463 mil) no reciba agua de acueducto81, afectando a ms de 1.8 millones de personas. Esa proporcin es el triple en Montecristi y La Altagracia, mientras que en Monte Plata, Salcedo, Hato Mayor, Duarte, Saman y Mara Trinidad Snchez es casi el doble o ms (Mapa VI.10). El 14% de todos los hogares del pas sin

acceso a agua potable est ubicado en la provincia de Santo Domingo, lo cual revela que, a pesar de que en promedio la provincia no presenta problemas de acceso a agua, la severidad de este problema es alta en trminos cuantitativos. En siete provincias se concentra ms del 50% de los hogares sin agua potable, equivalente a 236 mil hogares, que son: Santo Domingo, La Altagracia, San Cristbal, Duarte, La Vega, Monte Plata y Santiago. Por supuesto, el problema de acceso a agua es ms intenso en las zonas rurales (43%) que en las zonas urbanas (17%), as como es mayor entre las personas pobres que entre las ricas82. La falta de acceso a fuentes de agua mejoradas en las comunidades rurales afecta especialmente a las mujeres, nios y nias, pues son las que tienen la responsabilidad de acarrear el agua hasta el hogar. Realizar las labores domsticas sin disponer de agua

La falta de acceso a fuentes de agua mejoradas en las comunidades rurales afecta especialmente a las mujeres, nios y nias, pues son las que tienen la responsabilidad de acarrear el agua hasta el hogar

CAPTULO VI / 345

dentro de la vivienda ocupa un mayor tiempo y esfuerzo, por lo que tambin se convierte en una carga desigual para mujeres y nias en muchos hogares rurales dominicanos. La persistencia de la divisin sexual del trabajo hace que las mujeres sean las nicas responsables de cuidar a cualquier integrante del hogar que se enferme, lo que afecta desproporcionalmente su libertad de movimiento, sus estudios y empleo, entre otros factores fundamentales para el desarrollo humano. Los efectos de la distribucin desigual del trabajo domstico, que se refleja en la falta de acceso eficiente al agua, trascienden el hecho del abastecimiento, ya que afectan la capacidad de las mujeres de estudiar y de acceder a empleos de mayor calidad, a la vez que refuerzan la visin estereotipada de las empresas sobre el nmero de ausencias de las mujeres. Como consecuencia de la falta de acceso al agua mejorada, un nmero cada vez

mayor de hogares compra agua de botelln para beber, alcanzando en promedio la proporcin de 1 de cada 4 hogares, que sube a 3 de cada 4 hogares en la regin del Yuma, y a 2 de cada 3 en el Cibao Norte. Esta situacin obliga a las familias a gastar dinero para conseguir agua con el consabido impacto regresivo en el ingreso, ya que las familias ms pobres gastan proporcionalmente 4 veces ms para conseguir agua que las familias ms ricas (Grfico VI.2). Cabe sealar que esto no est asociado a tarifas diferenciadas, sino a deficiencias en la calidad del servicio y del acceso.

Saneamiento
Segn la encuesta ENHOGAR 2006, el 92% de los hogares dominicanos dispone de un saneamiento adecuado. Sin embargo, slo el 20% tiene acceso a alcantarillado y menos del 7% de las aguas residuales producidas son tratadas antes de su descarga.

La falta de acceso a agua potable es ms intensa en las zonas rurales (43%) que en las zonas urbanas (17%), as como es mayor entre los pobres que entre los ricos

Grfico VI.2
2.5%

Gasto mensual en agua de los hogares como proporcin del ingreso total, segn quintil de ingresos, 2004

Agua red pblica

2.0%

Agua botella, camin Agua total

1.5%

1.0%

0.5%

0.0%

5
Quintiles

Fuente: ODH/PNUD en base a ENCOVI 2004

346 / CAPTULO VI

Mapa VI.11

Porcentaje de hogares sin saneamiento, 2002

MC 11 Daj 8 EP 29 SJ 19

PP 6 Val 7 SRod 7 Stgo 3 LV 6

Esp 5

Sal 5 MTS 11

Dua 7 SRam 11 MP 21 SC 7 Per 8 SD 5

Sam 14

MN 5 SJO 10

Az 15 Bao 28 Ind 24 Ped 22 Bar 13

HM 19 SPM 13

ES 27 LR 7 LA 10

DN 2

Leyenda

23% o ms 17% - 22% 10% - 16% Menor o igual a 9%

Fuente: ODH/PNUD en base a Censo 2002

En general, la brecha de cobertura afecta desigualmente a las personas ms pobres83 y a las zonas rurales84. Las diferencias regionales en la disponibilidad de excretas adecuadas reflejan que el Cibao Norte y Ozama tienen los

mayores niveles, mientras que las regiones de Enriquillo y El Valle son las que muestran mayores privaciones (Cuadro VI.16). Segn el Censo 2002, el 8% de los hogares no tiene ni inodoro ni letrina, esto significa que al menos 665 mil personas enfrentan

Cuadro VI.16
Regin
Nacional Cibao Norte Cibao Sur Cibao Nordeste Cibao Noroeste Valdesia El Valle Enriquillo Yuma Higamo Ozama
Fuente: ENHOGAR 2006

Tipo de servicios sanitarios usados en el hogar en porcentaje, 2006

Inodoro privado
56.2% 66.5% 54.1% 41.7% 27.0% 48.4% 25.4% 29.4% 47.4% 36.7% 76.5%

Inodoro privado compartido

6.7% 4.3% 1.4% 0.7% 1.2% 5.0% 1.2% 4.4% 15.7% 7.1% 11.6%

Letrina privada con cajn

21.0% 20.2% 31.5% 36.3% 49.6% 26.6% 38.8% 31.1% 13.8% 25.9% 4.5%

Letrina compartida con cajn

8.5% 5.9% 6.8% 12.1% 14.2% 11.9% 9.5% 15.5% 13.8% 17.0% 3.1%

Total
92.4% 96.9% 93.8% 90.8% 92.0% 91.9% 74.9% 80.4% 90.7% 86.7% 95.7%

Provincias

Stgo, PP, Esp LV, MN, SR Sal, Dua, MTS, Sam MC, Daj, SRod, Val Az, Per, SJO, SC EP, SJ Bao, Ind, Ped, Bar ES, LR, LA MP , HM, SPM SD, DN

CAPTULO VI / 347

graves problemas de saneamiento. La situacin es mucho ms grave en algunas provincias, como es el caso de Elas Pia, Bahoruco, El Seibo, Independencia, Pedernales, Monte Plata, Hato Mayor y San Juan, en las cuales entre el 19% y el 29% de los hogares no tienen ni inodoro ni letrina, afectando en total a 177 mil personas. Sin embargo, no es un problema exclusivo de las provincias ms pobres, dado que en el Distrito Nacional el 10% de los hogares (24,000) no tiene inodoro (Mapa VI.11). Debe observarse crticamente el dato de cobertura de saneamiento, ya que la existencia de letrinas o inodoros no implica existencia de sistemas de alcantarillado de aguas residuales, sino que en general las descargas van directamente al subsuelo o a fuentes de agua superficiales.

gestin general del servicio. Esto se aprecia en el pas al estudiar el caso de la Corporacin de Acueducto y Alcantarillado de Santiago (CORAASAN) y, ms recientemente, de la CAASD. El anlisis de los indicadores de la prestacin del servicio lleva a afirmar que adems de requerirse inversiones adicionales en infraestructura para ampliar la cobertura, sobre todo en las zonas rurales, debe trabajarse fundamentalmente en disminuir la brecha entre cobertura de agua potable y saneamiento, mejorar la calidad del servicio y garantizar la potabilidad del agua suministrada. Ms que una mayor inversin, se requiere de una mejor inversin, en un marco de racionalidad que promueva el cierre de las brechas y la sostenibilidad, tanto de la prestacin del servicio como del recurso.

Hay 1.1 millones de personas que viven en las montaas y son los ms pobres entre los pobres

La sostenibilidad financiera
El anlisis de los costos en relacin a las tarifas establecidos por las instituciones de agua potable y saneamiento indica que la sostenibilidad e independencia financiera de esas instituciones es prcticamente imposible. En el caso del agua potable, las bajas tarifas forman parte de un crculo vicioso: se cobra poco o nada, la calidad del servicio no es buena, las personas se acostumbran a no pagar, la calidad del servicio empeora, la institucin no cobra ms para que haya menos quejas por un servicio de mala calidad. Segn el Banco Mundial85, la cantidad de agua consumida y no medida representa un 65% en Santo Domingo y un 44% en Santiago, y de 350,000 conexiones que tiene la Corporacin de Acueducto y Alcantarillado de Santo Domingo (CAASD) factura slo a 60,000 personas usuarias, de los cuales cobra a aproximadamente 40,000. Es de notar que tener tarifas adecuadas ha demostrado ser un importante incentivo al uso racional del recurso (disminuyendo el desperdicio), y puede ser la base de una mejor

VI.4.4 Los que protegen el agua cmo viven?86

La poblacin que vive en las montaas, adems de tener el derecho a tener una vida digna, como cualquier dominicana o dominicano, es la que resguarda los bosques y las fuentes de agua. Por lo tanto, de ellos y ellas dependen el resto de las personas que viven en las partes bajas del territorio. Segn el Censo 2002, alrededor de 1.1 millones de personas (13% de la poblacin total) son consideradas poblacin de montaa, al residir por encima de los 500 metros

Cuadro VI.17
Montaa
Total Hombres Mujeres

Poblacin en zona de montaa, 2002 (datos en miles de personas)

Total
1,173 617 555

Urbano
178 89 89

Rural
995 529 466

Fuente: ODH/PNUD, con base en el Censo 2002 y SEMARN, Direccin de Informacin Ambiental

348 / CAPTULO VI

Cuadro VI.18

Algunas caractersticas de las poblaciones de montaa y no de montaa en %, 2002

Variable Montaa
13.0 84.0 16.0 21.0 66.9 24.4 24.6 24.5 19.5 61.9 75.0 17.5 43.5 5.8 7.8

No montaa
87.0 29.3 70.7 5.4 38.4 47.0 11.3 64.5 38.3 91.4 95.4 47.7 69.8 25.3 34.6

Pob. rural
36.4 100.0 12.5 55.5 29.7 20.3 24.2 19.0 72.6 82.8 22.2 48.1 9.1 14.6

Categora
Porcentaje poblacin de montaa Zona de residencia Pobreza Educacin Total rural Total urbano Tasa de indigencia Tasa de pobreza Adultos con educacin postprimaria Tasa de analfabetismo de adultos Basura recogida por ayuntamiento o empresa privada Agua del acueducto dentro de la vivienda Cocina con gas propano o electricidad, o no cocina Energa de la CDEEE Hogar con inodoro privado % de hogares con paredes de bloque o contreto Calidad de la vivienda % de hogares con piso de granito, mrmol o mosaico % de hogares con techo de concreto
Fuente: ODH/PNUD en base a Censo 2002 y FPobreSig

Abastecimiento de servicios

de altura (Mapa VI.8 y Cuadro VI.17). Las provincias con mayor presencia de poblacin de montaa son San Jos de Ocoa (80%), Saman (63%), Elas Pia (51%), Salcedo (47%), San Juan (46%), La Vega (36%), seguido de Azua, Dajabn y Monseor Nouel. Pero seis provincias concentran ms de la mitad de la poblacin total de montaa: La Vega, Santiago, San Juan, San Cristbal, Puerto Plata y Azua (Anexo VI.10). La poblacin de montaa es fundamentalmente rural (84%) y su situacin es peor que el 29% de la poblacin rural del resto del pas. La tasa de pobreza de la poblacin de montaa es ms elevada que la de la poblacin que no vive en montaa. El 67% de esta poblacin es pobre y el 21% es indigente; es decir, 1.7 veces ms pobres y 4.2 veces ms indigentes que en el resto de la poblacin que no vive en montaa. An si la comparamos con la poblacin rural, la poblacin de montaa est en peor situacin87.

La pobreza relativa de las personas que habitan en montaa se manifiesta en muchas dimensiones, como la educacin y la provisin de servicios, la falta de empleos y la baja calidad de la vivienda, entre otros. El analfabetismo entre la poblacin adulta (15 aos o ms) de las montaas alcanza el 24.6%, lo que representa ms del doble de la tasa para la poblacin que no vive en montaa. Inversamente, el porcentaje de adultos de montaa con alguna educacin postprimaria es de apenas un 24.4%, alrededor de la mitad de la poblacin que no es de montaa. El mismo fenmeno se observa en trminos de provisin de servicios (Cuadro VI.18). Segn el enfoque de desarrollo humano, solamente se le puede exigir responsabilidad a quien ha disfrutado de libertades. Cabra preguntarnos: hasta qu punto se

CAPTULO VI / 349

les puede exigir a los pobladores de las montaas que resguarden un recurso tan valioso como las fuentes de agua, cuando el resto del pas se ha olvidado de sus comunidades?

agua son inadecuadas y el nuevo marco legal propuesto ha estado en discusin en el Congreso por ms de una dcada, haciendo impostergable la necesaria definicin. La provisin de los servicios de agua potable y saneamiento en el pas depende de una serie de instituciones, cada una con competencias sobre un rea territorial especfica, pero sin que existan organismos de planificacin ni organismos de regulacin externos a dichas instituciones. Los niveles de cobertura de agua potable han disminuido, son bajos y estn desigualmente distribuidos en el territorio, teniendo un impacto regresivo en la distribucin del ingreso. El saneamiento adecuado es todava bajo y desigualmente distribuido en el territorio, con una deficiente capacidad de alcantarillado y procesamiento de aguas residuales previo a su descarga, lo cual constituye una fuente de contaminacin de ros y costas. No hay sostenibilidad financiera en el sector. Finalmente, la poblacin de montaa que resguarda las fuentes de agua es la ms pobre entre los pobres; por lo tanto, es difcil exigirle que cuide este recurso tan valioso cuando no ha disfrutado de libertades reales.

En resumen
La disponibilidad de recursos hdricos per cpita en Repblica Dominicana puede considerarse suficiente, pero no abundante. Est cercana a la escasez en la regin OzamaNizao (que incluye las ciudades de Santo Domingo y San Cristbal). El deterioro de las cuencas, la calidad del agua y la distribucin de las aguas en el territorio implican problemas de disponibilidad e incremento de los costos para suplir el servicio. El cambio climtico, el costo econmico y fsico desproporcionado para los hogares pobres y la persistencia de los factores estructurales que generan pobreza, unidos al incremento de la poblacin, hacen la situacin crtica y demandan acciones urgentes a nivel de polticas y de una mejora sustancial en la gestin del recurso agua. El agua subterrnea representa el 60% de la disponibilidad de agua dulce del pas y la mitad se encuentra actualmente en explotacin, pero una alta proporcin de los pozos someros presenta contaminacin bacteriolgica. Sin embargo, el principal problema es la eficiencia, ya que con la prdida del agua en el proceso de distribucin pueden satisfacerse las necesidades de casi tres veces el nmero actual de usuarios a travs del sistema de agua potable y riego. La realidad insular obliga a Repblica Dominicana a tomar en cuenta a Hait en la gestin y uso del agua, no slo por las cuencas compartidas, sino tambin por la presin demogrfica y la situacin de pobreza de Hait. La situacin es ms preocupante cuando se introduce el efecto del cambio climtico. Las leyes vigentes para la gestin del

No se pueden exigir responsabilidades a quienes no tienen libertades

VI.5 Hacia un ordenamiento ambiental del territorio

La Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales de Repblica Dominicana (Ley 64-00) establece el ordenamiento del territorio como una de las herramientas fundamentales para la gestin ambiental. El ordenamiento territorial es un instrumento de planificacin que permite procurar armona entre los usos y las potencialidades del territorio. Al establecer los criterios para el ordenamiento, la Ley 64-00 propone un proceso planificado de naturaleza poltica, tcnica y

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administrativa de un sistema socio-espacial concreto, para organizar y administrar el uso y ocupacin de ese espacio, en conformidad con: las condiciones y los recursos naturales, la dinmica social, la estructura productiva, los asentamientos humanos y la infraestructura de servicios; para prever los efectos que provocan las actividades socioeconmicas en esa realidad espacial y establecer las acciones a ser instrumentadas con miras a que se cumplan los objetivos de bienestar social, manejo adecuado de las reservas naturales y calidad de vida. Es decir, con miras al desarrollo sostenible. Es evidente que para lograr un ordenamiento ambiental del territorio es necesario articular mecanismos que tomen en cuenta las condiciones biofsicas del territorio con las actividades sociales, econmicas y culturales que se llevan a cabo en el mismo, y que establezcan las reglas para las diversas formas de uso, ocupacin y distribucin del territorio. El ordenamiento ambiental del territorio se propone tres grandes metas en relacin con los tiempos sobre los que acta: a) Hacia el futuro, la prevencin de conflictos ambientales. b) En el presente, la resolucin de conflictos ambientales. c) En relacin con el pasado, la reversin de procesos de deterioro ambiental. Para estos diferentes propsitos es necesario identificar a los actores involucrados en cada proceso, con el fin de determinar cmo alcanzarlos y qu responsabilidades tiene cada uno de ellos. En este contexto, se entiende el conflicto ambiental como cualquier uso que implique degradacin de la base de bienes y servicios ambientales que configuran la oferta ambiental de un determinado espacio.

Si bien es imposible el bienestar y desarrollo de la sociedad sin algn grado de transformacin ambiental, existe un lmite a partir del cual se torna riesgosa una transformacin adicional, por lo que se debe dar prioridad al mantenimiento o restitucin de los bienes naturales. A excepcin del sistema de reas protegidas no existe ninguna norma general de ordenamiento ambiental y las que hay son de escaso cumplimiento. Quizs la expresin ms concreta de la falta de ese ordenamiento fue la catstrofe causada por las tormentas Noel y Olga, que provocaron 166 muertes y 128,472 personas desplazadas o lo que fue la crisis de Jiman en 200488. En ambos casos, se construyeron viviendas en zonas de riesgo y en algunos es el mismo Estado quien construye. ste es un claro testimonio de la necesidad de un plan de reordenamiento territorial que incluya la reubicacin de las familias que viven en zonas vulnerables y la construccin de infraestructura adecuada, entre otros. Para garantizar condiciones mnimas para el bienestar y desarrollo de la sociedad debe lograrse un equilibrio entre lo que se conserva y lo que se transforma. Al mismo tiempo debe garantizarse que las transformaciones permitan que los ecosistemas sigan prestando sus servicios ambientales y se prevenga su deterioro. Este equilibrio es permanentemente ignorado en la construccin de hoteles en las zonas tursticas del pas, en donde, regularmente, se violan normas ambientales, acrecentando el impacto de las tormentas y huracanes o se urbanizan zonas sin los servicios adecuados. Igualmente ocurre en las ciudades que crecen desordenamente, sin ningn plan. Para lograr un proceso exitoso de ordenamiento ambiental del territorio deben alcanzarse una serie de condiciones: disponer de informacin adecuada y suficiente sobre las potencialidades del territorio, sus

Hay un lmite en la explotacin de los recursos naturales a partir del cual una transformacin adicional se torna riesgosa para su regeneracin

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usos y las interacciones socioeconmicas y culturales que determinan esos usos, as como los impactos ambientales que ellos representan. Pero el elemento fundamental de cualquier proceso de ordenamiento es que ste se constituya en un escenario poltico de anlisis y concertacin para avanzar hacia un modelo de desarrollo humano. Lograr los acuerdos necesarios entre los distintos actores, con equidad y eficiencia, es sin duda el principal reto del proceso. El ordenamiento no se logra slo con disponer de los documentos legales y tcnicos que establecen la zonificacin en sus diversas escalas y las reglas de cada porcin del territorio; sino que efectivamente existe cuando los diversos actores sociales asumen la necesidad de cumplir con esas reglas y se fortalecen los mecanismos institucionales (tanto locales como nacionales) para vigilar dicho cumplimiento.

Hay dos factores fundamentales (relacionados entre s) que determinan la inefectividad de la poltica ambiental actual: en primer lugar, a nivel poltico no existe an una real comprensin de la importancia de la sostenibilidad ambiental como base de la vida y de la economa dominicana. En segundo lugar, est determinada la ineficiencia de los arreglos institucionales vigentes, cuyas causas son diversas y que inciden negativamente no slo en la proteccin ambiental, sino en la bsqueda del desarrollo como tal. A pesar del avance en trminos del marco legal ambiental, en Repblica Dominicana no se ha logrado todava que la sostenibilidad sea un compromiso poltico institucional transversal. La existencia y funcionamiento de la SEMARN no es suficiente para garantizar dicha transversalizacin. Se hace necesario que el Estado dominicano establezca y priorice una poltica ambiental integral, y que sta se traduzca de manera efectiva en los procesos de planificacin e inversin pblica a todos los niveles, desde educacin y salud hasta turismo y obras pblicas, incluidas las polticas econmicas del Estado. La Ley de Medio Ambiente y Recursos Naturales establece los instrumentos de gestin que lo hacen posible y que fueron mencionados cuando se discuti el marco legal e institucional. Evidentemente, disponer de los instrumentos no es suficiente para lograr el necesario compromiso y responsabilidad por parte de los entes sociales. Para esto, se necesita educacin e informacin, pero tambin unos arreglos institucionales que provean las garantas necesarias para generar confianza en que todas las personas sern sujetos de iguales deberes y derechos. Es decir, que haya equidad tanto en la provisin de los beneficios como de las sanciones. La inequidad, especialmente la inequidad de clases y de gnero, debe ser

Para la sostenibilidad no basta tener los instrumentos, tambin se necesita la responsabilidad de los actores sociales

VI.6 Conclusiones
Toda la discusin precedente parte de la premisa de que la sostenibilidad no es simplemente un problema de equidad entre generaciones, sino que afecta las condiciones de vida actuales de la poblacin. La sostenibilidad es la concretizacin de la responsabilidad y el compromiso de los entes sociales (instituciones e individuos) con el bienestar colectivo. Repblica Dominicana enfrenta serios retos en materia de: proteccin y control de calidad del agua, reduccin de la vulnerabilidad a desastres, manejo y eliminacin de conflictos alrededor de reas y recursos naturales protegidos y manejo de residuos slidos, entre otros. Al mismo tiempo, enfrenta serios retos en: materia de control y reduccin de la pobreza, fortalecimiento institucional, crecimiento y estabilidad econmica.

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enfrentada a nivel de las polticas pblicas y la institucionalidad que establece la gua de la nacin para dirigir sus procesos de desarrollo. Cuando se logra empoderar a una comunidad para la gestin descentralizada de su capital natural y la calidad de su entorno, en un clima de confianza y garantas de equidad, se logra que dicho empoderamiento se traduzca en una gestin eficiente y, por tanto, que contribuya a la sostenibilidad del proceso de desarrollo. La bsqueda responsable de la equidad, la eficiencia y la libertad implican la real inclusin de nuevos actores a niveles diferentes; nuevos no porque sus roles sean de reciente surgimiento, sino porque son actores que tradicionalmente no participan en la toma de decisin y ejecucin de las polticas pblicas. Con respecto a los arreglos institucionales, vale sealar algunos puntos. El caso especfico de la gestin del capital natural

y/o de recursos especficos implica la inclusin de actores a niveles cada vez ms desagregados y con posibilidades de seguimiento que trasciendan las estaciones polticas (perodos eleccionarios). Por ende, ambas cosas implican la necesidad de nuevas formas de gobernanza que facilitan la inclusin y participacin de esos nuevos actores, lo cual constituye un reto importante. Es la descentralizacin de la gestin de los recursos naturales la solucin para evitar la degradacin del capital natural? Parcialmente puede serlo, dependiendo de la calidad del proceso de descentralizacin. Debido al papel dominante que desempean los recursos naturales en los medios de vida locales, la gobernabilidad democrtica local requiere que la gente tenga voz e influencia en las decisiones sobre los recursos naturales de los que dependen. Tres variables claves dan forma a la sinergia entre el medio ambiente y la democracia: la responsabilidad (rendicin de cuentas), los poderes y la seguridad89.

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El desarrollo humano no da recetas, pero s hace las preguntas correctas para que en cada situacin concreta se pueda elegir la combinacin de polticas adecuadas a fin de mejorar las condiciones de vida de las personas.

Elementos para una estrategia de empoderamiento, descentralizacin e intervencin en el territorio

Cuando los derechos y deberes son considerados universales, pero su prctica efectiva excluye a la mayora de la poblacin debido a una deficiente institucionalidad, se facilita que el poder poltico utilice prcticas clientelares y patrimonialistas, otorgando favores a cambio del apoyo poltico en vez garantizar los derechos. Como seala el Banco Mundial: El clientelismo y las relaciones basadas en el clientelismo, apoyadas por variadas culturas polticas y sociales a travs de grupos, tienden a perpetuar las desigualdades. Los estados dbiles en el sentido de tener baja capacidad para suministrar los bienes pblicos, estabilidad macroeconmica, la proteccin de los derechos de propiedad y ciudadana, y el suministro de servicios bsicos- son contextos perniciosos para la desigualdad, ya que ellos son especialmente vulnerables a las depredaciones de los grupos ricos y organizados de ingresos medios1. Esta deficiencia de la poltica y de la forma de ejercer el poder se convierte en un obstculo al desarrollo humano y plantea la necesidad de que la poblacin se empodere y acte, a fin de presionar al sistema poltico para que retome su rol de representacin y obligue al Estado a que respete su propia legalidad, de manera que se consolide el estado de derecho y el respeto a las leyes.

Este marco de relaciones informales debe transformarse hacia instituciones formales e impersonales basadas en el derecho y en acuerdos colectivos. En ese orden, el empoderamiento de amplios sectores excluidos es un elemento constitutivo de la estrategia de desarrollo humano. Es la garanta de la participacin y sta constituye una parte fundamental del ejercicio de la democracia y de la eleccin social responsable. El empoderamiento y la participacin son medios que tambin permiten construir poder poltico y social, que institucionalizan y doblegan voluntades con el fin de nivelar y compensar la hegemona del poder fctico. No es el desmembramiento del Estado, no es la construccin de una institucionalidad al margen del Estado; sino que es el reforzamiento del poder del Estado, pero al servicio de toda la ciudadana. Es crear una mayor legitimidad del Estado a travs del acercamiento de la toma de decisiones a la poblacin en general. El empoderamiento implica un proceso acumulativo de construccin de poder desde la base de la pirmide social, que transforme las relaciones entre los diferentes actores e implique un acceso ms equitativo al control de los recursos del poder. Es construir capacidades que nos habiliten para ganar mejor entendimiento y control sobre

Hasta ahora las estructuras de poder no han generado desarrollo humano

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las fuerzas sociales, econmicas y polticas para actuar individual y colectivamente a fin de que las personas puedan tener cada vez mayor participacin en los mecanismos institucionales, formales o informales, que les afectan en sus condiciones de vida.2 En sntesis, entendemos por empoderamiento el proceso por el cual las personas fortalecen su autoestima, confianza, visin y protagonismo, as como sus diferentes capacidades para participar e incidir en un contexto social. Incluye las dinmicas de aprendizaje por las cuales las personas toman conciencia de sus derechos, capacidades e intereses, y de cmo stos se relacionan con los intereses de otras personas para participar desde una posicin ms slida en la toma de decisiones y poder institucionalizar normas que resulten lo menos vulnerables posible al uso arbitrario y deliberado de las lites influyentes. El proceso de empoderamiento y participacin se reconvierte as en un medio para generar desarrollo humano y crecimiento econmico, ya que contribuye a alterar la institucionalidad actual, modificar el diseo de polticas, devolverle su naturaleza a los bienes pblicos, crear oportunidades y corregir resultados (dficit sociales) que son moral y socialmente intolerables. Tambin facilita el acceso de las personas al proceso de toma de decisiones, sobre todo a aquellas que afectan su propio futuro, convirtindose as en la garanta de la equidad social. Tambin es un fin del desarrollo humano, ya que se ocupa de la satisfaccin individual y colectiva, permite a la gente realizar todo su potencial, mejora su autoestima, su capacidad y le permite aportar su mayor contribucin a la sociedad. En definitiva, el empoderamiento implica fortalecer las capacidades individuales y colectivas de la gente para participar en el juego democrtico, en los procesos de sen-

sibilizacin, accin colectiva y cambio social, en un contexto poltico plural. Hay que indicar que los procesos de empoderamiento y participacin son construcciones desde la base social para garantizar equidad en el acceso a las oportunidades, mientras que la descentralizacin es transferir desde la administracin central al mbito local capacidades, competencias y recursos para promover participacin y eficiencia. La descentralizacin debe ir acompaada de procesos reales de creacin de capacidades institucionales y humanas locales; es decir, de un empoderamiento individual y colectivo. As se evita que se reproduzcan las debilidades centrales en lo local, como la apropiacin privada de bienes pblicos o el clientelismo. Finalmente, el enfoque del desarrollo como libertad coloca a las personas en el centro de los objetivos del desarrollo. Este enfoque ofrece claros lineamientos y criterios de polticas de intervencin para cambiar la realidad. Ofrece simplemente una gua y no una receta. Sera un error de juicio pretender asignarle al enfoque de desarrollo humano, por s mismo, la caracterstica de fuerza liberadora. Solamente nos da instrumentos para que a travs de la poltica y de la acumulacin de poder de las personas se pueda materializar una propuesta de desarrollo humano que mejore el bienestar de la gente. El desarrollo humano provee un marco analtico, permite hacer las preguntas adecuadas y define los criterios para la formulacin de polticas con estrategias que combinen diferentes instrumentos para ampliar las opciones humanas. La combinacin de estos instrumentos puede variar de pas a pas y depende de las condiciones histricas, sociales, polticas, econmicas e institucionales de cada uno.

El empoderamiento implica fortalecer las capacidades individuales y colectivas de la gente para participar en el juego democrtico

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Cmo construir empoderamiento social? Cmo construir o conquistar poder?

No hay recetas para el empoderamiento y el fortalecimiento del capital social, cada caso depender de la situacin concreta. Sin embargo, hay algunos lineamientos que pueden ayudar:

Agencias de desarrollo local (ADL)

Las instancias pblicas de coordinacin descentralizadas deberan complementarse con agencias de desarrollo local (ADL), por llamarlas de alguna manera, las cuales deben ir ms all de ser un rgano de consulta. Las agencias de desarrollo local son mecanismos que promueven la participacin comunitaria y el dilogo entre los actores en el marco de una estrategia de inclusin social a travs de la movilizacin y creacin de capacidades individuales y sociales dentro de un territorio especfico. Los principales integrantes son: Pblicos (administraciones locales, instituciones descentralizadas del Estado). Privados (cooperativas, cmaras de comercio, sindicatos, asociaciones de productores, bancos). Sociedad civil (juntas de vecinos, asociaciones gremiales, asociaciones de mujeres).

Instancias pblicas de coordinacin descentralizadas

La gestin de lo local debe hacerse a travs de instancias de coordinacin que reflejen los intereses de la comunidad y que permitan una ampliacin de las oportunidades que posee con base en sus recursos. En el pas, uno de los principales problemas para manejar el territorio es que no existen estas instancias de coordinacin local. En la Ley 498-06 de Planificacin e Inversin Pblica existe la propuesta de crear los Consejos de Desarrollo municipales, provinciales y regionales, reglamentados por el decreto 493-07. Estos rganos tendran un carcter consultivo y la facultad de promover la participacin de la ciudadana para buscar soluciones a problemas locales, proponer estrategias de desarrollo, planes, programas y proyectos, as como un orden de prioridades de las inversiones pblicas. Esta propuesta establece un escalonamiento desde el mbito municipal a los niveles provincial y regional, en la instancia del Consejo, y finalmente a la Secretara de Estado de Economa, Planificacin y Desarrollo (SEEPYD). Este espacio es una oportunidad pero no es suficiente, ya que la comunidad no es la duea de un proceso que est en manos de las autoridades. Adems, presenta el reto de avanzar en un concepto espacial nuevo como es el regional, que no tiene arraigo en la cultura poltica e institucional del pas.

La creacin de las ADL implicara propiciar el entorno institucional y social favorable a la participacin, generacin de riqueza y empleo de forma sostenible. Su eficacia depender del nivel de empoderamiento de la poblacin en un territorio. Las ADL tendran tambin responsabilidad en las ejecuciones y decisiones, porque estaran constituidas por socios institucionales con liderazgo en el territorio. Al mismo tiempo, seran un instrumento de apoyo a la descentralizacin, porque se insertaran en las instancias de gestin de poder local (consejos de desarrollo municipales y provinciales) como asesoras en materia de estrategias para la promocin del desarrollo local. No existe un formato predefinido en la estructura administrativa sobre su organizacin y funcionamiento, pero hay abundante experiencia internacional para elegir algn modelo flexible que se pueda adaptar al pas.

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En algunos pases con institucionalidad frgil, como Repblica Dominicana, esas agencias se han iniciado enfocadas en temas especficos, como el rea econmica. En ese caso, la agencia de desarrollo econmico local (ADEL) procurara aprovechar los atributos de un determinado territorio para generar riqueza y empleo. Este tipo de entidades tiene varias caractersticas, entre las que estn la de ser una estructura organizada con autonoma propia, jurdica y operativa de participacin de los actores locales. La agencia se configura como una asociacin sin fines de lucro y, cuando se enfoca al rea econmica, rene en un solo conjunto servicios tradicionalmente separados: servicios financieros, servicios de asistencia tcnica, formacin de los potenciales empresarios y servicios territoriales como el marketing y el soporte empresarial. Su naturaleza autnoma permite a la agencia representar al mismo tiempo: Un sujeto institucional, que pesa en el panorama poltico local y nacional. Un sujeto contractual, en condiciones de acceder de forma autnoma a fuentes financieras, a contratos de suministros y servicios, y a programas nacionales e internacionales. Un sujeto administrativo, capaz de ejecutar proyectos y erogar servicios y crditos de manera fcil y no burocrtica3.

Una evaluacin reciente4 sobre la situacin de la red de agencias locales de desarrollo en Repblica Dominicana destacaba que para poder desplegar todo su potencial es preciso resolver varios problemas: la dificultad para lograr la sostenibilidad econmica y el acceso a fuentes de financiamiento, la falta de proyectos, la dificultad para vincular las estrategias locales con las iniciativas y polticas nacionales, la debilidad empresarial y la falta de personal calificado para la gestin de las ADL. En consecuencia, hay varas lneas de intervencin y apoyo a las ADL: a) Asistencia tcnica amplia a los miembros de las ADL (temas de gerencia, elaboracin y gestin de proyectos, promocin y organizacin de agrupamientos productivos o cadenas del valor para fortalecer o crear micro y pequeas empresas, desarrollo del ecoturismo, etc.). b) Apoyo tcnico a los equipos de direccin de las ADL para articular los proyectos territoriales al plan nacional de competitividad y/o otros programas nacionales e internacionales, marketing territorial, planes de inclusin social, desarrollo cultural, entre otros. c) Apoyo financiero institucional y creacin de fondos de garanta para pequeos y medianos empresarios.

Las agencias de desarrollo local son espacios de concertacin, participacin y empoderamiento

En el pas hay varias experiencias de agencias de desarrollo local con diversos tipos de desempeo. En Dajabn, Monte Plata, Valverde hay alguna experiencia; en Salcedo, la Oficina de Desarrollo Provincial ha funcionado en cierta forma como una agencia de desarrollo. En El Seibo la creacin de una ADEL est en proceso. En los ltimos aos se han creado varias que han desaparecido.

d) Entrenamiento para utilizar los mecanismos de participacin establecidos por la Ley de Municipios 176-07. e) Creacin de la red dominicana de ADL y promocin externa de la misma.

Otros mecanismos de creacin de empoderamiento social

Libre acceso a la informacin pblica, en particular en la esfera local. Es necesario mejorar la transparencia en la informacin pblica, publicar en forma peridica

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la ejecucin presupuestaria de los ayuntamientos, establecer cunto y qu gastan las secretaras de Estado en los municipios o provincias. Es un hecho que el capital slo se fortalece en espacios de transparencia, tanto de la gestin pblica como del sector privado. En la medida en que los ayuntamientos sean transparentes en su gestin estarn en capacidad de atraer ms inversin. Mecanismos de participacin social. La nueva Ley de Municipios es un paso de avance importante, pero insuficiente. Es necesario crear programas educativos para que la poblacin pueda participar en los mecanismos establecidos por la Ley 176-07 (derechos de peticin, referndum municipal, plebiscito local, cabildo abierto y presupuesto participativo). Se trata de la forma en que participa la gente en dichos procesos y de cmo se corre el riesgo de que estos medios sean capturados por sectores clientelistas y que buscan aprovechar individualmente el capital social. Cada experiencia se debe construir desde abajo, estableciendo la forma en que se articularn los diversos actores involucrados. Para multiplicar estas experiencias, por lo tanto, no basta el deseo de sumar municipios que la realicen, es necesario fortalecer la capacidad de los y las muncipes. Rendicin de cuentas y fortalecimiento del rgimen de sanciones en las esferas pblica y privada, particularmente en los ayuntamientos y las dependencias locales de la administracin pblica, promoviendo as la confianza en las instituciones. Fortalecimiento de la capacidad de organizacin local y promocin de redes de interlocucin, mediante polticas pblicas que impulsen y apoyen la asociatividad, la cohesin y la confianza interpersonal. En particular, promover acciones

que favorezcan la participacin pblica de las mujeres, los jvenes y las personas ms pobres. En las municipalidades se pueden crear oficinas destinadas a estos fines. Las redes de organizaciones de la sociedad civil que interactan a nivel nacional deberan estimular el surgimiento de este tipo de organizaciones a nivel local. La ayuda internacional podra prestarle ms atencin al financiamiento de este tipo de proyectos. Creacin de mecanismos de participacin municipal para aquellos grupos ms excluidos de los procesos de toma de decisiones y de los mecanismos de garanta de sus derechos, como las mujeres, nios, nias, adolescentes, envejecientes, personas con discapacidad, entre otros. El Estado y los ayuntamientos deben garantizar la produccin de bienes pblicos, impedir las apropiaciones privadas de stos y permitir la creacin de capacidades y el acceso a las oportunidades de la poblacin. Al mismo tiempo, debe cumplir la ley, volver a la legalidad fortaleciendo la confianza en su gestin. Por ejemplo, el respeto a las normas de construccin, de los espacios pblicos, el respeto de la carrera de servicio civil y administrativa, la recogida de basura, entre otras. El Estado debe actuar como rbitro que defienda el inters colectivo, no el de grupos particulares. Promocin de trabajo educativo para el empoderamiento social, la confianza, la inclusin de todos los grupos, la participacin y la pertenencia desde los ayuntamientos y la Secretara de Estado de Educacin (SEE), tanto de las autoridades locales como de la ciudadana, estableciendo puentes entre ellos. Coordinacin entre las organizaciones de la sociedad civil para promover proce-

La rendicin de cuentas es un medio para crear empoderamiento

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sos de concertacin y articulacin entre ellas, apoyando proyectos de fortalecimiento institucional y de promocin de la construccin de ciudadana dentro de los municipios. Las mismas organizaciones que abarcan el mbito nacional deben descentralizarse y empoderar a sus miembros en las municipalidades. Conformacin de Oficinas Tcnicas Provinciales (OTP), en su forma original y con la filosofa que les dio origen, es una experiencia replicable. La OTP es uno de los frutos ms interesantes de las experiencias de Salcedo y Puerto Plata, en tanto que a travs de ella se pueden articular y establecer puentes entre las distintas municipalidades erigindose como un excelente espacio para la concertacin y articulacin de las provincias y un complemento de las agencias de desarrollo local. Establecimiento de puentes entre ONG internacionales, organismos de cooperacin internacional e instituciones multilaterales que llevan a cabo procesos de fortalecimiento del poder local. En algunos de estos procesos, la fascinacin por la tcnica y la cantidad est obviando la necesidad de articulacin y concertacin para evitar la duplicidad de esfuerzos, y el aprender uno de las experiencias del otro. Entre muchas de estas organizaciones se evidencia un fetichismo por la forma de hacer y la bsqueda de experiencias replicables y exportables, en vez de un inters por construir junto a la gente, una nueva ciudadana a largo plazo. Esto contribuye a la dispersin, la fragmentacin y, por lo tanto, reduce la posibilidad del desarrollo de puentes de comunicacin que permitan compartir lecciones. En materia de presupuesto participativo es necesario: a) mejorar la articulacin entre los municipios y los dems depar-

tamentos administrativos del gobierno; en particular, los que tienen que ver con infraestructura; b) fortalecer los planes maestros en el territorio, a fin de que las comunidades sepan qu y dnde se puede construir; c) aumentar la capacidad de decisin y control de la parte del presupuesto municipal que actualmente no est sometida a presupuesto participativo (de 60% a 80%); d) evitar el riesgo del monumentalismo; e) fortalecer los procesos de presupuestos participativos como mecanismos de creacin de ciudadana.

La descentralizacin: cmo redistribuir poder?

Descentralizacin y empoderamiento forman una sola ecuacin que permite crear empoderamiento real. La descentralizacin consiste en crear mecanismos institucionales que transfieran o redistribuyan competencias, recursos y autonoma en la toma de decisiones a los distintos niveles de gobierno subnacionales, en el territorio y en la gestin, sin afectar la eficiencia ni la eficacia de la accin pblica.

Descentralizacin y empoderamiento forman una unidad para impulsar el desarrollo humano

En lo institucional: para hacer poltica de Estado

La descentralizacin real supone que los partidos y la sociedad asuman un proyecto de sociedad en el que la poltica se vuelva a llenar de contenidos orientados hacia el desarrollo humano y el servicio pblico. Para ello ser necesario: Fortalecer la institucionalidad en el poder municipal que tenga como eje el desarrollo humano; es decir, una estrategia basada en la eficiencia, la equidad y el empoderamiento. Crear espacios de concertacin entre los partidos polticos vinculados con el fortalecimiento del poder local.

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 Fortalecer el rgimen de consecuencias que la Ley de Municipios establece en materia de violacin de las normas y prcticas presupuestarias. Es necesario fortalecer la credibilidad en la pulcritud de las y los servidores pblicos y municipales, pero al mismo tiempo dignificar los salarios. Aplicacin de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa Municipal. Fortalecer la capacidad tcnica de los presupuestos participativos y buscar una mayor coordinacin con las dems instancias de la administracin pblica. Potenciar los canales de intermediacin entre el poder central y las diversas formas locales de asociaciones: municipales, mancomunidades de municipios, provinciales, regionales y nacionales, teniendo presente que la institucin municipal es la principal fuente del poder local, siempre que promueva la participacin sustantiva de la comunidad. Fortalecer la nueva Liga Municipal Dominicana (LMD) sobre la base de un acuerdo que agrupe a todos los ayuntamientos, a los partidos polticos y a la sociedad civil para darle continuidad en el tiempo. Establecer un acuerdo entre los partidos para fortalecer a la Federacin Dominicana de Municipios (FEDOMU). Esta institucin puede ser de mucha utilidad a todos los municipios, pero puede ser un instrumento ineficiente cuando se utiliza en funcin de un grupo poltico particular. Mantener la separacin de las elecciones municipales y congresuales de las elecciones presidenciales.

de una situacin en la cual slo el esfuerzo, las preferencias y las iniciativas personales expliquen las diferencias en los logros econmicos, sociales e institucionales entre las personas y no las circunstancias personales5. sta es una fuente de legitimidad democrtica y de cohesin social; es decir, del sentido de pertenencia e identidad que pueden tener las personas cuando la comunidad protege a sus integrantes y garantiza el acceso a las oportunidades. El desarrollo humano implica el desarrollo local, ya que acontece en la situacin concreta donde vive la gente y modifica la forma como vive. Hay una continuidad entre desarrollo humano, desarrollo local y cohesin social. De ah que la equidad tiene que ser un hecho local, sentido por las personas en el lugar donde viven. En este sentido, lograr la equidad presupone desarrollo local, donde las personas tengan acceso a una vida digna y seguridad ciudadana, en cualquier parte del territorio. Para ello, ser necesario: Fortalecer la coordinacin entre las secretaras de Estado y los municipios, creando espacios de concertacin para coordinar o delegar competencias e intervenciones de poltica, con el fin de que el Estado pueda proveer los bienes pblicos. Definir y aplicar una sola regionalizacin en toda la administracin pblica, para ser ms eficientes en la gestin y lograr la convergencia entre regiones, provincias y municipios. Definir planes maestros de ordenamiento del territorio para garantizar y proteger el espacio pblico, valorar y recuperar el patrimonio histrico, cultural y natural. Promover acciones locales de captacin de suelo para incentivar proyectos de viviendas populares y de mejoramiento urbano para potenciar las capacidades de la poblacin ms vulnerable de ejercer libremente el derecho a la ciudad.

El gran desafo de la sociedad dominicana es la equidad

En lo social: la equidad intra e interterritorial

El gran desafo de la sociedad dominicana es la equidad. La equidad es la bsqueda

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 Formar mecanismos de financiacin de actividades econmicas: fundaciones y/o asociaciones interinstitucionales (nacionales y/o extranjeras) de capital semilla para el desarrollo local. Fomentar las iniciativas productivas formadas y/o en formacin por asociaciones dirigidas por mujeres para promover la equidad de gnero. Fomentar el turismo alternativo o rural que impacte en las economas familiares y potencie el comercio menudo en las comunidades. Implementar programas especiales para combatir la pobreza en las zonas que registren mayores cantidades de hogares pobres y muy pobres, independientemente de los ndices de pobreza total que registre la ciudad o provincia. Programas de seguridad ciudadana y urbana, y fomento de la polica municipal en los ayuntamientos de ciudades intermedias y costeras. Modificar la forma de asignacin de la transferencia pblica a los municipios, tomando en consideracin diferentes criterios, adems del criterio de poblacin. Para asegurar la equidad interterritorial se deberan considerar elementos como distribucin del ingreso, niveles de pobreza y metas alcanzadas. Hay que disponer de un sistema objetivo sobre la base de necesidades, logros, competencias y transparencia. Ello exige una frmula objetiva y conocida con criterios claros. Fortalecer la capacidad de generacin de informacin de calidad, que permita priorizar mejor la inversin social hacia las verdaderas necesidades locales. Programas municipales de prevencin, atencin, sancin y erradicacin de la violencia basada en gnero, en coordinacin con el sector justicia y las oficinas sectoriales correspondientes.

Financiar programas locales de concertacin social para prevenir diferentes fenmenos que afectan la convivencia pacfica y segura.

En lo econmico: para ser ms eficiente

La prestacin de los servicios pblicos en forma descentralizada tiene potencialmente la capacidad de ser ms eficiente en la creacin de libertades, puesto que al estar ms cerca de la poblacin tiene la posibilidad de conocer mejor sus necesidades. Para ello ser necesario: Desconcentrar los servicios pblicos, en coordinacin con los municipios. Garantizar estabilidad en el empleo del funcionario o funcionaria municipal. Formar recursos humanos, dedicando un porcentaje del presupuesto municipal y del gobierno central a la formacin y capacitacin del personal administrativo y electo de los ayuntamientos, as como a integrantes de la sociedad civil organizada. Crear programas locales de transporte colectivo mediante un acuerdo entre el sector privado, las autoridades locales, el gobierno central y las organizaciones de la sociedad civil. Se debe devolver a los ayuntamientos la competencia efectiva de organizar el transporte urbano e interurbano en cuanto al establecimiento de rutas, sistema de tarifas y formas de operacin del servicio. Establecer nuevos criterios para asignar el subsidio gubernamental a los municipios que estimulen la generacin de ingresos propios, tales como la vinculacin del monto a su capacidad de generacin de recursos propios. Impulsar la mancomunidad de munici-

La transparencia es una forma de mejorar la eficiencia

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pios para gestionar servicios de transporte y de manejo de residuos slidos. Asumir los planes directores o de ordenacin del territorio como instrumento legal que gue la gestin urbana y sirva de referente a los planes estratgicos de ciudades. Desarrollar iniciativas de saneamiento para recuperar las zonas urbanas con prdida de poblacin en proceso de degradacin fsico-ambiental por el sobreuso, comercial o industrial, o por un tipo de propiedad especulativa. Reestructurar y mejorar el sistema de estadsticas municipales de la Oficina Nacional de Estadstica (ONE), la Cmara de Cuentas, la Contralora y cualquier otra dependencia del Estado. Reorganizar el registro contable de la administracin pblica para establecer efectivamente dnde se gastan y se obtienen los recursos.

municipal, el plebiscito local, el cabildo abierto y los presupuestos participativos. Articular los diversos proyectos y programas regionales y municipales que llevan a cabo organizaciones de la sociedad, financiados por agencias de cooperacin internacional.

Creacin de capacidades esenciales en educacin, salud y proteccin y asistencia social

Las instituciones son el mecanismo fundamental para perpetuar el orden de inequidad en la sociedad. La exclusin social se reproduce en la medida en que se sigan manteniendo diferencias territoriales y de calidad en la oferta de los servicios pblicos. La brecha interprovincial de calidad, cobertura y acceso a los servicios pblicos obliga a desarrollar polticas que busquen la convergencia territorial. Incluso en las provincias ms ricas, las brechas de desigualdad deben ser corregidas.

En lo administrativo: para ser transparente

La descentralizacin, adems de contribuir a la agilidad en la prestacin de los servicios, puede generar transparencia y ms fiscalizacin porque quien provee de los servicios est ms cerca de la ciudadana usuaria de los servicios y/o beneficiaria de las polticas. Algunas recomendaciones: Difundir a la poblacin, en forma ordenada y sistemtica, los resultados de las rendiciones de cuentas de los ayuntamientos a la Contralora General de la Repblica, a la Cmara de Cuentas y a la Liga Municipal Dominicana (LMD). Fortalecer la figura del contralor municipal creado por la Ley 176-07. Impulsar y fortalecer las figuras de participacin social creadas por la Ley 176-07: el derecho de peticin, el referndum

Educacin
La estrategia fundamental en la educacin debe ir a mejorar la calidad de las y los maestros. Las evidencias recogidas muestran que la calidad de stos es todava deficiente, a pesar de los esfuerzos que se han hecho. En este sentido, se propone: Mejorar de forma sustantiva la calidad de la formacin recibida por el alumnado requiere trabajar con el personal docente. Es necesario impulsar una poltica de incentivos, tanto para la formacin como para el cumplimiento de horarios, currcula, actualizacin acadmica, polticas de equidad interterritorial, mejoras salariales, entre otros. Programas de entrenamiento en todo el territorio nacional y mayor control de la Secretara de Estado de Educacin (SEE) y de la Secretara de Estado de Educacin

La prestacin de los servicios pblicos en forma descentralizada tiene potencialmente la capacidad de ser ms eficiente en la creacin de libertades que de forma centralizada

CAPTULO VII / 365

Superior Ciencia y Tecnologa (SEESCYT) para mejorar la calidad tcnica de las y los egresados en Educacin, fortaleciendo el proceso de actualizacin del personal docente actual y mejorar la calidad de los nuevos docentes. Mejorar la calidad de vida de los maestros y maestras, diseando programas especiales dependiendo de los niveles de pobreza en las provincias. Fortalecer los mecanismos de participacin comunitaria y municipal en la toma de decisiones en materia de educacin. Aumentar el financiamiento pblico a la educacin.

Impulsar un sistema de descentralizacin de la gerencia educativa que haga ms eficiente la gestin e impulse la participacin de la comunidad. Para esto, ser necesario una fuerte reforma del sistema educativo, as como la coordinacin con los ayuntamientos.

Salud
Fortalecer el proceso de desconcentracin y descentralizacin del sector salud de forma que se comiencen a adaptar las polticas de salud a caractersticas de diferente ndole que modifican el perfil epidemiolgico de cada regin y que tambin promuevan la participacin de la poblacin en la gestin de la salud y las polticas preventivas. Fortalecer los centros de atencin primaria con personal y recursos. Desarrollar programas especiales para nivelar las provincias con peor situacin de salud. Aumentar la inversin pblica en salud, as como impulsar polticas de equidad territorial. Descentralizar los servicios de atencin especializada y priorizar la atencin primaria en salud para impulsar la eficiencia, la equidad y la participacin de la poblacin. Fortalecer la rectora del sector pblico sobre los servicios prestados, tanto en el mbito privado como en el pblico, asegurando la calidad de los procesos. Aplicar exmenes de calidad al trmino de la carrera mdica, mejorar los currcula y adaptarse a las necesidades mdicas actuales (medicina familiar, gestin en salud), tanto en las universidades pblicas como privadas. Todo esto bajo la rectora de la Secretara de Estado de Salud Pblica y Asistencia Social (SESPAS) en

El desbalance territorial se manifiesta en la calidad de los servicios sociales

Fortalecer la intervencin de los municipios para controlar la calidad en las escuelas. La Ley 176-07 faculta a los ayuntamientos a llevar una mayor coordinacin o delegacin con la Secretara de Estado de Educacin (SEE). Construir aulas. Se necesitan casi 17 mil nuevas aulas, la mayora en el Distrito Nacional, en Santo Domingo, San Cristbal, Santiago y San Pedro de Macors. Desarrollar programas especficos de apoyo a los grupos ms pobres para garantizar su acceso a la escuela. Las evidencias empricas muestran que mientras persistan los problemas de pobreza se mantendr la desercin escolar en la bsqueda de ingresos o del inicio prematuro de relaciones de pareja, sesgando las oportunidades de romper el crculo de la pobreza. En el nivel medio, el reto es doble: uno, promover la insercin y permanencia de todos y todas las jvenes en la escuela para ampliar la matrcula, con un nfasis particular en polticas para el aumento de la insercin de los varones y dos, asegurar la permanencia de las mujeres. Todo esto con el fin de alcanzar la paridad de gnero.

366 / CAPTULO VII

coordinacin con la Secretara de Estado de Educacin Superior Ciencia y Tecnologa (SEESCYT). Aplicar la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa y mejorar los incentivos para que el personal mdico se instale en comunidades remotas. Impulsar con fuerte voluntad el proceso de reforma del sector salud, asegurndose de que se instalen las capacidades suficientes en cada mbito, aumente la coordinacin con los ayuntamientos y se impulsen polticas de equidad interterritorial.

Asistencia social
Impulsar una reforma del sistema de asistencia social que lo separe de la prctica clientelar, eliminando gran parte de los programas y utilizando los que han probado su eficiencia en la lucha contra la pobreza como extensin de los sistemas de proteccin social para las poblaciones ms vulnerables. Fortalecer y aplicar los sistemas de monitoreo del impacto de los programas, as como de las condicionalidades en los programas que las tengan, como nica garanta de la creacin de capacidades que faciliten la salida de la pobreza y no sobrevivir en ella. Diseo de programas de asistencia social que tomen en cuenta los desequilibrios regionales.

Proteccin social
Priorizar el gasto pblico destinado a la puesta en marcha de los regmenes de seguridad social que ameritan subsidio estatal y mejorar la calidad de los servicios pblicos en salud de forma sustancial, con el fin de no discriminar a la poblacin que califica para regmenes que implican la cobertura pblica. Eliminar la figura del veto en el Consejo Nacional de Seguridad Social, pues este mecanismo ha paralizado el proceso. Acelerar la entrada en vigencia del rgimen contributivo subsidiado en salud, que es necesario para acercarnos a la cobertura universal y asegurar la equidad interterritorial, ya que en muchas provincias el porcentaje de poblacin que depende del trabajo informal es muy alta. Estudiar formas de mejorar la rentabilidad de los fondos de pensiones del rgimen contributivo en pensiones y formas de financiamiento para poner en marcha el rgimen subsidiado y contributivo subsidiado en pensiones. Diseo y reforzamiento de polticas especiales para las provincias ms pobres.

La dinmica econmica
La desigualdad regional en Repblica Dominicana es evidente. Las informaciones disponibles as lo confirman. Las provincias de la regin suroeste ms Monte Plata y El Seibo son las ms pobres. Existe una fuerte disparidad entre el desarrollo econmico alcanzado por determinados estratos sociales, territorios y ciudades, con respecto a muchos otros menos beneficiados del proceso de crecimiento econmico que ha tenido el pas por cinco dcadas. Ese desbalance se manifiesta en: la calidad de los servicios sociales y su acceso, en las infraestructuras productivas, en la calidad de las viviendas, la educacin, la salud y en el entorno productivo privado que se genera. En este sentido, algunas lneas de intervencin que permiten compensar los desequilibrios territoriales son:

La desigualdad regional es evidente. Las provincias de la regin suroeste ms Monte Plata y El Seibo son las ms pobres

Equidad territorial
Lo ms bsico es conocer y sistematizar la informacin sobre el territorio dominica-

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no, que actualmente es relativamente desconocido en trminos estadsticos. Ello implica tener un solo centro de acopio de informacin, estandarizado y pblico. En gran medida estas funciones ya han sido asignadas a la Subsecretara de Estado de Planificacin, quien tiene a su cargo promover las propuestas de polticas pblicas relativas a la planificacin del desarrollo econmico, social y territorial. Algunas medias a tomar son: Transversalizar el enfoque territorial en las polticas pblicas. Todas las polticas pblicas deben hacer explcitas las formas en que afectan a la poblacin en el territorio y si no les afectan, explicar el motivo. Esto contribuye a visualizar las desigualdades espaciales. Todas las secretaras de Estado debern indicar los presupuestos y ejecuciones a nivel provincial y municipal. Se deber producir un reporte de ejecucin presupuestaria territorial para que la poblacin de cada localidad conozca cundo y en qu se gasta dentro de su demarcacin. Se requieren programas especiales para intervenir las provincias como San Jos de Ocoa, Pedernales, Azua, Peravia, entre otras, cuya generacin de recursos est por debajo de su capacidad econmica.

