Distr. LIMITADA LC/MEX/L.

833 13 de diciembre de 2007

BID

ORIGINAL: ESPAOL

INFORMACIN PARA LA GESTIN DE RIESGO DE DESASTRES ESTUDIO DE CASO DE CINCO PASES MXICO

____________________ Este documento no ha sido sometido a revisin editorial.

07-12

Ttulo original: Informacin para la gestin de riesgo de desastres. Estudio de caso de cinco pases: Mxico

LC/MEX/L.833

Copyright Naciones Unidas y BID, diciembre de 2007. Todos los derechos reservados. Impreso en la Ciudad de Mxico.

Este estudio fue elaborado por Mario Ordaz Schroeder (coordinador) y Antonio Zeballos Cabrera. Forma parte de los estudios realizados en el marco del Programa de Informacin e Indicadores para la Gestin de Desastres, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El componente de Informacin para la Gestin de Riesgo de Desastres, sujeto a este documento, fue ejecutado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Sede Subregional en Mxico. El trabajo fue coordinado por Ricardo Zapata, Punto Focal de Evaluacin de Desastres de la CEPAL, y Roberto Meli, consultor de la CEPAL. La supervisin por parte del BID estuvo a cargo de Caroline Clarke, Kari Keipi y Cassandra Rogers. Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de las organizaciones patrocinantes. La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas y al BID de tal reproduccin. Esta publicacin puede obtenerse dirigindose a: Ricardo Zapata, Punto Focal de Evaluacin de Desastres de CEPAL Correo electrnico: ricardo.zapata@cepal.org

iii

NDICE Pgina RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................ INTRODUCCIN ................................................................................................... I. ANLISIS DEL RIESGO ......................................................................... 1. Informacin relativa al anlisis del riesgo ............................................. 2. Evaluacin de la calidad de la informacin disponible .......................... 3. Resumen sobre la situacin general de riesgo en el pas ....................... II. GESTIN DEL RIESGO .......................................................................... 1. Informacin disponible para acciones pre-desastres............................... 2. Informacin disponible sobre acciones post-desastres .......................... 3. Evaluacin de la poltica y la capacidad de gestin de riesgo en el pas ....................................................................................................... III. DISTRIBUCIN DEL RIEGO ................................................................. 1. Gestin financiera del riesgo .................................................................. 2. Financiamiento del riesgo ...................................................................... 3. Transferencia del riesgo ......................................................................... 4. Financiamiento del riesgo en eventos pasados ...................................... 5. Evaluacin del manejo del riesgo desde el punto de vista financiero .... IV. ESCENARIO EXTREMO PROBABLE ................................................... 1. Paso 1. Eleccin del escenario crtico y estimacin de la distribucin espacial de las intensidades .................................................................... 2. Paso 2. Clculo de prdidas econmicas y efectos en la poblacin ...... 3. Paso 3. Estimacin de efectos asociados o inducidos ........................... 4. Paso 4. Estimacin de la respuesta del sistema de manejo de riesgo .... 5. Paso 5. Estimacin del desempeo del sistema de gestin financiera del riesgo .............................................................................................. 1 6 18 18 45 47 53 53 104 114 117 117 125 130 136 156 159

159 180 206 212 218

iv

Pgina V. VI. VII. CONCLUSIONES ..................................................................................... BIBLIOGRAFA ....................................................................................... LISTA DE SIGLAS ................................................................................... 222 225 229 231

Anexos ..................................................................................................................... 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Organizaciones no gubernamentales, asociaciones civiles y del sector privado consideradas dentro del PEPYM .................................................. Convenios de colaboracin nacional .......................................................... Leyes y reglamentos de proteccin civil .................................................... Estados con reglamento formal de construcciones .................................... Programa especial de prevencin y mitigacin del riesgo de desastres 2001-2006 .................................................................................................. Montos mximos de apoyo del FAPRACC ............................................... Salarios mnimos diarios para las distintas zonas geogrficas y Actividades en Mxico, vigentes en el 2004 .............................................. Porcentajes con los que el FONDEN participa en los trabajos de reparacin o restitucin .............................................................................. Proyectos financiados por FOPREDEN para el ao 2005 ......................... Programa hospital seguro ........................................................................... Plan DN-III del Ejrcito Mexicano ............................................................ Plan de auxilio de la Secretara de Marina Armada de Mxico ................. Estimacin del ndice de gestin del riesgo IGR para Mxico ..................

233 234 236 237 239 242 243 244 247 248 251 252 255

RESUMEN EJECUTIVO

INFORMACIN SOBRE RIESGOS NATURALES

Por su ubicacin, Mxico esta expuesto a muchos fenmenos de origen natural, como huracanes, terremotos, erupciones volcnicas, inundaciones, etc. Algunos de estos fenmenos han sido notables no slo por la intensidad con que se han manifestado, sino por la magnitud del dao causado a las construcciones y el nmero de vctimas causados. Ejemplo de esto son el sismo de 1985 que da seriamente a la Ciudad de Mxico y, ms recientemente, el paso del huracn Wilma por los estados de Quintana Roo y Yucatn. Fue justamente a raz del sismo de 1985 que empez a conformarse un sistema nacional de proteccin civil, el cual fue oficialmente constituido varios aos despus. De acuerdo con esto, el Sistema Nacional de Proteccin Civil est organizado en torno de la Coordinacin General de Proteccin Civil, dependiente de la Secretara de Gobernacin. Esta Coordinacin agrupa a diversas instituciones, entre las que se encuentra el Centro Nacional de Prevencin de Desastres CENAPRED, centro que se dedica al estudio cientfico de las amenazas de origen natural. Adems del CENAPRED, instituciones como el Instituto de Ingeniera de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, y otras universidades como la Universidad Autnoma Metropolitana, han desarrollado estudios sobre peligro, vulnerabilidad y riesgo con alcances que van desde un poblado o zona especfica hasta todo el pas. La cantidad de estudios relativos al tema de peligro o amenazas es significativamente mayor que el nmero de estudios de vulnerabilidad y ms an que los de riesgo. En trminos generales la calidad de los estudios es adecuada, aunque existe un problema en la terminologa empleada: muchos autores de trabajos confunden los trminos de peligro, vulnerabilidad y riesgo, lo que complica la lectura y su posterior incorporacin en procesos de toma de decisiones. La iniciativa privada tambin ha incentivado y realizado estudios sobre amenazas y riesgo, y quizs la iniciativa ms importante ha sido la de las ms grandes compaas de seguros de Mxico. Sin embargo, estos estudios rara vez son distribuidos o conocidos a nivel nacional, debido al carcter privado de la institucin que lo solicita, y la natural proteccin a su informacin. La mayor parte de los estudios realizados por instituciones pblicas, como la Secretara de Desarrollo Social SEDESOL, la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales SEMARNAT, el Servicio Meteorolgico Nacional SMN, el Servicio Geolgico Nacional SGM, o algunas privadas como el Centro de Instrumentacin y Registros Ssmico CIRES, se pueden consultar va Internet, lo que potencia de manera importante su distribucin y conocimiento a nivel de los tomadores de decisiones.

Gran parte de los estudios sobre riesgos realizados en Mxico han sido concentrados por el CENAPRED en la elaboracin del Atlas Nacional de Riesgos. Se espera que, con la experiencia del CENAPRED en este desarrollo, y con base en un manual para la realizacin de atlas de riesgos, se elaboren atlas a nivel municipal y estatal.

GESTIN DEL RIESGO

Como parte de las medidas y acciones pre-desastre, en Mxico se percibe un inters por conocer y dimensionar las amenazas de origen natural. El aporte de centros como el Instituto de Ingeniera de la UNAM es importante para desarrollar estudios de calidad al respecto. La relacin entre el sector pblico y privado en la gestin de riesgo es un asunto que, aunque reconocido por el Programa Nacional de Proteccin Civil 20002006, no ha tenido los resultados esperados, principalmente debido a dificultades en el financiamiento de los proyectos que el sector privado deba desarrollar. La organizacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil abarca los tres niveles de gobierno, es decir, nivel Federal (el ms alto nivel, la Presidencia de la Repblica), el nivel estatal y el nivel municipal. El involucramiento de la poblacin en el sistema de proteccin civil es promovido por las instancias municipales. Todas la leyes y reglamentos que regulan la actividad de las distintas dependencias a nivel estatal y municipal pueden ser consultadas va Internet. Es importante recalcar que debido al carcter federal de la Repblica, los estados son autnomos y soberanos, y por lo tanto los reglamentos de construcciones deben ser elaborados por la correspondiente autoridad municipal o estatal. La falta de un reglamento nacional dificulta la homogenizacin de la calidad de las construcciones en el territorio. Mientras por otra parte el Distrito Federal cuenta con un reglamento moderno y permanentemente actualizado, existen ciudades importantes que no cuentan siquiera con un reglamento municipal. Es claro que el emplear el reglamento del Distrito Federal en esos lugares no es necesariamente una buena prctica. La organizacin para la atencin de la emergencia est claramente establecida. Dentro de esta organizacin se encuentran la Secretara de Salud SSA, el cuerpo de brigadistas y grupos voluntarios, la Secretara de la Defensa Nacional SEDENA y el Ejrcito Mexicano, la Secretara de Marina Armada de Mxico SEMAR, adems de otras instituciones no gubernamentales como la Cruz Roja Mexicana. Un paso importante en la creacin de una cultura de autoproteccin e informacin a la poblacin lo constituye el establecimiento del servicio civil de carrera, con lo cual se pretende dar continuidad a equipos integrados por profesionales encargados de esta parte importante de la proteccin de las personas. Entre las medidas emprendidas por el Gobierno de Mxico para financiar los efectos de los desastres, quizs la ms importante ha sido la creacin del Fondo de Desastres Naturales FONDEN. Este fondo, que cuenta con varios instrumentos, permite contar con recursos para

atender las necesidades de la poblacin afectada inmediatamente despus de un evento desastroso y apoyar la reconstruccin de las viviendas daadas o destruidas. Este Fondo se complementa con otras medidas como la creacin del Programa de Empleo Temporal PET y el Fondo Para la Prevencin de Desastres FOPREDEN y el Fideicomiso para la Prevencin de Desastres. FIPREDEN. Para la atencin de las emergencias, como medidas postdesastre, adems de las acciones propias emprendidas por los comits municipales o estatales, diversas dependencias, como la SEDENA, la SEMAR, la Secretara de Energa SENER, la Secretara de Economa SE, la SEMARNAT, la Secretara de Comunicaciones y Transportes SCT, la SEDESOL, la Secretara de la Funcin Pblica SFP, la Secretara de Educacin SEP, la SSA, el Instituto Mexicano del Seguro Social IMSS, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado ISSSTE, la Cruz Roja Mexicana, Petrleos Mexicanos PEMEX, Comisin Federal de Electricidad CFE y la Comisin Nacional del Agua cuentan con planes especficos que deben poner en marcha ante la sola declaratoria de la emergencia por parte de la Secretara de Gobernacin. La mayora de estos planes pueden ser consultados en Internet. Para la fase de rehabilitacin, estas mismas instituciones ponen en marcha planes para la restitucin de los servicios bsicos y la vuelta a la normalidad. Se pone en marcha, adems, programas como el PET y otros para que la poblacin participe en la rehabilitacin y reconstruccin de su entorno. La SEDESOL es la encargada de distribuir y administrar los materiales proporcionados por el FONDEN para la reconstruccin y reparacin de las viviendas. En general, la organizacin para el caso de emergencias es tericamente consistente aunque en la prctica se ha visto rebasada en ocasiones. Es evidente un enfoque distinto entre los niveles federales, claramente orientados a la prevencin, y los municipales, eminentemente reactivos. Las reglas de operacin de los distintos programas que se aplican en esta etapa estn disponibles en Internet, y la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica permite dar un seguimiento de los recursos asignados. A pesar de esto, pasados algunos desastres es comn que algunos sectores de la sociedad cuestionen el buen uso de los mismos; la absoluta transparencia en el uso de recursos pblicos durante este tipo de eventos es un imperativo.

DISTRIBUCIN DEL RIESGO

Mxico es un pas grande en extensin, por lo que la mayor parte de eventos extremos ocurridos en el pasado han causado daos en zonas relativamente pequeas, y su impacto en la economa nacional no ha sido muy importante. El temblor de 1985 ocasion grandes daos en la Ciudad de Mxico, pero su efecto sobre el Producto Bruto Interno del pas no fue notable. Otros eventos ssmicos, como los temblores de Puebla y Oaxaca de 1999, si bien causaron estragos en la economa local, sus efectos no fueron percibidos en la produccin nacional. El evento reciente ms importante en Mxico ha sido el paso de los huracanes Wilma y Stan, en el 2005. El huracn Wilma provoc daos en una gran cantidad de hoteles e infraestructura turstica de Cancn, uno de los principales centros captadores de turistas del pas. A diferencia de lo ocurrido en la Ciudad de Mxico en 1985, en Cancn una buena parte de la

infraestructura contaba con un seguro catastrfico, lo que permiti que en la mayor parte de los casos se contara con recursos para enfrentar la reconstruccin en poco tiempo. El sector asegurador ha resentido fuertemente el impacto de este evento, lo que probablemente introduzca cambios en los trminos de las plizas en la zona. Las prdidas en los sectores de la poblacin menos favorecidos estn a cargo del Estado. El FONDEN es una fuente importante para que se atienda a estos sectores, y el Estado ha visto la necesidad de contratar un bono catastrfico que permita, bajo ciertas condiciones claramente establecidas, restituir la parte gastada. Es importante aclarar que este Bono no restituye los bienes materiales perdidos o daados, sino que repone la parte del dinero que el gobierno dispuso para ello. Los estados que, bajo una situacin de desastre, solicitan recursos al FONDEN estn obligados a financiar parte de los daos causados. Estos porcentajes estn claramente indicados en las Reglas de Operacin del FONDEN, y van desde 0% hasta 50%. Entonces, el contar con el FONDEN no exime a los estados de contar con recursos propios para enfrentar los desastres. Para evitar que, de manera emergente, el Estado tenga que tomar recursos destinados a otros fines, existe en el mercado mexicano un seguro ofrecido por compaas privadas que restituyen el dinero que el gobierno estatal se vio obligado a tomar de otros rubros. Este producto, financieramente atractivo, no ha tenido buena acogida entre los distintos gobiernos estatales. En palabras de algunos expertos, esto se puede deber a que an es ms fcil justificar un gasto emergente atribuido a un fenmeno de rara ocurrencia, que un gasto sistemtico de menor en temporadas donde no se han manifestado dichos fenmenos.

ESCENARIO EXTREMO PROBABLE

Siguiendo lo establecido en los trminos de referencia de este proyecto, se propuso un evento que, siendo posible, tuviera una magnitud tal que pusiera a los sistemas de proteccin en situacin extrema. De acuerdo con los anlisis realizados, este escenario es un sismo de gran magnitud con epicentro frente a las costas de Guerrero. En esta zona no se han registrado temblores de gran magnitud en varias dcadas, por lo que de acuerdo con la tectnica de placas, algunos autores sugieren que la energa acumulada es suficiente para generar un temblor de magnitud 8.1 o 8.2, que es un temblor mayor que el ocurrido en 1985, con el agravante de que se encuentra ms cerca al Distrito Federal. Con estos antecedentes, se deduce que los daos estaran concentrados principalmente en la Ciudad de Mxico y en el puerto de Acapulco, destino turstico del Estado de Guerrero. El replanteamiento del escenario propuesto confirma que se trata de un evento que ocasionara daos muy severos a las construcciones en el Distrito Federal y en Acapulco. El tamao de las prdidas econmicas sera tan grande que el gobierno no tendra recursos suficientes para afrontarlo, y sera necesario contar con recursos provenientes del exterior. A pesar de lo extendido del dao no se espera un nmero de vctimas mucho mayor que la cifra oficial de vctimas en el temblor de 1985. Por otra parte, el sistema estructural que ms daos

presenta es el de marcos de concreto reforzado, la mayora ubicada en zonas de terreno blando del DF. El sistema de distribucin de agua en la ciudad capital se vera afectado por 230 roturas (estimado), lo que no representa un nmero muy grande para la extensin de la misma.

INTRODUCCIN

Como parte del desarrollo del proyecto Programa de Informacin e Indicadores para la Gestin de Desastres, especficamente de la fase II de dicho proyecto, se realiz el estudio del caso Mxico, cuyo objetivo fundamental es identificar la informacin disponible sobre el riesgo y determinar las herramientas en manos de instituciones gubernamentales para realizar una eficiente gestin del riesgo. Este estudio se realiza sobre la base de una metodologa desarrollada expresamente para este proyecto, y que ser empleada en los estudios de caso de otros pases para as tener una referencia comn y poder establecer comparaciones razonables. El resultado de la bsqueda de informacin que se presenta en este proyecto abarca los siguientes puntos: 1. 2. 3. Informacin sobre el riesgo Gestin del riesgo |Manejo financiero del riesgo.

El primero de estos puntos consisti en la bsqueda y recoleccin de la informacin relativa al anlisis de riesgo de desastres naturales en el pas con el fin de determinar y evaluar la calidad de la informacin disponible. Todo el mecanismo que entra en funcionamiento desde el momento que se reconoce que un evento de la naturaleza es capaz de ocasionar daos en los bienes de la poblacin y en la infraestructura pblica es analizado en la parte llamada Gestin del Riesgo. Se hace una descripcin de las instituciones que intervienen y el papel que les toca desempear en situaciones de desastre dividiendo estas intervenciones en aquellas que se realizan antes de la ocurrencia misma del evento, y aquellas que se ejecutan con posterioridad a este. En la parte de Manejo Financiero del Riesgo se hace una bsqueda de todos los instrumentos que en su momento ayudan a financiar tanto la atencin inmediata de la poblacin en situacin de emergencia como la reconstruccin y vuelta a la normalidad de las poblaciones afectadas. La manera en que se determin la participacin de los distintos instrumentos se bas en la experiencia de aos anteriores y eventos que han afectado al pas en los aos ms recientes. Con base en la informacin recolectada sobre los fenmenos que constituyen las principales amenazas para el pas, se continu con la determinacin de escenarios extremos posibles y una evaluacin de la capacidad de respuesta del gobierno y de las dependencias encargadas de asistir a la poblacin en casos de emergencia. En Mxico, y como consecuencia de las prdidas sufridas a causa de los sismos de septiembre de 1985 y de la erupcin del volcn Chichonal en 1982 se toman las medidas necesarias para la creacin de un sistema de proteccin civil que intervenga cuando ocurra un desastre. La ley vigente de Proteccin Civil fue aprobada en el 2000 por el entonces presidente de Mxico Ernesto Zedillo Ponce de Len, y en el ao 2001, y en el Plan de Desarrollo 2001-2006

se establece como uno de los objetivos a lograr en materia de poltica interna el incrementar el carcter preventivo del Sistema Nacional de Proteccin Civil, y as contribuir a mitigar los efectos de los desastres. Adems, en el mismo documento se formaliza el compromiso del gobierno mexicano de participar activamente en los foros internacionales sobre prevencin y reduccin de desastres. El diagnstico en materia de proteccin civil que se hace dentro del Plan De Desarrollo seala las siguientes deficiencias: o o o o o o o o o Falta de informacin y difusin, as como de una cultura de prevencin entre la poblacin. Capacidad reactiva del SINAPROC frente a las emergencias. Dbil corresponsabilidad del gobierno, poblacin y sectores sociales y privados. Excesivo centralismo en la toma de decisiones y en la captacin de informacin. Insuficiente reconocimiento de que los efectos adversos de los desastres se concentran en la poblacin ms pobre y en grupos vulnerables. Dbil articulacin entre los investigadores y el SINAPROC. Rezago en la infraestructura para el monitoreo de fenmenos perturbadores y escasez de informacin geogrfica sistematizada. Falta de constituirse el 70% de las unidades de proteccin civil estatales y municipales. Incipiente articulacin de los esfuerzos gubernamentales e institucionales y escasas opciones de financiamiento para la prevencin y atencin de daos.

Ante este diagnstico, el Plan Nacional de Desarrollo propone los lineamientos que ayudan a subsanar las deficiencias y encaminar eficientemente al SINAPROC hacia una participacin preventiva. Si se considera que casi el 50% del territorio de Mxico est afectado por sismo y que el 70% esta afectado por fenmenos de origen hidrometeorolgico, entonces es compresible la preocupacin sobre los efectos negativos de los desastres en el desarrollo del pas. En ese sentido se elabor el Programa Especial de Prevencin y Mitigacin 2001-2006, en donde se establece de manera especfica las acciones a realizar con el objetivo final de proteger al individuo y sus bienes, y permitir su desarrollo individual y comunitario. De esto se puede deducir que hasta antes de 1985 la proteccin civil no estaba considerada dentro de la agenda del gobierno. Como consecuencia de los sismos que causaron graves daos en la Ciudad de Mxico en 1985 se ve la necesidad de contar con un sistema que gestione y administre recursos para hacer frente a situaciones de desastre, pero no es sino 14 aos despus que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos fuera adicionada y que el Congreso Federal pudiera emitir una Ley General que proveyera de estructura al Sistema Nacional de Proteccin Civil. La cronologa de los principales ingresos a la agenda nacional de la proteccin civil es la siguiente: o Los sismos de septiembre de 1985 causan graves daos a muchas construcciones en la Ciudad de Mxico, lo que deja un saldo elevado de vctimas y persona afectadas. La capacidad de respuesta inmediata del Estado se ve rebasada. El decreto 6/5/86 sienta en 1985 las bases para el establecimiento del Sistema Nacional de Proteccin Civil SINAPROC, lo que constituye el 1er proyecto de proteccin civil en Mxico.

o o o o o o o o

El 20 de septiembre de 1988, por Decreto Presidencial, se crea el Centro Nacional de Prevencin de Desastres CENAPRED, cuya funcin es ser el instrumento tcnico del SINAPROC y ampliar los conocimientos acerca de fenmenos que provocan desastres y sus consecuencias. Se elabora el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, el cual incluye consideraciones especficas en materia de proteccin civil. Como consecuencia de lo anterior, se elabora un Programa de Proteccin Civil 1990-1994. El cambio de gobierno trae como resultado un nuevo Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, que tambin incluye aspectos sobre proteccin civil. Se elabora el Programa de Proteccin Civil 1995-2000. Se hace la adicin a la fraccin XXIX-J del Art. 73 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Se promulga la primera Ley General de Proteccin Civil. Se elabora el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. Se elabora el Programa Especial de Proteccin Civil 2001-2006.

Los desastres en Mxico, desde el ao 1980 a 1999, han ocasionado prdidas totales del orden de 10.400 millones de dlares. Como referencia, el producto interno bruto, PIB, de Mxico del ao 2000 es de 5.491.708,4 millones de pesos, lo que, considerando un tipo de cambio de 9.587 pesos por dlar (tipo de cambio al 29 de diciembre del 2000), corresponde a 572.829 millones de dlares. El monto de las prdidas representa, entonces, el 1,82% del total del PIB en Mxico durante el 2000. Es necesario aclarar que se estn considerando valores corrientes, por lo que el efecto de la inflacin sobre los montos en dlares puede resultar en un incremento del monto real de las prdidas. Suponiendo que las prdidas se distribuyen uniformemente en los 20 aos, y empleando las tasas de inflacin de los Estados Unidos en esos aos, resulta que el monto total de las prdidas son equivalentes a 14.658,4 millones de dlares en el ao 2000, lo que representa el 2,6% del PIB de ese ao.

Grfico 1 PRODUCTO INTERNO BRUTO EN MXICO DE 1988 A 2003.

Producto Interno Bruto PIB en Mxico

7,000,000,000 6,000,000,000 5,000,000,000 4,000,000,000 3,000,000,000 2,000,000,000 1,000,000,000 0

Fuente: Banco de Mxico.

19 88 /0 1 19 89 /0 19 1 90 /0 19 1 91 /0 1 19 92 /0 19 1 93 /0 1 19 94 /0 19 1 95 /0 19 1 96 /0 1 19 97 /0 19 1 98 /0 19 1 99 /0 1 20 00 /0 20 1 01 /0 1 20 02 /0 20 1 03 /0 1

Miles de pesos a precios de 1993

Miles de pesos a precios corrientes

La economa en Mxico ha experimentado en los ltimos aos un crecimiento importante desde 1988. El grfico anterior muestra la evolucin del Producto Interno Bruto desde ese ao hasta el 2003. Se pueden apreciar 2 curvas, una correspondiente a los valores en pesos corrientes (lnea azul) y otra correspondiente al valor con relacin a pesos de 1993 (valores reales, lnea roja). En ambas se aprecia un crecimiento consistente, aunque mucho mayor en el caso de los montos en pesos corrientes. El valor de la inflacin anual de esos aos es la causa de la gran diferencia que se puede apreciar en los aos ms recientes, lo que es muestra clara de que, para efectos comparativos, es necesario establecer una base comn. Usualmente, el impacto de los fenmenos naturales se ha establecido por el costo de los daos, expresado en dlares de los Estados Unidos, moneda que, aunque menos, es igualmente afectada por la inflacin, como se mostr en prrafos anteriores. Es, por lo tanto, importante establecer los costos de los daos en trminos de dlares reales, imponiendo cierta base arbitraria; en la mayora de las referencias consultadas al respecto reportan los montos en dlares sin indicar si se trata de valores corrientes o reales, por lo que es necesario aplicar un criterio adecuado para establecer comparaciones entre valores que corresponden a diferentes aos (principalmente si la distancia entre esos aos es importante). El PIB en Mxico se apoya principalmente en los servicios comunales, sociales y personales, en el comercio, restaurantes y hoteles, y en la industria manufacturera. El primero de ellos ha mostrado un marcado descenso en su valor relativo desde 1988, ao en el que represent el 21,74% del PIB de ese ao, para llegar en 2003 a un porcentaje de 17,97%. Por su parte, la industria manufacturera ha mostrado un comportamiento variable, habiendo alcanzado un mximo en el ao 2000 (19,75%); en el 2003 el aporte del sector manufacturero al PIB fue de 18,24%. Se puede apreciar entonces, que en los aos recientes Mxico ha incrementado el poder de su industria manufacturera y del sector comercio, por lo que estos sectores resultan estratgicos para mantener el crecimiento del pas.

Figura 2 PRODUCTO INTERNO BRUTO EN MXICO DE 1988 A 2003 POR SECTOR PRODUCTIVO.
Producto Interno Bruto por sector
22% 20%

Manufactura

18%

Comercio, restaurantes y hoteles Transporte, almacenaje y comunicaciones Servicios financieros, seguros, actividades inmobiliarias y de alquiler Servicios comunales, sociales y personales Otros

16%

Porcentaje

14%

12%

10%

8%

6% 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Ao

Fuente: Banco de Mxico.

10

En el grfico anterior, es notable el crecimiento experimentado por el sector Transporte, almacenaje y comunicaciones, el cual pas de 8,40% en 1988 a 11,20% en 2003, mostrando siempre un incremento ao tras ao. Tambin es de destacar el comportamiento del sector de servicios financieros, seguros, actividades inmobiliarias y de alquiler que, aunque variable desde 1988, en los ltimos 4 aos ha experimentado un notable crecimiento, habiendo alcanzado en 2003 un mximo de 15,87%. Este sector es uno de los ms importantes para el financiamiento de la reparacin de daos y reconstruccin luego de un desastre. En el rubro indicado como Otros en el grfico 2 estn incluidos los sectores agropecuarios, silvicultura y pesca, el sector minero, el sector construccin, y el sector elctrico, gas y agua. La balanza comercial de Mxico ha mostrado un comportamiento errtico desde 1980, aunque es clara una tendencia negativa desde el ao 1999 a la fecha. Desde ese ao, la balanza comercial arroja un saldo negativo de alrededor de 2 millones 250.000 dlares por mes en promedio.

Grfico 3 BALANZA COMERCIAL DE MXICO DE ENERO DE 1980 A ENERO DEL 2005.

Balanza comercial total de Mxico

1,500,000 750,000 Miles de dlares 0 -750,000 -1,500,000 -2,250,000 -3,000,000 -3,750,000 -4,500,000 Ene 1980 Ene 1983 Ene 1986 Ene 1988 Ene 1991 Ene 1994 Ene 1997 Ene 1999 Ene 2002 Ene 2005

Mes

Fuente: Banco de Mxico.

El petrleo es, sin duda, una de las principales exportaciones de Mxico, sin embargo su importancia relativa en el volumen total de exportaciones de Mxico ha ido disminuyendo gradualmente al tiempo que las exportaciones de productos manufacturados han venido en ascenso, a tal grado que en la actualidad estas ltimas representan casi el 50% del total exportado mientras que las exportaciones petroleras alcanzan un 16%. De esto se puede ver que, aunque la importancia estratgica de las instalaciones petroleras sigue siendo alta, el sector manufacturero ha crecido enormemente, y por lo tanto su importancia tambin lo ha hecho. Desde un punto de

11

vista de gestin de desastres, la proteccin de las instalaciones petroleras es fundamental, como tambin lo es la de las instalaciones industriales del sector manufacturero en general, y las dedicadas a bienes de exportacin en particular ya que su aporte a las finanzas nacionales es elevado. El impulso a la actividad proveniente de la demanda externa, principalmente en el sector automotriz, le ha permitido ganar cuota de mercado en las importaciones de Estados Unidos en los ltimos meses, y se acompaa por una gran solidez de la demanda interna, principalmente en el rubro de servicios. Aunque las elevadas tasas de crecimiento del primer semestre se moderarn en la segunda mitad del ao, Mxico est en camino de crecer alrededor de 4,3% en el conjunto del ao, con una inflacin que, pese a algunas tensiones en el sector servicios e importaciones, est muy cerca del objetivo central del Banco de Mxico del 3%. En suma, existe un panorama favorable con crecimiento superior al potencial e inflacin bajo control (Servicios de Estudios Econmicos, BBVA, tercer trimestre de 2006). Cabe mencionar que un factor adicional de impulso al crecimiento de la economa es el proveniente de los excedentes petroleros, cuyo monto contribuy a incrementar el gasto del sector pblico. Sin embargo, es previsible la volatilidad en el mercado petrolero en el corto y mediano plazo, y por lo tanto, es importante no perder esto de vista y considerar estos excedentes como lo que son, ingresos extraordinarios, tanto en su origen como en su aplicacin a la economa nacional. El incremento internacional del precio del petrleo, y consecuentemente el de los combustibles derivados, se vuelve una variable cuyo impacto en la gestin de desastres se vuelve difcil de cuantificar. Actualmente Mxico importa cantidades importantes de combustible, y es probable que en situaciones de desastre se incremente la demanda de ste, por lo que es previsible que actualmente el costo de atencin de damnificados y reconstruccin de infraestructura daada sea fuertemente influenciado por esta coyuntura. Del total de importaciones, aproximadamente el 75% es de bienes de uso intermedio (se utilizan para ser transformados en otro bien o para prestar algn servicio, siendo un eslabn para llegar al final u obtener un bien de uso final), mientras que 12% es de bienes de capital (bienes cuyo objetivo es la produccin de un bien final o de consumo) y el restante 13% es de bienes de consumo.

12
Grfico 4 VALOR RELATIVO DE LAS EXPORTACIONES PETROLERAS Y MANUFACTURERAS DESDE 1980 AL 2005 EN MXICO.

80% 70% 60% Porcentaje 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ene 1980

Evolucin de las principales exportaciones de Mxico

Manufactura Petrleo

Ene 1983

Ene 1986

Ene 1988

Ene 1991

Ene 1994 Mes

Ene 1997

Ene 1999

Ene 2002

Ene 2005

Fuente: Banco de Mxico.

La poblacin en Mxico en el ao 2000 era de 103.263.388, segn informacin del INEGI; de esta poblacin, el 23,6% habita en rea rurales mientras que el restante 76,4% lo hace en zonas urbanas. La poblacin ha venido creciendo a una tasa que ha mostrado disminucin desde 1990, alcanzando en 2000 una valor de 1,9% anual del 1% para el 2005. En los siguientes grficos se puede ver la evolucin de estos indicadores poblacionales del ao 1990 al 2005.
Grfico 5 TASA DE CRECIMIENTO POBLACIONAL EN MXICO.

Tasa de crecimiento medio anual de la poblacin

3.0% 2.5% 2.0% Tasa 1.5% 1.0% 0.5% 0.0% 1990 1995 Ao 2000 2005

Fuente: INEGI. Para 1990 corresponde al perodo 1970-1990; para 1995, a 1990-1995; para 2000, a 1990-2000.

13
Grfico 6 POBLACIN EN MXICO.

Poblacin en Mxico
105,000,000 100,000,000 No. de habitantes 95,000,000 90,000,000 85,000,000 80,000,000 75,000,000 70,000,000 1990 1995 Ao 2000 2005

Fuente: INEGI.

Grfico 7 DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN EN MXICO.

Poblacin en Mxico
100

% de la poblacin

80 60 40 20 0 1990 1995 2000 2005

71.3

73.5

74.6

76.4

28.7

26.5

25.4

23.6

Rural

Urbana

Ao

Fuente: INEGI.

En el ao 2005 la poblacin se concentr principalmente en el Estado de Mxico, el Distrito Federal, Veracruz y Jalisco, estados que en conjunto acogen al 36% de la poblacin total. Solos el Estado de Mxico y el Distrito Federal tienen el 22% de la poblacin nacional, aunque es necesario aclarar que la mayor parte de esta poblacin esta sentada en la zona metropolitana y conurbada de la Ciudad de Mxico. El siguiente grfico muestra los porcentajes de poblacin por

14

estado, en donde es de destacar, tambin, que los estados menos poblados son Baja California Sur (0,50%), Chihuahua (0,55%) y Campeche (0,73%).

Grfico 8 DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN POR ESTADO EN EL AO 2005

Poblacin por Estado

% de la poblacin total

14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%

Fuente: INEGI.

Los estados con crecimiento demogrfico ms acelerado (calculado de 1990 al 2005) son Coahuila (4,7), Baja California Sur (3,4) y Baja California (2,4), estados que no se ubican dentro de aquellos con menor poblacin, con excepcin de Baja California Sur. Los estados con menor crecimiento son Sonora (0,1), Colima (0,2) y el Distrito Federal (0,2). El Estado de Mxico y Puebla son los estados que tienen tasas de crecimiento elevadas y un porcentaje de la poblacin nacional importante. Como referencia, la tasa de crecimiento media nacional es de 1,0.

% de la poblacin total

Fuente: INEGI.

Q ui n B Ba aj tan ja a C a R Ca al oo lif ifor or n n i ia a S M ur Ag Q xi u ua e co sc rt a l ar ie o n M tes o Ca re m los pe c Co h e Tl lima ax Ta cal a Ch ba ih sco Nu ua ev h u o a Le Pu n e Ch bla ia pa Ta S o s m no au r a l Y u ip a ca s t Ja n li s c G Hid o ua al na go G jua t ue o Sa rr n Co e ro Lu ah is ui P o la t Si os na O lo M ax a ich ac oa a c Na n Ve yar ra it Du cru z Di Za ran st ca g o r it te o Fe ca s de ra l

Ag ua s Ba c ali Ba j a en ja C te C al if s al ifo orn rn ia C ia S am u pe r c C he hi C ap hi hu as a C hua oa hu D i la is tri Col to im Fe a d D era u l G ran ua g na o j G uat ue o rre r H o id al Ja go li s M co M x i ic co ho ac M n or el o N Nay s ue vo ari t Le O n ax ac P a Q ue b Q uer la ui Sa nta taro n na Lu R is oo Po to Si s na l So o a n Ta ora Ta bas m co au li Tl pas ax Ve cal ra a cr Yu u z c Za at ca n te ca s

Estado

Grfico 9 TASA DE CRECIMIENTO POBLACIONAL POR ESTADO EN EL PERODO 2000-2005 EN MXICO.

Tasas de crecimiento poblacional por estado

6 5 4 3 2 1 0

Estado

15

La vivienda en Mxico ha aumentado significativamente, incluso la tasa de crecimiento anual en el perodo 2000-2005 fue de 2, el doble de la tasa de crecimiento de poblacin anual en ese mismo perodo (1,0). Esto es un claro indicador de que el valor invertido en vivienda ha crecido fuertemente en los ltimos 10 aos, con el consecuente incremento de la exposicin a las amenazas de origen natural como los sismos y los huracanes. En el grfico 11 se puede observar la variacin de la tasa de crecimiento del nmero de viviendas en Mxico para los perodos 1950-1960, 1960-1970, 1970-1990, 1990-2000 y 2000-2005. La tasa muestra una tendencia ascendente excepto los dos ltimos perodos.

Grfico 10 NMERO VIVIENDAS EN MXICO

Nmero de viviendas
Millones de viviendas
30 25 20 15 10 5 0 1950 1960 1970 1990 2000 2005

Periodo

Fuente: INEGI.

Grfico 11 TASA DE CRECIMIENTO MEDIA ANUAL DEL NMERO DE VIVIENDAS EN MXICO

Viviendas en Mxico
4

Tasa de crecimiento media anual

3 2 1 0 1950 1960 1970 1989.7 1997.2 2005

Periodo

Tasa de crecimiento media anual de la poblacin

Fuente: INEGI.

16

Al igual que muchos pases en Latinoamrica, Mxico enfrenta el reto de luchar contra la pobreza de la poblacin. La dependencia encargada de este tema es la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), misma que establece tres lneas (o niveles) de pobreza: el alimentario, el de capacidad y el de patrimonio. El primero de ellos se refiere a la satisfaccin de las necesidades alimentarias bsicas, el cual es establecido de manera diferenciada en las reas urbanas y en las rurales. La pobreza de capacidad se refiere a todos los aspectos, adems del alimentario, que impiden a una persona desarrollar sus capacidades, como lo son el cuidado de la salud y el acceso a la educacin bsica. La pobreza patrimonial se refiere a aquellos aspectos que le permiten al individuo vivir de manera digna, como vivienda, servicios, vestido, etc. De acuerdo con la SEDESOL, el nmero de personas calificadas como pobres en el ao 2004 en estos tres aspectos ha disminuido con respecto al ao 2002 y al ao 2000. El grfico 12 muestra la evolucin de este indicador, evidentemente, la disminucin del nmero absoluto de pobres en una poblacin creciente representa una disminucin relativa mayor.
Grfico 12 PORCENTAJE DE POBLACIN POBRE EN MXICO.

Porcentaje de Personas Pobres

NACIONAL

60 50 40 30 20 10 0

Alimentaria

Capacidades

Patrimonio

2000
Fuente: Medicin de la Pobreza 2002-2004, SEDESOL.

2002

2004

El Cuadro 1 muestra la distribucin de pobreza urbana, rural y el promedio a nivel nacional. Es notable el mayor porcentaje de pobreza en el rea rural respecto del urbano, aunque tambin es de resaltar que el promedio nacional esta ms cercano a los valores de pobreza urbano que a los valores del caso rural, esto es debido a una mayor concentracin de poblacin en las ciudades.

17
Cuadro 1 DISTRIBUCIN DE LA POBREZA EN EL 2002 EN MXICO. Pobreza de capacidades Lnea 2 12,2 36,5 21,1 16,0 43,8 26,5 Pobreza de patrimonio Lnea 3 35,4 59,4 44,1 42,0 67,5 51,7

Porcentaje de Hogares y Personas Pobres

Pobreza alimentaria

Lnea 1 Urbano 8,5 Hogares Rural 28,5 Nacional 15,8 Urbano 11,4 Personas Rural 34,8 Nacional 20,3 Fuente: Medicin de la Pobreza 2002-2004, SEDESOL.

18

I. ANLISIS DEL RIESGO

El riesgo es el resultado de la interaccin entre el peligro y la vulnerabilidad de los elementos expuestos, est relacionado con la probabilidad de que se manifiesten ciertas consecuencias, las cuales estn ntimamente relacionadas no slo con el grado de exposicin de los elementos sometidos sino con la vulnerabilidad que tienen dichos elementos a ser afectados por el evento. El peligro es el factor de riesgo externo de un sujeto o sistema, representado por un peligro latente asociado con un fenmeno fsico de origen natural o tecnolgico que puede presentarse en un sitio especfico y en un tiempo determinado produciendo efectos adversos en las personas, los bienes y/o el medio ambiente, matemticamente expresado como la probabilidad de exceder un nivel de ocurrencia de un evento con una cierta intensidad en un cierto sitio y en cierto perodo de tiempo. Los fenmenos naturales presentan diversos tipos de peligro, por ejemplo la actividad volcnica, los terremotos, los tsunamis, los huracanes, ente otros. La vulnerabilidad es la predisposicin intrnseca de un sujeto o elemento a sufrir dao debido a posibles acciones externas, y por lo tanto su evaluacin contribuye en forma fundamental al conocimiento del riesgo mediante interacciones del elemento susceptible con el ambiente peligroso. Debido al carcter incierto en la determinacin de los niveles de peligro y al grado de vulnerabilidad de un elemento especfico, es necesario considerar las incertidumbres asociadas con ellos. Es decir, evaluar prdidas futuras es algo incierto, razn por la cual ha sido usual que se recurra a alguna tcnica probabilstica, en algunos casos determinando un lmite de prdida y la probabilidad de que esta sea igualada o sobrepasada. Un ejemplo puede ser la probabilidad de que el costo de los daos y reparaciones en un sitio sobrepase una cifra, digamos de un milln de dlares, como consecuencia de por lo menos un suceso en los prximos cincuenta aos.

1. Informacin relativa al anlisis del riesgo

a)

Amenazas

Para al evaluacin de la informacin relativa al anlisis de riesgo de desastres naturales es necesario realizar una estimacin del grado de amenaza en la regin. Los tipos de amenaza que pueden considerarse para hacer esta evaluacin han sido clasificados en la literatura segn su origen en amenazas naturales o desastres naturales que tienen como origen un fenmeno natural aunque en su desarrollo tiene mucho que ver la accin del hombre, y en desastres antrpicos que se genera directamente por las actividades humanas y principalmente por las actividades industriales que implican frecuentemente manejo de materiales peligrosos. Con base en los trminos de referencia de este programa, nos concentraremos en las amenazas del primer tipo, es decir, en los desastres naturales. Los tipos de amenazas que pueden producir eventos catastrficos naturales son los que se presentan en el cuadro 2.

19

Existen otro tipo de clasificaciones para los fenmenos naturales, el Sistema Nacional de Proteccin Civil ha adoptado una clasificacin basada en el tipo de agente perturbador que los produce. Se distinguen los fenmenos de tipo geolgico, hidrometeorolgico, qumico, sanitario y socio-organizativo.
Cuadro 2 TIPOS DE AMENAZA QUE PUEDEN PRODUCIR DESASTRES NATURALES. Terremotos Tsunamis Erupciones volcnicas Inestabilidad de laderas Huracanes Ciclones tropicales Inundaciones Sequas

El Programa Nacional de Proteccin Civil 2001-2006 en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 que contempla fomentar la capacidad del estado para conducir y regular los fenmenos que afectan a la poblacin en cuanto a su tamao, dinmica, estructura y distribucin territorial se propone como lnea general de accin el identificar y mejorar el conocimiento de las amenazas y riesgos, as como el promover la reduccin de la vulnerabilidad fsica e implantar una poltica y cultura de autoproteccin procurando apoyos tcnicos y financieros para mitigacin y recuperacin de los grupos ms vulnerables. Con estas bases el Programa Nacional de Proteccin Civil integra las estrategias y lneas de accin que rigen la actuacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil (SINAPROC) el cual busca proteger a la poblacin y a la sociedad ante la eventualidad de un desastre provocado por fenmenos naturales o humanos, a travs de acciones que reduzcan o eliminen la prdida de vidas, la destruccin de bienes materiales y el dao a la naturaleza. Tambin dentro del marco de Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, y con el objetivo de hacer frente a los desastres naturales y antropognicos, la Secretara de Gobernacin publica en el ao 2001 el Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 20012006. En este documento se describen los principales programas, proyectos y procesos de investigacin, desarrollo tecnolgico, difusin y capacitacin que se consideran impostergables para reducir el efecto de los desastres naturales y antropognicos. El programa se basa en la realizacin de estudios y proyectos de investigacin de carcter multidisciplinario, enfocados a diagnosticar los peligros y riesgos a los que est sujeto el pas, a reducir la vulnerabilidad frente a los principales fenmenos naturales o inducidos por el hombre, as como a fortalecer la cultura de la autoproteccin. Para este programa la fuente principal de informacin la constituye la experiencia adquirida por los investigadores del Centro Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres CENAPRED en los recorridos efectuados con posterioridad a la ocurrencia de los desastres. El programa recoge tambin aportaciones de diversas entidades como son la Coordinacin General de Proteccin Civil y Direccin General de Proteccin Civil de SEGOB, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Comisin Federal de Electricidad y la Comisin

20

Nacional del Agua, Petrleos Mexicanos, as como del Instituto de Ingeniera de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Dentro de este programa el conjunto de proyectos se ha organizado por el tipo de riesgo frente a fenmenos geolgicos, hidrometeorolgicos y qumico-ambientales. A pesar de la valiosa informacin que este programa contiene en cuanto a las principales amenazas naturales que afectan el pas, no contiene informacin relativa al peligro por la ocurrencia de otros fenmenos importantes que afectan al territorio nacional como son tsunamis, ciclones tropicales y marea de tormenta. En Mxico, las acciones de proteccin civil iniciaron su consolidacin inmediatamente despus de los sismos de septiembre de 1985. Antes de este ao se destaca el trabajo de los especialistas del Instituto de Ingeniera de la UNAM, quienes de una manera seria y meticulosa tomaron como tarea el estudio de los desastres; sus esfuerzos fueron piedra angular en el diseo del esquema de proteccin civil mexicano. Fuera de ellos, no se distinguen otros aportes significativos en el estudio de los riesgos para el perodo anterior a 1985. El desastre de este ao fue el ms documentado, aunque la erupcin del volcn Chichonal, en Chiapas en 1982, tambin registr un nmero importante de estudios casusticos. Como apoyo tcnico de otras instituciones el CENAPRED es quien recopila y elabora un importante volumen de la informacin estadstica sobre amenazas naturales que manejan otras oficinas del gobierno. Dentro de las publicaciones realizadas por esta entidad, una de las ms destacables es la denominada Diagnstico de Peligros e Identificacin de Riesgos de Desastres en Mxico. Este documento tiene el propsito principal de difundir conocimientos sobre los tipos de peligros que se presentan en el pas. As, siguiendo el esquema de este documento, se pueden elaborar Atlas Estatales y Atlas Municipales, en los que se represente no slo la informacin de los peligros, sino tambin la de los riesgos que se derivan de las condiciones locales especficas y de la situacin de la poblacin y de la infraestructura expuesta a los fenmenos desastrosos. El documento integra estadsticas al ao 2000 sobre el impacto generado por fenmenos de origen geolgico, hidrometeorolgico y qumico-sanitario en Mxico, proporcionando una visin en conjunto sobre la distribucin geogrfica de los peligros. El tema de los peligros y riesgos de desastres se expone desde un enfoque global hasta un enfoque regional, presentando algunas estadsticas generales que se consideran de utilidad para apreciar la importancia de ciertos factores bsicos, adems de tablas detalladas sobre la ocurrencia de los distintos tipos de desastres en Mxico, como son sismos, tsunamis, erupciones volcnicas, deslizamientos, lluvias torrenciales, granizadas, heladas, ciclones tropicales, huracanes, inundaciones, sequas, realizadas con base en una recopilacin de fuentes periodsticas sobre los eventos ocurridos en este siglo. La informacin para la elaboracin de estas tablas fue recabada de la publicacin Prontuario de Contingencias del Siglo XX Mexicano, as como con informacin recolectada directamente por el CENAPRED. El informe contiene cifras para la estimacin de las prdidas econmicas obtenidas a partir del trabajo de D. Bitrn, aunque slo se consideran los eventos ocurridos a partir de 1980. Es destacable en cuanto a cantidad de prdidas las ocasionadas por el sismo del 85 y, despus de ste, las ocasionadas por una serie de eventos hidrometeorolgicos que ocurren prcticamente cada ao en el pas. Considerando nicamente las prdidas directas, el costo anual de los daos ha sido cercano a 500 millones de dlares. Las prdidas econmicas indicadas, son ciertamente subestimadas, por la falta de un registro completo de los daos y por no existir informacin sobre

21

eventos menores que, por su nmero, influyen de manera significativa en el monto total de los daos. Los resultados de los estudios sobre las caractersticas de los fenmenos naturales y de las actividades humanas que son fuentes potenciales de desastres, as como sobre las tcnicas y medidas que conducen a la reduccin de las consecuencias de dichos fenmenos, se publican en Informes Tcnicos que se distribuyen a las instituciones y los especialistas relacionados con cada tema especfico. En adicin a dichos informes tcnicos de carcter especializado, el CENAPRED publica la serie llamada Cuadernos de Investigacin, con el fin de dar a conocer a un pblico ms amplio aquellos estudios que se consideran de inters ms general o que contienen informacin que conviene quede publicada en una edicin ms formal que los Informes Tcnicos.

Grfico 13 TTULOS DE LA SERIE DE FASCCULOS.

Fuente: CENAPRED.

La serie de Fascculos est dedicada a difundir los conocimientos cientficos sobre cada uno de los fenmenos perturbadores, describiendo sus procesos de generacin, las principales medidas preventivas, de auxilio y recuperacin que deben aplicarse en cada caso. El grfico 13 presenta una lista de los tpicos que han sido contemplados en esta serie, en la cual se incluye informacin estadstica sobre la ocurrencia en Mxico de cada fenmeno en particular y las condiciones de vulnerabilidad que existen en la regin. El CENAPRED dispone, a partir de su creacin en 1986, de informacin sobre los diferentes desastres naturales que han ocurrido en Mxico con nfasis en la descripcin de las caractersticas fsicas de los mismos y de su radio de influencia. La Serie Impacto

22

Socioeconmico de los Principales Desastres Ocurridos en Mxico en su primera edicin (ao 2001) recopila esta informacin y hace una evaluacin de la magnitud del impacto econmico de los fenmenos naturales que han azotado al pas durante los ltimos 20 aos. Para la realizacin de este proyecto se integraron diversos informes sobre los principales desastres ocurridos en la Repblica mexicana de tipo geolgico, hidrometeorolgico y provocados por la accin humana, y se analizaron sus caractersticas particulares y su interaccin en la sociedad y la economa de la zona afectada. Dicho documento est elaborado con informacin que se obtuvo de las visitas de campo y entrevistas con los representantes de los sectores afectados.

Grfico 14 PORTADA DE LA SERIE FASCCULOS DESARROLLADA POR EL CENAPRED.

Fuente: CENAPRED.

El documento slo recopila informacin de los desastres de mediana y gran magnitud contemplando principalmente las prdidas directas, es decir, sin incluir prdidas derivadas de la destruccin del aparato productivo y de la infraestructura causada por los fenmenos naturales contemplados. Por esta razn, las cifras que son presentadas son conservadoras respecto a la magnitud real de los daos causados por estos fenmenos en el perodo contemplado por este estudio. Las cifras en el cuadro 3 corresponden a estimaciones con base en informacin dispersa y sin una metodologa uniforme por lo que slo pueden considerarse como aproximaciones. Contiene tambin tablas sobre los efectos econmicos de los principales desastres clasificados segn el tipo de fenmeno y el ao de ocurrencia en el perodo comprendido entre 1980 y 1999 (vanse los cuadros 4 y 5). Esta serie rene adems, ao por ao, desde el 2000 al 2004, la informacin correspondiente a los principales desastres ocurridos durante el ao, recogiendo las caractersticas y el impacto generado por cada uno los desastres, y su interaccin en la sociedad y la economa.

23
Cuadro 3 EFECTOS ECONMICOS DE DESASTRES MAYORES PARA LOS QUE SE CONT CON INFORMACIN

Fuente: Serie Impacto Socioeconmico de los Principales Desastres Ocurridos en Mxico.

Cuadro 4 ESTADSTICAS DE LOS DESASTRES METEOROLGICOS OCURRIDOS EN MXICO EN EL PERODO DE 1980 A 1999

Fuente: Serie Impacto Socioeconmico de los Principales Desastres Ocurridos en Mxico.

24
Cuadro 5 ESTADSTICAS DE LOS DESASTRES GEOLGICOS OCURRIDOS EN MXICO EN EL PERODO DE 1980 A 1999

Fuente: Serie Impacto Socioeconmico de los Principales Desastres Ocurridos en Mxico.

El Instituto Nacional de Estadstica; Geografa e Informtica (INEGI), dentro de su programa Indicadores del Desarrollo Sustentable en Mxico, proporciona un conjunto de indicadores que contribuyen al conocimiento de la problemtica de sustentabilidad y al diseo de estrategias y polticas a nivel nacional. Esta publicacin se ha estructurado en dos partes, en la primera se describe el trabajo involucrado en la elaboracin de los indicadores, incluyendo antecedentes, aspectos conceptuales y metodolgicos del desarrollo sustentable, y la segunda parte contiene informacin estadstica de cada uno de los indicadores segn las temticas a las que pertenecen: social, econmica, ambiental e institucional. Dentro de la categora social se incluye el nmero de personas muertas y desaparecidas como consecuencia directa de un desastre natural y cantidad de prdidas econmicas y de infraestructura ocurridas tambin a causa de un desastre natural con el objeto de proporcionar una estimacin de las repercusiones humanas y econmicas de los desastres y emergencias a lo largo del tiempo y medir la evolucin del grado de vulnerabilidad de la poblacin. Toda la informacin estadstica requerida para la realizacin del documento es proporcionada por el INEGI ponindola a disposicin de investigadores, especialistas y responsables de proyectos en la materia, as como del pblico en general. La informacin estadstica de los indicadores generados se presenta en un formato especfico segn la agenda 21 y en los casos que lo ameritan, se incluye comentarios especficos sobre caractersticas de la informacin y de las fuentes de informacin utilizadas para su elaboracin, los vacos o insuficiencias de la definicin y en algunos casos recomendaciones de cmo cubrir tales vacos. En un convenio de colaboracin entre la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) y el Consejo de Recursos Minerales (COREMI), se publica en el ao 2004 la Gua metodolgica para la Elaboracin de Atlas de Peligros Naturales en Zonas Urbanas (Identificacin y Zonificacin) 2004, la cual establece los procedimientos bsicos para la integracin de la informacin disponible de peligros naturales y los riesgos generados que afectan a las zonas urbanas. Esta gua constituye un punto de partida para la elaboracin de Atlas de Peligros Naturales a nivel ciudad, sugiriendo las bases elementales para la identificacin y zonificacin de amenazas. Bajo este mismo convenio se publica en el mismo ao, la Gua Metodolgica para la Identificacin Rpida de Peligros Naturales en Zonas Urbanas 2004. La informacin documentada en esta gua es importante para actuar en el plano preventivo y el fundamento de estrategias de autoproteccin orientadas a reducir costos econmicos y sociales, adems de prdidas humanas. La identificacin de zonas de peligros en reas urbanas constituye una de las etapas bsicas para la

25

consolidacin de un efectivo sistema de proteccin civil y la incorporacin del proceso de gestin de riesgos. Para contribuir a que se disminuyan las muertes y los daos materiales provocados en Mxico por los desastres naturales, la Secretara de Desarrollo Social trabaja en la integracin del Sistema de Informacin Geogrfica para Identificacin de Riesgos (SIGIR), estrategia que en su primera etapa incluye 50 Atlas para detectar las amenazas y los peligros potenciales en la traza urbana de las ciudades con ms de 50.000 habitantes. Las estimaciones ms recientes indican que los desastres ocurridos en Mxico durante las dos ltimas dcadas del siglo pasado, provocaron 10.000 muertes y daos materiales por aproximadamente 10.500 millones de dlares. Frente a esa situacin, y por medio de la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio, la SEDESOL se dio a la tarea de elaborar el SIGIR en el que se incorporarn datos relacionados con los peligros de origen antrpico (incendios, explosiones o desastres originados por causas humanas) tanto en las ciudades, municipios y zonas marginadas. Es decir, el sistema representa una plataforma cartogrfica e informtica homognea y permanentemente actualizable. Cabe destacar el trabajo que realiza la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio, incluye adems de los atlas de peligros naturales, estudios de riesgos en los polgonos de concentracin de pobreza, donde opera el Programa Hbitat, el cual fue creado para atender a la poblacin en situacin de pobreza que habita en las ciudades y zonas metropolitanas mediante la aplicacin conjunta de programas sociales y de desarrollo urbano. Los documentos que ya se encuentran en elaboracin contienen cartografa, metadatos y otras caractersticas que junto con los estudios de peligros naturales, integran el Sistema de Informacin Geogrfica para Identificacin de Riesgos (SIGIR). Simultneamente a esta publicacin, el CENAPRED como brazo tcnico del Sistema Nacional de Proteccin Civil empieza el desarrollo del Atlas Nacional de Riesgos (ANR) como una herramienta estratgica para la integracin de la informacin sobre peligros y riesgos a nivel estatal y municipal en una plataforma informtica homognea, dinmica y transparente. El primero de este tipo de atlas se public en 1994 por la Secretara de Gobernacin y fue ampliado por en CENAPRED en una publicacin que inclua un diagnostico de peligros e identificacin de riesgos de desastres en Mxico. Para la ejecucin e implementacin del proyecto ANR el CENAPRED public una Gua Bsica para la Elaboracin de Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgos como un documento introductorio al tema derivado de las experiencias y trabajos de investigacin desarrollados por esta institucin y orientado a clarificar conceptos, formular esquemas sencillos y accesibles para que los usuarios integren paso a paso, informacin sobre algunos de los principales peligros y riesgos. Con la Gua Bsica para la Elaboracin de Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgos se da inicio al sistema Atlas Nacional de Riesgos (ANR), obra que busca establecerse como una herramienta integral de informacin que permita almacenar bases de datos y realizar el anlisis del peligro, evaluar el riesgo mediante el anlisis temporal y espacial de las amenazas, evaluar la vulnerabilidad y el grado de exposicin ante desastres a escala nacional, regional, estatal y municipal, as como estimar prdidas, con el fin de generar mapas y sistemas geogrficos de informacin. Con esta herramienta, ser posible que el Sistema Nacional de Proteccin Civil cuente con informacin tcnica que le permita implantar medidas de prevencin de desastres, evaluar

26

prdidas humanas y materiales inmediatamente despus de ocurrido un evento o para eventos simulados, atender las necesidades de una emergencia derivadas de la ocurrencia de un fenmeno natural o causado por el hombre, mejorar la calidad en la contratacin de seguros de la infraestructura pblica como escuelas, hospitales, vas de comunicacin, etc. Mucha de la informacin que sirvi de base para la elaboracin de los mapas de peligro (principalmente el peligro ssmico) fue generada en el Instituto de Ingeniera y el Instituto de Geofsica de la Universidad Nacional, y en menor medida en otras instituciones de investigacin como el Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua, Petrleos Mexicanos, entre otras. El sistema deber ser una herramienta en permanente evolucin y crecimiento, que tendr alcance nacional, regional, estatal y municipal conforme la informacin se integre o genere. Adems, deber ser interactivo, de modo que permita hacer anlisis y visualizar la informacin en instantes, de plataforma abierta para facilitar su desarrollo y actualizacin permanente, y deber hacer uso de las tecnologas de informacin ms actuales. En este sentido algunos de los estados y municipios como Guanajuato, Michoacn, Oaxaca, Quintana Roo, Sonora y Acapulco, se han ido integrando paulatinamente para generar su propio Atlas de Riesgos. Parte fundamental del ANR es la produccin y manejo de la informacin geogrfica y estadstica de calidad. En Mxico esta informacin es elaborada principalmente por el INEGI en consenso con otras instituciones y organismos de administracin publica federal y entidades federativas. El CENAPRED en asociacin con el Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua (IMTA), public tambin el Atlas Climatolgico de Ciclones Tropicales en Mxico; bsicamente este atlas es un compendio de mapas de las variables ms importantes que caracterizan a los ciclones tropicales, como son, sus trayectorias y su distribucin (vanse los grficos 16 y 17). Conocer los valores medios de estas variables, as como su distribucin geogrfica en la vecindad de Mxico, resulta de gran utilidad, tanto para los responsables de la toma de decisiones, como para los investigadores en el tema. Este trabajo puede servir adems, como herramienta para crear modelos probabilsticos para el pronstico de ciclones tropicales. Detrs de cada mapa se incluye una explicacin que intenta abundar en sus aspectos ms importantes. Este atlas ofrece un mejor conocimiento de la presencia de los ciclones tropicales en el territorio nacional, as como de los que viajan cerca de esta zona, abarcando una regin entre los 45 a los 140 oeste, y entre los 5 a los 35 norte, como se muestra en el grfico 15. El atlas tiene su fundamento en el procesamiento estadstico de la base de datos de trayectorias e intensidades de ciclones tropicales que maneja el Centro Nacional de Huracanes de Estados Unidos y su presentacin en mapas. La base de datos incluye solamente los ciclones tropicales que en algn momento de su evolucin alcanzaron la intensidad correspondiente a tormenta tropical o huracn que son los ms destructivos y por lo tanto de mayor inters para el registro.

27
Grfico 15 ZONA DE ESTUDIO DE CLIMATOLOGA DE CICLONES TROPICALES EN MXICO

Fuente: Atlas Climatolgico de Ciclones Tropicales en Mxico.

Grfico 16 TRAYECTORIA DE LOS CICLONES TROPICALES QUE HAN PASADO POR EL OCANO ATLNTICO, PERODO 1991-2000

Fuente: Atlas Climatolgico de Ciclones Tropicales en Mxico.

28
Grfico 17 TRAYECTORIA DE LOS CICLONES TROPICALES QUE HAN PASADO POR EL OCANO PACFICO, PERODO 1991-2000

Fuente: Atlas Climatolgico de Ciclones Tropicales en Mxico.

La Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina LA RED difunde el programa DesInventar el cual es un sistema de inventario de registros de informacin sobre caractersticas y efectos de diversos tipos de desastres en entornos locales, regionales y nacionales, producto del trabajo de un grupo interdisciplinario y multinstitucional de investigadores de LA RED de diversos pases en cooperacin con entidades gubernamentales en el campo de la prevencin y atencin de desastres. DesInventar esta formado dos componentes principales, el mdulo DesInventar, a travs del cual se alimenta una base de datos, mediante campos predefinidos (informacin espacio temporal, tipos de eventos y causas, fuentes), efectos directos e indirectos (sobre la vida, viviendas, infraestructura, sectores econmicos) y el mdulo DesConsultar que permite acceder a la base de datos mediante consultas que relacionan diversas variables (efectos, eventos, lugares, fechas, etc.), as como su representacin mediante tablas de consultas, grficos y cartografa temtica. DesInventar Mxico tiene como fuente de informacin principalmente los peridicos El Universal, Excelsior y La Jornada. El Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social CIESAS quien ha mantenido desde 1996 una base de reportes de desastres para todo el territorio mexicano es quien ha alimentado esta base de datos con el apoyo de diversos proyectos, incluyendo dos proyectos de LA RED; el original de "Inventarios de desastres en Amrica Latina" y el proyecto IAI LA RED "Gestin de riesgos de desastres ENSO en Amrica Latina".

29
Cuadro 6 RESUMEN DE DESASTRES NATURALES EN MXICO

Fuente: The OFDA/CRED International Disaster Database, www.em-dat.net Universit catholique de Louvain Brussels, Belgium.

El cuadro 6 y el grfico 18 fueron tomados de la pgina en Internet del centro para la investigacin sobre la epidemiologa del desastre (CRED), este centro cuenta con base de datos disponibles a travs de Internet con informacin a nivel global y clasificada por pas sobre los tipos de desastres ocurridos y el nmero de personas muertas o que se han visto afectadas por estos. Otra fuente de informacin sobre el tema de los desastres es el Centro Regional de Informacin sobre Desastres (CRID) que es una iniciativa patrocinada por seis organizaciones que decidieron mancomunar esfuerzos para asegurar la recopilacin y diseminacin de la informacin disponible sobre el tema de desastres en Amrica Latina y el Caribe. Entre estas se encuentran la Organizacin Panamericana de la Salud - Oficina Regional de la Organizacin Mundial de la Salud (OPS/OMS), la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres (EIRD/ISDR), y el Centro de Coordinacin para la Prevencin de los Desastres Naturales en Amrica Central (CEPREDENAC). El CRID tiene como finalidad mejorar y ampliar la recopilacin, procesamiento y diseminacin de informacin sobre desastres, ofreciendo servicios de informacin de calidad a una amplia gama de usuarios de la regin, as como contribuyendo al desarrollo del Sistema Regional de Informacin sobre Desastres a travs de la creacin de centros de informacin y documentacin promocionando la comunicacin por Internet y desarrollando servicios de informacin electrnicos. El cuadro 6, muestra en forma resumida el tipo de informacin con la que cuenta el recurso mencionado sobre el cual debe mencionarse permanece con informacin constantemente actualizada.

