Mensaje del Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca

l Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016 es el resultado de un amplio proceso democrtico, donde la participacin ciudadana coadyuv de manera significativa a la elaboracin de los diagnsticos, la definicin de los objetivos y el diseo de estrategias y lneas de accin que el Gobierno del Estado de Oaxaca habr de impulsar durante los prximos seis aos, para enfrentar los grandes retos y temas de inters de todos los oaxaqueos, a los cuales tiene la obligacin tica de atender en una forma digna, incluyente, equitativa y sustentable, principalmente en lo que toca a los sectores con mayor desventaja social. De igual forma, en la elaboracin del Plan se consider la opinin y aportacin de todos los actores polticos, econmicos y sociales de la entidad: legisladores, autoridades municipales, delegados de las dependencias federales, servidores de la Administracin Pblica Estatal, acadmicos e investigadores, representantes de organizaciones sociales y empresariales, grupos indgenas y de mujeres, as como ciudadanos en general. El Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016 es el documento que regir la poltica pblica durante la actual gestin y sentar las bases de los programas y proyectos para los prximos veinticinco aos, con el propsito de impulsar desde hoy los cambios estructurales que queremos en el maana. No podemos ver a Oaxaca aislado del contexto y de las tendencias a nivel nacional y global, es por ello que la Visin del Plan, si bien reconoce la historia y los antecedentes inmediatos, parte del futuro que queremos construir para nosotros y para nuestros hijos, previendo los riesgos y las oportunidades para mover al estado hacia una nueva trayectoria de desarrollo. El Plan retoma la concepcin amplia de los Derechos Humanos y de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU, por lo que hace nfasis en mejorar las condiciones de vida y crear oportunidades de desarrollo en materia de ingreso, empleo, alimentacin, salud, educacin, justicia, seguridad, paz social y medio ambiente. Asimismo, en consonancia con las grandes directrices nacionales, as como con las especificidades sociales propias de Oaxaca, el Plan ha establecido cuatro polticas transversales que por su importancia cruzan a todo lo largo de la Administracin Pblica Estatal: Derechos Humanos, Equidad de Gnero, Pueblos Indgenas y Sustentabilidad. A su vez, dichas polticas se consideran de forma especfica dentro de los cuatro ejes principales que agrupan los esfuerzos y sealan los grandes objetivos de este gobierno: Estado de Derecho, Gobernabilidad y Seguridad; Crecimiento Econmico, Competitividad y Empleo; Desarrollo Social y Humano; y Gobierno Honesto y de Resultados. Finalmente, en consideracin de la gran diversidad y tambin de las grandes disparidades entre los distritos, municipios y localidades del estado, el Plan hace un nfasis especial en el Desarrollo Regional Equilibrado, como un enfoque aglutinador y de coordinacin de los esfuerzos de los distintos actores en el territorio, para superar el aislamiento y los rezagos ancestrales en los que vive gran parte de la poblacin oaxaquea, y especialmente los indgenas y afrodescendientes. Los objetivos del Plan responden a las realidades y necesidades del estado, y terminan de definirse en el marco de los principios y valores que los oaxaqueos compartimos, y que debemos fortalecer y aplicar para alcanzar nuestras aspiraciones comunes: la corresponsabilidad, la participacin, la equidad, el trabajo, la paz, la justicia, el progreso, la sustentabilidad, la honestidad y el servicio. Por ello, todas las estrategias y acciones que se deriven del Plan debern guiarse y ser consistentes con estos principios y valores. El Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016 es pues, la convergencia de voluntades y los acuerdos para el diseo conjunto de las grandes polticas pblicas que permitan a los habitantes de este gran estado lograr, con trabajo y corresponsabilidad, lo que por aos hemos anhelado: el progreso, la justicia y la paz para todos los oaxaqueos.

Lic. Gabino Cu Monteagudo

Contenidos
Mensaje del C. Gobernador 1. Introduccin
pg. 6 1.1. La transicin democrtica y las nuevas oportunidades 1.2. Marco jurdico de la planeacin 1.3. Proceso para la formulacin del Plan Estatal de Desarollo de Oaxaca 2011-2016 1.4. Descripcin de contenidos

3. Polticas transversales
pg. 40 3.1. La transversalidad de las polticas pblicas 3.2. Poltica transversal de derechos humanos 3.3. Poltica transversal de equidad de gnero 3.4. Poltica transversal de pueblos indgenas 3.5. Poltica transversal de sustentabilidad

5. Crecimiento econmico, competitividad y empleo

5.1. Inversin y fomento productivo 5.2. Empleo productivo y mejor remunerado 5.3. Impulso a la competitividad 5.4. Ciencia, tecnologa e innovacin 5.5. Apoyo al desarrollo agropecuario, forestal y pesquero 5.6. Desarrollo comunitario con identidad cultural 5.7. Minera 5.8. Poltica industrial y MIPyMEs 5.9. Turismo: palanca del desarrollo 5.10 Abasto y seguridad alimentaria 5.11. Ordenamiento territorial e infraestructuras pg. 128

4. Estado de derecho, gobernabilidad y seguridad

pg. 82 4.1. Nueva gobernabilidad democrtica 4.2. Colaboracin entre poderes y consolidacin de rganos autnomos 4.3. Fortalecimiento del municipio 4.4. Fortalecimiento de la libre determinacin y autonoma indgena 4.5. Certeza jurdica y justicia para todos 4.6. Regularizacin de la tenencia de la tierra y resolucin de conflictos agrarios 4.7. Seguridad pblica y paz social

2. Visin de gobierno
pg. 12 2.1. El entorno actual y sus retos 2.2. Megatendencias globales 2.3. Oaxaca 2011: entre el pasado y el porvenir 2.4. Visin Oaxaca 2016 2.5. Principios y valores compartidos

6. Desarrollo social y humano

pg. 218

8. Desarrollo regional equilibrado

pg. 356 8.1 La regionalizacin como enfoque de planeacin en Oaxaca 8.2 Caracterizacin de las regiones 8.3 El perfil de la nueva estrategia de desarrollo regional para Oaxaca

6.1. Combate a la pobreza, la desigualdad y a la marginacin 6.2. Educacin: factor de progreso 6.3. Arte, cultura y deporte 6.4. Lengua, cultura e identidad indgena 6.5. Oaxaca saludable 6.6. Nuevas realidades y necesidades sociales: nios, jvenes, adultos mayores y familias 6.7. Atencin a grupos en condicin de vulnerabilidad 6.8. Apoyo a migrantes

Anexo 1: Seguimiento y evaluacin del Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016

pg. 385

7. Gobierno honesto y de resultados

7.1. Transparencia, rendicin de cuentas y combate a la corrupcin 7.2. Fortalecimiento de las finanzas y eficiencia del gasto pblico 7.3. Gobierno eficaz y eficiente 7.4. Profesionalizacin y desempeo de los servidores pblicos 7.5. Dignificacin y nueva cultura de servicio pblico 7.6. Coordinacin institucional

pg. 316

Anexo 2: Planes y programas para instrumentar el Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016

pg. 387

Anexo 3: Previsiones de recursos

pg. 389

1.
la entidad.

Introduccin

1.1 La transicin democrtica y las nuevas oportunidades

El estado de Oaxaca se encuentra inmerso en una profunda transicin poltica como consecuencia del resultado del proceso electoral efectuado durante 2010, en el cual la ciudadana demand un cambio de rumbo en el gobierno, as como en la forma en que ste se relaciona con la sociedad. Con la alternancia, la actual administracin estatal tiene el compromiso ineludible de responder a las demandas polticas, econmicas y sociales que el pueblo de Oaxaca ha manifestado, as como de atender el imperativo de paz y reconciliacin que hagan posible avanzar hacia el desarrollo de De esta forma, corresponde a la presente administracin trabajar, de forma corresponsable con la sociedad, para promover un cambio profundo y con sentido. Dicho cambio debe implicar la renovacin responsable de las instituciones; la profundizacin de los valores y las prcticas democrticas; el desarrollo econmico incluyente, social y ambientalmente sustentable; as como la activacin de una poltica social transformadora, con la capacidad de romper las estrucEn este sentido, la transicin abre la oportunidad de instaurar un gobierno comprometido con su propsito; basado en un proyecto ciudadano contrario a cualquier tipo de autoritarismo y opresin; respetuoso de las libertades y los derechos humanos de los oaxaqueos; democrtico y tolerante con las expresiones disidentes y con las inconformidades colectivas y, al mismo tiempo, garante de la legalidad y promotor de la justicia social. turas y crculos que generan y reproducen la pobreza, la desigualdad y la marginacin. Precisamente estos propsitos de gran alcance y con visin de futuro son a los que el presente Plan se aboca.

INTRODUCCIN

1.2 Marco jurdico de la planeacin

En cumplimiento a lo dispuesto en los artculos 20 y 137 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca y los artculos 6, 22 y 23 de la Ley de Planeacin del Estado de Oaxaca, el Titular del Poder Ejecutivo presenta el Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016. En ambos ordenamientos jurdicos se establece la obligatoriedad del Ejecutivo estatal para presentar dicho Plan a la Legislatura Local para su conocimiento, revisin y observaciones correspondientes, en un plazo no mayor a seis meses a partir de la toma de posesin. El Plan se presenta asimismo a la sociedad de Oaxaca, en cumplimiento del compromiso de retomar sus demandas y aspiraciones as como de impulsar una nueva visin para el progreso del estado. El Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016 es el documento rector que tiene como propsito marcar el rumbo y dirigir la gestin del Gobierno del Estado, estableciendo los objetivos, estrategias y lneas de accin que debern seguir las diversas dependencias y entidades de la Administracin Pblica Estatal durante el periodo de referencia. El Plan representa el compromiso de este gobierno con los ciudadanos para construir un Oaxaca prspero y justo, con estabilidad y paz social, en el que existan las mismas oportunidades para toda la poblacin sin distingo de etnia, gnero, creencias, posicin econmica, ideologa o edad. Asimismo, el Plan est diseado tambin como un mecanismo para fortalecer y consolidar la transparencia y la rendicin de cuentas de la gestin pblica, as como su orientacin al logro de resultados en favor de la sociedad.

1.3 Proceso para la formulacin del Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016
El Plan surge de un ejercicio participativo cuyo propsito fue la ordenacin sistemtica de las propuestas que buscan transformar radicalmente la realidad del estado, de conformidad con lo que dictan las normas, principios y objetivos de las Constituciones Federal y Estatal as como de las leyes emanadas de las mismas. En la elaboracin del Plan, se consideraron las demandas ciudadanas ms importantes y apremiantes que fueron la base para la formulacin del Programa de Gobierno de la Coalicin Unidos por la Paz y el Progreso, el cual se registr ante el Instituto Estatal Electoral el 10 de febrero de 2010. Dicho programa fue resultado de la participacin organizada, responsable y proactiva de la sociedad civil, empresarios, grupos polticos, especialistas y acadmicos, en una serie de foros, seminarios y diversos espacios abiertos para la identificacin, discusin y anlisis de la problemtica que vive la entidad en temas que trastocan los diferentes aspectos de la vida cotidiana de los oaxaqueos. Entre ellos, destacaron el Foro Construyendo la Democracia y la Gobernabilidad en Oaxaca (2006), los foros temticos convocados por el Foro Ciudadano por la Transicin a la Democracia en Oaxaca (2009) y la iniciativa ciudadana Dilogos por la Paz, la Democracia y la Justicia en Oaxaca (2010). Asimismo, el Plan Estatal de Desarrollo retoma los principales planteamientos del Nuevo Pacto Social con Espritu Juarista, el cual fue resultado de una serie de foros en los que participaron campesinos, obreros, empresarios, maestros, jvenes, adultos mayores, profesionistas, acadmicos indgenas, autoridades municipales, partidos polticos y otros sectores sociales, con el propsito de proponer soluciones a la problemtica identificada en el programa de trabajo de la Coalicin, y con ello enriquecerlo. El resultado de ambos ejercicios de participacin democrtica el Programa de Gobierno de la Coalicin Unidos por la Paz y el Progreso, y el Nuevo Pacto Social con Espritu Juarista junto con las propuestas ciudadanas recibidas como respuesta a la convocatoria emitida por el gobernador electo el 17 de agosto de 2010, fueron la base del Programa Preliminar del Gobierno del Estado de Oaxaca 2010-2016, presentado en diciembre de 2010. Dicho Programa es fruto del trabajo colectivo de un grupo muy amplio de ciudadanos comprometidos con el desarrollo del estado, y es a su vez el antecedente ms inmediato para la formulacin del Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016. Cabe precisar que en este trabajo participaron ms de cinco mil ciudadanos en las mesas de trabajo que se instalaron en las ocho regiones del estado, y que ms de 600 expertos colaboraron en el anlisis de la situacin actual y en el diseo de estrategias para impulsar el desarrollo social, econmico y poltico de Oaxaca.

INTRODUCCIN

Para dar cumplimiento a lo establecido en el artculo 14 de la Ley de Planeacin del Estado de Oaxaca e iniciar formalmente con la formulacin del Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2010-2016, se instal el Comit Estatal de Planeacin (COPLADE), el 12 de enero de 2011. Una vez instalado, este comit inici la consulta ciudadana a travs de diversos mecanismos: el desarrollo de 18 foros temticos regionales; la habilitacin del sitio www.planestataldedesarrollo.oaxaca.gob.mx, para difundir la informacin sobre los trabajos en torno a la formulacin del Plan as como para recibir y registrar las propuestas sobre polticas, programas y proyectos prioritarios en los formatos electrnicos diseados para tales efectos, as como la apertura de lneas telefnicas, incluyendo un nmero 01 800 sin costo, para atender dudas y registrar propuestas.

En el diseo y elaboracin del Plan participaron tres grupos de trabajo, los cuales fueron coordinados por la Oficina de la Gubernatura: el Grupo de Gran Visin, el Grupo Operativo y el Grupo Redactor. El Grupo de Gran Visin estuvo conformado por los titulares de las entidades y dependencias de la Administracin Pblica Estatal, la Coordinacin General de Asesores del C. Gobernador del Estado y la propia Oficina de la Gubernatura, y se encarg de definir la estrategia y metodologa para la formulacin del Plan, la integracin de las propuestas de Visin 2016 y de Gran Visin 2035, as como de la validacin del documento final.

Por su parte, el Grupo Operativo estuvo integrado por los titulares y servidores pblicos de las entidades y dependencias del Gobierno del Estado, quienes fueron responsables de organizar los foros temticos regionales para la participacin ciudadana, as como de elaborar los diagnsticos, objetivos, estrategias y lneas de accin del Plan. Finalmente, el Grupo Redactor estuvo conformado por los coordinadores generales y los responsables tcnicos de los ejes temticos, de la Coordinacin de Planeacin, as como de especialistas del Centro de Estudios Estratgicos del Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Ciudad de Mxico, tanto en materia de planeacin y desarrollo regional como en los aspectos sustantivos de las polticas transversales y los ejes temticos del Plan. Los coordinadores generales y los responsables tcnicos de los ejes temticos del Plan desarrollaron los diagnsticos sectoriales y transversales y definieron los objetivos, estrategias y lneas de accin correspondientes. En tanto, el grupo de especialistas del Tecnolgico de Monterrey asumi la capacitacin de los enlaces y responsables tcnicos, la elaboracin de las guas metodolgicas para los contenidos de los ejes temticos y las polticas transversales, la revisin y anlisis de documentos previos, la propuesta de enfoques analticos e intervenciones especficas, as como la asesora complementaria para la elaboracin de diagnsticos, objetivos, estrategias y lneas de accin. El mtodo de planeacin estratgica participativa utilizado para la formulacin del Plan permiti dar coherencia, integralidad y orden a la informacin que deriv de los 18 foros de consulta, y de la serie de documentos previos. Adems, durante los trabajos se consider de manera especfica la alineacin del Plan con las directrices del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y con los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la Organizacin de las Naciones Unidas, que dan al Plan un marco ms amplio de objetivos, metas y estrategias de nivel nacional e internacional. En el proceso para la formulacin del Plan, se cont con la participacin comprometida y propositiva de la sociedad civil, incluyendo acadmicos e investigadores, representantes de organizaciones sociales y empresariales, grupos indgenas, de mujeres y ciudadanos en general, as como de legisladores, autoridades municipales, delegados federales y servidores pblicos estatales. Con todos los insumos antes mencionados, los coordinadores y responsables tcnicos, con el apoyo de los especialistas, propusieron los 37 temas centrales en los que se plasman los principales compromisos y la agenda de trabajo de la actual administracin estatal.

INTRODUCCIN

1.4 Descripcin de contenidos

La primera seccin del Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016 plantea los retos del entorno poltico, econmico, social y gubernamental, as como las tendencias globales en los mismos. A partir de ello, no slo se define la visin de Oaxaca a 2016, sino tambin una proyeccin a largo plazo que trasciende a la presente administracin. Este diagnstico es determinante en la definicin de los objetivos y prioridades del Gobierno del Estado que se desarrollan en los captulos subsecuentes. Posteriormente, el presente Plan presenta el diagnstico, los objetivos y las estrategias generales en torno de cuatro problemas que, por su relevancia y naturaleza, impactan en todas las reas de gobierno y sern atendidas por medio de polticas transversales incorporadas en cada uno de los temas: Derechos Humanos, Equidad de Gnero, Pueblos Indgenas y Sustentabilidad. Los siguientes captulos contienen los cuatro ejes principales sobre los cuales se enfocarn las actividades de la presente administracin: I. Estado de Derecho, gobernabilidad y seguridad. Este eje aborda la problemtica principal, las estrategias y las lneas de accin asociadas principalmente con la funcin poltica y de justicia. As, entre otros temas, en este eje se aborda la gobernabilidad democrtica, la colaboracin entre los poderes, el fortalecimiento de la autonoma indgena, el apoyo a los municipios, la procuracin de justicia, la resolucin de los conflictos agrarios y la seguridad pblica. II. Crecimiento econmico, competitividad y empleo. Este eje se orienta al fomento de la economa oaxaquea para la atraccin de inversiones, la generacin de empleos y el fortalecimiento a la competitividad. Adems, se plantean las estrategias y lneas de accin relativas al fortalecimiento de los sectores econmicos estratgicos, la innovacin y desarrollo tecnolgico, la construccin de infraestructura y la formulacin de proyectos comunitarios consistentes con los valores e identidad de las culturas originarias, principalmente. En la bsqueda de un Desarrollo Regional Equilibrado, se presentan las principales caractersticas y reas de oportunidad identificadas en cada una de las ocho regiones que conforman la entidad, con el propsito de perfilar la estrategia general que el Gobierno del Estado seguir para impulsar polticas pblicas promotoras y compensatorias con un enfoque territorial. Finalmente, el Plan cuenta con tres anexos. En el primero, se presenta el mecanismo de seguimiento y evaluacin mediante el cual se pretende medir tanto el desempeo de las instancias de gobierno involucradas como el resultado de las acciones realizadas con respecto a los principales objetivos establecidos en el Plan. El segundo anexo contiene la informacin correspondiente a los planes regionales y a los programas anuales y especiales que se derivarn del Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016. Por ltimo, el tercer anexo se refiere a las previsiones de recursos para la ejecucin de los programas. III. Desarrollo social y humano. Este eje revela detalladamente las condiciones de vida de la poblacin oaxaquea en trminos de salud, educacin, nutricin, desarrollo cultural, pobreza, desigualdad, marginacin y vulnerabilidad. Asimismo, plantea las estrategias y lneas de accin orientadas a mejorar las condiciones de vida de la poblacin mediante la ampliacin de capacidades, el acceso a los servicios pblicos bsicos y la generacin de oportunidades para impulsar el desarrollo humano y social. IV. Gobierno honesto y de resultados. Este eje busca atender el compromiso del actual gobierno de impulsar una forma de gobernar democrtica, moderna, transparente y, sobre todo, efectiva, con una clara orientacin a resultados. En este sentido, es de la mayor relevancia la existencia de mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas que permitan evaluar los alcances y resultados que la poltica gubernamental. Este eje incluye diagnsticos, estrategias y lneas de accin en temas como el combate a la corrupcin, el fortalecimiento de las finanzas pblicas, la coordinacin institucional y la vocacin del servicio pblico en beneficio de la poblacin.

11

2.

Visin

de gobierno

2.1 El entorno actual y sus retos

Oaxaca se ha caracterizado por tener rezagos ancestrales en el mbito poltico, econmico y social. En los aos recientes, la capacidad del gobierno para aglutinar el esfuerzo social en torno a la solucin de dichos rezagos se ha visto muy limitada, debido al surgimiento de conflictos de diversa ndole. Sin embargo, el cambio democrtico ha abierto nuevas formas de hacer poltica en Oaxaca y en el pas, generando la posibilidad de modificar las estructuras tradicionales y de establecer una relacin distinta entre sociedad y gobierno, que debe concretarse en torno de una agenda clara de prioridades y propuestas de poltica pblica. En este nuevo entorno, es necesario tener un diagnstico claro y profundo que muestre los retos y las oportunidades, para definir objetivos, estrategias y lneas de accin que sealen el rumbo de la gestin actual y el legado que se quiere dejar. El propsito de este captulo es mostrar el diagnstico general que informa y sustenta la Visin de gobierno de la presente administracin, y que siente las bases para la construccin del futuro deseable para Oaxaca.

2.1.1 Entorno general

En materia de desempeo institucional, Oaxaca ha tenido un resultado general muy deficiente. De acuerdo con los estudios realizados por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), en 2007 Oaxaca ocup el ltimo lugar entre las 32 entidades federativas en materia de transparencia del gobierno en las evaluaciones al Poder Ejecutivo, y la posicin nmero 30 en las realizadas al Poder Legislativo. Estos datos son consistentes con la posicin de Oaxaca en el ndice de Informacin Presupuestal Estatal del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) para 2010, en el que aparece en el lugar 31. Cabe recordar que una caracterstica fundamental de un sistema democrtico es la rendicin de cuentas, y el Estado se ha caracterizado por informar poco acerca del origen y destino de los recursos pblicos, entre otros aspectos. Asimismo, Oaxaca mostr graves limitaciones y deficiencias en materia democrtica, como lo seala el ndice de Desarrollo Democrtico en Mxico, realizado por la Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana (COPARMEX), en el que Oaxaca se ubic en el lugar 30 a nivel nacional en el ao 2010.

VISIN DE GOBIERNO

En materia de desarrollo social, los reportes del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) identifican a Oaxaca en el cuarto lugar nacional en cuanto a su nivel de pobreza multidimensional. Estos resultados son consistentes con los del ndice de Sociedad Incluyente, Preparada y Sana, elaborado por el IMCO en 2008 en el cual Oaxaca se encuentra en el ltimo lugar nacional. De acuerdo a este ndice, Oaxaca es la entidad federativa con mayores problemas para garantizar el bienestar de su poblacin y para propiciar la formacin de capital humano: es la segunda con mayor poblacin sin estudios superiores, tiene la menor proporcin de trabajadores que han recibido capacitacin y es el tercero con la mayor tasa de dependencia econmica. Asimismo, Oaxaca presenta importantes desigualdades en materia de gnero, pues el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) la calific en 2007 con el lugar 29 en el ndice de Desarrollo Relativo al Gnero. En trminos de desarrollo econmico, Oaxaca tambin presenta importantes dficits. De acuerdo a las estimaciones de competitividad del IMCO para el ao 2008, la entidad est en el ltimo lugar del ndice de mercado de factores eficientes, que mide la eficiencia con la cual los mercados de los principales insumos surten a las actividades productivas de

mano de obra, energticos, recursos financieros y bienes de capital. Los principales problemas identificados en esta materia son sus bajos niveles de productividad laboral y de activos, as como la poca inversin en vivienda. Adicionalmente, Oaxaca ocupa el lugar nmero 30 en el ndice de Sectores Precursores, que considera la situacin de los sectores de transporte, telecomunicaciones y financiero, debido a que tiene el penltimo lugar en la penetracin del sistema financiero y la presencia de la banca comercial. Finalmente, la entidad tambin se encuentra rezagada en materia de la capacidad de sus sectores econmicos para competir con xito en la economa global mediante la adaptacin y la innovacin, ya que ocupa la posicin 30 en el ndice de Sectores Econmicos en vigorosa competencia. Por lo anterior, es urgente iniciar los cambios institucionales en el aparato gubernamental estatal, para que sea capaz de disear e implementar polticas pblicas que contribuyan al desarrollo poltico, econmico y social de Oaxaca. Sin los cambios en el seno del gobierno y de su relacin con la sociedad, resultar imposible a su vez desplazar las trayectorias histricas y recientes que mantienen al estado en el subdesarrollo.

15

2.1.2 Entorno poltico

La nueva administracin en el estado se enfrenta a desafos importantes en materia de fortalecimiento democrtico, gobernabilidad y representatividad. Ha recibido una herencia poltica caracterizada por la desatencin a las demandas sociales, el abuso del poder, la corrupcin a todos los niveles, el control de los medios de comunicacin, la opacidad y discrecionalidad del gasto pblico, las violaciones a los derechos humanos, la exclusin de los pueblos indgenas y grupos vulnerables, as como la agudizacin de conflictos polticos y sociales. Entre 2004 y 2006, estallaron graves conflictos entre el gobierno estatal y diversos grupos sociales, que derivaron en detenciones de dirigentes, asesinatos polticos no esclarecidos, represin y desalojos violentos a manifestantes en vas pblicas, agresiones a periodistas, desaparicin de poderes en Ayuntamientos, entre otros hechos, que constituyeron violaciones a los derechos fundamentales. Aunado a lo anterior, durante la dcada pasada, voces muy diversas denunciaron que la ley no era aplicada de manera uniforme e imparcial a toda la ciudadana, generndose una amplia percepcin de ausencia de certeza jurdica y de proteccin contra abusos de poder. Por ello, hacer de Oaxaca un verdadero Estado de Derecho es uno de los retos ms importantes de esta nueva administracin, para recobrar la confianza de la ciudadana en las instituciones. En materia de la separacin de poderes, en Oaxaca el proceso poltico se centr en la autoridad del Poder Ejecutivo, en As, el Gobierno del Estado debe comprometerse de forma clara e ineludible con la participacin ciudadana y el dilogo con los distintos actores sociales, econmicos y polticos para la resolucin pacfica de los conflictos. Adems, debe buscar equilibrios que permitan tener contrapesos efectivos al Poder Ejecutivo, asegurando la representatividad y cerrando espacios al abuso de poder para fortalecer la democracia y el Estado de Derecho en Oaxaca. La actual administracin considera que la conduccin de Oaxaca no es una actividad exclusiva del gobierno, sino que en diversos aspectos fundamentales es una tarea compartida con la ciudadana, los grupos sociales, los sectores econmicos, los pueblos y las comunidades. No se trata slo de un propsito, sino del reconocimiento cabal de la realidad y las condiciones actuales, para pasar del gobierno del pueblo al gobierno con el pueblo, para la definicin y tratamiento de los asuntos pblicos. deterioro del Legislativo y del Judicial, por lo que el primero adquiri diversos espacios y formas de influencia y control extralegal sobre los otros dos. Asimismo, los organismos pblicos autnomos del Estado no gozaron de la independencia que les permitiera desempearse como contrapesos efectivos del Poder Ejecutivo en el ejercicio de la funcin pblica. En los hechos, ste prcticamente designaba a los titulares y a muchos de los miembros del Instituto Estatal Electoral, el Tribunal Estatal Electoral, la Comisin Estatal para la Defensa de los Derechos Humanos, el Instituto Estatal de Acceso a la Informacin Pblica, la Auditora Superior del Estado y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

VISIN DE GOBIERNO

2.1.3 Entorno econmico

La falta de una poltica nacional de desarrollo regional aunada al deficiente desempeo institucional y de las polticas pblicas estatales, han contribuido a mantener la baja productividad y el rezago relativo en Oaxaca. Lejos de beneficiarse del nuevo contexto de globalizacin, el estado se ha rezagado respecto al resto del pas, pues ha presentado poca capacidad para atraer y retener las inversiones productivas. De acuerdo a datos del Banco Mundial, Oaxaca es uno de los estados con menor productividad por persona, pues el valor de los bienes y servicios generados es 58% ms bajo que en el resto de Mxico. Por su parte, el ITESM, IMCO, el Centro de Capital Intelectual y Competitividad (CECIC) y la Consultora Aregional, colocan a Oaxaca en los ltimos lugares de sus indicadores de competitividad.

Grfico 2.1 Posicin de Oaxaca en los principales ndices de Competitividad

ITESM (2010)

IMCO (2008)

CECIC (2004)

AREGIONAL (2009)

30 31 32
ITESM: IMCO: CECIC:

32

Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey. Instituto Mexicano para la Competitividad. Centro de Capital Intelectual y Competitividad.

Estos resultados podran explicarse por varios factores, entre los que destacan los siguientes: insuficiente e inadecuada infraestructura econmica y social bsica, rezagos en la formacin de capital humano, deterioro del medio ambiente, excesiva y deficiente regulacin as como gobiernos estatal y municipales ineficientes y opacos. Dichos factores se resumen a su vez en cuatro efectos fundamentales: mal uso de recursos existentes, altos costos asociados con la actividad econmica, escasa especializacin en sectores competitivos y baja capacidad para generar empleos suficientes y de calidad. Los costos asociados con la actividad econmica son muy elevados, especialmente para la comercializacin de bienes y servicios, debido a la escasa infraestructura de transporte y su mal estado. En la actualidad, el 60% de las cabeceras municipales no estn conectadas a la red carretera pavimentada, lo que representa uno de los retos ms importantes para incrementar la conectividad en el estado. Los costos de logstica, entre los que se incluyen los de transporte, carga/descarga, almacenamiento, financiamiento de inventario, aranceles, embalaje, distribucin, gestin y control, son los principales componentes involucrados en los costos de hacer negocios. Por lo anterior, es necesario ampliar y dar mantenimiento a la red de transporte terrestre as como mejorar la infraestructura portuaria y aeroportuaria.

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Por otro lado, la falta de oportunidades laborales en la entidad es una realidad, la informalidad y la precariedad de las ocupaciones son caractersticas tpicas del mercado de trabajo oaxaqueo. De acuerdo a los datos del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), si bien al cierre de 2010 el nmero de desempleados en Oaxaca alcanz casi 33 mil personas, lo que implica una tasa de desempleo relativamente baja; esto ocurre porque una cantidad desproporcionada de trabajadores se encuentran en condiciones de subempleo. El crecimiento en el nmero de trabajadores asegurados al

IMSS ubica al estado en el lugar nmero 30 a nivel nacional. Adems, al primer trimestre de 2010 el porcentaje de ocupados sin acceso a servicios de salud asociados al puesto de trabajo se ubic en 83.8%, 19.5 puntos porcentuales ms que el promedio nacional, mientras que la tasa de condiciones crticas de ocupacin fue de 16.3%, 4.8 puntos porcentuales por arriba que la generalidad del pas. Esto indica que existe un gran rezago en materia de generacin de empleos formales, por lo que deben emprenderse medidas inmediatas y efectivas para empezar a revertir la situacin.

Grfico 2.2 Porcentaje de ocupados sin acceso al servicio de salud asociado al puesto de trabajo 2005-2010 (tercer trimestre)
100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010

86.0

84.0

84.0

84.0

85.0

83.8

65.0

63.0

63.0

63.0

64.0

64.3

Nacional Oaxaca

Fuente: Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo, INEGI.

Grfico 2.3 Tasa de condiciones crticas de ocupacin 2006-2010 (tercer trimestre)

Fuente: Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo, INEGI.

VISIN DE GOBIERNO

Respecto a la inversin, Oaxaca ocupa el lugar 23 de las 32 entidades federativas en cuanto a la formacin bruta de capital fijo por trabajador. Dicha proporcin representa apenas el 68% del promedio nacional y se ubica muy por debajo de otros estados comparables en cuanto a sus condiciones y vocaciones econmicas, incluso del sur y sureste como Guerrero, Veracruz, Campeche y Chiapas.

Grfico 2.4 Formacin bruta de capital fijo por ocupado (pesos)

35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0

30,292

21,040 20,425

18,709

16,897

16,677 16,545 15,554 11,241

ro

rit

uz

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En el periodo 2003-2008, el PIB estatal se increment a una tasa media anual de 2.5%, al pasar de 113.7 miles de millones de pesos a 128.8 miles de millones de pesos, a precios constantes de 2003, lo cual ha sido insuficiente para generar el nmero de empleos formales requeridos. Por otro lado, en 2009 el PIB de Oaxaca represent apenas el 1.57% del total nacional, mientras que el PIB per cpita estatal, se ubic en aproximadamente 47,240 pesos, frente a 101,520 a nivel nacional. En las dcadas recientes Oaxaca no ha alcanzado siquiera la mitad del valor promedio nacional en este ltimo indicador, situacin que manifiesta el rezago en productividad del Estado. Por otro lado, durante 2010 Mxico capt un 16.6% ms de Inversin Extranjera Directa (IED) que en 2009, de acuerdo a datos de la Secretara de Economa del Gobierno Federal. Sin embargo, al analizar las cifras a nivel de entidad federativa, se observ que mientras en estados como Yucatn, Tlaxcala, Durango, Nuevo Len e Hidalgo, la IED se increment en ms de 160%, en Oaxaca la IED cay 91.5%, al pasar de 29.2 millones de dlares en 2009 a 2.5 millones de dlares en 20101. Estas diferencias ilustran la magnitud de los retos que tiene Oaxaca en trminos de atraccin y retencin de inversiones.( Grfico 2.5 )

1 Si bien el sentido del argumento precedente es correcto, cabe sealar que los datos de IED por estado suelen tener un importante sesgo negativo (sub-conteo) hacia los casos como Oaxaca, pues se toman a partir de las inversiones notificadas, con altas y bajas, al Registro Nacional de Inversiones Extranjeras de la Secretara de Economa. Dicho registro asigna las inversiones a las entidades federativas en las que se encuentra registrada la casa matriz de las empresas, y no propiamente aquellas en las que se realizan y materializan directamente las inversiones.

Na

Ve

Fuente: Censos Econmicos 2009, INEGI

Oa

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cr

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19

Finalmente, en trminos de la estructura productiva, es importante anotar que las industrias de derivados del petrleo, alimentos y bebidas, qumica y de minerales no metlicos, aportan conjuntamente ms de 75% del PIB estatal, conforme a los datos recabados en los Censos Econmicos 2009. La mayor parte de esta produccin es generada por un nmero pequeo de empresas muy grandes, lo que evidencia la concentracin de la actividad econmica. Adems de considerar el PIB, la estructura econmica tambin se puede apreciar en funcin del empleo. De acuerdo a los datos de la ENOE, al tercer trimestre del 2010, el 33% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) ocupada en el estado de Oaxaca laboraba en actividades agropecuarias, pero su aportacin al PIB estatal es slo el 12% del total, con lo que se manifiesta la baja productividad del sector. Por otro lado, el 43% de la PEA se ubica en los sectores de servicios y comercio, que son los que mayor nmero de empleos generan, aunque muchos de stos sean autoempleos o empleos informales. Por ltimo, en la industria trabaja slo el 18% de la PEA ocupada del Estado, siendo ste un sector con un importante potencial para la generacin de valor agregado y empleos formales, al menos en comparacin con los otros dos grandes sectores.
Grfico 2.5 IED como porcentaje del PIB (%)

Fuente: Elaboracin propia con datos de la Secretara de Economa y el INEGI

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Mapa 2.1 Porcentaje de viviendas que no disponen de agua entubada

Menos del 10%: 166 mpios. Ms del 10 y menos del 25%: 150 mpios. Ms del 25 y menos del 50%: 155 mpios . Ms del 50%: 99 mpios. Promedio estatal: 29.8% Promedio nacional: 8.5%

2.1.4 Entorno social

Fuente: INEGI Censo de Poblacin y Vivienda 2010

Oaxaca es una entidad federativa ubicada en el sur-sureste del pas con 3.8 millones de habitantes, los cuales representan el 3.4% de la poblacin nacional. Su geografa accidentada ha representado un reto para el desarrollo de las comunicaciones, la infraestructura y el acceso a los servicios bsicos para la poblacin. Aunado a lo anterior, la entidad presenta una elevada dispersin de localidades poco pobladas a lo largo de su territorio, pues casi el 77% de las localidades tiene un tamao inferior a 250 habitantes. De acuerdo al INEGI, el 18.7% de las viviendas tienen piso de

Mapa 2.2 Porcentaje de viviendas que no disponen de drenaje

tierra, 32% cuentan con agua entubada dentro de stas, el 70.8% con drenaje, el 94.6%, con servicios sanitarios, y el 94.3% con electricidad. (Mapas 2.1 y 2.2)

Menos del 10%: 96 mpios. Ms del 10 y menos del 25%: 110 mpios. Ms del 25 y menos del 50%: 141 mpios. Ms del 50%: 223 mpios. Promedio estatal: 28.1% Promedio nacional: 9.7%

Fuente: INEGI Censo de Poblacin y Vivienda 2010

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El gasto en salud representa el 12% del presupuesto total del Estado. En la ltima dcada, el porcentaje de la poblacin derechohabiente a servicios de salud aument de 22.6% en 2000 a 56.0% en 2010, lo cual representa 2.1 millones de personas. La poblacin derechohabiente se distribuye de la siguiente forma: 32.6% en el Seguro Popular, 15.1% en el IMSS, 6.1% en el ISSSTE, 2.7% en otro y el 0.9% no especificado.
Grfico 2.6 Distribucin de la poblacin segn institucin de derechohabiencia

60

50

40

43.1%

48.94

51.66

30

32.6%

20

10

15.1%

28.35

6.1% 0 Ninguna IMSS ISSSTE SEGURO POPULAR**

2.7% OTRO

0.9 NO ESPECIFICADO

** Incluye seguro mdico para una nueva generacin

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda 2010

Si bien el 56% de la poblacin oaxaquea es derechohabiente a servicios de salud, existe una gran disparidad en el acceso a dichos servicios por municipio. Mientras que los municipios en donde se presenta una mayor cobertura en servicios de salud rebasan el 90%, los ms rezagados no alcanzan el 2%; 40 municipios de los 570 que tiene el estado concentran el 50.67% del total de la poblacin que tiene acceso a servicios mdicos. Cabe destacar que existe una relacin proporcional entre la poblacin del municipio y la poblacin derechohabiente, ya que estos municipios concentran tambin el 47.74% de la poblacin total del estado.
Grfico 2.7 Municipios con mayor o menor porcentaje de poblacin derechohabiente a servicios de salud
Santo Domingo Albarradas Santo Domingo Yodohino

96.8 96.2 94.3 94.1 93.5 93.2 93.1 92.8 91.7 91.7 56.0 5.0 4.2 3.6 3.5 3.3 3.0 2.7 2.0 1.9 1.7

San Francisco Tlapancingo Santa Mara Peoles San Francisco Cahuacu San Pabl cuatro Venados Yutanduchi de Guerrero Oaxaca San Miguel Tilquipam San Cristobal Lachirioag Santa Mara Tataltepec Santa Ana Yareni Santo Domingo Tlataypam San Bartolom Yucuae Abejones San Juan Yatzona San Juan Teita

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda 2010

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Otro de los problemas identificados en el Estado es la desnutricin y la obesidad infantil, agravados por la ingesta de alimentos con alto contenido energtico y la poca actividad fsica. De acuerdo a la Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006, se observ que la prevalencia de baja talla y bajo peso de los nios y nias menores de cinco aos de Oaxaca se ubic por arriba del promedio nacional; en el caso de escolares, la prevalencia de baja talla se ubic por arriba de la media nacional. A pesar de que la prevalencia de sobrepeso y obesidad en escolares fue menor a la prevalencia media nacional, en Oaxaca uno de cada cinco nios padece sobrepeso y obesidad. Como resultados generales en materia de nutricin para distintos grupos de la poblacin se sealan los siguientes datos: el 20% de nios y nias menores de 5 aos de edad tienen baja talla; mientras que el 20% de los nios y nias en edad escolar y cerca de un 25% de los adolescentes presentan exceso de peso; es decir, una combinacin de sobrepeso ms obesidad. Seis de cada 10 adultos mayores de 20 aos presentan exceso de peso y 60% de este grupo de poblacin tiene obesidad abdominal. En contraste, una tercera parte de la poblacin mayor de 50 aos de edad en Oaxaca padece anemia. En materia de educacin, de acuerdo al INEGI la tasa de alfabetizacin en la poblacin entre 15 y 24 aos de edad es de 96.6%. Para la poblacin mayor a los 25 aos es de 77.9%. El grupo de edad que presenta mayor asistencia escolar es de 6 a 11 aos con un 95.9%, es decir nios y nias que cursan la escuela primaria. El segundo grupo de edad con mayor asistencia escolar es el de 12 a 14 aos con un 95.9%; el tercero es el de 3 a 5 aos con 53%; por ltimo se encuentra la poblacin de 15 a 24 aos con un 38.3%.

Es decir, los mayores dficits de cobertura se encuentran en los niveles preescolar, media superior y superior. De hecho, slo el 14.2% de la poblacin oaxaquea mayor de quince aos cuenta con media superior y el 9.9% con educacin superior, por lo que existe un gran rezago en esta materia. En este sentido, es necesario tomar acciones inmediatas, pues la falta de escolaridad puede tener repercusiones para las personas que quieran insertarse en el mercado laboral, as como sus ingresos. Con base en lo anterior, es evidente que la formacin de capital humano representa uno de los grandes retos de esta administracin. Una condicin necesaria para la competitividad es contar con capital humano capacitado; es decir, agentes cuyas competencias y habilidades sean capaces de responder a los retos del mercado, entre los que se encuentran: 1) acceder a nuevas tecnologas, 2) responder a nuevas formas de trabajo y organizacin y 3) generar productos con valor agregado que satisfagan el deseo de los consumidores. En 2005, datos de CONAPO indicaron que el 81% de los municipios mostraba un grado alto y muy alto de marginacin. Oaxaca era el tercer estado con mayor ndice de marginacin, superado slo por Guerrero y Chiapas. Asimismo, el estado present muy alto grado de rezago en el ndice de Rezago Social elaborado en 2005 por el CONEVAL. Del mismo modo, las estimaciones del CONEVAL basadas en la ENIGH 2008, sealaron que casi un milln de personas se encuentra en pobreza extrema en la entidad, cifra que rebasa en 17.1 puntos porcentuales a la nacional. Asimismo, mientras en el pas el 18.3% de la poblacin no es vulnerable por carencias sociales ni pobre por ingresos, en Oaxaca esta cifra slo alcanza al 9.4%.

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2.1.5 Entorno gubernamental

Algunos de los retos a los cuales se enfrentar la presente administracin estatal son la utilizacin de procedimientos eficientes y transparentes, la comunicacin sobre el desempeo gubernamental, la agilizacin de trmites y servicios ligada a la mejora regulatoria, la rendicin de cuentas; as como la implementacin de una cultura administrativa eficiente, responsable y honesta que brinde confianza a los ciudadanos oaxaqueos. En 2010, el Tecnolgico de Monterrey (ITESM) ubic a la entidad en la posicin 31 dentro de su ndice de Eficiencia Gubernamental, mientras que en el ndice de Gobierno Eficiente y Eficaz 2008 del IMCO, Oaxaca ocup el ltimo lugar. En materia de transparencia y acceso a la informacin pblica gubernamental, se deber impulsar una cultura de transparencia tanto en las instituciones pblicas como en la ciudadana, el desarrollo de plataformas tecnolgicas que faciliten el acceso a la informacin de manera oportuna acompaados de mecanismos de respuesta y atencin a las solicitudes de informacin del ciudadano. Adems, se deber impulsar la capacitacin a los servidores pblicos para garantizar servicios con calidad, oportunidad y transparencia.

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Los procedimientos administrativos y de servicio al pblico con que operan las instituciones no se han realizado con la mayor eficiencia posible, pues se han detectado requisitos excesivos o de compleja tramitacin que requieren una simplificacin debido a los altos costos que implican, tanto para los usuarios como para la administracin pblica estatal. En este sentido, resulta necesaria la simplificacin regulatoria y la profesionalizacin de los servidores pblicos en todos los niveles, especialmente en los municipios que presentan mayor rezago social. La distribucin poblacional as como la diversidad cultural en Oaxaca han ocasionado que en el Estado se tengan dos sistemas de gobierno: por partidos y por usos y costumbres. Oaxaca se compone por 570 municipios, de los cuales 418 se

rigen por usos y costumbres y en ellos se concentra la mayor parte de la poblacin indgena. Cabe sealar que en 88 municipios con sistemas de usos y costumbres la administracin puede ser menor a dos aos, lo cual tiene serias implicaciones en trminos de la curva de aprendizaje de los servidores pblicos municipales y compromete la continuidad y efectividad de las polticas pblicas. Otro de los temas trascendentales en los que se deber enfocar la presente administracin es el dilogo con las comunidades y grupos sociales para la resolucin de conflictos agrarios dentro del estado, debido a que en 34% de los municipios existe este problema. Por ello, es necesario reducir este porcentaje para fomentar la estabilidad social y econmica.

Mapa 2.3 Conflictos agrarios en municipios

Con conictos: 194 mpios . Sin conictos: 376 mpios .

Fuente: Subsecretara de Foralecimiento Municipal.

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2.1.6 Entorno regional

Las desigualdades regionales en el Estado han sido profundizadas por polticas pblicas diseadas sectorialmente, sin considerar su interaccin e impacto con condiciones propias de los territorios donde se asientan. El resultado de estas polticas es un proceso de desarrollo desigual en el que los municipios y localidades con mayores potencialidades, generalmente urbanos, absorben los beneficios de la poltica social y econmica estatal y federal. Ante esta realidad, es necesaria una visin territorial del desarrollo como base de las acciones de gobierno, que se fundamente en los activos, necesidades y actores especficos de las regiones y microrregiones del estado. Cambiar el rumbo de las acciones de gobierno y con ello los procesos de desarrollo regional, implica mejorar los siguientes aspectos:

Reconocer que la labor del Gobierno del Estado es estimular las potencialidades de los territorios oaxaqueos, considerados como espacios donde concurren actores y procesos con motricidad propia. Incorporar una visin intersectorial de las responsabilidades sobre el desarrollo social, econmico y humano. Los sectores privado y social han mostrado hace ya varias dcadas su capacidad de innovacin, pertinencia y eficacia en la resolucin de problemas pblicos, con lo que el gobierno deja de ser el nico o el principal actor en esta esfera. Ampliar la visin del desarrollo rural para incluir, adems de los temas agrcolas y agrarios, el desarrollo humano y econmico.

Evitar la dispersin geogrfica de programas gubernamentales federales y estatales. Las dependencias de los tres niveles de gobierno han intervenido en las regiones con programas aislados con poco impacto en las poblaciones objetivo. Mejorar o construir espacios de coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno, entre las dependencias de un mismo nivel de gobierno y con los sectores privado y social. Esto debe promover la planificacin conjunta y priorizacin de las intervenciones que evite duplicidades o desarticulacin de las acciones a favor del desarrollo. Disear mecanismos de participacin comunitaria municipal y microrregional en el ciclo completo de polticas pblicas.

Partiendo de experiencias nacionales e internacionales en la creacin de regiones de desarrollo a partir de la asociacin de municipios, es claro que los procesos descritos pueden tener un efecto importante en la calidad del diseo de polticas pblicas, la integralidad y secuencialidad de las inversiones que eleven el bienestar de la ciudadana.

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2.2 Megatendencias globales

Si una tendencia se explica como la direccin o la propensin que tiene un elemento a dirigirse hacia un objetivo determinado, una megatendencia debe entenderse como la direccin que toman simultneamente diversos aspectos de la sociedad, tales como los cambios tecnolgicos y la aparicin de nuevos productos, sistemas de produccin y preferencias de consumo, que impactan a un segmento significativo de la sociedad por un periodo largo de tiempo. Para detectar estos grandes cambios se deben observar los patrones que estn emergiendo en el comportamiento social, las tecnologas, la economa y los medios de comunicacin, entre otros. Las megatendencias son las grandes fuerzas en el desarrollo humano y tecnolgico que afectarn el futuro en todas las reas de la actividad humana, en un horizonte de diez a quince aos. La importancia de la identificacin y anlisis de las megatendencias radica no slo en la previsin de los acontecimientos que pueden transformar la vida social y los mercados, sino en el potencial de prevenirlos, modificarlos y actuar en consecuencia. Es decir, a partir de la idea del futuro que contempla una megatendencia, podemos no slo beneficiarnos de sus contribuciones, sino tambin protegernos de las amenazas que representa y planear sobre cmo obtener el mayor beneficio posible en el entorno actual. La premisa de las megatendencias es que identificando los elementos que sostienen e impulsan su avance se puede construir el futuro. Por tal motivo, los gobiernos, las instituciones y las empresas deben tomarlas en cuenta para disear sus objetivos de largo plazo y enfocar sus esfuerzos y recursos ya que ofrecen informacin sobre los futuros probables a travs de sus manifestaciones presentes y, por lo tanto, se convierten en un punto de partida para ver hacia dnde se mueve el mundo. En el caso particular de la planeacin de desarrollo regional, la identificacin de las megatendencias permite identificar reas de oportunidad para apuntalar el crecimiento de ciertos sectores de la economa a partir de las ventajas comparativas y competitivas con las que cuenta el territorio.

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El anlisis de megatendencias ofrece informacin que permite detectar oportunidades para Oaxaca en cuando menos las siguientes reas: Enfoque hacia el desarrollo regional. Clusters regionales. Creacin de redes de conocimiento alrededor de los aspectos tecnolgicos clave para el desarrollo del estado. Bsqueda de nuevos productos de alto valor agregado y con un enfoque de largo plazo. Si consideramos que cualquier proyecto de desarrollo regional contempla la bsqueda de nuevos productos de alto valor agregado con enfoque de largo plazo, la mejor forma de obtener informacin sobre productos innovadores y tendencias de mercado es a travs de un anlisis de megatendencias. A continuacin se presenta un breve anlisis de algunas de las megatendencias que son ms relevantes en trminos de su capacidad de afectar de forma positiva o negativa el desarrollo futuro de Oaxaca, que fueron seleccionadas en consideracin de las caractersticas propias del Estado. Ante estas y otras megatendencias, el gobierno y la sociedad oaxaquea deben prever sus posibles efectos positivos y negativos, as como tomar decisiones desde hoy para poder atenderlas o aprovecharlas adecuadamente en beneficio del Estado.2

2 El anlisis de las megatendencias aqu presentado se basa en dos estudios del Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey: las megatendencias tecnolgicas actuales y su impacto en la identificacin de oportunidades estratgicas de negocios, y las megatendencias sociales actuales y su impacto en la identificacin de oportunidades estratgicas de negocios. Grupo de Desarrollo Regional del Tecnolgico de Monterrey, 2008.

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2.2.1 Consumidor social y ecolgicamente consciente.

El consumidor consciente es un comprador sensible de las repercusiones que sus hbitos de consumo tienen sobre el desarrollo sostenible de la regin donde vive y del mundo en general. Valora la calidad de vida en trminos del respeto al medio ambiente, la utilizacin responsable de los recursos naturales, el cuidado de su salud y el bienestar general de otros pueblos y reconoce que esta actitud ante la vida puede tener costos econmicos adicionales y est dispuesto a afrontarlos. Los detonadores de la aparicin de los consumidores ecolgicos estn relacionados con la aparicin de los siguientes hechos: Mercadotecnia de bienes orgnicos, amigables con el medio ambiente y socialmente responsables, la cual enfatiza las ventajas para la salud del consumidor de los productos libres de pesticidas y fertilizantes; as como la sustentabilidad ambiental, social y econmica de las actividades econmicas y de la comunidad que produce los bienes o servicios. Un aspecto relacionado con este hecho es el incremento en el consumo de productos certificados en comercio justo, amigables con el medio ambiente o con denominacin de origen. Sistemas de gestin ambiental, que establecen normatividad en materia de cuidado del medio ambiente y remediacin de los daos causados a ste. Transversalizacin del enfoque de la sustentabilidad en las polticas pblicas, el cual busca la sustentabilidad no slo medioambiental, sino tambin econmica y social. Este enfoque busca la equidad vertical, es decir, entre generaciones. Aprovechamiento eficiente de los recursos naturales, el cual fomenta un incremento de la productividad y la eficiencia como medio para producir ms con menos recursos. Ejemplo de este hecho es la bsqueda de medios de transporte ms eficientes que incrementen la distancia recorrida con menor consumo de combustibles, as como la promocin de medios de transporte intermedios. Otro ejemplo es el uso de riego tecnificado que permite tener mayores cosechas con menor cantidad de agua.

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Queda claro que Oaxaca tiene enormes potencialidades en estas tendencias, producto de su diversidad cultural y ecolgica, y son varias las ventajas comparativas y competitivas que el estado presenta. Entre ellas destaca la agricultura orgnica, que el estado puede fomentar, mediante crditos, aseguramiento, subsidios, capacitacin, asistencia tcnica, bienes pblicos y la organizacin de productores especializados, entre otras posibilidades, para abastecer al creciente mercado nacional e internacional. En este sentido, se deber promover la adopcin de tcnicas que permitan incrementar la productividad al mismo tiempo que realicen un aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, entre los que destacan la agroforestera, riego tecnificado, lombricultura, abonos orgnicos, barreras vivas, reconversin productiva, manejo integral de plagas, manejo de escurrimientos, cosecha de agua, acuacultura, transformacin, entre otras. Oaxaca tiene ventajas comparativas derivadas de su riqueza cultural y biolgica para la produccin de productos regionales que pudieran posicionarse mejor en ciertos nichos de mercado. Adems, el turismo ecolgico y cultural, asociado a la enorme riqueza cultural y biolgica de Oaxaca, presenta un enorme potencial para desarrollar diversos proyectos tursticos enfocados a segmentos o nichos de mercado especficos. En las costas puede incrementarse la oferta de turismo ecolgico, adems del ya existente ligado a la playa; en las zonas indgenas, el turismo cultural y de sanacin; y en las zonas desrticas, selvticas y de montaa, el turismo rural y de aventura.

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2.2.2 Biotecnologa agrcola

La biotecnologa es una ciencia multidisciplinaria que utiliza organismos vivos y sus componentes para desarrollar o modificar productos alimenticios, qumicos y farmacolgicos; busca proteger plantas y animales para incrementar su resistencia a factores adversos o aumentar su productividad, adems, desarrolla mtodos de remediacin ambiental o microorganismos para usos especficos. Algunas oportunidades que se abren a Oaxaca son la comercializacin de productos con denominacin de origen, productos orgnicos certificados en materia ambiental y de comercio justo (mezcal, caf, chocolate, chapulines, entre otros); incremento en la disponibilidad y acceso de medios intermedios de transporte, que liberen tiempo a la poblacin para actividades productivas, educativas o de esparcimiento y que incrementen su acceso a servicios y mercados; adopcin de tecnologas, tcnicas y modelos de produccin que incrementen la productividad y reduzcan la presin sobre los recursos naturales (riego tecnificado, estufas solares, estufas ahorradoras de lea, abonos orgnicos, manejo integral de plagas, rotacin de cultivos, sistemas fotovoltaicos para el bombeo de agua, entre otros). Tambin pueden considerarse la adopcin del enfoque de servicios ambientales y captura de carbono, aprovechamiento de la biomasa y de plantas locales como el camote para la generacin de biocombustibles (biogs y biodiesel); cuidado de la biodiversidad mediante incentivos para su conservacin, construccin y reconversin de hoteles y restaurantes inteligentes y amigables con el medio ambiente; servicios de excursiones temticas para ecoturistas y turistas culturales; fabricacin con certificacin orgnica y de trato laboral justo de prendas de vestir; promocin de la riqueza cultural y natural oaxaquea en la red, entre otras.

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2.2.3 Cambio demogrfico y nuevos tipos de familias

Debido a las modificaciones en los estilos de vida que incluyen la mayor participacin de la mujer en el mercado laboral, su desarrollo profesional y la planificacin familiar, la tasa de natalidad se ha reducido en las ltimas dcadas y con ello el crecimiento poblacional. Asimismo, el incremento en la esperanza de vida derivado de avances en la medicina, el aumento de la disponibilidad de alimentos producto de la Revolucin verde y los avances en materia de proteccin social han propiciado que conforme avance el tiempo, una mayor proporcin de la poblacin ser adulta mayor, incrementando tambin la tasa de dependencia. Por otro lado, la migracin, el aumento de la tasa de divorcios, de parejas en unin libre y de madres y padres solteros, la redefinicin de los roles de mujeres y hombres, el recoEn el caso particular de Oaxaca, cobran especial relevancia la feminizacin y envejecimiento de la poblacin rural producto de la migracin, por lo cual, se debern disear e implementar polticas que constituyan una red de proteccin para estos grupos poblacionales cuya vulnerabilidad es mayor a la de otros grupos. nocimiento de los derechos de las personas con orientaciones sexuales distintas, el incremento en la edad de jubilacin, el encarecimiento de rentas, entre otros factores, han redefinido el concepto de familia. Estos cambios en la dinmica demogrfica plantearn retos en trminos del diseo de polticas pblicas apropiadas a las necesidades de cada uno de los grupos poblacionales.

2.2.4 Educacin vitalicia

En la actualidad, la velocidad de los cambios en las preferencias de las personas, de la tecnologa y mtodos de produccin, as como la aparicin de nuevas ramas del conocimiento; demanda actualizacin permanente de las personas a lo largo de la vida, tanto para mantener la competitividad de los lugares en donde trabajan como para su vida cotidiana en general. La tecnologa moderna de la informacin, a la vez que demanda de nuevas habilidades y competencias para su utilizacin, tambin abre nuevas oportunidades para llegar a ms personas a mayores distancias, con mayores grados de especializacin que puedan satisfacer sus necesidades especficas y a mayores distancias, con menores costos. Estas oportunidades representan un reto y una oportunidad para el caso de Oaxaca. Representan un reto porque si el estado no las aprovecha, su nivel de rezago se elevar ms si no cuentan con mano de obra calificada, flexible en sus conocimientos, productiva y con una poblacin capaz de hacer uso de los medios de informacin para allegarse de ms y mejor informacin que le sea til en su vida cotidiana, ya sea para facilitar sus tareas o para expandir sus fronteras de pensamiento. Algunas oportunidades que se presentan para Oaxaca son el incremento de la oferta educativa y la cobertura en niveles de educacin media superior y superior a distancia, la alfabetizacin digital, la educacin para adultos presencial y a distancia, la capacitacin para la vida y el trabajo presencial y a distancia, la normalizacin de las lenguas indgenas para elaborar contenidos multimedia apropiados a sus hablantes, entre otros. Asimismo, la brecha de equidad que existe al interior del estado tambin tender a incrementarse si son slo una minora los que puedan beneficiarse de una educacin de calidad a lo largo de la vida. En este sentido, las nuevas tecnologas de la educacin constituyen una oportunidad para reducir distintas brechas: la del acceso a la educacin para quienes viven en zonas aisladas y de difcil acceso donde no existen instructores especializados y la de aqullos que tuvieron acceso a una educacin de calidad y los que no lo tuvieron, por distintas razones, pero que ya se encuentran integrados a la fuerza laboral y que ven sus ingresos limitados por la carencia de ciertos conocimientos y competencias; y la que existe entre los que, por contar con los medios, pueden acceder directamente a las fuentes de conocimiento, sobre los que simplemente carecen de estos medios, pero cuyo inters los dirige a expandir sus horizontes.

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2.2.5 Energas renovables

Consiste en la aplicacin de nuevas formas de conversin de la energa empleando recursos naturales renovables para sustituir recursos tradicionales no renovables (combustibles fsiles). Entre estas formas de energa se encuentran la solar, elica, biomasa y las celdas de combustible (hidrgeno). En el caso de produccin de combustibles a partir de la bioOaxaca tiene un alto potencial para el desarrollo de la energa elica. La Comisin Federal de Electricidad (CFE) estima que se pueden producir hasta 2,900 MW en las zonas con alta intensidad de viento, cifra que de alcanzarse representara casi el 6% de la capacidad instalada actualmente en el pas. Los generadores elicos de Oaxaca, actualmente, producen slo 85 MW, lo cual representa un 0.17% del total de la capacidad instalada con la que cuenta Mxico. Dado que masa, a nivel nacional se ha avanzado poco en esta materia y la situacin se torna apremiante considerando que, de acuerdo con varios clculos, las reservas de petrleo podran agotarse en menos de una dcada. A la luz de este reto, la diversificacin de las fuentes para la produccin de energa elctrica es otro desafo que deriva de l, ya que en la actualidad, Mxico obtiene alrededor de tres cuartas partes de su energa elctrica a partir de combustibles fsiles. en La Ventosa se presentan condiciones ptimas para las pruebas, tambin es posible que, adems de instalar los generadores, sea posible avanzar en su mejoramiento debido a que el costo de estos es todava alto y su generacin es baja.

2.2.6 Globalizacin de las economas nacionales y regionales

La globalizacin es un proceso que ha integrado a las sociedades y economas del planeta, debido a la liberalizacin del comercio, el movimiento de capitales, la migracin, las nuevas tecnologas de comunicacin y los medios de transporte ms rpidos y eficientes, entre otras dinmicas. En teora, la globalizacin hace que los productos y la fuerza de trabajo fluyan de donde son baratos hacia donde son valiosos, por lo que el comercio mundial debera reducir las diferencias en productividad entre los pases y eventualmente tambin en los ingresos y estndares de vida de la poblacin. En los hechos, la globalizacin ha tenido resultados mixtos. Para algunos pases las expectativas se han cumplido, como sucede con muchos de la regin Asia-Pacfico que han incrementado notablemente su ingreso y bienestar; sin embargo, en algunos de elloscomo China y Mxicola globalizacin tambin ampli las divergencias entre las regiones que se insertaron en ella y que quedaron al margen. Algunos de los factores que explican los resultados positivos son: la existencia de un Estado de Derecho funcional y un ambiente institucional favorable para los negocios, que brindan certidumbre y promueven las inversiones; las polticas para aumentar la calidad y el logro educativos, as como para ampliar el acceso a la salud, que desarrollan capital humano y propician la transferencia tecnolgica y la provisin de infraestructura eficiente de comunicaciones y transportes, que integra los territorios y abre puertas al comercio.

Por otro lado, inicialmente la globalizacin represent un estancamiento e incluso un declive de la calidad de vida para muchos pases de frica y del centro y sur de Asia, aunque los datos muestran que recientemente algunos de ellos han acelerado sus tasas de crecimiento. Esto se asocia fundamentalmente con la expansin de la demanda de China e India por recursos naturales; la relocalizacin de industrias de bajo valor agregado del este asitico, aprovechando la abundancia de mano de obra ms barata pero cada vez ms calificada; la consolidacin de Estado de Derecho en estados fallidos, as como de la expansin de la infraestructura portuaria y ferrocarrilera, con la consecuente disminucin de los costos y tiempos de transporte. En buena medida, estos mismos factores tambin ayudan a explicar las divergencias regionales al interior de algunos pases. Considerando la experiencia internacional, queda claro que la globalizacin trae consigo oportunidades y retos muy relevantes para Oaxaca. Las principales oportunidades son similares a que tienen los pases africanos y centro y surasiticos que han experimentado altas tasas de crecimiento recientemente: acceso privilegiado al Ocano Pacfico, con el potencial de ser impulsada por el crecimiento de la regin Asia-Pacfico, as como abundancia de recursos naturales y de mano de obra. Para detonar estas potencialidades hara falta consolidar el Estado de Derecho y las instituciones oaxaqueas, impulsar una poltica educativa agresiva que

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compense rpidamente las carencias y expandir la infraestructura portuaria y de transporte al interior de Oaxaca, as como infraestructura productiva que brinde soporte a una posible relocalizacin de industrias.

crecimiento para iniciar luego un autntico despegue del conjunto de los sectores sociales y actividades econmicas. La segunda nocin ve al desarrollo como una carrera, en la cual aunque los corredores que van atrasados hagan su mejor esfuerzo, los que van adelantados tienden a conservar sus posiciones e incluso las brechas, porque ellos tambin se esfuerzan. As, a pesar de que en los pases o regiones atrasadas haya cambios y avances graduales, por s mismos son insuficientes para alcanzar niveles de desarrollo y bienestar adecuado. Para romper con esta dinmica, lo importante no es mantener el paso o correr ms rpido sino dar genuinos saltos, brincando precondiciones y etapas con estrategias centradas en ciertos sectores econmicos con potencial competitivo o en aspectos sociales clave, aunque en otros persistan algunos desbalances que se irn corrigiendo gradualmente.

2.3 Oaxaca 2011: entre el pasado y el porvenir

Los retos que vienen del pasado y las oportunidades que se proyectan al porvenir implican un gran compromiso para el gobierno estatal. Las demandas se acumulan y las exigencias se hacen cada vez con ms urgencia e impaciencia. Al mismo tiempo, el futuro ha dejado de ser lo que sola ser, pues si bien antes era comnmente apreciado como una esperanza, hoy se considera como una autntica construccin social. La experiencia exitosa reciente de naciones como Corea y Singapur, de regiones como Emilia Romagna en Italia y el Pas Vasco en Espaa, as como de estados como Cear en Brasil y Kerala en la India, por mencionar slo algunas de las ms conocidas; ponen de manifiesto que el subdesarrollo de ayer no es un destino inevitable para maana y que no hay trayectorias en lo econmico, en lo poltico y en lo social que no se puedan romper cuando un pueblo se decide realmente a cambiarlas. A pesar de venir de contextos muy distintos, en todos estos casos el denominador comn es que lograron grandes avances en muy poco tiempo gracias al compromiso de su gente y sus lderes con un proyecto de progreso. Al analizar los cambios en las trayectorias de desarrollo de estos casos exitosos, se pueden apreciar dos patrones diferentes, asociados a condiciones y decisiones especficas distintas. El primero parte de una concepcin del desarrollo por etapas, similar a la lnea o ciclo de la vida humana, en la cual para salir del subdesarrollo es indispensable pasar por un periodo de transicin en el que se construyen las precondiciones para resolver las restricciones que mantienen a la sociedad y la economa en bajo crecimiento o estancamiento. Dichas precondiciones incluyen el fortalecimiento del Estado de Derecho, el cambio de las actitudes tradicionales y localistas, la ampliacin de la infraestructura de transporte, la especializacin del trabajo y la acumulacin de capital fsico y humano. La transicin puede durar entre de una a dos generaciones, pues implica cambios graduales pero consistentes que acaban por desbloquear el

Los ejemplos y la reflexin son relevantes para Oaxaca porque implican tomar decisiones de poltica distintas, aunque no necesariamente incompatibles. En algunos aspectos es posible que se deba ser gradualista, como en el impulso de algunos cambios culturales y actitudinales o en el tratamiento de ciertas actividades econmicas tradicionales, pues forzar avances puede ser inviable o al menos cuestionable. En otros aspectos, no existe ms opcin que dar genuinos saltos, como puede ser el caso de la gobernabilidad, la educacin y la salud, la infraestructura productiva y las actividades con potencial y demanda crecientes, entre otras. Las opciones conllevan beneficios y riesgos distintos que se deben valorar adecuadamente, pero al final se trata siempre de una decisin y lo peor que se puede hacer es no decidir, dejando que la inercia defina lo que le correspondera hacer a la sociedad y al gobierno. Oaxaca est hoy en una verdadera encrucijada, ante un momento histrico en todo el sentido de la palabra. Se puede continuar con las mismas formas de pensar y de actuar de manera colectiva que han privado por dcadas y seguramente se obtendrn los mismos resultados, o se puede optar por un camino distinto y nuevo, construido a partir del cambio de cada uno de los oaxaqueos. Los grandes cambios colectivos se construyen a partir de pequeos cambios individuales y hoy es posible agrupar stos en torno de un anhelo comn. Con respeto y reconocimiento a las diferencias propias de una democracia, es indispensable desarrollar consensos bsicos, esenciales, para dirigir los esfuerzos hacia un proyecto de progreso propio.