Fomentar el asociacionismo, como una oportunidad para el desarrollo local. En el pas hay una vasta experiencia de asociacionismo. Existen organizaciones de productores que utilizan formas modernas de produccin vinculadas a redes de distribuidores y de consumidores internacionales que han determinado importantes nichos de productos agrcolas, de los cuales viven muchas familias del campo. En el rea de la produccin orgnica, el pas ocupa uno de los primeros lugares a nivel mundial. En las provincias de El Seibo, Monte Plata, Pedernales, San Jos de Ocoa y otras de la regin fronteriza existen organizaciones de cacaotaleros (algunas de ellas exitosamente dirigidas por mujeres), productoras de guineos y frutas orgnicas, que constituyen la base para una mayor extensin de proyectos de produccin de dimensiones familiares y de cooperativas que pueden ser profundizadas y sistematizadas como experiencias para promover polticas de desarrollo local, estimuladas y potenciadas por las instituciones del Estado, sobre todo, por los ayuntamientos. De igual manera, ya comienzan a desarrollarse proyectos de turismo local, sobre todo en reas cercanas a polos tursticos, como la asociacin de cacaotaleros de El Seibo, ofertas de habitaciones en Bayahbe, Gaspar Hernndez, en Los Cacaos y Cambita Garabito; los cuales, podran contribuir con la disminucin de la pobreza en el pas, si estuvieran ms articulados entre s y contaran con el apoyo de las autoridades locales. Adems, podran constituirse en puntos de referencia para proyectos de desarrollo local mucho ms amplios. Esto abre una oportunidad que requiere ms estudio. Fomentar las pequeas empresas para crear empleos y las microempresas como estrategias de sobrevivencia de la poblacin.

El empleo
El empleo es un factor clave para el desarrollo, dado el crecimiento poblacional de Repblica Dominicana, la inmigracin interna, la baja elasticidad producto-empleo y los desequilibrios regionales en esta materia. Para impulsar el empleo es necesario: Fortalecer las agencias de desarrollo econmico local para construir empoderamiento. Fomentar polticas no clientelistas que busquen crear oportunidades laborales para las personas desplazadas del sector de zonas francas y para las mujeres jvenes.

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La nueva ruralidad demanda respuestas diferentes y nuevos instrumentos

Hay que reposicionar la ruralidad en la agenda nacional, desmontando la concepcin de que lo moderno y civilizatorio es lo urbano, mientras que lo atrasado o lo tradicional, es lo rural. La unidad de intervencin para las polticas de desarrollo es un espacio territorial delimitado acompaado de procesos de descentralizacin, democratizacin, autonoma municipal y desarrollo local con un enfoque participativo. Esto supone el desarrollo de acciones afirmativas para visualizar y apoyar la participacin de las mujeres y jvenes y otros grupos vulnerables a la exclusin social, en el desarrollo nacional desde lo rural. Cambio de enfoque. Una estrategia de enfoque territorial para el desarrollo rural supone cambios en la visin porque se pasa del enfoque del pequeo productor al de la familia rural ampliada, del empleo agrcola al multiempleo, de una poltica agrcola genrica a polticas diferenciadas (segn tipos de unidades familiares), de la produccin agrcola a los encadenamientos de sta con la agroindustria y los servicios, de la anttesis entre mercado/Estado a la reconstruccin de las instituciones como mediadoras entre la sociedad civil, el Estado y el mercado. Es el transitar de la finca y la comunidad, a la micro-regin, de polticas homogneas a diferenciadas, del nfasis agrcola a las cadenas de produccin, de eludir la necesidad del acceso a la tierra a incluirlo junto a otros recursos, del agricultor jefe de familia como sujeto de intervencin a la familia, entendida desde una perspectiva de gnero en la que cada integrante tiene problemticas y necesidades especficas. Apoyo a la agricultura. En las provincias

ms pobres la agricultura es la actividad principal y en los ltimos aos ha venido estancndose. Adems, la actividad agropecuaria es la de mayor influencia en cuanto a dispersin geogrfica a nivel nacional, ya que est presente en todas las provincias del pas de manera importante. Es necesario crear paquetes tecnolgicos, financieros y de comercializacin para pequeos agricultores y agricultoras en las provincias ms pobres del pas, para mantener la rentabilidad Apoyar tambin las actividades no agropecuarias con presencia en el medio rural dominicano, en particular en las provincias del Suroeste, Monte Plata y El Seibo. Proteccin a la poblacin haitiana. En base a los derechos humanos, se debe definir una poltica de empleo para inmigrantes que respete sus derechos. Esto tambin tendra impacto en la dinmica econmica nacional, ya que se debe evitar que la fuerza laboral haitiana acte como un ejrcito industrial de reserva que deprima el salario medio nacional. Estos bajos salarios tambin han conducido a una baja presin para la modernizacin tecnolgica y el fortalecimiento de las habilidades. Replicar la experiencia del comanejo en las reas protegidas, que permite integrar a la poblacin a una forma sostenible de explotacin de esas reas.

Hay que reposicionar la ruralidad en la agenda nacional, desmontando la concepcin de que lo moderno y civilizatorio es lo urbano

Mejorar la institucionalidad local

La institucionalidad local crea un entorno productivo positivo para la inversin y mejoras en la productividad. Un gobierno local se constituye en fuente de atraccin de inversin al crear un entorno de seguridad jurdica y de bajo costo de transacciones en el proceso de inversin. Tambin se convier-

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te en referente de eficiencia en la inversin pblica al mejorar la transparencia de las decisiones de inversin y establecer mayores garantas sobre las prioridades y la estabilidad en el tiempo de los programas de inversin. La nueva Ley Municipal abre el espacio institucional para una participacin activa.

subsidios e incentivos otorgados6 recientemente conduzcan a una reforma estructural del sector y sean para mantener la situacin actual de falta de competitividad estructural.

Polticas de ordenamiento de territorios

Es urgente y necesario hacer un uso ms racional del territorio para garantizar la sostenibilidad y disminuir las condiciones de vulnerabilidad en que vive la poblacin dominicana. Finalmente, poco se podr avanzar en un desarrollo equitativo y competitivo en el mbito local si el problema elctrico no se resuelve de manera sostenible. Este problema es la evidencia ms contundente de la ineficiencia del liderazgo poltico nacional, de su falta de compromiso con el desarrollo y con la institucionalidad.

El gasto pblico local

El gasto pblico es el principal instrumento para crear equidad y acceso a las oportunidades en forma balanceada en todo el territorio nacional. Tambin es un medio para enfrentar las diferencias de competitividad entre territorios. En este sentido, la estrategia de impulsar complejos productivos o clusters constituye uno de los aspectos centrales para promover mejoras en la competitividad de los diferentes territorios (provincias) en la medida que permita potenciar sus reas de mayor fortaleza, creando las capacidades para distribuir localmente los beneficios del desarrollo econmico.

El gasto pblico es el principal instrumento para crear equidad y acceso a las oportunidades en el territorio nacional

Medio ambiente y recursos naturales

El manejo del medio ambiente es un factor determinante de las condiciones de vida de las personas, ya sea porque reciben el impacto de malos manejos de los recursos naturales, que se traducen en contaminacin, sequas, incendios, inundaciones, mayores riesgos de las amenazas naturales; o porque para proteger los servicios ambientales es necesario movilizar poblacin en riesgo o que usa los recursos en forma no sostenible. Las intervenciones que sugiere este informe son: Respetar la legalidad. Existen las leyes y las normas ambientales suficientes para hacer un uso sostenible de los recursos. Lamentablemente, es el propio Estado quien da permisos, emite decretos y autorizaciones para violentarlas. Aumentar el financiamiento presupuestario de la Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SE-

Nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin

Continuar y acrecentar la intervencin pblica en donde las empresas privadas no llegan a travs de la provisin de infraestructura de conectividad y los centros de acceso pblico a las TIC (CAPT). Para ello, es esencial mejorar la coordinacin intergubernamental, trabajar ms cerca de los gobiernos locales, garantizar la sostenibilidad financiera y lograr una mayor equidad territorial en la ubicacin de los CAPT.

Zonas francas
Como fue mencionado en el INDH 2005, es fundamental la reestructuracin de las zonas francas, especialmente las de textiles, confeccin, pieles y calzado, que debe ir ms all de los incentivos que han sido otorgados al sector. No hay garantas de que los

370 / CAPTULO VII

MARN) para la prevencin y control, as como fortalecer institucionalmente a la Secretara. Fortalecer la capacidad legal de la SEMARN en la rectora y otorgamiento de servicios en materia ambiental por encima de cualquier otra instancia. Ampliar los programas educativos sobre el uso sostenible del medio ambiente. Mejorar el sistema de monitoreo de la calidad del aire y el agua. Establecer programas educativos para la ciudadana en el manejo de los desechos slidos. Promover las mancomunidades de municipios para manejar la basura. Fortalecer el co-manejo en las reas protegidas e incorporar a la poblacin de esas reas en la proteccin y usufructo de las mismas. En materia de riesgo de desastres es necesario: mejorar la capacidad municipal y nacional para hacer frente a los riesgos, incorporar la prevencin y reduccin de riesgo de desastres en la planificacin del desarrollo, integrar el riesgo asociado al cambio climtico y transversalizar la gestin de riesgo de desastres. Modificar las leyes para el manejo y gestin del agua, a fin de organizar el sector y racionalizar su uso. Mejorar la inversin en infraestructura de agua y saneamiento. Disear programas especiales para mejorar las condiciones de vida del 1.1 milln de personas que vive en las montaas (por encima de 500 metros) y que tiene las peores condiciones de vida. Disear programas especiales para crear conciencia sobre las implicaciones del

cambio climtico, as como el diseo de medidas para controlar las emisiones de CO2, promover el uso de fuentes renovables de energa, y el reciclaje de los desechos slidos.

En resumen
Las medidas especficas para mejorar la situacin de desarrollo humano estn ah y son conocidas. El problema es si existe la vocacin de gobernar para la gran mayora de los dominicanos y dominicanas. Para ello, hay ocho cuestiones fundamentales: 1) No hay razones para suponer que las lites cambiarn su forma de proceder. Si no lo han hecho hasta ahora, por qu lo van hacer hoy o maana? Por lo tanto, la nica forma de generar desarrollo humano es que la poblacin se empodere, movilice y participe para instaurar un estado de derecho. 2) La movilizacin social debe ir acompaada de un proceso de democratizacin a travs de la descentralizacin real. Descentralizacin y empoderamiento forman parte de una misma estrategia de democratizacin. 3) Hacer del desarrollo humano un objetivo transversal de poltica pblica. La pregunta esencial es determinar cmo vive la gente. 4) Tomar en cuenta la dimensin individual y colectiva del desarrollo en el diseo de polticas. 5) Visibilizar los intereses materiales y polticos especficos de poblaciones tradicionalmente excluidas del quehacer pblico como mujeres, migrantes, nios, nias y adolescentes, envejecientes o habitantes del interior, para que reciban la atencin pblica necesaria. 6) Transversalizar los temas del territorio

CAPTULO VII / 371

en todas las polticas pblicas, tomando en cuenta las diferencias entre ellos. 7) Es necesario fortalecer un rgimen de consecuencias y de respeto a la legalidad. Es necesario que el Estado respete sus propias leyes y acabe con la impunidad. 8) Es necesario que la forma de hacer poltica cambie. Hay que darle contenidos a la poltica, hacer de los partidos verdaderos mecanismos de representacin y que la lealtad sea a la poblacin, al Estado y a las polticas pblicas. En sntesis, sin pretender una receta, se conoce los instrumentos para promover el desarrollo humano, pero ha faltado la fuerza social para impulsarlo, porque al final el desarrollo humano es una cuestin de poder.

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Notas

Perspectiva general
1 Este tema fue ampliamente discutido y documentado en el Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005. Hacia una insercin internacional incluyente y renovada. El caso ms reciente y escandaloso ha sido el de uno de los peridicos nacionales cuyos dueos estuvieron involucrados en el fraude bancario de BANINTER. Vase a: Juan Bolvar Daz. 26 de julio 2007. Conferencia en el panel El rol de los medios de comunicacin social frente a los fraudes bancarios. Hotel V Centenario Participacin Ciudadana y FINJUS. Miguel Guerrero. La Columna de Miguel Guerrero. Peridico El Caribe 9 de octubre 2007; 1, 8, 27, 29 de noviembre; y 3, 8, 12, 15, 16, 17, 18 de diciembre 2007. LAPOP 2006 CONARE 2001 Presidencia de la Repblica 2001 Sen 1999. Discurso ante la 52 Asamblea Mundial de la Salud En esa dcada hubieron dos crisis de contraccin del PIB: la de 1985 y la de 1990. Ambas registran una cada del PIB mayor que la crisis financiera de 2003. Trmino popular en el lenguaje coloquial dominicano que denomina as a los agentes de vigilancia privada. Es la espaolizacin de la palabra en ingls watchman.

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PNUD 2004d, p. 33 Robeyns 2004, p. 21 Dubois 2007 Sen 1999a Acemoglu 2003

10 Esta discusin sobre la concepcin del poder se basa en Villalba 2007 11 Ibdem, p. 13 12 Ibdem 13 Ibdem 14 Segn Villalba 2007, una opcin es considerar un modelo descentrado de poder, en el que ste no es una sustancia, objetivable o acumulable, poseda o ejercitada por ninguna persona o institucin, sino que siempre es descrito de manera relacional, y tan slo existe cuando es ejercitado. Se afirma que las formas hegemnicas o globales de poder descansan sobre prcticas infinitesimales que operan a nivel micro en la sociedad, por lo que el poder est en todos los sitios, y puede ser particularmente analizado a travs de la creacin de normas sociales y costumbres. 15 Para la elaboracin de estas ideas sobre el poder y la dimensin social del desarrollo humano, este informe reconoce haberse beneficiado de Villalba 2007, Dubois 2007 y Robeyns 2004. 16 Sen 1999a, p. 345 17 Aunque cada observador decida centrar la atencin en determinadas instituciones (como el mercado, el sistema democrtico, los medios de comunicacin o el sistema pblico de distribucin), tenemos que observarlas como un todo para poder ver qu pueden o no hacer en combinacin con otras instituciones. Es desde esta perspectiva integrada desde la que es posible evaluar y examinar razonablemente las diferentes instituciones. () El mecanismo del mercado, (), es una institucin bsica por medio de la cual los individuos pueden interrelacionarse y realizar actividades mutuamente ventajosas. () Los problemas que surgen se deben a otras causas no a la existencia de mercados per sey entre ellas se encuentran la insuficiente preparacin para hacer uso de las transacciones de mercado, la ocultacin de informacin sin que nada lo impida o la realizacin de actividades sin regulacin alguna que permiten a los poderosos aprovechar su ventaja asimtrica. Estos problemas tienen que resolverse no suprimiendo los mercados, sino permitiendo que funcionen mejor, ms equitativamente y complementados con otras instituciones. Los resultados generales del mercado dependen casi en su totalidad de las instituciones polticas y sociales. El mecanismo del mercado ha tenido un gran xito cuando se han dado las condiciones necesarias para que todo el mundo pudiese benefi-

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10 El concepto y medicin del exteriorismo fue ampliamente debatido en el INDH 2005 y fue retomado en el captulo II del presente informe. 11 DEMOS 2004 12 Un ejemplo de ello es, lo que llamamos en el captulo IV , la ley del tigueraje, en donde las violaciones a las leyes entre los polticos se justifican porque el opositor hizo lo mismo.

Captulo I
1 2 Citado por Akerman en ODH/PNUD 2007c Durante la sustitucin de importaciones, el salario mnimo estuvo congelado por casi una dcada desde finales del ao sesenta. Esta idea fue elaborada por la analista poltica Rosario Espinal. Por ejemplo, un crecimiento financiado por el lavado de dinero, o la negacin de la identidad de la poblacin.

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NOTAS / 375

ciarse de las oportunidades que ofreca. Para que eso sea posible, la provisin de educacin bsica, la presencia de servicios mdicos elementales y la existencia de recursos (como la tierra), que pueden ser fundamentales para realizar algunas actividades econmicas (como la agricultura), requieren la adopcin de medidas acertadas (relacionadas con la escolarizacin, la asistencia sanitaria, la reforma agraria, etctera). Incluso cuando es primordial la necesidad de introducir reformas econmicas para dar mayor cabida a los mercados, estos servicios que no se venden en el mercado requieren la intervencin prudente y decidida de los poderes pblicos. ()Los trascendentales poderes del mecanismo del mercado han de complementarse con la creacin de oportunidades para conseguir la equidad y la justicia social. Sen 1999a, p. 178-179 18 Una discusin ms amplia de lo que es una estrategia de desarrollo humano se discute en CearaHatton 2005. Asimismo, en la introduccin del Informe Nacional de Desarrollo Humano de 2005 se presentan los elementos que implica adoptar una estrategia de desarrollo humano. 19 Dubois 2007 20 Se refiere a los trabajos de Alfred Marshall en su libro sobre Principios de Economa, de 1980. 21 Cmo caracteriza la teora econmica convencional el comportamiento racional? Se puede afirmar que existen dos mtodos predominantes para definir la racionalidad del comportamiento en la teora econmica dominante. Uno es considerar la racionalidad como la consistencia interna en la eleccin, y el otro es identificar la racionalidad con la maximizacin del propio inters. Si una persona hace exactamente lo contrario de lo que le ayudara a conseguir lo que quiere obtener, y lo hace con una consistencia interna perfecta (escogiendo siempre lo contrario de lo que aumentara las posibilidades de que sucedieran las cosas que quiere o valora), no se le puede considerar racional, aun cuando esta obstinada consistencia inspire algn tipo de admiracin en el observador. La eleccin racional debe exigir, al menos, algo acerca de la correspondencia entre lo que se intenta conseguir y las acciones encaminadas a ello. Se puede discutir que el comportamiento racional debe requerir, entre otras cosas, alguna consistencia, si bien la cuestin es mucho ms compleja de lo que suele afirmar. Pero la consistencia por s sola difcilmente puede ser adecuada para el comportamiento racional. En otro lugar he intentado demostrar que incluso la misma idea de la consistencia puramente interna no es convincente, ya que lo que consideramos consistente en un conjunto de elecciones y de algunas caractersticas externas a la eleccin como tal (v.g. la naturaleza de nuestras preferencias, objetivos, valores y motivaciones). Se acepte o no, esta visin bastante extrema,

que considero correcta, es extrao pensar, sin duda, que la consistencia interna sin importar cmo se defina- pueda ser por s misma suficiente para garantizar la racionalidad de una persona. Sen 1999b, p.30-31 22 El concepto de tontos racionales fue desarrollado por Sen en 1986. Los Tontos Racionales: Una Crtica de los Fundamentos Conductistas de la Teora Econmica, en Frank Hahn y Martin Hollis. 1986, p. 172-218. El establecimiento de ciertos requerimientos de consistencia interna en la eleccin que hacen las personas, o la motivacin de la maximizacin del inters propio como gua exclusiva del comportamiento, reduce de manera arbitraria las posibles razones para elegir, restringiendo la capacidad de las personas para utilizar la razn a fin de decidir sobre sus valores y elecciones. En este sentido, el ser humano se convierte en un tonto racional debido a la definicin y a las condiciones que se le han impuesto de la racionalidad, ya que slo reconoce una pregunta y una respuesta y en este sentido, es la vctima de una represin. Esto no quiere decir, por supuesto, que interesarse en s mismo no es necesariamente tonto, aunque pueda constituir un fracaso moral o poltico pero no tener la libertad para considerar si ser o no ser auto-interesado (y en qu medida) es una seria limitacin de la racionalidad. Sen 2002 23 Koga 2003 24 PNUD - Mxico 2002, p. 33 25 Sen 1997 26 PNUD-Nepal 2004 27 En enero del ao 2007, la UIT public, como parte del Informe Mundial de las Telecomunicaciones, un ndice compuesto para medir la sociedad de la informacin denominada: ndice de Oportunidad de TIC (IO-TIC), conocido en ingls como el ICT Index Opportunity, para 183 pases. Este ndice fue lanzado por primera vez en noviembre de 2005 en la segunda fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin CMSI en Tnez. El mismo intenta reflejar los mltiples factores que confluyen en el avance y construccin de la Sociedad de la Informacin dentro de un pas. 28 Ver nota tcnica que explica la forma en que se calcula el ndice de Empoderamiento Humano. 29 El nivel de equidad (1-Gini) del Este es el ms bajo de las cuatro regiones del pas. 30 El tema de las migraciones internas se analiza en el captulo V . 31 La situacin de salud es medida por la esperanza de vida al nacer; la situacin educativa, por dos indicadores combinados que son: la tasa de alfabetizacin y la matriculacin bruta en la primaria, secundaria y universitaria, y las condicio-

376 / NOTAS

nes de una vida digna medida por el ingreso medio de la poblacin. 32 Una regresin doble logartmica entre el IPHp y el IEI arroja los siguientes resultados: La L(IPHp) = -1.0407 L(IEI) + 1.8312 con un R2 = 0.755. El valor-p es 0.0000%.

Captulo II
1 2 3 Banco Mundial 2006a, ODH/ PNUD 2005 CEPAL 2007 Segn Harriss 2002, a pesar de las enormes diferencias de comprensin de la sociedad que separan a Coleman y Bourdieu, para ambos el capital social sera un atributo individual o quizs grupal, pero en cualquier caso excluyente. Para Putnam se trata de una propiedad de toda la sociedad como conjunto. Caldern 2007 Banco Mundial 2002, p. 20-25 Vase a: Juan Bolvar Daz. 26 de julio 2007. Conferencia en el panel El rol de los medios de comunicacin social frente a los fraudes bancarios. Hotel V Centenario Participacin Ciudadana y FINJUS. Miguel Guerrero. La Columna de Miguel Guerrero. Peridico El Caribe 9 de octubre 2007; 1, 6, 8, 27 de noviembre; 3, 8 15, 16, 18 de diciembre 2007 Semanario Clave Digital, 27 de abril de 2007 Banco Mundial 2002 Por ejemplo, la Oficina Nacional de Presupuesto no tiene una pgina web de rendicin de cuentas. Otro caso es el Sistema Integrado de Gestin Econmica y Financiera (SIGEF), que recoge la informacin pblica de ejecucin presupuestaria, pero no es accesible a la ciudadana. La declaracin jurada de bienes antes y despus de la terminacin de la gestin pblica no se cumple en su totalidad y tampoco hay acceso a todas las nminas del sector pblico.

cin de los mercados financieros (posicin 108 de 131). De los 13 indicadores que evalan la institucionalidad pblica, Repblica Dominicana aparece en el cuarto cuartil en 7. En favoritismo de las decisiones gubernamentales ocupa la posicin 128 de 131, en desperdicio del gasto gubernamental ocupa la posicin 125 de 131, en confianza pblica en los polticos ocupa la posicin 121, en confiabilidad de los servicios pblicos la posicin 118, en desviacin de los fondos pblicos la posicin 113, en costo de la violencia para los negocios la posicin 110 y en eficiencia del marco legal, la 101. En las 7 siguientes, todas caen en el tercer cuartil (4 en la mitad superior y 2 en la mitad inferior); en efecto, en transparencia en la formulacin polticas ocupa la posicin 91 de 131, en crimen organizado, la 91; en independencia judicial, la 88; en derechos de propiedad, la 81; en proteccin de propiedad intelectual, la 77; y en regulaciones gubernamentales de frontera, la 76. [http://www.weforum.org/en/index.htm] 13 La ENHOGAR 2005 midi el grado en que la poblacin es vctima de fraudes o engaos en el peso, la cantidad, la calidad, etc., en la adquisicin de bienes y servicios, tanto por parte de empresas como por personas individuales que brindan servicios. Estableci que el 8.6% de la poblacin de 12 aos de edad y ms ha sido vctima de algn engao o fraude al adquirir algn bien o servicio en los 3 meses anteriores a la fecha de la entrevista. En la ciudad de Santo Domingo, se tuvo el mayor ndice de engaos o fraudes en el consumo, que afect al 14.3% de la poblacin de 12 aos y ms en los tres meses anteriores a la entrevista; en otras ciudades de 100 mil personas o ms, el 9.7% fue afectado, en el resto urbano el 6.6% y en el rural el 5.4%. El principal aspecto en que la poblacin se siente engaada es en la compra de productos alimenticios, mencionado por el 62.1% de las personas entrevistadas, seguido de la compra o reparacin de electrodomsticos (15.8%), adquisicin de prendas de vestir (15.1%) y los servicios de telfono (14.3%). ENHOGAR 2005, p.66 14 La rendicin de cuentas para el sector privado est formado por tres indicadores: fortaleza de los estndares de auditoras y reportes, en donde el pas ocupa la posicin 121 de 131; eficacia de las juntas corporativas, donde Repblica Dominicana se sita en la posicin 127 de 131; y proteccin de los intereses de los accionistas minoritarios, en donde est en la posicin 120 de 131 pases. 15 Ibdem 16 Vase el reporte de Participacin Ciudadana Primer Informe de Observacin Electoral Elecciones Presidenciales 2008. [www.pciudadana.com/download/03032008_1er_Informe_Obs _Electoral08.pdf]. Consultado el 5 de marzo de 2008. Recientemente, se present una investigacin periodstica documentada sobre una nmi-

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10 Participacin Ciudadana 2004b. En el captulo IV se discute ms ampliamente el tema de la justicia dominicana. 11 Cuando un gobierno justifica acciones ilegales porque el anterior lo hizo, reproduce la cultura de la ilegalidad. 12 El World Economic Forum 2007-2008, a travs del ndice de Competitividad Global, identifica que el principal problema para hacer negocios en Repblica Dominicana es la corrupcin (el 14.6% de las dificultades). Adems, indica que el desempeo institucional es deficiente, ocupando la posicin 107 de 131, siendo la segunda gran desventaja del pas despus de la sofistica-

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na de los Comits de Base del partido oficial. Ver Parte I: [http://www.youtube.com/watch?v= Buwyw9rDgSk]. Parte II: [http://www.youtube.com/watch?v=jC whJzKsL6U]. Consultados el 15 de marzo de 2008. 17 PNUD- Chile 2000, p. 111 18 PNUD- Bolivia 2002, p. 207 19 Ibdem 20 Ampliamente reseado y discutido en el INDH 2005. 21 El llamado complejo del gancho fue estudiado por Antonio Zaglul en su texto Apuntes de 1975. En el mismo sostiene que la personalidad del dominicano tiene un carcter depresivo, con rasgos de paranoia, que tiende a no valorar lo propio, lo nacional y tiene un complejo de persecucin, que genera desconfianza o miedo a que las acciones del otro sean un gancho; es decir, a ser vctima de alguna trampa destinada a hacerle dao. 22 Galndez 1956

a 39.5% de la poblacin cuando tiene primaria, a 47.9% cuando tiene secundaria y 52.8% cuando tiene nivel universitario. LAPOP 2006, p. 173 38 Los indicadores utilizados por la DEMOS para medir el apoyo al sistema poltico son: confianza en que los tribunales del pas garantizan un juicio justo, respeto por las instituciones polticas del pas, percepcin de la proteccin de derechos bsicos por el sistema poltico, orgullo por el sistema poltico dominicano y se debe apoyar al sistema poltico. 39 Cela y Urea 2002, p. 7 40 Quezada 2002, p. 4 41 Cela y Urea 2002, p. 10 42 Narayan 2000 43 Cuadro elaborado por Tahira Vargas 2007 44 LAPOP 2006, p. 178 45 Ibdem, p. 179 46 Base de datos LAPOP 2006 47 Fanciullacci et. al. 1998, p. 37

23 En el INDH 2005, esta caracterstica de la sociedad dominicana fue denominada externalidad, en vez de exteriorismo. Sin embargo, se ha decidido cambiar el trmino porque el anterior puede estar relacionado al concepto econmico de externalidad, la cual no tiene ninguna vinculacin con el concepto que se refiere este informe. 24 ODH/PNUD 2005, p. 153 25 Encuesta Gallup-Hoy. Peridico Hoy, 26 de agosto de 2007. 26 Emigrantes dominicanos hacia Estados Unidos que, tras aos de residencia en ese pas, regresan a Repblica Dominicana. 27 Mena 2007, p. 11 28 LAPOP 2006 p. 175 29 DEMOS 2004, p.59 30 LAPOP 2006, p. 173 31 Ibdem, p. 168 32 Ibdem, p.161 33 DEMOS 2004, p. 178 34 Ibdem, p. 179 35 LAPOP 2006, p. 164 36 DEMOS 2004, p. 180 37 La Encuesta LAPOP 2006 tambin registr un resultado similar. Solamente el 27.6% de la poblacin que no tena ninguna educacin ha contribuido en la solucin de un problema local. Sube

48 Ibdem, p. 43 49 Junta Central Electoral (JCE) 2007 50 Fanciullacci et. al. 1998 51 Bobea 1996 52 Prez 2002 53 Bobea 1996, p. 68 54 Prez 2002, p. 35 55 En el plano electoral se da un caso extrao en el municipio de Salcedo. A pesar de que el censo evidencia que la poblacin decreci, de 2002 a 2006 hubo un incremento de electores del 12.1% (pas de 28,511 personas inscritas en el padrn electoral en 2002 a 32,023 en 2006; es decir 3,500 personas ms); mientras que entre 1998 y 2002 el incremento de electores fue apenas de 0.75%; es decir, slo 215 personas. Durante el proceso de 2006 se comprob (Tejada Holgun, 2006) que o los partidos polticos o las candidaturas locales hicieron cambios en la direccin de sus militantes para influir en provincias que les resultaban clave, fuera por elementos simblicos o econmicos. Salcedo es una provincia con ese tipo de atractivo. 56 Fundacin Solidaridad 2004a 57 Rodrguez Demorizi 1963 58 Segn los datos ofrecidos por la autora, las personas que han trabajado el modelo intensivo ven con escepticismo la acelerada expansin del modelo extensivo, a la que consideran una amenaza a su credibilidad. Enfatiza la necesidad de

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establecer relaciones a largo plazo entre las organizaciones de la comunidad, las autoridades locales y las ONG que apoyan el proyecto. Es decir, se necesita crear una base social fuerte que garantice la sostenibilidad del proceso. Hernndez-Medina 2006 59 Informacin levantada a travs de entrevistas a diferentes actores del proceso. 60 1928-2007 61 [www.adesjo.org.do] 62 Caldern 2007 63 Los artculos 222 al 253 de la Ley 176-07 explican la participacin de la ciudadana en la gestin municipal. 64 Entre otros, se tendrn en cuenta la representatividad de los solicitantes, el grado de inters o utilidad ciudadana de sus fines, su capacidad econmica autnoma y las ayudas que reciben de otras entidades pblicas o privadas, sin exceptuar cualquier otro requisito en las leyes nacionales, que apliquen sobre la materia. Ley 176-07, artculo 227 65 Artculo 246, Ley 176-07 66 Artculos 249 y 250, Ley 176-07 67 Este informe le agradece a Francis Jorge, de la Unidad Nacional de Presupuesto Participativo, auspiciada por el Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE), la Federacin Dominicana de Municipios (FEDOMU) y la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ). 68 En 1999, Villa Gonzlez y en 2003, Constanza, Jima Abajo, La Vega y Sabana Grande de Boy realizaron presupuesto participativo. 69 De Len 2005, p. 24 70 Unidad Nacional de Seguimiento y Asistencia Tcnica del Presupuesto Participativo 2006 71 Tejada Holgun 2007

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Peridico Diario Libre 19 de julio de 2007, p. 20 Peridico El Nacional 22 de julio de 2007

10 Peridico Listn Diario 21 de julio de 2007, p. 1 11 PNUD-Nepal 2004, p. 125 12 Tejada Holgun 2006 13 La ecuacin de regresin es: cantidad de candidatos por sindicatura = 10.98 - 0.0841 (% de votantes), con un valor t de la pendiente de 4.44, un R2=0.406, y la probabilidad F de 0.0001. 14 La ecuacin de regresin es: % de votantes por provincia = 81.996 38.594 (IEI), con una R2=0.321 y la probabilidad F de 0.001. 15 La ecuacin de regresin es: % de votantes por provincia = 49.3 + 0.9705 (IPH), con un valor t de la pendiente de 4.12, un R2=0.37 y la probabilidad F de 0.0003. 16 La ecuacin de regresin es: % de votantes por provincia = 41.8 + 0.4098 (NBI), con un valor t de la pendiente de 6.735, un R2=0.60 y la probabilidad F de 0.0000. 17 Son los casos de los sndicos de La Vega, San Pedro de Macors y Santiago de los Caballeros. 18 La Ley 12-2000 establece que para los cargos de diputados y para los cargos municipales las listas de nominaciones debern incluir un 33% de mujeres y este porcentaje deber ser colocado en la lista de eleccin en lugares alternos con relacin a los cargos asignados a los hombres, excepto el cargo de sndico. La Ley 13-2000 establece que en la boleta electoral municipal de todos los partidos deber incluirse una mujer en los puestos de sndico/a o vicesndico/a, lo cual s se ha cumplido. 19 Aquino 2002 20 ODH/PNUD en base a JCE 21 Art. 135. Ley 176-07 22 Hasta 50 mil habitantes tendrn siete; hasta 75 mil habitantes, nueve; y hasta 100 mil habitantes, 11. Por encima de 100 mil se aumentar un regidor por cada 50 mil habitantes o fraccin superior a los 25 mil. 32 Artculo 177 de la Ley 176-07 24 Participacin Ciudadana 2004b 25 Ibdem 26 LAPOP 2007, p. 59 27 Ibdem, p. 99 y 100 28 Rivera Cira 2000, p. 15 29 La forma como se produjo la designacin de los ltimos tres jueces que integran la Suprema Corte de Justicia, en el ao 2002, constituy uno

Captulo III
1 2 3 4 5 Carrin 2005, p. 2 ODH/PNUD 2007a, p. 20 Ibdem, p. 21 PNUD 2003, p. 140 Discurso del Dr. Leonel Fernndez Reyna sobre la Reforma Constitucional, pronunciado en la Universidad Autnoma de Santo Domingo (UASD) el 9 de octubre de 2006. DEMOS 2004, p. 145 PNUD 1994, p. 142-143

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de los reveses ms contundentes del proceso de reforma del Poder Judicial, pues qued ms que evidenciado que las maniobras y las negociaciones polticas determinaron esas designaciones en funcin de los intereses de los partidos mayoritarios. 30 En el ao 2005, se seleccionaron, mediante concurso de oposicin y mritos, a 100 fiscalizadores que, antes de desempear sus funciones, pasaron un intenso proceso de capacitacin en la Escuela del Ministerio Pblico. El resto de los ms de 700 fiscales que hay en el pas son funcionarios designados mediante el tradicional mecanismo del decreto presidencial, en funcin de la filiacin partidaria. 31 En 2002, el mismo Presidente de la Repblica Hiplito Meja explic la forma como se produjeron las negociaciones, mediante las cuales los principales partidos polticos se repartieron las tres vacantes que estaban pendientes de suplencia en ese ao. 32 En el ao 2005, el total de casos ingresados fue de 108,079, es decir, unos 6,463 casos menos que en 2007, por lo que la carga de trabajo promedio por juez era menor en ese momento. 33 USAID 2003 34 En los casos de violencia intrafamiliar, est ampliamente documentado el abuso del recurso de conciliacin. Esta prctica no considera la magnitud del peligro en que se encuentran las mujeres, lo que viola un derecho a la proteccin de la integridad fisica. 35 Los procesos judiciales incluyen el pago de honorarios profesionales a los abogados, el pago de las tasas judiciales y el acceso fsico a los tribunales, que funcionan en horarios incompatibles con la jornada laboral de los justiciables y que muchas veces se encuentran a distancia considerable de los interesados. 36 LAPOP 2006, p. 175-176 37 Ley 176-07, artculo 22 38 Alfonso et. al. 2003 39 Ibdem 40 Ley 176-07, artculo 27 41 Ibdem, artculo 78 42 A pesar de que la Ley Orgnica Municipal de Uruguay es ms vieja que la de Repblica Dominicana, es necesario consignar que en ese pas no existe la autonoma municipal. Ver el trabajo de Victory Molne, Catalina 2000 43 Como ejemplos de este aserto, podramos citar los prolongados mandatos de los sndicos de las ciudades de Curitiba, Brasil y Bolonia (Italia), as como recientemente las grandes intervenciones urbansticas que han transformado la ciudad de

Guayaquil (Ecuador), a travs de la continuacin de un proyecto transformador llevado a cabo por gestiones municipales que se han sucedido en el mando, pero a las que se le ha dado continuidad. 44 Entrevista con Vctor Hugo Delncer, subsecretario de Educacin, quien da cuenta de que la empresa Falconbridge apadrina ms de 100 escuelas en la regin del Cibao. 45 Los ayuntamientos de La Vega, Azua, del Distrito Nacional, El Seibo, San Pedro de Macors y, en cierta, medida de Santiago. 46 La Oficina Supervisora de los Bienes del Estado, el Instituto Nacional de la Vivienda, la Oficina para el Desarrollo de la Comunidad, la Comisin para el Desarrollo Barrial, las secretaras de Obras Pblicas y Educacin, el Despacho de la Primera Dama, entre otras. 47 El tema de los residuos slidos no debe verse como una competencia exclusiva de los ayuntamientos. En los casos de algunas ciudades, como son Santo Domingo y Santiago, es un tema que adquiere dimensiones nacionales. En el caso de la primera, la limpieza constituye un problema nacional, el abandono y arrabalizacin del casco histrico debilita el atractivo de la primera ciudad que se fund en todo un continente y que podra captar ms turistas para el desarrollo tanto de su economa urbana como del pas. Santiago es la capital de la regin ms importante del pas desde el punto de vista poblacional e industrial. 48 En ocasiones se ha contratado a paisajistas para embellecer diversas avenidas, principalmente los bulevares, de las ciudades, ms importantes. En algunas ciudades los sndicos son propensos a obras majestuosas para la posteridad y en otros casos son una forma de corrupcin administrativa. 49 Ley 3455, artculo 31, prrafos 37 y 38 50 Ramos, Mara del Pilar 15 de noviembre de 2006 51 Ley 3455, artculo 31, prrafo 43 52 Mediante el decreto 861-04 se crea lo que se conoce como la Oficina del Metro la encargada de la construccin de la lnea de metro iniciada en 2005-, la cual tiene como funcin organizar o coordinar los departamentos de trnsito de los cuatro (4) ayuntamientos que configuran el rea metropolitana de la ciudad de Santo Domingo. La Autoridad Metropolitana de Transporte (AMET), cuya creacin, en el cuatrienio 96-2000, fue ampliamente criticada porque asuma competencias tanto de la Polica Nacional como de los ayuntamientos; la Oficina Tcnica de Transporte Terrestre (OTTT), y la Oficina Metropolitana de Servicio de Autobuses OMSA. En medio del solapamiento de funciones y de limitaciones de las reales competencias de los ayuntamientos, la Oficina del Metro negocia con las empre-

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sas operadoras de transporte el establecimiento de las rutas, sin que las autoridades municipales se hayan pronunciado al respecto. Dorrejo, Erick, Karina Negrin Et. al. 2007 53 Servicios Cientficos y Tcnicos, C. por A (SERCITEC) 54 Ibdem 55 Para medir satisfaccin con los servicios del gobierno local se pregunt si los servicios que da el ayuntamiento son muy buenos, buenos, regulares, malos o muy malos. Se convirti esta pregunta a una escala del 0 al 100, en la que los valores ms altos indican ms satisfaccin. Para medir evaluaciones de los servicios pblicos especficos en el nivel nacional se utilizaron varias preguntas acerca de la calidad de diversos servicios pblicos como el transporte, la educacin, los hospitales, el Seguro Social (IDSS), la electricidad, el agua potable y la construccin de viviendas populares. Con estos siete servicios se construy una escala de evaluacin con rango de 0 a 100. 56 LAPOP 2006, p. 116 57 La incidencia geogrfica o por zonas del gasto pblico es un tipo de anlisis poco comn en la literatura econmica dominicana, probablemente porque las estadsticas de finanzas pblicas no se adaptan a los requerimientos del anlisis geogrfico. La mayor parte de los anlisis que se realizan sobre el efecto de la poltica presupuestaria se orientan en tres direcciones: determinar su impacto sobre la estabilidad macroeconmica; estudiar su eficacia en materia de provisin de servicios pblicos, y promocin del crecimiento o analizar su impacto distributivo a nivel nacional a partir de su orientacin por grandes funciones, como educacin, salud, agricultura, etc. La falta de un sistema de estadsticas que publique informaciones sobre la distribucin del gasto fiscal por regiones o por zonas hace que se perciba poca motivacin en los medios acadmicos e intelectuales del pas por este tipo de discusin. Esto implica que el enfoque regional llame poco la atencin de los dirigentes gubernamentales y polticos sobre la concentracin de la accin fiscal. Es decir, no ha habido un adecuado empoderamiento de la sociedad que convierta el tema en un problema de la poltica econmica. Esa razn se suma al manejo clientelar de los recursos pblicos y provocan una gran concentracin de la inversin pblica en la provisin de infraestructura y servicios en la ciudad de Santo Domingo. Sin embargo, esto tiene una crucial relevancia, puesto que, en igualdad de condiciones sociales (nivel de pobreza, por ejemplo), todos los ciudadanos merecen el mismo trato del Estado, independientemente del lugar del pas en el que vivan. En adicin, el desarrollo de la sociedad tiene que ser inclusivo e integral, lo que indica que las polticas deben procurar un mayor equilibrio espacial, de modo que ninguna zona quede excluida del curso regular de la sociedad.

58 Ley 166-03, artculo 4 59 La ley entr en vigencia el 1 de enero de 2004, as que los incrementos empiezan a contar desde 2005 y 2006, cuando se registraron tasas de crecimiento de 59.5% y 26.1%, respectivamente. 60 Entrevista con Vctor DAza, director ejecutivo de FEDOMU. 61 LAPOP 2006, p. 119 62 Ibdem, p. 61 63 Los municipios menos favorecidos es un concepto establecido en la Ley 17-97, artculo 6, prrafo I: los municipios menos favorecidos son aquellos cuyos ingresos resulten disminuidos por la distribucin porcentual segn el criterio de poblacin. 64 Los tributos de los municipios: a) Los arbitrios establecidos por ordenanza municipal. b) Los derechos, las contribuciones o cualesquiera otros ingresos que se les asigne. c) Los ingresos procedentes de su patrimonio, rentas y derechos. d) Los tributos propios clasificados en impuestos, tasas y contribuciones especiales. e) Las participaciones en los ingresos del Estado. f) Las subvenciones y situados para garantizar complementariamente la suficiencia financiera para las competencias propias, coordinadas y delegadas y la coinversin pblica. g) Los percibidos en concepto de precios por la venta de productos y servicios. h) El producto de las operaciones de crdito. i) Las dems prestaciones de derecho pblico. 65 Ley 180 de 1966 66 Entre esos servicios estn: mantenimiento de equipos, obras y reparaciones de equipos, recogida, transporte y disposicin final de los desechos slidos, conservacin y mejora del medio ambiente, ornato, construccin, reparacin y mantenimiento de caminos vecinales, asfaltado y carreteras, embellecimiento de parques y plazas pblicas, luminarias pblicas y amueblamiento urbano. 67 Ley 176-07, artculo 21 68 La Contralora haba clasificado los registros de gastos en 130 categoras que fueron reclasificadas y reagrupadas segn el objeto de gasto, siguiendo el Manual de Clasificacin Presupuestaria de la ONAPRES 2000 69 Este grupo comprende todos los egresos por concepto de servicios personales prestados por el personal permanente y temporero. Incluye sueldos ordinarios, sobresueldos, gastos de representacin y toda otra remuneracin en dinero. Excluye prestaciones en especies y contribuciones del Estado por sus funcionarios y tra-

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bajadores al sistema de seguridad social. ONAPRES 2000 70 Este grupo comprende los pagos que relacionados con el pago de los servicios de los empleados y que sean hechos a instituciones pblicas y privadas en compensacin por la prestacin de servicios de carcter no personal o el uso de bienes muebles o inmuebles; como por ejemplo: servicios pblicos, impresin de encuadernacin, transporte de cosas, alquileres de edificios, terrenos y equipos; servicios comerciales, financieros, de seguros y judiciales; servicios contratados para mantenimiento y reparacin de obras y servicios varios. Incluye tambin los gastos de viticos. ONAPRES 2000 71 El destino del gasto es una clasificacin diferente al de objeto del gasto. 72 La elasticidad del empleo municipal con relacin a las transferencias reales del gobierno central a los ayuntamientos se calcul mediante una ecuacin doble logartmica. La ecuacin resultante fue: Ln(EMP . Mun)=-0.02+0.48 Ln(TR). Una R2 de 0.88 un valor de Prob (F-statistic) de 0.000. 73 Ley 176-07, artculo 263 74 Ibdem, artculo 154 75 Ibdem, artculo 261 76 Ibdem, artculo 262 77 Peridico Hoy 14 de julio de 2007 78 El artculo aade que los nombramientos o destituciones hechas por el sndico se harn de acuerdo con la estructura organizativa, manual de funciones y descripcin de puestos aprobada por el Concejo de Regidores y la validacin de las instancias de control interno para la administracin pblica. 79 CONARE 2001 80 Se considera un ayuntamiento pequeo el que tiene menos de 150 empleados; mediano, entre 151 y 300, y grande, ms de 300. 81 Ley 176-07, artculo 89 82 En entrevistas realizadas para este informe sobre cunto gana un sndico/a se nos inform que en un municipio pequeo, como Cristbal, Duverg o La Descubierta, puede ganar de 35,000 pesos a 40,000 pesos. En un municipio medio como Neiba puede ganar entre 50,000 pesos y 60,000 pesos y en uno grande entre 90,000 pesos y 100,000 pesos, como en Santo Domingo. 83 Si se incluye el valor de 30,000 pesos en el rango el porcentaje sube a 57% 84 Ramos 2006 85 Ley 176-07, artculos del 105 al 107

86 Obtuvo su personalidad jurdica mediante decreto del Poder Ejecutivo No. 398-2001, de fecha 20 de noviembre de marzo de 2001. 87 Ley 3455, artculo 213 88 Ibdem, artculo 41, prrafo 44a 89 Ley 176-07, artculo 367 90 Ibdem, artculo 12 91 Ibdem, artculo 100 92 Decreto 613 de 1996 93 Decreto 312-97, que establece el reglamento de los Consejos de Desarrollo Provincial. 94 Campesinos, padres de familia, asociaciones de mujeres, trabajadores, empresarios, Organizaciones No Gubernamentales (ONG), entre otras. 95 Juntas de vecinos, representantes de seccin, juntas de aguas, comisiones municipales de desarrollo, entre otras. 96 Regionalizacin de la Repblica Dominicana. Octubre de 1966. ONAPLAN. Mimeo. ONAPLAN 1975 97 Entre las competencias que cita estn: vigilar la observacin de las leyes, la limpieza de los caminos, la preservacin de los terrenos de dominio pblico, la seguridad de las islas adyacentes, el respeto a las funcionarios consulares que funcionen en su jurisdiccin, la observacin de los actos religiosos y las buenas costumbres, inspeccionar las oficinas pblicas, controlar las actividades de los individuos sometidos a la vigilancia de la alta polica, entre otras funciones. Ley 2661 de 1950 98 Azua que perteneca a la regin del Valle, pasa a Valdesia, ya que est ms vinculada a las provincias que se encuentran al Este de la misma (San Jos de Ocoa, Peravia y San Cristbal), en el macizo de Valdesia, que a las del Oeste, hacia la zona fronteriza. Monte Plata, que antes perteneca a la Regin de Valdesia, pasa a la Regin Higamo, ya que est ms vinculada al Este (Hato Mayor y San Pedro de Macors). La regin del Yuma queda con tres provincias al sacar Hato Mayor. En la regin del Valle, al quitarle Azua, queda San Juan y Elas Pia. El nombre de la regin Norcentral pasa a ser Cibao Norte. El nombre de la regin Cibao Central cambia por Cibao Sur. El nombre de la regin Nordeste cambia por Cibao Nordeste. El nombre de la regin Este pasa a ser regin del Yuma y se agrega la regin de Higamo. La regin Distrito Nacional pasa a llamarse regin Ozama. 99 Los dos decretos de ONAPLAN que se utilizan, la de SESPAS, la SEE, INAPA, IAD y la SEA.

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100 Ley 176-07, artculo 125 101 Ibdem, artculo 317 102 Ibdem, artculo 120 103 [www.unicef.org/republicadominicaca/politics]

12 El coeficiente de variacin entre las provincias en los grados de primaria es 51%, mientras que en la secundaria es 33%. 13 El rango de variacin (el mayor menos el menor) interprovincial en la bsica es 2.25 veces la media nacional. En la secundaria, el rango de variacin es 1.87 veces el valor de la media nacional. 14 El coeficiente de variacin es 2% 15 El coeficiente de variacin es 5% y la desviacin estndar es de 2.9.

Captulo IV
1 2 3 4 5 Sen 1999a Ceara-Hatton 2005 PNUD 2004b, p. 24 Sen 1999, p. 351 Como parte de un estudio sobre la educacin pblica y privada, realizado para Accin para la Educacin Bsica (EDUCA), se determin que, en promedio, el gasto en educacin de un miembro del quintil superior es 14.3 veces mayor que el de un miembro del quintil ms pobre. Santana 2004b El Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006 cita estudios realizados en Estados Unidos y Ecuador que dan cuentas de que las diferencias en habilidades cognitivas en la infancia son ya evidentes a los 22 meses de vida y que a los tres aos las brechas de aprendizaje son bastante grandes. Banco Mundial 2006 La desigualdad de gnero en la matriculacin en bsica y media se calcul como el valor absoluto de la desviacin de la cantidad de nias respecto al 50%, en el entendido de que la equidad de gnero en la matriculacin se alcanzara cuando haya 50% de nios y 50% de nias en cada nivel. Los ndices de Cobertura en Educacin y de Calidad en Educacin se calcularon como el promedio simple de los valores normalizados de las variables que intervienen en cada ndice. Los valores de referencia utilizados son los valores mximo y mnimo observados. No incluye a la poblacin de la provincia Santo Domingo. Para este ndice se pudo disponer de informacin desagregada para las 32 entidades provinciales, pero cuando se compara con los otros ndices como el econmico, el de salud, el de tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) y el poltico se reagrupa la informacin en 31 entidades provinciales.

16 Segn un informe, los estudiantes dominicanos permanecen en la escuela una mayor cantidad de aos (11.8 aos) que otros pases de la regin; sin embargo, al finalizar la secundaria habrn permanecido en la escuela un 30% ms del tiempo necesario, es decir, alcanzarn una escolaridad de slo 8.3 aos. BM y BID 2006 17 La metodologa y el ao de clculo difiere del utilizado para dato provincial. 18 Las regiones de planificacin del decreto 7102004 son diez, mientras que las del decreto 8652000 son nueve (Anexo III.27). 19 ENHOGAR 2006 20 Se ha estimado que en el pas, una persona que completa la educacin media puede tener un ingreso un 60% superior, y que el ingreso aumenta sustancialmente un 50% ms con el nivel de educacin terciaria o universitaria. A pesar de esto, los retornos al nivel terciario estn muy por debajo del nivel promedio de Latinoamrica. Banco Mundial y BID 2006 21 En el grupo de menor ingreso, la tasa es cuatro veces superior (19.6%), a la del quintil de mayor ingreso (4.6%). Es destacable, sin embargo, que an en el grupo de ingreso ms alto, se presenta ese importante indicador de atraso social. Banco Mundial y BID 2006 22 Mientras que en primaria la diferencia en las tasas de matriculacin entre el 20% ms pobre y el 20% ms rico es de 4 puntos porcentuales, en secundaria esta brecha se ampla en ms de 33%. Banco Mundial y BID 2006 23 PREAL 2007, p. 8 24 Laboratorio Latinoamericano de evaluacin de la calidad de la educacin 2001 25 Valeiron 2004 26 Daz Santana 2005 27 Los estudiantes por saln de clase se estimaron a partir de la base de datos completa que proporcion la Secretara de Estado de Educacin (SEE) con la cantidad de estudiantes que cursaron en el ciclo lectivo 2005-2006 por cada provincia, municipio, sector, nivel, centro educativo, grado y divisin. Es un clculo a partir de los

10 La regresin de cobertura en funcin de la calidad arroja la siguiente ecuacin: Cobertura=0.35+0.44 (Calidad). El valor p es de 13% y el R2 es de apenas un 8%. 11 El coeficiente de variacin para la matriculacin en primaria es de apenas 4%.

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datos reales del sistema para ese ao, por lo que se utiliza la expresin saln de clase en vez de aula para evitar confusiones con la cantidad de aulas fsicas que puede tener el sistema. 28 Departamento de Estadstica de la SEE 29 Adems de la informacin de los sectores pblico y privado se dispone de estadsticas sobre la situacin de las escuelas semioficiales. Sin embargo, no se ha incluido en el anlisis este tercer sector dado que represent slo 2% de la matrcula y de las aulas del ao 2005-2006. 30 La regresin de la tasa neta de matriculacin versus el nmero de estudiantes por aula arroja un valor p de 1.1% en bsica y de 38% en media. 31 De los que ingresan a la escuela, slo el 75% alcanza el cuarto grado, el 63% completa el sexto y el 52% completa su educacin bsica. En general, mucho menos de la mitad la completa en el tiempo previsto. Slo uno de cada diez nios que ingresan al primer ao de primaria llega a completar la secundaria. Banco Mundial y BID 2006 32 Secretara de Estado de Educacin 2005 33 Ver peridico Diario Libre, 28 de junio de 2007, p. 24 34 Laboratorio Latinoamericano de evaluacin de la calidad de la educacin 2001 35 El ndice de capacitacin de los docentes asigna a cada provincia una puntuacin segn el nivel educativo alcanzado por los profesores de los niveles medio, bsico y secundario. La frmula que se emplea es: ICD=[(%de profesores con un nivel educativo dado)*(ponderacin correspondiente a ese nivel educativo)] Los niveles educativos que pueden tener los profesores y los ponderadores que se emplearon en el ndice son: Nivel educativo Bachiller Sin ttulo docente Estudiante de pedagoga Maestro normal Profesorado tcnico Habilita docentes Licenciado Postgrado Maestra Doctorado 36 BCRD, SEEPYD y BM 2007 37 SEESCYT 2002, Liz, Roberto 2001y Silie, Ruben 2002 38 Agua mejorada es el porcentaje de hogares que se abastecen de agua del acueducto, de una llave Ponderacin 1 2 3 4 5 5 6 7 8 9

pblica, de un manantial o ro, de un pozo o agua de lluvia. 39 Hogares que tienen letrina o bao en la casa. 40 ODH/PNUD 2005, p. 182 41 OMS 2006 42 Ibdem 43 El impacto del pago directo en la economa de las familias de bajos ingresos es muy negativo. Una encuesta de hogares realizada en Repblica Dominicana hace algunos aos encontr que el costo promedio de un internamiento superaba el ingreso de toda la familia durante un mes completo para el 70% de los hogares. De todas las familias que experimentaron algn episodio que requiriera hospitalizacin, las dos terceras partes (64.9%) se vio precisada a recurrir a una reduccin del patrimonio familiar (disminucin de activos o incremento de pasivos). CESDEM 1996 44 Banco Mundial 2006a 45 El gasto descentralizado es el que se transfiere a las regionales para que ah se gestione. Est formado por fondos reponibles ms gastos en nmina. Los fondos reponibles son servicios no personales y materiales y suministros. 46 ODH/PNUDc 2007 47 PROSISA 2004 y SESPAS 2007 48 OMS/OPS 2006 49 Entrevista personal con Adeilada Oreste, directora general de Recursos Humano de la SESPAS. 50 Presidencia de la Repblica 2001 51 SESPAS 2006b 52 SESPAS y OPS 2007 53 Ibdem 54 Quiroga 2003 55 Entrevista con Dr. Ramn Alvarado, director regional Cibao Central Esta preocupacin me llev a solicitar a las autoridades los resultados del examen que se prepara en nivel uno de las residencias mdicas dominicanas, para ser impartido en los mdicos y mdicas que aspiraban a hacer especialidades en el ao 2005 (tomaron el examen en mayo de ese ao). El resultado fue el siguiente: 908 mdicos examinados, pasaron 27, lo que es igual al 2.9% (la nota ms alta fue 80.2). La representacin por universidad fue de la siguiente manera: Universidad Autnoma de Santo Domingo 452 (49.7%); Universidad Tecnolgica de Santiago 123 (13.5%); Universidad Central del Este 99 (10.9%); Universidad Catlica Nordestana 61 (6.7%); Universidad Catlica Tecnolgica del Cibao 49 (5.3%); Pontificia Universidad Catlica Madre y Maestra 48 (5.3%); Universidad Iberoa-

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mericana 38 (4%); Instituto Tecnolgico 24 (2.6%); Universidad Nacional Pedro Henrquez Urea 13 (1.4%). En ese perodo tenamos en nuestra regin 86 mdicos pasantes, para comparar aquellos resultados, le impartimos un examen con preguntas bsicas, asistieron 76 a examinarse de los cuales dos aprobaron, siendo esto igual a 2.6%. Tanto el resultado de los dos exmenes como la representacin de mdicos por universidades fueron semejantes. 56 Dr. Ramn Alvarado, director regional Cibao Central, en ODH/PNUD 2007c, p. 121 57 SESPAS y CERSS 2006, p. 25 58 SESPAS 2006d, p. 54 59 Este apartado esta basado en ODH/PNUD 2007c 60 Los conceptos de descentralizacin y desconcentracin han sido objeto de mucha discusin terica en las ciencias sociales y polticas. Para el objetivo de nuestro anlisis debemos asumir las definiciones planteadas en la Ley General de Salud (42-01), dado que las estrategias que se estn desarrollando en el sector salud del pas tienen como referente los contenidos de dicha Ley. En el glosario de trminos de la Ley 42-01 se define la descentralizacin como el acto de delegar o transferir competencias a instituciones que gozan de personera jurdica diferente a la institucin descentralizadora, mientras que la desconcentracin es abordada como el acto de transferir competencias tcnicas o administrativas a instituciones o expresiones territoriales de ellas pertenecientes a la institucin rectora o central. 61 Para mayor informacin puede revisarse la Ley general de salud (42-01) y el reglamento de rectora y separacin de funciones. 62 Una descripcin con mayor detalle de los procesos que conduce SESPAS con la finalidad de reformarse se encuentra en las ponencias elaboradas por la Subsecretara de atencin a las personas de SESPAS 63 Presidencia de la Repblica 2003b 64 Presidencia de la Repblica 2003a 65 Presidencia de la Repblica 2004 66 Estara pendiente el reglamento de los centros especializados de atencin en salud que sustituye al reglamento de hospitales, ya aprobado por el Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS) y pendiente de oficializacin mediante un decreto presidencial. 67 El trmino de Salud Colectiva se refiere a los servicios que ha de proveer SESPAS para prevenir y controlar enfermedades y discapacidades, incluyendo los de vigilancia de salud pblica de enfermedades e invalidez de origen e impacto colectivo y la investigacin y control de riesgos y daos, con sentido de equidad social.