30
Grfico 18 DISTRIBUCIN DE MUERTES POR DESASTRES NATURALES, POR PAS Y TIPO DE FENMENO EN AMRICA.

El Servicio Sismolgico Nacional (SSN) proporciona informacin sobre la ocurrencia de sismos en el territorio nacional y determina sus principales parmetros como son la magnitud y el epicentro. De igual manera, el SSN se encarga de proporcionar la informacin necesaria de tipo sismolgico para evaluar y prevenir el riesgo ssmico y volcnico a nivel nacional. En su pgina

31

de Internet se puede consultar informacin detallada de sismos pasados, as como estadsticas de temblores desde 1990 e informacin detallada sobre los sismos ms importantes ocurridos en el pas. El Centro de Instrumentacin y Registro Ssmico, A.C. (CIRES), con el apoyo de la Sociedad Mexicana de Ingeniera Ssmica (SMIS), se encarga de recopilar los resultados de las diferentes instituciones mexicanas dedicadas al registro de la informacin ssmica creando la Base Mexicana de Datos de Sismos Fuertes, donde se renen y presentan un total de 13.545 acelerogramas obtenidos en el perodo 1960 a 1999. Esta informacin ssmica sirve para promover actividades de investigacin como medio til para mitigar posibles desastres ssmicos, como los que sufri la ciudad de Mxico en 1985, pues uno de los objetivos principales del CIRES ha sido tener los resultados a disposicin de los investigadores y especialistas en ingeniera ssmica de Mxico y del extranjero. Las autoridades del Gobierno del Distrito Federal, han patrocinado, el diseo y desarrollo de la actual Red Acelerogrfica de la Ciudad de Mxico, RACM (Grfico 19). Este recurso tecnolgico, que est a cargo del CIRES, ha permitido obtener informacin para comprender y adecuar eventualmente los factores de diseo ssmico del Reglamento de Construccin del DF. Para advertir el efecto que causan los sismos grandes que ocurren eventualmente en la costa de Guerrero, el CIRES desarroll el Sistema de Alerta Ssmica, SAS, de la ciudad de Mxico. Adems, en Oaxaca, despus de los sismos de 1999, que afectaron a esa entidad, el CIRES trabaj en la instrumentacin del Sistema de Alerta Ssmica de Oaxaca, SASO, con el apoyo del Gobierno de ese estado. Estos sistemas son un recurso til que hacen ms eficiente el resultado del diseo y prctica de los simulacros para reducir la vulnerabilidad ssmica. El Centro de Investigacin Cientfica y Educacin Superior de Ensenada CICESE, se encarga de la Red Ssmica del Noroeste de Mxico (RESNOM) y reporta principalmente la actividad en la regin norte de la pennsula de Baja California y la parte noroccidental del estado de Sonora. Cuenta con datos accesibles a travs de un catalogo va Internet. Igualmente el Observatorio Vulcanolgico de Colima, cuya funcin principal es la de valorar las diferentes manifestaciones del volcn de Fuego de Colima, paralelamente lleva a cabo diversos proyectos relacionados con la sismicidad y el peligro ssmico en el estado de Colima, as como parte de Jalisco y Michoacn. Las grandes compaas de seguros son las que ms atencin han prestado a las tareas de evaluar las consecuencias de eventos importantes y de llevar estadsticas completas de los mismos con el fin de estimar la frecuencia con la que ocurren distintos fenmenos y a partir de ellas hacer determinaciones de riesgos, por lo que son las que proporcionan la informacin ms completa y cuantitativa pero a un nivel ms global. Los grficos 20 y 21 muestran un resumen de las estadsticas de las catstrofes naturales en los ltimos aos, es posible encontrar informacin detallada de los desastres que ocurren ao por ao en los reportes anuales que realizan estas compaas. Segn estos datos, los terremotos, incluyendo los tsunamis, son los que han cobrado el mayor numero de vctimas mortales. Los mayores daos macroeconmicos y asegurados han sido ocasionados por eventos hidrometeorolgicos. Aproximadamente el 75% de los daos asegurados se debieron a tormentas y un 6%, respectivamente a las inundaciones y otras catstrofes meteorolgicas.

32
Grfico 19 DISTRIBUCIN DE LAS ESTACIONES DE LA RACM.

Fuente. Centro de Instrumentacin y Registro Ssmico, CIRES.

33
Grfico 20 GRANDES CATSTROFES NATURALES POR AO DESDE 1950

Fuente: Munich Re Group, 2005.

Dentro de las instituciones que aportan informacin cientfica de tipo geolgico se encuentran el Servicio Geolgico Mexicano (SGM), el cual genera la infraestructura de informacin necesaria para sustentar el conocimiento de la geologa del pas, principalmente con fines de exploracin minera, por medio de la elaboracin de una creciente variedad de cartas y el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) que tiene la responsabilidad de integrar los Sistemas Nacionales de Estadstica y de Informacin Geogrfica, adems de promover y orientar el desarrollo informtico en el pas. Por otra lado, el Servicio Meteorolgico Nacional (SMN) se encarga de vigilar y emitir informacin sobre las condiciones atmosfricas del pas, as como pronosticar y alertar sobre los eventos hidrometeorolgicos que pueden ocasionar daos a la poblacin o a las actividades productivas en el pas. Contiene informacin estadstica y descriptiva muy completa y detallada sobre la ocurrencia de temporada de ciclones ao por ao desde 1970 hasta 2005, as como sobre precipitaciones y sequas en el territorio nacional.

34
Grfico 21 GRANDES CATSTROFES NATURALES 1950-2004

Fuente: Munich Re Group, 2005.

35
Grfico 22 DISTRIBUCIN DE LOS HURACANES MODERADOS E INTENSOS EN EL PERODO DE 1970 A 2005

Fuente: Servicio Meteorolgico Nacional.

La Comisin Federal de Electricidad CFE, en el capitulo de diseo por sismo del Manual de Obras Civiles, publica el mapa de Regionalizacin Ssmica de Mxico (vase el grfico 23). Este Mapa permite conocer, en trminos generales, el nivel de peligro ssmico que tiene un rea determinada. Para ello, el territorio nacional se encuentra clasificado en cuatro regiones, de la A a la D, las cuales representan un nivel creciente de peligro. Esta representacin del territorio se emplea en los reglamentos de construccin para fijar los requisitos mnimos que deben seguir los diseadores y constructores en las edificaciones y otras obras civiles de tal manera que resulten seguras ante los efectos producidos por un sismo. La zona A es aquella donde no se tienen registros histricos de sismos y donde las aceleraciones del terreno se esperan menores al 10% de g. En la zona D ocurren con frecuencia temblores de gran magnitud (M>7) y las aceleraciones del terreno pueden ser superiores al 70% de g. Los niveles de sismicidad y de aceleracin propios de las zonas B y C estn acotados por los valores correspondientes de A y D, los temblores grandes son pocos frecuentes y se estima que las aceleraciones de mantendrn por debajo del 70% de g.

36
Grfico 23 REGIONALIZACIN SSMICA DE MXICO.

Fuente: Manual de Obras Civiles, CFE.

b)

Vulnerabilidad

La vulnerabilidad es una propiedad intrnseca de un sistema (una estructura, una sociedad, etc.) que relaciona los niveles de intensidad de peligro con el dao esperado del sistema. La vulnerabilidad se ha empleado matemticamente como matrices , en estudios ms recientes, con funciones de vulnerabilidad. En Mxico, numerosos estudios desarrollados por instituciones de investigacin como el Instituto de Ingeniera y algunas Universidades estatales que cuentan con sus propios centros de investigacin, han propuesto matrices y funciones para diversos tipos estructurales. Algunos estudios se han dirigido a determinar la vulnerabilidad fsica de ciudades o de partes de ella, y otros han propuesto funciones de vulnerabilidad como un paso intermedio para determinar mapas de riesgo, algunas de estas publicaciones se describen al final de este subcaptulo. El sector asegurador mexicano ha sido un impulsor importante en el estudio y desarrollo de herramientas para hacer estimaciones de riesgo confiables, para los cuales el estudio de funciones de vulnerabilidad resulta muy importante. Como resultado de este apoyo, el Instituto de Ingeniera de la UNAM desarroll un sistema pionero para la estimacin del riesgo ssmico de inmuebles asegurados en la Repblica Mexicana; actualmente este sistema ha sido mejorado y es comercializado por una empresa privada.

37

La Secretara de Agricultura; Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin SAGARPA dentro de su Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversin Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente publica los resultados de una evaluacin contratada, conducida y supervisada por la Comisin Nacional de Zonas ridas CONAZA, bajo la coordinacin de la Direccin General de Apoyos para el Desarrollo Rural (DGDR) de la subsecretaria de Desarrollo Rural de SAGARPA. El programa evala la vulnerabilidad del pas ante el cambio climtico particularmente en lo que se refiere a la disponibilidad del agua para las actividades productivas, que vuelve vulnerables los sistemas de produccin actuales que no consideran la conservacin del suelo, agua y vegetacin, as como la reconversin productiva como base para su desarrollo. La metodologa propuesta se instrument de acuerdo con las caractersticas propias del objeto de la evaluacin para lo cual se disearon indicadores cuantitativos. Para la construccin de los indicadores se tom como fuente de informacin los resultados de encuestas aplicadas que se capturaron en un sistema diseado para tal fin que permiti generar una base de datos. El programa presenta un diagnstico de la siniestralidad agropecuaria en formato de indicadores de riesgos en aspectos relacionados con actividades agrcolas, as como el planteamiento de los escenarios que suponen diferentes combinaciones de eficacia e impacto, en donde se proyectan los efectos multiplicadores que la eficacia puede tener en la prevencin de daos relacionados con las actividades agropecuarias en Mxico. Dentro de su Gua Bsica para la Elaboracin de Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgos el Centro Nacional para la CENAPRED incluye dos captulos relacionados con el estudio de la vulnerabilidad. Uno enfocado a la evaluacin de la vulnerabilidad fsica de la vivienda y otro enfocado al Estimacin de la Vulnerabilidad Social. El documento relativo a la Evaluacin Simplificada de la Vulnerabilidad de la Vivienda Unifamiliar ante Sismo y Viento, contiene una primera versin de un procedimiento para apoyar a las unidades de proteccin civil municipales en la construccin de mapas cualitativos de riesgo, relacionados con la vulnerabilidad de la vivienda de bajo costo ante la accin del sismo y viento. El documento se basa en una clasificacin de dicho tipo de viviendas empleando para este fin la informacin proporcionada por el censo de poblacin y vivienda llevado a cabo por el INEGI y la informacin tcnica derivada del comportamiento de la vivienda ante la accin de sismos y huracanes que han afectado a la Republica Mexicana en los ltimos aos. Para la estimacin cualitativa del riesgo es propuesto un ndice que toma en cuenta tanto la vulnerabilidad fsica como la vulnerabilidad social. El documento relativo a la Estimacin de la Vulnerabilidad Social trata de dar una aproximacin al tema desde una perspectiva cualitativa, tratando de aportar elementos que se deben considerar para el estudio de la vulnerabilidad social como son las caractersticas socioeconmicas de la poblacin, la capacidad de prevencin y de respuesta ante las diversas contingencias segn su percepcin local del riesgo. El Instituto Nacional de Ecologa INE, en el documento Salud, Vulnerabilidad Humana y Desastres Ambientales publicado en el ao 2001, hace una recopilacin detallada de los desastres ambientales ocurridos en Mxico en los ltimos aos clasificndolos por tipo de fenmeno. Adems, evala la vulnerabilidad humana entendindola como la mayor sensibilidad de un ser humano a los efectos de factores ambientales adversos. Esta vulnerabilidad est determinada por condiciones de edad, gnero, estrato socioeconmico y ocupacin, que generan una mayor debilidad del organismo ante el contacto o exposicin a factores ambientales adversos. De esta manera describe la estructura de la poblacin y la tendencia denominada transicin de riesgos, conjuntando informacin del conocimiento y datos especficos de Mxico, Incluye

38

adems informacin que contribuye al reconocimiento de la vulnerabilidad humana ante los riesgos ambientales. La Secretara de Gobierno del Distrito Federal a travs de la Direccin General de Proteccin Civil se ha dado a la tarea de elaborar el Programa General de Proteccin Civil para el Distrito Federal. Las prioridades del Programa estn enfocadas a la prevencin, mitigacin y preparacin, donde se combina la parte tcnica con el rea social, promoviendo la participacin de la sociedad en su propio beneficio, en caso de presentarse situaciones de emergencia, siniestro o desastre. Este programa contempla estudios de vulnerabilidad y riesgo, y plantea los principales factores que determinan la vulnerabilidad del Distrito Federal como son el acelerado crecimiento demogrfico, las fuertes tendencias migratorias que producen una elevada densidad de poblacin, la inadecuada observancia de leyes y reglamentos, el inadecuado manejo de riesgos y la contaminacin ambiental y de suelos. Sin embargo, y a pesar de las expectativas que genera el programa no se encontraron resultados disponibles de las evaluaciones planteadas. La Procuradura Ambiental y de Ordenamiento Territorial del DF tambin contempla programas para la identificacin de situaciones de riesgo ambiental potencial en la Ciudad de Mxico (riesgo urbano) con resultados ms accesibles. Dentro del Programa de Ordenacin de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico que tiene el propsito fundamental de establecer una estrategia de ordenamiento territorial nica que sirva de marco de referencia para los programas y acciones tanto del sector publico como del social y privado, se realiza un estudio de vulnerabilidad y riesgo que busca evitar el asentamiento poblacional en zonas sujetas a desastres. Como resultado de su evaluacin el programa presenta un mapa de riesgo y vulnerabilidad para la ZMVM (vase el grfico 24). La publicacin a travs de artculos en congresos nacionales es comn en los estudios generados por las universidades; estos congresos especialmente los relacionados con temas de vulnerabilidad y riesgo en diversos campos constituyen una fuente invaluable de informacin de carcter vanguardista en materia de investigacin. Estos estudios tienen la particularidad de enfocarse sobre temas especficos, tratndolos en profundidad; adems, las fuentes acadmicas son, generalmente, muy confiables y la informacin presentada en los artculos se puede considerar verdica y fidedigna. En este sentido y como se mencion anteriormente, una de las instituciones que ms aporta informacin es la UNAM y en particular el Instituto de Ingeniera, los campos en que se han enfocado dichos estudios principalmente son: peligro ssmico, zonificaciones, efectos de sitio, estudios de microzonificacin y estudios de vulnerabilidad en regiones particulares. Algunos de estos estudios son mencionados a continuacin:

39
Grfico 24 MAPA DE RIESGO Y VULNERABILIDAD PARA LA ZONA METROPOLITANA DEL VALLE DE MXICO.

Fuente: Procuradura Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Distrito Federal.

Anlisis de vulnerabilidad fsica y medidas de mitigacin del sistema de agua potable de Telchac Puerto ante la amenaza de huracanes. (Garca Sosa, Jorge y Espadas Sols, Arturo E. Artculo de Investigacin. Ingeniera 8-2, 2004). Se presenta la caracterizacin del sistema de abastecimiento de agua potable y su anlisis de vulnerabilidad fsica. Se elabora una matriz de vulnerabilidad fsica y una propuesta de medidas de mitigacin de daos, a fin de

40

evitar interrupciones prolongadas del servicio de agua potable en caso de interrupciones por el paso de huracanes. Estudio de vulnerabilidad ssmica para mampostera de la ciudad de Colima y pronsticos de riesgo ssmico. (J. F. Ventura. Universidad de Colima). Este trabajo es una investigacin de campo y documental que tuvo como fin determinar el riesgo ssmico en la ciudad de Colima mediante el estudio de campo del evento ssmico del 9 de octubre de 1995 que sirve como base para la caracterizacin de la ciudad y la construccin de curvas de vulnerabilidad y matrices de daos de las edificaciones de mampostera utilizando un mtodo muy sencillo para poder hacer pronsticos de daos. Estimacin de la vulnerabilidad de viviendas en zonas urbanas. (Horacio Ramrez de Alba, Brenda Pichardo Lewenstein, Sandra Paola Arzate Cruz, Ana Cecilia Beltrn Garca. Facultad de Ingeniera, UAEM, Ciudad Universitaria, Cerro de Coatepec, Toluca, Estado de Mxico). Propone un ndice de susceptibilidad de daos por sismo que permite estimar el nmero probable de viviendas afectadas y establece una metodologa para calcularlo. Se estiman costos para disminuir la vulnerabilidad mediante tcnicas de reforzamiento que se comparan con los costos de las prdidas materiales. Funciones de vulnerabilidad ssmica de estructuras de edificios. (Daz, Orlando; Esteva, Luis; Ismael, Eduardo y Velasco, Humberto. Instituto de Ingeniera, UNAM, Ciudad Universitaria, Mxico, DF.). Se presentan criterios y mtodos para el desarrollo de funciones de vulnerabilidad antes sismos en trminos de las consecuencias econmicas, basndose en modelos tericos sobre las respuestas dinmicas de sistemas estructurales y relaciones entre los niveles de dao y las caractersticas de dichas respuestas. Vulnerabilidad ssmica de las estructuras criticas de la ciudad de Ensenada, B.C. (Juracy Soares Lpez y Jos Acosta Chang, Facultad de Ingeniera, UABC. Departamento de Sismologa, CICESE). Se describen los resultados de los daos esperados sobre las estructuras crticas de la ciudad de Ensenada, postulando el rompimiento de un sector de la Falla Agua Blanca, empleando ecuaciones predicativas y matrices de vulnerabilidad adecuadas para la ciudad. Medidas para Reducir la Vulnerabilidad de la Ciudad de Hermosillo, Sonora, ante Ciertos Desastres Naturales. (Sal Pea Coronado y Alejandra Montijo Gonzlez). Departamento de Geologa, Universidad de Sonora). La vulnerabilidad que presenta la ciudad de Hermosillo, Sonora, ante los embates de ciertos desastres naturales (inundaciones repentinas, sismos, flujos de lodos, etc.) es alta. Las inundaciones repentinas en Hermosillo se generan principalmente por que los causes naturales de los arroyos que son interrumpidos arbitrariamente por asentamientos humanos, el drenaje pluvial cuando existe se encuentra en su mayora tapado, la capacidad de conduccin de agua de los canales que cruzan por la ciudad ya fue sobrepasada y la mayora se encuentran sucios, la mala planeacin urbana, etc. A fin de reducir la vulnerabilidad de la ciudad ante las inundaciones se proponen una serie de medidas descritas a continuacin: crear un desarrollo urbano responsable y multidisciplinario que tome en cuenta los peligros y riesgos naturales, lograr fomentar una cultura de prevencin y en su caso mitigacin de los efectos producidos por las inundaciones. La falta de estudios y equipos especializados, la

41

construccin de edificios en zonas irregulares y el desconocimiento o poca informacin que tiene la sociedad de la ocurrencia de sismos en esta ciudad la hace especialmente vulnerable por lo que se proponen medidas para reducir la vulnerabilidad ssmica.

c)

Riesgo

Las estimaciones de riesgo en Mxico inician con Esteva en 1963 quien public relaciones de vulnerabilidad para algunos tipos de construcciones, las cuales fueron utilizadas por la industria aseguradora en Mxico para fijar tarifas y estimar prdidas probables. Ms tarde, Esteva y otros (1988) publicaron nuevas relaciones de intensidad dao, para un nmero mayor de tipos constructivos. Estas ltimas, tambin usadas para fines de seguros, son mejores que las anteriores debido a que utilizan como medida de intensidad la mxima ordenada del espectro de respuesta que afecta la construccin, lo que permite tomar en cuenta ms racionalmente los efectos de sitio y adems, incluye datos de daos observados durante el sismo de 1985. A partir del trabajo de Esteva y otros (1988), Ordaz y otros (1992) publica nuevas relaciones de vulnerabilidad en que la intensidad se mide con la ordenada del espectro de respuesta correspondiente al perodo fundamental de la estructura. Con estas relaciones de vulnerabilidad y con las tcnicas de estimacin de movimiento fuerte en la Ciudad de Mxico se han construido mapas de prdidas esperadas por sismo ante la ocurrencia de temblores costeros. Con estas bases se desarroll un sistema de cmputo en el Instituto de Ingeniera llamado RS-AMIS (Ordaz y Montoya, 1995) que permite la generacin de mapas de escenarios ssmicos, tiles en la industria aseguradora. Un poco despus, Miranda y otros (1996) proponen una forma novedosa para las relaciones de vulnerabilidad, empleando como parmetro de intensidad la distorsin mxima de entrepiso que sufre el edificio durante la ocurrencia de un sismo. Aunque la estimacin de la distorsin de entrepiso no es fcil y acarrea considerables incertidumbres, es el parmetro mejor correlacionado con el dao estructural. Aun as, las relaciones de vulnerabilidad dependientes de este parmetro son mucho ms fciles de calibrar que las basadas en aceleraciones espectrales. Posteriormente, Ordaz y otros (1999) publican las bases de un sistema de cmputo para la estimacin de prdidas por sismo en edificaciones ubicadas en la Republica mexicana. El sistema permite el clculo de la prdida anual esperada, as como la estimacin de la prdida mxima probable (PML, por sus siglas en ingls) de toda la cartera de una compaa de seguros. Una estimacin confiable de la prdida mxima probable permite a las compaas de seguros fijar los montos de reservas y sumas aseguradas en contratos de reaseguro y a las autoridades verificar la solvencia de las compaas de seguro en el ramo de los terremotos. La informacin sobre riesgo en diferentes aspectos ha sido consolidada en buena parte por el CENAPRED para poder desarrollar el Atlas de Riesgos, sin embargo es probable que se encuentren otros trabajos en empresas privadas principalmente relacionadas con las compaas de seguros. En Mxico por las caractersticas del territorio y la localizacin geogrfica de los asentamientos humanos, hay 74 ciudades con 12 millones de habitantes expuestos a los efectos de ciclones tropicales. Adems, las personas en peligro potencial de ser afectadas por inundaciones ascienden a 22,2 millones, mientras que ms de 4,8 millones de mexicanos estn en riesgo por corrimiento de tierras (deslaves). En tanto, los mayores peligros ssmicos se ubican en 12 estados del pas con 151 localidades mayores de 15.000 habitantes, y que en total suman

42

36 millones de personas. A su vez, el vulcanismo afecta a 303 municipios de nueve entidades, donde residen aproximadamente 20 millones de habitantes.

Grfico 25 VISTAS DEL ATLAS NACIONAL DE RIESGO. (A LA IZQUIERDA, NDICE DE VULNERABILIDAD DE VIVIENDAS, A LA DERECHA TRAYECTORIAS DE CICLONES TROPICALES EN EL MES DE SEPTIEMBRE DESDE 1949).

Fuente: CENAPRED.

Un documento que proporciona a los autoridades ambientales y de salud los conceptos y las herramientas bsicas necesarias para llevar a cabo evaluaciones de riesgo, es el publicado por la Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales SEMARNAT y el Instituto Nacional de Ecologa INE, titulado Introduccin al Anlisis de Riesgos Ambientales. Este documento orienta sobre como utilizar esta metodologa como apoyo en el proceso de toma de decisiones y desarrollo de polticas ambientales. Para los propsitos de este manual, el concepto de anlisis de riesgo se enfoca a los efectos potencialmente adversos para la salud o el ambiente causado por una sustancia qumica toxica y la toma de decisiones correspondiente para la atencin y manejo de dichos efectos. Las Naciones unidas y la CEPAL han publicado recientemente el documento Crecimiento agropecuario, TLCAN, capital humano y gestin del riesgo 2006. Este trabajo pretende contribuir a la discusin sobre los retos y las oportunidades que el TLCAN ha originado para el sector agropecuario en Mxico. El estudio se centra en la formacin del capital humano para incrementar la productiva y las ganancias del sector agropecuario, pero tambin en la valoracin de los riesgos que pueden afectar a la productividad y la capacidad para manejarlos, con un enfoque particular en cmo influyen esos riesgos sobre los bajos ingresos de los productores. El programa DesInventar difundido por la Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina LA RED es una herramienta que facilita el anlisis y la representacin grfica de amenazas, vulnerabilidades y riesgos, de manera retrospectiva y prospectiva, para aplicaciones en la gestin de riesgos, desde las actividades de planificacin y mitigacin hasta las de atencin y recuperacin. Su uso es extensivo a organismos gubernamentales de prevencin y mitigacin de desastres, organismos de atencin, de

43

planificacin y de toma de decisiones, as como investigadores, organizaciones humanitarias y no gubernamentales, instituciones de salud, etc., desde escalas locales hasta internacionales. La SEDESOL desarrolla un atlas de riesgos naturales en ciudades y municipios, a efecto de implementar estrategias para la prevencin de desastres y la aplicacin de subsidios de manera conjunta entre la Secretara y los gobiernos estatales correspondientes. La recopilacin de esa informacin ha permitido determinar que los estados de Oaxaca, Guerrero, Veracruz y Tamaulipas, tienen una mayor propensin a fenmenos naturales de alto riesgo. Se destaca la utilidad del atlas de riesgos naturales como un instrumento de anlisis que permite la identificacin de reas impactadas por los fenmenos naturales y para el establecimiento de niveles de peligro segn el grado de exposicin del territorio ante el fenmeno. Similar a los estudios de vulnerabilidad, numerosos estudios de riesgo han sido publicados a travs de artculos de temas especficos enfocados principalmente al anlisis del riesgo ssmico por ser este un tema relevante dentro del contexto de amenazas en la repblica mexicana. Algunos de estos estudios son mencionados a continuacin: Programa de desarrollo urbano del centro de poblacin de Tijuana. Diagnostico, riesgo y vulnerabilidad. (Secretaria de Desarrollo Urbano Municipal, Ayuntamiento de Tijuana). Se presenta los principales factores para las distintas clases de riesgos, se describen las condiciones que dan lugar a su existencia y se sealan las que limitan su correcta identificacin, caracterizacin, tratamiento y prevencin. No se elaboran mapas de riesgo ni matrices de vulnerabilidad para cada uno de los sectores identificados con alta probabilidad de atencin. Aportes para un escenario ssmico en Tijuana Baja California. Mxico. (Vela, Rafael y Winckell, Alain. Colegio de la Frontera Norte, Tijuana, Baja California). Este estudio es un primer intento por brindar a los tomadores de decisiones los elementos necesarios para desarrollar e implementar los planes de contingencia en el caso de la eventualidad de un sismo. A travs del sistema de informacin geogrfica se captura, clasifica y analiza informacin del ambiente fsico como geomorfologa y rasgos estructurales regionales para determinar las posibles consecuencias de un sismo tanto para la estructura urbana como para la poblacin. El riesgo como construccin social y la construccin social de riesgos. (Acosta Garca, Virginia. Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa social CIRES). Este ensayo pretende contribuir a esclarecer algunas de las variaciones en el uso del concepto construccin social del riesgo, por medio del estudio y revisin de los principales manejos y contenidos que se le han dado, particularmente dos de ellos: el que lo asocia con la percepcin y el que lo hace con la vulnerabilidad. Se trata de un ensayo bsicamente de corte terico, cuyo objetivo ltimo es aportar elementos para que los estudiosos de los desastres puedan disponer con mayor fluidez de uno de los conceptos que permitan comprender el concepto de construccin social asociado con los riesgos con ms destreza. Estimacin de dao ssmico en la red primaria de agua potable de la Ciudad de Mxico. (O. Pineda y M. Ordaz, Congreso Chileno de Sismologa. Nov 2005). El artculo tiene como objetivo presentar una sntesis de los estudios orientados a estimar el posible dao en

44

la red primaria de distribucin de agua potable de la Ciudad de Mxico ante la ocurrencia de sismos. Se resumen las principales observaciones del reconocimiento de daos luego del sismo del 85 y se describen las funciones de dao hasta ahora propuestas para la estimacin de daos en la red considerando el nmero esperado de roturas. Mapas de velocidad mxima del suelo para la Ciudad de Mxico. (O. Pineda y M. Ordaz, Revista de Ingeniera Ssmica.). Los mapas de VMS pueden ser aplicados en la estimacin de daos por sismo en lneas vitales, ya que este tipo de estructuras son afectadas por movimientos diferenciales del suelo que son proporcionales a la velocidad de ste. Los mapas de velocidad mxima del suelo que son presentados permiten estimar el valor esperado de este parmetro en sitios donde no hay registros ssmicos disponibles. Escenarios de alto riesgo ssmico en la Ciudad de Mxico. (L.E. Prez Rocha, M. Ordaz y E. Reinoso, 1997).Se presenta un conjunto de desarrollos semiempricos formulados para revisar y sugerir criterios de diseo ssmico para estructuras desplantadas en el Valle de Mxico. El enfoque permite tomar en cuenta los efectos de fuente, de trayecto y de sitio que se han identificado en el anlisis de los datos de varios temblores registrados en la ciudad de Mxico. Son presentados ejemplos que ilustran algunos escenarios de alto riesgo ssmico para las estructuras de esta ciudad. Se muestra que stos dependen de las propiedades estructurales, del sitio de desplante y de la ocurrencia de un temblor en una regin sismogentica determinada. Atlas De Riesgos Naturales De Puerto Vallarta. (F. Nez-Corn, C. Surez Plascencia, M. Aragn, M. Rutz, M. Morandi, J. Garca-Puga y M. Gonzlez-Ledesma). Universidad de Guadalajara. Por ley todos los municipios de Jalisco deben tener un Atlas de Riesgos Naturales, sin embargo a la fecha no existe una normativa de las caractersticas y contenidos de dichos Atlas. La Secretara de Desarrollo Urbano del Estado de Jalisco estableci un convenio a tres aos con el Centro de Sismologa y Volcanologa de la Universidad de Guadalajara para desarrollar la base de lo que ser el Atlas de Riesgos Naturales de Puerto Vallarta. Para realizar este trabajo se empez por recopilar toda la informacin disponible de meteorologa, sismicidad, reportes de daos y desastres histricos, etc. Se han identificado tres como los fenmenos ms peligrosos en la regin: inundaciones (el ms frecuente), deslizamientos de tierras y sismos (el de ms alto riesgo). Este convenio contempla tambin los estudios de vulnerabilidad en la zona urbana de Puerto Vallarta. Cuantificacin de Fenmenos Naturales Catastrficos a partir de Funciones de Probabilidad Utilizando Sistemas de Informacin Geogrfica. Casos de Estudio: Deslizamientos en Tijuana y Ensenada. (Manuel Aragn Arreola y Alejandro Hinojosa Corona). CICESE. Ensenada, B.C. Mxico. Se presentan anlisis cuantitativos de peligro por deslizamientos de ladera en las zonas urbana y conurbada de Tijuana y Ensenada. El lgebra de mapas se realiz utilizando GRASS. Los fenmenos que se consideraron causales fueron fallamiento, fracturamiento, litologa, contactos litolgicos inestables y pendiente del terreno. Los resultados, presentados en forma de mapas, muestran superficies suaves que representan probabilidad de ocurrencia, y que tienen una excelente correlacin con reas que han sido afectadas por deslizamientos de ladera. En el caso de Tijuana la validacin se basa en la fotointerpretacin detallada de accidentes de ladera. Los resultados son probabilsticos, estn limitados por el conocimiento del problema y la calidad de la informacin. La integracin de

45

variables como perodos dominantes del terreno, nivel fretico, tipo de suelo, etc., mejoran la calidad de la estimacin. Evaluacin del Riesgo por Deslizamientos en el Municipio de Zacatln, Puebla. (Jorge Jaime Mengelle Lpez) Departamento de Vinculacin, ESIA, Unidad Ticomn, Ciencias de la Tierra. Se han clasificado en tres grados las zonas de riesgo, como alto, medio y bajo; basadas primordialmente en la interpretacin de una imagen de satlite con combinacin de bandas 2, 4 y 7. Los criterios de evaluacin estn basados en la combinacin de los factores de pendiente del terreno, erosin y tipos litolgicos. Sistemas de Informacin Geogrfica Aplicado al Riesgo Volcnico. (Tllez Alatorre, Jos Armando, Julio Caro, Barreto y Celis, Manuel).Observatorio Vulcanolgico, Universidad de Colima. Este trabajo integra un Sistema de Informacin Geogrfica (SIG) con el programa Arc View 3.1 en esta de zona de riesgo volcnico donde se incluyen una base de datos completa de los principales sistemas de monitoreo volcnico, relieve, curvas de nivel, mapa de pendientes, principales escurrimientos, poblacin en zona de riesgo, mapa de peligros volcnicos, precipitacin, clima, modelo digital de elevacin, geologa, tipo de suelo. Todo esto se va conjuntar para dar seguimiento a un anlisis multivariado del riesgo volcnico aun cuando el volcn no se encuentre en erupcin.

2. Evaluacin de la calidad de la informacin disponible El objetivo principal de un estudio de peligro en un lugar es lograr el conocimiento del fenmeno que lo ocasiona mediante la identificacin y medicin de su intensidad y zona de alcance o influencia. Es comn en este tipo de estudios encontrar confusin en el empleo de los trminos amenaza o peligro, vulnerabilidad y riesgo. Los estudios ms detallados y que cumplen ms precisamente el objetivo anteriormente mencionado, se concentran en unas cuantas amenazas, las que ms repercuten en el territorio nacional, o casi en todos los casos, en algunas partes del territorio nacional. Un anlisis de la informacin recopilada relativa al riesgo muestra que los tomadores de decisiones cuentan con valiosa informacin de mltiples fuentes que van desde organismos gubernamentales hasta centros educativos. En especial la informacin referente a las amenazas es abundante en el pas, se han realizado cuantiosos estudios sobre los desastres naturales que ms nos afectan, no slo desde el punto de vista histrico sino tambin cientfico. La informacin disponible no contiene nicamente una recopilacin y recuento de los hechos sino que adems contiene valiosos aportes cientficos al estudio de las causas y las consecuencias que los generan. Sin embargo, en muchos casos tales aportes, relativos al peligro o la amenaza, no contribuyen en forma significativa a la evaluacin del riesgo, debido a que no cuantifican realmente las consecuencias de la ocurrencia del fenmeno, sin que por esto se pueda demeritar su calidad en otros aspectos. Por otro lado, no se podra decir que una sola fuente es suficiente para abarcar por completo el tema de las amenazas, pero es factible al reunir la informacin de algunas cuantas fuentes contar con una visin pormenorizada de la situacin de peligro en el pas. El acceso a esta

46

informacin es sencillo, generalmente puede lograrse a travs de Internet, o visitando las oficinas y bibliotecas de las universidades e institutos de investigacin. Las fuentes que proporcionan informacin relativa al riesgo son ms bien de carcter pblico que privado; dentro de estas ltimas slo se pueden nombrar algunas compaas de seguros. En el mbito de los riesgos y vulnerabilidad, los estudios provienen mayoritariamente de las universidades, instituciones donde se desarrolla un proceso de generacin e integracin de la informacin existente a travs de diversas investigaciones. Sin embargo, esta integracin no es aprovechada del todo debido a que las publicaciones, principalmente tesis de grado, no se distribuyen a nivel nacional, o, en el caso de los estudios, estos son encargados por peticin expresa de una entidad pblica o privada, y por lo tanto, tampoco logran distribuirse bien dentro de los interesados en la toma de decisiones sobre gestin del riego. Las evaluaciones de vulnerabilidad buscan encontrar relaciones entre las intensidades de los fenmenos y los daos fsicos, econmicos y sociales probables en un lugar de inters; de esta manera, un estudio de vulnerabilidad depende de la informacin que se tenga sobre el peligro que se esta analizando. A pesar de que los estudios sobre peligro pueden considerarse numerosos y de buena calidad, la informacin sobre vulnerabilidad no es tan abundante, principalmente porque en la mayora de los casos, los antecedentes para la generacin de estos estudios no son gratuitos, y por lo tanto, las limitaciones son ms bien de tipo presupuestario que tcnico. El sector asegurador mexicano ha sido un impulsor importante en el estudio y desarrollo de herramientas para hacer estimaciones de riesgo y vulnerabilidad confiables. Las diferentes facetas que pueden incorporar los estudios de vulnerabilidad ante cierto peligro, generalmente no son abordadas en un mismo estudio; es comn que los estudios sean realizados para un tipo especfico de vulnerabilidad. Adems, dependiendo del tipo de vulnerabilidad que se est estudiando (fsica, econmica, social) los estudios son realizados por personas especializadas en la misma rea y carecen por lo tanto, de un enfoque integral comn. Los trabajos tienen enfoques que van desde simplemente cualitativos hasta algunos que involucran estimacin paramtrica de funciones de vulnerabilidad. Tratndose del riesgo, pueden encontrarse principalmente estudios que involucran su evaluacin de una manera cualitativa, en los cuales se describen las condiciones que dan lugar a su existencia; en algunas reas es posible encontrar estudios avanzados que involucran estimaciones de prdidas a partir de modelos estocsticos de peligro y vulnerabilidad. Estos estudios se concentran principalmente en el rea de la sismologa, tal vez por ser el fenmeno que ms impacto ha causado sobre la poblacin y por ser el fenmeno cuyo estudio tiene las ms largas tradiciones acadmicas en el pas. En otras reas la cantidad y calidad de la informacin no es tan abundante. A nivel nacional buena parte de la informacin sobre riesgo en diferentes aspectos ha sido concentrada por el CENAPRED en el Atlas Nacional de Riesgos. Es factible tambin, encontrar trabajos de muy buena calidad en empresas privadas, principalmente las relacionadas con las compaas de seguros; estos trabajos son generalmente ms de carcter global que local.

47

3. Resumen sobre la situacin general de riesgo en el pas En el caso particular de Mxico, los peligros naturales que ms dao han causado son los de tipo geolgico (sismos, fracturas, deslizamientos de tierra, erupciones volcnicas, etc.), los de origen hidrometeorolgico (inundaciones y fuertes precipitaciones asociadas al paso de huracanes, sequas, etc.) y los de origen qumico (como explosiones causadas por gas, y otros accidentes derivados, por ejemplo, de actividades relacionadas a la explotacin de petrleo). De acuerdo con el CENAPRED, en las ltimas dcadas los fenmenos naturales en Mxico han causado un nmero importante de victimas fatales y cuantiosas prdidas materiales, con un costo superior a 10.000 vidas humanas y ms de 10.000 millones de dlares en daos. Una comparacin de los daos totales causados por los fenmenos de tipo geolgico e hidrometeorolgico muestra que los costos han sido aproximadamente del mismo orden para ambos fenmenos (cercanos a los 4500 millones de dlares) aunque el nmero de vctimas ocasionadas por fenmenos de tipo geolgico supera en ms del doble al de las vctimas causadas por fenmenos hidrometeorolgicos segn se muestra en el cuadro 7.

Cuadro 7 SNTESIS DE VICTIMAS Y DAOS OCURRIDOS EN MXICO DE 1980 A 1999 POR TIPO DE EVENTO (Millones de dlares).

Fuente: Programa especial de prevencin y mitigacin del riesgo de desastres 2001-2006.

Desde la dcada de los ochenta, Mxico ha experimentado una serie de situaciones de emergencia: el sismo de la Ciudad de Mxico, en 1985; el huracn Gilberto, en 1988; el huracn Paulina, en 1997; las inundaciones en Veracruz en 1999; el huracn Keith en 2000; las inundaciones en los estados del centro y sur del pas, en 2003 y los huracanes Rita, Stan y Wilma en 2005. Entre los estados ms afectados figuran Oaxaca, Chiapas, Yucatn, Quintana Roo, Veracruz y Chihuahua. Fenmenos Geolgicos: En cuanto a fenmenos de tipo geolgico, el pas ha estado sujeto a sismos, erupciones volcnicas, tsunamis, inestabilidad de laderas y hundimientos. Mxico es considerado como uno de los pases con ms alta sismicidad en el mundo, ya que en l se concentra alrededor del 6% de la actividad ssmica mundial. En el siglo pasado ocurrieron 71 grandes sismos, que en la mayora de casos produjeron daos y victimas considerables. Esto se debe a que el territorio est localizado en una regin donde interactan cinco importantes placas tectnicas: Cocos, Pacfico,

48

Norteamrica, Caribe y Rivera, adems de importantes fallas continentales como la de San Andrs, la Trinchera Mesoamericana y la falla Motagua Polochic. A lo anterior se suman numerosas fallas regionales o locales con distintos grados de actividad ssmica, entre las cuales destacan Acambay, localizada en el centro del pas, y el sistema de fallas de Ocosingo en Chiapas, al sur del pas.

Grfico 26 MAPA DE AMENAZA SSMICO.

Fuente http://www.seismo.ethz.ch/.

Las zonas afectadas por sismos comprenden por completo el territorio de 11 estados y parte del territorio de otros 14, abarcando ms del 50% del total nacional. Del conjunto, la Ciudad de Mxico, por las caractersticas del subsuelo, es una de las zonas que presenta mayor riesgo ante la inminente ocurrencia de un sismo de gran magnitud como el que se espera se origine en la brecha ssmica de Guerrero. En lo que se refiere al vulcanismo, en Mxico existen actualmente 16 volcanes activos, de los cuales 6 estn considerados como de alto riesgo, 7 de riesgo intermedio y 3 de riesgo moderado. La tasa de erupcin media durante los ltimos 500 aos ha sido de 15 erupciones por siglo. La mayora de estos volcanes se localizan dentro de la Cordillera Neovolcnica o Faja Volcnica Mexicana, la cual abarca completamente el territorio de dos estados y parte de otros doce y cuya poblacin asentada en la zona de influencia es de ms de 36 millones de habitantes. Existen adems otros volcanes activos que no pertenecen a la Faja Volcnica Mexicana, pero que tambin presentan un alto nivel de riesgo, tales como el volcn San Martn en el estado de Veracruz, as como el Chichn y el Tacan en Chiapas. Este ltimo es el primer volcn de la gran cadena centroamericana de volcanes cuya peligrosidad es ampliamente conocida. Finalmente,

49

destacan los volcanes localizados en la pennsula de Baja California y los volcanes Brcena y Everman en las islas de Socorro y Guadalupe. El grfico 27 muestra las zonas de vulcanismo activo del pas.

Cuadro 8 EVENTOS SSMICOS OCURRIDOS EN MXICO

50
Grfico 27 VULCANISMO ACTIVO Y REGIONES MONOGENTICAS.

Fuente: Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 2001-2006.

La inestabilidad de laderas naturales y la ocurrencia de flujos de lodo y escombro afectan buena parte del territorio nacional. Las condiciones de las laderas se ven agravadas por la deforestacin y el intemperismo, as como por la alteracin del drenaje y el equilibrio natural producida por la influencia de asentamientos humanos irregulares. El grfico 28 muestra las zonas de mayor susceptibilidad por inestabilidad de laderas.
Grfico 28 ZONAS DE SUSCEPTIBILIDAD POR INESTABILIDAD DE LADERAS.

Fuente: Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 2001-2006.

51

Fenmenos Hidrometeorolgicos: Dentro de los fenmenos de origen hidrometeorolgico se encuentran los ciclones tropicales, inundaciones, nevadas, tormentas elctricas, sequas, lluvias torrenciales y mareas de tormenta. En promedio penetran anualmente al territorio nacional cuatro ciclones destructivos, produciendo lluvias intensas con sus consecuentes inundaciones, las reas de la Repblica Mexicana regularmente afectadas abarcan ms del 60% del territorio nacional. De hecho, ste es uno de los fenmenos hidrometeorolgicos que expone con mayor frecuencia a una parte importante de la poblacin del pas y genera cuantiosas prdidas materiales. De este tipo de fenmenos, el huracn Gilberto, que penetr en tierras mexicanas durante el mes de septiembre de 1988 es el que mayores daos ha causado a la agricultura y a la poblacin (de 6 estados), dejando un total de 95.007 hectreas totalmente destruidas, 269.121 hectreas parcialmente destruidas, 9.739 casas destruidas y 225 muertos. Las inundaciones, por su parte, son consideradas en importancia como el segundo tipo de fenmenos hidrometeorolgicos que afectan al pas, siendo tambin origen de fuertes prdidas econmicas y un gran nmero de damnificados. Finalmente, las sequas, granizadas y las temperaturas extremas son factores que tambin se presentan constantemente en gran parte del territorio mexicano. El grfico 29 presenta las zonas de peligro por las inundaciones que generan las fuertes precipitaciones pluviales que intensifican las corrientes en aguas de los ros. En contraste, el grfico 30 muestra las zonas ms afectadas por temporadas de sequas, las cuales provocan fuertes prdidas econmicas a la ganadera y la agricultura por perodos de meses e incluso aos.

Grfico 29 ZONAS DE PELIGROS POR INUNDACIONES.

Fuente: Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 2001-2006.

52
Grfico 30 ZONAS DE PELIGROS POR SEQUAS

Fuente: Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 2001-2006.

53

II. GESTIN DEL RIESGO

La informacin sobre gestin de riesgo se dividi en aquella orientada a tomar medidas antes de la ocurrencia de un evento potencialmente desastroso, y en aquella que se refiere a medidas a tomar durante y despus de ocurrido el evento.

1. Informacin disponible para acciones pre-desastre

a)

Disponibilidad y grado de aplicacin de informacin y metodologas para la evaluacin y el anlisis las amenazas y del riesgo.

Aunque en Mxico se ha investigado mucho en materia de amenazas naturales y riesgo, no existe una normativa al respecto, por lo que la calidad de los trabajos relacionados con estos temas es muy variada. Las instituciones que mayores aportes han hecho en este campo son las universidades e institutos de investigacin de dichas universidades, particularmente el Instituto de Ingeniera de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (II-UNAM), la Universidad Autnoma Metropolitana (UAM), etc. Por ejemplo, en septiembre del 2005 se celebr en la Ciudad de Mxico el XV Congreso Nacional de Ingeniera Ssmica, en donde se presentaron 28 trabajos sobre vulnerabilidad y riesgo ssmico, 16 trabajos de sismicidad y movimientos del terreno, y 2 trabajos sobre zonacin y microzonacin ssmica. En el caso de los trabajos sobre vulnerabilidad y riesgo ssmicos, en 12 de ellos participaron investigadores o estudiantes de posgrado de la UNAM y en 5 investigadores de la UAM; destaca en este caso la participacin de una empresa privada en 3 trabajos. Si bien la calidad de la mayora de trabajos es aceptable, todava es posible encontrar cierta confusin al hablar de vulnerabilidad y riesgo, muestra clara de que no existe una metodologa comn para este tipo de proyectos. Tambin es notable la participacin de investigadores extranjeros en estos temas (2 trabajos de personas vinculadas a la Universidad Nacional de Ingeniera de Per, y 1 trabajo de investigadores de la Universidad Politcnica de Catalua), lo que es un indicativo de la importancia que este tipo de foros en nuestro pas tiene para la divulgacin de trabajos relacionados con el riesgo ssmico. En lo referente a los riesgos hidrometeorolgicos, es muy notable la participacin de investigadores de la UNAM en trabajos presentados en congresos nacionales e internacionales sobre el tema. En el ms reciente congreso latinoamericano de Hidrulica celebrado en Sao Paulo, Brasil en octubre del 2004, destaca la participacin de trabajos desarrollados en la UNAM, en el Centro Nacional de Prevencin de Desastres CENAPRED, en el Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua IMTA, en la Comisin Nacional del Agua CNA, en el Centro de Investigacin y Docencia Econmica CIDE y en el Instituto Politcnico Nacional IPN. Al igual que en el caso de sismos, existe confusin en el empleo de los trminos vulnerabilidad, peligro y riesgo. Es el CENAPRED el encargado de establecer las bases tcnicas que sern posteriormente empleadas en el establecimiento de las polticas y las medidas adoptadas en materia de proteccin

54

civil. El CENAPRED cuenta con una amplia coleccin de estudios de riesgos de todo tipo mismos que son de conocimiento de los comits locales de Proteccin Civil (en los municipios). El objetivo es contar con atlas de riesgo a nivel municipal, para lo cual se desarroll la Gua Bsica para la Elaboracin de Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgos, documento que consta de 9 captulos con los lineamientos a seguir para elaborar mapas de riesgo a nivel estatal y municipal. Actualmente, se sabe que los 31 estados y el Distrito Federal han elaborado o se encuentran en proceso de elaborar sus atlas estatales de riesgo, y 33 municipios se encuentran en la misma situacin. A nivel municipal el lento avance en el desarrollo de estos atlas es notable, ya que slo el 1,3% de los cerca de 2500 municipios ha incluido en sus tareas la realizacin y actualizacin del atlas de riesgo.

b)

Relacin del sector pblico y privado en la gestin del riesgo

El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 elaborado por la actual administracin promueve un funcionamiento descentralizado del Sistema Nacional de Proteccin Civil, para lo cual traza como objetivo el terminar de constituir las unidades de Proteccin Civil estatales y municipales faltantes (un 70%, a inicios del 2001), y migrar hacia una sistema con mayor nfasis en la prevencin que en la atencin reactiva de la emergencia. Para ello, reconoce la necesidad de mejorar el conocimiento de amenazas y riesgos en el nivel comunitario; promover la reduccin de la vulnerabilidad fsica; fomentar la corresponsabilidad, coordinacin y comunicacin de los tres mbitos de gobierno, sectores social y privado y poblacin en general; fortalecer la investigacin aplicada para desarrollar o mejorar tecnologas para mitigar los riesgos; implantar una poltica y cultura de autoproteccin; desarrollar y procurar apoyos tcnicos y financieros para mitigacin y recuperacin, dando atencin prioritaria a los grupos ms vulnerables de la poblacin. Resulta, entonces, que la participacin del sector privado en acciones de prevencin, mitigacin y atencin de desastres es necesaria, junto con la participacin responsable de los gobiernos municipales, estatales y federal. El Programa Nacional de Proteccin Civil 2001-2006 es el resultado de la consulta a todos los sectores integrados al Sistema Nacional de Proteccin Civil, incluyendo el sector privado y de l se desprende el Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 2001-2006, PEPyM, en el cual se describen 60 proyectos especficos de investigacin y desarrollo tecnolgico en el que participa el sector privado. El detalle de estos proyectos se describe en otro captulo de este informe, sin embargo en esta parte es necesario recalcar la participacin de diferentes instituciones en el PEPyM, lo que es mostrado en el siguiente grfico: Las instituciones privadas consideradas dentro del plan son las enumeradas en el Anexo 1. Entre los proyectos contemplados en el PEPyM destacan 3 que deberan ser ejecutados por la SMIE, la SMIS y la CMIC. Estos proyectos son: 1. RG5 Programa Especial de Proteccin Civil para Sismos (PRESISMO): Requisitos de Seguridad Estructural y Normas de diseo para las construcciones mexicanas. 2. RG9 Programa Especial de Proteccin Civil para Sismos (PRESISMO): Gua para Rehabilitar Edificios Existentes. 3. RG12 Programa Especial de Proteccin Civil para Sismos (PRESISMO): Capacitacin para el incremento de la seguridad de la autoconstruccin.

55

Todos estos proyectos debieron haber iniciado el segundo semestre del ao 2001 y deben concluirse el segundo semestre del 2006, sin embargo ninguno de ellos se implement en su oportunidad y su desarrollo ha sido muy accidentado, debido a recortes en el financiamiento. Los tres proyectos indicados son, sin duda, proyectos cuya correcta ejecucin tendra un impacto importante en la reduccin de la vulnerabilidad fsica de las construcciones.

Grfico 31 PARTICIPACIN DE INSTITUCIONES EN EL PEPYM

Fuente: Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 2001-2006.

56

c)

Organizacin y funcionamiento del sistema de gestin de desastres La organizacin jerrquica del Sistema de Proteccin Civil es la siguiente:

Grfico 32 ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL

C. Presidente de la Repblica

Consejo Nacional
Secretara de Gobernacin.

Coordinacin General de Proteccin Civil Centro Nacional de Prevencin de Desastres

Fondo de Desastres Naturales (FONDEN)

Direccin General de Proteccin Civil

Sistemas Estatales de Proteccin Civil

Sistemas Municipales de Proteccin Civil Consejo Municipal de Proteccin Civil

Estructura Institucional del Sistema Nacional de Proteccin Civil

Consejo Estatal de Proteccin Civil

Unidad Estatal de Proteccin Civil Funcional Coordinacin Asesora

Unidad Municipal de Proteccin Civil

Unidad Interna de Proteccin Civil, as como dependencias y organismos del sector pblico, privado, social,

POBLACIN

En el grfico 32 se puede ver que estn involucrados tanto el gobierno federal como los gobiernos estatales y autoridades municipales locales. El ltimo actor en el sistema de proteccin civil es la poblacin. El Consejo Nacional de Proteccin Civil est integrado por las siguientes instituciones: - Presidencia de la Repblica - Secretara de Gobernacin, SEGOB - Secretara de Relaciones Exteriores, SRE - Secretara de Energa, SENER - Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, (SAGARPA)

57

- Secretara de la Funcin Pblica, SFP - Secretara de Educacin Pblica, SEP - Secretara de la Defensa Nacional, SEDENA - Secretara de Comunicaciones y Transportes, SCT - Secretara de Marina Armada de Mxico, SEMAR - Secretara de Salud, SALUD - Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, SHCP - Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, SEMARNAT - Secretara de Desarrollo Social, SEDESOL. Para poder llevar a cabo las acciones definidas en el Programa Nacional de Proteccin Civil, la Secretara de Gobernacin (en algunos casos la Direccin General de Proteccin Civil) ha firmado convenios de colaboracin nacional e internacional con algunas instituciones mencionadas en el Anexo 2 de este informe. El objetivo fundamental del Plan de Proteccin Civil es el de priorizar un actuar preventivo, para reducir los efectos negativos de los eventos naturales catastrficos. Para ello, el Plan formula estos 4 objetivos especficos: Prevencin. Consolidar los avances del Sistema Nacional de Proteccin Civil imprimiendo una orientacin mayormente preventiva, fortaleciendo la participacin social, avanzando en la mitigacin de los efectos de desastres naturales y antropognicos. Coordinacin. Articular congruentemente las polticas y acciones de las dependencias, entidades, organismos y sectores integrantes del Sistema Nacional de Proteccin Civil para la prevencin y atencin de emergencias, evitando acciones aisladas y dispersas que dificulten una adecuada suma de esfuerzos. Alertamiento Promover la implantacin de mecanismos que permitan detectar, pronosticar e informar con oportunidad a la poblacin y a las instancias que integran al Sistema Nacional de Proteccin Civil sobre la presencia de fenmenos que amenacen su seguridad e integridad. Concientizacin Generar una conciencia de autoproteccin y una actitud responsable por parte de la poblacin expuesta a los efectos de un fenmeno perturbador. Una parte fundamental para alcanzar los objetivos trazados es el involucramiento de la poblacin civil en las acciones encaminadas a la prevencin y mitigacin de los desastres. Para ello, se han conformado los distintos Sistemas Estatales de Proteccin Civil, los correspondientes consejos estatales de Proteccin Civil, y los Sistemas Municipales de Proteccin Civil de la mayora de municipios en Mxico. En materia de proteccin civil, la Secretara de Gobernacin es la entidad bajo cuya direccin funciona el Sistema Nacional de Proteccin Civil, y su finalidad es salvaguardar a la poblacin, a sus bienes y a su entorno. El sistema tiene representacin a nivel estatal y municipal, todas regidas por leyes y reglamentos expedidos por los correspondientes gobiernos locales. A la fecha, existen las leyes y reglamentos enumerados en el Anexo 3.

58

Todos estos documentos estn disponibles en forma impresa de consulta pblica (como bibliotecas) y tambin en Internet. La pgina del SINAPROC tiene disponibles todas estas leyes en formato PDF que pueden ser consultadas sin pago ni registro alguno por parte del usuario. Adems, el marco normativo del Sistema Nacional de Proteccin Civil lo componen los siguientes: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. Ley General de Proteccin Civil, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, el 12 de mayo de 2000. Ley General de Poblacin, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, el 7 de enero de 1974. Ley de Responsabilidad Civil por Daos Nucleares, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, el 31 de diciembre de 1974. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, el 31 de diciembre de 1982. Ley de Planeacin, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, el 5 de enero de 1983. Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, el 28 de enero de 1988 y sus reformas, adiciones y derogaciones publicadas el 13 de diciembre de 1996. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, el 29 de diciembre de 1976 y sus reformas. Todos estos documentos tambin estn disponibles va Internet y son fcilmente accesibles sin costo y sin la necesidad de registro. En virtud del sistema de gobierno federal imperante en Mxico, es atribucin de cada estado legislar y reglamentar la construccin de obras civiles dentro de la entidad. No existe, por lo tanto, un reglamento de alcance nacional, sino que cada estado debe promulgar su propio reglamento, atendiendo a los niveles de peligro a que est expuesto y a las caractersticas de las construcciones que en ella se construyen. Los reglamentos estatales pueden tener alcance regional (aplicables a cualquier poblacin dentro del Estado), o local (aplicable a un determinado municipio, ciudad o poblacin). Actualmente, slo los estados enumerados en el Anexo 4 cuentan con un reglamento formal de construcciones. Muchos de estos reglamentos estn basados en el Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal (RCDF) y sus correspondientes normas tcnicas complementarias, que componen un reglamento muy robusto y que ha venido actualizndose regularmente con el avance de investigaciones de cientficos locales. La versin ms reciente de estas normas es la del 2004, siendo su principal aporte la incorporacin de un novedoso mtodo para determinar espectros ssmicos de sitio para diseo en la zona del lago de la Ciudad de Mxico (zona de terrenos blandos). Es claro que la extrapolacin de los niveles de peligro de este reglamento a otras zonas de la repblica resulta incorrecta. En el Distrito Federal la responsabilidad de las nuevas construcciones (an durante su ejecucin) recae sobre el Director Responsable de Obra (DRO), el cual est autorizado por el

59

Gobierno del Distrito Federal para extender los documentos que se requieren para obtener una licencia de construccin. El DRO es el responsable de verificar y hacer cumplir estrictamente lo dispuesto en el RCDF, para lo cual, en los aspectos meramente tcnicos, deber auxiliarse de corresponsables de las distintas especialidades involucradas (instalaciones, estructuras, diseo urbano y arquitectnico). El cargo de DRO o corresponsables son otorgados por la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda, a las personas que, habiendo cubierto los requisitos exigidos, lo soliciten; el cargo requiere de un resello anual del carn correspondiente, y un refrendo cada 3 aos, o cuando el Gobierno de la Ciudad lo estipule. En muchos estados de la repblica se han adoptado esquemas de revisin de proyectos similares a los actualmente implementados en el Distrito Federal, es decir, se cuenta con un grupo de personas autorizadas por el gobierno local para avalar y garantizar que las obras se diseen y construyan con estricto apego a lo dispuesto por los correspondientes reglamentos de construccin y a los planes de desarrollo urbano y uso de suelo autorizados. Sin embargo, en poblaciones rurales y semirurales el implementar un sistema de estos requiere de una infraestructura no acorde con la realidad de estas poblaciones, y entonces se sigue un procedimiento alterno, que en muchas ocasiones implica relajar la revisin de cuestiones tcnicas de fondo. Incluso en las ciudades ms importantes de Mxico, como el Distrito Federal, la dinmica de los proyectos de edificaciones (grandes, medianos o pequeos) se hace sobre un esquema en el que se presentan conflicto de intereses o responsabilidades. Actualmente, los DRO o los corresponsables son contratados por los dueos o inversionistas para desarrollar el proyecto y tener su responsiva ante la autoridad; se presenta entonces el caso en el que uno debe revisar su propio trabajo, contratado por la misma persona. Existe tambin una notoria prdida de la importancia estratgica de la actividad de la ingeniera civil en proyectos de edificaciones urbanas debido a la competencia y los bajos precios en que el trabajo de esta especialidad est cotizado en el mercado local; en este esquema, el obtener el nombramiento de DRO es visto como una fuente de ingresos importante. Dentro de este contexto, resulta fcil deducir que el apego a los criterios de seguridad estructural es deficiente. Esta realidad se presenta tambin en otras ciudades y poblados. Paralelamente a los reglamentos de construccin estatales, la Comisin Federal de Electricidad (CFE) ha desarrollado estudios que concluyeron en la redaccin de un Manual de Obras Civiles, cuya primera versin data de 1969, la versin vigente se public en 1993, y actualmente se prepara una actualizacin de la misma. El manual se concibi como un documento que normara el diseo y construccin de las obras civiles del sector elctrico en Mxico, pero se ha convertido en un documento de frecuente referencia dado su carcter nacional. El manual se compone de dos tomos (Diseo por viento y Diseo por sismo) y presenta los requisitos de diseo de todo tipo de estructuras, desde edificios convencionales hasta tanques elevados. Es necesario aclarar que este manual es de cumplimiento obligatorio para las construcciones del sector elctrico nicamente. Establecer los niveles de peligro (de sismo o viento) a partir de estos manuales es, sin duda, una mejor alternativa que tomarlos del RCDF para ubicaciones fuera del Distrito Federal.

60

d)

Organizacin para la atencin de las emergencias

La atencin de la emergencia se establece sobre tres aspectos principales: proveer alimentacin a los damnificados, prestar atencin mdica a quienes lo requieran, y proveer albergues temporales a los que no pudieran regresar a sus viviendas. Al igual que en muchos aspectos en materia de Proteccin Civil, los primeros encargados de prestar esta atencin son los gobiernos municipales y estatales (realmente, los primeros en acudir en ayuda de damnificados es la propia poblacin), y una vez rebasada la capacidad de estas interviene el gobierno federal. La atencin en casos de emergencia debe darse muy rpidamente y, en la mayora de los casos, los eventos que producen estas emergencias son tan repentinos que requieren de un mecanismo articulado de instituciones bien estructurado y siempre en disponibilidad de prestar esta atencin. En Mxico, no existe un organismo encargado de administrar y coordinar todas las acciones de atencin a la emergencia, sino que cada institucin (estatal o federal) responde a un programa o plan propio. Entre estas instituciones estn las secretaras de salud estatales y la federal, el Ejrcito Mexicano, la Marina Armada de Mxico, las unidades municipales y estatales de proteccin civil. i) La Secretara de Salud y el Sector Salud en General. El papel del sector salud es obvio. Todos los hospitales y centros de salud deben estar preparados para brindar atencin especial en casos de un aumento de la demanda de atencin mdica en el caso de un desastre. La capacidad de los hospitales y centros de salud se establece, usualmente, con el nmero de camas. El grfico 33 muestra la distribucin del nmero total de camas por estado en el 2003, y se puede apreciar que es el Distrito Federal el que tiene el mayor nmero de camas (6.341) seguido muy de cerca por el estado de Jalisco (6.026). El estado con menor nmero de camas es Colima (484). Sin embargo, estas estadsticas carecen de valor si no se toma en cuenta el tamao de la poblacin a la que se tiene que atender, por esa razn un indicador ms confiable ser el nmero de camas por habitante, mismo que se muestra en el grfico 34.

Grfico 33 CAPACIDAD DE SERVICIOS DE SALUD EN TRMINOS DEL TOTAL DE CAMAS

Total de camas censables

Capacidad de los servicios de salud por estado

8000 6000 4000 2000 0

Fuente: INEGI.

x Ja ico V l Nu er isc e v ac r o o uz L Ta Pu e n m eb G au la ua l i p Ch na j as u ih a ua t o S o hua C no M oa ra ic hu ho i l Ba a a ja Si c C na n al lo ifo a O rni a a G xa ue ca r Ch re r ia o Ta pa Sa b s n Y as Lu uc co is at P n Du oto ra s Hi ng Ag d o ua M alg o sc re o a l Q lien os ue t Ca r es m ta Za pe ro ca c h Ba Q te e ja ui N c a n a C ta y s al n ar ifo a it rn Ro ia o Tl Su ax r c Co a la lim a
Ao

61
Grfico 34 CAPACIDAD DE SERVICIOS DE SALUD EN TRMINOS DE CAMAS POR HABITANTE.

Capacidad de los servicios de salud por estado

camas/1000 habitantes 1.5 1.2 0.9 0.6 0.3 0

Clculos propios a partir de informacin del INEGI

Se puede apreciar que la entidad federativa con mayor nmero promedio de camas por cada 1000 habitantes es el Distrito Federal (1,39) seguido de Baja California Sur (1,26), mientras que el estado de Chiapas es el que tiene menor nmero de camas por cada 1000 habitantes (0,36). Es necesario recalcar que el promedio nacional es de 0,75 camas por cada 1000 habitantes, lo que no concuerda con los datos reportados por la Organizacin Panamericana de la Salud OPS, el cual indica que ese valor para el caso de Mxico en el 2002 es de 1,1 (Situacin de salud en las Amrica Indicadores Bsicos 2004). Independientemente de las cifras, la preocupacin de las autoridades de salud es el de garantizar el correcto funcionamiento de las instalaciones de salud durante y despus de una situacin de desastre. Para ello implemento un programa denominado Hospital Seguro (vase Anexo 10) que establece procedimientos y requisitos de seguridad estructural y operacional que, tericamente, de cumplirse, garantizarn un elevado nivel de confianza en su funcionamiento. La certificacin de Hospital Seguro es otorgada por un comit independiente a cada una de las instituciones de salud. Una vez que, de acuerdo con el comit se ha alcanzado todos los puntos exigidos, el presidente del comit manda un informe detallado al Titular de los Servicios de Salud, el que a su vez turno el correspondiente informe y documentacin al coordinador estatal responsable de la atencin hospitalaria. La Secretara de Salud estatal elabora informes cada cuatro meses indicando el resultado reportado por los comits de los hospitales de la entidad, indicando cuales son los que han sido validados como Hospital Seguro. Actualmente en Mxico slo 19 de los hospitales del IMSS han alcanzado esta calificacin, aunque existe un gran inters en otros administradores de hospitales de lograr esta certificacin. La Secretara de Salud (SS), participa de forma activa en el Programa de Proteccin Civil (PPC) bajo la coordinacin de la SEGOB. El programa contempla 3 subprogramas que son Prevencin, Auxilio y Recuperacin. Las acciones de cada uno de estos subprogramas pueden

Ba Di ja st r C it o al F ifo e rn de ia ra l So Su no r Ja r a Ta Coa lisc m h o Ca au uila m lipa pe s Co c h Ag ua Y lime s uc a Nu cal at e v ien n o te D L s Ch ur e n ih a n u g Ta ah o Ba b ua ja S as C ina co al l ifo oa r Na nia Q V y ui e a nt ra rit an c r Sa a uz n Lu Pu Roo G is P ebl ua o a na to Tl jua s Q axc t o ue a r la M Mo taro ic re ho l o a s M c G x n u i Za er co ca re r t o Hi ec da as O lg a o Ch x ac ia a pa s
Ao

62

darse en los 3 niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), bajo el esquema mostrado en el siguiente grfico:

Grfico 35 ESQUEMAS DE LA ORGANIZACIN DE LA RESPUESTA EN SITUACIONES DE DESASTRE

Los desastres que atiende la SS son lo de origen geolgico, de origen hidrometeorolgicos y desastres originados por los hombres (tecnolgicos, qumicos y socio-organizativos). Ante la ocurrencia de un desastre, la participacin de la SS se concreta en acciones orientadas a limitar la diseminacin del dao, para lo cual se requiere coordinar las acciones de las instituciones relacionadas con la atencin en casos de desastre. La primera lnea de accin es la previsin del desastre, es decir, todas las acciones que permitan conocer mejor la situacin de riesgo en la repblica (por ejemplo el Atlas de Riesgos, regionalizacin de la atencin e inventariado de la

63

infraestructura) y la definicin de la estructura que deber permitir el funcionamiento del programa en el caso de un desastre (la firma de convenios y compromisos, asignacin de responsabilidades y el mantenimiento de un sistema de comunicacin eficiente). En este sentido, debe coordinarse a instituciones como el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS), la propia SS, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), la SEDENA, y la SEMAR, Comisin Nacional del Agua (CNA), entre otras. Otras acciones van dirigidas a la intervencin oportuna de la poblacin. Para ello, se debe determinar la magnitud del dao (evaluar daos en infraestructura y establecer prioridades de atencin) y la atencin integral (brindar atencin preventiva, mdica y psicolgica de manera permanente). En el caso especfico de fenmenos de origen hidrometeorolgicos, el programa podr enviar un equipo de exploracin a la zona ms cercana posible cuando una depresin tropical se desplace a menos de 10 km/hr durante por lo menos 72 horas. El equipo lo integrarn un mando medio, uno o dos residentes del Programa de Residencia en Epidemiologa, un licenciado en geografa y un tcnico en informtica (en caso necesario se integrarn tambin brigadas de salud). Cuando se trate de tormentas o huracanes (localizados a menos de 250 km de la costa), se enviar un equipo de exploracin a las zonas ms cercanas posibles, as como brigadas de salud. Cuando ocurra un sismo de magnitud hasta de 5,4 (en escala de Richter), el programa instruir al Centro Nacional de Vigilancia Epidemiolgica (CNVE) a que evale las afectaciones producidas, a la par que lo harn las autoridades de Proteccin Civil y los Sistemas Estatales de Salud (SESA) correspondientes. Cuando el sismo tenga una magnitud entre 5,6 y 6,0 en la escala de Richter, se enviar un equipo de reconocimiento a la zona afectada. Este equipo estar compuesto por un mando medio, uno o dos residentes de Epidemiologa, un licenciado en geografa, y un tcnico en informtica. Cuando el temblor sea mayor 6,0, se enviarn equipos de comunicacin, reconocimiento y brigadas de salud a las zonas afectadas. Los desastres causados por el hombre pueden presentarse en alguna de estas condiciones: o o o o o Explosiones qumicas, independientemente del tipo y magnitud. Fugas de txicos (plaguicidas, gases, etc.) Desplazamientos poblacionales mayores a 1.000 personas. Impacto en los medios masivos de comunicacin. Implicaciones polticas.