35

Derivado del encuentro con los ciudadanos, grupos y comunidades as como de la voluntad de escuchar todas las voces en los procesos de consulta para la elaboracin del presente Plan, se ha construido la imagen de un futuro posible y deseable para el cierre de la actual administracin. La Visin Oaxaca 2016 resume las grandes aspiraciones de la sociedad oaxaquea y los principales propsitos de su gobierno; representa el destino al que se quiere y se puede llegar, si se decide hoy cambiar de rumbo y si cada uno se compromete cotidianamente con hacer lo que le corresponde, con aportar sus ideas, talento y trabajo para construir un Oaxaca mejor para todos.

2.4 Visin Oaxaca 2016

En el 2016 Oaxaca es un estado con paz social y estabilidad poltica, basadas en la corresponsabilidad entre gobernantes y gobernados, as como en una participacin ciudadana amplia y efectiva en los asuntos pblicos. En la entidad, la justicia se construye a travs del respeto a los derechos de todas las personas, grupos y comunidades, en el que los conflictos se resuelven con el dilogo y los acuerdos, dentro de un marco de tolerancia y legalidad que consolida diariamente la certeza jurdica y la seguridad. Oaxaca es reconocido a nivel nacional e internacional por sus avances en la defensa y el respeto a los derechos humanos, la equidad entre mujeres y hombres en todos los mbitos, el reconocimiento y la respuesta efectiva a las demandas de los pueblos y comunidades indgenas, as como por la sustentabilidad de sus medios de vida. Estas materias son ocupacin cotidiana del gobierno y de la sociedad; en torno a ellas se han establecido nuevas relaciones polticas, econmicas y sociales entre los actores y sectores del estado, cimentando, as, un cambio cultural y una mejor convivencia. Oaxaca es un estado de trabajo y progreso, con una economa creciente basada en la competitividad y el uso racional de los recursos naturales, que genera cada vez ms empleos dignos y mejor pagados. El desarrollo de las infraestructuras, el ordenamiento territorial, el clima para hacer negocios y los apoyos gubernamentales fomentan la inversin en todas las regiones y en todos los sectores productivos, especialmente en aquellos con mayor potencial y ventajas

VISIN DE GOBIERNO

para desarrollar cadenas de valor, incorporar innovaciones tecnolgicas, desarrollar la economa social y promover un crecimiento regional y comunitario ms equilibrado. Oaxaca es un modelo de compromiso social para abatir los niveles de pobreza, desigualdad y marginacin de su poblacin. Los pilares del desarrollo social y humano del Estado son la ampliacin de la infraestructura y los servicios bsicos en los municipios y comunidades con mayores desventajas, la mejora de calidad y eficiencia terminal de la educacin, la prevencin oportuna y atencin eficaz de las principales enfermedades, as como el apoyo a los grupos vulnerables y a los migrantes. Adems, en la entidad se respeta y preserva la diversidad cultural de los pueblos indgenas y se atienden las nuevas realidades y necesidades de los nios, jvenes, adultos mayores y las mujeres, mejorando as las oportunidades de las personas y el bienestar de las familias oaxaqueas. Oaxaca tiene un gobierno transparente y honesto, que cumple cabalmente sus funciones, ejerce bien su gasto, rinde cuentas a la ciudadana y atiende las demandas de la sociedad con oportunidad, eficacia y sensibilidad. La administracin pblica estatal es moderna y eficiente, con un cuerpo de servidores pblicos profesional y con una nueva cultura de servicio, ofreciendo buenos resultados en favor de la sociedad oaxaquea.

37

4. Paz. Es la conciliacin de los conflictos polticos y sociales mediante el dilogo y la apertura que logren generar confianza y solidaridad entre los diferentes sectores de la sociedad oaxaquea, en bsqueda de la certidumbre y estabilidad para alcanzar el progreso y el bienestar. Es la generacin de un ambiente de respeto, tolerancia y apoyo, en donde la reconstruccin del tejido social y la solucin pacfica de las controversias prevalezcan sobre el encono y la violencia, garantizando la integridad y los derechos de todos los involucrados en un ambiente de respeto a las instituciones. 5. Justicia. Es dar a cada quien lo que le corresponde, en consideracin de sus legtimos derechos. Es trabajar para que todas las personas, comunidades y pueblos de

2.5 Principios y valores compartidos

1. Corresponsabilidad. Es la responsabilidad compartida entre gobernantes y gobernados, donde cada uno reconoce que los efectos de sus acciones deben ser compatibles con el bien comn. Implica que el gobierno tiene la obligacin de representar dignamente y velar por los intereses de los ciudadanos y que stos no son slo electores y demandantes del gobierno sino adems observantes de la ley y actores de la realidad pblica. 2. Legalidad. Se entiende como la voluntad expresa de gobernantes y gobernados de apegar sus actos al marco de la ley, para mantener una convivencia pacfica y ordenada en beneficio de todos. El ejercicio del poder pblico debe estar sometido a la voluntad de la ley y no a la voluntad de las personas y las personas deben respetar los derechos y las libertades de los dems. 3. Participacin. Se refiere al derecho y responsabilidad de las personas, grupos, comunidades y pueblos de involucrarse en la toma de decisiones pblicas. La participacin es fundamental en la democracia, pues implica la interaccin continua entre los distintos actores para lograr acuerdos y consensos que satisfagan las necesidades de la sociedad; para ello, el gobierno debe establecer mecanismos institucionales adecuados de forma tal que todas las voces sean escuchadas, respetando la diversidad de visiones polticas, sociales y culturales en un ambiente de tolerancia y pluralidad.

Oaxaca tengan acceso efectivo al sistema jurisdiccional y reciban un tratamiento igual ante la ley, sin privilegios ni prebendas pero atendiendo a sus particularidades culturales y sociales. La justicia se debe convertir en una prctica cotidiana y en un elemento fundamental para lograr una convivencia ordenada y consolidar el Estado de Derecho. 6. Equidad. Es la bsqueda de la justicia social, como compromiso de la sociedad y del gobierno para asegurar a todos los oaxaqueos el respeto a sus derechos, condiciones de vida dignas y oportunidades de realizacin, sin diferencias por su condicin econmica, cultural o de gnero. Entraa la obligacin de que las polticas pblicas se orienten al desarrollo humano y social, para abatir la pobreza, la desigualdad, la marginacin y la vulnerabilidad que afectan a gran parte de la poblacin. 7. Trabajo. Es el esfuerzo de los oaxaqueos como base para el avance econmico, el cambio social y la realizacin personal y comunitaria. El trabajo crea, produce, libera y dignifica, por lo que es necesario orientar el talento, la fuerza y el espritu de lucha que caracteriza al pueblo de Oaxaca, hacia la generacin de la riqueza, los empleos y las oportunidades que son indispensables para su bienestar. Para el gobierno significa afanarse diariamente en dar el servicio y los resultados que la ciudadana merece y demanda; para las personas y los grupos, implica desarrollar capacidades y enfocarse en crear los beneficios econmicos y sociales que puedan luego repartirse y disfrutarse conforme a los derechos y al esfuerzo de cada quien.

VISIN DE GOBIERNO

8. Progreso. Es el avance en los niveles de bienestar, crecimiento econmico y desarrollo cultural y poltico de Oaxaca, para satisfacer las necesidades y lograr la calidad y formas de vida a las que aspiramos los oaxaqueos. Es la bsqueda y el trabajo continuo de la sociedad y el gobierno por ms y mejores oportunidades para las personas, familias, comunidades, pueblos y regiones, a travs del capital humano y social, la inversin, la competitividad y las instituciones, que permitan construir hoy y heredar a las generaciones futuras un estado ms fuerte y prspero. 9. Sustentabilidad. Es la capacidad de satisfacer las necesidades de la actual generacin sin sacrificar la de las futuras generaciones, a travs de una gestin equilibrada del desarrollo en sus dimensiones social, econmica y ambiental. Involucra adecuar las reglas, actitudes, conductas y tecnologas para impulsar y consolidar el aprovechamiento racional de los recursos naturales y culturales de los oaxaqueos, donde las acciones de todos produzcan resultados benficos que pueden sostenerse en el tiempo. 10. Honestidad. Es expresarse y comportarse con verdad y justicia, viviendo y actuando conforme a lo que es tico y correcto. Para el gobierno establece un compromiso con la transparencia, la rendicin de cuentas, el combate a la corrupcin, la eficiencia operativa, el servicio pblico y la eficacia en sus resultados; para la ciudadana, significa asumir su deberes cvicos, cumplir sus obligaciones pblicas y respetar la ley y las instituciones; para ambos, implica construir una nueva relacin de confianza y colaboracin, por el bien comn de todos los oaxaqueos.

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3. Transversales
Polticas
3.1 La transversalidad de las polticas pblicas
La transversalidad como necesidad poltica y organizativa surge de la interaccin entre la diversidad y la creciente complejidad de la realidad social, por un lado, y de las exigencias y limitaciones de la tcnica, la tecnologa y las estructuras organizativas, por el otro. Las administraciones pblicas se organizan sobre la base de estructuras fuertemente formalizadas, verticales y definidas por sistemas tcnicos especializados y complejos como lo pueden ser la sanidad, el urbanismo, la educacin, la defensa, la seguridad y otros. No obstante, cada vez ms a menudo, aparecen objetivos polticos y sociales, referencias territoriales o segmentos de poblacin que fuerzan al sector pblico a adoptar visiones, pticas de trabajo o referencias estructurantes en su intervencin que no se ajustan a las divisiones clsicas de la organizacin y que requieren de nuevas respuestas organizativas o nuevas formas de trabajo. La estructura organizativa clsica no es capaz de resolver el reto organizativo que presentan, fundamentalmente, dos tipos de situaciones cada vez ms prioritarias en la accin pblica. Por un lado, la aparicin de demandas sociales o polticas pblicas que no forman parte de la misin o de las competencias de una sola parte de la estructura orgnica vertical de la corporacin, sino que implican a toda la organizacin o a una parte significativa. Por otro lado, la necesidad de disponer de una visin integrada de determinados segmentos de poblacin considerados como prioritarios desde el punto de vista de la accin pblica. Entre las temticas que se han orientado hacia la perspectiva transversal en busca de solucin a su necesaria integracin en la estructura orgnica pblica, ms all del discurso poltico, pueden resaltarse la poltica de igualdad de gnero, la pobreza, la participacin ciudadana, la sustentabilidad medioambiental, la gestin de la diversidad y la seguridad. Desde el punto de vista de los segmentos de poblacin, desde hace tiempo, se est recurriendo a la perspectiva transEn el caso de Oaxaca, el Gobierno del Estado ha establecido un compromiso claro con la transversalidad de cuatro polticas pblicas, que por su trascendencia cruzan a todo lo largo de la Administracin Pblica Estatal: Derechos Humanos, Equidad de Gnero, Pueblos Indgenas y Sustentabilidad. A su vez, dichas polticas se consideran de forma especfica dentro de los cuatro ejes principales que agrupan los esfuerzos y sealan los grandes objetivos de este gobierno, sealando la amplia interaccin que se espera tengan estas polticas transversales con el conjunto de las polticas pblicas. En las secciones subsecuentes, se detallan los conceptos, problemticas y propuestas ms importantes asociadas a las polticas transversales. La transversalidad es un concepto e instrumento organizativo que tiene como funcin aportar capacidad de actuacin a las organizaciones con relacin a algunos temas por los que la organizacin clsica no resulta adecuada. Responde a necesidades de diseo de la organizacin y a necesidades de gestin. La transversalidad intenta dar respuestas organizativas a la necesidad de incorporar temas, visiones, enfoques pblicos y problemas objetivos, a las tareas de la organizacin que no encajan en una sola de las estructuras organizativas verticales. Pero adems, intenta, que todas estas estructuras verticales compartan sinrgicamente la consecucin de un objetivo comn que no es especfico de cada una de ellas en particular.1 versal en la gestin de la relacin y de las polticas dirigidas a colectivos que se encuentran en situacin de debilidad o discriminacin en ms de un aspecto (mujeres, personas mayores, jvenes, entre otros).

1 Serra, A. La gestin transversal: expectativas y resultados, IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, 2-5 nov.

43

3.2 Poltica transversal de derechos humanos

3.2.1. Introduccin
Los derechos humanos en un Estado democrtico, son un pilar fundamental, pues permiten a la sociedad participar en las decisiones del gobierno y exigir, de ellos el respeto a su dignidad. Todo rgimen que se precie de ser democrtico debe, en consecuencia, tener como prioridad en su agenda de gobierno la promocin, defensa y respeto irrestricto a los derechos humanos. Lo que hoy entendemos como derechos humanos es producto de diversas transformaciones sociales ocurridas a lo largo de la historia, ya que en buena medida, las luchas y manifestaciones gestadas en la bsqueda del reconocimiento de las libertades fundamentales han orientado la definicin de las condiciones necesarias, internacionalmente aceptadas, para asegurar la dignidad humana de las personas y de la identificacin cada vez ms especfica y clara, de quines y bajo qu principios y parmetros deben garantizarla. A pesar de no existir una nica conceptualizacin acerca de los derechos humanos, organismos como la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, han propuesto tratar el concepto desde una mirada integral que permita ubicar sus principales componentes:
Los derechos humanos son la suma de los derechos individuales y colectivos inherentes a todas las personas, sin distincin de sexo, edad, nacionalidad, origen, religin, lengua, orientacin sexo-afectiva o cualquier otra caracterstica. Se establecen y proclaman con el objetivo principal de garantizar la dignidad humana de las personas, lo que significa que todas y todos, sin distincin, tenemos acceso a un desarrollo y bienestar plenos durante todas las etapas y aspectos de nuestra vida.2

Tradicionalmente se han englobado a los derechos humanos en una categorizacin de generaciones para distinguir los derechos civiles y polticos (primera generacin), de los derechos econmicos, sociales y culturales (segunda generacin), y los derechos colectivos (tercera generacin). Dentro de los Civiles y Polticos podemos encontrar el derecho a la vida, el derecho a la integridad personal, el derecho a la libertad y seguridad personal, el derecho a no ser desaparecido, el derecho al debido proceso legal, el derecho a la intimidad, el derecho a la libertad de opinin, expresin e informacin, el derecho a la libertad de reunin, asociacin y libertad sindical, el derecho a votar, el derecho a ser elegido, el derecho a participar en los asuntos pblicos, entre otros. Dentro de los derechos econmicos, sociales y culturales podemos encontrar el derecho al trabajo, el derecho a la salud, el derecho a la educacin, el derecho a la alimentacin, el derecho a un nivel de vida adecuado, el derecho a la vivienda, el derecho a la cultura y el derecho a un medio ambiente sano. Por otra parte, los derechos colectivos contemplan el derecho a la libre determinacin, el derecho al desarrollo, el derecho a las tierras, territorios y recursos naturales, el derecho a la consulta, el derecho a la participacin y el derecho al consentimiento previo, libre e informado, los derechos de las mujeres y los derechos de los grupos en situacin de vulnerabilidad y discriminacin. A pesar de que los primeros estn basados en el concepto de no injerencia del Estado, y los dos restantes, en la exigencia de la intervencin del Estado para que adopte medidas positivas, actualmente se reconoce de forma generalizada, que para que los derechos humanos se hagan efectivos, los Estados y la comunidad internacional deben adoptar medidas destinadas a crear las condiciones y los marcos jurdicos necesarios para el ejercicio de los derechos humanos en su conjunto.3

El concepto anterior nos permite ubicar en un mismo plano, los derechos individuales y los colectivos, an cuando en su naturaleza o esencia, los primeros consideran a la persona como el principal sujeto titular del derecho, y los segundos, a los grupos o colectividades con necesidades especiales de atencin y derechos especficos reconocidos, por ejemplo los pueblos indgenas, las mujeres, las personas con discapacidades, migrantes, nias, nios y adolescentes, personas con VIH/SIDA, personas con preferencia sexual y de gnero distinta a la heterosexual, adultos mayores, entre otras.

2 OACNUDH, FLACSO. et. al., Polticas pblicas y presupuestos con perspectiva de derechos humanos, Mxico, 2010, pg. 11. La definicin se basa en lo establecido en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos consultada en [http://www.un.org/es/documents/udhr/index.shtml#ap], abril 2011. 3 Derechos Humanos. Manual para parlamentarios, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y Unin Parlamentaria. No. 8-2005.

POLTICAS TRANSVERSALES

Los derechos humanos, poseen cuatro caractersticas fundamentales que deben ser tenidas en cuenta para asegurar su respeto, proteccin y garanta: Son universales: lo que significa que son aplicables a todas las personas sin distincin alguna. Este principio puede concebirse como la caracterstica principal, ya que establece que el reconocimiento a todas las personas debe darse sin considerar ningn tipo de condicin o diferencia cultural, social, econmica o poltica. Son inalienables: a nadie se le puede cancelar o destituir los derechos humanos, y al mismo tiempo, nadie puede renunciar a ellos, puesto que son inherentes a las personas desde el momento de su nacimiento. Existen circunstancias excepcionales frente a ste principio, por ejemplo, las personas que se encuentran privadas de la libertad por cometer algn delito habindose hallado culpable frente a los tribunales competentes. Son indivisibles e interdependientes: los derechos humanos estn relacionados entre s, de tal forma que para ejercer plenamente determinado derecho ser indispensable la intervencin de otro(s). En este mismo sentido, la violacin de uno de ellos afecta directa o indirectamente el ejercicio de otro u otros. Adems, estas caractersticas permiten sealar que no existe jerarqua entre los derechos humanos, no hay uno ms importante que otro, por lo que no puede privilegiarse el cumplimiento de uno en detrimento de otro.4

Obligacin de proteger: la obligacin de proteger [los derechos humanos] exige al Estado prevenir violaciones a estos derechos por parte de terceros5. Obligacin de garantizar: significa el deber de adoptar las medidas necesarias que permitan a todas las personas el goce pleno y efectivo de los derechos humanos. La obligacin de garantizar requiere que el Estado adopte las medidas legislativas, administrativas, presupuestarias, legales y de otra ndole, adecuadas para lograr la plena efectividad de dichos derechos. 6 Obligacin de promover: se entiende como la obligacin del Estado para adoptar medidas que incluyan, entre otras, la formacin, educacin e informacin de los derechos humanos que contribuyan a la mejora de los grupos ms vulnerados en la exigencia al Estado. Obligacin de reparar: [entraa] la posibilidad de recurso a una autoridad nacional sea judicial, administrativa, legislativa o de otra ndole en caso de vulneracin de un derecho. Toda persona que afirma que sus derechos no han sido respetados debe, por consiguiente, tener la posibilidad de presentar un recurso efectivo ante un rgano nacional competente, facultado para proporcionar reparacin y para hacer que sus decisiones se apliquen.7

3.2.2 Diagnstico
La situacin de derechos humanos en Mxico y en particular

Descritas las caractersticas anteriores, es relevante identificar que los Estados cuentan con una serie de obligaciones en materia de derechos humanos: Obligacin de respetar: ninguno de los rganos pertenecientes al Estado, en cualquiera de sus niveles e independientemente de sus funciones, debe violentar los derechos humanos, ni por medio de acciones ni de omisiones.

en el estado de Oaxaca se ha documentado en diagnsticos, informes y recomendaciones de organismos nacionales e internacionales, en los que se ha dado cuenta de distintas problemticas relacionadas con la violacin a los derechos civiles y polticos, derechos econmicos, sociales y culturales, derechos de las mujeres y derechos de los pueblos indgenas8.

4 Polticas Pblicas y Presupuestos con Perspectivas de Derechos Humanos. Manual Operativo para Funcionarias y Funcionarios Pblicos. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Mxico, Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A.C. Gesoc, Agencia para el Desarrollo, A.C., Oficina en Mxico del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH). 5 ONU, Directrices de Maastricht sobre violaciones a los DESC, punto 6. 6 Corte IDH, Caso Velzquez Rodrguez, Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C, nm. 4, prrafo 166. 7 OACNUDH y Unin Interparlamentaria, Derechos Humanos: Manual para parlamentarios nm 8-2005, p. 15. 8 Un ejemplo de estos documentos son el Diagnstico sobre la situacin de los derechos humanos en Mxico, elaborado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Mxico en el 2004 y el Informe del Relator Especial sobre los Derechos de los Pueblos elaborado en 2003, despus de su visita a Mxico.

45

La situacin de vulnerabilidad de los derechos humanos a nivel nacional se hace patente, tan slo si se consideran las 876 recomendaciones emitidas por organismos internacio-

nales del Sistema de Naciones Unidas, como del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Dichas recomendaciones se desglosan en la siguiente grfica:

Grfico 3.2.1 Recomendaciones emitidas por Organismos Internacionales al Estado Mexicano hasta el 2011

Fuente: Sistema de Naciones Unidas y Sistema Interamericano de Derechos Humanos

De las recomendaciones anteriores, especficamente al Estado de Oaxaca, se le han emitido 84, la mayora de ellas relativas a derechos de las mujeres, nios y pueblos indgenas9. Por su parte las instancias encargadas de dar seguimiento y trmite a las recomendaciones, el seguimiento a la violacin de los derechos humanos y lo que respecta al panorama de la situacin de los derechos humanos en el estado de

Oaxaca, existen dos instancias a nivel nacional a la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, y el nmero de recomendaciones que ha emitido al estado de Oaxaca, en un recuento general desde el ao de 1990 hasta el ao 2011, encontramos que existen 136 recomendaciones emitidas, de las cuales, en su mayora fueron al Poder Ejecutivo (Gobierno del Estado, a los Ayuntamientos Municipales) y a la Procuradura General de Justicia.10

Grfico 3.2.2 Nmero de recomendaciones emitidas por la CNDH a autoridades del estado de Oaxaca de 1990 al 2011

Fuente:CNDH 9 Informacin tomada de la Compilacin de Recomendaciones efectuada por la Oficina en Mxico del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2011. 10 Informacin tomada Compilacin de Recomendaciones efectuadas por la CNDH y CDDHO.

POLTICAS TRANSVERSALES

Grfico 3.2.3 Autoridades a quienes ha emitido recomendaciones la CNDH (porcentaje)

31 13 10 21

88

Gobierno del Estado de Oaxaca Autoridades municipales Poder Judicial

Congreso del Estado Procuradura General de Justicia

Fuente: CNDH

Por otro lado, a nivel estatal, la Comisin Estatal para la Defensa de los Derechos Humanos, como organismo encargado de la tramitacin de las quejas por violaciones a derechos humanos, en los ltimos tres aos, ha incrementado tanto el nmero de expedientes como el nmero de recomendaciones, lo que muestra el aumento de quejas que se han interpuesto por parte de la sociedad.

Grfico 3.2.4 Recomendaciones y Quejas, transmitido por la Comisin Estatal para la Defensa de los Derechos Humanos 2008-2010
2500

2000

1500

2000

2216

2296

1000

500

37 2008 2009

42 2010

50

Expedientes de Que ja iniciados

Nmero de recomendaciones
Fuente: CNDH

47

La materia de las quejas que motivaron las 50 recomendaciones de 2010, segn la propia CDDH-OAX, se divide en las siguientes categoras:
Grfico 3.2.5 Violaciones especficas ms recurrentes ao 2010 ( porcentaje)

159 177 178 887

Abuso de autoridad Nega va o inadecuada prestacin de educacin

Detencin arbitraria Ejercicio indebido de la funcin pblica

Fuente: CNDH

Segn datos de 2010 reportados por la Comisin para la Defensa de los Derechos Humanos de Oaxaca, las principales autoridades sealadas como responsables de las violaciones a derechos humanos, son:

Grfico 3.2.6 Autoridades a quienes se emitieron recomendaciones en el 2010

2 5 5 8

5 24

14
Autoridades Municipales Secretara de Seguridad Pblica

Fuente: CNDH

POLTICAS TRANSVERSALES

3.2.3 Polticas pblicas con perspectiva de derechos humanos

La necesidad de incluir la perspectiva de derechos humanos en las polticas pblicas y los presupuestos, radica en dos importantes razones: la primera es que los alcances y metas del ejercicio pblico estn enfocadas en garantizar la dignidad humana (de esta forma se podran evitar violaciones a los derechos humanos y obtener resultados ms eficaces, con respecto a la atencin de los problemas de la agenda pblica); el segundo, es que los estados cumplan con sus compromisos, adquiridos por medio de los estndares internacionales en materia de derechos humanos, y que lleven a cabo medidas y acciones de forma transversal para eliminar los actos de discriminacin y/o exclusin que se generan o que se pudieran llegar a generar desde las distintas instituciones y funcionarios o funcionarias pblicas. El enfoque de derechos humanos tambin provee elementos para evaluar las polticas, programas y acciones gubernamentales, teniendo como referencia los principios y estndares internacionales aceptados en la materia. La perspectiva de derechos humanos en las polticas pblicas constituye una visin integral, que considera todas las etapas del ciclo de las polticas, y concierne tanto a los procesos como a los resultados, adems de la forma de las intervenciones para atender los problemas pblicos. Las obligaciones de los estados relacionadas con la asignacin de recursos pblicos (y la racionalizacin en la toma de decisiones y su ejecucin) se ubican en el contexto de la obligacin de cumplir y/o garantizar los derechos humanos. En efecto, si bien puede decirse que los estados han tendido a considerar los derechos humanos como un tema relacionado mayormente con la promulgacin de normas y leyes; es ineludible sealar que, a partir de la legislacin y los compromisos internacionales signados, el cumplimiento de los derechos humanos requiere que el Estado adopte aquellas medidas ejecutivas, administrativas y presupuestales necesarias, adecuadas y suficientes para garantizarlos. A continuacin se detallan los principios y lineamientos que rigen la actuacin y la asignacin presupuestal de los Estados, en materia de cumplimiento de los derechos humanos:

a.

Los recursos presupuestarios deben asignarse de tal manera que aseguren la satisfaccin de, por lo menos, los niveles esenciales de cada uno de los derechos11. Este principio debe considerarse prioritario y preferencial al momento de elaborar el presupuesto, por encima de cualquier otra disposicin.

b.

Mximo uso de recursos disponibles12. Este principio implica que los estados deben realizar los esfuerzos necesarios y, ms an, demostrar que los estn llevando a cabo, para cumplir y garantizar los derechos humanos, mediante la utilizacin de todos los recursos que tengan a su alcance. La no utilizacin mxima de los recursos disponibles constituye en s misma una vulneracin a los derechos por parte del Estado, adems de que para que cada Estado pueda atribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones mnimas a una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos que estn a su disposicin en un esfuerzo por satisfacer, con carcter prioritario, esas obligaciones mnimas13.

c.

Realizacin progresiva de los derechos y no retroceso14. Este principio exige al Estado asignar los recursos adecuados para el avance progresivo en el cumplimiento de los derechos, de acuerdo con el de mxima utilizacin de recursos disponibles. Este principio reconoce que la plena efectividad de todos los derechos humanos, sobre todo los econmicos, sociales y culturales, no podr lograrse en un breve periodo de tiempo. Sin embargo, obliga al Estado a que, de manera progresiva y lo ms rpido posible, avance hacia la plena realizacin de los derechos por medio de la movilizacin de los recursos monetarios necesarios.

d.

No discriminacin e igualdad15. Este principio (en el contexto de las obligaciones de los estados en materia de derechos humanos y su impacto en las polticas pblicas y los presupuestos) busca asegurar que los recursos presupuestarios sean asignados mediante criterios de equidad, de manera tal que promuevan la igualdad entre mujeres y hombres y otros grupos que se encuentran en situacin de discriminacin y/o exclusin.

11 Observacin General nmero 3 del PIDESC, prrafo 10. 12 PIDESC, art. 2; Observacin General 3 del PIDESC, Directrices de Maastricht, par. 10, Disponibilidad de recursos. 13 Observacin General nmero 3 del PIDESC, Prrafo 9 y 10 14 PIDESC Art. 2, par. 1; Observacin General 3 del PIDESC, par. 9, 10, 11 y 12, Directrices de Maastricht, par. 8, sobre Margen de discrecin y par. 9 sobre Niveles mnimos esenciales. Ver tambin la Observacin General 9 del PIDESC sobre la Aplicacin interna del pacto. 15 PIDESC Art. 2, par. 2, CEDAW, Directrices de Maastricht, par. 12

49

e.

El principio de transversalidad e integralidad alude a la obligacin del Estado de considerar que los derechos humanos son indivisibles, universales e interdependientes, lo cual implica que la perspectiva debe permear todas las estructuras gubernamentales.

para respetar, proteger, y garantizar los derechos humanos. La construccin de un programa lleva implcitamente la previsin de un presupuesto que permita tanto la construccin como la implementacin y evaluacin del programa. La aplicacin de esta poltica en sus vertientes transversal y

f.

Transparencia y rendicin de cuentas16. Este principio dicta que durante todas las fases del proceso presupuestario (formulacin, discusin y aprobacin, ejercicio del gasto, evaluacin y fiscalizacin) debe existir informacin disponible para evaluar la asignacin y ejercicio de los recursos, bajo los principios y consideraciones de la perspectiva de derechos humanos. La informacin presupuestal debe ser clara, asequible, oportuna, consistente, detallada y en formatos que propicien el anlisis, por parte de una diversidad de usuarios con diferentes perfiles educativos y socioeconmicos y que posean diversas necesidades de informacin.

programtica, es una va para construir el camino, que de forma conjunta y corresponsable (gobierno y sociedad civil), lleve progresivamente al cumplimiento de las obligaciones internacionales, en materia de derechos humanos y, por tanto, a la plena garanta y realizacin de los derechos de todas las personas en Oaxaca. Al mismo tiempo, representa una oportunidad para incorporar los principios de derechos humanos tanto en las polticas pblicas como en las actividades gubernamentales, de esta manera, los fines pblicos persiguen lo mismo que los derechos humanos: garantizar una vida digna y desarrollo pleno para todas las personas. En Oaxaca, tambin es fundamental impulsar procesos

g.

Participacin ciudadana. Todas las fases del proceso presupuestal y de las polticas pblicas deben ofrecer a las personas interesadas la oportunidad de formar parte en las decisiones, as como recoger y valorar sus propuestas. Un proceso presupuestal y polticas pblicas en las que se incluya la participacin efectiva de la sociedad, pueden derivar en la formulacin de mejores propuestas, ya que reflejan de manera ms consistente las necesidades y preocupaciones de las personas.

que construyan una relacin de corresponsabilidad con la sociedad civil y establezcan lazos de confianza y comunicacin, efectivos para la atencin de las cuestiones pblicas a travs del enfoque de derechos humanos. Aquellos casos que requieran especial atencin, debern ser atendidos con particular eficiencia y eficacia, apelando a la construccin de procesos de reconciliacin social.

3.2.4 Objetivos y estrategias

Objetivo 1

Una vez descritos los principios anteriores, se puede sealar que existen dos formas de incluir la perspectiva de derechos humanos en las polticas pblicas y presupuestos. Por un lado, se tiene la opcin de transversalizar la perspectiva de derechos humanos en cada uno de los programas gubernamentales; y por otro, establecer un programa especfico de derechos humanos. La transversalidad refiere a la incorporacin en el conjunto de la accin estatal en las polticas pblicas que se diseen, presupuesten, implementen, monitoreen y evalen, buscando garantizar el cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de Derechos Humanos. La elaboracin de un programa de derechos humanos, permite a su vez, la instrumentacin de una serie de actividades enfocadas directamente

Garantizar efectivamente los derechos humanos de todas las personas y comunidades en el Estado de Oaxaca, como premisa fundamental para la consolidacin de la democracia y el desarrollo poltico, econmico, social y cultural en la entidad. Estrategia 1.1 Elaboracin de un diagnstico estatal17 de derechos humanos, considerando los estndares emanados del derecho internacional de los Derechos Humanos, con la participacin de la sociedad civil, instituciones acadmicas, Comisin Estatal de Derechos Humanos, Poder Ejecutivo, Judicial y Legislativo, contando con la asesora tcnica de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.

16 Directrices de Maastricht, par. 15 (f). 17 La elaboracin de un diagnstico y programa de derechos humanos para la entidad es un compromiso adquirido a nivel nacional mediante el Acuerdo Nacional de Derechos Humanos entre la Secretara de Gobernacin y las Entidades Federativas, publicado en el DOF en 2004, y el consecuente Anexo de Ejecucin nmero 13/09 firmado por el Gobierno del Estado Oaxaca en 2009 (disponible: http://compilacion.ordenjuridico.gob.mx/listDependenciabeta.php?busquedaf=Texto+a+buscar&HCat=tipo&idDep=2&idPoder=1&idGrupo=2&idDepUp= 0&Old_busquedaf=&x=8&y=11(. Desde la perspectiva internacional, la elaboracin de planes de accin es resultado de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993 y de su consecuente Declaracin y Programa de Accin.

POLTICAS TRANSVERSALES

Estrategia 1.2 Elaboracin de un Programa Estatal de Derechos Humanos en el Estado de Oaxaca, con la participacin de la sociedad civil, instituciones acadmicas, Comisin Estatal de Derechos Humanos, Poder Ejecutivo, Judicial y Legislativo, contando con la asesora tcnica de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Estrategia 1.3 Diseo, implementacin y seguimiento de acciones preventivas, de atencin, sancin y erradicacin de la violencia contra las mujeres, a nivel estatal y municipal. Estrategia 1.4 Capacitacin a los cuerpos de seguridad pblica y procuracin de justicia del Estado para el respeto irrestricto de los derechos humanos. Estrategia 1.5 Impulso y coordinacin de actividades y mecanismos de proteccin, promocin y defensa de los derechos de los indgenas y grupos vulnerables. Estrategia 1.6 Impulso y realizacin de actividades de difusin, promocin y divulgacin de los derechos humanos en diversos sectores de la sociedad, con especial nfasis en servidores pblicos del Gobierno de la Entidad, relacionados con los servicios de educacin pblica, salud, cultura, juventud, mujeres, adultos mayores, entre otros.

3.3 Poltica transversal de equidad de gnero

3.3.1 Introduccin
Uno de los principales propsitos del presente gobierno es el compromiso por la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. Hacer efectivo el principio constitucional de igualdad significa orientar esfuerzos y llevar a cabo acciones para erradicar las brechas polticas, sociales, econmicas y culturales entre las personas por razones de gnero. La igualdad de gnero no es slo un objetivo con derecho propio, sino tambin un camino que contribuye al xito de las propuestas del presente Plan. Por ello y en congruencia con los acuerdos y convenciones internacionales a los que Mxico se ha adherido para elaborar polticas pblicas de igualdad y de equidad de gnero, as como con el Tercer Objetivo de Desarrollo del Milenio, el Gobierno del Estado de Oaxaca adopta los mecanismos e instrumentos recomendados y asume la estrategia de dotar de perspectiva de gnero las polticas, programas, proyectos y presupuestos gubernamentales.18

18 Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer (CEDAW/1992, Nueva York); Cuarta Conferencia Mundial Sobre la Mujer. (Beijing, 4 a 15 de septiembre de 1995); Convencin Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres (Convencin de Belem Do Par, Brasil, 4 de junio de 1994).

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Esta estrategia conocida como transversalidad de gnero, se estableci en la IV Conferencia Internacional de la Mujer celebrada en Beijing, China, en 1995; seala que los gobiernos deberan promover una poltica activa y visible para que, antes de que se tomen las decisiones, se realice un anlisis de los efectos producidos en mujeres y hombres respectivamente. El objetivo central de los compromisos y estrategias antes mencionados, es lograr que el principio de igualdad de oportunidades y equidad de gnero se incorpore como una corriente principal que cruce todas las esferas y niveles de la gestin pblica con el fin de contribuir al desarrollo y al aprovechamiento de sus resultados. En Oaxaca, el proceso hacia la equidad de gnero ha tenido avances fundamentales, como los que se plasmaron en la reforma al artculo 3 de la Ley de Planeacin del Estado de Oaxaca, realizada en 2004:
Para los efectos de esta ley se entiende por planeacin estatal del desarrollo con equidad de gnero, la ordenacin racional y sistemtica de acciones que con base en el ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Local, en materia de regulacin y promocin de la actividad social, econmica, poltica y cultural, tienen como propsito la transformacin de la realidad del estado y la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, de conformidad con las normas, principios y objetivos que las constituciones federal y estatal y las leyes correspondientes establecen. A travs de la planeacin se fijarn objetivos, metas, estrategias y prioridades; se asignarn recursos, responsabilidades y tiempos de ejecucin, se coordinarn acciones, se garantizar informacin desagregada por sexo, grupos de edad y tipos de localidad y se evaluarn los resultados.

En ese sentido, el presente gobierno considera que es fundamental y prioritario atender la problemtica de la violencia de gnero que afecta no slo la convivencia familiar sino tambin los espacios de trabajo, la salud, el mbito pblico y la vida social. La desigualdad, la discriminacin y la inseguridad son retos que deben ser superados a travs de la ampliacin de oportunidades para participar en la vida pblica y poltica de la entidad; en consecuencia, una de las reas sensibles es fortalecer la participacin ciudadana y el ejercicio pleno de derechos polticos y electorales de las mujeres en el estado. Atender las brechas educativas, abatir la mortalidad materna, prevenir el aumento de cncer cervicouterino y de mama as como la osteoporosis, disminuir los rezagos en salud reproductiva, aumentar la seguridad social y la educacin de las mujeres, son aspectos prioritarios que requieren de una poltica de atencin con enfoque de gnero. De igual manera, es indispensable incluir la participacin de las mujeres en los procesos de planeacin y toma de decisiones que determinan el desarrollo de sus comunidades y regiones. Por ello, es imprescindible trazar objetivos de poltica pblica transversales, que faciliten las complementariedades y sinergias entre los distintos actores y permitan una mayor flexibilidad en el tratamiento de los problemas y las demandas sociales. En tanto que la visin transversal de gnero considera las desigualdades entre hombres y mujeres, y entre mujeres de distintas inscripciones socioeconmicas y regionales, en materia poltica, econmica, social y cultural, las propuestas de gnero debern estar presentes en todos los ejes temticos que comprende el presente Plan. La ruta para la transversalidad supone un proceso de participacin activa en diferentes dimensiones, que implica la sensibilizacin y el conocimiento para construir acuerdos sobre el quehacer frente al reto de la equidad. Es un proceso que debe iniciarse de arriba hacia abajo; es decir, la responsabilidad recae primero en las estructuras de direccin o de decisin, y se comparte progresivamente en los niveles operativos de la administracin. Desde el punto de vista gubernamental, este enfoque moderniza la gestin y el conjunto de la administracin pblica. La transversalidad es posible si existe la voluntad poltica de las autoridades para construir consensos y dar legitimidad a

Lo anterior significa que el presente Plan Estatal de Desarrollo debe incorporar la perspectiva de gnero con el fin de analizar y posibilitar la implementacin de acciones institucionales para abatir los problemas y factores asociados a la desigualdad entre hombres y mujeres. Este enfoque es un importante reto gubernamental, pero sin duda, es tambin una oportunidad para contribuir a romper el conjunto de barreras culturales y educativas, de discriminacin e inseguridad, as como las restricciones que inhiben el ejercicio pleno de derechos y el desarrollo del potencial que representa la aportacin de las mujeres al progreso de Oaxaca.

POLTICAS TRANSVERSALES

las demandas de gnero, si existe la capacidad tcnica para hacerla posible, si se establecen alianzas estratgicas con diversos actores polticos, sociales y econmicos relevantes; y de manera fundamental, si se asignan recursos adecuados para las acciones a emprender, aunado a la capacitacin del personal encargado de las mismas. Con ello, se asienta un compromiso claro para satisfacer las necesidades y demandas de gnero.

de los cuales en promedio 22.3% tiene jefatura femenina (240 mil 561 hogares), y en 270 municipios se registran porcentajes de 25% o ms hogares encabezados por mujeres. Asimismo, de 2000 a 2010 descendi la poblacin casada de 46% a 41%; aument la unin libre de 9% a 13%, y la poblacin viuda, separada o divorciada presenta una tendencia a incrementarse; de hecho, el porcentaje de mujeres viudas triplica hoy al de hombres. Finalmente, otro dato importante es que 16.4% de la niez oaxaquea vive slo con su madre y 0.9% slo con el padre, mientras que 5.1% no vive con ninguno de los padres.

3.3.2. Diagnstico
3.3.2.1 Aspectos demogrficos

3.3.2.2 Salud La poblacin total de Oaxaca que arroja el Censo 2010 elaborado por INEGI, es de 3 millones 801 mil 962 personas, de las cuales 1 milln 982 mil 954 son mujeres, es decir, el 52% de la poblacin del estado. La tasa de fecundidad en Oaxaca en promedio es de 1.9 hijos por el total de mujeres de 14 a 49 aos de edad, comparativamente con un 2.4 de hijos en 2000. Este promedio, sin embargo, presenta tendencias ms altas en municipios con bajo ndice de Desarrollo Humano. Dentro de los datos demogrficos del Censo 2010 interesa destacar que el nuevo indicador de Saldo Neto Migratorio arroja que en los ltimos cinco aos emigraron de Oaxaca hacia el interior del pas 11 mil 283 mujeres y 7 mil 268 hombres, es decir 61% del total de migrantes al interior del pas fueron mujeres. En cuanto a migracin internacional, aunque el perfil nacional muestra que hay un regreso de los migrantes del extranjero, en los ltimos diez aos el registro de la poblacin oaxaquea que emigr aument de 7 mil personas a casi de 43 mil. La emigracin ha modificado la estructura poblacional. De acuerdo al Censo 2010, se aprecia que en el periodo 20002010 la poblacin menor de 15 aos disminuy de 38% a 31% del total; la poblacin en edad laboral (15-64 aos) aument de 56% a 60%; y la poblacin en edad avanzada que representaba el 6%, es ahora de 7.8%. A pesar de que los datos para el estado muestran un aumento en la poblacin en edad laboral, la mayora de las personas que emigran se encuentran en este estrato, con las consecuencias en la prdida de fuerza laboral y capital humano. Oaxaca ocupa el 7 lugar dentro de principales entidades de origen de la migracin. La migracin, por tanto, tiene importantes repercusiones en la vida familiar y la composicin de los hogares. En 2010 se contabilizaron 934 mil 471 hogares en Oaxaca,
19 SINAIS. http://sinais.salud.gob.mx/indicadores/basicos/indicadores2006.pdf

El bienestar fsico y emocional de la sociedad enfrenta riesgos de manera distinta para hombres y mujeres. Siguiendo las directrices para el cumplimiento de las Metas del Milenio, el Gobierno del Estado atender de manera prioritaria el mejoramiento de la salud femenina, con un claro enfoque de gnero que reconozca sus caractersticas y necesidades particulares. En este sentido uno de los principales problemas es la mortalidad materna. En Oaxaca la razn de mortalidad materna por cada 100 mil nacidos vivos fue de 74.2 en el ao 2006,19 mientras que para 2008, el nmero de defunciones registradas fue de 103.2, siendo la tasa ms alta del pas. Adems de los factores de pobreza que se vinculan con el problema y en particular, las deficiencias en el acceso a los servicios de salud en Oaxaca, la mortalidad materna se relaciona tambin con caractersticas de desigualdad de gnero. Por ejemplo, en algunos casos, las mujeres pueden enfrentar barreras de acceso a la atencin especializada y preventiva por cuestiones como el consentimiento de su pareja masculina o de algn otro miembro de la familia. Adicionalmente, en ciertos contextos culturales algunas mujeres pueden no procurar la atencin de los servicios de salud por sentirse tratadas irrespetuosamente o de forma poco digna por los profesionales, especialmente si son hombres. Adems, en ciertas comunidades existen creencias y tabes con respecto al rol de las mujeres durante el embarazo y el parto que restringen el acceso y la motivacin, para recurrir a la atencin externa. A diferencia de otras entidades donde ms de 80% de las mujeres atienden sus partos en hospitales o clnicas, en

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Oaxaca las mujeres accedieron a estos servicios de salud solamente en un 55% en el ao 2006. Por su parte, 58% de las mujeres en edad frtil eran, en 2006, usuarias de mtodos anticonceptivos en la entidad, cobertura menor al promedio nacional (70.8%).20 Para el Gobierno del Estado de Oaxaca existen algunas preocupaciones adicionales muy importantes en trminos de polticas pblicas en salud para las mujeres. La primera se refiere a la prevencin y atencin al cncer especialmente al cervicouterino con una incidencia de 19.6 muertes por cada 100 mil mujeres de 25 aos en adelante, registrada en 2006, superando el promedio nacional de 17, as como al de mama, con una incidencia de 10.8. La segunda preocupacin se relaciona con el embarazo temprano en adolescentes. En Oaxaca, el porcentaje de nacimientos registrados de madres menores de 20 aos es de 17%, cifra ligeramente ms alta que el promedio nacional.21 El embarazo temprano limita las oportunidades de desarrollo de la mujer, por lo que se considera un aspecto que debe ser atendido desde distintos enfoques, tanto en el mbito educativo como en las conductas culturales que an prevalecen en algunas regiones oaxaqueas. Respecto al embarazo temprano, conviene sealar que esta problemtica tiene estrecha relacin con la mortalidad infantil, que en Mxico es de 24 por cada mil nacidos en promedio y para Oaxaca es de 37.1. La reduccin de la mortalidad infantil es la 4 Meta del Milenio, mortandad asociada a las condiciones de pobreza o de falta de acceso a los servicios de salud, y a las condiciones en las que nacen los nios y nias, as como con la edad y educacin de sus madres. Los nacimientos ubicados en categoras de riesgo reproductivo, vinculados tanto con la edad como con los intervalos intergensicos y el nmero de partos, aumentan las probabilidades de muertes infantiles; a su vez, ello depende de la situacin socioeconmica de la mujer, de su estado de salud y de la libertad para decidir el nmero de hijos que desea procrear, entre otros factores. El Banco Mundial (2003) ha planteado incrementar de uno a tres aos la escolaridad promedio de las madres con el fin de reducir la mortalidad infantil alrededor del 15%, mientras que un incremento similar de la escolaridad en los padres lograra slo un 6% de reduccin.22
20 INEGI/UNIFEM, Las mujeres en Oaxaca: estadsticas sobre desigualdad de gnero y violencia contra las mujeres, Mxico, 2008 21 SSA. Salud Mxico. Informacin para la rendicin de cuentas, citado en INEGI/UNIFEM, Las mujeres en Oaxaca: estadsticas sobre desigualdad de gnero y violencia contra las mujeres, Mxico, 2008. 22 World Bank (2003) Gender Equality & The Millennium Development Goals. Gender and Development Group, The World Bank.

7 GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

De acuerdo a datos de la Secretara de Salud de Oaxaca, en el estado se registran 2 mil 300 abortos por ao; se considera que por cada aborto registrado existen cuatro no registrados, lo cual equivale a una cifra aproximada de 9 mil 200 abortos clandestinos al ao, la mayora de los cuales se realizan en condiciones insalubres e inseguras. Se infiere que la gran mayora de los abortos resultan de embarazos no deseados, por lo que es necesario ampliar y mejorar la educacin sexual y en salud reproductiva hacia los adolescentes. Por otro lado, un tercer problema de salud a mencionar es la osteoporosis, pues aunque es una enfermedad que afecta tanto a hombres como a mujeres, stas son ms propensas a desarrollarla durante la menopausia, a raz de la disminucin en la produccin de estrgenos. Estudios realizados en 2008 por la Asociacin Mexicana de Metabolismo seo y Mineral (AMMOM) y de la Secretara de Salud revelaron que en Mxico 5.4 millones de mexicanas padecen osteoporosis, de las cuales de entre el 72% y el 80% desconocen que tienen la enfermedad. Cabe sealar que la osteoporosis es irreversible y puede causar daos severos en la movilidad, afectando directamente la calidad de vida de las mujeres, especialmente las de la tercera edad. 3.3.2.3 Educacin En lo que toca a la educacin es importante resaltar que, a pesar de que hay ms nias que nios en edad preescolar asistiendo a la escuela, el porcentaje sigue siendo muy bajo: 52% nios y 54% nias. La problemtica se acenta en zonas rurales y entre la poblacin indgena, donde la escasa infraestructura educativa o las diferencias culturales dificultan la asistencia a las escuelas de educacin preescolar. En Oaxaca 94% de la poblacin entre 6 y 14 aos asiste a la escuela, este dato es parejo para ambos sexos, cumpliendo as con el 2 Objetivo del Milenio que se refiere a la enseanza universal de la primaria; ello podra estar relacionado con el subsidio otorgado por el Programa Oportunidades. El Censo 2010 seala que en conjunto, la brecha educativa entre mujeres y hombres se ha reducido de manera significativa, el promedio de escolaridad de la poblacin de 15 aos y ms es de 6.6 grados para

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las mujeres y de 7.3 para los hombres. La problemtica sin embargo es que por cada diez alumnos de 15 a 24 aos, slo cuatro asisten a la escuela. Este rezago educativo est acentuado en las localidades rurales, siendo el porcentaje de 56% para las mujeres y 52% para los hombres.23 Entre la poblacin adulta, los rezagos educativos continan siendo ms marcados para las mujeres: 23.5% de las mujeres de 15 aos en adelante es analfabeta, mientras que la cifra correspondiente para los hombres es de 14.5%.24 El Censo 2010 seala que en promedio por cada 100 oaxaqueos hay 16 que no saben leer. Aunque disminuy la tasa, hay ms mujeres analfabetas que hombres. La diferencia entre sexos es de 8% sin considerar rangos de edad. Pero en edades de 45 a 59 aos es el doble de analfabetismo para las mujeres. 3.3.2.4 Participacin social y poltica En Oaxaca la participacin y tendencia de ocupacin de cargos de representacin poltica an se encuentra limitada; en 2007 fue de 98% hombres y 1.6% mujeres. El porcentaje de ayuntamientos en donde se nombraron sndicas fue de 0.2%, siendo el porcentaje nacional de 1.5%; y de regidoras fue de 7%, comparativamente con 27% nacional.25 La relacin de diputados por cada diputada nombrada es de 2.5. De acuerdo con datos del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca del proceso electoral de 2010, de los 570 ayuntamientos, fueron electas 17 mujeres para el cargo de Presidentas Municipales cinco ms que en el trienio anterior-; hay 15 diputadas de 42: ocho de mayora relativa, seis plurinominales y una suplente. Ello muestra un avance limitado en la incorporacin de mujeres en cargos pblicos, sin embargo este proceso deber fortalecerse en la presente administracin, considerando que, tanto en la cantidad de poblacin y como en la de electores registrados, las mujeres tienen una proporcin incluso levemente superior a la de los hombres. La tendencia porcentual de mujeres funcionarias o en puestos directivos del sector pblico, privado y social hasta 2004 era de 37.5% de mujeres y 62.5% de hombres.26 En el periodo 2007-2008, la relacin de jueces por cada jueza nombrada es de 1.4 y de magistrados por cada magistrada es de 3.2.27
23 INEGI/UNIFEM Op. cit. 24 Ibidem. 25 INAFED, www.inafed.gob.mx (2007). 26 INEGI, Encuesta Nacional de Empleo (2004). 27 INEGI/ UNIFEM Op. cit,.

POLTICAS TRANSVERSALES

La participacin poltica y la toma de decisiones de las mujeres est relacionada con los modelos de organizacin jurdica y poltica de los municipios y comunidades del estado. De los 418 municipios que se rigen por normas de derecho consuetudinario, en 78% de ellos, las mujeres son nombradas en diversos cargos o servicios comunitarios (comits escolares, de salud, festivos); sin embargo, en algunos municipios las mujeres encuentran restricciones para el ejercicio pleno de sus derechos. En 1995 se contabilizaron 74 municipios (17%) en donde las mujeres no ejercan el sufragio y en 64 municipios aunque las mujeres votaban, no ejercan ningn cargo.28 Una actualizacin basada en un registro de informacin levantada en 390 municipios de usos y costumbres, revela que el ejercicio de voto, el nombramiento en cargos pblicos o la obligatoriedad de servicios comunitarios o tequios depende en buena medida del estatus marital de la mujer y de la migracin masculina. En 43 municipios de usos y costumbres, principalmente de la Sierra Norte y los Valles Centrales, ninguna mujer ejerce el voto y en 16 no todas las mujeres, solamente las viudas. En 132 municipios se acepta que la mujer asuma el tequio por su esposo ausente, en 52 se han nombrado mujeres en cargos del Comisariato Agrario, en 24 municipios las mujeres han sustituido a sus esposos en cargos dentro del Ayuntamiento, por citar algunas estadsticas.29 En trminos de participacin e incidencia de las mujeres en la toma de decisiones de los gobiernos municipales, es importante sealar que en la actualidad se viven una serie de cambios asociados a los requerimientos tcnicos, financieros y administrativos que implica la gestin municipal, as como en el perfil de quienes estn ocupando cargos de gobierno. En los municipios de usos y costumbres, por ejemplo, la exigencia creciente de la gestin y las capacidades requeridas para la misma est modificando los valores y las trayectorias tradicionales de servicio comunitario para ocupar los cargos de gobierno, debido a los perfiles de mayor especializacin formal requeridos. Adicionalmente, en contextos de alta migracin masculina, las mujeres estn ocupando crecientemente cargos de autoridad. Uno de los principales problemas del desarrollo municipal es precisamente la ausencia de un enfoque de gnero para captar y atender las necesidades y demandas diferenciadas entre mujeres y hombres. Esto se debe, entre otras causas,
28 Instituto Estatal Electoral de Oaxaca/Centro de Investigaciones y Estudios Superiores de Antropologa Social (CIESAS). Catlogo Municipal, 1997. 29 Proyecto Mujeres, usos y costumbres, Coord. Mara Cristina Velsquez/Fundacin Ford y Frente Chatino de la Sierra A.C. 2004/Informes.

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a que las mujeres participan de forma limitada y desigual en los procesos de consulta, planeacin y toma de decisiones a nivel municipal debido a la falta de reconocimiento por parte de los hombres o a que no existen los mecanismos adecuados para incorporar a las mujeres en estos procesos, esto con independencia del rgimen poltico y electoral. En ese sentido, las recomendaciones internacionales y nacionales para impulsar mecanismos de adelanto de las mujeres, como son las Instancias Municipales de la Mujer o Comisiones y Enlaces de Gnero en los municipios, tienen como propsito transversalizar las polticas de gnero y gestionar acciones con perspectiva de gnero para la planeacin, organizacin, ejecucin y control de programas y proyectos, en los que se busca conciliar intereses de mujeres y hombres, eliminar las brechas de gnero y promover la igualdad de oportunidades. En Oaxaca, ya se cuenta con 44 Instancias Municipales de la Mujer en igual nmero de municipios, instaladas con el apoyo del Instituto Nacional de las Mujeres; sin embargo, esto representa slo 7.7% del total de municipios en la entidad, y muchas de las ya creadas requieren fortalecerse debido a que no cuentan con los recursos suficientes y adecuados para su operacin.30 3.3.2.5 Justicia y seguridad Entre los obstculos ms importantes que impiden la participacin de las mujeres en la toma de decisiones tanto en la esfera privada como pblica es la violencia que se ejerce sobre ellas. Por violencia contra la mujer se entiende cualquier accin o conducta, basada en su gnero, que cause muerte, dao o sufrimiento fsico, sexual o psicolgico a la mujer, tanto en el mbito pblico como privado.31 La violencia contra la mujer es una grave manifestacin de la desigualdad que atenta contra los derechos humanos, las garantas individuales y las oportunidades de desarrollo de las personas. Es un problema de carcter socio-estructural, que est en la base de las relaciones de gnero, asociadas a los roles sexuales tradicionales dentro del hogar y fuera de l. La violencia contra la mujer no se justifica de forma alguna, y constituye una de las principales preocupaciones sociales, pues ha dejado de ser considerado un asunto de familia para ser tratado como un problema prioritario de la agenda gubernamental.
30 Estadsticas del Instituto de la Mujer Oaxaquea, 2011. 31 Definicin de la Convencin de Blem do Par.

POLTICAS TRANSVERSALES

En el mbito privado las tendencias derivadas de la ENDIREH 2006 para Oaxaca indican que de las mujeres casadas o unidas en pareja, 46 %, han sido objeto de violencia por parte de su pareja a lo largo de su relacin.32 Destaca la violencia psicolgica entre 82% de las encuestadas, le siguen la violencia econmica con 57%, fsica con 52% y sexual en 19%. Del total de mujeres que han sufrido violencia, 28% son casos de violencia extrema, que pone en riesgo la integridad fsica y psicolgica. Los hechos violentos entre las parejas son raramente denunciados, especialmente porque la mayora de los maltratos psicolgicos o econmicos no dejan huellas visibles. Slo 15% ha denunciado los hechos y las que no lo hacen es porque la agresin no tuvo importancia y el agresor tiene derecho (45.6%), por miedo a involucrar a los hijos (42.7%), por vergenza a que la familia se entere (33.6%) o por falta de confianza en las autoridades (19.8%). En la entidad oaxaquea de cada 100 mujeres que son violentadas por su esposo o pareja, 27 tambin son vctimas de agresiones por parte de familiares (padres, madres, hermanos, cuados). Finalmente, 65 de cada 100 mujeres divorciadas, separadas o viudas, vivieron algn episodio de violencia mientras dur su relacin; una cuarta parte de ellas reportan agresiones por parte de su ex pareja despus de terminada la relacin y slo 52% logr arreglos legales econmicos principalmente para la manutencin de hijos. En el mbito pblico, 24% de las oaxaqueas han sufrido algn incidente de violencia comunitaria de ndole sexual, porcentaje por debajo de la media nacional que es de 40%. De este grupo, 32% fue abusada sexualmente y casi todas fueron intimidadas. El tipo de agresor que ms frecuentemente declaran las entrevistadas, hace referencia a personas desconocidas en 85% de los casos, lo que indica un problema de seguridad pblica. Oaxaca ocupa el primer lugar nacional en violencia escolar. De cada 100 oaxaqueas 23 han padecido algn incidente de violencia escolar como humillaciones, agresiones fsicas, propuestas de tipo sexual a cambio de calificaciones, fueron obligadas a tener relaciones sexuales o fueron objeto de castigos por negarse a estas pretensiones. El 74% de los agresores fueron las mismas autoridades escolares.

32 INEGI. Encuesta Nacional sobre la Dinmica de las Relaciones en los Hogares (ENDIREH), 2006.

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3.3.2.6 Desarrollo econmico En trminos laborales, del total de las mujeres ocupadas, 26% han sufrido algn tipo de violencia en su centro de trabajo, cifra por debajo del promedio nacional (30.1%), la mayora sufri discriminacin y en menor medida, acoso humillaciones y agresiones fsicas o sexuales. La situacin de discriminacin ms frecuente es por pagos y prestaciones inferiores a lo que recibe un hombre y pruebas de embarazo. Destacan las dependencias pblicas y los talleres o fbricas como los espacios con mayor incidencia de violencia. Finalmente, un grave problema para la seguridad de las mujeres es el feminicidio, que hasta ahora es tipificado en el Cdigo Penal como homicidio doloso contra las mujeres. Los datos oficiales indican que en 2009 se registraron 64 casos, mientras que en 2010, el registro fue de 48.33 La tasa de mortalidad por presuntos homicidios por sexo (2006) es 30 hombres y 4 mujeres por cada 100 mil habitantes, y 38% de los homicidios de mujeres ocurrieron en el hogar, a diferencia de un 7% en el caso de los hombres.34 De acuerdo con el INEGI, en 2007 la tasa de participacin econmica femenina en la entidad era de 42.5%, ligeramente mayor al promedio nacional (41.4%). La tasa de desempleo es casi similar para las mujeres (1.8%) que para los hombres (1.5%). Sin embargo, las mujeres siguen realizando la mayor parte del trabajo no remunerado, tanto para el mercado, como el que comprende las actividades domsticas. En 2006, 24% de la poblacin ocupada femenina no reciba ingresos por su trabajo.35 Los resultados del Censo 2010 indican que en Oaxaca hay un milln 94 mil mujeres mayores de 12 aos. De stas, slo 562 mil 528 (51%) son consideradas en la Poblacin Econmicamente Activa.36 En la metodologa censal, el trabajo en el hogar no se considera como una actividad econmica, a pesar de su evidente contribucin al sustento de las familias y a la formacin de los hijos.

33 Fiscala para la Atencin de Delitos de Violencia de Gnero. Procuradura General de Justicia del Estado de Oaxaca. 34 INEGI. Mujeres y Hombres en Mxico, 2008. Con datos de SSA. Salud: Mxico 2006. Informacin para la rendicin de cuentsa 35 INMUJERES. Clculos con datos de INEGI. Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo, segundo trimestre de 2007.INEGI/UNIFEM Op. cit. 36 Esto es, se trata de mujeres de 12 aos y ms que trabajaron o buscaron trabajo en la semana de referencia del levantamiento del Censo.

Entre las principales razones de la menor participacin femenina en la PEA se encuentra la dificultad para armonizar y hacer compatibles el trabajo remunerado y el cuidado de la familia, lo cual a su vez se asocia a los roles tradicionales de gnero en el hogar. As, el promedio de horas dedicadas al trabajo domstico es muy desigual entre los sexos, pues las mujeres dedican en promedio 42.4 horas a la semana a estas actividades y los hombres slo 9.3 horas.37

hogares, de las cuales 56 mil son mujeres y slo 5 mil son hombres.39 Estos datos se amplan si se considera que Oaxaca abastece el mercado de trabajadoras del hogar en ciudades como el Distrito Federal, Guadalajara o Monterrey. La situacin es relevante porque las trabajadoras del hogar frecuentemente viven problemas graves de respeto hacia sus derechos humanos, carecen de contratos y prestaciones, y sufren discriminacin, explotacin laboral y malos tratos. La mayora de ellas son mujeres originarias de comunidades indgenas, sus niveles educativos son bajos y sus oportunidades de desarrollo son limitadas. Al respecto, hay que sealar que la insercin laboral de las mujeres es posible en buena medida por el desplazamiento de las actividades del hogar hacia otras mujeres. La labor de trabajadora domstica es considerada la cuarta ocupacin en la que se emplean las mexicanas.

El ndice de feminizacin del trabajo indicaba que en 2007, por cada 100 hombres haba 237 mujeres trabajando en servicios personales, 123 en actividades comerciales, 115 en oficinas, 11 en trabajos industriales y 89 como profesionistas, tcnicas y trabajadoras del arte.38

En particular, destaca el hecho de que en Oaxaca ms de 61 mil personas se dedican a servicios personales y en los

37 INMUJERES. Plan Nacional para la Igualdad entre mujeres y hombres. PDF. 38 Ibidem. 39 Estadsticas del Instituto de la Mujer Oaxaquea.

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En lo que toca al trabajo de las mujeres en el campo, su perfil laboral est mayormente sujeto a la vida del hogar y a actividades de traspatio no remuneradas, adems enfrentan serias limitaciones para autoemplearse y desarrollar sus capacidades y habilidades de forma tal que puedan insertarse adecuadamente en la economa local. Una de estas limitaciones es la desigualdad en el acceso y control de los recursos productivos (tierra, tecnologa, agua, crdito), situacin que las desapodera y restringe sus libertades y autonoma ms all de lo econmico. En cuanto a la seguridad sobre el patrimonio, slo 17% de quienes poseen derechos agrarios ejidales son mujeres, mientras que en el caso de los posesionarios y avecindados la cifra es de 30%; por otro lado, slo 14% de mujeres campesinas tienen acceso al crdito rural, comparado con el 25% de los hombres. Por otro lado, en el mbito urbano y semiurbano, las mujeres frecuentemente abandonan su empleo, reducen su jornada laboral a tiempo parcial, renuncian a puestos que demanden mayor tiempo, o limitan sus estudios y su desarrollo profesional, porque no cuentan con una red social o mecanismos institucionales como guarderas o estancias que las apoyen en el cuidado de los hijos pequeos, especialmente los que no van a la escuela. En la entidad, las asimetras en el mercado de trabajo suelen revelarse claramente en la desigualdad de los ingresos por salarios: por ejemplo, las mujeres profesionistas ocupadas en actividades para el mercado ganan en promedio menos que los hombres, ya que stas perciben 42.9 pesos por hora, mientras que los hombres ganan 50.7 pesos por hora. Entre otros motivos, esta diferencia se asocia con menor experiencia laboral acumulada, jornadas de trabajo ms cortas, una mayor concentracin en carreras y puestos con sueldos menores, pero horarios ms adecuados al cuidado de la familia, como las de maestras, enfermeras y trabajadoras sociales.40 En turno, estas explicaciones destacan la importancia de desarrollar mecanismos institucionales y cambios culturales que permitan a las mujeres elegir con mayor libertad las opciones laborales y de desarrollo profesional que prefieran, sin perjuicio de su rol como madres. Finalmente, el crecimiento de sectores y actividades econmicas como las manufacturas ligeras, el turismo, el comercio y los servicios, ha propiciado la participacin de las mujeres en la vida empresarial oaxaquea y abre oportunidades para acrecentarla hacia el futuro. Adems de los negocios a nivel individual y familiar, otra alternativa para las mujeres son las empresas sociales, entre los que destacan los giros de confeccin, artesanas, servicios de hospedaje y restaurantes, entre otros.41

40 Vase: Rendn, Teresa, 2003. Empleo, segregacin y salarios por gnero. En Enrique de la Garza y Carlos Salas, coordinadores, La situacin del trabajo en Mxico, Mxico, DF: Plaza y Valds. 41 FONAES. www.fones.gob.mx

POLTICAS TRANSVERSALES

3.3.2.7 ndice de Desarrollo Relativo al Gnero El ndice de Desarrollo Relativo al Gnero (IDG)42 en el Estado de Oaxaca implica una prdida en desarrollo humano que ha sido calculada en alrededor de 1.76% sobre el valor del ndice de Desarrollo Humano, atribuible a la desigualdad entre hombres y mujeres. Estas cifras destacan la situacin de las mujeres en Oaxaca, presenta importantes diferencias respecto de los hombres: por ejemplo, la tasa de alfabetizacin es de 76% para las mujeres y de 86% para los hombres, y la tasa de matriculacin (de primaria a licenciatura) es de 68% y 72% respectivamente. Sin embargo, la brecha ms importante que se aprecia en el IDG es la de ingresos provenientes del trabajo: las mujeres ganan, en promedio, 2 mil 275 dlares, mientras que los hombres 5 mil 801, lo que significa que ellas ganan alrededor del 39.0% de lo que ganan los hombres. En conjunto, estos indicadores sintetizados en el IDG colocan a la entidad en el lugar nmero 31 en relacin al conjunto de entidades del pas, ligeramente arriba de Chiapas.
42 Este ndice se construye sobre la base del ndice de Desarrollo Humano pero diferen ciado por sexo cada componente (esperanza de vida al nacer, tasa de analfabetismo y matrcula e ingresos). lNEGI/UNIFEM Op. cit.