68 Las Direcciones Provinciales de Salud (DPS) son expresiones territoriales de SESPAS creadas mediante el decreto presidencial 117-98, del 16 de marzo de 1998, con la finalidad de desarrollar las funciones de SESPAS en su territorio. 69 SESPAS 2006 70 SESPAS 2005b 71 Presidencia de la Repblica 2002 72 Ibdem, resolucin No. 42-04 de septiembre de 2002 73 Sen 1999a 74 Por ejemplo, el programa Bolsa Familia de Brasil, el Programa de Proteccin Social de Ecuador, la Red de Proteccin Social de Nicaragua, Familias en Accin de Colombia, Red Solidaria de El Salvador, Avancemos de Costa Rica, Red de Oportunidades de Panam, Red de Proteccin Social de Paraguay, Chile Solidario de Chile, Oportunidades de Mxico, y Solidaridad en Repblica Dominicana. 75 UAAES 2007 76 Congreso de la Repblica 2001, art. 24 77 Discurso del Presidente de la Repblica, Leonel Fernndez, el 1 de septiembre de 2007 al iniciar el rgimen contributivo en salud. 78 TSS 2007 79 ENFT octubre 2006 80 ONE 2007 81 SIPEN 2007b 82 SIPEN 2007a, p. 94 83 No se pudo obtener la informacin desagregada por provincia de los cotizantes. 84 SIPEN 2007a, p. 28 85 SIPEN 2007a, p. 29 86 Clculo de ODH/PNUD, basndose en la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo (ENFT) de octubre 2006, tomando el salario mnimo cotizable desde agosto de 2007 (5,635 pesos). 87 Medina 2007 88 Pieyro Jos 89 Caete y Dotel 2007, p. 63 90 Datos enviados por el programa Solidaridad 91 Fonseca 2006

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1 Moncayo Jimnez 2002

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La Nueva Geografa Econmica (NGE) retom de los modelos de los pioneros alemanes (Von Thnen, Cristaller y Lsh) los aportes sobre el lugar central y la organizacin jerrquica de los emplazamientos urbanos y los enriqueci con las contribuciones de Marshall (economas de aglomeracin), de Isard (ciencia regional) y Myrdal y Kaldor (causacin circular acumulativa), para pasar a postular lo que segn Krugman y sus colegas es una verdadera teora general de la concentracin espacial, que subsume los modelos anteriores. Moncayo Jimnez 2002, p. 12 Krugman 1998 Piore y Sabel 1984 Porter 1990 Esser et al 1996 Scott 2000, p. 83 Altenburg y Meyer-Stamer 1999 ODH/PNUD 2005, p. 38

17 Agradecemos la colaboracin de lvaro Nadal, de la Sociedad de Profesionales de la Telecomunicin de la Repblica Dominicana (PRODETEL), y Amparo Arango, del Instituto Dominicano de Telecomunicaciones (INDOTEL), en su calidad de Coordinadora de la Unidad Tcnica de Apoyo a la CNSIC en la discusin del IETIC y por suministrar parte de la informacin con la cual se ha elaborado el IETIC. 18 En enero del ao 2007, la UIT public, como parte del Informe Mundial de las Telecomunicaciones, un ndice compuesto para la medicin de la sociedad de la informacin denominado: ndice de Oportunidad de TIC (IO-TIC), conocido en ingls como el ICT Index Opportunity, para 183 pases. Este ndice fue lanzado por primera vez en noviembre de 2005 en la segunda fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin CMSI, en Tnez. Este ndice intenta reflejar los mltiples factores que confluyen en el avance y construccin de la Sociedad de la Informacin dentro de un pas. 19 En el indicador del UIT se utilizan: lneas telefnicas principales por cada 100 habitantes, los suscriptores (abonados) de telefona celular por cada 100 habitantes y el ancho de banda internacional (kilobits por segundo, kbps, por habitante). 20 Se debera incluir los abonados al servicio de cable por provincia, dado que stas son un medio para extender los servicios de internet de banda ancha y los servicios de voz sobre el protocolo de internet. Sin embargo, la mala calidad de la informacin existente no permite incluir esta variable en el clculo del ndice. 21 La UIT construye un ndice ms complejo de infouso en donde combina uso y consumo, y la intensidad con la que se usan estas tecnologas. El primero, uso/consumo (uptake), se mide por: a) Usuarios de internet por cada 100 habitantes. b) Proporcin de hogares con TV . c) Computadoras por cada 100 habitantes. El segundo, de intensidad, se mide por: a) Total de suscriptores de banda ancha por cada 100 habitantes. b) Trfico telefnico internacional de salida per cpita (minutos). 22 Se debi haber incluido los usuarios de internet de banda ancha a nivel provincial, ya que es importante para el desarrollo de aplicaciones en el campo de la medicina, la educacin, el gobierno electrnico, entre otras reas. Lamentablemente, no hay informacin disponible sobre estos aspectos en las provincias. 23 IEE = 0.1679 + 0.7288 (IETIC) con un R2 de 0.9131 y una probabilidad de 0.000. IEEd = 0.4204 + 0.2935 (IETIC) con un R2 de 0.3206 y una probabilidad del coeficiente de 0.000. No hay vnculos significativos con el IESa, pero s con el componente de las condiciones determi-

3 4 5 6 7 8 9

10 Altemburg y Meyer-Stamer 1999, p. 25 11 La regresin entre la generacin de recursos es igual a 0.1292 + 0.5943 (capacidad econmica), siendo el valor t de la pendiente de 4.58, la R2 de 0.42 y el estadstico F de los coeficientes es 0.0000. 12 Se calcul el nivel de homogeneidad como el coeficiente de variacin de las posiciones. As las calificadas con un ndice alto registran un coeficiente de variacin de 46%, las 16 provincias calificadas con valores medios registran 32% y las 12 con resultados bajos, 17%. 13 El coeficiente de Gini es un indicador de desigualdad. Cuando es igual a 1 indica el nivel de desigualdad absoluta y cuando es igual a 0 es el nivel de igualdad absoluta. Para el indicador de empoderamiento econmico, el indicador que se utiliza es el complemento del Gini; es decir, 1Gini, que sera un indicador de igualdad, de manera que cuando es igual a 1, sera la igualdad absoluta y cero sera la desigualdad. Hay que leerlo en forma inversa al coeficiente de Gini normal. 14 La tasa de ocupacin efectiva es el cociente entre la poblacin ocupada y no la oferta efectiva de trabajo (PEA). 15 Para el clculo del IEE se agrega el Distrito Nacional y la provincia de Santo Domingo, por lo cual el ingreso es inferior al de Valverde. 16 Por ejemplo, si en una provincia hay 20 mujeres ocupadas y cinco de estas son ejecutivas, el porcentaje de ejecutivas en la provincia es 25%. Si la provincia tiene 100 hombres ocupados y 10 de estos son ejecutivos, el porcentaje de hombres ejecutivos es de 10%. Entonces, la relacin mujer/hombre en posiciones de gerencia es de 2.5.

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nantes de la salud, un R2 de 0.317 y una probabilidad de 0.000. 24 NBI = 80.788-67.3417 (IETIC) con un R2 de 0.808 y una probabilidad de 0.000. IPH = 0.2283 0.1975 (IETIC) con un R2 de 0.662 y una probabilidad del coeficiente de 0.0000. 25 El coeficiente de variacin de la tasa de alfabetizacin es 10% y de la tasa bruta de matriculacin es 3%. Mientras que los coeficientes de variacin de la densidad de telfonos fijos y mviles son 86% y 57% respectivamente. 26 La disponibilidad de internet entre los hogares de las diferentes provincias registra un coeficiente de variacin de 103%, en el porcentaje de hogares con computadoras es 90% y en la proporcin de hogares con TV es de 19%. 27 Se asume que una computadora cuesta 16,000 pesos pagadera en 12 meses ms 1,000 pesos de instalacin, ya sea en lnea de internet dial-up o ADSL, ms una renta bsica de 1,325 pesos y 2,155 pesos, respectivamente, a lo cual se le agrega el 28% de impuestos. Se tom como referencia el salario mnimo legal de una empresa grande de 7,360 pesos. 28 Los impuestos que pagan los clientes de las empresas prestadoras de servicios de telecomunicaciones son: 16% del precio por Impuesto de Transferencia de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS), 10% como Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y 2% de comisin para el Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones. 29 Maeso y Hilbert 2006, p.14 30 Existen cuatro instancias que intervienen: el INDOTEL que participa con el 64%; la Secretara de Estado de Educacin (SEE) con el 23%; el Despacho de la Primera Dama, con el 7%; y la Secretara de la Juventud (SEJ), con el 5%. Tanto el INDOTEL como el Despacho de la Primera Dama tienen metas de ampliar la cantidad de CAPT. El primero se propone instalar 635 Centros de Capacitacin en Informtica Bsica (CCI) para el ao 2008 y el segundo 135 Centros Tecnolgicos Comunitarios (CTC) para 2010. 31 CAPT = 0.0718* (NBI) - 0.6635 Un coeficiente de R2 = 0.1598 y una probabilidad de los coeficientes de 0.000. 32 Actualmente hay un proyecto de Banda Ancha Rural, promovido por el INDOTEL, dirigido a ampliar la cobertura de banda ancha a todos los municipios y distritos municipales que carecen de este servicio. 33 El Gobierno Electrnico es el uso de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) para mejorar la eficiencia y eficacia de la gestin en los servicios pblicos e incrementar la transparencia del gobierno nacional y los ayuntamientos, as como la participacin ciudadana.

Supone una actitud proactiva de las instancias del gobierno (nacional y municipal) para usar estos medios. 34 Estadsticamente, la relacin entre pobreza inicial y reduccin de pobreza no es significativa. Ntese, adems, que el nivel de asociacin es nulo (el R2 es 0%), ya que la intensidad de la convergencia puede ser medida a travs del coeficiente de regresin el R2 (el nivel de asociacin entre variables), mientras ms alto ste sea ms intenso ha sido el proceso de convergencia. 35 La ausencia de convergencia en la pobreza se debe a los casos atpicos de La Romana y el Distrito Nacional, provincias que empezaron con bajos niveles de pobreza y que la redujeron en porcentajes relativamente bajos. Si se eliminan a estas dos provincias del anlisis estadstico, la relacin inversa entre pobreza general y reduccin de pobreza se vuelve an ms marcada que en el caso de pobreza extrema, con un R2 de 42%. 36 El R2 es de 0.97. 37 El R2 es de 0.82. 38 Este valor se obtiene al regresar el ingreso del quintil ms rico en las provincias contra el ingreso del quintil ms pobre. La ecuacin resultante es Y=898 + 13.96x, con un coeficiente de ajuste igual 64%. 39 Este coeficiente es significativo al 99%. 40 Son bosques secundarios en proceso de regeneracin que han sido sometidos al impacto humano. 41 reas de pino puras o mezcladas. 42 Ceara Hatton 2007 43 Ceara Hatton 2007 44 Incluye los desocupados que, aunque no buscan trabajo, estn disponibles para trabajar. 45 Banco Mundial y BID 2006 46 Secretara de Estado de Trabajo, Resolucin N 1/2007 47 Monte Plata posee el 23% del territorio nacional dedicado a la caa; San Pedro de Macors, el 18%; Santo Domingo, el 12%; El Seibo, el 11%; La Altagracia, el 8%; Hato Mayor, el 6%; y La Romana, el 5%; lo que en total suma el 84%. 48 ODH/PNUD 2007b 49 Schejtman y Berdegu 2003, p. 3 50 Banco Mundial y BID 2006, p. 117-126 51 ODH/PNUD 2007b 52 Schejtman y Berdegu 2003, p. ii

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53 La crisis financiera de 2003 aument la pobreza urbana y rural, aunque el aumento en la primera fue superior a la segunda. Banco Mundial y BID 2006 54 La intensidad de la pobreza rural se mide por el cociente entre: porcentaje (%) de poblacin rural en el total entre porcentaje (%) de poblacin pobre rural de la poblacin pobre total. 55 BID 2003, p. 8 56 IICA 2000, p. 9 57 Ceara Hatton 1984 58 Estados Unidos tena dos programas para importar alimentos: la Ley Pblica 480 y la Corporacin de Crditos para Bienes (CCC, por sus siglas en ingls). 59 Durante esos aos operaron dos mercados: el llamado paralelo, en donde se pagaba una prima, y el oficial del Banco Central. Los exportadores tradicionales agrcolas (azcar, caf, cacao y tabaco) deban vender sus divisas al Banco Central, quien a su vez las venda a los industriales al tipo de cambio preferencial. A partir de 1985 se unific el mercado cambiario, pero se le impuso un impuesto del 36% a los exportadores tradicionales. 60 Santo Domingo concentr el 47.3% del incremento total, 48.8% de la poblacin urbana y 39.6% del incremento de la poblacin rural. 61 Santiago (15.6%), San Cristbal (8.8%), San Pedro de Macors (7.0%), La Altagracia (5.2%) y La Romana (4.2%), para un total de 41%; mientras que Santo Domingo concentraba 42% del aumento. 62 Santo Domingo es la primera ciudad del continente americano. Esa primaca constituye un atributo de valor incalculable y, sin embargo, su centro histrico presenta zonas en verdadero estado de abandono, con niveles de pobreza extrema igual que los barrios pobres de la ciudad. En su calle principal, El Conde, existen algunos edificios catalogados como hitos de la zona que tienen hasta 26 familias hacinadas y que disponen de dos baos. Ver el proyecto de revitalizacin del centro histrico elaborado por la firma italiana Lombarda y Asociados del ao 2005 y financiado por el Banco Mundial. 63 El Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR) propone a Santiago como el eje articulador de los diversos municipios de la regin del Cibao. De hecho, es el punto de atraccin poblacional ms importante de la regin, pero sin el concurso de los recursos del poder central e incluso de las autoridades locales de las provincias que la circundan. 64 San Francisco de Macors est rodeada de un valle arrocero y de zonas cafetaleras y cacaotaleras que pertenecen a unos pocos. Esa forma de tenencia expulsa la poblacin hacia la ciudad, la

cual, por la precariedad de los servicios y el valor del suelo, no logra absorber dicha poblacin que deviene marginada de dichos servicios. Por eso, en ese centro urbano y sus alrededores, a diferencia de otras ciudades del pas, han continuado las protestas populares que fueron generalizadas y sistemtica a finales de los aos 80. El crecimiento poblacional en esa ciudad ha sido de los ms acentuados del pas. Hernndez 2004 65 Zarza 2007 66 Zarza 2007, p. 9 67 El ndice de Pobreza Humana (IPH) registra una media nacional de 11%, una mediana de 14.2% y 9.3% en la regin de Santo Domingo. Ver captulo I. 68 Balaguer (AO??), p. 66-67 69 Fernndez 2002 70 Zarza 2007 71 La SEEPyD objet esta afirmacin argumentando no se ha tomado en cuenta las muchas obras pequeas y grandes de fuerte impacto en el bienestar pblico que se han hecho, y que pueden hacer de la visin monumentalista una nocin reduccionista de las intervenciones urbanas. Lamentablemente no contamos con el listado y el monto presupuestario dedicado a estas pequeas y grandes obras realizadas en el Distrito Nacional que serviran para medir la magnitud del impacto presupuestario de stas, en comparacin con las grandes obras de infraestructura realizadas en la ciudad de Santo Domingo como los elevados o el Metro de Santo Domingo. 72 Zarza 2007 73 CONAU 2007 74 Los lmites geogrficos de la Circunscripcin 3 son: Norte: margen del ro Isabela desde el puente presidente Peynado hasta el puente Francisco del Rosario Snchez. Sur: avenida. 27 de Febrero Calle Teniente Amado Garca, siguiendo por la avenida Mximo Gmez, hasta el puente de Villa Mella. Este: margen del ro Ozama, desde el Puente Francisco del Rosario Snchez hasta el Puente Mella. Oeste: avenida Mximo Gmez siguiendo por John F. Kennedy hasta el puente Presidente Peynado. 75 Ramn Tejada Holgun y Jefrey Lizardo en 2004 hicieron un estudio sobre Los nudos de la pobreza en los barrios de la Zurza, Simn Bolvar y los Guandules. Otro estudio fue realizado por Jenny Torres y Juan Luis Corporn: Un Diagnstico de la Circunscripcin Tres en 2005. 76 Tejada y Lizardo 2004

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77 Jorge Cela 2001 define la cultura de la pobreza como una visin del mundo dominada por el presentismo, la ausencia de planificacin administrativa en el hogar, el deseo de llamar la atencin, el consumismo, la inseguridad. Esta actitud les hace ms llevadera su condicin de extrema pobreza, les capacita para una sobrevivencia que se construye en la novedad de cada da, pero les dificulta integrarse a las complejas estructuras modernas del poder y la produccin, que no llegan a entender. Tejada y Lizardo 2004 78 Yunn 2006 79 Un subsistema urbano es un conjunto de ciudades que establecen relaciones permanentes y cotidianas entre s a nivel econmico, poltico, cultural, etc., que estn unidas por una red de carreteras y tienen cierta homogeneidad en materia de produccin. Su conformacin no responde necesariamente a la divisin poltico administrativa del territorio nacional. Consultora de Rafael Emilio Yunn y Rosa A. Mara para el captulo de regionalizacin dominicana de la Enciclopedia Ocano. 2000 80 Yunn 2000 81 Yunn 2007 82 Para calcular la tendencia en el tiempo de las migraciones netas se le aplic a cada provincia la tasa de crecimiento de la poblacin nacional, lo cual supone el crecimiento se distribuye segn la estructura del ao base. Se rest el incremento observado del incremento calculado y se obtuvo la poblacin migrante. Pt= [Po*(1+t)n -Po] + Mt Mt = Pt - [Po*(1+?)n -Po] 83 Los coeficientes de las regresiones son significativos para las dos ecuaciones. No obstante, el coeficiente de regresin es ms elevado para relacin positiva entre el coeficiente de emigracin y empleo agrcola que para la relacin negativa de coeficiente de emigracin y empleo de la industria manufacturera y en hoteles, bares y restaurantes. 84 El porcentaje de personas que nacen en una provincia y luego se van a vivir a otra se relaciona positivamente con el nivel de pobreza de dicha provincia. Esta relacin es ms fuerte si se considera la pobreza medida por el mtodo de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI; R2=52%) que por el mtodo de la Lnea de Pobreza (LP; R2=28%). Cuando la emigracin de una provincia se correlaciona con la pobreza de NBI, el coeficiente de la variable independiente es de 0.96. Esto indica que, en promedio, un 10% adicional en la tasa de pobreza de NBI de una provincia se asocia a 9.6% adicional en el porcentaje de la poblacin natal de una provincia que se fue a vivir a otra provincia. Cuando la emigracin de una provincia se regresa contra la pobreza de LP , el coeficiente de la variable independiente es de 0.44. Esto indica que, en promedio, 10% en la

tasa de pobreza, medida por Lnea de Pobreza (LP), de una provincia se asocia al 4.4% adicional en el porcentaje de la poblacin natal de una provincia que se fue a vivir a otra provincia. 85 Un coeficiente de correlacin 0.76, con un ajuste lineal. 86 Independencia, San Juan, Montecristi, Bahoruco, Saman. Monseor Nouel, Barahona, Peravia, Puerto Plata, Hato Mayor y San Pedro de Macors. 87 Espaillat, Valverde, Santiago, La Romana y Distrito Nacional. 88 Independencia, Pedernales, Peravia, Bahoruco, La Altagracia, Montecristi, La Vega, Valverde, Barahona, Elas Pia, Santiago, El Seibo, Azua, Monseor Nouel y la Romana. 89 ONE 2002 90 Echeverri 91 Wiggins y Proctor 2001

Captulo VI
1 Se entiende por espacio al conjunto de estructuras abstractas que, articuladas a las formas de produccin, toman en cuenta a la Naturaleza para concretizarse en un lugar y en un momento histricamente determinados. Para otros, el espacio es un concepto abstracto que sintetiza la incidencia de las determinaciones sociales (pasadas y presentes) que ha experimentado una sociedad con el condicionamiento de la naturaleza y de otros factores externos. Por consiguiente, el espacio en su totalidad no se puede ver ni tocar, al igual que pasa con otros conceptos como Estado-Nacin, relaciones culturales, etc. Sin embargo, en un momento y lugar dados, s vemos que el espacio cobra forma, tiene una dimensin fsica (los elementos condicionantes del medioambiente, esto es, los recursos) y otra dimensin social (los elementos determinantes del uso de los recursos, esto es los intercambios suscitados por la produccin, distribucin y consumo de cualquier producto social, incluyendo aquellos que no son netamente econmicos). Yunn 1985 Varios cientficos han planteado que es probable que exista una importante correlacin entre el cambio climtico y la mayor ocurrencia de eventos catastrficos meteorotrpicos, los cuales incrementan la vulnerabilidad de poblaciones tanto de pases desarrollados como en desarrollo. El tema de desastres ser tratado con mayor detalle ms adelante en este captulo. El subttulo del captulo sobre turismo es si no se modifica se agota, destacando las externalidades negativas que ha generado el tipo de explotacin de la actividad turstica en las ltimas dos dcadas. ODH/PNUD 2005

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PNUD 2000 El inicio formal de la preocupacin por temas de proteccin y conservacin ambiental en el pas se fecha en 1940, cuando la Organizacin de Estados Americanos (OEA) impuls la firma por parte de sus estados miembros de la Convencin para la Proteccin de la Flora, la Fauna y la Belleza Escnica de Amrica. Dicha convencin establece por primera vez las definiciones para parques nacionales, reservas nacionales, monumentos naturales y reservas de regiones vrgenes entre otros; formaliza, adems, la intencin expresa por parte de los gobiernos firmantes de crear dichas reas, protegerlas y no reducirlas. Esto contrasta con la poltica forestal que en realidad se ejecutaba en el momento. Un ao antes de la Convencin, el entonces gobernante Trujillo haba encargado la evaluacin del potencial maderero de Repblica Dominicana, resultando que en el territorio haba aproximadamente unas 754,560 hectreas de pinos, cuyo valor estimado para la poca sobrepasaba los 40 millones de pesos. El valor de la madera y el potencial mismo de la isla convirti a Trujillo en un gran productor maderero. McPherson 2003, p. 71 A pesar del intenso aprovechamiento forestal que Trujillo ejecut y consinti, a nivel legal hubo varias medidas que se firmaron para asegurar la proteccin de la naturaleza durante los aos siguientes. El mismo Trujillo ved numerosas reas a la accin humana, aunque sus motivaciones no fueron esencialmente conservacionistas, sino con el inters de controlar las actividades de la poblacin campesina, la produccin cafetalera con fines exportadores y con la finalidad de facilitar an ms el acceso de los grandes madereros a las zonas de montaas. De hecho, el Estado tena inters en mantener la industria maderera en la medida en la que cobraba impuestos por cada rbol cado. A los nicos que se le aplic la ley fueron a los campesinos, quienes se mantuvieron excluidos de la actividad forestal. Un ao despus de la muerte de Trujillo, se promulg la Ley 5856, de 1962, que exiga la presentacin de planes de corte como requisito para la operacin maderera y prohiba el desmonte de aquellas lomas cuyas pendientes excedieran el 20%. Ese mismo ao se cre, mediante el decreto 8086-62, la Direccin General de Foresta, para encargarse de velar por lo establecido legalmente. Sin embargo, la inestabilidad poltica de los aos subsiguientes limit mucho la capacidad estatal para fiscalizar adecuadamente los recursos forestales, lo que abri una brecha para la explotacin agresiva de los bosques y la ocupacin ilegal de terrenos. En 1967, la Secretara General de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) present al gobierno dominicano los resultados y conclusiones del estudio Reconocimiento y evaluacin de los recursos naturales de Repblica Dominicana: Estudio para su desarrollo y planificacin. La principal conclusin de este informe

fue que la cobertura boscosa de la nacin se haba reducido exponencialmente - para 1967 (seis aos despus de la muerte de Trujillo) quedaban en el pas, de acuerdo a un informe de la OEA, slo 5,625km2 (aproximadamente un 12% del territorio nacional) de los 28,750km2 que haban en 1916 (aproximadamente un 70% del territorio, segn Moya Pons 2004). Este informe fue el detonante que llev al entonces presidente Balaguer a clausurar (incluso de manera violenta) todos los aserraderos del pas y a desestimular de manera represiva la actividad maderera en todo el territorio nacional. Entre otras cosas, este informe recomendaba la creacin de cinco bosques nacionales, cuatro parques nacionales y ocho zonas de belleza natural, para su preservacin como parte del patrimonio nacional, y por su alto inters ecolgico para el equilibrio isleo. Mediante la Ley 206, Balaguer transfiri la Direccin de Foresta de la Secretara de Agricultura a las Fuerzas Armadas. En 1969 emiti el decreto 3777, el cual prohiba a la nueva Direccin de Foresta la emisin de cualquier tipo de permiso de corte con la excepcin de casos excepcionales y slo con la aprobacin previa del Presidente de la Repblica. De manera complementaria, promovi y facilit la importacin de madera para suplir la demanda local. 6 De manera complementaria a la legislacin y medidas para el control forestal, en los aos subsiguientes se emitieron varias medidas para la creacin de un sistema nacional de reas Protegidas, de las cuales se hablar en detalle ms adelante. USAID IRG 2001 Moya Pons 1994 Segn FAO 2005, los bosques secos, mayormente secundarios en proceso de regeneracin, han sido sometidos durante dcadas al impacto humano. Compuestos por especies de rboles semideciduos, que crecen en zonas de menos de 500 msnm, con temperaturas promedio de 26 a 28 grados Celsius y precipitaciones promedio de 500 a 800 mm. por ao. Esta unidad presenta una densidad arbrea mayor de 60%, con especies que pueden alcanzar entre 5 y 12 metros de altura.

7 8 9

10 El bosque latifoliado hmedo se presenta en todos los sistemas montaosos del pas; en algunos lugares con caractersticas especiales como en Los Haitises. Es un bosque generalmente perennifolio o siempre verde, que se encuentra en elevaciones entre 500 y 1,500 msnm y en algunas ocasiones hasta los 1,800 metros, con un rango pluviomtrico de 1,500 a 2,000 mm y su temperatura vara entre 20 y 25 grados Celsius. El estrato arbreo tiene una densidad mayor de 60%. 11 En los bosques conferos abiertos se agrupan las reas con dominancia de pino, en forma pura o mezclada con especies de hojas anchas (bosque mixto). Los bosques de pino se encuentran a elevaciones entre los 800 y 3,085 metros, con

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pluviometra superior a los 1,000 mm anuales y temperatura variable de 0 a 27 grados Celsius. La composicin de los estratos arbustivos y herbceos vara dependiendo del sustrato (la humedad del lugar y su localizacin). Las principales poblaciones de pinos se localizan en la Cordillera Central, la Sierra de Bahoruco y la vertiente norte de la Sierra de Neiba. La densidad de los pinares va disminuyendo a medida que se desciende hacia la parte media de la Cordillera Central, principalmente en las vertientes Sur y Suroeste, y en las proximidades a la frontera con Hait, donde cada vez son ms abiertos. La especie dominante en el estrato arbreo es el pino criollo. Tambin se incluyen en esta unidad, porciones de pinos en forma de manchas densas, en zonas de elevaciones moderadas a bajas (200-700 msnm). La mayor parte de estas zonas corresponden a plantaciones y/o zonas reforestadas. El bosque latifoliado nublado es un bosque de montaas, en zonas de 600 a 2,300 msnm, con pluvometria de 1,700 a 4,000 mm y temperatura de 20 a 25 grados Celsius. El estrato arbreo tiene una densidad mayor de 80% y las especies dominantes varan segn el lugar en que aparecen. El bosque latifoliado semihmedo est ubicado en las faldas de las cordilleras o en reas costeras, delimitando en ocasiones con el bosque seco en su lmite inferior y con el bosque hmedo en la parte superior. Se desarrolla sobre rocas calcreas o pequeas colinas de las llanuras Sur y Este del pas, con altitudes de 0 a 900 msnm, pluviometra entre 1,000 y 1,800 mm y temperatura entre 21 a 26 grados Celsius. Las condiciones fsicas y ambientales donde se desarrolla este bosque le permiten tener una composicin florstica rica y variada, y tiene una densidad mayor de 60% 12 Aunque el fuego se usa como un medio de trabajo (limpiar predios, por ejemplo) se ha comprobado que ocasionalmente el fuego se usa como mecanismo de resistencia ante coyunturas de alta represin. Hay evidencias de casos de campesinos causando incendios para lograr que se remueva de la Subsecretara de Recursos Forestales un intendente particularmente estricto; pero la resistencia no es necesariamente la causa principal de incendios forestales en Repblica Dominicana. McPherson 2003 13 Incluye el Distrito Nacional y la zona conurbada de la provincia de Santo Domingo. 14 Las caadas no son un problema de contaminacin en s misma, ya que una caada no es ms que un curso natural por el que discurre agua espordicamente (en tiempos de lluvia). En Repblica Dominicana se las trata como un problema de calidad ambiental porque con frecuencia son el destino de las aguas residuales sin tratar y las basuras arrojadas desde sectores que carecen de servicios adecuados de saneamiento, o por individuos o empresas que las utilizan ilegalmente como vertedero.

15 Con respecto a la calidad del agua, el informe de Abt estableci que: La falta de informacin en materia de calidad del agua no permite la calibracin y aplicacin de modelos predictivos que son herramientas tiles para la toma de decisiones y para evaluar los beneficios de inversiones para definir alternativas de tratamiento de efluentes domsticos, industriales y manejo de cuencas en general. El monitoreo de la cantidad y calidad de los recursos hdricos con parmetros bsicos junto con el desarrollo de indicadores y la aplicacin de modelos predictivos debe ser una prioridad para las cuencas que se encuentran altamente intervenidas por las actividades humanas. 16 Demanda biolgica de oxgeno (DBO). La demanda biolgica de oxgeno, tambin denominada demanda bioqumica de oxgeno (DBO) es un parmetro que mide la cantidad de materia susceptible de ser consumida u oxidada por medios biolgicos que contiene una muestra lquida, y se utiliza para determinar su grado de contaminacin. Normalmente se expresa en mg O2/litro. [http://es.wikipedia.org] 17 Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales y Abt Associates Inc. 2003 18 Concentracin de un contaminante atmosfrico a nivel de la calle o aire ambiente. 19 ENDESA 2002 20 = micra, equivale a 1*10-6m; es decir a una millonsima de metro. 21 La mayora de los contaminantes del aire son gases; sin embargo, el aire es tambin contaminado por partculas slidas muy pequeas que por su tamao tardan mucho tiempo en precipitarse y pueden ser transportadas por largas distancias por el viento. Estas partculas se introducen a los pulmones por la respiracin y all pueden causar diversos problemas. Las partculas ms pequeas (las que tienen dimetro promedio menor a 2.5 millonsimas de metro) son aspiradas ms profundamente en el sistema respiratorio por lo que su potencial de causar daos es mayor. 22 En ese momento se compar con las normas de la USEPA, pues las emitidas por la SEMARN en 2001 slo incluan PM10, pero los resultados tambin estn por encima del estndar para PM2.5 que la Secretara estableci al revisar las normas en 2003. 23 JICA y ADN 2006, p. 8 24 ONE 2002 25 El lixiviado es el lquido producido cuando el agua percola a travs de cualquier material permeable. Puede contener material suspendido o disuelto, generalmente ambos. Este lquido es ms comnmente hallado asociado a rellenos sanitarios, en donde, como resultado de las llu-

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vias percolando a travs de los desechos slidos y reaccionando con los productos de descomposicin, qumicos, y otros compuestos, es producido el lixiviado. Si el relleno sanitario no tiene un sistema de recogida de lixiviados, stos pueden alcanzar las aguas subterrneas y causar, como resultado, problemas medio ambientales y/o de salud. Tpicamente, el lixiviado es anxico, cido, rico en cidos orgnicos, iones sulfato y con altas concentraciones de iones metlicos comunes, especialmente hierro. El lixiviado tiene un olor bien caracterstico, difcil de ser confundido y olvidado. Los peligros de los lixiviados son debidos a altas concentraciones de contaminantes orgnicos y nitrgeno amoniacal. Microorganismos patognos y substancias txicas que pueden estar presentes, son a menudo citadas como las ms importantes, pero el contenido de microorganismos patognos se reduce rpidamente en el tiempo en los rellenos sanitarios, aplicndose esto ltimo al lixiviado fresco. Geolgicamente, es el proceso de eliminacin de los constituyentes solubles de una roca, sedimento, suelo, escombrera..., por las aguas de infiltracin. 26 Comprs 19 de octubre 2006; Univision.com 2007; Servicios de Noticias Diario Digital RD 2007; Noticias SIN. Antena Latina 2007 27 El instituto Blacksmit es una ONG norteamericana con sede en Nueva York dirigida a solucionar los problemas de contaminacin en los pases en va de desarrollo. Ms informaciones se encuentran en su pgina web: [http://www.blacksmithinstitute.org/] 28 Consultado el 18 de diciembre de 2007 [http://portal.constanza.net/noticias/noticias/est udiorevelafactoresqueamenazanexistenciaderiotireo.php] 29 A pesar de que todava existe falta de consenso, la molcula endosulfan no es considerada un compuesto rganoclorado, sino un compuesto heterocclico, y, por lo tanto, no constituye un Contaminante Orgnico Persistente (COP) regulado por el Convenio de Estocolmo sobre COP . Esto est considerado as tanto a nivel de quienes la producen a nivel internacional como de las autoridades nacionales con injerencia en la materia. 30 Subsecretara de Gestin Ambiental 2006 31 SEMARN y PNUD 2007 32 Las subsecretaras son: Gestin Ambiental, reas Protegidas y Biodiversidad, Recursos Costeros y Marinos, Recursos Forestales, Suelos y Aguas, y de Educacin e Informacin Ambiental. 33 Ley 64-00, artculo 24. Entre estas estn: Instituto Nacional de Recursos Hidrulicos (INDRHI), el Parque Zoolgico Nacional Arq. Manuel Valverde Podest, el Jardn Botnico Nacional Rafael Moscoso, el Acuario Nacional y el Museo de Historia Natural.

34 Este sistema est compuesto por la SEMARN y las oficinas de planificacin de sus instituciones adscritas, dos representantes de las universidades, las comisiones de Medio Ambiente y Recursos Naturales de los ayuntamientos municipales y la Liga Municipal Dominicana (LMD), y las ONG del sector ambiental registradas en la SEMARN. 35 El proceso de obtencin de un permiso o licencia ambiental se inicia con un anlisis previo del proyecto, el cual determina los trminos de referencia requeridos segn la complejidad e impactos ambientales del mismo. En funcin de eso, a los promotores de proyectos nuevos se le podr exigir una Declaracin de Impacto Ambiental (DIA) o un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), y a las instalaciones existentes se les exige un Informe de Impacto Ambiental. Los diferentes tipos de estudio implican niveles diferentes de complejidad analtica, siendo los EIA los ms exhaustivos de todos y los que se asignan a los proyectos de mayor complejidad ambiental, tanto en trminos de la instalacin del proyecto como de la ejecucin del mismo. Estos estudios son realizados por empresas consultoras privadas, las cuales estn registradas en la Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARN) y cuya seleccin depende de los promotores de los proyectos. Todos los costos asociados al proceso corren por cuenta del promotor y es responsabilidad del promotor cumplir con los procedimientos. 36 Se denomina instalacin existente a aquella que estaba en operacin al momento de la puesta en vigencia del reglamento. 37 En base a Secretara de Estado de Hacienda y Banco Central de la Republica Dominicana. 38 Secretara de Estado de Hacienda de Republica Dominicana 39 El monto del presupuesto del INDRHI en el presupuesto de la SEMARN explica la diferencia que existe entre la ejecucin presupuestaria de la SEMARN expresada como porcentaje de ejecucin total de las instituciones pblicas y el porcentaje como gasto funcional en proteccin de medio ambiente. 40 La vegetacin secundaria est constituida por especies atpicas de una zona, producto de la intervencin del hombre o de reforestaciones. Es secundaria aquella vegetacin que crece despus que es removida la vegetacin natural. 41 PNUD 2000 42 Conceptualmente, los autores de este indicador fueron William E. Rees y Mathis Wackernagel a inicios de los aos 90, y ha sido desarrollado con equipos de expertos a lo largo de los ltimos aos. La medicin y la estandarizacin de los mtodos de medicin es coordinada por la Global Footprint Network, a travs de las 50 instituciones asociadas que la conforman.

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43 El consumo aparente de una poblacin es por ende calculado tomando en cuenta la produccin domstica ms las importaciones menos las exportaciones. 44 Los clculos de la huella se basan en cinco supuestos bsicos: a) es posible mantener registros de la mayora de los recursos que la gente consume, as como de los desechos que genera; b) la mayora de esos flujos de desechos y recursos pueden ser convertidos en reas biolgicamente productivas requeridas para mantenerlos; c) estas diferentes extensiones pueden ser expresadas en la misma unidad de medida, una vez que se hayan escalado proporcionalmente en funcin de su productividad primaria; d) en la medida en la que esas reas tienen usos excluyentes y representan productividades de biomasa comparables por hectrea estandarizada, pueden ser sumadas entre s; y e) esta rea de demanda total de una poblacin puede ser comparada con la oferta de servicios ecolgicos de la naturaleza, debido a que tambin es posible estimar el rea del planeta que es biolgicamente productiva. A pesar de que reconocemos las limitaciones conceptuales del indicador, se decidi utilizarlo y apoyarnos en l para facilitar la visualizacin de la presin que el consumo ejerce sobre los recursos y medios naturales. Profundizamos el anlisis al relacionarlo con indicadores sociales que proporcionan un dimensionamiento ms claro de la realidad analizada. Las fuentes de informacin para este clculo son las estadsticas levantadas por las Naciones Unidas en los diferentes pases y sus agencias intergubernamentales. Como la gran mayora de los indicadores, el clculo de la huella ecolgica asume algunas premisas importantes que simplifican la realidad, con la finalidad de poder analizarla con base en la informacin disponible. Aunque desde una visin tcnica puedan cuestionarse algunos de sus supuestos, su expresin en unidades de territorio necesario para suplir una demanda por recursos y sumideros, tiene un mensaje implcito fcilmente visualizable y muy impactante en la medida en la que proporciona una idea objetiva de los patrones de consumo de una poblacin. 45 Banco Central de Repblica Dominicana 46 SRK Consulting 2006 47 Ley 146, art. 133, 134, 137 y 138 48 Securities and Exchange Commission 2005 49 Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales y Abt Associates Inc. 2003 50 Vase una amplia discusin sobre este tema en el I Foro de Desarrollo Humano. reas protegidas y desarrollo humano. Por qu proteger a una iguana cuando hay nios desnutridos? ODH/PNUD 2006b 51 ODH/ PNUD 2006b

52 En Repblica Dominicana son numerosos los casos de situaciones ilegales que han surgido alrededor de la conformacin de varios parques nacionales: falta de compensacin por expropiaciones, compensaciones subvaloradas, personas ricas obteniendo prebendas o ttulos como resultado de la confusin que se genera durante el proceso, entre otros. McPherson 2003 53 McPherson en ODH/ PNUD 2006b 54 McPherson en ODH/ PNUD 2006b, p. 71 55 ODH/ PNUD 2006b, p. 28 56 Ibdem, p. 7 57 Ibdem, p. 114 58 La Oficina de Desarrollo Humano agradece la colaboracin del Programa de Prevencin de Desastres del PNUD para la elaboracin de esta parte; en particular a Marc Van Wynsberghe y Mara Civit, as como a Gloria Garca Parra, de Intermn Oxfam. 59 EIRD 2007 60 Ibdem 61 Ibdem 62 Ibdem 63 Ibdem 64 [http://www.deldom.cec.eu.int/es/echo/dipeco.htm] 65 ODH/ PNUD 2005 66 PNUD 2007, p. 98-99 67 Los 9,486 millones de pesos corresponden a los 296 millones de dlares que aparecen en el cuadro VI.13 a la tasa de cambio de 32.04 al 2 de noviembre de 2004. 68 CEPAL 2004b 69 BID y STP 2001, p. 10 70 [http://www.desastre.org] 71 Aunque la magnitud del movimiento pudiera parecer insignificante, en trminos de desplazamiento y deformacin del suelo es considerable. 72 PNUD 2004c, p. 88 73 Ibdem, p. 90 74 Ibdem, p. 91 75 Ibdem 76 Ibdem 77 Ibdem, p. 92 78 Es muy comn que se confunda el concepto de cuenca con el de cauce. La cuenca es todo el territorio que drena hacia un cuerpo de agua,

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mientras que el cauce es por donde discurre el ro. En cualquier punto del territorio en que uno se encuentre, est sobre alguna cuenca. 79 ODH/ PNUD 2005 80 La Primera Comunicacin Nacional de la Repblica Dominicana fue producida por SEMARN y PNUD bajo la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico en el 2004. 81 Incluye: el agua del acueducto, dentro vivienda, fuera vivienda y de una llave pblica. 82 El porcentaje de hogares que en 2006 no tena acceso a fuente mejorada de agua para beber eran: primer quintil 44.5%, segundo quintil 31.6%, tercer quintil 22.6%, cuarto quintil 17.9% y el ltimo 13.4%. ENHOGAR 2006. 83 El 85% de la poblacin muy pobre tiene acceso a servicio mejorado. En el segundo quintil es el 95.6%, en el tercer quintil es 99.6%, en el cuarto quintil es el 99.8% y en el ms rico es el 99.9%. ENHOGAR 2006 84 El 92.9% de los hogares rurales tiene acceso a servicio mejorado y el 97.6% de los hogares urbanos. ENHOGAR 2006 85 Banco Mundial 2004, p. 80-81 86 La comunidad internacional comenz a prestar mayor importancia a la necesidad de mejorar las condiciones de vida de las poblaciones de montaas durante la Cumbre de la Tierra, realizada en Ro de Janeiro en 1992. Diversos eventos se han celebrado desde entonces, como el Ao Internacional de las Montaas en 2002, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, en Johannesburgo, y la Conferencia Internacional sobre Agricultura y Desarrollo Rural Sostenible en las regiones de montaa, organizada por el Gobierno de Suiza con la colaboracin de la FAO en Adelboden, Suiza en 2002. No hay una definicin nica sobre agricultura de montaa, pero generalmente se combinan indicadores de altura y pendiente. En el caso de Repblica Dominicana, no se ha definido a nivel de legislacin especfica la agricultura de montaa, por lo que las estadsticas utilizadas en este informe comprenden a los municipios que tienen una altura superior a los 500 metros sobre el nivel del mar. 87 Estas tasas son aun ms elevadas que para la poblacin rural en general: 56% de pobreza y 13% de indigencia, lo que indica que la situacin de la poblacin de montaa es an peor que la de la poblacin rural en su conjunto. 88 En mayo de 2004, despus de varios das de fuertes lluvias, el pueblo de Jiman, en la frontera dominico-haitiana, fue arrasado por una riada de detritos y roca que la lluvia arrastr por el lecho del ro Blanco. Este ro tiene su origen en el lado haitiano, donde es llamado Soliette, y es precisamente ah donde se verific la mayor precipita-

cin causante de la tragedia. Dicho ro se haba secado dcadas antes debido, entre otros factores, al importante proceso de deforestacin sufrido en las montaas aledaas. En el pueblo de Jiman, el antiguo lecho del ro haba sido urbanizado y la crecida arras con las casas que en l se encontraban y con muchas de las personas que las habitaban. El gobierno dominicano declar que ms de 400 personas dominicanas murieron, 1,600 familias fueron desplazadas debido a la prdida de sus hogares, 3,000 casas fueron destruidas, y ms de 15,000 personas se vieron afectadas directamente por la tragedia en el pas. En cuanto a la poblacin haitiana, un informe de la Asociacin Dominicana de Mitigacin de Desastres (ADMD) estima que fallecieron unas 293 personas de la comunidad haitiana de Fonds Verretts (donde se origin el hecho) y ms unas 900 personas haitianas indocumentadas que vivan en las montaas aledaas a Jiman. Herridge 2004 La ADMD destaca en su informe que no exista un plan preestablecido de canalizacin de ayuda y mitigacin (ni hacia la zona, ni en general), y que despus de la tragedia no haba en el lugar mecanismos adecuados de organizacin y canalizacin de la asistencia humanitaria. No existen clculos de cuantos recursos se pierden debido a la carencia de una organizacin eficaz postevento. El caso de Jiman fue partcularmente dramtico por la cantidad de vidas, la magnitud de los daos y el hecho de que pudo haber sido prevenido. 89 Ribot 2002, p. 6 90 Este reglamento se aprob por decreto del Poder Ejecutivo en el ao 2004, pero no se ha implementado. 91 NORDOM son las normas de calidad para productos comestibles, determinadas por la Direccin General de Normas y Sistemas de Calidad (Digenor).

Captulo VII
1 2 3 4 Banco Mundial, 2004. p. 135 PNUD 2004, p. 12 PNUD 2002 Canzanelli 2007 Canzanelli, M. Junio-Julio 2007. Informe de Misin No. 07/07 Art Initiative, PNUD Banco Mundial 2006a El gobierno ha tomado una serie de medidas, como la Ley 56-07, que exonera de varias figuras impositivas a las empresas de zona franca pertenecientes a la cadena textil, confeccin y acceso-

5 6

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rios, pieles, fabricacin de calzados. La ley 17407, que crea un aval financiero de 1,200 millones de pesos para garantizar los prstamos que otorgarn los bancos comerciales a las empresas de zona franca de los sectores textiles, confeccin, pieles y calzados. La 187-07 elimina el pasivo laboral de las empresas y el decreto 552-07, que dispone, por un perodo de nueve meses, la creacin de un Fondo de Preservaci6n y Creacin del Empleo con el objetivo de evitar la reduccin de los empleos en las zonas francas.

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Notas
TCNICAS

Notas
TCNICAS

Metodologa de clculo del ndice de Empoderamiento Humano (IEH)

El ndice de Empoderamiento Humano (IEH) intenta medir con un solo indicador dos de las dimensiones del empoderamiento humano: El empoderamiento individual. El empoderamiento colectivo. indicadores agrupados en dos subndices que corresponden a cada una de estas dos dimensiones. Los cuadros A y B resumen la composicin del ndice de Empoderamiento Humano, incluyendo la fuente de la que proviene cada dato empleado para el clculo que figura en este volumen, y el ao al que corresponden dichos datos.

Para lograr este fin, el IEH incorpora 52

Cuadro A

Subndices e indicadores (21) que componen el ndice de Empoderamiento Colectivo (IEC)

Indicador ndice de Empoderamiento Poltico (IEP)
1 2 3 4 5 Candidatos por sindicatura. Votantes como % de inscritos. % de personas en barrios pobres con actas de nacimiento. % de mujeres regidoras. % de la poblacin beneficiada por Presupuesto Municipal Participativo. 2006 2006 2006 2006 2006 JCE JCE SIUBEN JCE CONARE

Ao

Fuente

ndice de Empoderamiento Social (IES)

6 7 8 9 % de personas que cree que la mujer tiene igual capacidad que el hombre para gobernar. % de personas que cree que la mujer debe participar de igual manera que el hombre en la poltica. % de personas que cree que la mujer no solo debe de trabajar cuando el ingreso del hombre no alcanza. % de personas que cree que el hombre y la mujer deben de tomar las decisiones conjuntamente en el hogar. 2006 2006 2006 2006 LAPOP LAPOP LAPOP LAPOP

ndice de Gnero

ndice de Confianza Interpersonal

10 11 12

% de personas que cree que la gente de su comunidad es confiable. % de personas que cree que la mayora de las veces la gente trata de ayudar al prjimo. % de personas que cree que la gente no se aprovechara del prjimo aunque se le presente la oportunidad. % de personas que se siente muy o bastante orgulloso de ser dominicano. % de personas que cree que los dominicanos tienen muchas o bastantes cosas y valores que los unen. % de personas que ha estado asistiendo a reuniones comunitarias sobre algn problema de la comunidad . % de personas que en el ltimo ao ha contribuido a solucionar algn problema de su comunidad. % de personas que ha participado alguna vez en manifestaciones o protestas en su vida. Nmero anual de protestas por cada 10,000 habitantes. % de personas que para resolver sus problemas alguna vez ha pedido ayuda o cooperacin a alguna institucin. % de personas que cree que los tribunales de justicia garantizan un juicio justo. % de personas que cree que los derechos bsicos del ciudadano estn bien protegidos por el sistema poltico.

2006 2006 2006 2006 2006

LAPOP LAPOP LAPOP LAPOP LAPOP

ndice de Pertenencia ndice de Participacin ndice de Movilizacin

13 14

15 16 17 18 19

2006 2006 2006 2006

LAPOP LAPOP LAPOP Vargas, T.

ndice de Confianza en las Instituciones

20 21

2006 2006 2006

LAPOP LAPOP LAPOP

NOTAS TCNICAS / 399

Notas
TCNICAS

Cuadro B

Subndices e indicadores (31) que componen el ndice de Empoderamiento Individual (IEI)

Indicador ndice de Empoderamiento Econmico (IEE) Ao Fuente

ndice de Capacidad Econmica (IEEc) ndice de Generacin de Recursos (IEEg)

1 2 3 4 5 6 7 8 9

1-Coeficiente de Ginia. % de personas no pobres. % de hogares con vivienda de calidad. Aos de escolaridad promedio (personas de 15 aos o ms). Tasa de ocupacin efectiva. % de ocupados en sector no agrcola. Relacin mujer/hombre en puestos de gerencia (legisladores/as, gerentes u oficiales). % de personas de 18 aos o ms que son al menos bachilleres. Ingresos mensuales (RD$).

2004 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2004

BM-BID 2006 Censo 2002 Censo 2002 FPobreSig Censo 2002 Censo 2002 Censo 2002 Censo 2002 BM-BID 2006

ndice de Empoderamiento en Salud (IESa)

ndice de Condiciones Sociales (IEScs) ndice de Provisin de Servicios (IESps) 10 % de nios sin desnutricin crnica (talla para la edad). 11 % de hogares con servicio sanitario. 12 13 14 15 Camas pblicas por 1,000 habitantes. Mdicos por 10,000 habitantes. CAP con personal por 1,000 habitantes. Consultas atendidas en primer nivel de atencin por 1,000 habitantes. 2002 2002 2002 2004 2002-2004 2002 ENDESA 2002 Censo 2002 SIGpaS3 SIGpaS3 SIGpaS3 SIGpaS3

ndice de Empoderamiento en Educacin (IEEd)

ndice de Cobertura en Educacin (ICobE) 16 17 18 19 20 21 22 23 24 Tasa neta de matriculacin en bsica. Tasa neta de matriculacin en media. Desigualdad de gnero en matriculacin en bsica. Desigualdad de gnero en matriculacin en media. % de estudiantes que no son repitentes. % de docentes con licenciatura o superior. Calificacin promedio pruebas nacionales, bsicab. Calificacin promedio pruebas nacionales, mediab. Estudiantes por saln de clase. 2002 2002 2005-2006 2005-2006 2005-2006 2005-2006 2005-2006 2005-2006 2005-2006 ENDESA 2002 ENDESA 2002 SEE SEE SEE SEE SEE SEE SEE

ndice de Calidad en Educacin (ICalE)

ndice de Empoderamiento en Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (IETIC)

ndice de Redes 25 Lneas telefnicas fijas por 1,000 habitantes. 26 Lneas telefnicas mviles por 1,000 habitantes. ndice de Habilidades 27 Tasa de alfabetizacin de adultos. 28 Tasa bruta de matriculacin en primaria, secundaria y terciaria. 29 Porcentaje de hogares con televisin. 30 Porcentaje de hogares con computadora. 31 Cuentas de internet por 1,000 habitantes. 2006 2006 2002 2002 2002 2002 2006 E-dominicana E-dominicana Censo 2002 Censo 2002 Censo 2002 Censo 2002 E-dominicana

ndice de Infodensidad

ndice de Uso/Consumo

a Calculado a nivel regional a partir de los valores provinciales, usando como ponderador la poblacin de las provincias en 2002 segn el Censo de ese ao. b Calculada a nivel regional a partir de los valores provinciales, usando como ponderador el nmero de nios matriculados en los niveles bsico y medio en cada provincia en 2006, segn datos de la Secretara de Estado de Educacin (SEE).

NOTAS TCNICAS / 400

Notas
TCNICAS

Dado que los indicadores estn expresados en diferentes unidades de medida, para integrarlos en un solo ndice primero hay que expresar cada uno de estos indicadores, a su vez, en ndices. Para ello, se utiliza la frmula que aparece a continuacin:

han sido estandarizados, se calcula el subndice al cual pertenece cada grupo de indicadores. Este subndice es igual a la media simple de los indicadores (estandarizados de 0 a 1) que lo integran. Por ejemplo, el ndice de Empoderamiento Poltico (IEP) es igual a la

ndice del componente

Valor observado - valor mnimo Valor mximo - valor mnimo

El ndice de Empoderamiento en Educacin (IEEd) incluye tres indicadores que sealan una situacin que empeora mientras ms alto es su valor. Estos indicadores son la desigualdad de gnero en los niveles bsico y medio y el nmero de estudiantes por saln de clase. Para normalizar estos tres indicadores se usa la siguiente frmula:

media simple del valor estandarizado de los cinco indicadores que lo componen. En algunos casos, como por ejemplo el ndice de Empoderamiento Social (IES), el subndice est a su vez compuesto de otros ndices. En tales casos, el subndice es igual a la media simple de los ndices que lo componen, y estos ndices, a su vez, son iguales a la

ndice del componente

=1-

Valor observado - valor mnimo Valor mximo - valor mnimo

En el caso de las regiones, los valores mnimos y mximos que se usan para cada indicador son los de las regiones con el menor y el mayor valor, respectivamente, para el indicador correspondiente. En el caso de las provincias, los valores mnimos y mximos que se usan son los de las provincias con el menor y el mayor valor, respectivamente, para el indicador bajo anlisis. Una vez convertidos los indicadores en ndices cuyos valores varan todos de cero a uno; es decir, una vez que los indicadores

media simple de los indicadores (estandarizados) que lo integran. La nica excepcin es el ndice de Empoderamiento en Salud (IESa), que est compuesto por un ndice de condiciones sociales y un ndice de provisin de servicios que se ponderan en 1/3 y 2/3, respectivamente. El IEI y el IEC son iguales a la media simple de sus respectivos subndices y el ndice de Empoderamiento Humano (IEH) es igual a la media simple del IEI y el IEC.

NOTAS TCNICAS / 401

Notas
TCNICAS

Clculo del ingreso per cpita (pesos mensuales de 2004)

Los datos de ingreso per cpita empleados en el clculo del ndice de Empoderamiento Individual (IEI) fueron computados por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) durante la elaboracin del Informe sobre Pobreza en Repblica Dominicana, utilizando datos de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI) de 2004 y del VIII Censo Nacional de Poblacin y Vivienda. Lo que sigue resume dicha metodologa (Banco Mundial y BID, 2006, p. 266). Primer paso. Con los datos de la ENCOVI 2004, se estim un modelo economtrico que predice el logaritmo natural del ingreso per cpita de los hogares, retenindose nicamente aquellas variables independientes que figuran tanto en la ENCOVI como en el Censo 2002, y que adems arrojan coeficientes significativamente distintos de 0 (a un nivel de significancia de 95%). Las variables independientes que se retuvieron en la versin final del modelo economtrico incluyen: (a) Ubicacin geogrfica del hogar (se usaron, por ejemplo, variables dummy para varias regiones). (b) Composicin del hogar y sus caractersticas demogrficas (nmero de miembros en el hogar, sexo del jefe del hogar, si el hogar es o no monoparental y cantidad de miembros del hogar que viven en el extranjero). (c) Capital humano de los miembros del hogar (por ejemplo, aos promedio de educacin y condicin de alfabetizacin de los miembros del hogar). (d) Caractersticas fsicas de la vivienda. (e) Posesin de bienes de consumo durable (carros, aires acondicionados, televisiones, etc.). (f) Acceso a servicios bsicos (tipo de fuente de abastecimiento de agua y electricidad). (g) Condicin de ocupacin y tipo de empleo de los miembros del hogar. El modelo se desarroll con el nico fin de predecir el ingreso per cpita, por lo cual no pretende establecer relaciones de causalidad entre la variable dependiente y las independientes. Este primer paso conllev la realizacin de una regresin, empleando los datos de la ENCOVI 2004, entre el logaritmo natural del ingreso familiar per cpita y cada una de las variables con las caractersticas antes citadas. Se llevaron a cabo dos regresiones: una para la submuestra urbana de la ENCOVI y otra para la submuestra rural. La regresin para la zona urbana arroj 55 variables significativas y un R2 de 0.528; para la zona rural, arroj 42 variables significativas y un R2 de 0.507. Segundo paso. Los coeficientes que se calcularon en el paso 1 se aplicaron a los datos que aparecen en el VIII Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, con la finalidad de predecir el ingreso de cada uno de los hogares que figuran en dicho Censo. El mtodo es el siguiente: se determina qu valor toma cada una de estas variables

NOTAS TCNICAS / 402

Notas
TCNICAS

para cada hogar segn el Censo 2002. Luego, el valor correspondiente a cada variable (por ejemplo, aos de escolaridad del jefe de hogar) se multiplica por su respectivo coeficiente. Luego, se suma el resultado de estas multiplicaciones, as como la constante que le corresponda al hogar (7.6 para zona urbana, 8.1 para zona rural). El resultado final de esta suma da el logaritmo natural del ingreso per cpita del hogar. Para obtener el ingreso en pesos, basta con elevar la constante e por el logaritmo del ingreso. Este procedimiento permite estimar el ingreso per cpita de casi todas las personas que figuran en el Censo 2002 (exceptuando aquellas personas para los cuales no aparece toda la informacin requerida). El ingreso per cpita promedio para cualquier localidad (por ejemplo, para una provincia) es simplemente la media simple de los ingresos per cpita de las personas que habitan en dicha localidad.