En estos casos, el CNVE podr enviar equipos de reconocimiento y de acuerdo con la magnitud de los daos, se evaluar el envo de brigadas de salud. En todos los casos, la atencin mdica asistencial ser proporcionada gratuitamente, de manera universal y estar disponible las 24 horas del da. De ser necesario, la atencin deber darse fuera de las instalaciones formales, en mdulos de atencin comunitaria (instalaciones sencillas protegidas de elementos naturales, atendidas por un mdico y una enfermera, y con los medicamentos necesarios para brindar atencin a la poblacin.

64

La vigilancia epidemiolgica se llevar a cabo en las instalaciones formales de salud, en los Mdulos Comunitarios y dentro de los refugios temporales. La vigilancia se basa en la revisin diaria de las causas de consulta para detectar su comportamiento a lo largo del tiempo. En los refugios temporales es necesario tener un censo de la poblacin, por grupos de edad y sexo, para vigilar y detectar oportunamente la ocurrencia de casos de brotes de enfermedades transmisibles, asimismo dar atencin a otras necesidades de gnero. Adems de la vigilancia epidemiolgica, la SS lleva a cabo una verificacin de la calidad del agua, para lo cual solicitar a la CNA, a las comisiones estatales del agua y a los operadores municipales de agua y alcantarillado: o o o o Nmero y tipo de fuentes de abastecimiento de las localidades afectadas (regulares, alternativas y plantas envasadoras). Evaluacin de los daos ocasionados a los sistemas de distribucin de agua potable y alcantarillado. Las condiciones necesarias para que se reinicie la operacin de estos sistemas y el tiempo estimado de reparacin. Las estrategias que adoptarn la CNA, las comisiones estatales u organismos operadores de agua y alcantarillado para asegurar el abasto de agua apta para uso y consumo humano, en aquellas localidades que sufrieron daos en sus sistemas de distribucin de agua y de drenaje. Conocer las alternativas, mientras se regulariza el servicio en caso de estar afectado.

Adems, se realizarn anlisis bacteriolgicos y determinaciones de cloro residual. En caso necesario se solicitar a la CNA que proporcione cloro a los sistemas operadores o que intervengan directamente en aquellos sitios donde se detecte a una fuente que no cumpla con los niveles normados de cloro residual libre. Se establecern los mecanismos necesarios de concertacin para solicitar plantas potabilizadoras mviles o porttiles, su ubicacin, la dotacin de equipos de monitoreo de cloro residual, de cloracin y los insumos necesario para su operatividad, as como para la distribucin de los frascos de plata coloidal. En materia de vigilancia sanitaria, la SSA se ocupar de verificar la sanidad en los lugares de acopio, distribucin y preparacin de alimentos, con nfasis en las purificadoras de agua, hielo, mercados, rastros y restaurantes, la restriccin de la venta de alimentos de alto riesgo que puedan causar enfermedades diarreicas, muestreo de alimentos preparados, semipreparados y en estado natural, levantamiento de actas administrativas y, en su caso, suspensin temporal o definitiva de los establecimientos que no cumplan con la normatividad, capacitar a los manejadores y expendedores de alimentos sobre las medidas bsicas de desinfeccin, conservacin y preparacin de los alimentos, verificar la desinfeccin del agua para uso y consumo humano en las fuentes de distribucin, concertar con las autoridades municipales del desarrollo de acciones de saneamiento en centros de abasto, vigilar la recoleccin y disposicin adecuada de la basura, vigilar y reportar a las autoridades correspondientes sobre el derramamiento de aguas negras a cielo abierto, y realizar conjuntamente con las autoridades de Educacin Pblica la verificacin de todos los centros de educacin que se encuentren en el rea afectada para conocer sus condiciones de saneamiento bsico y disponibilidad de agua para los seres humanos.

65

Como parte de su vinculacin con la comunidad, la SSA desarrolla campaas de comunicacin para instruir a la poblacin sobre la manera de enfrentar desastres y urgencias epidemiolgicas, y con el objeto de inculcar en la poblacin una cultura preventiva. Para el auxilio y atencin de la poblacin durante emergencias, se puede solicitar recursos provenientes del Fondo Revolvente FONDEN, para lo cual ser necesario que la SEGOB emita una Declaratoria de Emergencia. Esta Declaratoria podr permanecer vigente incluso despus de la Declaratoria de Desastre por parte de la misma Secretara. Los recursos del fondo revolvente debern ser empleados para salvaguardar la vida y salud de las personas afectadas por el desastre, procurar alimentacin, atencin mdica, vestido, albergue temporal, as como rescatar y trasladar transitoriamente a las personas y sus bienes fuera de las zonas de riesgo. ii) El Cuerpo de Brigadistas y los Grupos Voluntarios. Como ya se mencion, el Sistema Nacional de Proteccin Civil esta integrado por los 3 niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), con una estructura que, a nivel federal y estatal, est completa, y a nivel municipal est en proceso de completarse, es decir, se cuenta con la mayora de unidades municipales de proteccin Civil. No obstante esta estructura administrativa, las acciones en caso de emergencias slo son eficientes si se cuenta con el cuerpo de brigadistas entrenados y preparados para llevar a cabo de manera segura estas acciones. El SINAPROC cuenta con una Red Nacional de Brigadistas Comunitarios, que es la organizacin, preparacin y capacitacin de personas que comparten esfuerzos para enfrentar en su entorno, riesgos causados por fenmenos de origen natural o humano. El objetivo de esta red es construir un esquema que vincule los sectores social y privado en tareas de autoproteccin, con una capacitacin general pero suficiente para saber que hacer antes, durante y despus de una contingencia, a fin de formar a la sociedad en la cultura de la autoproteccin. Los brigadistas son miembros de una comunidad preparados con conocimientos generales y fciles pero suficientes para saber qu hacer antes, durante y despus del desencadenamiento de un fenmeno natural o humano, en su propio entorno. Los brigadistas se encargan de apoyar a las autoridades de Proteccin Civil en las tareas de alertamiento, evacuacin y apoyo en las labores de refugios temporales. Para ser brigadista es necesario tomar un curso de formacin de aproximadamente 3 horas de duracin (organizado conjuntamente por el SINAPROC y las unidades estatales de Proteccin Civil), luego del cual se le hace entrega de un Manual de Induccin para Brigadistas Comunitarios de Proteccin Civil, y la credencial con fotografa que lo acredita como tal. Adems de esto, la Ley General de Proteccin Civil contempla la formacin y adiestramiento de grupos voluntarios a nivel municipal, estatal, regional y nacional. Estos grupos debern obtener un registro ante las instancias que las leyes estatales designen, o ante la Secretara de Gobernacin para los grupos de alcance regional y nacional. Los grupos que soliciten su inscripcin en la SEGOB debern de cumplir con los requisitos y especificaciones que establezcan las Normas Oficiales Mexicanas correspondientes. Los grupos voluntarios debern: o o Disponer del reconocimiento oficial luego de obtenido el registro, y que este haya sido publicado en el Diario Oficial de la Federacin. Considerar a sus programas de capacitacin y adiestramiento como parte del Programa Nacional.

66

o o o o o o o o

Recibir cuando proceda en los trminos de las disposiciones aplicables, reconocimientos por acciones realizadas en beneficio de la poblacin. Contar con un directorio actualizado de sus miembros. Cooperar en la difusin de programas y planes de proteccin civil. Comunicar a las autoridades de proteccin civil la presencia de una situacin de probable o inminente riesgo, Coordinarse bajo el mando de las autoridades en caso de un riesgo, emergencia o desastre. Abstenerse de solicitar o recibir contraprestacin alguna de las personas a quienes hayan prestado su ayuda, en situaciones de riesgo, emergencia o desastre. Refrendar anualmente su registro, mediante la renovacin de los requisitos mencionados en el artculo anterior, ante las autoridades que corresponda. Utilizar, para el servicio que presten, slo vehculos debidamente registrados ante las autoridades administrativas correspondientes, y con las caractersticas tcnicas que al efecto se sealen en las Normar Oficiales Mexicanas aplicables. Participar en todas aquellas actividades del Programa Nacional que estn en posibilidad de realizar.

De acuerdo con esta ley, es responsabilidad de los estados el disear y ejecutar simulacros para los distintos fenmenos naturales, de acuerdo con lo establecido en la correspondiente ley estatal de proteccin civil. Pese a los esfuerzos desplegados en la realizacin de simulacros en los estados de la repblica, la participacin de la poblacin ha sido siempre reducida. Los resultados de la evaluacin de los ejercicios no siempre son publicados y en muchas ocasiones la difusin no es suficiente para enterar de su realizacin a la poblacin. La SEGOB declar el 19 de septiembre da de la Proteccin Civil, y el Gobierno del Distrito Federal declar a dicho mes como el mes de la Proteccin Civil, en ambos casos para recordar las terribles consecuencias del sismo que caus grandes daos en la Ciudad de Mxico en septiembre de 1985. Uno de los actos que se repite sistemticamente cada ao es un simulacro de terremoto en la Ciudad de Mxico, organizado por la Direccin General de Proteccin Civil del Distrito Federal. Este ao, el evento se denomin Macrosimulacro 2005. 1El ao 2004 el simulacro cont con la participacin de 2.749.923 personas en 11.496 inmuebles; sin embargo, esta cifra contrasta con la poca difusin en medios de comunicacin masiva en el Distrito Federal para convocar a la poblacin a participar en el simulacro de este ao. Las escuelas en el Distrito Federal organizan con frecuencia simulacros de evacuacin en caso de terremoto, por lo que es probable que todas las escuelas del DF participen del simulacro programado para el 19 de septiembre de este ao, en estos casos la capacitacin y entrenamiento de los comits de salud y seguridad de las escuelas es crucial para el xito de este evento. Los resultados de la evaluacin del simulacro de este ao se podrn consultar en breve en la pgina de Internet del evento. iii) La Secretara de la Defensa Nacional y el Ejrcito Mexicano. El ejercito mexicano, bajo la direccin de la Secretara de la Defensa Nacional SEDENA, tienen un importante papel en el apoyo a la poblacin en el caso de desastres naturales. Con el objeto de prestar ayuda para el mantenimiento del orden, auxilio de las personas y sus bienes y la reconstruccin de las zonas afectadas en caso de desastres se cre el Plan DN-III-E, el cual puede ejecutarse de manera independiente o conjuntamente con la Armada de Mxico u otras
1

http://www.proteccioncivil.df.gob.mx/macrosimulacro/index.html.

67

dependencias de los gobiernos federales estatales, del Distrito Federal o municipales. El plan fue creado como tal en mayo de 1966, aunque originalmente se llamaba Plan Director de Defensa Nacional Nmero III (DN-III), el cual contaba con cinco anexos, el A, el B, el C, el D y el E, este ltimo llamado Plan de Auxilio a la Poblacin Civil en Casos de Desastre (Plan DN-III-E); debido a la identificacin de la poblacin con este ltimo nombre es que as pas a llamarse el plan completo. El organigrama de este plan es el mostrado en el siguiente grfico:

Grfico 36 ORGANIGRAMA DEL PLAN DN-IIIE, DEL EJRCITO MEXICANO.

Puede verse que el organigrama incluye el ms alto nivel (el Secretario de la Defensa Nacional), y llega hasta las corporaciones y jefaturas regionales de servicios. En caso de requerirse, se cuenta con una fuerza de apoyo para casos de desastres, la cual esta constituida por los Agrupamientos de Servicios (encargado de la atencin mdica, de la preparacin de alimentos, de la comunicacin y de la bsqueda y rescate urbano), y el Agrupamiento de Ingeniera (cuenta con ingenieros de diversas especialidades, maquinaria y herramientas). Adicionalmente, se puede disponer de cuerpos especializados en bsqueda y rescate, atencin mdica, odontologa, administracin de albergues, etc. El plan cuenta con el apoyo de aeronaves de ala fija (para misiones de carga, transporte y reconocimiento), y de ala rotativa. Todo el equipo y herramientas son adquiridos con recursos propios de la SEDENA. Una descripcin detallada del plan se puede ver en el Anexo 11.

68

Durante la temporada de ciclones tropicales, como medida preventiva, el ejrcito moviliza 4 Agrupamientos de Ingenieros para Casos de Desastres (AICD), una en el Distrito Federal, otra en Monterrey, Nuevo Len, otra en Guadalajara, Jalisco, y la ltima en Mrida Yucatn. Dentro de convenios de cooperacin bilateral, el ejercito mexicano a participado en el auxilio en desastres ocurridos en otros pases (Puerto Rico, Bolivia, Belice, Hait, Jamaica, Nicaragua, Honduras, Guatemala, Colombia, El Salvador, Ecuador, Costa Rica, Cuba, Repblica Dominicana, Venezuela y Repblica Islmica de Irn), a los cuales acude desarmado y se pone a disposicin de las autoridades civiles, esperando con ello la reciprocidad de la ayuda en caso de que sea necesario. De acuerdo con el programa de proteccin civil, la secretara de marina elabora sus planes de auxilio, considerndolos como acciones de respuesta para proteger a las personas de manera individual y a la sociedad en su conjunto, ante la amenaza impacto de un agente destructivo. iv) La Secretara de Marina Armada de Mxico. La Secretara de Marina (SEMAR), ya sea de manera independiente o conjuntamente con el ejrcito, fuerza area y con las dependencias del gobierno federal, los gobiernos estatales y municipales, los sectores privado y social, as como en coordinacin con las autoridades de las unidades de proteccin civil correspondientes, acta con el fin de aminorar el efecto destructivo de agentes perturbadores calamidades que se presenten en contra de la poblacin y su entorno. Los planes de auxilio a la poblacin civil, locales, subregionales y regionales, establecern claramente las responsabilidades y atribuciones de cada nivel de mando y sern flexibles considerando cursos alternos que respondan a situaciones imprevistas. La sola activacin de un plan local, se deber dar a conocer como activacin del Plan Marina (vase Anexo 12). El personal naval durante las acciones de apoyo del presente plan, as como en acciones de planes complementarios como el de bsqueda y rescate y el del plan nacional de contingencia, as como en acciones aisladas de salvaguarda de la vida humana en mar, utilizaran el chaleco azul con la leyenda MARINA, para que sean reconocidos en estas acciones de carcter social, como prestadores de apoyos a la poblacin, tanto en el sitio, como en las memorias fotogrficas y videoflmicas de tales actos de esta institucin o por los medios informativos correspondientes. Para la toma de decisiones deber de establecerse una estrecha coordinacin entre las autoridades de proteccin civil y las autoridades militares. Los mandos encargados de las tareas en coordinacin con las autoridades estatales y municipales, unidades de proteccin civil y las fuerzas vivas de cada lugar, levantaran un inventario respecto a efectivos, material y establecimientos que puedan ser empleados, durante las diferentes fases planeadas, autorizndose el empleo de todos los medios disponibles, incluyendo los desplegados en otras misiones si estos fuesen necesarios. Al presentarse un estado anormal provocado por un fenmeno perturbador, el comandante de la jurisdiccin deber proceder a la inmediata prestacin de auxilio e informar tan pronto como sea posible a las instancias especializadas de proteccin civil, ejecutando el plan correspondiente y en caso de que la situacin supere su capacidad de respuesta, informar y solicitar al mando inmediato superior Correspondiente el apoyo necesario para brindar las acciones respectivas, debindose activar escalonadamente el plan local, subregional, regional general si es necesario. Para la rendicin de la informacin estadstica respecto a los apoyos que se brindan, se debern cumplir las directivas del Estado mayor general.

69

Las fuerzas navales del golfo y del pacfico, se constituirn como fuerzas de reserva, y slo en caso de que sea rebasada la capacidad de respuesta de las regiones navales y por orden del alto mando, se trasladarn en forma parcial o total con sus propios medios, materiales y equipos al rea de la emergencia, integrndose a los planes regionales. Los planes regionales, subregionales y locales, debern considerar: en primer trmino a los elementos que las regiones, zonas, sectores y subsectores navales tengan a su disposicin; en segundo a los elementos a disposicin de los establecimientos de esta Secretara, y fuerzas navales del golfo y del pacfico, y como tercero y ultimo a los elementos con que cuenten las fuerzas vivas del lugar y los particulares. La Armada de Mxico a travs de los mandos de regiones, zonas, sectores y subsectores navales, implementarn la integracin de un plan general con planes regionales, subregionales y locales, tomando la siguiente estructura: o El plan general se integrar por planes regionales, que a su vez comprendern planes subregionales y estos ltimos, estarn integrados por planes locales. El plan general de auxilio a la poblacin civil en casos y zonas de emergencia desastre, estar bajo la responsabilidad del alto mando, quien tendr como coordinador de las operaciones al jefe del Estado mayor general, asistido por los jefes de seccin de citado organismo. Los planes regionales estarn bajo la responsabilidad de los comandantes de regiones navales. Los planes subregionales estarn bajo la responsabilidad de los comandantes de zonas navales, mismos que debern incluir en su sede un plan local, que permita brindar una respuesta inmediata y ejecutar las acciones de proteccin civil en el rea correspondiente a su jurisdiccin. Los planes locales estarn bajo la responsabilidad de los comandantes de zonas, sectores y subsectores navales, en sus jurisdicciones respectivas. Los apostaderos navales ejecutarn acciones de apoyo establecidas en los planes subregionales o locales de las zonas, sectores y subsectores navales, de quien dependan. El plan regional de auxilio para el distrito federal y rea metropolitana, estar bajo la responsabilidad del comandante de la regin naval central. Todos los planes permitirn flexibilidad para ejecutar acciones de auxilio en reas donde lo ordene el alto mando.

Los planes de auxilio en sus diferentes niveles, tendrn integrados planes anexos de comunicaciones y logsticos. Los mandos de las regiones, revisarn los planes de auxilio de los mandos adscritos, previendo el control y coordinacin de las actividades, y manteniendo a sus

70

elementos listos para acudir en auxilio de la poblacin en las localidades que se le sealen se le soliciten. Asimismo, verificarn que los planes de auxilio subordinados progresen exitosamente segn lo planeado. En la formulacin de los planes de auxilio, se mantendr la flexibilidad necesaria para no afectar en su ejecucin la iniciativa de los comandantes ni restringir el cumplimiento de las tareas asignadas. v) Instituciones no Gubernamentales. Entre las instituciones no gubernamentales que apoyan las labores de auxilio en situaciones de desastres se encuentra la Cruz Roja Mexicana. Esta institucin fue fundada en la Ciudad de Mxico el 21 de febrero de 1910 y es reconocida por el Comit Internacional de la Cruz Roja y pertenece a la Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja. La Cruz Roja naci como una institucin cuyo objetivo era el ayudar a los heridos y enfermos de los ejrcitos en campaa. Actualmente, los objetivos de la Cruz Roja van ms all, y en lo referente a los desastre son: Prestar servicios de urgencias mdicas o de emergencia y socorro para vctimas de desastres, informando a las autoridades competentes y cumpliendo la legislacin aplicable, adems de capacitar a la poblacin en la forma de responder a los desastres. En el caso de Mxico, la legislacin aplicable principalmente es la Ley General de Proteccin Civil, las correspondientes leyes estatales, y otras que regulen la operacin de estas instituciones. La Cruz Roja cuenta adems con representaciones en todos los estados de la repblica, y cada rea de atencin organiza reuniones de coordinacin con una frecuencia determinada. En el caso particular de desastres, la Cruz Roja establece un cronograma anual de acciones (algunas son acciones que por la naturaleza de la emergencia, se implementan con muy poco tiempo de anticipacin) orientadas a la prevencin y al auxilio de la poblacin. En el ao 2005, se han dictado cursos sobre desastres en Puebla, Distrito Federal, Tijuana, Cuernavaca, Villa Hermosa, Acapulco, Poza Rica, Zacatln, Zamora y en Martnez de la Torre. En diciembre se tiene prevista una Junta de Evaluacin del 2005, y la programacin de las actividades del 2006. vi) La Comisin Nacional del Agua. La Comisin Nacional del Agua cuenta con el Servicio Meteorolgico Nacional (SMN) cuya funcin primordial es vigilar y emitir informacin sobre las condiciones atmosfricas del pas, as como pronosticar y alertar sobre eventos hidrometeorolgicos que puedan ocasionar daos a la poblacin o a las actividades productivas en el territorio nacional. La CNA cuenta con brigadas de emergencia en sus gerencias regionales y estatales, las cuales realizan y revisan sus planes durante los meses de enero a mayo, fuera de la temporada de lluvias y ciclones tropicales en la Repblica Mexicana. La CNA ha diseado 76 planes de emergencia por inundacin en las corrientes ms problemticas, basados en parmetros de alertamiento: tirantes crticos o gastos y cules son las reas susceptibles, localizacin de planos, albergues y rutas de evacuacin. El rea de Proteccin Civil de Proteccin a Infraestructura y Atencin a Emergencias, de la Subdireccin General de Gerencias Regionales, est en contacto permanente con directores de Proteccin Civil estatales y municipales, y los alcaldes para supervisar los sitios susceptibles, reparar la infraestructura, retirar obstculos y hacer observaciones sobre la limpieza de los cauces. Estas brigadas tiene la obligacin de asistir a las reuniones de Proteccin Civil con gobernadores, Comisin Federal de Electricidad (CFE), la Secretara de Salud, la Secretara de de Comunicaciones y Transportes

71

(SCT), la Secretara de la Defensa Nacional, la Secretara de Marina, entre otras instancias, para programar las acciones que cada una deber asumir antes, durante y despus de la contingencia. Las principales actividades que la Gerencia de Proteccin a Infraestructura y Atencin a Emergencias de la CNA debe realizar antes, durante y despus evento son: Programar, coordinar y realizar la seguridad fsica a la infraestructura hidrulica de la Comisin Nacional del Agua, y actuar en situaciones de emergencia, principalmente de tipo hidrometeorolgicas, sanitarias, qumicas y telricas, entre otros fenmenos naturales; Participar en la deteccin de daos naturales provocados en la infraestructura hidrulica; Intervenir en la formulacin de los planes regionales de operacin para prevenir daos por efectos de inundacin, sismos y desastres diversos, relacionados con el agua; Desarrollar los instructivos de control regional de emergencia de las principales cuencas del pas, coordinando las acciones con el sistema nacional de proteccin civil; Coordinar, con la participacin de las unidades administrativas de la Comisin Nacional del Agua, campaas de prevencin y operativos de programas de saneamiento y desinfeccin; Realizar, en forma permanente, la capacitacin y adiestramiento en lo interno para la seguridad fsica integral dentro de los programas especficos hidrometeorolgicos, sanitarios y qumicos; en lo externo, desarrollando talleres preventivos con apoyo a la comunidad y correctivos dentro de los operativos; Desarrollar normas y procedimientos para el trabajo de seguridad e inspeccin de las obras de infraestructura; Formular los planes de emergencia para integrar y coordinar a las brigadas regionales y estatales; Interactuar con el sistema nacional de proteccin civil, fomentando reuniones de planeacin en cada regin; Implementar el banco de informacin de las acciones realizadas; Fomentar el intercambio tecnolgico e informativo con entidades afines como la Comisin Federal de Electricidad y Petrleos Mexicanos, en lo relativo a seguridad; Integrar un grupo de respuesta inmediata para atender y reforzar operativos de emergencia hidrometeorolgica, subacutica, sanitaria y en desastres naturales y accidentes, mediante una fuerza especial de tarea debidamente entrenada y capacitada en operativos terrestres, subacuticos y de radiocomunicacin; Capturar la informacin meteorolgica e hidrulica que incluya todos los eventos relevantes que se suscitan en la infraestructura hidrulica instalada; Analizar y proponer a las autoridades superiores, las modificaciones presupuestales y de metas; Llevar a cabo la actualizacin y el registro de las unidades de riego por bombeo elctrico, y Llevar el control de los pozos rehabilitados y las unidades de riego mejoradas, as como el seguimiento de las recomendaciones para su correcta conservacin.

72

Acompaados de los directores estatales y municipales de Proteccin Civil y los alcaldes, los miembros de las brigadas supervisan el estado de los cauces para que durante los perodos de lluvias los escurrimientos sobre los ros sean normales y que las aguas no encuentren escollos que puedan desbordarlas sobre cultivos o zonas habitadas. Ante la espera de un evento crtico las brigadas de la CNA incrementan los bordos de los ros con sacos de arena para evitar el desbordamiento de alguno de stos. Los boletines del Servicio Meteorolgico Nacional y el Sistema de Alerta Temprana de la Secretara de Gobernacin resultan imprescindibles para las brigadas que siguen la trayectoria y capacidad del huracn. Las brigadas movilizan el equipo 24 horas antes del evento, ya que una vez colapsadas las vas de comunicacin podran tardar hasta cinco das en llegar al lugar de la ocurrencia. Tambin es vital el enlace que establece la Subgerencia de Radiocomunicacin con el Sistema Nacional de Proteccin Civil, que instala antenas de emergencia para mantenerse en contacto con las instancias que puedan intervenir. Durante las emergencias, los sistemas de agua potable quedan daados, por lo que la Comisin Nacional del Agua opera plantas con capacidad para producir 86.000 litros diarios de agua potable y distribuir con pipas 10.000 litros ms, se instalan cisternas inflables y plantas generadoras de energa elctrica para extraer agua de los pozos y dotar a un promedio de 50.000 personas durante una semana. Toda la infraestructura de los distritos de riego, los ros y las presas es vigilada para conocer el comportamiento de los niveles y estar en condiciones de determinar la posible ocurrencia de alguna inundacin, monitoreo que se intensifica durante las 24 horas del da una vez que el evento se presenta. Durante y despus del evento se drenan las reas anegadas con el equipo de bombeo que resguardan los 11 Centros Regionales de Atencin a Emergencias (CRAE), distribuyen agua potable con pipas, accionan las plantas potabilizadoras, las generadoras de electricidad y las plantas de luz y auxilian a la poblacin a bordo de lanchas de motor. Cada CRAE puede acarrear maquinaria y equipo, si as lo requiere, para realizar su labor. Esta gerencia cuenta con una gran variedad de equipo, como camiones de cama-baja y los camiones de plataforma equipados con gra para transportar equipo, subirlo y descargarlo; cargadores frontales con retroexcavadora para reforzar bordos, cargar camiones y para limpieza de las ciudades afectadas. El equipo humano lo completan cinco buceadores para rescatar a la gente que se extrava, as como supervisar y arreglar averas en las compuertas y mecanismos de las presas. Los planes de seguridad de cada una de las presas los elabora la Subgerencia de Seguridad Fsica, en tanto que la Subgerencia de Proteccin Civil las monitorea para evitar actos de terrorismo, robos de vlvulas, tuberas, compuertas, luminarias, motores, plantas para hacer funcionar las compuertas. Adicionalmente, la Subgerencia de Proteccin Civil de Inmuebles suministra equipo, extintores y uniformes; realiza simulacros de sismo, incendio o accidentes con

73

productos qumicos; previene actos de terrorismo y visita todos los inmuebles para verificar sus condiciones. Por su parte, el rea Administrativa da atencin a recursos humanos, materiales y presupuestales y el rea de Mantenimiento y Seguridad se encarga de los planes de emergencia para determinar los parmetros de alertamiento, reformular los planes de trnsito de avenidas y calcular los tiempos en que las avenidas puedan presentarse. As, cada rea de la Gerencia de Proteccin a Infraestructura y Atencin a Emergencias de la CNA aporta un trabajo vital para la seguridad de la poblacin las 24 horas de los 365 das del ao. Los fenmenos hidrometeorolgicos que la Comisin Nacional del Agua define y declara como parte de su estudio son: a) Cicln: trmino genrico para designar una inestabilidad atmosfrica asociada a un rea de baja presin, la cual propicia vientos convergentes en superficie que fluyen en sentido contrario a las manecillas del reloj en el hemisferio norte. Se origina sobre las aguas tropicales o subtropicales y se clasifica por su intensidad de vientos en depresin tropical, tormenta tropical y huracn. b) Depresin tropical: es un cicln tropical en el que los vientos mximos sostenidos alcanzan una velocidad menor o igual a 62 kilmetros por hora. c) Tormenta tropical: cicln tropical en el cual los vientos mximos sostenidos alcanzan velocidades entre los 63 y 118 km/h Las nubes se distribuyen en forma espiral y comienza a desarrollarse un ojo pequeo. Cuando un cicln alcanza esta intensidad, se le asigna un nombre preestablecido por la Asociacin Regional IV de la Organizacin Meteorolgica Mundial. d) Huracn: cicln tropical en el cual los vientos mximos sostenidos alcanzan o superan los 119 km/h El rea nubosa correspondiente cubre una extensin entre los 500 y 900 km de dimetro produciendo lluvias intensas. El centro del huracn, denominado ojo, alcanza normalmente un dimetro que vara entre los 20 y 40 km, sin embargo puede llegar hasta cerca de 100 km En esta etapa se clasifica de acuerdo con la escala Saffir-Simpson. e) Lluvias extremas: Se considerar a una precipitacin diaria como extrema cuando al compararse con la muestra de lluvias diarias del mismo mes para los ltimos 30 aos (en caso de haberlos), o todos los datos disponibles en dicha estacin, la precipitacin en cuestin resulte por arriba del 90% de los valores en la muestra. En el caso de no contar con la estacin climatolgica de referencia en la zona de inters, el valor de lluvia se estimar mediante las tcnicas de interpolacin utilizando los datos de estaciones vecinas orientadas al centro de de la regin del desastre. f) Nevada: precipitacin de cristales de hielo aislados o aglomerados formando copos, provenientes de nubes de tormenta, bajas o medias. Una tempestad de nieve es una perturbacin meteorolgica en la cual la nevada es intensa y se presenta acompaada a menudo de viento fuerte. El Anexo II describe con mayor precisin los casos que sern relevantes para efectos de estas Reglas.

74

g) Granizada: precipitacin de partculas de hielo (granizos), transparentes, parcial o totalmente opacas, de forma esferoidal, cnica o irregular, cuyo dimetro vara generalmente entre 5 y 50 mm, que caen de una nube separadas o aglomeradas en bloques irregulares h) Inundacin atpica: desbordamiento del agua ms all de los lmites normales de un cauce o de una extensin de agua, o acumulacin de agua por afluencia en las zonas que normalmente no estn sumergidas. i) Tornado: tormenta muy violenta asociada a un vrtice generalmente de sentido ciclnico, de dimetro pequeo, alrededor de los cien metros en promedio, con una corriente vertical intensa en el centro, capaz de levantar objetos pesados, desprender rboles y provocar la destruccin explosiva de edificaciones, debido a las diferencias de presin locales; es el ms violento de todos los fenmenos meteorolgicos. j) Sequa: Se refiere a un prolongado perodo (una estacin, un ao o varios aos consecutivos), con dficit de precipitacin, en relacin con el valor medio estadstico de varios aos (generalmente 30 aos o ms). k) Sequa meteorolgica: Un perodo prolongado con dficit de precipitacin, asociado a anomalas en el patrn de la circulacin atmosfrica, el cual, dependiendo de su duracin temporal, puede posteriormente manifestarse como una sequa agrcola (insuficiente humedad en el suelo productivo de lluvias escasas, que causa efectos adversos en la vegetacin natural cultivada) y sequa hidrolgica (se manifiesta como un descenso crtico en el nivel de las aguas subterrneas, de los lagos y presas, as como en el flujo de los ros). l) Sequa atpica: Se refiere a un dficit de precipitacin en el ciclo de lluvias de una regin, el cual tiene una probabilidad de ocurrencia igual o menor al 10%, es decir, que dicho dficit ocurre en uno o menos de cada diez aos. La Comisin Nacional de Agua (CNA), la Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la Comisin Nacional Forestal, en conjunto o por separado, pueden declarar que el dao causado por un desastre natural a los recursos forestales, reas naturales protegidas, zonas costeras, cauces de ros o lagunas, afectar el equilibrio ecolgico de la regin o aumentar la vulnerabilidad de sta al impacto de futuros desastres naturales. Con esta declaracin se podrn otorgar apoyos con cargo al Programa FONDEN o al patrimonio del Fideicomiso FONDEN, a peticin de dichas instancias, en el mbito de sus respectivas competencias, siempre y cuando siempre y cuando cumplan con ciertas normas que el FONDEN establece. Pese a lo estructurado y complejo de los planes de atencin de la emergencia de la CNA, en ciertas ocasiones el nmero de afectados es tan grande que la cantidad de personas que conforman a las brigadas y el equipo con el que cuentan no puedan darse abasto. Otro de los problemas con los que se pueden presentar es que durante el evento o despus de ste no se puedan llegar a todos los lugares que requieren ayuda, quiz porque contine el mal tiempo o porque los caminos para llegar a ellos han sido daados. En otras ocasiones el fenmeno puede exceder la intensidad con la que se esperaba y por ello ocasionar daos en zonas que no estaban contempladas al inicio de la emergencia.

75

e)

Informacin a la poblacin y cultura de la autoproteccin

El Plan Nacional de Proteccin Civil considera las siguientes lneas de accin en materia de cultura de prevencin y autoproteccin: 1. Crear el Colegio Nacional de Proteccin Civil. El 19 de septiembre de 1995, con ocasin de recordarse 10 aos del sismo de 1985 de la Ciudad de Mxico, la Cmara de Diputados debati la iniciativa de la Ley General de Proteccin Civil, la cual contemplaba la creacin de un Colegio de Proteccin Civil, institucin autnoma cuyo objetivo sea capacitar y actualizar a profesionales y tcnicos en materia de proteccin civil, as como supervisar y calificar a las empresas que presten servicios relacionados. Ser la SEGOB la encargada de buscar el financiamiento para el funcionamiento de este colegio. Este colegio no ha sido creado an. 2. Establecer el servicio civil de carrera en materia de proteccin civil. Es sin duda un paso importante en la profesionalizacin y modernizacin de las instituciones relacionadas con la proteccin civil, sin embargo no est claro el avance logrado en este sentido en el campo de la proteccin civil. 3. Elaborar las Normas Oficiales Mexicanas para calificar la competencia y habilidad de los integrantes de las unidades de proteccin civil en los 3 niveles de gobierno. A la fecha, slo se ha publicado la norma NOM-003-SEGOB/2002, acerca de los colores, formas y smbolos a utilizar en las seales y avisos de proteccin civil. 4. Elaborar las Normas Oficiales Mexicanas para calificar y certificar a directivos e instructores de las empresas que se dediquen a la capacitacin y asesora en proteccin civil. Estas normas no han sido elaboradas an. 5. Establecer una partida especfica del Fondo de Desastres Naturales para la capacitacin de los integrantes del Sistema Nacional de Proteccin Civil en materia de prevencin y mitigacin de desastres. En las reglas de operacin vigentes del FONDEN, no se prev la transferencia de recursos para este concepto. 6. Incorporar la materia de proteccin civil en los planes de estudio de todos los niveles educativos. La SEGOB firm convenios de cooperacin con la Secretara de Educacin Pblica (SEP) en materia de Proteccin civil. Como resultado de este convenio, en diciembre 2001 la SEP anunci un programa de reforzamiento de la cultura de prevencin para la poblacin de 5 estados de la repblica, a travs de las escuelas de educacin bsica. En septiembre del 2003 se anunci la creacin de comits de seguridad en las escuelas del Distrito Federal, como apoyo a la consolidacin de una cultura de prevencin. En octubre del 2004 la SEP inici la capacitacin de maestros del Distrito Federal como instructores de proteccin civil en escuelas de educacin bsica, para reforzar el programa de comits de salud y educacin escolar en escuelas del Distrito Federal. No obstante todo esto, no se ha logrado implementar la materia de Proteccin Civil en ninguno de los programas educativos de la SEP. 7. Realizar eventos de capacitacin en los que se impartan conocimientos bsicos de autoproteccin a la mayor cantidad de la poblacin.

76

8. Realizar campaas de comunicacin social a nivel nacional, regional y local sobre temas genricos y especficos. 9. Promover en las instituciones federales, estatales y municipales, la realizacin frecuente de simulacros. 10. Invitar a empresas de la iniciativa privada a incluir en su propaganda mensajes alusivos a la proteccin civil dirigidos al pblico consumidor. 11. Organizar diversos tipos de concursos sobre temas de proteccin civil dirigidos principalmente a la poblacin estudiantil. 12. Organizar simposios, talleres y foros para discutir la participacin social en temas de proteccin civil. De este complejo plan de 12 puntos probablemente los nicos que se han realizado en alguna medida son los que se refieren a la organizacin de talleres, cursos, etc, eventos cuyo xito es muy difcil de establecer en trminos cuantitativos. De los puntos ms especficos (y quizs los de mayor impacto en el desarrollo de una cultura de autoproteccin) ninguno se ha completado. A la fecha no se ha creado el Colegio Nacional de Proteccin Civil; el servicio civil de carrera ha sido una prioridad del gobierno en todos los aspectos de la administracin pblica, sin embargo en el caso de proteccin civil hace falta la creacin de centros de instruccin para crear especialista de carrera en proteccin civil; en cinco aos slo se ha podido oficializar la norma mexicana de seales y avisos y existen proyectos de normas para otorgar registro oficial a los grupos voluntarios y las especificaciones para elaborar e instrumentar el programa interno de proteccin civil; la materia de proteccin civil todava no forma parte de los planes y programas de estudio en escuelas pblicas y privadas. La SEGOB y el CENAPRED son los encargados de publicar y difundir informacin sobre las medidas de prevencin para la poblacin en caso de desastres naturales. El siguiente es una gua para algunos fenmenos en Mxico. Tambin se editan folletos para fenmenos especficos dirigidos a la poblacin en general, indicando las acciones que se deben seguir antes, durante y despus de ocurrido el evento. Los siguientes son ejemplos de algunos de estos folletos:

77

Las medidas de prevencin, entendidas como aquellas que permiten ejecutar acciones previas a la ocurrencia de algn evento natural potencialmente desastroso para reducir las prdidas materiales y de vidas, dependen de la naturaleza del fenmeno que se est analizando. Los fenmenos de origen geolgico requieren de sistemas de observacin y comunicacin distintos a aquellos requeridos para fenmenos hidrometeorolgicos. En lo que se refiere a fenmenos de origen geolgico, la institucin encargada de formular los planes o programas de preparacin o alertamiento es el CENAPRED, y en el caso de peligros de origen hidrometeorolgicos, la institucin encargada es el Servicio Meteorolgico Nacional (SMN).

i) Erupciones volcnicas. El CENAPRED implement el Semforo de Alerta Volcnica, que consiste bsicamente en una escala de colores que indica la fase de peligro que representa un volcn, particularmente el Popocatpetl. Este volcn se encuentra monitoreado, y es permanentemente analizado por cientficos de este centro los que, dependiendo de la actividad del volcn, determinan la fase de peligro que representa para la poblacin.

78

El comit cientfico evala la situacin del volcn y si la situacin amerita un cambio en el color del semforo, esto es comunicado a la SEGOB, la cual comunica lo propio al Sistema Nacional de Proteccin Civil, a los comits locales de Proteccin civil, a las presidencias municipales involucradas y al gobierno local, con el propsito de que cada quien ejecute las acciones que correspondan. La actividad del volcn, asociado a los distintos colores del semforo de alerta, se describe en el cuadro anterior, donde cada uno de los colores implica acciones a ejecutarse por parte de la poblacin, y estas son: Color verde: Reconocer las rutas de evacuacin y los lugares de reunin establecidos por las autoridades locales para facilitar el traslado a zonas seguras. Se deber tambin reconocer la ubicacin de albergues y refugios temporales. Acudir a los cursos de capacitacin y participar de los simulacros que se realicen en las comunidades. Establecer la vulnerabilidad de las viviendas propias, y tomar, en la medida de lo posible, medidas de reduccin de vulnerabilidad de las mismas. Color amarillo: Preparar para cada miembro de la familia una tarjeta con nombre y direccin, aprender la manera de cerrar gas, luz y agua de las viviendas, aprovisionarse de agua potable y alimentos, medicinas de uso cotidiano prescrito, guardar documentos importantes (ttulos de propiedad, actas de nacimiento o matrimonio, cartillas de vacunacin, etc.). Tener a la mano un radio de pilas, una linterna y las llaves de la vivienda. Cubrir depsitos de agua y alimentos para evitar que se contaminen con cenizas. Consultar con la unidad de proteccin civil las acciones que debe seguirse con el ganado o cualquier otro animal. Color rojo: Usar la tarjeta de identificacin en un lugar apropiado. Evacuar el domicilio cerrando puertas y ventanas y colocando una tela blanca como seal de que se el domicilio se encuentra evacuado. Ir a los centros de reunin, o evacuar por medio propios si lo pueden hacer. Seguir las instrucciones del personal autorizado.

79

Color morado: Con este color las autoridades indican que el regreso de la poblacin a sus viviendas es seguro. Al retornar, es necesario limpiar todo rastro de ceniza en techos e instalaciones, antes de hacer uso de ellas. Se debe mantener la atencin al semforo. El CENAPRED mantiene una lnea telefnica denominada Popotel (el 5205-1036 de la Ciudad de Mxico) la cual da informacin sobre la actividad del volcn y el pronstico de actividad para las prximas horas. Tambin indica el estado del Semforo de Alerta y las precauciones y limitaciones que existen en la vecindad del volcn. Actualmente se considera que hay ocho volcanes potencialmente activos (el Citlaltpetl, el Popocatpetl, el volcn de Fuego de Colima, el Tacan, el Ceboruco, las Tres Vrgenes, San Martn Tuxtla y Chichn), de los cuales el CENAPRED slo monitorea el Popocatpetl. Recientemente, el volcn de Fuego de Colima entr en actividad importante, y su monitoreo la realiz el Observatorio Vulcanolgico de la Universidad de Colima. Por su parte, la Universidad Veracruzana mantiene una red de monitoreo de los volcanes Citlaltpetl (Pico de Orizaba) y Titepetl (San Martn), y la subsecretara de Proteccin Civil del Estado de Chiapas monitorea el volcn Chichn y el Tacan, este ltimo conjuntamente con el gobierno de Guatemala. El volcn Ceboruco ha sido analizado y monitoreado por el Departamento de Geografa y Ordenamiento Territorial de la Universidad de Guadalajara empleando vistas satelitales. Aunque el monitoreo de volcanes parece ser una actividad que es llevada sistemticamente realmente no se ha definido a una entidad encargada de concentrar la informacin y hacer fluir los avisos y alertas de manera organizada. Slo en el caso del Popocatpetl, cuyo monitoreo est a cargo del CENAPRED, la informacin a la poblacin es relativamente eficiente; sin embargo, en otros caso como el caso del volcn de Colima, el encargado del monitoreo es la Universidad de Colima, que tiene un tratamiento de la informacin distinto al CENAPRED. Consideramos que es muy importante centralizar la informacin recibida por las distintas instituciones encargadas del monitoreo de los distintos volcanes, de manera que la oportunidad de los avisos y alertas sea uniforme tanto para fines de prevencin y evacuacin como para posteriores estudios y anlisis de la eficiencia de los sistemas de alertamiento.

80
Grfico 37 MAPA DE PLANIFICACIN DE EMERGENCIAS PARA EL VOLCN POPOCATPETL, ELABORADO POR CENAPRED

81
Grfico 38 MAPA DE PELIGROS ASOCIADOS AL VOLCN DE COLIMA, ELABORADO POR EL OBSERVATORIO VULCANOLGICO DE LA UNIVERSIDAD DE COLIMA

82

ii) Sismos. El mecanismo de generacin de temblores no permite, al menos con el estado actual del conocimiento, hacer pronsticos certeros sobre la prxima ocurrencia de sismos. Aunque ha habido experiencias exitosas en materia de prediccin de temblores (el ms notable ocurri en 1975, cuando se evacu la poblacin de la provincia china de Liaoning y se salv la vida de 150.000 personas), tambin se ha presentado casos en los que la prediccin fall causado numerosas muertes (apenas un ao despus del xito en Liaoning, no se pudo predecir el sismo de Tangshang, que caus la muerte de ms de 300,000 personas). Es claro que, lo ms cercano a la prediccin de sismos, es la teora del silencio o brecha ssmica (seismic gap). Con esta teora, se determina zonas donde no ha habido actividad ssmica importante en un lapso considerable de tiempo (por ejemplo, 30 aos), y que, de acuerdo con informacin estadstica, esta inactividad produce una acumulacin de energa que puede liberarse violentamente en cualquier momento. Es decir, se puede identificar zonas con una alta probabilidad de que generen sismos de gran magnitud. Si bien esto no da una certeza, si brinda informacin valiosa sobre reas geogrficas que pueden verse afectadas por violentos movimientos ssmicos en un futuro prximo, y con esto proceder a tomar las medidas de prevencin adecuadas. En Mxico, la brecha de Guerrero ha tenido un silencio ssmico de alrededor de 100 aos, y se estima que la energa acumulada podra generar uno o dos sismos de magnitud 8,1, similar al ocurrido en septiembre de 1985, aunque mucho ms cerca y por lo tanto con mayor potencial destructivo. En el caso particular de la Ciudad de Mxico, su ubicacin distante de la zona donde se produciran estos sismos destructivos hace que los efectos en ella se sientan algunos segundos despus de que se sientan en poblados prximos a la costa como Acapulco, lo que permite suponer que un sistema de alertamiento es factible. El Centro de Instrumentacin y Registro Ssmico A.C. (CIRES) es una asociacin civil no lucrativa fundada en 1986 bajo el auspicio de la Fundacin Barros Sierra, con el objeto de promover la investigacin y desarrollo de tecnologa aplicada a la instrumentacin ssmica como medio para mitigar posibles desastres ssmicos, y que desde 1989 desarrolla el Sistema de Alerta Ssmica (SAS) para la Ciudad de Mxico. Este sistema cuenta con 12 estaciones sismo sensoras en la costa de Guerrero que, cuando reconocen el inicio de un sismo de gran magnitud, emite avisos de alerta al Valle de Mxico. El tiempo que tardan las ondas en su viaje hasta dicho valle es de aproximadamente 60 segundos, tiempo que es muy til para tomar medidas emergentes de proteccin y poner en prctica lo ensayado en los simulacros. El tiempo disponible es suficiente para suspender actividades peligrosas como el uso de maquinas elctricas, de soldadura, etc., para apagar estufas, planchas, cigarros, etc. y sobre todo, ubicarse en un lugar seguro.

83
Grfico 39 UBICACIN DE EPICENTROS DE SISMOS EN LOS LTIMOS 50 AOS, Y LA BRECHA DE GUERRERO

Brecha de Guerrero

Fuente: Servicio Sismolgico Nacional http://www.ssn.unam.mx.

El SAS emite alertas a una larga lista de usuarios entre los que se encuentran escuelas de nivel bsico, universidades pblicas y privadas, instituciones de emergencia y proteccin civil, el Sistema de Transporte Colectivo METRO, el Sistema de Transportes Elctricos, dependencias del gobierno, empresas de radio y televisin, diversas instituciones privadas y unidades habitacionales. Si bien es cierto que el caso particular de la Ciudad de Mxico permite contar con un sistema novedoso de alertamiento como el SAS, hasta el momento no se ha probado su efectividad en un evento de grandes dimensiones. De acuerdo con los operadores de la alerta, es probable que se cuente con 40 o 50 segundos antes del inicio del movimiento del suelo, si a esto se suma un intervalo de alrededor de 30 segundos en que es poco probable que el dao en las estructuras cause dao a sus ocupantes, entonces los habitantes del valle de Mxico tienen entre un minuto y minuto y medio para ponerse a salvo. Es un tiempo muy corto y slo puede ser bien aprovechado si cada persona sabe sin ambigedad cuales son las acciones que debe seguir.

84

Lamentablemente no se ha hecho mucho en este sentido, no existe informacin masiva a la poblacin indicando que debe hacer una vez que se activa la alerta ssmica. El problema es complejo puesto que en el caso de edificios altos la posibilidad de evacuar el mismo es remota y alertar sobre la inminente llegada de un movimiento intenso puede generar situaciones de pnico con consecuencias imprevisibles, aunque la posibilidad de salvar vidas amerita un tratamiento ms serio del sistema completo del SAS, incluyendo la educacin de la poblacin.

iii) Maremotos. Los maremotos son una serie de ondas largas gravitacionales, de perodo entre 15 y 60 minutos, generados en el ocano por una perturbacin de corta duracin y de gran extensin, tpicamente, sismos. Por lo tanto, la prediccin temprana de la formacin de este fenmeno no es posible en la actualidad. No obstante, la velocidad con que se propagan las ondas sobre la superficie marina es ms lenta que el viaje de las ondas del sismo que las producen, por lo que es posible anticiparse a la llegada de las ondas a centros poblados. Es importante sealar que el origen de un maremoto o tsunami puede estar muy lejos de las poblaciones a las que puede afectar, por lo que no basta un monitoreo local, sino que es necesario un monitoreo regional (se sabe de tsunamis lejanos cuyas olas viajan ms de 1000 km). Por ello, se ha implementado el llamado Sistema de Alerta de Tsunamis del Pacfico, en el que participa Mxico, como un mtodo que permita alertar con tiempo suficiente la posibilidad de que se produzcan maremotos originados en la zona de subduccin o cinturn de fuego del pacfico (vase grfico 40).

85

Grfico 40 UBICACIN DE ESTACIONES DE MEDICIN DEL NIVEL DEL MAR EN EL OCANO PACFICO

Mxico participa en este sistema con 3 estaciones de monitoreo del nivel del mar ubicadas en Cabo San Lucas en Baja California Sur, Manzanillo en Colima, y en Isla Socorro, las que estn comunicadas en tiempo real va satlite al centro de operaciones del sistema, en Hawai. La deteccin temprana de anomalas en el nivel del mar puede proporcionar valiosos minutos para evacuar poblados en peligro de ser afectados por el tsunami. El perfil de las playas constituye un factor importante para determinar el grado de peligro en caso de la ocurrencia de un maremoto. Por lo tanto es posible asignar grados de peligro a cualquier poblacin costera, tal como lo hizo el Centro de Investigacin Cientfica y de Educacin Superior de Ensenada (CICESE) para las poblaciones costeras de Jalisco y Colima:

86

El tiempo disponible debe ser empleado por la poblacin para ponerse en lugares seguros, lo cual slo se puede conseguir si la gente sabe lo que debe hacer. En ese sentido, las cartillas de informacin y la realizacin continua de simulacros son instrumentos importantes. Los mostrados a continuacin son ejemplos de cartillas de informacin en caso de tsunamis. La amenaza de ocurrencia de tsunamis en la costa del Pacfico mexicano es latente, principalmente porque es la zona donde se producen la mayor cantidad de sismos de gran magnitud, sin embargo, el riesgo asociado a estos fenmenos es relativamente bajo. Esto debido, en mayor medida, a que la mayor parte de las costas mexicanas (pacfica y atlntica) son amenazadas y golpeadas por huracanes tropicales todos los aos, lo que ha generado en la poblacin una cultura de autoproteccin primaria ante eventos de los cuales algunos efectos son similares al tsunami. En general, las construcciones importantes en las costas mexicanas estn

87

protegidas contra elevaciones anormales del nivel del mar y oleaje intenso, y los planes de proteccin civil para evacuar las zonas afectadas por huracanes son fcilmente aplicables en el caso de tsunamis. Esto, obviamente, depende del buen funcionamiento de la alerta del pacfico. El carcter multinacional de este sistema ofrece una proteccin contra malos funcionamientos locales en el caso de maremotos de origen lejano, sin embargo, para maremotos de origen local la red actualmente operada por Mxico resulta insuficiente.

Grfico 41 EJEMPLOS DE PUBLICACIONES DIRIGIDAS A LA POBLACIN PARA ACTUAR EN EL CASO DE TSUNAMIS

iv) Ciclones Tropicales. Los ciclones tropicales se forman tanto en el mar Caribe como en el Pacfico y pueden causar daos por diferentes factores a los bienes y a la poblacin en zonas costeras, aunque tambin es posible que los efectos de los ciclones puedan sentirse muy dentro del continente. Los ciclones son eventos que se presentan entre los meses de mayo y noviembre; el nmero de eventos que se pueden formar en cada temporada ciclnica depende de la temperatura del agua de mar, de la presin, de la humedad, la presencia de vientos, etc. A los ciclones se les califica de acuerdo con su intensidad (la velocidad mxima sostenida de viento) segn se presenta en el cuadro 9. Mxico est particularmente expuesto a sufrir las consecuencias del paso cercano de ciclones tropicales tanto por el lado del Pacfico como del Atlntico. Por esta razn, el Sistema Nacional de Proteccin Civil y la SEGOB han desarrollado un Sistema de Alerta Temprana para Ciclones Tropicales (SIATCT), cuyo objetivo principal es ser un mecanismo de alertamiento y

88

coordinacin que de manera consensuada genere una respuesta organizada del SINAPROC a la amenaza que constituye un cicln tropical, mitigando los efectos de este agente perturbador.

Cuadro 9 ESCALA DE INTENSIDAD DE TORMENTAS TROPICALES Categora Onda tropical Perturbacin tropical Depresin tropical Tormenta tropical Huracn categora I Huracn categora II Huracn categora III Descripcin Daos mnimos Daos moderados Cicln con circulacin del viento en superficie en sentido contrario a las manecillas del reloj (en el hemisferio norte). Localmente destructivo. Cicln tropical bien organizado, de ncleo caliente, con capacidad destructiva. Presin baromtrica igual o mayor a 980 mb, marejadas de 4 a 5 pies sobre lo normal, daos en estructuras ligeras, anuncios y letreros, daos menores en muelles y atracaderos. Presin baromtrica mnima de 965 a 979 mb, graves daos en casas mviles, letreros y anuncios, dao parcial en ventanas y puertas. Marejadas de 6 a 8 pies sobre lo normal. Presin baromtrica mnima de 945 a 964 mb, rboles, letreros y anuncios pueden ser llevados por el viento, daos en puertas y ventanas. Marejadas de 9 a 12 pies sobre lo normal. Inundacin de extensas zonas costeras, daos en estructuras cercanas a costa por olas y escombros Presin baromtrica de 920 a 944 mb, rboles, letreros y anuncios arrastrados y destruidos por el viento, grandes daos en techos, puertas y ventanas, colapsos parciales de cubiertas y algunas paredes en estructuras pequeas. Marejadas de 13 a 18 pies sobre lo normal. Grandes reas llanas inundadas. Presin baromtrica por debajo de los 920 mb, muchos daos en rboles y estructuras ligeras aisladas, cubiertas de casas y edificios, daos extensos en puertas y ventanas, instalaciones industriales colapsadas. Mareas superiores a los 18 pies sobre lo normal. 62 km/hr Viento

63 a 117 km/hr 118 a 153 km/hr

154 a 177 km/hr

178 a 209 km/hr

Huracn categora IV

210 a 249 km/hr

Huracn categora V

Ms de 249 km/hr

El SIATCT se basa en dos tablas de alertamiento que consideran los siguientes parmetros: Intensidad del cicln tropical segn la escala Saffir-Simpson. Intensidad del cicln tropical segn la escala de circulacin. Velocidad de traslacin del cicln tropical. Distancia del cicln con respecto a la costa nacional o rea afectable. Tiempo estimado de llegada del cicln a la costa nacional o rea afectable.

Las dos tablas son: Tabla de acercamiento / parte delantera del cicln y la Tabla de alejamiento / parte trasera del cicln, y se describen en los siguientes grficos:

89
Grfico 42 FASES DE ALERTAMIENTO PARA ACERCAMIENTO DE UN CICLN

Grfico 43 FASES DE ALERTAMIENTO PARA ALEJAMIENTO DE UN CICLN

El Promedio de Escalas a que se refiere las tablas anteriores es el promedio de la escala Saffir-Simpson y la escala de Circulacin C, la cual se determina con la siguiente frmula:
C = 0.0377 R

Ec. 1

donde R es el radio promedio (en millas nuticas) de los cuatro cuadrantes de la isotaca de 34 nudos (63 km/hr). En caso de que C, calculado con la Ec. 1, sea mayor a 5, se le asignar el valor de 5. Entonces el Promedio de Escalas se calcula como sigue:
e= I +C 2

Ec. 2

donde I es la intensidad en escala Saffir-Simpson, y C la escala de Circulacin. La escala de colores empleada en las tablas de acercamiento se relaciona con las siguientes acciones: Alerta Azul: Se establece cuando se ha detectado la presencia de un cicln tropical, o cuando ste permanece a ms de 72 horas de la posibilidad de que la lnea de vientos de 34 nudos

90

(63 km/hr) del cicln empiece a afectar la zona. El peligro es mnimo, no obstante en esta etapa se emitirn boletines con una frecuencia no mayor a 24 horas. El SINAPROC debe empezar a actuar en todos los mbitos, siempre bajo la coordinacin de la autoridad de Proteccin Civil correspondiente (CGPC, la Unidad Estatal de Proteccin Civil o la Unidad Municipal de Proteccin Civil) o, a falta de sta en el mbito municipal, de quien el Presidente Municipal designe. Se deben considerar las siguientes acciones concretas: Notificar a los integrantes del SINAPROC en los mbitos federal, estatal y municipal. Activar los procedimientos internos de comunicaciones. Avisar por conducto de medios de comunicacin masiva sobre la existencia del cicln.

La poblacin debe mantenerse informada de la evolucin del cicln y de la alerta. Alerta Verde: Se establece cuando un cicln se ha acercado a una distancia tal que haga prever el impacto de la lnea de vientos de 34 nudos (63 km/hr) en un rea afectable en un tiempo entre 72 y 24 horas, dependiendo de su intensidad. Se considera que el peligro es bajo, y se debern emitir boletines con una frecuencia de por lo menos 12 horas. El SINAPROC deber implementar las siguientes medidas: Notificar a los integrantes del SINAPROC en los mbitos federal, estatal y municipal. Revisar los planes y procedimientos de comunicacin y operacin. Revisar el listado de refugios temporales y de las condiciones de operatividad de los mismos. Identificar las instalaciones de emergencia. Revisar los directorios de comunicaciones. Revisar el inventario de recursos materiales y humanos. Iniciar la coordinacin entre la estructura que interviene en los mbitos federal, estatal y municipal. Iniciar la campaa en medios de comunicacin masiva sobre la actuacin de la poblacin en caso de cicln tropical. Alertar por conducto de los medios de comunicacin masiva sobre el fenmeno especfico y la posibilidad de impacto.

Por su parte, la poblacin deber mantenerse informada e instruirse sobre los ciclones tropicales y las medidas a tomar. Alerta Amarilla: Se establece cuando un cicln se ha acercado a una distancia tal que haga prever el impacto de la lnea de vientos de 34 nudos en un rea afectable en un tiempo entre 60 y 12 horas, dependiendo de su intensidad. El peligro es moderado, y se deberan emitir boletines con una frecuencia de por lo menos cada 6 horas.

91

El SINAPROC deber implementar las siguientes acciones: Notificar a los integrantes del SINAPROC en los mbitos federal, estatal y municipal. Instalar los centros estatales de comunicacin y coordinacin. Instalar los centros municipales de coordinacin y comunicacin, en los municipios sealados como susceptibles de verse afectados. Valorar la posibilidad de instalar los Consejos Estatales y Municipales de Proteccin Civil. Iniciar la coordinacin operativa. Preparar los posibles refugios temporales y asignar las responsabilidades a los mismos. En islas e instalaciones petroleras martimas, considera la posibilidad de iniciar la evacuacin. Reforzar las campaas en los medios de comunicacin masiva sobre la actuacin en caso de verse afectado por un cicln tropical. Alertar por conducto de los medios de comunicacin masiva sobre el fenmeno especfico y la posibilidad de impacto. Valorar y, en su caso, iniciar el despliegue de personal y recursos.

La poblacin deber mantener un alto nivel de atencin a la informacin oficial, reconocer la ubicacin de refugios temporales, estar preparada para una posible evacuacin, y tomar medidas de autoproteccin. En altamar, islas e instalaciones petroleras martimas, se debe atender las instrucciones de navegacin y de Proteccin Civil. Alerta Naranja: Se establece cuando un cicln tropical se ha acercado a una distancia tal que haga prever el inminente impacto de la lnea de vientos de 34 nudos en un rea afectable en un tiempo entre 36 y 6 horas, dependiendo de su intensidad. Se considera que el peligro es alto, y se emitirn boletines con una frecuencia de por lo menos cada 3 horas. El SINAPROC deber proceder con las siguientes acciones: Notificar a los integrantes del SINAPROC en los mbitos federal, estatal y municipal. Instalar los Consejos Estatales y Municipales de Proteccin Civil. Instalar en sesin permanente los centros de coordinacin y comunicacin en los mbitos estatal y municipal. Poner en operacin los refugios temporales e iniciar el funcionamiento de los mismos. Abastecer los refugios temporales. Evacuar las zonas de riesgo. Proceder con el despliegue tctico del personal y recursos materiales de las instancias participantes en los mbitos federal, estatal y municipal. Iniciar las acciones de las instancias encargadas de la seguridad pblica. Alertar por conducto de los medios de comunicacin masiva sobre el fenmeno especfico y el inminente impacto.

92

Resguardar los recursos materiales que sern utilizados para la rehabilitacin de los sistemas afectados. Ejecutar los programas para garantizar el abasto de agua potable, alimentos, combustibles y energa elctrica. Suspender las actividades escolares en las zonas de riesgo.

La poblacin deber evacuar las zonas y construcciones de riesgo, atender las instrucciones de las autoridades, suspender las actividades de navegacin martima, suspender las actividades recreativas martimas y costeras, y permanecer en resguardo. Alerta Roja: Se establece cuando la lnea de vientos de 34 nudos de un cicln tropical se encuentra impactando un rea afectable, o bien que puede afectar en un tiempo igual o menor a 18 horas, dependiendo de la intensidad del cicln. Se considera que el peligro es mximo, y los boletines deben emitirse con una frecuencia de por lo menos cada 3 horas. El SINAPROC deber: Notificar a los integrantes del SINAPROC en lo mbitos federal, estatal y municipal. Poner en resguardo total a las autoridades e integrantes del SINAPROC. Mantener en sesin permanente los Concejos Estatales y Municipales de Proteccin Civil, as como de las instancias de coordinacin y comunicacin. Informar por conducto de los medios de comunicacin masiva sobre el impacto del fenmeno y la necesidad de permanecer bajo resguardo. Mantener las comunicaciones entre las instancias de los mbitos federal, estatal y municipal.

La poblacin deber mantenerse en resguardo total, y atender las instrucciones de las autoridades. En la fase de alejamiento, las alertas mantienen bsicamente sus mismas caractersticas y las mismas acciones a seguir aunque con algunas modificaciones: Alerta Roja: Se establece cuando, despus del impacto de un cicln tropical, contina afectando al rea de manera directa o se comienza a alejar de la misma hasta una distancia mxima de 250 km Alerta Naranja: Se establece cuando un cicln tropical se aleja a una distancia de entre 100 y 400 km, de un rea afectable, dependiendo de la intensidad del cicln.

En el caso de que el cicln haya impactado al rea, se deber: Analizar y atender los peligros post-impacto, como inundaciones, escurrimientos, avenidas y crecimiento de ros.

93

Valorar el inicio de los trabajos urgentes de auxilio, bsqueda, rescate y salvamento. Priorizar la atencin de afectaciones en servicios bsicos. Verificar el estado de la infraestructura de salud. Alertar por conducto de los medios de comunicacin masiva sobre la continuacin de los efectos del fenmeno y las nuevas recomendaciones.

En el caso de que no haya habido impacto, las acciones sern las siguientes: Informar por conducto de los medios de comunicacin masiva sobre el fenmeno, las posibilidades de impacto y los efectos que pudiera producir.

La poblacin deber seguir las instrucciones de las autoridades. Alerta Amarilla: Se establece cuando un cicln se aleja a una distancia entre 200 y 500 km, de un rea afectable, dependiendo de la intensidad del cicln. El SINAPROC deber de, adems de mantener las acciones en la fase de acercamiento, alertar por conducto de los medios de comunicacin masiva sobre el alejamiento del cicln y la necesidad de mantenerse atentos a la trayectoria del mismo. Adems, si el cicln impact el rea se deber: Analizar y atender los peligros post-impacto como inundaciones, escurrimientos, avenidas y crecimiento de los ros. Continuar con las sesiones de los Concejos Estatales y Municipales de Proteccin Civil. Continuar con los trabajos de los centros de coordinacin y comunicacin estatales y municipales. Si no hubo impacto, entonces se deber: Desactivar los Concejos Municipales y Estatales de Proteccin Civil. Si es el caso, desactivar los centros municipales de coordinacin y comunicacin. La poblacin deber atender las instrucciones de las autoridades, revisar las condiciones de su vivienda (en caso de que sta est afectada de manera importante, informarlo y trasladarse a un refugio temporal), extremar medidas de higiene en agua y alimentos, y colaborar con las labores de limpieza de su entorno. Alerta Verde: Se establece cuando un cicln se ha aleja a una distancia entre 350 y 750 km de un rea afectable, dependiendo de la intensidad del cicln. El SINAPROC deber de alertar por conducto de los medios de comunicacin masiva sobre el alejamiento del cicln, la disminucin del peligro y la necesidad de mantenerse atentos a la trayectoria del mismo. Si el cicln no impact con el rea, entonces se deber desactivar los centros estatales de coordinacin y comunicacin y, en su caso, cerrar los refugios temporales.