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3.3.3 Objetivos y estrategias

Objetivo 1 Incorporar la perspectiva de equidad de gnero en todas las esferas de la gestin pblica estatal, a travs estrategias y acciones para sensibilizar a los servidores pblicos y a la ciudadana en general sobre los problemas de desigualdad entre los sexos as como para disminuir las brechas existentes en los mbitos poltico, econmico, social y cultural, a fin de crear las condiciones que garanticen la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en el ejercicio de sus derechos. Estrategia 1.1 Desarrollo de polticas pblicas proactivas y temporales en educacin, seguridad social, empleo y emprendimiento, que aceleren el proceso de disminucin de brechas y de igualacin de oportunidades entre los sexos. Estrategia 1.2 Identificacin y atencin oportuna de problemas de salud asociados especficamente con las mujeres, a travs de acciones preventivas, de difusin, de capacitacin y equipamiento, entre otras. Estrategia 1.3 Adecuacin del marco legal e institucional de procuracin de justicia en el estado, para crear y fortalecer mecanismos adecuados que protejan efectivamente la integridad fsica, la dignidad, el patrimonio y los derechos de las mujeres. Estrategia 1.4 Formacin y capacitacin permanente de los servidores pblicos estatales y municipales, que promueva actitudes y conductas sensibles al gnero en el trato con los ciudadanos. Estrategia 1.5 Impulso a la participacin e inclusin poltica de las mujeres a travs de la defensa de sus derechos y la formacin de capacidades para su adecuada participacin en las diversas dependencias y entidades del gobierno estatal. Estrategia 1.6 Fortalecimiento y consolidacin de la cultura de la equidad y no discriminacin, para transformar patrones de conducta a travs de mecanismos adecuados para la promocin, comunicacin y difusin de los derechos de las mujeres.

POLTICAS TRANSVERSALES

Estrategia 1.7 Establecimiento de instancias municipales de gnero e instalacin de oficinas o enlaces a nivel estatal que propicien una transversalidad en la perspectiva de gnero que se articule con la administracin pblica local, para proponer, monitorear y evaluar proyectos y acciones especficas en la materia. Estrategia 1.8 Implantacin de sistemas de informacin desagregada por sexo y otras caractersticas relevantes asociadas, particularmente en lo que se refiere a padrones de beneficiarios y usuarios de servicios por grupos de edad, ubicacin geogrfica, identidad cultural y condiciones de vulnerabilidad, para proponer programas y proyectos con enfoque de gnero cuando sean pertinentes. Estrategia 1.9 Impulso a los presupuestos sensibles al gnero, que permitan visualizar que en las diferentes etapas de programacin, presupuesto, aprobacin, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas, estn presentes las necesidades, intereses y derechos de las mujeres y de los hombres, valorando el impacto diferenciado que tiene el ejercicio del gasto.

3.4 Poltica transversal de pueblos indgenas

3.4.1 Diagnstico
El compromiso del Gobierno del Estado de garantizar que todos los oaxaqueos cuenten con las oportunidades para vivir la vida que decidan, con total dignidad y en el ejercicio pleno de su libertad, exige que se d una alta prioridad a la atencin de la problemtica de los pueblos indgenas y que se plantee como una poltica transversal para toda la administracin pblica estatal. Los rezagos de la poblacin indgena en trminos de hacer efectivos sus derechos polticos, sociales, econmicos y culturales han limitado la construccin de los fundamentos y condiciones bsicas para lograr su pleno desarrollo, con respeto a su identidad, normas de convivencia y formas de organizacin.

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El Gobierno del Estado reconoce que las distintas formas de vida enriquecen la comprensin que una sociedad tiene de s misma, en el marco de su pluralidad. El artculo 2 de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca expresa que:
El Estado de Oaxaca tiene una composicin tnica-plural sustentada en la presencia mayoritaria de sus pueblos y comunidades indgenas cuyas races culturales e histricas se entrelazan con las que constituyen la civilizacin mesoamericana; hablan una lengua propia; han ocupado sus territorios en forma continua y permanente; en ellos han construido sus culturas especficas, que es lo que los identifica internamente y los diferencia del resto de la poblacin del Estado. Dichos pueblos y comunidades tienen existencia previa a la formacin del estado de Oaxaca y fueron la base para la conformacin poltica y territorial del mismo.

de Oaxaca; la promulgacin de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca y la creacin de la Secretara de Asuntos Indgenas. Las reformas a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos incluyen la aprobada en 1992, en la cual se reconoci la composicin pluricultural de la nacin, as como la reforma de 2001, con la que se profundiz este reconocimiento y se garantizaron derechos lingsticos, culturales, de autonoma y libre determinacin a los pueblos indgenas. Oaxaca se compone por un gran nmero de pueblos indgenas, cada uno con una cosmovisin, lengua, conocimientos, valores, costumbres y formas de organizacin propias. De acuerdo con el Censo 2010 del INEGI, es una de las entidades con mayor proporcin de poblacin de tres aos y ms hablante de alguna lengua indgena, al ser este porcentaje de 33.8% de la poblacin.43 ste es el principal criterio utilizado para la identificacin de la poblacin indgena, pero tambin existen otros como la autoadscripcin, que se define como el reconocimiento que hace la poblacin de pertenecer a una etnia, con base en sus concepciones y afiliaciones. As, ocurre que aun no siendo hablantes de una lengua materna indgena, las personas comparten modos de vida y relaciones activas en el marco de las identidades tnicas. Considerando otros criterios, como la tenencia colectiva de la tierra (comunal y ejidal), o los municipios que electoralmente se rigen bajo normas de derecho consuetudinario, la poblacin indgena representa una proporcin an mayor.44 Cabe sealar que en Oaxaca la mayora de hablantes de alguna lengua indgena tambin habla espaol; sin embargo, el 14.3% de ellos son monolinges.45

En Mxico y en Oaxaca las polticas pblicas viven la transicin de un ideal de Estado homogneo a un ideal de Estado plural, en el que se reconoce la pluralidad de culturas y el derecho de cada una a desarrollarse, manifestarse y buscar la realizacin de los planes de vida de su poblacin dentro de su marco de creencias y valoraciones, tratando de evitar con ello la extincin de lenguas y la desaparicin de diversas prcticas y saberes propios de las culturas. Desde la dcada de los noventa, los gobiernos federal y estatal tomaron medidas legales e institucionales para proteger la diversidad cultural. Entre estas se encuentran las reformas a los artculos 1, 2, 4, 18 y 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; las reformas a los artculos 12 y 113 de la Constitucin del Estado Libre y Soberano

43 INEGI (2011) Principales resultados Censo de Poblacin y Vivienda 2010, http://www.censo2010.org.mx/ 44 Conforme a la forma de eleccin y nombramiento de las autoridades municipales, desde el ao de 1998 a la fecha, 418 municipios de los 570 que existen en la entidad, han acogido el rgimen normativo propio (usualmente llamado usos y costumbres) para nombrar a sus autoridades. 45 INEGI 2010 Censo de Poblacin y Vivienda

POLTICAS TRANSVERSALES

La gran diversidad cultural de Oaxaca se evidencia en el reconocimiento en la legislacin estatal de los siguientes pueblos indgenas: Amuzgo, Cuicateco, Chatino, Chinanteco, Chocholteco, Chontal, Huave, Ixcateco, Mazateco, Mixe, Mixteco, Nahuatl, Triqui, Zapoteco y Zoque. De igual forma, las comunidades afrodescendientes, aun sin tener reconocimiento constitucional, comparten realidades y aspiraciones similares a los pueblos indgenas y nutren la diversidad cultural oaxaquea. La poblacin indgena en Oaxaca es predominantemente rural. De hecho, la entidad tiene una de las menores proporciones de poblacin urbana en Mxico, ya que el 52.7% de los oaxaqueos residen en localidades de 2,500 o menos habitantes, lo que implica una gran dispersin poblacional en pequeas comunidades. Territorialmente, los pueblos y comunidades indgenas comprenden la mayor parte de la entidad; constituyen 1,537 ncleos agrarios, de los cuales 702 son comunidades, que representan el 65.44% del territorio estatal y 835 son ejidos, con una superficie correspondiente al 17.52%. Es importante destacar que en los territorios indgenas se asienta una gran riqueza en trminos de biodiversidad. En este aspecto, Mxico es uno de los cinco pases megadiversos y Oaxaca es una de las entidades con mayor acervo natural del pas. En la cosmovisin de muchas culturas indgenas, se concibe una forma de relacin del ser humano con el medio ambiente que favorece el respeto y la convivencia armnica con la diversidad biolgica, y en ellas existen conocimientos tradicionales que favorecen la salvaguarda de tal diversidad. Sin embargo, muchas de estas concepciones, prcticas y saberes tradicionales se han ido perdiendo o co-

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rren el riesgo de extinguirse; las enormes carencias que viven muchos grupos indgenas los conducen a una sobreexplotacin ambiental con fines de subsistencia. 3.4.1.1 Entorno poltico Uno de los principales problemas que han vivido los pueblos y comunidades indgenas ha sido la dificultad para ejercer de forma efectiva y plena sus derechos por diferentes causas, entre las que destacan la ausencia o deficiencia de los mecanismos para garantizar su participacin en condiciones de libertad, la inconsistencia entre las formas y mtodos de representacin respecto de sus propios sistemas de organizacin social y comunitaria y el reconocimiento de la libre determinacin y autonoma. En Oaxaca no se ha ejercido con plenitud el derecho a la participacin de los indgenas, principalmente porque la estructura de organizacin y representacin poltica est basada en la participacin individual o a travs de partidos o agrupaciones formalmente establecidas, sin incluir la participacin de los pueblos y comunidades como sujetos colectivos culturalmente diferenciados. La existencia de lagunas e indefiniciones de la legislacin estatal en la materia hace necesario promover una reforma que incorpore los principios establecidos en el artculo 18 de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas:
Los pueblos indgenas tienen derecho a participar en la adopcin de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, as como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopcin de decisiones.

Para la actual administracin estatal es de suma importancia hacer de la participacin de los pueblos indgenas un principio fundamental en la concepcin, planeacin, ejecucin y evaluacin de las medidas administrativas y normativas, planes, proyectos y acciones que afecten el mbito econmico, social, cultural o ambiental de los pueblos y comunidades

POLTICAS TRANSVERSALES

indgenas, de modo que stos sean actores decisorios de su propio desarrollo. Para ello, es necesario definir estrategias y establecer mecanismos adecuados que posibiliten el ejercicio real de este derecho. Es necesario mejorar y consolidar las formas de interaccin entre los pueblos y comunidades indgenas, el Estado y la sociedad en su conjunto. Para ello, se debe fomentar la participacin efectiva de los indgenas en la toma de decisiones sobre los asuntos que les conciernen, as como en las polticas pblicas que se diseen para su atencin, siempre en el marco del reconocimiento y respeto a su derecho a la libre determinacin. El derecho a la libre determinacin es reconocido tanto en la legislacin estatal y nacional como en los convenios a nivel internacional. Si bien este derecho se puede ejercer de diversas maneras, la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca establece que la forma concreta para ejercer la libre determinacin es como autonoma. En la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca, la autonoma se entiende como:

forma que ste pueda darse de forma armnica, con apego a la identidad cultural, incorporando la cosmovisin de cada pueblo indgena y fomentando los valores de la comunalidad, entendida como la lgica con la que funciona la estructura social y la forma en que se define y articula la vida social.46 La autonoma comunitaria y municipal es reconocida por la ley y las polticas pblicas; no obstante, su reconocimiento pleno, mediante acciones legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales que la fortalezcan, est an pendiente. Para el ejercicio de la libre determinacin es esencial el derecho de los pueblos indgenas a utilizar sus propios sistemas normativos, en el marco que les establece la ley. Dichos sistemas se entienden como el conjunto de normas, procedimientos, autoridades y principios comunitarios sustentados en la tradicin, que regulan la organizacin de los pueblos y comunidades indgenas y sirven tambin para resolver problemas internos de la comunidad, o incluso entre autoridades de distintos municipios indgenas. Uno de los medios trascendentales para este fin es el res-

La expresin de la libre determinacin de los pueblos y comunidades indgenas como partes integrantes del estado de Oaxaca, en consonancia con el orden jurdico vigente, para adoptar por s mismos decisiones e instituir prcticas propias relacionadas con su cosmovisin, territorio indgena, tierra, recursos naturales, organizacin sociopoltica, administracin de justicia, educacin, lenguaje, salud y cultura.

peto al principio de consulta respecto a las medidas legislativas o administrativas que pudieran afectarles directa o indirectamente. Las partes deben establecer un dilogo que les permita hallar soluciones adecuadas en una atmsfera de respeto recproco con buena fe, y una participacin plena y equitativa. Las consultas requieren tiempo y un sistema eficaz de comunicacin entre las partes interesadas. Los pueblos indgenas deben poder participar mediante sus representantes libremente elegidos y sus instituciones consuetudinarias o de otra ndole.

En virtud de lo anterior, los pueblos y comunidades indgenas tienen el derecho a decidir y establecer libremente el curso de su desarrollo econmico, social y cultural, de tal

46 Para entender con mayor precisin los modos de vida de los pueblos y comunidades indgenas, es importante retomar el concepto de comunalidad. Su aplicacin especfica para el Estado de Oaxaca contempla cuatro elementos fundamentales: el territorio comunal; el tequio, o trabajo colectivo al servicio de la comunidad; el poder al servicio de la comunidad, que se expresa en la asamblea comunitaria y el sistema de cargos y, las fiestas comunales. A su vez, estos elementos son atravesados por otros de la cultura, como la lengua, cosmovisin, religiosidad, conocimientos y tecnologas, convirtiendo a la comunalidad en un proceso cclico permanente. Vase: Maldonado Alvarado, Benjamn. La comunalidad indgena. 2da. Ed.2003, Centro INAH Oaxaca, Mxico.

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3.4.1.2 Entorno econmico La vida de la poblacin indgena en Oaxaca se desenvuelve principalmente en comunidades, en las cuales los pueblos indgenas concretan sus formas de organizacin y cultura. Por ello, es necesario partir de la comunidad al pensar en el desarrollo para los pueblos indgenas. La apertura de los mercados internacionales agrcolas, la desarticulacin de las cadenas productivas y mercados locales, as como la disminucin de los apoyos al campo en Mxico, entre otros factores, han contribuido al estancamiento de la economa de los pueblos y comunidades indgenas y la migracin de sus miembros en busca de oportunidades de trabajo. Por otro lado, muchos de los proyectos pblicos y privados que se han impulsado en los territorios indgenas han tenido escasos o nulos beneficios para los pueblos y comunidades. En este sentido, es necesario promover el desarrollo econmico de los pueblos indgenas por medio del fomento a actividades econmicas que sean consistentes con sus prcticas comunitarias, sus valoraciones culturales y con el uso sustentable de los recursos naturales, con el fin de superar sus rezagos econmicos y respetar, a la vez, sus derechos culturales. En estos procesos, es necesario impulsar especialmente el empoderamiento de las mujeres indgenas dentro y fuera de sus comunidades, pues frecuentemente han sido marginadas o excluidas de las oportunidades y beneficios del desarrollo. Aunado a lo anterior, la participacin de los pueblos y comunidades indgenas oaxaqueas en la concepcin e implementacin de planes y proyectos de desarrollo, hasta ahora ha sido escasa y deficiente. Los pueblos y comunidades indgenas tienen derecho a participar activamente en la elaboracin y ejecucin de las polticas, estrategias y acciones que inciden sobre su desarrollo econmico y social, y para ello se deben establecer las medidas legales y administrativas que lo hagan posible. Adicionalmente, Oaxaca es uno de los estados con mayores tasas de mortalidad en menores de cinco aos en Mxico; el 35% de las defunciones infantiles se presentan en 53 de los 58 municipios con menor ndice de Desarrollo Humano, siendo estos municipios en su mayora, indgenas. Una de las principales causas de la mortalidad es la desnutricin. De acuerdo a la Encuesta Nacional de Alimentacin El grado de escolaridad de la poblacin indgena est por debajo del promedio estatal, pues ste es de 4.74 aos frente a 6.5 para la poblacin en general. Esta cifra representa cerca de la mitad de grados escolares de la media nacional, que es de 8.3 aos (INEGI, 2009). El porcentaje de poblacin indgena sin educacin bsica concluida asciende a 76.5%, cifra superior al porcentaje estatal que es de 69.5%. Los pueblos indgenas se caracterizan por tener un mayor rezago en indicadores sociales y econmicos respecto a las comunidades no indgenas del pas. De acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la poblacin indgena tiene un IDH de 11.3% menor que el de la poblacin mexicana no indgena. En el caso especfico del ingreso, la brecha de desigualdad es del 17%.47 3.4.1.3 Entorno social

47 PNUD (2010) Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas en Mxico.v

POLTICAS TRANSVERSALES

y Nutricin en el Medio Rural 200548 del Instituto Nacional de Nutricin y Ciencias Mdicas Salvador Zubirn (INCMNZS), la prevalencia de desnutricin crnica (baja talla para la edad) en menores de cinco aos en familias que hablan alguna lengua indgena en Oaxaca es de 32.2%. Estos problemas tienen sus orgenes en diversas condiciones, tanto histricas como estructurales, entre las que se encuentran la carencia de infraestructura social, la discriminacin y exclusin de los pueblos indgenas y la falta de acceso a la justicia, entre otras. Adems, uno de los retos que enfrenta el gobierno en la entidad es proveer servicios bsicos de educacin, salud e infraestructura que sean sensibles a las creencias, conocimientos y prcticas de los pueblos indgenas o, aun mejor, que sean diseados en colaboracin con ellos mismos, con el fin de que sean fcilmente interiorizados y, por lo tanto, utilizados en las comunidades. Uno de los principales problemas de la educacin es la carencia de un modelo educativo intercultural congruente con las realidades culturales, lingsticas y econmicas de los pueblos indgenas. A pesar de la extensa normatividad generada sobre la educacin indgena intercultural, en Oaxaca an no se ha desarrollado una estrategia ni una estructura educativa adecuada a las necesidades especficas de los pueblos indgenas. En el sistema educativo prevalece la visin homognea de la realidad nacional, al no incorporar la pluriculturalidad en la educacin. Un ejemplo de ello es que el material de lectura en variantes y lenguas indgenas de Oaxaca es escaso. Adems, la educacin secundaria en Oaxaca tiene una cobertura del 80% de la demanda, pero es atendida por secundarias generales, tcnicas y telesecundarias, todas ellas concebidas para poblacin no indgena.

48 INCMNSZ (2005) Encuesta Nacional de Alimentacin y Nutricin en el Medio Rural (ENAL) 2005, Estado de Oaxaca, http://www.nutricionenmexico.org.mx/encuestas/ enal_2005_oax.pdf

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Ante este reto, el gobierno de Oaxaca asume la responsabilidad de impulsar planes de estudio con un enfoque intercultural, con el propsito de que la educacin que se imparta desarrolle las potencialidades de los pueblos originarios a partir de su lengua, sus races culturales y caractersticas socioeconmicas y polticas, en un plano de igualdad y respeto con el resto de la sociedad. Con relacin a las condiciones de la poltica de salud en la entidad, existe el riesgo de que los conocimientos de la medicina tradicional de los pueblos indgenas desaparezcan o no sean plenamente aprovechados. Uno de los principales problemas que se enfrenta es que los mdicos tradicionales no cuentan con reconocimiento de sus saberes en el campo de la medicina institucional; tampoco cuentan con legalizacin, inclusin en las acciones de salud, infraestructura digna para el ejercicio de su profesin, ni apoyos en el rea de capacitacin e investigacin. Adems, hay escasez de presupuesto para la medicina tradicional, lo cual afecta la conservacin de estos saberes y conocimientos, ya que no existe sistematizacin de la informacin ni apoyo a sus actividades mdicas. Esto merece especial atencin si se considera que, en muchos casos, los mdicos tradicionales son los nicos actores de la atencin a la salud en comunidades de muy alta marginacin y extrema pobreza. En la actualidad la cobertura de la medicina tradicional contempla 20 organizaciones regionales, que abarcan 809 mdicos indgenas tradicionales, de los cuales 315 son hombres y 494 mujeres; 332 hierberas y hierberos; 234 parteros y parteras; 165 curanderos y curanderas; 44 hueseros y hueseras, y 9 sobadoras y sobadores (Consejo Estatal de Mdicos Tradicionales del Estado Oaxaca, 2011). Otro fenmeno que afecta el entorno social de Oaxaca es la migracin. Las condiciones de pobreza y marginacin en que se encuentran muchas regiones indgenas han impulsado la migracin a otros estados del pas y a los Estados Unidos.

POLTICAS TRANSVERSALES

Estas condiciones expresan la necesidad de construir un enfoque intercultural para el diseo e implementacin de polticas sociales, relacionadas tanto con la atencin de necesidades como nutricin, educacin, salud e infraestructura social, como con problemticas, como el trabajo infantil y la equidad de gnero, de tal forma que mejoren las condiciones sociales, valoradas stas desde una significacin construida en conjunto con las creencias y cosmovisiones de las comunidades indgenas. 3.4.1.4 Entorno cultural La lengua es una condicin fundamental para la existencia de cualquier cultura. A travs de ella se revela la identidad cultural y se transmiten los conocimientos tradicionales y la cosmovisin de las diferentes culturas. Desafortunadamente, actualmente muchas lenguas indgenas se encuentran en riesgo de desaparicin, poniendo en peligro concepciones, entendimientos, saberes y conocimientos. La posibilidad de extincin de lenguas indgenas y de asimilacin o erradicacin de culturas representa una amenaza para el conjunto de la humanidad en su comprensin sobre el mundo, por lo que conviene implementar mecanismos que protejan el derecho a la vida de las distintas culturas, en el entendido de que stas son dinmicas y sujetas a transformaciones.

Actualmente, algunas lenguas se encuentran en muy alto peligro de desaparecer por la asimilacin cultural. De acuerdo con el Atlas de las Lenguas en Peligro en el Mundo, elaborado por la UNESCO, Mxico era en 2009 el quinto pas con ms lenguas amenazadas, con 144 lenguas en peligro. En Oaxaca, se encuentran cinco familias lingsticas, lo que la convierte en la entidad ms rica en trminos lingsticos y culturales de Mxico; sin embargo, de acuerdo al Censo 2010 del INEGI,49 se ha observado una disminucin de la poblacin que habla algunas de las principales lenguas indgenas en Oaxaca, como las lenguas zapotecas, las lenguas chinantecas y el mazateco, por lo que es importante generar condiciones propicias para la proteccin y el fortalecimiento de las culturas y sus lenguas. A pesar de ser una nacin culturalmente diversa, las instituciones y las polticas pblicas hasta ahora no han podido impulsar un autntico espritu de pluriculturalidad en Mxico. La Declaracin Universal de la UNESCO sobre Diversidad Cultural, en su artculo 2, expresa que:
En nuestras sociedades cada vez ms diversificadas, resulta indispensable garantizar una interaccin armoniosa y una voluntad de convivir de personas y grupos con identidades culturales a un tiempo plural, variado y dinmico. Las polticas que favorecen la integracin y la participacin de todos los ciudadanos garantizan la cohesin social, la vitalidad de la sociedad civil y la paz. Definido de esta manera, el pluralismo cultural constituye la respuesta poltica al hecho de la diversidad cultural. Inseparable de un contexto democrtico, el pluralismo cultural es propicio para los intercambios culturales y el desarrollo de las capacidades creadoras que alimentan la vida pblica.

Dichos intercambios culturales deben entenderse en un sentido amplio para incluir no slo manifestaciones culturales como la lengua, la gastronoma o la educacin, sino el fomento de un dilogo autntico entre los pueblos y comunidades indgenas, la sociedad y el Estado, que permita la

49 INEGI (2011) Principales resultados Censo de Poblacin y Vivienda 2010, http://www.censo2010.org.mx/

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3.4.1.5 Mujeres indgenas comprensin y el enriquecimiento mutuo en aspectos como las nociones de desarrollo, los sistemas normativos y las formas de organizacin. De igual forma, la comunicacin con enfoque indgena intercultural promueve el reconocimiento del derecho de los pueblos y comunidades indgenas a la administracin y ejercicio de los medios de comunicacin para el fortalecimiento y desarrollo de la cultura propia y de otros pueblos. En Oaxaca existen numerosas iniciativas de comunicacin por parte de los pueblos indgenas. Estos medios de informacin representan y fortalecen la cultura, defienden los derechos, informan con responsabilidad y cimientan el sentido de comunidad. Estos medios llenan el vaco que dejan los medios de comunicacin convencionales que no reflejan la riqueza cultural de los pueblos. En lo que toca a los pueblos indgenas, los indicadores sociaDesde la riqueza cultural de Oaxaca emerge la necesidad de hacer de la interculturalidad una realidad, para lo cual son necesarias polticas multisectoriales que modifiquen y adecuen el orden jurdico, los programas y acciones educativas, las polticas y proyectos de desarrollo, los servicios de salud, entre otros. Las mujeres indgenas tambin padecen condiciones preocupantes en el acceso a la justicia y en su participacin poltica. El 39.9% de las mujeres casadas o unidas que hablan lengua indgena en Oaxaca fueron violentadas por su esposo o pareja a lo largo de su relacin. De esas mujeres, el 80.4% manifest haber padecido agresiones emocionales; el 56.5%, econmicas; el 53.9%, fsicas y el 21.9%, sexuales. La Ley Estatal de Acceso de las Mujeres a una Vida libre de Violencia no contempla las facultades y obligaciones de les suelen ser ms alarmantes para las mujeres que para los hombres. Un caso ejemplar, por su naturaleza e implicaciones, es que el nmero de mujeres monolinges rebasa por mucho el nmero de hombres con esa caracterstica, al haber en Mxico 636 mil de las primeras y 371 mil de los segundos. El ejercicio de la autonoma de los pueblos indgenas no puede traducirse en ningn caso en la violacin de los derechos de las mujeres. stas padecen una mayor discriminacin debido a su condicin de mujeres, de indgenas y, muchas veces, de pobres. En general, enfrentan menores oportunidades econmicas, polticas, de empleo, educacin, acceso a servicios sociales, acceso a la justicia, y de acceso a la tierra y a otros recursos productivos. Dentro de las prcticas socioculturales particulares de las distintas comunidades culturales puede haber concepciones distintas del rol de gnero dentro de la sociedad. A pesar de ello, la poltica estatal reconoce los derechos fundamentales de las mujeres, por lo que el derecho a la libre determinacin de las distintas comunidades culturales est sujeto al reconocimiento de los derechos de las mujeres.

POLTICAS TRANSVERSALES

las autoridades municipales y comunitarias que administran justicia, por lo que no est adecuada al sistema de justicia indgena y resulta inaplicable. Muchas mujeres indgenas que se encuentran privadas de su libertad no contaron con un traductor en el proceso jurdico. Para avanzar en el mejoramiento de las condiciones en estos temas, es necesario que la poltica pblica sea sensible al comprender la visin de las culturas indgenas con el fin de generar conjuntamente acciones que sean interiorizadas por los pueblos. Es necesario que exista un dilogo intercultural horizontal con los pueblos indgenas para evitar prcticas cotidianas que bloquean el desarrollo de las mujeres.

Estrategia 1.4 Promocin del bienestar social de los pueblos indgenas, mediante su participacin en el diseo e implementacin de los programas sociales y de fomento econmico, de acuerdo a las concepciones y valoraciones de dichos pueblos. Estrategia 1.5 Diseo e implementacin de un modelo educativo indgena consistente con la proteccin de las identidades culturales, por medio de polticas que promuevan la educacin intercultural y que incluyan contenidos pertinentes con la realidad y las necesidades de los pueblos indgenas. Estrategia 1.6 Implementacin de una estrategia in-

3.4.2 Objetivos y estrategias

Objetivo 1 Impulsar el desarrollo jurdico, poltico, econmico, social y cultural de los pueblos y comunidades indgenas, considerando sus valores, concepciones e instituciones propias, para as garantizar su participacin efectiva en la toma de decisiones, el ejercicio de la libre determinacin, el trato digno y equitativo hacia las mujeres, el manejo sustentable de sus recursos naturales y el respeto a los derechos humanos. Estrategia 1.1 Fortalecimiento de la autonoma, la equidad de gnero, los derechos humanos y el desarrollo regional sustentable, por medio del fortalecimiento de un marco jurdico y legal que asegure el reconocimiento de la diversidad cultural y el derecho a la libre determinacin. Estrategia 1.2 Implementacin de mecanismos que promuevan y faciliten la participacin poltica de los pueblos indgenas, reconociendo su derecho a actuar como sujeto colectivo, para lograr que sean los actores decisivos de su proyecto de desarrollo. Estrategia 1.3 Impulso al desarrollo econmico de los pueblos indgenas y comunidades afromexicanas por medio de proyectos que aseguren la sustentabilidad, respeten la identidad cultural y la autonoma, pero adems, fomenten la participacin y garanticen el beneficio de las comunidades y la equidad de gnero.

tercultural de salud en la entidad, que incorpore los conocimientos de la medicina tradicional con la finalidad de aumentar la cobertura en los pueblos indgenas y mejorar la calidad de los servicios. Estrategia 1.7 Revitalizacin de la identidad y las culturas a travs de polticas para el fortalecimiento y desarrollo de las manifestaciones culturales indgenas y afromexicanas, as como el dilogo intercultural. Estrategia 1.8 Propiciar el dilogo intercultural entre los pueblos indgenas, el gobierno y la sociedad oaxaquea, que permita la construccin de acuerdos que generen un desarrollo con identidad cultural as como coexistencia armnica en la sociedad oaxaquea. Estrategia 1.9 Implementacin de mecanismos y polticas pblicas, adecuaciones normativas en los tres niveles de gobierno y adaptaciones institucionales, que propicien la participacin de las mujeres indgenas en los espacios de decisin a nivel comunitario, municipal y estatal. Estrategia 1.10 Implementacin del derecho de los pueblos indgenas a ser consultados cuando el Estado prevea medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles de manera directa e indirecta a travs de la instrumentacin del derecho al consentimiento libre, previo e informado.

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3.5 Poltica transversal de sustentabilidad

3.5.1 Introduccin
Hace pocos aos, las polticas y estrategias para el desarrollo de las naciones estaban dirigidas hacia el crecimiento econmico, sin considerar el cuidado y la preservacin de la base de los recursos. Durante mucho tiempo se realizaron modificaciones a la cubierta vegetal con la certeza de una recuperacin del medio ambiente natural, pero esa capacidad ha llegado a un momento crucial provocado principalmente por los cambios al modelo de vida, la creacin de necesidades y a la construccin sostenida de la pobreza, con aspiraciones a satisfacer nuestro derecho a una vida con ms calidad, confortable y segura. Para acercarnos a la visin de estado que queremos, la coorEsta negligencia deriv en la degradacin y destruccin de la biodiversidad, en el agotamiento de los recursos naturales, en la desaparicin de especies de flora y fauna, en la sobreexplotacin y agotamiento de los recursos acuferos, la degeneracin y desertificacin de suelos, la prdida y contaminacin de mantos y cuerpos de agua, la disposicin y tratamiento inadecuado de los residuos slidos y la contaminacin atmosfrica, generando un modelo de explotacin desmedida de los recursos naturales. Las consecuencias de este modelo se debieron en gran parte a la falta de polticas, leyes y acuerdos entre gobiernos, que resaltarn la importancia de preservar y conservar los recursos naturales, as como de fomentar el mutuo beneficio de estos con el sostenimiento del sistema econmicosocial. Actualmente, se han tomado medidas urgentes que frenen el problema del consumo acelerado de estos recursos y se ha acordado que el desarrollo de los pases tendr que basarse en el concepto de sustentabilidad. Lo anterior en concordancia con lo sealado con el artculo 4 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos: Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar, al igual que el artculo 12 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca: Toda persona dentro del territorio del estado, tiene derecho a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar. La poltica ambiental para el estado, hoy en da, se centra en el concepto de sustentabilidad y promueve el impulso de una estrategia de proteccin ambiental que integre a los La premisa de este nuevo gobierno antepone la conservacin de nuestro capital natural y construir las bases de un sistema de planificacin que determine el ordenamiento ecolgico del territorio estatal, estrategia particularmente necesaria para que proyectos de infraestructura y los del sector productivo, sean compatibles con la proteccin del ambiente y de igual forma, la aplicacin de programas ambientales que adopten modalidades de produccin y consumo que aprovechen con responsabilidad los recursos de la naturaleza, para que transitemos as por la senda de la sustentabilidad. La sustentabilidad obliga a reorganizar y modernizar las estructuras orgnicas para que el proceso organizacional de la conservacin de nuestros recursos naturales favorezca el Desarrollo Humano Sustentable. Es por ello que el medio ambiente deja de ser un asunto sectorial, -restringido a la poltica social- y pasa a ser un tema transversal en las agendas de trabajo de las comisiones de crecimiento con calidad, desarrollo social y humano. dinacin entre los gobiernos federal, estatal y municipal, aunados a la sociedad en general, sern los actores que ayuden a detener la prdida de la riqueza de los atributos naturales del territorio estatal y el dao a sus ecosistemas; adems promover el crecimiento econmico a partir de la sustentabilidad ambiental, social e institucional. En este desafo se integrar en forma sinrgica a todas las instancias involucradas en el desarrollo social y econmico, en la regulacin ambiental y en el fomento del uso agropecuario y forestal de las regiones del estado. programas de desarrollo el cuidado del medio ambiente, el agua, la tierra y el aire, asegurando la biodiversidad y considerando que todo programa econmico atienda a los criterios esenciales de desarrollo sustentable. El medio ambiente es patrimonio de todos, es un bien pblico y es un recurso que es indispensable valorar como la base de toda accin de desarrollo, por lo que es determinante establecer un uso sustentable del territorio, garantizar el cuidado y proteccin de la riqueza de la biodiversidad y la restauracin de las tierras en degradacin.

POLTICAS TRANSVERSALES

3.5.2 Diagnstico
Oaxaca es reconocida por su diversidad biolgica, ya que ocupa el primer lugar nacional en concentracin de especies, se ubica dentro de los cinco estados del pas con mayor biodiversidad y es el cuarto con mayor superficie forestal.50 Como parte de este patrimonio biolgico, destaca la concentracin del 37% del total de especies de plantas registradas en el pas; 1,431 especies de vertebrados terrestres (aves, mamferos, reptiles y anfibios), equivalentes al 50% de las especies registradas a nivel nacional; 148 de los 451 especies de mamferos que representan el 33% y de estas 95 son especies endmicas; 736 de las 1,100 especies de aves que viven o migran temporalmente a Mxico y 245 de las 808 especies de reptiles, colocando a Oaxaca nuevamente en el primer lugar en este aspecto, albergando al 30% de ese total.51 Sin embargo, toda esta riqueza est en riesgo debido a factores como la expansin irregular de asentamientos humanos, la actividad agropecuaria, la extraccin ilegal e intensiva de especies de flora y fauna, tala clandestina, incendios forestales, entre otras afectaciones. Aproximadamente el 50% del territorio oaxaqueo atraviesa por algn grado de perturbacin, lo que provoca la prdida de grandes extensiones boscosas. Segn cifras oficiales de la Secretaria de Desarrollo Rural (2009), en el estado cada ao se destruyen 35 mil hectreas de bosques,52 lo que lo coloca en el tercer lugar nacional en deforestacin. Actividades como la tala inmoderada, el desmonte, las plagas, los incendios y el cambio de uso de suelo para actividades agrcolas, industriales y pecuarias lo sumergen en una crisis ambiental, resultado del acelerado consumo del capital natural no renovable. 3.5.2.1 Bosques Un alto porcentaje de la diversidad biolgica de Mxico se encuentra en manos de campesinos e indgenas por ser quienes habitan principalmente las zonas rurales. En Oaxaca, el 80% de los bosques es propiedad de comuneros y ejidatarios, poblacin en su mayor parte indgena. De las 283 comunidades campesinas que poseen bosques y selvas potencialmente comerciales, 137 cuentan con permiso de aprovechamiento forestal, 86 estn organizadas en empresas y 12 ya estn certificadas por buen manejo forestal, 52 venden sus recursos forestales a empresas ajenas y 146 slo hacen un aprovechamiento domstico.53 Cerca de 660 mil habitantes (19.2% de la poblacin de Oaxaca) viven y dependen de los bosques, cuyo aprovechamiento genera 40 mil empleos directos. Sin embargo, estamos muy por debajo del potencial productivo, ya que la actividad forestal contribuye slo con el 10% del Producto Interno Bruto (PIB) estatal y an existen fuertes rezagos en materia de pobreza y marginacin en esos lugares. Actualmente, Mxico ocupa el primer lugar en Amrica Latina en pago de servicios ambientales. Oaxaca ha contribuido a desarrollar este tipo de prcticas para aprovechar su biodiversidad y como impulso al desarrollo econmico y social de sus comunidades. 3.5.2.2 Agua Actualmente, el estado cuenta con 126 plantas de tratamiento de aguas residuales, cuya capacidad instalada es de 87,832,000 metros cbicos al ao, pero solamente se da tratamiento a 26 millones 787 mil metros.54 Es decir, como consecuencia de la inoperancia de estos sistemas de tratamiento, se desaprovecha el 70% de la capacidad instalada. En este sentido, la recarga artificial de acuferos, la desalinizacin, la restauracin y conservacin de cuencas, la rehabilitacin de infraestructura hidroagrcola, la tecnificacin del riego parcelario, el control de fugas de redes urbanas, el reuso, la optimizacin de la operacin conjunta de presas, los sistemas de apoyo a las decisiones para la gestin integral, los estudios de precio del agua, el uso eficiente, abasto y recuperacin de este lquido no renovable, requiere implementar polticas pblicas que se enfoquen a estos problemas.

50 Biodiversidad de Oaxaca. Instituto de Biologa, Universidad Autnoma de Mxico, Fondo Oaxaqueo para la Conservacin de la Naturaleza, World Wildlife Fund. Instituto Estatal de Ecologa de Oaxaca, Informe de Actividades 2005-2010. Pg. 5. 51 Instituto Estatal de Ecologa de Oaxaca, Informe de Actividades 2005-2010. Programa Preliminar de Gobierno. 52 Secretara de Desarrollo Rural, Informe de Actividades 2009. 53 Secretaria de Desarrollo Agropecuario, Forestal y Pesca; Direccin de Desarrollo Forestal. 54 Comisin Estatal del Agua.

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3.5.2.3 Residuos slidos En el ao 2007, la produccin diaria de residuos slidos fue de 3,010 toneladas en toda la entidad y se proyecta que para el 2015 ser de 3,248.21 toneladas anuales.55 De este total, el 95% es depositado sin control en lugares impropios debido a la inexistencia de infraestructura adecuada para la disposicin final de estos residuos, as como a la falta de una cultura de separacin, reciclaje y reutilizacin de los productos y subproductos derivados del consumo humano. Los tiraderos a cielo abierto y en barrancas, orillas de ros y caminos son sitios inapropiados de disposicin de residuos que provocan un aumento en la contaminacin del suelo, agua y aire. Existen tres regiones de la entidad que generan la mayor cantidad de residuos: Valles Centrales que genera el 33.15% del total del estado, el Istmo de Tehuantepec con un 18.57% y la Regin de la Costa con un 12.15%. Oaxaca tiene registrados 203 sitios de disposicin final que utilizan las municipalidades para depositar la basura generada en ellos, es decir, existen menos sitios que municipios en el estado y con superficies pequeas. Ninguno cuenta con las caractersticas de un relleno sanitario conforme a la NOM083- SEMARNAT-2003. Para hacer frente a este problema, se fortalecer, aplicar y vigilar la observancia de la Ley para la Prevencin y Gestin Integral de Residuos del Estado de Oaxaca y se impulsar la integracin de Programas para la Gestin Integral de los Residuos Slidos dentro de los Planes de Desarrollo Municipales. Estos programas ayudarn a reducir la superficie de tiraderos a cielo abierto, incrementar el nmero de rellenos sanitarios y aumentar los volmenes de recoleccin de basura. La contribucin de la sociedad para reducir estos volmenes ser prioritaria. La presente administracin, dentro de su marco educativo, implementar estrategias de educacin ambiental que fomenten una cultura de separacin de residuos y reutilizacin de materiales reciclables.

3.5.2.4 Aire El impacto de las altas emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en la calidad del aire ha aumentado significativamente en la entidad a causa del aumento en el nmero de automviles y al incumplimiento de las leyes establecidas respecto a la cantidad y calidad de las emisiones de la industria. El estado cuenta actualmente con un parque vehicular de 361,340 unidades que generan una cantidad de monxido de carbono de 24,543 toneladas anuales y 4,460 toneladas de xidos de nitrgeno56. Estas cantidades pueden aumentar debido a la escasa participacin de los propietarios de automviles en el programa de verificacin vehicular. El total de vehculos verificados en 2010 fue de 81,815 vehculos, lo que representa el 22.64% del total. Cabe aclarar que la mayor concentracin del parque vehicular se ubica en la capital estatal y su zona metropolitana, que

55 Instituto Estatal de Ecologa y Desarrollo Sustentable, Diagnostico Bsico de la Gestin Integral de RSU y RME, en el Estado de Oaxaca, Mxico. 56 Programa Preliminar de Gobierno

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es tambin la zona donde se concentra la problemtica de la contaminacin del aire. Si bien las principales zonas urbanas del estado no presentan los altos niveles de contaminacin atmosfrica que se presenta en otras partes del pas, resulta prioritario realizar una serie de cambios en materia de regulacin a industrias y empresas que normen y sancionen las afectaciones que se hagan al ambiente.

cesos industriales hubo un incremento del 83.1%, pasando de 34,687 Gg en unidades de CO2 eq. en 1990 a 63,526 Gg CO2 eq. en 2006. En la categora uso de suelo, cambio de uso de suelo y silvicultura (USCUSS) aporta un total de emisiones de entre 69,674 y 86,188 Gg CO2 (1990-2006), con un promedio de 80,162 Gg CO2. El cambio de uso de suelo hacia cubiertas no forestales

Adicionalmente, el cambio de uso del suelo y la tala inmoderada aporta alrededor del 14% de las emisiones nacionales de gases de efecto invernadero (GEI) que alcanza aproximadamente 643 millones de toneladas anuales. En el 2006 las emisiones derivadas de la disposicin de residuos slidos en suelo, del manejo y tratamiento de aguas residuales y de la incineracin de residuos aumento 198%, al pasar de 33,386 Gg en 1990 a 99,627 Gg en 2006, mientras que en los pro-

produce emisiones considerables de carbono producto de la combustin y descomposicin de la biomasa vegetal removida de los bosques, as como la prdida de carbono orgnico de los suelos. Asimismo, el manejo no sustentable de los bosques en los que la extraccin domina sobre la regeneracin y la reforestacin, implica emisiones adicionales de GEI.57 Los problemas ambientales fragmentan el equilibrio ecosistmico, comprometiendo la biodiversidad terrestre y acutica y la calidad de vida de la sociedad. Esta fragmentacin se refleja en el incremento en la frecuencia de desastres naturales. El aumento de stos ha impactado de manera importante al estado, el cual junto con Chiapas, Yucatn, Quintana Roo y Chihuahua es de las entidades ms afectadas por este tipo de fenmenos.58 Oaxaca ha sido vctima en la ltima dcada de estos fenmenos, tales como huracanes, sequas, precipitaciones pluviales extremas, deslaves e inundaciones que han afectado severamente a la economa del estado y al mismo tiempo han fragmentado la paz social de los oaxaqueos. Algunas causas que contribuyen a la vulnerabilidad frente a los desastres que provocan los fenmenos naturales son la urbanizacin no planificada y la degradacin del ambiente. Por tal motivo, resulta prioritario aplicar polticas de uso sustentable de los recursos naturales y de aseguramiento a los posibles afectados que incrementen su resiliencia y minimicen los impactos negativos. El crecimiento de la poblacin rural sin tierra ha obligado a la expansin de las fronteras agrcolas y ganaderas y a una rpida y desordenada expansin urbana que demanda mayores volmenes de recursos naturales y agua para su mantenimiento, al igual que la provisin de servicios pblicos. Los asentamientos irregulares han proliferado en zonas

57 Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero, www.semarnat.gob.mx. 58 Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales, www.semarnat.gob.mx.

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semirurales, reas naturales, laderas de cerros, mrgenes de ros, orillas de carreteras o de las vas del tren. La aparicin de estos asentamientos impide dotarlos de servicios de agua potable, alcantarillado, energa electrca, entre otros. Por ello resulta importante la planificacin urbana del estado, el fortalecimiento del ordenamiento ecolgico a nivel estatal y regional para conservar, restaurar y aprovechar sustentablemente los recursos naturales. El aprovechamiento sustentable de los recursos naturales requiere la participacin, corresponsabilidad y compromiso de todos los sectores sociales y de gobierno para alcanzar un equilibrio en los procesos de produccin, transformacin y consumo. Para lograrlo, es necesario fomentar un cambio de valores y actitudes que promuevan el cuidado y la preservacin del ambiente. Por ello, la educacin, capacitacin y comunicacin ambiental representan tres importantes reas con las que se impulsa la conformacin de una cultura de aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

3.5.3 Objetivos y estrategias

Objetivo 1 Detener la prdida y recuperar la biodiversidad del estado de Oaxaca para garantizar la preservacin de los ecosistemas y el aprovechamiento de ellos por las futuras generaciones, mediante polticas y proyectos de desarrollo sustentable que contribuyan tambin a disminuir la contaminacin del medio ambiente y el uso irracional de los recursos naturales. Estrategia 1.1 Fomento de actividades productivas en zonas rurales que incentiven el cuidado y la preservacin del medio ambiente por parte de sus habitantes mediante la generacin de ingresos y empleos estableciendo una relacin simbitica entre ellos. Estrategia 1.2 Institucionalizacin de la poltica de desarrollo regional sostenible en el Gobierno del Estado mediante la creacin de una Procuradura de Proteccin Ambiental, valorando la pertinencia de crear una instancia que integre las funciones de cuidado y preservacin del medio ambiente.

POLTICAS TRANSVERSALES

Estrategia 1.3 Promocin del ordenamiento ecolgico del territorio oaxaqueo para evitar la sobrecarga de los recursos naturales y disminuir el ndice de siniestralidad provocado por fenmenos naturales atpicos. Estrategia 1.4 Apego irrestricto, actualizacin y aplicacin de la normatividad y regulaciones en materia ambiental, as como de vigilancia y sancin para evitar la violacin a la reglamentacin por emisiones y contaminacin de suelos y agua, la tala clandestina y el trfico de especies amenazadas. Estrategia 1.5 Incentivo a la adopcin de nuevas tecnologas que permitan aprovechar, de una manera ms eficiente, los recursos renovables y no renovables, como las energas basadas en recursos renovables; el incremento de la productividad en el sector agropecuario para detener y reducir la frontera agrcola y ganadera mediante barreras vivas y abonos orgnicos; la gestin integral y tratamiento adecuado del agua y los residuos slidos; el fomento a la reconversin productiva hacia actividades econmicas que incrementen la relacin entre el valor y cantidad de lo producido y los recursos utilizados; la reduccin de gases de efecto invernadero en las actividades productivas y transporte; entre otras. Estrategia 1.6 Rescate de ecosistemas mediante acciones correctivas como la reforestacin y el monitoreo a los ecosistemas, as como preventivas enfocadas a la educacin de la poblacin en materia de cuidado al medio ambiente, las consecuencias del cambio climtico y la reduccin, reciclaje y reutilizacin de residuos, que promuevan cambios en los hbitos de consumo, que se incluyan en el marco educativo y se difundan en los medios de informacin pblicos y privados. Estrategia 1.7 Promocin a la investigacin en materia de medio ambiente en Oaxaca, para conocer y preservar el patrimonio natural de los oaxaqueos, proveer de informacin para la toma de decisiones y evaluar el impacto ambiental de distintas alternativas de intervencin pblica y privada. Estrategia 1.8 Impulso a la gestin de los temas ambientales, as como al fortalecimiento del manejo de los recursos naturales desde una perspectiva comunitaria, a travs del Gabinete Ambiental. Estrategia 1.9 Elaboracin del Programa Estatal sobre el Cambio Climtico, que incluye acciones alineadas al Programa Nacional, integrando la Estrategia de Reduccin de Emisiones por Deforestacin y Degradacin Evitada (REDD+). Estrategia 1.10 Elaboracin de la Estrategia Estatal sobre Biodiversidad de Oaxaca (EEBO), enmarcndola en el Corredor Biolgico Mesoamericano.

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4.

Estado de derecho,
gobernabilidad y seguridad

4.1 Nueva gobernabilidad democrtica

4.1.1 Diagnstico
En los ltimos aos se ha generado un debate acadmico sobre el concepto, importancia y mecanismos de la gobernabilidad democrtica. En general, este concepto se refiere a la capacidad institucional de un Estado para articular la diversidad de intereses, mediar las tensiones que emergen de la pluralidad, construir acuerdos e implementar acciones que permitan dar respuesta de manera efectiva a las demandas ciudadanas, en el marco de un sistema de representacin democrtico y de respeto a los derechos individuales y sociales. Para construir la gobernabilidad democrtica, se requiere de sensibilidad en las instituciones gubernamentales para escuchar las opiniones y atender las demandas de los ciudadanos para recibir, canalizar, gestionar y resolver dichas opiniones y demandas. En este sentido, en Oaxaca existen fuertes rezagos institucionales en materia de atencin a las demandas sociales. El derecho de peticin consagrado en el artculo 13 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca exhorta a la autoridad a quien se dirija una solicitud contestarla por escrito en el trmino de diez das, cuando la ley no fije otro, y hacer llegar desde luego su respuesta al peticionario. 1 Este precepto muchas veces no se cumple, lo cual orilla a que la ciudadana busque otros medios de presin para la atencin a sus demandas. Debido a lo anterior, para la gobernabilidad del estado resulta impostergable la generacin de mecanismos que ordenen y atiendan efectiva y eficientemente las demandas ciudadanas, y sean canalizadas a la dependencia correspondiente con el propsito de evitar duplicidades y darles una respuesta expedita y congruente de acuerdo con las peticiones ciudadanas. Con lo anterior, se abrirn canales institucionales de Un segundo rubro para avanzar en materia de gobernabilidad democrtica se encuentra en fortalecer la capacidad de las instituciones de gobierno para atender de manera oportuna y progresiva las diversas necesidades econmicas y sociales de la poblacin, minimizando as expresiones de descontento social. Actualmente, existe en nuestra entidad un improvisado e ineficiente servicio pblico que no atiende de manera oportuna las demandas y exigencias de la sociedad y ha demostrado una baja capacidad para disear e implementar polticas pblicas que aborden de manera efectiva, eficiente e integral las problemticas oaxaqueas. La Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca establece en su artculo 20, tercer prrafo, que [] corresponde al Estado la rectora del desarrollo econmico para garantizar que ste sea integral, que fortalezca su soberana y su rgimen democrtico y que, mediante el fomento del crecimiento econmico, el empleo y una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales.2 Sin embargo, no se ha cumplido cabalmente con esta funcin ya que Oaxaca sigue ubicado en los ltimos indicadores de desarrollo democrtico, econmico y social en el pas, lo cual genera un importante grado de descontento social de la poblacin oaxaquea. comunicacin entre el gobierno y la ciudadana a fin de avanzar en el ejercicio de los derechos constitucionales de los oaxaqueos.

1 Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Consultada en lnea en: http://www.finanzasoaxaca.gob.mx/pdf/asistencia/leyes_fiscales/2005/constitucion_2005.pdf. ltima fecha de consulta: 11 de mayo de 2011. 2 Ibid, p. 15 .

ESTADO DE DERECHO, GOBERNABILIDAD Y SEGURIDAD

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Un tercer aspecto que forma parte del concepto de gobernabilidad democrtica es la estabilidad del sistema poltico, que se traduce en asegurar la representatividad de las diversas fuerzas polticas en el poder pblico, as como prevenir los distintos tipos de violencia y fomentar la participacin ciudadana corresponsable en el ejercicio del poder. Oaxaca es un estado con una amplia diversidad y riqueza tnica y cultural derivadas de los 15 pueblos originarios que lo integran, as como de otras reagrupaciones tnicas. En la actualidad, la multiplicidad de cosmovisiones ha generado un vasto espectro de expresiones polticas, la mayora de las cuales encuentran cierto grado de representacin en los ocho partidos polticos que participan permanentemente en las elecciones locales y federales en el estado. Asimismo, una importante parte de la poblacin ha encontrado en las organizaciones sociales los mecanismos ms prximos y funcionales para articular sus demandas e intereses ante las instituciones del Estado. Cabe mencionar que algunas de estas organizaciones plantean sus demandas mediante la presin social y no a travs del trabajo con el gobierno en materia de construccin de proyectos productivos, sociales y de infraestructura debidamente elaborados. Por otra parte, la imposibilidad gubernamental de atender la totalidad de las preocupaciones sociales en los ltimos aos ha generado una alteracin del orden poltico, ya que algunas de las organizaciones ms fuertes llegan a utilizar mecanismos de coercin y movilizacin social (cierre de calles, toma de oficinas, obstruccin de comercios) para presionar la atencin a sus demandas o, en algunos casos, con la finalidad de extraer rentas. Desafortunadamente, el gobierno no ha tenido la capacidad de prevenir y atender de manera oportuna los conflictos que emergen de una sociedad plural y con grandes rezagos acumulados. Por el contrario, contiene los problemas cuando ya se manifiestan, concediendo prebendas a los grupos de presin, aun en detrimento de otros segmentos poblacionales. Todos los oaxaqueos tienen el derecho de asociarse o reunirse pacficamente con el objeto de hacer una peticin o demandar justicia por algn acto de una autoridad con el que estn inconformes, siempre y cuando no se haga uso de la violencia o amenazas para intimidar u obligar al gobierno a resolver en el sentido deseado. El Estado, por su parte, tiene la obligacin de hacer que se respete la ley, el orden pblico y el derecho de los dems al libre trnsito; as como de garantizar el derecho a la asociacin y promover la participacin ciudadana ordenada, informada y corresponsable. En Oaxaca, el Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca incorpora formalmente la participacin ciudadana electoral, que por principio establece el derecho y obligacin de votar y ser votado. La Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca seala la obligacin de promover la participacin ciudadana de hombres, mujeres, comunidades y pueblos indgenas en la vida poltica, econmica, social y cultural.

ESTADO DE DERECHO, GOBERNABILIDAD Y SEGURIDAD

Ante la intensidad de la actividad ciudadana estos instrumentos legales son insuficientes, ya que carecen de componentes que permitan a la poblacin pluritnica y pluricultural oaxaquea la manifestacin de sus intereses a travs de mecanismos claros y abiertos a la poblacin en general. Adems, como otra asignatura pendiente, es preciso asentar que por la situacin crtica que se vivi en el Estado en el ao 2006, el Congreso elev a rango constitucional las figuras de referndum y plebiscito, sin que se haya elaborado el reglamento que garantice el ejercicio de estas dos figuras que hasta ahora han sido letra muerta. Por todo lo anterior, es necesario promover y garantizar la participacin ciudadana por cauces que permitan la manifestacin pacfica de las ideas y al mismo tiempo se establezcan mecanismos para que las peticiones o demandas encuentren un curso legal, efectivo y que permita incidir en el bien comn. Por ello, el Gobierno del Estado debe impulsar la reglamentacin de las figuras de democracia directa contenidas en la Constitucin del Estado, y retomar la participacin ciudadana como instrumento fundamental para consolidar la democracia, de forma que los diversos actores polticos sociales puedan influir en los temas y decisiones de inters pblico a travs de la informacin, consulta, decisin, control y vigilancia de las polticas, as como la funcin pblica en general.

Para hablar de una efectiva participacin poltica en Oaxaca hay que considerar tres aspectos esenciales: Que tenga como objetivo lograr cambios para mejorar la vida comunitaria y pblica. Que sea propositiva, incluyente y pacfica. Que el ciudadano tenga la certeza de que sus derechos civiles, sociales y polticos sern considerados como referente para las decisiones gubernamentales. Que sea parte de un ejercicio corresponsable del poder pblico.

Para el nuevo gobierno no hay cabida a represiones, sometimientos o represalias. Por el contrario, se abrirn espacios en el marco de la ley para la participacin ciudadana y el dilogo abierto e incluyente. Este gobierno procesar las demandas ciudadanas y fomentar el respeto al ejercicio de los derechos ciudadanos mediante el fortalecimiento de las instituciones oaxaqueas y del sistema democrtico y representativo, garantizando la participacin ciudadana con un sentido de corresponsabilidad. Es necesario que las organizaciones sociales y civiles retomen la va institucional para canalizar sus demandas y de igual forma, el gobierno oaxaqueo debe comprometerse a trabajar por el bien comn y as, asegurar la estabilidad poltica y la paz social. Un cuarto componente de la gobernabilidad democrtica es el Estado de Derecho, entendido como la confianza, la certeza jurdica, el apego de la actuacin de los servidores pblicos a las reglas sociales, los derechos privados y humanos, as como eficacia de la polica y de los rganos de procuracin e imparticin de justicia. Durante muchos aos, la falta de atencin y apego a la ley ha sido recurrente tanto en el poder ejecutivo estatal

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como en los gobiernos municipales. En este sentido, existe una endeble vigilancia del cumplimiento de las disposiciones normativas y frecuentes violaciones a las obligaciones legales, en especial, en las que se refieren al ejercicio de los recursos pblicos y su comprobacin. Esta situacin genera altos costos econmicos y sociales a Oaxaca, pero tambin, violacin a los derechos humanos, as como afectaciones al medio ambiente. La igualdad jurdica existente en la ley no es respetada en todos los casos debido a que importantes segmentos de la poblacin no tienen acceso material a sta. Los pueblos indgenas, por ejemplo, tienen un acceso limitado a servicios de defensa pblica ofrecidos en sus lenguas maternas. Por lo anterior, es necesario garantizar el Estado de Derecho, con certeza jurdica para todos, vigilar en todo momento el respeto a ley y ejercer un constante combate a la corrupcin, siempre protegiendo los derechos humanos. Es necesario fortalecer a la Comisin para la Defensa de los Derechos Humanos de Oaxaca, organismo constitucional autnomo, as como crear un mecanismo jurisdiccional de proteccin de derechos humanos. Finalmente, hay dos elementos adicionales que contribuyen a la gobernabilidad democrtica. Por un lado, la eficiencia del marco regulatorio que entre aspectos, norma la relacin entre los ciudadanos, empresas y organizaciones con el gobierno, para aspectos especficos, tales como la promocin de las actividades productivas y los trmites y servicios pblicos. Por otro lado, la eficacia de la transparencia y rendicin de cuentas, as como de prevencin y combate a la corrupcin, de los cuales depende en buena medida la confianza de los ciudadanos en el gobierno y posteriormente su disposicin a desarrollar relaciones de colaboracin con ste. En ambos elementos, Oaxaca presenta dficits histricos y grandes retos, que se desarrollan y atienden ampliamente en los temas de Impulso a la competitividad y a la innovacin, Gobierno eficaz, eficiente y con sensibilidad y Transparencia, rendicin de cuentas y combate a la corrupcin del presente Plan.

ESTADO DE DERECHO, GOBERNABILIDAD Y SEGURIDAD

Estrategia 1.2 Robustecimiento de las instituciones

4.1.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Garantizar la gobernabilidad en la entidad, mediante la participacin de todos los actores y articulando la diversidad de intereses de la poblacin, bajo el principio de corresponsabilidad entre gobierno y gobernados, con apego a los principios democrticos, para sentar las condiciones bsicas que permitan enfrentar las condiciones de inequidad y propiciar el desarrollo poltico, econmico y social de Oaxaca. Estrategia 1.1 Atencin eficaz y eficiente de las demandas ciudadanas a travs de vas pacficas, institucionales y sin alteracin del orden social. Lneas de accin 1 Instancias de atencin ciudadana establecidas y facultadas en las distintas dependencias y entidades de gobierno para la recepcin, gestin y resolucin oportuna y adecuada de las demandas, planteamientos y solicitudes de audiencia. Oficinas creadas y facultadas en las regiones que integran el estado para recibir, canalizar, dar seguimiento e informar sobre la demanda ciudadana.

oaxaqueas para fortalecer el sistema democrtico y representativo, para garantizar la participacin ciudadana y asegurar la estabilidad poltica y la paz social. Lneas de accin 2 Instancia especializada establecida para la prevencin, identificacin, atencin y resolucin pacfica de conflictos, bajo principios de corresponsabilidad, legalidad, respeto mutuo, no violencia y construccin de paz. Mesas de negociacin instaladas oportunamente y con capacidades decisorias para la resolucin pacfica de conflictos. Programas de cultura cvica y legalidad, fortalecimiento democrtico y gestin de demandas implementados y difundidos entre la ciudadana en general, los grupos sociales y las diversas instancias de autoridad. Libertad de expresin y derecho de audiencia garantizados para todos los ciudadanos y grupos sociales del estado. Estrategia 1.3 Garanta del Estado de Derecho, de respeto y proteccin de los derechos humanos. Lneas de accin 3

Lneas telefnicas de atencin ciudadana 01 800 y sistemas de seguimiento electrnico establecidos para la recepcin, canalizacin, seguimiento e informacin sobre la demanda ciudadana. Mecanismos de coordinacin institucional creados entre las diversas dependencias y entidades para atender las demandas ciudadanas que requieran concurrencia de recursos o facultades a fin de evitar omisiones y duplicidades. Servidores pblicos capacitados y sensibilizados para la recepcin, gestin, seguimiento, informacin y resolucin de las demandas ciudadanas. Actos de autoridad de todas las dependencias y entidades estatales ejecutados con estricto apego a la ley. Estricto cumplimiento de obligaciones legales y procesales establecidas para las autoridades estatales, a efecto de garantizar no slo que las acciones cumplan con la norma sino tambin que se eviten omisiones que afecten los derechos de terceros. Juicio de Proteccin de Derechos Humanos implementado, cuyo trmite y resolucin estar a cargo de la Sala Constitucional del Poder Judicial del Estado, para atender los casos de violaciones a derechos humanos y las recomendaciones de los rganos competentes.

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Objetivo 2 Fortalecer la democracia directa y la participacin ciudadana en los asuntos de inters pblico, haciendo efectiva la voluntad ciudadana y permitiendo que la manifestacin de ideas encuentre un curso pacfico y legal.

Estrategia 2.1 Impulso a mecanismos de democracia directa y rendicin de cuentas en procesos electorales. Lneas de accin 1 Iniciativa para la creacin de la Ley de Participacin Ciudadana del Estado de Oaxaca presentada. Iniciativa de reforma legislativa propuesta para crear las figuras de referndum, plebiscito y revocacin de mandato, que sean reglamentadas y operadas por el Instituto Estatal Electoral y de Participacin Ciudadana. Recursos presupuestales estatales para campaas polticas asignados y fiscalizados de forma objetiva y transparente y con apego a la normatividad por los rganos competentes. Estrategia 2.2 Generacin de espacios formales de participacin ciudadana en la toma de decisiones, mediante acciones de consulta pblica. Lneas de accin 2 Audiencias pblicas realizadas y encabezadas por el Titular del Poder Ejecutivo, con la participacin de los titulares de las dependencias y entidades del Gabinete Legal y el Gabinete Ampliado, para que los ciudadanos del estado les planteen asuntos de inters pblico, expresen su opinin sobre los problemas que observen y apunten hacia posibles soluciones, informando sobre el resultado de las audiencias. Iniciativa de reforma legislativa propuesta para hacer obligatorias las audiencias pblicas y los cabildos abiertos. Consultas pblicas y foros especializados promovidos y realizados por las dependencias y entidades del Gobierno del Estado, para recibir opiniones, propuestas y demandas en torno a los principales problemas de la entidad y las polticas pblicas diseadas para atenderlos.

Estrategia 2.3 Desarrollo de una cultura de participacin ciudadana en todos los sectores de la sociedad oaxaquea. Lneas de accin 3 Diagnsticos y estudios promovidos y realizados sobre el estado de la participacin ciudadana, las barreras y reas de oportunidad que sta enfrenta, as como las posibles intervenciones para promoverla. Campaas informativas, educativas y de difusin realizadas para promover la participacin ciudadana como parte de la normalidad democrtica, atendiendo a las especificidades culturales y barreras de acceso para grupos que requieren atencin especial. Mecanismos y espacios de participacin ciudadana difundidos permanentemente a la poblacin oaxaquea, a travs de los medios institucionales y masivos de comunicacin.