Censo 2002 por hogares. La ecuacin resultante con parmetros estadsticamente significativos se utiliz para predecir el ingreso de casi todas las personas que figuran en el Censo 2002, exceptuando aquellas que pertenecen a hogares para los cuales no aparece toda la informacin requerida. El ingreso per cpita promedio para cualquier localidad (por ejemplo, para una provincia) es simplemente la media simple de los ingresos per cpita de las personas que habitan en dicha localidad. En esencia, son parmetros de 2004 aplicados a datos del Censo 2002. El ingreso per cpita de cada provincia fue corregido por la distribucin del ingreso mediante el coeficiente de Gini, en donde 1 es desigualdad absoluta y 0 igualdad total. Una provincia con una elevada concentracin del ingreso medio ser corregida hacia la baja porque se pondera por (1-Gini).

Ingreso per cpita provincial utilizado para el clculo del ndice de Desarrollo Humano provincial
El ingreso per cpita de las provincias del pas fue calculado por el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) usando datos de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI) de 2004 y del Censo 2002. Para determinar el ingreso per cpita se utilizaron mtodos economtricos que combinan los datos de la ENCOVI del ingreso familiar per cpita y de todas las variables que eran estadsticamente significativas y que aparecan tambin en el

NOTAS TCNICAS / 403

ndice de Empoderamiento Individual y subndices, e ndice de Empoderamiento Poltico, a nivel provincial

Posicin segn el IEI Provincia ndice de Empoderamiento Individual (IEI) ndice de Empoderamiento Econmico (IEE) ndice de Capacidad Econmica (IEEc) Tasa de ocupacin efectiva (2002) Aos de escolaridad promedio de adultos (2002) % de hogares con vivienda de calidad (2002) % de personas no pobres (2002) 1-coeficiente de Gini (2004) ndice de Generacin de Recursos (IEEg) % de fuerza laboral en sector no agrcola (2002) % de personas de 18 aos o ms que son por lo menos bachilleres (2002) Relacin mujer/hombre en puestos de gerencia (2002) Ingresos mensuales (2004) ndice de Empoderamiento en Salud (IESa) ndice de Provisin de Servicios de Salud (IESps) Consultas atendidas en primer nivel de atencin / 1,000 habitantes (2002) CAP con pesonal por 1,000 habitantes (2002-2004) Mdicos por 10,000 habitantes (2004) Camas pblicas por 1,000 habitantes (2002) ndice de Condiciones Sociales (IEScs) Tasa de nutricin infantil crnica: talla para la edad (2002) % de hogares con agua mejorada y servicio sanitario (2002) ndice de Empoderamiento en Educacin (IEEd) ndice de Calidad en Educacin (ICaEd) Estudiantes por saln de clase (2005-2006) Calificacin promedio en las pruebas nacionales, media (2002-2006) Calificacin promedio en las pruebas nacionales, bsica (2002-2006) % de docentes con licenciatura o superior (2005-2006) % de estudiantes que no son repitentes (2005-2006) ndice de Cobertura en Educacin (ICoEd) Desigualdad de gnero en matriculacin en media (2005-2006) Desigualdad de gnero en matriculacin en bsica (2005-2006) Tasa neta de matriculacin en secundaria (2002) Tasa neta de matriculacin en primaria (2002) ndice de Empoderamiento en TIC (IETIC) ndice de Uso/ Consumo Cuentas de internet por 1,000 habitantes (2006) % de hogares con computadoras (2002) Proporcin de hogares con TV (2002) ndice de Infodensidad ndice de Habilidades Tasa bruta de matriculacin en primaria, secundaria y terciaria (2002) Tasa de alfabetizacin de adultos (2002) ndice de Redes Mviles por 1,000 habitantes (2006) Fijos por 1,000 habitantes (2006) ndice de Empoderamiento Poltico (IEP) % de la poblacin que vive en municipios con Presupuesto Part. (2006) % regidoras mujeres (2006) % de personas en barrios pobres con actas de nacimiento (2006) Votantes como % de inscritos (2006) Candidatos por sindicatura (2006)
Fuente: ODH/PNUD

1 DN 0.783 0.787 0.814 86.6 8.9 5.8 74.1 0.49 0.760 98.9 39.9 78.7 5,701 0.657 0.593 127 0.16 42.5 2.32 0.785 90.8 89.6 0.686 0.618 27.9 57.4 58.8 55.9 97.2 0.754 5.30 0.10 39.3 85.4 1.000 1.000 25.2 10.8 76.8 1.000 1.000 81.0 93.3 1.000 647.9 206.2 0.494 32.5 29.8 85.3 51.4 7.0

2 Stgo 0.597 0.729 0.876 89.4 7.2 8.6 71.3 0.51 0.582 95.7 25.6 91.2 5,044 0.434 0.161 298 0.04 10.5 1.14 0.981 94.5 92.0 0.534 0.389 28.3 50.7 57.0 55.2 93.4 0.679 5.72 1.15 34.6 87.6 0.689 0.713 15.6 6.2 74.9 0.665 0.719 77.0 88.4 0.610 438.9 119.6 0.532 81.9 25.4 93.3 50.3 6.3

3 MN 0.530 0.533 0.572 83.1 7.0 4.8 61.4 0.46 0.495 88.7 25.1 93.6 4,572 0.470 0.277 432 0.09 8.7 1.54 0.856 91.4 93.9 0.607 0.551 27.2 54.1 53.8 79.2 95.1 0.663 4.69 1.41 34.9 85.8 0.510 0.440 7.3 2.7 67.3 0.580 0.842 79.9 87.2 0.319 298.8 49.5 0.430 17.7 26.3 94.3 57.5 5.7

4 Sal 0.529 0.504 0.552 88.0 6.9 1.8 45.2 0.48 0.456 79.0 25.5 76.8 5,499 0.562 0.389 244 0.10 11.4 2.62 0.909 93.3 90.4 0.619 0.567 19.5 53.7 56.1 58.9 93.9 0.671 4.55 2.41 36.0 88.7 0.430 0.375 4.0 1.7 68.8 0.486 0.688 77.5 85.1 0.283 268.5 45.2 0.585 94.5 26.7 95.3 65.1 4.7

5 PP 0.527 0.587 0.653 86.2 6.7 4.5 55.3 0.52 0.520 90.7 22.3 109.8 4,748 0.362 0.155 248 0.08 6.4 1.08 0.777 91.1 87.4 0.599 0.510 23.1 54.1 54.7 57.5 94.5 0.689 4.59 1.96 38.2 87.1 0.561 0.563 14.7 3.7 66.1 0.559 0.709 78.1 84.8 0.408 328.8 75.1 0.392 37.0 19.1 86.1 65.1 4.6

6 Dua 0.521 0.494 0.557 86.7 6.8 2.3 49.1 0.49 0.431 80.8 24.5 86.7 4,815 0.549 0.371 616 0.11 10.4 1.68 0.904 94.2 85.7 0.561 0.464 23.6 52.3 52.2 74.5 92.5 0.658 5.26 2.10 35.6 88.2 0.481 0.439 6.7 2.4 69.8 0.523 0.757 78.8 85.4 0.289 245.8 55.1 0.565 72.1 32.6 92.8 61.6 5.0

7 Daj 0.515 0.451 0.405 88.3 6.2 2.3 43.6 0.34 0.497 82.1 20.6 153.2 4,814 0.630 0.561 559 0.24 9.0 2.37 0.767 91.1 86.4 0.654 0.606 22.4 55.0 60.9 56.9 93.6 0.702 5.38 2.47 41.4 89.0 0.325 0.223 2.0 1.2 52.6 0.427 0.684 78.5 81.9 0.170 163.9 34.5 0.541 41.4 32.0 88.2 73.4 4.4

8 LR 0.514 0.649 0.649 87.9 7.3 4.6 55.0 0.46 0.648 95.9 26.3 100.0 5,773 0.250 0.028 49 0.04 5.8 0.78 0.694 89.8 85.1 0.575 0.585 33.4 57.9 59.1 59.9 97.6 0.564 5.04 0.12 28.9 79.6 0.583 0.591 12.2 5.0 69.2 0.575 0.744 76.9 90.3 0.406 354.5 65.6 0.528 100.0 36.8 41.8 51.0 6.7

9 SPM 0.511 0.576 0.579 85.7 7.3 3.5 51.0 0.47 0.574 95.1 26.4 78.3 5,144 0.374 0.193 430 0.03 13.1 1.06 0.735 91.1 83.2 0.582 0.507 30.3 55.9 56.0 60.0 95.9 0.657 4.53 1.02 33.8 84.5 0.510 0.498 8.4 3.4 70.1 0.523 0.744 77.1 89.6 0.302 268.6 52.5 0.373 92.4 19.4 47.4 54.1 5.6

10 SRod 0.508 0.414 0.378 88.1 5.9 2.2 40.9 0.34 0.450 83.9 19.1 105.6 5,074 0.559 0.446 361 0.17 10.1 2.38 0.784 91.7 85.3 0.669 0.539 18.1 54.5 57.7 56.8 90.8 0.798 2.82 3.25 43.8 92.0 0.391 0.277 2.2 1.5 58.9 0.506 0.748 80.3 80.6 0.264 201.9 59.5 0.585 79.4 20.0 94.2 72.3 5.0

11 Esp 0.502 0.568 0.715 88.7 6.7 4.6 56.0 0.53 0.421 85.9 21.1 77.6 4,667 0.388 0.157 281 0.06 6.4 1.19 0.850 91.9 91.0 0.595 0.458 25.7 50.3 59.2 53.4 94.0 0.732 3.80 2.50 40.2 89.1 0.457 0.442 5.7 2.6 71.2 0.472 0.668 76.9 85.8 0.276 239.0 52.1 0.524 73.7 29.6 92.6 64.6 4.3

12 Sam 0.473 0.421 0.400 81.5 5.9 2.7 42.9 0.48 0.441 89.0 17.1 95.5 4,777 0.553 0.402 498 0.17 9.1 1.79 0.855 93.4 84.6 0.540 0.429 26.3 55.2 55.5 41.9 94.5 0.652 6.65 1.78 38.6 87.2 0.376 0.343 6.5 1.4 60.6 0.410 0.681 77.8 83.9 0.139 121.3 36.2 0.502 0.0 20.0 88.1 68.0 7.0

13 MTS 0.469 0.453 0.464 84.9 6.3 2.0 45.4 0.47 0.443 81.1 20.2 106.6 5,126 0.452 0.299 370 0.13 8.6 1.55 0.757 91.2 84.9 0.578 0.488 21.1 53.0 54.3 54.4 94.0 0.668 4.39 2.37 39.3 86.3 0.395 0.323 4.2 1.6 61.0 0.466 0.730 79.1 82.9 0.203 185.4 40.4 0.538 51.8 25.0 86.5 65.9 5.8

14 SRam 0.465 0.451 0.435 84.2 6.5 2.4 46.3 0.43 0.466 79.1 23.3 138.9 4,634 0.452 0.256 637 0.06 9.1 1.18 0.844 92.7 86.7 0.555 0.551 23.0 55.0 53.6 69.7 94.1 0.560 6.26 2.78 31.6 88.3 0.401 0.326 2.2 1.7 65.3 0.475 0.787 80.0 83.6 0.164 180.2 26.7 0.470 6.3 20.0 89.6 69.8 6.0

15 LV 0.460 0.505 0.577 87.0 6.5 3.9 55.7 0.45 0.433 83.4 20.9 99.0 4,748 0.359 0.147 266 0.08 7.8 0.91 0.781 90.3 91.5 0.541 0.517 28.6 56.2 59.8 55.8 93.4 0.566 5.39 2.26 30.7 86.2 0.437 0.430 7.2 2.5 66.9 0.443 0.602 75.9 84.6 0.284 254.6 50.1 0.687 96.9 34.4 93.5 61.1 6.0

16 Val 0.453 0.484 0.466 88.7 6.4 1.6 47.7 0.39 0.502 82.1 20.8 106.8 5,849 0.336 0.132 330 0.07 6.9 0.77 0.744 92.8 76.2 0.619 0.518 25.9 54.6 56.4 73.0 92.1 0.720 5.29 1.38 37.2 88.7 0.374 0.370 4.5 2.1 65.3 0.378 0.492 74.5 82.2 0.264 242.0 46.1 0.663 61.3 26.7 88.7 64.4 7.3

NOTAS TCNICAS / 404

ndice de Empoderamiento Individual y subndices, e ndice de Empoderamiento Poltico, a nivel provincial

17 SC 0.448 0.550 0.608 85.4 7.0 3.9 52.4 0.50 0.493 95.1 23.1 93.6 3,992 0.235 0.087 242 0.04 7.4 0.80 0.531 87.3 80.4 0.571 0.499 29.7 56.3 57.8 57.8 94.2 0.644 5.40 1.74 32.0 88.4 0.436 0.409 3.9 2.7 69.2 0.463 0.727 77.7 86.9 0.198 197.7 34.7 0.625 92.4 29.1 84.9 62.8 5.9 18 MC 0.435 0.374 0.299 83.9 6.1 0.4 42.4 0.38 0.449 72.4 18.6 147.0 5,708 0.514 0.539 519 0.17 9.3 2.88 0.463 93.7 44.1 0.581 0.545 24.0 54.0 61.4 49.0 93.7 0.616 4.84 3.11 37.9 87.1 0.270 0.236 1.0 1.4 55.6 0.305 0.435 73.9 80.7 0.174 186.7 28.6 0.553 56.1 30.0 88.4 70.6 4.7 19 Ind 0.430 0.355 0.337 78.9 5.7 1.4 29.9 0.55 0.374 84.9 19.7 155.1 2,596 0.584 0.644 1,011 0.28 10.0 1.79 0.465 87.0 75.2 0.528 0.587 25.1 60.6 64.3 39.5 91.6 0.469 5.66 2.70 31.3 82.0 0.254 0.202 0.2 0.6 55.5 0.307 0.575 78.2 76.5 0.038 77.9 10.3 0.458 94.0 26.7 23.9 75.9 4.5 20 LA 0.428 0.505 0.465 86.3 6.2 1.6 49.6 0.44 0.545 88.3 18.0 127.4 5,688 0.280 0.113 153 0.08 6.9 0.91 0.614 93.3 61.1 0.475 0.445 29.9 55.6 55.6 53.3 94.8 0.506 7.12 0.41 26.4 81.6 0.451 0.492 14.5 3.1 58.7 0.411 0.373 70.9 85.8 0.449 343.4 86.6 0.289 0.0 23.5 41.0 54.6 7.0 21 Bar 0.416 0.387 0.421 81.1 6.3 2.2 35.5 0.53 0.353 79.8 22.1 136.2 2,982 0.460 0.357 527 0.10 8.4 1.96 0.667 90.2 80.5 0.490 0.528 25.9 56.6 57.6 56.1 93.5 0.452 5.54 1.65 25.1 80.8 0.328 0.276 3.2 1.5 56.5 0.381 0.588 77.1 80.3 0.175 190.5 27.6 0.388 70.2 21.4 41.5 67.9 4.9 22 HM 0.407 0.386 0.411 84.6 6.0 1.6 36.4 0.48 0.362 82.0 18.0 88.3 4,436 0.341 0.189 0 0.11 11.6 1.27 0.646 91.3 73.4 0.577 0.634 24.7 61.1 60.9 58.7 91.8 0.519 3.06 2.37 27.1 82.2 0.324 0.295 3.0 1.5 59.7 0.352 0.554 75.9 81.8 0.151 158.4 28.8 0.498 66.4 26.7 60.4 68.3 5.3 23 SJO 0.404 0.295 0.445 84.3 5.3 3.1 34.2 0.52 0.144 68.1 16.8 90.9 2,892 0.631 0.532 1,003 0.21 11.4 1.36 0.828 91.8 89.3 0.502 0.358 18.6 53.0 51.5 43.2 91.0 0.645 3.87 2.75 33.7 88.5 0.188 0.169 2.5 1.2 43.4 0.207 0.313 73.1 75.9 0.101 119.7 21.4 0.477 0.0 33.3 87.9 67.3 5.3 24 Per 0.396 0.430 0.555 84.0 5.9 4.1 52.7 0.52 0.304 88.9 16.7 64.3 3,343 0.466 0.349 639 0.14 10.1 1.24 0.700 90.8 81.1 0.305 0.202 32.8 48.1 54.8 59.4 90.2 0.409 11.49 0.86 23.9 85.3 0.382 0.416 5.1 2.1 70.8 0.348 0.354 71.7 82.3 0.342 329.2 48.5 0.539 63.5 25.0 84.1 57.7 6.5 25 SJ 0.385 0.257 0.260 79.4 5.2 1.6 29.4 0.48 0.255 70.2 16.7 168.1 2,740 0.498 0.396 723 0.10 8.1 1.92 0.701 91.0 80.3 0.556 0.580 25.9 59.9 59.8 51.2 93.0 0.532 1.70 3.40 29.7 82.9 0.228 0.165 2.1 0.7 45.8 0.290 0.475 77.4 72.8 0.106 126.7 21.0 0.635 96.3 31.4 87.1 67.3 5.0 26 ES 0.346 0.317 0.391 85.9 5.1 2.0 31.1 0.48 0.242 69.8 13.0 121.3 4,102 0.453 0.315 331 0.15 9.6 1.52 0.730 93.7 70.7 0.379 0.438 22.3 54.3 57.3 57.7 89.0 0.321 5.68 3.52 19.7 82.3 0.235 0.187 1.5 0.9 49.5 0.282 0.495 76.1 77.8 0.069 98.8 15.7 0.406 23.7 30.0 56.3 64.8 5.5 27 Ped 0.344 0.314 0.428 83.4 5.3 1.0 39.3 0.55 0.199 68.5 13.6 164.8 2,582 0.483 0.537 1,054 0.19 10.9 1.51 0.373 86.9 66.5 0.410 0.414 30.5 57.2 57.1 33.4 95.4 0.407 4.23 2.80 22.5 81.3 0.168 0.159 1.0 1.2 44.9 0.178 0.272 72.8 74.3 0.084 105.5 19.5 0.455 0.0 50.0 34.3 68.5 5.5 28 Az 0.343 0.298 0.380 84.1 5.4 1.7 37.0 0.47 0.217 78.1 16.9 100.5 2,554 0.398 0.235 487 0.11 7.0 0.98 0.722 91.3 81.0 0.450 0.425 30.9 54.1 57.4 61.6 92.7 0.474 3.78 2.85 25.5 83.1 0.228 0.178 1.5 1.0 47.7 0.277 0.447 76.2 74.8 0.108 135.8 18.9 0.507 65.3 25.5 87.5 69.4 4.3 29 MP 0.310 0.323 0.389 85.1 5.5 0.7 26.4 0.53 0.257 76.0 14.8 132.6 3,045 0.205 0.091 0 0.11 7.3 0.70 0.434 85.9 77.2 0.429 0.460 21.0 54.7 55.9 46.0 92.2 0.397 7.13 2.76 25.2 83.5 0.284 0.218 1.0 1.0 54.4 0.349 0.667 78.9 79.9 0.031 69.3 10.1 0.608 90.8 24.0 81.4 70.2 5.4 30 Bao 0.287 0.333 0.262 79.2 5.0 1.1 23.4 0.53 0.404 77.8 15.9 249.5 2,511 0.228 0.221 312 0.11 7.3 1.20 0.242 83.7 68.2 0.384 0.483 25.9 54.9 60.8 41.7 93.3 0.285 5.49 2.90 20.8 77.3 0.204 0.161 1.0 0.6 48.2 0.247 0.433 77.6 70.0 0.062 103.1 11.3 0.322 46.3 20.0 40.8 69.4 4.6 31 EP 0.247 0.195 0.213 82.8 4.1 1.0 17.1 0.48 0.177 73.6 11.7 162.0 1,900 0.364 0.416 501 0.16 6.9 2.11 0.260 83.8 69.6 0.387 0.492 22.5 59.6 59.3 39.5 90.1 0.281 3.21 4.65 17.0 81.4 0.044 0.000 0.2 0.3 26.7 0.089 0.178 74.5 63.9 0.000 43.9 6.2 0.525 75.6 23.3 86.3 72.4 4.2 Total 0.559 0.599 0.646 86.2 7.3 4.4 57.8 0.48 0.553 91.1 27.7 92.1 4,842 0.429 0.265 291 0.09 13.3 1.41 0.756 91.1 85.3 0.585 0.529 26.7 55.5 57.6 56.9 94.7 0.641 5.23 1.43 34.5 85.6 0.623 0.610 12.9 5.5 68.4 0.636 0.753 78.2 87.0 0.519 379.6 102.7 0.458 57.2 26.9 80.8 58.1 5.3 CV 22% 30% 32% 3% 15% 64% 29% 11% 34% 10% 26% 33% 28% 28% 55% 63% 50% 64% 39% 27% 3% 13% 17% 18% 16% 5% 5% 19% 2% 25% 33% 47% 22% 4% 46% 55% 103% 90% 19% 40% 31% 3% 8% 82% 57% 86% 19% 58% 23% 29% 11% 17%

Posicin segn el IEI Provincia ndice de Empoderamiento Individual (IEI) ndice de Empoderamiento Econmico (IEE) ndice de Capacidad Econmica (IEEc) Tasa de ocupacin efectiva (2002) Aos de escolaridad promedio de adultos (2002) % de hogares con vivienda de calidad (2002) % de personas no pobres (2002) 1-coeficiente de Gini (2004) ndice de Generacin de Recursos (IEEg) % de fuerza laboral en sector no agrcola (2002) % de personas de 18 aos o ms que son por lo menos bachilleres (2002) Relacin mujer/hombre en puestos de gerencia (2002) Ingresos mensuales (2004) ndice de Empoderamiento en Salud (IESa) ndice de Provisin en Salud (IESps) Consultas atendidas en 1er nivel de atencin/1,000 habitantes (2002) CAPs con pesonal por 1,000 habitantes (2002-2004) Mdicos por 10,000 habitantes (2004) Camas pblicas por 1,000 habitantes (2002) ndice de Condiciones Sociales (IEScs) Tasa de nutricin infantil crnica: talla para la edad (2002) % de hogares con agua mejorada y servicio sanitario (2002) ndice de Empoderamiento en Educacin (IEEd) ndice de Calidad en Educacin (ICaEd) Estudiantes por saln de clase (2005-2006) Calificacin promedio en las pruebas nacionales, media (2002-2006) Calificacin promedio en las pruebas nacionales, bsica (2002-2006) % de docentes con licenciatura o superior (2005-2006) % de estudiantes que no son repitentes (2005-2006) ndice de Cobertura en Educacin (ICoEd) Desigualdad de gnero en matriculacin en media (2005-2006) Desigualdad de gnero en matriculacin en bsica (2005-2006) Tasa neta de matriculacin en secundaria (2002) Tasa neta de matriculacin en primaria (2002) ndice de Empoderamiento en TIC (IETIC) ndice de Uso/ Consumo Cuentas de internet por 1,000 habitantes (2006) % de hogares con computadoras (2002) Proporcin de hogares con TV (2002) ndice de Infodensidad ndice de Habilidades Tasa bruta de matriculacin en primaria, secundaria y terciaria (2002) Tasa de alfabetizacin de adultos (2002) ndice de Redes Mviles por 1,000 habitantes (2006) Fijos por 1,000 habitantes (2006) ndice de Empoderamiento Poltico (IEP) % de la poblacin que vive en municipios con Presupuesto Part. (2006) % regidoras mujeres (2006) % de personas en barrios pobres con actas de nacimiento (2006) Votantes como % de inscritos (2006) Candidatos por sindicatura (2006)

NOTAS TCNICAS / 405

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Referencias estadsticas
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426 / BIBLIOGRAFA

Anexos

Anexos Captulo I
Anexo I.1
Pases
Rep. Dom Panam Brasil Mxico Ecuador Colombia Paraguay Chile Venezuela Honduras Guatemala Per El Salvador Nicaragua Bolivia Argentina Uruguay Hait

Tasas de crecimiento del PIB en Amrica Latina y el Caribe, 1951-2005, para los pases con informacin disponible
Media 1951-2005
5.1 4.8 4.8 4.6 4.6 4.2 4.1 4.0 4.0 3.9 3.9 3.7 3.3 2.9 2.8 2.6 2.0 1.3

Desviacin estndar Posicin

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Coeficiente variacin 1951-2005

1.0 0.9 0.8 0.7 1.0 0.5 0.9 1.2 1.3 1.0 0.7 1.3 1.2 2.3 1.3 2.0 2.2 3.6

1951-2005
4.9 4.3 4.1 3.3 4.5 2.1 3.5 5.0 5.3 3.8 2.5 4.9 4.0 6.5 3.6 5.2 4.4 4.7

Posicin
13 9 8 3 11 1 4 15 17 6 2 13 7 18 5 16 10 12

Posicin
7 5 4 2 7 1 5 10 12 7 2 12 10 17 12 15 16 18

Fuente: ODH/PNUD en base a CEPAL

Anexo I.2
Pases

Tasas de crecimiento del PIB en Amrica Latina y el Caribe, 1961-2005, para los pases con informacin disponible
Media 1961-2005 Posicin
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22

Desviacin estndar 1961-2005

5.1 4.5 3.4 4.3 4.8 3.5 3.6 5.2 2.1 3.8 2.6 5.0 5.2 2.9 5.3 4.3 5.3 6.6 4.0 4.5 5.4 4.2

Coeficiente variacin 1961-2005

1.04 0.93 0.70 0.95 1.06 0.80 0.85 1.24 0.52 0.92 0.67 1.40 1.52 0.88 1.65 1.42 2.03 2.91 1.88 2.26 3.47 3.28

Posicin
16 12 4 10 14 5 6 17 1 7 2 15 17 3 19 10 19 22 8 12 21 9

Posicin
10 8 3 9 11 4 5 12 1 7 2 13 15 6 16 14 18 20 17 19 22 21

Rep. Dominicana Panam Costa Rica Brasil Ecuador Mxico Paraguay Chile Colombia Honduras Guatemala Trinidad y Tobago Per Bolivia Venezuela El Salvador Argentina Nicaragua Jamaica Uruguay Guyana Hait

4.9 4.9 4.8 4.5 4.5 4.4 4.2 4.2 4.1 4.1 3.9 3.5 3.4 3.3 3.2 3.0 2.6 2.3 2.1 2.0 1.6 1.3

Fuente: ODH/PNUD en base a CEPAL

428 / ANEXOS

Captulo I

Anexos

Anexo I.3
45 40 35 30 34.7

Arancel efectivo y participacin de mercado en Estados Unidos, 1990-2004

0.500 38.5 0.464 0.451 0.490 0.468 0.458 0.453 Arancel % Mercado 0.48 0.46 0.44 0.420 0.42 0.4 17.6 17.7 16.8 15.9 16.3 16.6 0.363 7.7 4.5 0.5 4.6 0.32 0.310 2003 2004 0.3 16.6 18.6 0.370 0.361 0.356 0.36 0.34 0.38 0.5

25 20 15 10 5 0 1990 0.351

26.4 0.409

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Aos
Fuente: ODH/PNUD en base a CEPAL

Anexo I.4

Llegadas de no residentes a Repblica Dominicana, 1993-2007

Gasto promedio diario por arribos segn ingreso de balanza de pagos en dlares Real IPC de EEUU Nominal segn IPC (100=1993) de EE.UU.
73.0 75.7 76.3 79.6 81.5 82.6 85.7 86.9 84.4 82.1 87.2 85.9 89.2 90.9 99.4 73.0 73.8 72.3 73.3 73.3 73.2 74.3 72.9 68.9 66.0 68.5 65.7 66.0 65.1 68.4 100.0 102.6 105.5 108.6 111.1 112.8 115.3 119.2 122.6 124.5 127.3 130.7 135.2 139.5 145.4

Aos

Das que Ingresos Estada no Estada pasan no de balanza No residentes Dominicanos Extranjeros residentes no residentes residentes de pagos extranjeros dominicanos

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

1,509,035 1,614,978 1,775,872 1,925,565 2,211,394 2,309,139 2,655,494 2,978,024 2,881,999 2,811,017 3,282,138 3,450,392 3,690,692 3,965,055 3,979,582

258,040 277,452 304,533 339,542 399,119 418,681 502,793 514,527 487,176 502,148 523,588 577,501 602,445 622,949 581,208

1,250,995 1,337,526 1,471,339 1,586,023 1,812,275 1,890,458 2,152,701 2,463,497 2,394,823 2,308,869 2,758,550 2,872,891 3,088,247 3,342,106 3,398,374

10.2 10.9 10.5 10.6 10.8 10.0 9.7 10.0 9.8 9.7 9.3 9.0 9.2 9.3 9.3

15.6 15.6 16.8 16.5 15.4 17.0 17.1 16.1 19.8 21.8 19.4 18.9 18.3 17.1 15.5

16,755,784 18,872,708 20,597,173 22,370,103 25,773,371 26,062,124 29,457,433 32,913,709 33,143,760 33,242,477 35,862,057 36,696,151 39,460,714 41,740,243 40,477,667

1,223.70 1,428.81 1,570.80 1,780.50 2,099.40 2,153.10 2,524.00 2,860.20 2,798.21 2,730.42 3,127.88 3,151.60 3,518.30 3,792.20 4,025.50

Fuente: ODH en base a Banco Central de Repblica Dominicana y U.S. Department of Labor. Bureau of Labor Statistics

ANEXOS / 429

Participacin de mercado

Arancel efectivo

Anexos Captulo I
Anexo I.5
200

Empleos directos generados por zonas francas, 1970-2006

195.2 182.2 176.3 189.5 164.3 165.6 164.6 195.3 175.1 189.9 173.4 154.8 148.0

Etapa II: Boom (1983-1991)

150

170.8

Etapa I: Incubacin (1970-1983)

135.3 119.8 105.0 85.4 69.4

140.8

Miles

100

Etapa III: Consolidacin (1991-1998)

Etapa IV: Agotamiento o Reinvencin (1998-2003)

50

51.1 35.7 25.7 14.1 18.2 19.2 3.2 5.8 8.9 16.4 18.6 0.1 0.3 1.7 1.8 6.7 11.5
70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06

Fuente: ODH/PNUD en base a ODH/PNUD 2005

Anexo I.6
30%

Empleos y exportaciones en zonas francas, 1970-2006

26.9%

25.8%

26.5% 19.9%

24.2%

23.9%

25%

23.3%

24.9%

Exportaciones ZF/PIB

20% 15.4% 14.1%

20.7%

24.1%

10% 5.5%

0%
70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05

Fuente: ODH/PNUD con informacin de CNZFE y BCRD

430 / ANEXOS

0.2%

0.6%

4.2% 4.6% 5.0% 4.7% 5.5% 6.2% 5.8% 5.4% 5.8% 5.8% 5.5% 5.5% 4.9% 4.6% 4.7% 4.8% 3.9%

1.0%

1.6%

2.1%

2.3%

5%

3.0%

4.0%

9.6%

11.9%

15%

13.4%

16.1%

25.1%

Empleo zonas francas/pob. ocupada

Captulo I

Anexos

Anexo I.7

Indicadores del crecimiento demogrfico estimados por quinquenios, 1980-2005

Quinquenio 1980-1985 1985-1990
-180,000 -36,000 -5.27

Indicadores demogrficos
Migracin Migracin anual Tasa de migracin (por mil) -80,001 -16,000 -2.6

1990-1995
-220,002 -44,000 -5.89

1995-2000
-180,000 -36,000 -4.43

2000-2005
-139,997 -27,999 -3.16

Fuente: Oficina Nacional de Estadstica. www.one.gob.do

Anexo I.8

Correlaciones entre los diferentes subndices de empoderamiento y mediciones de pobreza

IEE IEEd
0.5645 1

IETIC
0.9555 0.5662 1

IESa
-0.0124 0.3277 0.1006 1

IPH
-0.8556 -0.6009 -0.8139 -0.1187 1

NBI
-0.9295 -0.5043 -0.899 -0.097 0.8363 1

IEE IEEd IETIC IESa IPH NBI

Fuente: ODH/PNUD

Anexo I.9

Ingresos per cpita vs ndice de Empoderamiento Individual (IEI) (expresados como logaritmos)

Anexo I.10

Pobreza NBI vs ndice de Empoderamiento Individual (IEI) (expresados como logaritmos)

Log(pobreza) = -0.9557 *log(IEI) + 3.2033 R2 = 0.701; valor-p = 0.00%

8.9 8.7

Log(ingresos) = 1.0969* log(IEI) + 9.2126 R2 = 0.6171; valor-p = 0.00%

MC Ind HM Val LR Sal Stgo DN MTS Sam MN Dua LV Daj SRam PP Esp SC

4.6 4.4
EP Bao MP AZ

SJ ES SJC Ped

Ind

Log (ingresos)

8.5 8.3 8.1

MP SJO Az Bao Ped SJ ES

Log (pobreza)

4.2 4 3.8 3.6

Per Bar Ind

Bar DRod HM MC Sam Daj MTS Sal SRam Dua LA Val SPM Per SC LR LV Esp PP MN

7.9 7.7
EP

3.4 3.2 -1.5 -1

Stgo

DN

7.5 -1.5 -1 -0.5

-0.5

Log (IEI)
Fuente: ODH/PNUD Fuente: ODH/PNUD

Log (IEI)

ANEXOS / 431

Anexos Captulo I
Anexo I.11

Relacin entre el IEI e ingreso ajustado por distribucin por provincia

Ingresos*(1- Gini)= -5.63(IEI)2 + 9.21 (IEI) - 0.96 R2 = 0.63
LR Sal Stgo Esp PP MTS SPM Val Sam Dua HM MC MN LV LA SC SRam SRod Per Bar Daj SJO Ind Ped SJ AZ DN

0.3

Ingreso ajustado por Gini

2.8

2.3
ES

1.8
MP Bao

1.3
EP

0.8 0.2
Fuente: ODH/PNUD

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

IEI

Anexo I.12

Indicadores del IDH en Repblica Dominicana, 1975 - 2004

1975
0.628 60.78 70.6 58.1 4,192

Indicadores
IDH Esperanza de vida al nacera Tasa de alfabetizacin de adultos Tasa bruta de matriculacin combinada PIB per cpita (PPA en dlares)

1980
0.66 62.75 74.0 64.0 4,790

1985
0.697 67.32 76.9 70.2 4,674

1990
0.682 65.3 79.4 62.5 4,883

1995
0.723 69.32 81.7 64.5 5,529

2000
0.757 70.42 83.7 71.2 7,474

2005
0.779 71.54 87.0 74.1 8,217

a Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas. Perspectivas de poblacin en el mundo. Revisin de 2004. En la Revisin de 2004, la Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas incorpor datos nacionales disponibles hasta fines de 2004. A fin de evaluar el impacto del virus VIH se combinaron las ltimas estimaciones del VIH disponibles en ese momento. Fuente: PNUD 2006

Anexo I.13

El ndice de Desarrollo Humano (IDH) y sus indicadores para Repblica Dominicana y Amrica Latina y el Caribe, 2005
Tasa bruta ndice de Esperanza Tasa de combinada de alfabetizacin Desarrollo de vida al Humano nacer (aos) de adultos (%) matriculacin (%)
0.779 0.803 71.5 72.8 87.0 90.3 74.1 81.2

Pases
Repblica Dominicana Amrica Latina y el Caribe
Fuente: PNUD 2007

PIB per cpita (en dlares PPA)

8,217 8,417

432 / ANEXOS

Captulo I

Anexos

Anexo I.14
Posicin PIB 160

Relacin entre posicin del PIB PPA e IDH, 2005, de 177 pases
Mejor Posicin 140 120 100 80 60 40 20 0 0
Pases que aprovechan la riqueza por habitante para mejorar el DH

20 60
Desaprovechamiento

80 100 120 140 160

Tendencia

Rep. Dom. (69 en PIB, 79 en DH) Pases que desaprovechan la riqueza por habitante para mejorar el DH

Fuente: ODH/PNUD a partir IMDH 2007-2008

Anexo I.15

Trayectoria de Repblica Dominicana segn PIB per cpita (PPA) e IDH, 1975-2005

Anexo I.16

Intervalos de aprovechamiento y desaprovechamiento del PIB para el desarrollo humano

Trayectoria del IDH de seguir el mismo recorrido del PIB per cpita (PPA)
0.57 0.55
1975

Posicin de RD segn IDH

2005 1985 2000

35% 30%

RD est entre el 19.8% (13.6 + 6.2) de pases del mundo que ms desaprovecharon la oportunidad de riqueza para mejorar el desarrollo humano.

31.1%

0.53 0.51

24.9%

Frecuencia

1980 1995 1990

25% 20% 15% 10% 5% 0%

x<20 20<x<10 10<x<0 0<x<10 20<x<20 20<x<30 30<x

0.49 0.47 0.47

16.9% 13.6% 6.2%

0.49

0.51

0.53

0.55

0.57

Posicin IDH
4.5%

40

2.8%

Posicin de RD segn PIB per cpita (PPA) Trayectoria real ajustada del IDH dado el PIB per cpita (PPA)

Fuente: ODH/PNUD

Intervalos de la diferencia de posiciones DH-PIB

ANEXOS / 433

Anexos Captulo I
Anexo I.17 A El ndice de Pobreza Humana (IPH)
El ndice de Desarrollo Humano (IDH) mide el progreso medio de un pas en trminos de las capacidades de una poblacin. El ndice de Pobreza Humana (IPH) se enfoca en la proporcin de personas que sufren privaciones en las mismas dimensiones del IDH: vivir una vida digna, larga y saludable, y tener acceso a la educacin. Al ir ms all de la privacin en trminos de recursos, el IPH representa una alternativa multidimensional a la tradicional medida de la pobreza segn el nivel de ingreso de un dlar por da. El Informe Mundial sobre Desarrollo Humano de 2006 indica que el nivel de privacin en Repblica Dominicana para el ao 2005 es de 10.5%, lo que sita al pas en la posicin 26 entre los 108 pases en desarrollo para los que se calcul el IPH. Las privaciones en salud son medidas a travs de la proporcin de personas que se espera no vivan ms de 40 aos de edad; la educacin se mide como la tasa de analfabetismo de adultos y un nivel de vida digno, como el promedio de personas sin acceso a una fuente de agua mejorada y la proporcin de nios menores de 5 aos con bajo peso para su edad. Repblica Dominicana ocupa la posicin 15 de 23 pases de Amrica Latina y el Caribe y muestra cifras superiores al promedio regional en la probabilidad al nacer de no sobrevivir hasta los 40 aos y en la tasa de analfabetismo adulto. En los dems indicadores, el porcentaje de poblacin con acceso a fuente de agua sostenible y de nios con insuficiente peso para la edad, Repblica Dominicana est mejor que la media latinoamericana.

Cuadro A.

ndice de Pobreza Humana (IPH) en Repblica Dominicana y Amrica Latina y el Caribe, 2004
ndice de Pobreza Humana Probabilidad al Tasa de Poblacin Nios con peso nacer de no analfabetismo sin acceso insuficiente sobrevivir hasta de adultos (% sostenible a para la edad los 40 aos (% de poblacin fuentes de (% menores de 15 aos y agua mejorada de 5 aos) Valor de la cohorte) 2000-2005 mayores) 2004 (%) 2004 1996-2004
10.5 9.0 10.5 8.1 13.0 10.1 5.0 8.4 5.0 7.0

Pases

Posicin Posicin en AL y C mundial

RD AL y C 15 de 23 ND 26 de 108 ND

Nota: El valor latinoamericano equivale a una media ponderada por poblacin. Se tomaron en cuenta 23 pases que representan el 99% de la poblacin. ND: no disponible. Fuente: PNUD 2007

434 / ANEXOS

Captulo I
Anexo I.17 B Creando las capacidades de las mujeres
El ndice de Desarrollo Humano mide el logro promedio en un pas, pero no contempla el grado de desigualdad de gnero en estos logros. En el Cuadro A se ven en detalle los valores de las variables que forman parte del IDH desagregados segn sexo. Tanto en la esperanza de vida como en los indicadores de educacin, las mujeres presentan mayores niveles que los hombres. Sin embargo, el ingreso per cpita presenta una gran desigualdad que perjudica a las mujeres, las cuales reciben slo el 43% del ingreso que reciben los hombres, a pesar de presentar mejores niveles de educacin promedio. Con relacin a los pases de Amrica Latina y el Caribe la disparidad de gnero afecta ms al promedio de la regin que a Repblica Dominicana, ocupando la posicin 13 de 23 pases para los cuales se dispone de informacin.

Anexos

ndice de Desarrollo Relativo al Gnero (IDG)

El ndice de Desarrollo Relativo al Gnero (IDG), presentado por primera vez en el Informe Mundial sobre Desarrollo Humano de 1995, mide los logros en las mismas dimensiones y para los mismos indicadores que el IDH, pero capta las desigualdades entre mujeres y hombres. Es simplemente un IDH que disminuye segn aumenta la desigualdad de gnero. Mientras mayor es la disparidad de gnero en trminos de desarrollo humano bsico, menor el IDG de un pas con relacin a su IDH. El IDG de Repblica Dominicana, estimado en 0.773, debe compararse con su IDH de 0.779, lo que indica que existe cierto grado de desigualdad de gnero en detrimento de las mujeres. De los 157 pases para los que se calcularon el IDH y el IDG, 73 tienen un mejor IDG que Repblica Dominicana.

ndice de Potenciacin de Gnero (IPG) a nivel nacional

Otro ndice que se calcula regularmente en los Informes Mundiales de Desarrollo Humano y que intenta ofrecer una medida sinptica de la desigualdad de gnero es el ndice de potenciacin de gnero (IPG). La principal diferencia entre el IDG y el IPG es

Cuadro B.1

ndice de Desarrollo Relativo al Gnero (IDG) para Repblica Dominicana y Amrica Latina y el Caribe, 2004
ndice de Desarrollo Relativo al Gnero (IDG) Tasa de Esperanza Tasa bruta de alfabetizacin de vida al matriculacin en de personas adultas nacer primaria, secundaria y (% de personas de (aos)2004 terciaria combinada (%) 15 aos y mayores) M
74.8 76.2 1.09 1.09

Pas

Ingresos medios estimados (Dlares PPA) 2004 M

4,907 5,842 0.43 0.50

Posicin Posicin en AL y C Mundial

RD Promedio ALyC H/M en RD H/M en ALyC 13 de 23 NA

Valor

H
68.6 69.8

M
87.2 89.4 1.00 0.98

H
86.8 91.0

M
78.0 82.9 1.11 1.03

H
70.0 80.3

H
11,465 11,625

Posicin IDH menos posicin IDG

74 de 157 0.773 NA 0.798

Nota: M es mujeres y H es hombres. El valor latinoamericano equivale a una media ponderada por poblacin. NA: no aplica. Fuente: PNUD 2006

ANEXOS / 435

Anexos Captulo I
que el primero busca medir la desigualdad en trminos de capacidades, mientras que el segundo trata de medir la desigualdad en trminos de oportunidades. El IPG refleja la desigualdad de gnero en trminos de oportunidades en tres mbitos fundamentales: Participacin poltica. El empoderamiento en esta rea se mide por el porcentaje de hombres y mujeres electos al congreso o al senado. Participacin econmica. Calcula el empoderamiento por el porcentaje de legisladores, altos funcionarios y directivos que son mujeres, as como por el porcentaje de puestos tcnicos y profesionales que corresponden a mujeres. Poder sobre los recursos econmicos. El empoderamiento en este rea se mide a travs del ingreso percibido por hombres y mujeres. El IPG de Repblica Dominicana es de 0.559 (Cuadro B). Esto coloca al pas en la posicin 53 de los 93 pases para los que se calcul el IPG en el Informe Mundial sobre Desarrollo Humano (IMDH) 2006; es decir, el 56% de los pases entrevistados (52 ms que Repblica Dominicana) tienen un mejor IPG que el pas. La posicin relativa del pas en Amrica Latina y el Caribe es mejor, dado que, de los 21 pases para los que se calcul el ndice, slo 9 (o sea, un 43%) tienen un mejor IPG. De igual manera, el IPG estimado para Repblica Dominicana se sita por debajo de la media regional, que es igual a 0.551. El Cuadro B muestra el valor de los indicadores que se usan en el clculo del IPG. Repblica Dominicana se sita en el mismo nivel que el resto de Amrica Latina y el Caribe en trminos del porcentaje de escaos parlamentarios que corresponden a mujeres (17%), as como en trminos del porcentaje de legisladores, altos funcionarios y directivos mujeres (32% vs. 33% a nivel regional). De igual manera, en trminos del porcentaje de profesionales y tcnicos que son mujeres Repblica Dominicana (51%) se asemeja a Amrica Latina y el Caribe (50%). Sin embargo, en Repblica Dominicana el ingreso de las mujeres slo constituye el 43% del ingreso de los hombres, mientras que en Amrica Latina esta cifra alcanza el 52%.

Cuadro B.2

ndice de Potenciacin de Gnero (IPG) para Repblica Dominicana y Amrica Latina y el Caribe, 2004
Escaos parlamentarios ocupados por mujeres (% del total) Legisladoras, altas funcionarias y directivas (% del total) Mujeres en puestos profesionales y tcnicos (% del total) Relacin de los ingresos percibidos estimados por hombres y mujeres

Pas

ndice de Potenciacin de Gnero (IPG)

Posicin
RD LAyC 53/93

Valor
0.559 0.551 17 17 32 33 51 50 43 52

Nota: El valor latinoamericano equivale a una media ponderada por poblacin Fuente: ODH/PNUD en base a PNUD 2007

436 / ANEXOS

Captulo I

Anexos

Anexo I.18

Relacin entre el ndice de Empoderamiento Individual (IEI) e ndice de Pobreza Humana (IPH)
EP

y = -34.82x + 30.93 R2 = 0.67

Bao Ped SJ MC

25

20
MP Az

15

SJO Ind LA ES Bar MTS HM Per Val SC

IPH

SRod Daj Stgo DN

10

Sam Dua SRam PP LV Esp LR SPM

5 0.2
Fuente: ODH/PNUD

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

IEI

Anexo I.19

ndice de Pobreza Humana (IPH)

MC 21.4 Daj 14.2 EP 27.5 SJ 21.6 Val 13.4 SRod 14.9

PP 12.3

Esp 10.8 MTS 14.1

Sal 11.2

Stgo 10.1 LV 12.6

Dua 12.5 SRam 13.5

Sam 14.1

MN 11.5 SJO 17.1 Per 14.2

MP 18.4 SC 12.3 SD + DN 9.3 SPM 9.5

Az 18.3 Bao 23.2 Ind 17.6 Ped 20.3 Bar 15.3

HM 14.6

ES 17.9 LR 11.0 LA 17.2

Leyenda Menor o igual a 13.8 13.9 - 18.4% 18.5 - 22.9% 23.0 o ms

Fuente: ODH/PNUD

ANEXOS / 437

Anexos Captulo II

Anexo II.1

Distribucin porcentual de los entrevistados segn los intereses y necesidades que piensan que los partidos polticos defienden, por nivel de participacin, 1994, 1997, 2001 y 2004
Los partidos polticos dominicanos defienden los intereses y necesidades de
Todos los grupos de la sociedad Slo de algunos grupos o personas Slo de los polticos No sabe/no responde Total Todos los grupos de la sociedad Slo de algunos grupos o personas Slo de los polticos No sabe/no responde Total Todos los grupos de la sociedad Slo de algunos grupos o personas Slo de los polticos No sabe/no responde Total Todos los grupos de la sociedad Slo de algunos grupos o personas Slo de los polticos No sabe/no responde Total Todos los grupos de la sociedad Slo de algunos grupos o personas Slo de los polticos No sabe/no responde Total

Nivel de Participacin
Ninguna participacin

1994

1997

2001

2004

4.6% 37.1% 46.9% 11.4% 100.0% 7.0% 38.5% 48.8% 0.0% 100.0% 12.6% 42.6% 40.0% 4.7% 100.0% 14.2% 36.1% 44.9% 4.8% 100.0% 12.6% 42.6% 40.0% 4.7% 100.0%

6.1% 39.5% 48.6% 5.8% 100.0% 9.9% 40.5% 44.0% 0.0% 100.0% 16.8% 41.8% 40.5% 0.9% 100.0% 14.3% 41.7% 43.2% 0.8% 100.0% 16.8% 41.8% 40.5% 0.9% 100.0%

5.7% 36.1% 52.6% 5.6% 100.0% 5.2% 35.9% 55.2% 0.2% 100.0% 12.9% 37.9% 48.1% 1.1% 100.0% 13.1% 37.8% 48.6% 0.6% 100.0% 12.9% 37.9% 48.1% 1.1% 100.0%

7.5% 43.7% 42.1% 6.8% 100.0% 4.7% 41.9% 49.0% 0.2% 100.0% 11.4% 49.8% 36.0% 2.8% 100.0% 11.8% 39.0% 43.8% 5.4% 100.0% 11.4% 49.8% 36.0% 2.8% 100.0%

Slo participa como elector

Slo participacin poltica

Social/actividades comunitarias

Social/comunitaria y poltica

Fuente: ODH/PNUD en base a cuatro DEMOS, 1994, 1997, 2001 y 2004

438 / ANEXOS

Captulo II

Anexos

Anexo II.2
Nivel de Participacin
Ninguna participacin

Distribucin porcentual de las personas segn niveles de propensin al exteriorismo por nivel de participacin, 1994, 1997, 2001 y 2004
Propensin al exteriorismo
No propenso Propensin baja Propensin media Altamente propenso Total No propenso Propensin baja Propensin media Altamente propenso Total No propenso Propensin baja Propensin media Altamente propenso Total No propenso Propensin baja Propensin media Altamente propenso Total No propenso Propensin baja Propensin media Altamente propenso Total

1994
16.8% 27.9% 32.9% 22.4% 100.0% 19.1% 30.6% 30.8% 19.6% 100.0% 29.7% 29.7% 26.9% 13.7% 100.0% 19.9% 26.0% 34.0% 20.0% 100.0% 26.0% 26.9% 28.7% 18.4% 100.0%

1997
15.0% 26.0% 32.3% 26.7% 100.0% 16.8% 26.3% 31.9% 25.0% 100.0% 24.8% 26.9% 28.5% 19.8% 100.0% 15.4% 17.2% 38.6% 28.7% 100.0% 29.7% 27.1% 24.2% 19.1% 100.0%

2001
8.0% 24.5% 32.1% 35.3% 100.0% 10.7% 23.0% 34.1% 32.3% 100.0% 18.2% 22.9% 30.3% 28.6% 100.0% 9.9% 22.0% 38.9% 29.2% 100.0% 13.9% 29.0% 32.2% 24.9% 100.0%

2004
10.7% 26.7% 35.4% 27.2% 100.0% 11.0% 24.4% 38.8% 25.8% 100.0% 19.1% 27.0% 29.1% 24.8% 100.0% 14.1% 30.3% 34.2% 21.4% 100.0% 20.2% 28.8% 34.6% 16.4% 100.0%

Slo participa como elector(a)

Social/activa comunitarias

Participacin poltica

Social/comunitaria y poltica

Este indicador se construy de la siguiente manera: 1.- Lo mejor para progresar en la vida es tener buena suerte. 2.- Por ms que uno quiera cambiar la cosa, todo permanecer igual. 3.- Los problemas del pas slo se resuelven si Dios mete su mano. 4.- La corrupcin en los gobiernos y la poltica no se podr cambiar nunca. - En caso de que respondiera estar de acuerdo con tres o cuatro de los indicadores sealados se catalogaba como altamente propenso al exteriorismo. - En caso de que respondiera estar de acuerdo con dos de los indicadores se catalogaba como medio propenso al exteriorismo. - En caso de que respondiera estar de acuerdo con al menos uno de los indicadores se catalogaba como con propensin baja. - Si no responda afirmativamente a ninguno se catalogaba que no era propenso al exteriorismo.
Fuente: ODH/PNUD en base a cuatro DEMOS, 1994, 1997, 2001 y 2004

ANEXOS / 439

Anexos Captulo II

Anexo II.3
Nivel de Participacin
Distrito Nacional

Distribucin porcentual de las personas segn niveles de propensin al exteriorismo por zona de residencia, 1994, 1997, 2001 y 2004
Propensin al exteriorismo
No propenso Propensin baja Propensin media Altamente propenso Total No propenso Propensin baja Propensin media Altamente propenso Total No propenso Propensin baja Propensin media Altamente propenso Total

1994
28.5% 31.3% 26.9% 13.3% 100.0% 19.1% 28.8% 30.0% 22.0% 100.0% 11.2% 27.6% 36.3% 24.9% 100.0%

1997
22.9% 27.3% 26.8% 23.0% 100.0% 20.6% 23.6% 32.5% 23.3% 100.0% 13.2% 25.9% 34.7% 26.2% 100.0%

2001
14.3% 24.3% 33.1% 28.2% 100.0% 13.8% 24.8% 31.6% 29.8% 100.0% 7.8% 21.1% 36.8% 34.3% 100.0%

2004
18.1% 26.3% 34.7% 20.8% 100.0% 11.6% 26.5% 36.7% 25.2% 100.0% 10.6% 25.2% 36.6% 27.5% 100.0%

Resto urbano

Resto rural

Vase explicacin en Anexo II.2 Fuente: ODH/PNUD en base a cuatro DEMOS, 1994, 1997, 2001 y 2004

Anexo II.4
Sexo
Femenino

Distribucin porcentual de las personas segn niveles de propensin al exteriorismo por sexo, 1994, 1997, 2001 y 2004
Propensin al exteriorismo
No propenso Propensin baja Propensin media Altamente propenso Total No propenso Propensin baja Propensin media Altamente propenso Total

1994
16.8% 28.9% 31.8% 22.6% 100.0% 24.0% 30.0% 30.0% 15.9% 100.0%

1997
15.7% 25.8% 32.2% 26.3% 100.0% 23.9% 25.4% 29.7% 21.0% 100.0%

2001
10.4% 22.7% 34.9% 32.0% 100.0% 13.6% 24.2% 32.4% 29.8% 100.0%

2004
11.7% 24.8% 38.8% 24.7% 100.0% 15.4% 27.6% 32.9% 24.1% 100.0%

Masculino

Vase explicacin en Anexo II.2 Fuente: ODH/PNUD en base a cuatro DEMOS, 1994, 1997, 2001 y 2004

440 / ANEXOS

Captulo II

Anexos

Anexo II.5
Pas
Honduras El Salvador Guatemala Mxico Bolivia

Porcentaje de personas que confan en la gente de su barrio, segn pas, 2006

%
67.2% 62.2% 59.1% 58.6% 47.0%

Pas
Costa Rica Rep. Dominicana Jamaica Ecuador Per

%
67.0% 60.4% 58.9% 53.9% 43.0%

Pas
Colombia Nicaragua Chile Panam Hait

%
67.0% 60.2% 58.9% 49.4% 42.1%

Fuente: LAPOP 2006

Anexo II.6

Porcentaje de membresa activa en por lo menos una organizacin segn variables socioeconmicas indicadas, DEMOS 1994, 1997, 2001 y 2004
1997
Totales

Activo en por lo menos una organizacin

Aos de estudios 0-5 6-11 12 y ms Nivel socioeconmico Muy bajo Bajo Medio Medio alto/alto Situacin laboral No trabaja Trabajo asalariado Trabajo no asalariado Total
Fuente: DEMOS 2005

2001
Totales 38.9 37.6 47.5 32.2 40.2 40.4 42.7 34.0 42.4 46.2 40.1 Totales 37.6 39.0 44.7 29.7 40.7 40.2 41.9 35.6 41.9 44.6 39.9

2004
Femenino 30.4 36.0 40.6 22.9 36.9 35.2 39.6 33.0 40.4 38.2 35.4 Masculino 45.3 42.1 50.7 41.0 44.8 46.3 43.9 44.2 42.8 47.6 45.0

39.3 40.4 50.3 39.1 41.0 42.4 45.7 33.6 46.0 51.9 42.0

ANEXOS / 441

Anexos Captulo II
Anexo II.7

Nmero de protestas por provincia y regin LAPOP , 1997-2006

1997
56 36 5 3 7 5 9 7 40 3 6 10 0 3 0 6 5 0 7 118 1 7 8 4 6 2 12 10 5 7 4 29 1 22 250 19%

Regin /provincia
Metropolitana Este ES HM LA LR MP SPM Sur Az Bao Bar EP Ind Ped Per SC SJO SJ Norte Daj Dua Esp LV MTS MN MC PP Sasl Sam SRam Stgo SRod Val Total %
Fuente: Vargas 2006

1998
68 16 1 1 2 1 2 9 46 2 5 17 0 2 0 1 13 0 6 96 1 13 6 0 7 7 4 9 3 1 2 37 2 4 226 18%

1999
43 9 1 2 0 0 1 5 49 1 0 19 0 0 0 1 22 0 6 117 0 26 13 0 5 6 2 5 0 0 0 54 3 3 218 17%

2000
19 11 3 2 0 0 3 3 34 4 0 11 0 0 0 2 13 0 4 55 0 2 4 0 2 7 2 3 0 0 0 33 2 119 9%

2001
21 0 0 0 0 0 0 0 6 1 0 1 0 0 0 1 2 0 1 27 0 4 1 0 2 0 0 1 2 0 0 17 0 0 54 4%

2002
34 13 0 2 1 0 2 8 28 2 1 9 0 1 0 3 9 0 3 60 0 11 6 2 5 5 1 6 2 1 1 20 0 0 135 10%

2003
23 8 0 1 0 0 1 6 21 2 0 7 0 0 0 2 8 0 2 62 0 12 5 2 7 3 2 7 3 1 2 16 0 2 114 9%

2004
13 1 0 0 0 0 0 1 7 2 0 0 0 0 0 1 4 0 0 25 0 6 2 0 3 2 0 0 3 0 2 7 0 0 46 4%

2005
10 2 0 0 0 0 1 1 8 2 0 1 0 0 0 1 4 0 0 25 2 5 1 2 4 0 0 1 2 0 0 8 0 0 45 3%

2006
12 8 1 2 0 0 3 2 11 2 2 4 0 1 0 0 2 0 0 49 3 8 5 1 3 2 3 4 4 0 1 10 4 1 80 6%

Total
299 104 11 13 10 6 22 42 250 21 14 79 0 7 0 18 82 0 29 634 7 94 51 11 44 34 26 46 24 10 12 231 10 34 1,287 100%

%
23.23% 8.08% 0.85% 1.01% 0.78% 0.47% 1.71% 3.26% 19.43% 1.63% 1.09% 6.14% 0.00% 0.54% 0.00% 1.40% 6.37% 0.00% 2.25% 49.26% 0.54% 7.30% 3.96% 0.85% 3.42% 2.64% 2.02% 3.57% 1.86% 0.78% 0.93% 17.95% 0.78% 2.64% 100% -

442 / ANEXOS

Anexo III.1A Mapa de la divisin provincial y municipal, 2006

72 89 Espaillat 90 51 122 127 126 33 68 70 35 39 95 139 Monte Plata 137 138 112 152 151 115 116 111 El Seibo 46 113 63 62 61 59 143 144 47 60 118 37 34 96 Saman 94 Duarte 38 36 71 Mara Trinidad Snchez 50 69 88 74 Montecristi 133 132 131 Valverde 130 Santiago 125 66 La Vega 67 119 120 San Juan 106 5 65 10 147 101 9 2 7 8 27 24 17 6 140 Azua 110 4 Bahoruco 14 21 22 18 13 56 25 26 Barahona 23 20 19 108 105 Snchez Ramrez Monseor Nouel 135 117 134 141 136 Santiago Rodrguez 128 86 Puerto Plata 85 82 84 83

87

77

73

76

75

Dajabn

28

30

29

32

31

129

Elas Pia 44

48 Salcedo 121 92 124 49 91 93 64 123

41

40

109

42

45

43

107

54

55

Hato Mayor 142 114

58 La Altagracia

16 15

12

52

Independencia 57 53

146 150 154 San Jos de 104 Santo Domingo Ocoa San Cristbal 153 11 145 148 149 1 100 97 99 3 80 103 102 Peravia 98 81

San Pedro de La Romana Macors

Pedernales

78

Captulo III

79

Anexos

ANEXOS / 443

Fuente: Elaborado por ODH/PNUD en base a datos de la Oficina Nacional de Estadsticas, 2006.