94

La poblacin deber atender las instrucciones de la poblacin, mantenerse fuera de zonas afectadas y de edificios, rboles, postes y toda construccin en peligro de caer, y mantener las medidas de higiene en agua y alimentos. Alerta Azul: Se establece cuando el cicln tropical se aleja a una distancia mayor a 750 km de un rea afectada. El SINAPROC deber alertar por conducto de los medios de comunicacin masiva sobre el alejamiento del cicln y la mnima posibilidad de afectacin. As tambin, deber dar aviso de la conclusin de las tareas de alertamiento sobre el fenmeno particular.

Grfico 44 SISTEMA DE ALERTA TEMPRANA PARA CICLONES TROPICALES

En general, el sistema de SIAT-CT ha funcionado con relativo xito. Los avisos y alertas han permitido poner a salvo a gran nmero de personas y la oportuna puesta en marcha de planes de proteccin de bienes de particulares, particularmente en las zonas tursticas, ha permitido una rpida vuelta a la normalidad de las actividades productivas. No obstante, el sistema de alertamiento no siempre ha estado acompaado de un eficiente desempeo de las autoridades locales en materia de proteccin civil, y en muchos casos la desorganizacin de las acciones y la falta de un oportuno reparto de vveres se ha manifestado con cierta frecuencia en eventos donde los huracanes han golpeado a poblaciones en tierra.

95

f)

Medidas y polticas para financiar los efectos de desastres

Mxico cuenta desde 1996 con un Fondo de Desastres que involucra varias herramientas orientadas a la atencin de la emergencia (Fondo Revolvente FONDEN), a la reparacin y reconstruccin (Fideicomiso y el Programa FONDEN) y a la instrumentacin de medidas preventivas (FIPREDEN y FOPREDEN), adems de otros mecanismos a cargo de las secretaras consideradas dentro del plan nacional de Proteccin Civil. i) El Fondo para Desastres Naturales (FONDEN). En 1996 se cre en Mxico el Fondo para Desastres Naturales (FONDEN) para atender las necesidades de atencin en la eventualidad de un fenmeno natural desastroso. El FONDEN apoya con recursos financieros a las entidades federativas o dependencias federales que, habiendo superado su capacidad de respuesta, requieran de recursos adicionales para la atencin de los damnificados en un evento natural de gran magnitud. El 22 de octubre del 2004 se public el Acuerdo conteniendo las Reglas de Operacin del FONDEN, mismas que rigen el funcionamiento del fondo actualmente. El FONDEN cuenta con tres instrumentos financieros que aplican en distintas circunstancias, las cuales son: 1. Fondo Revolvente: Instrumento que tiene por objeto proporcionar recursos para la adquisicin de suministros de auxilio ante situaciones de emergencia y de desastre para atender de manera inmediata las necesidades urgentes de la poblacin generadas por un fenmeno natural relacionadas con la vida, salud, alimentacin, atencin mdica, vestido, albergue temporal, as como el rescate de personas de las zonas de riesgo 2. Programa FONDEN: Tiene como objetivo brindar apoyo econmico para la reparacin y reconstruccin de infraestructura daada por un desastre natural a cargo de los tres rdenes de gobierno (Federal, Estatal y Municipal); para las viviendas afectadas de la poblacin de bajos ingresos sin posibilidades de contar con algn tipo de aseguramiento pblico o privado y para la restitucin de los recursos forestales, reas naturales protegidas, zonas costeras, ros, lagunas, etc. 3. Fideicomiso FONDEN Federal: Su finalidad es el otorgamiento de recursos con cargo a su patrimonio para atender las acciones previstas en el Programa FONDEN, as como la contratacin de seguros e instrumentos de transferencia de riesgos (bonos catastrficos).

96

Los fenmenos que pueden permitir la activacin del FONDEN son: I. Geolgicos: a. b. c. d. e. II. sismo erupcin volcnica alud maremoto deslave

Hidrometeorolgicos: a. b. c. d. e. f. sequa atpica cicln lluvias extremas nevada y granizada inundaciones atpicas tornado

III.

Otros: incendio forestal.

Los recursos del FONDEN son asignados a las entidades federativas (los estados) o a las dependencias y entidades federales nicamente, los gobiernos municipales no pueden acceder por si mismos a estos beneficios. Uno de los primeros pasos para poder acceder a los recursos del fideicomiso, el Programa FONDEN, o el fondo revolvente FONDEN es la declaratoria de la emergencia. Esta situacin es anunciada por la Secretara de Gobernacin en los municipios en que, a solicitud del Gobernador o del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, se demuestre la inminencia de una situacin anormal generada por una calamidad devastadora de origen natural. La solicitud de declaratoria de emergencia deber ser suscrita por el gobernador o, en ausencia de este, por un funcionario facultado para ello, se deber indicar claramente la ubicacin geogrfica de los municipios para los cuales se solicita la declaratoria de emergencia, una descripcin del fenmeno que origina la emergencia, extensin aproximada de la zona afectada, la poblacin afectada o que pudiera verse afectada (un estimado), informacin sobre los daos. Tambin se deber indicar expresamente que se ha rebasado la capacidad operativa y financiera de los municipios y del estado afectado, adems de que se deber nombrar a una persona que sirva de enlace entre la entidad federativa y el gobierno federal. Cuando se presente un desastre a causa de un fenmeno natural, la entidad federativa que acuse esta situacin deber solicitar la corroboracin de la ocurrencia de dicho fenmeno a la instancia tcnica facultada correspondiente. Estas instancias son la Comisin Nacional Forestal (CNF) la Comisin Nacional del Agua (CNA), y el CENAPRED, para los casos de incendios forestales, fenmenos hidrometeorolgicos y fenmenos de origen geolgico, respectivamente. Esta solicitud deber hacerse dentro de los 2 das hbiles siguientes a la ocurrencia del fenmeno, excepto en los casos de sequas atpicas, cuyo caso tiene un procedimiento especial. Apenas ocurrido el fenmeno, el gobernador de la entidad federativa o el funcionario facultado para ello, deber convocar a las dependencias y entidades federales y locales

97

competentes para evaluar y cuantificar los daos ocasionados por dicho fenmeno. Se conformar un comit evaluador, el que deber contar, al menos, con los siguientes integrantes: I. De parte del Gobierno Federal: a) b) c) d) Un representante de la SEGOB Un representante de la dependencia o entidad federal designado por el titular de la misma. Un representante de cada dependencia o entidad federativa adscrito a la delegacin estatal, gerencial o equivalente. Si es el caso, un representante de la Unidad de Poltica y Control Presupuestario (UPCP) de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP).

II.

Por parte del gobierno de la entidad federativa a) b) c) d) El Gobernador de la entidad federativa, quien tendr el carcter de presidente. Un representante de la dependencia encargada de las finanzas o el presupuesto en las entidades federativas. Un representante por cada dependencia o entidad estatal competente en cuantificacin y evaluacin de los daos. Un representante del rgano Estatal de Control.

El comit deber entregar los resultados de su evaluacin en un plazo mximo de diez das hbiles desde su instalacin, a los representantes de las dependencias y entidades federales coordinadoras del sector afectado, y al representante de la SEGOB. En la misma sesin de entrega de resultados se deber entregar la documentacin que acredite la insuficiencia presupuestaria de la entidad federativa para atender el desastre natural. Los resultados debern incluir estimados de prdidas en vivienda, en reas forestales y en monumentos histricos, as como el monto y porcentaje de la participacin solicitada del FONDEN. Se deber incluir, tambin, un plan de las actividades a realizar, por parte del Gobierno Federal y de la entidad federativa con el objeto de evitar duplicidad de esfuerzos y recursos. En el caso de los recursos provenientes del fondo revolvente FONDEN, la solicitud turnada por el Gobernador de la entidad federativa tiene ligeras variantes con la solicitud de recursos para la reparacin de daos. La SEGOB podr constituir el fondo revolvente con recursos del fideicomiso FONDEN o el Programa FONDEN, aunque podr tambin solicitar recursos extraordinarios a la SHCP, mismos que debern regularizar posteriormente contra el Programa FONDEN o el fideicomiso FONDEN. La solicitud de recursos podr incluir los gastos de operacin y supervisin, pero stos no podrn ser superiores al 3% del costo total de las acciones u obras de reparacin de dao que se espera atender con el FONDEN. Es posible obtener del FONDEN un anticipo hasta de un 50% del monto de participacin solicitada al fondo, si la atencin de la emergencia requiriera de una rpida intervencin. El

98

restante 50% se entregar una vez que el trmite de la solicitud de declaratoria de emergencia culmine de manera satisfactoria, y que la entidad federativa compruebe que ha aportado recursos en los porcentajes acordados. En caso de que la solicitud resulte improcedente, el FONDEN exigir la devolucin de los recursos ejercidos por la entidad federativa. La decisin sobre si los recursos debern ser proporcionados por el Programa FONDEN o por el patrimonio del fideicomiso FONDEN recae en la Comisin Intersectorial de Gasto Financiero, cuya Secretara Tcnica convocar a una reunin de la Subcomisin de Atencin a los Asuntos del FONDEN dentro de los 3 das hbiles siguientes luego de recibir la solicitud de recursos por parte de la SEGOB. Los recursos del FONDEN son asignados por la SHCP de acuerdo con la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, y la Ley General de Proteccin Civil en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin correspondiente. Se toman en cuenta lo siguiente: El saldo disponible en el fideicomiso FONDEN Las recomendaciones de la Coordinacin General de Proteccin Civil de la SEGOB, Una evaluacin de la suficiencia de montos presupuestarios asignados al FONDEN en ejercicios anteriores, y La disponibilidad presupuestaria para el ejercicio que corresponde.

El mecanismo mediante el cual se pone a disposicin de la entidad federativa los recursos del FONDEN requiere de la creacin de un fideicomiso estatal, el cual recibe las aportaciones del FONDEN y la parte correspondiente de la entidad federativa. Este fideicomiso estatal es un instrumento para transparentar el uso de los recursos asignados a la atencin de los damnificados, y estar encargado tambin de controlar y vigilar el cumplimiento de los programas de obra y los calendarios de aportacin de recursos por parte del gobierno de la entidad federativa.

ii) Fondo para Atender a la Poblacin Afectada por Contingencias Climatolgicas (FAPRACC). Este es un programa de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA) para asistir a los productores afectados por fenmenos climatolgicos extremos. En este programa, se reconoce como fenmenos perturbadores a las sequas atpicas e impredecibles, las heladas atpicas en sus diferentes formas, heladas de adveccin, heladas de radiacin, heladas mixtas, heladas blancas, heladas negras, granizadas, nevadas, lluvias torrenciales, inundaciones significativas, tornados y ciclones. El objetivo de este programa es apoyar a los productores rurales de bajos ingresos que no cuentan con algn tipo de aseguramiento pblico o privado, que realicen preponderantemente actividades agrcolas de temporal, pecuarias, acucola y pesqueras afectados por contingencias climatolgicas, a fin de atender los efectos negativos causados y reintegrarlos a la actividad productiva mediante la compensacin parcial de la prdida o la generacin de fuentes transitorias de ingresos; as como inducir a los productores agropecuarios a participar en la cultura del aseguramiento.

99

Para ser beneficiado por este programa, el gobierno de la entidad federativa debe vigilar que se cumplan con las caractersticas establecidas en las reglas de operacin, y que se ubiquen en los municipios incluidos en la declaratoria de contingencia emitida por la SAGARPA, o bien por la declaratoria de desastre natural emitida por la SEGOB. Para dar mayor transparencia al apoyo a los productores rurales, el gobierno de la entidad federativa deber publicar en la Gaceta Oficial o su equivalente, y en los medios de comunicacin masivos, un resumen de los daos, el grado de afectacin, y los productores afectados; una vez concluida la aplicacin del Programa, se deber publicar la lista de los beneficiarios, los montos y tipos de apoyos otorgados. La SAGARPA podr aplicar sanciones a los gobiernos estatales cuando estos no acepten la realizacin de auditorias tcnicas o visitas de supervisin e inspeccin solicitadas por SAGARPA o la SEP, cuando no se aplican los recursos para los fines aprobados, o cuando se incumpla cualquier disposicin u obligacin establecida en las Reglas de Operacin. El procedimiento para acceder a los recursos del programa es el siguiente: 1. Solicitar siguiendo el procedimiento adecuado, una declaratoria de Contingencia Climatolgica o una declaratoria de Desastre Natural. Las sequas y heladas, dado que slo afectan al sector agrcola y pecuario, merecern una declaratoria de Contingencia Climatolgica emitida por la SAGARPA, mientras que en caso de granizadas, nevadas, lluvias torrenciales, inundaciones significativas, tornados y ciclones (que afectan severamente diversos sectores) deber solicitarse la declaratoria de Desastre Natural de parte de la SEGOB, siguiendo lo establecido en las Reglas de Operacin del FONDEN. 2. Se instalar un comit Agropecuario Estatal de Evaluacin de Daos, el cual deber elaborar un diagnstico de daos en un plazo no mayor a 9 das hbiles luego de su instalacin. Con base en este diagnstico se elaborar un Plan de Acciones y Obras. 3. El Gobernador del Estado solicitar mediante oficio al titular de la SAGARPA el apoyo del programa, para lo cual anexar el diagnstico de daos elaborado por el comit estatal. La documentacin deber entregarse en un plazo mximo de 9 das luego de emitida la correspondiente declaratoria de contingencia climatolgica o desastre natural, a la SAGARPA o a la SEGOB, segn corresponda. El Comit Tcnico Nacional del Programa (CTNP) evaluar la solicitud y emitir un dictamen cuyo resultado puede ser la aprobacin, pedido de modificaciones, o rechazo. Este dictamen debe expedirse en un plazo no mayor de 7 das hbiles luego de recibida la solicitud. 4. A la aprobacin del CTNP del Plan de Acciones y Obras que incluye el compromiso de participacin de recursos estatales y del Gobierno Federal a travs de la SAGARPA, se firmar un convenio de Coordinacin entre ambas, donde se establecer el compromiso Estatal para operar el Programa de acuerdo con sus Reglas de Operacin. En caso de que se requiriera recursos de manera inmediata, el gobierno estatal podr solicitar un anticipo de hasta el 30% del monto estimado de las acciones requeridas; la solicitud la deber remitir el oficio con la correspondiente solicitud al titular de la SAGARPA. El convenio deber incluir los datos de las cuentas y subcuentas que el gobierno estatal destine para hacer uso de los recursos transferidos, y se deber implementar sistemas de control y transparencia de los mismos.

100

5. El Gobierno del Estado, una vez recibidos los recursos, ser el encargado de ejecutar las acciones con estricto apego a lo dispuesto en el Plan de Acciones y Obras aprobado. El Gobierno estatal se obliga a iniciar el pago de los apoyos en un plazo mximo de 30 das hbiles posteriores a la declaratoria de Contingencia emitida por la SAGARPA. Con el objeto de llevar un control sobre la efectividad de los apoyos brindados, el Programa define los siguientes indicadores:

g)

Prevencin y mitigacin.

En el 2001 se elabor el Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 2001-2006 en el que se plantea la necesidad de desarrollar proyectos especficos orientados a reducir la vulnerabilidad fsica. Los proyectos que comprende este programa son enumerados en el Anexo 5. El programa se elabor considerando que habra un financiamiento por parte del Banco Mundial, cosa que no ocurri. Ello oblig a desarrollar los proyectos con recursos propios lo que se viene realizando con lentitud. En lo que se refiere a los proyectos de reduccin de riesgos geolgicos, de los 32 proyectos slo se ha dado continuidad al proyecto RG-2 Reforzamiento y Modernizacin de la Instrumentacin Ssmica, Creacin de la Red Ssmica Mexicana, en conjunto con la UNAM, y al RG-7 Reduccin de la Vulnerabilidad de Infraestructura Pblica y Privada de Educacin en Mxico. Otros proyectos como el RG-3 Estudios de Microzonificacin Ssmica en reas Urbanas, el RG-5 Requisitos de Seguridad Estructural y Normas de Diseo para las Construcciones Mexicanas, y el RG-12 Capacitacin para el Incremento de la Seguridad de la Autoconstruccin se han venido desarrollando internamente en el CENAPRED sin continuidad y con muchas dificultades, por lo que a la fecha no es posible contar con un producto emanado de los mismos. Tal como se mencion, los hospitales son instalaciones estratgicas principalmente para la atencin de la emergencia en caso de desastres. Uno de los aspectos importantes a tener en cuenta para otorgar a un hospital la certificacin de Hospital Seguro es su seguridad estructural y no estructural, lo que debe incluir una evaluacin cualitativa de la vulnerabilidad no estructural y la formulacin de una estrategia que conduzca a reducir dicha vulnerabilidad. Si bien es razonable

101

solicitar esto, es conveniente ampliarlo a los componentes estructurales, es decir, se debe incluir una estimacin de la vulnerabilidad o riesgo estructural. El Plan Nacional de Proteccin Civil contempla una serie de acciones encaminadas a lograr una concientizacin de la prevencin como la manera ms eficaz de disminuir el impacto negativo de los desastre naturales. El plan reconoce la responsabilidad de los gobiernos locales en el ordenamiento y cumplimiento de los planes locales de desarrollo urbano y regulaciones locales de uso de suelo, por lo que se promueve la creacin de reglamentos de construccin que establezcan niveles de seguridad ms estrictos. De manera especfica, las lneas de accin trazadas por el plan son las siguientes: 1. Promover una reestructuracin o adecuacin de los planes municipales de desarrollo urbano de acuerdo con el Atlas Nacional de Riesgos. 2. Promover la realizacin de obras preventivas en los Programas Operativos Anuales municipales y estatales. 3. Revisar y poner en marcha programas de proteccin civil de presas de alto riesgo. 4. Elaborar un patrn de empresas privadas que manejan materiales peligrosos. 5. Impulsar el Sistema Nacional de Emergencia en Transportacin de Materiales y Residuos Peligrosos. 6. Gestionar los recursos necesarios para la elaboracin de guas de respuesta en emergencias ocasionadas por materiales peligrosos. 7. Promover y crear sistemas de informacin y telfonos para que la poblacin pueda consultar o reportar emergencias. 8. Mantener una base de datos de calamidades. El plan tambin establece lneas de accin para inculcar en la poblacin una cultura de autoproteccin. i) Fondo para la Prevencin de Desastres Naturales (FOPREDEN). Este es un fondo cuyo objetivo es proporcionar recursos a las poblaciones para realizar acciones y crear mecanismos tendientes a reducir riesgos y evitar o disminuir los efectos del impacto destructivo de los fenmenos. Las acciones preventivas son las siguientes: Acciones orientadas a identificar el (los) riesgo (s) Acciones orientadas a mitigar o reducir el (los) riesgo (s) Acciones que fomentan la cultura de la prevencin y la autoproteccin ante situaciones de riesgo. Los recursos pueden ser solicitados por entidades federativas o por dependencias o entidades federales nicamente. En el caso de las primeras, stas debern aportar el 30% del costo total del proyecto y el Gobierno Federal por medio del fondo aportar el restante 70%. En el caso de dependencias o entidades federales, stas debern aportar el 50% del costo del proyecto, y el FOPREDEN el restante 50%, siempre sujeto a la disponibilidad de recursos.

102

Para acceder a los recursos del fondo se deben seguir los siguientes pasos: 1. Solicitar por escrito los recursos entre los meses de enero a marzo. Slo se acepta una solicitud por entidad federal o federativa. La solicitud deber ser suscrita por el Gobernador de la entidad federativa o por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal; en el caso de dependencias o entidades federales, la solicitud deber ser firmada por el titular. La solicitud deber ir acompaada del Atlas de Riesgo local o municipal. 2. Documentar la situacin, utilizacin y destino de los recursos de sus presupuestos normales en materia de acciones preventivas vinculadas a la proteccin civil. 3. Presentar una justificacin de las acciones para las cuales se solicitan los recursos. Esto debe ir acompaado del soporte tcnico necesario. 4. Manifestar por escrito el compromiso de cubrir el porcentaje de participacin establecido en las Reglas de Operacin del fondo. Si la solicitud es admitida, la Coordinacin General de Proteccin Civil (CGPC) de la Secretara de Gobernacin remitir el expediente al Comit Tcnico Cientfico con el objeto de que este evale la procedencia de la solicitud verificando que el objetivo del proyecto conduzca a acciones preventivas. El dictamen de este comit deber ser enviado al Consejo de Evaluacin a ms tardar el ltimo da de abril. La solicitud puede ser rechazada (en su caso la CGPC comunicar al solicitante las razones de ello), o ser aprobada, en cuyo caso se comunicar el monto de los recursos solicitados a la SHCP con el objeto de que determine la viabilidad presupuestaria para atender a estos requerimientos. El Comit Tcnico Cientfico estar integrado por el Director General del CENAPRED, el Director de Investigaciones del CENAPRED, el Director de Instrumentacin y Cmputo del CENAPRED y un representante de la CGPC. Tambin podrn integrar el comit representantes de la Comisin Nacional del Agua (CNA) y de la SEDESOL, representantes de los Comits Cientficos Asesores de la SEGOB y otras personas a criterio del Comit, aunque sin derecho a voto. El Consejo Evaluador estar integrado por el Titular de la CGPC (presidente), el Director General del CENAPRED y el Director General de Proteccin Civil. Tambin participan en este consejo, aunque sin derecho a voto, representantes de la SEDESOL, de la SEMARNAT, de la CNA, de la Unidad de Poltica y Control Presupuestario de la SHCP, de la Funcin Pblica y del rgano Interno de Control y de la Unidad de Asuntos Jurdicos de la SEGOB. Una vez que la SHCP se pronuncie sobre la disponibilidad de los recursos sobre todas las solicitudes aprobadas, la H. Cmara de Diputados solicitar a dicha Secretara la asignacin de los recursos respectivos de los proyectos que hayan calificado como viables. Entonces, la CGPC notificar a los solicitantes los resultados de la evaluacin y los montos asignados al desarrollo de los proyectos presentados, dentro de los 5 das siguientes a la fecha en que el Concejo los aprobara. En un plazo de 10 das hbiles, la instancia autorizada deber manifestar la aceptacin del apoyo aprobado; la omisin se interpretar como una negativa. Los recursos aprobados podrn ser ejercidos de manera directa por las entidades y dependencias federales mediante una ampliacin presupuestal de las mismas. En el caso de entidades federativas, los recursos se otorgarn por ampliacin presupuestal a la SEGOB a favor

103

de la CGPC, para que esta la canalice como subsidios. La entidad beneficiada deber rendir informes trimestrales sobre el avance fsico y financiero por obra o accin, y debern implementar mecanismos de control y verificacin del buen uso de los recursos. ii) Fideicomiso Preventivo (FIPREDEN). Es un fideicomiso cuyo objetivo es proporcionar recursos para acciones preventivas no programadas, es decir, aquellas obras pblicas y adquisiciones cuya ejecucin no fue posible prever dentro de los programas operativos anuales debido a que la necesidad y urgencia de su realizacin surgi posteriormente, cuya atencin rebasa los recursos econmicos disponibles y que no haya ocurrido el referido desastre natural. Los recursos los pueden solicitar las entidades federativas o las dependencias o entidades federales, dentro de los 20 das hbiles siguientes a la fecha en que se tenga conocimiento del hecho motivo de la misma. La solicitud deber contener un dictamen tcnico indicando que la ejecucin de la obra o la adquisicin solicitada son de carcter preventivo no programado, necesario y urgente. Deber tambin incluirse una opinin presupuestal por parte de la unidad administrativa competente de la SHCP, una justificacin en la que conste la no objecin del rgano de control de la dependencia o su equivalente en la entidad federativa y en la que se expongan las razones por las que resulta necesario acceder a los recursos del fideicomiso, as como una descripcin de las acciones preventivas no programadas que se quieren realizar, debidamente calendarizados (el proyecto deber ejecutarse en un plazo no mayor a 6 meses). Debe incluirse el compromiso formal de la entidad federativa de aportar el equivalente al 50% del costo total del proyecto. Se integrar un Comit de Evaluacin Preventiva, el cual determinar si las acciones planeadas constituyen efectivamente acciones preventivas, necesarias y urgentes. Este comit estar integrado por el secretario del ramo (presidente), el titular de la CGPC (vicepresidente), el titular del CENAPRED y un representante de la Unidad de Poltica Presupuestal de la SHCP. Adems, se invitar al comit (con voz pero si derecho a voto) a un representante de la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, un representante de la Unidad de Asuntos Jurdicos y otras personas cuya opinin, a juicio de los miembros del comit, sea necesario tener en consideracin. El Comit podr determinar disminuir los porcentajes de participacin de la entidad federativa, previa solicitud por escrito. En el caso de que la solicitud de sea aprobada, la SHCP girar las instrucciones necesarias al fiduciario del FIPREDEN. El fiduciario se encargar entonces de dar cabal cumplimiento a las resoluciones e instrucciones emanadas del Comit. Las acciones preventivas no programadas aprobadas sern responsabilidad de las dependencias o entidades federales o entidades federativas. En los estudios de riesgo y de las medidas de prevencin participan, adems del CENAPRED, diversas instituciones acadmicas del pas, particularmente los Institutos de Geofsica, Ingeniera, Geologa y Geografa de la UNAM y el Departamento de Ciencias de la Tierra de la Universidad de Colima. El monitoreo de los fenmenos naturales particularmente destructivos es una tarea esencial para la prevencin de desastres. Destaca en este campo la labor del Servicio Sismolgico de la UNAM y del Servicio Meteorolgico Nacional de la Comisin Nacional del Agua.

104

h)

Instancias y metodologas de evaluacin de prdidas por desastres

El CENAPRED es la institucin encargada de llevar un registro del impacto socioeconmico de los desastres que han afectado al territorio mexicano. Mucha de esta informacin no es publicada, sin embargo este centro edita con regularidad ejemplares con resultados del estudio de impacto socioeconmico de los desastres por ao o por perodo. Actualmente se encuentran disponibles en la pgina de Internet del CENAPRED los siguientes ejemplares: Impacto Socioeconmico de los Principales Mexicana en el Perodo 1980-1999. Impacto Socioeconmico de los Principales Mexicana en el ao 2000. Impacto Socioeconmico de los Principales Mexicana en el ao 2001. Impacto Socioeconmico de los Principales Mexicana en el ao 2002. Impacto Socioeconmico de los Principales Mexicana en el ao 2003. Desastres Ocurridos en la Repblica Desastres Ocurridos en la Repblica Desastres Ocurridos en la Repblica Desastres Ocurridos en la Repblica Desastres Ocurridos en la Repblica

En estos documentos se hace una evaluacin de los costos directos e indirectos de los daos causados por fenmenos naturales desastrosos, tanto a nivel general como particular por fenmeno. Se discute la participacin del gobierno federal en la reparacin de estos daos, bsicamente por intermedio del FONDEN. En algunos casos se establece claramente los montos aportados por el gobierno federal y por los gobiernos estatales, pero en ningn caso se hace referencia a la intervencin de financiamiento privado nacional o proveniente del exterior. Tampoco se evala la participacin y desempeo del Sistema Nacional de Proteccin Civil ni de las correspondientes unidades estatales o municipales, ni de las dems instituciones participantes en el sistema, por lo tanto la lectura de estos documentos no permite establecer flaquezas ni fortalezas del sistema. El Instituto de Ingeniera ha sido pionero a nivel mundial en el desarrollo de metodologas para la evaluacin del riesgo ssmico. La empresa privada ERN Ingenieros Consultores se ha dedicado igualmente al perfeccionamiento de este tipo de sistemas y actualmente adems de contar con sistemas expertos para la evaluacin de riesgos ssmicos est desarrollando actualmente un sistema experto para la evaluacin de riesgos hidrometeorolgicos totalmente pionero en su campo.

2. Informacin disponible sobre acciones post-desastre

a)

Atencin de la emergencia

Toda la organizacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil SINAPROC y de las respectivas unidades estatales y municipales de proteccin civil est diseada para lograr una rpida y eficiente respuesta en caso de un evento de grandes consecuencias. De acuerdo con este

105

funcionamiento, la respuesta primaria viene de las unidades municipales de proteccin civil, las que, por su proximidad, son las que atienden las emergencias de la poblacin durante o inmediatamente despus de ocurrido el desastre. De acuerdo con los procedimientos establecidos, las autoridades municipales emiten un comunicado al gobernador indicando la situacin, e inmediatamente se constituye un comit que evala la situacin indicando la necesidad de recursos para atender la emergencia. De acuerdo con esto, las autoridades municipales y estatales determinan hacer la solicitud al gobierno federal para que permita el flujo de recursos provenientes del Fondo Revolvente FONDEN, previa declaratoria de la emergencia. La comunicacin entre las unidades estatales y municipales con el Sistema Nacional de Proteccin Civil debe ser permanente y detallada a travs del Centro Nacional de Comunicaciones de la Direccin General de Proteccin Civil. Independientemente de la evaluacin que realizan los comits designados por las unidades municipales o estatales, diversas dependencias federales realizan evaluaciones de dao en bienes a su cargo, entre las que se encuentran: La Secretara de la Defensa Nacional SEDENA La Secretara de Marina (SEMAR) Secretara de Energa (SENER) Secretara de Economa (SE) Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA) Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) Secretara de la Funcin Pblica (SFP) Secretara de Educacin Pblica (SEP) Secretara de Salud (SSA) Instituto Mexicano de Seguro Social (IMSS) Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE) Cruz Roja Mexicana Petrleos Mexicana (PEMEX) Comisin Federal de Electricidad (CFE) Comisin Nacional del Agua (CNA)

La coordinacin de las acciones de atencin a la emergencia es responsabilidad de los gobiernos estatales, municipales, del Distrito Federal y delegacionales, los que deben establecer un Centro Estatal o Municipal de Operaciones que integre a los representantes de las entidades y dependencias pblicas, grupos voluntarios, medios masivos de comunicacin y de organismos especializados en atencin de emergencia designados previamente por el Consejo Estatal o Municipal de Proteccin Civil. Entre sus funciones est el informar de manera oportuna si su capacidad de atencin es rebasada por la situacin de desastre, y solicitar as la declaratoria de emergencia o desastre ante la SEGOB para tener acceso a recursos provenientes del FONDEN.

106

En esta etapa de la atencin de la emergencia, muchas dependencias tienen una tarea, no siempre definida con suficiente claridad: La SRE apoya la coordinacin de solicitudes y ofrecimientos de ayuda proveniente del exterior. La SHCP apoya el registro y tramitacin aduanal de equipos, instrumentos y dems ayuda material que ingrese al pas con fines de auxilio, y da prioridad a las solicitudes de la SEGOB para disponer de recursos del FONDEN. La SEDENA apoya a los sistemas estatales o municipales de proteccin civil en la coordinacin de auxilio a las personas afectadas, en las tareas de transporte y evacuacin preventiva de la poblacin expuesta, en la administracin y aprovisionamiento de los refugios temporales; las acciones realizadas por la SEDENA son reportadas a los sistemas locales de proteccin civil, informando siempre de la situacin prevaleciente con el objeto de apoyar la toma de decisiones. La SEMAR tiene casi las mismas obligaciones que la SEDENA. La SSP, adems de apoyar en el transporte y evacuacin preventiva e la poblacin, mantiene resguardo sobre las zonas de alertamiento y evacuadas para garantizar la seguridad de las personas y sus bienes. La SENER, adems de brindar auxilio a las dependencias a su cargo, pone a disposicin de los sistemas estatales o municipales de proteccin civil recursos disponibles para la atencin de la emergencia, as como brigadas y grupos de voluntarios. En esta misma situacin se encuentran la SE, la SAGARPA, la SEMARNAT, la SCT, la SEDESOL, la SFP, la Procuradura General de la Repblica PGR y la CFE. La SSA coordina las acciones de atencin mdica a travs del Comit Estatal de Respuesta Rpida, y proporciona asesora tcnica o envi de personal e insumos para la atencin. El IMSS participa activamente en las acciones de auxilio con las dependencias y entidades que intervienen durante una emergencia. Pone a disposicin de los sistemas estatales y municipales de proteccin civil los recursos con los que cuenta para la atencin en situaciones de emergencia. La Distribuidora CONASUPO, S.A. es la encargada del abasto de la poblacin afectada as como de los refugios temporales. El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia DIF apoya en la operacin de los refugios temporales. Pone en operacin el sistema de cooperacin Red DIF 33 (sistema temporal de atencin eficaz en situaciones de emergencia que suma las experiencias de los Sistemas Nacional, Estatal y Municipales DIF, para atender integralmente a la poblacin vulnerable damnificada en los refugios temporales y comunidades afectadas con los servicios que proporciona el sistema DIF.

Las tareas de bsqueda, salvamento y asistencia son coordinadas por la SEGOB y por los gobiernos locales y/o municipales. Son estos ltimos los encargados de organizar y coordinar la integracin y participacin de brigadas de atencin mdica y la instalacin de puestos de socorro, as como de proporcionar los recursos humanos y materiales necesarios para atender las acciones de bsqueda, rescate y salvamento. En esta tarea participan activamente la SEDENA, la SEMAR, la SENER, la SAGARPA, la SCT, la SEDESOL, la SEMARNAT, la SEP, la PGR, la CNA, la

107

CFE, PEMEX y la Cruz Roja Mexicana. La SSA participa en coordinacin con los respectivos sistemas estatales y municipales de salud en la organizacin y coordinacin de brigadas para proporcionar atencin mdica en mdulos comunitarios y realizar la vigilancia epidemiolgica correspondiente, al igual que lo hace el IMSS y el ISSSTE. La CNA, adems de proporcionar personal para tareas de bsqueda, rescate y salvamente, integra un grupo de respuesta inmediata para atender y reforzar operativos de emergencia hidrometeorolgica, subacutica, sanitaria y en desastres y accidentes, mediante una fuerza especial de tarea debidamente entrenada y capacitada en operativos terrestres, subacuticos y de radiocomunicacin. De acuerdo con la legislacin vigente, es responsabilidad de las unidades estatales y municipales de Proteccin Civil el mantener un directorio de los albergues y refugios temporales a donde puede acudir la poblacin en caso de un desastre natural. La pgina de Internet de la Direccin General de Proteccin Civil, dependencia de la SEGOB, tiene un documento donde se encuentran los telfonos y correos electrnicos de los encargados de las unidades estatales de proteccin civil. Se tienen en total 59 direcciones electrnicas de los 32 unidades estatales de proteccin civil correspondientes a los 32 estados de la repblica, de los cuales 11 son direcciones descontinuadas o que tienen un error de sintaxis. De la informacin disponible en Internet, se pudo encontrar que slo la unidad de proteccin civil del Distrito Federal mantiene en su pgina de Internet un directorio completo de los refugios, indicando nombre del local, direccin, telfono, nombre del responsable con sus telfonos y fax, etc. Otras unidades estatales tienen directorios sin tanta informacin, aunque con la suficiente para que la poblacin pueda ubicarlas y planear su evacuacin. Estas unidades son las de Campeche, Quintana Roo, Yucatn, Guerrero (slo en el municipio de Acapulco) e Hidalgo.

b)

Rehabilitacin

Uno de los ms reciente fenmenos hidrometeorolgicos causante de graves inundaciones en la regin del sureste mexicano, particularmente Chiapas, Oaxaca y Veracruz es el huracn Stan. A continuacin se presenta un seguimiento de las principales acciones del sistema de proteccin civil orientados a la rehabilitacin de esta zona afectada. La SEGOB emiti un comunicado el 3 de octubre de este ao, alertando de la presencia de lluvias intensidad relacionadas con la depresin tropical Otis en la pennsula de Baja California, y con la tormenta tropical Stan en el sureste mexicano. La advertencia indicaba que se presentaran lluvias muy intensas en norte y centro de Quintana Roo, norte y occidente de Yucatn, centro y occidente de Campeche, norte y occidente de Tabasco y el noroeste, centro-oriente y sierras del sur de Chiapas. El 8 de octubre la SEGOB emite una Declaratoria de Emergencia para 29 municipios de Chiapas (Tonal, Arriaga, Suchiate, Metapa de Domnguez, Unin Jurez, Frontera Hidalgo, Cacahoatan, Tuxtla Chico, El Porvenir, Siltepec, Mazapa de Madero, Bella Vista, Benemrito de las Amricas, La Grandeza, Bejucal de Ocampo, Amatenango de la Frontera, Frontera Comalapa, La Concordia, ngel Albino Corzo, Villacorzo, Villaflores, Suchiapa, Chiapa de Corzo, Montecristo de Guerrero, La Libertad, Catazaj, Chicomuselo, Cintalapa y San Cristbal), 37 municipio de Oaxaca (Santiago Nacaltepec, Chiquihuitln de Benito Jurez, Santa Ana Cuauhtmoc, San Lucas Zoquiapam, Pluma Hidalgo, Santiago Xanica,

108

Candelaria Loxicha, Putla Villa de Guerrero, Mrtires de Tacubaya y San Agustn Chayuco, Santa Mara Cortijo, San Pedro Atoyac, San Pedro Jicayn, San Sebastin Ixcapa, Santiago Ixtayutla y Santiago Tetepec, San Juan Lachao, San Esteban Atatlahuca, Natividad, Santo Domingo Tepuxtepec, Santiago Choapam, Mixistln de la Reforma y Santiago Zacatepec, San Miguel Quetzaltepec, San Juan Evangelista Analco, Villa Talea de Castro, San Juan Cotzocon, San Juan Ozolotepec, San Francisco Ozolotepec, Santa Mara Ozolotepec, Santa Cruz Amilpas, San Mateo Ro Hondo, San Marcial Ozolotepec, Santiago Tlazoyaltepec, San Juan Bautista Atatlahuca, San Lorenzo Cacaotepec y San Juan), municipio en Hidalgo (Tulancingo de Bravo, Acatln, Xochiatipan, Nicols Flores, Huasca de Ocampo, Metzititln, El Arenal, Eloxochitln, Acaxochitln, San Agustin Metzquititln, Mineral de la Reforma, Huehuetla, Pisaflores y Atotonilco el Grande)m y 5 municipio en el Estado de Veracruz (Temapache, Texcatepec, Tihuatln, Coatzintla y Villa Aldama). Con estas declaratorias se permiti el uso de recursos del FONDEN para atender a la emergencia. La Comisin Nacional del Agua CNA emiti un comunicado de prensa el 6 de octubre en el que indica la situacin de sus brigadas en las zonas afectadas. Adems de contribuir en la asistencia y evacuacin de la poblacin, se da cuenta de los recursos materiales destinados a rehabilitar el suministro normal de agua potable. Con estas acciones se logr abastecer de agua potable a los albergues temporales aunque no de manera ptima. El domingo 9 de octubre todava era una prioridad la bsqueda, rescate y salvamento de personas, por lo que la reconstruccin y el restablecimiento de agua potable no haban mostrado avances significativos. Al 10 de octubre la CNA no haba emitido comunicado alguno. En materia de atencin mdica, se han movilizado brigadas de los estados de Jalisco, Guanajuato, Tabasco, Campeche, Yucatn, Nuevo Len y el Distrito Federal se sumaron a las acciones de vigilancia epidemiolgica y proteccin contra riesgos sanitarios. Por su parte, la Secretara de Salud dispuso en la zona de una fuerza de tarea de tres mil trabajadores de salud, ubicados en ms de 200 unidades mdicas y 300 elementos que conforman 49 brigadas. Esta secretara inform el 5 de octubre que se han identificado cinco unidades de salud con daos, tres de ellas del IMSS y dos de la Secretara de Salud, as como una unidad administrativa y un almacn. El 8 de octubre la misma secretara anunci que hasta esa fecha no se haba registrado brote epidemiolgico de ningn tipo, y que continuaban personal mdico atendiendo a la poblacin en los 180 albergues temporales. La misma situacin se mantuvo hasta el 10 de octubre. No obstante este despliegue de recursos, la demanda de asistencia mdica no ha sido satisfecha en muchos municipios de Chiapas, en gran medida debido a que las vas de acceso han sido afectadas por derrumbes o inundaciones. En ese sentido, existe la impresin, en parte de la poblacin chiapaneca, de que en esta ocasin el plan DN-IIIE haba fracasado (apreciaciones aparecidas en diarios locales). La SEDENA no emiti ningn comunicado al respecto, sin embargo diversas versiones periodsticas manifiestan que las acciones de atencin a la poblacin se llevaron a cabo sin ninguna coordinacin, lo que le rest eficiencia y no permiti que la ayuda llegara a todos los municipios afectados. La Secretara de Marina SEMAR instal un puente areo en Chiapas y dispuso de 3 helicpteros para auxiliar a la poblacin afectada, los que se sumaron a los 9 helicpteros operados por la CNA y la CFE cuyas principales tareas fueron el restablecimiento de los servicios y el suministro de vveres en zonas de difcil acceso y a otros 32 helicpteros operando en la zona. Asimismo, la SEMAR instrument un puente martimo empleando los buques Usumacinta,

109

Zapoteco y Manzanillo, operando desde los puertos de Salina Cruz, Oaxaca y Puerto Madero, Chiapas. El buque Zapoteco zarp del puerto de Acapulco el 9 de octubre llevando 225 toneladas de vveres y agua potable aportados por la poblacin, adems de 24 toneladas de medicamentos donadas por la Repblica de Cuba. El 9 de octubre la SEGOB inform que la principal actividad del Centro de Mando Coordinado encabezado por el Secretario de Gobernacin era la transportacin de vveres y agua a las zonas de difcil acceso. As tambin, inform que la Secretara de Comunicaciones y Transportes SCT manifest haber restablecido algunos de los caminos en Chiapas, rehabilitando puentes, pero que la principal va de acceso segua siendo la area. La SEDESOL inform el 9 de octubre que continuaba repartiendo despensas y supervisando el buen funcionamiento de los 540 albergues de la regin. Para esa fecha ya se encontraba en marcha el censo de personas que perdieron su vivienda para que fueran atendidas con recursos federales. Los programas de rehabilitacin y de apoyo financiero a las personas afectadas por estas inundaciones estaban al 10 de octubre en una etapa incipiente. En general, la respuesta del Sistema Nacional de Proteccin Civil fue lenta y poco eficiente, en alguna medida debido a la severidad del fenmeno que no permiti el acceso a la zona en varios das, aunque tambin se puede responsabilizar de esto a la gran complejidad del sistema y lo difcil que resulta coordinar a tantas instituciones. La reconstruccin y reparacin de los daos causados al sector ganadero y agricultor es apoyado por el Fondo para Atender a la Poblacin Afectada por Contingencias Climatolgicas (FAPRACC). Las reglas de operacin de este fondo establecen criterios para determinar quienes pueden ser considerados productores rurales de bajos ingresos, de acuerdo con la naturaleza de su actividad productiva y el tamao de la misma. El tamao de la actividad productiva en el caso de productores pecuarios est medido en Unidad Animal, cuyas equivalencias son las siguientes:

Los recursos de este fondo son complementarios a la participacin del gobierno de la entidad federativa donde se localizan los daos. Las Reglas de Operacin indican que la

110

participacin del gobierno federal ser del 70% mientras que la del gobierno estatal ser del 30%, y los montos mximos de apoyo son los presentados en el Anexo 6. El Programa de Empleo Temporal (PET) es un programa de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), directamente a cargo de la Direccin General de Desarrollo Social y Humano, cuyo objetivo es generar oportunidades de ingreso en el medio rural con acciones dirigidas al desarrollo de capital humano de la poblacin que vive en pobreza extrema, as como al desarrollo de infraestructura social, productiva y preservacin del medio ambiente. Adems, mejorar las alternativas de insercin en el mercado laboral de las familias que habitan en el medio rural mediante acciones intensivas de mano de obra, que generen beneficios de corto, mediano y largo plazo. Este programa, que tiene sus propias reglas de operacin, complementa el apoyo del FONDEN generando empleos temporales en los municipios afectados por un desastre natural. La poblacin a la que va dirigida este programa es la poblacin rural en pobreza extrema, mayor de 16 aos que est dispuesto a participar en el programa, pudiendo ser productores rurales, jornaleros con o sin tierra, y hombres y mujeres que habiten las reas rurales de las regiones establecidas. De acuerdo a las reglas de operacin de este programa, El monto del apoyo por jornal o su unidad equivalente se actualizar anualmente, y asciende al 99% del salario mnimo diario de la zona "C" o su equivalente, aplicndose en entero. Cuando la fraccin resultante sea superior a las 49 centsimas, aplicar el entero superior. Del total de los recursos canalizados al PET, sin incluir los del PET Inmediato, se destinar como mnimo 70%, en promedio, a jornales y el 30% restante para el pago de materiales, herramientas y arrendamiento de maquinaria y equipo. Dentro de este ltimo rubro, se podrn considerar los gastos indirectos para la operacin, supervisin, coordinacin, difusin, evaluacin externa, los cuales podrn ascender hasta el 7% a nivel central para la SEDESOL, la SAGARPA, la SEMARNAT y la SCT. Se destinar al menos 70% de los recursos totales del PET Normal, a obras y/o acciones productivas, preservacin del medio ambiente y de beneficio comunitario. El resto de los recursos se canalizar preferentemente a obras y/o acciones de beneficio familiar, y adicionalmente a otro tipo de infraestructura social bsica. Del total de recursos asignados al PET, las dependencias podrn concentrar una reserva inmediata de hasta el 20%, para la atencin en zonas rurales exclusivamente que demanden la inmediata y/o prioritaria aplicacin de recursos.

El salario mnimo diario en las distintas zonas y actividades productivas, vigentes durante el 2004, se muestra al final del documento en el Anexo 7. Aunque no se ha encontrado un documento especfico sobre la asignacin de prioridades en las tareas de rehabilitacin, es claro que la poltica del Estado favorece la reparacin y vuelta a la normalidad de las actividades productivas de la poblacin afectada. En ese sentido, la reparacin de los caminos y el restablecimiento de los servicios bsicos son prioritarios, as como la rpida implementacin del PET para dotar a la poblacin de un ingreso a la brevedad.

111

c)

Reconstruccin

Tal como se mencion anteriormente, una vez ocurrido un desastre se constituye un comit de evaluacin de la situacin con la finalidad de determinar las dimensiones del impacto de dicho fenmeno y la necesidad de recursos para atender la emergencia y posteriormente iniciar la reconstruccin y la vuelta a la normalidad. El informe de este comit es fundamental y debe ser integrado a la solicitud que eventualmente haga el gobernador del Estado afectado a la SEGOB para que emita la declaratoria de emergencia o desastre, y tener entonces acceso a los recursos del FONDEN. Independientemente de ello, cada dependencia del gobierno federal hace una evaluacin propia del impacto del fenmeno en los bienes del sector a su cargo. Con toda esta informacin, la SEGOB y la unidad estatal o municipal de proteccin civil determinan el monto total que se requiere para la reconstruccin, cantidad que es turnada a la SHCP para que, en funcin de la disponibilidad de recursos del FONDEN, autorice la transferencia de recursos a la entidad solicitante. Una de las tareas de la SHCP es la resolucin expedita de estas solicitudes. En materia de viviendas, la SEDESOL es la responsable de instalar mesas de atencin social, en donde se registran las familias que han sufrido daos a sus viviendas, indicando la ubicacin de estas y una descripcin de los daos. Posteriormente, personal de la SEDESOL realiza una verificacin de los datos proporcionados por los propietarios y se levanta una cdula de informacin, la que posteriormente es usada para elaborar un padrn de beneficiarios. Todas estas tareas se realizan con apoyo de personal del ejrcito mexicano y dentro de las actividades del plan DN-IIIE. Todos los programas de ayuda para la reconstruccin indican, al menos en sus reglas de operacin, que la reconstruccin debe incluir medidas de mitigacin y reduccin de la vulnerabilidad. Es el caso especfico del FONDEN, que destina montos especficos para reconstruccin y reubicacin de viviendas; sin embargo, esto no est claramente establecido, y esta condicin toma el carcter de una recomendacin y no de un imperativo. Por otro lado, los montos asignados a la reconstruccin de viviendas no son suficientemente altos porque estn destinados a la autoconstruccin, lo que probablemente conduzca a construcciones con los mismos vicios constructivos y deficiencias tcnicas que las originales. El Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres contempla el desarrollo de un proyecto denominado Capacitacin para el incremento de la seguridad de las autoconstruccin, cuyo ejecutor es (o debera ser) el Colegio de Ingenieros Civiles de Mxico CMIC con apoyo en informacin de la Cmara de Organizaciones Patronales COP. El objetivo del proyecto es aumentar la seguridad de la autoconstruccin difundiendo material impreso, videos y dictando curso sobre la manera de mejorar la calidad de la autoconstruccin; no obstante el carcter de Muy Alta Prioridad del proyecto dentro del programa, este no ha sido implementado, por lo que la SEDESOL no ha puesto en marcha este programa de capacitacin masiva, y a la fecha cuenta con slo con un folleto denominado Gua de Construccin para Prototipo de Vivienda Urbana con Bao, elaborado en 1998. Es conveniente aclarar que la SEDESOL es la encargada de hacer llegar a la poblacin los paquetes de ayuda para reparacin de daos y reconstruccin de viviendas, los que son adquiridos con recursos provenientes del FONDEN y con aportaciones de los gobiernos locales, en los porcentajes establecido en las Reglas de Operacin de dicho fondo.

112

En el caso de que las viviendas deban ser reubicadas por estar en zonas de riesgo reconocidas por la SEDESOL, el terreno sobre el que se reconstruir la vivienda se otorgar al beneficiario como parte de la ayuda, y para su adquisicin el gobierno aportar un 10% y el gobierno estatal el restante 90%. Asimismo, la dotacin de servicios bsicos ser financiada en un 20% por el gobierno federal y el restante 80% por el gobierno estatal. La infraestructura pblica no asegurada puede ser reparada o restituida totalmente con cargo al fideicomiso FONDEN o al Programa FONDEN, siempre que el responsable de administrar dichos bienes (gobiernos municipales, estatales o dependencias federales) justifiquen convenientemente las razones por las cuales dicho bien no se encuentra asegurado. En el caso de bienes asegurados, se podr solicitar recursos del FONDEN para trabajos de reparacin o restitucin durante el tiempo que la aseguradora evalu la situacin y proceda con el pago de los daos. Una vez hecho el pago, la dependencia estatal o entidad federativa deber proceder a la devolucin de los recursos proporcionados por el FONDEN. Si el pago de la compaa aseguradora resulta menor a lo gastado, la diferencia se convertir en apoyo definitivo. El objeto del apoyo brindado por el FONDEN ser restituir las condiciones de operatividad del bien antes de ocurrido el desastre y, en la medida de lo posible, debern incluirse medidas de mitigacin y reduccin de la vulnerabilidad fsica para hacer frente a eventos futuros en mejores condiciones. Los porcentajes con los que el FONDEN participa en los trabajos de reparacin o restitucin son los presentados en el Anexo 8. Los recursos forestales, reas naturales protegidas, zonas costeras, cauces de ros o lagunas, daados por un desastre natural y que a juicio de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de la Comisin Nacional Forestal o de la Comisin Nacional del Agua, afecte el equilibrio ecolgico de la regin o incremente la vulnerabilidad de esta zona al impacto futuro de eventos similares, podrn ser reparados con recursos del fideicomiso FONDEN o el Programa FONDEN, siempre que las dependencias solicitantes demuestren que sus propios recursos resultan insuficientes. Lo mismo aplica a las entidades federativas y gobiernos municipales en el caso de recursos forestales o reas naturales protegidas bajo su responsabilidad. Los porcentajes de participacin del FONDEN en estos casos sern son considerados en el Anexo 8. En el caso de apoyos a damnificados, en el caso de la poblacin rural ser la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin la facultada a solicitar la intervencin del FONDEN (el fideicomiso o el Programa FONDEN), siempre que los recursos del Fondo para Atender a la Poblacin Rural Afectada por Contingencias Climatolgicas (FAPRACC). La administracin de los recursos transferidos por el FONDEN se har de acuerdo con lo establecido por las Reglas de Operacin del FAPRACC. Para la reparacin o reconstruccin de viviendas de familias en pobreza patrimonial daadas por un evento natural, la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) podr solicitar recursos del fideicomiso FONDEN o del Programa FONDEN. La reparacin o reconstruccin se har en el mismo lugar en que se encuentra la vivienda. Paralelamente a esto, el Programa de Empleo Temporal (PET) podr solicitar apoyo del FONDEN para, si sus recursos propios resultan insuficientes, brindar ingresos temporales a familias que participen en labores de reparacin o reconstruccin de viviendas, de infraestructura social, remocin de escombros y

113

derrumbes en caminos y carreteras y en terrenos forestales o reservas naturales. En ambos casos, los porcentajes de intervencin del FONDEN sern los mostrados en Anexo 8. Los daos en viviendas son clasificados segn su severidad en daos menores, daos parciales, reconstruccin de vivienda en el mismo sitio, y reubicacin y reconstruccin de la vivienda. En el caso de daos menores, el apoyo que recibirn las familias consiste en un paquete de obra para la autorreparacin que incluye materiales y herramientas hasta por $4.056,00 (353,30 dlares 2), adems de un apoyo econmico directo a travs del Programa de Empleo Temporal por un perodo de 15 das. Los daos parciales requieren reparacin de desplomes, ruptura parcial o total de la cimentacin o los pisos, agrietamiento en muros de carga o elementos estructurales, fractura o flexin de techos con derrumbe parcial de muros o techo. En estos casos el apoyo consistir en un paquete de obra para la autorreparacin que incluye material y herramientas hasta por un monto de $10.112,00 (880,84 dlares 1), adems de un apoyo econmico a travs del Programa de Empleo Temporal por 30 das. En los casos en que la vivienda presente daos de tal magnitud que requiera una reconstruccin (socavacin del terreno, desplazamiento de la cimentacin, derrumbes de ms de 2 muros, derrumbe total del terreno), se construir en el mismo lugar de la vivienda original, un pie de casa de 22m2 con un cuarto de usos mltiples, bao o letrina, espacio para cocina o fogn, instalaciones bsicas de agua potable, saneamiento y electricidad, tratando, en la medida de lo posible, que los materiales y las tcnicas empleadas reduzcan la vulnerabilidad de las familias. El apoyo del FONDEN consistir, en estos casos, en un paquete de obra con materiales y herramientas hasta por $36.260,00 (3.158,54 dlares 3), y un apoyo econmico del Programa de Empleo Temporal hasta por 88 das. Cuando la reconstruccin de las viviendas conduzca a una nueva situacin de vulnerabilidad (por ejemplo construcciones en cauces de ros, etc.) la vivienda deber ser emplazada en un lugar apropiado que reduzca dicha vulnerabilidad. Las familias en esta situacin recibirn un lote apto para estos fines, dotado de servicios urbanos bsicos, en el que se construir un pie de casa de las caractersticas ya descritas. Cuando sea necesario, la entidad federativa deber adquirir terrenos apropiados para reubicar a las familias damnificadas para lo cual podr contar con recursos del FONDEN. Los apoyos en estos casos consistirn en un paquete de obra con materiales y herramientas hasta por un monto de $36.260,00 (3.158,54 dlares 2) y un apoyo econmico del Programa de Empleo Temporal por 88 das. En el caso de que se haya determinado contratar empresas privadas para construir las viviendas, el apoyo podr ser hasta de $38.660,00 (3.367,60 dlares). Los monumentos histricos, arqueolgicos y artsticos pueden ser reparados con recursos provenientes del fideicomiso o del Programa FONDEN en los porcentajes presentados en el Anexo 8.

Tipo de cambio 1.00 dlar = $11.48, al 22 de octubre del 2004, informacin proporcionada por Banco de Mxico, http://www.banxico.org.mx/eInfoFinanciera/InfOportunaMercadosFin/MercadoCambios/TiposCa mbioDolar/TiposCambioPesoDolar.html. 3 Tipo de cambio 1.00 dlar = $11.48, al 22 de octubre del 2004, informacin proporcionada por Banco de Mxico, http://www.banxico.org.mx/eInfoFinanciera/InfOportunaMercadosFin/MercadoCambios/TiposCa mbioDolar/TiposCambioPesoDolar.html.

114

3. Evaluacin de la poltica y la capacidad de gestin de riesgo en el pas

Para los tomadores de decisiones la informacin disponible para la evaluacin y el anlisis del riesgo en el pas es significativa. Universidades e institutos de investigacin han hecho grandes aportes en este campo; particularmente, el Instituto de Ingeniera de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (II-UNAM) ha sido pionero en el desarrollo de metodologas para la evaluacin del riesgo a nivel mundial. En cuanto a la Gestin del Riesgo, su manejo se concentra en el Sistema Nacional para la Proteccin Civil (SINAPROC) el cual coordina las operaciones de respuesta a emergencias y de recuperacin gubernamental y voluntaria durante desastres. A nivel nacional, el sistema comprende tres elementos principales: a) b) c) La Direccin General de Proteccin Civil que coordina la atencin de emergencias El Centro Nacional para la Prevencin de Desastres (CENAPRED) que proporciona apoyo cientfico y tcnico El Fondo Nacional para Desastres Naturales (FONDEN), que proporciona los fondos requeridos para las operaciones de respuesta a la emergencia y de recuperacin.

Toda la informacin relativa al SINAPROC est disponible en forma impresa de consulta pblica (como bibliotecas) y tambin en Internet. Toda la organizacin del SINAPROC y de las respectivas unidades estatales y municipales de proteccin civil ha sido diseada para lograr una rpida y eficiente respuesta en caso de un evento de grandes consecuencias. De acuerdo con este funcionamiento, la respuesta primaria viene de las unidades municipales de proteccin civil, las que, por su proximidad, son las que atienden las emergencias de la poblacin durante o inmediatamente despus de ocurrido el desastre. Conforme a los procedimientos establecidos, las autoridades municipales emiten un comunicado al Gobernador indicando la situacin, e inmediatamente se constituye un comit que evala la situacin, indicando la necesidad de recursos para atender la emergencia. De acuerdo con esto, las autoridades municipales y estatales determinan hacer la solicitud al gobierno federal para que permita el flujo de recursos provenientes del Fondo Revolvente FONDEN, previa declaratoria de la emergencia. La comunicacin entre las unidades estatales y municipales con el Sistema Nacional de Proteccin Civil debera ser permanente y detallada a travs del Centro Nacional de Comunicaciones de la Direccin General de Proteccin Civil. Sin embargo, la organizacin terica en algunos casos se ha visto rebasada (caso de Chiapas en huracn Stan) y los procedimientos del SINAPROC no han sido suficientemente claros; no obstante lo estipulado en los documentos organizativos, a nivel municipal la organizacin no es tan eficiente y la filosofa preventiva pierde fuerza en su avance al nivel municipal. Slo 1,3% de los municipios han elaborado sus atlas de riesgos, los cuales, en muchos, casos podran denominarse ms acertadamente como atlas de peligros.

115

De la informacin disponible en Internet, se pudo encontrar que slo la unidad de proteccin civil del Distrito Federal mantiene en su pgina de Internet un directorio completo de los refugios, indicando nombre del local, direccin, telfono, nombre del responsable con sus telfonos y fax, etc. Otras unidades estatales tienen directorios sin tanta informacin, aunque con la suficiente para que la poblacin pueda ubicarlas y planear su evacuacin. Estas unidades son las de Campeche, Quintana Roo, Yucatn, Guerrero (slo en el municipio de Acapulco) e Hidalgo. La SEGOB y el CENAPRED son los encargados de publicar y difundir informacin sobre las medidas de prevencin para la poblacin en caso de desastres naturales. El Plan Nacional de Proteccin Civil considera la creacin de un Colegio Nacional de Proteccin Civil, el establecimiento de un servicio civil de carrera en materia de proteccin civil y la incorporacin de la materia de proteccin civil en los planes de estudio de todos los niveles educativos. Adems, la SEGOB emite anuncios televisivos y radiofnicos alertando a la poblacin. Los sistemas de alerta tienen planes consistentes. El Sistema de Alerta Ssmica (SAS), aunque tiene detractores, es una herramienta til para prevenir daos mayores a las personas. No obstante, sin programas apropiados, el tiempo que se gana con el SAS no es aprovechado. Las alertas volcnicas (Popocatpetl) dadas por el CENAPRED han sido efectivas, aunque no han sido muy exigidas. La alerta para huracanes es muy robusta y ha funcionado bien. Por otro lado, las estaciones para el monitoreo de mareas (tsunami) son pocas y el apoyo de la red internacional se hace importante. En cuanto a la organizacin para la atencin de las emergencias, no existe un organismo encargado de administrar y coordinar todas las acciones de atencin a la emergencia, sino que cada institucin (estatal o federal) responde a un programa o plan propio. Entre estas instituciones estn las secretaras de salud estatales y federal, el Ejrcito Mexicano, la Marina Armada de Mxico, y las unidades municipales y estatales de proteccin civil. Entre las instituciones no gubernamentales que apoyan las labores de auxilio en situaciones de desastres se encuentra la Cruz Roja Mexicana. Por su parte, la Comisin Nacional del Agua cuenta con el Servicio Meteorolgico Nacional (SMN) cuya funcin primordial es vigilar y emitir informacin sobre las condiciones atmosfricas del pas, as como pronosticar y alertar sobre eventos hidrometeorolgicos que puedan ocasionar daos a la poblacin o a las actividades productivas en el territorio nacional. Se debe coordinar las acciones de muchas instituciones: SEDENA, SEMAR, SENER, SE, SEMARNAT, SAGARPA, SCT, SEDESOL, SFP, SEP, SSA, IMSS; ISSSTE, Cruz Roja Mexicana, PEMEX, CFE, CNA. En ocasiones, las tareas no estn claramente distinguidas, por lo que se duplican esfuerzos (p.e. bsqueda y salvamento). La rehabilitacin de los caminos y servicios es fundamental, pero es mejor el evitar daos en los mismos (caso Wilma). El Programa de Empleo Temporal es fundamental para la rehabilitacin post-desastre. Para el financiamiento de los efectos de desastres, Mxico cuenta desde 1996 con un Fondo de Desastres que involucra varias herramientas orientadas a la atencin de la emergencia (Fondo Revolvente FONDEN), a la reparacin y reconstruccin (Fideicomiso y el Programa FONDEN) y a la instrumentacin de medidas preventivas (FIPREDEN y FOPREDEN), adems de otros mecanismos a cargo de las secretaras consideradas dentro del Plan Nacional de

116

Proteccin Civil. Los montos mximos FONDEN para reparacin y reconstruccin parecen razonables; sin embargo, en el caso de bienes del Estado asegurados, la indemnizacin no contempla mejoras que reduzcan la vulnerabilidad. La reconstruccin se debe realizar disminuyendo la vulnerabilidad que condujo a la situacin de dao. El problema es la calidad de la asistencia tcnica durante la reconstruccin (autoconstruccin). Todos los programas de ayuda para la reconstruccin indican, al menos en sus reglas de operacin, que la reconstruccin debera incluir medidas de mitigacin y reduccin de la vulnerabilidad. Es el caso especfico del FONDEN, que destina montos especficos para reconstruccin y reubicacin de viviendas; sin embargo, esto no est claramente establecido, y esta condicin toma el carcter de una recomendacin y no de un imperativo. Por otro lado, los montos asignados a la reconstruccin de viviendas no son suficientemente altos porque estn destinados a la autoconstruccin, lo que probablemente conduzca a construcciones con los mismos vicios constructivos y deficiencias tcnicas que las originales, procedimiento tambin conocido como reconstruccin de la vulnerabilidad. El Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres contempla el desarrollo de un proyecto denominado Capacitacin para el incremento de la seguridad de las autoconstruccin, cuyo ejecutor es (o debera ser) el Colegio de Ingenieros Civiles de Mxico CMIC con apoyo en informacin de la Cmara de Organizaciones Patronales COP. El objetivo del proyecto es aumentar la seguridad de la autoconstruccin difundiendo material impreso, videos y dictando cursos sobre la manera de mejorar la calidad de la autoconstruccin; no obstante el carcter de Muy Alta Prioridad del proyecto dentro del programa, este no ha sido implementado, por lo que la SEDESOL no ha puesto en marcha este programa de capacitacin masiva, y a la fecha cuenta slo con un folleto denominado Gua de Construccin para Prototipo de Vivienda Urbana con Bao, elaborado en 1998. Es conveniente aclarar que la SEDESOL es la encargada de hacer llegar a la poblacin los paquetes de ayuda para reparacin de daos y reconstruccin de viviendas, los que son adquiridos con recursos provenientes del FONDEN y con aportaciones de los gobiernos locales, en los porcentajes establecido en las Reglas de Operacin de dicho fondo. Por otro lado, la respuesta de la SEDENA y de la SEMAR ha sido rpida. La respuesta de la SSP ha sido muy satisfactoria. La relacin del sector pblico y privado en la gestin del riesgo se da con el Programa Nacional de Proteccin Civil 2001-2006, el cual es el resultado de la consulta de todos los sectores integrados al Sistema Nacional de Proteccin Civil, incluyendo el sector privado. De este programa se desprende Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 2001-2006, PEPyM, en el cual se describen 60 proyectos especficos de investigacin y desarrollo tecnolgico en el que participa el sector privado.

117

III. DISTRIBUCIN DEL RIESGO

1. Gestin financiera del riesgo La estabilidad financiera de un pas es propensa a sufrir impactos internos, las autoridades financieras pueden influir en la dimensin y vulnerabilidad de los desequilibrios internos mediante la regulacin, supervisin y el control de la crisis. Sin embargo, es ms difcil controlar las perturbaciones externas, a no ser mediante polticas macroeconmicas sujetas a plazos largos e inciertos. En este contexto, los desastres naturales, son considerados como riesgos externos, ya que se derivan de problemas que se presentan fuera del sistema financiero. Mxico, a raz de la experiencia adquirida en eventos catastrficos anteriores, cuenta desde 1996 con un Fondo de Desastres que involucra varias herramientas orientadas a la atencin de la emergencia (Fondo Revolvente FONDEN), a la reparacin y reconstruccin (Fideicomiso y el Programa FONDEN) y a la instrumentacin de medidas preventivas (FIPREDEN y FOPREDEN), adems de otros mecanismos a cargo de las secretaras consideradas dentro del plan nacional de Proteccin Civil. En particular, el FONDEN, apoya con recursos financieros a las entidades federativas o dependencias federales que, habiendo superado su capacidad de respuesta, requieran de recursos adicionales para la atencin de los damnificados en un evento natural de gran magnitud. Recientemente, el Colegio de Mxico (COLMEX) realiz una evaluacin de la actuacin y efectividad operativa y organizacional de este fondo, el cual es analizado en la seccin de financiamiento predesastre. En la seccin financiamiento post-desastre se describe principalmente cmo se han distribuido estos costos en los aos 2000 a 2003.

a)

Impacto econmico en el pas que han causado algunos de los principales eventos catastrficos.