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4.2 Colaboracin entre poderes y consolidacin de rganos autnomos

4.2.1 Diagnstico
De acuerdo al artculo 30 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, el poder pblico del Estado descansa en tres pilares: el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial. Tericamente debe existir un equilibrio entre poderes; sin embargo, en el pasado este precepto fue disfuncional, pues en los hechos se ha presentado una subordinacin de los poderes Legislativo y Judicial al Ejecutivo. Segn la Constitucin: no podrn reunirse en uno solo de ellos, cualquiera de los otros dos, como tampoco delegarse o invadirse atribuciones, a excepcin de los casos previstos en el artculo 62 de la Carta Magna Oaxaquea. En los hechos, el Poder Ejecutivo fungi como mximo legislador y principal consignador. El Poder Legislativo de Oaxaca conserv una estructura que se rezag respecto de los diversos congresos locales de Mxico y del congreso federal. Por ejemplo, mantuvo como rgano de gobierno la Gran Comisin en vez de sustituirla por una Junta de Coordinacin Poltica como ha ocurrido en muchas entidades del pas para democratizar este poder. Esto se debi, en buena medida, a que se mantuvo durante muchos aos el mismo partido poltico en el poder pblico, lo que en el congreso se tradujo en el control de la Gran Comisin presidida por una sola persona; de igual forma, un solo partido mantuvo en sus manos las principales comisiones y diputaciones permanentes, la Oficiala Mayor, la Tesorera y la Auditora Superior del Estado. Esta situacin propici que no haya existido una supervisin y fiscalizacin independiente y efectiva de los recursos pblicos por parte del Poder Legislativo. Respecto al Poder Judicial, en 1994 se fortaleci al Poder Judicial Federal, dotndolo de una nueva estructura orgnica y de competencias para la salvaguarda de la Constitucin y el orden jurdico mexicano. Dicha reforma se vio reflejada en la legislacin de diversas entidades de la Repblica, no obstante, ste no fue el caso de Oaxaca, que en materia judicial tiene un rezago orgnico de al menos 16 aos. Por otra parte, el artculo 100 de la Constitucin local vigente al inicio del periodo de la presente administracin, prevea que todos los magistrados fueran nombrados por Otro elemento que debe considerarse en el diagnstico de la relacin del Poder Judicial con los dems poderes es que no existe un control constitucional o de legalidad de los poderes. Esto priva al Poder Judicial local de una facultad de fiscalizacin de notable envergadura, ya que ajustar el actuar de los restantes poderes a la normatividad constitucional es un imperativo de todo rgimen democrtico y de verdadera separacin de poderes. Adicionalmente, la Hay otras expresiones del marco normativo que hacen referencia a la profesionalizacin de la carrera judicial. Por ejemplo, sta tiene por objeto, con base en el sistema de mritos y de oposicin, garantizar la eficiencia en la administracin de justicia y asegurar, en igualdad de oportunidades, el ingreso, la permanencia, el ascenso y la adscripcin de los jueces del Estado y dems servidores, de acuerdo al artculo 60 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de Oaxaca. Con el propsito de lograr una verdadera autonoma del Poder Judicial era necesario que esta situacin cambiara. Era preciso para ello la creacin de un Consejo de la Judicatura que permitiera la profesionalizacin e independencia de los magistrados as como establecer la carrera judicial. El Consejo de la Judicatura, en su oportunidad, podra entonces establecer los criterios para la seleccin de jueces y magistrados al margen de la intervencin del Poder Ejecutivo. Lo anterior, en consonancia con el artculo 59 de la Ley Orgnica del Poder Judicial que plantea la profesionalizacin de los jueces: la carrera Judicial se regir por los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia. el Gobernador del Estado y solamente ratificados por el Congreso, aunque con algunas reservas. Adicionalmente, aunque el artculo 103 sealaba que el Magistrado Presidente sera elegido por el Pleno, en los hechos fue prctica comn que el pleno designara como Presidente del Tribunal a la persona que el Gobernador propusiera como magistrado al iniciar su periodo como titular del Ejecutivo. Esta situacin, por tanto, propici que el poder Judicial haya estado sometido al gobernador en turno.

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falta de certeza en torno a sus asignaciones presupuestales reduca en los hechos la independencia del Poder Judicial, pues no existan instrumentos jurdicos que establecieran un presupuesto fijo y estable para el Poder Judicial, estando este sujeto entonces a la asignacin del Poder Ejecutivo, que es a su vez avalada por el Legislativo. Por otro lado, el Estado democrtico de derecho contemporneo requiere de pesos y contrapesos al poder pblico, pues no basta el equilibrio entre los poderes. Son necesarios rganos con autonoma reconocida a nivel constitucional, que sean garantes de los derechos humanos, los procesos electorales y la transparencia y la rendicin de cuentas de los poderes pblicos, que favorezcan la participacin ciudadana en la construccin de la representacin poltica y la toma de decisiones en asuntos de inters pblico. Adems, contribuyen con una doble funcin: por una parte complementan el margen de actuacin tradicional de otras entidades pblicas y

por otra desempean funciones que permiten la redimensin y equilibrio entre los poderes del Estado, debido a que sus resoluciones pueden impactar, moderar o modificar el desempeo de otra autoridad pblica. En Oaxaca los rganos con autonoma constitucional son el Instituto Estatal Electoral y de Participacin Ciudadana; la Comisin de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales; y la Defensora de los Derechos Humanos del Pueblo de Oaxaca, esta ltima de reciente creacin. Oaxaca requiere de nuevas formas de ejercer y dar vigencia a la constitucionalidad en la relacin entre los poderes del Estado as como entre stos y los rganos autnomos, para transitar hacia un sistema verdaderamente democrtico en donde el poder pblico est al servicio del bien comn. Dicha transicin requiere, entre otras cosas, de poderes pblicos y rganos autnomos funcionales, eficaces e independientes, que vigoricen el Estado de Derecho y contribuyan a la consolidacin de una nueva gobernabilidad democrtica.

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En la democracia, los sistemas de gobierno constitucionales se encuentran acotados y rinden cuentas permanentemente. El poder pblico no es discrecional, arbitrario ni personal, sino que es institucional y se ejerce conforme a lo que establece la ley. El poder poltico est equilibrado y controlado por el propio poder pblico, por lo que la relacin entre los que representan y son titulares de los poderes no puede ser de subordinacin y menos an de conflicto, sino de colaboracin y coordinacin en el marco de sus facultades y para el cumplimiento de los fines que la Constitucin les ha establecido. Por las razones anteriormente sealadas, a su toma de posesin el 1 de diciembre del 2010, el Ejecutivo del Estado envo a la Legislatura entrante una iniciativa de reforma constitucional que identificaba muchos de los problemas ya identificados en torno a la relacin del Ejecutivo con el Legislativo y el Judicial as como con los organismos autnomos, y propona cambios de fondo para solucionarlos. La propuesta fue ampliamente discutida y tuvo modificaciones por parte de los diputados, y con su aprobacin en el mes de abril de 2011 se lograron una serie de avances importantes, entre los que destacan los siguientes, slo citando los de los temas en cuestin:

Nuevas atribuciones al Poder Legislativo, particularmente para la ratificacin de los titulares de las dependencias del Ejecutivo. Iniciativa legislativa preferente del Ejecutivo, para hacer ms eficiente y expedito el anlisis y la decisin por parte del Legislativo en torno a las propuestas de reforma legal y constitucional del Gobernador. Reconduccin presupuestal, a efecto de garantizar la suficiencia y oportunidad de los recursos pblicos para las obras y acciones de desarrollo. Creacin de la Defensora de los Derechos Humanos del Pueblo de Oaxaca. Impulso a la ciudadanizacin efectiva de los rganos constitucionales autnomos. Ampliacin de facultades para el rgano electoral, especficamente para la organizacin de plebiscitos y referndums, a efecto de fortalecer el poder ciudadano. Fortalecimiento de la Comisin Estatal de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales. Creacin de la Sala Constitucional en el Tribunal Superior de Justicia del Estado, para asegurar la proteccin de los derechos humanos a travs de un juicio a partir de las recomendaciones emitidas por el rgano competente. Creacin del Consejo de la Judicatura, para impulsar la profesionalizacin de los integrantes del Poder Judicial. Fortalecimiento presupuestal del Poder Judicial, para asegurar su autonoma y brindar mejores servicios a la ciudadana. La reforma constitucional representa un avance histrico y ejemplar en diversos mbitos, incluyendo el de la relacin entre los poderes y el fortalecimiento de los rganos autnomos. En la misma lnea, durante el resto de la gestin del ejecutivo deber seguirse avanzando para consolidar el rgimen plenamente republicano y democrtico al que aspiran los oaxaqueos.

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4.2.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Consolidar un sistema eficiente de pesos y contrapesos y fortalecer la reciprocidad entre los poderes del Estado y los rganos autnomos, a travs de la construccin de una nueva relacin de respeto y colaboracin en el marco de la autonoma e independencia de cada uno de ellos, para transitar hacia un rgimen gubernamental ms democrtico y eficaz en beneficio de la ciudadana.

Estrategia 1.1 Ampliacin de las facultades, capacidades y eficacia del Poder Legislativo. Lneas de accin 1 Reformas constitucionales y propuestas para asignar nuevas atribuciones al Poder Legislativo. Auditora Superior del Estado fortalecida en facultades y recursos para ejercer adecuadamente su funcin de fiscalizacin y combate a la corrupcin. Sistema electrnico de informacin y difusin establecido en torno a leyes, iniciativas, asuntos y actividades legislativas. Estrategia 1.2 Fortalecimiento de la autonoma y eficacia del Poder Judicial. Lneas de accin 2 Suficiencia presupuestal garantizada para el Poder Judicial. Consejo de la Judicatura del Estado de Oaxaca fortalecido y consolidado. Profesionalizacin de la carrera en el Poder Judicial, propuesta, creada e impulsada.

Estrategia 1.3 Impulso de una ordenada, eficiente y eficaz colaboracin entre los tres poderes del Estado. Lnea de accin 3 Unidades de enlace del Ejecutivo con el Legislativo y el Judicial creadas, para facilitar la coordinacin entre los tres poderes de gobierno. Estrategia 1.4 Fortalecimiento y consolidacin de los rganos constitucionales autnomos. Lneas de accin 4 Presupuesto de rganos autnomos asignado de forma transparente y suficiente. Marco de actuacin y toma de decisiones de los rganos autnomos respetados por el Poder Ejecutivo.

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4.3 Fortalecimiento del municipio

4.3.1 Diagnstico
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en su artculo 115, establece que las entidades federativas adoptan para su rgimen interior la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el Municipio libre.3 Adems, reconoce a los municipios como instituciones con autonoma, personalidad jurdica y patrimonio propio. La autonoma municipal es la potestad que dentro del Estado tiene una entidad poltica o administrativa para dictar sus propios reglamentos y bandos que rijan dentro del Ayuntamiento y que no se opongan a las leyes establecidas. De igual forma la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca y la Ley Orgnica Municipal del Estado de Oaxaca, hace mencin a la organizacin poltica y administrativa del municipio. Sin embargo, en la prctica, son muchas las limitaciones que enfrentan para el ejercicio pleno de dicha autonoma. Por un lado, muchas de las participaciones financieras que derivan de los gobiernos federal y estatal para los municipios suelen estar previamente etiquetadas, en funcin de la normatividad establecida para las mismas, lo cual reduce el margen de los municipios para disponer de ellas conforme a las prioridades que stos identifican. Por otro lado, algo que tambin limita el ejercicio de la autonoma es la escasez de los recursos, de los cuales pueden disponer libremente, ya que con frecuencia los municipios no pueden atender situaciones imprevistas o de emergencia que afectan a sus pobladores. Asimismo, la falta de cuadros burocrticos profesionales y de Planes de Desarrollo adecuados y consensuados han limitado la eficacia, eficiencia y calidad de la gestin municipal e impedido darle continuidad a la accin de gobierno, ms all del periodo legal de cada Ayuntamiento. Los indicadores socioeconmicos reflejan que existen graves carencias y altos niveles de pobreza extrema no slo en los municipios rurales e indgenas, sino tambin en los cinturones de las zonas urbanas. De acuerdo al Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), un 29.5% de los municipios de Oaxaca son considerados de muy alta marginacin y un 46.5% de alta marginacin. Esto implica un doble problema para la gestin municipal ya que, por un lado, los municipios con mayores ndices de marginacin van a recibir mayores y ms sentidas demandas por parte de la poblacin y, por otro lado, tendrn menos posibilidades para recaudar recursos propios y menores capacidades institucionales para el ejercicio de sus funciones. En Oaxaca, es posible establecer tres tipos de municipios en funcin del nmero de habitantes y sus caractersticas socioculturales. Si bien la ley les otorga las mismas facultades y responsabilidades a todos los municipios, la problemtica principal de cada uno suele variar en funcin de su tamao, de su condicin rural o urbana, as como de los sistemas normativos estatutarios o consuetudinarios con lo que rigen sus asuntos internos. Cabe aclarar que el marco jurdico no reconoce la diversidad de municipios debido a que existen municipios metropolitanos, rurales, costeros, entre otros. Estos aspectos deben considerarse en los enfoques para la planeacin que utilizan las dependencias gubernamentales. De otra manera, se continuarn reproduciendo las desigualdades.

3 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ed. SISTA, Mxico, 2009, p. 53.

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El primer bloque integra a todos los municipios con menos de 15,000 habitantes, muchos de ellos identificados como indgenas que tienen caractersticas particulares como el hecho de que las elecciones internas se realizan mediante el sistema de usos y costumbres. Incluso, existe un subconjunto de ellos que tienen menos de 300 habitantes. La problemtica de estos municipios se centra en los caminos, la infraestructura social bsica, la prestacin de servicios de salud y educacin, las condiciones de la vivienda, el abasto de productos bsicos y que la mayora de sus habitantes se dedica a la agricultura de subsistencia. Es en este grupo donde se presenta la mayor problemtica en trminos de sus estructuras y capacidades

institucionales puesto que son las ms dbiles y presentan carencias de capital humano, incluso para el desempeo de las funciones ms bsicas. Un segundo bloque est compuesto por municipios con rangos de poblacin entre 15,000 y 49,999 habitantes. Los problemas ms relevantes de este grupo de municipios son el crecimiento urbano desordenado, la migracin, la provisin de servicios bsicos y los proyectos productivos. Este tipo de municipios suelen presentar estructuras menos consolidadas, pero aun as conservan las capacidades bsicas de actuacin para el desempeo de sus funciones.

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El tercer grupo est integrado por municipios con poblacin entre 50,000 y 120,000 habitantes, en los que se encuentran los principales centros urbanos de la entidad. La problemtica de este primer grupo radica en los sistemas de transporte pblico y privado, seguridad pblica, dotacin de agua, recoleccin y disposicin de desechos slidos y la generacin de empleos para sus residentes. Este tipo de municipios generalmente tienen capacidades institucionales ms desarrolladas y consolidadas. Aunque desde la dcada de los ochenta se ha impulsado un proceso de descentralizacin del manejo de recursos hacia los municipios, a travs de los instrumentos del Presupuesto de Egresos de la Federacin como los fondos de los Ramos 28 y 33, la realidad actual en Oaxaca se enmarca en que el municipio ha carecido de la fortaleza tcnica y organizativa para enfrentar estos nuevos esquemas, generndose, una disputa creciente entre las cabeceras municipales y sus agencias por la distribucin equitativa de estos recursos. En el municipio oaxaqueo, el 97.16% de los ingresos proviene de transferencias federales (participaciones y aportaciones) y slo el 2.83% son recursos propios (impuestos, derechos, aprovechamientos y productos). Este alto grado de dependencia financiera del gobierno federal y estatal limita la flexibilidad para financiar estrategias de desarrollo diseadas localmente y se convierte en una barrera que dificulta el desarrollo municipal. La hacienda municipal constituye la columna vertebral del Ayuntamiento, pues a partir de los recursos que dispone puede cumplir con su fin ltimo que es ofrecer respuestas satisfactorias a las demandas ciudadanas. El impuesto predial y el traslado de dominio son las principales fuentes de ingreso, por lo que se hace necesario realizar acciones para que efectivamente se pueda recaudar este ingreso. Ante los retos tcnicos que implican las reglas de operacin y la administracin de los recursos provenientes de los diversos programas impulsados, tanto por el Gobierno Federal como por el Gobierno del Estado para el desarrollo de los municipios, es necesario fortalecer las capacidades tcnicas e institucionales que les permitan cumplir con sus obligaciones; ya que, la falta de conocimiento y profesionalizacin del cuerpo edilicio se ha reducido simplemente a cumplir funciones de dotacin de servicios y al mantenimiento de su infraestructura. Asimismo, es necesario superar el dficit tcnico y administrativo que tienen muchos de los municipios para desarrollar planes, programas y proyectos con el fin de capacitarlos y obtener transparencia y rendicin de cuentas sobre la administracin de los recursos pblicos. En la mayor parte de los municipios oaxaqueos que son de usos y costumbres y en muchas comunidades del estado, las asambleas son el mximo rgano de decisin y a travs de ellas se logra un ejercicio de participacin ciudadana directa. En otros, por sus propias dimensiones demogrficas, es difcil llevar a cabo este tipo de mecanismos de democracia directa. Por tal motivo, es conveniente instrumentar mecanismos como el cabildo abierto, las audiencias pblicas, los consejos y observatorios ciudadanos y la consulta popular a efecto de incrementar los niveles de participacin y empoderamiento ciudadanos, as

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como la inclusin de grupos como mujeres, jvenes, adultos mayores, infancia, migrantes, personas con discapacidad y otras comunidades diversas. La seguridad pblica, en todos los casos, y la resolucin de conflictos internos, en aquellos que se rigen por sistemas normativos de usos y costumbres, son tareas primordiales de los Ayuntamientos para garantizar la paz social, la tranquilidad de los habitantes y las condiciones para el desarrollo econmico sustentable de los municipios. Sin embargo, conforme a diversas encuestas y estudios nacionales y estatales, las autoridades de seguridad pblica a nivel municipal presentan los mayores ndices de quejas y denuncias por violaciones a los derechos humanos, y en particular los de los indgenas. Es importante contar con agentes y encargados de seguridad profesionales y mejor capacitados para mantener el orden pblico, prevenir los delitos y proteger a la poblacin civil ante desastres naturales, con respeto y sensibilidad hacia los derechos humanos, la perspectiva de gnero, las especificidades culturales y las posibles condiciones de vulnerabilidad de las personas y comunidades.

4.3.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Fortalecer y consolidar las capacidades de gestin, financieras, administrativas y polticas de los municipios, mediante reformas legales, aumento de ingresos y recursos presupuestales, capacitacin y profesionalizacin de su personal, coordinacin institucional y participacin social, para que se conviertan en promotores efectivos del desarrollo, el bienestar, el orden, los derechos humanos y la paz social en sus territorios.

Estrategia 1.1 Incremento de las capacidades de gestin de los municipios, considerando las caractersticas de la pluralidad municipal oaxaquea. Lneas de accin 1 Servidores pblicos municipales capacitados y asesorados en planeacin, administracin, finanzas, desarrollo urbano, seguridad pblica y gestin de demandas, entre otras reas crticas de la administracin municipal. Cuerpo de tcnicos y profesionales preparado para el desempeo de tareas administrativas y burocrticas, especialmente en las regiones y microrregiones de mayor atraso relativo, as como en los municipios indgenas con alta rotacin de autoridades.

Apoyos y financiamiento otorgados a los municipios para contratar personal profesional para la elaboracin de planes de desarrollo municipal, gestionar programas y recursos de coinversin y disear proyectos de inversin pblica que requieran expedientes tcnicos o tareas de alta especializacin. Regiduras o direcciones municipales establecidas o facultadas para impulsar esquemas de desarrollo rural sustentable en los municipios rurales e indgenas del estado, con nfasis en aquellos de alta y muy alta marginacin. Asociaciones municipales promovidas y asistidas a nivel microrregional, para la prestacin conjunta de servicios municipales tales como seguridad pblica, agua potable, saneamiento y electrificacin, entre otros, especialmente en los municipios ms pequeos, para incrementar sus capacidades y lograr economas de escala.

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Estrategia 1.2 Fortalecimiento de las capacidades, efectividad y transparencia de la hacienda municipal para la captacin de recursos y la generacin de ingresos propios. Lneas de accin 2 Recursos de los ramos federales 28 y 33 transferidos oportunamente del gobierno estatal a las autoridades municipales, conforme a los criterios de asignacin y entrega establecidos. Mecanismos de trasparencia, rendicin de cuentas y evaluacin del ejercicio de recursos pblicos municipales promovidos e implementados. Reglamentos y procedimientos para recabar impuestos, derechos, productos y aprovechamientos de los municipios, desarrollados, mejorados e implementados. Sistemas de verificacin y mecanismos alternativos de cobro implementados para el impuesto predial y otras contribuciones. Catastros municipales actualizados y modernizados, para llevar mejores controles y aumentar los ingresos por impuesto predial. Estrategia 1.3 Fortalecimiento de las capacidades municipales para garantizar la seguridad de sus habitantes, prevenir el delito, dirimir conflictos internos, respetar los derechos humanos y mantener el orden pblico. Lneas de accin 3 Equipamiento, sistemas de informacin, procedimientos de actuacin y capacitacin de policas mejorados y modernizados, para fortalecer el desempeo y los resultados de los cuerpos de seguridad pblica municipal. Consejos Ciudadanos de Seguridad Pblica Municipal promovidos, integrados y consolidados, para canalizar quejas y demandas, recoger propuestas y opiniones, evaluar proyectos y decisiones, y corresponsabilizar a la sociedad civil en torno a las tareas de seguridad pblica.

Comits e instancias de prevencin y vigilancia a nivel escolar, vecinal y comunitario promovidos y creados, priorizando la atencin a adolescentes y jvenes expuestos a la violencia, el pandillerismo, el delito y las adicciones. Cultura de la prevencin y denuncia promovida entre la poblacin para combatir el delito y mantener el orden. Equipamiento, procedimientos de actuacin y capacitacin de cuerpos de proteccin civil modernos y mejores, para incrementar su capacidad de respuesta frente a eventuales desastres naturales. Estrategia 1.4 Impulso a los derechos humanos, la diversidad y la inclusin social en los municipios. Lneas de accin 4 Campaas de sensibilizacin instrumentadas para fomentar los derechos humanos de los habitantes, los derechos de los pueblos indgenas y la equidad de gnero. Problemtica y temas relevantes para la juventud, la infancia, los adultos mayores, los migrantes y las personas con discapacidad, incluidos en la agenda de los municipios. Instancias municipales de apoyo a la mujer fortalecidas mediante programas de capacitacin tcnica a su personal; programas de difusin de informacin de los servicios de dichas instancias y campaas que promuevan el respeto y la equidad de gnero. Policas municipales capacitados y sensibilizados en materia de derechos humanos, trato digno a los indgenas y equidad de gnero. Coordinacin interinstitucional promovida para la atencin eficiente de grupos vulnerables y comunidades diversas, a travs de mecanismos de comunicacin efectivos, programas de colaboracin conjunta y coordinacin de elementos estratgicos en las agendas de las instituciones.

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4.4 Fortalecimiento de la libre determinacin y autonoma indgena

4.4.1 Libre determinacin y autonoma indgena
El Estado mexicano, as como el Estado de Oaxaca, reconocen constitucionalmente su carcter multitnico y pluricultural sustentado en la presencia de los pueblos indgenas. Conforme a lo dispuesto por el artculo 2 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y 16 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, este reconocimiento no se limita a los aspectos culturales, sino que implica el derecho a la libre determinacin que se ejercer cmo autonoma en tanto partes integrantes del estado de Oaxaca, en el marco del orden jurdico vigente, por tanto, dichos pueblos y comunidades tienen personalidad jurdica de derecho pblico y gozan de derechos sociales.4 En el mismo sentido, el derecho a la libre determinacin se encuentra previsto en el artculo 3 de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Del marco jurdico internacional se desprende que el derecho a la libre determinacin puede ejercerse de diversas maneras. El Estado mexicano, en acuerdo con los pueblos indgenas, ha determinado que la autonoma es la va concreta para ejercerlo. En trminos de lo establecido en la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca, la autonoma se entiende como:
La expresin de la libre determinacin de los pueblos y comunidades indgenas como partes que integran el estado de Oaxaca, en consonancia con el orden jurdico vigente, para asumir por s mismos decisiones e instituir prcticas propias relacionadas con su cosmovisin, territorio indgena, tierra, recursos naturales, organizacin sociopoltica, administracin de justicia, educacin, lenguaje, salud y cultura.

4 artculo 16 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.

ESTADO DE DERECHO, GOBERNABILIDAD Y SEGURIDAD

A partir de este precepto sabemos que el ejercicio de la libre determinacin, asentada en la autonoma, ha sido una prctica ancestral de los pueblos y comunidades indgenas con caractersticas especiales debido a la presencia de instituciones propias, tales como la asamblea general, el sistema de cargos, la gratuidad de los servicios pblicos, el tequio, la tenencia colectiva de la tierra, entre otras. Lo anterior, da origen a una autonoma comunitaria y municipal de facto, que la ley y las polticas pblicas han reconocido parcialmente pero cuyo reconocimiento pleno, mediante la ejecucin de acciones legales y de gobierno que fortalezcan la autonoma, est an pendiente. Cuando se respetan las instituciones indgenas, se favorece significativamente la convivencia y el desarrollo armnico al interior de las comunidades y municipios, adems de aminorar problemas sociales y polticos que se presentan en stas. Una de las principales aspiraciones de los pueblos indgenas es el ejercicio de la autonoma en un mbito que trascienda la comunidad y el municipio. La Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas establece que esto es posible a travs de la asociacin de comunidades y municipios de forma individual o conjunta .5 Aunque las comunidades indgenas han tendido a agruparse con base en su identidad tnica para exigir sus derechos, impulsar proyectos de desarrollo o para enfrentar y resolver conflictos, hasta ahora no se han establecido polticas proactivas para apoyar dichas iniciativas. Por lo tanto, es necesario el establecimiento de criterios y mecanismos legislativos para apoyar los esfuerzos de organizacin regional dentro de la Constitucin, que permitan a los pueblos y comunidades indgenas gozar, de manera efectiva, de su derecho a la libre determinacin, expresada como autonoma en el marco del Estado Mexicano.

4.4.2 Sistemas normativos indgenas

Otro aspecto esencial en el ejercicio de la libre determinacin, lo constituye el derecho de los pueblos indgenas a utilizar sus propios sistemas normativos. Es importante que se comprenda la naturaleza de dichos sistemas, los cuales son el conjunto de normas, procedimientos, autoridades y principios comunitarios sustentados en la tradicin heredada de sus antepasados, que regulan la organizacin y funcionamiento de los pueblos y comunidades indgenas y mediante el cual dirimen un gran nmero de problemas, incluyendo conflictos entre autoridades de municipios indgenas. Adems, son la base que regula la organizacin y funcionamiento de las instituciones comunitarias. La presencia de los sistemas normativos indgenas configura un pluralismo jurdico de hecho en nuestra entidad. En los mismos trminos, la Constitucin local y la Ley reglamentaria reconocen la capacidad jurisdiccional de las autoridades indgenas para aplicar sus normas y procedimientos en asuntos internos, siempre y cuando no contravengan la Constitucin y las leyes estatales vigentes, no vulneren los derechos humanos, ni de terceros. No obstante lo anterior, al aplicar los sistemas normativos indgenas, frecuentemente se interpreta que stos entran en confrontacin con las normas establecidas por el Estado. En muchos casos, cuando las autoridades indgenas emiten e instrumentan una resolucin con base en sus propias normas, las autoridades jurisdiccionales estatales alegan una
Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulacin y solucin de sus conflictos internos, sujetndose a los principios generales de esta Constitucin, respetando las garantas individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecer los casos y procedimientos de validacin por los jueces o tribunales correspondientes.6

En esta materia, la Constitucin Federal, en su artculo 2, garantiza el ejercicio de la libre determinacin y la autonoma para que los pueblos y comunidades indgenas puedan:

5 artculo 8 de la Ley de derechos de los pueblos y comunidades indgenas del estado de Oaxaca. 6 Fraccin II del apartado A del artculo 2 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

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facultad superior y someten a revisin dichas resoluciones; incluso, se ha llevado a juicio a autoridades comunitarias que ejercen actos derivados de los sistemas normativos internos, en cumplimiento de sus funciones. Esta situacin genera un conflicto de competencias que pone en evidente desventaja a los pueblos y comunidades indgenas en materia jurisdiccional. La mayora de las veces, este tipo de actos en controversia han sido considerados por las autoridades jurisdiccionales estatales como abuso de autoridad, formulados mediante quejas por supuestas violaciones a los derechos humanos o, inclusive, se inician averiguaciones previas ante la Procuradura General de Justicia del Estado, suscitndose conflictos de competencias jurisdiccionales por la incompatibilidad en la aplicacin de ambos sistemas. A pesar de que existe un reconocimiento a nivel internacional, nacional y local de los sistemas normativos indgenas, an persiste la necesidad de instrumentar mecanismos que permitan el dilogo y la resolucin de conflictos que surgen entre el sistema jurdico indgena y el sistema jurdico estatal. Es preciso avanzar en la instrumentacin del pluralismo jurdico, la cual podr concretarse a travs de la compatibilizacin, convalidacin y homologacin de las normas y resoluciones comunitarias.

4.4.3 Acceso de los indgenas a la jurisdiccin del Estado

Conforme al apartado A, fraccin VIII del artculo 2 de la Constitucin Federal, el derecho a acceder a la jurisdiccin del Estado tiene dos dimensiones: la primera implica el derecho de las comunidades y los individuos indgenas a que sus sistemas normativos sean tomados en cuenta por las instancias jurisdiccionales del Estado al momento de resolver un conflicto; el segundo aspecto alude a la garanta que tienen las comunidades y los individuos indgenas de ser tratados en un plano de igualdad frente a los tribunales. La Oficina en Mxico del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH), recomienda que:

cuando una persona manifiesta que comparte la identidad indgena en el contexto de un procedimiento judicial, el ministerio pblico, el juzgador, as como la defensa tienen la obligacin de abrirse para comprender que una serie de cosas deben ajustarse con relacin al procedimiento ordinario que conocen. Cuando una persona se ha autoadscrito como indgena, el aparato penal, en todas sus vertientes, se debe activar de distinta forma para poder garantizar los derechos que nacen del reconocimiento de la diversidad cultural que garantiza el orden jurdico nacional e internacional. Estos son el derecho a la jurisdiccin indgena, lo que puede implicar la declinacin de la competencia del sistema estatal de justicia; a que sean tomados en cuenta los usos, costumbres y normas indgenas para entender el contexto en que ocurrieron los hechos y su significado en el caso de que se juzgue al indgena en el sistema estatal; y el derecho a contar en todo momento con un traductor o intrprete que garantice la comunicacin intercultural, as como el derecho a la defensa.7

Por otro lado, el artculo 2 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el artculo 16 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca y diversos artculos del Captulo V de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca, prevn una serie de acciones en el sentido sealado por la OACNUDH. Dichas previsiones obligan a las instituciones de procuracin de justicia locales a observar las especificidades antes sealadas en sus procedimientos de investigacin y persecucin del delito, as como en las etapas procesales y resoluciones judiciales que correspondan.
7 Oficina en Mxico del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH). Informe del Diagnstico sobre el acceso a la justicia para los indgenas en Mxico, estudio de caso en Oaxaca, 2007, p. 40

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La procuracin de justicia se entiende como una accin del Estado para el cumplimiento del marco legal y el respeto a los derechos de los ciudadanos, mediante la investigacin y persecucin de los delitos. De igual modo, en el marco del reconocimiento constitucional de los derechos de los pueblos y comunidades indgenas, se parte de la premisa de que la Nacin es pluricultural; entonces, para garantizar el cumplimiento del marco legal es necesario considerar las especificidades culturales de dichos pueblos, tales como la lengua, cosmovisin, autoadscripcin y formas de organizacin propia, las cuales se rigen por sus sistemas normativos internos en el marco que les establece la ley. Por lo anterior, es necesario que las instancias de procuracin de justicia a nivel local cuenten con suficientes policas, peritos, ministerios pblicos y defensores de oficio que hablen las lenguas indgenas y que estn capacitados para atender de forma adecuada y digna a los indgenas. Dichas instancias, debern contar tambin con criterios de trabajo que consideren el pluralismo jurdico del estado de Oaxaca, a efecto de procurar una justicia pronta, completa, eficaz, imparcial y gratuita, en cumplimiento establecido en la legislacin correspondiente.

4.4.4 Participacin y representacin poltica

En el contexto estatal, el derecho a la participacin y representacin poltica de los pueblos indgenas no se ha ejercido a plenitud. Esto ocurre principalmente porque la estructura de organizacin y representacin poltica del Estado est basada en la participacin de sus miembros de forma individual o a travs de partidos o agrupaciones, excluyendo la participacin de los colectivos o comunidades culturalmente diferenciadas, como es el caso de los pueblos indgenas. Hasta ahora, la participacin y representacin poltica de los indgenas en el estado de Oaxaca se ha reducido al ejercicio de un derecho individual, a travs de mecanismos que son ajenos y pueden discrepar con las formas de organizacin y representacin de los pueblos indgenas. La falta de leyes en la materia no permite que alcancen a gozar de este derecho reconocido a nivel internacional, por lo que es necesario promover una reforma legal que incorpore lo establecido en el artculo 18 de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas:
Los pueblos indgenas tienen derecho a participar en la adopcin de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, as como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopcin de decisiones.

Un precedente relativo a la representacin indgena tuvo lugar en 2005, cuando el Instituto Federal Electoral (IFE) realiz la redistritacin electoral del pas. Para llevarla a cabo, el cuarto criterio, en orden de importancia, expresa que se deba: Conformar, en lo posible, distritos electorales con mayora de poblacin indgena, preservando la integridad territorial de estas comunidades8. Si bien este es un antecedente que pone en la agenda electoral el tema de los pueblos indgenas, existen serias limitaciones para garantizar una autntica representacin de los mismos. Las limitaciones para la participacin y representacin de los indgenas hacen necesario que se revisen y adecuen las estructuras jurdicas, polticas y administrativas de sus municipios y del gobierno estatal, a fin de crear y consolidar los mecanismos que garanticen la participacin y representacin efectiva de los pueblos y comunidades indgenas.

8 IFE (2005) Organizacin del Proceso Electoral Federal 2005-2006. Disponible en lnea: www.ife.org.mx

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4.4.5 Consulta y consentimiento libre, previo e informado

Una de las formas de ejercicio del derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas y de su relacin con el Estado, es el derecho al consentimiento libre, previo e informado. ste representa una de las formas mejor diseadas para la participacin de los pueblos indgenas y su concrecin es una aspiracin de los pueblos indgenas del mundo. Al respecto, el artculo 19 de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas establece que: Dada la extensin de los territorios indgenas en
Los estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos indgenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado.

La Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca establece en su artculo 53, que las obras y proyectos que promueva el Estado, las organizaciones o los particulares, que impacten a los pueblos y comunidades en sus recursos naturales, debern ser discutidos, analizados y consensados previamente con dichos pueblos y comunidades.

el estado de Oaxaca y la riqueza de los recursos que stos contienen, se han generado diferencias entre los intereses o las prcticas de las empresas privadas y los pueblos y comunidades indgenas, debido a los impactos que pueden tener los proyectos de desarrollo en sus tierras, territorios y recursos naturales.

El reconocimiento y la implementacin de este derecho es de gran alcance. Conforme a la Declaracin de Referencia, las esferas ms importantes y donde es necesario que las comunidades y pueblos puedan dar o negar su consentimiento son: los desplazamientos y traslados de asentamientos humanos;9 la reparacin y restitucin de bienes culturales, intelectuales, religiosos y espirituales;10 la reparacin, restitucin o indemnizacin de las tierras, territorios y los recursos afectados; y la aprobacin de proyectos que utilicen o exploten sus tierras, territorios y otros recursos11, particularmente los minerales e hdricos, entre otros12. La Constitucin Federal establece que los tres niveles de gobierno, para promover la igualdad de oportunidades de los indgenas y eliminar cualquier prctica discriminatoria, debern:
Consultar a los pueblos indgenas en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.13

La ausencia de legislacin y reglamentacin, apegada a los estndares internacionales en materia de consentimiento y consenso, no ha facilitado que se instrumente el mecanismo de consulta previa, libre e informada, que sera el garante para generar un clima de respeto a las tierras, recursos naturales y cultura de los pueblos indgenas, necesario para dar certidumbre a los proyectos de desarrollo en los territorios indgenas. Es importante resaltar que los mecanismos de consulta y participacin de los pueblos y comunidades indgenas deben reconocer y respetar sus propias instituciones representativas. En el caso de Oaxaca, las asambleas comunitarias son la institucin que ha garantizado la toma de decisin participativa en las comunidades, y debe ser referencia para la realizacin de las consultas.

9 Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, artculo 10. 10 Ibid, artculo 11. 11 Ibid, artculo 28. 12 Ibid, artculo 32. 13 artculo 2, Apartado B, Fraccin IX de la CPEUM.

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4.4.6 Mujeres indgenas

Las mujeres indgenas continan siendo vctimas de discriminacin, marginacin y violencia que se acenta por las condiciones econmicas, sociales y jurdicas que privan en las comunidades y pueblos indgenas. En este sentido, los reclamos de equidad de gnero que han planteado las mujeres indgenas son perfectamente compatibles con las aspiraciones de los pueblos y comunidades, y se veran favorecidos al hacer vigentes los derechos colectivos, pues estn intrnsecamente relacionados. No obstante, existen algunos aspectos que necesitan una atencin especfica, entre los que se encuentra: el reclamo de participacin poltica en los mbitos comunitario y municipal, el acceso a la salud sin discriminacin acorde con las especificidades culturales de las mujeres indgenas y el derecho a una vida libre de violencia.

4.4.7 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Garantizar el ejercicio del derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas de Oaxaca a travs de la autonoma, en sus diferentes mbitos y niveles, en acuerdo con dichos pueblos y en el marco de lo establecido por la Constitucin Federal y Local as como la legislacin estatal. Estrategia 1.1 Elaboracin y promocin de reformas legales e institucionales para concretar los derechos de los pueblos indgenas.

Lneas de accin 1 Consultas amplias realizadas a todos los pueblos indgenas y a la ciudadana en general, para elaborar iniciativas de reforma legal e institucional en materia de derechos de los pueblos indgenas, sobre los siguientes aspectos: a. Autonoma indgena en los distintos mbitos y niveles. b. Armonizacin de los sistemas normativos internos con la legislacin estatal. c. Reconocimiento de la representacin y participacin poltica indgena. d. Acceso efectivo de los indgenas a la jurisdiccin del Estado. e. Participacin de las mujeres indgenas. f. Consulta libre, previa e informada para alcanzar consensos. g. Comunidades afrodescendientes reconocidas como un pueblo que forma parte del Estado de Oaxaca. Iniciativa de Reforma a la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca. Equipo de expertos integrado para el diseo, revisin e impulso de las iniciativas para la reforma.

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Estrategia 1.2 Fortalecimiento de la autonoma indgena en el nivel comunitario Lneas de accin 2 Iniciativa de reforma legal elaborada que seale los mbitos de competencia de las comunidades indgenas, bajo los principios de la comunalidad. Acciones de gobierno realizadas para reconocer y considerar adecuadamente los mbitos de competencia de las comunidades indgenas. Estrategia 1.4 Impulso a la autonoma indgena en su nivel regional. Lneas de accin 4 Programa diseado e implementado que incentive la asociacin de comunidades, comunidades y municipios, as como municipios entre s, para integrar espacios regionales que les permitan el ejercicio de su autonoma, dentro del marco jurdico establecido. Consultas realizadas a los pueblos y comunidades indgenas, as como a expertos en la materia, para definir los mbitos de competencia y las formas de interrelacin del Estado con las asociaciones enunciadas, construidos a travs del dilogo y de los acuerdos con las comunidades y municipios. Instrumentos jurdicos e institucionales propuestos y/o elaborados, en los que se definan los mbitos de competencia y las formas de interrelacin del Estado con las asociaciones enunciadas, construidos a travs del dilogo y de los acuerdos con las comunidades y municipios. Plan elaborado para el impulso y la constitucin de asociaciones de comunidades, de comunidades y municipios, as como de municipios entre s, para la implementacin de su autonoma y desarrollo regional sostenible.

Estrategia 1.3 Adecuacin de la autonoma municipal para garantizar un trato equitativo con las comunidades indgenas que lo integran. Lneas de accin 3 Estudios elaborados que analicen y propongan propuestas de solucin a los problemas de asignacin de recursos, participacin electoral, participacin de la mujer indgena y distribucin de competencias entre agencias y cabeceras municipales. Propuestas promovidas para mejorar la relacin entre agencias y cabeceras municipales en torno a los problemas antes sealados. Iniciativa de reforma a la Ley Orgnica Municipal elaborada para incluir las propuestas que superen los problemas arriba sealados.

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Estrategia 1.5 Diseo y promocin de acciones que propicien la autonoma y el desarrollo regional sustentable en acuerdo con los pueblos indgenas en sus distintas formas asociativas a nivel comunitario, municipal y regional. Lneas de accin 5 Jornadas de interlocucin, planeacin e implementacin participativa realizadas con los pueblos y comunidades indgenas, con participacin especial de las mujeres. Polticas y programas implementados para el empoderamiento de la mujer indgena y su no discriminacin dentro y fuera de las comunidades, para que se les brinde un trato equitativo, justo y digno. Proyectos implementados por las asociaciones comunitarias, municipales y regionales en materia poltica, econmica, cultural, educativa, de salud y de procuracin y administracin de justicia, entre otros. Iniciativa de reforma legal elaborada que reconozca competencia a las Asambleas Generales de Ciudadanos en la planeacin y fiscalizacin de los recursos de Estrategia 1.6 Impulso al reconocimiento efectivo de los sistemas normativos indgenas, en los mbitos de su competencia, en consonancia con las disposiciones legales vigentes. Lneas de accin 6 Prontuario construido de resoluciones comunitarias relevantes surgidas desde los sistemas normativos de los pueblos y comunidades indgenas, a los que se les debe reconocer validez y eficacia, para impulsar su convalidacin por las autoridades jurisdiccionales estatales. Iniciativa de reforma legal elaborada que establezca mecanismos e instituciones para la solucin de controversias en materia electoral en municipios indgenas. Campaa de difusin realizada sobre la concepcin y contenidos de los sistemas normativos internos de los pueblos y comunidades indgenas, como normas jurdicas vigentes y no slo como usos y costumbres. los municipios indgenas, entre otros mbitos. Programa implementado para impulsar la adopcin escrita de estatutos comunales, estatutos electorales y estatutos de autonoma que fortalezcan el uso y disfrute equitativo de la tierra, la eleccin a travs de las normas comunitarias y, en general, la comunalidad de los pueblos indgenas en el marco de respeto a los derechos humanos y las garantas individuales. Programa de capacitacin y difusin realizado para servidores pblicos y ciudadanos en general, que fomente la comprensin de la comunalidad y los derechos colectivos de los pueblos indgenas, a fin de afirmar la convivencia intercultural en la entidad. Lneas de accin 7 Polticas y programas pblicos establecidos para promover la prctica y consolidacin de la asamblea general, el sistema de cargos, la propiedad comunal de la tierra, los sistemas normativos internos, las fiestas y los principios que sustentan la vida comunitaria y municipal de los pueblos indgenas. Estrategia 1.7 Fortalecimiento de las instituciones de la comunalidad.

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Estrategia 1.8 Establecimiento, facultamiento y fortalecimiento de instancias estatales capaces de garantizar el acceso efectivo de las personas indgenas a la jurisdiccin del Estado. Lneas de accin 8 Iniciativa de reforma de ley que establezca y fortalezca los mecanismos correctos y acordes con las caractersticas y necesidades especficas de las personas indgenas, mediante la prestacin eficaz, oportuna y con trato digno de los siguientes servicios bsicos, sin menoscabo de otros posibles: a. Defensora de oficio b. Interpretacin y traduccin de lenguas indgenas c. Peritajes lingsticos, antropolgicos y toponmicos (entre otros especializados aplicables a los pueblos indgenas) d. Fondo de fianzas para presos indgenas Estrategia 1.9 Definicin de formas y mecanismos de participacin de los pueblos indgenas en los poderes estatales y rganos de gobierno, de conformidad con sus principios y procedimientos y por conducto de representantes. Lneas de accin 9 Consulta pblica realizada a todos los pueblos y comunidades indgenas, para definir las formas y mecanismos de participacin de los pueblos indgenas de Oaxaca en los poderes estatales y rganos de gobierno. Revisin de la pertinencia y funcionalidad de la Secretara de Asuntos Indgenas y la Procuradura para la Defensa de los Indgenas y Grupos Vulnerables, para garantizar el cumplimiento de los objetivos y funciones para las que fueron creadas. Iniciativa de reformas legales elaboradas que garantice el derecho de consulta a las comunidades y pueblos indgenas en la implementacin de polticas, programas y proyectos susceptibles de afectarles. rgano tcnico instalado para disear, conducir y emitir los resultados de las consultas, considerando las instituciones y formas de cada comunidad y pueblo indgena involucrado. Estrategia 1.10 Instrumentacin de la consulta libre, previa e informada para los proyectos de desarrollo y medidas administrativas que se impulsen en los territorios indgenas. Lneas de accin 10 Mecanismos giles y sencillamente instrumentados que permitan a los pueblos indgenas acceder a la informacin sobre proyectos de desarrollo y medidas administrativas que les conciernen. Iniciativa legal promovida para realizar consultas a los pueblos y comunidades indgenas, cuando se pretenda establecer en sus tierras y territorios proyectos de desarrollo o tomar medidas administrativas o legales que puedan afectarles.

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4.5 Certeza jurdica y justicia para todos

4.5.1 Diagnstico
Desde la perspectiva constitucional, la procuracin de justicia se puede entender como la actividad que realiza el Estado para garantizar el cumplimiento del marco legal y el respeto a los derechos de los ciudadanos mediante la investigacin de los delitos y el ejercicio de la accin penal.14 En este sentido, se requiere que el sistema jurdico est basado en principios y documentos sin ambigedades, que garanticen el entendimiento de la Ley por parte de funcionarios y ciudadanos. De esta forma, se cierran espacios tanto para interpretaciones y sentencias discrecionales, como para procesos largos y tortuosos. Un andamiaje legal con estas caractersticas es la base para garantizar certeza jurdica a la ciudadana; los oaxaqueos merecen tener la seguridad de que la legislacin se cumplir y de que los criterios bajo los cuales deber ser cumplida no son discrecionales ni arbitrarios. En el mbito de la procuracin de justicia, la ciudadana tiene una percepcin negativa generalizada. La carencia de certeza jurdica y predictibilidad en la aplicacin de la ley es, sin duda, una de las caractersticas del sistema de procuracin de justicia que ms acusadamente marca la percepcin que la ciudadana guarda de las instituciones y sus funcionarios, lo que se refleja en la escasez de denuncias sobre delitos. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Percepcin Ciudadana sobre Inseguridad Pblica efectuada por el Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica (INEGI), en 2010, las principales razones que aduce la poblacin para no denunciar son la prdida de tiempo (38.3%), la desconfianza en los agentes del Ministerio Pblico local y federal (62.5% y 61.4%, respectivamente). En el fondo de esta percepcin residen prcticas caracterizadas por la ineficacia, la corrupcin, los abusos y el trfico de influencias que repercuten en el debido funcionamiento de las dependencias. En Oaxaca esta inoperancia legal fomenta la impunidad y limita el crecimiento econmico, desincentiva las inversiones y estanca el acceso a mejores niveles de vida, que es una situacin que urge revertir.
14 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 21. Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin. ltima Reforma DOF 29-07-2010.

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Adems de los inconvenientes hallados en las instituciones de procuracin de justicia, existen deficiencias estructurales como la falta de planeacin y una insuficiente asignacin de recursos. Esto ha devenido en un abandono del Ministerio Pblico y de sus auxiliares, en la escasa investigacin cientfica de los delitos, en el insuficiente personal para realizar las investigaciones, en procedimientos inadecuados, en el uso de tecnologas y mecanismos de informacin obsoletos y en una infraestructura insuficiente. Por ende, la actividad de procuracin de justicia es reactiva haciendo que la poblacin se sienta insegura, insatisfecha e inerme ante el marco jurdico que les rige. Como consecuencia de lo anterior, el rezago en el trmite de indagatorias a travs de los aos se ha elevado. Tan slo durante el periodo 2010-2011 el nmero de averiguaciones previas y legajos de investigacin se increment en un 32%, las cuales son atendidas por nicamente 280 Agentes del Ministerio Pblico. Aunado al aumento de la poblacin y al incremento en los ndices delictivos en la entidad, se tiene como efecto una limitada capacidad de respuesta a las demandas sociales en esta materia. En suma, existe un atraso grave en la procuracin de justicia, propiciando desencanto, alejamiento ciudadano, bajo nivel de denuncias e impunidad. La sociedad oaxaquea merece un sistema de procuracin de justicia oportuno e imparcial, con credibilidad y confianza. Para garantizar a la ciudadana la certeza jurdica y el acceso a la justicia, se requiere principalmente autonoma tcnica y financiera para el Poder Judicial de Oaxaca. Resulta indispensable tambin que a la Procuradura General de Justicia se le asigne un porcentaje fijo del presupuesto de egresos del Estado, que se tenga un mayor y mejor equipamiento e infraestructura, que se profesionalice la figura del Ministerio Pblico y que se disminuya el rezago de las averiguaciones previas y, por tanto, el margen de aplicacin de la Ley o conclusin de un juicio o procedimiento administrativo. Por ello, el Estado debe fomentar una vocacin de observancia, promocin y proteccin de las garantas individuales y de los derechos humanos, poniendo especial atencin en el acceso a la justicia para todos. El papel del Poder Ejecutivo, en corresponsabilidad con el Poder Judicial, es preponderante en la consolidacin de una cultura de respeto a los derechos humanos. El acceso a la justicia es una condicin primordial para cualquier democracia; sin embargo, existen problemas patentes para garantizar el acceso a la justicia en mbitos diversos. Entre ellos, cabe mencionar la falta de una cultura de la legalidad, la insuficiente asesora jurdica gratuita en la entidad, la lejana de los rganos jurisdiccionales, en los procesos formalistas que exigen al ciudadano acudir constantemente a realizar trmites (en ocasiones ociosos o dilatorios), en la falta de criterio y de sentido comn de algunos juzgadores y funcionarios judiciales. Desde la perspectiva de los derechos fundamentales, el acceso a la justicia es una prerrogativa inherente a la condicin humana. El Estado tiene por ello la obligacin de hacer valer este derecho para todos los ciudadanos mexicanos. La realidad, sin embargo, es diferente: de acuerdo con el Anuario Estadstico del Estado de Oaxaca, edicin 2010, las quejas ms recurrentes en la representacin oaxaquea de la Comisin para la Defensa de los Derechos Humanos son aquellas relacionadas con el derecho a la legalidad y la seguridad pblica. Asimismo, es importante elaborar un programa de profesionalizacin y un servicio de carrera para los servidores pblicos de la procuracin de justicia, que regule los procesos de seleccin, capacitacin, promocin y remuneracin de los servidores pblicos, a fin de mejorar el capital humano y la confiabilidad de stos.

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Por otra parte, los servidores pblicos encargados de la procuracin de justicia no estn exentos de cometer actos de corrupcin. Entre los factores asociados a la corrupcin en esta materia destacan la discrecionalidad de algunas decisiones y actuaciones judiciales, la complejidad y opacidad de los procedimientos, as como la acusada debilidad de los rganos de vigilancia y fiscalizacin, lo cual impide garantizar la transparencia, certeza y legalidad de procesos judiciales. Otra problemtica que debe considerarse, es que buena parte de la poblacin desconoce sus propios derechos, as como las facultades y obligaciones de las autoridades de procuracin de justicia, lo cual tambin contribuye a que la ciudadana no tenga plena confianza al acudir a denunciar, a formular querellas y a colaborar con las autoridades. En este sentido, es necesario promover el establecimiento de una cultura de la legalidad, no solamente desde el marco institucional, sino desde una perspectiva ciudadana. La voluntad de respetar las leyes se refiere al fomento de un conjunto de valores, percepciones y actitudes hacia las normas jurdicas y las instituciones que las ejecutan; la existencia de un castigo o sancin a las personas o grupos de personas que cometan una violacin a la ley; garanta del debido proceso, especialmente en la defensa de los acusados y la compensacin del dao a las vctimas; condena generalizada a la delincuencia y corrupcin; existencia de un sistema para adecuar las leyes a las necesidades y aspiraciones de la sociedad. En ausencia de una cultura de legalidad, aunque los Estados tengan formalmente sistemas jurdicos slidos y sofisticados, en la prctica la impunidad puede convertirse en la norma. En ese sentido, es primordial que las investigaciones de los delitos estn fundamentadas, que sean cientficas, completas y oportunas, y que estn basadas en un marco legal claro y adecuado a las circunstancias actuales. De esta forma, cualquiera que sea el sentido de una investigacin, existir aceptacin por parte de los involucrados. El que todas las partes estn informadas sobre los criterios bajo los cuales la justicia es aplicada, generar certidumbre en la ciudadana y en los actores econmicos y sociales en general. Es ya impostergable impulsar una cultura de la legalidad en la que no se gobierne por encima de los derechos humanos; por el contrario, que se garantice la certeza jurdica en la aplicacin de la ley para todos los hombres y mujeres. Ello obliga, en consecuencia, a definir estrategias que fortalezcan la equidad de gnero por una parte, y por otra, a incluir dentro de estos mismos planteamientos el acceso digno a la justicia de los pueblos indgenas. En este ltimo aspecto hay mucho por hacer. Para citar slo un dato, en materia de profesionalizacin, el 45% de los defensores de oficio adscritos a la Procuradura para la Defensa del Indgena y Grupos Vulnerables no estn titulados. Se pretende lograr que la procuracin de justicia sea un servicio pblico profesional, confiable, justo, eficiente, fundado en criterios de calidad y oportunidad; deber cumplir, completa, eficaz, imparcial y gratuitamente con los principios previstos en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca y las dems disposiciones aplicables, para generar un marco normativo bajo el cual el ciudadano tendr la garanta del respeto a todos sus derechos.

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4.5.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Garantizar una procuracin de justicia pronta, completa, eficaz, imparcial y confiable, a travs del combate frontal a la impunidad en la comisin de los delitos, as como del fortalecimiento de las instituciones de procuracin de justicia, propiciando la cultura de legalidad y la paz social. Estrategia 1.1 Fortalecimiento, reestructuracin, modernizacin y actualizacin de las instituciones de procuracin de justicia para brindar a la ciudadana servicios oportunos, eficaces e imparciales. Lneas de accin 1 Autonoma tcnica y presupuestal instaurada y garantizada para la Procuradura General de Justicia del Estado. Programas de capacitacin, actualizacin, especializacin y sensibilizacin implementados para ministerios pblicos, investigadores, peritos y defensores de oficio. Servicio profesional de carrera cursado en las instituciones procuradoras de justicia. Infraestructura y equipamiento modernizado y suficiente para las instancias de procuracin de justicia, priorizando los servicios y actividades crticas. Tecnologas de informacin y mtodos de investigacin de vanguardia implementados, que generen inteligencia operativa, tctica y estratgica que mejoren la procuracin de justicia. Procedimientos de atencin simplificados y mejorados para brindar una atencin eficaz y expedita, de calidad y con trato digno para los ciudadanos oaxaqueos. Mecanismos de evaluacin y atencin de quejas y denuncias implementados y optimizados, que permitan conocer y mejorar la calidad tcnica y la percepcin ciudadana sobre los servicios prestados por las instancias de procuracin de justicia. Justicia restaurativa y mtodos alternativos impulsados como medios de solucin paralelos y adicionales a los conflictos penales. Fiscala especial facultada e instaurada para atender delitos de trascendencia social.

Estrategia 1.2 Combate a la corrupcin, la impunidad y la discrecionalidad dentro del sistema de procuracin de justicia para otorgar certeza jurdica al ciudadano oaxaqueo. Lneas de accin 2 Mecanismos de control de confianza implementados a todo el personal que ejerce facultades y funciones de procuracin de justicia, para coadyuvar al fortalecimiento de la capacidad institucional y otorgar mayor credibilidad a la ciudadana. Programa de rotacin peridica de personal implementado en la Procuradura General de Justicia del Estado de Oaxaca y en sus representaciones en la entidad, para prevenir actos de colusin, trfico de influencias y corrupcin. reas de Control Interno y Visitadura General fortalecidas y profesionalizadas, a travs de programas de capacitacin tcnica, reestructuracin orgnica, programas de auditora peridicos y seguimiento puntual a las observaciones de las auditoras. Acciones de prevencin y combate a la corrupcin realizadas, en consideracin de los principales riesgos y procesos crticos susceptibles a la comisin de actos ilcitos en materia de procuracin de justicia. Estrategia 1.3 Proteccin a las garantas individuales, a la equidad de gnero, a los derechos indgenas y a los derechos humanos. Lneas de accin 3 Programas de capacitacin y sensibilizacin implementados para el respeto riguroso de los derechos humanos por parte del Ministerio Pblico. Asesora jurdica y defensora de oficio, brindada eficaz y oportunamente a la ciudadana, priorizando la atencin a personas en situacin de vulnerabilidad, mujeres, indgenas y migrantes que son vctimas del delito. Fiscala para la atencin de delitos por violencia de gnero reestructurada a nivel de Subprocuradura con representaciones al interior del estado, que proporcione un servicio eficiente y de calidad a las vctimas de estos delitos. Coordinacin interinstitucional promovida para la atencin de grupos vulnerables, a travs de mecanismos de comunicacin y programas de colaboracin. Fiscala especial facultada e instaurada para atender delitos de los migrantes Ciudadanos oaxaqueos sensibilizados e informados en materia de derechos y obligaciones en el marco de las leyes federales, estatales y la normatividad local.

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4.6 Regularizacin de la tenencia de la tierra y resolucin de conflictos agrarios

4.6.1 Diagnstico
El estado de Oaxaca tiene una superficie total de 9.5 millones de hectreas, de las cuales poco ms del 75% son propiedad social, es decir, pertenecen a comunidades, ejidos y colonias agrcolas. A su vez, del total de la propiedad social tres cuartas partes son tierras comunales y el resto son ejidales. En la entidad existen 1,587 ncleos agrarios, con 867 comunidades y 720 ejidos, con poblacin tanto indgena como mestiza. Oaxaca es un estado con un importante perfil rural. De acuerdo a los resultados del Censo de Poblacin y Vivienda 2010, el 53% de la poblacin en Oaxaca vive en localidades menores a 2,500 habitantes; en contraste, en Mxico, esta poblacin representa slo la quinta parte. La marginacin es un elemento que influye significativamente en el tema agrario. En Oaxaca, la marginacin deriva de la combinacin de una enorme dispersin poblacional en una superficie que es en 70% montaosa, lo cual implica gran dificultad para hacer llegar la infraestructura social y productiva a las localidades, as como el encarecimiento de los bienes y servicios. Por citar dos datos bsicos, el 9% de las localidades no tiene acceso por carretera y el 15% no tiene transporte pblico. En turno, la marginacin est fuertemente asociada con la pobreza rural, que afecta gravemente a la poblacin en estas localidades. Despus de la Revolucin Mexicana, el reparto agrario y el reconocimiento de los bienes comunales en el estado se ejercieron de manera lenta y tarda.

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Se pensaba que las posesiones de los pueblos no implicaran problema al momento de integrar los expedientes que les dieran seguridad jurdica en la tenencia de la tierra, pues muchos pueblos, desde la poca colonial, la tenan asegurada a partir de sus ttulos primordiales. Lamentablemente, los procedimientos tcnicos usados para la regularizacin y las limitaciones en la precisin mtrica cartogrfica propiciaron que en una cantidad significativa de acciones agrarias se generaran conflictos entre ncleos de poblacin, muchos de los cuales se mantienen hasta la fecha. Para atender esta problemtica se llevaron a cabo recientemente transformaciones significativas en la legislacin y en la estructura institucional del Estado mexicano. Con las reformas de 1992 al artculo 27 de la Constitucin se crearon a nivel federal los Tribunales Unitarios Agrarios (TUA), el Tribunal Superior Agrario (TSA) y la Procuradura Agraria (PA), y, adems, se trasform el Registro Agrario Nacional (RAN). Por parte del Gobierno del Estado de Oaxaca, opera la Junta de Conciliacin Agraria (JCA), cuyo fundamento jurdico reside en los artculos 90 y 91 de la Constitucin Poltica local y est reglamentada por su Ley Orgnica que entr en vigor en 1991. Aunque la materia agraria es de competencia fundamentalmente federal, es necesaria la participacin de las autoridades estatales por tratarse de conflictos que se suscitan dentro del territorio estatal y que involucran con frecuencia a distintas instituciones, entre ellas, la Secretara General de Gobierno, la Secretara de Seguridad Pblica y la Procuradura General de Justicia del Estado, ya que frecuentemente los conflictos agrarios derivan en problemas de seguridad, justicia y gobernabilidad. El Programa de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares (PROCEDE) se puso en marcha en 1993 como instrumento para dar certidumbre jurdica a la tenencia de la tierra, regularizar los derechos agrarios y certificar los lmites de los ejidos y comunidades mediante el otorgamiento de certificados parcelarios y de derechos

sobre tierras de uso comn, as como de ttulos de propiedad a los ejidatarios posesionarios, comuneros y avecindados. El PROCEDE, ahora denominado Fondo de Apoyo a Ncleos Agrarios sin Regularizar (FANAR) acta nicamente en ncleos agrarios que den su anuencia para la delimitacin. El FANAR tuvo en un primer momento avances importantes en ejidos con menos conflictos, debido a la aceptacin voluntaria. Al pasar los aos aument la dificultad para incorporar a otros ejidos por el alto grado de conflictividad que existe en relacin a la tenencia de la tierra, tanto al interior de stos como con los ejidos colindantes. Aunque en 2005 el FANAR se ampli a ms comunidades, el Banco Mundial considera que los ejidos que an no han sido certificados son mayores, ms conflictivos, ms pobres, de ms difcil acceso y con menos capacidades humanas que el promedio, [y esto] tendr implicaciones para completar el programa. Referente a la certificacin de derechos ejidales y comunales, hasta 2011 se han certificado 1,182 ncleos agrarios, de los cuales 729 son ejidos y 453 comunidades. Con este programa se avanz en la delimitacin y asignacin de aproximadamente 4.4 millones de hectreas de tierra de propiedad social, que comprenden 1.3 millones de hectreas de tierras ejidales y 3.1 millones de comunales. Esta transformacin supona la regularizacin de la tenencia de la tierra, la actualizacin y definicin de sus derechos y el acceso a opciones de inversin y de relacin de los sujetos agrarios con el capital, en diversas formas de trabajo que permitiran abatir la pobreza en la que histricamente se han visto inmersos comuneros y ejidatarios. Sin embargo, es evidente que tales cambios no tuvieron los impactos previstos. En el caso del estado de Oaxaca, se fueron generando conflictos derivados de las medidas de regularizacin que deban generar el efecto contrario. Del 40% de la superficie social pendiente de regularizar, la mayor parte corresponde a comunidades, que confrontan problemas de lmites por posesiones de superficies, as como a ncleos agrarios en los cuales sus rganos de representacin no han precisado los derechos individuales

ESTADO DE DERECHO, GOBERNABILIDAD Y SEGURIDAD

de cada uno de los sujetos acreditables. Incluso en muchos casos en los que se defini jurdicamente la posesin, en el campo persiste el conflicto. Ningn otro estado posee un nivel de fragmentacin territorial tan elevado y conflictivo. Adicionalmente, la tenencia de la tierra en Oaxaca presenta una complejidad particular que obedece a la relacin orgnica de las comunidades indgenas con las tierras que ocupan, a la insuficiencia de la legislacin para reconocer derechos territoriales, a la injerencia de intereses de terceros y a la falta de aplicacin del marco jurdico en materia agraria. De modo que, en la prctica, los problemas preponderantes en el campo resultan ser los litigios por lmites territoriales entre comunidades y el despojo de tierras y recursos naturales.

deslinde y entrega de tierras no correspondientes a los planos oficiales; resoluciones sobre posesin de una misma superficie a favor de dos o ms grupos o individuos; falta de la actualizacin de los padrones de sujetos de derecho agrario; errores en los juicios de privacin o sucesin de derechos agrarios y acumulacin de expedientes por falta de capacidad en la gestin administrativa; entre otros. Entre las causas polticas se encuentran los esfuerzos de grupos y lderes tanto locales como externos a las comunidades y ncleos agrarios por mantener o aumentar su influencia, a lo que se suman una serie de causas sociales ligadas al control de la tierra, tales como la presin por obtener un terreno para vivir o producir; la lucha interna por el acceso a bienes esenciales como el agua, la madera, los animales de caza y otros recursos naturales, as como las invasiones que realizan campesinos, ganaderos, inmobiliarias, empresas forestales, mineras y organizaciones forneas de diversa ndole. De acuerdo con datos de las agencias estatales, hace 17 aos existan

En el escenario actual del estado de Oaxaca, los conflictos agrarios constituyen una de las principales amenazas para la estabilidad, la paz social y la gobernabilidad. De acuerdo con cifras recientes, el nmero de conflictos por territorios en todo el estado flucta normalmente entre los 450 y los 500 asuntos; de este universo 66 problemas agrarios representan riesgo de enfrentamientos, destacando 24 conflictos que tienen antecedentes de violencia con saldos trgicos que incluso han afectado de manera significativa la vigencia de los derechos humanos al desplazar poblaciones, privar de los derechos agrarios a personas o grupos, impedir que las mujeres sean las sucesoras del derecho agrario o accedan a los puestos de representacin de los ncleos agrarios. Las mediciones y los registros ms recientes revelan que hasta el ao 2010, un 34% del total de los 570 municipios que componen la entidad estaba involucrado en algn diferendo agrario. Los conflictos son de distinta naturaleza, incluyendo los jurdico-administrativos, polticos, tnicos y sociales. Entre los primeros, existen en los Tribunales Agrarios de la entidad ms de 100 sentencias pendientes de emitir y ms de 130 que no pueden ejecutarse por oposicin de alguna de las partes, decisiones y procedimientos de autoridades que desembocan en acciones agrarias mal ejecutadas;

aproximadamente 1,740 conflictos agrarios en el estado, de los que al ao 2010 se haban resuelto formal y procedimentalmente ms de 1,400 y restaban por conciliar 312. Por su parte, la SRA reporta que de los ms de 700 conflictos agrarios resueltos en los ltimos cuatro aos, 201 fueron en municipios indgenas, 96 en comunidades con presencia indgena y 13 en comunidades con presencia indgena dispersa. En Oaxaca, con la participacin de la Junta de Conciliacin Agraria, se han finiquitado 13 asuntos en los ltimos aos. El enfoque utilizado para dar solucin a estos conflictos en la entidad ha sido ms reactivo que preventivo y ha variado de acuerdo con los actores involucrados y la naturaleza e intensidad de las confrontaciones. Sin embargo, es posible sealar que los elementos comunes fueron, en estos casos, la conciliacin y la negociacin, combinada con la aplicacin de recursos a travs de proyectos o pagos compensatorios, medidas con las cuales ha sido posible lograr algunos acuerdos entre las partes involucradas. Sin embargo, cabe aclarar que no todas las contingencias son atendidas coordinadamente por todos los niveles de gobierno; asimismo, en ocasiones el marco regulatorio vigente entra en contradiccin con las decisiones tomadas por las asambleas de comuneros en los municipios que cuentan con sistemas normativos de derecho consuetudinario, particularmente en los indgenas. A casi veinte aos de la reforma al artculo 27 constitucional que gener importantes cambios en materia agraria, se observa que las instituciones creadas para dar certeza jurdica a la tenencia de la tierra no han podido finiquitar los conflictos en el campo oaxaqueo. Los resultados de figuras como el Fideicomiso Fondo Nacional para el Fomento Ejidal (FIFONAFE) y el Fondo de Apoyo a Ncleos Agrarios sin

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Regularizar (FANAR [anteriormente PROCEDE]) no han tenido el mismo impacto que en otros estados, donde la implementacin de la legalidad agraria alcanza casi la totalidad del campo. Esto evidencia la necesidad de establecer una poltica pblica adecuada, con acciones oportunas y eficaces para atender los problemas y conflictos agrarios. Dicha poltica debe sustentarse en un marco jurdico actualizado y a la altura de las respuestas que esperan los sujetos agrarios. Hay que decir que es indispensable la transformacin de las dependencias que atienden la cuestin agraria en el estado, as como la instrumentacin de acciones compensatorias que coadyuven a resolver pacficamente los enfrentamientos. Lograr una coordinacin ms efectiva con las instituciones federales es fundamental para que, en el marco de las atribuciones y competencias de las partes, se logre un mayor impacto en la solucin de los conflictos agrarios. Finalmente, la resolucin de los conflictos por la tenencia de la tierra es una condicin indispensable para lograr la paz social y el desarrollo sustentable de los ncleos agrarios y comunidades indgenas del estado de Oaxaca.