Anexos Captulo III

Anexo III.1B

Divisin provincial y municipal, 2006

ELAS PIA
43. Hondo Valle 44. Pedro Santana 45. Juan Santiago 80. Ban 81. Nizao

DISTRITO NACIONAL
1. Santo Domingo de Guzmn

PERAVIA

SNCHEZ RAMREZ
117. Cotu 118. Cevicos 119. Fantino 120. La Mata

AZUA
2. Azua 3. Las Charcas 4. Las Yayas de Viajama 5. Padre Las Casas 6. Peralta 7. Sabana Yegua 8. Pueblo Viejo 9. Tabara Arriba 10. Guayabal 11. Estebana

PUERTO PLATA
82. Puerto Plata 83. Altamira 84. Guananico 85. Imbert 86. Los Hidalgos 87. Lupern 88. Sosa 89. Villa Isabela 90. Villa Montellano

EL SEIBO
46. El Seibo 47. Miches

SANTIAGO
121. Santiago 122. Villa Bison 123. Janico 124. Liceo al Medio 125. San Jos de las Matas 126. Tamboril 127. Villa Gonzlez

ESPAILLAT
48. Moca 49. Cayetano Germosn 50. Gaspar Hernndez 51. Jamao al Norte

BAHORUCO
12. Neiba 13. Galvn 14. Tamayo 15. Villa Jaragua 16. Los Ros

INDEPENDENCIA
52. Jiman 53. Duverg 54. La Descubierta 55. Postrer Ro 56. Cristbal 57. Mella

SALCEDO
91. Salcedo 92. Tenares 93. Villa Tapia

SANTIAGO RODRGUEZ
128. San Ignacio de Sabaneta 129. Villa Los Almcigos 130. Moncin

SAMAN
94. Saman 95. Snchez 96. Las Terrenas

VALVERDE
131. Mao 132. Esperanza 133. Laguna Salada

BARAHONA
17. Barahona 18. Cabral 19. Enriquillo 20. Paraso 21. Vicente Noble 22. El Pen 23. La Cinaga 24. Fundacin 25. Las Salinas 26. Polo 27. Jaquimeyes

LA ALTAGRACIA
58. Higey 59. San Rafael del Yuna 60. Lagunas de Nisibn

SAN CRISTBAL
97. San Cristbal 98. Sabana Grande de Palenque 99. Bajos de Haina 100. Cambita Garabitos 101. Villa Altagracia 102. Yaguate 103. San Gregorio de Nigua 104. Los Cacaos

MONSEOR NOUEL
134. Bonao 135. Maimn 136. Piedra Blanca

LA ROMANA
61. La Romana 62. Guaymate 63. Villa Hermosa

MONTE PLATA
137. Monte Plata 138. Bayaguana 139. Sabana Grande de Boy 140. Yamas 141. Peralvillo

LA VEGA
64. La Vega 65. Constanza 66. Jarabacoa 67. Jima Abajo

DAJABN
28. Dajabn 29. Loma de Cabrera 30. Partido 31. Restauracin 32. El Pino

SAN JUAN
105. San Juan 106. Bohecho 107. El Cercado 108. Juan de Herrera 109. Las Matas de Farfn 110. Vallejuelo

HATO MAYOR
142. Hato Mayor 143. Sabana de la Mar 144. El Valle

MARA TRINIDAD SNCHEZ

68. Nagua 69. Cabrera 70. El Factor 71. Ro San Juan

DUARTE
33. San Francisco de Macors 34. Arenoso 35. Castillo 36. Pimentel 37. Villa Riva 38. Las Guaranas 39. Eugenio Mara de Hostos

SAN JOS DE OCOA

145. San Jos de Ocoa 146. Sabana Larga 147. Rancho Arriba

MONTECRISTI
72. Montecristi 73. Castauelas 74. Guayubn 75. Las Matas de Santa Cruz 76. Pepillo Salcedo 77. Villa Vzquez

SAN PEDRO DE MACORS

111. San Pedro de Macors 112. San Jos de los Llanos 113. Ramn Santana 114. Consuelo 115. Quisqueya 116. Guayacanes

SANTO DOMINGO
148. Santo Domingo Este 149. Santo Domingo Oeste 150. Santo Domingo Norte 151. Boca Chica 152. San Antonio de Guerra 153. Los Alcarrizos 154. Pedro Brand

ELAS PIA
40. Comendador 41. Bnica 42. El Llano

PEDERNALES
78. Pedernales 79. Oviedo

444 / ANEXOS

Captulo III
Municipios acumulados en Repblica Dominicana, 1962-2007
A 1962
1 2 2 3 3 4 3 4 2 3 2 2 4 4

Anexos

Anexo III.2
Provincias
DN Az Bao Bar Daj Dua EP ES Esp HM Ind LA LR LV MC MN MP Ped Per PP Sam SC SJ Sram SRod Stgo Val MTS Salc SD SJO SPM Total

A 1978 A 1986 A 1994 A 2002

1 2 3 4 3 4 4 4 2 3 2 2 4 5 1 3 3 5 3 4 5 2 2 3 4 2 2 3 6 2 4 1 3 3 5 3 4 5 2 3 3 4 2 2 3 6 3 4 2 3 8 2 5 6 3 2 7 3 4 3 1 3 4 5 4 6 5 2 4 3 4 2 2 4 6 3 4 2 3 8 3 7 6 3 3 7 3 4 3 4

A 2007
1 10 5 11 5 7 6 2 4 3 6 2 3 4 6 3 5 2 2 9 3 8 6 4 3 8 3 4 3 7 3 6 154

2 2 4 2 5 3 3 2 5 2 3 2

2 2 4 2 6 4 3 2 5 2 3 3

2 2 6 2 4 5 3 2 6 3 3 3

3 77

3 84

3 98

3 107

4 122

Fuente: Liga Municipal Dominicana

ANEXOS / 445

Anexos Captulo III

Anexo III.3
Poblacin municipio (miles)
Menos 5 5 a 10 10.1 a 20 20.1 a 30 30.1 a 40 40.1 a 60 60.1 a 80 80.1 a 100 100.1 a 200 200.1 a 300 300.1 a 1,000 Total

Distribucin de la poblacin por municipios y distritos municipales, 2002

Frecuencia de municipios
Cantidad 33 55 65 22 12 14 4 3 8 5 4 225 En % 15% 24% 29% 10% 5% 6% 2% 1% 4% 2% 2% 100% Acumulada en % 15% 39% 68% 78% 83% 89% 91% 92% 96% 98% 100%

Concentracin de poblacin
1% 5% 11% 6% 5% 8% 3% 3% 13% 13% 31%

Densidad por km2

28 50 77 111 84 176 120 498 220 756 3651

Poblacin promedio por municipio

3,591 7,509 14,141 24,692 35,833 47,333 73,486 89,122 141,142 228,317 660,987 38,056

Fuente: ODH/PNUD con informacin de la ONE

446 / ANEXOS

Captulo III

Anexos

Anexo III. 4

Concentracin de la poblacin en el municipio cabecera, sin y con la poblacin de los distritos municipales, 2002
Municipio cabecera Sin DM %
100.0 92.1 77.9 72.0 71.3 69.1 68.5 65.1 63.5 59.8 58.5 57.2 56.1 55.3 55.1 53.6 49.7 49.0 47.0 43.3 43.3 42.0 41.7 41.5 41.4 41.4 39.9 31.3 27.8 23.2 22.5 20.9

Prov
DN LR LA Per ES Stgo MN SR Esp SPM HM Az Dua Ped SJO LV SR Bar SJ Sam PP MTS Val SD Sal SC Daj EP Bao MP MC Ind

Con DM %
100.0 92.1 90.1 86.5 76.3 76.0 75.6 75.1 74.0 72.0 70.5 68.0 65.4 65.1 63.1 63.1 59.8 57.8 56.4 56.1 52.8 50.1 47.2 45.2 42.0 41.4 41.4 39.9 37.8 25.4 23.2 22.5

Distrito Nacional La Romana Salva Len de Higey Ban Santa Cruz de El Seibo Santiago de los Caballeros Monseor Nouel (Bonao) Cotu Moca San Pedro de Macors Hato Mayor del Rey Azua San Francisco de Macors Pedernales San Jos de Ocoa Concepcin de La Vega San Ignacio de Sabaneta Santa Cruz de Barahona San Juan de Maguana Santa Brbara de Saman San Felipe de Puerto Plata Nagua Mao Santo Domingo Este Salcedo San Cristbal Dajabn Comendador Neiba Monte Plata San Fernando de Monte Cristo Jiman

Fuente: ONE Censo 2002

ANEXOS / 447

Anexos Captulo III

Anexo III.5 Satisfaccin con los servicios del gobierno local por pas, 2006
Rep. Dom Ecuador El Salvador Honduras Colombia Guatemala Nicaragua Chile Mxico Bolivia Per Costa Rica Panam Jamaica Hait 25 32.6 37.0 49.9 49.4 47.7 46.4 45.2 44.3
Fuente: Citado por Morgan, Espinal, Seligson 2006, p. 116

57.7 57.5 55.5 54.1 54.0 53.5 53.4

35

45

55

65

448 / ANEXOS

Captulo III
Anexo III.6

Anexos

Artculo 6. Conceptos y principios de la Ley 176-07, del Distrito Nacional y los municipios
municipio, consiste en la capacidad de armonizarse con los dems niveles superiores de la Administracin Pblica y no manejarse aisladamente. Eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos. En la elaboracin y ejecucin de los planes, debe optimizarse el uso de los recursos humanos, materiales, tcnicos y financieros necesarios, teniendo en cuenta que sea positiva la relacin entre los beneficios y los costos. Eficacia en el cumplimiento de los objetivos establecidos. Las polticas y objetivos contenidos en los planes deben procurar la satisfaccin de las demandas de la sociedad y el logro de los impactos previstos sobre las necesidades insatisfechas. Equidad de gnero. En el ejercicio de las competencias, los ayuntamientos debern tener como un principio transversal la equidad de gnero, en cuanto a garantizar la igualdad de acceso a las oportunidades para la mujer en todas sus iniciativas. Transparencia. En el ejercicio de sus competencias y las iniciativas a desarrollarse debe ser de pleno conocimiento de la ciudadana. Participacin del muncipe. Durante los procesos correspondientes al ejercicio de sus competencias, los ayuntamientos deben garantizar la participacin de la poblacin en su gestin, en los trminos que defina esta legislacin, la legislacin nacional y la Constitucin. Equidad social. En el ejercicio de sus competencias, los ayuntamientos en todas sus iniciativas priorizarn los grupos socialmente vulnerables, garantizndole el acceso a oportunidades para la superacin de la pobreza. Concertacin. Implica que las autoridades locales en el ejercicio de sus competencias debern garantizar que exista la debida armona, coherencia y coordinacin en la definicin y ejecucin de sus iniciativas.

La Ley Municipal se enmarca en el pleno respeto a los siguientes conceptos y principios: a) Descentralizacin. Proceso que busca transferir funciones, competencias y recursos, gradualmente y segn su complejidad, a los gobiernos de los municipios y que involucra a la totalidad de los entes de la administracin pblica. b) Desconcentracin. Delegacin de autoridad y funciones a un nivel jerrquicamente inferior sin que el receptor de esta delegacin deje de pertenecer al organismo o institucin pblica que delega. c) Subsidiariedad. Consiste en la accin mediante la cual el nivel nacional transfiere la ejecucin y los recursos, sin perder la titularidad de la competencia, al rgano de la administracin pblica que demuestre estar en mejores condiciones para desarrollarla. El ente de la administracin pblica ms cercano a la poblacin es el ms idneo para ejercer las distintas funciones que le competen al Estado. Por consiguiente, el ayuntamiento est en una posicin territorial y administrativa privilegiada para el ejercicio y gestin de las competencias propias, coordinadas o delegadas. Por lo que el Estado desarrollar acciones tendentes a fortalecer sus capacidades para mejorar la eficiencia, la eficacia, la participacin, la transparencia de sus intervenciones y la satisfaccin de los(as) ciudadanos(as) de la gestin pblica local. d) Concurrencia. Sugiere que asignada una funcin a un ente de la administracin pblica, no puede otro ejercerla, pero puede coexistir la mecnica de la accin conjunta, pudiendo los ayuntamientos especificar los aspectos correspondientes al contexto de su municipio, pero basado en la normativa nacional. e) Coordinacin. De acuerdo con este principio y del carcter de independencia que la Constitucin le otorga a los ayuntamientos, como gobierno del f)

g)

h)

i) j)

k)

l)

Anexo III.7
Aos
2002 2003 2004 2005 2006

Ingresos del Ayuntamiento del Distrito Nacional, por fuente (millones de pesos), 2002-2006
ADN propios
195.2 172.1 301.0 712.0 885.0

LMD
681.7 483.9 757.7 1,026.0 1,290.4

Donaciones
0.6 2.3 37.6 26.0 54.6

Total
877 658 1,096 1,764 2,230

Fuente: Ayuntamiento del Distrito Nacional

ANEXOS / 449

Anexos Captulo III

Anexo III.8

Ayuntamiento del Distrito Nacional, indicadores fiscales, 2002-2006

Propio ADN / ingresos totales
22.2% 26.5% 27.5% 40.4% 39.7%

Aos

Ingresos propios ADN / ingresos LMD

28.6% 36.1% 39.7% 69.4% 68.6%

LMD / ingresos totales

77.7% 73.5% 69.1% 58.2% 57.9%

Propio ADN / ingresos ordinarios

0.29% 0.22% 0.24% 0.45% 0.47%

Ingresos propios por habitantes nominales

13.99 15.80 27.46 64.95 80.73

Ingresos propios reales (2002) por habitante

13.99 12.40 14.23 32.29 37.31

2002 2003 2004 2005 2006

Nota: la suma de los ingresos propios de ADN y de la LMD en porciento de los ingresos totales no es 100% porque faltan donaciones. Fuente: Ayuntamiento del Distrito Nacional, Secretara de Finanzas y Banco Central de Repblica Dominicana

Anexo III.9
Aos
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Transferencias del gobierno central a los municipios, 1995-2006

No. de Ley
140-83 140-83 17-97 17-97 17-97 17-97 17-97 17-97 17-97 166-03 166-03 166-03

Nominales millones de pesos

318.0 583.0 1,177.6 1,473.3 1,624.2 1,814.7 2,658.0 3,045.2 4,062.6 6,428.7 10,254.3 12,928.4

Reales de 1995, millones de pesos

318.0 553.1 1,031.7 1,231.2 1,274.8 1,322.2 1,778.7 1,936.7 2,027.2 2,118.0 3,242.5 3,800.3

En % del PIB
0.2% 0.3% 0.5% 0.6% 0.6% 0.6% 0.7% 0.8% 0.8% 0.8% 1.2% 1.2%

En % ingresos ordinarios
1.3% 2.2% 3.4% 3.8% 3.7% 3.5% 4.5% 4.6% 5.1% 5.1% 6.5% 6.8%

Fuente: ODH/PNUD con informacin de Liga Municipal Dominicana, Secretara de Finanzas y Banco Central de Repblica Dominicana

Anexo III.10 Distribucin de los ingresos propios del Ayuntamiento de Distrito Nacional por direccin, 2002-2006
Concepto
Ingresos (letreros, vallas, espectculos, parqueos, drenajes pluviales, pozos, moteles, etc.) Registro civil (registro de hipotecas, ventas condicionadas de inmuebles, registro de compaas, etc.) Planeamiento urbano (uso del suelo, remodelaciones, tramitacin de proyectos) Servicios pblicos (cementerios, mercado, aseo, etc.) Total
Fuente: Contralora General de la Repblica

2002
32% 24% 31% 13% 100%

2003
33% 25% 27% 15% 100%

2004
60% 17% 13% 9% 100%

2005
79% 8% 7% 6% 100%

2006
79% 9% 7% 6% 100%

450 / ANEXOS

Captulo III

Anexos

Anexo III.11 Estructura de los ingresos totales de los municipios (excepto el Distrito Nacional) segn tipo, 2002-2004
Tipo de ingresos
Otros ingresos especiales / diversos Subtotal de ingresos propios - Por impuestos - Por provento y establecimiento productivo - Por recargos - Por rentas diversas - Por tasas Subvenciones - donaciones y contribuciones Total

2002
8.0% 9.9% 1.9% 1.8% 0.0% 4.0% 2.2% 82.1%

2003
6.9% 10.2% 2.3% 1.4% 0.0% 4.0% 2.5% 82.9%

2004
7.2% 8.6% 1.6% 1.6% 0.0% 3.0% 2.4% 84.2%

Promedio 2002-04
7.3% 9.4% 1.9% 1.6% 0.0% 3.6% 2.4% 83.3% 100.0%

Ingreso promedio 2002-04 en % del ingreso ordinario del GC promedio 2002-2004

0.38 0.49 0.10 0.08 0.00 0.19 0.13 4.40 5.28

Ingreso promedio 2002-04 en % del PIB nominal promedio 2002-2004

0.06 0.08 0.02 0.01 0.00 0.03 0.02 0.71 0.85

100.0% 100.0% 100.0%

Fuente: ODH/PNUD con informacin de la Contralora General de la Repblica. Dominicana. Banco Central de la Repblica Dominicana y Secretara de Hacienda

Anexo III.12 Resultados de las regresiones de tipos de ingresos con relacin a la poblacin de los municipios de 2002
Regresiones doble logartmicas Variables dependientes
Otros ingresos especiales/ diversos Ingresos propios - Por impuestos - Por provento y establecimientos productivos - Por recargos - Por rentas diversas - Por tasas Subvenciones - donaciones y contribuciones Total Coeficiente 0.92 1.46 1.34 1.29 0.70 1.43 1.39 1.02 1.05 R2 0.42 0.80 0.70 0.55 0.47 0.61 0.55 0.84 0.85 Valor-p 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 Coeficiente 50.0 55.9 9.6 4.3 0.0 27.4 14.5 196.3 302.1

Regresiones lineales
R2 0.29 0.48 0.51 0.06 0.04 0.37 0.67 0.78 0.67 Valor-p 0.000 0.000 0.000 0.000 0.017 0.000 0.000 0.000 0.000

Fuente: ODH/PNUD en base a Contralora General de la Repblica y Censo 2002

Anexo III.13 Diez principales fuentes de ingresos propios de los municipios, 2004-2006
Fuente
Arbitrio sobre recogida de basura Licencias para construcciones Salinas Mercados y hospedajes Anuncios, muestras y carteles Venta de terrenos en el cementerio Registro civil y judicial Rodaje y transporte de materiales 5% sobre terrenos no urbanizados Contratos de ventas condicionales Total
Fuente: ODH/PNUD en base a Contralora General de la Repblica

Como % del ingreso total de los municipios

1.72% 1.58% 0.67% 0.45% 0.32% 0.31% 0.30% 0.29% 0.25% 0.22% 6.12%

Como % de los ingresos propios de los municipios

18.3% 16.7% 7.1% 4.8% 3.4% 3.3% 3.2% 3.1% 2.7% 2.4% 65.0%

ANEXOS / 451

Anexos Captulo III

Anexo III.14 Estructura de ingresos de todos los municipios por tipo y fuente, promedio del perodo 2002-2004
Concepto
Total Total otros ingresos especiales / diversos Emprstitos Reintegros Fianzas proventos Producto ventas bienes inmuebles Ingresos especiales y diversos Producto venta bienes muebles Cuentas por cobrar diversas Fondo especial fomento deporte Intereses cuentas de ahorro Ctas. por cobrar esp. pblico Cuentas por cobrar Fondo asistencia social Cuentas por cobrar prod. solar Supervit no asignado Productos de subastas Reintegros por transferencias Otros ing. esp. y diversos Cuentas por cobrar anuncios, muestras y c. Cuentas por cobrar Ley 116 imp. hoteles Otros Total por impuestos Anuncios, muestras y carteles Registro civil y judicial Contratos de ventas condicionales Billares Impuestos hoteles y dormitorios Espectculos pblicos Otros impuestos Inscripciones y transcripciones Impuestos sobre canteras y arenales Inhumaciones y exhumaciones Certificacin traslado de animales Materiales inflamables Impuestos sobre transporte urbano Impuestos sobre ganado en pie Insp. sobre madera Otros Total por proventos y establec. productivos Salinas Mercados y hospedajes Matanzas y expendios de carne Galleras Venta de sal ptima Venta de agua salada / sal residual Balnearios Cines Otros proventos

Montoa
4,222 307 205 62 11 10 9 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 1 79 14 13 9 8 7 7 6 6 3 2 1 1 1 0 0 0 67 28 19 7 5 2 1 1 0 0

%
100.00% 7.28% 4.85% 1.46% 0.26% 0.24% 0.21% 0.03% 0.03% 0.03% 0.02% 0.02% 0.02% 0.02% 0.02% 0.01% 0.01% 0.01% 0.01% 0.01% 0.01% 0.02% 1.88% 0.32% 0.30% 0.22% 0.19% 0.17% 0.17% 0.14% 0.13% 0.07% 0.05% 0.03% 0.02% 0.01% 0.01% 0.01% 0.01% 1.58% 0.67% 0.45% 0.15% 0.12% 0.05% 0.03% 0.02% 0.01% 0.01%

Concepto
Bares y restaurantes Mercado Central Barcas Mercado Yaque Otros Total por recargos Total por rentas diversas Arbitrio sobre recogida de basura Venta de terrenos en el cementerio Rodaje y transp. de materiales Arrendamiento terreno en cementerios Arrendamiento solares Otras rentas diversas Alquiler de equipos pesados 12% patronato de bomberos Derecho instalacin de telfonos Traspaso de terrenos y solares rurales Parqueos Derecho de rutas Otros arrendamientos Pago limpieza vertedero Solicitud de arrend. y ventas de solares Solicitud de certificaciones Derecho instalacin de telecable Servicios de carro fnebre Bancas deportivas Arrendamiento de casas Traspaso de vehculos trasporte urbano Arrendamiento terrenos rurales Arrendamientos locales proventos Otros Total por tasas Licencias para construcciones 5% sobre terrenos no urbanizados Proyecto de construccin Otras tasas Trmite de planos Proyectos de construccin 5% construcciones ilegales Roturas calles, aceras y contenes Licencia uso de suelos Pozos filtrantes Otros Total subvenciones, donaciones y contr. Ley 166-03 (subsidio ordinario del Estado) Donaciones y contribuciones Otras subvenciones Subsidio extraordinario del Estado Cert. de no objecin a En millones de pesos

Montoa
0 0 0 0 2 0 150 73 13 12 9 8 8 4 4 4 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 1 101 67 11 7 5 5 3 2 1 1 0 0 3,517 3,474 22 13 9 0

%
0.01% 0.01% 0.01% 0.01% 0.06% 0.01% 3.55% 1.72% 0.31% 0.29% 0.20% 0.20% 0.19% 0.10% 0.09% 0.09% 0.06% 0.05% 0.04% 0.04% 0.03% 0.03% 0.02% 0.02% 0.01% 0.01% 0.01% 0.01% 0.01% 0.01% 0.02% 2.40% 1.58% 0.25% 0.16% 0.12% 0.11% 0.07% 0.04% 0.04% 0.02% 0.01% 0.01% 83.31% 82.29% 0.51% 0.30% 0.21% 0.00%

Fuente: ODH/PNUD con informacin de la Contralora General de la Repblica

452 / ANEXOS

Anexo III.15

Principales fuentes de ingresos propios de los 20 municipios con la mayor proporcin de ingresos propios, 2002-2004

Municipio

Licencias Rodajes y 5% Arbitrio Mercados para transportes terrenos Salinas recogida y construcde no urbabasura hospedajes ciones materiales nizados Otras tasas
20.82 1.25 12.99 1.01 0.21 20.00 4.87 4.29 5.87 1.53 1.87 0.21 0.63 5.80 0.23 2.62 0.13 1.54 6.67 6.91 1.58 0.67 0.45 0.41 0.90 0.02 0.01 0.00 0.29 0.01 0.17 0.25 0.20 11.18 0.09 0.50 10.90 0.67 0.06 0.01 1.33 0.18 1.10 0.00 6.25 3.83 0.00 12.07 0.00 0.00 0.18 0.02 0.00 0.00 0.04 0.01 0.02 0.19 0.04 0.19 0.00 0.00 0.03 0.02 10.09 0.06 0.01 0.01 0.06 0.00 0.00 1.98 0.04 0.81 0.07 0.05 0.13 0.18 0.12 0.00 0.15 1.02 0.10 0.20 0.02 0.00 0.40 0.17 0.14 0.24 0.12 0.00 0.00 0.61 1.63 1.98 0.18 0.00 0.03 0.12 11.34 0.07 0.02 0.05 0.02 0.01 0.03 3.50 0.03 0.54 0.61 0.31 0.28 0.01 0.03 3.29 5.66 13.20 0.08 4.54 0.41 0.08 0.43 0.02 0.29 0.01 0.04 0.06 0.36 0.67 5.31 0.27 5.62 0.01 0.06 25.79 1.39 0.37 0.75 0.02 0.03 0.47 0.18 0.00 5.46 0.00 0.26 5.97 0.03

Matanzas Otras ArrendaOtros y mientos Billares rentas expendio impuestos diversas de Carnes de solares

Recargos Total pago ingresos tardio proventos propios

44.76 37.78 28.77 22.93 20.44 20.00 19.88 18.16 17.51 14.90 14.84 14.64 14.63 14.14 13.42 13.40 13.34 13.03 12.91 12.66 9.42

Cabarete

9.79

Ban

0.64

Higey

0.25

Santiago

11.47

Dajabn

0.09

El Rosario (Pueblo Viejo, Azua)

Las Terrenas

1.45

Boca Chica

3.49

Sosa

3.14

Sabana Buey

3.62

Bayahibe

1.52

San Gregorio de Nigua

0.39

Montecristi

0.18

SF de Jacagua (Santiago)

0.44

Azua de Compostela

0.17

Puerto Plata

4.86

Comendador (Elas Pia)

0.07

Captulo III

San Francisco de Macors

1.38

Palmar de Ocoa

3.51

Santo Domingo Este

0.33

Total

1.72

Anexos

ANEXOS / 453

Fuente: ODH/PNUD en base a Contralora General de la Repblica

Anexos Captulo III

Anexo III.16 Clasificacin funcional del gasto por objeto
Categora del gasto Objeto de gasto 1: servicios personales Objeto de gasto
- Asistencia social - Asistentes alcaldes pedneos - Compensaciones por horas extras - Compensaciones por suplencias y vacaciones - Gastos de representacin - Honorarios profesionales y tcnicos - Igualas - Jubilaciones - Otros gastos de personal - Pago de dieta por sesiones a regidores - Acarreos y almacenajes - Alquileres de maquinarias y equipos - Alquileres de terrenos y edificios - Alquiler de animales y vehculos - Anuncios, publicidad y propaganda - Aportes 2% monitoreo, supervisin, planes y p. - Asistencia tcnica - Celebraciones de fiestas, recepciones y actos - Compensaciones por uso de vehculos. - Fianza agua - Fianzas - Fianzas proventos - Armamentos - Artculos de bibliotecas - Combustibles y lubricantes - Cuido y forraje de animales - Herramientas pequeas - Impresiones y encuadernaciones - Materiales de aseo - Materiales de construccin - Materiales de oficina - Msica e instrumentos musicales - Maquinarias, equipos y muebles - Reparacin mant. vehculos motor - Reparacin mant. de vehculos pesados - Pensiones - Personal contratado individual o colect. - Plan de retiro - Reembolsos por transferencias gast. pers. - Regala pascual - Remuneraciones alcaldes pedneos - Seguridad social ( AFP) - Seguro mdico ars - Sueldo a nominales fijos - Sueldos a jornales - Sueldos a nombrados

Categora de gasto Objeto de gasto 4: maquinarias y equipos Objeto de gasto 5: adquisicin de inmuebles Objeto de gasto 6: construccin de obras

Objeto de gasto
- Reparacin y mantenimiento vehculo - Vehculos de motor y muscular

- Obras diversas - Otras adquisiciones de activos fijos - Alumbrado calles, parques, plazas y avenidas - Alumbrado de dependencias municipales - Compra y reparacin de semforos - Edificios - Aportes a comits intermunicipales - Aportes a juegos nacionales - Cruz Roja Dominicana - Obras de bien social - Otras subvenciones - Servicio nocturno de farmacias - Amort. prest. aid - Amort. prest. matadero. - Amortizacin prstamo cooperativa intermun. - Amortizacin prstamo gallera - Amortizacin prstamo pascual - Amortizacin prstamos banco - Amortizaciones de prstamos - Comisiones y cobranzas - Deuda aos anteriores gastos capital - Deuda aos anteriores Crditos comunitarios Fondo inmobiliarios Fondos para caja chica Otros fondos especiales

- Terrenos

- Reparacin y mant.de otros bienes inmuebles - Reparacin y mantenimiento de edificios - Reparacin, mant. pinturas locales prov.

Objeto de gasto 2 : servicios no personales

- Fidelidad municipal - Otros servicios y obras contractuales - Pasajes - Prima y gastos de seguro - Primas y gastos de seguros (vehculos) - Programacin de obras - Reembolsos, adjudicaciones e indemnizaciones - Seguro de vida de regidores - Servicios bancarios inversin - Servicios bancarios personal - Servicios bancarios - Viticos y gastos conexos

Objeto de gasto 7: aportes corriente

- Subvencin a la Cruz Roja Dominicana - Subvencin Liga Dominicana contra el Cncer - Subvenciones a Bomberos civiles - Subvenciones a entidades municipales servc. municipales - Deuda aos anteriores servicios personales - Deudas aos anteriores - Pago de intereses - Pago int. prstamo matadero - Pago inters prest. aid - Pago inters prstamo cooperativa intermunici - Pago inters prstamo gallera - Pago inters prestamos banco - Pagos int. prestamos pascual

Objeto de gasto 9: deuda pblica

Objeto de gasto 3: materiales y suministros

- Productos agro-forestales - Productos alimenticios - Repuestos mquinas y equipos - Repuestos vehculos motor o muscular - Revistas, peridicos y otros impresos - Servicio de agua y gas - Servicios de comunicaciones - Uniformes - tiles deportivos

Objeto de gasto 10: desembolsos financieros Objeto de gasto 11: asignaciones globales

Objeto de gasto 4: maquinarias y equipos

- Reparacin mant. maquinarias, equipo y m. - Reparacin mantenimiento otros bienes - Reparacin y mant. de otros bienes

- Eventualidad - Reserva presupuestaria (gastos de capital) - Reserva presupuestaria (gastos de personal) - Otros gastos corrientes - Otros gastos inclasificables

- Reserva presupuestaria (serv municipales) - Supervit no asignado g. de personal

Gastos no clasificados

Fuente: ODH/PNUD con informacin de la Contralora General de la Repblica

454 / ANEXOS

Captulo III
Anexo III.17 Gastos de los municipios segn objeto de gasto, promedio 2002-2004
Distribucin Construccin Servicios Servicios Materiales MaquiAportes Adquide los de obras y Aportes Deuda y de persode no y naria sicin municipios plantaciones corrientes pblica capital por provincia nales personales suministros equipos inmuebles agrcolas
Media simple Mnimo Hasta 25% Hasta 50 % (Mediana) Hasta 75% Mximo Coef. de var. Amplitud 40.8% 28% 24.2% 15% 13.9% 6% 4.9% 2% 1.0% 0% 1.8% 0% 4.3% 1% 6.7% 2% 0.2% 0%

Anexos

Desembolso financieros
0.1% 0%

Sin clasificar
2.2% 0%

39%
41.2% 44% 49% 10.8 0.5

19%
24.6% 27% 43% 27.0 1.1

12%
13.5% 16% 22% 28.1 1.1

3%
4.2% 6% 10% 42.0 1.7

0%
0.6% 1% 3% 86.7 3.3

1%
1.2% 2% 8% 88.3 4.3

3%
4.1% 5% 8% 46.3 1.8

4%
6.0% 8% 25% 63.6 3.4

0%
0.1% 0% 1% 142.7 5.3

0%
0.0% 0% 0% 132.9 5.3

1%
1.9% 3% 7% 61.3 2.9

Nota: Informacin de 277 municipios y distritos municipales, sin incluir el Distrito Nacional Fuente: ODH con informacin de la Contralora General de la Repblica

Anexo III.18

Distribucin de las egresos municipales por destino del gasto por municipio y distrito municipal, 2005
Otros egresos

Compra y Distribucin Servicios Gastos de mantenimiento Deuda de los muniContribuciones pblicos administracin de propiedad municipal cipios por municipales y equipo provincia
Media simple Mnimo Hasta 25% Hasta 50% Hasta 75% Mximo Coeficiente de Variacin 11.0% 1.4% 6.5% 9.8% 14.2% 34.9% 53.3% 48.3% 28.0% 42.4% 47.6% 53.7% 83.1% 18.6% 8.0% 0.7% 4.3% 6.8% 10.3% 29.6% 64.4% 1.6% 0.0% 0.9% 1.5% 2.1% 6.6% 71.7% 5.0% 0.0% 1.7% 3.5% 6.7% 32.6% 99.1%

26.1% 4.7% 19.5% 25.8% 33.3% 48.9% 35.1%

Nota: sta slo cubre 241 municipios y distritos municipales Fuente: Finanzas Pblicas Municipales, ONE 2005

ANEXOS / 455

Anexos Captulo III

Anexo III.19
Perodo
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Banco Central de Repblica Dominicana

Empleos de los municipios en porcentaje del gobierno general y de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA), 1995-2006
Municipios / Total gobierno
6.5 7.3 7.5 7.7 8.9 8.8 8.6 8.7 9.7 11.5 12.5 12.4

Municipios / PEA
0.6 0.7 0.7 0.7 0.8 0.8 0.9 0.9 1.0 1.2 1.3 1.3

Anexo III.20
Elasticidad
PEA ocupada - PIB

Elasticidades PEA ocupada - PIB, empleo pblico - gasto real del gobierno central, empleo municipios - transferencias reales, 1995-2006
Elasticidad
0.54 0.49 0.48

t-Estadstico
15.63 12.74 8.44

R2
0.96 0.94 0.88

Empleo pblico - Gasto real gob. central Empleo municipios - Transferencias reales
Fuente: ODH/PNUD

Anexo III.21
Aos
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Empleos del gobierno general y los municipios, 1995-2006

Gobierno central
211,614 223,600 231,869 245,031 249,854 261,009 287,725 303,864 313,810 314,190 313,864 327,594

Gobierno general
267,772 283,059 292,263 307,515 317,094 330,801 360,062 379,087 393,189 399,259 400,093 415,825

Instituciones descentralizadas y autnomas

38,761 38,842 38,463 38,868 39,173 40,617 41,516 42,305 41,225 39,335 36,264 36,586

Municipios
17,397 20,617 21,931 23,616 28,067 29,175 30,821 32,918 38,154 45,734 49,965 51,645

PEA
2,852,737 3,029,524 3,155,713 3,375,010 3,457,399 3,532,536 3,557,988 3,701,798 3,731,676 3,933,660 3,992,210 4,100,432

Fuente: Banco Central de Repblica Dominicana

456 / ANEXOS

Captulo III
Valor de la canasta familiar promedio de consumo por quintiles de gasto, 2005
Gasto mensual
15,693.8 6,167.5 9,131.9 12,222.7 16,822.3 33,648.6

Anexos

Anexo III.22
Quintil
Nacional 1 2 3 4 5

Costo Enero 1999

6,240.8 2,528.2 3,755.1 4,955.4 6,694.2 13,271.4

IPC 2005
251.5 243.9 243.2 246.7 251.3 253.5

Fuente: ODH/PNUD en base a BCRD

Anexo III.23
Variable
Sexo %

Caractersticas del personal municipal, 2001

Categora
Masculino Femenino Menos de 20 Entre 20 y 30 Entre 30 y 40 Ms de 40 Ninguno Primario Secundario Intermedio Superior Empresa privada

Operativos
82.3 17.7 2.9 12.3 22.0 64.9 19.9 43.9 18.0 14.4 3.8 25.3 4.3 13.7 17.4 39.3 53.2 46.8 0.0 1697.0 500 1,500 1500 1,300 1,900 7,000 6.5 4.6 88.9

Administrativos
58.6 41.4 2.7 22.8 30.1 44.4 1.0 11.1 28.5 9.8 49.7 44.9 2.9 17.8 15.1 19.3 54.0 45.7 0.3 3,398.0 500 2,630 3000 1,777 4,000 17,000 14.5 12.9 72.6

Total
68.1 31.9 2.8 17.3 26.8 52.6 8.6 24.2 24.3 11.6 31.3 37.1 3.5 16.2 16.0 27.3 53.6 46.2 0.2 2,721.0 500 2,000 1500 1,500 3,000 17,000 11.3 9.6 79.1

Edad %

Nivel educativo %

Empleo de procedencia %

Otro ayuntamiento Otro gobierno Primero trabajo Independiente Nominal Nombrado No sabe no responde Promedio Mnimo Mediana Moda Percentil 25 Percentil 75 Mximo Promocin Traslado En el mismo cargo

Estado laboral %

Salario en pesos

Movilidad laboral

Fuente: CONARE y PAIRE

ANEXOS / 457

Anexos Captulo III

Anexo III.24 Caractersticas del personal municipal, por tamao del municipio, 2001
Variable Categora
< Un ao 1 a 5 aos 5 a 10 aos 10 a 15 aos 15 o ms aos Total Hasta 1,400 1,401 a 5,000 5,001 a 7,500 7,501 a 10,000 10,001 a 15,000 15,001 o ms Total < Un ao 1 a 5 aos 5 a 10 aos 10 a 15 aos 15 o ms aos Total Una promocin Un traslado Se encuentra en el desde que ingreso al ayuntamiento Total

Municipios Municipios grandes medianos

23.14 40.59 20.78 5.10 10.39 100.00 17.13 68.92 6.97 3.98 2.99 0.00 100.00 30.20 41.57 16.47 4.31 7.45 100.00 13.78 12.40 73.82 100.00 23.67 55.33 11.67 2.67 6.67 100.00 15.20 77.70 4.73 2.03 0.34 0.00 100.00 29.67 53.33 10.33 2.00 4.67 100.00 8.39 7.72 83.89 100.00

Municipios pequeos
21.52 62.03 12.66 1.69 2.11 100.00 43.29 53.25 2.60 0.00 0.43 0.43 100.00 27.85 59.49 10.13 0.84 1.69 100.00 9.70 5.91 84.39 100.00

Tiempo en el ayuntamiento

Salario bsico mensual devengado actualmente en el ayuntamiento en pesos

Tiempo en el cargo

Forma de llegar al Cargo

Fuente: CONARE y PAIRE

Anexo III.25

Regionalizaciones segn ONAPLAN, 2000 y 2004

Decreto 710-2004
Ozama o Metropolitana: DN, SD Valdesia: Per, SC, SJO, Az Cibao Norte: Stgo, PP , Esp Cibao Nordeste: Dua, MTS, Salc, Sam El Valle: SJ, EP Cibao Noreste: Daj, MC, SRod, Val Cibao Sur: LV, SRam, MN

Decreto 865-2000
Distrito Nacional: DN, SD Valdesia: Per, SC, MP , SJO Norcentral: Stgo, PP , Esp Nordeste: Dua, MTS, Salc, Sam El Valle: Az, EP , SJ Noroeste: Daj, MC, SRod, Val Cibao Central: LV, SRam, MN

458 / ANEXOS

Captulo III

Anexos

Anexo III.26

Ingresos del gobierno central, Poblacin Econmicamente Activa (PEA) e ndice de Precios al Consumo (IPC) base 1999, 1995-2006
Ingresos tributarios del gobierno central
23,038 24,756 32,655 37,161 41,969 48,729 58,058 63,867 74,248 117,298 148,450 177,884

Ao

PIB

Ingresos no tributarios del gobierno central

1,677 1,246 1,526 1,229 1,407 2,474 1,584 2,428 5,398 8,945 9,135 11,016

Ingresos ordinarios del gobierno central

24,715 26,002 34,181 38,390 43,376 51,203 59,642 66,295 79,645 126,243 157,585 188,900

PEA

IPC (base 1999)

79.5 83.8 90.8 95.1 101.3 109.1 118.8 125.0 159.4 241.4 251.5 270.5

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

162,283 183,361 214,864 241,977 278,630 324,562 366,232 402,432 503,300 777,188 884,939 1,055,427

2,852,737 3,029,524 3,155,713 3,375,010 3,457,399 3,532,536 3,557,988 3,701,798 3,731,676 3,933,660 3,992,210 4,100,432

Fuente: ODH/PNUD con informacin del Banco Central de Repblica Dominicana y Secretara de Hacienda

ANEXOS / 459

Anexos Captulo IV
Anexo IV.1

Coeficientes y R2 de las regresiones entre los ndices del IEH, IPH y NBI contra el IEEd
Constante
0.3023 93.7215 0.0066 0.1341 -0.1755 0.3489

Regresin
IPH vs IEEd NBI vs IEEd IEE vs IEEd IESa vs IEEd IETIC vs IEEd IEP vs IEEd
-

Coeficiente
-0.2813 -72.8786 0.8297 0.7265 0.9688 0.295

R2
0.3611 0.2544 0.3221 0.3000 0.3361 0.0827

Prob. del coeficiente

0.0004 0.0038 0.0009 0.0014 0.0006 0.1166

IEH: ndice de Empoderamiento Humano IDH: ndice de Desarrollo Humano IPH: ndice de Privaciones Humanas NBI: Necesidades Bsicas Insatisfechas IEE: ndice de Empoderamiento Econmico

- IEEd: ndice de Empoderamiento en Educacin - IESa: ndice de Empoderamiento en Salud - IETIC: ndice de Empoderamiento en Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin - IEP: ndice de Empoderamiento Poltico

Fuente: ODH/PNUD

Anexo IV.2
Regin
Cibao Norte Cibao Sur Cibao Nordeste Cibao Noroeste Valdesia El Valle Enriquillo Yuma Higamo Ozama Total nacional

Tasas netas de matriculacin en educacin bsica y media, por gnero y regin, 2006
Bsica (6 a 13 aos) Provincias
Stgo, PP , Esp LV, MN, SRam Sal, MTS, Dua, Sam MC, Daj, Val, SRod Az, SJO, SC, Per EP , SJM Bar, Indep, Pedern, Bao ES, LR, LA MP , HM, SPM SD, DN

Media (14 a 17 aos) Varones

89.1 88.0 92.0 92.7 91.8 89.1 87.2 93.1 89.8 93.0 91.0

Total
92.4 90.2 92.7 94.5 93.2 90.2 91.2 93.4 88.8 92.8 92.1

Mujeres
96.0 92.6 93.4 96.6 94.5 91.2 95.4 93.7 87.8 92.6 93.3

Mujeres
48.9 55.6 55.8 59.3 45.0 38.3 39.2 47.3 35.7 64.6 51.9

Varones
41.9 32.3 33.2 30.0 26.0 24.5 14.6 33.4 27.2 52.4 36.8

Fuente: ENHOGAR 2006

460 / ANEXOS

Captulo IV

Anexos

Anexo IV.3
Provincia
Az Bao Bar Daj DN Dua ES EP Esp HM Indep LA LR LV MTS MN MC MP Peder Per PP Sal Sam SC SJO SJM SPM SRam Stgo SRod SD Valv Nacional D.I.a Amplitudb

Razn de nias y mujeres a nios y hombres en la educacin, segn provincia y nivel, 2005-2006
Inicial
0.94 0.96 0.93 0.97 0.98 0.95 0.93 0.99 0.97 0.96 1.08 1.01 1.03 0.97 0.96 0.93 0.93 0.89 1.06 0.95 0.97 1.03 0.98 0.97 0.87 0.96 0.98 0.95 0.99 0.87 0.95 0.94 0.97 4.8 21.8

Anexo IV.4
Provincia
SRod DN MTS MP SD SRam Daj Dua PP Sal MN Sam HM SPM Esp SC ES Bao Stgo Ind LV SJM LR MC Valv Bar Az SJO Ped Per LA EP Nacional D.I.a Amplitudb

Porcentaje de nios/as de 6 a 17 aos que no asisten a la escuela, por grupos de edad, 2002
6a9 aos
25.9 28.5 26.4 24.3 27.5 27.6 24.8 27.6 27.2 27 27.5 26.1 23.6 27.5 28.4 28.4 24.1 22.1 28.8 28.3 27.2 25.1 28.7 28.7 28.7 26.2 25.9 28.3 25.5 29.5 29 27.3 27.5 6.6 27.5

Bsica
0.89 0.89 0.94 0.91 1 0.92 0.87 0.83 0.9 0.91 0.9 0.98 1 0.91 0.91 0.95 0.88 0.9 0.89 0.97 0.92 0.91 0.93 0.93 0.9 0.87 0.96 0.89 0.96 0.88 0.99 0.95 0.94 4.4 18.5

Media
1.16 1.25 1.25 1.24 1.2 1.24 1.26 1.14 1.16 1.13 1.26 1.33 1.22 1.24 1.19 1.21 1.21 1.33 1.18 1.6 1.2 1.2 1.31 1.24 1.17 1.07 1.2 1.29 1.26 1.12 1.26 1.24 1.23 7.3 43.1

Especial

Adultos
1.16 1.06 1.1 0.84 1.27 0.85 0.96 1.22 1.48 1.27 1.17 1.63 1.21 1.1 0.94 1.05 1.09 1.36 1.65 1.08 1.11 1.11 0.93 1 2.14 1.02 1.04 1.24 1.5 1.52 1.17 1.03 1.18 22.6 108.6

Total
0.95 0.94 1 0.97 1.06 0.98 0.92 0.89 0.98 0.96 0.98 1.07 1.05 0.98 0.97 1 0.96 0.97 0.96 1.05 0.99 0.99 1.01 1 0.98 0.92 1.01 0.99 1.03 0.94 1.05 1 1.01 4.3 18.3

10 a 13 aos
2.7 3 3 3.8 3.6 2.9 3.4 3.1 3.8 2.7 3.6 3.5 4.3 3.8 3.4 3.8 4.9 6.7 3.3 4.8 3.8 6 4.5 3.7 4.1 6.6 6 4.4 10.8 5.9 6.6 10.6 4 43.2 176.2

14 a 17 aos
10.8 8.2 12.6 13.2 10 12 14.4 12.7 12.6 13.9 11.5 14.1 16 12.5 13.8 12.6 17.1 16.9 13.9 12.9 16.2 16.3 13.4 15.2 15.3 16 17.7 18.8 19.3 20 20.1 19.5 13 20.3 81.1

6 a 13 aos
13.6 15.5 14.3 14.1 15.6 14.9 14.3 15.1 15.2 14.7 15.8 14.8 14.1 15.8 15.7 16.3 14.4 14.6 15.9 16.6 15.4 15.5 16.9 16.2 16.8 16.6 16 16.4 18.3 18 18 18.9 15.7 8.3 33.6

6 a 17 aos
12.7 13.1 13.8 13.9 13.9 14 14.3 14.3 14.4 14.5 14.5 14.6 14.7 14.8 15.1 15.2 15.2 15.2 15.3 15.5 15.6 15.8 15.8 15.9 16.4 16.4 16.5 17.2 18.6 18.6 18.6 19.1 14.9 10.4 41.5

1.03 0.84 0.48

4 4.5 1.3 0.5 3.23 5.5 1.59 10.6 2.42 1 0.43 5.11 0.96 175 1.52 2.21 1.11 1.68 1.08 0.68 1.54 365.9 1,770.6

a La diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin b La amplitud de la diferencia es el (mximo-mnino)/media simple por 100 Fuente: ODH/PNUD en base a Departamento de Estadstica, SEE

a La diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin b La amplitud de la diferencia es el (mximo-mnino)/media simple por 100 Fuente: ODH/PNUD en base a Censo 2002

ANEXOS / 461

Anexos Captulo IV
Anexo IV.5

Informe LLECE de 1998 sobre la calidad de la educacin

rendimiento que el valor promedio de los trece pases latinoamericanos. Los estudiantes de las escuelas privadas demostraron ventajas con respecto a los estudiantes y de las reas rurales. En los grficos siguientes se muestran todos los resultados. En trminos cualitativos, los resultados en lengua para Repblica Dominicana indican que en las escuelas, tanto pblicas como privadas, los nios no estn alcanzando de manera satisfactoria ni siquiera el nivel de lectura literal-primaria (comprensin fragmentaria de los textos, reconocer objetos y eventos, estructuras explcitas, actores de un relato, fragmentos claves en las argumentaciones y las relaciones explcitamente planteadas entre proposiciones), mostrando dificultades para realizar un proceso bsico de lectura. Los siguientes niveles de comprensin de textos muestran an un peor desempeo. En matemtica, los alumnos dominicanos no estn alcanzando ni siquiera el nivel bsico para el desarrollo de las competencias en matemtica necesarias para la resolucin de problemas. Las diferencias de resultados entre nios y nias indican que en Repblica Dominicana las nias tienen resultados ms elevados tanto en lenguaje como en matemtica, aunque las diferencias son significativas slo para lenguaje. En cuanto a los factores que facilitan el aprendizaje, el clima favorable para el aprendizaje en el aula, influye por s solo ms en los aprendizajes que el efecto combinado de todos los dems factores.