Los desastres naturales han causado cuantiosas prdidas materiales. Sin embargo, dada la magnitud de la economa mexicana, no se llegaron a detectar efectos significativos de estos fenmenos sobre los grandes agregados macroeconmicos durante los aos siguientes a que ocurrieron desastres, salvo en algunos casos excepcionales, como el sismo de Michoacn en 1985 y sus efectos en la Ciudad de Mxico (vase grfico 45). Sin embargo han significado retrocesos importantes en las regiones o estados directamente afectados. El cuadro 10 presenta una relacin de los principales desastres naturales ocurridos ao tras ao en el territorio nacional y cual ha sido su repercusin dentro del sistema financiero. En ella se observa que los principales desastres naturales que han llegado a afectar la economa nacional son los sismos, los huracanes y las lluvias, principalmente. Destaca como se coment anteriormente, el terremoto de 1985 que afect al Distrito Federal, y dado que la economa del Distrito Federal representaba ms del 20% de la economa nacional su repercusin fue bastante significativa. El grfico 45 presenta estos resultados de manera grfica.

118

Cuadro 10 IMPACTO ECONMICO DE ALGUNOS DE LOS PRINCIPALES DESASTRES OCURRIDOS EN LA REPBLICA MEXICANA
Fenmeno documentado
Sequas en el norte del pas, y otros Huracn Paul, Erupcin Chichonal y otros Explosin San Nuanico y otros Sismo Ciudad de Mxico, Lluvias Nayarit y otros Incendios Nevadas Huracn Gilberto, Flemazo Oleoducto y otros Incendios Huracn Diana y otros Explosin planta petrolera, y otros Explosin Guadalajara y otros Huracn Gert y otros Sequas y otros Huracanes, Sismo, Explosin y otros Heladas y otros Huracn Paulina y otros Lluvias Chiapas y otros Sismos, Lluvias en varios estados Huracn Keith y otros Huracn Juliette, desbordamiento del ro la Compaa y otros Huracn Isidore, Kenna y desborde presas Huracanes Ignacio y Mary, Lluvias torrenciales y Sismo de Colima. Lluvias e Inindaciones Huracanes Stan y Wilma

Ao

PIB Nacional**

Total daos*

Tipo de cambio

Total daos**

% PIB

1980 1982 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

4718 10412 30919 50152 82318 203341 412821 544978 734802 945190 1123936 1256196 1423364 1840431 2529909 3179120 3848218 4600488 5497736 5811776 6267474 6895357 7713796 8374349

310.40 314.00 26.30 4674.80 1.50 0.30 2092.90 648.00 94.50 167.50 192.50 125.60 3.80 689.60 5.30 447.80 2983.80 1221.40 218.20 247.60 1123.30 413.20 837.30 2754.00

0.02 0.05 0.17 0.26 0.61 1.37 2.27 2.46 2.81 3.02 3.09 3.12 3.38 6.42 7.60 7.92 9.14 9.56 9.46 9.34 9.66 10.79 11.29 10.89

7.12 17.06 4.41 1198.81 0.91 0.41 4756.15 1595.20 265.79 505.50 595.68 391.27 12.83 4426.55 40.28 3545.89 27258.98 11677.24 2063.20 2313.21 10846.54 4457.53 9449.65 30000.76

0.15% 0.16% 0.01% 2.39% 0.00% 0.00% 1.15% 0.29% 0.04% 0.05% 0.05% 0.03% 0.00% 0.24% 0.00% 0.11% 0.71% 0.25% 0.04% 0.04% 0.17% 0.06% 0.12% 0.36%

*millones de dolares a precios corrientes **millones de pesos a precios corrientes

FUENTE: Presidencia de la Repblica.Sexto Informe de Gobierno, 2006. INEGI. Sistemas de cuentas Nacionales de Mxico CENAPRED. Evaluacin del Impacto Socioeconmico de los Principales Desastres Ocurridos en Mxico. D. Bitrn, 2001.

119

Grfico 45 IMPACTO ECONMICO AL PIB NACIONAL DE ALGUNOS DE LOS PRINCIPALES DESASTRES OCURRIDOS EN LA REPBLICA MEXICANA

% PIB
2.5%

2.0%

1.5%

1.0%

0.5%

0.0% 1980

Ao
1985 1990 1995 2000 2005

i) Sismo de la Ciudad de Mxico de 1985. Aunque el manejo del sistema de gestin financiera del riesgo ha tenido avances significativos desde el evento catastrfico de 1985, se ha investigado sobre los efectos que este evento en particular caus a la economa mexicana, dada su similitud con el evento postulado. Este desastre ocurri en momentos en la que la economa mexicana se debata en una coyuntura sumamente difcil y en que el gobierno aplicaba una poltica de austeridad en el gasto pblico. En el momento del desastre importantes segmentos de la poblacin, que como se vio posteriormente fueron los ms afectados, haban sufrido una erosin sistemtica de sus niveles de ingresos y prdida de sus activos. La prdida de 4.100 millones de dlares signific el 2,1% del producto interno bruto de ese ao; el 13,5% de la formacin bruta de capital, o el 11% del gasto total del Gobierno Federal. Tuvo adems efecto perceptible sobre las finanzas pblicas y el sistema de intermediacin financiera. Debido a que unas 150.000 personas quedaron temporalmente desempleadas, se estima que hubo una reduccin de unos 84 millones de dlares en el ingreso personal. El producto Interno Bruto que haba crecido en 3,6% en 1984, redujo su ritmo a 2,7% en 1985 y present una contraccin de 4% en el ao siguiente (1986) por una importante cada en la produccin manufacturera. No es posible determinar con precisin la medida en que la contraccin de 1986 estuvo determinada por los efectos del sismo en la capacidad productiva, aunque no cabe duda de que su incidencia debe haber sido significativa ya que en muy pocas ocasiones el ritmo de crecimiento de la economa mexicana ha sido negativo (vase grfico 46).

120

Grfico 46 PRODUCTO INTERNO BRUTO, SERIE HISTRICA EN VARIACIN PORCENTUAL DESDE 1900. ESTADSTICAS DE CONTABILIDAD NACIONAL

Fuente: INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico.

Si bien el impacto inicial del desastre ssmico sobre la balaza de pagos fue bastante neutral durante los meses inmediatos del desastre, en el mediano plazo tuvo efectos fuertemente negativos. Se estima que durante los cinco aos siguientes al terremoto y tomando en cuenta el proceso de reconstruccin la balaza de pagos sufri un efecto negativo ascendente a 8,6 miles de millones de dlares. Sus efectos tendieron, por otra parte, a agravar los desequilibrios que venan afectando a las finanzas del sector pblico. En general, el sector pblico increment su dficit en cerca de 2.000 millones de dlares en los 5 aos posteriores al desastre, ello a pesar del monto considerable de donaciones del exterior y de los ingresos provenientes de los seguros. En el corto plazo las secuelas de estos eventos contribuyeron a acentuar las presiones inflacionarias que afectaban a la economa mexicana, aunque parece ser que ese impacto no lleg a tener una magnitud significativa y en todo caso no admite cuantificacin (Bitrn, 2001). ii) Sismo de Puebla de 1999. El da 15 de junio, ocurri un sismo de 6,7 grados en la escala de Richter, cuyo epicentro se ubic a unos 20 Km al sur-oeste de la ciudad de Tehuacn, Puebla. El temblor da a decenas de inmuebles en el estado, y en slo unos minutos redujo a ruinas cientos de aos de historia. En el recuento de los daos 800 inmuebles del patrimonio arquitectnico resultaron afectados en 120 municipios, entre ellos las iglesias de la Compaa de Jess, La Catedral, San Agustn, San Gabriel, el edificio Carolino y hasta el Palacio Municipal. Una estimacin preliminar de los requerimientos financieros para reparar los daos directos causados por el fenmeno los ubicaron en 1.110 millones de pesos. Esta cifra representaba menos del 1% del producto interno bruto estatal. La primera tarea para enfrentar este desastre fue realizar un diagnstico de la destruccin y conocer los datos y la ubicacin de los inmuebles derrumbados, con el fin de solicitar recursos necesarios para su rehabilitacin. Fue entonces cuando las autoridades se dieron cuenta que nunca antes en la historia de Mxico, el fondo nacional de desastres naturales haba destinado un presupuesto para restaurar los daos provocados por un sismo al patrimonio arquitectnico. Los

121

graves daos obligaron a las autoridades a crear el fideicomiso de reconstruccin de monumentos histricos, templos y edificios pblicos, que administr y aplic, ms de 270 millones de pesos en la restauracin de inmuebles. Este evento tambin caus daos en el estado de Oaxaca, aunque de menor consideracin, segn se observa en el cuadro 11.

Cuadro 11 ESTIMACIN DE LOS DAOS CAUSADOS POR EL SISMO DE PUEBLA Y OAXACA EN 1999 (Millones de pesos)

iii) Sismo de Oaxaca de 1999. Este sismo, ocurrido el 30 de septiembre causo daos de consideracin a la entidad en circunstancias crticas, pues an no se recuperaba del movimiento telrico sufrido apenas el mes de junio anterior. La magnitud de este nuevo sismo fue de 7,5. El epicentro del sismo se localiz en las costas Oaxaca, cerca de Puerto Escondido. Los efectos de este movimiento se distribuyeron principalmente en poblaciones de la regin centro-sur del pas, de los estados de Oaxaca, Guerrero, Chiapas, Tabasco, Morelos, Puebla, Veracruz y Tlaxcala. El total de daos ocasionados por este fenmeno, incluyendo directos y algunos de los importantes indirectos, alcanzaron los 1.410 millones de pesos, cifra que representa el 2% del producto interno bruto del estado. iv) Sismo de Colima de 2003. El 21 de enero de 2003, se registr un sismo localizado frente a las costas de Colima, con magnitud 7,6. El movimiento fue sentido en toda la regin con gran intensidad, principalmente en Colima y parte de los estados de Michoacn y Jalisco, produciendo daos importantes en viviendas, interrupcin de servicios telefnicos de suministro de energa elctrica, as como un buen nmero de deslizamientos en laderas naturales y taludes de carreteras. De los estados afectados por el sismo, Colima fue, sin duda, el que recibi el mayor impacto econmico. El sismo provoc en este estado 21 decesos y daos directos e indirectos por un total poco ms de 1.000 millones de pesos. Este monto represent algo ms que el 3% del producto interno bruto del Estado del ao 2002, una de las proporciones ms elevadas provocadas por un fenmeno natural en cualquier estado de la Repblica Mexicana en aos recientes.

122

Cuadro 12 ESTIMACIN DE LOS DAOS CAUSADOS POR EL SISMO DE PUEBLA Y OAXACA EN 1999 (Millones de pesos)

Fuente: Impacto Socioeconmico de los Principales Desastres ocurridos en Mxico, D. Bitrn, 2001.

v) Huracn Wilma y Stan de 2005. El ao 2005, la pennsula de Yucatn, regin que es el principal destino turstico de Mxico y que recibe la mayor inversin extranjera correspondiente a turismo, recibi el azote del huracn Wilma mismo que permaneci en esa zona aproximadamente 58 horas, causando serios destrozos en todos los centros vacacionales de esta regin. Adems, combinado con los daos causados por el paso del huracn Stan en la regin del Golfo de Mxico, se calcula que el impacto econmico de estos desastres rebas los 30.000 millones de pesos. El impacto de Wilma se sinti en un 80% de la infraestructura hotelera de Cancn, Cozumel, Isla Mujeres y Playa del Carmen. Esta regin representa el 35% de los ingresos que recibe el pas por turismo. El gobierno mexicano anunci una inversin de 2.750 millones de dlares para la reconstruccin de las zonas afectadas. La disponibilidad de recursos ha sido posible gracias al excedente en los ingresos generados por el aumento internacional de los precios del petrleo. Est condicin, incluso, permiti al gobierno declinar a la ayuda de la comunidad internacional, en favor de los pases centroamericanos afectados. Los hoteleros de Cancn pudieron contar a los pocos das del desastre con recursos inmediatos para iniciar las labores de rehabilitacin de la turstica, adems de una serie de exenciones fiscales. A las dos semanas del paso de Wilma, al menos la mitad de los hoteles y restaurantes ya se encontraban operando con normalidad.

b)

Anlisis del Impacto de los desastres en la economa regional

El cuadro 13 presenta un resumen del costo econmico de algunos de los eventos considerados como relevantes, en ella se compara el impacto que estos tuvieron en la economa regional con el impacto que tuvieron en la economa nacional. En pases del tamao de Mxico, en necesario considerar el aporte econmico que la regin afectada ejerce sobre la economa nacional, en este sentido el Distrito Federal aporta un alto porcentaje al PIB del pas, de esto se deriva que cualquier impacto en su economa se refleje a nivel nacional. El grfico 47 presenta la participacin promedio de los estados en el PIB nacional, en ella se observa que el Distrito

123

Federal aporta en promedio el 23% del PIB nacional, seguido por el Estado de Mxico con 9,5%, Nuevo Len con 7,3% y Jalisco con 6,3% Lo anterior explica tambin, porque el sismo de 1985 produjo un mayor impacto en la economa nacional que los otros de los fenmenos considerados.

Grfico 47 PARTICIPACIN ESTATAL PROMEDIO EN EL PRODUCTO INTERNO BRUTO NACIONAL

Segn el grfico 48, el crecimiento econmico del pas ha sido notable en los ltimos aos, esto explica porque a pesar de que las prdidas econmicas han sido, en algunos casos, de montos ms significativos, su repercusin dentro del PIB nacional no ha sido tan relevante. Esto indica adems, que actualmente el pas est mejor preparado para enfrentar una catstrofe similar a la que vivi en 1985. Recientemente, el INEGI dio a conocer las cifras del Producto Interno Bruto (PIB) de Mxico correspondientes al segundo trimestre de 2006. El crecimiento anual del PIB fue 4,7%. Este resultado es muy bueno e indica que la economa mexicana se est expandiendo vigorosamente por lo que la probabilidad de que Mxico tenga un crecimiento negativo debido al evento postulado es casi cero.

124
Cuadro 13 IMPACTO ECONMICO DE ALGUNOS DESASTRES EN EL PIB REGIONAL
Ao Fenmeno documentado
Sismo Ciudad de Mxico. Sismo de Tehuacn, Puebla. Sismo Puerto Escondido, Oaxaca. Sismo Colima.

Total daos**

PIB Estatalal**

% PIB Estatal

PIB Nacional**

% PIB Nacional

1985 1999 1999 2003 2005

1051.41 1110.00 1410.00 1000.00

10531.91 130000 72900 33299 138177

9.98% 0.85% 1.93% 3.00% 21.71%

50152 4600488 4600488 6895357 8374349

2.10% 0.02% 0.03% 0.01% 0.36%

Huracan Stan y Wilma 30000.00 (Quintana Roo) **millones de pesos a precios corrientes

Grfico 48 PRODUCTO INTERNO BRUTO TRIMESTRAL. SERIE HISTRICA DEL 1980

125

2. Financiamiento del riesgo

a)

Financiamiento Predesastre

El objetivo de migrar de un sistema de proteccin civil reactivo a uno preventivo requiere de la accin coordinada y estructurada de una serie de tareas y la constitucin de una serie de instancias que permitan dirigir recursos y dar el seguimiento correspondiente de los proyectos destinados a la reduccin de la vulnerabilidad. El gobierno federal elabor el Programa Especial de Prevencin y Mitigacin de Riesgo de Desastres 2001-2006 (y descrito en secciones anteriores), para los cuales se tena pensado destinar las siguientes cantidades:

Lamentablemente, los recursos que se iban a destinar a estos proyectos seran aportados por una institucin financiera internacional, cosa que finalmente no ocurri, lo que oblig al estado a dejar al programa en situacin de espera, aunque instituciones como el CENAPRED han desarrollado total o parcialmente algunos de estos proyectos con recursos propios o gestionados de manera individual (esto ya fue comentado anteriormente). Otro programa del gobierno federal para desarrollar proyectos que reduzcan la vulnerabilidad de las ciudades es el FOPREDEN. Para el ao fiscal del 2005 se tiene aprobados algo ms de 422 millones de pesos, cantidad muy superior al monto total de los proyectos aprobados por el Consejo de Evaluacin que asciende a un poco ms de 111 millones de pesos, de los cuales 70,9 millones son aportacin federal (63,8%) y 40,5 millones son aportaciones estatales o de las instituciones solicitantes. Los proyectos propuestos son los presentados en el Anexo 9. De todos los proyectos aprobados, 12 en total, se destacan los de Puebla ($35.486.922,00), el del estado de Sonora ($20.000.000,00) y el de la Comisin Nacional del Agua ($23.900.342,00) que son los de mayor monto, y en conjunto suman $79.397.334,00, que representa el 72,4% del total aprobado. Indica el informe del Colegio de Mxico que varios estados (18) quedaron fuera de este fondo por factores no especificados, aunque probablemente debido a una pobre difusin de la convocatoria para presentar proyectos. Por otro lado, muchos de los proyectos aprobados no sern ejecutados este ao debido entre otras razones, a una discrepancia entre los apoyos proporcionados por el fondo y el tiempo de desarrollo de los proyectos; esto es, el fondo considera que una vez autorizados los montos (que se otorgan a travs de subsidios) estos han sido entregados y deben ser empleados en ese ao fiscal. La

126

respuesta de aceptacin de los proyecto se dio entre el 21 y 28 de febrero del 2005, aunque de acuerdo con las Reglas de Operacin del Fondo lo podra hacer hasta el ltimo da hbil del mes de abril, lo que implica que, si los proyectos empiezan a desarrollarse en mayo, podrn durar 8 meses; los recursos no empleados hasta el cierre del ao fiscal regresan al fondo. Es importante, por lo tanto, elaborar un esquema que permita la realizacin de proyectos multianuales con el FOPREDEN. La razn especfica de la no realizacin de proyectos aprobados no ha sido posible determinarla debido a que en la informacin oficial no se indica, y en algunos casos ni siquiera se tiene el oficio de aceptacin de respuesta a la solicitud, documento que debe estar en manos del administrador del fondo (la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico). Por otro lado, los mecanismos de control y rendicin de cuentas no son claros y no permiten dar un seguimiento adecuado del destino de los recursos del fondo, de acuerdo con la evaluacin del COLMEX.

b)

Financiamiento Post-Desastre

El Fondo de Desastres FONDEN, ya descrito en anteriores secciones de este informe, destina recursos para la atencin de la emergencia y para la reconstruccin. Aunque estas dos etapas son diferentes no estn claramente diferenciadas en el tiempo, es frecuente que estas etapas se superpongan lo que dificulta mantener un control adecuado de las acciones, que son diferentes en cada etapa. En el caso del financiamiento proporcionado por el FONDEN, para la atencin de la emergencia es necesario una Declaratoria de Emergencia por parte de la SEGOB, y la solicitud formal por parte del gobernador del estado afectado, en el cual se indique claramente las necesidades y los municipios afectados. Esta informacin es turnada al CENAPRED quien confirma o modifica el alcance de la emergencia, y luego de emitida la declaratoria, los recursos del FONDEN son asignados al estado de acuerdo con mecanismos establecidos en las Reglas de Operacin. Es frecuente que la solicitud por parte del estado afectado carezca de una conveniente justificacin de que la capacidad de atencin estatal ha sido rebasada, que es uno de los requisitos exigidos por la ley. Por otro lado, en muchas ocasiones la consecuente declaratoria de emergencia abarca a menos municipios que los solicitados por las autoridades locales. Esto ltimo puede conducir a dos conclusiones extremas excluyentes pero igualmente preocupantes: por un lado, el alcance de la ayuda proporcionada por el FONDEN es inferior a lo que la evaluacin local de los daos estima, y por otro lado la solicitud por parte de los estados locales no es realizada con el debido cuidado y sobreestiman las necesidades para la atencin de la emergencia. En este contexto es razonable suponer que los recursos destinados para la atencin de la emergencia proporcionados por el FONDEN no son siempre suficientes. En el grfico 49 se muestran los desembolsos de recursos con cargo al FONDEN de los aos 2000 al primer semestre del 2005. Como ya se describi anteriormente, los fondos provienen de dos fuentes: el fondo revolvente FONDEN, y el fideicomiso FONDEN, el cual acumula los excedentes no ejercidos del programa FONDEN de aos anteriores. Hasta junio del 2005 el gasto destinado para la atencin de damnificados ascendi a 53,5 millones de pesos, de los cuales 48,5 millones fueron directamente destinados a la atencin de la emergencia y slo 5 millones para la reconstruccin de viviendas por parte de las SEDESOL. Es necesario aclarar que estos datos, dado que corresponden al primer semestre del ao, no incluyen los fenmenos

127

ocurridos posteriormente, que han demandado una cantidad importante de recursos, por lo que es razonable suponer que el gasto en este ao ser mayor que el del ao 2004.

Grfico 49 GASTOS FEDERALES CON CARGO AL FONDEN DE 2000 AL PRIMER SEMESTRE DEL 2005
FONDO DE DESASTRES NATURALES: GASTO FEDERAL AUTORIZADO CON CARGO AL RAMO 23 Y AL FIDEICOMISO FONDEN POR RUBRO DE ATENCIN, 2000-2005 1/
(Millones de pesos)

Concepto 2000
Total Infraestructura pblica Carretera y de transporte Educativa Salud Hidrulica y urbana Atencin a damnificados 2/ Atencin a recursos naturales Equipo especializado 3/ Recursos no ejercidos 4/ Adquisicin de seguro de riesgo 5/ Otros 6/ 4 840.6 1 096.7 204.8 891.9 189.2 33.1 66.3 3 455.3

Datos anuales Autorizado 2001 2002 2003

825.3 259.2 97.3 161.9 222.2 4 044.5 1 771.9 891.6 212.6 667.7 1 924.5 87.7 133.9 126.5 1 764.9 677.8 288.6 260.0 54.4 74.8 895.6 45.9 140.8 4.7

2004
1 863.3 1 289.6 1 017.3 83.2 22.7 166.4 524.7

2004
1 470.3 1 041.5 880.9 59.9 15.5 85.2 428.8

Enero-junio Composicin % 2005 1/ 2004 2005

739.7 30.8 16.4 8.0 6.4 53.5 446.4 100.0 70.8 59.9 4.1 1.1 5.8 29.2 100.0 4.2 2.2 1.1 0.9 7.2 60.4 27.9 0.4

343.9

49.0 206.1 2.8

1/ Las sumas parciales pueden no coincidir con los totales debido al redondeo de las cifras. El gasto federal autorizado est integrado: con cargo al Ramo General 23 por 67.9 millones de pesos y con cargo al Fideicomiso FONDEN por 671.8 millones de pesos. 2/ Incluye la revolvencia de recursos para la adquisicin de suministros de auxilio en situaciones de emergencia y desastre, as como los apoyos a la poblacin de escasos recursos, particularmente la atencin de damnificados (SSA), para productores agropecuarios (SAGARPA) y para la reconstruccin de viviendas daadas (SEDESOL). 3/ Se refiere a la adquisicin de equipo especializado para la prevencin y atencin de desastres naturales. 4/ De conformidad con las Reglas de Operacin del FONDEN, al trmino de cada ejercicio fiscal los remanentes del Programa FONDEN contenidos en el Ramo General 23 se transfieren al Fideicomiso FONDEN. 5/ Se refiere a la contratacin de un instrumento de transferencia de riesgo ssmico para proteger el patrimonio del Fideicomiso FONDEN. 6/ Monto destinado para cubrir al Colegio de Mxico los costos de la evaluacin de resultados del FONDEN. FUENTE: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.

La participacin de las fuerzas armadas (ya comentada) ha sido importante en la atencin de los desastres y ha sido financiada con recursos propios. Lamentablemente la informacin sobre sta no esta disponible, pero si fue posible encontrar un resumen de la intervencin de las distintas instituciones (Ejrcito Mexicano y Armada de Mxico) en la atencin de la emergencia en fenmenos ocurridos entre 1980 y el primer semestre del 2005. Esta informacin est mostrada en el grfico 51. El seguimiento a la correcta aplicacin de los recursos otorgados por el FONDEN constituye uno de los principales problemas del funcionamiento del mismo, y ha dado lugar a suspicacias y a que diversos sectores polticos del pas y medios de comunicacin cuestionen el destino final del apoyo econmico, lo que debe ser corregido en aras de una mayor transparencia de la gestin gubernamental federal y estatal. Omitir datos sobre el monto total del programa FONDEN y del fideicomiso FONDEN en el quinto informe de gobierno no ayuda a aclarar estas cuestiones.

128
Grfico 50 GASTOS FEDERALES CON CARGO AL FONDEN DE 2000 AL PRIMER SEMESTRE DEL 2005, POR ESTADO

Fuente: Quinto Informe de Gobierno del C. Presidente Vicente Fox Quesada.

129
Grfico 51 TAREAS DE ATENCIN DE EMERGENCIAS POR PARTE DE LAS FUERZAS ARMADAS CON RECURSOS PROPIOS, ENTRE 1980 Y 2005

Fuente: Quinto Informe de Gobierno del C. Presidente Vicente Fox Quesada.

Otras fuentes de financiamiento post-desastre ha sido el transferir recursos de otros proyectos a la reconstruccin o a la atencin de la emergencia. Si bien el FONDEN se cre para evitar o minimizar esto, a partir de la creacin del fondo no se ha presentado un evento de tal magnitud que agote los recursos del programa FONDEN y del Fideicomiso FONDEN (creado con los excedentes de aos anteriores). La evaluacin de las autoridades sobre los costos de reconstruccin y los montos de constitucin anual del fondo si bien guardan muy poca relacin, indica que en total existe un desbalance muy pequeo, siendo mayor los costos que el monto del FONDEN. Esto indica que esta cantidad debi de haber salido de alguna partida presupuestal especial o algn financiamiento especial pero no se ha podido precisar. Los acontecimientos recientes (los estragos causados por el huracn Stan y los eventos asociados, as como el paso del huracn Wilma) han generado una situacin especial. De acuerdo con los especialistas, las prdidas causadas por estos eventos sern los mayores para la industria aseguradora mexicana en su historia, casi 7 veces mayores que las reportadas luego del temblor de 1985 (esto obviamente se debe al incremento en el nmero de bienes asegurados a partir de 1985). Ante este panorama, el Gobierno Federal ha manifestado su intencin de emplear recursos provenientes de los excedentes petroleros para apoyar la reconstruccin de Chiapas, Yucatn y Quintana Roo. Esta fuente de recursos es coyuntural a una situacin de altos precios en los barriles de petrleo a nivel mundial, por lo cual no se le puede considerar como una fuente confiable a largo plazo.

130

3. Transferencia del riesgo

a)

El papel del seguro en Mxico

Datos recientes de los especialistas en seguros revelan que en Mxico, el crecimiento en la venta de coberturas contra desastres naturales es mnimo. Y aunque nuestro pas est sujeto a un alto riesgo por sismos y huracanes, 70% de las micros, pequeas y medianas empresas, as como 98% de las casas habitacin no cuentan con seguro de proteccin contra dichos fenmenos naturales. En el siguiente grfico se puede apreciar una lista de las instituciones de seguro que participan en el ramo de daos, y su participacin en el mercado en trmino de primas (Revista Actualidad en Seguros y Fianzas, Septiembre 2006, Comisin Nacional de Seguros y Fianzas).

Grfico 52 COMPAAS DE SEGURO EN MXICO Y SU PARTICIPACIN EN EL MERCADO

Ello significa que slo las grandes empresas contratan estos seguros, quedando marginadas de la proteccin las personas y empresas de menores recursos que se ubican en zonas de riesgo. Luis lvarez Marcen, director de Daos y Autos de la AMIS, considera que Mxico est mejor preparado para enfrentar una emergencia provocado por una catstrofe natural. Hace 20 aos haba varias dependencias del gobierno federal que no estaban aseguradas contra este riesgo, lo que hoy es una obligacin, por tanto, todos los bienes gubernamentales estn (o deberan estar) amparados.

131

La extensin territorial del pas hace que las amenazas sean distintas en distintas regiones, por lo que la regulacin gubernamental debe adaptarse a esta realidad. Por ejemplo, en el Distrito Federal y Guerrero es obligatorio que el gobierno est asegurado contra movimientos telricos, aunque no sucede en todos los estados del pas, pues hay algunos donde es muy poco probable que ocurra un temblor, como en Tamaulipas, Nuevo Len o la pennsula de Yucatn. En el caso de la poblacin en general; tan slo 3% de las casas particulares (casa-habitacin) mexicanas cuenta con un seguro contra riesgos. Si se toma en cuenta que los crditos hipotecarios ya incluyen un seguro de estas caractersticas, la proporcin alcanza a cerca del 40% del total de la vivienda asegurada en Mxico (hay que recordar que los seguros hipotecarios protegen los saldos insolutos, por lo que la proteccin es para quien otorga el crdito, no para el propietario). Las personas no aseguran sus hogares contra desastres naturales porque desconocen que existe gran variedad de opciones para el aseguramiento de casas habitacin a precios accesibles, o porque no consideran este gasto como prioritario. As, desconocen en la mayora de los casos que un seguro para cubrir una casa con valor de 600.000 pesos, cuesta alrededor de 1.000 pesos anuales (1,67 al millar). Los bonos catastrficos son nuevos instrumentos para la prevencin de riesgos, parecidos a los reaseguros (firmas que asumen parte de los riesgos financieros del asegurador original) porque protegen contra el exceso de prdida del asegurador primario. Su ventaja es que cuentan con disponibilidad inmediata de los recursos en caso de emergencia. En Mxico, 20 aos despus de los sismos que causaron graves daos en la Ciudad de Mxico, las autoridades financieras instrumentaron un bono catastrfico que les ayude a cubrir una parte de los daos potenciales que pudiera generar un terremoto, de magnitudes similares o mayores a los ocurridos en septiembre de 1985 en el Distrito Federal. Los estudios necesarios para determinar las mejores condiciones de emisin del bono fueron licitados por el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C., institucin fiduciaria del fideicomiso nmero 2003, Fondo de Desastres Naturales. De acuerdo con la convocatoria correspondiente y con los trminos de referencia, los estudios deben considerar un anlisis de la amenaza ssmica considerando todas las fuentes, la vulnerabilidad de las construcciones, y el anlisis de diversos esquemas de cobertura con el objeto de seleccionar la mejor. No obstante que en este tipo de estudios la calidad de los anlisis de riesgo es fundamental, para efectos de adjudicacin de los bonos resulta determinante la experiencia en la colocacin de bonos similares, a pesar de que este tipo de instrumentos tiene muy poco tiempo de haber sido desarrollados. En mayo del 2006, la Secretara de Hacienda emiti un bono por 160 millones de dlares, en caso de ocurrir un evento ssmico mayor de 7,5 grados Richter dentro de un polgono que incluye a la Ciudad de Mxico. Su funcin es restituir los recursos del FONDEN destinados a atender las necesidades inmediatas de la poblacin civil en caso de daos ocasionados por el terremoto as como eventuales labores de reconstruccin y estar disponible de inmediato. La operacin del bono es tal que ste se dispara cuando se produce un evento ssmico de determinada magnitud en determinada fuente. La instrumentacin y teoras actuales para la determinacin del tamao y ubicacin del epicentro de un sismo no esta exenta de incertidumbres, razn por la cual estos datos pueden resultar en valores distintos empleando tcnicas distintas, o si son calculados con datos provenientes de otras estaciones, lo cual puede

132

derivar en problemas legales de serias consecuencias. La experiencia mundial en cuanto a bonos de catstrofe que hayan operado es muy poca, por lo que su efectividad como instrumento de cobertura todava no ha sido puesta a prueba. En cuanto al resto del pas, la Secretara de Gobernacin (Segob), trabaja en la emisin de otros bonos catastrficos (hasta alcanzar los 450 millones de dlares) con cobertura de eventos ssmicos de magnitud mayor a seis grados en escala de Richter, a fin de atender emergencias de regiones del pas vulnerables a movimientos telricos, esto en coordinacin con la Secretara de Hacienda. El bono colocado en mayo del 2006 por la agencia Deutche Bank y Swiss RE asciende a un monto total de 160 millones de dlares dividido en dos series, una Clase A de 150 millones y otra Clase B de 10 millones de dlares. Los inversionistas recibirn una tasa de inters semestral de LIBOR + 230 puntos para la Clase A, y LIBOR + 235 puntos para la Clase B, durante 3 aos (http//:www.cefp.gob.mx). El costo aproximado de este bono para el estado Mexicano es de 8 millones de dlares anuales, de acuerdo con MMI Consulting. Este es el primer bono de este tipo que emite un gobierno (es un instrumento comn en empresas privadas) y el primero en Amrica Latina (http://www.univision.com/content/jhtml?cid=730469). Mxico es un pas que ha experimentado avances significativos en materia de regulacin de seguros catastrficos. En febrero del ao 2000 la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas, CNSF, emiti la circular S-10.4.1 titulada Seguro de Terremoto y/o Erupcin Volcnica dirigido a las instituciones y sociedades mutualistas de seguros. En esta circular se publica la nota tcnica y la forma en que se deber estimar el riesgo de carteras de edificaciones en la Repblica Mexicana. Esta nota tcnica permite estimar el riesgo en trminos de la prdida mxima probable (PML) que es calculado para cada cartera con un procedimiento basado en un modelo robusto; las reservas catastrficas obligatorias de acuerdo con ley son establecidas en funcin del PML de la cartera de la compaa. Esto constituye un avance importante, pues favorece una correcta e inteligente constitucin de las carteras, premiando con menores reservas a las compaas con carteras sanas, y castigando con mayores montos de reservas a aquellas compaas con poco cuidado en la suscripcin de plizas de terremoto. No obstante ello, hace falta una mayor difusin de los beneficios de contar con un seguro contra daos. Actualmente, la CNSF en conjunto con la Asociacin Mexicana de Instituciones de Seguro AMIS, vienen desarrollando un esquema similar para el seguro por riesgos hidrometeorolgicos, el cual est siendo ejecutado por el Instituto de Ingeniera de la UNAM y por ERN Ingenieros Consultores S. C., y se espera que el producto final (un sistema para la estimacin del riesgo) est terminado en octubre del 2006. Es importante resaltar la existencia de seguros dirigidos a los estados o municipios, cuyo objetivo es asegurar el monto de aportacin de esta entidad al FONDEN en el caso de un desastre que implique el flujo de estos recursos. Esto es, en el caso de que un estado que cuente con este seguro sufra el impacto de un evento que desencadene un desastre, podr solicitar recursos al FONDEN, y se exigir una participacin en el fondo para la reconstruccin, mismo que podr recuperar de acuerdo con los trminos de la pliza de seguro que suscriba. Este seguro ha sido promovido fuertemente por la empresa Guy Carpenter Mxico, y se ha ofrecido a los 31 estados de la repblica, sin embargo, actualmente menos de 7 estados mantienen la pliza vigente. Esto

133

se debe, en opinin del Act. Mario Beltrn, CEO Regional Latinoamrica y el Caribe, a que para los gobiernos locales resulta aparentemente ms factible justificar un gasto importante luego de ocurrido un desastre que justificar muchos pagos anuales de una cobertura de un riesgo que (probablemente) no se manifieste en muchos aos. Este hecho sirve para confirmar que en los gobiernos estatales el criterio de la prevencin es todava muy pobre.

b)

El seguro agropecuario y el papel de Agroasemex

Es claro que uno de los sectores productivos con mayor siniestralidad es el sector agropecuario, sector al que, en el caso de Mxico, pertenece un amplio porcentaje de la poblacin rural del pas, y que usualmente es la de menores ingresos. Ante esta situacin resulta importante contar con instrumentos de transferencia de riesgo adecuados para la poblacin dedicada a actividades agropecuarias. En Mxico la Aseguradora Nacional Agrcola y Ganadera (ANAGSA) desde 1963 administr el seguro agropecuario, monopolizndolo. En 1990 se cre Agroasemex, institucin en poder del estado pero que no ejerce funciones de administracin ni fiscalizacin del subsidio con que opera el seguro, sino como promotor de la intervencin privada en el seguro del sector y la participacin de los mismo productores. El seguro agropecuario se presenta en dos modalidades: un seguro convencional otorgado por una empresa aseguradora privada, o un fondo de aseguramiento reconocido por Agroasemex. Un fondo de Aseguramiento es un fondo creado por los propios productores con el objeto de cubrir las prdidas futuras a causa de un evento natural catastrfico, por lo tanto ofrece cobertura nicamente a sus asociados, y esta obligado, por ley, a reasegurarse en Agroasemex o en otras compaas. En cualquiera de las dos modalidades el gobierno federal subsidia las primas a travs de Agroasemex, para lo cual es necesario estar inscrito en el padrn de ella. El subsidio es otorgado directamente a las compaas aseguradoras y son canalizadas por Agroasemex, los montos del subsidio son diferenciados por regin y tipo de cultivo. El monto asegurado en el sector, del ao 2000 al 2004 y una proyeccin al 2005 se muestran en el grfico 53. En el registro de Agroasemex estn registradas, a octubre del 2005, 245 fondo de aseguramiento y 6 compaas aseguradoras que son Seguros Comercial Amrica S.A. de C. V., Proteccin Agropecuaria Compaa de Seguros S.A., General de Seguros S.A., ACE Seguros S.A., Torren Sociedad Mutualista de Seguros S.A. y Seguros Tepeyac S.A. La cantidad de hectreas de cultivo cubiertas por el seguro agropecuario ha venido creciendo significativamente, llegando a ser, en 2000, el doble que en 1995 en el caso agrcola, y ms de diez veces lo de 1995 en el caso ganadero. En 2001 hubo un decremento en los bienes asegurados, probablemente asociado con el cambio de gobierno. En el grfico 54 se muestran los bienes asegurados en el perodo indicado; es claro que de 2000 a 2001 hay un marcado decremento de los bienes asegurados por Agroasemex, probablemente ligado a cambios internos en la poltica de la misma, lo que influye fuertemente en el total. Las cantidades aseguradas por compaas privadas y por los fondos de aseguramiento tambin sufrieron variaciones pero de menor cuanta.

134
Grfico 53 SUMAS ASEGURADAS EN EL SECTOR AGRCOLA Y GANADERO DE MXICO, DE 2000 A 2005
SISTEMA NACIONAL DE ASEGURAMIENTO AL MEDIO RURAL: IMPORTE DE LAS SUMAS ASEGURADAS, 2000-2005
(Millones de pesos)

Datos anuales Concepto 2000

Total Sistema de Aseguramiento 1/ Ramo agrcola AGROASEMEX 2/ Fondos de aseguramiento Aseguradoras privadas Seguro catastrfico 3/ Ramo ganadero AGROASEMEX 2/ Fondos de aseguramiento Aseguradoras privadas 27 037.2 8 841.8 2 762.4 3 107.3 2 972.1 18 195.4 10 024.7 1 255.4 6 915.3

Enero-junio Meta 2004 2005 Variacin % anual real 4/

Observado 2001
24 412.1 7 583.5 413.9 2 845.4 4 324.2 16 828.6 8 179.3 89.9 8 559.4

2002
33 616.0 8 585.7 4 172.7 4 413.0 25 030.3 3 426.1 21 604.2

2003
53 494.9 7 491.3 3 066.9 4 385.5 38.9 46 003.6 4 334.9 41 668.7

2004
49 651.2 8 145.8 4 002.7 3 956.7 186.4 41 505.4 4 202.0 37 303.4

2005
50 959.0 10 050.4 5 098.5 4 302.0 649.9 40 908.6 4 562.3 36 346.3

29 419.4 4 889.8 2 600.2 2 103.2 186.4 24 529.6 3 629.6 20 899.4

30 847.0 7 092.2 3 524.4 2 912.1 655.7 23 754.8 4 103.3 19 651.5

0.5 39.0 29.9 32.7 237.2 -7.2 8.4 -9.9

1/ La suma de los parciales puede no coincidir con los totales, debido al redondeo de las cifras. 2/ A partir de abril de 2001 AGROASEMEX se retir del mercado de seguro directo. 3/ Inici operaciones en el ciclo Primavera-Verano 2003. 4/ La variacin real se calcul con base en el INPC al mes de junio de 2005= 1.04336. FUENTE: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.

Grfico 54 COBERTURA DEL SEGURO AGROPECUARIO DE 1995 A 2001

135
Grfico 55 SUPERFICIE ASEGURADA Y MONTO DE SUBSIDIOS EN 2000 Y 2001

Fuente: Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin.

En el grfico 55 se muestran las superficies aseguradas en el sector agrcola por grupo de cultivos para los aos 2000 y 2001, con el monto de suma asegurada, el monto de las primas totales y el monto del subsidio otorgado por el gobierno federal. Se puede ver que en 2000 el subsidio alcanz el 30% en todos los tipos de cultivos, mientras que en 2001 el porcentaje fue ligeramente distinto entre ellos (33% en bsicos y oleaginosas, 27% en hortalizas y 28% en perennes y otros). Por otra parte, el grfico 56 muestra las superficies sembradas entre 1995 y 2004. Resulta interesante observar que la superficie total asegurada en 2000 representa apenas el 13,7% del total sembrado en ese mismo ao, y lo asegurado en 2001 alcanza el 11%. Esto sin duda indica que hace falta una mayor difusin de la cultura de la autoproteccin y aseguramiento entre los productores agrcolas para evitar en el futuro que eventos naturales afecten los ingresos econmicos de miles de familias.

136
Grfico 56 SUPERFICIE SEMBRADAS EN MXICO ENTRE 1995 Y 2004

Fuente: Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin.

4. Financiamiento del riesgo en eventos pasados

a)

Recursos Desembolsados por el FONDEN en el Ao 2000

Durante el ao 2000 los daos causados pro fenmenos de la naturaleza ascendieron a 2.182 millones de pesos, la mayor parte de los cuales se debi a la ocurrencia de huracanes en la zona, particularmente el huracn Keith.

Grfico 57 MONTO DE LOS DAOS DEBIDOS A DESASTRES NATURALES EN MXICO DURANTE EL 2000
Evento Keith Norman Miriam Beryl Rosa Otros Suministros Equipamiento Total Estados afectados Sonora, Nuevo Len, Tamaulipas, Quintana Roo, Chiapas Nayarit, Colima, Michoacn Baja California Sur Tamaulipas Oaxaca Chiapas, Coahulia, Michoacn, Durango, Guerrero Daos 365,938 124,843 7,243 254 140 226,896 12,473 1,444,268 2,182,055 % 16.77% 5.72% 0.33% 0.01% 0.01% 10.40% 0.57% 66.19%
Keith 16.8% Norman 5.7% Rosa 0.0% Miriam 0.3% Beryl 0.0% Otros 10.4% Equipamiento 66.2% Suministros 0.6%

Para cubrir los gastos ocasionados por desastres en el ao 2000, el FONDEN dispuso de ms de 1.200 millones de pesos con cargo al Fondo Revolvente para la atencin de la emergencia, de y ms de 1.668 millones de pesos para la reparacin de los daos y la

137

reconstruccin de las zonas afectadas. Esto representa un 76,4% del total de los daos de este ao, que es un porcentaje relativamente alto comparado con otros aos. Debe considerarse que el ao 2000 fue un ao con prdidas relativamente bajas, y eso permiti disponer de suficientes recursos para el FONDEN sin rebasar su presupuesto. Los recursos finalmente aprobados segn el destino y fuente de financiamiento se presentan en el cuadro 14. Como puede apreciarse los daos de mayor magnitud ocurrieron en la infraestructura urbana y en la infraestructura hidrulica, seguidos de los que ocurrieron en la vivienda y en las carreteras.

Grfico 58 Distribucin de recursos solicitados al FONDEN durante el 2000, por fenmeno (Miles de pesos)
Aportacin Aportacin Federal PET federal Estatal Total 46,729.00 0.00 0.00 46,729.00 297,092.00 0.00 272,439.00 569,531.00 876,388.00 15,129.00 238,846.00 1,130,363.00 10,224.00 0.00 4,382.00 14,606.00 20,000.00 0.00 0.00 20,000.00 1,250,433.00 15,129.00 515,667.00 1,781,229.00

Fenmeno Incendios Forestales Sequas Lluvias e inundaciones Heladas Fondo Revolvente Total

% 2.62% 31.97% 63.46% 0.82% 1.12%

Heladas 0.8%

Fondo Revolvente 1.1%

Incendios Forestales 2.6% Sequas 32.0%

Lluvias e inundaciones 63.5%

Cuadro 14 SOLICITUD DE RECURSOS CON CARGO AL FONDEN POR DEPENDENCIA DURANTE EL AO 2000 (Miles de pesos)
Estado Tamaulipas Dependencia SEDESOL SAGAR SCT CNA FONDEN 8,968 6,512 32,806 33,655 81,941 6,407 18,337 24,744 2,463 2,067 11,819 16,349 3,659 12,694 14,543 30,896 153,930 PET 1,720 Total Aporte Estatal 10,688 7,878 6,512 2,791 32,806 21,871 33,655 966 83,661 33,506 6,407 2,746 18,337 12,225 24,744 14,971 2,687 3,530 2,067 886 11,819 4,580 16,573 8,996 3,659 3,607 13,057 38,983 14,543 14,147 31,259 56,737 156,237 114,210 Total 18,566 9,303 54,677 34,621 117,167 9,153 30,562 39,715 6,217 2,953 16,399 25,569 7,266 52,040 28,690 87,996 270,447

1,720

Quintana Roo SAGAR SCT Chiapas SEDESOL SAGAR SCT

0 224

224 363 363 2,307

Nuevo Len SCT SEDESOL CNA Gran Total

138

En este ao, el evento que ms daos caus fue el huracn Keith, que afect al pas entre el 28 de septiembre y el 6 de octubre, y cuya trayectoria se muestra en el siguiente grfico. Se puede ver que los estados ms afectados por el paso de este huracn fueron Quintana Roo, Chiapas, Tamaulipas y Nuevo Len. Debido a este huracn, las solicitudes de recursos al FONDEN se distribuyeron de la siguiente manera: Si se considera que los daos totales causados por este fenmeno fueron de 365 millones de pesos, resulta que el aporte federal constituy el 42,7%, el aporte estatal el 31,2%, lo que en conjunto da un 73,9% del total de daos causados por Keith. El conjunto del sector asegurador mexicano report un total de montos de siniestralidad de 340 millones de pesos durante el ao 2000; si esta cantidad se distribuye entre los distintos fenmenos ocurridos ese ao en funcin del tamao de los daos causados, entonces tendramos que lo aportado por las compaas de seguros por el paso el huracn Keith es de 57 millones de pesos, lo que constituye el 15,6%. El saldo (10,6%) debi ser asumido por los pobladores damnificados con recursos propios o con recursos provenientes de alguna fuente no descrita.

Grfico 59 TRAYECTORIA DEL HURACN KEITH

139

b)

Recursos Desembolsados por el FONDEN en el Ao 2001

Durante el ao 2001, la sequa, lluvias e inundaciones causaron graves estragos en diversos estados del pas, razn por la cual las solicitudes de recursos con cargo al FONDEN se destinaron principalmente para la mitigacin de los efectos por dichos fenmenos. Durante este ao, los recursos desembolsados ascendieron a 930 millones de pesos de los cuales 676 fueron recursos federales y el resto fue aportado por los estados. Del total general 88 millones correspondieron al fondo revolvente, es decir el destinado a atender la emergencia. Por otro lado, si se incluyen los desembolsos originados por el huracn Juliette, ocurrido en el tercer trimestre del ao, pero que fueron desembolsados en el presente ejercicio, el total de recursos con cargos al FONDEN, ascendi a 1.220 millones de pesos. De los daos ocurridos durante el 2001, segn el tipo del fenmeno, los de mayor relevancia fueron las lluvias e inundaciones cuyo monto ascendi a 1.232 millones de pesos, de este total ms de 800 millones correspondi a los daos causados por el huracn Juliette, en los estados de Sonora y Baja California Sur.

Grfico 60 DISTRIBUCIN DE DAOS POR TIPO DE FENMENO EN EL 2001 (Millones de pesos)

Fenmeno Hidrometeorolgicos Huracn Juliette otros fenmenos hidro. Heladas Sequias Geolgicos Sismos Otros fenmenos Quimicos Sanitarios Socio-organizativos Total Monto Porcentaje 97.61% 2416.8 1755.3 70.89% 407.5 16.46% 0 0.00% 254 10.26% 29.3 1.18% 29.3 2.42% 30 1.21% 0 0.00% 0 0.00% 30 1.21% 2476.1

Distribucin de daos durante 2001

Geolgicos 1% Otros fenmenos 1%

Hidrometeorolgicos 98%

Siguen en orden de importancia los daos por concepto de sequas (254 millones de pesos) las que ocurrieron en Chihuahua y San Lus Potos, representaron alrededor del 90% del total. Como fenmeno geolgico, slo se menciona el sismo de Coyuca de Bentez, Guerrero, que signific prdidas de alrededor de 30 millones, particularmente en viviendas e infraestructura. El grfico 61 muestra las dependencias que recibieron los mayores recursos del fondo, la CNA, el 36% para la reparacin de los sistemas hidrulicos (334 millones de pesos), SAGARPA, el 26% para apoyar las prdidas en la infraestructura agrcola y en las cosechas (206 millones de pesos), SCT 22% para reparar los daos en carreteras y puentes (242 millones de pesos).

140
Grfico 61 RECURSOS AUTORIZADOS PARA EL FONDEN DURANTE EL 2001, POR DEPENDENCIA (Millones de pesos)
Institucin SEGOB CNA SAGARPA SCT SEDENA SEDESOL SEMARNAT SEP Total Aporte Federal Aporte Estatal 1.6 0 213.2 121.4 144.2 61.8 185.1 56.9 29.2 0 14.8 9.9 84.4 0 5.7 3.8 678.2 253.8 Total 1.6 334.6 206 242 29.2 24.7 84.4 9.5 932
SEDENA 3% SEMARNAT 9% SEDESOL SEP 3% 1%

SEGOB 0% CNA 36%

SAGARPA 22% SCT 26%

Del total del presupuesto aprobado par el FONDEN en el ao 2001 (4.870,24), slo fue autorizado un desembolso por 676,26 (13,9%), resultando un remanente de casi 4.200 millones de pesos. Ahora bien, de acuerdo con las nuevas reglas de operacin del FONDEN, el 20% de dicho remanente (839 millones) debi ser empleado en inversiones para prevencin y mitigacin para aminorar los efecto de futuros desastres. Sin duda, es el huracn Juliette el que ms prdidas caus durante el 2001. La trayectoria de este huracn fue el mostrado en el siguiente grfico, y se puede ver que la pennsula de Baja California es la que recibi directamente el impacto del huracn. El monto de los daos causado por este fenmeno, por sector, se muestran en el siguiente cuadro:

141
Cuadro 15 MONTOS SOLICITADOS AL FONDEN DURANTE EL 2001

Cuadro 16 MONTO DE LOS DAOS CAUSADOR POR EL HURACN JULIETTE (Millones de pesos)

142
Grfico 62 TRAYECTO DEL HURACN JULIETTE

La declaratoria de emergencia se public en el Diario Oficial de la Federacin el 9 de octubre del 2001, y los recursos que se autorizaron para enfrentar la reconstruccin y reconstruccin de los municipios afectados fueron los siguientes:

Grfico 63 DISTRIBUCIN DEL GASTO DEL FONDEN POR RUBRO (Millones de pesos)
Sector Vivienda Infraestructura urbana Sector hidrulico Sector comunicaciones y transportes Sector agropecuario Sector pesca Total Aportacin Aportacin Total Federal PET federal Estatal PET estatal FONDEN Total PET Gran Total 95.5 12.8 63.7 8.6 159.2 21.4 180.6 24.2 96.9 121.1 0 121.1 10.8 6.8 17.6 0 17.6 112.3 58.3 170.6 0 170.6 78.9 1.1 1.2 0.5 80.1 1.6 81.7 0.5 0.5 1 0 1 13.9 227.4 9.1 549.6 23 572.6 322.2 % 31.54% 21.15% 3.07% 29.79% 14.27% 0.17%

143

Sector agropecuario 14.3%

Sector pesca 0.2% Vivienda 31.5%

Sector comunicaciones y transportes 29.8% Sector hidrulico 3.1% Infraestructura urbana 21.1%

El total aportado por el FONDEN representa un 63,3% del total de daos. Por su parte, el sector asegurador en su conjunto report un total de reclamaciones de 245.125 millones de pesos en el cuarto trimestre del 2001, monto del que, se puede considerar, la mayor parte est asociado a prdidas causadas por el huracn Juliette. Este monto representa el 27,1%, por lo que queda un 9,6% (87.065 millones de pesos) que debieron ser asumidos por los damnificados o cubiertos con otra fuente de recursos no especificada.

c)

Recursos Desembolsados por el FONDEN en el Ao 2002

Durante el 2002 el Fondo de Desastres Naturales destin 2.917 millones de pesos a atender los efectos de los mismos. Puede apreciarse que esta cifra global cubri menos que el 30% de los daos totales por concepto del conjunto de desastres. Los recursos del fondo referidos fueron asignados a veinte entidades federativas entre las cuales cuatro de ellas Yucatn, Nayarit, Campeche y Chihuahua absorbieron el 82%. El primero de estos estados que fue afectado por el huracn Isidoro, recibi ms de 1.500 millones de pesos, seguido por Campeche, afectado tambin por el mismo fenmeno al que se canalizaron 317 millones de pesos. En tanto que el huracn Kenna hizo que el estado de Nayarit con especial incidencia en la franja costera de dicho estado, demandara y recibiera algo ms de 340 millones de pesos. Los montos otorgados al estado de Chihuahua 221,9 millones de pesos estuvieron asociados a la grave sequa que afect a este estado durante el ao. En el siguiente cuadro se puede observar a detalle estos datos. A lo largo del ao 2002, fenmenos como lluvias, inundaciones, as como huracanes e inclusive problemas de sequa, causaron graves estragos en diversos estados de la Repblica Mexicana, lo que origin que se solicitaran recursos a cargo del FONDEN, para la mitigacin de los efectos de los desastres que se presentaron durante el ao. Lo anterior se realiz por medio de 21 declaratorias de desastre natural y 14 declaratorias de emergencia. (Segundo Informe de Gobierno, Vicente Fox Quesada, las cifras corresponden al perodo de septiembre de 2001 a junio de 2002)

144
Grfico 64 RECURSOS DEL FONDEN POR ESTADO DURANTE EL 2002
Estado Aguascalientes Campeche Colima Chiapas Chihuahua Durango Guerrero Jalisco Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Total Monto 3.3 317.5 1.6 83.3 221.9 25.9 29.1 20.7 343.7 64.9 32.7 33.4 25.1 41.7 11.5 51 23.4 39.3 1510.4 36.4 2916.8 Porcentaje 0.11% 10.89% 0.05% 2.86% 7.61% 0.89% 1.00% 0.71% 11.78% 2.23% 1.12% 1.15% 0.86% 1.43% 0.39% 1.75% 0.80% 1.35% 51.78% 1.25% 100.00%

Distribucin del gasto del FONDEN por estado en 2002

Nuevo Len 2% Chiapas 3% Chihuahua 8% Otros 13%

Campeche 11% Nayarit 12%

Yucatn 51%

Grfico 65 DISTRIBUCIN DE RECURSOS DEL FONDEN POR RUBRO DURANTE EL 2002

Distribucin del gasto del FONDEN por rubro en 2002
Cobertura a reas naturales 0.4% Cobertura al patrimonio arqueolgico, artstico e histrico 3.7%

Rubro Monto Porcentaje Carretera y Transporte 191.3 27.14% Educativa 12 1.70% Hidrulica 294.4 41.77% Total Cobertura infraestructura pblica 497.7 70.62% Cobertura a damnificados 176.4 25.03% Cobertura a reas naturales 3.1 0.44% Cobertura al patrimonio arqueolgico, artstico e histrico 26 3.69% Otros 1.6 0.23% TOTAL 704.8

Otros 0.2%

Cobertura a damnificados 25.0%

Total Cobertura infraestructura pblica 70.6%

En el grfico 65 se puede observar el gasto federal asignado al Fondo de Desastres Naturales por rubro de atencin en el 2002. Es notable la importancia relativa de la reparacin de infraestructura pblica (algo ms del 70%), en comparacin con lo ocurrido en 2003, en donde la atencin a los damnificados fue el rubro ms importante. Para atender los desastres ocurridos en el ao 2002 debieron utilizarse, adems de los recursos presupuestales del ao, una parte de los fondos acumulados en un fideicomiso constituido por los excedentes del fondo que haban sido autorizados en el presupuesto, particularmente en el ao 2000 y 2001, y que no fueron utilizados.

145

El rubro de atencin que recibi las mayores proporciones del gasto asignados al FONDEN fue la cobertura a la infraestructura pblica con un 70,6%, es decir 497,7 millones de pesos. De esta infraestructura, la de comunicaciones y transportes, as como la hidrulica, las cuales, en la mayora de los casos ante fenmenos de tipo ssmico y hasta hidrometeorolgicos resultan los ms afectados en cuanto al valor de la recuperacin de la infraestructura. Mientras que la cobertura a los damnificados ocupa un 25% del total de gastos asignados. Por otro lado, a nivel de gasto federal asignado por dependencia, tres de ellas concentran ms del 93% de los recursos asignados, estos son los casos de la Comisin Nacional del Agua (CNA), de la Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) y de la Secretara de Desarrollo Social. Lo anterior es el resultado de que sistemas hidrulicos de diversos tipos, las vas de comunicacin y las viviendas son por mucho tres de los sectores ms afectados en los distintos tipos de fenmenos naturales que inciden en nuestro pas.

Grfico 66 DISTRIBUCIN DE LOS RECURSOS DEL FONDEN POR DEPENDENCIA DURANTE EL 2002
Distribucin del gasto del FONDEN por dependencia en 2002
Institucin SEGOB SEDESOL SEMARNAT SAGARPA SCT SEP CNA FONATUR Total Aporte Federal Porcentaje 1.6 0.23% 170.8 24.23% 3.1 0.44% 5.7 0.81% 191.2 27.13% 12 1.70% 294.4 41.77% 26 3.69% 704.8
FONATUR 4% SEGOB 0.2%

SEDESOL 24.2% SEMARNAT 0.4%

CNA 42%

SAGARPA 0.8% SEP 2% SCT 27.1%

El huracn Isidoro fue, sin duda, el evento natural que ms dao caus en el 2002. El huracn se origin en el mar caribe y tuvo una trayectoria noroeste hasta tocar tierra en las costas del estado de Yucatn (con vientos de 205km/hr, lo que corresponde a un huracn categora 3 en la escala de Saffir-Simpson), para luego seguir una trayectoria francamente el norte para volver a tocar tierra en Louisiana, en los Estados Unidos de Norteamrica. Los estados afectados por el paso de este huracn fueron Yucatn y Campeche, principalmente, donde se reportaron daos del orden de 6.500 y de 2.300 millones de pesos, respectivamente. El siguiente cuadro muestra la distribucin de las prdidas en el estado de Yucatn causadas por el huracn Isidore.

146
Cuadro 17 DAOS CAUSADO POR EL HURACN ISIDORO EN MXICO (Miles de pesos)
Sector/concepto Agricultura Ganadera Pesca Micro y pequea empresa Medianas y grandes Total Industria y comercio Vivienda Escuelas Hospitales y centros de salud Comunicaciones y transporte Agua potable Suministro de electricidad Impacto ecolgico Costo de la emergencia Total Monto de los daos 532,876.1 1,130,000.0 7,000.0 1,018,100.0 1,274,900.0 2,293,000.0 1,501,244.5 161,879.0 87,337.9 236,448.8 41,238.3 296,798.0 82,540.7 165,000.0 6,535,363.3 % 8.15% 17.29% 0.11% 15.58% 19.51% 35.09% 22.97% 2.48% 1.34% 3.62% 0.63% 4.54% 1.26% 2.52%

Grfico 67 TRAYECTORIA DEL HURACN ISIDORE

Es claro que el sector industrial y el de vivienda fueron los ms afectados mientras que el sector pesca y agua potable son las que menos prdidas reportaron. La declaratoria de desastre fue publicada el 4 de octubre, casi 15 das despus del impacto del huracn en Telchac Puerto, Yucatn. A partir de este momento comenz a fluir los recursos para la reparacin de los daos y

147

la reconstruccin. De acuerdo con las estimaciones del comit sectorial del FONDEN, los costos se distribuyeron de la siguiente manera:

Cuadro 18 DISTRIBUCIN DE LAS APORTACIONES FEDERALES Y ESTATALES A LA REPARACIN DE LOS DAOS CAUSADOS POR EL HURACN ISIDORO
Sector Agricultura Vivienda Salud Educacin pblica Comunicaciones y transportes Agua potable Medio ambiente Total Aporte Federal Aporte Estatal Total 35,000.00 15,000.00 50,000.00 840,000.00 360,000.00 1,200,000.00 24,400.00 0.00 24,400.00 135,000.00 0.00 135,000.00 172,800.00 33,500.00 206,300.00 22,400.00 18,800.00 41,200.00 85,500.00 3,800.00 89,300.00 1,315,100.00 431,100.00 1,746,200.00

Esto significa que el aporte del FONDEN en conjunto represent el 20,12% del costo total de los daos originados por este evento. De acuerdo con una publicacin de La Jornada del 14 de febrero del 2003, el sector asegurador atendi 3.567 solicitudes derivadas de la siniestralidad de los huracanes Isidore y Kenna, lo que deriv en un pago total de 4.504 millones de pesos, de los cuales el 66% correspondi directamente a reparar daos causado por Isidoro en Yucatn. Este monto asciende a 2.972,64 millones de pesos, lo que representa un 45,5% del total de daos. Este dato llama la atencin ya que significa que el sector asegurador aporto recursos por el doble de lo que destin el gobierno Federal y Estatal juntos para reparaciones y reconstruccin. La suma de lo aportado por el FONDEN y el sector asegurador representa el 65.62% del total de prdidas, lo que implica que el restante 34,38% debi ser cubierto por los propios damnificados y por recursos provenientes de donaciones u otra fuente de financiamiento que no hemos podido identificar.

d)

Recursos Desembolsados por el FONDEN en el Ao 2003

Con relacin a los desastres registrados en el ao 2003, el Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) destin 1.765 millones de pesos para la atencin de los desastres, de los cuales, 350 millones de pesos fueron con cargo al Ramo General 23, Provisiones Salariales y econmicas (de este monto, 209 millones de pesos fueron para el Fondo Revolvente previsto en las Reglas de Operacin del FONDEN (ROF), y 141 millones de pesos se destinaron al Fideicomiso FONDEN como remanentes del Ramo 23, tal como lo establece la Ley General de Proteccin Civil y las Reglas de Operacin del Fondo) y 1.415 millones de pesos al Fideicomiso FONDEN. Esta cifra cubri menos del 20,3% de los daos totales durante este ao.

148
Grfico 68 GASTOS FONDEN EN EL 2003
Estado Baja California Baja California Sur Campeche Colima Chiapas Chihuahua Durango Guanajuato Guerrero Jalisco Michoacn Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Fondo Revolvente Equipamiento Transferencia a remanentes Adquisicin de Seguro de Riesgo Total Fideicomiso Total Revolvente Monto 42 411.6 44.9 12.8 27.7 11.4 133.1 10.6 75.7 14.5 392 8.8 2.1 0.1 20.3 47.1 11.7 44 97.7 2 209.2 140.8 4.7 1764.8 1624 140.8 Porcentaje 2.38% 23.32% 2.54% 0.73% 1.57% 0.65% 7.54% 0.60% 4.29% 0.82% 22.21% 0.50% 0.12% 0.01% 1.15% 2.67% 0.66% 2.49% 5.54% 0.11% 11.85% 7.98% 0.27% 100.00%

Distribucin del gasto por estado del FONDEN en el 2003

Otros, 17.27% Nayarit, 4.29% Yucatn, 5.54% Colima, 23.32%

Jalisco, 7.54% Oaxaca, 22.21 Transferencia a remanentes, 7.98% Fondo Revolvente, 11.85%

En el 2003, el estado que recibi mayor apoyo por parte del FONDEN fue Colima, estado que en ese ao fue afectado por un sismo de magnitud 7,6 en la escala de Richter el 21 de enero. El sismo afect adems a los estados de Nayarit y Jalisco. El total de daos causados por este evento ascendi a 1.078,90 millones de pesos (en Colima), por lo que se puede ver que el FONDEN cubri el 38% de las prdidas. La Declaratoria de Emergencia por parte de la SEGOB fue dada el 22 de enero de ese ao (un da despus de ocurrido el sismo) lo que permiti el acceso a recursos del Fondo Revolvente para la atencin inmediata a la poblacin. El da 28 de enero del mismo ao se public en la Declaratoria de Desastre, lo que permiti al Gobierno del Estado de Colima acceder a recursos del FONDEN para la reconstruccin y reparacin de los daos.

149

Grfico 69 GASTOS FONDEN POR RUBRO EN 2003

Rubro Carretera y Transporte Educativa Salud Hudrulica y Urbana Subtotal Infraestructura Pblica Atencin a Damnificados Atencin a Recursos Naturales Transferencia de remanentes Adquisicin de seguro de riesgo Monto 288.6 260 54.4 74.8 677.8 895.6 45.9 140.8 4.7 1764.8 Porcentaje 16.35% 14.73% 3.08% 4.24% 38.41% 50.75% 2.60% 7.98% 0.27% 100.00%
Distribucin del gasto del FONDEN por rubro en 2003
Transferencia de remanentes 8.0% Adquisicin de seguro de riesgo 0.3% Subtotal Infraestruc. Pblica 38.4%

Atencin a Recursos Naturales 2.6%

Atencin a Damnificados 50.7%

La aportacin del FONDEN al Estado de Colima para la reconstruccin se distribuy de la siguiente forma (montos en millones de pesos):

Cuadro 19 DISTRIBUCIN DE LOS RECURSOS DEL FONDEN POR DEPENDENCIA

Institucin SEP SSA SEDESOL SCT Puertos CNA Total Aporte Federal Aporte Estatal 187.8 59.3 39 2.1 105 45 7.1 0.9 61.6 0 6.5 0 407 107.3 Total 247.1 41.1 150 8 61.6 6.5 514.3

De acuerdo con estimaciones del CENAPRED, el monto total de los daos causados por el sismo del 2003 en el Estado de Colima alcanzaron un valor de casi 993 millones de pesos, lo que quiere decir que el aporte del Gobierno Federal correspondi al 41% de esas prdidas, el aporte del Gobierno Estatal al 11%, quedando por cubrir un 48%. De acuerdo con publicaciones de la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas, el monto de la siniestralidad por concepto de terremotos reportado por las compaas de seguro de enero a marzo del 2003 es de 79.497 millones de pesos, mismos que, naturalmente, deben estar relacionados exclusivamente con el sismo de Colima. Este monto corresponde al 8% de los daos totales, por lo que queda un 40% que deben haber sido cubiertos por la propia poblacin afectada, por ayuda internacional o de algn otro tipo, en porcentajes que es imposible determinar con la informacin conseguida.