Lneas de accin 1 Atencin prioritaria otorgada a los conflictos agrarios que han derivado o pueden derivar en hechos de violencia o confrontacin grave. Consejo Estatal y Consejos Regionales para la Conciliacin Agraria reestructurados y capacitados para mejorar su actuacin y desempeo en la atencin de conflictos. Actividades de conciliacin agraria descentralizadas, apoyndose en la infraestructura de los 29 Mdulos de Desarrollo Sustentable en el estado. Programas interinstitucionales establecidos entre el Consejo Estatal para la Conciliacin Agraria y las dependencias federales correspondientes. Trabajos tcnicos informativos y topogrficos realizados para contribuir a la definicin precisa de los territorios y los derechos sobre los mismos de las partes en conflicto. Sistema de informacin agraria actualizado y funcional, para dar atencin de manera preventiva a los conflictos agrarios. Cursos de capacitacin y sensibilizacin permanente implementados en materia de derecho agrario y resolucin de conflictos para los rganos de representacin de comunidades y ncleos agrarios. Servidores pblicos estatales y federales sensibilizados y respecto a las caractersticas especficas de los pueblos indgenas y los antecedentes histricos de sus comunidades, para que puedan brindar una atencin efectiva y un trato digno a los indgenas involucrados en conflictos agrarios.

4.6.2 Objetivo, estrategia y lneas de accin

Objetivo 1 Lograr la conciliacin entre las comunidades y ejidos en conflictos agrarios a travs de la regularizacin de la tenencia de la tierra y el reconocimiento pleno de los derechos de los sujetos acreditados, a fin de contribuir a mantener la paz social en el campo oaxaqueo y mejorar las condiciones para su desarrollo sustentable. Estrategia 1.1 Recomposicin institucional al seno del Gobierno del Estado y coordinacin oportuna, adecuada y eficiente con las dependencias agrarias del Gobierno Federal para el impulso a la conciliacin entre los ncleos en conflicto.

ESTADO DE DERECHO, GOBERNABILIDAD Y SEGURIDAD

Estrategia 1.2 Incremento de los recursos para la aplicacin de programas y proyectos de desarrollo rural sustentable en zonas de conflicto. Lneas de accin 2 Mecanismos de informacin, coordinacin y gestin efectivos desarrollados por el Gobierno del Estado con las instancias federales para que los recursos del Fideicomiso Fondo Nacional para el Fomento Ejidal (FIFONAFE) y el Fondo de Apoyo a Ncleos Agrarios sin Regularizar (FANAR) se otorguen oportuna y adecuadamente. Proyectos de desarrollo rural sustentable promovidos en zonas de conflicto agrario, que contribuyan a generar alternativas de ocupacin e ingreso y faciliten la conciliacin entre las partes, particularmente en los municipios y comunidades indgenas.

Estrategia 1.3 Impulso al acceso efectivo de las mujeres a la tenencia de la tierra en los trminos de Ley, a travs de modelos local y culturalmente viables. Lneas de accin 3 Proyectos de integracin de las mujeres a la toma de decisiones al interior de los ncleos agrarios establecidos. Apoyo de gestin realizado para que las mujeres interesadas puedan acceder a recursos federales disponibles para adquirir tierras y desarrollar proyectos productivos de manera individual y en grupos. Programas de sensibilizacin realizados que promuevan la equidad de gnero en las comunidades y ncleos agrarios, especialmente en las comunidades indgenas cuyos sistemas normativos internos limiten el reconocimiento de derechos a las mujeres en torno a la tierra.

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4.7 Seguridad pblica y paz social

4.7.1 Diagnstico
La seguridad pblica es uno de los temas de mayor prioridad en la agenda de los gobiernos federal, estatal y municipal. Con funciones y responsabilidades concurrentes, los tres niveles de gobierno confluyen en la tarea de garantizar la seguridad de las personas a nivel individual y social, sus bienes materiales, la convivencia y la vigencia del Estado de Derecho. El artculo 21 constitucional establece que la seguridad pblica es una funcin a cargo de la federacin, el Distrito Federal, los estados y los municipios, que comprende la prevencin de los delitos; la investigacin y persecucin para hacerla efectiva, as como la sancin de las infracciones administrativas, en los trminos de la ley, en las respectivas competencias que dicho ordenamiento seala. Para la atencin prioritaria de la seguridad pblica oaxaquea han de ponderarse diversos factores: recursos materiales, financieros y humanos; la pluralidad cultural que caracteriza nuestras comunidades y pueblos indgenas, la escasa cultura de la denuncia que se deriva de una mala actuacin de las fuerzas policiacas, desconfianza de la ciudadana en las instituciones y en los funcionarios. Con el fin de lograr una mayor seguridad de la poblacin y recobrar la confianza, se requiere fortalecer las capacidades institucionales. Entre otras cosas, es necesario inculcar en el polica, el sentido de pertenencia y lealtad, pero adems, mejorar y modernizar las instituciones, equipo y mtodos que se utilizan para la procuracin de la seguridad pblica de los oaxaqueos. Lo anterior, en virtud de que entre la poblacin prevalece una percepcin que mina la necesaria investidura institucional de los policas y de las instituciones de seguridad pblica, no slo en Oaxaca, sino en todo el pas, que en algunos casos son relacionados con la delincuencia, la violacin de los derechos humanos y en otros ms con la corrupcin.

ESTADO DE DERECHO, GOBERNABILIDAD Y SEGURIDAD

Tabla 4.7.1 Averiguaciones previas registradas por tipo de delitos 2007-2010

Tipos de delitos Delitos patrimoniales Delitos sexuales Homicidios Lesiones Otros delitos Priv. de la libertad Robos Total

2007 7,160 307 1,258 5,984 9,782 9 8,262 32,762

2008 5,146 197 913 4,915 8,194 27 7,758 27,150

2009 11,851 244 918 9,131 22,461 33 11,973 56,611

2010 12,727 225 842 8,682 21,235 26 13,109 56,846

Fuente: Averiguaciones Previas PGE.

De acuerdo a la tabla anterior, la incidencia delictiva en Oaxaca, en 2010, registra un total de 56,846 delitos, entre los principales se encuentran: robo, lesiones y delitos patrimoniales, los cuales conjuntamente representan el 61% del total. Con base en lo anterior, la incidencia delictiva en el estado por cada 100 mil habitantes es de 1,495 delitos.

Grfico 4.7.1 Averiguaciones previas registradas 2007-2010

100

75
56,611

56,846 6,846

50 32,762 32,76 25 ,15 27,150

0 2007 2008 2009 2010

Fuente: Averiguaciones Previas PGJE.

En las zonas urbanas, durante los ltimos aos se han incrementado de manera significativa los delitos de alto impacto: secuestro, extorsin telefnica y homicidio. Mientras que en las regiones rurales los delitos ms frecuentes tienen su origen en factores de diversa ndole, entre ellos: conflictos agrarios, polticos y electorales; adems de problemticas sociales y econmicas como la pobreza, la desigualdad, el desamparo de grupos vulnerables, el alcoholismo, entre otros, lo cual ocasiona actos de justicia por propia mano.

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Grfico 4.7.2 Distribucin porcentual de ocurrencia segn condicin de denuncia

90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0

83.7

Delitos Denunciados

Delitos denunciados con inicio de averiguacin previa

Delitos denunciados sin inicio de averiguacin previa

16.3

20.0 10.0 0.0

7.8

8.5

Delitos sin denunciar

Fuente: Encuesta Nacional sobre Inseguridad 2010. INEGI.

Por otro lado, las encuestas nacionales sobre criminalidad y victimizacin muestran que las vctimas de delitos no presentan denuncias, debido, principalmente, a la desconfianza en la actuacin de las instituciones o porque lo consideran una prdida de tiempo. La percepcin ciudadana subraya un distanciamiento alarmante con las instituciones policiales, exponiendo su molestia por la negligencia, abusos, ineficiencia, desinters y las nulas estrategias de prevencin que tanto hacen falta en Oaxaca. Al porcentaje de delitos no denunciados o que no inician una averiguacin previa se le conoce como cifra negra.

Grfico 4.7.3 Porcentaje comparativo de la cifra negra nacional y del estado

90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0

84.6

83.7

83.7

77.9 61.3 60.5 57.2

ico

ni a or Ta m

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Fuente: Encuesta Nacional sobre Inseguridad 2010. INEGI

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ESTADO DE DERECHO, GOBERNABILIDAD Y SEGURIDAD

Como podemos apreciar en el Grfico 4.7.3, en el ao 2009, Oaxaca particip en los mayores porcentajes de cifra negra, junto con los estados de Tabasco y Mxico. Los estados con menor cifra negra abajo del promedio nacional fueron Quertaro, Baja California y Tamaulipas. En Oaxaca, las instituciones de seguridad pblica presentan un grave deterioro, con problemas de corrupcin, impunidad, improvisacin de sus integrantes y falta de coordinacin entre los tres niveles de gobierno. Lo anterior, impide que los oaxaqueos puedan sentirse seguros y denunciar los delitos que son practicados en todo el territorio. Es importante saber que el estado de fuerza policial est integrado por 7,512 elementos, de los cuales el 43% corresponde a la Polica Estatal, el 30% a la Polica Auxiliar Bancaria, Industrial y Comercial, el 8% a Trnsito y Vialidad, el 6% a Seguridad Penitenciaria y finalmente el 13% a la Agencia Estatal de Investigaciones. Cabe mencionar que solamente el 22% de las fuerzas policiacas y de seguridad pblica cuenta con una formacin inicial en la funcin policial. Lo anterior genera la necesidad de establecer un sistema de desarrollo policial, que regule la planeacin, reclutamiento, seleccin, formacin inicial, certificacin, ingreso, formacin continua, evaluacin para la permanencia, promocin, estmulos, separacin o baja de las instituciones de seguridad pblica y de sus policas. Adicionalmente, se debe considerar un rgimen disciplinario del servicio bajo los principios y valores de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos, y un rgimen de previsin social que garantice el retiro digno de los integrantes de las instituciones policiales. En este sentido, resulta imperativa la promocin de la participacin ciudadana en cualquier estrategia de prevencin y combate al delito. Para lograr una mayor eficacia de las instituciones y el quehacer policiaco, es necesaria la corresponsabilidad entre los ciudadanos y las autoridades para que las acciones emprendidas tengan una visin desde el La evolucin del fenmeno delictivo a nivel nacional y local, demanda la modernizacin y mejor equipamiento de los cuerpos de seguridad pblica, as como la capacitacin y actualizacin permanente del personal operativo para contar con la capacidad tcnica y equipo que permitan hacer frente a los fenmenos de violencia que prevalecen en todo el territorio nacional. Se requiere que las corporaciones policiales cuenten con elementos mejor preparados para responder de manera eficaz en situaciones de riesgo.
Fuente: PGJE.

ciudadano en la formulacin de programas y la realizacin de acciones para la prevencin del delito. Evidentemente, se requiere recobrar con estas acciones la confianza ciudadana en sus instituciones. Relacionado con lo anterior, para el nuevo gobierno de Oaxaca, es sumamente importante incluir dentro del esquema de seguridad, el tema de violencia de gnero. En los ltimos aos, ha sido evidente el crecimiento de las denuncias en esta materia. Por esta razn, se considerar el establecimiento de polticas pblicas en materia de prevencin para erradicar las causas que originan la violencia en este rubro.

Tabla 4.7.2 Delitos en contra de la mujer

Delitos Asesinato de mujeres Denuncias por delitos sexuales Trata de personas 2009 64 457 7 2010 48 497 7

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Otro de los temas relevantes en materia de seguridad pblica, es el de la modernizacin y actualizacin del sistema penitenciario estatal que actualmente est integrado por 14 centros de reclusin para adultos, un anexo psiquitrico que alberga a enfermos mentales en reclusin y un centro de internamiento para adolescentes. Los centros de internamiento para adultos cuentan con serias deficiencias en su operacin pues no se dispone de secciones para separar a los procesados de los sentenciados; es decir, no se cuenta con reclusorios preventivos, ni con centros de ejecucin de sentencias, tampoco existe un centro federal de readaptacin social para los presos por delitos del fuero federal.

De igual forma, no hay centros de reclusin femenil, por lo que la poblacin de este gnero se encuentra interna en los centros varoniles, en reas destinadas para las mujeres. Algunos reclusorios regionales no disponen de espacios especficos para llevar a cabo los programas educativos, de capacitacin y de trabajo para la readaptacin social. La situacin anterior, de no contar con condiciones dignas para cumplir las condenas, genera frecuentes violaciones a los derechos humanos de grupos vulnerables como mujeres e indgenas; as como de los inimputables, que son aquellos cuya calidad de enfermos mentales hace que no pueda determinarse con certeza si son culpables o inocentes.

Grfico 4.7.4 Capacidad de los centros de reclusin (Marzo 2011)

Anexo Cosolapa Cuicatln Etla Huajuapan Juchitn Juquila Matias Romero Miahuatln Modulo Penitenciara Pochutla Tanivet Tehuantepec Tlaxiaco Tuxtepec 0 300
54 43 415 431 310 333 253 245 531 537 120 64 66 58 185 124 188 195 280 132 368 480 60 64 220 139 200 148 269 238

Capacidad Poblacin

1082

1425

600

900

1200

1500

Fuente: Direccin General de Reinsercin Social / Secretara de Seguridad Pblica.

ESTADO DE DERECHO, GOBERNABILIDAD Y SEGURIDAD

Como se muestra en el Grfico 4.7.4, al mes de marzo de 2011, en los penales de la entidad se tiene una capacidad instalada para 4,713 internos y una poblacin penitenciaria de 4,544 presos, por lo que tcnicamente no se registra sobrepoblacin. Adicionalmente, la falta de personal de seguridad y custodia genera corrupcin al interior de los centros de readaptacin, venta de drogas, ingreso de objetos prohibidos, privilegios indebidos, formacin de grupos de poder, entre otros. A esta problemtica se suma la falta de equipos adecuados para evitar conductas indebidas, tanto de internos como de custodios: bandas de rayos X, control de accesos, videovigilancia y bloqueo de llamadas de telfonos celulares. Finalmente, es necesario considerar que Oaxaca es un estado altamente susceptible a contingencias naturales como lluvias torrenciales, huracanes, inundaciones, sismos, entre otros, que pueden afectar gravemente la seguridad fsica y el patrimonio de las personas, familias y comunidades, as como la operacin de los negocios y la prestacin de los servicios pblicos. Para estar en condiciones de responder de forma oportuna y adecuada ante las citadas contingencias, es necesario un nuevo Programa de Proteccin Civil, orientado a la prevencin de desastres a travs del anlisis, informacin, capacitacin, organizacin y difusin sobre los riesgos a los que son propensos determinadas regiones, municipios y localidades, al igual que las acciones preventivas y de respuesta inmediata a instaurar, para lograr una gestin integral de los riesgos.

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4.7.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Prevenir, investigar y perseguir efectivamente el delito en Oaxaca a travs del fortalecimiento y modernizacin de las instituciones de seguridad pblica con apego a los principios constitucionales de legalidad, objetividad, eficiencia, honradez y respeto a los derechos humanos, con una visin corresponsable entre ciudadanos y gobernantes para garantizar la paz social, asegurar la proteccin de la ciudadana y recuperar la confianza en las instituciones oaxaqueas. Estrategia 1.1 Impulso al desarrollo institucional en materia de seguridad pblica mediante la profesionalizacin de los cuerpos de seguridad con base en el sistema de desarrollo policial que permita el adecuado ejercicio de las funciones de prevencin, reaccin e investigacin a travs de la capacitacin y el desarrollo policial; la modernizacin de los sistemas de informacin, que favorezcan una mejor coordinacin entre los tres niveles de gobierno. Lneas de accin 1 Sistema de Carrera Policial implementado para fomentar la vocacin de servicio y el sentido de pertenencia, que permita generar un perfil altamente calificado y con valores ticos. Servicios de calidad ofrecidos por el Instituto de Profesionalizacin para garantizar la efectividad de los cursos de capacitacin y desarrollo que requieran los integrantes de los cuerpos de seguridad de Oaxaca. Cursos complementarios impartidos como apoyo a la labor policial que permitan una actuacin con mayor oportunidad en operaciones de emergencia. Plan Rector de Profesionalizacin Policial elaborado para desarrollar las competencias, capacidades y habilidades de los integrantes de las instituciones policiales.

Condiciones laborales mejoradas de los servidores pblicos del rea de seguridad. Equipo de proteccin policial adquirido para salvaguardar la integridad fsica del personal en el desempeo de sus funciones. Infraestructura tecnolgica desarrollada para fortalecer los sistemas de operacin que garanticen la calidad del servicio. Red Estatal de Telecomunicaciones diseada para intercambiar bases de datos entre los tres niveles de gobierno que asegure el suministro de informacin de manera oportuna. Capacidad de fuego de las Instituciones, robustecidas mediante la adquisicin de armamento adecuado y cuerpos policiales capacitados en su uso. Ley Estatal del Sistema de Seguridad Pblica aprobada para establecer la atencin integral del fenmeno delictivo bajo los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos que garanticen mejores condiciones de seguridad pblica. Reglamentos alineados a los nuevos esquemas de seguridad pblica y justicia penal para garantizar la vigencia de las libertades y derechos fundamentales establecidos en la Constitucin. Marco normativo estatal de la funcin policial revisado y modernizado, para que sustente la actuacin de las corporaciones y la adapte a las nuevas caractersticas de la delincuencia comn y organizada.

ESTADO DE DERECHO, GOBERNABILIDAD Y SEGURIDAD

Estrategia 1.2 Depuracin de los cuerpos policiales para evitar la infiltracin de la delincuencia a travs de la instauracin de procesos de evaluacin, certificacin y control de confianza modernos, acompaados del fomento a la denuncia de servidores pblicos que cometan actos ilcitos a travs de medidas de capacitacin, certificacin y profesionalizacin a todos los niveles. Lneas de accin 2 Personal que integra las instituciones de seguridad pblica capacitado para mejorar el desempeo de sus funciones, fortaleciendo la imagen institucional. Programa de certificacin de habilidades, destrezas y conocimientos de la funcin policial implementado con la finalidad de contar con personal que cubra el perfil requerido en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pblica. Centro de Acreditacin, Certificacin y Control de Confianza autorizado por el Centro Nacional con el objeto de cumplir con los estndares de calidad y confidencialidad requeridos para detectar factores de riesgo y reas de oportunidad en los aspirantes y personal en activo de los cuerpos de seguridad pblica.

Proceso de seleccin y contratacin de servidores pblicos fortalecido, definiendo estrictos criterios de ingreso, permanencia, promocin y conclusin del servicio. Procesos de Control de Confianza, de Asuntos Internos y del Consejo de Desarrollo Policial reglamentados y fortalecidos, para sancionar las faltas administrativas y reconocer los mritos de los integrantes de las instituciones policiales. Sistema de quejas y denuncias fortalecido para incentivar la participacin ciudadana en la sancin de los integrantes de cuerpos de seguridad pblica que incurran en actos de corrupcin. Observatorio ciudadano creado que vigile la aplicacin de los recursos y el desempeo de las instituciones de seguridad, para garantizar la administracin transparente y confiable. Procesos administrativos simplificados para reducir los factores que motivan las conductas ilcitas de servidores pblicos y ciudadanos. Legalidad y equidad garantizadas con el objetivo de transparentar todos los procedimientos de la carrera policial.

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Estrategia 1.3 Impulso de la participacin ciudadana en la prevencin del delito y seguridad pblica con una visin corresponsable entre ciudadana y gobierno; para fomentar una cultura de legalidad, valores cvicos, denuncia ciudadana y equidad de gnero, a travs de la creacin de programas y acciones que permitan disminuir la incidencia delictiva, las infracciones y conductas antisociales de toda forma de violencia y evitar ser vctima de algn delito. Lneas de accin 3

Manuales operativos y programas de actuacin policial homologados, en funcin de los estndares internacionales de calidad. Indicadores de evaluacin del desempeo de las condiciones de trabajo y la coordinacin de las corporaciones de seguridad establecidos para medir y calificar la eficiencia y eficacia de la gestin policial. Mecanismos de rendicin de cuentas disea-

Cursos y talleres especializados sobre la prevencin del delito impartidos a la poblacin en general y entornos fsicos, centrndose, adems, en la poblacin vulnerable a delinquir, en los propios delincuentes, pero tambin, en las vctimas. Programa de escuelas seguras establecido para potenciar el desarrollo educativo y la sana convivencia de la comunidad estudiantil. Red Interinstitucional en materia de prevencin del delito implementada para unificar una poltica integral entre los tres niveles de gobierno. Banco Estatal de Datos e Informacin sobre Casos de Violencia Contra las Mujeres diseado para fortalecer la instrumentacin de polticas pblicas desde la perspectiva de gnero y derechos humanos. Sistemas de comunicacin desarrollados para facilitar la denuncia annima y servicio de emergencia. Comits de participacin ciudadana facultados para evaluar el desempeo de los cuerpos de seguridad pblica y articular propuestas que mejoren la prestacin del servicio. Redes ciudadanas fortalecidas para captar la percepcin y necesidades de seguridad, que fortalezcan la relacin con los diversos sectores sociales.

dos para los titulares de las reas vinculadas con la seguridad pblica y los responsables del cumplimiento de los programas. Estrategia 1.4 Reinsercin social de internos y adolescentes procurando el respeto a las garantas individuales y los derechos humanos y paralelamente, establecer convenios para la formulacin de propuestas con instituciones pblicas, privadas y organizaciones sociales en relacin a la prevencin de conductas antisociales, implementando programas y proyectos en los Centros de Reclusin y Direccin de Ejecucin de Medidas para Adolescentes. Lneas de accin 4 Instalaciones plenamente acondicionadas

para albergar a los menores en conflictos con la ley penal y poblacin interna de los centros de reclusin que coadyuven a lograr una verdadera reinsercin social. Programas y actividades relacionadas con el deporte, la educacin, entre otras, implementadas para lograr la reinsercin del sentenciado a la sociedad y que evite la reincidencia delictiva. Convenios realizados con los sectores pro Procesos de operacin de las corporaciones policiales reorientados para cumplir en tiempo y forma con las demandas de vigilancia y seguridad de la sociedad. ductivos para comercializar la industria penitenciaria y establecer las condiciones de reincorporacin laboral de los externados de los centros penitenciarios.

ESTADO DE DERECHO, GOBERNABILIDAD Y SEGURIDAD

Programas de atencin a los derechos humanos implementados para garantizar el respeto a las garantas individuales de internos, en especial de los integrantes de comunidades indgenas y grupos vulnerables. Construccin de dos reclusorios regionales, uno en la regin de La Costa y otro en la regin de la Mixteca. Apoyos asistenciales para cubrir las necesidades de los liberados, as como sus familias, de tipo moral, econmico, mdico, laboral y social. Asistencia jurdica a los liberados con el propsito de prevenir conductas antisociales y lograr una adecuada reinsercin social. Valoracin y apoyo psicolgico de los liberados para reforzar su atencin y tratamiento de adicciones. Evaluacin y seguimiento de los liberados para dar tratamiento preliberacional que posibilite su pronta reinsercin social y a la vida econmica. Estrategia 1.5 Impulso al establecimiento de un Sistema de Proteccin Civil que permita la prevencin de desastres a travs de la capacitacin, organizacin comunitaria, la constante actualizacin de informacin y la divulgacin de sta entre la ciudadana. Lneas de accin 5 Convenios de capacitacin inscritos con organismos gubernamentales y del sector privado relacionados con la proteccin civil para impulsar programas interinstitucionales. Consejos Municipales de Proteccin Civil y Unidades de Proteccin Civil creadas para la elaboracin de planes de atencin a emergencias. Cultura de la proteccin civil difundida y fomentada entre la poblacin oaxaquea a travs de la difusin de informacin relevante en medios de comunicacin masiva electrnicos e impresos a la par de programas de capacitacin comunitaria. Simulacros impulsados, organizados y realizados en todo el estado para mejorar la capacidad de respuesta de los participantes. Acciones establecidas para modificar la actitud de una poltica reactiva a una preventiva en el tema de proteccin civil.

127

5.

Crecimiento
econmico, competitividad y empleo

5.1 Inversin y fomento productivo

5.1.1 Diagnstico
Histricamente, Oaxaca ha presentado niveles de ingresos y tasas de crecimiento econmico muy bajas. En trminos del Producto Interno Bruto per cpita (PIB/pc), en las dcadas recientes Oaxaca no ha alcanzado siquiera la mitad del valor nacional; as, actualmente el PIB/pc estatal se ubica en aproximadamente 47,240 pesos, frente a 101,520 a nivel nacional.

Grafico 5.1.1 PIB per cpita (pesos de 2009)

Fuente: Elaboracin propia con informacin del INEGI

La estructura econmica del estado est marcada por grandes brechas y discontinuidades, que sealan una suerte de bimodalidad. En un extremo, las industrias de derivados del petrleo, alimentos y bebidas, qumica y de minerales no metlicos aportan conjuntamente ms de 75% del PIB estatal. En estas industrias se incluye un nmero pequeo de empresas muy grandes, como las dedicadas a refinacin de petrleo, produccin de azcar, cemento, cerveza y papel,1 que son muy competitivas a nivel nacional e internacional. En el otro extremo, Oaxaca registra ms de 27 mil microempresas dispersas en muchos sectores y ramas de actividad, las cuales, en general, presentan baja productividad, escasa calificacin y capacitacin del personal, as como deficiente incorporacin de nuevas tecnologas; por lo mismo, suelen tener poca capacidad
1 INEGI, Censos econmicos 2009.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

131

para generar valor agregado, pagan bajos salarios y mantienen condiciones laborales frecuentemente inadecuadas. Estas diferencias estructurales inhiben significativamente la expansin de las empresas oaxaqueas y la generacin de ms y mejores empleos. Entre las principales causas del rezago econmico de Oaxaca estn las deficiencias en infraestructura y servicios asociados a la produccin, que repercuten en altos costos al sector empresarial; las carencias educativas y en materia de salud, que se reflejan en una escasa e inadecuada formacin de capital humano; la baja competitividad y el clima de negocios desfavorable, que se traducen en una reducida capacidad para atraer y retener inversiones productivas; as como las polticas pblicas desarticuladas y la ausencia de apoyos eficientes para impulsar el crecimiento de los sectores productivos, en especial de aquellos con alto potencial en la entidad. En este entorno, cabe destacar los bajos niveles de formacin bruta de capital fijo, que se refiere a las inversiones que realizan las unidades productivas para incrementar sus activos fijos, principalmente en forma de instalaciones, maquinaria y equipo. Como se puede ver en la grfica subsecuente, Oaxaca ocupa una posicin muy desfavorable en la formacin bruta de capital fijo por persona ocupada. Entre otras cosas, con una baja relacin capital-trabajo se puede inferir que la mayora de las empresas en el estado emplean tecnologas atrasadas, o que cuentan con mquinas y herramientas que son insuficientes o inadecuadas. De alguna manera, y referente a lo que sucede con las personas en materia de desarrollo social, esto implica que gran parte de las empresas en Oaxaca tambin son pobres, pues no cuentan con los activos para desarrollar cabalmente su potencial productivo. De aqu deriva la importancia de que las empresas puedan contar con mecanismos efectivos que les permitan acceder al crdito en mejores condiciones.

Grfico 5.1.2 Formacin bruta de capital fijo por ocupado. (pesos)

30,292

21,040

20,425 18,709 16,897 16,677 16,545 15,554 11,241

Fuente: INEGI

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Uno de los principales problemas que aqueja a las micro, pequeas y medianas empresas establecidas o que buscan establecerse en el estado, es la dificultad para conseguir financiamiento pblico o privado para su crecimiento. En los aos ms recientes, la entidad no ha contado con una poltica financiera que permita establecer mecanismos para vincular a la banca comercial y a la banca de desarrollo en esquemas de financiamiento para las empresas. Por ejemplo, en el Informe de Resultados 2010 de Nacional Financiera, se observa que esta institucin ejerci 505,000 millones de pesos de financiamiento en todo el pas, de los cuales slo el 8% se destin a la Zona Sur; del monto ejercido en esta zona, nicamente el 11% fue destinado para el estado de Oaxaca.

Mapa 5.1.1 En 2010 Nafin otorg crdito por ms de 505,000 MDP en apoyo de la planta productiva de todo el pas

Fuente: Informe de resultados de Nacional Financiera, 2010

Por otro lado, durante 2010 Mxico capt un 16.6% ms de Inversin Extranjera Directa (IED) que en 2009, de acuerdo a datos de la Secretara de Economa del Gobierno Federal. Sin embargo, al analizar las cifras a nivel de entidad federativa, se observ que mientras en estados como Yucatn, Tlaxcala, Durango, Nuevo Len e Hidalgo, la IED se increment en ms de 160%, en Oaxaca la IED cay 91.5%, al pasar de 29.2 millones de dlares en 2009 a 2.5 millones de dlares en 2010. Este contraste pone de manifiesto la necesidad de que el Gobierno del Estado implemente una estrategia de promocin y atraccin de inversiones como lo han hecho las entidades que han logrado incrementar la inversin productiva. En lo que respecta a las exportaciones, los datos de Nacional Financiera sealan que en 2009 existan en Oaxaca 76 empresas exportadoras, principalmente de alimentos, bebidas y tabaco a destinos como Australia, Reino Unido, Canad, Estados Unidos, Espaa e Italia. Las

133

exportaciones realizadas por empresas del estado ascendieron a 347 millones de dlares en noviembre de 2010. La importancia de las exportaciones trasciende a los niveles de produccin en s mismos, pues al participar y competir en la economa global suele haber efectos positivos en trminos del cambio tecnolgico, la eficiencia y la competitividad de las empresas y su entorno. El desarrollo de capacidades especializadas en los trabajadores y mandos gerenciales, as como la transferencia de mejores prcticas, son factores asociados al conocimiento y las habilidades que influyen de forma importante sobre la productividad y el crecimiento de las empresas. En esta materia, el Gobierno del Estado, cuenta con el Instituto de Capacitacin y Productividad para el Trabajo del Estado de Oaxaca (ICAPET), un organismo descentralizado responsable de apoyar la capacitacin y la mejora productiva en diversas modalidades y especialidades. Sin embargo, los esfuerzos institucionales no han sido suficientes para mover a las empresas oaxaqueas y a sus empleados hacia la frontera de capacidades y mejores prcticas, en buena medida porque la capacitacin y la asistencia tcnica requeridas implican una serie de costos e inversiones que las propias empresas y empleados frecuentemente no pueden cubrir, o porque no valoran adecuadamente sus beneficios. En cuanto a los procesos relacionados con la innovacin tecnolgica, en Oaxaca no existe una estrategia encaminada a generar innovaciones tecnolgicas que impacten en la productividad del sector empresarial del estado. Ejemplo de ello es que durante 2010, Oaxaca recibi recursos por slo 10.8 millones de pesos del Programa de Estmulo a la Investigacin, Desarrollo Tecnolgico e Innovacin del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT), ubicndose en el lugar 29 entre las entidades del pas. Este resultado se debe a que existen pocas empresas que utilizan los mecanismos o estn dispuestas a vincularse con universidades para ser candidatas a este beneficio, que no existen suficientes asesores capacitados para asistir a los empresarios en proyectos de innovacin tecnolgica y que hay una falta de promocin de este tipo de programas e iniciativas en el estado. La generacin de nuevas fuentes de empleo y mejores condiciones de vida para los oaxaqueos a travs del establecimiento de nuevas empresas, no depende
Fuente: CONACYT

Grfico 5.1.3 Asignacin de recursos para el Programa de Estmulo a la Investigacin, Desarrollo Tecnolgico e Innovacin. (Millones de pesos)

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

nicamente de un trabajo de promocin y atraccin de inversiones, sino tambin del acompaamiento a las mismas. En el estudio Doing Business del Banco Mundial, Oaxaca se ubica en la posicin nmero 20 a nivel nacional en trminos de la facilidad para iniciar un negocio, en razn de los tiempos y costos de los trmites, permisos y autorizaciones que se requieren ante diferentes instancias. Estos factores pueden revertir la decisin del inversionista si no se le brinda un acompaamiento que le facilite el proceso de instalacin, mediante la gestin o vinculacin con las instancias respectivas para reducir sustancialmente el tiempo y costo de instalacin de las nuevas empresas. En un sentido similar, para fomentar el crecimiento econmico es indispensable contar con un marco institucional adecuado y con mecanismos que aseguren su pleno cumplimiento. En el estado de Oaxaca, se requiere renovar el marco normativo para hacer negocios, no slo adecuando y mejorando las leyes y reglamentos actuales, sino tambin introduciendo otras que hagan falta y eliminando aquellas que no sean necesarias. Entre otros aspectos relevantes, estn ausentes las reglas para las asociaciones pblico-privadas y existen debilidades en los registros pblicos de la propiedad y del comercio. Adems, el desarrollo de un nuevo institucionalismo en lo econmico en el Estado, requiere tambin de la voluntad y participacin de los distintos actores sociales para su pleno respeto. Por otra parte, es necesario contar con las condiciones bsicas para fortalecer la produccin en Oaxaca, como son una amplia infraestructura fsica, un capital humano capacitado, el acceso al financiamiento, los incentivos a la innovacin tecnolgica y la adopcin de mejores prcticas, y un marco institucional que d certeza jurdica a las transacciones entre los agentes econmicos. Por ello,

es vital que en el diseo de las polticas pblicas estatales se considere, por una parte, la generacin de las condiciones apropiadas para incentivar la inversin privada, y por la otra, contar con los recursos suficientes para complementarla con inversin pblica. La poltica de inversin y fomento productivo de Oaxaca debe considerar la diversidad cultural del estado, las desigualdades asociadas al gnero, as como la condicin de hacer un uso sustentable de recursos naturales. Por ello, las intervenciones en la materia deben priorizar las necesidades y adecuarse a las caractersticas especficas de las mujeres emprendedoras y de los pueblos y comunidades indgenas, desde el diseo de los mecanismos para el financiamiento de los proyectos, hasta la capacitacin, asesora y acompaamiento. Adems, se debe fomentar la inversin y la mejora productiva desde la perspectiva del cuidado y preservacin de los recursos naturales, a efecto de garantizar la sustentabilidad del crecimiento econmico. Finalmente, se debe enfatizar que para atraer inversiones y fomentar la produccin, es indispensable contar con un entorno de paz social, de legalidad y de respeto a los derechos y propiedades de las personas y las empresas. Sin certidumbre para las inversiones y sin la confianza de los inversionistas, desde los ms grandes hasta los ms pequeos, es simplemente imposible generar altas tasas de crecimiento econmico, y sin ellas, es igualmente imposible abatir los rezagos en los que vive una gran parte de la sociedad oaxaquea. Es necesario crear conciencia de ello y establecer consensos bsicos entre los distintos actores econmicos, polticos y sociales del estado, a efecto de garantizar el entorno esencial para el crecimiento econmico y el desarrollo sostenible, en beneficio de todos los oaxaqueos.

135

5.1.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Incrementar significativamente la inversin pblica y privada para desarrollar la actividad productiva, con estrategias y acciones de fomento centradas en el otorgamiento y gestin de recursos financieros, la capacitacin y asistencia tcnica, la innovacin tecnolgica y el mejoramiento del marco institucional para los negocios, con propsito de contribuir al crecimiento econmico, la generacin de empleo y la creacin de oportunidades.

Estrategia 1.1 Facilitacin del acceso al financiamiento para las micro, pequeas y medianas empresas. Lneas de accin 1 Mecanismos de colaboracin establecidos con instituciones financieras, pblicas y privadas a nivel internacional, nacional y local, para ampliar los recursos disponibles y posibilitar el acceso al crdito para los inversionistas y productores de la entidad. Esquemas de microcrditos accesibles y de riesgo compartido entre instituciones financieras pblicas y privadas implementados, dando prioridad a las regiones del estado de mayor atraso relativo, as como a los sectores y ramas econmicas de mayor potencial.

Estrategia 1.2 Impulso a los mecanismos de capacitacin, asistencia tcnica, consultora y emprendimiento, para mejorar la productividad de los trabajadores y la competitividad de las empresas. Lneas de accin 2 Estudios y diagnsticos elaborados, orientados a identificar las necesidades de capacitacin, asistencia tcnica y consultora de las empresas a nivel regional y sectorial. Trabajadores capacitados y certificados en competencias laborales, priorizando aquellas asociadas a las vocaciones productivas de las regiones y a los sectores y ramas econmicas de mayor potencial. Micro, pequeas y medianas empresas apoyadas con

Proyectos de mujeres, indgenas y grupos en situacin de vulnerabilidad financiados, por medio de programas especiales que consideren sus necesidades y caractersticas especficas, priorizando las cooperativas y las empresas comunales y asociativas.

asistencia tcnica y consultora especializada, para la ampliacin de inversiones, la incubacin y acompaamiento de proyectos, enfatizando la transferencia de mejores prcticas y la adopcin de procesos y productos con un enfoque de proteccin al medio ambiente y los recursos naturales. Talleres y asesoras realizadas para promover la adopcin de tecnologas amigables al medio ambiente y la preservacin de los recursos naturales.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Estrategia 1.3 Impulso a la innovacin y la transferencia de tecnologas en sectores y ramas de alto potencial. Lneas de accin 3 Incentivos y apoyos fiscales otorgados a empresas para la innovacin y la transferencia tecnolgica, con preferencia para aquellas que puedan tener efectos demostrativos o generar externalidades positivas en forma de redes o clusters. Esquemas de colaboracin establecidos y consolidados entre centros de investigacin, instituciones educativas, cmaras empresariales y el Gobierno Estatal, para ampliar, difundir y apoyar los programas y acciones de mejora tecnolgica en las empresas. Estrategia 1.4 Fortalecimiento de los mecanismos para la atraccin, ampliacin y retencin de inversiones. Lneas de accin 4 Incentivos fiscales temporales y apoyo de acompaamiento otorgados a los inversionistas, para atraer capital local, nacional y extranjero hacia los sectores y actividades econmicas estratgicas para el estado de Oaxaca. Oportunidades de inversin en empresas y ramas econmicas con alto potencial, promovidas mediante la participacin de empresarios y productores oaxaqueos en ferias y exposiciones especializadas a nivel nacional e internacional. Eficiencia y certidumbre a las inversiones pblicas y privadas incrementadas, a travs de la adecuacin del marco jurdico relacionado y la atencin oportuna de conflictos que puedan afectar la viabilidad de los proyectos.

137

5.2 Empleo productivo y mejor remunerado

5.2.1 Diagnstico
El empleo es una condicin bsica para la manutencin de las familias, las oportunidades de desarrollo de las personas y el crecimiento de las comunidades, regiones, estados y pases. Es considerado como un derecho humano, pues est relacionado con las libertades individuales y los derechos sociales para una vida digna y plena. Por ello, y en respuesta a las demandas y propuestas de ciudadanos, organizaciones y grupos sociales, el Gobierno del Estado ha colocado al empleo como su primera prioridad en materia econmica y se ha comprometido a impulsarlo decididamente, en beneficio de todos los oaxaqueos. El crecimiento sostenido del Producto Interno Bruto (PIB) propicia la conservacin y generacin del empleo as como mejoras en los ingresos de la poblacin, por lo que es importante lograr un crecimiento econmico acorde con los requerimientos de puestos de trabajo en la poblacin del estado. Sin embargo, Oaxaca ha presentado un lento crecimiento econmico y una creciente desigualdad entre la poblacin.2 En el periodo 2003-2008, el PIB estatal se increment a una tasa media anual de 2.5%, al pasar de 113.7 miles de millones de pesos a 128.8 miles de millones de pesos, a precios constantes de 2003, lo cual ha sido insuficiente para incrementar el nmero de empleos formales que se demandan. Uno de los efectos asociados a este problema es el incremento de los flujos migratorios de trabajadores oaxaqueos hacia otras entidades del pas y hacia el extranjero. En el tema migratorio y desde el punto de vista laboral, destacan la problemtica de los jornaleros agrcolas hacia los estados del norte del pas y hacia los Estados Unidos de Amrica, as como el xodo creciente de migrantes con mayor escolaridad y nivel de calificacin para actividades no agrcolas. Tambin en el periodo 2003-2008, prcticamente no se modific la estructura econmica del estado, como se muestra en el cuadro siguiente, sino que se mantuvo la participacin de los sectores productivos que conforman el PIB. El sector primario (agricultura, ganadera, aprovechamiento forestal, pesca y caza) pasa del 9% al 10%; el sector comercio pasa del 16% al 17%; el sector de la industria manufacturera baja del 16% al 15% y el sector de servicios inmobiliarios y de alquiler se mostr constante manteniendo una tasa de 19%, slo por mencionar a los sectores de mayor participacin.
2 La desigualdad se considera como la falta histrica de igualdad de oportunidades, transmitida de una generacin a otra, por medio de la educacin, el origen tnico, la posicin social y el lugar de nacimiento. Secretara del Trabajo de Oaxaca, Anlisis General, Economa y Empleo en el estado de Oaxaca. Diciembre de 2010. Mimeo

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Tabla 5.2.1 PIB Estatal (Miles de pesos, base 2003)

Fuente: Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico. www.inegi.gob.mx. Febrero del 2011.

Por su parte, el bajo crecimiento ha sido considerado una consecuencia de problemas estructurales como la escasez de infraestructura, precios elevados de la energa elctrica, la carencia de telecomunicaciones, altos costos para desarrollar las actividades comerciales, un estrecho sistema financiero y la existencia de un Estado de Derecho dbil, lo que en conjunto representa la llamada falta de competitividad.

Actualmente, no existen condiciones que permitan incrementar la generacin de empleo formal que proporcione, adems de salarios justos, las prestaciones sociales que incluyen servicios mdicos, hospitalarios y de cuidados de la salud en general; a los que se agregan los fondos para el retiro o la vejez. Lo anterior impide, en el mediano y largo plazo, el incremento de los niveles de bienestar y calidad de vida de las familias oaxaqueas.

5.2.1.1 Poblacin econmicamente activa, caractersticas generales En el estado de Oaxaca, de acuerdo a cifras oficiales deI Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), los resultados en trminos de tasas de desocupacin abierta han sido histricamente bajos: en el 2010 oscil entre 2% y 2.7% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) total. Sin embargo, al revisar las cifras desagregadas, vemos que uno de los grandes problemas que arrastra la entidad es la alta proporcin de PEA subocupada, adems de un alto porcentaje de la misma en actividades agropecuarias.
Tabla 5.2.2 Poblacin Econmicamente Activa en el estado
Indicador Nm. de Personas

La PEA subocupada se encuentra concentrada en micro, pequeas y medianas empresas (MIPyMEs), de tipo familiar, utilizada como una estrategia generadora de autoempleos. Pese a los programas existentes de apoyo a las MIPyMEs federales y estatales, los resultados no han sido muy significativos en cuanto a su fortalecimiento y expansin.

Fuente. INEGI. Datos Oportunos de Empleo. Marzo 18 de 2011, en www.inegi.org.mx.

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5.2.1.2 Poblacin econmicamente activa, segn actividad La PEA en el estado de Oaxaca asciende a 1.46 millones de personas, de los cuales slo uno de cada ocho3 est afiliado a alguna de las instituciones de seguridad social (Instituto Mexicano del Seguro Social [IMSS], Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado [ISSSTE], entre otros). De acuerdo a cifras oficiales del Instituto Nacional de Geografa y Estadstica (INEGI), en el tercer trimestre del 2010, el 33% de la PEA ocupada en el estado de Oaxaca laboraba en actividades agropecuarias; a pesar de ello, la aportacin neta al PIB estatal de este sector constituye slo el 12% del total, con lo que se manifiesta la baja productividad del sector. El problema de los bajos niveles de productividad se manifiesta en todos los sectores productivos, los cuales mantienen sus niveles de participacin ya descritas. La falta de una poltica pblica de formacin para el trabajo (pertinente y bajo modelos de certificacin laboral por competencias) ha propiciado que las acciones de capacitacin y adiestramiento no se vean reflejadas en los ndices de productividad de los trabajadores.
Grfico 5.2.1 Participacin del personal ocupado por rama de actividad econmica en el Estado

54% 45% 36% 27% 18% 9% 0

Ma ria ust ra Ind cture fa nu ci n C i erc om

2010 III 2000 III

Co

uc str

s y os tro os rte es sm les i O o i n vic nsp cion rga na ser o y o nacio Tra nica u rn ter com bie in o G o
Fuente: INEGI en: STPS-SNE. Perfil de Oaxaca Dic. 2010.

En este sentido, el 43% lo haca en los sectores de servicios y comercio, los cuales se constituyen como los sectores que mayor nmero de empleos generan; sin embargo, un alto porcentaje de stos ltimos lo hace a nivel de autoempleo y/o informal. Por ltimo se subraya que la industria emplea el 18% de la PEA ocupada del Estado.

3 INEGI. Op. cit.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

5.2.1.3 Poblacin econmicamente activa, segn posicin en el trabajo y edad Es importante sealar que en el rubro de trabajadores sin pago, y de acuerdo a diversos estudios, un segmento importante de los mismos se explica por el nmero de familiares (hijos principalmente) que participan en la actividad de las empresas familiares en reas urbanas o localidades mixtas, as como en el campo (agricultura y ganadera). Conforme a datos del INEGI, el 64% de la PEA, para el tercer trimestre del 2010, se encontraba en los grupos de rango de edad entre los 20 y 49 aos, siendo el grupo de 30 a 49 aos el que concentra a 42 puntos de stos, lo cual es congruente con la composicin poblacional por grupos de edad del estado de Oaxaca, a su vez el grupo de edad de entre 20 y 29 aos representa el llamado bono demogrfico.
Fuente: Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo, trimestre III 2005-2010.

Grfico 5.2.2 Oaxaca. Poblacin Econmicamente Activa ocupada por posicin en el trabajo (porcentajes)

5.2.1.4 Poblacin econmicamente activa, segn ingresos Oaxaca, como se ha mencionado, es una de las entidades del pas con mayor precariedad en el empleo, en el caso de la PEA ocupada; sta situacin se refleja en cifras preocupantes como el hecho de que el 19% recibe menos de un salario mnimo como pago por su trabajo, y el 30% no percibe ingresos4; lo cual significa que casi un tercio de las personas que trabajan en la entidad lo hacen sin recibir ingresos monetarios; el 23% de la PEA ocupada percibe ingresos5 que estn en el rango entre los dos y cinco salarios mnimos; un 4% en el rango de los cinco a los diez y slo un 1% de la PEA ocupada percibe ingresos por arriba de los diez salarios mnimos. Lo anterior muestra un bajo poder adquisitivo de la poblacin del estado. Es importante recordar que menos del 15% de la PEA total son trabajadores inscritos al IMSS.

5.2.1.5 Relaciones laborales En el tema de las relaciones laborales en el estado, el nmero de emplazamientos a huelga versus los estallamientos es muy bajo, lo cual puede considerarse como una fortaleza del estado para la atraccin de inversiones. En el ao 2009 de 209 emplazamientos a huelga no hubo ningn estallamiento y en el ao 2010, de 344 emplazamientos slo estallaron dos huelgas; estas cifras son alentadoras en materia laboral para el estado.

4 INEGI. Resultados de la ENOE, 3er. trimestre de 2010. 5 INEGI. Op. cit.

141

5.2.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Incrementar la insercin laboral de la poblacin econmicamente activa en actividades formales y mejorar las condiciones de ocupacin en los distintos sectores productivos, mediante la vigilancia de la aplicacin de la justicia laboral, el fortalecimiento de la formacin y profesionalizacin de los trabajadores, pero tambin, la potenciacin laboral de las inversiones productivas y cadenas de valor, para generar empleos dignos y mejor remunerados que brinden mayores oportunidades de bienestar.

Estrategia 1.1 Fortalecimiento de la vigilancia y aplicacin de la normatividad laboral aplicable en las empresas y centros de trabajo de competencia estatal y federal. Lneas de accin 1 Procedimientos de verificacin asociados a la vigilancia y cumplimiento de las normas de salud y seguridad social en las empresas de competencia estatal que garanticen la estabilidad laboral dentro de las mismas. Celebracin de jornadas estatales en seguridad y prevencin de accidentes y enfermedades ocupacionales generadas para el otorgamiento de instrucciones necesarias en las que se d cumplimiento a las normas oficiales mexicanas. Cursos de capacitacin impartidos a trabajadores y gerentes sobre las normas oficiales mexicanas en materia de seguridad y salud laboral, para facilitar su aplicacin Acuerdos de adhesin de cumplimiento a las normas oficiales mexicanas en materia de seguridad y salud laboral de empresas de competencia estatal. Verificaciones peridicas realizadas con enfoque ms estratgico y focalizado, sobre la aplicacin de las normas oficiales mexicanas y la regulacin de competencia estatal, en los sectores y empresas con mayor riesgo de incumplimiento. Inspecciones de vigilancia implementadas sobre el cumplimiento de la normatividad laboral vigente en el mbito estatal para consolidar la justicia laboral.

Estrategia 1.2 Fortalecimiento de las acciones de inspeccin y seguridad en las empresas y centros de trabajo ubicados en el estado y en aquellas que contratan jornaleros agrcolas oaxaqueos localizadas en otras entidades de la Repblica, mediante la colaboracin con estancias federales y estatales. Lneas de accin 2 Apoyo y vigilancia en la colocacin y traslado de jornaleros agrcolas migrantes para preservar su integridad, seguridad y condiciones dignas laborales. Impulso al empleo temporal que permita la ocupacin y percepcin de ingresos a personas desempleadas en zonas rurales y urbanas marginadas. Apoyo a trabajadores oaxaqueos migrantes y a sus familias, proporcionndoles apoyos, mayor seguridad laboral e identificando y supervisando el cumplimiento de la normativa laboral en los centros de trabajo o campos agrcolas receptores, generando a la vez condiciones para su arraigo comunitario.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Estrategia 1.3 Mejoramiento de las prcticas y mecanismos de imparticin de la justicia laboral y concertaciones entre trabajadores y empresas.

Estrategia 1.4 Incremento de las capacidades y la productividad de las empresas oaxaqueas. Lneas de accin 4

Lneas de accin 3 Capacitaciones profesionales y especializadas a traba Intermediaciones conciliatorias realizadas de forma eficaz y oportuna, para mantener adecuadas relaciones obrero-patronales, disminuir los conflictos y procurar la estabilidad y ampliacin de los empleos en los centros de trabajo. Vinculacin y dilogo con sindicatos, empresas y organizaciones sociales, ampliado y desarrollado, con el fin de atender necesidades y riesgos, identificar las reas de oportunidad para la realizacin de proyectos y de esta forma localizar e incrementar las inversiones con mayor dinamismo y potencial. Instancias y procedimientos de imparticin de la justicia laboral modernizados y eficientizados, para resolver de forma expedita y con apego a la legalidad las demandas correspondientes. Nuevas tcnicas, tecnologas y procesos de gestin entre los sectores productivos, a travs de las organizaciones empresariales, sindicato y asociaciones de productores para promover el incremento de la productividad laboral y el mejoramiento de los salarios. Promocin dentro del sector empresarial de la certificacin en competencias laborales de los trabajadores para alcanzar mayores ndices de productividad. jadores, sector gerencial de empresas y poblacin en general para asegurar la aplicacin de las normas laborales, el buen desempeo laboral, profesionalizacin, productividad de los trabajadores y competitividad de las empresas. Acuerdos de colaboracin con las empresas del estado para detectar las necesidades de capacitacin y mejorar las competencias laborales de sus trabajadores.

143

Estrategia 1.5 Fomento a la consolidacin y expansin de la micro y pequea empresa familiar y comunitaria as como de los esquemas cooperativos y asociativos. Lneas de accin 5

Inclusin laboral y generacin de autoempleo para favorecer a personas con discapacidad, adultos mayores, mujeres indgenas y otros grupos vulnerables, capacitados y organizados. Derechos de las trabajadoras domsticas reconoci-

Micro y pequeas empresas familiares y comunitarias financiadas, asesoradas y tcnicamente asistidas para la creacin, mejoramiento y consolidacin de empleos y autoempleos. Incentivos establecidos para impulsar la formalizacin de las empresas y la contratacin formal de trabajadores, por medio del acceso preferencial al financiamiento, la facilitacin del registro y la disminucin o compensacin temporal de algunas contribuciones e impuestos. Cooperativas y empresas asociativas creadas y apoyadas en los sectores con mayor potencial y dinamismo para la generacin de empleos, fomentando la cultura de asociacionismo y favoreciendo la equidad en la distribucin de beneficios. Apoyo a empresas de jvenes, mujeres e indgenas emprendedores, preferentemente entre aquellos con educacin media y superior o con habilidades y conocimientos especializados que puedan agregar valor, para facilitar su insercin y movimiento hacia segmentos mejor remunerados.

dos y promovidos, para mejorar y dignificar sus condiciones de empleo. Estrategia 1.7 Impulso y fortalecimiento a la acciones de vinculacin laboral en todas las regiones del estado, para incrementar la colocacin de los buscadores de empleo en puestos de trabajo formales. Lneas de accin 7 Jvenes egresados de educacin media y superior vinculados con el sector empresarial del estado de Oaxaca, para potenciar su empleabilidad en puestos formales y mejor remunerados. Ferias de empleo promovidas y realizadas en todas las regiones del estado, considerando las vocaciones productivas y oportunidades de desarrollo de cada una de ellas. Bolsas de trabajo establecidas, mejoradas y difundidas, a travs de la coordinacin con los organismos empresariales. Impulso y difusin a la revista del trabajo y el pe-

Estrategia 1.6 Impulso de la empleabilidad y las buenas prcticas laborales en favor de los trabajadores en condiciones de desventaja. Lneas de accin 6

ridico quincenal del empleo donde se publican las vacantes disponibles ordenadas por nivel de escolaridad, localizacin regional y municipal en el estado de Oaxaca. Estudios y estadsticas sobre el tema laboral promo-

Difusin de prcticas y promocin de una nueva cultura laboral para una mayor insercin y dignificacin del empleo de madres trabajadoras, adultos mayores, indgenas y personas con discapacidad o en situacin de vulnerabilidad entre los sectores productivos del estado.

vidos y apoyados, para documentar tendencias y fenmenos relevantes a nivel local, nacional e internacional, que orienten las polticas programas estatales, y brinden informacin til a los trabajadores, sindicatos, empresas, organismos empresariales, organizaciones de la sociedad civil, entre otros.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

5.3 Impulso a la competitividad

5.3.1 Diagnstico
La competitividad es concebida de diversas formas, con base en metodologas y enfoques analticos que si bien son distintos, tienden a coincidir en algunos elementos clave. Entre las definiciones ms reconocidas y aceptadas a nivel internacional se encuentra la del Foro Econmico Mundial, que considera a la competitividad como el conjunto de instituciones, polticas y factores que determinan el nivel de productividad de una economa. Por su parte, el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), la define como la capacidad para atraer y retener inversiones,6 mientras que para el Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) la competitividad puede ser considerada como un atributo resultante de factores de ndole estructural, operacional e incluso hasta coyuntural. Estos factores pueden considerarse debilidades y fortalezas, y en la medida que prevalezcan estas ltimas se es ms competitivo.7 Adicionalmente, existe el concepto de competitividad sistmica, que se determina con base en la accin conjunta de una serie muy amplia de factores pblicos, privados, sociales y personales que actan de forma simultnea en un territorio determinado. Dicho enfoque considera que para el xito de las empresas es fundamental no slo desarrollar sistemas productivos flexibles y eficientes al interior de las mismas, sino tambin un entorno favorable en todos los niveles de la competitividad (Aregional 2010). El Reporte 2010 del ITESM ubica al estado en el lugar 31 a nivel nacional; en el Grfico siguiente se contrasta su situacin con la de Nuevo Len, que ocupa el segundo lugar general, para apreciar mejor las brechas de Oaxaca respecto de los estados punteros.8 Si bien en las dimensiones de Desempeo Econmico, Eficiencia de Negocios e Infraestructura, Oaxaca aparece en posiciones de amplia desventaja, en la de Eficiencia Gubernamental obtiene su calificacin ms baja, considerando variables asociadas a los niveles estatal y municipal. El impulso a la competitividad involucra a todos los poderes del estado, donde los diferentes actores pueden contribuir, a travs de diferentes estrategias y acciones, a elevar la competitividad de nuestra sociedad y su economa. Lo anterior abarca desde la seguridad pblica hasta la capacitacin para el trabajo, pasando por la infraestructura, los costos de transaccin polticos e institucionales, el nivel educativo, lo que se invierte en investigacin y desarrollo, as como los alcances y lmites de las legislaciones laborales. De acuerdo al reporte sobre la Competitividad de los Estados Mexicanos 2010 desarrollado por el ITESM, los pilares de la competitividad estn conformados por factores de los cuales depende que los miembros de una sociedad logren niveles de bienestar sustentables, como resultado de alcanzar niveles de desarrollo basados en la productividad. Alcanzar altos niveles de competitividad implica no solamente el uso eficiente de los recursos humanos y de capital en una sociedad, sino tambin la existencia de redes que permitan la interaccin efectiva entre sus miembros.

Grfico 5.3.1 Oaxaca. Poblacin Econmicamente Activa. Ocupados por rama de actividad econmica. (Porcentajes)
Oaxaca Nuevo Len

Desempeo Econmico Eciencia Gubernamental Eciencia de Negocios Infraestructura

25 31 29 30

Desempeo Econmico Eciencia Gubernamental Eciencia de Negocios Infraestructura

2 5 4 2

Fuente: INEGI en: STPS-SNE. Perfil de Oaxaca Dic. 2010.

6 Ver: www.imco.org.mx. 7 ITESM, 2010. La competitividad de los estados mexicanos 2010. 8 Las grficas radiales con la estructura de competitividad de los estados se genera con base en la posicin relativa obtenida en cada uno de los cuatro factores agregados de la competitividad, de forma tal que entre ms alejado se encuentre del centro, un estado resulta ms competitivo, y viceversa.

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Asociados a la competitividad se pueden identificar una serie de factores dinmicos que, amplan el alcance del concepto. El Instituto Alemn para el Desarrollo (IAD) introdujo el concepto de competitividad sistmica, el cual seala la importancia de la interaccin de los factores polticos, econmicos y sociales y su influencia en el desempeo industrial de una nacin.9 Los investigadores del IAD realizaron una diferenciacin de la competitividad sistmica entre cuatro niveles analticos distintos. Metaeconmico: incluye los valores sociales orientados hacia el desarrollo, el consenso bsico sobre la necesidad del desarrollo industrial y la integracin competitiva a los mercados mundiales; pero adems, tambin integra la habilidad de los actores sociales de formular visiones y estrategias para implementar polticas. Macroeconmico: un marco macroeconmico estable y predecible; ello debe incluir una poltica realista de tipo de cambio y una general de comercio exterior que estimule la industria local. Mesoeconmico: son polticas especficas e instituciones para crear ventajas competitivas; las polticas se refieren a aquellas orientadas a moldear industrias y su entorno (institutos de tecnologa, centros de capacitacin, financiamiento de exportaciones, entre otros). Las instituciones que actan en este nivel pueden ser en principio entidades de gobierno, asociaciones empresariales, organizaciones sin fines de lucro o empresas. Microeconmico: aquellas empresas capaces y en continuo proceso de mejora, as como redes de empresas generadoras de externalidades positivas. En el estudio la Competitividad de los Estados Mexicanos 2010 (ITESM) se sealan las fortalezas y debilidades de Oaxaca en relacin al resto del pas (ver grfico 5.3.1). Es importante mencionar que muchas Tomando como referencia los aspectos de competitividad sistmica, podemos mencionar los siguientes factores que inciden dentro de la economa oaxaquea:
9 Para mayores detalles, ver Aregional 2010.

5.3.1.1 Metaeconoma Los gobiernos eficientes y eficaces se miden por su desempeo en tres reas fundamentales que afectan el potencial competitivo: costo de hacer negocios asociados a trmites e interaccin con autoridades, calidad de la regulacin sectorial, as como la suficiencia y eficiencia del gasto pblico. En adicin a lo anterior tambin pueden influir variables como el deterioro al medio ambiente, gobierno e instituciones ineficientes donde prevalece la inexistencia del Estado de Derecho, la opacidad y falta de transparencia, as como el dilogo y los acuerdos que contribuyan a la convivencia pacfica, base fundamental para el desarrollo.

de las debilidades que ubican al estado en los ltimos lugares a nivel nacional, estratgicamente deben considerarse como oportunidades en la toma de decisiones.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Cabe destacar que en 2006 Oaxaca sufri un grave conflicto social, el cual impact de manera negativa en el contexto de gobernabilidad, democracia y convivencia; difcilmente en alguna parte del mundo puede haber competitividad si no hay paz, concordia, bienestar y prosperidad entre los ciudadanos, lo que necesariamente significa la construccin de grandes acuerdos para alcanzar una sociedad ms cohesionada. Es importante sealar que como una propuesta por parte de la sociedad civil, COPARMEX Oaxaca ha planteado la iniciativa Condiciones para la Prosperidad de Oaxaca, un ejercicio del sector empresarial donde a travs de cinco ejes: pobreza y desigualdad, educacin, empleo y competitividad, estado de derecho y seguridad, gobernabilidad democrtica, se busca mejorar las condiciones econmicas del estado. Para avanzar en las acciones de competitividad, Oaxaca debe atender una problemtica concreta: la gran parte Conforme a datos del Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), en materia de infraestructura social bsica, el 80% de los municipios (458) presenta un grado alto o muy alto de marginacin, lo que refleja la falta de servicios e infraestructura social bsica, tales como: drenaje, electricidad, agua potable, as como precarias condiciones de las viviendas. En lo que respecta a drenaje, el estado presenta un rezago significativo, ya que nicamente el 60% de la poblacin cuenta con este servicio, esto representa 25.6% por debajo de la media nacional. En cuanto a energa elctrica, el 92.1% de las viviendas cuenta con dicho servicio, 4.5% por debajo de la media nacional. El reporte de la Competitividad de los Estados Mexicanos 2010 (ITESM) identifica las principales debilidades relacionadas con la eficacia gubernamental; entre otras, destacan los valores desfavorables del ndice de marginacin, la tasa de pobreza total, el ndice de transparencia y disponibilidad de la informacin fiscal, los ingresos propios sobre el total de ingresos, y el crecimiento del saldo de deuda, entre otros. Si no hay generacin de riqueza ante la baja competitividad y el gobierno estatal carece de funcionalidad, es natural que las condiciones de pobreza y marginacin persistan en el estado. Hoy en da 2,2 millones de oaxaqueos padecen algn tipo de pobreza multidimensional, lo que equivale al 62% de la poblacin. de los excedentes con que cuenta el estado provienen de la federacin, por ello el manejo honesto de los recursos pblicos es vital para impulsar la economa; de ese modo, el combate a la corrupcin y a la impunidad debe ser prioridad de la administracin 2010-2016. Lo ms importante es tratar de establecer un sistema de derecho confiable y objetivo. 5.3.1.2 Macroeconoma En cuanto a los indicadores de la economa, el crecimiento en Oaxaca se ha mantenido estable en los ltimos tres aos, mas su promedio (2.51%), lo coloca en el lugar 18 de la escala nacional. A pesar de la poca actividad econmica, la inflacin en la entidad es de las ms altas del pas (5.21%). Estos resultados, en los indicadores macroeconmicos, no son alentadores para atraer y retener inversin. Paradjicamente a la creciente apertura comercial que ha llevado el pas en las ltimas dos dcadas, se ha presentado una baja de competitividad en la entidad; instituciones como el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), el Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), el Centro de Capital Intelectual y

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Competitividad (CECIC) y la empresa Aregional, colocan al estado en los ltimos lugares en cuanto al aprovechamiento de las relaciones internacionales para atraer inversin. El ltimo dato del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) seala que al primer trimestre de 2010, el nmero de desocupados en Oaxaca aument 30% respecto al ltimo trimestre de 2009, al ubicarse en 41,237 desocupados. Con relacin al primer trimestre del ao pasado, el crecimiento del nmero de desocupados es de 14.9%. Asimismo, casi el 84% de los ocupados no tiene acceso a servicios de salud asociados a su plaza de trabajo y casi 18% se encuentra en condiciones crticas de ocupacin, porcentajes muy superiores a la media nacional (64.3% y 12.2%, respectivamente). Sin incorporar a los trabajadores a la economa formal, la recaudacin del estado seguir siendo deficiente y la calidad de vida de los trabajadores se mantendr sin los beneficios propios de una planta laboral, como son el acceso a prestaciones sociales, econmicas y culturales propias de la seguridad social, en especial la construccin personal y familiar de los fondos de pensiones, as como los crditos para vivienda. Lo anterior ha repercutido en una migracin de capital humano, debido a las limitadas oportunidades de empleo.