El Primer estudio internacional comparativo sobre lenguaje, matemtica y factores asociados para alumnos de tercer y cuarto grado de la educacin bsica, elaborado en 1997 por el Laboratorio Latinoamericano de la Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE) de la UNESCO, es el nico estudio disponible que ha analizado la calidad de la educacin dominicana en base a criterios comparativos internacionales. El estudio abarca trece pases de la regin, adems de Repblica Dominicana. La evaluacin del desempeo de los estudiantes en lengua y matemtica se dividi en tres niveles de complejidad para cada rea del saber, para determinar el grado de manejo de diferentes competencias de los estudiantes. El Nivel I de lengua mide el nivel de lectura literal primaria; el Nivel II, la lectura comprensiva con capacidad de parafraseo, y el Nivel II, la lectura inferencial. En matemtica, el Nivel I corresponde a la comprensin de relaciones bsicas; el Nivel II, de estructuras simples, y el Nivel III, de estructuras matemticas complejas. En el estudio se determin que para demostrar un aprendizaje adecuado en lengua o matemtica correspondiente al Nivel I, el puntaje mnimo era de 90%, para el Nivel II, de 75%, y para el Nivel III, de 50%. Los estudiantes de Repblica Dominicana no alcanzaron los puntajes mnimos definidos para cada nivel, ni en lengua ni en matemtica, y adems tuvieron un menor

Grfico A. Desempeo de estudiantes dominicanos en lengua

segn nivel, por ubicacin geogrfica, 1998
82 73
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Grfico B. Desempeo de estudiantes dominicanos en lengua

segn nivel, por sector, 1998
94 83 65 52 30
Pblico Privado Pblico Privado Nivel II Lectura Pblico Privado Nivel III Lectura 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

93 84

91 73

Prom.12 pases

90 77

Prom.12 pases

76 64 65 44 49 39 54 42 45 32 25 20

75 64 45 55 42

SD+DN Urban Rural Nivel I Lectura

SD+DN Urban Rural Nivel II Lectura

SD+DN Urban Rural Nivel III Lectura

Nivel I Lectura

Fuente: UNESCO 2001

Fuente: UNESCO 2001

Grfico C. Desempeo de estudiantes dominicanos en matemtica segn nivel, por ubicacin geogrfica, 1998
92 81 85 79 54 42 49 36 40 38 18 6
Prom.12 pases 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Grfico D. Desempeo de estudiantes dominicanos

100 80 60 40

en matemtica segn nivel, por sector, 1998

94 86 48 37 43 15 4 15 7 56

93 86

91 82

Prom.12 pases

13 4

12 7

20 0 Pblico Privado Pblico Privado Nivel II Estructuras simples

SD+DN Urban Rural Nivel I Relaciones bsicas

SD+DN Urban Rural Nivel II Estructuras simples

SD+DN Urban Rural Nivel III Estructuras complejas

Nivel I Relaciones bsicas

Pblico Privado Nivel III Estructuras complejas

Fuente: UNESCO 2001

Fuente: UNESCO 2001

Fuente: UNESCO 2001

462 / ANEXOS

Captulo IV

Anexos

Anexo IV.6
Provincia
Az Bao Bar Daj DN Dua ES EP Esp HM Ind LA LR LV MTS MN MC MP Ped Per PP Sal Sam SC SJO SJM SPM SRam Stgo SRod SD Val Nacional D.I.a Amplitudb

Estudiantes por saln de clase, por nivel y sector, segn provincia, 2005-2006
Inicial
Privado Pblico 21.8 42 17.7 8.5 17.4 20.8 16.7 20 20.2 30.1 28.5 20.4 24.7 18.1 22.1 22.5 15.8 31 21.6 18.1 21.5 21.7 20.2 27.7 25.3 19.6 16.3 18.9 21 15.8 21.1 18.2 27.6 155.7 29 25.7 29.6 21.9 27.3 21.4 29.1 31.2 22.9 27.8 27.2 31.1 35.6 25.8 21.1 25.1 22.8 22.6 33.7 32.4 20.6 16.2 25.1 27.2 19.4 26.1 29.5 21.1 26.3 19.5 28.1 23.6 25.8 17.6 75.2 Total 27.5 26.5 27.1 22.7 19.7 21.1 28.1 30.5 21.7 27.7 27.2 29.7 23.2 25.4 20 23.7 22.8 22.3 33.5 26.2 19.2 17 24.5 23.5 21.2 25.9 23.7 19.7 21.8 20.2 19.2 23.1 21.7 15.8 69.0 28.9 22.9 20.8 2 19.5 21.1 11.8 19.7 23.1 23.1 28.4 22.5 26.8 21.6 20.9 22.6 22.4 21.3 22 20.5 19.1 22.3 22.9 24.9 29.9 22.8 15.9 21.6 16.1 18.7 22.5 20.6 24.1 131.3

Bsica
Privado Pblico 29.6 25.3 24.6 19.6 33.3 21.3 20.5 20.7 24.1 23.3 24.5 28.2 40.5 26.5 19.1 26.8 21.5 19.3 31.7 34.7 21.8 17.5 25 29.7 16.1 24.1 30.6 22.1 29.5 15.4 38 25 26.9 23.9 99.2 Total 29.4 25.3 24.4 20.2 25.4 21.2 20.3 20.7 23.9 23.2 24.5 28.2 32.9 26.5 19.3 25.8 21.6 19.4 31.3 32 21.5 17.6 24.9 28.3 16.5 24.5 28.8 21.5 27.5 15.6 29.2 24.8 25.5 18.3 71.3 41.1 38.8 33.1 27.5 34.4 34 29.7 29.3 37.6 33.5 32.7 28.2 32.8 22.5 41.1 33.6 26.2 25.5 38.8 28.1 37.8 31.2 26.9 31 12.5 30.1 32.3 30.8 19.4 90.8

Media
Privado Pblico 42.3 31.2 32 35.6 35 36.6 37.5 35.6 39 37.5 31.4 38.4 51.6 43.6 32.6 38.3 35.8 31.5 29.7 44.3 34.5 31.8 36.9 40.4 31.6 33.6 45.3 34.4 35.5 32.8 39.7 33.2 37.2 13.4 59.9 Total 42.4 31.4 32 35.5 31.4 36.3 37.3 35.6 37.3 35.4 31.4 38.1 41.5 41 32 37.3 35.8 30.9 29.1 43.4 34.3 31.3 35.5 40 31.4 34 39.8 33.6 34.3 32.3 35.5 33.1 35.3 10.5 40.5 23.1 19.1 32.9 18.3

Adultos
Privado Pblico 32 21.4 27.9 22.9 27.3 22.8 26.6 22.8 30.1 23.4 16.5 29.2 42.3 36.2 19.4 22 28.2 23.2 24 32.2 21.5 15.6 17.8 31.6 27.2 26.1 31.4 24.5 34.9 19.7 31.7 25.7 28.5 22.9 101.9 Total 31.1 21.4 27 22.9 26.5 22.7 26.6 22.8 30.3 24.3 16.5 32.7 38.5 35.7 19.4 22.3 28.2 23.2 24 32.2 21.8 20 17.8 31.8 20.5 25.4 31.3 24.1 37 24.1 31.5 25.4 28.5 21.3 83.9 28.9 28.8 21.5 6.3 20.6 23.3 17 19.8 23.2 26 30.8 23.6 27.5 22 23 22.6 21.6 22.3 24.7 21.9 21.1 23.1 24.7 26.1 30.4 24 17.5 22.5 20.1 19.8 23.9 21.8 19.9 107.2

Total
Privado Pblico 31.1 25.9 26.3 21.9 32.5 23.6 22.5 22.5 26.2 24.7 25.1 29.6 42.2 28.8 21 28.1 24 21 30.9 35.6 23.5 19.2 26.6 31.3 18.3 25.5 32.8 23.7 30.5 17.8 36.9 26.1 28.5 20.8 91.2 Total 30.9 25.9 25.9 22.4 25.9 23.6 22.3 22.5 25.7 24.7 25.1 29.9 33.4 28.6 21.1 27.2 24 21 30.5 32.8 23.1 19.5 26.3 29.7 18.6 25.9 30.3 23 28.3 18.1 28.9 25.9 26.7 15.5 59.6

55 27.4 36.1 10.5

38.5

56 38.3

38.6 23.5 23 18.8 33.3 103 29.5 14.5 29.9 61.8 274.9

a La diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin b La amplitud de la diferencia es el (mximo-mnino)/media simple por 100

Fuente: ODH/PNUD en base al Departamento de Estadstica, SEE

ANEXOS / 463

Anexos Captulo IV
Anexo IV.7

Aulas y planteles que hacen falta para evitar hacinamiento y para incorporar a los que estn fuera del sistema
Aulas necesarias Aulas adicionales
I. Estudiantes actuales Cant. 1,945.0 1,510.0 1,241.0 853.0 647.0 567.0 555.0 465.0 435.0 430.0 402.0 292.0 275.0 256.0 225.0 187.0 177.0 167.0 157.0 152.0 135.0 133.0 121.0 103.0 98.0 50.0 35.0 4.0 -13.0 -21.0 -354.0 11,229.0 % 11.0 62.0 25.0 64.0 29.0 37.0 39.0 58.0 49.0 33.0 33.0 62.0 24.0 25.0 27.0 29.0 21.0 32.0 29.0 12.0 32.0 20.0 43.0 9.0 82.0 3.0 8.0 0.0 -3.0 -3.0 -41.0 22.0 89.0 448.1 II. Estudiantes actuales y en edad Cant. 2,626.0 2,121.0 1,998.0 1,184.0 836.0 764.0 738.0 642.0 518.0 488.0 695.0 306.0 505.0 341.0 468.0 216.0 315.0 262.0 266.0 392.0 244.0 219.0 212.0 332.0 76.0 102.0 95.0 170.0 81.0 -12.0 -322.0 16,854.0 % 15.0 87.0 41.0 89.0 37.0 50.0 52.0 80.0 58.0 38.0 57.0 65.0 44.0 34.0 57.0 33.0 38.0 49.0 49.0 31.0 58.0 34.0 74.0 30.0 64.0 6.0 23.0 8.0 19.0 -2.0 -38.0 33.0 65.4 307.6

Planteles adicionales
I. Estudiantes actuales Cant. 278.0 216.0 177.0 122.0 92.0 81.0 79.0 66.0 62.0 61.0 57.0 42.0 39.0 37.0 32.0 27.0 25.0 24.0 22.0 22.0 19.0 19.0 17.0 15.0 14.0 7.0 5.0 1.0 -2.0 -3.0 -51.0 1,604.0 % 17.0 56.0 28.0 60.0 25.0 25.0 26.0 59.0 39.0 28.0 30.0 40.0 14.0 17.0 25.0 20.0 12.0 21.0 14.0 11.0 16.0 14.0 39.0 9.0 64.0 5.0 4.0 0.0 -2.0 -2.0 -46.0 22.0 101.5 510.5 II. Estudiantes actuales y en edad Cant. 375.0 303.0 285.0 169.0 119.0 109.0 105.0 92.0 74.0 70.0 99.0 44.0 72.0 49.0 67.0 31.0 45.0 37.0 38.0 56.0 35.0 31.0 30.0 47.0 11.0 15.0 14.0 24.0 12.0 -2.0 -46.0 2,408.0 % 24.0 79.0 45.0 84.0 33.0 33.0 35.0 82.0 47.0 32.0 52.0 42.0 25.0 23.0 53.0 23.0 22.0 33.0 25.0 29.0 28.0 24.0 67.0 29.0 49.0 11.0 12.0 7.0 11.0 -1.0 -41.0 32.0 76.9 381.0

Provincia

Aulas existentes 2005-2006

17,543 2,451 4,870 1,323 2,240 1,533 1,431 800 891 1,286 1,222 472 1,141 1,009 827 656 826 530 547 1,279 419 648 285 1,096 119 1,640 420 2,248 427 733 856 51,768 -

Planteles existentes 2005-2006

1,588 384 639 202 364 328 303 112 159 221 190 104 286 210 127 133 203 114 155 191 124 131 45 164 22 133 110 362 109 135 111 7,459 -

II. I. Estudiantes Estudiantes actuales actuales y en edad 19,488 3,961 6,111 2,176 2,887 2,100 1,986 1,265 1,326 1,716 1,624 764 1,416 1,265 1,052 843 1,003 697 704 1,431 554 781 406 1,199 217 1,690 455 2,252 414 712 502 62,997 20,169 4,572 6,868 2,507 3,076 2,297 2,169 1,442 1,409 1,774 1,917 778 1,646 1,350 1,295 872 1,141 792 813 1,671 663 867 497 1,428 195 1,742 515 2,418 508 721 534 68,622 -

DN+SD SC Stgo SPM LV Dua SJM Per LA Esp Az Sam MP SRam Val Bao MTS HM ES Bar EP MC Ind MN Ped LR SJO PP SRod Sal Daj Nacional D.I.a Amplitudb

a La diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin b La amplitud de la diferencia es el (mximo-mnino)/media simple por 100

Nota: Los supuestos de esta estimacin son: 25 estudiantes por aula por tanda; 1.5 tandas por aula. Estudiantes actuales y en edad incluye toda la poblacin de 6 a 18 aos y los estudiantes repitentes, reentrantes y adultos. Fuente: ODH/PNUD en base a SEE 2005-2006 y Censo 2002

464 / ANEXOS

Captulo IV

Anexos

Anexo IV.8
Provincia
Az Bao Bar Daj DN Dua ES EP Esp HM Ind LA LR LV MTS MN MC MP Ped Per PP Sal Sam SC SJO SJM SPM SR Stgo SR SD Val Nacional D.I.a Amplitudb

Estructura de estudiantes, segn condicin por sector y por provincia en %, 2005-2006

Nuevos
Pblico 87.5 98.3 89.2 92.5 51.6 78.7 98.3 93.1 84.5 87.7 100.0 70.1 65.2 84.6 87.7 76.9 94.1 91.7 96.7 71.1 77.4 84.1 93.5 72.3 83.0 86.7 66.2 87.9 69.5 78.0 60.4 86.6 73.3 14.4 58.6 Privado 10.4 1.7 9.0 0.3 43.6 20.5 1.7 4.2 15.5 10.6 0.0 29.0 25.8 15.0 12.3 22.1 5.9 3.4 3.3 28.8 21.0 9.2 6.5 26.3 12.4 13.3 31.5 12.1 25.7 13.3 37.2 11.8 24.3 74.5 288.7 Semioficial 2.1 0.0 1.9 7.1 4.8 0.8 0.0 2.7 0.0 1.7 0.0 0.9 9.0 0.4 0.0 1.0 0.0 4.9 0.0 0.1 1.6 6.7 0.0 1.4 4.5 0.0 2.3 0.0 4.8 8.7 2.5 1.5 2.4 119.7 403.7 Pblico 92.1 97.5 92.1 92.3 52.9 85.3 97.9 95.8 84.6 89.7 100.0 76.2 58.1 84.0 90.1 84.2 94.2 95.7 97.9 81.3 76.7 90.0 92.2 80.5 92.9 89.6 74.8 92.5 76.6 93.5 67.4 90.7 77.1 13.0 54.6

Promovidos
Privado 6.4 2.5 6.7 0.0 42.3 13.9 2.1 3.1 15.3 7.9 0.0 23.5 29.4 15.5 9.9 14.6 5.8 2.8 2.0 18.7 22.3 9.1 7.8 18.7 6.6 10.1 22.4 7.5 22.9 3.5 29.8 8.8 20.9 82.2 345.6 Semioficial 1.5 0.0 1.2 7.6 4.8 0.8 0.0 1.1 0.1 2.5 0.0 0.3 12.5 0.5 0.0 1.2 0.0 1.4 0.1 0.0 0.9 0.9 0.0 0.8 0.5 0.4 2.8 0.0 0.5 3.0 2.8 0.5 2.0 169.7 822.4 Pblico 96.3 99.2 96.0 94.1 84.6 95.7 99.6 99.5 96.6 98.1 100.0 91.0 72.1 97.4 97.6 96.8 97.6 97.8 94.9 95.5 94.5 98.2 99.1 93.9 96.7 98.5 92.8 98.9 93.0 98.2 88.8 98.0 94.3 5.7 29.3

Repitentes
Privado 1.8 0.8 2.8 0.0 12.7 3.3 0.4 0.5 3.4 1.0 0.0 9.0 14.2 2.6 2.4 2.8 2.4 1.4 4.8 4.5 5.2 1.2 0.9 5.3 1.8 1.5 5.6 1.1 6.3 1.3 10.5 1.7 4.8 101.3 401.0 Semioficial 1.9 0.0 1.2 5.9 2.7 1.0 0.0 0.0 0.0 0.9 0.0 0.0 13.7 0.1 0.0 0.3 0.0 0.8 0.3 0.0 0.3 0.6 0.0 0.9 1.6 0.1 1.5 0.0 0.7 0.4 0.8 0.3 0.9 229.3 1,223.5

aLa diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin bLa amplitud de la diferencia es el (mximo-mnino)/media simple por 100 Fuente: ODH/PNUD en base al Departamento de Estadstica, SEE

ANEXOS / 465

Anexos Captulo IV
Anexo IV.9
Provincia
Nuevos Az Bao Bar Daj DN Dua ES EP Esp HM Ind LA LR LV MTS MN MC MP Ped Per PP Sal Sam SC SJO SJM SPM SRam Stgo SRod SD Val Nacional D.I.a Amplitudb 17.7 27.6 25.5 23.4 22.1 22.7 22.3 26.4 19.2 20.5 23.6 24.4 14.1 16.9 23.5 20.3 22.3 19.7 25.5 20.5 18.2 15.3 17.2 21.0 25.3 27.3 19.0 21.9 19.6 9.9 19.3 8.7 20.2 21.7 91.5

Distribucin de estudiantes segn sector y condicin, por provincia y sector, 2005-2006

Total
Promovidos 75.0 65.7 68.0 70.1 75.4 69.8 66.7 63.6 74.8 71.2 68.0 70.4 83.5 76.6 70.5 74.9 71.4 72.5 69.9 69.7 76.3 78.6 77.3 73.1 65.7 65.7 76.9 72.1 73.8 80.9 77.7 83.4 74.4 7.0 27.3 Repitentes 7.3 6.7 6.5 6.4 2.5 7.5 11.0 9.9 6.0 8.2 8.4 5.2 2.4 6.6 6.0 4.9 6.3 7.8 4.6 9.8 5.5 6.1 5.5 5.8 9.0 7.0 4.1 5.9 6.6 9.2 3.0 7.9 5.3 31.3 131.3 Nuevos 16.9 27.8 24.8 23.4 21.3 21.1 22.3 25.8 19.0 20.0 23.6 22.6 15.5 16.8 22.9 18.7 22.2 19.0 25.3 18.1 18.1 14.4 17.3 19.1 23.2 26.4 17.0 21.0 17.9 8.4 17.4 8.3 19.2 22.7 98.2

Sector Pblico
Promovidos 75.4 65.4 68.3 70.0 74.7 70.4 66.5 63.9 74.2 71.0 68.0 71.1 81.6 75.7 70.6 75.6 71.2 73.0 70.2 70.4 75.3 79.0 76.8 74.0 67.2 65.8 77.9 72.6 74.1 81.8 78.6 83.2 74.3 6.8 26.5 Repitentes 7.7 6.8 6.8 6.5 4.0 8.5 11.2 10.4 6.8 9.0 8.4 6.3 2.9 7.5 6.5 5.6 6.5 8.0 4.5 11.6 6.6 6.6 5.9 6.9 9.6 7.7 5.1 6.4 8.1 9.8 4.0 8.6 6.5 28.1 120.6 Nuevos 27.0 21.0 32.7 78.9 23.0 31.9 20.6 35.4 20.3 27.7 29.4 12.8 17.4 28.8 28.8 23.3 23.5 33.8 30.5 18.1 16.4 15.6 28.4 41.2 35.1 25.6 32.7 22.6 31.0 23.4 12.1 23.7 47.7 297.4

Sector Privado
Promovidos 71.1 76.4 64.7 21.1 76.2 66.4 76.9 62.9 78.3 71.2 68.7 86.0 81.4 69.8 70.3 74.0 72.5 57.2 67.2 80.6 82.8 83.6 70.0 56.7 63.9 73.4 66.6 75.6 66.1 75.6 86.3 75.1 25.0 125.9 Repitentes 1.9 2.6 2.6 0.8 1.7 2.5 1.7 1.4 1.1 1.9 1.2 1.2 1.5 0.9 2.7 4.0 9.0 2.3 1.3 0.8 0.7 1.6 2.1 1.0 1.0 0.8 1.9 2.9 1.0 1.6 1.2 86.9 499.1

aLa diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin bLa amplitud de la diferencia es el (mximo-mnino)/media simple por 100 Fuente: ODH/PNUD en base al Departamento de Estadstica, SEE

466 / ANEXOS

Captulo IV

Anexos

Anexo IV.10

Poblacin que dej la escuela bsica segn los motivos por los cuales abandonaron los estudios, por sexo y provincia, 2002
Total
M H 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 -

Provincia

No le gustaba
M 7.6 6.7 12.9 7.7 7.5 11 8.7 9 7.9 6.6 9 12.2 8.6 14.1 11.2 12 9.7 7.7 12 7.1 9 8.1 7.7 10.9 8.3 13.2 8.1 8.2 9.8 10.4 9.7 7.2 8.9 21.9 80.1 H 11.3 10.1 19.2 12.7 14.6 17.6 14.9 14 9.7 10 15.6 22.4 17.6 24.8 19.2 19.2 19.7 13.8 19.9 12.4 15.5 15.1 13.9 17.5 13.9 17.6 11.8 13.5 16.1 15.7 14.8 19.4 14.7 22.9 96.0

No tiene recursos o tiene que trabajar

M 41.5 40.3 37.9 39.1 31.8 33.1 35.2 37.4 44.9 45.5 36.3 28.1 28.2 28.7 35.9 36.4 25.9 32.3 34.5 33.3 38.5 34.4 33.9 33.4 34.7 32.4 31.2 32 33.1 31.9 34 22.3 36.7 14.4 67.6 H 71 73.1 65.7 70.4 66.1 66.9 66.8 66.9 75.5 75.6 67.1 60 62.3 57.8 63.1 63.5 60.2 67.8 62.8 68.3 66 67.6 69.6 61.1 69.4 69.2 67.8 70.1 66.5 67.2 73.2 61.3 68 6.6 26.6

Se cas o uni
M H

Sali embarazada
M 3 3 1.5 2.8 1.5 0.8 2.2 1.6 3.2 3.1 1.6 1.3 1.1 0.7 2.1 1.1 1.3 2.1 1.1 1.5 1.3 1.1 1 0.7 1.2 1.5 1.5 1.4 1.7 1.9 2 1.7 2 41.9 149.3

Atiende hermanos menores

M H

Problemas No posee infraestrucacta de tura escuelas nacimiento

M 6 6.3 7.1 7 11.4 12.7 11.2 9.8 7.2 8.1 9 10.5 11 12.8 8.5 10.6 13.3 11.3 9.3 9.4 11.3 13.6 10.1 20.1 12.2 6.6 7.8 8.4 7.5 5.6 5.9 5.3 9 32.2 154.3 H 3.2 3.3 4 3.9 6.6 6.5 6.8 6.6 3.5 3.9 5.1 4.7 7 6.5 5 5.8 6.9 6 5.2 6.1 6.6 7.2 5.7 11.7 6.4 3.2 5.3 4.5 3.9 3.3 2.6 2.7 5 34.8 171.6 M H

Otros motivos
M 10.7 9.1 8.7 9.2 8 7.3 7.4 8.3 8.5 7.3 8.5 10.1 8.3 11.5 8.5 8.8 9.7 8 10.5 8 8.7 6.6 7.1 8.7 7.6 7.8 8.2 9.2 6.7 8.2 6.8 10 8.8 14.0 57.6 H 8.9 7.2 6.3 7.1 5.5 5 5.8 6.7 6.3 6.1 6.8 6.6 5.9 6.7 5.7 6.4 6.1 6.1 6.9 6.1 6.6 5 5.1 5.3 5.4 4.8 6.5 5.9 5.2 5.8 5 11 6.5 19.3 99.3

DN SD Per SC MP SJO ES LA LR SPM HM Dua MTS Sal Sam LV SRam MN Esp PP Stgo Daj MC SRod Val Az EP SJM Bao Bar Ind Ped Nacional D.I.a Amplitudb

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 -

25.7 4.7 29 5.2 28.1 4.2 28.4 5 34.5 6.3 31.4 3.5 31 5 30.4 5.1 23.9 4 25.5 3.7 31.8 4.5 32.3 5.5 37.5 6.5 26.2 3.7 29.9 6.4 27.1 4.6 33.6 6.3 33.8 5.6 27.7 4.7 37.1 6.3 26.3 4.7 32.3 4.3 36.2 5 22.7 4 31.6 4.3 33.7 4.7 38.3 7.6 35 5 35.7 7.5 37.7 7 36.7 3.8 49.8 5 29.8 5 17.0 21.6 84.9 80.1

4.7 0.4 4.8 0.6 3.3 0.3 5.1 0.4 4.7 0.5 3.4 0.3 3.8 0.5 2.8 0.4 3.7 0.3 3.3 0.4 3.4 0.6 4.9 0.5 4.8 0.5 5.1 0.4 3.3 0.4 3.6 0.4 6.1 0.6 4.5 0.4 4.4 0.3 3.3 0.3 4.5 0.4 3.4 0.5 3.5 0.5 3.2 0.2 3.9 0.4 4.2 0.3 4.4 0.7 5.1 0.5 5.2 0.4 3.7 0.5 4.7 0.4 3.1 0.4 4.3 0.4 19.5 25.3 80.1 116.8

0.9 0.6 0.9 0.5 0.5 0.2 0.7 0.5 0.6 0.4 0.3 0.2 0.4 0.2 0.7 0.3 0.6 0.6 0.6 0.3 0.3 0.3 0.6 0.3 0.5 0.3 0.7 0.1 0.6 0.2 0.4 0.2 0.5 0.2 0.3 0.2 0.4 0.2 0.4 0.4 0.5 0.3 0.6 0.2 0.5 0.2 0.3 0.2 0.5 0.3 0.5 0.3 0.5 0.2 0.6 0.4 0.5 0.4 0.6 0.5 0.2 0.2 0.5 0.1 0.6 0.4 30.7 44.9 134.1 168.4

a La diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin. b La amplitud de la diferencia es el (mximo-mnimo)/media simple por 100 Fuente: ODH/PNUD en base a Censo 2002

ANEXOS / 467

Anexos Captulo IV
Poblacin que dej la escuela media segn los motivos por los cuales abandonaron los estudios, por sexo y provincia, 2002
Total
M DN SD Per SC MP SJO ES LA LR SPM HM Dua MTS Sal Sam LV SRam MN Esp PP Stgo Daj MC SRod Val Az EP SJM Bao Bar Ind Ped Nacional D.I.a Amplitudb 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 H 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 -

Anexo IV.11

Provincia

No le gustaba
M H

No tiene Se cas o recursos o tiene uni que trabajar

M 38.3 36 38.4 39 34.5 27.2 40.2 39 47.9 51.6 42.4 27.5 28.9 27.9 35.1 36.7 27.5 35.5 33.7 33.4 35.9 32.3 29.2 26.8 32.6 32.5 36.6 31 38.6 30.6 38.5 29.4 36.3 16.8 71.2 H 72.1 72.9 68.7 74.6 68.7 63.5 68.2 71.5 76.6 77.9 66.6 61.3 63.2 58.4 67 67.5 64.3 74 67.2 69.3 69.6 70.4 66.3 66.3 68.5 71 75.4 69.4 70.2 70.6 76 74.8 70.7 6.5 28.1 M 32.4 35.6 36.5 33.8 37.9 36.9 31.7 35.7 27.5 26.3 33 40.4 42.6 43.2 35.1 37.5 41.6 38.9 39.6 42.2 38 36.8 48.3 47.5 42.9 37.6 36.9 40.6 34.9 40.9 30.7 41.4 36.4 13.3 58.4 H 7.9 8.6 6.8 7.5 9.5 6.6 7.8 8.9 6.4 5.8 8 8.8 11 9.2 8.5 8.7 9.9 8.9 8.4 9 9.2 8.3 11.1 9 9.7 6.6 7.8 8 8.6 9.9 7.3 5.8 8.4 15.8 63.4

Sali embarazada
M H

Atiende hermanos menores

M 4.6 5.4 4.7 5.1 4.9 5.5 3.9 2.9 3 3 3.5 6.4 5.6 4 4.5 3.1 6.9 5.7 2.8 3.4 3.9 8.4 3.2 4.7 4.7 7 5.5 5.5 5 5.3 6.1 5 4.6 28.0 117.0 H 0.3 0.4 0.3 0.3 0.5 0.3 0.4 0.3 0.3 0.3 0.1 0.3 0.3 0.3 0.6 0.3 0.4 0.3 0.3 0.4 0.2 0.6 0.5 0.1 0.4 0.2 0.5 0.6 0.7 0.3 0.5 0.2 0.4 39.9 167.0

Problemas No posee infraestrucacta de tura escuelas nacimiento

M 1.7 2 1.7 2.3 4.2 9 3.5 3 1.9 2.5 2.9 3.4 4 4.1 3.3 3.4 2.9 2.9 3.1 3.9 3.5 7.4 3 4.4 2.4 1.7 5.2 3.3 1.8 1.5 1.7 1.9 2.7 49.9 231.9 H 1.4 1.4 1.5 1.6 2.8 2 2.5 1.8 1.5 1.4 2.7 3.2 3.3 2.9 3.2 2.7 2.8 2.3 2.6 2.8 2.4 2.7 2.2 3.8 2 1.7 2.3 2.6 1.4 1.6 0.7 1.6 2 32.1 138.9 M 0.4 0.5 0.2 0.3 0.3 0.1 0.2 0.3 0.2 0.2 0.3 0.3 0.3 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.1 0.3 0.2 0.2 0.3 0.1 0.1 0.4 0.2 0.2 0.3 0.4 0 0.6 0.3 53.7 249.4 H 0.2 0.4 0.1 0.2 0.1 0 0.2 0.2 0.1 0.3 0.2 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.1 0.2 0.1 0.2 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0 0.2 0.1 0.3 0.2 0 0.2 58.7 266.7

Otros motivos
M 11.6 9.2 7.5 8.4 9.8 9 10.9 9.6 9.4 7.3 8.7 10.5 8.5 9.7 9.7 9.3 9.6 8.5 9.7 8.7 9 7.1 9.2 8.8 8 9.6 8.5 10 9.2 11.3 13.7 12.8 9.4 15.1 69.7 H 10.6 9.6 8.6 8.6 9 14.5 8.7 7.6 9.9 7.9 9 10.6 8.3 9.5 7.9 8.6 9.3 6.7 8.6 8.7 9 7.9 9.6 9.2 8.9 8.8 7.2 10.2 8.7 8.1 9.3 8.5 9.2 14.9 86.8

4.5 7.4 3.9 6.6 6.3 13.9 3.7 7.2 3.7 9.4 5.1 12.9 4.6 12.1 4.6 9.5 3.1 5.1 3.3 6.3 5.1 13.1 6.8 15.8 4.7 13.6 8.2 19.5 7.3 12.3 6 12 5.9 13.1 3.9 7.4 6.8 12.6 3.9 9.5 5 9.3 4.6 9.9 3.8 10 4.3 11.6 4 10.2 6.2 11.5 6.8 4.6 4.8 9 6.1 10.2 9.1 4.7 3.1 6 4.8 8.8 9 4.6 25.6 30.1 104 138.9

6.5 0.2 7.4 0.1 4.7 0.1 7.5 0.1 4.8 0 7.2 0.1 4.9 0.1 4.7 0.1 7.1 0.1 5.8 0.1 4.1 0.3 4.8 0 5.3 0.1 2.8 0.1 4.9 0.3 3.9 0 5.3 0.1 4.3 0.1 4.2 0.1 4.2 0.1 4.3 0.1 3.3 0 3 0.1 3.5 0 5.3 0.1 5 0 2.7 0 4.6 0.1 4.1 0.1 5.2 0.2 6.1 0 4.1 0.3 5.7 0.1 26.3 84.2 98.7 300.0

a La diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin b La amplitud de la diferencia es el (mximo-mnino)/media simple por 100
Fuente: ODH/PNUD en base a Censo 2002

468 / ANEXOS

Captulo IV

Anexos

Anexo IV.12

Promedio de los resultados de las Pruebas Nacionales y posicin de los resultados, primera convocatoria, por nivel, 2002-2006
Promedio de los resultados (en 100 puntos)
Bsica Media 54.1 54.9 56.6 55 58.4 52.3 54.3 59.6 50.3 61.1 60.6 55.6 57.9 56.2 53 54.1 54 54.7 57.2 48.1 54.1 53.7 55.2 56.3 53 59.9 55.9 55 50.7 54.5 56.9 54.6 5.2 23.5 Tcnica 59 57.5 66.7 59.9 51.6 48.3 54.7 62.5 51.5 63.4 59.8 56.9 60.1 55.6 50.3 54.5 55.5 57.3 61.6 58.2 57.8 56.1 59.5 54.2 7.5 32.2 Bsica 16 6 15 4 3 31 17 9 10 5 1 24 11 7 28 29 2 23 18 26 27 21 25 13 32 8 22 30 19 14 12 20 -

Provincia

Orden
Media 23 17 9 16 5 29 21 4 31 1 2 13 6 11 27 24 25 18 7 32 22 26 14 10 28 3 12 15 30 20 8 19 Tcnica 9 12 1 6 21 24 18 3 22 2 7 14 5 16 23 19 17 13 4 10 11 15 8 20 -

Az Bao Bar Daj DN Dua ES EP Esp HM Ind LA LR LV MTS MN MC MP Ped Per PP Sal Sam SC SJO SJM SPM SRam Stgo SRod SD Val D.I.a Amplitudb

57.4 60.8 57.6 60.9 61.2 52.2 57.3 59.3 59.2 60.9 64.3 55.6 59.1 59.8 54.3 53.8 61.4 55.9 57.1 54.8 54.7 56.1 55.5 57.8 51.5 59.8 56 53.6 57 57.7 57.8 56.4 5.1 22.3

a La diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin. b La amplitud de la diferencia es el (mximo-mnimo)/media simple por 100

Fuente: ODH/PNUD en base al Departamento de Estadstica, SEE

ANEXOS / 469

Anexos Captulo IV
Anexo IV.13

Docentes por grado obtenido, en porcentaje, segn provincia, 2005-2006

Habilita Sin ttulo Estudiante Maestro Profesorado Cantidad Licenciado Postgrado Maestra Doctorado docentes tcnico docente de Pedagoga normal
0.8 0.7 1.3 1.2 4.4 0.6 1.2 0.5 1.1 1.3 1.9 1.4 3.5 2.0 1.4 0.2 1.1 0.7 1.7 1.4 1.2 1.4 0.9 1.4 2.2 1.3 2.1 0.9 1.7 0.6 1.7 1.6 1.8 58.2 296.0 2.4 4.0 9.2 9.2 8.9 3.8 6.3 5.1 2.6 2.3 6.0 14.6 9.7 3.4 10.7 3.5 8.3 12.5 4.2 4.1 10.7 3.6 12.7 7.0 3.1 4.2 6.6 2.1 7.0 7.3 12.1 7.3 7.9 52.3 186.5 4.7 13.6 4.2 7.8 6.1 2.8 6.8 9.0 9.6 13.5 7.3 7.4 6.6 6.0 4.9 2.5 4.1 7.1 6.3 6.9 5.4 8.4 4.8 7.1 4.9 10.4 6.7 3.4 7.8 8.3 5.8 4.1 6.3 39.0 165.7 28.5 37.5 26.4 21.1 19.6 17.1 26.2 41.9 31.5 22.4 42.3 18.9 16.8 30.3 26.6 13.1 34.6 30.7 51.2 25.4 22.0 24.2 36.6 25.4 41.3 29.5 23.3 22.7 26.3 26.1 24.0 12.7 24.8 32.2 140.6 53.7 38.5 50.6 52.5 47.0 66.0 53.2 34.9 47.5 55.9 38.4 48.1 56.2 50.0 48.8 70.7 45.1 41.4 28.2 53.4 52.9 51.2 37.8 52.1 41.9 45.4 54.8 59.6 47.3 47.7 47.0 65.4 49.9 18.2 85.9 6.5 2.0 3.4 2.6 5.6 4.1 4.1 3.4 3.4 1.3 0.9 4.0 1.9 3.2 3.2 5.7 2.1 3.8 1.0 4.5 1.2 5.0 3.3 4.3 1.3 3.2 2.5 8.2 3.0 8.6 4.7 4.1 4.0 51.9 212.2 0.6 0.8 1.9 1.0 4.4 4.3 0.1 0.4 2.1 0.7 0.2 0.6 0.7 2.1 2.3 1.8 0.8 0.3 4.2 1.0 2.9 2.1 0.2 1.0 0.0 2.1 1.8 1.5 3.6 0.2 1.6 3.2 2.1 81.7 278.8 0.2 0.3 0.2 0.0 0.3 0.0 0.0 0.3 0.1 0.1 0.0 0.0 0.1 0.2 0.0 0.1 0.1 0.1 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.2 0.0 0.0 0.4 0.2 0.1 0.0 0.3 0.0 0.2 112.0 376.5 0.6 0.1 0.0 0.8 1.4 0.1 0.4 0.4 0.4 0.7 0.0 0.6 1.2 0.2 0.2 0.9 0.8 0.4 0.0 0.5 0.5 0.5 0.6 0.2 0.0 0.5 0.4 0.1 1.2 0.3 0.7 0.4 0.6 76.7 296.7 2,618 1,572 2,590 996 11,531 3,801 1,124 942 1,706 917 873 1,866 2,292 4,190 2,106 2,047 1,400 2,763 287 1,805 3,949 1,605 1,279 5,911 995 3,294 2,445 2,659 7,908 877 19,458 1,873 99,679 120.1 615.4

Provincia Bachiller
Az Bao Bar Daj DN Dua ES EP Esp HM Ind LA LR LV MTS MN MC MP Ped Per PP Sal Sam SC SJO SJO SPM SRam Stgo SRod SD Val Nacional D.I.a Amplitudb 1.9 2.5 2.8 3.7 2.5 1.3 1.9 3.9 1.9 1.9 3.0 4.3 3.4 2.5 1.9 1.5 2.9 3.0 3.1 2.7 3.2 3.5 3.1 1.3 5.2 3.4 1.3 1.3 2.0 0.9 2.1 1.3 2.3 39.7 169.5

a La diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin b La amplitud de la diferencia es el (mximo-mnimo)/media simple por 100 Fuente: ODH/PNUD en base al Departamento de Estadstica, SEE

470 / ANEXOS

Captulo IV

Anexos

Anexo IV.14
Provincia
Az Bao Bar Daj DN Dua ES EP Esp HM Ind LA LR LV MTS MN MN MP Ped Per PP Sal Sam SC SJO SJM SPM SRam Stgo SRod SD Val Nacional DIa Amplitudb

Aos de experiencia promedio de los docentes por sector, segn provincia, todos los niveles, 2005-2006
Privado
6.7 8.6 7.8 12 8.3 7.6 4.3 11.6 9.8 6.2 6.7 7.9 6.7 8.1 7.8 8.4 6.9 4.6 7.3 7.1 6.7 5.1 4.9 10.5 8.2 6.4 3.7 6.7 4.5 5.7 4.4 6.8 28.6 116.3

Pblico
13.6 15.2 13.6 16 15 14.5 13.6 16.3 15.5 15.5 13.6 13.1 13.8 14.6 13.3 12.5 14.9 12.2 12.6 15 13.3 14.7 14.7 12 14.1 17 13 12.8 12.9 14.6 11.9 13.2 13.6 9.2 36.4

Semioficial
13.1 9.6 8.9 9.7 9.3 11.1 2.5 5 2.7 9.7 8.1 8.2 5 10.3 9.3 18 9.5 16.6 12.4 8 11.9 5.1 8.7 7.2 9.5 40.6 169.2

Total
13 15 13.1 15.6 11.5 13.3 13.3 16.1 14.3 14.3 13.6 11.5 10.8 13.3 12.7 11.5 14.6 11.8 12.4 13 11.8 14.3 14 10.5 14 16.2 10.8 12.2 11 13.7 9.3 12.3 11.9 12.9 53.2

a La diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin. b La amplitud de la diferencia es el (mximo-mnimo)/media simple por 100.

Fuente: ODH/PNUD en base al Departamento de Estadstica, SEE

ANEXOS / 471

Anexos Captulo IV
Anexo IV.15
Provincia
Az Bao Bar Daj Dua ES EP Esp HM Ind LA LR LV MTS MN MC MP Ped Per PP Sal Sam SC SJO SJM SPM SRam Stgo SRod DN+SD Val No especificado Total
Fuente: SEESCYT 2006

Recintos, matrcula y docentes en educacin superior, por provincia, 2005

Estudiantes Recintos
1 2 2 2 1 2 1 2 1 2 1 2 2 2 2 1 9 1 30 1 67 Cantidad 1,689 6,485 15,864 1,845 409 2,742 612 5,503 4,079 4,243 645 3,786 517 5,505 7,663 2,470 40,807 4,993 210,419 2,035 322,311 % del total 1% 2% 5% 1% 0% 1% 0% 2% 1% 1% 0% 1% 0% 2% 2% 1% 13% 2% 65% 1% 100%

Matriculados / recinto
1,689 3,243 7,932 923 409 1,371 612 2,752 4,079 2,122 645 1,893 259 2,753 3,832 2,470 4,534 4,993 7,014 2,035 4,811

Matriculados / 1,000 adultos

14 63 88 13 8 24 5 23 49 41 6 19 2 39 42 27 68 135 119 20 60

Docentes
Total 64 43 318 122 67 25 336 86 31 83 111 83 511 1,081 4,441 86 3,762 7,488 % Hombres 47% 58% 61% 73% 66% 44% 66% 55% 29% 55% 60% 75% 51% 64% 63% 53% 64% 62% % Mujeres 53% 42% 39% 27% 34% 56% 34% 45% 71% 45% 40% 25% 49% 36% 37% 47% 36% 38%

472 / ANEXOS

Captulo IV
Anexo IV.16 Divisin regional de salud

Anexos

MONTECRISTI

PUERTO PLATA

SALCEDO ESPAILLAT

VII
DAJABN SANTIAGO RODRGUEZ SANTIAGO ELAS PIA LA VEGA SAN JUAN VALVERDE

II III VIII
AZUA

MARA TRINIDAD SNCHEZ SAMAN

DUARTE

SNCHEZ RAMREZ MONSEOR NOUEL SAN JSE DE OCOA MONTE PLATA

V
HATO MAYOR EL SEIBO LA ALTAGRACIA

VI
BAHORUCO INDEPENDENCIA

0
SANTO DOMINGO

SAN CRISTBAL

PERAVIA DISTRITO NACIONAL SAN PEDRO DE MACORS LA ROMANA

IV
PEDERNALES

BARAHONA

Anexo IV.17

Principales causas de mortalidad en la poblacin general por regiones de salud (tasa por cada 1,000 habitantes), 2005
Enfermedades cardiovascularesa
0.50 0.64 0.70 1.15 0.48 1.06 0.07 0.72 1.36 0.72

Regin
0 - Santo Domingo I - Valdesia II - Norcentral III - Nordeste IV - Enriquillo V - Este VI - El Valle VII - Cibao Occidental VIII - Cibao Central Total

Infecciones respiratorias agudas

0.23 0.08 0.00 0.13 0.12 0.12 0.07 0.15 0.00 0.13

Heridas y traumas
0.09 0.05 0.09 0.12 0.00 0.36 0.19 0.02 0.26 0.12

Cncer Diabetes
0.06 0.15 0.05 0.15 0.14 0.08 0.06 0.17 0.21 0.10 0.05 0.00 0.10 0.08 0.05 0.14 0.00 0.07 0.07 0.06

Tasa total
0.93 0.92 0.94 1.63 0.79 1.76 0.38 1.14 1.91 1.13

a Incluye infarto agudo al miocardio, paro cardiorespiratorio, hipertensin arterial, insuficiencia cardaca, infecciones cardiocoronarias, otras cardiopatas y accidentes cardiovasculares reportados. Fuente: ODH/PNUD en base a SESPAS 2005

ANEXOS / 473

Anexos Captulo IV
Anexo IV.18
Regin
0 I II III IV V VI VII VIII Total Santo Domingo Valdesia Norcentral Nordeste Enriquillo Este El Valle Cibao Occidental Cibao Central

Muertes maternas por regin, centro pblico o privado y evitabilidad, 2006

% extra N de muertes % ocurridas en centros % ocurridas en centros hospitalarias de salud privados de salud pblicos maternas
75 16 35 12 1 21 7 7 3 177 93% 81% 97% 83% 100% 71% 57% 71% 100% 88% 3% 13% 3% 8% 0% 19% 0% 0% 0% 6% 4% 6% 0% 8% 0% 10% 43% 29% 0% 7%

% de muertes maternas evitables a nivel nacionala 72%

aEl porcentaje de muertes maternas evitables se calcula como el nmero de muertes reportadas como evitables entre el nmero de muertes con anlisis de evitabilidad. Los bajos porcentajes de muertes con anlisis de evitabilidad en algunas regiones dificultan el clculo por regin.
Fuente: ODH en base al Informe Tolerancia 0 de la Direccin General de Epidiemologa de la SESPAS (30 de diciembre de 2006)

Anexo IV.19

Principales causas de morbilidad / consultas en la poblacin general por regiones de salud, tasa por cada 1,000 habitantes, 2005
Infecciones Enfermedades Hipertensin Chequeo Para- Tasa diarreicas Dermatosis respiratorias arterial prenatal sitosis total Agudas agudas
172 97 52 81 143 107 381 259 91 134 71 24 58 24 43 46 81 84 36 54 30 32 18 19 50 19 178 41 30 33 13 6 3 9 23 9 26 32 22 12 3 30 22 8 33 30 8 12 7 11 7 8 42 12 58 6 7 11 295 200 160 149 335 193 725 452 195 257

Regin
0 - Santo Domingo I - Valdesia II - Norcentral III - Nordeste IV - Enriquillo V - Este VI - El Valle VII - Cibao Occidental VIII - Cibao Central Tasa nacional

Fuente: ODH/PNUD en base a SESPAS 2005

Anexo IV.20
Actividad

Presupuesto pblico en salud (miles de millones), 2004 y 2005

2004
471 10 7 1,046 4,383 250 1,131 144 7,443.02

% del total 2004

6.33% 0.14% 0.09% 14.05% 58,89% 3.35% 15.20% 1.94% 100.00%

2005
622 399 16 1,612 5,832 244 2,292 247 11,264.53

% del total 2005

5.52% 3.55% 0.14% 14.31% 51.77% 2.17% 20.35% 2.20% 100.00%

Actividades centrales Proyectos centrales Rectora y supervisin del Sistema de Salud Salud colectiva Atencin a las personas Transferencias corrientes a instituciones sin fines de lucro Transferencias corrientes a otras inst. pblicas y privadas del sector salud Asistencia social Total
Fuente: Unidad de cuentas en salud de la SESPAS

474 / ANEXOS

Captulo IV

Anexos

Anexo IV.21
Regin

Cantidad de establecimientos por tipo y regiones de salud, 2005

H. nacional de referencia
3 11 0 0 0 0 0 0 0 0 11 1%

Hospital Hospital H. municipal Clnica ru- Dispensario AdminisSubcentro y Total regional provincial y de rea centro sanitario ral y urbana y consultorio tracina
3 2 2 1 1 1 1 1 1 1 11 1% 2 0 3 4 4 4 4 2 4 3 28 2% 2 28 14 22 13 9 12 5 9 11 123 8% 1 6 0 2 0 0 0 0 0 1 9 1% 1 94 117 99 93 53 88 39 64 83 730 46% 1 239 36 43 31 69 81 11 51 47 608 38% 0 21 6 7 7 7 9 3 7 8 75 5% 380 172 171 142 136 186 58 129 146 1,595 100%

Nivel de atencinb 0 - Santo Domingo I - Valdesia II - Norcentral III - Nordeste IV - Enriquillo V - Este VI - El Valle VII - Cibao Occidental VIII - Cibao Central Total

aIncluye Centro de Gastro, Unidad de Quemados y Leprocomio de Nigua bNivel 0: administracin

Fuente: SESPAS 2005 Informe de memoria 2005 SIGpaS 3 (2001)

- Nivel 1: centro de atencin primaria (CAP) - Nivel 2: hospital general - Nivel 3: hospitales y centros de referencia con algn nivel de especializacin

Anexo IV.22

Personal sanitario por cada 10,000 habitantes, por regiones de salud, 2005
0 - Santo Domingo IValdesia
6.04 2.38 2.16 1.04 0.43 0.02 0.00 0.46 0.39 0.07 0.00 0.09 0.09 0.00 0.97 0.93 0.02 0.03 0.37 0.24 0.09 0.03 0.18 0.18 0.00

II - Norcentral
11.66 4.29 4.57 0.63 0.49 0.00 1.69 1.07 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 1.60 0.00 0.00 0.00 0.39 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

III IV Nordeste Enriquillo

14.47 6.08 6.64 1.15 0.18 0.12 0.29 2.18 1.77 0.32 0.09 0.18 0.14 0.05 4.30 2.86 1.36 0.08 0.62 0.53 0.09 0.00 0.36 0.03 0.18 7.39 4.97 0.99 1.17 0.27 0.00 0.00 0.56 0.00 0.00 0.00 0.35 0.00 0.00 2.35 0.00 0.00 0.00 0.27 0.00 0.00 0.00 0.45 0.00 0.00

VEste
12.19 4.94 5.40 0.96 0.73 0.15 0.00 1.24 0.99 0.22 0.03 0.28 0.14 0.08 0.76 0.68 0.07 0.01 0.00 0.11 0.05 0.09 0.00 0.00 0.00

VI - El VII - Cibao VIII - Cibao Valle Occidental Central

9.58 4.68 3.41 0.93 0.56 0.00 0.00 1.55 0.00 0.00 0.00 0.09 0.00 0.00 1.18 0.00 0.00 0.00 0.16 0.00 0.00 0.00 0.16 0.00 0.00 14.07 6.11 5.76 1.89 0.19 0.12 0.00 3.94 2.45 1.49 0.00 0.23 0.14 0.09 3.20 2.15 0.68 0.37 0.30 0.28 0.02 0.00 0.00 0.00 0.00 7.63 2.92 3.88 0.30 0.35 0.04 0.14 1.08 1.03 0.04 0.01 0.14 0.14 0.00 1.34 1.15 0.18 0.01 0.28 0.16 0.06 0.05 0.00 0.00 0.00

Total
11.62 4.54 4.60 0.75 0.41 0.06 1.25 1.57 1.08 0.23 0.01 0.15 0.11 0.02 1.83 1.21 0.17 0.05 0.31 0.16 0.07 0.03 0.07 0.02 0.01

Mdicos - Generales - Especialistas - Pasante de ley - Pasante de postgrado - Psiquiatra - Residentes Personal de Odontologa - Profesionales - Tcnicos - Auxiliares Personal de Salud Mental - Psiclogos - Tcnicos - Bioanalistas - Profesionales - Tcnicos - Auxiliares Radiodiagnstico y Rx - Profesionales - Tcnicos - Auxiliares Personal de Estadstica - Profesionales - Tcnicos

14.16 5.10 5.39 0.46 0.36 0.07 2.77 2.08 1.78 0.30 0.00 0.16 0.16 0.00 1.95 1.84 0.05 0.05 0.31 0.15 0.13 0.03 0.00 0.00 0.00

ANEXOS / 475

Anexos Captulo IV
Anexo IV.22 cont.

Personal sanitario por cada 10,000 habitantes, por regiones de salud, 2005
0 - Santo Domingo IValdesia
0.00 3.03 0.79 2.24 0.45 0.19 0.11 0.15 0.0375 0.0375 0.0000 0.0000 0.20 0.10 0.01 0.08 0.47 1.15 0.14 0 0.33 0.15 0.10 0.07 10.11 4.86 5.25 0.00 3.98 7.35 0.00 35.35

II - Norcentral
0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.15 0.00 0.00 0.00 0.87 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.13 0.56 0.00 0.00 0.00 11.65 0.00 0.00 0.00 0.33 10.71 1.66 40.78

III IV Nordeste Enriquillo

0.15 12.70 1.79 10.91 1.14 0.62 0.38 0.14 0.24 0.14 0.06 0.05 0.32 0.08 0.03 0.21 0.00 0.00 0.00 0.0303 1.06 0.53 0.11 0.42 20.74 8.34 11.35 1.04 3.28 4.78 0.00 66.40 0.00 8.49 0.00 0.00 0.75 0.00 0.00 0.00 0.21 0.00 0.00 0.00 1.04 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.83 0.00 0.00 0.00 19.01 0.00 0.00 0.00 2.56 18.79 0.00 63.06

VEste
0.00 3.37 0.61 2.76 0.52 0.05 0.47 0.00 0.08 0.03 0.02 0.02 1.50 0.08 1.41 0.01 0.00 0.00 0.00 0.0344 0.71 0.26 0.08 0.37 7.90 0.95 6.35 0.60 7.46 7.72 0.00 43.76

VI - El VII - Cibao VIII - Cibao Valle Occidental Central

0.00 14.98 0.00 0.00 0.40 0.00 0.00 0.00 0.19 0.00 0.00 0.00 0.37 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 2.17 0.59 0.00 0.00 0.00 20.59 0.00 0.00 0.00 11.29 5.52 0.00 68.80 0.00 9.52 1.45 8.07 0.65 0.21 0.44 0.00 0.16 0.09 0.07 0.00 0.70 0.54 0.16 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 2.29 1.19 0.23 0.86 18.15 2.43 15.72 0.00 6.00 15.72 0.00 74.93 0.00 4.52 0.97 3.55 0.61 0.33 0.06 0.23 0.10 0.01 0.01 0.08 0.97 0.93 0.03 0.01 0.00 0.00 0.00 0.025 0.39 0.03 0.01 0.35 8.34 2.78 5.21 0.35 7.60 0.15 0.00 33.17

Total
0.01 3.88 0.54 2.46 0.48 0.17 0.18 0.10 0.11 0.04 0.01 0.02 0.52 0.14 0.16 0.03 0.05 0.14 0.02 0.16 0.65 0.19 0.13 0.19 12.19 2.47 6.02 0.30 3.71 11.21 0.27 48.93

- Auxiliares Personal de Promocin de la Salud - Supervisores de promotores - Promotores Personal de Salud Ambiental - Profesionales - Tcnicos - Auxiliares Personal de Nutricin - Profesionales - Tcnicos - Auxiliares Personal Mant. Planta Fsica - Profesionales - Tcnicos - Auxiliares Trmite de Pensin - Personal Pdo. Fondos Internos - Personal que cobra por otro Mantenimiento de Equipos Mdicos Personal de Farmacia - Profesionales - Tcnicos - Auxiliares Personal de Enfermera - Profesionales - Auxiliares - Bachilleres tcnicos Seguridad, Limpieza y Ornato Personal Administrativo y Otros Educadores Total General

0.00 1.64 0.32 1.32 0.50 0.16 0.19 0.14 0.07 0.04 0.00 0.03 0.0484 0.0097 0.0387 0.0000 0.00 0.00 0.00 0.15 0.51 0.14 0.25 0.12 11.01 2.47 8.14 0.40 2.29 17.03 0.00 51.90

Fuente: SESPAS Informe de memoria 2005, poblacin: CONAPOFA 2005.