150

La accin del FONDEN se activ a travs de 19 declaratorias de desastre, 10 declaratorias de emergencia y nueve declaratorias de contingencia climatolgica, publicadas en el Diario Oficial de la Federacin durante el ao 2003. Dichos recursos se asignaron a 20 entidades federativas, de las cuales, Colima, Jalisco, Oaxaca y Yucatn correspondieron los mayores recursos durante el ao 2003, y su monto en conjunto fue de 1.034 millones de pesos. Durante el primer semestre, Colima Jalisco y Michoacn emplearon el 78,3% de los recursos para la reparacin de la infraestructura federal, estatal y municipal daada por el sismo del 21 de enero de 2003. El restante 21,7% se asign a la mitigacin de daos originados por lluvias y sequas atpicas que afectaron activos productivos; a la reparacin y reconstruccin de viviendas daadas de poblacin de bajos ingresos. La disponibilidad acumulada en el Fideicomiso FONDEN durante los primeros seis meses de 2003 fue de 7.058 millones de pesos, lo que permiti atender contingencias por desastres naturales que se presentaron durante el segundo semestre del ao. Los recursos destinados a Oaxaca fueron utilizados para mitigar los daos ocasionados por la Tormenta Tropical Carlos a fines de este mismo ao y, los correspondientes a Yucatn, para revertir los efectos del Huracn Isidoro, como complemento a los recursos otorgados en el 2002. En el tercer informe de gobierno de 2003, se report que en el perodo de enero a junio de ese mismo ao, los recursos autorizados por el FONDEN fueron de 701,7 millones de pesos, de los cuales 681,7 millones se autorizaron con cargo al Fideicomiso FONDEN y 20 millones de pesos con cargo al Programa FONDEN del Ramo 23 Provisiones Salariales y Econmicas. En el perodo de enero a junio de 2003, los principales estados que recibieron apoyo con recursos del FONDEN fueron Colima, Jalisco, Nayarit y Tamaulipas, que en conjunto ejercieron el 94% del monto total. En Nayarit y en Tamaulipas, los recursos se destinaron a la atencin de los daos ocasionados por las lluvias presentadas a fines del 2002. El FONDEN destin, asimismo, 5 millones de pesos a la contratacin de una empresa para el diseo y evaluacin de escenarios de riesgos naturales, as como para el anlisis del riesgo ssmico del pas.

e)

Recursos Desembolsados por el FONDEN en el Ao 2004

Para cifras estimadas para el primer semestre de 2004, el Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) destin recursos para mitigar los efectos causados por desastres del orden de 1.470,3 millones de pesos, cantidad superior en 771 millones autorizados al mismo perodo del ao anterior. Este incremento obedece a que en el ejercicio fiscal 2004 se consideraron los apoyos otorgados para atender los efectos de los desastres naturales ocurridos a fines de 2003. Del total de recursos autorizados, 305,7 millones de pesos se ejercieron con cargo al Ramo 23 y 1.164,6 millones de pesos provinieron del Fideicomiso FONDEN. En el primer caso, 206,4 millones se erogaron a travs del Fondo Revolvente de la Secretara de Gobernacin para

151

sufragar los gastos generados por diversas emergencias que afectaron a diversas entidades federativas, mientras que el resto 45,3 se destinaron para el programa de empleo temporal. En el caso de los recursos provenientes del fideicomiso FONDEN, 1.118 millones de pesos se canalizaron para la mitigacin de los efectos del huracn Marty e Ignacio, ocurridos en el ltimo cuatrimestre del 2003; el resto 46,6 millones de pesos, se asignaron para la reconstruccin, de viviendas, infraestructura hidrulica daada por lluvias ocurridas en el primer trimestre del 2004 en los estado de Chipas, Nuevo Len y Coahuila. En el ao 2004, la infraestructura pblica concentr el 70% de los recursos ejercidos para reconstruccin de daos a cargo del FONDEN, es decir, 1.041 millones de pesos. De este monto, tan slo la infraestructura carretera utiliz el 80% de dichos recursos. Seguido de estos, pero en mucho menor medida se encuentran los recursos para la atencin a los damnificados con 428,8 millones de pesos. A nivel regional, durante el 2004 las entidades federativas que recibieron los mayores recursos fueron los estados de Baja California Sur con un 21,1% de los recursos, seguido por Guanajuato y Chiapas con 16,1% y 12,7% respectivamente, as como Jalisco con un 10,5%. En conjunto dichos estados recibieron un total de apoyos por 888,5 millones de pesos cifra que representa poco ms del 60% del recursos desembolsados por FONDEN (vase el cuadro 16). Histricamente desde que empez a funcionar el FONDEN las entidades que ms recursos han demandado, de 1996 hasta cifras estimadas de 2004, han sido los estados de Chiapas con un 13,4%, seguido por Oaxaca con un 12,4%, y Veracruz con un 10,6%. Dichos estados son los que comnmente han tenido una mayor incidencia de desastres por fenmenos naturales. Sin embargo, tenemos tambin los casos de Puebla y Yucatn que figuran entre los que han concentrado mayores recursos del FONDEN con 8,8% y 7,1% respectivamente, a pesar de ello la incidencia de los desastres ha sido muy poca en trminos absolutos, no obstante han tenido la presencian de fenmenos devastadores como el caso de el terremoto de Puebla en 1999 y la presencia del huracn Isidore en el estado de Yucatn en el ao 2002 (vase grfico 1.2).

f)

Recursos Desembolsados por el FONDEN en el Ao 2005

Sin lugar a dudas el ao 2005 marc un parteaguas en la historia de los desastres tanto en Mxico como en el mundo. El ao 2005 fue la temporada de huracanes ms activa que se ha conocido y la que ms daos ha registrado en la historia de las compaas aseguradoras por prdidas en estos eventos. De acuerdo con la Comisin Nacional del Agua (CONAGUA), fueron ocho los huracanes que impactaron directamente a Mxico durante el 2005, entre los que se encontraron: Bret, Cindy, Dora, Emily, Gert, Jos, Stan, y Wilma. Fenmenos como el huracn Emily en el mes de junio, as como los huracanes Stan y Wilma en octubre, fueron, por sus caractersticas y sus efectos los que dejaron un mayor grado de destruccin aunque con un nmero de muertes sensiblemente menor (salvo el caso del huracn Stan en el estado de Chiapas).

152

Grfico 70 PORCENTAJE DE RECURSOS DEL FONDEN 1996-2004 PRINCIPALES ESTADOS

En cuanto a prdidas econmicas se refiere, despus de que durante el 2004 no se presentaron eventos significativos y las prdidas monetarias se calcularon en apenas 873 millones de pesos (83 millones de dlares aprox.). Durante el 2005 se sobrepas el promedio de prdidas calculado entre el perodo 1980-1999 el cual es de 700 millones de dlares, ya que en el 2005 se tuvieron prdidas por 4.248 millones de dlares (45.426 millones de pesos) cifra seis veces mayor al promedio mencionado. Tan slo los daos calculados por el huracn Stan en Puebla (917 millones de pesos) superan los daos registrados por todos los fenmenos registrados durante 2004, inclusive los daos que se presentaron en el sector de la vivienda en Chiapas (ms de 1.500 millones de pesos) representan casi el doble del monto de daos calculados para el mismo ao (2004). En el cuadro 25 es notable que los fenmenos de tipo hidrometeorolgico son los que mayores prdidas econmicas registran y en este ao superaron por mucho la tendencia que segua, ya que durante 2005 poco ms del 99% del total de prdidas estimadas se debieron a estos fenmenos, en especial a huracanes y tormentas tropicales, lo que traducido en valor monetario arroja un estimado de prdidas de poco ms de 45,4 miles de millones de pesos. De los fenmenos que pudieron ser documentados se encontr que la suma del monto de las prdidas ascendi a 44,2 miles de millones de pesos, el 48,5%, es decir, 21,4 miles de millones de pesos, correspondieron a daos en la infraestructura y destruccin de acervos, y/ prdidas directas, mientras que los efectos indirectos, o prdidas en la produccin de bienes y servicios y/o lucro cesante agruparon el 51,5%, es decir 22,7 miles de millones de pesos.

153

Cuadro 20 PRINCIPALES FENMENOS OCURRIDOS DURANTE 2005

Como era de esperarse, desde que empez a funcionar el FONDEN, nunca se haba presentado un gasto de las dimensiones que se tuvieron durante el ao 2005. Si este gasto lo analizamos a nivel estatal, los que mayormente fueron beneficiados fueron los casos de Chiapas, Veracruz, Oaxaca y Quintana Roo, ya que entre los cuatro agrupan ms del 60% de los ms de 8.500 millones de pesos de gasto. Si se suman los recursos otorgados a cada una de las entidades federativas que fueron beneficiadas por el FONDEN en el perodo 1996-2005, los estados a los que histricamente se les han otorgado mayores recursos han sido Chiapas con el 20%, seguido por los casos de Veracruz y Oaxaca, ambos con 13%, y en menor medida Puebla y Guerreo con 7% y 5% respectivamente. A excepcin del 2003, no se cuenta con la informacin necesaria acerca del apoyo internacional y de fondos reembolsables como son los crditos contingentes y Transferencia del riesgo hacia las aseguradoras. De igual manera, no se pudo obtener informacin acerca de los traslados presupuestarios del Estado para responder al desastre. En los cuadros 21 y 22, se muestra un resumen de las fluctuaciones en los gastos ocasionados por desastres en cuanto a Rubro de Atencin y Entidad Federativa.

154
Grfico 71 PORCENTAJE DE RECURSOS DEL FONDEN 1996-2004 PRINCIPALES ESTADOS

Cuadro 21 GASTO FEDERAL AUTORIZADO CON CARGO AL RAMO 23 Y FIDEICOMISO FONDEN POR RUBRO DE ATENCIN, 1996 2005 (Millones de pesos)

155

Por rubro de atencin los recursos del FONDEN se aplicaron de la siguiente forma: 67,8 % se destin a la reparacin de daos en infraestructura pblica, principalmente red carretera y de trnsito en Chiapas, Nuevo Len, Quintana Roo y Tamaulipas. 8,5% se design a la contratacin del instrumento de transferencia de riesgo ssmico y al costo de evaluacin de resultados. 16,6% se aplic para sufragar los gastos a la atencin de damnificados. 5,3% se aplic a la adquisicin de equipo especializado orientado a prevenir y atender los desastres naturales, para apoyar a la Comisin Nacional Forestal (CONAFOR), a la Secretara de Marina (SEMAR) y a la Comisin Nacional del Agua (CONAGUA). 1,2% se destin a la rehabilitacin de reas naturales protegidas daadas por los huracanes Emily, Stan y Wilma en Quintana Roo, Veracruz y Yucatn. 0,6% se transfiri al Fideicomiso FONDEN y al Fideicomiso Preventivo como lo establece la Ley General de Proteccin Civil y las ROF.
Cuadro 22 GASTO FEDERAL ASIGNADO POR ENTIDAD FEDERATIVA (Millones de pesos)

156

Como se mencion anteriormente, en el siguiente cuadro se puede observar la estructura porcentual de las perdidas econmicas a causa de desastres por tipo de fenmeno, es notable que en los ltimos siente aos la participacin de os fenmenos hidrometeorolgicos superan el 90% del total de fenmenos, salvo en el ao 2003 donde tuvieron una aportacin del 60,2%.

Cuadro 23 ESTRUCTURA PORCENTUAL DE PRDIDAS ECONMICAS POR DESASTRE

5. Evaluacin del manejo del riesgo desde el punto de vista financiero Desde el 2000 el Plan Nacional de Proteccin Civil ha estado ms orientado a la reaccin que a la prevencin; a nivel de acciones predesastre el FOPREDEN y el FIPREDEN son los entes encargados. Sin embargo, no siempre han cumplido su objetivo: en 2005 slo se us el 25% del fondo (esto se debi a un incremento en el presupuesto autorizado por el Congreso, pero posteriormente revocado), y 18 estados no participaron en la convocatoria. Conceptualmente estos fondos funcionan muy bien, pero su cobertura es limitada. La participacin de los comits estatales y municipales de Proteccin Civil en la utilizacin de estos fondos es algo que debe fortalecerse. Un aspecto en el que se ha avanzado mucho es en el estudio de las amenazas y vulnerabilidad de algunas ciudades en Mxico. Los estudios realizados al respecto se ha podido realizar en gran medida gracias a una ampliacin de las redes de estaciones de registro de fenmenos naturales, especialmente la red de registro ssmico de la Ciudad de Mxico y las estaciones hidrometeorolgica en el Caribe. No obstante, estas redes son muy localizadas y no estn conectadas con otros esfuerzos locales, por lo que se desaprovecha mucha informacin. Adems, la extensin de las redes dista mucho de ser la adecuada para un pas como Mxico, por lo que, como parte del mejoramiento de la gestin, orientado principalmente a la sistemtica construccin de catlogos completos de fenmenos naturales, se debe modernizar y ampliar las redes actualmente existentes. Un ejemplo de lo poco adecuada de las estaciones se present durante el paso del huracn Wilma por Cancn: todas las estaciones meteorolgicas que registran velocidades de viento colapsaron antes de que se registraran las velocidades mximas; lo mismo ocurri con lo maregrafos. A nivel post-desastre el Programa FONDEN y Fideicomiso FONDEN son los principales encargados de aportar los recursos para la reconstruccin y rehabilitacin. Los trmites que los

157

estados deben seguir para acceder a estos fondos se han ido ajustando. Antes eran demasiado sencillos y eran asignados de manera discrecional; actualmente parecen ser muy complicados, por lo que resulta necesario buscar un balance adecuado entre celeridad y rigor documentario para detonar el flujo de los recursos. La velocidad con que se constituye el fondo no sigue criterios tcnicos. Esto puede convertirse en un problema si se tiene 2 aos seguidos con desastres. El apoyo del FONDEN viene acompaado de un apoyo por parte de los gobiernos locales, que casi siempre es del 50%. Esto implica un desembolso de dinero del gobierno estatal que no siempre ha sido previsto, y para lo cual es necesario reasignar o desviar recursos de proyectos en marcha o a punto de iniciarse. A pesar de esto, los gobiernos locales no ven la necesidad de asegurarse para cubrir su participacin, a pesar de que este tipo de seguros se encuentra a su disposicin. Es claro que resulta ms fcil reasignar recursos en el caso de una emergencia en marcha que justificar el pago de una prima anual. La cultura de aseguramiento en Mxico es todava incipiente. Apenas el 3% de todas las viviendas se encuentran aseguradas voluntariamente, mientras que si se considera el aseguramiento obligatorio de los crditos hipotecarios, este porcentaje podra llegar al 40%. El correcto funcionamiento del seguro depende principalmente de la solvencia de las compaas para afrontar sus compromisos. En el caso de sismo, la regulacin mexicana, una de las ms novedosas y avanzadas del mundo, exige la conformacin de reservas que garanticen la capacidad de las aseguradoras; dichas reservas se estiman haciendo uso de sistemas de clculo avanzados. No obstante, el aseguramiento de bienes pblicos o privados rara vez cubre el 100% del valor de los inmuebles, y usualmente hay una parte que es responsabilidad del propietario (deducible y coaseguro). Es entonces necesario crear conciencia de que, aunque los inmuebles estn asegurados, se debe contar con recursos suficientes para cubrir la parte que corresponde al propietario; en el caso de inmuebles propiedad del estado se presenta la misma situacin, por lo que esta cantidad debe ser considerada en los presupuestos anuales de las dependencias estatales. En el caso de Wilma, el sector asegurado sufri prdidas millonarias, pero ninguna compaa incumpli sus compromisos. Dada la experiencia ganada con la regulacin en sismos, actualmente el Instituto de Ingeniera de la UNAM viene desarrollando un modelo similar para fenmenos hidrometeorolgicos. Esto dar ms seguridad sobre la solvencia de las compaas de seguros, pues reducir significativamente el riesgo moral y financiero. En caso de un sismo de ciertas caractersticas, el Gobierno Federal cuenta con la cobertura de un Bono Catastrfico. Este bono restituye parte de lo que el Gobierno disponga del Fondo de Desastres (aprox. 450MDD), dividido en tres partes, cada una de las cuales cubre los daos de temblores ocurridos en ciertas regiones del pas. Su funcionamiento es sustancialmente distinto al de un seguro convencional. El monto del bono no es superior a la capacidad del sistema asegurador y reasegurador que operan en Mxico, los cuales podran cubrir est cantidad perfectamente. Algunos especialistas manifiestan dudas sobre el correcto funcionamiento del bono, el cual, no obstante, ha sido colocado con xito en los mercados financieros. En el caso de los huracanes Emily y Wilma, el Sistema Nacional de Proteccin Civil en sus vertientes Federal, Estatal y Municipal funcionaron correctamente, y gracias al alertamiento y las medidas preventivas puestas en marcha, se logr obtener un saldo blanco, que

158

para el caso del primer huracn (Emily) los resultados favorables merecieron, entre otras expresiones positivas, el reconocimiento a la Secretara de Gobernacin por parte de la Estrategia Internacional para la Reduccin de los Desastres (EIRD) de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), la cual destac la preparacin de Mxico para enfrentar el fenmeno. Sin embargo, an se tiene mucho camino por recorrer para verdaderamente lograr pasar de un esquema reactivo a uno preventivo, lo cual qued demostrado por las afectaciones provocadas por el huracn Stan, especialmente en el estado de Chiapas, donde 86 personas perdieron la vida, dejando en claro la necesidad de contar con mayores instrumentos de prevencin en regiones que, por sus condiciones de marginalidad de la poblacin, son mayormente vulnerables.

159

IV. ESCENARIO EXTREMO PROBABLE

1. Paso 1. Eleccin del escenario crtico y estimacin de la distribucin espacial de las intensidades

a)

Antecedentes

La Repblica Mexicana est situada en una de las regiones sismicamente ms activas del mundo debido a la frecuente actividad de las placas tectnicas y fallas geolgicas que la cruzan. Se ha identificado que interactan cinco placas tectnicas: Cocos, Pacifico, Norteamrica, Caribe y Rivera. Al occidente, la placa de Cocos se desplaza por debajo de la Norteamericana; hacia el norte se presenta un movimiento cortante entre la placa del Pacifico y la de Norteamrica, en la falla denominada San Andrs. Esta franja de sismicidad se integra a otras que circundan el ocano pacifico en la zona ssmica denominada Anillo de Fuego del Pacfico, la cual comprende la Patagona y Chile al sur del continente, sigue Centroamrica, la parte occidental de Mxico, Estados Unidos, Canad, Alaska, luego atraviesa las islas Aleutianas, contina por la pennsula de Kamthactka, las islas de Japn y Filipinas, y termina en Nueva Zelanda.

Grfico 72 MAPA TECTNICO DE MXICO

Fuente: Servicio Sismolgico Nacional.

160

En particular, la zona sur de Mxico est dominada por la subduccin de las placas ocenicas de Rivera y Cocos bajo la placa continental de Norte Amrica, a lo largo de la Fosa Mesoamericana. La placa de Rivera es relativamente pequea y joven, recorre la costa desde el norte del estado de Jalisco hasta el estado de Colima. La placa de Cocos por su parte, comienza su convergencia al noroeste en el estado de Colima, y contina hacia el sureste hasta el estado de Chiapas y la frontera con Guatemala. La subduccin de estas dos placas es generadora de la mayor parte de la sismicidad en la zona de convergencia del sur de Mxico, compuesta por diversos tipos de sismos. El grfico 72 muestra el mapa tectnico de Mxico que describe los rasgos anteriormente mencionados.

Grfico 73 LOS GRANDES SISMOS DEL SIGLO (M > 6.5)

Fuente: Servicio Sismolgico Nacional.

El grfico 73 muestra los sismos con magnitudes mayores o iguales a 4,5 localizados en la Repblica Mexicana entre 1964 y 1995. Los puntos rojos representan sismos superficiales (profundidades menores a 50 Km), mientras que los azules representan sismos con profundidades mayores a 50 km La mayora de los sismos localizados se concentran a lo largo de las fronteras entre las placas tectnicas, sin embargo, pueden notarse unos pocos sismos al interior del continente, en regiones alejadas de estas fronteras tectnicas, principalmente a lo largo de la faja volcnica, donde se concentra la mayor poblacin de Mxico. El mayor peligro lo presentan los sismos que ocurren a lo largo de las costas del Pacfico, entre las ciudades de Puerto Vallarta y Tapachula. No slo se producen sismos con mayor frecuencia, sino tambin los mayores sismos registrados en Mxico han ocurrido entre estas dos

161

poblaciones. El grfico 73 recopila grficamente el catlogo de sismos con magnitud mayor o igual a 6,5 que poseen dentro de sus registros. Estos sismos, que por su cercana a las costas representan un grave peligro a las poblaciones costeras, tambin afectan al Valle de Mxico, como se ha constatado durante los grandes sismos de 1911, 1957, 1979 y 1985. Esta influencia de los sismos costeros sobre la ciudad de Mxico, que se encuentra a ms de 200 Km de la costa, se debe a las condiciones del suelo sobre el que se desarroll la ciudad. En el grfico 74 se muestra las zonas de ruptura de algunos de los sismos ms significativos que han ocurrido durante el presente siglo. Estos se localizan frente a las costas del Ocano Pacfico y son producto de la subduccin de la placa ocenica bajo la placa continental. Los eventos ocurren a lo largo de la falla o interfase entre dichas placas denominada Fosa Mesoamericana. La falla se extiende desde Puerto Vallarta en Jalisco, hasta el sur de Costa Rica en Centroamrica. Las zonas de ruptura de los grandes sismos llegan a alcanzar hasta 200 km como en el caso del mayor sismo registrado por instrumentos durante este siglo, el sismo de 1932 frente a las costas de Jalisco. Otros sismos de apreciable tamao son los sismos de Oaxaca de 1965 y el de Michoacn de 1985. La mayor parte de esta zona de falla se ha roto por un gran sismo, sin embargo, son notables en este grfico dos pequeos segmentos o brechas, de los cuales no se tiene informacin histrica de la ocurrencia de un gran sismo en el pasado, uno frente a las costas de Colima-Michoacn, y otro frente al istmo de Tehuantepec. Es posible que estas zonas sean assmicas, esto es, la energa elstica acumulada no se libere a travs de grandes sismos.

Grfico 74 ZONAS DE RUPTURA DE LOS GRANDES SISMOS DE ESTE SIGLO

Fuente: Servicio Sismolgico Nacional.

162

El otro segmento importante que se enfatiza en el grfico 74 es la brecha de Guerrero. Existe un consenso general en la comunidad cientfica de que la regin con mayor potencial ssmico en el pas es el rea cubierta por las brechas de Guerrero y San Marcos. En esta regin ocurrieron grandes temblores en 1899 (M=7,9), 1907 (M=7,7), 1908 (M=7,6, M=7,0), 1909 (M=6,9), y 1911 (M=7,6). Este ltimo se conoce como el Temblor de Madero. La intensa actividad ssmica ces por 46 aos hasta el 28 de julio de 1957 cuando se gener otro gran temblor conocido como el Temblor del ngel el cual produjo destruccin en estructuras y obras civiles, y prdida de vidas humanas en la Ciudad de Mxico. Los sismos intensos ms recientes generados en esta regin tuvieron lugar el 11 de mayo de 1962 (M=7,2) y el 25 de abril de 1989 (M=6,9). Hasta el momento este ltimo es el ms intenso que ha actuado sobre las estructuras de la ciudad despus de los episodios de 1985. En resumen, en la zona noroeste de la regin de Guerrero (desde Petatln hasta Acapulco, vase el grfico 74) no se han producido grandes temblores en los ltimos 80 aos mientras que la porcin sureste (desde Acapulco hasta cerca de Ometepec) no ha dado lugar a grandes temblores despus del terremoto de 1957. Prez Rocha, Ordaz y Reinoso, 1997, encontraron que para un perodo de 80 aos la energa acumulada en las brechas de guerrero y San Marcos sera suficiente para generar 1 2 temblores con M=8,0, o bien, de 2 a 4 con M=7,8. Asimismo, relaciones empricas entre el rea de ruptura y la magnitud indican que esta brecha (con dimensiones mximas de 200 por 80 Km, estimadas por Singh (Singh y otros, 1985) podra generar un temblor con M=8,2. Otro peligro para las grandes ciudades asentadas a lo largo de la faja volcnica son los sismos que ocurren a profundidades mayores que 50 km. Estos sismos se producen por un mecanismo de fallamiento normal de la litosfera ocenica y se localizan dentro de las placas ocenicas que subducen bajo el continente. En el grfico 74 se representan como estrellas rojas los sismos ms significativos que han ocurrido por este mecanismo durante este siglo en esta regin. Grandes sismos a estas profundidades han provocado en el pasado daos a las ciudades de Morelia y Mxico (1858), Oaxaca (1931), y Orizaba (1973). En el grfico 74 se muestran tambin los sismos importantes que han ocurrido durante este siglo dentro del continente y a profundidades someras (estrellas negras) como son los sismos de Jalapa con M= 6,4 y Acambay (M=7,0). La magnitud de estos sismos rara vez llega a sobrepasar 7,0, y su ocurrencia es mucho ms espordica que los sismos de la costa. Sin embargo, pueden ser destructivos para los asentamientos humanos situados a distancias epicentrales cortas debido a lo superficial de la fuente. En 1999, Prez Rocha, Ordaz y Singh, examinaron datos de sismos provenientes de cuatro regiones de la zona de subduccin del Pacfico mexicano: Michoacn, Petatln, Guerrero y Ometepec (vase el grfico 75). Al parecer, los sismos con magnitud similar a la generada por el gran sismo de Michoacn de 1985 (M=8,1), pero originados en Petatln y Ometepec podran producir intensidades ssmicas muy parecidas, con una aceleracin mxima del terreno cercana a los 0,18g y una aceleracin espectral mxima de 1g, para el perodo estructural de 2s. En particular, los sismos de Guerrero con M=7,7 produciran intensidades ligeramente menores, mientras que los de M=8,1, podran producir intensidades hasta 60% mayores para perodos estructurales cercanos a 2s. Estos resultados sugieren que la regin de Guerrero es la que puede producir los sismos ms intensos para las estructuras y obras civiles de la Ciudad de Mxico. Los grficos 76 y 77 ilustran estos resultados comentados.

163
Grfico 75 ZONAS SISMOGENTICAS Y REAS DE RUPTURA DE LOS GRANDES SISMOS DE SUBDUCCIN OCURRIDOS DESDE 1965

Fuente: Prez Rocha, Ordaz y Reinoso, 1997.

Grfico 76 ESPECTROS DE FOURIER PARA EL SITIO CU, CORRESPONDIENTES A CINCO SISMOS POSTULADOS

Fuente: Prez Rocha, Ordaz y Singh, 1999.

164
Grfico 77 ESPECTROS DE RESPUESTA ESPERADOS EN LOS SITIOS CU Y SCT ANTE LA OCURRENCIA DE TEMBLORES POSTULADOS

Fuente: Prez Rocha, Ordaz y Singh, 1999.

b)

Descripcin del evento postulado

Como se vio anteriormente, el territorio mexicano se encuentra sujeto a gran variedad de fenmenos de tipo geolgico que pueden causar desastres. Dos terceras partes del pas tienen un peligro ssmico significativo, que se debe principalmente a los sismos que se originan en la costa del pacifico, en la zona de convergencia de las placas tectnicas de Cocos y de Norteamrica. Una revisin del impacto socioeconmico de los principales desastres ocurridos en Mxico muestra que entre los aos 1929 y 2005 el nmero de muertes causadas por desastres de tipo geolgico es del orden del 54% del total de muertes ocurridas por desastres naturales, las causadas por fenmenos hidrometeorolgicos han sido del orden del 46%; sin embargo el nmero de fenmenos hidrometeorolgicos ocurridos en estos aos ha sido mucho mayor que nmero de fenmenos geolgicos; en promedio los fenmenos hidrometeorolgicos han causado 79 muertes por evento ocurrido mientras que los fenmenos geolgicos han causado 279 muertes por fenmeno ocurrido. Lo anterior indica que a pesar de que el nmero de eventos catastrficos de tipo hidrometeorolgico que ocurren en Mxico es mayor que los eventos de tipo geolgico, estos ltimos causan mayores prdidas de vidas humanas. La anterior conclusin puede extrapolarse igualmente a las prdidas econmicas ocasionadas por dichos tipos de desastres. Por lo tanto, en el caso de Mxico, se concluye que el fenmeno que probablemente causara la situacin de desastre ms crtica sera un sismo. El cuadro 24, presenta una recopilacin de los datos a partir de los cuales se hicieron las estimaciones y conclusiones anteriores. Un gran sismo en la brecha de Guerrero tiene grandes probabilidades de ocurrencia. Los grandes temblores de los ltimos aos han ocurrido en sitios considerados brechas ssmicas. Destaca la de Guerrero en cuya zona noroeste (desde Petatln hasta cera de Acapulco) no se han producido grandes temblores en los ltimos 80 aos, mientras que en la porcin sureste (desde Acapulco hasta cerca de Ometepec) no ha dado lugar a eventos de importancia despus de los terremotos de 1957 y 1962. (SK Singh y M Ordaz, 1990).

165
Cuadro 24 IMPACTO ACUMULADO DE LOS DESASTRES EN MXICO EN EL PERODO DE 1929-2005
EVENTO Sequas Sismos Epidemias Temperaturas extremas Inundaciones Deslizamientos Erupciones Volcnicas Incendios Forestales Huracanes Total Geologico Total Hidrometerelgico TOTALES

No. de Muertos Heridos Homeless eventos 8 0 0 0 27 10677 33287 112275 2 68 0 0 16 45 6 10 3 61 43 130 178 1207 4083 202 1120 83 4972 11999 10262 22412 0 659 0 500 0 1803 33787 2462 36249 16000 165990 120 15000 0 616250 127395 798240 925635

Damnificados 65000 2411015 11525 0 1336695 200 146408 0 4927386 2557623 6329081 8898229

Total Afectados 65000 2556577 11525 16000 1503344 320 161908 0 5545439 2718805 7129783 9860113

Daos USD (000s) 1742463 4691000 0 82600 1491900 0 117000 83200 3953345 4808000 7270308 12161508

Fuente: Centro Regional de Informacin sobre Desastres, CRID.

El sismo postulado como evento crtico segn lo comentado anteriormente debera originarse en las costas de Guerrero en el rea cubierta por las brechas de Guerrero y San Marcos y tendra una magnitud de 8,2 abarcando un rea de ruptura de 200 km por 80 km segn las estimaciones de (Singh y otros, 1985). El evento tendra un mecanismo de falla inversa debida bsicamente a la interaccin entre las placas de Cocos y la Norteamericana en la zona de subduccin. El grfico 78 muestra la ubicacin georeferenciada del rea de ruptura estimada. Los anlisis sobre desastres a nivel mundial indican que el mayor riesgo se encuentra en las grandes ciudades, debido a que stas concentran grandes cantidades de poblacin, infraestructura, produccin y bienes. Segn el ltimo censo de poblacin realizado en el 2005, en slo siete entidades federativas se encuentra agrupada la mitad de la poblacin total del pas (vase el grfico 79). Entre las entidades que ms contribuyen a este porcentaje est el estado de Mxico con 13,4% seguido del Distrito Federal con 8,8%. Adems, en el pas, la densidad de poblacin es de 50 hab/km2; sin embargo, el Distrito Federal presenta una densidad de poblacin de 5799 hab/km2. Estas cifras nos llevan a concluir que esta ciudad es la que presenta el mayor riesgo debido a la enorme concentracin de poblacin que posee y a las caractersticas especiales de su suelo. En consideracin al tamao del pas el evento que se est postulando, no afectara de manera simultnea a todo el territorio nacional pero s al Distrito Federal que por la concentracin que posee de poblacin y de centros econmicos se constituye como la zona con mayor riesgo del pas. El evento postulado afectara adems del Distrito Federal, las ciudades costeras de Acapulco, Ixtapa y Lzaro Crdenas y los estados de Mxico, Puebla, Morelos, Tlaxcala y Guerrero.

166
Grfico 78 ZONA DE RUPTURA DEL SISMO POSTULADO
MEXICALI

32 30
HERMOSILLO CHIHUAHUA

28 26
CULIACAN MONTERREY SALTILLO

24 22 20 18 16

LA PAZ

DURANGO CIUDAD VICTORIA

ZACATECAS SAN LUIS POTOSI AGUASCALIENTES TEPIC GUANAJUATO GUADALAJARA QUERETARO PACHUCA MORELIA COLIMA TOLUCA TLAXCALA PUEBLA CUERNAVACA CAMPECHE XALAPA MERIDA

CHETUMAL VILLAHERMOSA CHILPANCINGO

14 -118 -116 -114 -112 -110 -108 -106 -104 -102 -100

Sismo Postulado: Magnitud: 8.2 Area de Ruptura: 200Km x 80Km Regin: Brecha Sismica de Guerrero

OAXACA TUXTLA GUTIERREZ

-98

-96

-94

-92

-90

-88

-86

c)

Estimacin de la distribucin espacial de las intensidades y del perodo de retorno del evento postulado

Del grfico 80 al 86, presentan mapas de intensidades calculados especficamente para el fenmeno postulado, en el caso particular de un sismo, la intensidad del movimiento se define con el valor de la aceleracin espectral. El mapa fue construido empleando las curvas de atenuacin de la aceleracin espectral con la distancia desde el sitio de ocurrencia especificado para el evento postulado. El grfico 87 presenta algunas curvas tpicas de atenuacin empleadas en la estimacin de las intensidades.

167
Grfico 79 DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN POR ENTIDAD FEDERATIVA

Fuente: INEGI 2005.

Grfico 80 MAPA DE INTENSIDADES SSMICAS (ACELERACIONES MXIMAS DEL TERRENO, EN GALS) PARA LA REPUBLICA MEXICANA DEBIDAS AL SISMO POSTULADO

24
540

22 20 18 16 14 -108 -106 -104 -102 -100

480 420 360 300 240 180 120 60 10

-98

-96

-94

168
Grfico 81 MAPA DE INTENSIDADES SSMICAS (ACELERACIONES ESPECTRALES, EN GALS, PARA T=0,5S) PARA LA REPUBLICA MEXICANA DEBIDAS AL SISMO POSTULADO

24
1000

22 20 18 16 14 -108 -106 -104 -102 -100

Grfico 82

900 800 700 600 500 400 300 200 100 20

-98

-96

-94

MAPA DE INTENSIDADES SSMICAS (ACELERACIONES ESPECTRALES, EN GALS, PARA T=1S) PARA LA REPUBLICA MEXICANA DEBIDAS AL SISMO POSTULADO

24
500

22 20 18 16 14 -108 -106 -104 -102 -100

450 400 350 300 250 200 150 100 50 10

-98

-96

-94

169
Grfico 83 MAPA DE INTENSIDADES SSMICAS (ACELERACIONES ESPECTRALES, EN GALS, PARA T=2S) PARA LA REPUBLICA MEXICANA DEBIDAS AL SISMO POSTULADO

24
300

22 20 18 16 14 -108 -106 -104 -102 -100

Grfico 84

275 250 225 200 175 150 125 100 75 50 25 10

-98

-96

-94

MAPA DE INTENSIDADES SSMICAS (ACELERACIONES ESPECTRALES, EN GALS, PARA T=3S) PARA LA REPUBLICA MEXICANA DEBIDAS AL SISMO POSTULADO

24
200

22 20 18 16 14 -108 -106 -104 -102 -100

180 160 140 120 100 80 60 40 20 10

-98

-96

-94

170
Grfico 85 MAPA DE INTENSIDADES SSMICAS (ACELERACIONES ESPECTRALES, EN GALS, PARA T=4S) PARA LA REPUBLICA MEXICANA DEBIDAS AL SISMO POSTULADO

24
180

22 20 18 16 14 -108 -106 -104 -102 -100

Grfico 86

160 140 120 100 80 60 40 20 10

-98

-96

-94

MAPA DE INTENSIDADES SSMICAS (ACELERACIONES ESPECTRALES, EN GALS, PARA T=5S) PARA LA REPUBLICA MEXICANA DEBIDAS AL SISMO POSTULADO

24
16

22 20 18 16 14 -108 -106 -104 -102 -100

14 12 10 80 60 40 20 10

-98

-96

-94

171

Grfico 87 CURVAS DE ATENUACIN TPICAS PROPUESTAS POR ORDAZ Y OTROS (1999), EMPLEADAS PARA LA ESTIMACIN DE LAS ACELERACIONES MXIMAS DEL SUELO
1000
M=4 M=5 M=6 M=7 M=8

Aceleracin Mxima del Suelo (gal)

100

10

1 10 100
Distancia (Km)

1000

Del grfico 88 al 92, muestran los escenarios ssmicos a nivel de todo el DF. Estos escenarios son mapas de aceleraciones espectrales para 5% de amortiguamiento y ciertos perodos preseleccionados, que se presentaran como resultado de la ocurrencia del sismo postulado. La medida de intensidad es la aceleracin espectral, en gal, al perodo y amortiguamiento correspondientes. Se presenta en una escala de rangos indicados con colores.

172
Grfico 88 ACELERACIN ESPECTRAL EN GAL, T = 0,0 SEG (AMX)

Componente N-S
210 180
or m a
Per Per

Componente E-W
320 280
rico if

or m a

R ef

150
a
Re fo

rm a

Re fo

Viaducto

rm a

R ef

Insu rgen tes

Insu rgen tes

ri co

Pe rif

Culh uac
Tlalp an

Pe rif

la Iztapa Ermita

pa

90 60 30 0

ri co

Tlalp an

rm a

R ef or m a

R ef o

Re fo rm a

Re fo rm

Insu rgen tes

rgen te

ri co

Insu

Pe rif

Culh uac n
an Tlalp

lapa Iztapa Ermita

Pe rif r ico

Tlalp an

rico if
rico if Per

Aeropuerto

Aeropuerto

240 200

Za rag oz

Viaducto

120

Za rag oz

Circuito Interior

Circuito Interior
la Iztapa Ermita pa

160
Culh uac

120 80 40 0

Grfico 89 ACELERACIN ESPECTRAL EN GAL, T = 1 SEG

Componente N-S
600
rico if Per

Componente E-W
800 700

Aeropuerto

500

Aeropuerto

600 500

Viaducto

Za rag oz a

400

Viaducto

Za rag oz

Circuito Interior

300 200

Circuito Interior
Iz Ermita pa tapala

400
Culh uac n

300 200 100 0

100

173
Grfico 90 ACELERACIN ESPECTRAL EN GAL, T = 2 SEG

Componente N-S
900 800
rif Pe

Componente E-W
1600 1400
co ri

R ef or m a

ef or m a

Re fo rm a

Re fo rm a

600
Viaducto

Insu rgen tes

rgen te

Insu

ico

ric o

Pe rif r

Tlalp

Tlalp an

Culh uac n
an

lapa Iztapa Ermita

Pe rif

R ef or m

Re fo rm a

Re fo

Viaducto

rm a

600
Za rag oz
Insu rgen tes

R ef

or m a

Circuito Interior
lapa Iztapa Ermita

Insu rgen tes

if ric o

ri co

Culh uac
Tlalp an

Pe rif

Pe r

200 100 0

Tlalp an

rico if Per

Aeropuerto

700

Aeropuerto

1200 1000 800

Za rag oz a

Viaducto

Za rag oz a

500 400 300 200 100 0

Circuito Interior

Circuito Interior
lapa Iztapa Ermita

Culh

uac

600 400 200 0

Grfico 91 ACELERACIN ESPECTRAL EN GAL, T = 3 SEG

Componente N-S
900

Componente E-W
1200
800

rico if Per

Per rico if

Aeropuerto

700

Aeropuerto

1000

Viaducto

500 400

Za rag oz

800
a

Circuito Interior
lapa Iztapa Ermita

600
Culh uac n

300

400

200

174
Grfico 92 ACELERACIN ESPECTRAL EN GAL, T = 4 SEG

Componente N-S
550
Per Per

Componente E-W
650 550
R ef or m
Aeropuerto

R ef or m

Aeropuerto

450 350

Re fo rm a

Viaducto

Re fo rm a

ente s

Insu rg

Insu rg

Circuito Interior
lapa Iztapa Ermita

250
Pe rif r ico

ente s

Pe rif r ico

Tlalp an

Tlalp an

A partir de la intensidad del movimiento para un lugar en especfico como el Distrito Federal o Acapulco, se pueden estimar los espectros de respuesta de sitio. A continuacin se presentan los espectros de respuesta para el sismo postulado obtenidos para la estacin CU en el Distrito Federal y para la estacin Las Ventas en Acapulco, ambas consideradas estaciones de referencia por estar ubicadas en zonas de suelo duro (vanse grficos 93 y 94). Una comparacin entre los espectros de peligro uniforme obtenidos para cada zona estudiada (grficos 95 y 96) y los espectros para la misma zona ante el escenario postulado (grficos 93 y 94), nos llevan a las siguientes conclusiones: para el caso del Distrito Federal, los espectros de peligro uniforme fueron obtenidos considerando nicamente las fuentes ssmicas de la zona de subduccin, sin embargo, su forma no coincide con la del espectro obtenido para el escenario postulado debido a las propiedades especiales del suelo en el DF (efectos de sitio significativos), es necesario, por lo tanto, establecer rangos para el perodo de retorno de acuerdo con el perodo de las estructuras; en general el perodo de retorno del evento postulado sera de 150 aos para estructuras con perodos entre 0 y 1,5 s, para el rango de estructuras comprendidas entre 1,5 s y 2,5 s este perodo de retorno se incrementa a 500 aos, para estructuras con perodos superiores a 2,5s el perodo de retorno sera de 250 aos (vase el grfico 95).

rico if

rico if

450
Viaducto

Za rag oz

Za rag oz

350 250 150 50 -50

Circuito Interior
Iz Ermita pa tapala

Culh uac n

150

Culh uac n

50 -50

175
Grfico 93 ESPECTRO SSMICO DEL SISMO POSTULADO PARA EL DF, ESTACIN CU

Espectro Sismico del Sismo Postulado para el DF 160 140

Aceleracin (gal)

120 100 80 60 40 20 0 0 1 2

Sa-NS Sa-EW

Periodo (s)

Grfico 94 ESPECTRO SSMICO DEL SISMO POSTULADO PARA ACAPULCO, ESTACIN LAS VENTAS

Espectro Sismico del Sismo Postulado para Acapulco

1400 1200
Aceleracin (gal)

1000 800 600 400 200 0 0 0.5 1 1.5 2

Periodo (s)

2.5

3.5

176

Para el caso de la ciudad de Acapulco la estimacin del perodo de retorno del escenario postulado es ms directa, siendo en general de aproximadamente 250 aos (vase el grfico 96). Segn estos resultados, en el caso de Acapulco el escenario ssmico est completamente dominado por los eventos que ocurren en la costa del pacifico, mientras que para el DF existen otras fuentes ssmicas adems de las que provienen del pacifico.

Grfico 95 ESPECTRO DE PELIGRO UNIFORME EN EL DF (CU) PARA VARIOS PERODOS DE RETORNO

Espectros de Peligro Uniforme en el DF para varios TR

180 160 Aceleracin (gal) 140 120 100 80 60 40 20 0 0 1 2 Periodo (s) 3 4

ESCENARIO Tr = 100 aos Tr = 150 aos Tr = 200 aos Tr = 250 aos Tr = 500 aos

d)

Estimacin de hora crtica de ocurrencia

La hora de ocurrencia del sismo es, como se ha visto histricamente en varias ciudades y regiones del mundo, determinante para estimar el nmero de afectados y vctimas debido al evento. Si el sismo ocurre en el da, los ocupantes estarn distribuidos en viviendas, escuelas y lugares de trabajo, mientras que si el sismo ocurre en la noche, afectar principalmente a las personas en sus viviendas. Existe adems un intervalo, en el cual un alto porcentaje de la poblacin se encuentra trasladndose a su lugar de trabajo o estudio, y viceversa; la columna transporte en el cuadro 25 se refiere a este tiempo, sta muestra adems, los valores promedio de ocupacin segn la hora y el da de la semana. En la determinacin de la hora crtica de ocurrencia para el evento postulado se considera que la situacin ms desfavorable es la que se presentara en el Distrito Federal, por ser sta la ciudad afectada por el sismo postulado que concentra mayor cantidad de poblacin y en la que seguramente se presentara la mayor cantidad de prdidas humanas y materiales.

177
Grfico 96 ESPECTRO DE PELIGRO UNIFORME EN ACAPULCO (LAS VENTAS) PARA VARIOS PERODOS DE RETORNO

Espectros de Peligro Uniforme en Acapulco para varios T R

1400 1200 1000 800 600 400 200 0 0.00 0.50 1.00 1.50 2.00 2.50 3.00

Aceleracin (gal)

ESCENARIO Tr = 100 aos Tr = 150 aos Tr = 200 aos Tr = 250 aos Tr = 300 aos

Periodo (s)

Cuadro 25 PORCENTAJE DE OCUPACIN SEGN LA HORA Y EL DA DE LA SEMANA

Fuente: Spencer y otros, 2004.

Dado el peligro latente de un sismo originado en la Brecha Ssmica de Guerrero se incentiv el desarrollo del Proyecto Sistema de Alerta Ssmica de la Ciudad de Mxico (SAS-CM), el cual permite reconocer el inicio de un sismo fuerte en las costas de Guerrero que empieza su recorrido hacia el DF y, debido a la diferencia en la velocidad de propagacin de las ondas ssmicas as como a la distancia entre la fuente y el DF, alertar sobre su llegada. El tiempo medio de anticipacin de los avisos del SAS-CM para la Ciudad de Mxico es aproximadamente 60s cuando el epicentro ocurre en la costa de Guerrero. Uno de los resultados importantes del SAS-CM

178

fue durante el sismo M 7,3 de Cpala Guerrero, del 14 de septiembre de 1995, que ocurri a las 8:04 a.m., a poco ms de 150 Km al sureste de Acapulco y 300 Km al sur de la ciudad de Mxico. Los daos, aunque considerables en pueblos cerca del epicentro, fueron pequeos en la ciudad de Mxico. Durante este evento el SAS-CM mostr su eficacia, al generar un aviso de alerta Pblica (M>6) y anticipar con 72 segundos el arribo de las ondas ms fuertes. El sismo ocurri a una hora en que mucha gente se trasladaba a sus trabajos o iniciaba sus actividades; en que se satura el sistema de transporte pblico y el METRO y en que los alumnos de escuelas bsicas se encuentran en los patios antes de iniciar sus clases. Se estima que en esa fecha, el aviso de alerta que emiti el SAS fue escuchado por poco ms de 4 millones de habitantes del valle de Mxico. Adicionalmente y como complemento al SAS, la Secretara de Educacin Pblica (SEP) despus de los sismos de septiembre del 1985, dio inicio a un programa permanente de simulacros en las escuelas oficiales de enseanza bsica de la Ciudad de Mxico. Actualmente, el programa de entrenamiento de respuesta rpida ante sismos es obligatorio en todas las escuelas pblicas para que puedan anticipar las acciones antes de sentir los efectos del sismo advertido. Por otro lado, en un evento similar al postulado y que afect enormemente la Ciudad de Mxico (sismo del 19 de septiembre de 1985) se observ que una gran cantidad de las estructuras colapsadas fueron edificios de entre 9 y 12 niveles destinados principalmente a oficinas (vase el grfico 97).

Grfico 97 ESTADSTICAS DE DAOS EN EDIFICIOS DE LA CIUDAD DE MXICO DURANTE EL SISMO DEL 19 DE SEPTIEMBRE DE 1985

Adaptado de Norea y otros, 1989.

Segn lo anteriormente comentado, se considera por tanto que la hora ms critica para que el sismo postulado ocurra, sera un da hbil durante horas de trabajo dado que buena parte de la

179

poblacin estara concentrada en edificios vulnerables al evento postulado, esto sera entre las 10:00 a.m. y las 12:00 m, o entre las 4:00 p.m. y 7:00 p.m.. Se descarta la posibilidad de que sea ms critico que ocurra en las horas en que la poblacin esta en sus casas pues para el caso del Distrito Federal la mayor parte de la poblacin habita en un tipo de vivienda que no se vera afectada por el evento postulado segn se observa en el cuadro 26, en donde se muestra que en el DF tan slo el 30% de la poblacin vive en edificios de apartamentos, y que la gran mayora viven en casas independientes.

Cuadro 26 Distribucin del nmero de viviendas por tipo

Fuente: Conteo Nacional de Poblacin y vivienda, INEGI.

e)

Situacin econmica del pas para enfrentar el evento postulado

Segn lo comentado anteriormente en la introduccin de este trabajo sobre la situacin econmica actual de Mxico, ante la eventualidad de que ocurriera un sismo como el aqu postulado, este ao, o el ao siguiente, el pas estara mejor preparado para enfrentarlo en comparacin con cuando ocurri un evento similar en el ao de 1985, poca en que la economa mexicana se debata en una coyuntura sumamente difcil, y en la que el gobierno aplicaba una poltica de austeridad en el gasto publico. Adems, la creacin del FONDEN, permite actualmente que, en la eventualidad de un desastre, el Gobierno Federal pueda, conforme a sus disponibilidades, contar con recursos que permitan apoyar a la poblacin en situaciones de emergencia y en la reconstruccin. Es importante recalcar que el evento postulado afectara principalmente los estados de Mxico, Puebla, Morelos, Tlaxcala, Guerrero y el Distrito Federal, los que en conjunto contribuyen en cerca del 40% al PIB Nacional (vase el cuadro 27), es decir, que ante el evento postulado la economa del pas podra sufrir un fuerte impacto segn fueran el monto y el tipo de daos que este evento ocasione.

180
Cuadro 27 PRODUCTO INTERNO BRUTO PROMEDIO EN LOS ESTADOS AFECTADOS POR EL EVENTO POSTULADO, RESPECTO DEL PIB NACIONAL

Estado
Distrito Federal Estado de Mxico Puebla Guerrero Morelos Tlaxcala Total

% PIB prom 22.8 9.5 3.7 1.7 1.4 0.5 39.6

2. Paso 2. Clculo de prdidas econmicas y efectos en la poblacin Para el evento ssmico postulado, en este caso un sismo de magnitud 8,2 originado en las costas de Guerrero, similar al evento ocurrido en 1985 originado en las costas de Michoacn, se espera que la mayor parte de las estructuras afectadas sean los edificios altos ubicados en las zonas de suelos blandos de la ciudad de Mxico y las viviendas de pocos niveles para la zona de Acapulco; existe adems, una zona especial en la ciudad de Acapulco donde podran presentarse amplificaciones considerables del movimiento debido a los depsitos de arena presentes lo que podra hacer que se afectaran un nmero mayor de estructuras. El sismo de 1985, que como se ha comentado anteriormente, fue un evento similar al escenario postulado, provoc graves daos y prdidas en buena parte del territorio mexicano. Los daos se extendieron desde la costa occidental hacia la meseta central de la repblica, aunque los ms graves, se concentraron en un radio relativamente reducido, especialmente en el DF, donde existen depsitos lacustres. En el evento de 1985, el total de la poblacin que percibi los movimientos telricos sobrepas los 20 millones de personas, para ese momento la poblacin del Distrito Federal era de cerca de 8 millones de habitantes. Segn las estimaciones oficiales, el nmero de vctimas fatales, fue de cerca de 6000 en la zona metropolitana del Distrito Federal donde se estima se localiz el 95% de los fallecidos, es decir, que del total de la poblacin en el momento del sismo, se vio afectado el 0,075%.

a)

Clculo de funciones de vulnerabilidad

Con el fin de estimar las prdidas econmicas correspondientes al evento postulado se ha construido una cartera que recoge de la manera ms desagregada posible las principales caractersticas de las edificaciones construidas tanto en el DF como en Acapulco. Sin embargo, dadas las incertidumbres asociadas a la eleccin del escenario critico, es necesario introducir en el clculo de las prdidas modelos probabilistas que consideren esta incertidumbre. Dado un

181

sismo de magnitud M en una fuente ssmica cualquiera, se puede obtener el valor esperado del dao calculando el valor esperado de la expresin para prdidas.
E [ ] = E [E ( ) ] = E 1 0 . 5

Ec 1

Donde y

es el dao relativo,

es la distorsin de entrepiso (respuesta de la estructura), y

son parmetros de la funcin de vulnerabilidad.

Grfico 98 FUNCIN DE VULNERABILIDAD

E(/ i)

La distorsin de entrepiso es proporcional al valor de la seudoaceleracin. Dadas la magnitud y la distancia epicentral, la intensidad ssmica es incierta y no puede considerarse determinista. Suele suponerse que, dadas la magnitud y la distancia, la intensidad Sa es una variable aleatoria distribuida lognormalmente con mediana dada por la ley de atenuacin y desviacin tpica del logaritmo natural igual a lnSa, entonces:
E ( ln Sa | M , Ri ) ln Sa Pr (SA > Sa | M , Ri ) = ln Sa

Ec 2

Siendo () la distribucin normal estndar, E(lnSa|M,Ri) el valor medio del logaritmo de la intensidad (dado por la ley de atenuacin correspondiente) y lnSa su correspondiente desviacin estndar. Si al valor de E(lnSa|M,Ri) se le calcula el exponencial, lo que se obtiene es ) la mediana a de la seudoaceleracin. La distorsin mxima de una estructura depende de la intensidad ssmica denominada seudoaceleracin espectral, la cual se relaciona directamente con la fuerza ssmica que la

182

edificacin soportara. La distorsin mxima se estima de la siguiente manera (Miranda 1999, Miranda y Reyes 2002):

12 3 4 2 N =a 4 2H
donde:

Ec 3

a= Valor esperado de la aceleracin espectral que depende del perodo fundamental de vibracin y del amortiguamiento de la estructura.

1 = factor de amplificacin que permite la estimacin del desplazamiento lateral mximo

en el nivel superior de la estructura a partir del desplazamiento espectral, considerando comportamiento elstico lineal. Este factor depende de la estructuracin y del nmero de pisos de la estructura. Se calcula a partir de la solucin de la ecuacin diferencial de un sistema acoplado de una viga en corte y otra en flexin sujeto a cargas laterales.

2 = factor de amplificacin para estimar la distorsin mxima de entrepiso a partir de la

distorsin global de la estructura, la que a su vez se define como el desplazamiento lateral mximo de la azotea dividido entre la altura total del edificio. El factor 2 depende de las contribuciones de las deformaciones de corte y de flexin en la deformada total de la estructura. Este factor toma en cuenta que las deformaciones de entrepiso varan con la altura y que existe una tendencia a concentrar las mayores deformaciones en algunos entrepisos. La forma de calcular este factor es calculando la derivada de la ecuacin diferencial de un sistema acoplado consistente en una viga de corte y una de flexin. En vista de que 1 y 2 son factores relacionados, el valor del producto 1 2 se ha determinado para los distintos tipos estructurales (agrupados en funcin de su similitud de comportamiento en 7 grandes grupos) y el nmero de niveles. Los grficos 98 y 99 muestra los grupos estructurales y el valor de 1 2 para cada caso.

183
Grfico 99 Valores de

1 2
2.3 2.1 1.9

#
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Descripcin tipo estructural

Adobe sin diafragma c/cubierta ligera Adobe sin diafragma c/cubierta pesada Marco de concreto con diafragma Marcos de Concreto sin diafragma c/cubierta ligera Marcos de Concreto sin diafragma c/cubierta pesada Madera con losa de concreto Madera sin diafragma c/cubierta ligera Madera sin diafragma c/cubierta pesada Muros de carga de mampostera con losa de concreto Muros de mamposteria sin diafragma c/cubierta ligera Muros de mamposteria sin diafragma c/cubierta pesada Prefabricada sin diafragma c/cubierta ligera Ripio sin diafragma c/cubierta ligera Ripio sin diafragma c/cubierta pesada Taquezal sin diafragma c/cubierta ligera Taquezal sin diafragma c/cubierta pesada Marcos de acero sin diafragma c/cubierta ligera

Grupo
5 5 6 6 6 5 5 5 2 5 5 5 7 7 7 7 6

B1B2

1.7 1.5 1.3 1.1 0 5 10 15 20 Num. de pisos

Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5 Grupo 6 Grupo 7

25

30

3 = Este factor depende de la ordenada espectral de seudoaceleraciones asociada al

perodo fundamental de vibracin de la estructura (T), de su resistencia lateral y del factor de reduccin de fuerzas laterales. La resistencia lateral de la estructura se determina a partir de su ubicacin y su antigedad, que nos dice de manera indirecta el cdigo con el que fue diseada. A continuacin se muestra la expresin para el clculo de este factor.
3 = 1 +
1 0 . 8 1 exp 12 T

Ec 4

En la frmula anterior, es una medida de la ductilidad demandada a la estructura, y T es el perodo estructural. puede calcularse como el cociente entre el valor calculado de Sa (la aceleracin espectral, calculada con las leyes de atenuacin) entre la resistencia (puede ser el coeficiente ssmico de diseo del reglamento de construcciones). En estructuras de ms de 1 nivel se calcula la aceleracin espectral del primer modo y se le multiplica por el factor de participacin modal que se puede estimar con la siguiente frmula aproximada:
Fi = 1 +
2 1 3 e ( 2 * (Log (T ) 0 . 2 ) ) 9 T 10 T

Ec 5

Una grfica de la variacin del valor de 3 con respecto a la ductilidad y el perodo estructural T se presentan en el grfico 100. Para valores de no mostrados en esta grfica, deber hacerse una interpolacin lineal. El perodo estructural se puede estimar con la siguiente 0 .7 frmula aproximada: T = N donde es un parmetro que depende del tipo estructural (se describe ampliamente ms adelante) y N es el nmero de niveles.

184
Grfico 100 Valores de

Coeficiente 3
1.2 1 0.8 Ductilidad=1 Ductilidad=2 Ductilidad=3

0.6 0.4 0.2 0 0 0.2 0.4 0.6

0.8

Periodo T(s)

Cuadro 28 VALORES DEL PARMETRO PARA DIFERENTES TIPOS ESTRUCTURALES

#
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Descripcin tipo estructural

Adobe sin diafragma c/cubierta ligera Adobe sin diafragma c/cubierta pesada Marco de concreto con diafragma Marcos de Concreto sin diafragma c/cubierta ligera Marcos de Concreto sin diafragma c/cubierta pesada Madera con losa de concreto Madera sin diafragma c/cubierta ligera Madera sin diafragma c/cubierta pesada Muros de carga de mampostera con losa de concreto Muros de mamposteria sin diafragma c/cubierta ligera Muros de mamposteria sin diafragma c/cubierta pesada Prefabricada sin diafragma c/cubierta ligera Ripio sin diafragma c/cubierta ligera Ripio sin diafragma c/cubierta pesada Taquezal sin diafragma c/cubierta ligera Taquezal sin diafragma c/cubierta pesada Marcos de acero sin diafragma c/cubierta ligera

0.227 0.250 0.226 0.203 0.215 0.678 0.576 0.634 0.080 0.256 0.288 0.379 0.749 0.836 0.634 0.720 0.230

No obstante, es probable que en muchos casos la prctica de diseo y construccin tradicional no est necesariamente normalizada por un reglamento o cdigo de construccin. En esos casos, la experiencia constituye la nica va para establecer de manera aproximada pero con suficiente certeza, los niveles de resistencia adecuados.

185

4 = factor que permite modificar el valor de la respuesta de la estructura en funcin de determinados aspectos que incrementan la vulnerabilidad, como son la existencia de columnas cortas, la asimetra e irregularidad de las construcciones y la existencia de sobrepeso en algunos niveles. El valor de este factor se determina con base en la experiencia, sin embargo slo es aplicable cuando existe una gran cantidad de informacin disponible del edificio. Para este estudio en particular dado que no se contaba con informacin detallada se consider en todos los casos un valor de 1.
H= es la altura total de la estructura. sta se calcula multiplicando la altura promedio de entrepiso por el nmero total de pisos. N = es el nmero de pisos de la estructura, y = factor que sirve para estimar el perodo fundamental de la estructura a partir del nmero de pisos. Este factor depende de la ubicacin del inmueble, su tipo estructural, el suelo y su antigedad. Este factor toma en cuenta que la capacidad de deformacin de estructuras desplantadas en zonas de alta sismicidad es mayor que las de baja sismicidad. Tambin considera que las estructuras desplantadas en suelo blando son ms flexibles debido a la flexibilidad de la cimentacin debido al efecto del bamboleo. Este factor tambin toma en cuenta que la rigidez de las estructuras depende del material y de la estructuracin de los edificios. Las calibraciones con modelos analticos y mediciones experimentales han mostrado que este parmetro es adecuado para la determinacin de perodos estructurales. El valor de la distorsin mxima de entrepiso calculada con la Ec 3, se puede incrementar debido a la existencia de factores que incrementen la vulnerabilidad del sistema como pueden ser irregularidades tanto en planta como en elevacin, posibilidad de golpear con el edificio vecino, la existencia de dao previo sin reparacin, columnas cortas, etc. Por lo tanto el valor esperado de la prdida se puede calcular mediante la siguiente expresin:
E[ ] =

E( (a))f
0

A (a )da

Ec 6

De manera similar se puede calcular la varianza de la prdida

2 ( ) = E[Var ( (a )] + Var [ E( (a )]

Ec 7

Conocidas la media y la desviacin estndar de la prdida para una magnitud M, la funcin de distribucin de probabilidad de la prdida bruta queda determinada por la siguiente expresin (Distribucin beta):
f ( ) = (a + b ) a 1 (1 )b 1 (a )(b )

Ec 8

186

donde a y b son los parmetros de la distribucin que deben ser determinados convenientemente para que la funcin de distribucin corresponda a los valores de media y varianza conocidos. Para calcular la prdida esperada de una ciudad es necesario sumar todas las prdidas de las edificaciones dentro de la ciudad. Para la varianza hay que considerar adems la correlacin entre las prdidas de las distintas edificaciones. Esto se ilustra en el esquema del grfico 101. Es claro que la distancia entre inmuebles y los tipos de estructuras son determinantes para fijar una correlacin entre las prdidas de varios inmuebles. No obstante, esto requiere de una cantidad de informacin y capacidad de clculos que no estn disponibles actualmente, por lo que en este estudio se consider una correlacin uniforme, igual a 0,2, para todas las construcciones.

Grfico 101 ESQUEMA DE CLCULO DE PRDIDAS BRUTAS

Inmueble o conjunto de inmuebles Daos por sismo

b)

Estimacin de las prdidas econmicas y humanas asociadas al evento postulado

Para la estimacin de prdidas econmicas se utiliz el sistema RS-MEX Ver. 2.1 desarrollado por ERN Ingenieros Consultores, S.C. En este programa se realiz la simulacin del escenario propuesto, un sismo de magnitud 8,2 ubicado en la brecha ssmica de las costas del Estado de Guerrero a una distancia del Distrito Federal de aproximadamente 180 Km, en un horario entre las 10:00 a.m. a 12:00 m, suponiendo en Acapulco temporada alta de afluencia de visitantes. Para la estimacin de las prdidas humanas se supuso que el escenario menos favorable es aquel en el cual la poblacin tiene una mayor ocupacin de los lugares de trabajo a razn del 58%, seguido por la ocupacin de vivienda con 22% de la poblacin total. Para estimar el nmero de vctimas se utiliz la Ec 9.

187

NVi = Ocupantes x Atrapados(% ) x Fatalidad (% ) x FC j donde:

Ec 9

Ocupantes: es el nmero total de personas que estn presentes en el edificio i a la hora que ocurre el sismo j; este dato se obtiene del INEGI. Atrapados: es el porcentaje de personas que quedan con vida debajo de los escombros y depende del tipo estructural. Fatalidad: el porcentaje de personas atrapadas que eventualmente mueren. FCj: es el Factor de Colapso, toma valores de cero a uno y se obtiene a partir del clculo del dao ocasionado por un terremoto j; es una estimacin de probabilidad de colapso de la estructura a partir del dao de sta.

c)

Datos para estimar las prdidas econmicas en la ciudad de Mxico

Cuadro 29 CLASIFICACIN ESTRUCTURAL DE ESTRUCTURAS EN LA CIUDAD DE MXICO

Clave T1 T2 T3 T4 T5 T6 T7 T8 T9 T10 T11 T12 T13 T14

Tipo Estructural Mamposteria, N3 Mamposteria N>3 Marcos N5 Marcos 5<N10 Marcos N>10 Marcos contra venteados N5 Marcos contra venteados 5<N10 Marcos contra venteados N>10 Industrial (cubierta ligera) Industrial (cubierta pesada) No ingenieril (cubierta ligera) No ingenieril (cubierta pesada) Otros (cubierta ligera) Otros (pessada)

Para la estimacin de riesgo ssmico de las estructuras en la ciudad de Mxico fue necesario obtener informacin sobre el uso y tipo de las construcciones. Para poder caracterizar mejor los tipos de estructuras en la ciudad, se requiri establecer criterios que pudieran caracterizar en la mayor variedad y complejidad las estructuras existentes. La clasificacin est dividida en 14 tipos estructurales que contemplan el nmero de niveles, los materiales y las tcnicas de construccin utilizadas. En el cuadro 29 se muestra la clasificacin.