Papaloapan (UNPA) que alberga el Centro de Estudios de Biotecnologa y la Universidad del Istmo (UNISTMO) con un Centro de Estudios de Energa, entre otros. Estos centros educativos deben estar vinculados a las necesidades productivas de las regiones; en este sentido se vislumbran como una oportunidad la investigacin en materia de energas renovables (eolo-elctrica), altas tecnologas (nanotecnologa, MEMS, nuevos materiales, entre otros) y biotecnologa orientada al sector martimo, agrcola y alimentario. Por otra parte, el Consejo Oaxaqueo de Ciencia y Tecnologa (COCYT), con el apoyo de su contraparte nacional, promueve la innovacin y el desarrollo tecnolgico en la entidad, a travs de esquemas de colaboracin con el Gobierno del Estado, el sector empresarial y las instituciones de nivel superior y centros de investigacin. Como un dato adicional, existen 14 incubadoras de empresas en el estado, las cuales preferentemente deben orientarse a la creacin de empresas sociales y de base tecnolgica. Por lo anteriormente descrito, se debe ampliar la red de incubadoras, lo que eventualmente, tendr un efecto multiplicador en trminos de proyectos productivos, creacin de empleos directos e indirectos para generar conocimiento y formacin de capital humano, as como factores clave para elevar la competitividad.

5.3.1.3 Mesoeconoma 5.3.1.4 Microeconoma En el apartado de sectores econmicos en vigorosa competencia, cuyos aspectos principales se refieren a la capacidad innovadora y de adaptacin a la nueva economa de las empresas mexicanas, Oaxaca ocupa el lugar 30 en el mbito nacional (IMCO 2010), as como en el mbito de inversin en investigacin y desarrollo (I&D). Existe una amplia oferta educativa dentro del Sistema de Universidades Estatales de Oaxaca (SUNEO), la cual agrupa un total de 14 campus de nivel superior en las regiones del estado. Adicionalmente como centros de investigacin y de innovacin tecnolgica se encuentran el Centro Interdisciplinario de Investigacin para el Desarrollo Integral Regional Unidad Oaxaca del IPN (CIDIIR), el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrcolas y Pecuarias (INIFAP), la Universidad Tecnolgica de la Mixteca (UTM) la cual cuenta con un centro de desarrollo tecnolgico, la Universidad del La estrategia de competitividad debe buscar aprovechar el trnsito de las ventajas comparativas existentes en materia Para abrir una empresa nueva en Oaxaca es necesario realizar 9 procedimientos, que toman 33 das. El estudio de Doing Business 2009 del Banco Mundial, posiciona a Oaxaca en el lugar 20 a nivel nacional; es aqu donde se evalan elementos tales como la facilidad de apertura de negocios (posicin 27), el manejo de permisos de construccin (posicin 13), el registro de propiedades (posicin 22) y el cumplimiento de contratos (posicin 14). Tambin cataloga al Estado de Oaxaca como de competitividad media baja, lo cual impide que se pueda contar con el clima de negocios propicio y estable que ofrezca certidumbre a inversionistas, empresas e individuos para planear y tomar decisiones de corto y largo plazo.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

de recursos naturales, mano de obra, clima y posicin geogrfica, hacia ventajas competitivas. Se trata de orientar la poltica pblica para agregar valor en la cadena productiva de los bienes y servicios en que Oaxaca tiene ventajas respecto al resto de entidades federativas. Como parte de los mecanismos para mejorar la competitividad empresarial en el estado, es necesario fortalecer los mdulos para el Sistema de Apertura Rpida de Empresas (SARE), que actualmente opera en los municipios de Huatulco, Salina Cruz, Huajuapan y Oaxaca de Jurez. Tomando en cuenta las condiciones orogrficas de Oaxaca, los sectores de transporte y telecomunicaciones son de gran importancia para el desarrollo de la economa del estado impactando de manera directa en las diversas actividades y relaciones comerciales en sus ocho regiones. El IMCO (2010) posiciona a Oaxaca en el indicador de Sectores Precursores de Clase Mundial en el lugar 27, considerando el nmero de aeropuertos (4), vuelos nacionales e internacionales, red carretera (18.900 kilmetros), carreteras

de cuota (234 km), presencia de la banca en el estado (162 oficinas), servicios de comunicaciones y telecomunicaciones, entre otros. Dado lo anterior, es importante revisar la calidad, eficiencia y costos asociados a estos sectores, que cada da cobran mayor importancia e impactan tanto en el mbito local como nacional e internacional. Como se ha mencionado anteriormente, muchos de los retos en Oaxaca son de tipo estructural y coyuntural. La competitividad se relaciona con la calidad e innovacin de los productos, el nivel de precios que est sujeto a la productividad y la inflacin diferencial entre regiones y pases, la produccin de bienes y servicios en forma eficiente, con costos menores y de mayor calidad; esto hace que los productos compitan, tanto dentro como fuera del pas. Por lo anterior, se debe tener claridad de lo que necesitan las empresas en Oaxaca y de la disposicin de insumos para abastecerlas en sus regiones, el reto es muy grande, la corresponsabilidad y el compromiso de gobierno debe ser mayor, por lo que esta visin estratgica permitir contar con un desarrollo distinto y una certidumbre econmica en los hogares de Oaxaca.

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5.3.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Elevar la competitividad de las regiones, los sectores y las empresas del estado, mediante polticas pblicas generales y focalizadas que aprovechen las ventajas comparativas y competitivas en recursos naturales, mano de obra, clima, cultura y posicin geogrfica, cimentando las bases para impulsar otras ventajas hacia el futuro en materia de capital humano, infraestructura, ambiente de negocios y eficiencia gubernamental, entre otras, para detonar el crecimiento econmico y el desarrollo sustentable en beneficio de todos los oaxaqueos. Estrategia 1.1 Impulso y establecimiento de una nueva visin econmica y cultura financiera orientadas a la competitividad, la creacin de riqueza y la ampliacin de las oportunidades, con la participacin de los diversos actores econmicos, sociales, polticos y acadmicos del estado. Lneas de accin 1 Red de incubadoras vinculadas a las vocaciones Consejo Econmico para el Desarrollo Competitivo de Oaxaca, para identificar, proponer y concentrar proyectos estratgicos que impacten en el desarrollo del estado, la calidad de la industria, comercio y servicios, logrando posicionar al estado como un centro de desarrollo econmico confiable y competitivo. Sistema de indicadores, para la evaluacin y seguimiento de factores de la competitividad en Oaxaca, a fin de detectar posibles reas de mejora y establecer acciones estratgicas de alto impacto, tomando en cuenta mejores prcticas llevadas a cabo por otros estados. Procesos de planeacin estratgica y financiera, as como estudios tcnicos desarrollados para identificar oportunidades de inversin y fuentes de financiamiento que propicien el crecimiento y la competitividad en los distintos sectores econmicos y coordinar la accin pblica en torno de las mismas. Casos de xito y mejores prcticas nacionales e internacionales (benchmarking) promovidas entre los sectores productivos del estado. Fomento a la transferencia de nuevas tecnologas y procesos a las empresas regionales. Centros de servicios especficos otorgados por el gobierno en coordinacin con la iniciativa privada y el sector acadmico, orientados a las vocaciones productivas de las regiones, para atender cuellos de botella o reas de oportunidad crticas de las empresas en materia de diseo, transferencia tecnolgica y problemas logsticos. productivas del estado, con la finalidad de impulsar la transferencia de nuevas tecnologas y procesos de mejora en las empresas regionales. Empresas regionales vinculadas con centros de investigacin e instituciones de nivel superior, para avanzar hacia la frontera tecnolgica y densificar redes de competitividad e innovacin. Cadenas productivas consolidadas en torno de productos con potencial para generar mayor valor agregado. Clusters productivos, a partir de las ventajas comparativas y competitivas secto-regionales del estado. Lneas de accin 2 Estrategia 1.2 Ampliacin de la escala y el alcance de la actividad productiva en regiones y sectores motores y con alto potencial.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Estrategia 1.3 Impulso a la modernizacin del marco jurdico para facilitar el hacer negocios en Oaxaca Lneas de accin 3 Programa estatal de mejora regulatoria asistido por la Comisin Federal de Mejora Regulatoria. Sistema de Apertura Rpida de Empresas (SARE) ampliado y fortalecido en un mayor nmero de municipios del estado, para reducir el nmero de das y trmites requeridos para abrir una empresa, integrando los apoyos disponibles a nivel federal, como el otorgado por la Secretara de Economa a travs del Fondo PYME. Convenios de colaboracin establecidos con la Comisin Federal de Mejora Regulatoria, con organismos internacionales para la asistencia y financiamiento, que permitan el desarrollo de acciones en materia de mejora regulatoria. Iniciativas de ley promovidas ante el H. Congreso del Estado con el objeto de mejorar el marco regulatorio asociado a la competitividad, en especial la Ley de Mejora Regulatoria del Estado de Oaxaca. Trmites gubernamentales simplificados, especialmente para el pago de contribuciones, la obtencin de licencias y permisos, as como el acceso a los programas de apoyo empresarial. Mejora regulatoria y simplificacin de trmites desarrollados a partir de la integracin y colaboracin de los tres rdenes de gobierno que coadyuven en el establecimiento de nuevas empresas y la generacin de empleos, favoreciendo el establecimiento de reglas claras para la inversin en Oaxaca. Convenios de mejora regulatoria impulsados con municipios, en pleno derecho del respeto a su autonoma. Estrategia 1.4 Desarrollo y consolidacin de infraestructura econmica bsica y especializada para superar cuellos de botella y aprovechar las potencialidades del estado. Lneas de accin 4 Redes carreteras y de telecomunicaciones, adems de servicios portuarios, aeroportuarios y de ferrocarriles ampliados y mejorados, a partir de prioridades estratgicas claramente establecidas con una coordinacin eficaz y eficiente. Construccin del Centro cultural y de Convecciones de Oaxaca. Ampliacin de la cobertura de vuelos nacionales e internacionales en el estado. Recintos fiscalizados estratgicos en diversas regiones del estado, para disminuir los costos indirectos asociados a la obtencin y distribucin de insumos y productos de las empresas. Usos de suelo con alto potencial empresarial, para facilitar la atraccin e instalacin de las empresas con un ordenamiento territorial sustentable. Consejo de Mejora Regulatoria Estatal integrado mediante procesos participativos e incluyentes con los actores relacionados con el desarrollo de la mejora regulatoria. Tecnologas de la informacin fomentadas y aprovechadas en los diversos mbitos del Gobierno del Estado, que coadyuven a la mejora regulatoria.

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5.4 Ciencia, tecnologa e innovacin

5.4.1 Diagnstico
La ciencia, la tecnologa y la innovacin se han convertido en elementos fundamentales para el desarrollo de los pases. Entre el 30% y 60% de la riqueza global creada desde la Segunda Guerra Mundial se debe al factor tecnologa. Es por eso que actualmente, la riqueza de las naciones descansa principalmente en su capacidad cientfica y tecnolgica. El conocimiento y sus aplicaciones productivas son factores claves para agregar valor y, por ende, generar un crecimiento econmico y competitividad (Foro Consultivo, 2009). En tal sentido, los pases y las entidades federativas buscan incrementar sus niveles de competitividad por medio de la inversin en ciencia y tecnologa, uno de los siete componentes del ndice de Competitividad Global (ICG). La ciencia y tecnologa son factores relevantes promotores de la habilidad de los pases para proveer altos niveles de prosperidad a sus ciudadanos, la cual depende del nivel de productividad con que un pas utiliza sus recursos disponibles. El Banco Mundial, en su ltimo informe 2010, seala que los pases con el ICG ms alto son aquellos que invierten del 2.42% al 3.75% de su PIB en investigacin y desarrollo; tal es el caso de Suiza, Suecia, Singapur, Estados Unidos de Norte Amrica y Japn (Banco Mundial, 2010). En los ltimos aos, Mxico ha perdido competitividad a nivel mundial pues pas del lugar 52 a nivel internacional y tercero en Latinoamrica en 2007, al lugar 66 y sptimo, respectivamente, en 2010 (Banco Mundial, 2010). Una posible explicacin para estos resultados, es que la inversin en ciencia y tecnologa asciende al 0.41% del PIB en este rubro. A nivel nacional, las entidades federativas que tienen el ICG ms alto en la mayora de los casos presentan la misma tendencia en el componente ciencia y tecnologa. Tal es el caso del Distrito Federal (0.9511), Nuevo Len (0.3894) y Quertaro (0.2878); mientras que Guerrero, Chiapas y Oaxaca tienen los menores valores, tanto en el ICG como en el Indicador de Ciencia y Tecnologa (ICE Global, 2010), (ver grfica siguiente). Al ser Oaxaca el estado con el ltimo lugar en el ndice de Competitividad Global 2010, propicia que en el componente de innovacin, ciencia y tecnologa no tenga una posicin significativa con respecto al resto de las entidades (IMCO, 2010). Aunado a lo anterior, es la entidad con menor nmero de patentes registradas entre 1995 y 2003, ya que tan slo registr cinco (CONACYT, 2010). La nica ventanilla intermediaria del Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial (IMPI) que existe en el estado para hacer el registro de patentes no satisface eficientemente las necesidades estatales, de acuerdo a los pobres resultados (IMPI, 2011). Sin embargo, aunque existen esfuerzos por parte del Instituto Tecnolgico de Oaxaca de abrir una nueva ventanilla que incentive y fortalezca este importante rubro dentro del sector acadmico, hasta la fecha no se ha consolidado.

Grfico 5.4.1 ndice de competitividad por entidad federativa con relacin a la innovacin en ciencia y tecnologa, 2010

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del ICE Global 2010, 2011.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Otro componente de competitividad es el factor humano y en tal sentido, comparado con el resto de las entidades federativas del pas, Oaxaca tiene una posicin sustancialmente inferior en educacin. El promedio de escolaridad de los oaxaqueos es de 6.9 aos, lo que ubica al estado en el lugar 31 en el mbito nacional, en tanto que el promedio nacional de escolaridad es de 8.6 aos. De acuerdo a la CEPAL, es necesario un promedio mnimo de l0 a 11 aos de educacin formal, y en muchos casos completar el ciclo medio 12 aos de educacin para tener el 90% o ms de probabilidades de no caer o no seguir en la pobreza. (CEPAL, 2010). De acuerdo al Censo de Poblacin y Vivienda 2010, Oaxaca cuenta con 3,8 millones de habitantes. Dentro del grupo de personas de entre 18 y 29 aos existen 732,721, de los cuales slo el 13.42% cursan estudios de licenciatura, 0.28% el nivel maestra y el 0.037% doctorado (INEGI, 2010). Segn cifras de la Secretara de Educacin Pblica (SEP), durante el ciclo escolar 2008-2009, se registraron 61 instituciones de nivel superior, con una matrcula de 58 mil 786 alumnos inscritos, de los cuales el 97% corresponden a la poblacin escolar de licenciatura y el 3% restante a posgrado (SEP, 2009). Con respecto al nivel nacional, de un total de 33 mil 982 becas que otorg el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) en 2010, slo 239 (0.70%) se autorizaron a estudiantes inscritos en instituciones que pertenecen al Programa Nacional de Posgrado de Calidad localizadas en el estado. Adems la entidad cuenta nicamente con 182 investigadores de un total de 16,598 reconocidos por el Sistema Nacional de Investigadores (CONACYT, 2010). En el mismo sentido, la escasez de recursos ha sido una de las principales restricciones para el desarrollo de la investigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico en Oaxaca. Esto puede explicarse por la insuficiente asignacin presupuestal por parte del gobierno local, as como por la desvinculacin del sector productivo con universidades, institutos tecnolgicos y centros de investigacin. La inversin en el gasto pblico estatal en ciencia y tecnologa ha sido intermitente. En 1995 se cre el Sistema de Investigacin Benito Jurez (SIBEJ), el cual apoy la investigacin cientfica y tecnolgica de los estados de Oaxaca, Guerrero y Chiapas. En ese entonces, Oaxaca tena mayor representatividad financiera e institucional en los programas de CONACYT; sin embargo, a partir de 2002 y hasta 2007, la inversin en este rubro fue nula. El 12 de abril de 2008, se public la Ley de Ciencia y Tecnologa para el estado de Oaxaca; dicha ley promovi la creacin del Consejo Oaxaqueo de Ciencia y Tecnologa (COCYT), el cual inici labores el 26 de mayo de 2009. Posteriormente, se firm el convenio de colaboracin para el desarrollo y descentralizacin de las actividades cientficas y tecnolgicas de la entidad, entre el Gobierno del Estado y el CONACYT. Ambas partes acordaron realizar aportaciones al Fondo Mixto de Fomento a la Investigacin Cientfica y Tecnolgica (FOMIX). Para 2009, el CONACYT aport 14 millones de pesos, en tanto que el Gobierno del Estado, hasta la fecha, ha hecho una aportacin de un milln de pesos. (CONACYT, 2009).

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Grfico 5.4.2 Adaptacin de la matriz BCG, crecimiento y participacin de Oaxaca en los programas de apoyo a la investigacin e innovacin, comparado con otros estados del pas, 2009

Nota: Los porcentajes fueron calculados con base al total nacional. Fuente: Elaboracin propia con base a los Informes anuales CONACYT 2009.

La ausencia del COCYT en el periodo de 2002-2007, provoc que el estado no haya aprovechado los recursos que ofrecieron los programas nacionales del CONACYT. En la actualidad, los recursos presupuestarios que hasta el momento ha recibido el COCYT, han sido para gastos operativos, situacin que limita la efectividad en el aprovechamiento de los 34 programas de alcance nacional del CONACYT. Para contribuir en mayor grado al desarrollo social y econmico de Oaxaca, es importante contar con polticas pblicas adecuadas para el desarrollo cientfico y tecnolgico, las cuales favorecen el nivel de vida de la poblacin. Al desarrollar investigaciones en el estado que intensifiquen los rendimientos de los alimentos bsicos y fuentes de protena animal, por medio de la transferencia de tecnologa al campo oaxaqueo, no slo se propiciar un incremento en la produccin de alimentos y una disminucin de precios, sino que dar acceso a la poblacin de bajos ingresos a mejorar su dieta alimenticia, originando de esta forma una mejor calidad de vida en la poblacin.

De la misma forma, la inversin en investigaciones en salud pblica incide en la reduccin de la mortandad (especficamente en la infantil), que es la ms alta del pas: 9.7 muertes de menores de un ao por cada mil nacidos vivos (INEGI, 2010). Asimismo, la incorporacin del desarrollo tecnolgico a los procesos de produccin de las empresas que operan en el estado se traduce en un incremento de la productividad del trabajo y del capital. El desarrollo de la ciencia y la tecnologa puede aportar innovaciones para potencializar las ventajas competitivas de las actividades preponderantes del estado, por lo que es importante contar con estudios enfocados al turismo, a las cadenas de valor asociadas a la produccin agrcola y ganadera, las energas renovables, el uso y aprovechamiento sustentable de los litorales y los recursos forestales, entre otros. Entre las principales fortalezas del estado en la materia, se cuenta con una estructura dedicada al fomento de la ciencia y la tecnologa que busca proponer soluciones a problemas sociales y econ-

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

micos especficos del estado. Dicha estructura se conforma por el COCYT, el Fondo Mixto (FOMIX), CONACYT, Gobierno del Estado de Oaxaca, las instituciones de educacin superior, los centros e institutos de investigacin y los investigadores oaxaqueos. Para promover la ciencia y la tecnologa en el pas, el CONACYT otorga diferentes apoyos a las entidades federativas, entre los que se encuentran la formacin de cientficos y tecnlogos, investigacin cientfica, innovacin y desarrollo tecnolgico. En 2011, se cuenta con 11 programas inscritos al Programa Nacional de Posgrados de Calidad (PNPC), de los cuales dos se imparten en el Instituto Tecnolgico de Oaxaca, tres en la Universidad del Mar, uno en la Universidad Tecnolgica de la Mixteca, uno en el Instituto de Tuxtepec, dos en el CIIDIR-IPN Oaxaca, uno en el Instituto Tecnolgico del Valle de Oaxaca y uno en el CIESAS-Pacfico Sur (CONACYT, 2011).

Las tendencias observadas en el crecimiento del nmero de programas inscritos en el PNPC y el nmero de becas de posgrado en el estado, permitirn aumentar en 10.24% y 6.8% anual, respectivamente, estas cifras en el periodo 20112016. Bajo este supuesto, al finalizar el periodo, el estado contar con 20 programas en el PNPC y 354 estudiantes de posgrado becados (ver grfica siguiente). En lo que se refiere al Sistema Nacional de Investigadores (SNI), el nmero de investigadores inscritos en el estado creci de 94 en 2005 a 182 en 2010. Sin embargo, la produccin cientfica y tecnolgica en Oaxaca es de 0.27% con respecto al nivel nacional. Asimismo, el nmero de citas de artculos cientficos oaxaqueos con respecto al nivel nacional es de 0.10%, lo que coloca a Oaxaca en el ltimo lugar en impacto cientfico y tecnolgico en el pas (CONACYT, 2010).

Grfico 5.4.3 Tendencia del nmero de becas y programas registrados en el PNPC

400 350
20

25

300 250 200 150 100

5 10 15
Programa en el PNPC

50 0
0

2005

2006

2007

2008

2009

2010
BECAS

2011

2012

2013
PNPC

2014

2015

2016

Fuente: Elaboracin propia con base a los informes anuales CONACYT 2005-2010.

155

La baja produccin cientfica en el estado, tiene sus orgenes en la escasez de los recursos humanos, materiales y financieros, adems de la inexistencia u obsolescencia de los equipos con que cuentan los centros de investigacin, las instituciones de educacin superior y el sector productivo. En tal sentido, se pretende incrementar el nmero de investigadores miembros del SNI y la produccin cientfica al menos en un 8.98% anual, en el periodo de 6 aos citado. Sin embargo, para alcanzar la recomendacin internacional de dos investigadores por cada mil habitantes de la poblacin econmicamente activa, se requiere casi 16 veces ms cientficos y tecnlogos de alto nivel en el estado.
Grfico 5.4.4 Tendencia del nmero de miembros del SNI y artculos publicados
350 300 250 200 150 100 50 0

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Miembros del SNI

Fuente: Elaboracin propia con base a los informes anuales CONACYT 2005-2010.

Con respecto a los Fondos Sectoriales (FONSEC), en el periodo 2005-2009, el CONACYT financi nicamente ocho proyectos, con un monto total de 8.5 millones de pesos; adicionalmente, en ciencia bsica el Consejo apoy otros nueve proyectos, con un total de 7 millones de pesos. En el caso de los Fondos Mixtos (FOMIX) de enero 2009 al 28 de febrero de 2011, se financiaron trece proyectos con un monto total 18.1 millones de pesos (CONACYT, 2011). Para el periodo 2011-2016, se espera duplicar el nmero de propuestas presentadas y buscar una ampliacin tanto del FONSEC como del FOMIX en un 40%.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Grfico 5.4.5 Tendencia de los apoyos otorgados de CONACYT al estado de Oaxaca en FONSEC, FOMIX Ciencia Bsica

Fuente: Elaboracin propia con base a los Informes anuales CONACYT 2005-2010.

Con respecto al Programa para la Innovacin Tecnolgica (PIT), el CONACYT ha financiado un proyecto en 2005, uno en 2006, tres en 2007, tres en 2008 y dos en 2009. Para los siguientes seis aos se pretende tener un incremento del 25% anual con base en el ao anterior en este rubro, situacin que requiere un incremento en el Registro Nacional de Instituciones y Empresas Cientficas y Tecnolgicas (RENIECYT) del 6.30% anual, para tener una participacin mayor a nivel nacional.

Grfico 5.4.6 Tendencia del registro nacional de instituciones y empresas cientficas y tecnolgicas (RENIECYT) y programa de estmulo para la innovacin tecnolgica (PIT)

40 35 30 25 20 15 10 5 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PIT

60 50 40 30 20 10 0

2014

2015

2016

RENIECYT

Fuente: Elaboracin propia con base a los Informes anuales CONACYT 2005-2010.

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5.4.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Fomentar la inversin en investigacin cientfica, desarrollo tecnolgico e innovacin en el estado, a travs de una poltica pblica que favorezca la continuidad de la aplicacin de recursos, promueva la formacin de capital humano de alto nivel, vincule a las universidades y centros de investigacin con el aparato productivo y se enfoque en proponer soluciones cientficas y tecnolgicas especficas, para la resolucin de los principales problemas de la entidad y el fortalecimiento de las ventajas competitivas estatales.

Estrategia 1.1 Generacin y activacin de una poltica estatal, que permanentemente destine fondos para el desarrollo de la ciencia y la tecnologa en el estado. Lneas de accin 1 Presupuesto ampliado y con bases para desarrollar la ciencia y la tecnologa acorde a las necesidades estatales. Fondo estatal integrado para el financiamiento de las actividades cientficas y tecnolgicas con aportaciones del sector pblico, empresas privadas, organizaciones de la sociedad civil y organismos nacionales e internacionales.

Estrategia 1.2 Impulso a la formacin del capital humano de alto nivel en las reas de ciencia y tecnologa. Lneas de accin 2 Posgrados orientados a los problemas prioritarios de Oaxaca, fortalecidos mediante la creacin de un fondo en el COCYT que los apoye para alcanzar y mantener los estndares del CONACYT. Incremento de investigadores miembros del SNI, a travs de la creacin del Sistema Estatal de Investigadores y del financiamiento del CONACYT a los proyectos de investigacin.

Estrategia 1.3 Aplicacin de los instrumentos de fomento a la ciencia y tecnologa hacia la solucin de los problemas prioritarios de la sociedad, las empresas y del Gobierno del Estado. Lneas de accin 3 Incremento de participacin del Estado en los programas ofertados por el CONACYT, para reforzar las investigaciones dirigidas a problemas prioritarios. Consolidar el servicio de informacin y documentacin cientfica y tecnolgica de acceso pblico, a excepcin de los derechos de propiedad industrial e intelectual y los criterios de confidencialidad que al efecto se establezcan.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Estrategia 1.4 Vinculacin de los centros de investigacin e instituciones de educacin superior con el sector productivo y el gobierno, para un mejor desarrollo de la investigacin cientfica, el desarrollo tecnolgico y la innovacin. Lneas de accin 4 Estrategia 1.5 Creacin y fortalecimiento de la infraestruc Registro estatal de ciencia y tecnologa integrado con informacin, datos, estudios e investigaciones destinadas a divulgar, promover y fomentar la ciencia y la tecnologa en general, como instrumento para desarrollar de manera armnica y sustentable las capacidades cientficas y tecnolgicas de Oaxaca. Esquemas de colaboracin consolidados entre centros de investigacin, instituciones de educacin superior, el sector productivo y el gubernamental. rgano consultivo establecido para articular las acciones de vinculacin entre el COCYT, el sector productivo, los centros de investigacin, las instituciones de educacin superior y las dependencias gubernamentales. Infraestructura actualizada en las instituciones de educacin superior, centros de investigacin y sector productivo, mediante la aplicacin de fondos federales y estatales creados para este propsito. Nuevos centros y unidades de investigacin creados para atender los problemas, necesidades y oportunidades de las diversas regiones del estado. Lneas de accin 5 tura cientfica y tecnolgica para mejorar las condiciones del desarrollo de la investigacin.

Estrategia 1.6 Promocin, difusin y divulgacin cientfica y tecnolgica, mediante actividades permanentes, adems de la produccin de materiales cientficos que lleve a la creacin de una sociedad del conocimiento. Lneas de accin 6 Publicaciones destinadas a difundir y divulgar actividades e investigaciones especializadas en ciencia y tecnologa, as como la transferencia de informacin, a travs de telecomunicaciones y medios informticos. Programas y espacios formativos, creativos e interactivos establecidos y fortalecidos, que promuevan el inters por la informacin y formacin cientfica y tecnolgica en la sociedad. Difusin del conocimiento generado por organismos, instituciones y personas dedicadas al desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas a travs de eventos tcnicos.

159

5.5 Apoyo al desarrollo agropecuario, forestal y pesquero

5.5.1 Diagnstico
El sector agropecuario, forestal y pesquero es uno de los ms importantes en el estado de Oaxaca. Se caracteriza por su alto potencial, el cual no ha sido aprovechado de manera eficiente. Lo anterior incide en una baja participacin en la Poblacin Econmicamente Activa del sector primario con slo el 13.6%, en tanto que el sector secundario participa con 23.9% y el terciario con 61.9%, segn datos arrojados por el Instituto Nacional de Geografa y Estadstica (INEGI) en 2010. La aportacin al Producto Interno Bruto (PIB) Estatal en el ao 2009 fue de 10%. 5.5.1.1 Subsector agrcola El estado de Oaxaca tiene una superficie de 9,395,200 hectreas segn datos registrados por el INEGI. Los principales usos del suelo son: forestal 53%, agrcola 16%, pecuario 25% y otros 6%. La agricultura en Oaxaca es principalmente de autoconsumo, con bajos niveles de tecnificacin y mecanizacin. La superficie cultivada es de 1,359,349 hectreas; de las cuales el 83% es de temporal, 5% de riego y 2% de humedad. Por la superficie sembrada que ocupan, destacan los cultivos anuales como son el maz, frijol, sorgo para grano, trigo, cacahuate, ajonjol, y la produccin de jitomate, bajo condiciones de agricultura protegida, en las modalidades de invernaderos y bioespacios; en tanto que entre los cultivos perennes sobresalen los de caf, caa de azcar, limn, mango y agave, como se describe en el siguiente cuadro.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Tabla 5.5.1 Principales cultivos, rendimientos y produccin en el ciclo agrcola 2009 (hectreas)

Fuente: Oficina Estatal de Informacin para el Desarrollo Rural Sustentable OEIDRUS, 2010

La produccin de hortalizas bajo condiciones de invernaderos y bioespacios se ha incrementado en los ltimos tres aos, hasta alcanzar 774 hectreas en el ltimo ao, distribuidas en todo el territorio estatal, principalmente en la Sierra Norte, Sierra Sur, Mixteca y Valles Centrales, esta actividad demanda una atencin integral para asegurar la comercializacin de las cosechas. Otro cultivo de importancia es el cafeto, actividad que es desarrollada por 101,88610 productores en las regiones de la Caada, Costa, Istmo, Mixteca, Papaloapan, Sierra Norte y Sierra Sur. Los productores cafetaleros han destacado por los procesos organizativos y su incorporacin a acciones que agregan valor, tales como: produccin de cafs diferenciados como los de denominacin de origen, caf de sombra, caf orgnico, caf de comercio justo, caf sustentable, amigable con la aves, Rainforest Alliance, UE (Unin Europea), Kosher, entre otros, los cuales son pagados con sobreprecios a los productores. Actualmente, Oaxaca es el segundo productor nacional de caf orgnico despus de Chiapas, la superficie dedicada en el estado al cultivo de caf orgnico es de 20,636 hectreas, ubicadas en 47 municipios, 175 localidades, en las que tra10 Padrn Nacional Cafetalero, 2006

bajan 6,176 productores con una produccin de 66,242 quintales y un rendimiento promedio de 3.21 quintales por hectrea. El 57% del consumo de caf en el pas es soluble, cuya materia prima es el caf robusta, la demanda anual por parte de esta industria es de 500 mil quintales y su productividad es cuatro veces superior al del caf arbigo. Por otro lado, el maguey mezcalero se cultiva aproximadamente en 10 mil hectreas con la participacin de 26,462 productores; existe una deficiencia en el uso de la infraestructura ya instalada para la transformacin y el fortalecimiento de los procesos de comercializacin del producto y sus derivados, lo mismo ocurre para el caso de las caa de azcar y sorgo para grano, para los cultivos de pia, hule, limn, papaya, pltano y cocotero, entre otros. Los principales problemas en la agricultura son que la mayor parte se realiza en reas de temporal, el minifundismo, el bajo nivel de mecanizacin y tecnificacin, la falta de almacenes y reas para el acopio, el bajo desarrollo agroindustrial para la transformacin de la produccin y la desorganizacin de los productores, entre otros.

161

Como parte de los apoyos del Gobierno Federal existen instancias como la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA) y el Banco de Mxico (BANXICO) los cuales cuentan con los Programas de Apoyo al Campo y Fideicomisos Instituidos en Relacin con la Agricultura (FIRA), respectivamente, que son esquemas de financiamiento que pueden aprovecharse de mejor manera. Por ejemplo, en el mbito de la comercializacin, se cuenta con el Programa de Agricultura de Contrato del FIRA que da certidumbre tanto a productores como a compradores a travs de un seguro que les permite mantener el precio fijado en la contratacin. Cabe resaltar la presencia de centros dedicados a la investigacin agropecuaria en Oaxaca, como el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrcolas y Pecuarias (INIFAP), perteneciente a la SAGARPA as como el Centro Interdisciplinario de Investigacin para el Desarrollo Integral Regional (CIIDIR), los cuales brindan asesora y capacitacin a productores. 5.5.1.2 Subsector pecuario La ganadera en el estado cuenta con un potencial de 2.8 millones de hectreas, de las cuales, el 25% corresponde a praderas inducidas, el 75% a pastos nativos. En esta superficie se explotan 1,584,705 cabezas de bovinos para la produccin de carne y leche, 1,186,789 cabezas de caprinos, 565,112 cabezas de ovinos, 760,016 cabezas de porcinos, 3,242,098 aves productoras de carne y huevo, y 106,649 colmenas.11 La ganadera bovina se desarrolla en tres grandes sistemas de produccin: extensiva (70%), semi-intensiva (20%) y estabulada (10%). Predomina el primer sistema, aunque con bajos parmetros productivos y reproductivos. La deficiente infraestructura para la produccin y conservacin de forrajes, principalmente para la engorda de ganado bovino, ha motivado que el 65% de los becerros destinados para la produccin de carne se finalicen

en otros estados del pas, limitando con esto, las utilidades de los productores del estado de Oaxaca. La mayora de los ganaderos son pequeos productores, con escasa capitalizacin de sus unidades productivas y limitados apoyos financieros, lo que les impide trabajar con eficiencia y economas de escala. Por lo tanto, parte importante de la produccin la destinan al autoconsumo y los excedentes que obtienen los comercializan en los mercados locales y regionales. En la regin del Istmo se cosechan 67 mil toneladas de sorgo para grano al ao, de las cuales slo se aprovecha el 30% como alimento para el ganado en Oaxaca y el restante 70% se comercializa en otras entidades del pas, debido a la insuficiente infraestructura especializada para el acopio, almacenamiento y transformacin. En 2009 se obtuvieron ms de 89 mil toneladas de carne de la especie bovina, porcina, caprina, ovina y aves, principalmente en las regiones de la Costa, Istmo, Papaloapan y Valles Centrales, las cuales no abastecen en su totalidad la demanda de carne en el Estado. En Oaxaca, el sacrificio de los animales se realiza de manera clandestina, con excepcin de tres municipios de los 570 de la entidad, lo cual repercute en la salud pblica, en la economa y en la prdida de estatus sanitario que limita la comercializacin de los productos y subproductos pecuarios a los mercados nacionales e internacionales por no contar con rastros autorizados y salas de matanzas con los requisitos mnimos de sanidad e inocuidad. Oaxaca es deficitario en la produccin de granos y fuentes de origen protenico lo cual es fundamental para la elaboracin del alimento balanceado para el ganado porcino, esta situacin limita la rentabilidad de la actividad por lo que nicamente el 5% (760 mil cabezas) se explota en granjas tecnificadas.

11 Direccin Pecuaria SEDAFP Oaxaca.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

La actividad apcola produce 3,511 toneladas de miel al ao, con un valor de 94.9 millones de pesos, generando un ingreso econmico para 1,800 familias ubicadas principalmente en zonas de alta marginacin. Para el 93% de los productores, el propsito de la produccin es slo miel y cera. El 65% practica la apicultura sedentaria; por lo que el 56% nicamente realiza una cosecha al ao, con un rendimiento promedio de miel de 29.71 kilogramos por colmena, el 80% de los apicultores no recibe capacitacin y asesora tcnica. Oaxaca ocupa el sexto lugar en el Inventario Apcola Nacional con 106 mil colmenas y el sexto en produccin de 5.5.1.3 Subsector forestal miel.12

Los productores pecuarios de Oaxaca desarrollan sus actividades en forma individual, aun cuando forman parte de organizaciones que trabajan en forma conjunta. Esta caracterstica de trabajo tiene severas limitaciones en la gestin de financiamiento, divisin del trabajo, capacitaciones y sobre todo, afecta los aspectos de compra de insumos (generalmente a altos costos) y en la venta de sus productos (generalmente a los ms bajos precios). Otros problemas para la produccin pecuaria es la falta de forraje, presencia de enfermedades, escasa infraestructura en todo el proceso de produccin y condiciones desventajosas para la comercializacin.

El estado de Oaxaca es una entidad sobresaliente en el sector forestal en Mxico, pionero y lder en actividades relacionadas con el manejo sustentable de los bosques y la silvicultura comunitaria, en plantaciones forestales comerciales y de conservacin, as como en ingresos de servicios ambientales. Oaxaca presenta una gran diversidad de especies de flora y fauna: existen 4,831 especies de flora vascular, de las cuales 702 son endmicas, 62 estn amenazadas y 24 en peligro de extincin. Por otro lado, hay 4,543 especies de fauna, de las cuales 157 son endmicas, lo cual nos coloca como primer lugar nacional en este rubro. Sin embargo, existen 6.3 millones de hectreas forestales, equivalentes al 4.9% del total forestal nacional. La superficie arbolada con bosques y selvas, es de 5.1 millones de hectreas, tercer lugar nacional (8.7% del pas). De esta superficie, 1 milln de hectreas son susceptibles de aprovechamiento y 200 mil hectreas ofrecen potencial para plantaciones forestales comerciales. El Estado de Oaxaca, est dividido en 16 Unidades de Manejo Forestal Regional (UMAFORES).
Mapa 5.5.1 Unidades de manejo forestal en el estado de Oaxaca

Fuente: Manejo Forestal Regional (UMAFORES). 12 Direccin Pecuaria SEDAFP Oaxaca

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En el estado, 700 mil hectreas se encuentran bajo manejo forestal, 1.9 millones de hectreas de bosque y selvas perturbadas y 4.2 millones sin atencin. En cuanto a produccin forestal maderable, se reportan 500,748 metros cbicos rollo, lo cual ubica al estado en el cuarto lugar nacional. Con relacin a productos no maderables se tiene una produccin de 371 toneladas, ocupando el lugar vigsimo primero a nivel nacional. En la entidad, hay 283 ejidos y comunidades que cuentan con bosques y selvas potencialmente comerciales; 137 cuentan con permiso de aprovechamiento forestal, 86 estn organizadas en empresas y 12 estn certificadas por buen manejo forestal, 52 venden sus recursos forestales a empresas ajenas y slo 146 hacen un aprovechamiento domstico. En la actualidad se industrializan anualmente 550 mil metros cbicos rollo, slo un 66% del total de la capacidad instalada. La regin de la Caada, se caracteriza por contar con uno de los ecosistemas ms importantes de selva baja caducifolia, que forma parte de la Reserva de la Bisfera Tehuacn-Cuicatln, en donde se encuentran especies arbreas, cactceas y hbitat de vida silvestre, con un gran potencial para el cobro de servicios ambientales y el ecoturismo de naturaleza. La Regin de la Costa presenta potencial forestal para el aprovechamiento maderable y no maderable, as como reas susceptibles para plantaciones forestales comerciales maderables de especies tropicales (caoba, cedro rojo y teca, entre otros) y de no maderables para producir biocombustibles (pin). En la Regin de la Cuenca del Papaloapan y en el Bajo Mixe, existe un gran potencial de superficie apta para el establecimiento de plantaciones forestales comerciales (pinos tropicales, maderas preciosas y hule). En esta regin se estableci la primera plantacin forestal comercial del pas en el ao de 1974, con una superficie de 1,033 hectreas de pinos de especies tropicales, actualmente en produccin. Esta regin tiene una gran riqueza en productos no maderables (palma camedor, pita, barbasco, entre otros), que no han sido aprovechados de una forma eficiente.

La regin de la Mixteca es de las zonas ms degradadas y deforestadas del pas, con una superficie estimada de 600 mil hectreas, mismas que requieren de acciones de reforestacin, conservacin y restauracin de suelos, as como el aprovechamiento de macizos boscosos a travs de la silvicultura comunitaria, aprovechando la organizacin interna de las comunidades para el desarrollo sustentable de los recursos forestales maderables (conferas) y no maderables (palma sombrero, heno, paxtle, resina y bromelias). La experiencia de mayor relevancia a nivel estatal y nacional se ubica en la Regin de la Sierra Norte, con procesos avanzados de organizacin para el aprovechamiento de sus recursos forestales maderables y no maderables. Las comunidades de esta regin son las pioneras en la aplicacin de la silvicultura comunitaria, debido al respeto de la organizacin interna de cada una de ellas. La mayora de las comunidades silvcolas cuentan con la certificacin nacional Certificacin del Buen Manejo Sustentable de los Bosques otorgado por la SEMARNAT y la internacional Certificacin del Buen Manejo Forestal otorgado por la Forest Stewardship Council (FSC) y el Pesticide Action Network-Europe (PAN). Las explotaciones forestales poseen infraestructura de transformacin de alta tecnologa, como aserraderos, estufas de secado y fbricas de muebles, con lo que fortalecen la cadena productiva forestal y dan valor agregado a sus productos.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

En la Regin Sierra Sur se produce el mayor volumen de madera en rollo en Oaxaca y se cuenta con el mayor potencial susceptible para el aprovechamiento forestal, sin embargo, existen limitaciones de tipo organizativo, desarrollo tecnolgico, deficiente infraestructura caminera, de transformacin, y la escasa orientacin hacia la silvicultura comunitaria. Las industrias para la transformacin de productos forestales maderables se ubican en la regin de los Valles Centrales, por las ventajas que ofrecen las vas de comunicacin existentes para la comercializacin de los productos terminados. Cabe mencionar que la tecnologa para dicha transformacin de la madera es obsoleta. Tambin, es preciso comentar que existen organizaciones tanto nacionales como internacionales ocupadas en la conservacin de la biodiversidad y desarrollo forestal; por ejemplo, el Proyecto Mixteca es el resultado de la sinergia entre la Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas (CONANP), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), con el apoyo de la Comisin Nacional Forestal (CONAFOR) y el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF, por su sigla en ingls).

5.5.1.4 Subsector acucola y pesquero Oaxaca ocupa el quinto lugar de extensin de litoral con 595.7 kilmetros, adems posee el 4.8% de todas las aguas interiores a nivel nacional, en este subsector participan alrededor de 29,500 personas que directa e indirectamente perciben un ingreso de actividades productivas, extractivas o de comercializacin. Dichos conceptos representan en trminos econmicos 187.7 millones de pesos, correspondientes a la produccin pesquera, e involucra alrededor de 25,800 pescadores, y 14.5 millones de pesos, a la produccin acucola que contempla a 3,687 productores. Segn datos del Programa Rector Nacional de Pesca y Acuacultura de CONAPESCA, aproximadamente una Por otra parte, la acuacultura va en crecimiento acelerado, al ser una alternativa productiva de alto rendimiento en condiciones mnimas de espacio y plazos cortos de tiempo, aprovechando la diversidad climtica del estado y las condiciones medioambientales que favorecen esta actividad. tercera parte de la pesca y la produccin acucola no est registrada, debido a los altos costos asociados a los procesos burocrticos para el registro. Otras limitaciones son el deterioro de las artes de pesca, la prdida o vencimiento de los permisos o registros de los pescadores, la falta de financiamiento entre otros.

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La produccin pesquera de Oaxaca, en los ltimos 5 aos, fue de 11,300 toneladas anuales en promedio. Cabe destacar que en 2005 se registr la produccin ms alta con ms de 14 mil toneladas y en 2008 la produccin ms baja con 8,400 toneladas. En 2009, Oaxaca aport el 0.55% del volumen de la produccin pesquera nacional, ocupando el lugar 15 de 17 estados con litoral y ocup el lugar 14 aportando el 1.15% del valor de la produccin pesquera nacional. La captura de las especies de camarn, jurel, mojarra, tiburn y guachinango representan el 50% de la produccin estatal, destacando el camarn con 1,468 (17%) toneladas anuales. Para llevar a cabo la actividad pesquera se dispone de una flota de altura constituida por 39 embarcaciones mayores (de ms de 10 toneladas de arqueo). Es importante sealar que en 2003 la flota estaba compuesta por 87 embarcaciones, esto indica que en un periodo de 7 aos se perdi casi el 50% de la flota camaronera. En general, las embarcaciones de altamar han rebasado su periodo de vida til, principalmente en el caso de la flota camaronera con un promedio de operacin equivalente a los 35.2 aos, encontrndose en estado de grave deterioro y baja competitividad. El nico puerto de altura en el estado, Salina Cruz, no cuenta con las instalaciones y procesos adecuados para la operacin de almacenaje, refrigeracin y conservacin de los productos pesqueros. Por otro lado, la flota de embarcaciones menores est compuesta por 5 mil embarcaciones, unidades registradas y matriculadas, de las cuales 3 mil unidades cuentan con permisos vigentes y se dedican a la pesca riberea marina, en aguas protegidas y aguas interiores. Finalmente, resalta que para la actividad pesquera no existe una red de fro, lo que limita la transportacin de los productos a los centros de consumo, para su comercializacin y afecta directamente el ingreso de los pescadores. La actividad pesquera la realizan alrededor 29,500 pescadores y acuicultores del estado. Tan slo 1% de ellos practica la pesca de altura mediante la captura de especies de alto valor comercial como el camarn y peces de escama en el Pacfico Norte y Golfo de Tehuantepec. El

79% de los pescadores realizan pesca riberea artesanal de camarn, barrilete, tiburn, escamas en general y jaibas, en el Golfo de Tehuantepec, lagunas costeras y presas del estado y, slo 5,900 productores practican la acuacultura de tilapia y trucha, principalmente en las aguas interiores. En el estado se ubican tres regiones con potencial de desarrollo para la acuacultura: el Istmo para el cultivo de camarn; el Papaloapan para el cultivo de tilapia, y para el caso de la trucha, las regiones de Sierra Norte, Caada, Sierra Sur y Valles Centrales. Para el cultivo de camarn, se cuentan con 12 unidades de produccin, con una superficie de cultivo de 1,630 hectreas que benefician a 1,629 productores. El nivel de aprovechamiento es extensivo con una produccin anual estimada de 326 toneladas. En Oaxaca la mojarra tilapia es la tercera especie de importancia comercial pesquera y la primera de importancia comercial acucola con un padrn de 696 unidades de produccin y una capacidad de produccin de 1,380 toneladas anuales, en beneficio de 1,515 productores. Para atender la demanda de cras de tilapia se cuenta con una infraestructura con capacidad instalada de 7.5 millones de cras al ao. Esta infraestructura se ubica en Santa Mara Jalapa del Marqus (centro acucola de Jalapa del Marqus) administrado por el Gobierno del Estado de Oaxaca y en San Miguel Soyaltepec (centro acucola de Temazcal), administrado por el Gobierno Federal. El cultivo de trucha actualmente se hace en 123 unidades de produccin para autoconsumo y comercial. Estas unidades representan una produccin estimada anual de 252.4 toneladas, con un valor estimado en 16.4 millones de pesos, beneficiando el ingreso de 543 productores de trucha. La infraestructura bsica para la acuacultura es prcticamente inexistente no cuentan con redes de fro, energa elctrica y los caminos de acceso estn en malas condiciones.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

5.5.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin Objetivo 1 Impulsar el fortalecimiento de las actividades agrcolas a travs de una poltica sectorial que permita el desarrollo de capacidades y sistemas de calidad, la tecnificacin de los diferentes sistemas de produccin con un enfoque de sustentabilidad, incorporacin en las cadenas de valor, para incrementar la productividad de los participantes del sector y garantizar la seguridad alimentaria del estado. Estrategia 1.1 Impulso a la organizacin, capacitacin, asistencia tcnica, mecanizacin, tecnificacin del riego, desarrollo agroindustrial, financiamiento, manejo de la agricultura orgnica, manejo sustentable de laderas, desarrollo de fruticultura intensiva en laderas y planicies, agricultura protegida y la integracin a cadenas de valor que se reflejen en el incremento de empleos y, por consecuencia, de mejora en la calidad de vida. Lneas de accin 1 Fortalecimiento de las capacidades de organizacin productiva, a travs de la capacitacin y asistencia tcnica. Mejoramiento tecnolgico de los procesos productivos, mediante la tecnificacin del riego, manejo agronmico en condiciones de temporal, agricultura de laderas, produccin orgnica y agricultura protegida. Consolidacin de los sistemas productivos, para garantizar la comercializacin, a travs de esquemas de agricultura por contrato y cobertura de precios e integracin a cadenas de valor. Mejoramiento de la competitividad de la produccin de maz, caf, maguey mezcalero y frutales, entre otros productos estratgicos o con alto potencial de desarrollo, a travs de la incorporacin de tecnologa, procesos de valor agregado y fortalecimiento de las cadenas productivas. Acceso al financiamiento como herramienta necesaria para la produccin competitiva de alimentos. Fideicomiso de garantas lquidas para apoyar el otorgamiento de crdito a los pequeos productores. Fomento de produccin de material vegetativo de calidad en viveros de especies de clima templado y tropicales. Objetivo 2 Mejorar la produccin, productividad y competitividad del subsector pecuario coadyuvando en la disminucin del dficit de alimentos de origen animal, al ofrecer productos de calidad, para mejorar el nivel de vida y bienestar social de los productores pecuarios. Estrategia 2.1 Fomento del desarrollo integral de la ganadera comercial a travs de la tecnificacin de los sistemas de produccin, mejoramiento gentico, comercializacin y capacitacin permanente a los productores en los diferentes eslabones de la cadena productiva, incluyendo el control y la erradicacin de las principales enfermedades zoosanitarias. Lneas de accin 2 Tecnificacin de los sistemas de produccin, infraestructura sanitaria, transformacin y mejoramiento gentico hacia la produccin de alimentos inocuos paras la insercin al mercado nacional e internacional. Programa de capacitacin y asistencia tcnica para la organizacin productiva y empresarial. Control y erradicacin de las principales enfermedades sanitarias, fortaleciendo y actualizando el marco legal del subsector pecuario.

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Objetivo 3 Impulsar y fortalecer el desarrollo sustentable de los recursos forestales mediante la ejecucin de acciones de organizacin, planeacin, fomento, restauracin, conservacin y proteccin de los mismos, con la participacin activa de los sectores sociales involucrados, para garantizar el equilibrio de los ecosistemas forestales, mantenimiento de la biodiversidad y el uso sustentable de los mismos. Estrategia 3.1 Fortalecimiento de la organizacin y produccin forestal comunitaria a travs de las asociaciones regionales de silvicultores y de la integracin de consejos forestales que brinde certidumbre a las acciones de equilibrio de los ecosistemas forestales y la biodiversidad. Lneas de accin 3 Ejecucin de acciones de organizacin, educacin, capacitacin y adiestramiento para los dueos del bosque y los prestadores de servicios tcnicos forestales, para dar continuidad a la certificacin de buen manejo, reproduciendo los sistemas exitosos de manejo sustentable de los bosques, para el mejor aprovechamiento forestal en el marco de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. Reforestacin y conservacin de suelos utilizando la infraestructura y capacidades instaladas con la red de viveros de alta tecnologa y el banco de germoplasma, impulsando el programa de prevencin y combate de incendios forestales, as como el control de plagas y enfermedades. Modernizacin de equipos y maquinaria para la cosecha y transformacin de materias primas forestales, para articular y operar cadenas productivas que impulsen el mercado de productos maderables y no maderables industrializados con valor agregado.

Objetivo 4 Mejorar la productividad y competitividad del sector pesquero y acucola, mediante el ordenamiento, fomento y fortalecimiento de las cadenas productivas, que permita el aprovechamiento sustentable y regulado de los recursos naturales, en beneficio de los pescadores y acuicultores. Estrategia 4.1 Impulso de desarrollos tecnolgicos, organizacionales, esquemas regulatorios y de incentivos orientados a elevar la productividad y dar valor agregado a la comercializacin de los productos pesqueros y acucolas, respetando los estndares ptimos de sanidad e inocuidad, contribuyendo al abasto alimentario del estado y a la demanda nacional e internacional, basados en un marco jurdico adecuado. Lneas de accin 4 Elaboracin de estudios y proyectos de inversin para la generacin de infraestructura de produccin primaria, equipamiento, valor agregado y comercializacin. Fortalecimiento de los Comits Sistemas Producto y las organizaciones productivas, as como la consolidacin de nuevas. Aumento de las acciones en materia de sanidad e inocuidad de los productos pesqueros y acucolas en coordinacin con los rganos e instituciones involucradas. Promover y desarrollar iniciativas de Ley y mecanismos para dar sustento al marco jurdico de la actividad pesquera y acucola. Desarrollo e instrumentacin de planes de ordenamiento acucolas y pesqueros por especie, cuenca o regin que permitan encaminar la actividad hacia la sustentabilidad. Establecimiento de un programa permanente de inspeccin y vigilancia, para el registro de la actividad pesquera y acucola, en coordinacin con la Federacin. Renovacin de las embarcaciones de altamar y de la infraestructura pesquera. Consejo Estatal de Pesca y Acuacultura creado, a efecto de proponer programas y proyectos estatales, regionales y municipales para el desarrollo de la pesca y acuacultura, as como valorar la pertinencia de crear una instancia orientada a las funciones y atribuciones que atiendan los temas de pesca y acuacultura.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Objetivo 5 Promover, fortalecer y consolidar la organizacin formal de los productores del sector forestal y pesquero, mediante el desarrollo de capacidades tcnicas y humanas para la produccin y comercializacin en los principales sistemas producto, mejorando la productividad y competitividad en el campo oaxaqueo. Estrategia 5.1 Desarrollo de procesos de capacitacin participativa, organizacin, mejoramiento de habilidades y conocimientos tecnolgicos, as como de planes de comercializacin. Lneas de accin 5 Promocin de la constitucin legal de figuras asociativas y su desarrollo tcnico administrativo. Mejoramiento de las capacidades de los prestadores de servicios tcnicos y de los productores a partir de la metodologa de escuelas de campo, giras de intercambios entre productores. Integracin de los actores involucrados en los procesos de comercializacin para fomentar la reactivacin de los mercados locales entre los productores mediante la integracin de la marca Oaxaca. Vinculacin del sector profesional y acadmico para el fortalecimiento de las capacidades tecnolgicas, agropecuarias, forestales y pesqueras. Respeto al derecho preferente de las comunidades y pueblos indgenas, sobre los recursos pesqueros y acucolas de los lugares que habiten.

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5.6 Desarrollo comunitario con identidad cultural

5.6.1 Diagnstico
La vida de la mayor parte de la poblacin indgena en Oaxaca se desenvuelve en comunidades, en las cuales los pueblos indgenas concretan su existencia, su institucionalidad, formas de organizacin y manifestaciones culturales. Por tanto, es necesario partir de la comunidad al pensar en el desarrollo para los pueblos indgenas. Segn el artculo 2 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Son comunidades integrantes de un pueblo indgena, aquellas que formen una unidad social, econmica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres. Las comunidades indgenas son eminentemente rurales. De acuerdo al Censo de Poblacin y Vivienda 2010, el 89.8% de la poblacin hablante de lengua indgena vive en localidades de menos de 15,000 habitantes. Otra caracterstica es la importancia del sector primario: el 64.15% de los hogares en municipios indgenas realizan actividades agropecuarias y forestales,13 lo cual denota una influencia que no es slo econmica, sino tambin social y cultural. Adems de las actividades productivas ligadas al sector primario, la poblacin indgena diversifica sus estrategias de medios de vida; esto significa que el sustento de las familias indgenas tambin proviene de otras actividades econmicas y se complementa con transferencias condicionadas, especialmente de las remesas y de programas federales como Procampo y Oportunidades. La importancia de las remesas se ha visto impulsada por los altos ndices de migracin nacional y al extranjero,
13 CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la poblacin indgena de Mxico, con base en: INEGI. II Conteo de Poblacin y Vivienda, Mxico, 2005.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

mientras que las transferencias condicionadas aseguran ingresos monetarios mnimos para las familias indgenas que puedan acceder a ellas. El aceleramiento de la migracin es originado por el empobrecimiento al que se ha visto sometida la poblacin indgena en los ltimos 30 aos y el estancamiento de las principales actividades econmicas. La apertura a los mercados internacionales agrcolas, la competencia externa en condiciones de desventaja y la disminucin de apoyos al campo en Mxico, entre otros elementos, han propiciado el declive de la produccin agropecuaria indgena. Ligado a ello, la creciente importacin de alimentos y otros productos bsicos ha generado una desarticulacin de las cadenas de produccin y de los mercados locales, contribuyendo a su vez al estancamiento general de la economa indgena y a la expulsin de fuerza de trabajo a travs de la migracin. Los problemas ms relevantes que los pueblos y comunidades indgenas han sealado en torno a su desarrollo econmico son: la exclusin de los valores e instituciones comunitarias en los modelos de desarrollo dominantes; la falta de participacin efectiva de los pueblos y comunidades indgenas en la planeacin econmica; la exclusin relativa de las mujeres en las actividades econmicas que generan ingresos; las dificultades de los pueblos y comunidades para incrementar los beneficios derivados del usufructo de los recursos en sus propios territorios, as como la implantacin de proyectos ajenos a sus intereses, sin su participacin o consulta libre, previa e informada; la prdida de diversidad cultural y biolgica y los saberes asociados con las actividades tradicionales; insuficiencia de la produccin de alimentos, en especial el maz, para la satisfaccin de la demanda interna; las presiones originadas por el cambio climtico, especialmente las sequas ms prolongadas y tormentas atpicas, las cuales demandan acciones para la mitigacin y adaptacin y, finalmente, la falta de capitalizacin de los ingresos obtenidos por remesas, en trminos de inversiones para actividades productivas locales. Los prrafos siguientes abordan estas cuestiones. Las formas de organizacin econmica, uso y disfrute de los recursos biticos y abiticos existentes en los territorios que ocupan ancestralmente los pueblos y comunidades, depen-

den y estn estrechamente ligados con su cosmovisin y valores, mismos que histricamente no han sido considerados en los modelos de crecimiento y desarrollo dominantes. En las ltimas dcadas del siglo XX, la propiedad privada, la lgica de la competitividad y la apertura a los mercados internacionales fueron consideradas precondiciones necesarias para el crecimiento econmico de las naciones. Dichas precondiciones son ajenas a la realidad y cosmovisin indgena, donde bajo los principios de la comunalidad14 prevalece la propiedad comunal de la tierra, el trabajo colectivo y la relacin especial con la naturaleza, a la que en las tradiciones indgenas se considera madre y protectora. Frente a tales divergencias, se construy una nocin en la cual las culturas indgenas, incluyendo sus formas de organizacin y valores comunitarios, son percibidas como un obstculo para el progreso econmico y donde ser indgena es causa o sinnimo de pobreza. Algunas de las concepciones ms modernas y aceptadas del desarrollo buscan trascender las nociones centradas exclusivamente en el crecimiento econmico por otras que incorporan dimensiones sociales y ambientales. En particular, las aportaciones de Amartya Sen,15 conciben al desarrollo como la expansin de las libertades de la gente, sus oportunidades, derechos y capacidades para tener una vida saludable, creativa y con un nivel de vida decente. Las personas son al mismo tiempo los conductores y los beneficiarios del desarrollo, lo que significa que ste no debe ser concebido de forma externa y mucho menos impuesto, sino que debe construirse conjuntamente con la sociedad. En el caso de los pueblos y comunidades indgenas, este proceso debe incluir su participacin activa y respetar su derecho colectivo a la libre determinacin. Por otro lado, una amplia serie de estudios y reportes de organismos internacionales como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros, han sealado la vital importancia de la dimensin ambiental para mantener e incrementar la disponibilidad de recursos para las siguientes generaciones, es decir, favorecer la equidad entre generaciones.

14 Maldonado, B.(2001). La comunalidad como una perspectiva antropolgica india. Centro INAH Oaxaca. 15 Sen, A. (1999) Development as Freedom Oxford, Oxford University Press, 1999

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La participacin de los pueblos y comunidades indgenas en la concepcin e implementacin de planes y proyectos hasta ahora ha sido escasa en la entidad. La importancia de esta participacin es expresada en el artculo 23 de la Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, en el que se establece que estos pueblos:
tienen derecho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo. En particular, los pueblos indgenas tienen derecho a participar activamente en la elaboracin y determinacin de los programas de salud, vivienda y dems programas econmicos y sociales que les conciernan y, en lo posible, a administrar esos programas mediante sus propias instituciones. 16

cios para los indgenas, stos han llegado a ser afectados. En consecuencia, los pueblos demandan ser consultados de manera libre, previa e informada, en cualquier proyecto que pueda afectar a los pueblos y comunidades. Una preocupacin importante es la prdida de diversidad cultural y biolgica. En las ltimas dcadas, especficamente a raz de la revolucin verde, los modelos de desarrollo menoscabaron la identidad de los pueblos indgenas, daaron su capital cultural y minaron su forma tradicional de produccin al imponer el uso intensivo de agroqumicos y los monocultivos. En Oaxaca, dichas tendencias provocaron daos a la biodiversidad, disminucin de prcticas tradicionales como la milpa y prdida de los saberes tradicionales asociados. Adicionalmente, la apertura a los mercados internacionales, la competencia externa y la disminucin de apoyos al campo en Mxico han estimulado la importacin de productos bsicos y altos niveles de migracin en las regiones indgenas. Hoy, Oaxaca importa aproximadamente el 20% del maz que su poblacin consume18 y la mayora de los ingresos obtenidos por remesas a causa de las altas tasas de migracin, no son capitalizados productivamente. Aunado a estos problemas, el cambio climtico implica importantes presiones. En Oaxaca, la variacin de los patrones climticos y la mayor severidad de fenmenos meteorolgicos fueron evidentes en 2010 ante los numerosos desastres ocurridos, como los deslaves en Santa Mara Tlahuitoltepec y el Rincn de Ixtln, as como las inundaciones en Jaltepec de Candayoc y Juchitn. Por lo tanto, los pueblos indgenas necesitan adaptarse a las nuevas condiciones, por ejemplo evitando asentamientos ribereos de alto riesgo y, al mismo tiempo, efectuar acciones para mitigar algunas de las causas, como la deforestacin, el cambio de uso de suelo, entre otras.