476 / ANEXOS

Captulo IV

Anexos

Anexo IV.23

Remuneracin mensual bruta, por categora, 2007

Sueldo base
26,319.90 23,687.91 22,108.72 17,875.00 10,223.13 17,868.56 18,351.49 18,834.42 19,317.36 19,800.29 20,282.91 20,764.94 14,005.09 19,317.34 8,555.98 10,687.80 11,059.61 11,329.06 11,542.81 11,756.59 18,400.00 20,700.00 10,222.74 12,267.76 7,347.03 9,814.19 12,267.75 8,096.72

Tipo de personal
Mdico/a jefe de servicio Mdicos/as especialistas Mdico/a asistente y ayudante Odontlogo/a Psiclogo/a Mdico/a residente I Mdico/a residente II Mdico/a residente III Mdico/a residente IV Mdico/a residente V Mdico/a residente VI Mdico/a residente VII Pasante de ley Pasante de postgrado Auxiliares y bachilleres de enfermera Enfermera/o I (Licda./o.) Enfermera/o II (Licda./o.) Enfermera/o III (Licda./o.) Enfermera/o IV (Licda./o.) Enfermera/o V (Licda./o.) Enfermera/o VI (Licda./o.) Enfermera/o VII (Licda./o.) Farmacutico/a Encargado/a de farmacia Ayudante de farmacia Bioanalista Encargado/a de laboratorio Auxiliar de laboratorio
a Falta agregar:

Distancia
2,500 2,500 1,800 800 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 400 500 500 500 500 500 500 500 0 0 0 400 0 0

Resultados Sueldo bruto 10%-15% mensual posible a

3,948 3,553 3,316 2,681 1,533 2,680 2,753 2,825 2,898 2,970 3,042 3,115 2,101 2,898 1,283 1,603 1,659 1,699 1,731 1,763 2,760 3,105 1,022 1,227 735 981 1,227 810 32,768 29,741 27,225 21,356 11,757 20,549 21,104 21,660 22,215 22,770 23,325 23,880 16,106 22,215 10,239 12,791 13,219 13,528 13,774 14,020 21,660 24,305 11,245 13,495 8,082 11,196 13,495 8,906

- El incentivo por guardia realizada que asciende a 1,000 pesos para mdicos especialistas y 600 pesos para mdicos generales en provincias sin incentivo por distancia y 1,300 pesos y 700 pesos, respectivamente, en provincias con incentivo. - El incentivo por antigedad: el monto por este incentivo es variable segn la profesin y los aos de servicio, y se aplica al personal de salud a partir de 15 aos de servicios. Fuente: [http://www.sespas.gov.do/nomina/nominadetalle.asp]

ANEXOS / 477

Anexos Captulo IV
Anexo IV.24

Universidades con carreras de las ciencias de la salud, por regin de salud, 2005
Prov Especialidad en Reg. Medicina Odontologa Enfermera Farmacia Nutricin Bioanlisis Radiologa Salud general Salud Pblica
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 I 1 Stgo Stgo II II 1 1 0 6 1 1 1 1 1 7 1 1 1 1 1 1 1 6 1 2 1 1 3 1 1 2 1 1 0 2 1

0 - Santo Domingo Autnoma de Santo Domingo Inst. Tecnolgico Sto. Dgo. Nacional Pedro Hquez. Urea Iberoamericana Catlica Santo Domingo Catlica Madre y Maestra Nacional Evanglica Odontolgica Federico Henrquez y Carvajal Eugenio Mara de Hostos Interamericana Sede de Santo Domingo I - Valdesia Tecnolgica de del Sur II - Norcentral Centro Universitario Regional de Santiago (CURSA) Tecnolgica de Santiago III - Nordeste Centro Universitario Regional de Nagua (CURNA) Centro Universitario Regional del Nordeste (CURNE) Catlica Nordestana IV - Enriquillo Centro Universitario Regional del Sureste (CURSO) Catlica Tecn. de Barahona V - Este Centro Universitario Regional del Este (CURE) Central del Este VI - El Valle Centro Universitario Regional del Oeste (CURO) VII - Cibao Occidental Centro Universitario Regional del Noroeste (CURNO) Inst. Tecn. Cibao Oriental Sede de Mao VIII - Cibao Central Centro Universitario Regional del Cibao Central (CURCE) Catlica Tecn. el Cibao Total
Fuente: Universidades

SD SD SD SD SD SD SD SD SD SD SD Az

1 1 1 1 1

1 0

1 1 2 1 1 2 1 1

0 1

0 0

1 1 2 1

0 1 1

0 0

1 0

1 2 1 1

MTS Dua Dua

III III III 1 0 1 0

2 1

1 1

Bar Bar

IV IV 1 1

1 2 1

LA SPM

V V 1 0 1 0

1 1 1

1 0

1 1 1

1 0

SJM

VI 1 1

2 1

2 1 1

Val SRam Val

VII VII VII 1 0 1 1

1 2 1 1 18

2 1 1 13

MN LV

VIII VIII 10

1 11

478 / ANEXOS

Captulo IV

Anexos

Anexo IV. 25 Estructura del Sistema Nacional de Seguridad Social (SNSS), 2007
Funciones Instituciones o empresas Carcter

Rectora

Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS) Tesorera de la Seguridad Social (TSS) Direccin de Informacin y Defensa de los Afiliados (DIDA) Superintendencia de Pensiones (SIPEN)

Pblico

Recaudacin

Pblico

Orientacin y defensa

Pblico

Pblico

Supervisin Superintendencia de Salud y Riesgos Laborables (SISALRIL) Sistema Nacional de Seguridad Social(SNSS) Aseguramiento Seguro Nacional de Salud (SENASA) Pblico Pblico

Pblico Administradora de Riesgos de Salud (ARS) Privado Mixto Pblico Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) Privado Mixto Pblico Proveedoras de Servicios de Salud (PSS) Privado Mixto Provisin

Pblico Entidades complementarias

Fuente: ODH/PNUD en base a CNSS 2007

Privado Mixto

ANEXOS / 479

Anexos Captulo IV
Anexo IV.26
9,100 8,100 Ingreso laboral (en pesos) 7,100 6,100 5,100 4,100 3,100 2,100 1,100 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1991 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Ingreso laboral medio real Ingreso laboral medio nominal

Ingreso laboral mensual medio real (base = 1991) y nominal, 1991-2006

Fuente: ODH/PNUD en base a BCRD

Anexo IV.27

Aseguramiento en salud segn variables sociodemogrficas, 2004

% de la poblacin total % tiene seguro de salud
18.0 25.3 19.4 23.5 21.6 15.0 21.0 57.3 27.2 14.2 8.0 13.8 30.3

% no tiene seguro de salud

82.0 74.7 80.6 76.5 78.4 85.0 79.0 42.7 72.8 85.8 92.0 86.2 69.7

Total

Grupo de edad De 0 a 15 aos De 15 a 64 aos De 65 aos y ms Sexo Hombres Mujeres Nivel educativo alcanzado Sin educacin Primaria/secundaria Universitario Zona de residencia Urbana Rural Condicin de pobreza Pobreza extrema Pobreza moderada No pobre

100.0 33.8 60.2 6.0 100.0 49.8 50.2 100.0 23.3 68.7 8.0 100.0 63.9 36.1 13.5 36.5 50.0

Fuente: Elaboracin UAAES 2007 en base a datos de la ENCOVI 2004

480 / ANEXOS

Captulo IV

Anexos

Anexo IV.28
2.0 Ocupados (en millones) 1.9 1.8 1.7 1.6 1.5 1.4 1.3 2000 1.4 1.5

Personas ocupadas en los sectores formal e informal, 2000-2006

Informal 1.7 1.7 1.6 1.6 1.7 1.8

1.5 1.4 1.4 1.4

1.5 1.4 Formal

2001

2002

2003 Ao

2004

2005

2006

Fuente: ODH/PNUD en base a ENFT

Anexo IV.29

Cobertura SENASA (% de los pobres en SIUBEN) por sexo y edad, octubre de 2007
77 75 74 63 56 69 61 47 43 37 25 17
15 -19 25 -29 35 -39 45 -49 55 -59 65 -69

68 81 59 79

% de los pobres SIBUEN afiliados

55 39 43 44 37 38 40

59

52

59

61

24 22 39 41 38 6 29 22

Mujeres Hombres Total

75 -79 m s 85 y

<

1a

o 1-5

5-9

Edad
Fuente: ODH/PNUD en base a SENASA y SIUBEN

ANEXOS / 481

Anexo IV.30
1 2
5-9 8510-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84

% de cobertura SENASA de los pobres en SIUBEN, por sexo y edad, 1 de octubre de 2007
3 4 5 Total D.Ia Amplitudb 6 8 9 11 12 14 15 16 17 7 10 13 18

482 / ANEXOS
80.1 73.4 76.6 115.0 110.2 112.5 152.2 145.5 148.8 43.9 46.9 45.4 64.5 64.5 64.5 54.9 60.2 57.6 84.7 80.9 82.7 52.0 50.4 51.2 69.6 76.7 73.2 92.0 91.5 91.8 29.7 30.7 30.2 32.9 33.5 33.2 0.0 0.0 0.0 78.1 71.9 74.9 113.4 115.5 114.5 149.6 147.7 148.6 50.1 48.2 49.1 66.3 60.8 63.4 62.5 62.2 62.3 90.8 81.2 85.5 54.5 51.5 52.9 79.5 80.3 79.9 91.6 90.1 90.9 35.2 33.5 34.4 36.0 36.8 36.4 0.0 0.0 0.0 68.2 65.6 66.8 114.3 104.0 109.0 132.2 129.4 130.8 40.4 41.6 41.0 60.3 54.6 57.3 66.1 74.0 70.1 87.7 81.8 84.4 43.9 45.1 44.5 90.2 91.9 91.1 77.1 84.2 80.7 30.2 35.9 32.9 33.0 36.8 34.8 0.1 0.0 0.0 31.8 22.5 26.9 70.1 53.5 61.7 75.0 63.1 69.2 36.2 23.3 29.9 28.8 17.3 22.9 37.1 23.3 30.3 49.0 39.8 44.0 36.7 31.3 34.0 47.6 39.3 43.7 45.9 34.8 40.4 19.5 12.5 16.3 24.8 14.1 20.0 13.7 4.1 8.8 41.0 25.7 33.3 118.0 106.1 112.3 124.9 107.0 116.5 47.8 34.2 41.8 49.9 32.4 41.3 47.5 30.1 39.7 64.9 53.3 58.8 52.9 37.8 45.6 69.1 51.9 61.5 84.7 74.1 79.7 26.8 15.4 21.6 36.5 19.5 28.9 34.6 11.1 23.0 53.8 35.5 44.5 119.3 91.3 105.9 119.9 96.1 108.4 60.5 39.8 50.2 62.4 39.2 50.5 55.1 37.3 46.2 66.8 58.2 62.5 53.3 42.4 47.9 78.2 55.6 67.3 78.7 66.6 72.6 36.6 21.2 29.2 40.8 25.5 33.8 42.2 15.1 28.7 60.1 49.4 54.7 129.7 101.9 116.1 126.7 111.0 119.3 59.7 51.4 55.9 62.3 47.7 55.2 52.1 45.6 49.0 66.4 68.4 67.3 61.8 53.8 57.8 82.5 75.7 79.4 85.2 97.1 90.8 42.1 30.8 36.6 50.4 29.5 41.0 47.6 18.9 33.0 66.5 52.2 58.9 124.7 113.9 119.4 131.6 113.5 122.5 73.1 49.5 60.9 70.4 48.9 59.2 50.8 46.3 48.6 64.9 71.1 67.9 68.6 53.3 60.8 86.3 68.4 77.7 81.6 77.0 79.3 45.8 31.6 38.7 58.3 34.1 47.1 51.3 20.7 35.1 67.0 60.2 63.5 132.0 120.0 125.8 130.2 119.0 124.7 68.7 57.7 62.9 75.4 62.1 68.9 55.6 44.9 50.2 70.3 74.9 72.6 73.3 61.8 67.8 97.2 83.0 90.4 94.5 89.3 91.8 49.6 35.7 42.7 65.8 36.9 52.5 51.1 27.0 39.0 69.2 56.8 62.9 101.5 93.1 97.3 115.1 112.5 113.9 69.5 55.2 62.1 67.5 52.5 59.9 52.2 36.3 43.8 74.2 67.3 70.8 69.1 52.4 61.1 89.2 76.9 83.4 76.1 80.9 78.5 49.5 31.0 40.2 67.9 33.8 52.0 48.3 23.6 36.0 105.5 86.2 95.6 131.8 125.6 128.8 157.9 136.4 147.5 94.9 85.4 90.2 96.6 80.3 88.3 66.8 54.3 60.2 101.2 85.2 92.8 87.9 70.7 79.7 103.0 87.2 95.5 109.6 104.1 106.9 68.0 51.6 60.1 78.2 41.6 62.3 68.1 42.8 56.1 73.0 60.9 67.0 129.7 109.2 119.9 129.4 115.4 122.7 79.0 65.9 72.2 71.4 66.0 68.7 57.3 36.3 44.8 85.7 83.1 84.4 73.5 69.0 71.4 90.2 76.3 83.3 96.8 86.2 91.5 59.1 35.7 46.8 68.0 29.8 49.3 48.3 32.9 40.8 98.8 101.0 99.9 124.3 129.3 126.5 169.2 143.8 157.5 93.4 88.2 90.9 88.3 83.8 86.2 63.8 54.7 58.9 100.5 93.1 96.5 86.3 80.1 83.5 113.3 95.2 104.3 113.4 121.2 116.9 69.6 47.2 58.0 79.2 41.2 61.2 51.7 46.9 49.7 85.4 82.4 83.9 158.7 105.2 132.1 152.1 121.3 136.9 103.1 65.6 83.3 87.2 66.5 77.0 68.0 44.5 54.5 99.4 86.3 92.3 76.1 68.8 72.7 105.0 84.2 94.5 124.6 100.8 112.7 58.6 50.0 54.0 81.4 44.7 63.5 61.0 34.9 48.1 105.7 111.3 108.6 233.5 205.3 218.9 209.9 200.5 205.3 94.8 101.8 98.6 103.9 91.0 97.2 92.9 70.1 79.2 116.2 116.8 116.5 95.2 91.7 93.5 113.6 116.3 115.0 164.7 181.7 173.0 82.8 62.2 71.5 95.5 58.7 77.8 67.2 53.4 60.3 59.6 66.5 63.2 125.3 120.6 122.8 165.5 143.0 153.9 71.8 69.1 70.3 59.2 67.1 63.1 84.8 71.2 77.2 71.8 87.7 80.6 57.8 65.2 61.4 121.7 112.6 116.7 124.6 144.4 133.3 68.0 59.1 63.2 81.3 60.7 71.2 53.2 49.0 51.2 65.4 88.8 76.6 170.3 216.1 191.1 169.7 224.1 196.7 76.3 88.7 82.8 86.1 97.9 91.4 100.0 96.7 98.3 89.1 94.4 91.8 80.5 77.5 79.0 151.7 166.0 158.5 203.0 167.9 183.4 66.9 86.6 75.9 78.4 59.5 70.2 54.9 49.1 52.1 63.5 56.1 59.7 110.4 100.4 105.4 127.2 117.5 122.4 54.1 47.9 51.0 60.7 50.9 55.7 53.8 48.4 51.0 75.7 71.8 73.7 56.4 49.5 53.0 76.5 70.6 73.6 83.2 81.8 82.5 34.4 27.8 31.2 40.5 28.9 35.0 25.2 12.2 18.6 0.36 0.43 0.38 0.35 0.40 0.36 0.28 0.34 0.30 0.40 0.43 0.40 0.37 0.43 0.39 0.36 0.43 0.38 0.30 0.29 0.29 0.33 0.33 0.33 0.37 0.43 0.39 0.42 0.42 0.41 0.49 0.57 0.50 0.48 0.45 0.45 0.69 0.86 0.74 1.40 1.59 1.49 1.75 1.77 1.71 1.28 1.52 1.30 1.51 1.55 1.47 1.57 1.72 1.58 1.57 1.89 1.72 1.31 1.20 1.25 1.31 1.34 1.32 1.69 2.07 1.86 1.88 1.69 1.70 1.85 2.40 1.88 1.75 1.74 1.71 1.87 2.36 2.04

Prov.

Sexo

0-1

1-4

Az

Bao

Bar

Anexos Captulo IV

Daj

Dua

ES

EP

Esp

HM

Ind

LA

LR

LV

F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total

12.6 13.5 13.0 21.7 19.7 20.7 38.8 35.2 37.0 8.0 15.6 11.3 1.3 1.2 1.2 8.6 4.5 6.5 16.8 28.4 22.7 14.3 17.3 15.8 6.6 4.3 5.4 21.8 22.6 22.2 0.1 0.3 0.2 1.0 0.7 0.8 0.1 0.0 0.1

45.5 46.2 45.8 65.6 67.9 66.7 96.1 96.7 96.4 26.0 25.7 25.8 37.6 35.4 36.5 33.2 36.3 34.8 46.6 48.5 47.6 38.0 38.0 38.0 41.1 42.8 41.9 63.7 71.7 67.7 12.6 11.6 12.1 18.0 16.3 17.1 0.0 0.0 0.0

Anexo IV.30 (Cont.)

1
1-4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84 85-

% de cobertura SENASA de los pobres en SIUBEN, por sexo y edad, 1 de octubre de 2007
2 3 Total D.Ia Amplitudb 4 7 10 13 18 5 6 8 9 11 12 14 15 16 17

Prov.

Sexo

0-1

MTS

MN

MP

MC

Ped

Per

PP

Sal

Sam

SC

Captulo IV

SJO

SJ

Anexos

ANEXOS / 483

SPM

F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total

0.7 1.7 1.3 0.0 0.0 0.0 3.5 3.6 3.5 11.2 4.9 7.9 10.0 16.0 13.1 8.1 6.9 7.6 4.9 5.6 5.2 0.5 0.0 0.2 0.0 0.0 0.0 9.4 8.3 8.9 11.3 13.1 12.1 11.7 12.9 12.3 2.1 3.1 2.6

26.6 25.8 26.2 0.0 0.0 0.0 29.7 30.7 30.2 18.6 21.2 19.9 38.0 38.5 38.3 21.3 21.2 21.2 16.2 14.7 15.4 46.9 48.8 47.9 35.5 36.3 35.9 20.2 20.9 20.5 33.6 33.1 33.3 38.8 37.0 37.8 29.0 30.3 29.6

43.2 42.2 42.7 0.0 0.0 0.0 50.5 47.8 49.1 39.0 41.2 40.1 85.4 71.1 77.8 39.9 39.6 39.8 25.8 25.5 25.7 70.5 66.8 68.6 55.6 52.1 53.8 33.9 34.5 34.2 60.7 57.6 59.1 70.9 68.2 69.6 50.2 48.5 49.3

53.5 50.4 24.1 50.6 45.6 15.7 52.0 47.8 19.9 0.0 0.0 13.8 0.0 0.0 4.4 0.0 0.0 9.1 59.8 47.2 32.8 57.1 45.9 23.5 58.4 46.5 28.0 45.9 39.3 32.2 44.7 35.7 25.3 45.3 37.3 28.8 94.3 103.8 52.5 81.8 101.2 44.7 87.9 102.5 48.7 42.7 30.3 25.7 39.4 32.7 12.0 40.9 31.5 19.1 28.7 24.3 25.9 27.6 23.3 16.6 28.1 23.7 21.2 70.1 74.4 35.4 65.6 62.5 18.1 67.8 67.8 25.6 61.0 57.9 22.8 57.7 56.3 12.9 59.3 57.1 17.7 37.1 27.1 24.5 35.3 28.4 13.9 36.1 27.7 19.4 65.3 44.0 32.7 55.8 41.7 21.9 60.2 42.7 27.0 79.5 72.5 32.5 71.4 65.9 25.2 75.2 68.9 28.6 44.7 44.4 25.0 47.9 43.7 15.0 46.3 44.1 20.6

44.7 29.2 37.0 32.5 11.2 22.4 51.8 32.6 42.3 42.7 27.7 35.8 63.4 86.7 73.9 43.7 23.0 33.8 38.2 20.6 29.8 54.2 33.1 43.3 57.3 34.9 46.2 43.7 22.2 33.4 52.2 32.9 42.1 45.9 34.5 40.2 39.8 23.1 32.5

53.8 58.0 58.1 70.1 56.6 91.9 68.6 81.3 78.3 107.5 56.0 63.4 41.8 47.5 55.3 60.8 52.8 71.6 69.9 83.0 61.7 88.9 70.2 101.7 47.9 52.7 56.8 65.5 54.7 81.3 69.2 82.1 69.8 97.6 63.3 82.4 41.8 49.9 48.8 57.8 47.9 66.3 53.7 60.6 69.5 70.8 39.2 58.6 14.7 21.7 20.9 28.0 22.1 42.6 29.4 48.3 40.0 61.2 37.3 69.0 28.1 35.7 34.7 42.8 34.2 55.4 41.6 55.2 54.9 65.8 38.3 63.5 55.7 57.7 59.1 69.0 56.1 79.7 63.3 91.7 68.1 103.6 60.9 93.4 38.3 46.4 42.8 50.8 42.2 65.4 47.8 70.0 54.2 87.6 59.3 77.0 47.1 52.3 50.6 59.7 49.0 72.6 55.2 80.2 60.5 94.8 60.1 84.6 55.3 55.9 62.2 68.2 64.6 80.3 76.5 89.6 92.7 79.1 61.8 67.6 34.3 48.2 43.2 61.8 47.6 71.5 62.0 74.0 65.6 79.1 58.8 78.1 44.8 52.0 52.3 65.1 55.8 75.9 69.1 82.0 77.9 79.1 60.2 72.6 86.8 111.0 89.0 96.9 105.2 136.4 159.3 148.0 181.3 194.6 241.2 172.2 83.6 96.6 121.2 126.1 116.9 127.2 127.1 162.8 138.1 164.6 164.9 208.0 85.1 103.0 105.0 113.1 111.6 131.7 140.2 156.2 156.8 177.6 188.9 193.0 54.7 68.2 67.3 73.3 67.6 91.3 71.4 80.5 86.0 91.8 69.5 68.5 35.3 46.0 46.5 52.7 48.3 68.4 54.0 80.2 76.2 77.3 59.3 66.2 45.4 57.5 56.9 63.2 58.1 80.6 63.0 80.4 81.5 84.5 64.8 67.5 41.5 47.5 49.3 59.8 46.6 65.4 55.4 62.1 59.3 64.1 54.1 53.8 22.5 32.2 31.8 38.8 33.6 44.9 46.0 58.6 47.1 70.4 51.1 69.0 32.1 40.0 40.2 49.0 40.0 55.3 50.6 60.4 53.4 67.4 52.6 60.6 58.9 69.4 75.8 82.8 69.5 89.8 75.4 91.4 86.8 107.1 78.8 79.5 35.4 49.5 46.5 65.8 50.0 71.8 67.9 86.1 58.1 78.1 81.8 93.8 46.8 59.1 59.8 74.0 59.2 80.6 71.7 89.0 73.0 91.5 80.3 86.0 63.5 64.1 67.4 82.5 73.3 95.7 85.6 90.9 97.8 94.6 69.0 65.4 41.6 49.5 52.5 67.7 57.5 81.7 73.9 88.4 66.4 119.0 67.4 100.0 52.3 56.8 59.8 75.1 65.2 88.5 79.5 89.7 80.3 107.6 68.2 81.4 54.8 62.3 60.9 67.4 64.0 96.6 71.3 83.0 82.2 96.2 57.1 79.8 29.0 35.1 37.2 47.3 38.9 57.8 51.0 67.2 58.3 83.0 55.5 70.4 42.3 49.2 49.2 57.9 52.1 78.0 61.7 75.9 70.6 89.9 56.3 75.0 61.9 71.6 81.8 69.5 63.1 97.9 66.0 98.3 83.8 131.5 62.8 94.0 47.1 61.4 61.4 77.9 63.1 89.3 59.9 100.3 76.8 125.8 47.6 116.4 54.3 66.1 70.0 74.0 63.1 93.3 62.6 99.3 80.1 128.6 55.0 106.0 55.6 61.0 71.1 60.6 67.2 96.2 68.2 97.1 84.7 105.4 68.1 68.5 42.3 54.4 61.2 65.8 60.4 76.5 61.5 93.0 73.6 107.2 75.4 83.4 48.7 57.7 65.9 63.2 63.8 86.1 64.9 95.0 78.6 106.4 71.9 76.1 46.0 56.7 62.1 72.4 70.2 81.4 75.9 78.1 86.4 96.8 92.5 86.4 27.0 34.2 40.8 45.5 43.9 52.0 47.8 59.1 62.4 71.8 74.1 73.6 37.6 46.6 52.5 60.3 58.3 68.3 62.2 69.4 75.0 84.2 84.1 80.0

51.3 45.7 48.4 24.0 11.6 17.7 53.3 44.7 48.9 49.4 42.1 45.7 85.6 86.7 86.2 45.9 36.3 41.2 37.6 29.1 33.3 67.4 53.6 60.2 58.7 50.3 54.4 43.1 31.9 37.5 60.4 53.6 56.8 64.1 58.0 60.9 48.7 38.7 43.9

0.43 0.47 0.43 0.71 0.91 0.76 0.39 0.40 0.39 0.40 0.43 0.40 0.51 0.44 0.45 0.42 0.47 0.43 0.41 0.50 0.43 0.34 0.41 0.36 0.39 0.48 0.41 0.46 0.48 0.46 0.41 0.48 0.44 0.35 0.38 0.36 0.43 0.44 0.42

1.87 1.87 1.74 1.89 2.91 2.15 1.68 1.73 1.69 1.43 1.52 1.41 2.02 1.76 1.62 1.44 1.57 1.47 1.40 1.81 1.57 1.54 1.65 1.46 1.50 2.03 1.74 1.55 1.79 1.64 1.78 1.81 1.80 1.42 1.53 1.48 1.58 1.60 1.54

484 / ANEXOS
% de cobertura SENASA de los pobres en SIUBEN, por sexo y edad, 1 de octubre de 2007
1
1-4 5-9 8510-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84

Anexo IV.30 (Cont.)

2 Total D.Ia 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 18 17 Amplitudb

Prov.

Sexo

0-1

SR

Anexos Captulo IV

Stgo

SRod

SD

Val

Nacional

F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total F M Total

0.2 0.4 0.3 4.4 3.9 4.1 11.3 11.0 11.2 0.7 0.6 0.7 10.0 8.0 8.9 5.5 5.4 5.4

0.0 0.0 0.0 14.7 13.3 14.0 34.5 26.0 30.0 4.4 4.4 4.4 23.1 21.5 22.3 22.0 22.1 22.1

0.0 0.0 0.0 25.1 23.6 24.3 48.9 51.3 50.2 8.5 8.8 8.7 42.6 44.0 43.3 39.3 38.8 39.1

0.0 0.0 0.0 27.2 25.7 26.5 49.2 48.0 48.6 9.1 8.9 9.0 47.6 43.3 45.4 42.7 40.8 41.7

0.2 0.0 0.1 21.0 21.7 21.3 39.9 39.0 39.4 7.6 8.0 7.8 34.7 36.7 35.8 37.1 37.9 37.5

14.4 4.2 8.9 26.1 14.7 20.7 27.3 14.9 20.8 5.8 3.4 4.7 31.0 21.6 26.3 23.8 16.5 20.3

36.2 16.1 26.0 43.5 22.5 33.5 39.8 22.1 31.1 9.4 4.6 7.3 43.5 28.3 35.8 37.8 24.5 31.6

45.7 19.8 32.5 47.7 24.3 35.9 52.2 33.9 43.2 12.0 6.0 9.2 52.9 33.9 43.1 44.4 28.6 36.7

45.6 22.8 33.9 55.8 33.9 44.9 63.1 44.4 53.8 13.7 8.2 11.1 60.7 43.4 52.2 50.2 36.5 43.5

47.1 26.2 36.2 64.5 37.4 50.6 68.0 51.7 59.7 13.4 8.6 11.0 63.9 45.2 54.2 54.5 39.5 46.9

55.5 31.4 42.9 66.8 39.9 53.3 66.7 59.7 63.1 13.7 9.6 11.8 74.2 56.7 65.3 59.1 47.3 53.3

47.0 30.1 38.4 60.1 40.7 50.6 73.3 55.1 63.8 13.8 8.9 11.6 65.0 49.8 57.7 55.5 42.8 49.3

66.8 39.0 51.8 77.2 56.3 67.0 93.3 78.8 85.4 18.0 12.3 15.5 95.4 68.2 82.2 76.5 60.6 68.8

48.7 40.1 44.2 64.5 54.5 59.7 74.7 67.2 70.7 14.2 10.6 12.6 72.5 64.8 68.9 62.5 52.0 57.3

62.4 54.0 58.2 69.6 58.6 64.4 86.1 93.9 90.0 16.3 12.8 14.9 80.0 68.4 74.5 74.5 68.5 71.7

59.3 64.8 42.5 42.0 62.4 46.4 50.3 63.5 44.5 71.9 71.7 57.4 55.0 62.8 55.0 63.7 67.0 56.2 86.3 119.7 57.4 71.6 92.4 76.6 78.4 104.3 66.7 15.7 15.7 10.2 12.3 17.3 10.6 14.3 16.4 10.4 82.4 94.9 62.2 70.8 86.6 63.9 76.8 91.0 63.0 73.6 85.4 59.3 58.7 81.2 61.4 66.2 83.3 60.3

61.8 67.2 64.7 56.9 61.4 59.1 55.6 77.2 65.9 12.8 14.6 13.5 64.8 81.6 72.6 68.4 79.3 73.6

24.1 14.3 18.9 38.8 28.0 33.4 54.8 47.3 50.9 9.4 7.2 8.4 49.1 40.0 44.5 42.8 36.2 39.5

0.69 0.84 0.74 0.46 0.50 0.46 0.42 0.47 0.43 0.40 0.45 0.40 0.40 0.44 0.41 0.41 0.46 0.42

1.82 2.54 2.06 1.49 1.59 1.46 1.80 1.55 1.64 1.53 1.86 1.53 1.47 1.59 1.53 1.56 1.71 1.63

D.I.a

Amplitudb

F M Total F M Total

105 107 104 355 320 339

67 69 68 237 243 240

63 62 62 209 198 204

60 61 60 183 197 190

65 64 64 193 187 191

47 64 53 136 187 158

45 71 55 160 221 185

37 53 43 115 156 133

36 49 41 107 135 117

32 50 39 101 146 115

30 45 36 80 116 91

29 46 36 75 127 94

28 38 32 69 95 81

35 41 37 116 102 105

32 39 35 102 118 99

36 38 36 112 100 103

41 44 42 131 123 127

55 45 47 233 138 169

49 50 48 159 146 135

44 53 48 140 162 151

a La diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin b La amplitud de la diferencia es el (mximo-mnimo)/media simple por 100

Fuente: ODH/PNUD en base a SENASA 2007 y SIUBEN 2004

Captulo IV

Anexos

Anexo IV.31

Personas de 60 aos o ms, 2004

Total Personas 60 aos o ms Pobres SIUBEN
7,705 4,485 7,217 2,983 11,319 12,323 3,875 3,658 6,248 3,826 2,375 4,835 5,105 11,148 6,023 3,365 4,080 11,112 723 4,227 9,231 4,130 3,128 13,384 3,539 14,091 7,809 6,302 11,281 3,238 21,859 5,457 220,081 -

Abrev.
Az Bao Bar Daj DN Dua ES EP Esp HM Ind LA LR LV MTS MN MC MP Ped Per PP Sal Sam SC SJO SJ SPM SRam Stgo SRod SD Val Nacional D.I.a Amplituda

Poblacin
208,217 91,244 178,778 62,006 912,364 283,150 88,957 63,784 224,439 87,590 50,787 181,311 219,290 384,304 135,430 167,566 110,748 179,770 21,113 169,298 311,813 96,213 91,757 530,657 62,312 240,628 300,570 151,165 905,956 59,590 1,812,858 157,484 8,541,149 -

Pobres
131,122 69,855 115,296 34,966 192,686 144,247 61,254 52,894 98,650 55,743 35,606 91,376 98,710 170,380 73,985 64,605 63,757 132,307 12,817 80,159 139,477 52,737 52,422 252,342 40,999 169,953 147,225 81,190 260,073 35,218 512,897 82,382 3,607,330 -

Poblacin
15,584 8,362 14,219 6,510 82,166 27,603 9,609 6,124 21,426 8,132 4,288 14,053 14,761 34,885 12,701 13,923 11,130 17,413 1,459 13,705 28,457 11,303 7,825 34,229 6,064 24,039 21,268 13,497 76,243 7,313 104,260 13,578 686,129 -

Tasa de pobreza SIUBEN de las personas 60 aos o ms

49.4 53.6 50.8 45.8 13.8 44.6 40.3 59.7 29.2 47 55.4 34.4 34.6 32 47.4 24.2 36.7 63.8 49.6 30.8 32.4 36.5 40 39.1 58.4 58.6 36.7 46.7 14.8 44.3 21 40.2 32.1 30.7 122.0

Personas 60 aos o ms como % de la poblacin

7.5 9.2 8 10.5 9 9.7 10.8 9.6 9.5 9.3 8.4 7.8 6.7 9.1 9.4 8.3 10 9.7 6.9 8.1 9.1 11.7 8.5 6.5 9.7 10 7.1 8.9 8.4 12.3 5.8 8.6 8 16.2 73.2

a La diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin b La amplitud de la diferencia es el (mximo-mnimo)/media simple por 100 Fuente: ODH/PNUD en base a Censo 2002 y SIUBEN 2004

ANEXOS / 485

Anexos Captulo IV

Anexo IV.32
Pas

Tasa de prevalencia de la discapacidad

Tasa
7.1 14.5 5.3 5.4 1.5 2.7 1.8 10.3 1.8 1.0 4.2

Fuente
Encuesta Nacional de Discapacidad 2002-03 Censo 2002 Casen 2000 Censo 2000 Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples 2003 Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples 2002 Censo 2002 Encuesta Nacional de Discapacidad 2002 Censo 2000 Censo 2000 Censo 2002

Anexo IV.33
Provincia
Az Bao Bar Daj DN Dua ES EP Esp HM Ind LA LR LV MTS MN MC MP Ped Per PP Sal Sam SC SJO SJ SPM SRam Stgo SRod SD Val Nacional D.I.a Amplitudb

Argentina Brasil Chile Costa Rica El Salvador Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Repblica Dominicana

Personas que declararon una discapacidad en el Censo 2002

Personas
6,310 4,241 8,239 2,615 37,189 14,382 3,843 2,207 11,587 3,625 2,385 8,467 8,784 19,900 6,758 7,702 4,842 8,237 1,031 7,592 13,090 4,914 4,333 19,731 2,924 10,004 10,881 7,022 40,402 3,247 64,965 6,892 358,341 -

% dicapacitado
3.0 4.6 4.6 4.2 4.1 5.1 4.3 3.5 5.1 4.1 4.7 4.7 4 5.2 5 4.6 4.4 4.6 4.9 4.5 4.2 5.1 4.7 3.7 4.7 4.1 3.6 4.6 4.4 5.4 3.6 4.4 4.2 12.4 54.2

Fuente: Datos recopilados por el BID http://www.iadb.org/sds/doc/soc-Estad%C3%ADsticasSobreDiscapacidadGeorginaVP-s.pdf

a La diferencia interprovincial se calcula con el coeficiente de variacin b La amplitud de la diferencia es el (mximo-mnimo)/media simple por 100 Fuente: ODH/PNUD en base a Censo 2002

486 / ANEXOS

Captulo IV

Anexos

Anexo IV.34
Provincia
DN Stgo SD SC SPM LR PP LV LA Esp Val MN Dua Per Bar Az SJ SRam MP HM MTS MC Sal ES Sam Bao Daj Ind SRod Ped EP SJO Sin informacin Total pas
Fuente: SIPEN 2007

Afiliados a AFP por provincia, junio 2007

Afiliados
530,457 208,297 206,705 77,254 54,721 53,959 43,173 42,728 33,914 24,628 23,204 19,453 18,878 14,690 14,425 12,395 10,828 9,175 8,389 7,767 6,863 6,015 5,274 5,263 5,117 4,633 2,886 2,813 2,528 2,081 1,743 1,250 71,107 1,532,613

Distribucin porcentual
34.6 13.6 13.5 5.0 3.6 3.5 2.8 2.8 2.2 1.6 1.5 1.3 1.2 1.0 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.5 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 4.6 100.0

ANEXOS / 487

Anexos Captulo V
Anexo V.1

Valor esperado de la generacin de recursos dada la capacidad y el estndar nacional

ndice de Capacidad Econmica ndice de Generacin de Recursos

Prov

Valor observado 0.445 0.428 0.380 0.555 0.391 0.213 0.389 0.715 0.876 0.260 0.577 0.421 0.557 0.411 0.552 0.653 0.608 0.572 0.464 0.337 0.435 0.400 0.579 0.466 0.814 0.649 0.378 0.465 0.405 0.262 0.299

Valor observado 0.144 0.199 0.217 0.304 0.242 0.177 0.257 0.421 0.582 0.255 0.433 0.353 0.431 0.362 0.456 0.520 0.493 0.495 0.443 0.374 0.466 0.441 0.574 0.502 0.760 0.648 0.450 0.545 0.497 0.404 0.449

Valor esperado de generacin dada la (Obs/Esp)-1 capacidad 0.394 0.383 0.355 0.459 0.362 0.256 0.360 0.554 0.650 0.284 0.472 0.379 0.460 0.374 0.457 0.517 0.490 0.469 0.405 0.329 0.388 0.367 0.473 0.406 0.613 0.515 0.354 0.406 0.370 0.285 0.307 -63% -48% -39% -34% -33% -31% -29% -24% -10% -10% -8% -7% -6% -3% 0% 0% 0% 5% 9% 13% 20% 20% 21% 24% 24% 26% 27% 34% 34% 42% 46% IEE vs IEI IEE vs IETIC IEE vs IESa IEE vs NBI
Fuente: ODH/PNUD

SJO Ped Az Per ES EP MP Esp Stgo SJ LV Bar Dua HM Sal PP SC MN MTS Ind SRam Sam SPM Val DN LR SRod LA Daj Bao MC

Anexo V.2
Regresin
IEE vs IEEd IEE vs IEP

Asociacin del ndice Empoderamiento Econmico (IEE) con otros ndices

Constante
0.01 0.45 -0.08 0.17 0.45 0.98

Coeficiente
0.83 0.01 1.17 0.72 -0.01 -0.01

R2
0.32 0.00 0.77 0.91 0.00 0.86

Prob. del coeficiente

0.00 0.98 0.00 0.00 0.96 0.00

Fuente: ODH/PNUD con base en informacin del cuadro V.1

488 / ANEXOS

Captulo V

Anexos

Anexo V.3

Centros de Acceso Pblico a las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (CAPT), 2007

Poblacin beneficiaria potencial mayor a 5 aos
92,990 36,649 78,098 16,448 484,824 140,749 15,673 20,746 82,383 38,255 21,925 85,447 161,405 87,141 29,849 69,406 66,620 62,991 9,806 49,021 120,495 16,188 18,311 279,378 129,224 24,614 19,971 52,521 8,427 142,197 108,751 2,570,503

Prov.

Poblacin

% poblacin beneficiaria /poblacin total

44.5 40.1 43.6 26.5 17.8 49.6 24.5 23.2 36.6 43.7 43.1 46.9 73.4 22.6 16.5 41.4 60.0 46.4 46.2 28.9 38.5 16.8 19.9 52.4 53.6 39.5 6.6 34.7 14.1 15.7 68.7 30.0 36.7 39.5

Total CAPT

CAPT por cada 10,000 habitantes

1.9 4.6 2.6 8.5 2.5 1.3 6.4 2.9 2.8 1.6 7.3 0.6 0.6 2.5 6.4 1.9 2.7 2.4 5.1 2.0 1.1 4.9 3.3 1.2 0.7 3.7 6.0 1.1 9.5 2.4 1.0 2.1 3.3 2.5

Nmero de habitantes por CAPT

5,166 2,156 3,905 1,175 4,040 7,408 1,567 3,458 3,582 6,376 1,370 17,089 17,934 3,961 1,571 5,339 3,701 4,199 1,961 4,902 9,269 2,024 3,052 8,217 14,358 2,735 1,664 8,754 1,053 4,182 9,886 5,357 5,356.6 3,961.0

Az Bao Bar Daj DN+SD Dua EP ES Esp HM Ind LA LR LV MC MN MP MTS Ped Per PP Sal Sam SC SJ SJO SPM SRam SRod Stgo Val Nacional Media simple Mediana
Fuente: CNSIC

208,857 91,480 179,239 62,046 2,731,294 283,805 63,879 89,261 225,091 87,631 50,833 182,020 219,812 385,101 180,376 167,618 111,014 135,727 21,207 169,865 312,706 96,356 91,875 532,880 241,105 62,368 301,744 151,179 59,629 908,250 158,293 8,562,541

18 17 20 14 120 19 10 6 23 6 16 5 9 22 19 13 18 15 5 10 13 8 6 34 9 9 12 6 8 34 11 535 17.3 13.0

ANEXOS / 489

Anexos Captulo V
Municipios con ms de tres Centros de Acceso Pblico a las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (CAPT)
CAPT
78 23 20 19 18 12 12 11 11 11 10 10 9 9 8 7 6 6 5 5 5 5 5 5 5 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4

Anexo V.5

Anexo V.4

Porcentaje de la poblacin que vive en municipios o distritos municipales con dial-up o ADSL
% dial-up
54.1 62.9 73.8 75.3 100.0 79.1 83.2 29.6 87.5 75.5 38.2 98.9 100.0 86.4 72.0 90.7 76.1 76.0 54.1 89.8 90.8 90.0 93.8 85.0 61.8 61.8 94.5 95.6 92.1 100.0 100.0 90.7 88.9

Provincia/municipio
Az Bao Bar Daj DN Dua ES EP Esp HM Ind LA LR LV MTS MN MC MP Ped Per PP Sal Sam SC SJO SJ SPM SRam Stgo SRod SD Val Total

% ADSL
28.7 27.8 44.3 53.6 100.0 53.0 71.3 0.0 52.5 66.4 0.0 85.2 92.1 79.8 44.2 48.7 23.2 0.0 54.1 57.0 64.6 63.5 48.8 63.9 43.4 37.4 78.1 42.5 79.2 0.0 95.5 59.2 70.8

Municipio
Distrito Nacional Santiago Santo Domingo Este La Vega Moca San Pedro de Macors Santo Domingo Oeste Bonao San Cristbal San Francisco de Macors Barahona Santo Domingo Norte Azua Villa Altagracia Dajabn Neyba Cabrera La Romana Mao Montecristi Nagua Puerto Plata Sabana Grande de Boya San Juan de la Maguana Llamaza Bani Duverg Gaspar Hernndez Hato Mayor Higey Jiman Moncin Monte Plata Salcedo San Jos de Ocoa Tamayo
Fuente: CNSIC

Fuente: ODH/PNUD con base en E-Dominicana

490 / ANEXOS

Captulo V

Anexos

Anexo V.6
65%

ndice de Educacina en 1981 frente a la variacin entre 1981 y 2002

Az EP ES MP HM LA PP SJ Ind Esp LV SRam MTS Sal SRod SC Bar MC Ped y = -1.77x + 1.28 R2 = 0.82

Variacin del ndice de Educacin entre 1981 y 2002

55%

45%

SJO

35%

Bao

25%

SPM Dua MN Daj Stgo Val Per LR DN+SD

15% 35% 45% 55% 65%

ndice de Educacin en 1981

a ndice de Educacin compuesto por la media simple de: % de alfabetismo % de adultos con educacin postprimaria Tasa bruta de matriculacin en primaria Fuente: ODH/PNUD en base a Censos 1981

Anexo V.7
Variacin del ndice de Servicios entre 1981 y 2002

ndice de Servicios en 1981 frente a la variacin entre 1981 y 2002

SJ Sam ES Bao

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 30%

Az Ind

y = 2.15x + 1.59 SJO R2 = 0.82 Esp Daj SRod PP SRam LV SPM Sal MTS Dua Stgo LA SC Per Bar MN MC LR Ped Val DN+SD 40% 50% 60% 70% ndice de Servicios en 1981 80%

Fuente: ODH/PNUD en base a Censos 1981 y 2002

ANEXOS / 491

Anexos Captulo V
Anexo V.8

Uso de la tierra de las provincias fronterizas en km2, 2003

Tipo de uso Bao
8 2 27 22 203 262 278 0 62 272 423

Daj
179 4 27

EP
125 5 89 4 215 439 424 0

Ind
223

MC
0 2

Ped
259 45 33 19 620 976 175 0 0

SRod
232 79 46

Total general
1,027 138 280 86

Bosque confero abierto Bosque latifoliado hmedo Bosque latifoliado nublado Bosque latifoliado semi hmedo Bosque seco Subtotal Agricultura mixta Arroz Cacao Caf Caa Cultivos intensivos Subtotal Mangles Sabana de humedales salobres Subtotal Escasa vegetacin Pasto Presas Matorral latifoliado Matorrales seco Subtotal No data Zona poblada Total

58 40 312 633 206 0

0 2 328 333 212 371

99 455 292 0

1,840 3,371 2,010 372 0

41 78 59 456 3 15 18 76 17

39

86

47 37

36

56

311 116

23 462 534

31 322 7 31 38

372 961 81 26 107 31 58 1

54 266 22 348

539 3,348 112 72

22 125 60 0 50 10 29 487 515 9 2 1,975 4 1,124 59 197 255

184 300 300 11 298 2,522 2,821 10 40 10,385

0 75 1

0 28

68 11

4 404 408

121 67 188

83 324 406

4 670 674

0 374 374 2

8 1,245

5 1,002

3 1,411

6 1,751

12 1,878

Fuente: ODH/PNUD con base en informacin de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARN)

492 / ANEXOS

Captulo V

Anexos

Anexo V.9

Perfil estadstico de las provincias de frontera: Montecristi, Dajabn, Bahoruco, Elas Pia, Santiago Rodrguez, Independencia y Pedernales
Indicador
Porcentaje de la poblacin nacional que vive en la regin (2002) Tasa de feminidad (2002) Porcentaje de la poblacin en zona urbana (2002) Porcentaje de la poblacin natal que dej la regin (2002) Porcentaje de la poblacin actual que vino a la regin (2002) Tasa de pobreza en general, mtodo NBI (2002) Tasa de pobreza extrema, mtodo NBI (2002) Tasa de analfabetismo poblacin 15 o ms (2002) Jefatura de hogar con educacin postprimaria (2002) % nios y nias entre 6 y 13 aos que asisten a la escuela (2002) Participacin porcentual de la regin en el total de Escuelas pblicas (2004) Colegios privados (2004) Total escuelas y colegios (2004) Participacin porcentual de la regin en el total de Aulas escuelas pblicas (2004) Aulas colegios privados (2004) Total aulas (2004) Servicios (2002) Energa del tendido elctrico Agua del acueducto, dentro vivienda Tiene inodoro Aspecto fsico del hogar (2002) Paredes exteriores en bloque o concreto Techo de concreto Pisos de granito o mrmol Rama de actividada (2002) Administracin pblica y defensa Comercio al por mayor y menor Construccin Electricidad, gas y agua Explotacin de minas y canteras Hoteles, bares y restaurantes Industrias manufactureras Intermed. financiera y seguros Otros servicios Transporte y comunicaciones Agricultura y ganadera Situacin de ocupacin (2002) Tasa de ocupacin efectiva Tasa de desocupacin Tasa de participacin Tipo de empresab (2002) Empresa zona franca Otra empresa privada o negocio Institucin/Empresa pblica Otra Participacin en la canalizacin total de recursos de los bancos mltiples (2005) Participacin en la captacin total de los recursos de los bancos mltiples (2005) Participacin en el total de hospitales (2004) Participacin en el total de establecimientos menores de la SESPAS (2004) Participacin en el total de camas hospitalarias (2004) Participacin en el total de establecimientos tursticos (2004) Participacin en total de habitaciones (2004)

Categora
Demografa

Total pas
100.0 100.8 63.6 42.2 7.5 13.0 41.7 84.3 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 92.8 35.9 54.2 66.5 31.2 22.8 6.1 23.8 6.9 0.8 0.1 3.7 16.4 5.5 21.1 6.6 8.9 86.2 13.8 55.7 8.9 45.2 17.6 28.2 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Frontera
5.4 94.2 49.3 35.4 18.9 66.4 23.0 24.1 27.8 84.2 11.5 1.3 10.0 9.4 0.8 6.3 76.6 19.9 18.6 43.3 10.3 6.3 10.2 21.5 5.2 1.2 0.2 1.9 7.3 2.1 22.7 5.2 22.5 83.6 16.4 50.6 2.0 27.4 34.3 36.4 0.3 0.6 17.1 7.6 9.2 5.3 0.7

Migracin Pobreza Educacin

Caractersticas del hogar

Mercado laboral

Finanzas Salud

Turismo

a En porcentaje de los ocupados que declararon la rama de actividad en la que laboran. b En porcentaje de los ocupados que declararon el tipo de institucin en la que laboran.

Fuente: ODH/PNUD con base en Censo 2002; ONAPLAN, Banco Mundial y PNUD 2005; ONE; SEE y SESPAS

Anexos Captulo V
Anexo V.10
Categora
Demografa

Perfil estadstico de dos provincias tursticas: La Altagracia y Puerto Plata

Indicador
Porcentaje de la poblacin nacional que vive en la regin (2002) Tasa de feminidad (2002) Porcentaje de la poblacin en zona urbana (2002) Porcentaje de la poblacin natal que dej la regin (2002) Porcentaje de la poblacin actual que vino a la regin (2002) Tasa de pobreza en general, mtodo NBI (2002) Tasa de pobreza extrema, mtodo NBI (2002) Tasa de analfabetismo poblacin 15 o ms (2002) Jefatura de hogar con educacin postprimaria (2002) % nios y nias entre 6 y 13 aos que asisten a la escuela (2002) Participacin porcentual de la regin en el total de: Escuelas pblicas (2004) Colegios privados (2004) Total escuelas y colegios (2004) Participacin porcentual de la regin en el total de: Aulas escuelas pblicas (2004) Aulas colegios privados (2004) Total aulas (2004) Servicios (2002) Energa del tendido elctrico Agua del acueducto, dentro vivienda Tiene inodoro Aspecto fsico del hogar (2002) Paredes exteriores en bloque o concreto Techo de concreto Pisos de granito o mrmol Administracin pblica y defensa Rama de actividada (2002) Comercio al por mayor y menor Construccin Electricidad, gas y agua Explotacin de minas y canteras Hoteles, bares y restaurantes Industrias manufactureras Intermed. financiera y seguros Otros servicios Transporte y comunicaciones Agricultura y ganadera Situacin de ocupacin (2002) Tasa de ocupacin efectiva Tasa de desocupacin Tasa de participacin Tipo de empresab (2002) Empresa zona franca Otra empresa privada o negocio Institucin/Empresa pblica Otra Participacin en la canalizacin total de recursos de los bancos mltiples (2005) Participacin en la captacin total de los recursos de los bancos mltiples (2005) Participacin en el total de hospitales (2004) Participacin en el total de establecimientos menores de la SESPAS (2004) Participacin en el total de camas hospitalarias (2004) Participacin en el total de establecimientos tursticos (2004) Participacin en total de habitaciones (2004)

Total pas La Altagracia Puerto Plata

100.0 100.8 63.6 42.2 7.5 13.0 41.7 84.3 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 92.8 35.9 54.2 66.5 31.2 22.8 6.1 23.8 6.9 0.8 0.1 3.7 16.4 5.5 21.1 6.6 8.9 86.2 13.8 55.7 8.9 45.2 17.6 28.2 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 2.1 96.3 65.8 22.0 31.2 50.4 8.1 14.2 31.5 82.0 2.5 1.2 2.3 2.0 1.4 1.8 86.1 11.2 51.5 57.8 25.3 17.1 2.4 23.2 6.9 0.4 0.2 17.0 8.6 3.6 17.6 8.5 11.7 86.3 13.7 60.2 2.8 57.4 9.6 30.2 0.5 0.7 2.3 2.5 0.6 9.5 41.3 3.7 99.0 50.3 29.0 24.8 44.7 7.6 15.2 38.6 84.8 5.3 3.8 5.1 4.8 3.7 4.4 91.2 37.2 47.9 55.2 21.7 19.5 4.7 21.0 6.6 0.8 0.0 12.4 10.8 4.0 21.5 8.9 9.3 86.2 13.8 54.2 5.2 49.3 15.0 30.5 0.8 1.5 4.7 2.2 3.7 24.9 27.8

Migracin Pobreza Educacin

Caractersticas del hogar

Mercado laboral

Finanzas Salud

Turismo

a Como porcentaje de los ocupados que declararon la rama de actividad en la que laboran b Como porcentaje de los ocupados que declararon el tipo de institucin en la que laboran

Fuente: ODH/PNUD con base en Censo 2002; ONAPLAN, Banco Mundial y PNUD 2005; ONE; SEE; y SESPAS

Captulo V
Anexo V.11
Prov.
Az Bar Dua ES Esp HM Ind LA LR LV MTS MN MC MP Ped Per PP Sal SC SJ SPM SRam Stgo SD+DN Val Total

Anexos

Empleos de zonas francas por provincia, 2000-2006

2000
1,347 1,020 158 6,126 526 1,553 16,573 13,581 26 3,735 157 18 4,712 3,797 355 18,866 21,026 389 63,689 31,500 7,770 196,924

2001
18 2,111 851 274 5,357 716 1,479 15,293 10,412 20 2,829 746 123 77 4,102 3,569 307 17,570 18,744 380 54,715 28,121 7,264 175,078

2002
30 1,517 1,267 298 5,523 387 637 12,152 11,075 26 2,160 783 130 61 3,263 3,410 85 17,040 17,758 424 59,228 26,934 6,645 170,833

2003
56 1,286 1,154 335 4,881 379 626 11,664 10,757 28 3,063 920 50 87 3,208 3,546 334 16,900 17,460 426 58,699 29,814 7,694 173,367

2004
66 1,594 1,175 359 5,244 398 672 11,172 10,476 27 2,987 913 43 136 3,431 3,316 584 17,520 19,866 472 65,985 35,941 7,476 189,853

2005
1,418 790 405 3,390 490 877 6,423 7,189 30 2,732 886 43 132 3,411 2,106 443 16,932 176 14,070 415 55,792 30,733 5,898 154,781

2006
197 1,165 718 238 4,439 934 128 554 6,449 6,974 24 3,044 689 49 247 2,293 1,250 199 17,800 203 12,529 364 49,933 32,190 5,801 148,411

Fuente: Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportacin

Anexo V.12

Tasa de participacin (PEA / poblacin en edad de trabajar), 2006

Regin PEA (%)
51.1 49.7 55.1 54.9 50.8 53.8 59.3 61.5 58.4 54.1 56.0

Provincias
Val, SRod, MC, Daj SJ, Az, EP Stgo, Esp, PP LR, SPM, LA, ES, HM LV, SRam, MN Dua, Sal, MTS, Sam SD DN SC, MP, Per, SJO Bar, Bao, Ind, Ped

Cibao Noroeste Del Valle Cibao Norcentral Este Cibao Central Cibao Nordeste Santo Domingo Distrito Nacional Valdesia Enriquillo Total
Fuente: ODH/PNUD con base en ENFT 2006

ANEXOS / 495

Anexos Captulo V

Anexo V.13
Dominio

Distribucin porcentual de la poblacin en edad de trabajar por sexo, segn condicin de actividad y dominio geogrfico, 2006
Sexo
Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres

PEA
56% 69% 44% 60% 70% 51% 55% 67% 43% 53% 70% 35%

Ocupados
Total 84% 91% 73% 83% 89% 75% 84% 90% 75% 85% 94% 67% 16% 9% 27% 17% 11% 25% 16% 10% 25% 15% 6% 33%

Desocupados
Cesantes 53% 61% 49% 61% 63% 60% 52% 58% 48% 43% 62% 34% Nuevos 47% 39% 51% 39% 37% 40% 48% 42% 52% 57% 38% 66%

Inactivos
44% 31% 56% 40% 30% 49% 45% 33% 57% 47% 30% 65%

Total pas

Distrito Nacional

Resto urbano

Rural

Fuente: ODH/PNUD con base en ENFT 2006

Anexo V.14

Costo de la canasta del consumidor nacional, por quintiles de ingreso, y salarios mnimos necesarios para adquirir una canasta, junio de 2007
Costo de la canasta en pesos
17,934 6,969 10,326 13,818 19,179 39,051

Grupo
Promedio nacional Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Salarios mnimos necesariosa

3.5 1.4 2.0 2.7 3.8 7.7

a Se consider el salario mnimo de los trabajadores en empresas medianas, de 5,060 de pesos Fuente: ODH/PNUD con base en BCRD y Secretara de Estado de Trabajo

496 / ANEXOS

Captulo V

Anexos

Anexo V.15 Sobre la definicin de ruralidad

Cada pas utiliza sus propios criterios para delimitar las reas rurales. As pues existen un sinnmero de caractersticas que ayudan a establecer la lnea divisoria entre las zonas urbanas y rurales dependiendo de cada pas, como son: cantidad de habitantes, tamao del asentamiento y disponibilidad de servicios bsicos. Por esta falta de estndares y criterios homogneos en lo que se refiere a la definicin de ruralidad, se dificulta en gran medida el estudio y la comparacin entre pases. A continuacin se presentan algunas definiciones de ruralidad: En Repblica Dominicana se considera como urbana a toda la poblacin residente en la cabecera de los municipios y distritos municipales del pas. La poblacin rural es entonces la que habita en el resto del territorio, es decir en las secciones y parajes88. En este concepto, el incremento en la cantidad de municipios ha influido de manera directa en la cantidad de habitantes que residen en zonas urbanas, porque automticamente son creados, la cabecera de los municipios pasan a formar parte de las zonas urbanas. David De Ferranti (et al, 2005) relaciona al espacio rural con las reas de baja densidad demogrfica y distantes de los centros urbanos. Esta metodologa, aunque tiene que ser todava mejorada, representa un ejemplo emprico de cmo puede ser medida la ruralidad, permitiendo la comparabilidad entre pases. Los pases miembros de la OCDE tambin utilizan la densidad y distancia como caractersticas para definir la condicin rural, llegando a establecer una definicin estndar como las densidades demogrficas inferiores a 150 habitantes por kilmetro cuadrado y una distancia importante de las zonas urbanas superior a una hora de viaje. Los participantes del Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA) proponen que un territorio es rural cuando el proceso histrico de construccin social que lo define se sustenta principalmente por los recursos naturales y mantiene esta dependencia estructural de articulacin. Un territorio es rural cuando su especificidad es su dependencia de los recursos naturales y su base econmica se estructura alrededor de la oferta ambiental en que se sustenta89. Por ltimo, existen definiciones basadas en la estructura y forma del territorio, como aquella propuesta por Wiggins, Steve y Sharon Proctor (2001), en donde se define rea rural como aquel espacio donde asentamientos humanos e infraestructura ocupan pequeos parches en un territorio dominado por campos y pasturas, bosques, agua, montaas y desiertos90.

ANEXOS / 497

Anexos Captulo V

Anexo V.15 cont. Definiciones de ruralidad utilizadas en Amrica Latina y el Caribe

Variable de definicin
Segn cantidad de habitantes Segn tamao del asentamiento y definicin administrativa cabeceras Segn tamao del asentamiento y ocupacin de la poblacin menos del econmicamente activa. Residencia fuera de reas urbanas, definidas administrativa o censalmente como tales. Cantidad de habitantes e inexistencia o disponibilidad de un con menos nmero reducido de servicios

Pas donde se aplica

Argentina, Bolivia Mxico, Per Per Chile Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Hait, Guatemala, Paraguay, Repblica Dominicana, Uruguay Cuba Nicaragua Panam Honduras

Umbral
Hasta 2,000 habitantes. Hasta 2,500 habitantes. Hasta 100 viviendas contiguas, menos las municipales. Hasta 1,000 hasta 2,000 habitantes, y con 50% de la PEA ocupada en actividades secundarias y terciarias.

Hasta 500 o entre 501 y 2,000 habitantes de cuatro tipos de servicios. Hasta 1,000 habitantes y sin servicios. Hasta 1500 habitantes y sin servicios. Hasta 2,000 habitantes y sin servicios.

Fuente: Discusin preparatoria para el proceso de actualizacin y reclasificacin de la Base de Datos del Gasto Pblico Rural (GPRural), 2006 Resumen de conferencia electrnica: Discusin preparatoria para el proceso de actualizacin y reclasificacin de la Base de Datos del Gasto Pblico Rural (GPRural). 13 de febrero al 03 de marzo de 2006. Adaptado de Sabalain, 2005.