188

Tipo T1, T2 (Albailera) Este sistema estructural corresponde a vivienda, comercios particulares y oficinas particulares, reestructurados principalmente con muros de tabique confinados por castillos y trabes de concreto y losas coladas en sitio. Estas edificaciones difcilmente llegan a superar los 5 niveles. Tipo T3, T4 y T5 (Estructuras con marcos de concreto) Son todas las estructuras con columnas y trabes de concreto reforzado con columnas de secciones circulares o rectangulares y dimensiones que van desde 20 cm como mnimo hasta poco ms de 1 m. Las trabes normalmente son coladas en sitio y la estructura cuenta o no con muros de carga ya sean de mampostera o de concreto segn el tipo de uso de la estructura y su ubicacin en la ciudad. Las estructuras tienen cubierta pesada. Tipo T6, T7 y T8 (Estructuras con marcos de concreto contraventeados). Son todas las estructuras con columnas y trabes de concreto reforzado con columnas de secciones circulares o rectangulares y dimensiones que van desde 20 cm como mnimo hasta poco ms de 1 metro. Las trabes normalmente son coladas en sitio y la estructura cuenta o no con muros de carga ya sean de mampostera o de concreto segn el tipo de uso de la estructura y su ubicacin en la ciudad. Las estructuras tienen cubiertas pesadas y claros contraventeados para una mayor rigidez en el marco que ayuda a reaccionar mejor a la estructura bajo las solicitaciones de un sismo. Tipo T9, T10 (Estructuras de uso industrial) Estas estructuras en su mayora son naves industriales que tienen muros altos y confinados con columnas en algunos casos adems de cubiertas ligeras y en otros casos con cubiertas pesadas segn el tipo de uso industrial. Tipo T11 y T12 (Estructuras no ingenieriles ligeras y pesadas) Estas estructuras estn hechas con materiales de muy mala calidad y construidas con poca o ninguna asistencia tcnica. Normalmente son de un slo nivel aunque en algunos lugares con construcciones viejas se alcanza a apreciar vecindades de ms de un nivel en condiciones muy precarias de tcnicas constructivas. Tipo T13 y T14 (Otras estructuras) Este tipo de estructuras no tienen caractersticas nicas y por la falta de informacin es difcil definir un tipo constructivo. En las evaluaciones realizadas se les consider estructuras muy vulnerables.

189

La distribucin en metros cuadrados construidos por tipo de sistema estructural se muestra a continuacin en el cuadro 30 y en el grfico 102. El total de metros cuadrados construidos en la ciudad de Mxico es superior a los 633 millones.
Cuadro 30 DISTRIBUCIN EN METROS CUADRADOS CONSTRUIDOS POR TIPO DE ESTRUCTURA

Tipo
T1 T2 T3 T4 T5 T6 T7 T8 T9 T10 T11 T12 T13 T14

Area m2
305,593,439 100,209,284 45,324,475 50,462,830 31,631,203 5,046,374 12,376,553 7,900,961 30,105,711 4,324,004 30,552,051 5,485,800 984,565 3,030,244

% Area Total
48.27% 15.83% 7.16% 7.97% 5.00% 0.80% 1.96% 1.25% 4.76% 0.68% 4.83% 0.87% 0.16% 0.48%

Total

633,027,493

100%

Grfico 102 DISTRIBUCIN EN PORCENTAJE DEL REA CONSTRUIDA POR TIPO ESTRUCTURA

4.8% 1.2% 2.0% 0.8% 5.0% 8.0% 7.2%

0.7%

4.8% 0.9%

0.2% 0.5%

48.3%

15.8%

T1

T2

T3

T4

T5

T6

T7

T8

T9

T10

T11

T12

T13

T14

190

El costo promedio estimado por metro cuadrado construido en la ciudad de Mxico es de 614 dlares. Considerando como fecha de evaluacin el da 16 de agosto de 2006, el cambio de dlar interbancario a la compra estaba en los $10.732 4 pesos por lo tanto el valor total de lo construido en la ciudad de Mxico es de $4.171 billones de pesos. Para un mejor manejo de los datos, la ciudad fue dividida en 743 polgonos los cuales contienen informacin sobre los metros cuadrados de rea construida de los diferentes tipos de estructuras existentes. Los polgonos contienen informacin del tipo estructural, rea, uso, zona ssmica, zonificacin geotcnica y de distribucin de la poblacin. La clasificacin por zonas ssmicas para la ciudad de Mxico se hizo segn la recomendacin de la Asociacin Mexicana de Instituciones de Seguros AMIS, como se muestra en el grfico 103 y 104, en donde se ubican los centros poligonales segn la zona AMIS. La zonificacin geotcnica del Distrito Federal se muestra en el grfico 105.

Grfico 103 ZONAS SSMICAS EN EL D.F. SEGN EL CRITERIO DE LA AMIS

F G E G H1 H2

El Distrito Federal queda dividido en 5 zonas que se de, F, G, H1 y H2, las cuales se delimitan de acuerdo con el plano, elaborado por ERN.

Fuente: http://media.economista.com.mx/termometro/valores_9.html#dolar_ventanilla con fecha a 16 de agosto del 2006.

191
Grfico 104 Distribucin AMIS de los centro de los 743 polgonos estudiados

Grfico 105 ZONIFICACIN GEOTCNICA DEL D.F.

Fuente: Serie Impacto socioeconmico de los desastres de Mxico. Caractersticas del Impacto socioeconmico de los principales desastres ocurridos en Mxico en el perodo 1980-99.

192

d)

Datos para estimar las prdidas econmicas en Acapulco de Jurez

Para estimar las prdidas de la ciudad costera de Acapulco fue necesario dividir en cuatro rubros las estructuras existentes como se muestra en el cuadro 31.
Cuadro 31 DISTRIBUCIN DEL REA CONSTRUIDA POR USO GENERAL EN ACAPULCO DE JUREZ
rea Porcentaje Construida del rea m2 Construida 5,338,380 10.00% 35.00% 18,684,330 35.00% 18,684,330 20.00% 10,676,760

Identificacin

Descripcin

Acapulco de Jurez Pblico rea TotaL 53,383,801 Privado 1 Valor Total $ 32,778 Privado 2 Pobres

Los rubros se refieren a: Pblico.- Es toda la infraestructura de gobierno como oficinas de gobierno, escuelas pblicas, hospitales, estaciones de bomberos etc. Estn principalmente ubicadas en la zona ssmica I y en su mayora no rebasan los 4 niveles. Privado 1.-Incluye las estructuras con uso de vivienda construidas a base de mampostera, de dos niveles como un promedio de la ciudad o cuatro niveles si son departamentos. Con ubicacin en la zona ssmica I. Privado 2.- Son edificios privados primordialmente hoteles con un promedio general de 14 niveles siendo su tipo estructural marcos de concreto en algunos casos rigidizados. Estos se ubican principalmente en la zona ssmica J y K. Pobres.- Son viviendas en condiciones muy precarias con materiales de poca calidad y por lo regular de un nivel; se ubican en las orillas de la zona ssmica I, ya sea en zonas altas o muy bajas. Para el estudio se utiliz esta informacin agrupndola como se muestra en el cuadro 32.

193
Cuadro 32 CLASIFICACIN POR EL USO ESTRUCTURAL EN ACAPULCO

Clave ACA-VO1 ACA-VO2 ACA-VO3 ACA-VO4 ACA-VO5

Uso Vivienda N2 Vivienda N>2 Edificios Pblicos Edificios Privados Edificios Privados

Zona Ssmica I I I J K

La clasificacin de zona ssmica para Acapulco se hizo segn la AMIS, y se muestra en el grfico 106.

Grfico 106 Zonas ssmicas en Acapulco de Jurez segn la AMIS

Fuente: ERN.

d) Datos para estimar las prdidas humanas en la ciudad de Mxico y en Acapulco de Jurez

La poblacin al 2005 para la ciudad de Mxico es de 8.720.449 habitantes los cuales se repartieron en funcin del rea construida segn el tipo estructural. La poblacin para la ciudad de Acapulco es de 3.115.202 habitantes.

194

La distribucin de la poblacin en el Distrito Federal muestra una concentracin en algunas delegaciones: Iztapalapa, con 1,8 millones de personas (20,9% del total) y crece a una tasa media anual de 0,47%; Gustavo A. Madero con 1,2 millones (13,7%) y cuya poblacin decrece en promedio anual 0,61%; lvaro Obregn con poco ms de 706.000 habitantes (8,1% del total de la capital del pas). No obstante, es necesario considerar, que las delegaciones menos habitadas, son las que tienen los mayores ritmos de crecimiento promedio anual. En este sentido, los anlisis de vulnerabilidad muestran que el riesgo de morir en un terremoto es mayor en los pases con un crecimiento urbano rpido. El crecimiento urbano en si mismo, no explica la vulnerabilidad pero en muchas ciudades las consideraciones relativas al riesgo de terremotos no se han tenido en cuenta en el proceso de construccin y planificacin (CRID; Centro Regional sobre desastres de Amrica latina y el caribe). El cuadro 34 muestra la distribucin de la poblacin total en la ciudad de Mxico y en Acapulco por sexo y edad. El cuadro 33 muestra la poblacin por delegacin segn sexo.
Cuadro 33 POBLACIN TOTAL, EDAD MEDIANA Y RELACIN HOMBRE-MUJERES POR DELEGACIN SEGN SEXO PARA EL DISTRITO FEDERAL Y ACAPULCO, GUERRERO
Delegacin 09 Distrito Federal 010 lvaro Obregn 002 Azcapotzalco 014 Benito Jurez 003 Coyoacn 004 Cuajimalpa de Morelos 015 Cuauhtmoc 005 Gustavo A. Madero 006 Iztacalco 007 Iztapalapa 008 La Magdalena Contreras 016 Miguel Hidalgo 009 Milpa Alta 011 Tlhuac 012 Tlalpan 017 Venustiano Carranza 013 Xochimilco 12 Guerrero 001 Acapulco de Jurez Poblacin total /1 Total 8720916 706567 425298 355017 628063 173625 521348 1193161 395025 1820888 228927 353534 115895 344106 607545 447459 404458 3115202 717766 Hombres 4171683 336625 201618 161553 295802 82426 245697 573847 187859 885049 109649 163271 57013 167271 292141 212050 199812 1499453 344318 Mujeres 4549233 369942 223680 193464 332261 91199 275651 619314 207166 935839 119278 190263 58882 176835 315404 235409 204646 1615749 373448 Edad mediana /2 Total 29 29 31 35 31 26 32 30 30 27 28 32 24 26 28 30 27 21 24 Hombres 28 28 30 34 30 26 30 28 29 26 27 31 24 25 27 29 26 20 23 Mujeres 30 30 32 37 32 27 33 31 31 28 29 33 25 27 29 32 28 22 25 Relacin hombresmujeres 91.7 91 90.1 83.5 89 90.4 89.1 92.7 90.7 94.6 91.9 85.8 96.8 94.6 92.6 90.1 97.6 92.8 92.2

INEGI: Poblacin total, edad mediana y relacin hombre-mujeres por delegacin segn sexo.

195
Cuadro 34 POBLACIN TOTAL POR SEXO Y GRUPOS QUINQUENALES DE EDAD PARA EL DISTRITO FEDERAL Y ACAPULCO, GUERRERO
Sexo y grupos quinquenales de edad 09 Distrito Federal 0 - 4 aos 5 - 9 aos 10 - 14 aos 15 - 19 aos 20 - 24 aos 25 - 29 aos 30 - 34 aos 35 - 39 aos 40 - 44 aos 45 - 49 aos 50 - 54 aos 55 - 59 aos 60 - 64 aos 65 - 69 aos 70 - 74 aos 75 - 79 aos 80 - 84 aos 85 aos y ms No especificado 12 Guerrero 0 - 4 aos 5 - 9 aos 10 - 14 aos 15 - 19 aos 20 - 24 aos 25 - 29 aos 30 - 34 aos 35 - 39 aos 40 - 44 aos 45 - 49 aos 50 - 54 aos 55 - 59 aos 60 - 64 aos 65 - 69 aos 70 - 74 aos 75 - 79 aos 80 - 84 aos 85 aos y ms No especificado Poblacin total /1 8720916 664092 671579 704950 740280 765641 735441 755600 678990 596540 515878 441077 329553 263228 192699 164150 110512 72725 56124 261857 3115202 345731 377826 396125 332940 252404 212665 198099 181518 158810 135306 112818 89468 80235 66040 50403 34974 21597 19933 48310 Hombres 4171683 338207 341618 357106 368042 373044 353337 359952 319519 278656 237757 202356 150909 117398 83931 67932 44280 27752 19159 130728 1499453 174968 190749 200491 161667 114723 96552 90739 83257 74032 63531 53978 42807 37731 30398 23852 16891 9992 8991 24104 Mujeres 4549233 325885 329961 347844 372238 392597 382104 395648 359471 317884 278121 238721 178644 145830 108768 96218 66232 44973 36965 131129 1615749 170763 187077 195634 171273 137681 116113 107360 98261 84778 71775 58840 46661 42504 35642 26551 18083 11605 10942 24206

INEGI: Poblacin total por sexo y grupos quincenales de edad.

196

f)

Estimacin de las prdidas econmicas y humanas en la ciudad de Mxico

Las prdidas econmicas totales en la ciudad de Mxico se estimaron en $274.215 mil millones de pesos. Segn el cuadro 35 los tipos estructurales con mayor porcentaje de prdida esperada son el tipo T5 (Marcos de concreto entre 5 y 10 niveles), con una prdida total de 50,07% como se observa en el grfico 108, y el tipo T8 (Marco contraventeado de ms de 10 niveles), con una prdida esperada del 40%. Esta prdida se debe tambin a que gran cantidad de estas estructuras se ubican en lugares de la ciudad en los que se presentan amplificacin de las ondas ssmicas debido a los efectos de sitio que afectan particularmente a este tipo de estructuras. La ubicacin de estas estructuras es principalmente en la zona ssmica H1 y F, donde el tipo de suelo es blando o de transicin. A nivel econmico, es decir, considerando la cantidad de rea construida asociada a cada tipo estructural, se tiene que las prdidas ms elevadas se presentaran en las estructuras del tipo T4 y T5 (Marcos de concreto con ms de 5 niveles), por un monto de $104.118 y $58.011 millones de pesos respectivamente tal como se muestra en el cuadro 35. En este cuadro se observan tambin los porcentajes esperados de prdida mnima, media y mxima. La prdida mnima esperada corresponde a la prdida de algn registro de tipo estructural T#, para el cual el valor esperado de prdida es el menor, la prdida media es el promedio de las prdidas esperadas de todos los registros de tipo estructural T#, y la prdida mxima es la prdida esperada mas grande de algn registro de tipo estructural T#. La prdida directa es la prdida material y de los contenidos de cada uno de los conjuntos de edificios analizados; las prdidas indirectas son aquellas que se presentan como consecuencia de la suspensin de servicios y actividades lucrativas a causa de los daos materiales directos. Para calcular las prdidas indirectas en este escenario se consider que estas estn perfectamente correlacionadas con las prdidas directas, y el factor que las relaciona se tom como el promedio de los factores correspondientes a las fracciones que las prdidas indirectas representan de las prdidas directas en eventos pasados, para lo cual se consult la serie de publicaciones del CENAPRED sobre los efectos socioeconmicos en el pasado. Este factor result ser de aproximadamente 14%

197
Cuadro 35 PRDIDAS ECONMICAS EN LA CIUDAD DE MXICO
Mxico DF Perdida Esperada % Tipo Mnima Media Mxima Prdida Directa en millones de pesos Prdida Indirecta en millones de pesos Prdida Total en millones de pesos Perdida economica Total en por ciento

T1 T2 T3 T4 T5 T6 T7 T8 T9 T10 T11 T12 T13 T14 TOTAL

0.08 0.26 1.54 7.78 11.63 2.58 5.99 10.62 2.08 7.63 4.14 0.04 0.04 0.04 0.04

0.34 0.99 5.76 28.65 31.62 8.72 23.72 35.06 11.19 32.19 0.16 0.15 0.15 0.14 12.77

0.57 1.68 8.57 37.45 50.07 11.34 29.65 47.12 17.04 40.16 0.23 0.23 0.23 0.56 50.07

$6,659.33 $5,854.40 $15,612.25 $91,331.73 $50,887.50 $2,754.24 $20,095.29 $18,821.66 $20,430.68 $7,659.23 $254.70 $85.84 $10.70 $81.93 $240,539.47

$932.31 $819.62 $2,185.71 $12,786.44 $7,124.25 $385.59 $2,813.34 $2,635.03 $2,860.29 $1,072.29 $35.66 $12.02 $1.50 $11.47 $33,675.53

$7,591.63 $6,674.02 $17,797.96 $104,118.17 $58,011.75 $3,139.83 $22,908.63 $21,456.70 $23,290.97 $8,731.53 $290.36 $97.86 $12.19 $93.40 $274,215.00

2.77% 2.43% 6.49% 37.97% 21.16% 1.15% 8.35% 7.82% 8.49% 3.18% 0.11% 0.04% 0.00% 0.03% 100.00%

Grfico 107 PRDIDAS EN MILLONES DE PESOS POR TIPO ESTRUCTURAL DEL D.F.

$120,000 $100,000 $80,000 $60,000 $40,000 $20,000 $0 T1 T2 T3 T4 T5 T6 T7 T8 T9 T10 T11 T12 T13 T14

Prdidas Totales en millones de pesos por tipo de estructura

198
Grfico 108 PRDIDAS POR TIPO ESTRUCTURAL EN PORCENTAJE DEL D.F.

60 50 40

% 30
20 10 0 T1 T2 T3 T4 T5 T6 T7 T8 T9 T10 T11 T12 T13 T14

Porcentaje de Prdida Mnima

Porcentaje de Prdida Promedio

Porcentaje de Prdida Mxima

Las prdidas humanas en la cuidad fueron notablemente altas para estructuras del tipo T4, T5 (Marcos de concreto con ms de 5 niveles) y T7 (Marcos de concreto contra venteado entre 6 y 10 niveles), en total para estos tres tipos mencionados las prdidas humanas sera de 7.722 fatalidades. Por su parte las prdidas humanas en vivienda seran de 2.235 fatalidades, mientras que en lugares de trabajo la suma es de 6.208 fatalidades tal como se muestra en el cuadro 36.
Cuadro 36 PRDIDAS HUMANAS EN LA CIUDAD DE MXICO
Mxico DF *Tipo Total Habitantes Prdidas Humanas Vivienda Lugar de trabajo

T1 T2 T3 T4 T5 T6 T7 T8 T9 T10 T11 T12 T13 T14 TOTAL

4,210,014 1,380,535 623,997 695,202 435,768 69,521 170,506 108,848 414,752 59,570 420,901 75,575 13,564 41,746 8,720,499

4 3 9 1,180 714 4 229 195 5 11 0 0 0 0 2,355

10 9 24 3,112 1,883 11 604 514 12 28 0 0 0 0 6,208

199

Las prdidas humanas comparadas con el nmero total de poblacin equivalen al 0,1% en la ciudad de Mxico, en donde la mayor parte de la poblacin se encuentra distribuida entre los tipos estructurales T1 y T2 (Estructuras de Mampostera). Considerando las condiciones del escenario, las viviendas presentan menos bajas que los lugares de trabajo, segn se observa en el grfico 109 donde T4 y T5 (Marcos de concreto mayores a 5 niveles), considerados como edificios particularmente de actividades laborales muestran una notable prdida de vidas humanas.

Grfico 109 PRDIDAS HUMANAS POR SISTEMA ESTRUCTURAL Y USO EN EL D.F.

3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 T1 T2 T3 T4 T5 T6 T7 T8 T9 T10 T11 T12 T13 T14 Personas en Vivienda Personas en lugar de Trabajo

g)

Estimacin de las prdidas econmicas y humanas en Acapulco de Jurez

Las prdidas econmicas totales en la ciudad de Acapulco de Jurez suman $25.807 mil millones de pesos, apreciando que en la zona hotelera es donde hay una mayor prdida esperada ($17.882 mil millones de pesos, 9%), tal como se muestra en el cuadro 37 de prdidas econmicas y en los grficos 110 y 111, en pesos y en porcentaje, respectivamente.

200
Cuadro 37 PRDIDAS ECONMICAS EN ACAPULCO DE JUREZ
Acapulco *Uso Perdida Esperada % Mximos Prdida Directa en millones de pesos Prdida Indirecta en millones de pesos Prdida Total en millones de pesos

ACA-V01 ACA-V02 ACA-V03 ACA-V04 ACA-V05 TOTAL

1.79 3.30 1.79 19.60 5.95 19.60

$3,104.77 $656.27 $629.12 $15,685.61 $2,562.39 $22,638.16

$435 $92 $88 $2,196 $359 $3,169

$3,539 $748 $717 $17,882 $2,921 $25,807

Grfico 110 PRDIDAS ECONMICAS TOTALES EN MILLONES DE PESOS POR USO EN ACAPULCO DE JUREZ

$20,000 $16,000 $12,000 $8,000 $4,000 $0 ACA-V01 ACA-V02 ACA-V03 ACA-V04 ACA-V05 Prdidas Directas en millones de pesos de la ciudad de Acapulco

201
Grfico 111 PRDIDAS ESTIMADAS EN PORCENTAJE POR TIPO DE USO

25 20 15

%
10 5 0 ACA-V01 ACA-V02 ACA-V03 ACA-V04 ACA-V05 Prdidas por tipo estructural en porcentaje

En la estimacin de las prdidas humanas para la ciudad de Acapulco se observa que la zona hotelera es la que sufrira ms prdidas humanas por un monto de 2.763 fatalidades. En total la prdida de toda la ciudad se estima en 2.841 fatalidades segn el cuadro 38 y el grfico 112.
Cuadro 38 Prdidas Humanas en Acapulco de Jurez
Acapulco *Uso Total Habitantes Prdidas Humanas Vivienda Lugar de trabajo

ACA-V01 ACA-V02 ACA-V03 ACA-V04 ACA-V05 TOTAL

1,537,374 175,987 311,520 708,708 381,612 3,115,202

7 2 4 752 17 781

19 4 11 1,982 44 2,060

202
Grfico 112 PRDIDAS HUMANAS EN LA CIUDAD DE ACAPULCO DE JUREZ

2,000 1,500 1,000 500 0 ACA-V01 ACA-V02 ACA-V03 ACA-V04 ACA-V05 Persona en Vivienda Personas en lugar de Trabajo

h)

Comparacin entre las prdidas estimadas para la ciudad de Mxico y la Cudad de Acapulco de Jurez

Las prdidas econmicas en las dos ciudades estudiadas suman un total de $300.022 mil millones de pesos, para este total la ciudad de Mxico aporta el 91% siendo la zona de estudio con mayor prdida econmica segn el cuadro 39 y el grfico 113.
Cuadro 39 Prdidas econmicas totales en la ciudad de Mxico y Acapulco de Jurez
Ciudad Perdida Esperada % Mximos Prdida Directa en millones de pesos Prdida Indirecta Prdida Total en millones de pesos en millones de pesos

Mxico DF Acapulco TOTAL

50.07 19.60 50.07

$240,539.47 $22,638.16 $263,177.63

$33,675.53 $3,169.34 $36,844.87

$274,215.00 $25,807.50 $300,022.50

La prdida humana en las dos ciudades arroja una cifra esperada de 8268 fatalidades segn el cuadro 40, siendo de igual forma la ciudad de Mxico la que ms aporta a esta prdida con 6.208, cifra muy similar a los 5 6.043 muertos registrados en el sismo del 19 de septiembre de 1985.

Serie. Impacto socioeconmico en los desastres de Mxico.

203
Grfico 113 PRDIDA TOTAL POR CIUDAD EN MILLONES DE PESOS Y PORCENTAJE

$25,807.50, 9%

Mxico DF Acapulco
$274,215.00, 91%

Cuadro 40 Prdidas Humanas totales en la ciudad de Mxico y Acapulco de Jurez

Ciudad Total Habitantes Prdidas Humanas Vivienda Lugar de trabajo

Mxico DF 8,720,499 Acapulco 3,115,202 TOTAL 11,835,701

2355 781 3136

6208 2060 8268

Haciendo una comparacin econmica del valor de lo construido al 2003 y la prdida estimada, nos da como resultado que sta representa el 6% del monto total de lo construido como se muestra en el siguiente grfico 114. Considerando una tasa de crecimiento anual del 6PIB del 4,1% para el ao 2006 y la inflacin del 3% anual, el valor del PIB en moneda ser de $ 9.659 billones de pesos mexicanos en todo el pas, al comparar con el total de la prdida econmica que es de 300.000 millones de pesos, se obtiene que representa el 3,11% del PIB nacional (grfico 115). Este porcentaje representa un costo muy elevado si lo comparamos con los montos asignados por el 7Presupuesto de Egresos de la Federacin 2006 a rubros como educacin y salud (vase el cuadro 41).

INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico. http://www.inegi.gob.mx/est /contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=agr02&c=471&s=est. 7 Secretarias de Hacienda y Crdito Pblico (CHCP). http://www.shcp.sse.gob.mx /contenidos/presupuesto_egresos/temas/pef/2006/index.html.

204
Grfico 114 PRDIDA TOTAL COMPARADA CON EL VALOR DE LO CONSTRUIDO AL AO DEL 2003

94%
Prdida Total

300,022

Valor de lo Construido a 2003

6%

4,523,072

Valor de lo Construido a 2003

Prdida Total

Grfico 115 COMPARACIN DEL PIB AL 2006 CONTRA EL IMPORTE DE LAS PRDIDAS TOTALES EN MILLONES DE PESOS Y PORCENTAJE
$300,022.50, 3.01%

Prdida Total PIB 2006 $9,659,290.11, 96.99%

205
Cuadro 41 IMPORTANCIA EN EL PIB DEL ESCENARIO SSMICO

Concepto Educacin Salud Defensa Nacional Economa Comunicaciones y Transportes Desarrollo Social IMSS Escenario Ssmico extremo
Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.

Asignacin Millones de pesos $137,549 $42,355 $26,031 $7,618 $33,687 $26,572 $235,767 $300,022

Porcentaje del PIB, % 1.42 0.44 0.27 0.08 0.35 0.28 2.44 3.11

Es necesario aclarar que los resultados obtenidos son reflejo de la calidad de la informacin con que se evalu el escenario, la cual tiene deficiencias. Una de las principales deficiencias es la falta de una base de datos catastrales con la cual se pudiera construir una cartera bastante ms representativa de la realidad de las construcciones en la Ciudad de Mxico y Acapulco. Un parmetro que result importante en determinar el tamao de los daos obtenidos es la fecha de construccin. Para analizar el efecto de este dato se realiz una evaluacin del escenario considerando que todas las construcciones son modernas (del ao 2000), y se obtuvo en este caso una prdida global igual a la mitad de lo mostrado en los cuadros y grficos precedentes. Esto es indicativo de lo sensible que es el clculo de un escenario con respecto a estas consideraciones.

i)

Estimacin de recursos hospitalarios ante el evento postulado

El estado hospitalario para el caso de una gran demanda de la poblacin se mide en camillas dispuestas como se muestra en el cuadro 42.
Cuadro 42 CAMAS DE HOSPITAL DISPUESTAS POR CIUDAD

Ciudad Camas de hospital 12,159 Distritito Federal Acapulco 1,474

(Fuente: INEGI, Salud, Recursos materiales para la salud)

206

Se aprecia un alto nmero de camillas dispuestas por ciudad, sin embargo, es necesario considerar que un alto porcentaje de stas estaran ocupadas por pacientes en funcin de las especialidades de los hospitales justo antes de que suceda el escenario propuesto. Adicionalmente, s el nmero de camillas fuera comparado con el nmero de prdidas humanas an suponiendo que todas las camillas estn desocupadas, Acapulco tendra problemas muy serios para poder abastecer la demanda de la poblacin. Normalmente el nmero de heridos es mayor que el nmero de fatalidades pero suponiendo la mencin de 5000 heridos ms los que estaran bajo escombros, tal como lo menciona la escritora Elena Poniatowska en su libro Terremoto de 1985 se identifica que sera difcil el abastecimiento de ayuda por lo que se debe tomar en cuenta la necesidad de tener lugares estratgicos donde se puedan improvisar refugios de atencin medica de emergencia como hospitales de campaa montados por la Secretara de Salud y tomar en cuenta que no todos los heridos pueden necesitar una cama de hospital ya que algunos son atendidos ambulatoriamente.

3. Paso 3. Estimacin de efectos asociados o inducidos

Como consecuencia del sismo postulado como evento crtico originado en las costas de Guerrero y que tendra una magnitud de 8,2 pueden producirse diversos efectos secundarios. A partir de un anlisis y revisin del contenido de diversos atlas estatales y municipales de riesgo en el pas, se encontr una coleccin de mapas y de cartografa de peligro donde pueden identificarse las zonas susceptibles de sufrir incendios, licuefaccin o deslizamientos. La comparacin de estas zonas susceptibles a ciertas amenazas con los mapas de intensidades ssmicas calculadas para este evento en particular puede brindar una idea de la probabilidad de que cierto tipo de eventos sean provocados en ciertas zonas debido al fenmeno postulado.

a)

Zonas potenciales de ocurrencia de inundaciones

Las posibles inundaciones que se produciran como consecuencia del fenmeno postulado seran las que se generaran por un tsunami provocado por este. Para que un sismo genere un tsunami es necesario que ocurra en una zona de hundimiento de borde de placas tectnicas, es decir que haya movimiento vertical. La zona del Pacfico mexicano en donde se ha planteado tendra su origen el evento ssmico postulado se caracteriza por esta situacin. Como se explic anteriormente, all la Placa de Rivera gira y la Placa de Cocos se hunde bajo la Placa Mesoamericana., generando tsunamis locales algunos de los cuales han demostrado su capacidad destructiva en las costas de Jalisco, Colima, Michoacn, Guerrero, Oaxaca y Chiapas, con alturas de 10 m (fascculo Tsunami, CENAPRED). Segn lo comentado, la zona del pas donde se ha planteando que ocurrira el fenmeno postulado corresponde a la zona de mayor riesgo de tsunamis destructivos en el pas, por ser asiento de comunidades costeras densamente pobladas (Tsunamis. Serie Fascculos. CENAPRED). El grfico 116 muestra el escenario sismo-tectnico de la costa del Pacifico de Mxico y su potencial para generar de tsunamis.

207
Grfico 116 ZONAS POTENCIALES PARA LA GENERACIN Y RECEPCIN DE TSUNAMIS

Serie Fascculos Tsunamis, CENAPRED.

Segn el grfico 116, dentro de la zona afectada por el sismo propuesto existe una zona potencial de inundacin el impacto de un tsunami generado por el evento postulado en la regin costera de Guerrero comprendida entre Petatln y Acapulco de Jurez, combinada con otras zonas con menor probabilidad de inundacin ubicadas en un corredor turstico de aproximadamente 1000 kilmetros de longitud, que incluye Puerto Vallarta, Manzanillo, Cuyutln, Ixtapa-Zihuatanejo, Puerto Escondido, Puerto ngel y las bahas de Huatulco.

b)

Zonas potenciales de ocurrencia de incendios

El grfico 117 presenta un mapa con el ndice de peligro por sustancias inflamables sobre el cual se sobrepuso el mapa de aceleraciones mximas espectrales del suelo obtenido para este evento en particular segn se coment anteriormente. Segn este mapa las zonas en peligro potencial de incendio por almacenamiento de sustancias inflamables y que se veran afectadas por el sismo postulado, se concentran principalmente en la regin del Estado de Mxico y del Distrito Federal, y en menor grado sobre la zona de Acapulco.

208
Grfico 117 NDICE DE PELIGRO POR SUSTANCIAS INFLAMABLES
32 30 28 26 24 22 20 18 16 14 -118 -116 -114 -112 -110 -108 -106 -104 -102 -100

-98

-96

-94

-92

-90

-88

-86

Fuente: Atlas Nacional de Riesgo.

c)

Zonas potenciales de ocurrencia de deslizamientos

El grfico 118 presenta el caso del mapa de peligro por inestabilidad de laderas, en este caso, gran parte de la zona que se vera afectada por el sismo postulado tiene un alto potencial de deslizamientos, en especial toda la regin costera del Estado de Guerrero y las zonas de los estados de Morelia, Puebla, Guerrero, Mxico y el Distrito Federal.

d)

Zonas expuestas a materiales peligrosos

En el rea del pas afectada por el sismo postulado, existe una concentracin de almacenamiento de sustancias peligrosas en los estados de Puebla, Morelos, Mxico y en el Distrito Federal (rojo=severa, amarillo=media, verde=baja) segn se puede apreciar en el grfico 119. Este grfico nos presenta las zonas expuestas a materiales peligrosos por almacenamiento.

209
Grfico 118 ZONAS DE SUSCEPTIBILIDAD DE INESTABILIDAD DE LADERAS NATURALES
32 30 28 26 24 22 20 18 16 14 -118 -116 -114 -112 -110 -108 -106 -104 -102 -100

-98

-96

-94

-92

-90

-88

-86

Grfico 119 SUSTANCIAS PELIGROSAS ALMACENADAS POR MUNICIPIO

32 30 28 26 24 22 20 18 16 14 -118 -116 -114 -112 -110 -108 -106 -104 -102 -100

-98

-96

-94

-92

-90

-88

-86

Fuente: Atlas Nacional de Riesgo.

210

e)

Estado de las lneas de conduccin de agua

La verificacin del estado de las lneas de conduccin de agua despus del evento postulado debe hacerse de manera local. En el caso del Distrito Federal, se cuenta con informacin histrica del reconocimiento de daos luego del sismo del 85 segn se presenta en el grfico 120, as como con estudios enfocados a estimar el posible dao en la red primaria de distribucin de agua potable de la Ciudad de Mxico ante la ocurrencia de sismos. Despus de un evento similar al postulado (sismo del 19 de septiembre de 1985), en el reconocimiento de daos se localizaron 159 roturas en la red, la mayora en la zona del lago (vase el grfico 120), en sitios cuyo perodo fundamental es mayor a 2s, y con profundidades de depsitos lacustres entre 30 y 70 m. Otro factor identificado como influyente en la cantidad de daos que se presentaron fue el hundimiento prolongado de los depsitos de arcilla, el cual reduce la capacidad de respuesta de la red ante la ocurrencia de un sismo.

Grfico 120 UBICACIN ESPACIAL DE LA RED, SITIOS DE REPARACIN LUEGO DEL SISMO DE 1985 Y MAPA DE HUNDIMIENTO MEDIO ANUAL

211

En 2005, Pineda y Ordaz, publican un estudio en donde describen los parmetros ssmicos que estn directamente relacionados con los daos en las tuberas. En este proponen una funcin de dao en trminos de la velocidad mxima de partcula. El grfico 121 muestra la variacin del nmero esperado de roturas (NR) para diferentes valores de magnitud (m) y distancia focal (R), estos autores proponen adems una ecuacin que permite calcular el nmero esperado de roturas NR para magnitudes iguales o mayores a 7,6. Empleando esta ecuacin, se estima que el nmero esperado de roturas en la red de agua del Distrito Federal sera de aproximadamente 230. Desafortunadamente, no se encontraron estudios similares para la ciudad de Acapulco.

Grfico 121 NMERO ESPERADO DE ROTURAS SEGN EL MODELO DE PINEDA Y ORDAZ (2003)

f)

Estado del sistema de transporte colectivo Metro de la Ciudad de Mxico

Un aspecto a destacar en cuestin de vas de comunicacin en la ciudad de Mxico es la infraestructura del Sistema Colectivo Metro el cual soport el terremoto de 1985 en muy buenas condiciones y no slo, adems fue una va de comunicacin rpida y segura para las acciones de ayuda en diferentes puntos de la ciudad. Hoy en da la red del metro cuenta con una longitud total de 201.388 km repartidos en 113.297 km de va subterrnea, 61.553 km de va superficial y 18.533 km de va elevada y una afluencia de 1.318 mil millones de personas. La clave del acierto en la construccin de este medio de comunicacin fue que se utilizaron Muros de Miln como estructuras de contencin. Este tipo de muros proporciona a la construccin de gran rigidez obteniendo como resultado una estructura segura. En algunos casos donde fue ms difcil la compensacin del suelo, la cimentacin se estabiliz con la construccin

212

de edificios. Considerando la rehabilitacin para mejorar las vas que en los ltimos aos se ha venido dando se considera que la red del metro seguir siendo un medio proveedor del transporte de recursos despus del evento.

4. Paso 4. Estimacin de la respuesta del sistema de manejo de riesgo

El sismo del 19 de septiembre de 1985 fue un desastre natural de origen geolgico que ocasion grandes prdidas econmicas, de infraestructura y principalmente humanas ya que este siniestro cobr la vida de aproximadamente 6.043 personas, de acuerdo con informacin oficial (extraoficialmente hay documentos que reportan un nmero mucho mayor de vctimas). Una de las razones principales por las que las prdidas humanas llegaron a ser elevadas fue la mala calidad de las construcciones debido a que los reglamentos existentes no consideraban los efectos de un sismo de tal intensidad y a que muchas construcciones tenan configuraciones estructurales inadecuadas. Un ejemplo son las estructuras de losa reticular simplemente apoyada en capiteles de columnas que al recibir las cargas del sismo hicieron el efecto de punzn atravesando las losas y provocando que los pisos colapsaran uno a uno, aplastando los entrepisos de cada nivel. Los reglamentos han mejorado a 20 aos del siniestro y las estructuras estn mejor preparadas para hacer frente a sismos como el ocurrido en 1985, al menos tericamente. Es necesario tener un nivel de consciencia de lo que se debe hacer antes, durante y posterior a un sismo. Los organismos de gobierno deben tomar en cuenta esta informacin para elaborar los sistemas de manejo de riesgo que ayuden a reducir las prdidas en general. Es notable que en la actualidad dos problemas principales de la prevencin de prdidas por desastre a nivel individuo, sigan siendo la pobreza y el bajo nivel educativo. Esto hace difcil la labor de difundir la informacin para que llegue a todos los sectores de la poblacin y de que esta sea asimilada de manera ptima y oportuna. Los nios reciben informacin sobre la amenaza ssmica de sus padres y en la escuela primaria, en donde por medio de simulacros realizados dos o tres veces por ao, se les prepara para afrontarlos. Aun bajo la experiencia de haber vivido sismos anteriores, es comn que, debido a los problemas de desarrollo nacional, la gente, principalmente la de menores ingresos, no considere criterios de seguridad estructural al momento de comprar o construir sus viviendas. En la actualidad las medidas de seguridad no son adoptadas por toda la poblacin. Por ejemplo, en los edificios de oficinas que cuentan con rutas de evacuacin y salidas de emergencia, estas mucha veces se mantienen totalmente selladas o bloqueadas sin una caja de herramientas cerca que contenga hachas para romper los candados que normalmente permanecen todo el tiempo cerrados. Con el fin de conocer la percepcin de la poblacin ante un sismo se consult parte de una encuesta 8 realizada en la delegacin Cuauhtmoc, una de las delegaciones ms afectadas por el
Encuestas a cargo de Reinoso E. y Quiroga C. E (2005), Riesgo y sustentabilidad urbana: cultura de la prevencin y gestin de riesgo ssmico en la Ciudad de Mxico, Informe elaborado por el Instituto de Ingeniera de la UNAM y El Colegio de Mxico para la Coordinacin General de Proteccin Civil.
8

213

terremoto de 1985 de la ciudad de Mxico. Esta encuesta fue dividida en dos partes para su mejor comprensin. En el primer caso, se recolect informacin en viviendas, mientras que el segundo caso, se recolect la informacin en lugares de trabajo.

a)

Encuestas realizadas en vivienda

El 50,8% de la poblacin encuestada respondi que un sismo sera el desastre con mayores consecuencias en su localidad debido a las experiencias pasadas y el conocimiento de desastres previos por este mismo fenmeno. La gente percibe en su mayora, que los sismos se presentan frecuentemente, el 52,5% considera que los sismos son muy peligrosos en su localidad, lo que muestra que la mayora de los pobladores son conscientes de la amenaza que los sismos representan para ellos y sus bienes. Cuando se les pregunt que pensaban sobre la probabilidad que sucediera un temblor similar al de 1985, el 56,1% respondi que era muy probable, en general, la gente est consciente de que un sismo fuerte puede suceder en cualquier momento sin avisar y an sabiendo el peligro de vivir en esa zona no piensan en cambiar de residencia. El 65% de la gente respondi que nunca ha tomado medidas para la reduccin de riesgos naturales, mientras que un 33,3% s ha tomado alguna medida, aunque la encuesta no indica si estas han sido dirigidas tcnicamente. Un 81,36% dice que nunca ha acudido a pedir ayuda a las autoridades, y un 17,1% s lo hizo (aunque sin especificar de que eventos naturales se trat). De los pocos que fueron a pedir ayuda a las autoridades, a slo el 10,4% le fue atendida su solicitud de ayuda. Esto sugiere que hay poco inters o falta de lneas de comunicacin para optimizar las condiciones necesarias en la mitigacin de prdidas antes, durante y despus de que se presente un siniestro; tambin es claro que la sociedad no se encuentra convenientemente organizada para hacer las solicitudes por los medios existentes y con el respaldo necesario.

b)

Encuestas realizadas en lugares de trabajo

La gente a quien se le realiz esta encuesta es de diferente nivel socioeconmico y los puestos que ocupan en el lugar de trabajos son desde empleados de intendencia hasta puestos de mando. El 26,5% de los encuestados cree que un sismo causara el mayor dao en el inmueble ms que cualquier otro desastre como un incendio. El 48,5% opina que se han tomado medidas adecuadas para la disminucin de riesgos pero el 88% de la gente al identificar daos no acude con las autoridades para pedir que les reparen los daos. En su mayora, la gente que s reclama la reparacin de daos, termina por no saber el resultado de su solicitud, de esta gente el 94,5% no tiene ningn motivo claro con el cual justifiquen la exigencia de reparaciones por daos sufridos. El 61,5% de los encuestados opinan que los temblores son frecuentes pero no tanto y la mayora opinan que es muy probable que ocurra un sismo como el del ao de 1985 en la ciudad de Mxico. El 56% de la gente coincide en que el lugar ms seguro de todos es su vivienda. Generalizando las opiniones, la poblacin encuestada percibe y espera un sismo como el del 19 y 20 de septiembre de 1985, para el cual no estn preparados para responder de una forma adecuada. En general la gente considera que es ms segura su vivienda que el lugar de trabajo, y al parecer en muchos casos no conocen los procedimientos de mitigacin y reduccin del riesgo ssmico.

214

c)

Operatividad del sistema de manejo de riesgos ante eventos pasados

En el ao 2003 por las lluvias torrenciales e inundaciones del estado de Michoacn se hizo uso del programa de atencin a la emergencia, coordinado por la Unidad de Proteccin Civil, en cooperacin con la Secretara de Desarrollo Social y a travs de DICONSA se administr y reparti los recursos obtenidos por donaciones de asociaciones. Se activo tambin el Plan de Defensa Nacional DN-III y fue la encargada de entregar los apoyos del gobierno a los damnificados, por su parte la Secretara de Salud llev acabo un operativo de vigilancia sanitaria para evitar brotes de enfermedades relacionadas con la inundacin. En el sismo del 21 de enero del 2003 con una escala en magnitud de 7,6 al oeste de las costas de Colima donde las acciones para atender la emergencia estuvieron integradas fundamentalmente por la instalacin de albergues o Centros de Atencin para Damnificados (CAD), adems se dot a la gente resguardada con vveres, atencin medica y refugios. Los tres niveles de gobierno reaccionaron en tiempo y medida con la coordinacin del Consejo Estatal de Proteccin Civil de Colima. El FONDEN, gobiernos de diferentes estados, organizaciones sociales y la poblacin colaboraron con donaciones de todo tipo en ayuda a la gente afectada. En el estado de Jalisco la atencin a la emergencia estuvo coordinada fundamentalmente por el DIF estatal y la Unidad de Proteccin Civil de Jalisco, hubo slo dos muertes reportadas, 29 lesionadas con traumatismos y 750 persona fueron damnificadas. Es de mencionar que se mandaron brigadas para identificar los niveles de ayuda de diferentes municipios para una mejor distribucin de la misma, coordinada por el DIF que recibi donaciones en especie por el FONDEN y diversas organizaciones privadas y sociales. En el estado de Michoacn la Unidad de Proteccin en coordinacin con el DIF estatal, instauraron albergues, se contabilizaron a poco ms de 250 personas damnificadas y se registr el deceso de slo una persona al ser aplastada por una barda y como el dao fue pequeo comparado con el de los estados de Nayarit y Jalisco la atencin no requiri de esfuerzos considerables. En el 2004 predominaron los fenmenos hidrometeorolgicos, se observ que se requiere tener mapas de riesgo por inundaciones que consideren las vulnerabilidades de las viviendas y sus bienes. Se requiere un sistema de alerta temprana contra inundaciones por medio de estaciones medidoras de lluvia que comuniquen a una central de alerta con seales de radio que sirvan para el aviso oportuno de alerta y manejo de riesgo en la poblacin. Es muy importante tomar en cuenta que para este ao los fenmenos naturales destructivos tuvieron uno de los niveles ms bajos de actividad en comparacin a los aos 2002 y 2003, tanto por su ocurrencia Como por los daos ocasionados por desastres en la Republica Mexicana. La atencin de emergencia estuvo encabezada tanto por la Unidad Estatal de Proteccin Civil como por la Secretara de Defensa Nacional que aplic el Plan DN-III en dos ocasiones para apoyar a la poblacin afectada de algunos casos como el de las lluvias atpicas en los municipios de Piedras Negras, Sabinas, San Juan de Sabinas y Zaragoza; Buenaventura en Chihuahua donde la Unidad de Proteccin Civil arrib dos horas despus de ocurrido el evento y

215

a la maana siguiente fue relevada por el ejercito. En otros lugares el siniestro slo requiri de albergues, y donaciones en especie a los damnificados, siendo coordinados por el DIF como en las lluvias del municipio de Tenango del Valle en el Estado de Mxico y el municipio de Cozumel en Quintana Roo. En 2005, debido a la trayectoria del huracn Emily fueron afectados 180 municipios, correspondientes a cinco estados. Las acciones de prevencin en los estados afectados fueron similares y se caracterizaron por una amplia y oportuna circulacin de informacin a todos los niveles de la sociedad, asimismo, cada una de las dependencias se prepar con anterioridad para atender los daos en su infraestructura lo ms rpido posible. Lo anterior deriv en un saldo blanco y en un nmero casi nulo de personas lesionadas. Estos resultados favorables merecieron, entre otras expresiones positivas, el reconocimiento de la Secretara de Gobernacin por parte de la Estrategia Internacional para la Reduccin de los Desastres (EIRD) de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) que destac la preparacin de Mxico para enfrentar el huracn. Asimismo, resalt la capacidad de las autoridades de proteccin civil de organizar evacuaciones masivas, reubicar turistas y poblacin local, poner a salvo a los trabajadores de las plataformas petrolferas y cerrar rpidamente los aeropuertos. En suma, la participacin de todos los sectores del gobierno, federal, estatal y municipal, as como de la poblacin en general, la iniciativa privada y los medios de comunicacin ayudaron a que el huracn Emily slo dejara a su paso daos materiales y se logr el principal objetivo de la Proteccin Civil que es el de proteger la vida de la poblacin. Por ltimo, es importante tomar con mesura los avances y el xito obtenido en esta ocasin, ya que cada fenmeno natural requiere de especial atencin y se comporta de diferente manera, por lo que se debe seguir trabajando en planes preventivos y estrategias para la disminucin del impacto de los desastres naturales. Este mismo ao el huracn Stan ocasion graves afectaciones, principalmente en el estado de Chiapas donde las condiciones de vida de la poblacin son de por s ya vulnerables por el elevado grado de marginalidad que presentan la mayora de sus municipios. Es por esto que el impacto del fenmeno en Chiapas si bien tuvo repercusiones econmicas de trascendencia, las consecuencias a nivel social fueron todava mayores y hasta cierto punto difciles de cuantificar. Debido a la magnitud del fenmeno fueron reportados un total de 86 decesos, convirtiendo al huracn Stan en el evento que mayores vidas cobr durante el ao 2005 en el pas y el fenmeno que mayores daos econmicos ha ocasionado en el estado en su historia reciente. Fueron varios los sectores afectados por el fenmeno, pero sin duda fue justamente la infraestructura social la que mayores perjuicios present. La intensidad con la que impact el huracn Stan al estado de Chiapas, rebas por completo las capacidades de los municipios y del estado, incluso fue necesario que otros estados afectados por el mismo fenmeno establecieran programas emergentes para atender los daos ocasionados en su territorio, ya que la mayora de los recursos fueron destinados, en un principio al estado de Chiapas debido a la magnitud de los daos. En comparacin con un evento semejante ocurrido en el ao 1998 afectando casi los mismos municipios, y a juicio de las personas que intervinieron en la atencin del fenmeno, habra mejorado notablemente el grado de coordinacin entre las distintas instancias llamadas a jugar un papel en la atencin de la emergencia. Ello se debe a los avances logrados en materia de proteccin civil, sobre todo en las medidas que se adoptan previamente a ocurrida la emergencia. Esto explica el reducido nmero de decesos en relacin con la intensidad y amplitud geogrfica del fenmeno.

216

Sin embargo, a pesar del gran esfuerzo llevado a cabo por las autoridades federales, estatales y municipales, as como por la sociedad civil, fue muy difcil poder atender todas las necesidades que se hicieron presentes en los distintos centros de poblacin, ya que debido a las condiciones de aislamiento de algunas poblaciones se interrumpieron las comunicaciones y se sufri desabasto de algunos productos bsicos. Asimismo, destaca la meritoria labor realizada por el sector salud del estado, ya que a pesar de haber sufrido importantes daos en varios de los centros de salud, se arbitraron los medios y los recursos para que se llevaran a cabo con xito las acciones de vigilancia epidemiolgica y sanitaria, y la atencin mdica necesaria para evitar la propagacin de enfermedades a causa del fenmeno. Por otro lado, el huracn Wilma en la zona de Quintana Roo impact en meramente en lo econmico ya que no se presentaron prdidas humanas, a diferencia del huracn Stan. El manejo de la situacin previa al desastre as como las acciones post-desastre llevadas a cabo por las autoridades de proteccin civil y por la sociedad organizada del estado, y en particular, en el caso del municipio Benito Jurez, han sido muy eficientes, sobre todo en lo concerniente a la proteccin de vidas humanas y a la salud de la poblacin.

d)

ndice del Desempeo en el Manejo del Riesgo (RMI) para el 2006

El ndice de Gestin del Riesgo (IGR) es un indicador cualitativo de la gestin de los riesgos naturales en el cual se designan niveles con una escala para evaluar el desempeo obtenido por un pas. En el cuadro 43 se presenta el IGR total y sus componentes o polticas pblicas, en cada perodo, de identificacin del riesgo, IGRIR (IR, comprende la percepcin individual, la representacin social y la estimacin objetiva); reduccin del riesgo, IGRRR (RR, involucra propiamente a la prevencin-mitigacin); manejo de desastres, IGRMD (MD, que corresponde a la respuesta y la precaucin); y la gobernabilidad y proteccin financiera, IGRPF (PF, que tiene que ver con la transferencia del riesgo y la institucionalidad), tal como se indica en el Componente II de este proyecto. Si bien este ndice est basado en informacin que no necesariamente corresponde a eventos extremos, tales como los que se estn postulando en el paso 1, es posible tomar muchos de los parmetros como base para el anlisis del evento extremo. Para el ao 2000 con respecto al ao 1995 las polticas de identificacin del riesgo, manejo de desastres y la gobernabilidad y proteccin financiera mejor notablemente. Para el ao 2006, se obtuvo una calificacin marginalmente mayor que la obtenida en el 2000. En el grfico 122 se muestra un resumen general de las calificaciones del IGR de los ltimos aos.

217
Cuadro 43 VALORES IGR Componentes Identificacin del riesgo Reduccin Manejo Proteccin financiera IGR 1985 36,8 4,56 4,56 4,56 12,62 1990 36,8 15,02 12,49 4,56 17,22 1995 39,78 40,31 15,91 14,05 27,51 2000 53,66 40,31 42,99 39,11 44,02 2006 57,40 40,31 54,98 40,32 48,25

Grfico 122 IGR TOTAL

IGR 60 50 40 30 20 10 0 1985 1990 1995 2000 2006

17.22 12.62 27.51 48.25 44.02

La descripcin profunda de los resultados para Mxico ya fue realizada y presentada en el informe correspondiente al componente II de este proyecto y en el Anexo 13 de este informe. Slo agregaremos que este ndice evala la capacidad de gestin del pas en general, y no ante un evento en |particular, por lo que su estimacin es independiente de los resultados de prdidas obtenidos en este escenario. Si bien se nota una mejora en la gestin del riesgo del 2000 al 2006, ste resultad marginal, y en gran medida se debe a la forma en que se define el ndice. ste ndice se basa en la asignacin de una calificacin de 1 a 5 en diversos rubros de la gestin de riesgos, y en la mayora de los casos, pasar de una calificacin de 3 a 4 resulta mucho ms difcil que pasar de una calificacin de 1 a 2.

218

5. Paso 5. Estimacin del desempeo del sistema de gestin financiera del riesgo.

ndice de Dficit por Desastre (IDD)

El IDD refleja el riesgo del pas en trminos macroeconmicos y financieros ante eventos catastrficos probables, para lo cual es necesario estimar la situacin de impacto ms critica en tiempo de exposicin, y en capacidad financiera del pas para hacer frente a dicha situacin. Matemticamente el IDD corresponde a la relacin entre la prdida econmica directa que debe asumir el Estado como resultado de la ocurrencia del evento considerado y su resiliencia econmica, correspondiente a la disponibilidad de fondos internos o externos del pas para restituir el inventario fsico afectado.

IDD =

Pr didad por el EM C Resiliencia Econmica

Ante el fenmeno postulado como EMC, un sismo de magnitud 8,2 que ocurrira frente a las costas de Guerrero, se estimaron en el paso dos de este trabajo, las prdidas totales que ocasionara en la ciudades ms afectadas, las cuales son la ciudad de Mxico Distrito Federal y la ciudad de Acapulco de Jurez (vase el cuadro 44). Las prdidas debidas al fenmeno postulado se calcularon mediante un modelo que considera adems de la amenaza ssmica expresada en trminos de la intensidad del fenmeno postulado, la vulnerabilidad fsica que presentan los elementos expuestos ante dicho fenmeno.
Cuadro 44 ESTIMACIN DE PRDIDAS PARA EL EVENTO POSTULADO
Prdida Total en millones de pesos $274,215.00 $25,807.50 $300,022.50 PIB 2006 Estatal en millones de pesos $2'115,384.53 $164,207.93 $2'279,592.46 Prdidas en % PIB Estatal 12.96% 15.72% 13.16%

Ciudad Mxico D.F. Acapulco Total

La resiliencia econmica representa los posibles fondos internos o externos que frente al dao el gobierno, como responsable de la recuperacin o propietario de los bienes afectados, puede acceder en el momento en que ocurre el evento. Dentro de las medidas y polticas para financiar los efectos de desastres, durante la presente administracin, el Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) se consolid como el instrumento financiero del Gobierno Federal para apoyar a los estados, a las dependencias y entidades federales, en las actividades de atencin inmediata a la poblacin y en la reparacin de daos causados por el efecto de un desastre natural, cuando la magnitud de ste supera su capacidad operativa y financiera. Para realizar sus tareas el Programa FONDEN y el Fideicomiso FONDEN para el 2006 cuentan con una

219

asignacin presupuestal de 1.126 millones de pesos, con cargo al Ramo General 23 (vase el cuadro 45).
Cuadro 45 PROVISIONES SALARIALES Y ECONMICAS (PESOS)

Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal 2006.

Adicional a los fondos, para el clculo de la resiliencia econmica, en esta evaluacin se ha considerado pago de seguros y reaseguros que aproximadamente recibira el pas por los bienes y la infraestructura asegurada del gobierno; los valores que pueden recibirse como ayudas y donaciones, tanto pblicas como privadas, nacionales e internacionales, la estimacin del margen de reasignacin presupuestal que tiene el pas, que usualmente corresponde al margen de gastos discrecionales del gobierno. La descripcin de los rubros considerados se presenta en el cuadro 46 y los valores estimados en el cuadro 47 y en el grfico 123 como porcentaje, respectivamente.
Cuadro 46 DESCRIPCIN DE LOS RUBROS CONSIDERADOS PARA EL CLCULO DE LA RESILIENCIA ECONMICA
Seguros/Reaseguros Ayuda/Donaciones Son los fondos que aproximadamente recibira el pas por los bienes y la infraestructura asegurada del gobierno Son los valores que pueden recibirse como ayudas y donaciones, tanto publicas como privadas, nacionales e internacionales. Es la estimacin del margen de reasignacin presupuestal que tiene el pas, usualmente corresponde al margen de gastos discrecionales del gobierno, estimado de manera muy aproximada como el 60% de las inversiones en bienes de capital. Son las reservas disponibles en fondos para desastres con los que cuenta el pais en el ao de evaluacin.

Reasignacin Presupuestal

Fondos

220
Cuadro 47 RESILIENCIA ECONMICA PARA EL CLCULO DEL IDD

Estimacin para el ao 2006

millones de pesos

millones de dolares

Seguros/Reaseguros Ayuda/Donaciones Reasignacin Presupuest Fondos TOTAL

1601 33560 109663 1126 144824

116.63 2253.42 10065.74 103.40 12435.79

Grfico 123 PORCENTAJE DE LA ESTIMACIN DE VALORES PARA LA RESILIENCIA ECONMICA

75.14%

22.99%

1.10% 0.77%

Seguros/Reaseguros Reasignacin Presupuestal

Ayuda/Donaciones Fondos

Llama la atencin el bajo porcentaje de participacin que tendra el Fondo Nacional de Desastres FONDEN dentro de la resiliencia econmica (0,77%), quien para este ao inici sus operaciones con 1.126 millones de pesos, esto es, cerca de 4.000 millones menos que en 2005. Sin embargo, es necesario considerar que cuando el gobierno dirige los recursos del FONDEN a un estado, este estado esta obligado a contribuir con dinero a la reconstruccin (usualmente la participacin es del 50-50). La drstica reduccin del presupuesto de esta instancia, cuya funcin es atender los efectos de desastres naturales obedece al gasto extraordinario del gobierno federal a causa de los huracanes Stan y Wilma que azotaron, en octubre pasado, a diversas entidades del sur y sureste del pas. La reconstruccin costar al gobierno federal 17.000 millones de pesos, de los cuales 7.607 millones de pesos sern aportados por el FONDEN y 9.407 millones por diversas dependencias federales. De lo anterior deriva la descapitalizacin del fondo, al grado que si ahora ocurriera un desastre de graves consecuencias se debera recurrir, como se hizo tras el terremoto

221

de 1985, a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para obtener recursos adicionales y garantizar el proceso de reconstruccin. Cabe precisar que del monto presupuestal de 1.126 millones de pesos, 126 millones ya estn etiquetados para las entidades federativas, por lo que slo hay 1.000 millones de pesos para enfrentar declaratorias de desastre, as como una bolsa de 50 millones de pesos para situaciones de emergencia, una suerte de caja chica para canalizar apoyos inmediatos a la poblacin afectada por algn fenmeno. Otro punto para destacar es el bajo porcentaje de bienes asegurados que existe en el pas. La penetracin del seguro en Mxico an es baja (en todos los campos de aseguramiento) respecto al tamao de su economa, pues alcanza slo 1,9 % del PIB del pas, sostiene la AMIS en su estudio "Panorama del seguro en Mxico". Por ello, una de las metas fundamentales del sector asegurador del pas es alcanzar un ndice de penetracin del seguro de 3% del Producto Interno Bruto al ao 2015. Mxico ocupa actualmente el lugar nmero 67 a nivel mundial en cuanto a proporcin de primas respecto a su PIB y el sitio 28 en participacin de primas mundiales.
Cuadro 48 IDD PARA EL EVENTO POSTULADO
Ciudad Total Prdida Directa en millones de pesos $263,177.63 Resiliencia Econmica en millones de pesos $144,823.97 IDD 1.82

El cuadro 48 presenta la estimacin del IDD, que es la relacin entre las prdidas directas ocasionadas por el fenmeno postulado y la estimacin de la resiliencia econmica del pas cuando se considera que el evento puede ocurrir este ao. El IDD estimado result igual a 1,82, mayor que 1, lo que ndica que ante el evento postulado el pas no tendra recursos propios suficientes para afrontar las prdidas y realizar la reposicin del stock de capital afectado. Este resultado para el IDD pone de manifiesto la necesidad de considerar la aseguracin de bienes pblicos y privados, el incremento de las reservas contra prdidas, as como de la contratacin de crditos contingentes y la inversin en medidas de prevencin y mitigacin de desastres. Sin embargo, es importante recordar que pueden existir otros rubros para el clculo de la resiliencia que no fueron tomados en cuenta en est evaluacin, como son los posibles crditos externos o internos que puede obtener el pas bien sea con los organismos multilaterales o en el mercado de capitales en el exterior, as como en bancos comerciales y con el Banco de Mxico.

222

V. CONCLUSIONES

La calidad de la informacin sobre el riesgo en el pas est directamente relacionada con el tipo de informacin que se quiere encontrar, entendindose por tipo cada uno de los factores que determinan el riesgo, los cuales son la exposicin, la amenaza o peligro y la vulnerabilidad. En cuanto a amenazas, los datos sobre desastres naturales histricos que han ocurrido en el territorio nacional son numerosos, se encuentra informacin de fcil acceso en diversas fuentes que van desde organismos gubernamentales hasta centro educativos, con diferentes grados de desagregacin. En general, reuniendo la informacin de varias fuentes, es posible establecer una buena recopilacin de los eventos histricos del pas, y de cual ha sido su grado de impacto en la sociedad y en la economa. Los estudios a nivel cientfico de tipo geolgico, meteorolgico, hidrolgico, etc., que son la base fundamental de la evaluacin de la amenaza, tambin son numerosos, de calidades notablemente significativas y de disponibilidad relativamente fcil. No obstante lo anterior, muchos estudios de amenaza no contribuyen en forma significativa a la evaluacin del riesgo, debido a que no cuantifican realmente el potencial de ocurrencia del fenmeno. A nivel de estudios vulnerabilidad, ha sido notable en los ltimos aos su desarrollo, pudindose encontrar informacin confiable para diversos lugares del pas, pues diversas instituciones educativas a nivel regional se han encargado de estudiar sus propias vulnerabilidades de acuerdo con las amenazas que los aquejan en particular. Anteriormente era ms comn encontrar informacin sobre vulnerabilidades, concentrada principalmente en las grandes ciudades, actualmente es notable el incremento de las zonas donde se realizan estudios de este tipo. Sin embargo, muchas de estas investigaciones estn enfocadas a la evaluacin de la vulnerabilidad fsica, en contadas excepciones se llega a evaluar la vulnerabilidad econmica y la vulnerabilidad social, que en muchos casos es la que favorece el incremento del riesgo. A nivel de riesgo es factible encontrar informacin desde un nivel global proporcionada principalmente por las grandes compaas de seguros y por instituciones de investigacin de reconocidas universidades, hasta un nivel local proporcionada por centros de investigacin y centros educativos a nivel nacional. Sin embargo las caractersticas de los estudios son diversas y en general se encuentran concentrados en ciertas reas que a nivel nacional han sido tradicionalmente de mayor inters como los anlisis de riesgo ssmico. En otras reas la cantidad y calidad de la informacin no es tan abundante. A partir del anlisis de la informacin sobre riesgo en el pas, se determin que el evento mximo probable que causara las mayores prdidas tanto econmicas como a nivel de vidas humanas, sera un sismo que afectar principalmente la regin central del pas, en particular, al Distrito Federal. Este evento planteado, aunque no afectara la mayor parte del territorio nacional, si afectara una zona donde se concentra no slo un buen porcentaje de la poblacin del pas sino un buen porcentaje del producto interno bruto nacional. Tal sismo segn los estudios consultados debera originarse sobre la costa de guerrero, en la denominada Brecha Ssmica de Guerrero. Un anlisis de las prdidas econmicas y humanas para este evento, mostr que el pas no estara preparado actualmente para enfrentarlo y superarlo en un lapso de tiempo adecuado, pues a pesar de que existen sistemas de alerta y de que la cultura de la prevencin est ms difundida, el

223

impacto econmico en el pas sera considerable, pues no cuenta con los fondos necesarios para afrontar una tragedia de este tipo sin mayores traumatismos. Es claro que existe una fuerte intencin de infundir una cultura de prevencin en todos los componentes del Sistema Nacional de Proteccin Civil. Este impulso parte del Gobierno Federal (que ocupa los ms altos puestos en el escalafn del sistema) y se debe transmitir a los gobiernos estatales y de ah a los municipio. En la prctica se ha visto que esta atomizacin del esfuerzo le ha restado efectividad, y que la mayora de gobiernos municipales siguen manteniendo un actuar eminentemente reactivo antes que preventivo. Esto se refleja en la pobre participacin de los estados en el FOPREDEN y en su desinters en asegurar su participacin en el FONDEN. El Gobierno Federal tampoco se ha mostrado muy congruente con su poltica de favorecer la prevencin. El Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 2001-2006 es un programa elaborado por tcnicos muy capaces y entendidos en materia de reduccin de vulnerabilidad. El programa especificaba cerca de 60 proyectos, asignando a cada uno de ellos la prioridad y el resultado que se esperaba. Por razones burocrticas, el financiamiento para el desarrollo de estos proyectos de frustr, y casi en 4 aos de iniciado el programa son muy poco los proyectos que se vienen desarrollando formalmente. La creacin del FONDEN ha dado mayor estabilidad al gobierno para atender la emergencia y la reconstruccin en situaciones de desastre. Las reglas de operacin de este fondo son muy complejas y requieren un trmite burocrtico en ocasiones poco congruente con la situacin apremiante de un desastre. En sus inicios, el FONDEN no tenia reglas de operacin y entonces la asignacin de recursos se converta fcilmente en un asunto discrecional y poco eficiente. Consideramos que entre ambos extremos (un extremo sin reglas claras y otro con reglas con fuerte contenido burocrtico) debe buscarse un esquema ms racional y acorde con la celeridad con que es necesario actuar en situaciones de emergencia. El FOPREDEN es sin duda un mecanismo que debe ser mejor aprovechado por los gobiernos de los estados. Debe haber mayor informacin por parte del Gobierno Federal sobre la forma de acceder a estos recursos, y lograr una participacin de mayor importancia de los estados ms expuestos a sufrir desastres. Esto requiere modificar las reglas de operacin del fondo de manera que se permita la participacin de proyectos multianuales. El papel de las diversas instituciones en materia de atencin de la emergencia es claro, sin embargo, en la prctica se manifiesta cierta descoordinacin y desorden. Si bien el mando de la direccin de las acciones debe ser asumido por la unidad local de proteccin civil, en muchas ocasiones algunas acciones se vienen ejecutando antes de que ste mando este formalmente constituido. Es la opinin de algunos especialistas que el mando en estas situaciones debe ser asumido por una institucin o direccin o consejo creado especficamente para organizar y centralizar las acciones de atencin de desastres. En la fase de reconstruccin hace falta una primera evaluacin de carcter tcnico que sirva como base para permitir el flujo de recursos del FONDEN. Lo que ocurre actualmente es que las autoridades locales tienden a magnificar los daos, la solicitud es estudiada profundamente por el CENAPRED quienes usualmente determinan que el nmero de municipios en situacin de desastre es menor que lo solicitado por el gobierno estatal, con lo que se reduce el universo de localidades que se reconstruirn con apoyo del fondo. Esto, adems de requerir de

224

ms tiempo, tiene toda la connotacin de una negociacin que no debera tener lugar en situaciones en que los recursos son necesarios con celeridad. No existen bases tcnicas sobre exposicin y frecuencia de ocurrencia de desastres en la determinacin de los montos para constituir el FONDEN. El Gobierno Federal propone un monto para el ao siguiente con base en los daos experimentados en el ao en curso, y dicho monto es aprobado por el congreso. Esto da lugar a situaciones tan extremas como que, debido a la poca siniestralidad de un ao, en el siguiente se destine poco dinero al FONDEN, y puede resultar un ao con muchos desastres y necesidad de recursos. El estudio que se realiz para emitir un bono catastrfico de terremoto sin duda es un gran avance en tecnificar los mecanismos de constitucin del FONDEN. El ndice RMI conforma cuatro polticas publicas como indicadores del nivel del desempeo del riesgo, una de las polticas que menos a avanzado desde 1955 a sido la del ndice IGRR que trata el tema de la prevencin y mitigacin de los desastres, lo anterior indica que no existen las suficientes acciones y estrategias que preparen de manera eficiente los sistemas ms afectados por desastres naturales tales como fenmenos de tipo geolgico (sismos), de tipo hidrometeorolgicos (escorrentas o inundaciones y huracanes); que son los que ms suceden en nuestro pas y que requieren de la mayor atencin en la etapa ex ante al desastre. Las polticas que ms han tenido un avance son la del ndice IGIR que comprende la percepcin individual, la representacin social y la estimacin objetiva; de igual forma el ndice IGDM que corresponde a la respuesta y a la precaucin de los riesgos. Esto es debido a se han implementado programas de respuesta inmediata a nivel comunitario, estatal y federal ante la presencia un desastre natural, la ayuda tambin ha sido proporcionada por la poblacin afectada y la no afectada, lo cual indica que la gente se ocupa ms de apoyar en esta etapa y normalmente es con la ayuda en especie. Es necesario mejorar las polticas que se han identificado con ms deficiencias ya que la economa y el bienestar social se ve afectado a menudo por los impactos de los desastre naturales, que si bien no se pueden nulificar si se puede llevar a un estado mnimo aceptable y justificable en las distintas etapas que acompaan a los desastres naturales.