De forma especial, es necesario impulsar el empoderamiento de las mujeres indgenas en estos procesos, quienes en Oaxaca son objeto de exclusin tanto dentro como fuera de las comunidades. Un aspecto de gran relevancia es el respeto al derecho a la propiedad, uso y disfrute de los territorios indgenas, los cuales comprenden lo que cubre la totalidad del hbitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.17 Los territorios indgenas en Oaxaca son heterogneos y ricos en biodiversidad y recursos naturales; sin embargo, su explotacin en muchos casos no ha beneficiado a las comunidades indgenas, propietarias y poseedoras de estos recursos. Esto sucede porque en ocasiones las comunidades no cuentan con el capital o las capacidades tcnicas y organizativas necesarias para llevar adelante algunos proyectos; en otros casos, cuando la explotacin y aprovechamiento han sido realizados por agentes externos sin considerar la participacin y los benefi-

16 Resolucin aprobada por la Asamblea General, 13 de septiembre de 2007. 17 Artculo 13 del Convenio Internacional Nmero 169 Sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes de la Organizacin Internacional del Trabajo, aprobado en 1989. 18 Informacin proporcionada por la Direccin General de Poblacin del Estado de Oaxaca. Abril de 2011.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Es importante para los pueblos indgenas y para el Gobierno del Estado reconocer que el desarrollo econmico no se excluye ni se contrapone con la especificidad cultural y las instituciones de los pueblos indgenas, por el contrario es posible encontrar mltiples oportunidades de sinergia al establecer un dilogo intercultural en materia de desarrollo, donde el mundo indgena aporte y sea retroalimentado, para solucionar los problemas que aparecen en un contexto cada vez ms complejo. Existen precedentes que ilustran estas posibilidades. El manejo comunitario de bosques en zonas tropicales de Mxico ha mostrado tener xito en trminos comerciales, ambientales y sociales, pues a la par de obtener las tasas ms bajas en cambio de uso de suelo, han tenido ventajas competitivas para participar satisfactoriamente en mercados internacionales19. En Oaxaca se hallan ejemplos de empresas comunitarias sobresalientes, las cuales comprueban que es posible desarrollarse econmicamente sobre la base de las instituciones colectivas que caracterizan a las comunidades indgenas, como algunas organizaciones que participan en mercados locales, nacionales e internacionales con productos orgnicos. Sin embargo, se debe fomentar que tales iniciativas tengan un enfoque realmente intercultural, que respeten y fortalezcan los valores de la comunalidad, adems de generar ingresos de forma sostenible. En este escenario, es indudable que las polticas estatales en materia de desarrollo comunitario deben ser diversas, interculturales, participativas, sustentables y con equidad de gnero y deben apuntar hacia la generacin de ingresos, el fortalecimiento de las economas locales, la autonoma y la disminucin de la dependencia y vulnerabilidad respecto de factores externos, con miras a la seguridad alimentaria, con lo cual los pueblos y comunidades indgenas puedan hacer efectivo su derecho al desarrollo con identidad. Es crucial que el Estado conduzca el logro de estos objetivos, especialmente despus de la crisis financiera mundial de 2009, la cual puso en evidencia que no es posible confiar ciegamente en las fuerzas de mercado pues si bien podran maximizar la eficiencia econmica de las sociedades, en caso de funcionar en condiciones de competencia perfecta, no pueden garantizar por s mismas la justicia social ni la sostenibilidad ambiental.
19 Antinori, C., & Barton, D. (2005) Community Forest Enterprises as Entrepreneurial Firms: Economic and Institutional Perspectives from Mexico. World Development 33 (9), 1529-1543

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5.6.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Impulsar en los pueblos y comunidades indgenas un desarrollo comunitario con identidad cultural, basado en actividades econmicas sostenibles, con enfoque participativo e intercultural, que garantice la inclusin de las mujeres, la seguridad alimentaria y el fortalecimiento de los valores e instituciones de los pueblos indgenas como condicin indispensable para el desarrollo justo y digno del Estado de Oaxaca. Estrategia 1.1 Generacin de procesos de planeacin econmica participativos donde los pueblos, comunidades y en especial las mujeres indgenas sean actores fundamentales en la concepcin, planeacin e implementacin de los proyectos de desarrollo sostenible, con un trato justo y digno, a fin de garantizar que las comunidades y pueblos indgenas se beneficien directamente de la riqueza existente en sus territorios. Lneas de accin 1 Planes de desarrollo comunitarios, municipales y regionales concebidos, elaborados e implementados con la participacin directa de pueblos y comunidades indgenas. Asociaciones de produccin y grupos comunitarios y reas ancestrales cuidadas y reguladas con base en los sistemas normativos internos e instituciones de comunidades indgenas. Proyectos de desarrollo promovidos, que aseguren la sostenibilidad, respeten la identidad cultural y garanticen el beneficio de las comunidades propietarias de las tierras y los recursos naturales. Normas y lineamientos diseados e implementados para garantizar que las empresas que usufructen la tierra y los recursos naturales en territorios indgenas o cuyas actividades puedan afectarles, les otorguen un trato justo y digno como sujetos de derecho y respeten la propiedad de los pueblos y comunidades indgenas sobre sus territorios. Capacitacin, asesora y asistencia tcnica otorgada para incrementar la productividad de las principales actividades econmicas, diversificar y reconvertir productivamente los medios de vida en declive o no sostenibles, para poder escalar en las cadenas de valor de los bienes y servicios generados, aprovechando los conoci Sistemas de ahorro y aseguramiento comunitarios desarrollados para capitalizar los ingresos por remesas y transferencias gubernamentales, con el propsito de invertir y apoyar proyectos productivos locales. regionales constituidos, que consideren las diferencias culturales, naturales y vocaciones productivas particulares a los pueblos y comunidades indgenas, dando prioridad a la participacin y al empoderamiento de las mujeres indgenas. Lneas de accin 2 Estrategia 1.2 Impulso y fortalecimiento a la economa local, especialmente a travs de proyectos e iniciativas comunitarias, asociativas y familiares que garanticen seguridad alimentaria, fortalezcan sus instituciones propias, vigoricen su identidad y respeten la naturaleza, a travs del desarrollo de capacidades organizativas, financieras y tcnicas para la produccin sostenible. Sistema de acceso a informacin sencilla y clara para que las comunidades y pueblos tengan la informacin suficiente en los procesos de consulta sobre los proyectos de desarrollo susceptibles de afectarles. Iniciativa de reforma de ley impulsada para la especificacin e implementacin de la consulta libre, previa e informada. Mecanismo diseado para garantizar la consulta libre, previa e informada en todos los proyectos de gran alcance que se pretendan impulsar en las tierras y territorios indgenas, con base en los estndares internacionales.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

mientos y tcnicas tradicionales e incorporando otros nuevos que sean compatibles con las prcticas e instituciones comunitarias. Proyectos promovidos con sostenibilidad ambiental, econmica, cultural y social, que aprovechen el patrimonio natural y cultural de los pueblos y comunidades indgenas oaxaqueos, con particular atencin en la agroecologa y agroforestera, los productos artesanales y el turismo comunitario ecolgico. Apoyos directos, crditos y subsidios otorgados y gestionados, con criterios de identidad cultural, sustentabilidad y justicia social, para impulsar proyectos e iniciativas productivas, comerciales y financieras de los pueblos y comunidades indgenas que potencien las contribuciones de los beneficiarios y aprovechen los programas de los organismos internacionales, el Gobierno Federal y las instituciones microfinancieras, a travs de aportaciones complementarias (pari passu) de los sectores pblico, privado y social, garantas solidarias y extensionismo financiero. Diseo e implementacin de un programa para promover la prctica de la agricultura sostenible, que impulse la seguridad alimentaria, diversificacin productiva de cultivos tradicionales para autoconsumo, incluida la milpa; la proteccin de la biodiversidad, la adaptacin y mitigacin del cambio climtico y la generacin de ingresos. Circuitos comerciales locales y regionales fortalecidos en los territorios indgenas, a travs de la promocin de medios de transporte intermedios y del impulso a las organizaciones y rutas propias para la comercializacin de productos y compra de insumos. Infraestructura bsica dotada a comunidades indgenas, financiada con fondos federales.

Estrategia 1.3 Dilogo intercultural en materia de desarrollo a travs de la documentacin, difusin y promocin de tcnicas y prcticas tradicionales, para el uso, aprovechamiento y proteccin de los recursos naturales, produccin, comercializacin y consumo y el fomento de transferencias de tecnologa interna y externa; sta ltima: para la mitigacin y adaptacin al cambio climtico. Lneas de accin 3 Acervo de tcnicas y prcticas tradicionales sistematizado. Campaas de difusin sobre una perspectiva del desarrollo en Oaxaca, caracterizada por la identidad, el respeto a la naturaleza y el dilogo intercultural, incluyendo la difusin y promocin de prcticas tradicionales sostenibles. Transferencia de tcnicas y tecnologas sostenibles, especialmente enfocadas a la adaptacin y mitigacin de los pueblos y comunidades indgenas al cambio climtico. Estrategia 1.4 Creacin de un programa para la mitigacin y adaptacin de los pueblos indgenas al cambio climtico, considerando su especial vulnerabilidad, en el marco del Programa Estatal sobre el Cambio Climtico. Lneas de accin 4 Campaa de concientizacin sobre las causas y efectos del cambio climtico, incluyendo medidas de prevencin y atencin a los desastres y emergencias ambientales. Transferencia de tcnicas y tecnologas sostenibles enfocadas a la adaptacin y mitigacin de los pueblos y comunidades indgenas al cambio climtico. Tcnicas y conocimientos difundidos para el aprovechamiento de los recursos naturales, a travs de la recuperacin y sistematizacin de las prcticas y saberes tradicionales as como incorporar otras adecuadas al contexto natural y cultural. Mecanismos de apoyo financiero para enfrentar desastres naturales.

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5.7 Minera
5.7.1 Diagnstico
El estado de Oaxaca ha sido afectado por varios eventos tectnicos de gran importancia, prueba de ello es la compleja estructura geolgica de su territorio; sin embargo, desde el punto de vista minero, esto lo hace ms atractivo, ya que en su accidentada orografa, convergen dos grandes cadenas montaosas y al formar una tercera, contiene en sus entraas litolgicas depsitos de minerales de inters y rendimiento econmico. Segn un estudio del Servicio Geolgico Mexicano, la entidad, a pesar de tener un historial minero que se remonta a la poca prehispnica, no ha sido explorada lo suficiente fuera de los distritos mineros y zonas mineralizadas conocidas. De modo que an existen reas con reservas sin cuantificar. Entre los posibles minerales con potencial se tienen: cobre, plata, oro, zinc, antimonio, micas, zeolitas, mrmol, travertino y granito. Los minerales extrados de las principales minas en la entidad son: plata, cobre, hierro, grafito cristalino, carbn, yeso y travertino, asimismo, el estudio asegura que existen en el estado proyectos de gran visin que por falta de infraestructura y cultura minera, no se han podido desarrollar. En general, especialistas, gobierno e inversionistas coinciden en que el potencial minero de Oaxaca se puede perfilar como uno de los ms importantes de la Repblica Mexicana, pues su riqueza minera ofrece una gran variedad de depsitos metlicos y no metlicos.

Tabla 5.7.1 Principales recursos mineros del estado

Fuente: CODECE 2010

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

De acuerdo al Servicio Geolgico Mexicano, en la entidad existen 14 zonas mineras. Actualmente, existe una mina activa de minerales metlicos y una en proceso de operacin, por lo que respecta a minerales no metlicos, se encuentran activas las minas: Lute por micas ubicada en Ejutla de Crespo, Magdalena Apasco con cantera, la regin de la caada con Travertino, mrmol en el Papaloapan, nix en Magdalena Tequisistln, puzolana en San Bartolo Yautepec, la regin salinera en el Istmo y Costa y agregados ptreos en distintas localidades. En el Estado existen ocho unidades minero-metalrgicas de minerales metlicos, de las cuales slo una se encuentra activa en el poblado de San Jos de Gracia con una capacidad de 800 toneladas por da. Respecto a las plantas para la transformacin de minerales no metlicos, existen un total de diez, siendo la ms importante por su produccin la cementera de la Cooperativa La Cruz Azul con una capacidad de 3,300 toneladas por da; adems, existen cuatro fbricas de cal hidratada con una capacidad de produccin de 390 toneladas por da, que actualmente se encuentran inactivas, y la planta productora de grafito tambin sin operar. En el estado de Oaxaca, el 80% de las empresas mineras son privadas y el resto pertenecen al sector social. Segn datos del INEGI, la actividad solamente aporta el 0.05% al PIB estatal, lo que contrasta con el gran potencial de recursos minerales que tiene el estado. Actualmente, hay una superficie concesionada por el Gobierno Federal equivalente a 779 mil hectreas, que representa el 8.1% de la superficie total del estado. Conforme al estudio denominado Identificacin de Oportunidades Estratgicas para el Desarrollo del Estado de Oaxaca elaborado por el Instituto

Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), la situacin de la estructura para el desarrollo tecnolgico es un factor que no ayuda al desarrollo minero del estado, dado que Oaxaca forma parte de las 11 entidades con bajo nivel de ndice de Economa del Conocimiento (IEC), debido, entre otros factores, al reducido nmero de investigadores de la entidad registrados en el Sistema Nacional de Investigadores (SNI); la baja solicitud de registro de patentes, los bajos niveles de produccin cientfica y tcnica, as como la falta de infraestructura cientfica y tecnolgica. La actividad minera del estado est inmersa en un escenario poltico y social que inhibe su justo desarrollo con referencia a su alto potencial de recursos. Las diversas compaas nacionales e internacionales que han decidido invertir en la exploracin y explotacin de minerales se han enfrentado a problemas de ordenamiento territorial, un bajo nivel educativo entre los habitantes de las comunidades, falta de infraestructura carretera, polticas pblicas y legislacin obsoleta.

5.7.2 Problemtica social y poltica

De acuerdo a la informacin de la Direccin de Industria y Minera de la Secretara de Turismo y Desarrollo Econmico del Gobierno del Estado de Oaxaca, diversas empresas mineras han manifestado inters por operar en la entidad, pero han enfrentado diversas dificultades poltico-sociales al interior de las comunidades. En alguna medida, esto ha ocurrido porque en el pasado las concesiones para la explotacin de recursos minerales en territorios indgenas normalmente han sido otorgadas sin el consentimiento de las comunidades involucradas, lo cual ha generado un movimiento de rechazo por las posibles afectaciones al medio ambiente, socie-

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dad y cultura de dichos pueblos. Para garantizar la sostenibilidad de los proyectos de minera, es necesaria la realizacin de consultas con las comunidades y la generacin de beneficios claros hacia las mismas. Un factor adicional son los lmites territoriales, los cuales se han convertido en un impedimento para extraer, en convenio con la iniciativa privada, los minerales de sus territorios, dado que una mina puede extenderse a ms de una comunidad. Esta problemtica se identifica claramente en las comunidades de la Sierra Norte y Sierra Sur donde por diversos problemas polticos no se han generado las condiciones propias para los inversionistas mineros. De acuerdo a los estudios geolgicos realizados, en las zonas de Santa Mara Zaniza y Santiago Textitln hay una gran reserva de mineral de hierro, que en su conjunto podra tratarse de uno de los yacimientos ms grandes de Latinoamrica. Sin embargo, existen conflictos agrarios en la zona, que traen como consecuencia la cancelacin o aplazamiento de las inversiones mineras en tanto no se resuelvan estos problemas. Dada la situacin de la actividad minera en el estado, es fundamental la integracin institucional de todos los actores que intervienen en este sector, para generar acuerdos y estrategias que permitan impulsar la produccin. En el caso de las comunidades, es necesaria la capacitacin y la orientacin legal para conformar de manera individual o a travs de las sociedades con empresas privadas, la minera social; con ello, se podra cumplir con la demanda de las comunidades de participar directamente en el desarrollo de sus entornos a partir de la explotacin de sus propios recursos. Por su potencial identificado, el sector minero en Oaxaca podra representar una opcin muy importante para su desarrollo econmico.

5.7.3 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Promover el desarrollo sustentable de la minera en Oaxaca, con la participacin de instituciones y empresas que generen proyectos de mediana y gran escala, consultando y generando beneficios a las comunidades y minimizando o compensando el impacto ecolgico, para convertir a la minera en un sector estratgico para el desarrollo econmico de la entidad. Estrategia 1.1 Consolidacin de Oaxaca como un estado propicio para la atraccin de inversiones mineras. Lneas de accin 1 Informacin cartogrfica y geolgica difundida entre los potenciales inversionistas privados y sociales. Presentacin de proyectos mineros especficos promovidos en ferias y congresos especializados a nivel nacional e internacional. Estrategia 1.2 Otorgamiento de garantas y certeza jurdica a los inversionistas de proyectos mineros en el estado. Lneas de accin 2 Elaboracin de acuerdos entre inversionistas del sector minero, organizaciones y comunidades, para dar certidumbre al inversionista e impulsar la actividad minera en el estado. Marco normativo y regulatorio efectivamente aplicado, para garantizar las condiciones laborales, ambientales y de seguridad aplicables a la explotacin minera.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Estrategia 1.3 Establecimiento de mecanismos de atencin a la problemtica poltica, social y econmica relacionada con la actividad minera. Lneas de accin 3 Mecanismos de concertacin establecidos con intervencin de las autoridades federales, estatales y municipales, las empresas mineras y las comunidades, que garanticen la viabilidad de los proyectos, as como el trato justo y digno a los pueblos y comunidades indgenas cuando los proyectos sean desarrollados en sus territorios. Esquemas de coinversin o coparticipacin entre las empresas mineras y las comunidades desarrollados para ejecutar proyectos mineros, incrementando la generacin de empleos y distribuyendo ms ampliamente sus beneficios. Estrategia 1.4 Coordinacin interinstitucional de las instancias relacionadas con la actividad minera. Lneas de accin 4 Proyectos evaluados y planes de trabajo desarrollados con la participacin de diversos actores pblicos, privados y sociales asociados al sector minero de la entidad. Convenios de cooperacin establecidos con instituciones del sector minero estatales, entidades federales, universidades y centros de investigacin con objeto de mejorar la informacin geolgico-minera con que cuenta la entidad. Financiamiento de proyectos respaldados y promovidos con instituciones nacionales e internacionales que aporten recursos a la actividad minera y permitan detonar proyectos de escala diversa. Estudios tcnicos y financieros apoyados para la identificacin y evaluacin de nuevos yacimientos minerales as como para el diseo de proyectos.

Estrategia 1.5 Informacin y capacitacin a las autoridades municipales, comunales y ejidales en materia de legislacin minera, agraria y de medio ambiente para la explotacin de yacimientos. Lneas de accin 5 Talleres de capacitacin tcnica, financiera y organizacional realizados para la pequea minera y minera social. Mesas de trabajo con la participacin de autoridades municipales, comunales y ejidales, as como de las instituciones federales organizadas, para tratar temas de tenencia de la tierra, ley minera y normatividad ambiental. Estrategia 1.6 Integracin de la cadena productiva de la minera, con especial nfasis a la pequea empresa y minera social. Lneas de accin 6 Clusters mineros creados y fortalecidos, a travs del impulso a la diversificacin de la oferta, la formacin y densificacin de las redes empresariales y al escalamiento en las cadenas de valor. Encadenamientos productivos identificados y desarrollados para promover el desarrollo de las empresas pertenecientes a las ramas de productos y servicios relacionados con la minera.

179

5.8 Poltica industrial y MIPyMEs

5.8.1 Industria
En los ltimos aos, el estado de Oaxaca ha aportado en promedio el 1.5% al Producto Interno Bruto (PIB) Nacional; una participacin baja en comparacin con los dems estados del pas. Reflejo de esto, ha sido principalmente en la participacin del sector primario, con una drstica disminucin de cerca de 6 puntos porcentuales; no obstante el sector terciario de la economa oaxaquea, ha registrado el mayor incremento pasando del 65.15% en 1998 al 70.03% en 2009. Mientras que la participacin del sector secundario ha permanecido prcticamente en el mismo nivel.

Tabla 5.8.1 Composicin sectorial del PIB Estatal, 1998 2009

Fuente: Datos del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales (SCN), 1998-2009.

El sector secundario es muy importante para la generacin de valor agregado y empleos de mayor calidad y mejor remunerados, sin embargo, el bajo incremento del PIB de este sector seala la necesidad de impulsar su desarrollo. Adems, esto resulta especialmente importante si se considera que la actividad del sector esta desproporcionadamente concentrada, tanto a nivel territorial como de rama. Tan slo los municipios de Salina Cruz, San Juan Bautista Tuxtepec, y el Barrio de la Soledad, concentran las tres empresas industriales ms importantes: refinera de petrleo, cervecera y una cementera respectivamente, las cuales aportan ms del 90% de toda la actividad industrial del estado. Dicha concentracin propicia un desarrollo desequilibrado entre las diversas regiones del estado.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

De acuerdo a los Censos Econmicos 2009, la produccin bruta total de los sectores 31 al 33, correspondientes a las industrias manufactureras, ascendi a 142 mil millones de pesos, lo que equivale al 77.5% de la produccin bruta total durante 2008 en Oaxaca, considerando slo a las empresas localizadas y registradas en dichos Censos. A nivel nacional, la produccin total bruta de las industrias manufactureras representa el 44.3% de la produccin total. En dichas industrias, las subramas ms importantes corresponden a la refinacin del petrleo (11.2%), fabricacin de petroqumicos bsicos del gas natural y del petrleo refinado (6.9%), fabricacin de automviles y camionetas (6.7%), fabricacin de productos farmacuticos (3%), elaboracin de refrescos, hielo y otras bebidas no alcohlicas, y purificacin y embotellado de agua (2.6%). Estas cinco subramas concentran el 30.4% del total de la produccin total de las industrias manufactureras, mientras que el resto de la produccin manufacturera se distribuye en 177 subramas adicionales. En cuanto a los estados del pas con mayores niveles de produccin, la participacin correspondiente a las industrias manufactureras representa el 65.3% en el caso del Estado de Mxico, el 55.8% para Nuevo Len y 53.3% en el caso del estado de Jalisco. En el estado de Oaxaca, aunque el porcentaje de participacin de las industrias manufactureras en la produccin bruta total del estado es muy elevado, esta se encuentra altamente concentrada en la subrama 32,411 (Refinacin de petrleo), que concentra el 83.8% de la produccin total de la industria manufacturera en el estado, dicha actividad representa tambin el 64.9% de la produccin bruta total en el estado registrada en los Censos Econmicos. Cabe destacar que en dicha produccin, adems de que es llevada a cabo por una sola empresa, el Gobierno del Estado no tiene espacio de intervencin. Si se realiza el clculo de la participacin de las industrias manufactureras sin tomar en cuenta el aporte de la subrama de refinacin del petrleo, la industria manufacturera aportara el 35.7% de la produccin bruta total del estado, nivel muy inferior al presentado en el caso de las entidades federativas mencionadas anteriormente.
Tabla 5.8.2: Oaxaca, participacin en la produccin bruta total del sector 31-33 industrias manufactureras en 2008 por subrama de actividad

Fuente: INEGI, Censos Econmicos 2009.

181

Adems de la refinacin de petrleo, otras subramas con un aporte importante a la produccin industrial del estado es la de elaboracin de cerveza, fabricacin de cemento y productos a base de cemento, elaboracin de azcares, fabricacin de papel y elaboracin de refrescos, hielo, bebidas no alcohlicas y purificacin de agua. Algunas de estas subramas, son generadoras de muy poco valor agregado, adems de emplear a poca gente y tener bajos niveles de encadenamientos productivos hacia atrs y hacia delante a nivel local. Cabe destacar que las 100 subramas de la industria manufacturera en el estado con menores niveles de produccin aportan tan slo el 2.6% de la produccin bruta total de las industrias manufactureras, lo que contrasta en demasa con la situacin general nacional, en la cual la actividad industrial es mucho ms diversificada, aun considerando las razones obvias de corte estructural y los matices aplicables. Oaxaca cuenta con tres parques industriales y un parque tecnolgico: Oaxaca 2000 en Magdalena Apasco Etla, Complementario de Salina Cruz, Parque Industrial Tuxtepec y Parque Tecnolgico de la Mixteca. La superficie conjunta de estos espacios suma 129.6 hectreas en promedio, que albergan a 44 empresas de los siguientes giros: agroindustriales (caf, hule, maderas, salsas y conservas); derivados de petrleo (emulsiones y pinturas); agregados ptreos, y en menor medida, maquila-textil y tecnologas de informacin. Dichos parques no representan gran aporte para la economa oaxaquea. Tan slo dan ocupacin a 913 personas; adems, su infraestructura y servicios bsicos son insuficientes y en algunos casos deficientes, como ocurre con la red de agua potable, drenaje y tratamiento de aguas residuales, la seguridad, las vialidades, la telefona fija y el internet, entre otras. Estas carencias limitan la operacin y desarrollo de dichos espacios, por lo que resultan poco atractivos para el empresariado local y forneo. Entre las reas de oportunidad que se observan en Oaxaca, se encuentra la agroindustria. Esta actividad, generadora de valor agregado de los productos del campo, ha crecido en la entidad. El nmero de empresas existentes pas de 75 en 2007 a 148 en 2009, lo que represent, en promedio, 750 empleos permanentes generados. (SAGARPA-OEIDRUS, 2009) Dado lo anterior, es claro que en el estado se requiere dar un mayor impulso a las industrias manufactureras, a fin de mejorar la diversificacin de la produccin del estado, principalmente en ramas en las que se tengan mayores encadenamientos productivos y generacin de empleos formales.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Sin embargo, para llevar a cabo lo anterior, sera importante comenzar con el impulso a manufacturas ligeras, tales como el procesamiento de productos agroindustriales, elaboracin de pan, procesamiento de carne de ganado, aves y otros animales comestibles, confeccin de prendas de vestir, fabricacin de muebles, fabricacin de calzado, entre otras. Industrias que no requieren de grandes inversiones en insumos, maquinaria y equipo, y que pueden dar empleos formales a una parte de la poblacin econmicamente activa que no cuente con altos niveles educativos, lo que podra contribuir con un incremento en el nivel de ingreso de la poblacin del estado. Asimismo, es importante destacar las posibles ventajas comparativas en la produccin de estas ramas, basadas en caractersticas culturales ligadas a actividades tradicionales propias del estado, que les den un atractivo adicional en los mercados nacionales y externos. Adicionalmente, y con el fin de fortalecer a las empresas en determinadas regiones, se han venido utilizando diversos tipos de esquemas de asociacin empresariales, entre los que se encuentran los clusters especializados y los encadenamientos productivos. De acuerdo al Estudio de Competitividad del Sur Sureste de Mxico, elaborado por el ITESM (2005), una de las principales recomendaciones elaboradas a partir de los resultados del citado estudio, es precisamente el desarrollo de clusters especializados y de articulaciones productivas de nivel regional, a partir de los recursos competitivos revelados y potenciales en esas regiones, con especial nfasis en actividades portadoras y transmisoras del progreso tecnolgico y la generacin de mayores economas de escala a partir de las capacidades propias del Estado.

En un siguiente paso hacia la diversificacin de las actividades industriales de mayor valor agregado en el estado, se podra apoyar la generacin de habilidades tcnicas y gerenciales entre la poblacin econmicamente activa de la entidad, sobre todo en ramas con alto potencial de crecimiento en el estado y con altos niveles de encadenamientos productivos. Lo anterior puede contribuir con la generacin de empleos mejor remunerados y fomentar la innovacin y la mayor generacin de valor agregado, con mayores posibilidades de adaptacin a los cambios en la economa nacional e internacional. Tomando en cuenta lo realizado en otras entidades que han logrado importantes niveles de crecimiento, como en el caso de Nuevo Len, se ha reconocido la importancia de la generacin y aplicacin de conocimiento como una importante herramienta de desarrollo, para lo cual, es necesario generar acciones en las dependencias y entidades del estado, con la participacin del sector privado, acadmico y social, para incorporar en los procesos y productos de las principales industrias manufactureras, desarrollos e innovaciones tecnolgicas, facilitando as que en un futuro, se pueda contar con una mayor diversificacin de las actividades industriales en Oaxaca. Al desarrollo gradual de la planta productiva del estado, fincada especialmente en el sector agro, deber sumarse un impulso al desarrollo de conocimiento que permita en el mediano plazo la operacin de industrias de alto valor agregado como las de equipo electrnico, fabricacin de computadoras, equipo perifrico y software, entre otros. Para lo cual, resultan de suma importancia impulsar los encadenamientos productivos, as como reas especializadas para el desarrollo industrial y el desarrollo de clusters estratgicos.

183

5.8.2 MIPyMEs
El Gobierno del Estado tiene el compromiso de impulsar la creacin, desarrollo y consolidacin de las micro, pequeas y medianas empresas (MIPyMEs). Con base en la clasificacin de MIPyMEs,20 publicada Asimismo, las MIPyMEs en el estado padecen la carencia de suficientes servicios financieros, ya que nicamente 63 municipios (11%) cuentan con al menos una sucursal de las 310 que operan en el estado. De stas, 191 (62%) corresponden a la banca comercial, 34 (11%) a la banca de desarrollo y 85 de ellas (20%) a la banca social. Dicha falta de sucursales genera que el crdito y la promocin del financiamiento no lleguen a las MIPyMEs de las diversas regiones del estado. (CNBV 2010) Por otro lado, las empresas se enfrentan al frecuente problema del abasto de insumos de produccin, tales como botellas de vidrio, cajas y bolsas de cartn, latas de aluminio, embalajes de plstico y fcula de maz, entre otros. Ello se debe a que las empresas locales no cuentan con suficiente capacidad instalada, precios accesibles y calidad de los productos para atender las necesidades de proveedura, lo que genera una desarticulacin entre eslabones de la cadena productiva, Los sectores econmicos con mayor promedio de personas ocupadas por UE son el de construccin y minera, con 21 personas cada uno, y el de transporte, correos y almacenamiento e informacin en medios masivos, con un promedio de 13 personas ocupadas por unidad econmica. En contraste, los sectores con los menores promedios son el de comercio y las industrias manufactureras con un promedio de dos personas ocupadas por UE. (INEGI, 2009) Entre los principales problemas que enfrenta el impulso a las MIPyMEs se encuentra la incipiente cultura emprendedora en el estado. Un ejemplo de ello es el bajo nmero de iniciativas empresariales presentadas para la obtencin de crditos, como se observ en el programa de emprendedores en el cual se registraron para 2010 nicamente 17 proyectos para ser apoyados con capital semilla, a travs de una red de 11 incubadoras, siete de ellas de tecnologa tradicional y cuatro de tecnologa intermedia. De acuerdo con lo anteriormente sealado, el desarrollo de las MIPyMEs en Oaxaca enfrenta, entre otras, las siguientes problemticas: el empresariado muestra un desinters por la capacitacin de sus trabajadores y por el mejoramiento de los procesos; existe poca cultura de asociacin empresarial; se carece de un padrn de proveedores de bienes y servicios que permitan el suministro de los requerimientos de insumos a dependencias y entidades del Gobierno del Estado, as como a empresas locales; la agrupacin natural de empresas que por vocacin productiva se genera en la entidad, se da en condiciones de nula planeacin empresarial; hay una baja especializacin en los servicios ofrecidos; la incorporacin de procesos tecnolgicos y de mejora es escasa; hay una falta de seguimiento y consolidacin de los parques industriales, existe una inadecuada orientacin del financiamiento y apoyo a las MIPyMEs, as como una limitada oferta de intermediarios financieros no bancarios.
20 Las micro, pequeas y medianas empresas se catalogan de acuerdo al tamao, sector, rango de nmero de trabajadores y monto de ventas anuales. Las microempresas tienen hasta 10 trabajadores y venden anualmente hasta 4 mdp, sin importar el sector econmico. Las pequeas empresas tienen ventas anuales entre 4.01 y 100 mdp, y tienen, en el sector comercio, entre 11 y 30 trabajadores y, en el sector industrial o de servicios, entre 11 y 50 trabajadores. Las empresas medianas tienen ventas anuales desde 100.01 a 250 mdp y emplean en el sector comercio de 31 a 100 trabajadores, en el sector industria de 51 a 250 trabajadores, y en el sector servicios, de 51 a 100 personas.

en el Diario Oficial de la Federacin, en 2009, Oaxaca registr un total de 236,465 unidades econmicas (UE), donde trabajaban 761,253 personas, que en promedio, son tres personas ocupadas por UE. Del total de UE del sector privado y paraestatal en Oaxaca, el 47.7% se dedica al comercio, el 30.3% a servicios, el 19% a manufacturas y el 3% al resto de los sectores. As, el 78% de las unidades econmicas estn dedicadas al sector terciario. Cabe destacar que aqullas que estn dedicadas a la manufactura, son principalmente micro y pequeas empresas, las cuales generan 55,935 empleos formales. (INEGI, 2009)

propiciando que la derrama econmica se desve hacia otras entidades del pas.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

5.8.3 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Impulsar el desarrollo de las industrias y de las MIPyMEs del estado, mediante esquemas integrales de asociacin productiva, asistencia tcnica, capacitacin, cultura empresarial, financiamiento, emprendimiento e investigacin y desarrollo tecnolgico, as como del desarrollo de clusters y cadenas productivas, para escalar el valor agregado de sus productos, facilitar su insercin en los mercados nacionales y externos e incrementar los empleos generados. Estrategia 1.2 Fortalecimiento y desarrollo de las economas locales y regionales a partir de sus ventajas comparativas y competitivas. Lneas de accin 2 Desarrollo de clusters de las principales actividades productivas del estado y de sectores identificados como estratgicos (turismo, agroindustrial, pesca, artesanas, Lneas de accin 1 manufactura, agroalimentaria, textil, mezcal, pecuaria, minera). Programa de desarrollo empresarial y emprendimiento rural e indgena, asistido por incubadoras de empresas, instituciones de educacin superior y centros de investigacin del estado. Desarrollo de un sistema integral de informacin empresarial y de oportunidades de negocios, como base de conocimiento e interrelacin de las empresas en el estado y sus regiones. Incorporacin de estndares y normas de calidad promovidos y difundidos para mejorar la eficiencia de los procesos y la calidad de los bienes y servicios que producen las empresas, mejorando su competitividad en el mercado global.

Estrategia 1.1 Fortalecimiento de parques y corredores industriales y desarrollo de infraestructura para la industria y parques tecnolgicos.

Parques industriales reactivados, modernizados y ampliados en las regiones del estado, facilitacin regulatoria, atendiendo a las vocaciones y reas de oportunidad propias de cada regin.

Corredores industriales fortalecidos para detonar la generacin de empleos a nivel regional.

Parques tecnolgicos apoyados para su instalacin y desarrollo que lleven a cabo investigacin y el desarrollo de nuevas tecnologas.

Infraestructura logstica ampliada y modernizada en puntos estratgicos del estado, para el fortalecimiento de los parques y corredores industriales de la entidad.

185

Estrategia 1.3 Fortalecimiento de la micro, pequea y

mediana empresa mediante la integracin y desarrollo de cadenas productivas.

Lneas de accin 3
Encadenamientos productivos regionales creados y fortalecidos a travs de polticas pblicas que detonen el desarrollo de las MIPyMEs en el estado. Catlogo de proveedores de bienes y servicios elaborado y disponible para las empresas del estado con base en los requerimientos de las cadenas productivas regionales. Exportacin de productos oaxaqueos incrementada a travs de un programa de promocin de los productos oaxaqueos en el extranjero y de orientacin a los empresarios sobre los requisitos que deben cumplirse para exportar a los principales mercados del mundo.

Estrategia 1.4 Impulso a los programas de financiamiento, capacitacin, innovacin y de proteccin industrial, orientados hacia las necesidades de las MIPyMEs.

Lneas de accin 4
Fondo de financiamiento estatal creado para apoyar las necesidades financieras no atendidas por la banca comercial de las MIPyMEs en Oaxaca. Fondo empresarial para mujeres creado para promover proyectos productivos viables en el estado. Sistema integral de informacin desarrollado con informacin relevante sobre oportunidades de negocio, caractersticas y evolucin de las MIPyMES del estado. Evaluacin de impactos de los apoyos estatales otorgados a las MIPyMES del estado realizada por centros especializados en coordinacin con las entidades y dependencias de fomento. Fondos y programas federales de apoyo a MIPyMEs fortalecidos mediante convenios de coordinacin con el Gobierno Federal.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Intermediarios financieros no bancarios de las regiones del estado fortalecidos mediante convenios de promocin y fortalecimiento. Actividades productivas, comerciales y de servicios que emprendan mujeres e indgenas con acceso al financiamiento, en las comunidades rurales y urbanas del estado. MIPyMEs capacitadas y asistidas tcnicamente para mejorar su calidad, productividad y competitividad. Cultura de calidad y responsabilidad social promovida entre las empresas del estado, para contribuir al conocimiento y al desarrollo de una visin empresarial moderna y sustentable. Convenio de coordinacin con el Gobierno Federal para potenciar la inversin y programas de impulso a las MIPyMEs.

Estrategia 1.5 Impulso a emprendedores para generar

nuevas empresas.

Lneas de accin 5
Red de incubadoras en el estado consolidada y ampliada, para una mayor cobertura y mejores servicios de apoyo a la creacin de nuevas empresas. Capacitacin y consultora a emprendedores otorgada, para mejorar las posibilidades de xito de sus empresas. Emprendedores rurales formados en capacidades bsicas empresariales a travs de capacitacin y asistencia tcnica especializada. Emprendedores con acceso a franquicias comerciales y de servicios a travs de apoyos financieros para acceder a las mismas.

187

5.9 Turismo: palanca del desarrollo

5.9.1 Diagnstico
Oaxaca es uno de los estados con mayor riqueza cultural y natural de Mxico, al contar con 16 grupos etnolingsticos, numerosas zonas arqueolgicas, expresiones artsticas, gastronmicas y musicales, as como su gran diversidad geogrfica y biolgica, la cual adems de distinguir a la entidad, le confiere un enorme potencial turstico en el mbito nacional e internacional. Sin embargo, es crucial que en el aprovechamiento de estos recursos se respete el entorno natural, cultural y social. En esta tarea el turismo es una de las vas para la afirmacin de Mxico abierto al mundo, con la capacidad ancestral, presente y viva de aportar conocimientos y valores a la humanidad. Oaxaca posee ms de 597 kilmetros de litoral, ideales para el turismo de sol y playa, de cruceros y de naturaleza; una reserva de la bisfera (Cuicatln-Tehuacn), y ocho reas naturales protegidas por decreto federal. Adems, es una de La enorme riqueza natural de Oaxaca ofrece oportunidades nicas para el ecoturismo en tres zonas principales: la Sierra Norte (que presenta una oferta amplia pero an incipiente); la franja de litoral entre Puerto Escondido, Puerto ngel, Huatulco (aprovechando las lagunas y manglares, el Museo de la Tortuga, as como la flora, fauna y otros recursos) y la regin del Papaloapan. las entidades con mayor biodiversidad del pas: nueve mil especies de plantas (ms del 50% del total nacional); 264 especies y subespecies de mamferos; 467 especies de reptiles; ms de 100 especies de anfibios y 701 especies de aves. Tan slo entre las ltimas, Oaxaca es el estado del pas con mayor abundancia de especies canoras. Por s sola, la zona de los Chimalapas cuenta con el 31.3% de las especies de mamferos en Mxico, el 32.3% de las especies de aves y el 44.5% de especies de mariposas.21

21 Fuente: Ortega del Valle, D. et al. 2010. reas de Conservacin Certificadas en el Estado de Oaxaca. WWF, CONANP, SEMARNAT.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

El turismo estatal depende en gran medida de los visitantes nacionales, ya que en 2010 el 95% de la afluencia correspondi a turistas del interior de la repblica, y el 5% restante a extranjeros. No obstante, la afluencia turstica decreci un 3.6% en el perodo 2004-2010, durante el cual tambin se registr una disminucin tanto en la ocupacin de cuartos y la estada como en la inversin para infraestructura. Entre otras causas, en 2006 el flujo turstico disminuy debido a la problemtica social, y en el ao 2009 por la situacin econmica y sanitaria mundial, que fueron coyunturas desfavorables para el sector. Esta situacin tambin se asocia con otros factores, entre las que destacan la escasa construccin de cuartos, principalmente en los destinos de playa; el desarrollo de servicios tursticos sin una planeacin previa; la falta de infraestructura carretera eficiente, disminucin de vuelos comerciales y vuelos chrter, as como falta de una poltica turstica con criterios de competitividad internacional. Los turistas llegan al estado por diferentes vas: el 56.2% en autobs; el 21.8% en automvil propio y 21.8% por va area. Por una parte, el flujo vehicular en la carretera Cuacnopalan-Oaxaca ha tenido un crecimiento constanPor su historia, tradiciones y diversidad tnica, el estado cuenta tambin con gran potencial para el turismo cultural. Adems de la ciudad capital y los Valles Centrales, que son ampliamente visitados, entre los atractivos culturales del estado destaca Capullpam de Mndez, en la Sierra Jurez, que fue declarada por la Secretara de Turismo del Gobierno Federal como Pueblo Mgico, reconocimiento que puede ser obtenido por otras comunidades de la entidad en razn de su belleza arquitectnica y cultural. Asimismo, en la regin de la Mixteca y en los propios Valles Centrales existen cinco ex conventos con gran atractivo turstico: Cuilpam de Guerrero, Yanhuitln, Teposcolula, Coixtlahuaca y Santo Domingo de Guzmn. Igualmente, existen 11 importantes zonas arqueolgicas, al menos de las cuales son reconocidas a nivel nacional e internacional (Monte Albn, Mitla y Yagul). te durante el perodo 2004-2010 incrementndose en un 97.6%. Por otra parte, el reducido volumen de llegadas por aire se debe en gran parte a la poca frecuencia de vuelos hacia la entidad y a las altas tarifas de las aerolneas. Adicionalmente, para 2010 el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR) contabiliz 75 cruceros, a Bahas de Huatulco, con un total de 121,481 pasajeros, 38.8% ms que en 2005, lo que gener, adems de la derrama econmica directa, impuestos por derechos de internacin. A pesar de las importantes ventajas con que cuenta Oaxaca, el turismo no ha presentado un crecimiento sostenido en los aos recientes. Conforme a cifras de la Secretara de Turismo del Gobierno Federal, en 2009, el estado de Oaxaca se ubic en el lugar nmero 13 dentro de la participacin nacional en relacin con el nmero de visitantes, dos escaos ms abajo que la ubicacin en 2008.

189

Grfico 5.9.1 Derrama econmica y volumen de afluencia turstica en el estado

4,600 4,400

4,300

4,303

4,513

4,494

Miles de visitantes

4,147

4,200 4,000 3,800

3,782 4,140

3,600 3,400

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fuente: Secretara de Turismo

En cuanto a la inversin privada en el sector turismo, de acuerdo a la SECTUR, al cierre de 2010 el monto de inversin privada en el estado ascendi a 193.5 millones de dlares, lo que ubica a la entidad en el noveno lugar a nivel nacional, con una participacin del 5.5% del total de recursos invertidos en el sector. Del total de esta inversin, el 66.2% corresponde a empresas nacionales y el resto a capital extranjero; la inversin extranjera directa en el sector proviene principalmente de Canad y Espaa, y se concentra en el municipio de Santa Mara Huatulco. La importancia del sector tambin se refleja en la generacin de empleos directos e indirectos: a finales de 2010, el turismo en el estado contribuy con ms de 133 mil empleos, de los cuales 29% son directos y 71% indirectos, principalmente en prestacin de servicios y comercio. En el ao 2010, el turismo gener una derrama de los 7,967 millones de pesos; de esta cifra, el 43.1% es captado por Bahas de Huatulco; el 30.1% por la ciudad de Oaxaca; el 8.2% por Puerto Escondido; 3.9% por el Istmo de Tehuantepec y 3.5% por Santa Catarina Juquila. Dentro de los destinos mencionados, Bahas de Huatulco es el que presenta la mayor estancia promedio (2.5 das por turista), superior al promedio estatal (1.6 das). Al ser la derrama consecuen-

cia principalmente del nmero de turistas, la duracin de su estada y sus niveles y patrones de consumo, se puede incrementar si se ampla la oferta, se mejora la calidad y se diversifican las opciones de servicios. En complemento de lo anterior, cabe destacar algunos datos relevantes del sector: Entre los servicios de apoyo al turismo, Oaxaca cuenta con 1,925 establecimientos de alimentos y bebidas registrados, 106 agencias de viaje, 137 guas tursticos certificados y 22 arrendadoras de autos. En cuanto a infraestructura especializada, en el estado existen dos campos de golf y una marina turstica; sin embargo, no hay centros de convenciones o infraestructura adecuada para la realizacin de grandes eventos nacionales o internacionales. Respecto del turismo religioso, a pesar de que el Santuario de Juquila, ubicado en el municipio de Santa Catarina Juquila, registra una afluencia anual promedio de un milln de visitantes, su consumo de servicios tursticos y comerciales a nivel local es muy limitado.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

En materia de infraestructura turstica, destaca que en 2010 el estado ofreci 24,151 habitaciones en 1,192 establecimientos; de estos ltimos, slo el 22.4% corresponde a hoteles con categoras de tres a cinco estrellas lo que limita el acceso a mercados de mayor poder adquisitivo. En este contexto, entre las demandas ms apremiantes del sector se encuentran la ampliacin y modernizacin de los accesos carreteros que conectan a otros estados vecinos con Oaxaca capital y a sta con las regiones de la entidad, as como de los servicios complementarios tales como terminales de autobuses, mdulos de atencin, sealizacin, paradores tursticos, entre otros. Adicionalmente, es necesario ampliar los destinos y la oferta de vuelos, as como la infraestructura y servicios para segmentos tursticos especializados o de nicho. Acciones en este sentido permitiran explotar las ventajas y vocaciones tursticas de cada regin e insertarlas en un esquema de acciones como los corredores tursticos que permitan dinamizar su desarrollo. La ausencia de una planeacin integral con criterios consistentes y elementos articulados sobre temas como imagen visual, capacitacin, difusin de informacin, logstica y organizacin de eventos, entre otros, disminuye la diversidad, calidad y eficiencia de los servicios brindados al turista, lo cual genera referencias negativas que debilitan los esfuerzos promocionales y frenan el crecimiento del sector. Asimismo, la normatividad vigente en materia turstica limita las facultades del Gobierno del Estado para regular, vigi-

lar, verificar y sancionar, en su caso, las actividades del sector, limitando as su capacidad para realizar acciones de poltica que ordenen, dirijan e impulsen el adecuado desarrollo del sector. El sector turismo requiere con urgencia una planeacin integral que comprenda: mejoramiento de la imagen visual urbana de los principales destinos; programas de capacitacin a prestadores de servicios tursticos y la profesionalizacin del personal que ofrece informacin y asistencia a los visitantes; campaas promocionales y de difusin turstica en los mbitos nacional e internacional; organizacin de eventos, ferias, exposiciones, festivales, convenciones, concursos, certmenes y/o tianguis; mejora y actualizacin de guas tursticas; y la elaboracin de un libro de rutas para incrementar el flujo y estancia de los visitantes. El Ejecutivo a travs de la participacin abierta del sector, propondr al Congreso del Estado las modificaciones e iniciativas de leyes, reglamentos y normas para modernizar y actualizar un marco jurdico que impulse la actividad turstica. Es preciso asentar que se busca una proyeccin turstica mediante la indispensable participacin y coordinacin entre la sociedad y los tres niveles de gobierno, que respete el valor cultural presente y vivo de los pueblos originarios, pero tambin aplique medidas para el cuidado del medio ambiente, para posicionar a Oaxaca como uno de los destinos de viaje preferenciales en el mbito nacional e internacional.

191

5.9.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Posicionar a Oaxaca como uno de los principales destinos tursticos del pas en los mbitos nacional e internacional, mediante la aplicacin de una poltica integral de promocin que permita aprovechar al mximo el potencial del sector, de manera sustentable y con respeto a la diversidad cultural de la entidad, ofreciendo a los visitantes productos tursticos competitivos para contribuir con el desarrollo econmico y social del estado.

Estrategia 1.1 Impulso de reformas normativas en materia turstica acordes con las necesidades actuales del sector. Lneas de accin 1 Iniciativa de ley en materia turstica, promovida ante el Congreso del Estado, que permita orientar las acciones del gobierno, facultndolo en materia de regulacin, control, vigilancia y sanciones administrativas, para el desarrollo y fomento de la actividad turstica. Convenios de descentralizacin gestionados ante la Secretara de Turismo del Gobierno Federal, para facultar al Estado el llevar a cabo los procesos de vigilancia y verificacin de las operaciones de los prestadores de servicios tursticos. Estrategia 1.2 Impulso a la competitividad de los productos y servicios tursticos del estado. Lneas de accin 2 Estudios de benchmarking y de mejores prcticas en materia de servicios tursticos, tanto para los mercados amplios como para los especializados. Clusters tursticos promovidos y fortalecidos, a travs del impulso a la diversificacin y complementacin de la oferta, la formacin y densificacin de las redes empresariales y el escalamiento en las cadenas de valor. Esquemas de desarrollo de proveedores implementado para vincular a las micro, pequeas y medianas empresas tursticas con los grandes prestadores de servicios tursticos del estado. Acciones y programas de certificacin, planificados estratgicamente y aplicados en los destinos tursticos del estado (Distin-

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

tivos M y H, Punto Limpio, Blue Flag, Green Globe, y Pueblos Mgicos, entre otros), que eleven y garanticen la calidad de los servicios. Desarrollar y promover un programa integral de profesionalizacin a prestadores de servicios tursticos. Convenios y mecanismos de vinculacin establecidos entre las instituciones pblicas y privadas de educacin media y superior con las organizaciones y empresas del sector turstico, para la formacin y capacitacin de prestadores de servicios tursticos de alto nivel. Programas de sealtica, atencin y auxilio turstico instrumentados, para brindar seguridad e informacin adecuada y oportuna sobre servicios y atractivos a los visitantes. Programa de financiamiento, asistencia tcnica y capacitacin implementado para pequeos proyectos tursticos, priorizando los de pueblos y comunidades indgenas, as como los encabezados por grupos de mujeres en mercados especializados.

Estrategia 1.3 Fomento a la sustentabilidad del desarrollo turstico en el estado. Lneas de accin 3 Proyectos sustentables de turismo de naturaleza, desarrollados para diversificar la oferta turstica. Acuerdos con los tres niveles de gobierno y la sociedad civil, establecidos para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y culturales de los sitios tursticos. Estudios de impacto ambiental realizados en los diferentes destinos para establecer actividades tursticas adecuadas. Sitios tursticos certificados como destinos sustentables a travs de la difusin de sus beneficios potenciales entre los destinos tursticos del estado, tomando como referencia casos de xito en el pas y en la entidad.

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Estrategia 1.4 Impulso a la diversificacin de la oferta de productos y proyectos tursticos para segmentos tradicionales y nueva creacin. Lneas de accin 4 Infraestructura y servicios tursticos ampliados y mejorados en los pueblos tradicionales, santuarios religiosos y rutas tursticas del estado, para incrementar el flujo turstico y la derrama econmica en estos sitios. Infraestructura y servicios de apoyo de alto nivel propuestos para brindar soporte eficiente al turismo de reuniones, convenciones y negocios. Rutas tursticas diseadas para integrar un portafolio de opciones diferenciadas, atractivas y seguras, a travs de incentivos, mejores prcticas, informacin y capacitacin. Proyectos promovidos en regiones con potencial y ventajas no explotadas, especialmente en municipios rurales e indgenas, para extender geogrficamente la oferta de servicios y actividades complementarias.

Estrategia 1.5 Promocin del estado a nivel nacional e internacional como un destino atractivo de turismo cultural, de naturaleza, rural, playa y religioso. Lneas de accin 5 Estudios de mercados aplicados para identificar los productos y servicios tursticos ms rentables. Programa de marketing efectivo e innovador implementado, centrado en las ventajas y atractivos diferenciadores del estado, diseado para acceder tanto a mercados ms amplios como a otros de nicho o especializados. Marca Oaxaca, diseada a partir de los elementos representativos de los productos tursticos estatales. Programa de fam trips con representantes de medios masivos de comunicacin, agencias de viajes y operadoras tursticas, aplicados para darles a conocer nuestro estado y sus atractivos. Programa de incentivos a operadoras mayoristas, ejercido para mejorar la comercializacin del producto turstico estatal. Esquemas de coordinacin entre prestadores de servicios

Actividades tursticas alternativas desarrolladas en torno de la riqueza cultural de los pueblos y comunidades indgenas y del patrimonio natural en sus territorios como sanacin tradicional, convivencia intercultural, ecoarqueologa, entre otros con pleno respeto a su identidad y valores.

tursticos, aplicados para maximizar los alcances de las acciones de promocin. Calendario de actividades culturales, ecotursticas, recreativas y comerciales, elaborado para su difusin oportuna en medios locales, nacionales e internacionales.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Catlogo del patrimonio cultural, arqueolgico, gastronmico, artstico y de naturaleza, creado para facilitar la promocin local, nacional e internacional. Estudios y proyectos sobre patrimonio tangible, planeado para fomentar el rescate y la preservacin de la imagen urbana tradicional de las comunidades. Actividades de internacin a las regiones y localidades cercanas para visitantes de Bahas de Huatulco y la Ciudad de Oaxaca. Estrategia 1.6 Mejorar la conectividad hacia los destinos tursticos del estado. Lneas de accin 6 Estudio sobre infraestructura estratgica, con la finalidad de identificar las necesidades de conectividad entre los destinos tursticos y los mercados emisores. Accesos carreteros ampliados y modernizados desde los estados vecinos hacia los principales destinos tursticos y de estados hacia las regiones de la entidad. Servicios complementarios a la transportacin terrestre provedos y mejorados, como terminales de autobuses, mdulos de atencin, sealizacin, paradores tursticos, entre otros. Plan de negociaciones con empresas transportadoras nacionales e internacionales, diseado y aplicado para incrementar la densidad de conexiones areas, terrestres y martimas hacia el estado desde los principales mercados. Fideicomiso Oficina de Congresos y Visitantes (OCV) creado con recursos provenientes de impuestos al hospedaje, orientados a la promocin turstica.

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5.10 Abasto y seguridad alimentaria

5.10.1 Diagnstico
El abasto de productos bsicos y la seguridad alimentaria en Oaxaca presentan una serie de problemas y necesidades de carcter prioritario, que demandan la aplicacin de polticas pblicas efectivas y mecanismos de atencin y seguimiento especficos por parte de los tres niveles de gobierno y de los sectores social y econmico del estado. La atencin al sector abasto en el estado tiene como antecedente inmediato a la Coordinacin Estatal de Abasto, organismo extinguido en junio de 2008 sin que se pudieran resolver cabalmente los problemas que le dieron origen. En este sentido, para atender las necesidades de la poblacin en materia de abasto, se requiere de un programa especial de alcance estatal que contemple los fundamentos rectores de acciones del abasto en Oaxaca, con un claro enfoque hacia la seguridad alimentaria. Asimismo, las diferencias que existen en los niveles de desarrollo y las potencialidades productivas de las ocho regiones del estado, dan pauta a establecer polticas pblicas especficas en la materia para cada una de ellas. Si bien el abasto es un tema ms amplio, en el caso de Oaxaca debe estar claramente ligado a la seguridad alimentaria. La Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), durante la Cumbre Mundial de la Alimentacin de 1996, defini que existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso fsico, social y econmico a los alimentos suficientes, inocuos y nutritivos que satisfagan sus necesidades energticas diarias y preferencias alimentarias para llevar una vida sana y activa. La seguridad alimentaria reconoce tres dimensiones en relacin a los alimentos: disponibilidad, acceso y uso. La seguridad alimentaria es particularmente relevante para la poblacin en pobreza extrema y alta marginacin, as como para aquellos grupos de mayor vulnerabilidad nutricional, como las mujeres embarazadas o en lactancia, los nios menores de 5 aos, los adultos mayores y las personas con capacidades fsicas diferentes, entre otros. Adems de la accesibilidad a los alimentos, las decisiones familiares y comunitarias en torno a la alimentacin tambin son importantes y la poblacin debe tener la informacin adecuada sobre sus necesidades y riesgos nutricionales especficos. El abasto y la seguridad alimentaria dependen fundamentalmente de los niveles de ingreso y hbitos de consumo de las familias y comunidades, as como de los riesgos y necesidades especficas de sus miembros; del acceso a los mercados de alimentos, y particularmente de las condiciones de aislamiento y conectividad carretera de las regiones y localidades; de la eficiencia de la produccin alimentaria a nivel local y regional, especialmente la de productos esenLa seguridad alimentaria se liga al abasto en la medida en que ste debe garantizar el acceso a los alimentos en condiciones adecuadas. Adems, en el caso de estados o regiones con alta pobreza y marginacin rural como Oaxaca, el abasto se asocia frecuentemente a la produccin de alimentos, y en especial a la de subsistencia. De acuerdo con datos del INEGI, en Oaxaca el 98.6% de las localidades son rurales, con una poblacin de menos de 2,500 habitantes, en muchas de las cuales existen problemas de acceso a los alimentos, ya sea por problemas de abasto, escasos ingresos o de produccin insuficiente de sus propios alimentos.

ESTADO DE DERECHO, GOBERNABILIDAD Y SEGURIDAD

ciales para la subsistencia, como maz y frijol; as como de la estructura y encadenamiento de los procesos ms amplios de produccin, distribucin, comercializacin y consumo a nivel estatal, entre otros factores. De forma especfica, para el estado de Oaxaca se pueden identificar los siguientes aspectos relevantes asociados a los problemas de abasto y seguridad alimentaria: Centralizacin del abasto en las zonas urbanas. Escaso desarrollo e impulso del mercado interno del estado. Escasa, deficiente y deteriorada infraestructura comercial, especialmente a nivel regional y local. Excesivo intermediarismo y concentracin en los canales de compra y distribucin de alimentos. Bajos niveles de productividad en el subsector de produccin de alimentos bsicos. Utilizacin y aprovechamiento inadecuado de los activos existentes y las oportunidades productivas de las distintas regiones.

Difcil acceso al financiamiento para los diferentes actores del abasto y la produccin. Deficiente organizacin y cohesin de productores y comercializadores de alimentos. Limitada participacin social y comunitaria en torno al abasto y la seguridad alimentaria. Falta de conocimientos sobre la alimentacin sana as como de los riesgos y necesidades nutricionales. Hbitos de consumo que no aprovechan el abasto existente a nivel local y regional para atender las necesidades nutricionales.

El abasto y el acceso a los alimentos pueden abordarse con estrategias que van desde la produccin para el autoconsumo o para los mercados locales de cierto tipo de alimentos, hasta el subsidio al abasto de productos bsicos que resulta muy costoso producir localmente o que requieren ser transformados, como el aceite para cocinar y el azcar, entre otros. Estas mismas dimensiones y estrategias se pueden aplicar para otros productos bsicos con los que se puede

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tener problema de abasto, especialmente en localidades marginadas, tales como medicamentos del cuadro bsico, jabones y detergentes, focos y velas, etc. El desarrollo de este sector requiere adems de la adopcin de avances tecnolgicos y logsticos que le permitan reconfigurar su actividad comercial, para incrementar su competitividad. Un elemento clave para la sustentabilidad de las nuevas tecnologas es la participacin y apropiacin de sus usuarios finales en los ciclos completos de cada proyecto. En materia de abasto y seguridad alimentaria, es competencia del Estado garantizar el acceso a los productos bsicos. Esto implica precios y condiciones accesibles a la poblacin de las distintas regiones, donde, por limitaciones geogrficas, altos ndices de marginacin y de pobreza, se dificulta el acceso. La evolucin y fortalecimiento del abasto y comercio dependen, entre otros elementos, de una adecuada infraestructura carretera acorde a la orografa del estado y una estructura econmica que encadene en forma eficiente los procesos de produccin, distribucin, comercializacin y consumo. Asimismo, es importante tomar en cuenta que un factor principal en los problemas en torno al abasto y la seguridad alimentaria, es la disminucin en el consumo de alimentos de origen local. En los ltimos aos, han sido reemplazados por productos procesados que provienen de otros estados y pases, algunos de los cuales adems son de valor nutricional inferior o no responden a las consideraciones culturales de las familias y comunidades indgenas. Por lo tanto, es importante fomentar y respaldar acciones para el consumo de alimentos y mercados locales.

5.10.2 Estructura para el abasto y la seguridad alimentaria en Oaxaca

5.10.2.1 DICONSA y LICONSA Para atender el problema de abasto a nivel nacional, en la dcada de 1970 el Gobierno Federal cre la Compaa Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO), de la cual surgi su filial Distribuidora, Impulsora y Comercializadora CONASUPO (DICONSA). En 1979, DICONSA establece el Programa de Abasto Rural, con el propsito de atender las necesidades de abastecimiento de los principales productos de consumo de la poblacin rural marginada del pas. Actualmente DICONSA opera una red comercial conformada por ms de 270 almacenes y 23,566 tiendas rurales a nivel nacional. En 2010, las ventas totales de DICONSA realizadas en el DICONSA forma parte de la estrategia del Gobierno Federal, encaminada a fortalecer al desarrollo de capacidades bsicas, mejorando la nutricin de la poblacin rural. Para ello se coordina con el Programa de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA (antes Leche Industrializada CONASUPO) as como con el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.22 estado ascendieron a 970 millones, con un crecimiento de 21.9% con respecto a 2009, esto es producto del efecto combinado de una disminucin de 1.4% correspondiente al Programa de Abasto Rural y un crecimiento de 289.3% de ventas realizadas a travs de diversos programas especiales, entre los que se encuentran los correspondientes Conforme a la Evaluacin Interna del Ejercicio 2010 de DICONSA, la sucursal Oaxaca cuenta con 2,032 tiendas en operacin, que se atienden desde 30 almacenes rurales y tres almacenes centrales ubicados en las unidades operativas de: Valles Centrales, Mixteca e Istmo-Costa-Papaloapan, beneficiando a una poblacin aproximada de 1.4 millones de habitantes al otorgarles un margen de ahorro promedio en comparacin con el costo del comercio privado del 13.7% en la adquisicin de la canasta bsica.

22 Evaluacin de Consistencia y Resultados 2007 del Programa de Abasto Rural a cargo de DICONSA.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

5.10.2.2 Otros canales de distribucin de alimentos De acuerdo con datos del INEGI, en el estado de Oaxaca se cuenta con las siguientes unidades de comercio y abasto: a ventas de productos bsicos a instituciones como el Instituto Estatal de Educacin Pblica de Oaxaca (IEEPO), el Sistema DIF del Municipio de Oaxaca de Jurez y la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI); mientras que al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y Servicios de Salud de Oaxaca (SSO) DICONSA les abastece leche en polvo y dichas instituciones se encargan de realizar la distribucin a la poblacin objetivo. Del total de productos vendidos por DICONSA, el 69% corresponden a maz y 14.8% a abarrotes. Otro de los principales agentes de abasto en el estado es LICONSA que industrializa y distribuye leche lquida y en polvo a precios accesibles, en apoyo a la alimentacin y nutricin de familias en condiciones de pobreza.23 Durante 2010, se distribuyeron 55 millones de litros, lo cual benefici a una poblacin de 107 mil oaxaqueos (48,790 familias) de los cuales 47 mil se ubican en zonas prioritarias rurales. 24 Esta institucin cuenta con 646 puntos de venta en el estado, de los cuales 152 se localizan en Valles Centrales donde comercializa leche lquida, y en el resto del estado se distribuye y comercializa leche en polvo. Tianguis (81) Mercados pblicos (167) Rastros (12) Una Central de Abasto Centros receptores de productos bsicos (42) La Central de Abasto, ubicada en la capital del estado, enfrenta la siguiente problemtica: Alta inseguridad Cultura empresarial incipiente Carencia de un reglamento interno Ocupacin de espacios para fines distintos a los creados Ausencia de tecnologas de informacin sistemtica Falta de modernizacin de operacin del comercio al mayoreo Ausencia de innovacin de manejo y distribucin Elevado costo para la adquisicin de bodegas Mnima y deficiente infraestructura de operacin

Asimismo, se cuenta con 41,122 unidades econmicas de comercio al por menor de abarrotes y alimentos y 532 unidades de comercio al por mayor de abarrotes, alimentos y bebidas, a travs de las cuales se comercializan productos en las zonas rurales y urbanas.25 Adems de los beneficios potenciales de su adecuado desarrollo para la poblacin del estado, el abasto y el comercio son sectores altamente dinmicos, creadores de fuentes de ingresos, generador de empleos e impulsor del mercado interno, de ah la importancia de desarrollar polticas pblicas que contribuyan a su desarrollo, al fortalecimiento del poder adquisitivo de las familias oaxaqueas y a la mejora de los hbitos de consumo. El crecimiento de la poblacin en el estado con su consecuente demanda de alimentos bsicos, productos y servicios de primera necesidad, es un reto para el gobierno. Adems, la presencia de problemas de salud relacionados con la alimentacin, como la desnutricin, diabetes e hipertensin, implica la necesidad de reposicionar los alimentos sanos para aumentar su consumo, especialmente los de origen local.

23 Fuente: http://www.liconsa.gob.mx/ 24 Gerencia Estatal LICONSA Oaxaca. 25 Censo Econmico 2009. INEGI.

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Una organizacin entre productores y comerciantes basada en esquemas de integracin y asociatividad facilitara las transacciones consolidadas, el acceso al financiamiento, la modernizacin productiva y el incremento de la productividad y competitividad, lo cual se reflejar en beneficios al consumidor final. Para modernizar la red logstica de abasto de alimentos en el estado, con el objeto de reducir las prdidas por mermas y generar mayores beneficios a todos los que intervienen en la cadena de valor, es necesario hacer un diagnstico integral del sistema. Esto permitir identificar los cuellos de botella y las potencialidades que sean la base para definir polticas pblicas que mejoren las condiciones de la produccin, distribucin y consumo de alimentos. Con el fin de impulsar el desarrollo de la logstica del sector abasto, el Gobierno Federal cre en 2007 el Fondo PROLOGYCA, para el otorgamiento de apoyos a proyectos que fomenten la creacin, modernizacin, eficiencia, consolidacin, competitividad y sustentabilidad de las empresas de este sector, en lo que respecta a la logstica y servicios relacionados, favoreciendo la generacin de empleos y la atraccin de inversin.

5.10.3 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Mejorar las condiciones de produccin, distribucin y consumo de productos bsicos a nivel regional, municipal y local, por medio de un sistema integral de abasto y seguridad alimentaria, as como de polticas pblicas especficas que mejoren el acceso a productos bsicos y complementarios, para abatir los dficits y contribuir al bienestar de los oaxaqueos, especialmente de los pueblos y comunidades indgenas y la que vive en condiciones de pobreza extrema y alta marginacin. Estrategia 1.1 Promover normas culturalmente relevantes y nutricionalmente congruentes, que regulen la distribucin y comercializacin de productos bsicos en el estado. Lneas de accin 1

Estrategia 1.2 Impulso a la cadena de valor del sector abasto para asegurar los bienes bsicos en cantidad, calidad, oportunidad y precio. Lneas de accin 2 Sector abasto capacitado y modernizado. Pequeos comerciantes organizados para integrar uniones de compra y de crdito para aprovechar economas de escala. Emprendedores apoyados para llevar a cabo actividades relacionadas con el abasto eficiente de bienes en el estado. Estrategia 1.3 Fortalecimiento de procesos organizativos y participacin de los agentes sociales involucrados en el abasto. Lneas de accin 3

Instancia consultiva y de coordinacin creada para atender los temas de distribucin y comercializacin adecuada de productos bsicos en Oaxaca. Polticas, lineamientos y sistemas normativos actualizados y acordes con las necesidades de abasto y comercio en la entidad.

Sociedades cooperativas apoyadas para la distribucin y comercializacin de productos bsicos. Comits sociales de abasto creados para la supervisin de precios de los productos bsicos y complementarios para identificar prcticas desleales en el abasto y promover el uso eficiente del gasto familiar. Eventos de difusin realizados sobre los programas institucionales de abasto en la entidad.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Estrategia 1.6 Coordinacin con DICONSA para impulsar el Programa Complementario de Abasto que operan los Consejos Comunitarios de Abasto en el estado.

Estrategia 1.4 Establecimiento de canales de distribucin directa, eficiente y transparente.

Lneas de accin 6 Programas especiales de abasto y ventas a travs de unidades mviles promovidas e impulsadas. Firma de convenios para el impulso de la modernizacin de tiendas comunitarias. Proyectos de apoyo alimentario con participacin privada y social, promovidos para ampliar las coberturas y asegurar complementariedades y sinergias. Estrategia 1.7 Fomentar el financiamiento al sector de abasto. Lneas de accin 7 Crditos y apoyos de la banca privada y de desarrollo promovidos y apoyados para empresas dedicadas al comercio y abasto en el estado. Fondos de garanta sectorial generados en conjunto con la banca comercial para incrementar el nmero y monto de los crditos otorgados a las micro, pequeas y medianas empresas que no acceden a los servicios financieros. Esquemas de micro financiamiento desarrollados para atender a aquellos sectores que no atiende la banca. Estrategia 1.8 Promover la coordinacin de las dependencias gubernamentales y sector privado en los procesos relacionados con el sistema estatal para el abasto y comercio. Lneas de accin 8 Mecanismos de colaboracin, apoyo y promocin convenidos con rganos de gobierno, organismos empresariales, instituciones financieras y del sector social, para el desarrollo del abasto y comercio. Diagnsticos sobre el abasto y comercio en las regiones y municipios elaborados con la participacin de los rganos de gobierno, organismos empresariales, instituciones financieras y del sector social e instituciones educativas.