Anexo V.16

Incremento de la poblacina en el tiempo, 1960-2002

60-70
30 14 17 25 16 8 14 18 14 17 9 12 8 12 17 9 19

Ciudad
Barahona Bonao Santo Domingob San Juan Total Haina Puerto Plata San Francisco de Macors La Vega Moca Azua Higey San Cristbal San Pedro de Macors Santiago La Romana Ban

70-81
25 40 35 29 31 40 12 21 28 24 33 11 26 21 25 30 29

81-93
22 40 18 27 24 66 50 47 44 39 36 24 25 27 25 30 22

93-02
23 5 30 19 29 -14 24 14 14 20 22 53 41 40 34 31 30

Total
100 99 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 101 100 100

a Corresponde a la poblacin urbana de los municipios. b Para poder comparar la poblacin en el tiempo, Santo Domingo corresponde a la poblacin urbana de lo que hoy se conoce como la provincia

y el Distrito Nacional juntos. Fuente: ODH con base en los Censos de la ONE

498 / ANEXOS

Captulo V

Anexos

Anexo V.17

Porcentajes de hogares con carencias, segn sea su condicin de pobreza en las 16 zonas urbanas con ms de 50 mil personas, 2002
Hogares con necesidad de energa elctrica en % Hogares con necesidad de abastecimiento de agua en %
Total 48.9 47.3 23.0 68.9 61.6 50.5 48.4 43.2 40.5 44.6 65.4 28.7 53.7 42.9 47.3 29.1 66.1 PExt 85.3 89.6 79.6 85.5 79.0 82.1 86.4 88.5 37.2 92.5 84.8 89.4 92.6 61.7 73.7 84.7 86.9 Pobre 74.8 79.7 52.8 82.5 79.1 76.2 76.8 74.5 41.9 72.7 82.4 63.1 80.5 56.1 65.3 60.2 85.0 No pobres 35.7 37.0 16.2 59.8 49.8 36.1 34.7 29.7 39.9 33.3 45.4 16.6 29.2 30.5 37.5 18.3 48.2

Hogares con necesidad de recogida de basura en %

Total 13.1 17.3 9.4 18.1 14.4 18.6 4.5 22.4 8.1 5.7 9.1 3.9 9.7 25.4 3.3 12.8 5.2 PExt 23.7 41.7 34.5 32.1 19.5 42.2 14.8 42.5 19.5 21.9 15.8 19.2 24.3 44.8 12.5 44.8 14.2 Pobre 19.0 29.2 18.9 25.2 18.1 25.8 7.6 33.4 10.8 8.3 10.1 6.4 14.0 35.2 5.5 27.5 6.0 No pobres 9.9 13.3 7.2 13 11.8 13.8 2.7 17.6 6.0 4.2 6.3 2.8 4.1 15.5 1.9 7.5 2.6

Hogares con necesidad de saneamiento en %

Total 4.1 2.3 2.0 4.7 6.4 1.9 3.0 2.7 2.6 3.1 8.6 2.3 7.4 1.9 4.6 3.4 6.2 PExt 25.0 20.8 23.8 28.6 35.0 13.0 18.4 12.9 19.6 19.1 27.7 13.6 27.4 9.4 18.4 21.9 22.8 Pobre 8.0 6.4 6.7 8.0 11.2 3.5 6.6 5.8 4.6 8.0 10.4 6.8 11.6 2.7 9.4 10.4 7.9 No pobres 1.0 0.7 0.8 1.2 1.5 0.5 0.8 1.2 0.6 0.9 1.4 0.6 0.9 0.3 1.6 0.8 1.2

Ciudades
Total Total Urbano SD Santiago SPM La Romana San Cristbal SFM Puerto Plata Higey La Vega Barahona Bonao San Juan Ban Haina Moca Azua 1.4 0.4 0.3 1.0 2.0 0.7 0.9 0.7 1.1 0.9 1.7 0.7 1.8 1.2 0.5 1.0 3.0 PExt 19.0 8.1 9.4 11.4 23.4 7.1 13.2 12.0 15.6 13.2 9.4 13.3 11.9 10.1 6.8 13.9 19.4 Pobre 1.7 0.8 1.0 1.5 2.2 1.0 1.5 1.3 1.6 1.6 0.7 1.3 1.4 1.1 0.5 2.9 1.9

No pobres 0.1 0.1 0.1 0.2 0.3 0.1 0.1 0.2 0.1 0.2 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0.2

PExt=Pobreza extrema Notas: los totales pueden no coincidir con el dato tomado directamente del Censo 2002 Necesidad de agua potable: en la zona rural: hogares sin agua por tubera ni dentro ni fuera de la casa. En la zona urbana: hogares sin agua dentro de la casa Necesidad de sanitario: hogares que no tienen servicio sanitario ni individual ni colectivo Necesidad de recoleccin de basura: hogares sin servicios por parte del ayuntamiento o de otras empresas privadas Necesidad de energa elctrica: hogares sin energa de la CDEEE, planta elctrica o inversor Fuente: ODH/PNUD sobre la base de ONAPLAN, Mapa de Pobreza de 2002

ANEXOS / 499

Anexos Captulo V
Anexo V.18
Categora
Poblacin rural en SD Rural total Rural SD/ Rural total nacional Rural SD/Total SD

Poblacin rural en Santo Domingo

1981 1993 2002
242,894 583,080 583,033 2,663,862 3,199,127 3,115,837 9.1% 18.2% 18.7% 15.8% 26.6% 21.3%

Anexo V.19

Circunscripcin 1 del Distrito Nacional , densidad de poblacin por barrios y % de pobreza, 2002
Poblacin
3,463 8,881 9,795 7,444 9,652 13,723 12,437 4,020 15,444 10,431 8,407 5,566 3,850 24,551 7,773 2,893 8,108 3,933 18,606 22,841 10,472 6,496 4,969 4,303 4,714 6,514 81 5,367 7,254 6,708 12,354 1,585 3,230 14,054 3,102 10,815 12,080 273 316,189

Barrios / parajes
Costa Verde Honduras del Oeste Honduras del Norte Los Cacicazgos Renacimiento Los Restauradores San Jernimo Paraso Julieta Los Prados El Milln Mirador Norte Mirador Sur Buenos Aires Miramar Tropical Malecn Los Jardines Del Sur Atala Bella Vista Quisqueya Piantini La Julia N. Sra de La Paz Gral Ant. Duverg 30 De Mayo Cacique Centro de los Hroes Mata Hambre Ciudad Universitaria La Esperilla Ensanche Naco Miraflores San Juan Bosco Gazcue Ciudad Nueva San Carlos Ciudad Colonial Paseo de Los Indios Total

Densidad de poblacin por km2

Total 7,945 10,356 13,993 7,215 7,664 10,181 8,017 7,852 10,523 7,311 6,548 3,276 5,483 23,642 7,836 3,318 13,164 15,383 9,000 13,942 5,311 7,316 18,541 1,285 15,754 5,837 170 16,950 3,975 4,646 7,264 1,982 9,724 29,240 12,207 23,579 11,712 188 7,956 Pobres 1,131 463 273 9 24 763 5 189 1,289 459 51 9 31 3,848 26 1 881 70 257 942 13 641 1,198 24 1,900 67 0 1,459 16 3 233 3 358 432 352 5,385 1,076 4 456 No pobres 6,812 9,912 13,720 7,204 7,637 9,417 8,008 7,662 9,232 6,845 6,496 3,258 5,438 19,759 7,809 3,317 12,281 15,293 8,740 12,985 5,297 6,675 17,343 1,504 13,813 5,770 176 15,313 3,952 4,643 7,017 1,979 9,370 28,367 11,766 18,126 10,584 179 7,500

% de pobreza
14% 4% 2% 0% 0% 7% 0% 2% 12% 6% 1% 0% 1% 16% 0% 0% 7% 0% 3% 7% 0% 9% 6% 2% 12% 1% 0% 9% 0% 0% 3% 0% 4% 2% 3% 23% 9% 2% 6%

Fuente: ODH/PNUD en base a Censo 1981, 1993, 2002

Fuente: ONE, Ayuntamiento del Distrito Nacional

500 / ANEXOS

Captulo V

Anexos

Anexo V.20

Circunscripcin 2 del Distrito Nacional, densidad de poblacin por barrios y porcentaje de pobreza, 2002
Densidad de poblacin por km2 Poblacin
Total Pobres 1,806 2,961 526 238 2,116 1,098 157 886 1,180 4,260 7,637 599 39 315 1,546 No pobres 5,515 4,927 1,690 1,347 11,385 3,668 616 6,065 7,658 24,843 20,139 324 5 6,999 5,684 6,032 32,500 3,218 9,742 37,317 17,099 1,357 21,355 20,220 15,017 58,218 1,108 37 15,373 238,593 7,320 7,890 2,216 1,585 13,501 4,767 773 6,957 8,837 29,130 27,814 923 43 7,314 7,234

Barrios
Los Peralejos Palma Real Arroyo Manzano Altos de A Hondo Los Ros Nuevo A. Hondo Cerros de A Hondo Viejo A Hondo La Fe La Agustina Cristo Rey La Isabela San Diego Los Jardines Total

% de pobreza
25% 38% 24% 15% 16% 23% 20% 13% 13% 15% 27% 65% 89% 4% 21%

Fuente: ONE, Ayuntamiento del Distrito Nacional

Anexo V.21

Circunscripcin 3 del Distrito Nacional, densidad de poblacin por barrios y porcentaje de pobreza, 2002
Densidad de poblacin por km2 Poblacin
Total Pobres 21,785 4,096 5,761 4,868 2,797 18,444 16,161 9,642 2,873 13,705 6,941 6,928 22,336 19,550 9,680 No pobres 17,911 10,491 15,014 15,654 14,617 26,095 25,423 25,125 22,086 30,506 16,549 15,810 18,589 19,797 18,335 19,213 15,812 32,825 24,790 22,777 30,999 25,283 16,688 15,375 39,082 30,068 23,102 45,672 15,896 357,582 39,698 14,670 20,889 20,604 17,423 44,540 41,635 34,790 24,959 44,253 23,498 22,739 40,930 39,359 28,053

Barrios
La Zurza Villas Agrcolas Villa Juana Villa Consuelo Ens. Lupern Ens. Capotillo Simn Bolvar 24 De Abril Ens. Espaillat Mara Auxiliadora Mejoramiento Social Villa Francisca Domingo Savio Gualey Total

% de pobreza
55% 28% 28% 24% 16% 41% 39% 28% 12% 31% 30% 30% 55% 50% 35%

Fuente: ONE, Ayuntamiento del Distrito Nacional

ANEXOS / 501

Anexos Captulo V
Anexo V.22

Los barrios de la ciudad de Santiago: poblacin, densidad y niveles de pobreza, 2002

% total de pobres
14.6% 8.9% 7.2% 5.8% 5.0% 4.5% 4.1% 4.1% 3.7% 3.7% 3.6% 3.4% 3.3% 3.1% 2.8% 2.5% 2.3% 1.9% 1.8% 1.6% 1.5% 1.5% 1.5% 1.5% 1.3% 0.9% 0.8% 0.7% 0.7% 0.6% 0.3% 0.3% 0.3% 0.2% 0.2% 0.1% 0.1% 0.1% 0.0% 100.0%

Densidad de poblacin/km2 Tasa de pobreza

Total Pobres 3,082 5,569 1,709 4,966 2,295 827 1,967 4,540 2,311 2,179 523 955 736 3,750 716 6,018 1,125 1,420 316 1,953 6,243 3,431 4,178 1,887 1,113 1,480 1,171 290 248 1,497 314 257 350 478 313 93 94 39 19 1,357 32.9% 28.1% 21.9% 29.7% 20.5% 35.3% 32.9% 26.6% 22.5% 24.0% 23.6% 22.6% 12.4% 27.4% 11.1% 30.5% 13.9% 13.9% 13.0% 16.9% 9.6% 13.9% 21.4% 15.7% 12.6% 9.0% 16.6% 15.2% 5.1% 11.9% 6.4% 5.2% 5.1% 6.1% 2.2% 1.8% 1.5% 0.6% 0.7% 19.2% 9,368 19,804 7,876 16,746 11,212 2,428 6,007 17,090 10,308 9,083 2,218 4,286 5,939 13,710 6,487 19,840 8,146 10,219 2,428 11,589 64,962 24,687 19,582 12,120 8,846 16,471 7,076 1,907 4,896 12,634 4,902 4,926 6,914 7,835 14,000 5,294 6,354 6,817 2,691 7,095

Barrios
Cienfuegos Peralta Monte Rico Los Jazmines Mejoramiento Social La Otra Banda La Yagita De Pastor Los Ciruelitos Los Salados Los lamos Gurabo Abajo Espaillat Universidad Bolvar - Los Platanitos Gregorio Lupern Bermdez Pekn Libertad Arroyo Hondo El Ensueo Hoya Del Caimito Pueblo Nuevo Buenos Aires La Joya Los Pepines Reparto Consuelo Baracoa Bella Vista Los Cerros de Gurabo Nibaje La Zurza Altos de Vireya Reparto Del Este Tierra Alta El Despertar Los Jardines Metropolitanos Las Colinas Villa Olga Los Trinitarios Total
Fuente: ODH/PNUD con base en ONE

rea (km2)
4.60 1.54 4.07 1.13 2.10 5.22 2.01 0.87 1.57 1.64 6.62 3.46 4.40 0.79 3.73 0.40 1.98 1.32 5.56 0.79 0.24 0.42 0.34 0.75 1.10 0.57 0.69 2.35 2.56 0.37 0.96 1.05 0.73 0.46 0.51 0.87 0.82 1.68 1.25 71.52

Poblacin
Pobres 14,169 8,593 6,964 5,621 4,809 4,318 3,961 3,954 3,631 3,576 3,464 3,306 3,239 2,966 2,668 2,401 2,226 1,876 1,758 1,541 1,492 1,448 1,429 1,415 1,223 839 803 680 635 557 302 269 255 220 160 81 77 66 24 97,016 Poblacin 43,003 30,546 31,839 18,915 23,452 12,237 12,054 14,860 16,167 14,874 14,654 14,628 26,074 10,818 24,119 7,883 16,042 13,461 13,494 9,129 15,526 10,385 6,672 9,026 9,722 9,316 4,848 4,472 12,548 4,700 4,716 5,156 5,040 3,604 7,168 4,611 5,204 11,280 3,358 505,601

502 / ANEXOS

Anexo V.23
1970
Rural Total Rural Total Rural Urbana Total Rural Urbana Urbana Total Rural Urbana

Poblacin dominicana por provincia 1960, 1970, 1981, 1993, 2002, segn las provincias existentes en 2002 a
1981 1993 2002

1960

Provincias

Total

Urbana

Captulo V

SDb Az Bao Bar Daj Dua ES EP Esp HM Ind LA LR LV MC MTS MN MP PP Ped Per SPM SRod Sal Sam SC SJ SRam Stgo SJO Val Total 813,420 668,507 144,913 1,540,786 1,297,892 90,590 21,492 69,098 140,914 60,293 66,398 18,529 47,869 78,042 33,972 111,162 56,489 54,673 141,313 79,601 51,069 12,555 38,514 54,675 17,091 200,478 56,651 143,827 227,798 90,906 76,176 13,599 62,577 83,230 19,482 53,598 7,915 45,683 61,895 13,039 140,508 26,737 113,771 163,860 39,820 58,980 19,969 39,011 68,397 32,735 32,632 14,103 18,529 35,908 20,451 88,231 23,781 64,450 96,009 35,268 58,341 39,558 18,783 107,021 91,323 218,796 41,911 176,885 277,018 85,405 69,056 24,402 44,654 83,124 31,021 97,109 18,801 78,308 99,731 26,366 74,777 20,744 54,033 112,932 51,658 130,636 17,215 113,421 155,608 28,104 186,112 45,156 140,956 201,893 64,192 12,382 7,678 4,704 15,493 8,500 79,893 26,570 53,323 108,719 41,258 105,463 45,485 59,978 147,777 82,376 49,376 8,626 40,750 56,144 14,730 89,204 13,525 75,679 94,173 16,137 53,420 10,867 42,553 64,537 14,018 194,037 52,455 141,582 289,340 120,529 190,624 45,398 145,226 231,509 76,264 106,289 12,493 93,796 119,866 27,150 385,625 173,133 212,492 533,102 297,682 48,251 10,243 38,008 60,348 13,778 76,825 38,712 38,113 94,579 50,838 4,009,458 1,593,299 2,416,159 5,545,741 2,881,879

464,970 74,400 52,800 80,030 41,900 162,370 71,020 43,600 125,800 50,680 27,830 69,770 37,470 175,700 60,030 89,510 58,490 100,860 163,960 8,860 66,390 69,700 40,730 79,140 43,040 151,420 152,390 90,280 292,130 41,600 60,200 3,047,070

369,980 94,990 15,550 58,850 11,000 41,800 34,590 45,440 7,850 34,050 36,000 126,370 8,170 62,850 4,740 38,860 17,980 107,820 13,590 37,090 11,710 16,120 11,630 58,140 23,040 14,430 26,080 149,620 20,640 39,390 8,890 80,620 12,090 46,400 8,430 92,430 27,000 136,960 3,770 5,090 17,320 49,070 23,240 46,460 5,070 35,660 10,210 68,930 8,180 34,860 29,980 121,440 27,160 125,230 7,080 83,200 98,870 193,260 35,570 6,030 24,070 36,130 929,940 2,117,130

242,894 2,193,046 1,609,966 583,080 2,731,294 2,148,261 583,033 80,621 199,684 94,360 105,324 208,857 113,988 94,869 44,070 105,206 47,629 57,577 91,480 49,530 41,950 61,712 164,835 110,747 54,088 179,239 134,714 44,525 37,584 68,606 25,018 43,588 62,046 29,218 32,828 136,892 281,879 147,129 134,750 283,805 165,477 118,328 63,748 96,770 24,506 72,264 89,261 33,738 55,523 48,856 64,641 20,572 44,069 63,879 23,203 40,676 124,040 202,376 61,680 140,696 225,091 84,970 140,121 35,662 80,074 41,030 39,044 87,631 58,769 28,862 15,457 39,541 22,887 16,654 50,833 31,729 19,104 60,741 115,685 66,550 49,135 182,020 119,733 62,287 15,698 166,550 143,936 22,614 219,812 197,050 22,762 191,613 344,721 130,247 214,474 385,101 171,947 213,154 52,103 95,705 38,661 57,044 111,014 52,909 58,105 73,365 124,957 41,499 83,458 135,727 61,238 74,489 61,274 149,318 84094 65224 167,618 101,725 65,893 127,504 167,148 51,393 115,755 180,376 76,987 103,389 137,701 261,485 120,579 140,906 312,706 157,282 155,424 6,993 18,054 10,741 7,313 21,207 14,450 6,757 67,461 139,876 63,854 76,022 169,865 90,901 78,964 65,401 212,368 160,289 52,079 301,744 244,571 57,173 41,414 62,144 23,764 38,380 59,629 25,979 33,650 78,036 101,810 22,668 79,142 96,356 23,126 73,230 50,519 75,253 23,159 52,094 91,875 29,046 62,829 168,811 420,820 203,894 216,926 532,880 273,018 259,862 155,245 252,637 100,494 152,143 241,105 114,133 126,972 92,716 163,166 64,808 98,358 151,179 69,218 81,961 235,420 710,803 426,551 284,252 908,250 602,721 305,529 46,570 61,975 27,576 34,399 62,368 32,920 29,448 43,741 152,257 83,982 68,275 158,293 114,153 44,140 2,663,862 7,293,390 4,094,263 3,199,127 8,562,541 5,446,704 3,115,837

a La poblacin fue redistribuida segn el Censo del 2002, tomando como base la informacin de los municipios segn las publicaciones oficiales de los Censos de 1960, 1971, 1983, 1991 y 2002

b Santo Domingo, es la suma del Distrito Nacional ms la provincia de Santo Domingo

Anexos

Fuente: ODH/PNUD con informacin de la ONE

Anexos Captulo V
Anexo V.24

ndice de Empoderamiento Individual (IEI) y tasa de inmigracin por provincia, 2002

y = 4.745e2.458x R2 = 0.238 Ped LR Val SPM LA MC MN ES HM SC Daj PP Per MTS SRod Dus SRam Sam Sal Ind LV Esp Az Bar SJO SJ 0.4 0.5 IEI provincias DN

40 35 % inmigracin prov. 30 25 20 15 10 5 0 0.2 0.3 EP Bao MP

Stgo

0.6

0.7

0.8

Fuente: ODH/PNUD en base a Censo 2002

Anexo V.25

Coeficiente de emigracin y PEA ocupada en la industria manufacturera (IM) y en hoteles, bares y restaurantes (HBR), en porcentaje, 2002
SJM SJO EP Salc Bao

1.6 Coeficiente emigracin 1.5 1.4 1.3 1.2 1.1 1 0.9 0.8 0.7 0.6 0%

SRod

Bar ES HM SRam MTS Ind LV MP Dua Az Sam Pe MC MN Ped DN 10% SD 20%

y = -1.81x + 1.40 R2 = 0.41 Esp PP SC Val Stgo SPM

LA

LR 30% PEA ocupada IM y HBR en % 40%

Fuente: ODH/PNUD con informacin ONE

504 / ANEXOS

Captulo V

Anexos

Anexo V.26
50 45 % emigracin provincial 40 35 30 25 20 15 10 5 8

ndice de Pobreza Humana (IPH) y % que emigr, 2002

SRod Daj HM

SJO ES SJ Ped MP Ind Az LA MC Bao y = 2.489x0.8843 R2 = 0.3566 EP

Sal MTS Bar Dua Esp PP Val LV Per SRam Sam

MN LR Stgo SC DN SPM 13

18 IPH provincias

23

28

33

Fuente: ODH/PNUD con base a Censo 2002

Anexo V.27
1.7 1.5 1.3 Tasa de emigracin

Porcentaje de la PEA ocupada en la agricultura y coeficiente de emigracin, 2002

SJO

y = 0.6276x0.2153 R2 = 0.6682

SRod Daj Bar HM Esp MTS Dua LV Val Az Sal Bao

SJM EP

Sam Ind 1.1 0.9 0.7 0.5 0 5 10 SC SPM SD DN LR PP Per LA Stgo

ES SRam MP MC Ped

MN

15

20

25

30

35

PEA ocupada en la agricultura (%)

Fuente: ODH/PNUD con base a Censo 2002

ANEXOS / 505

Anexos Captulo V
Anexo V.28
50% 45% 40% 35% % que emigr 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 0% 20% 40% 60% 80% 100% % pobreza rural por provincias
Fuente: ODH/PNUD con base a Censo 2002

Pobreza rural y % que emigr, 2002

SJO

y = 0.43x + 0.01 R2 = 0.63

HM MTS EP ES Sal Bar SJM Daj Ped Bao SRam Esp MC PP Dua MP Ind LV Valv SamAz Per LA SPM MN LR Stgo SC

SRod

DN

SD

Anexo V.29

Comparacin entre personas que emigraron de su provincia natal y personas que se quedaron en su provincia natal, por sexo, 2002
Emigr No emigr
Total 73.4 74.5 48.9 12.5 12.5 9.9 4.3 17.5 4.1 0.1 6.6 0.8 6.2 24.4 7.7 22.1 6.2 100.0 Hombres 59.7 50.7 46.8 13.0 9.8 6.6 13.6 15.9 2.8 0.2 9.3 1.0 9.3 25.0 6.8 11.4 4.6 100.0 Mujeres 62.1 51.4 53.2 16.6 12.3 12.0 2.0 15.6 4.4 0.0 2.2 0.4 0.7 22.2 5.6 40.4 6.4 100.0 Total 60.9 51.1 50.0 14.4 10.8 8.7 9.7 15.8 3.4 0.1 6.9 0.8 6.4 24.0 6.4 21.2 5.2 100.0

Variable
Urbano/rural Edad Educacin Situacin laboral

Indicador
Hombres % que viven en zona urbana % entre 18 y 65 aos % con educacin post-primariaa Tasa de desempleo % legisladores, oficiales, gerentes, profesionales y tcnicosb % empleados en zonas francasc Agricultura y ganadera Industrias manufactureras Hoteles, bares y restaurantes Explotacin de minas y canteras Transporte, almacenamiento y telecomunicaciones Suministro de electricidad, gas y agua Construccin Comercio al por mayor y menor Administracin pblica y defensa Otros servicios Intermed. financiera y seguros Total 71.8 73.9 47.5 10.9 12.1 7.9 6.4 17.9 3.6 0.2 9.5 1.1 9.6 26.1 8.6 10.6 6.3 100.0 Mujeres 74.9 75.1 50.1 14.4 12.9 12.8 0.9 16.9 4.9 0.0 1.9 0.4 0.7 21.5 6.2 40.6 5.9 100.0

Rama de actividadd

a Para personas de 15 aos o ms b Porcentaje de ocupados que declararon esas profesiones, entre el total de ocupados que declararon una profesin c Porcentaje de ocupados que declararon trabajar en zonas francas, entre total de personas que declararon una institucin d Porcentaje de ocupados que declararon esa rama, entre el total de ocupados que declararon una rama

Fuente: ODH/PNUD con base en Censo 2002

506 / ANEXOS

Captulo V

Anexos

Anexo V.30
Provincia
SD DN Stgo SC LV PP SPM Dua SJ Esp LR Az LA MP Bar Per MN Val SRam MTS MC Sal Sam Bao ES HM EP SJO Daj SRod Ind Ped Total
Fuente: Censo 2002

Poblacin y extensin por provincia, 2002

Superficie (KM2)
1,296 104 2,837 1,266 2,287 1,853 1,255 1,605 3,569 840 654 2,532 3,010 2,632 1,739 792 992 823 1,196 1,272 1,924 440 854 1,282 1,787 1,329 1,426 855 1,021 1,111 2,006 2,075 48,668

Poblacin
1,817,754 913,540 908,250 532,880 385,101 312,706 301,744 283,805 241,105 225,091 219,812 208,857 182,020 180,376 179,239 169,865 167,618 158,293 151,179 135,727 111,014 96,356 91,875 91,480 89,261 87,631 63,879 62,368 62,046 59,629 50,833 21,207 8,562,541

Densidad
1,402 8,747 320 421 168 169 240 177 68 268 336 82 60 69 103 214 169 192 126 107 58 219 108 71 50 66 45 73 61 54 25 10 176

ANEXOS / 507

Anexos

Captulo VI

Anexo VI.1 El cambio climtico y sus efectos en Repblica Dominicana

La emisin de gases de efecto invernadero se ha incrementado sustancialmente a partir de la revolucin industrial. Los gases de efecto invernadero como el dixido de carbono (CO2), el metano (CH4), el xido nitroso (N2O) y el ozono (O3) troposfrico son llamados as porque al incrementarse su concentracin en la atmsfera producen una retencin del calor irradiado desde la tierra, incrementando las temperaturas promedio del planeta. Las concentraciones de estos gases en la atmsfera alcanzaron los niveles ms altos jams registrados durante el decenio de 1990, debido principalmente al consumo de combustibles fsiles, la agricultura y cambios en el uso de las tierras. La dcada de los 90 fue tambin la dcada ms calida en los ltimos 1,000 aos, siendo 1998 el ao ms clido. La evidencia cientfica acumulada demuestra que estos cambios slo pueden explicarse por los efectos de la actividad humana (efectos antropognicos). Las consecuencias del calentamiento global son muchas y muy variadas. En general produce cambios a escala global que implican cambios en factores meteorolgicos, climticos y biolgicos. Entre las consecuencias ya evidenciadas se incluye: aumento en el nivel medio del mar, disminucin del espesor de los hielos polares, retiro de glaciares, aumento en la frecuencia y magnitud de eventos climticos extremos (tormentas y sequas), entre otras. Los impactos del cambio climtico recaern de forma desproporcionada en los pases en desarrollo y las poblaciones ms desfavorecidas de todos los pases, aumentando los peligros para la salud humana, sobre todo, en la poblacin con menores recursos econmicos en pases tropicales y subtropicales. Las amenazas de inundaciones y tormentas aumentan, as como las enfermedades transmitidas por vectores (como las producidas por mosquitos) en los elementos patgenos del agua, la calidad del agua y del aire, y la disponibilidad y calidad de los alimentos. La productividad ecolgica y la diversidad biolgica se vern alteradas por los cambios climticos y la elevacin del nivel del mar, con un riesgo creciente de extincin de algunas especies vulnerables. Se proyecta que aumenten los problemas graves en los ecosistemas debido a factores como incendios, sequas, plagas, invasin de especies, tormentas y decoloramiento de los corales. Los problemas causados por el cambio climtico, cuando se aaden a otros que sufren los sistemas ecolgicos, pueden causar daos muy significativos o incluso la prdida total de algunos ecosistemas nicos y la extincin de especies en peligro. Se proyecta que el aumento de varios grados centgrados har que suba el precio de los alimentos en todo el mundo, lo que puede incrementar el riesgo de hambre en las poblaciones vulnerables. El cambio climtico ha de agravar la escasez de agua en muchas zonas del mundo en que ese recurso ya es insuficiente. Se proyecta que el cambio climtico reduzca en gran medida las reservas de agua dulce disponibles. Para el Caribe se prev una disminucin de por lo menos un 20%. Adems, la calidad del agua dulce se podra ver degradada por la subida de la temperatura del agua. La poblacin que vive en pequeas islas y/o en zonas costeras bajas (este es el caso de al menos 60% de la poblacin dominicana) corre riesgo de sufrir graves consecuen-

508 / ANEXOS

Captulo VI

Anexos

cias sociales y econmicas derivadas del ascenso del nivel del mar y los episodios de tormentas. Muchos asentamientos humanos estarn ms expuestos a un aumento de la erosin e inundaciones costeras, y las personas que viven en estas zonas corren el riesgo de ser desplazadas de dichos lugares. Tambin corren riesgos los recursos crticos para la supervivencia en costas o islas, como las playas, aguas dulces, pesqueras, arrecifes y atolones coralinos, y los hbitats de especies silvestres. Para el caso especfico de Repblica Dominicana, los impactos del calentamiento global se sentirn fundamentalmente en escasez de agua para consumo y para produccin; incremento de la desertificacin; incremento en los daos causados por las tormentas y huracanes, cuya frecuencia e intensidad aumentar; inundacin de zonas costeras bajas por efecto de la elevacin del nivel del mar; impactos econmicos severos por afectaciones indirectas a actividades productivas, principalmente al sector turismo. Por ejemplo, se estima que en la zona de Bvaro-Punta Cana podran perderse o

deteriorarse significativamente casi 2 millones de metros cuadrados de playa, ms de un 90% de la playa existente. El cambio climtico forma parte de la cuestin ms general del desarrollo sostenible. Por esto, las polticas climticas pueden ser ms eficaces cuando se integran en estrategias ms amplias concebidas para hacer ms sostenibles las vas de desarrollo nacional y regional. Esto sucede porque los impactos de la variabilidad y los cambios del clima, las respuestas de poltica al problema, y el desarrollo socioeconmico asociado afectan a la capacidad de los pases para alcanzar objetivos sostenibles de desarrollo. De manera inversa, la persecucin de estos objetivos tendr un efecto en las posibilidades y resultados de las polticas climticas. En particular, las caractersticas socioeconmicas y tecnolgicas de las diferentes vas de desarrollo determinarn en gran medida las emisiones, la velocidad y magnitud del cambio climtico, sus impactos, la capacidad para adaptarse y la capacidad para mitigar sus consecuencias.

Fuentes: Cambio Climtico 2001, Informe de Sntesis. IPCC, 2001. http://www.ipcc.ch/pub/un/syrspanish/spm.pdf

ANEXOS / 509

Anexos Captulo VI
Anexo VI.2

Porcentaje del territorio que corresponde a bosque, por tipo de bosque y provincia, 2003
Bosque de Bosque Bosque Bosque hmedales de confero latifoliado latifoliado agua dulce abierto hmedo nublado (drago)
6.0 0.7 1.6 17.9 0.0 0.0 0.0 8.9 0.0 0.0 12.7 0.0 0.1 22.0 0.0 7.3 0.0 0.1 13.1 1.0 0.0 0.0 1.8 11.7 13.3 0.0 0.1 19.6 20.7 0.1 0.0 6.1 0.1 2.6 1.1 6.5 1.1 3.7 17.1 12.1 0.1 24.6 2.3 2.4 21.2 20.4 29.0 19.7 3.8 0.1 1.6 22.0 4.5 7.0 9.3 2.1 9.3 11.0 26.2 5.7 0.0 0.1 7.8 4.1 0.1 0.0 4.3 10.5 1.5 4.3 18.9 9.3 1.0 0.6 0.2 12.7 0.4 4.0 17.4 22.0 0.4 17.5 32.7 4.8 2.1 1.8 2.7 0.2 0.5 1.6 6.3 0.0 0.0 3.3 0.0 0.3 17.0 0.1 26.2 0.0 0.7 1.7 14.9 0.0 1.8 3.4 2.6 0.3 0.7 1.4 2.3 21.3 22.2 0.0 3.9 3.4 0.1 5.7 0.9 4.6 1.5 0.7 11.6 10.3 5.0 4.7 10.1 5.6 0.1 14.8 8.8 6.2 14.4 31.4 0.0 10.2 5.0 2.1 17.5 6.6 17.8 15.3 9.6 0.0

Provincia

Bosque latifoliado semi hmedo

0.3 1.8

Bosque Seco
27.0 16.3 19.0 6.2

Total bosques
38.7 21.0 35.1 27.2 6.0 22.4 26.3 31.1 27.9 34.1 36.2 27.9 23.6 49.2 22.3 51.1 17.7 31.1 49.4 22.9 32.9 26.1 43.2 42.7 53.0 38.3 11.7 27.9 46.8 40.5 20.1 22.5 33.4

Total tierra
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Azua Bahoruco Barahona Dajabn Distrito Nacional Duarte El Seibo Elas Pia Espaillat Hato Mayor Independencia La Altagracia La Romana La Vega Mara Trinidad Snchez Monseor Nouel Montecristi Monte Plata Pedernales Peravia Puerto Plata Salcedo Saman San Cristbal San Jos de Ocoa San Juan San Pedro de Macors Snchez Ramrez Santiago Santiago Rodrguez Santo Domingo Valverde Total
Fuente: SEMARN

510 / ANEXOS

Captulo VI

Anexos

Anexo VI.3

Distribucin porcentual de territorio boscoso por provincia, por tipo de bosque, 2003
Bosque de Bosque Bosque Bosque hmedales de confero latifoliado latifoliado agua dulce hmedo nublado abierto (drago)
5.5 0.3 0.9 6.1 0.0 0.0 0.0 4.3 0.0 0.0 7.6 0.0 0.0 17.1 0.0 2.5 0.0 0.1 8.9 0.3 0.0 0.0 0.8 3.4 15.3 0.0 0.0 18.8 7.9 0.0 0.0 100.0 0.3 0.1 4.7 0.1 0.1 6.5 8.8 0.1 3.3 9.8 4.4 0.2 1.9 4.7 2.7 0.1 14.5 1.0 0.4 8.7 2.0 5.5 5.5 0.7 0.1 0.5 5.9 2.8 1.8 2.7 0.4 100.0 6.4 1.3 1.5 1.3 0.0 0.4 1.4 4.4 0.0 0.0 2.9 0.1 0.1 19.0 0.1 12.8 0.0 0.8 1.6 5.7 0.0

Provincia

Bosque latifoliado semi hmedo

0.4 1.1

Bosque seco
16.3 4.6 7.0 1.4 0.0 4.9 1.8 7.0

Total bosques
6.5 1.6 3.6 1.7 0.0 2.3 2.9 2.8 1.4 2.8 4.0 5.2 1.0 7.0 1.7 3.2 2.1 5.1 6.1 1.1 3.7 0.7 2.3 3.3 2.8 8.1 0.9 2.1 8.3 2.9 1.6 1.1 100.0

Total tierra
5.6 2.6 3.4 2.1 0.2 3.4 3.7 3.0 1.7 2.8 3.7 6.2 1.3 4.8 2.5 2.1 3.9 5.5 4.1 1.6 3.8 0.9 1.8 2.6 1.8 7.1 2.6 2.5 5.9 2.4 2.7 1.7 100.0

Azua Bahoruco Barahona Dajabn Distrito Nacional Duarte El Seibo Elas Pia Espaillat Hato Mayor Independencia La Altagracia La Romana La Vega Mara Trinidad Snchez Monseor Nouel Montecristi Monte Plata Pedernales Peravia Puerto Plata Salcedo Saman San Cristbal San Jos de Ocoa San Juan San Pedro de Macors Snchez Ramrez Santiago Santiago Rodrguez Santo Domingo Valverde Total
Fuente: SEMARN

32.0

26.1

41.9

100.0

6.7 11.0 9.3 0.0 0.1 10.8 2.2 0.1 0.0 100.0

0.1 2.7 2.3 0.2 0.3 0.9 1.9 30.7 6.9 0.0 2.3 1.6 0.1 7.2 0.9 1.7 1.3 0.2 4.7 6.2 2.1 7.7 6.1 3.3 0.1 6.6 0.6 100.0

3.4 0.5 7.4 14.0 0.0 4.2 0.5

1.2 10.9

9.4 2.2 3.5 100.0

ANEXOS / 511

Anexos Captulo VI
Anexo VI.4

Porcentaje de hogares que declararon sufrir de contaminacin en el Censo 2002, segn fuente de contaminacin, por provincia

Ninguna Ruidos Msica Pocilga Ruido Aguas Ruidos Humo Desechos Envasa- Bomba Provincia contamifbrica Basura Caada alta - granja vehculos estancadas planta o gases fbrica dora gasolina nacin o taller
Az Bao Bar Daj DN Dua EP ES Esp HM Ind LA LR LV MC MN MP MTS Ped Per PP Sal Sam SC SD SJ SJO SPM SRam SRod Stgo Val Nacional DIa 35.3 35.4 35.1 43.9 29.7 33.3 46.0 39.6 39.0 36.8 34.1 39.2 44.7 37.1 40.3 37.7 32.8 37.5 41.4 36.8 36.4 43.8 37.5 29.8 26.1 40.1 41.0 38.7 34.4 47.0 41.1 42.1 34.5 13% 32.6 30.9 33.4 32.1 34.4 36.1 27.1 23.9 25.8 24.5 36.7 22.7 20.0 30.4 31.8 33.4 32.9 32.8 24.0 35.3 25.9 27.9 33.7 37.5 29.4 33.6 33.7 24.9 33.3 29.8 24.2 26.4 30.0 15% 15.7 23.1 16.9 8.9 17.1 13.8 14.1 14.1 11.5 21.7 19.6 16.9 21.1 13.8 17.6 13.0 16.8 14.1 15.8 13.6 19.8 10.3 14.7 16.7 29.7 13.5 11.0 21.5 17.2 6.0 14.5 12.3 18.8 29% 9.7 11.5 14.3 8.1 17.4 15.2 7.3 18.1 8.8 23.3 11.2 22.8 12.2 13.5 11.2 11.4 18.2 16.9 12.5 13.3 14.7 7.0 10.9 16.2 23.4 10.7 7.1 19.4 15.5 9.3 12.0 14.1 16.2 33% 10.7 6.8 7.5 9.6 13.4 12.5 11.1 16.5 11.0 18.1 5.9 14.6 3.2 12.3 7.2 11.2 13.3 13.8 3.0 9.6 16.1 8.7 15.3 17.0 20.3 11.6 12.0 6.1 15.6 13.0 15.0 14.0 14.2 36% 8.5 9.6 9.6 8.5 18.1 9.4 4.5 6.2 6.7 9.4 7.5 8.2 6.7 8.9 9.1 9.6 10.5 10.0 7.2 12.3 9.9 6.8 11.3 14.0 16.1 8.8 9.0 9.8 9.5 7.2 10.1 7.9 11.9 29% 8.9 7.9 6.4 10.7 1.2 13.0 4.2 9.3 22.8 6.5 5.8 5.8 2.4 12.1 10.9 8.8 11.2 9.2 12.6 9.8 9.9 16.1 5.9 8.1 4.4 4.2 8.0 4.5 12.1 9.1 7.3 10.5 7.1 48% 1.9 1.5 3.1 2.3 6.3 3.5 0.8 2.2 2.7 2.8 1.1 3.3 2.6 3.4 2.5 4.0 2.3 3.1 1.2 3.0 2.7 2.5 2.2 4.4 4.7 3.2 1.9 2.9 4.1 3.8 3.7 3.5 3.8 39% 1.1 0.8 2.2 2.1 9.6 3.5 1.1 1.6 2.5 2.2 0.7 3.3 2.3 2.7 3.3 2.4 1.8 3.2 1.4 2.6 3.5 2.3 2.2 4.1 3.4 1.3 1.8 3.0 3.0 1.9 3.2 2.5 3.7 60% 1.1 0.8 2.8 0.5 6.1 1.8 0.1 0.9 1.6 1.4 0.4 1.4 3.8 2.9 1.1 3.4 0.8 1.3 0.3 2.1 2.2 1.7 0.6 7.3 3.5 1.1 1.5 3.6 2.2 1.6 4.7 2.2 3.4 79% 0.6 0.2 0.9 0.5 2.5 0.9 0.1 0.6 0.7 0.9 0.2 0.9 1.0 1.2 0.6 1.0 0.5 1.0 0.3 0.7 0.9 0.6 0.5 2.0 1.7 0.7 0.4 1.3 1.5 1.0 1.4 0.8 1.3 60% 0.7 0.3 0.5 0.2 1.5 0.5 0.2 0.3 0.6 0.1 0.1 0.4 0.2 0.8 0.3 0.6 0.3 0.5 0.1 0.7 0.4 0.4 0.9 1.4 2.7 0.4 0.4 1.2 0.5 0.2 1.3 0.9 1.2 88% 0.5 0.2 0.5 0.4 2.2 0.5 0.0 0.2 0.4 0.4 0.2 0.5 0.8 0.5 0.6 0.7 0.3 0.5 1.0 0.9 0.5 0.3 0.4 0.8 1.3 0.6 0.2 0.6 0.4 0.7 0.8 0.5 0.9 69%

a Diferencia Interprovincial Fuente: ODH/PNUD con base en el Censo 2002

512 / ANEXOS

Captulo VI

Anexos

Anexo VI.5
Municipio
Barahona

Ordenanzas relacionadas con la gestin ambiental del territorio municipal, elaboradas por iniciativas de las respectivas UGAM
Ordenanza
1. Sobre el control de emisin de ruidos molestosos y perjudiciales para el medio ambiente, los recursos naturales y la salud humana. 2. Rechazar en el municipio la instalacin de una planta elctrica de carbn. 1. Sobre el procedimiento para el otorgamiento del permiso o carta de no objecin para proyectos o actividades nuevas a ser instaladas en el municipio de Haina. 2. Sobre el control de emisin de ruidos molestosos y perjudicial para el medio ambiente, los recursos naturales y la salud humana. 3. Sobre el lavado de vehculos de motor en los ros, arroyos y lagunas y el abandono chatarras del municipio de Haina.

Fecha de aprobacin
15 septiembre 2006

Haina

25 mayo 05 04 mayo 05 04 mayo 05 08 febrero 05 1 agosto 2006

San Gregorio de Nigua Santo Domingo Norte

1. Sobre el uso de los espacios pblicos. 2. Sobre el control de emisin de ruidos molestosos y perjudiciales. 1. Sobre el control y regulacin de la generacin y manejo en la fuente, recoleccin y disposicin final de los desechos biomdicos. 2. Sobre el control de emisin de ruidos molestosos y perjudiciales para el medio ambiente, los recursos naturales y la salud humana.

Santo Domingo Oeste

1. Sobre el control y regulacin de la poda de la floresta urbana. 2. Sobre calidad del aire y control de 1emisiones a la atmsfera. 3. Sobre el control de emisin de ruidos molestosos y perjudicial para el medio ambiente, los recursos naturales y la salud humana.

28 abril 05

Vicente Noble

1. Que prohbe lavar vehculos de motor en los ros, arroyos y lagunas, y abandonar chatarras en lugares pblicos y carreteras del municipio de Vicente Noble. 2. Que promueve la creacin de una mancomunidad de municipios y ordena la realizacin de los estudios necesarios para la construccin de un relleno sanitario controlado en el municipio de Vicente Noble. 3. Sobre control de emisin de ruidos molestosos y perjudiciales para el medio ambiente, los recursos naturales y la salud humana.

14 marzo 06

Villa Altagracia

1. Sobre el control de descargas de efluentes lquidos provenientes de los talleres de mecnica, venta de repuestos de partes de automviles y otros vehculos de motor y lavaderos de vehculos. 2. Sobre el vertido de aguas servidas y excrementos humanos a las calles, aceras, cunetas, caadas, arroyos, ros del municipio de Villa Altagracia.

30 noviembre 2004

Ayuntamiento del Distrito Nacional

1. Reglamento de aseo urbano. 2. Normativa de arbolado urbano.

2006 2004

Fuente: IRG USAID, diciembre 2006

ANEXOS / 513

Anexos Captulo VI
Anexo VI.6

Listado de normas tcnicas ambientales emitidas y vigentes, 2006

Norma Fecha
Julio 2004 Julio 2004 Junio 2003 Junio 2003 Junio 2003 Marzo 2003 Mayo 2002 Marzo 2002 Junio 2001 Junio 2001 Junio 2001 Julio 2001 Julio 2001 Julio 2001

Norma ambiental sobre calidad de aguas subterrneas y descargas al subsuelo Norma para la gestin integral de desechos infecciosos (biomdicos) Normas ambientales para la gestin ambiental de residuos slidos no peligrosos Normas ambientales para la proteccin contra ruido Normas para la gestin ambiental de desechos radioactivos Norma para la gestin ambiental de marinas y otras facilidades que ofrecen servicios y embarcaciones recreativas Normas ambientales para las operaciones de la minera no metlica Procedimiento de evaluacin de impacto ambiental Normas y procedimientos para los permisos forestales Normas tcnicas para el establecimiento y certificacin de plantaciones forestales Normas tcnicas forestales para planes de manejo forestal Normas tcnicas forestales. Ruta nacional de transporte de productos forestales Normas de calidad del agua y control de descarga Normas ambientales sobre la calidad del aire y control de emisin atmosfrica
Fuente: SEMARN, 2006: www.medioambiente.gov.do.

Anexo VI.7 Medio Ambiente y DR CAFTA

El Acuerdo de Libre Comercio entre Repblica Dominicana-Centroamrica y EE.UU. (RD-CAFTA), firmado el 5 de agosto de 2004, es un convenio histrico que establece la segunda zona de libre comercio ms importante de Amrica Latina para exportaciones estadounidenses. Bajo este acuerdo, Repblica Dominicana se suma al Acuerdo de Libre Comercio de Amrica Central (ALCAC/CAFTA) firmado previamente en 2004 entre Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Una vez que entr en vigor el acuerdo RD-ALCAC/CAFTA se elimin de inmediato el 80 % de los aranceles y el resto se eliminar paulatinamente en el transcurso de 10 aos. El Tratado consta de 22 captulos (ms anexos) algunos de los cuales establecen compromisos normativos (no de ndole comercial, aunque su incumplimiento tiene implicaciones comerciales). El captulo 17 se refiere al medio ambiente. En ste, los signatarios asumieron, entre otros, los siguientes compromisos: Cada parte se compromete a mantener niveles altos de proteccin ambiental y a mejorar sus propios estndares. Cada parte se compromete a fiscalizar adecuadamente la propia legislacin en materia ambiental, sin debilitarla para facilitar intercambios comerciales. Cada parte garantiza el acceso de procesos judiciales y/o administrativos para reparar y/o sancionar las violaciones a las propias legislaciones ambientales. Cada parte garantiza la imparcialidad de los tribunales encargados de sancionar las violaciones a la propia legislacin ambiental. Cada parte promover el uso de mecanismos voluntarios de cumplimiento ambiental. Cada parte garantiza el pblico acceso a todas las informaciones relacionadas con

514 / ANEXOS

Captulo VI
el cumplimiento del captulo 17, as como solicitar la participacin del pblico en consultas cuando stas fueren necesarias. Cada parte se compromete a cumplir con los acuerdos multilaterales medioambientales (AMUMAS) de los cuales es signataria, y las partes se comprometen a darse apoyo en el cumplimiento de dichos acuerdos. Se establece un acuerdo de cooperacin ambiental entre las partes, cuya finalidad es la de fortalecer las capacidades nacionales en el cumplimiento de la propia legislacin ambiental y de lo acordado en el captulo 17. can precisamente en los captulos normativos (Laboral, Compras Gubernamentales y Ambiental), por las implicaciones de compromiso y responsabilidad implcitas en los mismos, las cuales son condiciones previas a la gobernanza (necesaria no slo en la gestin de un tratado de libre comercio, sino en la gestin de los procesos de desarrollo). En otras palabras: los captulos normativos del tratado llevan implcitas condiciones de correccin a algunos de los dficits institucionales que actualmente limitan el desarrollo. Desde la perspectiva de la gestin ambiental, el captulo sobre Propiedad Intelectual, tambin normativo, es el nico que detenta disposiciones que dificultan la transferencia de conocimiento sobre tecnologas y procesos necesarios para garantizar la calidad ambiental. No existe en l ninguna clusula que facilite el intercambio de la informacin necesaria para lograr la apropiacin de los pases en desarrollo que conforman el tratado, de las tecnologas que permiten una mejor aplicacin de la propia legislacin ambiental o que disminuyen el impacto econmico del cumplimiento ambiental por parte de la industria local. Las disposiciones establecidas en dicho captulo son la evidencia prctica de que el optimismo tecnolgico que se argumenta cuando polticamente se habla de la equidad con las generaciones futuras, no es una cuestin de avance en la investigacin, sino un problema de acceso (y costo) del conocimiento.

Anexos

Implicaciones del captulo 17 sobre el desarrollo humano

El Informe Nacional de Desarrollo Humano del 2005 analiz las implicaciones que el tratado tiene en trminos de desarrollo humano para el pas, cuyas conclusiones fueron: es muy difcil presentar al DR-CAFTA como un caso de poltica comercial que va en la direccin de contribuir al fortalecimiento de la competitividad y el desarrollo humano. Por el contrario, algunos de sus aspectos ms importantes parecen comprometerlo, mientras la defensa de las virtudes del acuerdo reside en una base conceptual que, diferente al paradigma de desarrollo humano, asume que existe una vinculacin automtica entre mayor comercio y ms bienestar (INDH 2005). Es cierto que no existe una relacin directa entre comercio y bienestar; sin embargo, las virtudes del acuerdo radi-

Fuente: ODH, 2006 basndose en el texto del acuerdo, e INDH 2005, p. 60

ANEXOS / 515

Anexos Captulo VI
Anexo VI.8

Marco legal e institucional de la gestin del agua en Repblica Dominicana

Marco Legal
Ley 64-00 (Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales, de agosto de 2000). Ley No.487, del 15 de octubre de 1969, y su reglamento No.2889, del 20 de mayo de 1977, de Control de la Explotacin y Conservacin de las Aguas Subterrneas. Normas ambientales sobre calidad de agua y control de descargas. Normas Ambientales sobre Calidad de Agua Subterrnea y Descargas al Subsuelo.

Institucin
Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARN).

Responsabilidad legal
Establecer y gerenciar el Sistema Nacional de Informacin Ambiental y de Recursos Naturales. Garantizar el derecho de la poblacin a tener acceso a informacin oportuna sobre el estado de su medio ambiente. Establecer monitoreo de calidad de agua en fuentes, tanto superficiales como subterrneas. Almacenar las informaciones recolectadas por otras instituciones y por el sector privado sobre la calidad del medio ambiente. Clasificar las fuentes de agua por su calidad. Establecer planes y objetivos de calidad de agua por cuencas o partes de ellas. Fiscalizar el cumplimiento de las normas, incluyendo planes de monitoreo y automonitoreo de aguas residuales. Establecer polticas, normas y reglamentos que regulen la calidad sanitaria del agua para consumo humano. Establecer un Plan Nacional de Calidad del Agua para Consumo Humano Monitorear la calidad del agua y de los servicios de agua potable. Supervisar y fiscalizar a las instituciones prestadoras de los servicios de agua potable y saneamiento. Mantener una base de informacin sobre la calidad del agua para consumo humano. Hasta agosto de 2000 fue el organismo rector de los recursos hdricos en el pas. Velar, en coordinacin con la SEMARN, por la conservacin de los recursos hdricos nacionales; Controlar la calidad de las aguas usadas para riego. Institucin autnoma y descentralizada, adscrita a la Secretara de Estado de Salud Pblica, responsable del abastecimiento de agua potable y prestacin de servicio de alcantarillado sanitario en todo el territorio nacional (posteriormente, sus competencias se limitaron a los territorios no servidos por la CAASD y las CORAAs). Control de la calidad del agua potable en los sistemas de abastecimiento. Control de la calidad de las aguas residuales a la salida de las plantas de tratamiento. Reportar los resultados de sus monitoreos a la SESPAS. La CAASD fue la primera en crearse, su jurisdiccin abarca el Distrito y la provincia de Santo Domingo. La CORAASAN en la provincia de Santiago. CORAAPLATA en la provincia de Puerto Plata. CORAAMOCA en la provincia Espaillat. COAAROM en la provincia de la Romana. Todas tienen fundamentalmente las mismas funciones y responsabilidades que el INAPA en sus respectivos territorios, aunque difieren en su estructura institucional.

Secretara de Estado de Salud Pblica y Asistencia Social (SEESPAS).

Ley 42-01 (Ley General de Salud, de marzo del 2001). Reglamento General de Agua para Consumo Humano90.

Instituto Nacional de Recursos Hidrulicos (INDRHI).

Ley 6, de 1965, Ley de creacin del INDRHI. Ley 5852, de 1962, sobre Dominio de Aguas Terrestres y Distribucin de Aguas Pblica. Ley 5994, de 1962, ley de creacin del INAPA. Ley General de Salud. NORDOM91.

Instituto Nacional de Agua Potable y Alcantarillado (INAPA).

Corporaciones de Acueducto y Alcantarillado

Diversas leyes de creacin. Ley General de Salud. NORDOM.

516 / ANEXOS

Captulo VI

Anexos

Anexo VI.8. cont. Marco legal e institucional de la gestin del agua en Repblica Dominicana
Institucin
Corporacin Dominicana de Empresas Elctricas Estatales CDEEE. Empresa Generadora Hidroelctrica.
Fuente: ODH, 2006

Marco Legal
Ley General de Electricidad.

Responsabilidad legal
Planifica, disea, construye y opera aprovechamientos hidroelctricos.

Anexo VI.9 Las juntas de regantes: experiencia de gestin descentralizada del agua
Desde 1983 el Instituto Nacional de Recursos Hdricos (INDRHI) ha llevado a cabo un proceso de transferencia de los sistemas de riego a la poblacin usuaria, que ha dado como resultado que en la actualidad haya 4.9 millones de tareas (aproximadamente 307 mil hectreas 3,077 km2, lo que equivale a un 6% del territorio nacional) bajo riego, controladas por 31 organizaciones de regantes (28 juntas y 3 asociaciones independientes), que agrupan a 89,000 personas y manejan 276 sistemas de riego. El proceso comenz en 1985 con financiamiento internacional y desde entonces ha recibido apoyo del Banco Interamricano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial. La transferencia de los sistemas de riego a las y los usuarios se hace en el marco legal establecido por la Ley 5852, de 1962, sobre dominio de aguas terrestres y distribucin de aguas pblicas, y el decreto 79, de 2001, que introduce el trmino asociaciones de regantes y confiere al INDRHI la responsabilidad de formar dichas asociaciones, de regular su funcionamiento y de procurar que el pago se haga por volumen del agua que la entidad suministra. Para establecer la relacin legal entre el INDRHI y la asociacin de usuarios (juntas de regantes o, en tres casos, asociaciones de regantes) se establece un Convenio o Contrato de Transferencia que define qu es lo que se delega, cules son las responsabilidades respectivas, las limitaciones de las atribuciones de la junta o asociacin en la operacin del servicio y el poder que puede ejercer sobre sus miembros o asociados. De forma previa a la firma del convenio o contrato, la junta o asociacin debe haber obtenido personera jurdica como organizacin sin fines de lucro. El convenio especifica las obligaciones que adquiere la organizacin de regantes, que incluyen: conservar en buen estado la infraestructura entregada, lo mismo que los bienes muebles o inmuebles traspasados; dar el debido uso y administrar los bienes entregados; efectuar el manejo del agua, aplicando criterios de solidaridad, eficiencia, igualdad y economa; recaudar el valor de las tarifas establecidas como pago de los servicios de suministro de agua a los usuarios; respetar y hacer respetar los estatutos y reglamentos; planificar y presentar al INDRHI los informes que sean requeridos. En todos los casos, el INDRHI conserva la responsabilidad de mantener y operar las

ANEXOS / 517

Anexos Captulo VI
obras de captacin y las redes primarias. Igualmente sigue siendo el Estado el que realiza las grandes inversiones en infraestructura. Desde el punto de vista del INDRHI, el proceso tiene cuatro componentes bsicos: (1) Motivar y capacitar a las y los usuarios para que se agrupen y organicen en juntas de regantes, las cuales estn estructuradas en los niveles de ncleos, asociaciones y juntas. (2) Lograr que las organizaciones obtengan personera jurdica. (3) Transferir a la junta o asociacin el respectivo sistema de riego mediante convenio legal. (4) Continuar impartiendo enseanzas y capacitacin, as como fortaleciendo el desarrollo institucional de las juntas. Las y los usuarios organizados en las juntas controlan las reas bajo riego, disponen de la tierra y del agua necesaria y segura para sus iniciativas productivas, tienen fuerza de trabajo suficiente, recaudan crecientes cantidades de fondos que les permiten tecnificar el riego, as como mejorar las labores agrcolas. Considerndolas como unidad, las juntas son el principal consumidor de insumos agrcolas y el principal productor en las zonas que controlan. Entre los principales logros del esquema de transferencia de los sistemas de riego a las y los usuarios se citan el incremento de la eficiencia en el uso del agua, la cual ha aumentado del 20% en 2001 al 37% en 2005; una mayor eficiencia en el cobro de la tarifa, la cual refleja mejor los costos operativos de los sistemas, aunque no necesariamente la recuperacin de la inversin en infraestructura, ni incorpora los costos de conservacin del recurso (pago de servicios ambientales); tambin se destaca el control sobre la distribucin del agua y la garanta de suministro, el fortalecimiento de las organizaciones, la capacitacin, la disminucin de los conflictos y la prestacin de servicios agrcolas a las y los usuarios.

Fuente: ODH 2006, basado en INDRHI, 2006. Las juntas de regantes: la gobernanza del riego.

518 / ANEXOS

Captulo VI

Anexos

Anexo VI.10

Poblacin residente en zonas de montaa (500 metros o ms sobre el nivel del mar), segn provincia, 2002
Poblacin de montaa
66,636 17,489 40,372 20,785 0 19,010 23,914 33,147 47,926 11,81 12,142 17,421 0 144,435 96,03 50,370 67,65 12,227 4,885 14,697 63,451 45,196 58,023 98,995 49,772 122,550 0 24,606 130,805 4,050 14,548 1,172,712

Provincia
Azua Bahoruco Barahona Dajabn Distrito Nacional Duarte El Seibo Elas Pia Espaillat Hato Mayor Independencia La Altagracia La Romana La Vega Mara Trinidad Snchez Monseor Nouel Montecristi Monte Plata Pedernales Peravia Puerto Plata Salcedo Saman San Cristbal San Jos de Ocoa San Juan San Pedro de Macors Snchez Ramrez Santiago Santo Domingo Valverde Total

Poblacin total
208,857 91,480 179,239 62,046 913,540 283,805 89,261 63,879 225,091 87,631 50,833 182,020 219,812 385,101 135,727 167,618 111,014 180,376 21,207 169,865 312,706 96,356 91,875 532,880 62,368 241,105 301,744 151,179 908,250 1,817,754 158,293 8,562,541

% de montaa
31.9 19.1 22.5 33.5 0.0 6.7 26.8 51.9 21.3 1.3 23.9 9.6 0.0 37.5 7.1 30.1 6.1 6.8 23.0 8.7 20.3 46.9 63.2 18.6 79.8 50.8 0.0 16.3 14.4 0.2 9.2 13.7

Fuente: ONE, Repblica Dominicana en cifras, 2004, y SEMARN, Direccin de Informacin Ambiental y Recursos Naturales, 2007

ANEXOS / 519

Este libro se termin de imprimir en el mes de abril del 2008 en los talleres grficos de EDITORA TALLER C. X A. Juan Ballenilla esq. Juanico Dolores, Zona Industrial de Herrera, Santo Domingo, Repblica Dominicana.