225

VI. BIBLIOGRAFA

Acosta Garca, Virginia (2005), El Riesgo como Construccin Social y la Construccin Social de Riesgos. Desacatos, sep-dic. No.19, Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa social CIRES. Mxico DF. Aragn Arreola, Manuel e Hinojosa Corona, Alejandro Cuantificacin de Fenmenos Naturales Catastrficos a partir de Funciones de Probabilidad Utilizando Sistemas de Informacin Geogrfica. Casos de Estudio: Deslizamientos en Tijuana y Ensenada. CICESE. Ensenada, B.C. Mxico. Bitrn, Daniel (2001), Caractersticas del Impacto Socioeconmico de los principales desastres ocurridos en Mxico en el perodo 1980-99, Coordinacin de Investigacin Cientfica. Libro 1. Serie impacto Socioeconmico de los Desastres en Mxico, CENAPRED. ______ (2005), Evaluacin Retrospectiva del impacto socioeconmico de los desastres y consideraciones metodolgicas para llevarla a cabo, Coordinacin de Investigacin Cientfica. Programa de Informacin e Indicadores para la gestin de desastres. CEPAL, BID. Cardona A., Omar Daro (1990), El Manejo de Riesgos y los Preparativos para Desastres: Compromiso Institucional para Mejorar la Calidad de Vida. Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina (LA RED). Cardona, O. D. (1993), "Manejo Ambiental y Prevencin de Desastres: Dos Temas Asociados". En: Los Desastres No son Naturales. Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina (LA RED), Ediciones Tercer Mundo, Bogot. CENAPRED (2004), Gua Bsica para la Elaboracin de Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgos. Serie Atlas Nacional de Riesgos. ______ (2002), Atlas Climatolgico de los Ciclones tropicales en Mxico. 1. Edicin, Mxico. ______ (2001), Diagnstico de peligros e identificacin de riesgos de desastres en Mxico, Atlas Nacional de Riesgos de la Repblica Mexicana. ______ (2001). Diagnstico de Peligros e Identificacin de Riesgos de Desastres en Mxico", CENAPRED, Sistema Nacional de Proteccin Civil, Secretara de Gobernacin; Talleres Grficos de Mxico, diciembre. ______ (1997), Serie Fascculos Sismos 3 edicin. ______ (1996), Serie Fascculos Tsunamis 1. Edicin. ______ (1993), Atlas Nacional de Riesgos", Mayo 1994; Direccin de Proteccin Civil, Secretara de Gobernacin; Editorial Mac, S. A. de C. V., Mxico.

226

CEPAL (2003), Manual para la evaluacin del impacto socioeconmico y ambiental de los desastres. DesInventar. Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina - LA RED. Daz, Orlando; Esteva, Lus; Ismael, Eduardo y Velasco, Humberto. Funciones de vulnerabilidad ssmica de estructuras de edificios. Instituto de Ingeniera, UNAM, Ciudad Universitaria, Mxico, DF. Direccin General de Proteccin Civil (1994), Prontuario de Contingencias en el siglo XX mexicano. Secretara de Gobernacin. Esteva, L (1963), Estimaciones de daos probables producidos pro temblores en edificios, Revista de la Sociedad Mexicana de Ingeniera Ssmica. F. Nez-Corn, C. Surez Plascencia, M. Aragn, M. Rutz, M. Morandi, J. Garca-Puga y M. Gonzlez-Ledesma. Atlas De Riesgos Naturales De Puerto Vallarta. Universidad de Guadalajara. Garca Sosa, Jorge y Espadas Sols, Arturo E. (2004). Anlisis de vulnerabilidad fsica y medidas de mitigacin del sistema de agua potable de Telchac Puerto ante la amenaza de huracanes. Artculo de Investigacin. Ingeniera 8-2. INE (2001), Salud, Vulnerabilidad Humana y Desastres Ambientales. INEGI (2000), Indicadores del Desarrollo Sustentable. Primera edicin. Mxico. J. F. Ventura, Estudio de Vulnerabilidad Ssmica para Mampostera de la Ciudad de Colima y Pronsticos de Riesgo Ssmico. Universidad de Colima. Mengelle Lpez, Jorge Jaime. Evaluacin del Riesgo por Deslizamientos en el Municipio de Zacatalan, Puebla. Departamento de Vinculacin, ESIA, Unidad Ticomn, Ciencias de la Tierra. Munich Re Group. Megacities Megarisks. Trends and Challenges for insurance and Risk Management. Knowledge Serie. Munich Re Group. Annuals Reviews. 2000-2004. Mengelle Lpez, Jorge Jaime Evaluacin del Riesgo por Deslizamientos en el Municipio de Zacatalan, Puebla. Departamento de Vinculacin, ESIA, Unidad Ticomn, Ciencias de la Tierra. Miranda E., Alonso J. Ordaz M y C. Montoya (1996), Evaluacin simplificada del riesgo ssmico de edificios en la Ciudad de Mxico. Informe interno del Instituto de Ingeniera para la AMIS.

227

NACIONES UNIDAS, CEPAL (2006), Crecimiento agropecuario, TLCAN, capital humano y gestin del riesgo. O. Pineda y M. Ordaz (2005), Estimacin de Dao Ssmico en la Red Primaria de Agua Potable de la Ciudad de Mxico. Congreso Chileno de Sismologa. Nov 2005. O. Pineda y M. Ordaz (2005), Mapas de velocidad mxima del suelo para la Ciudad de Mxico. Revista de Ingeniera Ssmica. Ordaz, M y S K Singh (1992), Source Spectra and Spectral attenuation of Seismic waves form Mexican earthquakes, and evidence of amplification in the hill zone of Mxico City, Bull. Seismic Society America 82, 24-43. Ordaz M y C Montoya (1995), Sistema de evaluacin de prdidas por sismo en el DF (RS-AMIS): Bases tericas y manual del usuario. Informe interno del Instituto de Ingeniera, UNAM. Ordaz M, Miranda E, Reinoso E y Mendoza C (1999), Sistema experto para la evaluacin de prdidas pro sismo en Mxico. Memorias del XII Congreso Nacional de Ingeniera Ssmica, Morelia, Michoacn. Pea Coronado, Sal y Montijo Gonzlez, Alejandra. Medidas para Reducir la Vulnerabilidad de la Ciudad de Hermosillo, Sonora, ante Ciertos Desastres Naturales. Departamento de Geologa, Universidad de Sonora. Prez Rocha, L. E., Ordaz M. y Reinoso, E. (1997), "Escenarios de alto riesgo ssmico en la ciudad de Mxico". Memorias del XI Congreso Nacional de Ingeniera Ssmica. 279-289 Veracruz, Mxico. (nov 1997). Ramrez de Alba, Horacio; Pichardo Lewenstein, Brenda; Arzate Cruz, Sandra Paola y Beltrn Garca, Ana Cecilia. Estimacin de la vulnerabilidad de viviendas en zonas urbanas. Facultad de Ingeniera, UAEM, Ciudad Universitaria, Cerro de Coatepec, Toluca, Estado de Mxico. Reinoso E. y Quiroga C. E (2005), Riesgo y sustentabilidad urbana, Informe elaborado por el Instituto de Ingeniera de la UNAM y el Colegio de Mxico para la Coordinacin General de Proteccin Civil. Cultura de la prevencin y gestin de riesgo ssmico en la Ciudad de Mxico. SAGARPA (2004), Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversin Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente. SEMARNAT, INE Introduccin al Anlisis de Riesgos Ambientales. SEDESOL, COREMI (2004), Gua metodolgica para la Elaboracin de Atlas de Peligros Naturales en Zonas Urbanas (Identificacin y Zonificacin).

228

SEDESOL, COREMI (2004), Gua Metodolgica para la Identificacin Rpida de Peligros Naturales en Zonas Urbanas. Secretara de Gobernacin (2001), Programa Especial de Proteccin Civil 2001-2006. Plan Nacional de Desarrollo, Mxico. ______ (2001), Programa Especial de prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 20012006. Plan Nacional de Desarrollo, Mxico. ______ Sistema Nacional de Proteccin Civil Manual de Organizacin y Operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil. Singh S. K., G. Surez y T. Domnguez. (1985). The Oaxaca Mexico Earthquake of 1931: Lithospheric normal faulting in subducted Cocos Plate. Nature. Vol 317. pp 56-58. Singh S. K. y Mario Ordaz. (1994), Sismicidad y movimientos fuertes en Mxico: Una visin actual. Cuadernos de investigacin No. 18. Cenapred. Soares Lpez, Juracy y Acosta Chang, Jos. Vulnerabilidad Ssmica de las estructuras crticas de la ciudad de ensenada, BC. Facultad de Ingeniera, UABC. Departamento de Sismologa, CICESE. Spencer R.J.S., Pomonis A. Dowrick D. and Cousins W.J. (2004),Estimating human Casualties in Earthquakes the Case of Wellington. Tllez Alatorre, Jos Armando y Julio Caro, Barreto y Celis, Manuel. Sistemas de Informacin Geogrfica Aplicado al Riesgo Volcnico. Observatorio Vulcanolgico, Universidad de Colima. Vela, Rafael y Winckell, Alain (2000), Aportes para un escenario ssmico en Tijuana Baja California. Mxico. Sistema de Informacin Geogrfica y Estadstica de la Frontera Norte (SIGEF) de El Colegio de la Frontera Norte, Mxico, El Colef/ Institut de Recherche pour le Dveloppement, 78 p. Ventura Ramrez, Jos Francisco. Estudio de Vulnerabilidad Ssmica para Mampostera de la Ciudad de Colima y Pronsticos de Riesgo Ssmico. Tesis de Maestra. Facultad de Ingeniera Civil. Universidad de Colima.

229

LISTA DE SIGLAS

BID, Banco Interamericano de Desarrollo BIE, Banco de Informacin Econmica (INEGI). CENAPRED, Centro Nacional de Prevencin de Desastres CEPAL, Comisin Econmica para Amrica Latina CFE, Centro Meteorolgico de la Comisin Federal de Electricidad CIRES, Centro de Instrumentacin y Registro Ssmico A.C. CONAZA, Comisin Nacional de las Zonas ridas CRED, Centro para la investigacin sobre la epidemiologa del desastre CRID, Centro Regional de Informacin sobre Desastres CRID, Centro Regional de Informacin sobre Desastres INE, Instituto Nacional de Ecologa INEGI, Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica SGM, Servicio Geolgico Mexicano SMN, Servicio Meteorolgico Nacional SNEIG, Sistemas Nacionales Estadstico y de Informacin Geogrfica SSN, Servicio Sismolgico Nacional (UNAM)

231

Anexos

233

Anexo 1

ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES, ASOCIACIONES CIVILES Y DEL SECTOR PRIVADO CONSIDERADAS DENTRO DEL PEPYM.
Nombre Siglas Asociacin Nacional de Directores Responsables de Obra y ANDROC Corresponsables Asociacin de Agua y Ambiente A.C. AAA Asociacin Geohidrolgica Mexicana A.C. AGA Asociacin Mexicana Contra la Contaminacin del Agua y Aire A.C. AMCAA Asociacin Mexicana de Hidrulica AMH Asociacin Mexicana de ingeniera de Transporte A.C. AMIT Asociacin Mexicana para el Control de Residuos Slidos y Peligrosos AMCRESPAC A.C. Asociacin Nacional de Ingeniera Urbana A.C. ANIUAC Asociacin Nacional de la Industria Farmacutica ANIFARMA Asociacin Nacional de la Industria Qumica ANIQ Asociacin Nacional de Universidades y Escuelas de Educacin Superior ANUIES Asociacin Nacional de Proteccin Civil y Prevencin de Desastres A.C. ANPROCID Cmara Mexicana de la Industria de la Construccin CMIC Cmaras y Organizaciones Patronales COP Comisin Econmica para la Amrica Latina y el Caribe CEPAL Federacin de Colegios de Ingenieros Civiles de la Repblica Mexicana FECIC Federacin de Colegios de Arquitectos de la Repblica Mexicana FCARM Federacin Mexicana de Ingeniera Sanitaria y Ciencias Ambientales A.C. FEMEISYCA Grupo de Ayuda mutua industrial de Mxico GAMIM Instituciones de Salud y Educacin Privadas ISYEP Sociedad Mexicana de Ingeniera de Planeacin, Sistemas e Investigacin SMIPSIO de Operaciones A.C. Sociedad Mexicana Ocenica y Costera A.C. SMOC Sociedad Mexicana de Ingeniera Estructural A.C. SMIE Sociedad Mexicana de Ingeniera Ssmica A.C. SMIS Sociedad Mexicana de Mecnica de Suelos A.C. SMMS Sociedad Mexicana de Mecnica de Rocas A.C. SMMR Telfonos de Mxico TELMEX Televisa TELEVISA Televisin Azteca TVAZTECA Fuente: Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 2001-2006. a/ I: Proveedores de informacin; E: Ejecutores; A: Asesores. Tipo a/ I, E I I I I I I I I I, A I I I, E I I, A I, A I I I I I I I, E, A I, E, A I I I, A I I

234

Anexo 2

CONVENIOS DE COLABORACIN NACIONALES Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), para el desarrollo de las actividades del Centro Nacional de Prevencin de Desastres (CENAPRED). La Asociacin Nacional de la Industria Qumica (ANIQ) para coordinar acciones en materia de proteccin civil. La Cruz Roja Mexicana (CRM) para coordinar acciones en materia de proteccin civil. La Cmara Nacional de la Industria de la Transformacin (CANACINTRA) para coordinar acciones en materia de proteccin civil. La Cmara Nacional de la Industria de Radio y Televisin, para coordinar acciones en materia de proteccin civil. La Federacin Mexicana de Radio-Experimentadores A.C. para coordinar acciones en materia de proteccin civil. La Secretara de Turismo, para coordinar acciones en materia de proteccin civil. La UNAM y el Servicio Social Multidisciplinario, para la prestacin de servicio social. La UNAM para el intercambio de informacin y de servicios bibliogrficos y jurdicos. La UNAM, de cooperacin tcnica y cientfica en materia de proteccin civil. La Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) y la ANIQ para concertar acciones en materia de proteccin civil. La SCT y la ANIQ (Puertos Martimos) para coordinar acciones en materia de proteccin civil y prevencin de desastres. La Secretara de la Defensa Nacional (SEDENA) y la Secretara de Marina (SM) de colaboracin de acciones en materia de proteccin civil para la prevencin y mitigacin de los efectos causados por desastres. La Secretara de Educacin Pblica (SEP) de colaboracin tcnica y cientfica en materia de proteccin civil para la prevencin de desastres. La Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, hoy Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), para la colaboracin en materia de proteccin civil para la prevencin de desastres. La Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana, para concertar acciones en materia de proteccin civil. El Centro Nacional de Desarrollo Municipal, para promover la integracin y funcionamiento de los sistemas municipales de proteccin civil. Adems de estos acuerdos de alcance nacional, el gobierno de Mxico ha firmado los siguientes acuerdos de colaboracin internacional: Con el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica, de cooperacin en caso de desastres. Con el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica, de cooperacin por derrames de hidrocarburos y otras sustancias nocivas. Con el Gobierno de Japn, de cooperacin tcnica. Con el Gobierno de la Repblica de Guatemala, de cooperacin para la prevencin y atencin en caso de desastres naturales. Con el Gobierno del Reino de Espaa, de cooperacin cientfica y tcnica.

235

Con el Ministerio del Interior de la Repblica Francesa, de cooperacin tcnica y cientfica. Con el World Environment Center, de cooperacin tcnica y cientfica en materia de proteccin civil para la prevencin de desastres. Con el Ministerio de la Presidencia de la Repblica de Costa Rica, de cooperacin tcnica y cientfica en materia de proteccin civil para la prevencin de desastres. Con el Ministerio de Gobernacin de la Repblica de Nicaragua, de cooperacin tcnica y cientfica en materia de proteccin civil para la prevencin de desastres.

236

Anexo 3

LEYES Y REGLAMENTOS DE PROTECCIN CIVIL

Ley de Proteccin Civil del Estado de Aguascalientes, promulgada el 14 de julio de 1999. Ley de Proteccin Civil del Estado de Baja California, promulgada el 10 de marzo de 1998. Ley de Proteccin Civil del Estado de Baja California Sur, promulgada el 14 de mayo de 1996. Ley de Proteccin Civil del Estado de Campeche, promulgada el 26 de junio del 2002. Ley de Proteccin Civil del Estado de Chiapas, promulgada el 30 de enero de 1997. Ley de Proteccin Civil del Estado de Chihuahua, promulgada el Ley de Proteccin Civil del Estado de Coahuila, promulgada el 7 de mayo de 1996. Ley de Proteccin Civil del Estado de Colima, promulgada el 18 de mayo de 1992. Ley de Proteccin Civil del Distrito Federal, promulgada el 7 de mayo del 2002. Reglamento de la Ley de Proteccin Civil del Distrito Federal, publicado el 16 de octubre de 1997. Ley de Proteccin Civil del Estado de Durango, promulgada el 29 de octubre de 1996. Ley de Proteccin Civil del Estado de Guanajuato, promulgada el 2 de octubre de 1997. Ley de Proteccin Civil del Estado de Guerrero, promulgada el 17 de agosto de 1992. Ley de Proteccin Civil del Estado de Hidalgo, promulgada el 12 de septiembre del 2001. Ley de Proteccin Civil del Estado de Jalisco, promulgada el 2 de julio de 1993. Ley de Proteccin Civil del Estado de Mxico, promulgada el 28 de enero de 1994. Ley de Proteccin Civil del Estado de Michoacn, promulgada el 20 de diciembre de 1993. Ley de Proteccin Civil del Estado de Morelos, promulgada el 15 de junio de 1993. Ley de Proteccin Civil del Estado de Nayarit, promulgada el 24 de diciembre de 1994. Ley de Proteccin Civil del Estado de Nuevo Len, promulgada el 22 de enero de 1997. Ley de Proteccin Civil del Estado de Oaxaca, promulgada el 22 de octubre de 1998. Ley de Proteccin Civil del Estado de Puebla, promulgada el 31 de julio del 2003. Ley de Proteccin Civil del Estado de Quertaro, promulgada el 27 de noviembre de 1992. Ley de Proteccin Civil del Estado de Quintana Roo, promulgada el 19 de noviembre de 1992. Ley de Proteccin Civil del Estado de San Lus Potos, promulgada el 24 de junio de 1998. Ley de Proteccin Civil del Estado de Sinaloa, promulgada el 18 de julio del 2001. Ley de Proteccin Civil del Estado de Sonora, promulgada el 18 de julio del 2001. Ley de Proteccin Civil del Estado de Tabasco, promulgada el Ley de Proteccin Civil del Estado de Tamaulipas, promulgada el 23 de mayo del 2001. Ley de Proteccin Civil del Estado de Tlaxcala, promulgada el 29 de agosto del 2001. Ley de Proteccin Civil del Estado de Veracruz, promulgada el 20 de diciembre del 2001. Ley de Proteccin Civil del Estado de Yucatn, promulgada el 13 de agosto de 1999. Ley de Proteccin Civil del Estado de Zacatecas, promulgadas el 30 de diciembre de 1999.

237

Anexo 4 ESTADOS CON REGLAMENTO FORMAL DE CONSTRUCCIONES Baja California Reglamento para las acciones de construccin, instalacin, conservacin y operacin de estaciones de servicio en gasolinera y carburacin para el Municipio de Mexicali, Baja California. Reglamento para construccin, instalacin y conservacin de estaciones terrenas y estructuras de telecomunicaciones en el Municipio de Tijuana, Baja California. Reglamento de construccin para el Municipio de Tuxtla Gutirrez. Reglamento de construcciones de Ciudad Jurez. Reglamento de construcciones para el Estado de Coahuila. Reglamento de construcciones del municipio de Comala. Reglamento de construcciones del municipio de Manzanillo. Reglamento de desarrollo urbano y seguridad estructural para el municipio de Colima. Reglamento de construcciones para el Distrito Federal. Reglamento de construcciones para el Municipio de Durango. Reglamento de construccin de inmuebles en condominio. Reglamento de construccin para el parque industrial de Atlacomulco, Mxico. Reglamento de construcciones para el Municipio de Pueblo Nuevo. Reglamento de construcciones de Irapuato. Reglamento de construcciones para la ciudad de Len. Reglamento de construccin para el municipio de Salamanca. Reglamento de construccin y entorno urbano para el Municipio de Celaya, Guanajuato. Reglamento de construccin y conservacin de la fisonoma para la Capital del Estado de Guanajuato y su municipio. Reglamento de construcciones para el municipio de Acapulco de Jurez, Guerrero. Reglamento de Construcciones del Estado de Guerrero. Reglamento de construcciones del municipio de Pachuca de Soto, Estado de Hidalgo. Reglamento de construcciones para el municipio de Guadalajara, Jalisco. Reglamento de construcciones y desarrollo urbano del Municipio de Zapopan, Jalisco. Reglamento de construcciones para el Municipio de la Piedad, Michoacn. Reglamento de construcciones para el Municipio de Zamora, Michoacn. Reglamento de construccin del Municipio de Cuernavaca, Morelos. Reglamento de construccin para el fraccionamiento Lomas de Cocoyoc, Municipio de Atlatlahucan, Morelos. Reglamento de construccin de la Ciudad de Jiutepec, Morelos. Reglamento de construccin del Municipio de Mazatepec, Morelos.

Chiapas Chihuahua Coahuila Colima

Distrito Federal Durango Edo. de Mxico

Guanajuato

Guerrero

Hidalgo Jalisco

Michoacn Morelos

238

Nuevo Len

Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo Sinaloa

Sonora

Yucatn

Reglamento de construccin del Municipio de Temixco, Morelos. Reglamento de Obras Pblicas y Construccin de Apodaca, N.L. Reglamento de construccin del Municipio de Guadalupe, N.L. Reglamento para las construcciones en el Municipio de Monterrey, N.L. Reglamento para las construcciones en el Municipio de San Nicols de los Garza, N.L. Reglamento de usos de suelo y construccin en la zona de la Montaa del Municipio de San Pedro Garza, N.L. Reglamento de Construccin de Santa Catarina, N.L. Reglamento de construcciones pblicas y privadas para el Estado de Oaxaca. Reglamento de construcciones para el Estado de Puebla. Reglamento de construccin para el Municipio de Quertaro, Quertaro. Reglamento de construccin para el Municipio de Benito Jurez, Q. Roo. Reglamento de construccin del Municipio de Ahome, Sinaloa. Reglamento de construcciones para el Municipio de Culiacn, Sinaloa. Reglamento de construccin del Municipio de Guasave, Sinaloa. Reglamento de construccin para el Municipio de Mazatln, Sinaloa. Reglamento de construccin para el Municipio de Caborca, Sonora. Reglamento para la construccin y funcionamiento de estaciones de gasolina del Municipio de Nogales, Sonora. Reglamento de construcciones del Municipio de Mrida, Yucatn.

239

Anexo 5

PROGRAMA ESPECIAL DE PREVENCIN Y MITIGACIN DEL RIESGO DE DESASTRES 2001-2006

240

241

242

Anexo 6

MONTOS MXIMOS DE APOYO DEL FAPRACC

243

Anexo 7

SALARIOS MNIMOS DIARIOS PARA LAS DISTINTAS ZONAS GEOGRFICAS Y ACTIVIDADES EN MXICO, VIGENTES EN EL 2004.

244

Anexo 8 PORCENTAJES CON LOS QUE EL FONDEN PARTICIPA EN LOS TRABAJOS DE REPARACIN O RESTITUCIN

245

246

247

Anexo 9

PROYECTOS FINANCIADOS POR FOPREDEN PARA EL AO 2005

Acciones para la identificacin de riesgos naturales Proyecto Adquisicin de refacciones para radares meteorolgicos y complementacion de la red nacional de estaciones meteorolgicas estatales. Instituto de Geologa de la UNAM Caracterizacin geomecnica y modelacin numrica de deslizamientos crticos de la Sierra de Guadalupe, Estado de Mxico. Veracruz Microzonificacin ssmica de las ciudades de Orizaba y Jalapa. Tlaxcala Atlas de riesgos. Michoacn Atlas de riesgos. El Colegio de Mxico Riesgo y sustentabilidad urbana: cultura de la prevencin y gestin de riesgo ssmico en la Ciudad de Mxico. Quintana Roo Elaboracin del sistema de informacin geogrfica para la elaboracin del atlas estatal de vulnerabilidades y riesgos. Veracruz Red acelerogrfica para el registro de sismos fuertes para las cinco principales ciudades del estado. Estado o dependencia Comisin Nacional del Agua Acciones para mitigar y/o reducir los niveles de riesgo Proyecto Obras y acciones para el control de inundaciones en la cuenca del ro Yautepec en el Estado de Morelos para evitar y/o mitigar los daos en las zonas urbanas y/o productivas. Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua Implementacin a tiempo real de un sistema de alerta temprana para identificar y simular numricamente perturbaciones atmosfricas estimando sus impactos en lluvias. Sonora Obras de defensa contra inundaciones en la ciudad de Caborca. Campeche Proteccin de la cimentacin del puente del kilmetro 62+263 de la carretera estatal Lubnacentenario, Campeche. Colima Infraestructura de sistemas para prevenir y eficientar la respuesta ante emergencias para el sistema de proteccin civil de Colima. Guanajuato Rectificacin y/o encauzamiento del ro Turbio, tramo Len a la desembocadura del ro Lerma. Chiapas Aprovechamiento hidrulico integral y de control de inundaciones de la cuenca del ro Sabinal, 2da etapa. Estado o dependencia Morelos

Acciones orientadas a fomentar la cultura de la prevencin y la autoproteccin ante situaciones de riesgo Estado o dependencia Proyecto Coordinacin General de Proteccin Civil Brigadistas comunitarios San Luis Potos Centro estatal de proteccin civil. Coahuila Equipamiento para unidades estatales de proteccin civil. SEDESOL Identificacin de riesgos y prevencin de desastres con participacin comunitaria. Quertaro Mdulo integral de capacitacin. Proyectos con acciones no especificadas Proyecto Desastres por lluvias en el estado de Zacatecas Deslizamiento de taludes y laderas en las Sierras Norte y Nororiente el estado de Puebla.

Estado o dependencia Zacatecas Puebla

248

Anexo 10

PROGRAMA HOSPITAL SEGURO Una de las principales preocupaciones del sector salud en lo que se refiere a su participacin dentro del sistema de Proteccin Civil es el garantizar su funcionalidad durante y despus de ocurrido un fenmeno natural. En ese sentido, la OPS cre en 1996 un Plan de Contingencias con el objeto de validar y otorgar el reconocimiento de Hospital Seguro a las instituciones de Salud. En Mxico ese mismo ao se conform una comisin de Dictamen integrada por representantes del CENAPRED, la SSA, Proteccin Civil, universidades y escuelas de educacin superior, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado ISSSTE, el Instituto Mexicano de Seguridad Social IMSS, el entonces Departamento del Distrito Federal DDF (hoy Gobierno del Distrito Federal GDF), Petrleos Mexicanos PEMEX y los colegios de Ingenieros y Arquitectos. Por un mandato legal, esta estructura se debe replicar en todos los estados para integrar la correspondiente Comisin de Desastres del Estado que se encargar de otorgar la calificacin de Hospital Seguro en los estados. El objetivo es lograr que cada unidad hospitalaria mantenga condiciones ptimas en los aspectos estructural, no estructural y organizacional, para otorgar atencin mdica eficaz y oportuna a los pacientes, al personal y a la comunidad, antes, durante y posteriores a la presentacin de situaciones de contingencias por desastres. Adicionalmente se debe constituir un Comit Tcnico Hospitalario de Seguridad y Atencin Mdica en Casos de Desastres en todas las unidades de segundo nivel de atencin de la Secretara de Salud. Este comit estar integrado por el director de la unidad (en calidad de Presidente), el subdirector Mdico (en hospitales de 60 camas y ms, con el carcter de coordinador), el subdirector Administrativo o Administrador (en calidad de Secretario), los responsables de los servicios de atencin mdica, urgencias, el jefe de los servicios o responsable de auxiliares de diagnstico y tratamiento, el jefe de enfermera, el jefe de trabajo social, el jefe de residentes y jefe de conservacin y mantenimiento, as como el jefe de la jurisdiccin sanitaria (estos ltimos en calidad de vocales). Este comit debe establecer el Plan de Contingencia especfico para cada situacin de desastre detectada en el rea de influencia del hospital. As tambin, deber reunir informacin sobre la estructura y equipamiento de la unidad, detectar zonas de peligro y seguridad y establecer estrategias de accin para reforzar reas crticas de estructura y de equipo y estar en condiciones de enfrentar desastres y emergencias de diferentes tipos. Debe tambin establecer necesidades de equipamiento y suministros mdicos, as como apoyo logstico necesario para cada Plan de Contingencias. Debe coordinar la participacin social organizada de la comunidad, tanto de autoridades como con el voluntariado, para el apoyo ante una situacin de desastre o emergencia. Debe asignar dentro del Plan de Contingencias las reas apropiadas en la comunidad para la seleccin de pacientes (TRIAGE) y los accesos al hospital. Se debe asignar en el hospital la ubicacin de los servicios para la reanimacin cardiorespiratoria y ciruga de urgencia con personal calificado que permita resolver la demanda masiva en el caso de aplicarse un Plan de Contingencia. Debe asegurar el equipo necesario para la operacin del Plan de Contingencia y establecer programas de verificacin al funcionamiento del equipo fijo y de emergencia. Se debe vigilar que se lleve a cabo una adecuada coordinacin entre el personal para que se realice por procedimientos la seleccin de pacientes, clasificacin y traslado, con las unidades mdicas incluidas en la referencia de pacientes segn nivel resolutivo. Definir con el comit de insumos las necesidades de equipamiento y suministros mdicos as como el apoyo logstico necesario para cada Plan de Contingencias. Evaluar crticamente cada paso aplicado en

249

ejercicios o de siniestro real, los resultados obtenidos a fin de estimar las situaciones imprevistas y corregir las deficiencias, dejando una memoria escrita que facilite a nuevos integrantes del Comit o funcionarios del hospital, el conocimiento de lo realizado. Informar a las autoridades inmediatas el resultado de los simulacros, o la presencia de cualquier acontecimiento para que se prevea en la ejecucin del Plan de Contingencias. Difundir las leyes, reglamentos y normas oficiales mexicanas en el mbito de su competencia y verificar su cumplimiento. De acuerdo con los criterios establecidos por la OPS y adoptados por el IMSS, para alcanzar niveles ptimos de seguridad y preparacin que permitan que un hospital mantenga su funcionalidad durante y despus de la ocurrencia de un estado de contingencia se debe:
o

o o

o o

Hacer un diagnstico situacional tanto del hospital como de su rea de influencia, que permita identificar los riesgos internos y externos as como la estimacin de posibles situaciones crticas, debilidad o amenaza (vulnerabilidad estructural) que limiten la capacidad de respuesta del hospital ante algunos factores de riesgo. Es necesario mantener un monitoreo apropiado de la situacin climatolgica (consultando la pgina del CENAPRED o del SMN). Elaborar estudios especficos de aspectos estructurales y no estructurales del hospital, definiendo los servicios que deben operar durante una contingencia. Organizar las acciones presentadas en cada Plan de Contingencias para los riesgos internos y externos detectados, destacando las acciones, los aspectos de coordinacin y la participacin de los responsables en forma sistematizada, plasmados en el Programa de Atencin Hospitalaria en Casos de Desastre. Elaborar el directorio de los miembros del Comit y apoyos externos y mantenerlo en lugar accesible, para localizacin inmediata de sus integrantes en cualquier situacin de emergencia. Integrar y coordinar comisiones o unidades ejecutoras que apoyan al comit en los aspectos estructural, no estructural y organizacional. Convocar la participacin (donde sea posible) de representantes de los colegios de arquitectos, ingenieros civiles e ingenieros electromecnicos, personal de universidades e institutos tecnolgicos, de PEMEX, del DIF, de la Secretara de la Defensa SEDENA y/o de la Secretara de Marina, as como de los departamentos de construccin y conservacin de la SSA, del IMSS o del ISSSTE, de los bomberos, autoridades municipales y otros que se considere necesario para resolver problemtica de salud y social de los damnificados. Mantener actualizado el inventario del equipo de soporte general del establecimiento y del equipo y mobiliario mdico del hospital que sea indispensable o que represente un riesgo para los usuarios en caso de desastre. Elaborar un directorio de unidades de salud que puedan realizar acciones de acuerdo con su nivel resolutivo, as como de otras instituciones que puedan participar en tareas diversas mientras dure la situacin de emergencia, como bomberos, carros cisterna, trascabos o equipo pesado para construccin, laboratorios privados, compaa de luz, bodegas para abasto de insumos y alimentos, contenedores para la eliminacin de residuos biolgicos, clubes sociales o de asistencia social que por sus espacios o instalaciones permitan establecer albergues o reas de extensin para la atencin hospitalaria y los dems que se considere necesarios.

250

o o o

Establecer las necesidades de equipamiento y suministros mdicos as como el apoyo logstico necesario en cada plan de contingencia. Definir un representante dentro de los vocales que coordine la participacin social organizada en torno al hospital, despus de un desastre o emergencia. Definir las reas apropiadas en la comunidad para la seleccin de pacientes (TRIAGE) los accesos al hospital y dentro del hospital, la ubicacin de los servicios para reanimacin cardio-respiratoria y ciruga de urgencia con personal calificado que permita resolver la demanda masiva. En los ejercicios de simulacro, desarrollar acciones de coordinacin entre el personal para que se realice por procedimientos la seleccin de pacientes, clasificacin y traslado a las unidades mdicas, incluidas en la Red Hospitalaria de Referencia de pacientes segn nivel resolutivo. Evaluarse cada uno de los procedimientos aplicados en los ejercicios de simulacro o de siniestro real que retroalimenten el Plan de Contingencias, que permita estimar las situaciones imprevistas y corregir las deficiencias. El Comit Tcnico Hospitalario de Seguridad y Atencin Mdica en Casos de Desastres debe reunirse como mnimo cada dos meses a efecto de analizar su estructura y organizacin conforme a los lineamientos previamente a la poca de presentacin de los fenmenos hidrometeorolgicos y realizar ejercicios de simulacro al menos dos veces al ao, para enfrentar los factores de riesgo que por frecuencia pudieran presentarse.

El comit debe coordinarse con la Comisin en las Entidades Federativas sealadas para solicitar la calificacin Hospital Seguro. Esta calificacin considera tanto la seguridad estructural como no estructural y la organizacin al interior del hospital. Para ello es necesario contar con planos arquitectnicos, estructurales, estudios de mecnica de suelos, tipos de acabado e instalaciones electromecnicas, hidrulicas y de fluidos, se deber complementar esta informacin con trabajos de campo, y los estudios debern incluir la elaboracin de modelos matemticos. Se debe trazar una estrategia de reduccin de la vulnerabilidad no estructural, que incluya la revisin en detalle del estado de funcionamiento y ubicacin de los equipos e instalaciones electromecnicas, los elementos arquitectnicos requeridos para su instalacin y operacin con particular nfasis en las reas de radiologa, urgencias, cuidados intensivos y salas de ciruga. En cuanto a la organizacin se debe concentrar en la fase previa al desastre, la fase de contingencia y la fase posterior al desastre. La atencin a las vctimas debe estar claramente organizada tanto a nivel prehospitalario como a nivel hospitalario. Las acciones mdicas de acceso, seleccin e identificacin deben asegurar el flujo de los siniestrados hasta las reas de clasificacin ubicadas tanto en la comunidad como en el propio hospital, donde el equipo mdico y paramdico selecciona a los pacientes y los deriva para su adecuado manejo.

251

Anexo 11

PLAN DN-III DEL EJRCITO MEXICANO El Plan lleva a cabo varias acciones que dependen de la fase en que se encuentre la emergencia. Las acciones, en sntesis, son las siguientes:
Fase de Prevencin: o Establecer un enlace con el Sistema Nacional y los Sistemas Estatales y municipales de proteccin civil. o Actualizar los atlas de riesgos. o Actualizar las estimaciones y planes de peligro o Adiestrar al personal en administracin de desastres. o Organizar permanentemente las fuerzas de reaccin. o Mantener sistemas de deteccin, monitoreo, pronstico y alertamiento. Fase de Auxilio: o o o o o o

Recabar y difundir informacin inicial sobre la emergencia. Coordinar las acciones de auxilio con los tres rdenes de gobierno. Desplegar las fuerzas de apoyo para casos de desastre (FACD). Formar los equipos de atencin. Se hace uso de la fuerza de reaccin y de los efectivos disponibles, apoyados por los especialistas de la FACD. Delimitar la zona de desastre. Se hace una evaluacin inicial de los daos y de dividen las reas de operaciones. Brindar apoyo inmediato e integral a la poblacin afectada en lo que se refiere a bsqueda, rescate y evacuacin, administracin de albergues, elaboracin de alimentos, instalacin de centros de acopio, puesto de distribucin y bases de helicpteros para distribuir la ayuda a los damnificados, despliegue del cuerpo de ingenieros, campaas profilcticas, elaborar padrones de damnificados, establecer puentes areos, terrestres y fluviales. Dar las condiciones para la presencia del Presidente de la Repblica en las zonas afectadas. Esto tiene el propsito de establecer prioridades para el auxilio, y ayudar a mantener la moral de las personas afectadas.

Fase de Recuperacin: o

Participar en la recuperacin de los servicios bsicos.

Al concluir la emergencia se hace un balance buscando que esta experiencia ayude a mejorar procedimientos y a disear nuevos equipos y materiales.

252

Anexo 12

PLAN DE AUXILIO DE LA SECRETARIA DE MARINA ARMADA DE MXICO

El plan de auxilio se basa en el programa de proteccin civil el cual contempla las siguientes fases:
Prevencin

a) Esta fase se desarrolla durante un estado de normalidad y en ella se debern de actualizar los planes de auxilio a la poblacin civil, considerando nuevas tecnologas, experiencias, simulacros, estudios tcnicos y cientficos, con la finalidad de controlar riesgos, evitar o mitigar el impacto destructivo de los desastres sobre la vida y bienes de la poblacin, planta productiva, servicios pblicos y medio ambiente. b) El personal de brigadistas e instructores deber de capacitarse y adiestrarse en trminos de proteccin civil, a fin de que se desempeen con eficiencia al brindar apoyo a la poblacin, promovindose la capacitacin de los cuerpos de respuesta a emergencias, privilegiando las acciones preventivas, aprovechando para ello la experiencia de instituciones como la cruz roja mexicana y otras similares. c) Se impulsar la capacitacin, evaluacin y certificacin de los cuerpos de atencin mdica prehospitalaria, con el fin de tener la reserva conveniente de recursos humanos adecuados para enfrentar eficaz y eficientemente desastres de proporciones mayores. d) Se coordinar, a travs del estado mayor general, con el Centro Nacional de Prevencin de Desastres (CENAPRED), para mantenerse informado sobre las actualizaciones del atlas nacional de riesgos, con la finalidad de tener conocimiento y estar en posibilidades de prevenir mitigar los efectos de los fenmenos a los que esta expuesta la poblacin, sus bienes y el entorno de su jurisdiccin. e) Coordinar con las autoridades y dependencias involucradas en materia de proteccin civil, con el fin de realizar simulacros de gabinete en gran escala y comunicar acciones preventivas que debe llevar al cabo la poblacin en caso de que se aproxime o presente un fenmeno perturbador. f) En el caso de los fenmenos hidrometeorolgicos, cuando se tenga conocimiento de que impactarn inminentemente en un rea geogrfica, con los medios disponibles dentro de los rangos de seguridad correspondientes y de conformidad con la tabla de alertamiento del Sistema de Alerta Temprana de Ciclones Tropicales (SIAT CT), debern de realizarse las siguientes acciones: Se coordinar con las unidades estatales y municipales de proteccin civil y los medios de comunicacin, para prevenir y alertar a la poblacin civil en el caso de encontrarse en reas con alta probabilidad de inundacin y evacuar anticipadamente y en caso de negativa se

253

har uso de la carta de deslinde de responsabilidad, respecto a las consecuencias que se tengan por la actitud del personal civil de no abandonar reas siniestradas para hacer desistir a la poblacin de quedarse en lugares riesgosos. De persistir en la negativa de abandonar el rea deber de realizar un registro y control de estas personas y prever los medios posibles para realizar rescates posteriores, indicndoles que en caso en que por tal actitud afecte a la vida humana, los mandos navales denunciaran los hechos ante las autoridades correspondientes, a fin de proceder conforme a derecho para que jurdicamente se finquen las responsabilidades correspondientes. En el caso de que el rea impactada sea martima, se coordinar estrechamente con las capitanas de puerto, sociedades cooperativas, comodoros, marinas de yates, armadores y dems organismos, para enterar a la comunidad martima del riesgo a que se esta expuesto si no se siguen las recomendaciones emitidas. De contarse con medios o de solicitarse de otros mandos navales, se debern efectuar vuelos de reconocimiento para detectar embarcaciones en la zona de afectacin, alertndolas del peligro y conminndolas a guarecerse, recabando pruebas consistentes de citado alertamiento de ser posible de sus contestaciones, asimismo deber direccional embarcaciones y unidades de superficie que reiteren el alertamiento del riesgo. De continuar negndose las embarcaciones al abandono del rea en peligro se les apercibir que esta institucin en caso de suscitarse desgracias har del conocimiento de la desatencin a las autoridades competentes, aportando las pruebas consistentes de tal actitud para que se finquen las responsabilidades asimismo se deber de registrar y controlar las embarcaciones alertadas y los medios utilizados para el alertamiento.
Auxilio

Se desarrolla durante un estado de anormalidad, teniendo como finalidad ejecutar acciones destinadas primordialmente a salvaguardar la vida de las personas, sus bienes, la planta productiva, as como preservar los servicios pblicos y el medio ambiente ante la presencia de un agente destructivo, para lo cual los mandos navales involucrados emplearn sus recursos y medios disponibles, realizando las siguientes acciones. a) Coadyuvar con las autoridades involucradas en el alertamiento a la poblacin sobre los niveles de emergencia, que presenta un fenmeno previsible, en sus tres etapas progresivas:
Prealerta: se establece ante la presencia de una posible calamidad, por lo que se realizan las primeras medidas precautorias previstas para enfrentarla. Alerta: esta etapa esta determinada por la ocurrencia inminente de la calamidad y la evolucin es tal, que puede llegar al desastre, por lo que es muy posible la aplicacin del plan de auxilio. Alarma: implica la aplicacin necesaria del plan de auxilio, debido a los daos causados a la poblacin, bienes y entorno.

254

b) Al rebasarse la etapa de alarma y declararse la emergencia, las acciones que se emprendan, recaern en el comandante de la organizacin de tarea de la jurisdiccin afectada, quien establecer su puesto de mando con los elementos necesarios de las reas de: personal, operaciones, logstica, comunicaciones y servicios. Mismo que podr integrarse con los grupos de tarea siguientes, de acuerdo con los recursos disponibles:
Grupo de evaluacin de daos. Efecta el reconocimiento fsico y registra los daos sufridos por la poblacin, en cuanto a la prdida de vidas humanas, heridos, atrapados y damnificados. Grupo de vigilancia y seguridad. Ejecuta operaciones de custodia y proteccin coordinando con los cuerpos de seguridad y agrupaciones encargadas de mantener el orden, para evitar duplicidad de funciones y facilitar las acciones de auxilio. Grupo de bsqueda, salvamento y asistencia. Proporciona los recursos materiales y humanos disponibles para atender las tareas de bsqueda, rescate, evacuacin y saneamiento del medio ambiente, asimismo coordina la reubicacin de damnificados a los albergues y refugios que se hayan constituido para tal efecto. Grupo de servicios vitales, equipamiento y bienes. Tiene como funcin proporcionar los equipos de transporte y comunicacin de que dispone, as como los recursos humanos que los operen, coadyuvando a las actividades de remocin de escombros en las vas de comunicacin y servicios, apoyando las tareas de recuperacin bsica. Grupo receptor y distribuidor de alimentos y artculos varios. Cuya finalidad es la de apoyar a la poblacin afectada, mediante las funciones de acopio y distribucin de alimentos y elementos de subsistencia. Grupo de sanidad. Proporciona asistencia mdica hospitalaria a la poblacin afectada por el impacto de la calamidad, utilizando los recursos humanos, equipos, materiales mdicos e infraestructura con la que cuenten.
Recuperacin

En esta fase, de reconstruccin y mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin y su entorno afectado, el control de las acciones de apoyo se entregar a las autoridades civiles competentes, conforme se vaya concluyendo con citadas acciones, retirndose las fuerzas de apoyo de las tareas que ya no resulten prioritarias y permaneciendo las que as lo requieran y sean solicitadas por las autoridades.

255

Anexo 13

ESTIMACIN DEL NDICE DE GESTIN DE RIESGO IGR PARA MXICO. El ndice de Gestin del Riesgo (IGR) es un indicador cualitativo de la gestin de los riesgos naturales en un pas. Las componentes o polticas pblicas que comprende el IGR son: la identificacin del riesgo, IGRIR (IR, comprende la percepcin individual del riesgo, la representacin social y la estimacin objetiva); reduccin del riesgo, IGRRR (RR, involucra propiamente a la prevencin-mitigacin); manejo de desastres, IGRMD (MD, que corresponde a la respuesta y la precaucin); y la gobernabilidad y proteccin financiera, IGRPF (PF, que tiene que ver con la transferencia del riesgo y la institucionalidad), tal como se indica en el Componente II de este proyecto. Los cuadros A13.6 a A13.9 presentadas la final de este documento contienen la descripcin de los conceptos considerados en la evaluacin de cada poltica pblica con sus correspondientes subcategoras. Si bien este ndice est basado en informacin que no necesariamente corresponde a eventos extremos, es posible tomar muchos de los parmetros como base para el anlisis del mismo. A continuacin se presentan los resultados de la evaluacin de este ndice para el caso de Mxico; los datos hasta el ao 2000 corresponden a los consignados en el Programa de Informacin e Indicadores de Gestin de Riesgos, IADB - ECLAC IDEA, Ejecucin del Componente II, los datos para el ao 2006 son el resultado de la ponderacin de las opiniones de consultores nacionales en el tema. En la evaluacin de la gestin del riesgo se involucra informacin que no tiene unidades de medida comunes por lo que slo puede ser calificada utilizando calificaciones lingsticas tambin conocidas como tcnicas multicriterios; es por esto que aqu se utilizan indicadores compuestos multiatributo y la teora de conjuntos difusos como herramientas para la evaluacin de la efectividad de la gestin de riesgos. Los conjuntos difusos no tienen lmites perfectamente definidos, es decir, la transicin entre la pertenencia y no-pertenencia de una variable a un conjunto es gradual. Esta propiedad es til cuando es necesaria flexibilidad en la modelacin, utilizando expresiones lingsticas como mucho, poco, leve, severo, escaso, incipiente, moderado, confiable, etc.. Las calificaciones lingsticas utilizadas tienen una escala que va de 1 a 5, en la que 1 corresponde a bajo, 2 es incipiente, 3 es apreciable, 4 es notable y 5 es ptimo. Para esta evaluacin en particular, se continu con el procedimiento empleado para la evaluacin de los aos anteriores en la ejecucin del componente II, este procedimiento es conocido como Proceso Analtico Jerrquico, PAJ y permite obtener pesos contrastantes a los asignados en forma arbitraria. Su ventaja, a diferencia de otros mtodos, es que no requiere de una escala universal. En el PAJ las personas piensan a travs de un enfoque redundante (hay ms ecuaciones disponibles que el nmero de pesos en ser definidos). Los cuadros de la calificacin realizada por los consultores nacionales para el ao 2006 y que son presentadas a continuacin, contienen tanto los valores lingsticos como los resultados de la asignacin de los pesos segn el PAJ.

Identificacin del riesgo, IGRIR El riesgo es necesario reconocerlo, dimensionarlo (medirlo) y representarlo mediante modelos, mapas, ndices, etc. que tengan significado para la sociedad y para los tomadores de decisiones.

256

Este tem evala polticas como el inventario sistemtico de desastres y prdidas, el monitoreo de amenazas, su pronstico, y su representacin en mapas, la evaluacin de la vulnerabilidad y el riesgo, la informacin pblica y la capacitacin y educacin en la gestin de riesgos. El cuadro A13.1 presenta la evaluacin de este ndice en los ltimos aos, en ella se observa un incremento en la calificacin de algunas polticas entre los aos de 1995 al 2000. Entre los aos 2000 y 2006, desde el punto de vista de los consultores, algunas de ellas continuaron su incremento como los inventarios sistemticos sobre desastres y prdidas, y las evaluaciones de vulnerabilidad y riesgo, as como la informacin pblica y la participacin ciudadana, mientras que otras permanecieron constantes como el monitoreo, la evaluacin y representacin en mapas de las amenazas. Una comparacin desde 1995 hasta 2006 muestra mejoras casi en todas las polticas que componen este ndice. Es importante comentar que an con estas mejoras para algunas polticas la calificacin sigue siendo baja.
Cuadro A13.1 EVALUACIN DEL NDICE DE IDENTIFICACIN DEL RIESGO IGRIR
NIVEL IR1. Inventario sistemtico de desastres y prdidas IR2. Monitoreo de amenazas y pronostico IR3. Evaluacin mapeo de amenazas IR4. Evaluacin de vulnerabilidad y riesgo. IR5. Informacin pblica y participacin ciudadana IR6. Capacitacin y educacin en cuestion de riesgos
1985 1 3 2 1 1 1 1990 1 3 2 1 1 1 1995 2 3 3 1 1 1 2000 2 4 3 2 2 1 2006 3 4 3 3 3 2

El grfico A13.1 presenta los resultados anteriores pero aplicando el mtodo de PAJ. En ella se observa que el mtodo otorga pesos distintos a cada subconcepto componente del IGRIR, el cual muestra un incremento significativo entre los aos de 1995 y 2000, que contina sutilmente hasta el ao 2006. Esta disminucin del ndice para este perodo se debe a que las polticas con mayores pesos asignados permanecieron con la misma calificacin que tenan en el ao 2000.

Reduccin del riesgo, IGRRR La principal accin de gestin de riesgos es la reduccin del riesgo, IGRRR. En general, corresponde a la ejecucin de medidas estructurales y no estructurales de prevencin/mitigacin. Es la accin de anticiparse con el fin de evitar o disminuir el impacto econmico, social y ambiental de los fenmenos peligrosos potenciales. Implica procesos de planificacin, pero fundamentalmente de ejecucin de medidas que modifiquen las condiciones de riesgo mediante la intervencin correctiva y prospectiva de los factores de vulnerabilidad existente o potencial, y control de las amenazas cuando eso es factible. El cuadro A13.2 presenta la evaluacin del IGRRR , en ella ese observa que las polticas evaluadas han permanecido constantes desde el ao 1995 hasta el ao 2006, en general con calificaciones bajas.

257

Grfico A13.1 EVALUACIN DE LA IDENTIFICACIN DEL RIESGO IGRIR

60 50 40 30 20 10 0 1980
IR
IR

1985
1985 36.80

1990

1995
1990 36.80

2000
1995 39.78

2005

2010
2006 57.40

2000 53.66

Cuadro A13.2 EVALUACIN DEL NDICE DE REDUCCIN DEL RIESGO IGRRR

NIVEL RR1. Integracin del riesgo en la definicin de usos del suelo y planificacion urbana RR2. Intervencin de cuencas hidro-grficas y proteccin ambiental RR3. Implementacin de tcnicas de proteccin y control de fenmenos peligrosos RR4. Mejoramiento de vivienda y reubicacin de asentamientos de reas propensas RR5. Actualizacin y control de la aplicacin de normas y cdigos de construccin RR6. Refuerzos e intervencin de vulnerabilidad de bienes pblicos y privados
1985 1 1 1 1 1 1 1990 1 2 1 1 2 2 1995 1 2 2 1 3 3 2000 1 2 2 1 3 3 2006 1 2 2 1 3 3

El grfico A13.2 presenta la evaluacin del ndice de reduccin de riesgo cuando se le asignan los pesos del PAJ, en este grfico se observa que despus de una fuerte pendiente que corresponde al perodo entre 1990 y 1995, se presenta un perodo de estabilidad entre los 1995, 2000 y 2006, producto de obtener la misma calificacin en todas las polticas evaluadas.

258
Grfico A13.2 EVALUACIN DEL NDICE DE REDUCCIN DEL RIESGO IGRRR

60 50 40 30 20 10 0 1980
RR
RR

1985
1985 4.56

1990

1995
1990 15.02

2000
1995 40.31

2005

2010
2006 40.31

2000 40.31

Manejo de desastres, IGRMD Esta poltica pblica de la gestin del riesgo tiene como objetivo responder eficientemente cuando el riesgo ya se ha materializado y no ha sido posible impedir el impacto de los fenmenos peligrosos. Su efectividad implica una real organizacin, capacidad y planificacin operativa de instituciones y de los diversos actores sociales que se veran involucrados en caso de desastre. El cuadro A13.3 muestra los resultados de la evaluacin de esta poltica, en ella se observa una mejora en todos los aspectos desde el ao de 1995 hasta el ao 2000, a partir de este ao y hasta el ao 2006 se consideran como notables los aspectos relacionados con la organizacin y la coordinacin de las operaciones de emergencia, y como apreciables los esfuerzos en la preparacin y capacitacin de la comunidad; otras polticas evaluadas como la planificacin de la respuesta en caso de emergencia, los sistemas de alerta y la planificacin para la rehabilitacin y la reconstruccin se considera que han permanecido constantes a lo largo de estos aos. El grfico A13.3 presenta la evaluacin del IGRMD aplicando el PAJ, en este grfico se puede observar que este ndice tuvo una notable tendencia a la alza en la ltima dcada y que, aunque la mayora de los subndices evaluados permanecieron con valor constante entre los aos 2000 y 2006, el hecho de que una de las polticas con mayor peso como es la organizacin y coordinacin de operaciones de emergencia haya sido calificada como notable dispar el incremento de este ndice.

259
Cuadro A13.3 EVALUACIN DEL NDICE DE MANEJO DEL RIESGO IGRMD
NIVEL MD1. Organizacin y coordinacin de operaciones de emergencia MD2. Planificacin de la respuesta en caso de emergencia y sistemas de alerta MD3. Dotacin de equipos, herramientas e infraestructura MD4. Simulacin, actualizacin y prueba de la respuesta Inteinstitucional MD5. Preparacin y capacitacin de la comunidad MD6. Planficacin para la rehabilitacin y reconstruccin
1985 1 1 1 1 1 1 1990 2 1 1 1 1 1 1995 2 2 2 2 1 1 2000 3 3 3 3 2 2 2006 4 3 3 3 3 2

Grfico A13.3 EVALUACIN DEL NDICE DE MANEJO DEL RIESGO IGRMD

60 50 40 30 20 10 0 1980
MD
MD

1985
1985 4.56

1990

1995
1990 12.49

2000
1995 15.91

2005

2010
2006 54.98

2000 42.99

Proteccin Financiera IGRPF La gobernabilidad y proteccin financiera, para la gestin de riesgos es fundamental para la sostenibilidad del desarrollo y el crecimiento econmico del pas. Esta poltica pblica implica, por una parte, la coordinacin de diferentes actores sociales que necesariamente tienen diversos enfoques disciplinarios, valores, intereses y estrategias. Su efectividad est relacionada con el nivel de interdisciplinariedad e integralidad de las acciones institucionales y de participacin social. Por otra parte, dicha gobernabilidad depende de la adecuada asignacin y utilizacin de los recursos financieros para la gestin y de la implementacin de las estrategias apropiadas de retencin y transferencia de prdidas asociadas a los desastres. El cuadro A13.4 que se presentada a continuacin muestra que este ndice no obtiene en general una buena calificacin, aspectos

260

como la localizacin y movilizacin de recursos del presupuesto y la implementacin de redes y fondos de seguridad social alcanzan apenas una calificacin de dos que corresponde a incipiente; otros de los aspectos evaluados alcanzan la calificacin de apreciable, que es una calificacin intermedia, y aunque se observan mejoras desde el ao de 1995 todava no puede considerarse que tengan el enfoque adecuado.
Cuadro A13.4 EVALUACIN DEL NDICE DE MANEJO DEL RIESGO IGRPF
NIVEL PF1. Organizacin interinstitucional, multisectorial y descentralizada PF2. Fondos de reserva para el fortalecimiento institucional PF3. Localizacin y movilizacin de recursos de presupuesto PF4. Implementacin de redes y fondos de seguridad social PF5. Cobertura de seguros y estrategias de transferencia de perdidas de activos pblicos PF6. Cobertura de seguros y rense-guros de vivienda y del sector privado
1985 1 1 1 1 1 1 1990 1 1 1 1 1 1 1995 2 2 1 1 1 1 2000 2 3 1 2 2 2 2006 3 3 2 2 3 3

Grfico A13.4 EVALUACIN DEL NDICE DE MANEJO DEL RIESGO IGRPF

60 50 40 30 20 10 0 1980
PF
PF

1985
1985 4.56

1990

1995
1990 4.56

2000
1995 14.05

2005

2010
2006 40.32

2000 39.11

El grfico A13.4 presenta la composicin del IGRPF cuando se asignan los pesos del PAJ, en ella se observa que los mayores incrementos en las polticas relacionadas con este ndice se

261

presentaron entre los aos de 1990 al 2000; del ao 2000 a la fecha casi se podra hablar de una estancamiento en este tipo de polticas. Finalmente, se presenta como se obtiene el IGR, que es el promedio de los cuatro indicadores compuestos evaluados anteriormente.

Los indicadores que componen cada poltica pblica se ponderaron de acuerdo con el criterio de los expertos de cada pas. Los pesos asignados en el PAJ para dar a cada componente su significado en el contexto de cada indicador compuesto particular estuvieron a cargo de los especialistas que desarrollaron el Componente II de este proyecto y refleja sus mejores percepciones sobre estas polticas a nivel nacional. Los valores usados son los presentados en el cuadro A13.5. Con todos estos valores, y calculando el IGR como la suma ponderada de cada uno de los subconceptos, los resultados incluyendo el ao 2006 (con los valores propuestos por los consultores), son los presentados en el grfico A13.5. Se puede ver que el IGR global subi ligeramente en el 2006 respecto al ao 2000, ubicndose en un valor de 48,25, en el 2000 este valor era igual a 44,02. Claramente la tendencia en su comportamiento ha sido un aumento paulatino, sin embargo, su incremento es notorio a partir de 1995. De acuerdo con la teora que soporta el mtodo de evaluacin utilizado la efectividad probable de la gestin de riesgos, no alcanza para Mxico el 50%. En los aos previos la situacin es an ms crtica., y el resultado actual puede ser en parte debido a la falta de una efectiva gestin del riesgo en el pasado, pues hasta el ao de 1995 la gestin del riesgo no llegaba en Mxico al 30%, lo anterior indica que en el ltimo decenio Mxico casi ha doblado su calificacin, sin embargo, debido al receso en los aos anteriores las mejoras en las polticas slo se reflejan de esta manera. No debe olvidarse que este ndice evala el comportamiento del pas en muchos aspectos, desde los avances cientficos relacionados con el riesgo, hasta las estrategias financieras y de administracin del riesgo. El grfico A13.6 ilustra el valor desagregado del IGR del pas obtenido como la suma de los cuatro componentes relacionados a la identificacin del riesgo, reduccin del riesgo, gestin de desastres y proteccin financiera.

262
Grfico A13.5 EVALUACIN DEL IGR DE 1985 AL 2006

IGR 60 50 40 30 20 10 0 1985 1990 1995 2000 2006

17.22 12.62 27.51 48.25 44.02

Grfico A13.6 EVALUACIN DEL NDICE IGR DESAGREGADO POR COMPONENTES

IGR
200
40

150 100 50 0 1985 1990 1995

5 5 5 37 5 12 15 37 14 16

39 43 40 40 40 54 57 55

PF MD RR IR

40

2000

2006

Para el ao 2006 se obtuvieron, en algunos casos calificaciones marginalmente mayores que las obtenidas en el 2000. En realidad, si bien se perciben algunos avances, el tener una escala de 5 calificaciones no permite tener la flexibilidad para hacer que en el ndice se note avances pequeos. Es importante mencionar que cuando los consultores realizaron la calificacin desconocan los pesos que se asignaban a cada subcategora.

263

En el grfico A13.6 se observa que en el ao 2000 respecto al ao 1995, las polticas de Identificacin del Riesgo y Gobernabilidad y Proteccin Financiera mejoraron levemente mientras que la poltica de Reduccin del Riesgo permaneci casi constante. En particular, la poltica de Identificacin del Riesgo tuvo un incremento bajo (54-57) debido a que subcategoras con un peso elevado como son el Monitoreo de las amenazas y su pronstico, y la Evaluacin y representacin en mapas de las amenazas, permanecieron con una calificacin constante en el perodo de 2000 a 2006; similarmente, la poltica de Gobernabilidad y Proteccin Financiera, permaneci constante (39-40) debido a que la subcategora de Fondos de reserva para el fortalecimiento institucional permaneci constante para este perodo y con un peso asignado de casi la mitad del total, afect enormemente la calificacin global. En otros casos como en el indicador de Reduccin del Riesgo, la calificacin permaneci constante para el ao 2006 (40-40), lo que quiere decir que en materia de ejecucin de obras de prevencin y mitigacin el avance ha sido poco, especialmente las polticas relacionadas con reforzamiento e intervencin de la vulnerabilidad de bienes pblicos y privados. Estas polticas incluyen aspectos como el refuerzo y adecuacin espordica de edificaciones y lneas vitales por remodelaciones o cambios de uso, la expedicin de normas de intervencin de la vulnerabilidad de edificios existentes; el refuerzo de algunos edificios esenciales como hospitales o considerados de carcter indispensable, la ejecucin de programas masivos de evaluacin de vulnerabilidad, rehabilitacin y refuerzo de hospitales, escuelas y edificios de control de lneas vitales; obligatoriedad de reforzamientos, la masificacin del refuerzo de los principales edificios pblicos y privados, as como, programas permanentes de incentivos para rehabilitacin de vivienda de estratos socio-econmicos de bajos ingresos. La poltica de Manejo del Riesgo obtuvo un incremento significativo en este perodo (43-55) debido a que uno de los aspectos de mayor peso, relacionado con la organizacin y la coordinacin de las operaciones de emergencia, fue calificado como notable y por lo tanto acentu enormemente el incremento.

264
Cuadro A13.5 PESOS RELATIVOS DE CADA SUBCONCEPTO EMPLEADO EN EL CLCULO DEL IGR.

Fuente: Sistema de Indicadores de Riesgo de Desastre y de Gestin de Riesgos.

265
Cuadro A13.6 Indicadores de Identificacin del Riesgo

Fuente: Sistema de Indicadores de Riesgo de Desastre y de Gestin de Riesgos.

266
Cuadro A13.7 INDICADORES DE REDUCCIN DEL RIESGO

Fuente: Sistema de Indicadores de Riesgo de Desastre y de Gestin de Riesgos.

267
Cuadro A13.8 INDICADORES DE MANEJO DE DESASTRES

Fuente: Sistema de Indicadores de Riesgo de Desastre y de Gestin de Riesgos.

268
Cuadro A13.9 INDICADORES DE GOBERNABILIDAD Y PROTECCIN FINANCIERA

Fuente: Sistema de Indicadores de Riesgo de Desastre y de Gestin de Riesgos.