Lneas de accin 4
Tiendas comunitarias en zonas de alta y muy alta marginacin del estado apoyadas para su establecimiento, a travs de estmulos econmicos y de facilitacin normativa. Empresas integradoras del sector, abasto constituidas a travs de diversos estmulos para su consolidacin. Eventos cliente-proveedor del sector organizados para acercar a los clientes con proveedores potenciales que ofrezcan productos a precios competitivos.

Estrategia 1.5 Creacin y fortalecimiento de infraestructura de comercio y logstica para el abasto.

Lneas de accin 5
Sistema inteligente de acopio y distribucin de alimentos creado y fortalecido. Central de Abasto de la Ciudad de Oaxaca modernizada, a travs de acciones especficas para mejorar los procesos de comercio y logstica para el abasto. Gobiernos municipales apoyados para el establecimiento de tianguis locales y regionales y otros posibles centros de distribucin de productos bsicos a precios competitivos.

201

5.11 Ordenamiento territorial e infraestructuras

5.11.1 Diagnstico

La infraestructura es un factor estratgico para el desarrollo econmico y social del estado por su impacto sobre el crecimiento de las empresas y los sectores productivos, las condiciones de bienestar y las oportunidades que genera para las personas y sus familias, as como la integracin de las localidades, ciudades y regiones. El desarrollo de Oaxaca enfrenta el reto de una enorme dispersin poblacional y una deficiente movilidad regional, rural y urbana, que complica la accesibilidad a los servicios bsicos y a los mercados; esto ha contribuido al aislamiento, la desigualdad econmica, la fragmentacin social, las asimetras territoriales y a la falta de oportunidades para el desarrollo humano. Asimismo, no ha existido una poltica de Estado integral y de largo plazo, que haga converger y concurrir con los tres niveles de gobierno, a las dependencias y entidades responsables y a los actores polticos, econmicos y sociales de Oaxaca, en torno a una visin y un proyecto comn del reto que representa la dotacin eficiente y ordenada de una infraestructura que permita abatir rezagos y sentar las bases del desarrollo sustentable. Una problemtica adicional relacionada con el atraso que muestra la entidad en materia de infraestructura es la corrupcin que frecuentemente se ha visto asociada a la contratacin de obra pblica, lo cual afecta la calidad fsica y servicio de lo construido. La colusin entre servidores pblicos y empresas contratistas, la deficiente supervisin en la ejecucin de las obras, as como una inadecuada fiscalizacin de los procedimientos y de las instancias responsables, entre otros factores, han contribuido a que dichas prcticas se hayan extendido. En cuanto a los sistemas e infraestructura del transporte pblico y privado para la movilidad urbana e interurbana, son ineficientes e insuficientes, responden ms a intereses privados que sociales, adems, no cumplen con criterios mnimos de sustentabilidad ambiental. Asimismo, la red carretera no ha crecido ni se ha modernizado a la par del parque vehicular, lo que ha provocado su saturacin. Dado lo anterior y ante la escasez de los fondos pblicos, se deben establecer nuevos esquemas de financiamiento que propicien las condiciones adecuadas para el incremento de la inversin en infraestructura que requiere el estado, y poder as impulsar un desarrollo ms sustentable, competitivo y equitativo. Estas nuevas inversiones requieren estar orientadas al incremento de la productividad de las actividades econmicas, al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, as como a aquellas reas que precisan de un impulso decisivo para sacar provecho de las ventajas comparativas de localizacin y mejorar el posicionamiento competitivo del estado. La construccin de infraestructura contribuye a generar el 6.7% del Producto Interno Bruto (PIB) nacional y el 3.9% del estatal, al impulsar actividades vinculadas al crecimiento econmico. Este crecimiento puede darse, entre otros factores, por el empleo generado, as como por el efecto mismo de la industria de la construccin, debido a que sta incide directamente en al menos treinta y siete actividades econmicas. As, por su efecto multiplicador, la Cmara Mexicana de la Industria de la Construccin estima que de cada 100 pesos destinados a la construccin, 54 se emplean para comprar bienes y servicios de sectores relacionados con la misma, lo que impacta en la generacin de empleos y en el incremento de la demanda de transporte, agua, madera, electricidad, alimentos, servicios mdicos, hospedaje, comunicaciones, combustibles, entre otros.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Cada proyecto de infraestructura debe estar alineado a los programas de proteccin civil, tanto para la prevencin de desastres como para la inclusin de medidas de seguridad que reduzcan los riesgos de accidentes en las obras construidas. Finalmente, es importante destacar que en el estado de Oaxaca no se ha contado con estrategias de concertacin de las acciones pblicas y privadas para la armnica ocupacin del territorio y el aprovechamiento racional de los recursos existentes en la entidad, por lo que actualmente se enfrentan desafos de gran complejidad en materia de ordenamiento territorial. 5.11.1.1 Impacto ecolgico En Oaxaca se carece de un plan de accin especfico que minimice o compense el impacto ambiental del desarrollo de infraestructuras. Tampoco se cuenta con un programa de ordenamiento ecolgico territorial estatal, en el que se consideren mecanismos que hagan compatibles las actividades humanas y el crecimiento de la infraestructura con la sustentabilidad ambiental. Respecto a la formulacin de los planes municipales de ordenamiento ecolgico territorial, slo se han iniciado dos En Oaxaca se combinan factores orogrficos, climticos y sociales que encarecen y dificultan el avance en infraestructura. En la entidad existe, tambin, una gran dispersin de los asentamientos humanos y una gran diversidad cultural, por lo que tambin es necesario considerar los valores y tradiciones de los habitantes de las regiones del estado, de modo que se generen proyectos que respeten a los ciudadanos, las comunidades indgenas y el medio ambiente. Es importante remarcar el compromiso del Gobierno del Estado de implementar polticas para la ampliacin y mejoramiento de la infraestructura, que estn orientadas al uso sustentable de los recursos y al aprovechamiento de tecnologas ms amigables con el medio ambiente. De igual forma, los proyectos para la ampliacin y mejoramiento de infraestructura en comunidades indgenas deben realizarse de manera conjunta con el fin de no violentar las concepciones y valoraciones fundamentales de estos, lo que garantiza su aceptacin y especialmente su uso y aprovechamiento. en la costa oaxaquea (Santa Mara Tonameca y Santa Cruz Tututepec) y se ha iniciado la caracterizacin del de Valles Centrales, esto debido a la falta de recursos financieros y de capacidad tcnica y administrativa institucional en los niveles estatal y municipal. Actualmente, persisten los problemas que acarrea el indiscriminado cambio de uso de suelo motivado por la expansin irregular de asentamientos humanos y por los cambios en las prcticas agrcolas y pecuarias, lo que a su vez provoca la sobreexplotacin de los recursos naturales. Una caracterstica de la mayora de los asentamientos humanos del estado de Oaxaca es la gran generacin de residuos slidos, problema que se agudiza al no contar con infraestructura suficiente para su apropiada seleccin, reciclaje, compactacin y rellenos sanitarios eficientes. Dado lo anterior, los residuos se convierten en un problema de salud pblica y de impacto ambiental. En la entidad tambin existe un dficit de jardines pblicos, ya que se contabiliza menos de un metro cuadrado de rea verde urbana por habitante.

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5.11.1.2 Infraestructura hidrulica El agua que procede de fuentes superficiales y subterrneas es objeto de una severa contaminacin, producto de las actividades propias de la sociedad. Problema que se agrava por la escasa cultura del cuidado del agua, tanto en las comunidades rurales como en los centros urbanos. La apata y desinters de la poblacin en el cuidado, uso y reutilizacin del agua ocasiona contaminacin y desabasto de su suministro. En materia de alcantarillado, en el ao 2009 se registraron La cobertura estatal del agua potable es del 73.3%, mientras que la media nacional es de 87.8%. Respecto a la poblacin urbana, se cubre el 84.7% y de la rural el 63.4%, lo que coloca a Oaxaca en el penltimo lugar, a nivel nacional, en cobertura, aun cuando ocupa el quinto sitio en reservas acuferas del pas. Las 6,107 comunidades rurales de menos de 100 habitantes son las menos provistas de agua entubada, en parte por su dispersin pero tambin por la lejana de las fuentes de abastecimiento y, en ocasiones, por conflictos polticos o agrarios. En algunos casos el agua extrada de las reservas acuferas no cumple con la Norma Oficial Mexicana de calidad de agua. Este problema se relaciona con la degradacin de las cuencas hidrogrficas y con los factores humanos que provocan su contaminacin, entre los que se encuentra la proliferacin de tiraderos de basura sin control, la aplicacin de malas prcticas agropecuarias y los deficientes procesos en su potabilizacin, agravados por la insuficiencia de recursos para la adquisicin de insumos que permitan operar correctamente las plantas de tratamiento. Un factor determinante en la explotacin del agua y su conHasta 2009, para la potabilizacin del vital lquido se contaba con slo cinco plantas en el estado, cuatro en la capital y una en Huajuapan de Len, con una capacidad total instalada potabilizadora de 1,290 litros por segundo, pero con una operacin real de 770 litros. Existe tambin una nueva planta en Matas Romero, todava sin iniciar actividades. El resto de las ciudades carece de plantas potabilizadoras y slo se recurre a la desinfeccin del agua, lo que refleja claramente la insuficiencia de infraestructura para mejorar la calidad del agua que se suministra a la poblacin. El agotamiento de las fuentes de agua o a la falta de mantenimiento preventivo provoca que se suministren slo 350 litros de agua por segundo, de los 1500 necesarios para la conurbacin de la ciudad de Oaxaca, lo cual se agrava de manera crtica durante los meses de estiaje, en los que las pipas particulares venden agua a precios altos y sin ningn control sanitario. duccin, deriva de los conflictos polticos y agrarios inter e intramunicipales, que condicionan el paso de las tuberas y la operacin de los equipos en prcticamente todo el estado. Cabe mencionar que las 127 plantas de tratamiento de aguas residuales ubicadas en el territorio estatal, slo procesaron en el ao 2009, 26.78 millones de metros cbicos, lo que significa nicamente el 16% de su capacidad instalada. Por otra parte, es notoria la ausencia de tecnologas alternativas o ecolgicas. en Oaxaca 358 sistemas de drenaje, de los cuales 161 correspondan a localidades urbanas y 197 a rurales. Respecto al saneamiento de las aguas residuales, en el territorio oaxaqueo la cobertura actual es escasa. El 90% de las plantas de tratamiento existentes operan deficientemente y en muchos casos estn fuera de servicio, principalmente por los elevados costos de operacin, conservacin y mantenimiento, y a la inexistencia de cuotas o tarifas que cubran los servicios de drenaje y tratamiento de aguas residuales. Por tales razones, los organismos operadores o, en su caso, los ayuntamientos, no disponen de recursos para solventar las aportaciones establecidas en los convenios de colaboracin, vindose obligados a subsidiar fuertemente tales servicios o dejar de prestarlos. Adems, la Ley de Ingresos Municipales no seala claramente las tarifas por los servicios mencionados. Los sistemas hidrulicos tienen fuertes retos para desarrollarse. El principal problema es la falta de actualizacin de las tarifas, ya que stas cubren menos del 25% del costo de operacin; a este problema se le suma la falta de mantenimiento, por lo que en Oaxaca hay sistemas que presentan fugas de hasta un 50%.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

5.11.1.3 Infraestructura carretera y telecomunicaciones El estado fsico de la infraestructura carretera del estado de Oaxaca es deficiente, debido a la escasez de recursos, la situacin climtica, la orografa del territorio, y la antigedad de sus carreteras, caminos y puentes.

Grfico 5.11.1: Antigedad de construccin de la infraestructura carretera

Fuente: Registros propios de Caminos y Aeropistas de Oaxaca.

El estado de Oaxaca es el sptimo del pas en red carretera, con 23,934.5 kilmetros de vas terrestres, distribuido de la siguiente manera:

Tabla 5.11.1 Carreteras del estado de Oaxaca por tipo a diciembre del 2010

Fuente: Registros propios de Caminos y Aeropistas de Oaxaca 2010.

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En la actualidad se encuentran pavimentados los accesos a 28 de las 30 cabeceras distritales en el Estado y se encuentra en proceso de pavimentacin el camino a Villa Alta, con un avance de 96% y el de Choapam con 73%. De los 570 municipios que conforman el Estado de Oaxaca, 569 tienen acceso por va terrestre, y el acceso al municipio de San Jos Independencia se encuentra en proceso de construccin, con un avance del 84%. Actualmente 315 municipios (55.3%) cuentan con acceso pavimentado, 88 municipios (15.4%) estn en proceso de pavimentacin y 167 Municipios (29.3%) se encuentran pendientes de pavimentar. El dficit en carreteras de primer orden y con especificaciones internacionales, ha frenado el desarrollo turstico, comercial, industrial y agropecuario, adems de que obstaculiza la integracin social y provoca prdidas de tiempo en interconexin regional y fornea. 5.11.1.4 Transporte Un transporte eficiente es indispensable para garantizar la movilidad de personas y bienes. En el estado de Oaxaca existen alrededor de mil 300 unidades de transporte urbano y 956 de suburbano, adems de otras formas de transporte: taxis locales y forneos, camionetas de pasaje, moto-taxis, autobuses forneos y comunitarios, muchos de ellos difciles de cuantificar. Adems, la cultura vial obstaculiza el uso de vehculos alternos y de rutas peatonales, situacin agravada por la inseguridad. A estos problemas se suma el alto costo de las tarifas y la mala calidad del servicio, tanto en comodidad como en seguridad. El caso ms complejo es el del transporte urbano de pasajeros de la zona metropolitana de la ciudad de Oaxaca, donde se compite caticamente en 85 rutas que son operadas por cuatro empresas, para atender a 430 mil pasajeros diariamente. Algunos de los problemas para controlar y ordenar el transporte en Oaxaca radican en la corrupcin dentro de la aplicacin de los criterios de asignacin o retiro de permisos hacia los concesionarios y en la falta de capacitacin y asesora para los prestadores del servicio. Tambin es notoria la obsolescencia de la Ley de Transporte, ya que los problemas en su interpretacin dificultan alcanzar acuerdos entre

transportistas, dirigentes, gobernantes y el Congreso Local. Lo anterior provoca conflictos que trascienden sus propios mbitos y trastocan la vida de las ciudades, incluso de forma violenta. El transporte carretero es el ms consolidado dentro del estado, ya que el ferroviario se extingui en los Valles Centrales, quedando nicamente para la carga en las zonas industriales del Istmo y Tuxtepec. Dado lo anterior, es notoria la falta de alternativas modernas que optimicen el uso de los vehculos. Tambin hace falta una poltica activa para promocionar tanto el transporte individual como el colectivo de tipo alternativo, ya sea por medio del uso de nuevos combustibles no contaminantes, como de vehculos no contaminantes. Igualmente hacen falta rutas tursticas, peatonales, ciclistas y de emergencia, que adicionalmente deberan estar bien determinadas y sealizadas. Los sistemas de transporte pblico individual y colectivo, tanto de pasajeros como de servicios urbanos, sobrecargan ciertos nodos urbanos, especialmente en las horas punta, provocando mayores gastos operativos a los concesionarios, prdida de tiempo a los pasajeros y al resto de los vehculos que comparten las mismas vialidades, adems del dao de las superficies impermeables por el rodaje de cargas excesivamente pesadas en superficies que no fueron construidas para ello. 5.11.1.5 Puertos, aeropuertos y ferrocarriles El rezago en materia de infraestructura area, martima y ferroviaria es evidente, al compararlo con el avance que han tenido otras entidades de caractersticas similares. De ah la importancia de interactuar de forma dinmica con inversionistas nacionales y extranjeros que creen sinergias y encadenamientos virtuosos que permitan entrelazar los transportes de carga y pasajeros con las dinmicas impulsadas por los mercados nacional e internacional. Oaxaca cuenta con tres aeropuertos comerciales y alrededor de 100 aerdromos que han sido inutilizados por la SEDENA en el combate al narcotrfico y que tampoco disponen de un permiso para operar por parte de la SCT.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

El anlisis de las tendencias del transporte areo, tanto de carga como de pasajeros, hace evidente la falta de infraestructura complementaria y de servicios de los aeropuertos actuales, en especial considerando la mayor dimensin de las nuevas aeronaves, las exigencias de confort y seguridad del turismo internacional, el manejo de cargamentos y equipajes, las nuevas tecnologas para el control y la seguridad, las necesidades multimodales y el peso que descargan los nuevos trenes de aterrizaje. El transporte martimo tambin presenta desventajas competitivas, ya que nicamente se dispone del puerto comercial de Salina Cruz, el cual carece de infraestructura adecuada y de sistemas que optimicen el movimiento de buques y cargas, el posicionamiento de mercanca refrigerada y el aislamiento de materiales peligrosos. En el caso del transporte turstico es notoria la falta de instalaciones idneas a excepcin de Huatulco. Tampoco existe infraestructura para pesca deportiva, para atraque de yates y botes pequeos, as como servicios complementarios para mantenimiento y operacin. La presencia del ferrocarril en Oaxaca es poco significativa, ya que slo se tienen 649 kilmetros de vas de baja capacidad, la cual permite una velocidad promedio de slo 40 kilmetros por hora. Las empresas Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec y Ferrosur conectan el Golfo de Mxico y el Ocano Pacfico as como la lnea hacia el estado de Chiapas. Al norte del estado slo unos cuantos kilmetros enlazan la industria de Tuxtepec hacia el estado de Veracruz. En ningn caso se utiliza para transporte de pasajeros. 5.11.1.6 Electrificacin Por lo que respecta a la electrificacin, Oaxaca ocupa el penltimo lugar nacional de cobertura con un 93.6% de su territorio, contra una media nacional del 97%. Aunque el servicio creci 13% entre 1991 y 2010, es evidente la desigualdad urbano-rural ya que prcticamente todas las localidades mayores de 500 habitantes estn electrificadas, mientras que las de menos de 100 habitantes presentan un dficit de 27%.

207

5.11.1.7 Infraestructura para la educacin La infraestructura educativa del nivel bsico atiende una poblacin escolar de 933,317 alumnos distribuidos en 11,809 planteles:

Grfico 5.11.2 Distribucin de alumnos y planteles en el nivel bsico

Fuente: Base de datos IEEPO-IOCIFED, 2010.

Sin embargo, el incremento en la matrcula de estudiantes en el nivel bsico no tiene una correspondencia en la construccin de espacios educativos, lo cual tiene efectos en el rezago en este nivel. Adicionalmente, gran parte de la infraestructura educativa existente tiene ms de 40 aos de construida y ha carecido de mantenimiento preventivo. sta presenta un grave deterioro, con mayor incidencia en edificios con techumbres y estructuras metlicas. Otro problema es que las nuevas normas en materia de seguridad estructural colocan a muchos edificios en calificacin de riesgo, lo que implica la necesidad de rehabilitacin en 40% de los planteles existentes (4,723), para lo que se requiere de una gran inversin y en paralelo, sustituir y actualizar gran parte del mobiliario y equipo escolar. Las zonas indgenas son las que tienen mayor carencia de escuelas, existe una gran distancia entre los centros educativos a los que acuden alumnos de localidades muy alejadas y de difcil acceso, lo cual propicia el ausentismo. Adems, en estas comunidades hay pocos centros de educacin media, tcnica y superior.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Analizando la inversin regional, de 1999 a 2010 se observa que no se han atendido adecuadamente a las regiones en donde se asientan los municipios ms pobres del estado. Del total de presupuesto invertido, solamente 3.2% correspondi a la Regin de la Caada, 5.2% a la Sierra Norte, 5.3% a la Sierra Sur, 7.2% al Papaloapan y 14.3% a la Mixteca (cifra elevada por la construccin de la Universidad Tecnolgica de la Mixteca), que contrastan con el 28.4% de los valles centrales.

5.11.1.8 Infraestructura para la salud La infraestructura fsica de los servicios de salud de Oaxaca incluye 882 unidades mdicas de consulta externa, 15 Unidades de Especialidades Mdicas (UNEMES), 7 centros de salud con servicios ampliados, 16 hospitales comunitarios, 13 hospitales generales, un hospital psiquitrico y dos hospitales especializados (el Hospital de la Niez Oaxaquea y el Hospital de Alta Especialidad). Adems, se cuenta con un Centro Estatal de Oncologa, un Centro Estatal de Transfusin Sangunea y un Laboratorio Estatal de Salud Pblica. Tambin existen dos organismos desconcentrados del Gobierno del Estado que atienden a la poblacin en general: el Consejo Estatal de Atencin a Pacientes con VIH-SIDA (COESIDA) y un Centro de Integracin Juvenil. En el rubro de conservacin y mantenimiento, se carece de recursos econmicos acordes a las necesidades, los cuales corresponderan al orden de los 80 millones de pesos para 2011, por lo que slo se atienden trabajos correctivos con capital del Fondo de Aportaciones para De las 936 unidades mdicas en operacin, se han acreditado 467 para ingresar al seguro popular. En estas unidades se garantizan las prestaciones que integran el Catlogo Universal de Servicios de Salud y del Fondo de Proteccin Contra Gastos Catastrficos (CAUSES), adems, en ellas se mejoraron los procesos de atencin, calidad, tiempo de espera y resultados de competitividad en el otorgamiento de asistencia.26 los Servicios de Salud (FASSA), del Programa Nacional de Conservacin y Mantenimiento (PRONACOMA) y del Seguro Popular. La ltima inversin que el Gobierno Federal convino con el Estado fue en el ejercicio 2008, por 53 millones de pesos a travs del PRONACOMA, recurso que se aplic para trabajos correctivos de 51 centros de salud y dos hospitales. De cualquier forma, se requiere una inversin anual superior para mantener en operacin continua, confiable, segura y econmica los edificios, equipos y aparatos mdicos, suministro de fluidos y energticos necesarios.

Grfico 5.11.3 Distribucin de las unidades mdicas por regin

Fuente: Catlogo nico de Establecimientos de Salud, Febrero 2011.

26 Direccin de Enseanza y Calidad; 2011.

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La cobertura de los servicios de salud de Oaxaca es de 1.8 millones de habitantes, slo el 0.25% no cuenta con acceso a los servicios de salud (Censo INEGI 2010). Sin embargo, la falta de vas de comunicacin en ciertas regiones dificulta la atencin oportuna, generando la saturacin de servicios de salud en algunas unidades mdicas. Actualmente se estn llevando a cabo las siguientes construcciones: 5.11.1.9 Patrimonio edificado La vastedad del patrimonio cultural edificado en Oaxaca ha hecho difcil atender su conservacin de forma adecuada. A la fecha se tienen catalogados por el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, 672 sitios urbanos histricos e inmuebles religiosos y civiles; por el Instituto Nacional de Bellas Artes 9,200 monumentos artsticos; y por el Instituto Nacional de Antropologa e Historia, 3,580 sitios prehispnicos. En los ltimos seis aos se han invertido casi 287 millones de pesos en materia de conservacin y permanencia de los bienes culturales, de los que 223 millones correspondieron a recursos estatales y 63 millones a recursos federales. Esta inversin se destin tanto a proyectos y obras, como a catalogacin y publicaciones. 252.6 millones de pesos fueron destinados a la capital del estado, lo que represent el 88% del total de la inversin, mientras que, de acuerdo al Instituto del Patrimonio Cultural, el restante 12% fue destinado al interior de la entidad, en localidades con bienes histricos relevantes. Hospital de especialidad (Hospital de la Mujer Oaxaquea) Ampliacin del Hospital de la Niez Oaxaquea 7 Hospitales Generales 10 Hospitales de la comunidad 32 Centros de Salud con servicios ampliados (Hospital materno infantil) 21 Centros de Salud 8 Especiales

La inversin autorizada y ejercida en materia de conservacin del patrimonio cultural del estado, refleja un decremento del 92 % en 2010 con relacin a 2005. En el ejercicio 2010, el estado aport slo el 17%, con relacin a la inversin federal. La falta de recursos estatales frena las intenciones de salvaguardar y preservar el patrimonio del estado. A partir de 2008, algunas acciones de conservacin en el interior del estado se realizaron gracias a la suma de esfuerzos de las comunidades preocupadas por su patrimonio cultural, para lo cual realizaron aportaciones econmicas municipales adicionales a las federales, ello a travs del Fondo de Apoyo a Comunidades para la Restauracin de Monumentos y Bienes Artsticos de Propiedad Federal (FOREMOBA) del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, y con el apoyo de fundaciones privadas. Se ejercieron casi 10 millones de pesos, lo que represent el 4.48% de la inversin global, con los que se logr intervenir 11 sitios artsticos, en un total de 15 obras autorizadas a travs de este programa. Hasta hoy, los esfuerzos se han concentrado en los centros urbanos con una visin predominantemente turstica, debido a su potencial econmico, pero no siempre se han realizado anlisis de orden cultural ni han participado los actores sociales que podran comprometerse a prolongar la vida til de los proyectos. 5.11.1.10 Infraestructura para actividades productivas Actualmente en la planeacin de la infraestructura no se tiene una coordinacin entre los tres niveles de gobierno e intersectorial, lo que motiva que las polticas pblicas no estn enfocadas de manera integral. Adicionalmente, ante la carencia de una concepcin de desarrollo meso regional, diversos programas de infraestructura carecen del anlisis de las necesidades especficas para lograr el desarrollo de la regin Sur-sureste, lo que ha propiciado que Oaxaca presente el mayor rezago con respecto a los otros estados de la mesoregin, que abarca a las nueve entidades del Sursureste de Mxico.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

A pesar de su disponibilidad de recursos naturales, su posicin estratgica y su potencialidad para generar energa, Oaxaca enfrenta retos para atraer inversiones y desarrollar negocios, ello se debe en gran medida a la carencia de una infraestructura adecuada en la entidad. De acuerdo con la Escuela de Graduados en Administracin Pblica del ITESM,27 en 2009, Oaxaca se encuentra en la posicin 31 a nivel nacional en infraestructura bsica, en el lugar 32 en infraestructura tecnolgica y en el lugar 26 en infraestructura cientfica. Las telecomunicaciones y los servicios de interconexin digital se encuentran limitados por las condiciones geogrficas y la escasa capacidad econmica de las empresas micro, pequeas y medianas, requirindose alianzas estratgicas entre la federacin y el Estado, as como con los particulares, para cubrir la demanda con oportunidad. De la misma manera, el equipamiento para turismo y para la realizacin de convenciones es muy limitado, lo que pone a Oaxaca en desventaja respecto a otros destinos.

Oaxaca cuenta con dos zonas metropolitanas oficialmente declaradas y delimitadas: la de la capital, con diecinueve municipios; y la del Istmo de Tehuantepec, con tres. Otra urbe en proceso de conurbacin es Tuxtepec. Estas tres reas concentran el 24% de la poblacin estatal, los mayores niveles de inversin pblica, as como el mayor mercado de trabajo. De acuerdo al ndice de Competitividad Urbana 2010 del IMCO, la ciudad de Oaxaca presenta un nivel de competitividad media baja, mientras que Tehuantepec-Salina Cruz tiene un nivel bajo y Tuxtepec de muy bajo. Este hecho es de medular importancia, si se considera que un porcentaje cercano al 70% del PIB estatal se genera en localidades urbanas. Asimismo, las ciudades de menos de 15 mil habitantes no han podido desempear un rol activo y estratgico en el desarrollo integral de sus regiones, limitando su funcin a la vinculacin de actividades comerciales y de servicios entre los mbitos rural y urbano. Estas ciudades carecen de capacidad de atraccin de inversiones y trabajadores, as como de marcos econmicos y normativos que les permitan gestionar su propio desarrollo urbano. Los procesos migratorios en Oaxaca son considerables ya que por un lado la entidad es, expulsora de mano de obra no capacitada, y por otro, receptora de profesionales en diversas reas. Adems, presenta movimientos interregionales de estudiantes y de trabajadores estacionales. Estas formas de movilidad tienen impactos econmicos y culturales importantes, entre otros se tiene el beneficio de las remesas e inversiones de los migrantes oaxaqueos. De acuerdo con el INEGI, en el ao 2010 de cada 100 personas que salieron de Oaxaca, 17 lo hicieron al estado de Mxico, 14 al Distrito Federal, 11 a Veracruz y 9 a Puebla. En Oaxaca, el proceso de concentracin urbana se da de forma lenta y disfuncional, derivada de los procesos migratorios campo-ciudad, especialmente acentuados en las regiones expulsoras de la Sierra Norte, Sierra Sur y de la Mixteca, con destino a centros de poblacin y zonas metropolitanas del estado. Algunas de las consecuencias

5.11.2 Ordenamiento territorial

El panorama actual del territorio del estado de Oaxaca refleja tendencias desfavorables en su proceso de estructuracin espacial, que se expresan en factores crticos para el desarrollo sustentable; el primero corresponde a los desequilibrios territoriales, entendidos como inequidades en los patrones de concentracin de la poblacin y procesos migratorios, de las actividades econmicas, as como de la dotacin de infraestructura y equipamiento en las localidades. Aunado a lo anterior, se suman los aspectos relacionados al impacto ecolgico y la alteracin del paisaje derivada de la localizacin inadecuada de las actividades y asentamientos humanos, adems de la inadecuada integracin entre la gestin ambiental y el ordenamiento territorial. El estado de Oaxaca no est exento del fenmeno nacional de urbanizacin. En 1950, 30% de la poblacin de la entidad era urbana, para 2010 sta alcanz el 77%, por lo que segn datos del Instituto Nacional de Geografa y Estadstica, de 1.2 millones de viviendas en el estado, 948 mil se ubicaron en localidades mayores de 2 mil 500 habitantes.

27 Snchez Mndez, Magdalena y Sesma, Julio C. 2009. Identificacin de oportunidades estratgicas para el desarrollo del estado de Oaxaca. Grupo de Desarrollo Regional. ITESM-Puebla, Mx. P. 64.

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de este fenmeno en las ciudades son esquemas irregulares de apropiacin de suelo, viviendas en situacin de precariedad material, crecimiento difuso e irregular de asentamientos humanos con un alto componente de riesgo y vulnerabilidad, y conformacin de asentamientos marginales sin disponibilidad adecuada de servicios bsicos e infraestructura. La disposicin de suelo apto para ser urbanizado e incorporado al crecimiento urbano planificado ha sido una tarea histricamente complicada debido a los conflictos asociados al rgimen de tenencia de la tierra y a la carencia de equipamientos e infraestructura. Lo anterior provoca una falta de certeza en la propiedad, que obstaculiza las inversiones pblicas y privadas. La propiedad social en el estado corresponde a el 79.9% de la superficie total, dejando nicamente el 20.1% como propiedad privada, la cual se encuentra ocupada en su mayora por las reas urbanas consolidadas de los centros de poblacin. Lo anterior, dificulta y encarece la adquisicin de suelo urbano destinado al desarrollo de vivienda, lo que propicia, patrones perniciosos de apropiacin y crecimiento de los asentamientos humanos, muchos de los cuales se encuentran en situacin de alto riesgo y vulnerabilidad. Asimismo, el sistema urbano oaxaqueo se caracteriza por privilegiar procesos de urbanizacin difusa, fragmentada y de alto costo medioambiental, debido, en parte, a la ausencia de una poltica integral de suelo urbano, as como a un mal diseo, formulacin, aplicacin y seguimiento de los impuestos a la propiedad inmobiliaria. Otra problemtica a la que se enfrentan las ciudades es la baja capacidad de vinculacin intermunicipal para la dotacin, creacin y operacin conjunta de servicios e infraestructura bsicos, al igual que para complementar funcionalmente las unidades jurisdic-

cionales que comparten una misma problemtica o una oportunidad estratgica que pueda impulsar la activacin de un desarrollo integral, compartido y sustentable a largo plazo. A principios de 2011 se iniciaron los procesos de conformacin del consejo para el desarrollo metropolitano de la ciudad de Oaxaca y de los consejos para el desarrollo micro regional y municipal. Estos representan oportunidades para concretar acuerdos de mayor alcance y temporalidad, en los que coadyuven los tres rdenes de gobierno para mejorar la coordinacin. A travs de este mecanismo se combinan esfuerzos institucionales que permiten atender con mayor efectividad retos como los provocados por factores climticos y fsicos o la gran dispersin de asentamientos humanos, que encarece y dificulta el avance en infraestructura. Tambin es fundamental que los programas de inversin para el desarrollo urbano sean consistentes con las valoraciones y formas de vida de las comunidades indgenas, cuando stos les ataen. La planeacin urbana debe ir de la mano de criterios de proteccin civil, con el fin de evitar que la expansin de los asentamientos humanos ponga en riesgo la seguridad de los habitantes. Esto guarda estrecha relacin con las condiciones de riesgo y vulnerabilidad de las localidades, al no preverse los impactos derivados de su inadecuada localizacin ante los fenmenos naturales, as como los producidos por los efectos del cambio climtico y aquellos que se deben a la accin del hombre en el territorio.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

5.11.3 Vivienda
En Oaxaca, de acuerdo a las cifras de la Comisin Nacional de Vivienda (CONAVI)28 en 2009, haba 35 mil 720 familias que no tenan una casa independiente donde habitar. Adicionalmente, 49 mil 735 casas existentes necesitaban ser sustituidas, debido a que haban llegado al trmino de su vida til. La mayor parte del rezago habitacional se encontraba en las 158 mil 757 viviendas que requeran ampliacin y otras 34 mil 849 que deban repararse para evitar que su deterioro las convirtiera en habitaciones inseguras. Considerando los aspectos anteriores, actualmente existe un rezago habitacional de 279 mil viviendas. Una caracterstica importante es que en el estado de Oaxaca, la tenencia de la tierra de origen social, (ejidal o comunal) es de un 77.6% y en la zona metropolitana alcanza el 90%29, lo cual evidentemente tiene un efecto negativo sobre la cantidad y precio del suelo urbano, que para el desarrollo de vivienda resulta ser escaso y caro. As como el problema urbano ha sido un gran reto en las ltimas dcadas, tambin lo ha sido el rural, sobre todo por la gran dispersin de pequeas localidades que en su mayora son de menos de 2,500 habitantes; este es un desafo enorme, no slo en la estrategia para la vivienda, sino para el desarrollo general de esos asentamientos humanos, pues hay que establecer estrategias y programas que permitan dotarlos de los servicios de agua potable, drenaje, electricidad, comunicaciones, escuelas, clnicas, entre otras. Al analizar las posibilidades de las familias para solucionar su falta de vivienda, es claro que una importante proporcin de la poblacin ha quedado excluida del acceso al financiamiento, ya que las opciones de crdito hipotecario estn orientadas slo para derechohabientes de organismos de vivienda y aunque existe un sector de la poblacin cuyos ingresos les permite acceder a financiamientos bancarios, un segmento representativo queda limitado para contar con este servicio. En el caso del financiamiento otorgado por el INFONAVIT, que en 2009 represent el 51% de los crditos para vivienda en el pas, sus logros en Oaxaca han sido limitados, por falta de voluntad poltica, escasas facilidades a los inversionistas, poca y cara reserva territorial, falta de otorgamiento oportuno de licencias y permisos, entre otros.

28 Comisin Nacional de Vivienda (CONAVI), segn estadistica 2009 29 Marianne Fay en su texto Las ciudades del Sur: desafos y oportunidades realizado para el Banco Mundial en 2002, menciona que de acuerdo a algunas estimaciones es el 90% del territorio ocupado por la ciudad de Oaxaca y su zona conurbada el perteneciente a ejidos y/o comunidades.

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5.11.4 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la infraestructura de servicios bsicos, energtica, de comunicaciones y de transporte, para elevar la calidad de vida de la poblacin, garantizar el acceso de los habitantes de las localidades rurales y urbanas a estos satisfactores, e impulsar el desarrollo econmico del estado, mediante polticas pblicas de financiamiento e inversiones que incrementen sustancialmente los recursos pblicos y privados en el sector.

Estrategia 1.1 Construir y rehabilitar de infraestructura social y de apoyo a las actividades productivas, con orientacin integral y sustentable, para elevar la calidad de vida y coadyuvar en la superacin de la pobreza. Lneas de accin 1 Normatividad unificada entre los tres rdenes de gobierno, que establezca de manera clara, obligatoria y pertinente, los criterios econmicos, sociales y ecolgicos para la toma de decisiones en proyectos de infraestructura. Participacin de la sociedad civil consolidada en la planeacin y evaluacin de proyectos de infraestructura a travs del Consejo Ciudadano de las Infraestructuras. Espacios deportivos, culturales, de esparcimiento, de abasto, y espacios para la salud y para la educacin, construidos, ampliados o rehabilitados, sin dejar de aprovechar el potencial instalado y ampliar su cobertura en la poblacin. Programas de conservacin y permanencia del patrimonio edificado, aglutinando esfuerzos federales, estatales, municipales, de organismos de la sociedad civil y de los ciudadanos comprometidos con su cultura. reas naturales daadas por el crecimiento urbano restauradas, como laderas, cauces, playas, reas arboladas y sitios con valor paisajstico, aplicando criterios ambientales, de funcionalidad y rentabilidad turstica. Proyectos de infraestructura en comunidades indgenas promovidos y consensuados de acuerdo a su cultura, para su aceptacin y uso.

Equipamiento urbano apropiado para cada nivel y especialidad de servicio, diseado de acuerdo a las necesidades y vocaciones de cada regin y consensuado con las comunidades indgenas.

Estrategia 1.2 Modernizacin y restauracin de las redes carretera, ferroviaria, portuaria y aeroportuaria, as como de los sistemas de transporte en el estado. Lneas de accin 2 Red carretera restaurada y modernizada para mejorar la conectividad, brindando continuidad a la circulacin mediante obras que permitan mejorar el acceso a las regiones, comunidades indgenas, ciudades, puertos y enlace con otras entidades, contribuyendo asimismo con la preservacin del medio ambiente. Gestin del sistema carretero modernizada, con el objeto de lograr una operacin ms eficiente y una mejora en la calidad de los servicios. Redes de transporte urbano y forneo reguladas y ampliadas para mejorar el servicio y facilitar el traslado a las regiones, comunidades indgenas, ciudades y otras entidades. Gestin modernizada de los sistemas de transporte mediante acuerdos concertados entre autoridades, transportistas, usuarios y sociedad, para mejorar la calidad de los servicios e incentivar el uso del transporte pblico. Leyes de Transporte y de Trnsito actualizadas y homologadas con las de competencia federal, que ordenen el sector y optimicen la estructura vial.

CRECIMIENTO ECONMICO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

Competitividad del servicio de transporte impulsada mediante la reduccin de los costos y tiempos de transporte, que faciliten el acceso a mercados distantes, fomentando al mismo tiempo la integracin de cadenas productivas. Medios de transporte intermedios financiados y promovidos en zonas urbanas y rurales, adecuados a las condiciones y necesidades de la poblacin en situacin de marginacin y pobreza. Medios de transporte respetuosos del medio ambiente, mejorados en concordancia con la infraestructura vial y la sealtica adecuada para persuadir a la ciudadana de utilizar medios alternativos para su movilidad. Estrategia 1.3 Ampliacin y mejoramiento de las infraestructuras hidrulica y sanitaria, as como de las redes de electrificacin tanto en el medio rural como en el urbano, de modo que se incremente sustancialmente el volumen y la calidad de estos servicios. Lneas de accin 3 Redes, tanques, pozos, plantas y equipos rehabilitados y ampliados por medio de una planeacin integral que garantice su utilidad y aprovechamiento, para disminuir la incidencia de enfermedades gastrointestinales, vinculando sus ciclos de mantenimiento y operacin a las condicionantes del medio ambiente, de manera sustentable. Desarrollo de tecnologas ms efectivas y eficientes promovidas para la potabilizacin, uso y tratamiento del agua. Abatimiento del rezago de obras de electrificacin y mejoramiento de redes, centrales de generacin y lneas de transmisin. Tecnologas alternativas implementadas para la generacin de energa elctrica, la dotacin de agua y el saneamiento en zonas de alta y muy alta marginacin sin acceso a los servicios por la tecnologa de redes. Acciones de mantenimiento en infraestructura hidrulica en los distritos de riego, en esquemas de colaboracin con las dependencias y entidades de la Federacin.

Objetivo 2 Impulsar el adecuado desarrollo urbano de la entidad mediante polticas pblicas de ordenamiento territorial y vivienda que permitan regularizar la tenencia de la tierra, fortalezcan las economas de aglomeracin y la cohesin social y cultural para mejorar la calidad de vida de los oaxaqueos haciendo un uso racional del suelo y de los recursos econmicos y naturales, as como promover el cuidado de la biodiversidad. Estrategia 2.1 Planeacin urbana y territorial con orientacin proactiva, integral e incluyente, para el fortalecimiento del desarrollo competitivo, equitativo y sustentable de las regiones y municipios, logrando un mejor ordenamiento y crecimiento de los asentamientos humanos en condiciones adecuadas de seguridad fsica y patrimonial, con un uso racional de los recursos. Lneas de accin 1 Sistema de planeacin del desarrollo territorial integral y concurrente, para ordenar y orientar la localizacin de las actividades econmicas y sociales, cuidando la sustentabilidad. Planes de desarrollo urbano actualizados en el estado de Oaxaca para inducir normativamente el crecimiento ordenado de las ciudades. Ordenamiento territorial impulsado a travs de programas sectoriales y municipales en materia de desarrollo urbano. Prevencin de desastres motivados por asentamientos inseguros, mediante una planeacin urbana que utilice diagnsticos de proteccin civil para identificar los lugares aptos para el crecimiento urbano y las zonas de alto riesgo. Reservas territoriales administradas para el crecimiento urbano y de las zonas sujetas a conservacin ecolgica, identificadas con precisin en los planes respectivos y decretados oportunamente por la legislatura local. Planes regionales de ordenamiento ecolgico y territorial, formulados con la participacin de los municipios involucrados, para impulsar obras de alto impacto de manera consensada.

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Estrategia 2.2 Impulso a la construccin y mejoramiento de viviendas de calidad mediante financiamiento, actualizacin del marco jurdico y apoyo a empresas constructoras para que las familias accedan a una vivienda digna y decorosa. Lneas de accin 2 Marco normativo y regulatorio actualizado que impulse el desarrollo habitacional y mejora de la imagen urbana del estado. Esquemas de financiamiento diversificados para facilitar el acceso a la vivienda, mediante subsidios, cofinanciamientos, crditos u otros mecanismos que permitan a una mayor parte de la poblacin acceder a una vivienda digna. Espacios territoriales aptos para ser desarrollados con proyectos urbanos o de vivienda identificados y utilizados adecuadamente, ofreciendo certeza jurdica, servicios y participacin social. Empresas locales y organizaciones comunales en el estado apoyadas para desarrollar procesos de produccin y distribucin de materiales para la construccin. Reservas territoriales creadas y marco normativo fortalecido para dar certeza jurdica y garantizar la propiedad inmobiliaria. Sistemas de registro pblico y catastral modernizados y homologados, y planes de ordenamiento territorial oficialmente publicados. Oferta de lotes con servicios suficientes para evitar asentamientos humanos irregulares, con un seguimiento y evaluacin sistematizada de las acciones de control urbano y regularizacin de la tenencia de la tierra, celebrando convenios con los Ayuntamientos. Registro Pblico de la Propiedad y de los catastros municipales modernizados tecnolgica y administrativamente, para abatir los rezagos en la gestin documental, elevar la eficiencia e incrementar el ingreso por concepto predial. Programas de dignificacin de la vivienda impulsados con nfasis en la suburbana y rural, incorporando tecnologas alternativas en la satisfaccin de los servicios bsicos.

217

6.
6.1.1. Diagnstico

Desarrollo
social
y

humano

6.1 Combate a la pobreza, la desigualdad y la marginacin

igualdad se refiere al acceso y distribucin diferenciada e inequitativa de los recursos y las oportunidades en una sociedad, ya sea entre individuos, hogares o regiones geogrficas. Generalmente se mide a travs del consumo, el gasto, el ingreso, y el acceso a servicios bsicos, entre otras variables. La medicin ms utilizada a nivel nacional e internacional de la desigualdad es la del ingreso, que permite identificar las diferencias en la distribucin del ingreso monetario y no monetario. En el caso de Mxico, se utiliza normalmente el coeficiente de Gini1 y las razones de ingreso entre distintos segmentos de la distribucin. Adems, la desigualdad social tambin puede medirse a travs del acceso diferenciado a los bienes y servicios bsicos, que la metodologa de la pobreza multidimensional identifica como carencias sociales, as como por la incidencia diferenciada de la pobreza para grupos especficos. Por otro lado, la marginacin es un fenmeno estructural que se expresa en la dificultad para propagar el progreso tcnico en las diferentes regiones, as como por la exclusin de grupos sociales del proceso de desarrollo y sus beneficios. Conforme a las definiciones y mediciones del Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), la marginacin est asociada a cuatro dimensiones fundamentales: el acceso a servicios bsicos, las condiciones de la vivienda, los ingresos laborales y la educacin. El grado de marginacin puede agudizarse en un contexto de dispersin poblacional, que dificulte el desarrollo de las actividades econmicas y la provisin de infraestructura y servicios.

6.1.1.1 Conceptos generales Uno de los principales problemas del pas es la pobreza en la que vive gran parte de su poblacin, y el combate a la misma define en buena medida la agenda de desarrollo social y humano. Si bien existen diversas definiciones comnmente aceptadas y no prevalece una sola sobre las dems, la mayora coincide en que la pobreza se puede entender como un conjunto de privaciones en diversas dimensiones relevantes de la vida que afectan negativamente el bienestar general y las oportunidades de desarrollo de una persona, familia o comunidad. Entre las privaciones ms relevantes se encuentran la alimentacin, la salud, la educacin y el acceso a otros bienes y servicios bsicos, aunque algunas aproximaciones pueden incluir otras como el empleo, la seguridad social y los derechos civiles, entre otros. En el caso de Mxico, la Ley General de Desarrollo Social establece que para medir la pobreza deben de tomarse en cuenta las siguientes variables especficas: ingreso corriente, rezago educativo, acceso a los servicios de salud, seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios bsicos en la vivienda, acceso a la alimentacin y cohesin social. Partiendo de esta disposicin, el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) public en 2008 la metodologa oficial para la medicin de la pobreza, con un enfoque multidimensional. De tal forma, se considera en situacin de pobreza multidimensional a todas aquellas personas que no cuentan con los ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades bsicas y que presentan al menos alguna carencia social en las reas determinadas por dicha ley. La pobreza est asociada a la desigualdad y la marginacin, problemas que se deben entender y atender desde la poltica pblica, tanto por su importancia y caractersticas especficas como por su relacin y efectos sobre la pobreza. La des-

1 La desigualdad es medida a travs del coeficiente de Gini, que es una medida de la concentracin del ingreso que se deriva a partir de la curva de Lorenz; la mide en una escala del 0 al 1, donde 0 es perfecta igualdad entre los ingresos de toda la poblacin y 1 perfecta desigualdad.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

6.1.1.2 Pobreza De acuerdo al informe de pobreza multidimensional 2008 del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL), en dicho periodo el 44.2% de la poblacin nacional se encontraba en situacin de pobreza multidimensional. Esta cifra aumenta al analizar grupos demogrficos considerados especialmente vulnerables, como es el caso de la poblacin indgena, en la cual la incidencia de la pobreza aumenta hasta 75.7%.

Grfico 6.1.1 Porcentaje de la poblacin en situacin de pobreza multidimensional, 2008

80 76.7% 70

68.1% 64% 62%

60

50

40

39.9 %

30

0 Chiapas Guerrero Puebla Oaxaca

Resto de los Estados

Fuente: Informe de pobreza multidimensional del CONEVAL, 2008.

Oaxaca es una de las entidades federativas con mayor porcentaje de personas en situacin de pobreza en el pas. En 2008, el 62% de su poblacin se encontraba en pobreza multidimensional, sumando un total de 2.2 millones de oaxaqueos, incidencia slo superada por Puebla (64%), Guerrero (68.1%) y Chiapas (76.7%). En el mismo periodo, las tres carencias principales de la poblacin oaxaquea en orden de importancia eran: seguridad social, servicios de salud y servicios bsicos en la vivienda.

221

Por otra parte, en 2008 el 32.9% de la poblacin oaxaquea, equivalente a 1.2 millones de personas, tena un ingreso inferior a la lnea de bienestar mnimo, que se determina a travs del ingreso necesario para adquirir la canasta bsica de alimentos, en comparacin con 16.5% a nivel nacional.

Grfico 6.1.2 Porcentaje de la poblacin con ingreso menor a la lnea de bienestar mnimo
40

30

32.9

20 16.5 10

Oaxaca

Nacional

Fuente: Informe de pobreza multidimensional del CONEVAL, 2008

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

6.1.1.3 Desigualdad

Oaxaca muestra una marcada desigualdad en su distribucin del ingreso. Para el ao 2008, se retom la informacin de pobreza multidimensional del CONEVAL, en sus dos indicadores de contexto territorial. El coeficiente de Gini a nivel nacional era de 0.506, mientras que en Oaxaca fue de 0.508, ligeramente arriba del dato nacional. Sin embargo, las diferencias son ms relevantes cuando se toma en cuenta la polarizacin en la distribucin del ingreso. El ingreso total de la poblacin no pobre y no vulnerable en Oaxaca, era 25.7 veces el valor que el del ingreso total de la poblacin en pobreza multidimensional extrema, en comparacin con una razn de 4.5 a nivel nacional. Lo anterior posiciona a Oaxaca como una de las entidades federativas ms desiguales, junto con Chiapas, Guerrero, y Puebla. En cuanto a las medidas de desigualdad social en el acceso a los bienes y servicios bsicos, Oaxaca muestra carencias sociales especficas con mayores niveles de incidencia que el agregado nacional.

Tabla 6.1.1 Porcentaje de la poblacin con carencias sociales, 2008

Fuente: Metodologa multidimensional de la pobreza, CONEVAL 2008.

Asimismo, cabe destacar que la poblacin infantil en edad de estudiar presenta una mayor incidencia de pobreza multidimensional que la poblacin general, tanto para el nivel nacional como para el estado de Oaxaca.

Tabla 6.1.2 Porcentaje de la poblacin en situacin de pobreza multidimensional, 2008

Fuente: Metodologa multidimensional de la pobreza, CONEVAL 2008.

En conjunto, las carencias especficas con mayor incidencia en la poblacin general y los grupos particulares con mayor incidencia de pobreza multidimensional, sealan algunos de los rezagos y desigualdades que deben ser atendidos de forma prioritaria a travs de las polticas pblicas.

223

6.1.1.4 Marginacin De acuerdo a la CONAPO, Oaxaca es uno de los estados ms marginados del pas, ocupando el tercer lugar en 2005, slo despus de Guerrero y Chiapas. Est clasificado como una entidad de muy alta marginacin, en comparacin con otras de muy baja marginacin como Nuevo Len, Distrito Federal y Baja California.2 En materia de acceso a servicios pblicos En consideracin de las variables que componen el ndice de marginacin, destaca que, en materia educativa, Oaxaca presenta una tasa de analfabetismo del 16.3%, muy por encima de la media nacional de 6.9%, aunque menor a la que registraba en 2000 de 21.5%. El nivel promedio de escolaridad es de 6.9 aos, lo que implica que a nivel general se logra terminar slo la educacin primaria; sin embargo, a nivel nacional se alcanzan 8.6 aos de escolaridad, cercano entonces a la terminacin de la secunday condiciones de las viviendas, en 2010 el 22.8% de la poblacin estatal no contaba con agua entubada y 29.2% careca de drenaje, en comparacin con 8.5% y 9.7% respectivamente a nivel nacional, constituyendo uno de los principales retos por la magnitud de la inversin requerida. En cuanto al suministro de energa elctrica, 5.7% de las viviendas no contaban con el servicio y 18.7% tenan piso de tierra, en comparacin con 2.2% y 6.2% respectivamente a nivel nacional.4 ria. En similar sentido, slo el 13.9% de la poblacin del estado de 25 aos o ms ha completado la educacin secundaria, en comparacin con 19.9% a nivel nacional. En la dimensin regional, de los 570 municipios de la entidad, slo 93 superan el promedio de escolaridad del estado.3

Tabla 6.1.3 Indicadores de vivienda, 2010

Fuente: INEGI, Censo General de Poblacin y Vivienda 2010.

A manera de resumen, cabe sealar que aproximadamente el 37.5% y el 52.7% de las localidades del estado muestran un grado muy alto y alto de marginacin, respectivamente, lo cual implica que nueve de cada diez localidades estaban en condiciones de franca desventaja. En contraste, el 6.2%, el 2.4% y 1.2% de las localidades tienen un nivel de marginacin medio, bajo y muy bajo, en ese orden, lo que significa que slo una de cada diez localidades en el estado no sufre las condiciones generales de desventaja que ya se han mencionado.5

2 ndices de marginacin 2005, Consejo Nacional de Poblacin, 2006. 3 INEGI, Censo General de Poblacin y Vivienda 2010. 4 Ibid. 5 ndices de marginacin 2005 por localidad, Consejo Nacional de Poblacin, 2006.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO Tabla 6.1.4 Porcentaje de localidades del estado, por grado de marginacin

Grado de maginacin

Porcentaje

Fuente: Estimaciones del CONAPO con base en el II Conteo de Poblacin y Vivienda 2005.

Oaxaca se ha caracterizado por la atomizacin de los asentamientos humanos en localidades muy dispersas y reducidas. La informacin estadstica -recolectada a travs de encuestas y censos- revela que, un factor determinante para explicar la dinmica de la marginacin y pobreza tiene su origen en la profunda dispersin de las comunidades oaxaqueas, que est a su vez asociada con la accidentada orografa: Oaxaca es uno de los estados ms

montaosos del pas, por el cual cruzan la Sierra Madre Oriental, la Sierra Madre del Sur y la Sierra Atravesada. La dispersin de las localidades y lo accidentado del territorio impiden o aumentan significativamente los costos de la conexin carretera y las telecomunicaciones entre las localidades y dificulta la provisin suficiente, eficiente y de calidad de los servicios bsicos de energa elctrica, agua, drenaje, educacin y salud.

Mapa 6.1.1 Grado de marginacin por localidad de Oaxaca, 2005

Fuente: Estimaciones del CONAPO 2005.

225

De acuerdo con el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2010, el estado cuenta con un total de 10,496 localidades registradas. Del total, el 76.7% son poblaciones menores a los 250 habitantes, el 10.8% tienen de 250 a 500 habitantes y slo el 12.4% son mayores de 500 habitantes.

Grfico 6.1.3 Dispersin poblacional en el estado de Oaxaca 2010

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda.

Un aspecto previsible de la distribucin geogrfica de la poblacin en el estado es que el 69.1% de la poblacin hablante de lengua indgena habita en las localidades menores de 2,500 habitantes. Si se ubica este dato en el contexto de la discusin precedente, es evidente que la mayor parte de la poblacin indgena vive en condiciones de alta y muy alta marginacin, y en turno, que la mayora de las localidades ms marginadas se ubican precisamente en los territorios con alta concentracin de poblacin indgena. Oaxaca es una de las entidades con menor poblacin urbana del pas. En 2010, slo 25.2% de la poblacin oaxaquea habitaba en localidades mayores a 15,000 habitantes, en tanto que 22.1% se ubicaba en localidades de 2,500 a 15,000 habitantes y 52.7% en localidades con hasta 2,500 habitantes. El proceso de concentracin de la poblacin ha sido lento, ya que en la dcada 20002010 la proporcin de habitantes en lo-

calidades de hasta 2,500 habitantes se redujo de 55.5% a 52.7%. Cabe mencionar que la dispersin poblacional del estado es consistente con su esquema poltico-administrativo atomizado: Oaxaca ocupa el primer lugar nacional en cuanto al nmero de municipios, con 570. La mayora de los municipios tienen sistemas de gestin, tributarios y presupuestales muy frgiles, que impiden la atencin adecuada de los gobiernos locales a las demandas de sus ciudadanos por servicios bsicos. El factor municipal es sumamente importante para el diseo de poltica pblica debido a que, si bien existen diversas iniciativas federales y estatales de combate a la pobreza y a la marginacin que pueden funcionar, sin una implementacin y adaptacin correcta en las localidades, con la participacin de gobiernos municipales con capacidad de gestin y condiciones de gobernabilidad, los impactos esperados sern mucho menores y ninguna poltica social ser realmente efectiva.

6.1.1.5 Problemticas especficas relevantes del desarrollo social en Oaxaca

En torno de los temas de pobreza, desigualdad y marginacin arriba sealados, el Poder Ejecutivo ha detectado las siguientes problemticas especficas que requieren polticas pblicas focalizadas: Rezago educativo: Este es un dficit evidente en casi todos los parmetros de medicin del desempeo, incluyendo la matriculacin, cobertura, absorcin, eficiencia terminal y alfabetizacin, entre otros. Por ello, la poltica social debe priorizar y promover la equidad en el acceso a la educacin de las personas en situacin de pobreza y marginacin, con polticas y apoyos que garanticen una educacin pblica realmente gratuita y al alcance de todos. La educacin primaria ha alcanzado un punto muy avanzado de cobertura, por lo que es indispensable redoblar esfuerzos en la cobertura de la educacin preescolar y secundaria para aprovechar la oportunidad del bono demogrfico que brinda posibilidades de un mayor crecimiento econmico y bienestar, y que se estima se perder en dos dcadas por el envejecimiento poblacional. Grupos vulnerables: En razn de sus caractersticas fsicas, de edad o asociadas al gnero y los roles en la familia, algunos grupos presentan mayores riesgos y desventajas econmicas que el resto de la poblacin, enfrentando diversas barreras para obtener ingresos por trabajo de forma estable y suficiente, as como para acceder a los sisteLa salud es un factor principal que permite tener un mejor aprovechamiento de las oportunidades educativas y productivas. Se busca mejorar el acceso y uso de los servicios de salud por parte de las mujeres y nias, y que asistan regularmente tanto a la atencin mdica como a la capacitacin que llevan a cabo las instituciones especializadas. Acceso a la salud en zonas marginadas: La deficiente prevencin de enfermedades, la atencin mdica inoportuna y las dificultades de acceso a los servicios de salud contribuyen a las altas tasas de mortalidad asociadas a enfermedades degenerativas, especialmente en las mujeres.

227

mas de seguridad social. Estos riesgos y desventajas afectan particularmente a los adultos mayores, las jefas de familia desempleadas y las personas con capacidades diferentes. Dentro de los grupos vulnerables estn los adultos mayores, sobre todo aquellos que se encuentran en condiciones de pobreza, y que no tienen acceso a sistemas de proteccin social, lo que hace necesaria la participacin solidaria y subsidiaria para asegurar su sustento y cuidado. Otros grupos sociales en condiciones de vulnerabilidad son los grupos indgenas, los migrantes, los nios, las mujeres en condicin de violencia y las personas con capacidades distintas. Se instrumentarn polticas de reduccin de la vulnerabilidad, con el fin de proteger sus derechos y promover su desarrollo e integracin social. El establecimiento de acciones compensatorias y correctivas, as como el aseguramiento de un umbral mnimo de ingreso que permita una vida digna y acceso a las oportunidades del desarrollo a los grupos vulnerables son fundamentales en un estado con grandes y persistentes rezagos, constituyendo en s mismo un asunto de justicia social. En este sentido, es importante sealar el factor que implican las redes e instituciones sociales, como mecanismos para reducir la vulnerabilidad a la que se ven sujetas las personas con ingresos bajos.

Para contribuir a la disminucin del rezago educativo, el acceso de salud en zonas marginadas y la atencin de los grupos en condicin de vulnerabilidad, el Gobierno del Estado ha diseado la Estrategia Bienestar, integrada por siete programas sociales especficos:6

1. 2. 3.

Programa de tiles Escolares Programa de Uniforme Escolares Programa de Becas a Estudiantes de Educacin Superior

4.

Programa de Prevencin del Virus del Papiloma Humano

5.

Programa de Adultos Mayores de 70 aos y ms

6.

Programa de Mujeres Jefas de Familia Desempleadas

7.

Programa de Apoyo a Personas con Discapacidad

6 Las problemticas que dieron origen a cada uno de los programas de la Estrategia Bienestar, se encuentran desarrollados con mayor detalle dentro de los diagnsticos de los temas correspondientes. A saber, programa de tiles, uniformes y becas se encuentra en Educacin, factor de progreso; el programa de atencin al VPH se encuentra en el tema Oaxaca saludable; el programa de atencin a adultos mayores y el de mujeres jefas de familia desempleadas, se encuentra en el tema Nuevas realidades y necesidades sociales: infancia, jvenes, adultos mayores y familias y, el programa de apoyo a personas con discapacidad se encuentra en el tema de Atencin a grupos en condicin de vulnerabilidad.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

6.1.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Disminuir la incidencia y la severidad de la pobreza de las personas, familias y comunidades del estado, mediante la combinacin de polticas, programas y acciones en educacin, salud, y alimentacin, tanto universales como focalizadas, que generen ms capacidades y abran nuevas oportunidades para su desarrollo. Infraestructura escolar dignificaEstrategia 1.1 Apoyo alimentario para las personas en situacin de pobreza multidimensional extrema, vulnerabilidad o riesgo nutricional. Lneas de accin 1 Intervenciones educativas y de apoyo alimentario dirigidas contra la desnutricin y el sobrepeso en el mbito escolar, para la poblacin menor de 15 aos. Apoyos alimentarios en especie otorgados a las personas y familias, con contenidos nutricionales adecuados. Becas educativas entregadas a j Apoyos monetarios otorgados a los adultos de 70 aos y ms en condiciones de pobreza o vulnerabilidad que habitan en localidades urbanas. Apoyos entregados para la adEstrategia 1.2 Fomento a la asistencia y permanencia escolar de los estudiantes de educacin pblica bsica. Lneas de accin 2 Uniformes y tiles escolares entregados a los alumnos de preescoquisicin y acceso a equipos de cmputo, en coordinacin con el sector privado y social. Apoyos econmicos de tutoras para exmenes de ingreso y terminacin de nivel educativo superior. Acciones de promocin de la salud realizadas a dirigidas a las mujeres y las nias oaxaqueas en condicin de vulnerabilidad, para la prevencin, deteccin y atencin oportuna del cncer crvico uterino. venes inscritos en el nivel mediosuperior y superior, garantizando que no se queden sin educacin por falta de recursos. Lneas de accin 3 Vacunas aplicadas e informacin sanitaria difundida para la prevencin del virus del papiloma humano, especialmente entre las nias y jvenes de nueve a 12 aos de edad en condicin de vulnerabilidad. Estrategia 1.3 Fomento a la matriculacin y eficiencia terminal a nivel profesional de los jvenes oaxaqueos en condicin de pobreza. da, especialmente en cuanto a los servicios sanitarios de las instituciones pblicas de educacin bsica. Becas entregadas a alumnos de secundaria en situacin de pobreza que viven en localidades marginadas. Ampliacin de la cobertura y la modernizacin de la infraestructura de salud en municipios y localidades marginadas, y especialmente en el primer nivel de atencin para las comunidades indgenas. Cobertura ampliada para atender enfermedades degenerativas en regiones de media y baja marginacin. Apoyos para el transporte otorgados a estudiantes de localidades marginadas y escuela geogrficamente aisladas o apartadas, para facilitar la asistencia a la escuela. Combate a enfermedades infecciosas y medicina preventiva en microrregiones de alta marginacin y con mayores condiciones de riesgo epidemiolgico. Lneas de accin 4 lar, primaria y secundaria inscritos en escuelas pblicas, para apoyar el gasto de las familias y asegurar la gratuidad de la educacin. Estrategia 1.4 Atencin en salud focalizada y diferenciada para regiones, microrregiones, municipios y localidades por grado de marginacin y vulnerabilidad.

229

Objetivo 2 Disminuir las disparidades sociales y econmicas a nivel microrregional, municipal y de localidad, a travs de la dotacin de infraestructura social bsica y el apoyo a proyectos productivos que permita a los territorios marginados incorporarse a los procesos de desarrollo y detonar las capacidades de las familias y las comunidades. Fondo social constituido y capitalizado para el otorgamiento de microcrditos, garantas y apoyos econmicos para proEstrategia 2.1 Ampliacin y modernizacin de infraestructura social bsica en los territorios del estado con mayor grado de marginacin. Proyectos sustentables y de transferencia Lneas de accin 1 Inversiones integrales coordinadas y realizadas en materia de infraestructura de agua potable, educacin, salud, vivienda, carreteras y caminos rurales, telecomunicaciones y electrificacin, con un enfoque sustentable. Localidades aisladas electrificadas y conectadas, por medio del apoyo para la introduccin de paneles solares y otras fuentes alternativas de energa, sistemas autnomos de captacin y potabilizacin de agua, as como de medios intermedios de transporte. Estrategia 2.2 Mejora de las condiciones de vivienda de los hogares con en pobreza multidimensional extrema. Esquemas de colaboracin promovidos Lneas de accin 2 Apoyos financieros y de gestin otorgados a las familias, para que tengan acceso a lotes con servicios en zonas rurales, suburbanas y urbanas del estado. Apoyos para la construccin de pisos firmes, techos, servicios sanitarios y fogones seguros y ecolgicos entregados. Participacin ciudadana y comunitaria ampliada en todos los niveles para la planeacin, coordinacin, ejecucin y supervisin de los programas sociales. con organizaciones de la sociedad civil e instituciones de educacin superior, para aprovechar el conocimiento tcnico y del territorio de los especialistas locales. Lneas de accin 4 Estrategia 2.4 Fomento a la participacin de organizaciones sociales, asociaciones civiles e instituciones acadmicas para la realizacin de estudios y propuestas as como para la supervisin de los programas sociales. Reformas al marco jurdico y normativo promovidas para impulsar la economa solidaria. Proyectos productivos comunitarios exitosos divulgados y escalados. tecnolgica apoyados, especialmente en las comunidades indgenas. yectos destinados a impulsar la productividad de las actividades agrcolas. Lneas de accin 3 Estrategia 2.3 Promocin y apoyo de proyectos productivos sustentables en municipios de alta marginacin e incidencia de pobreza.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

231

6.2 Educacin: factor de progreso

6.2.1 Educacin y sociedad

La educacin es el eje fundamental para el desarrollo de cualquier sociedad. En su acepcin ms amplia, se refiere a la adquisicin de conocimientos y habilidades que permitan la formacin integral del individuo en su preparacin para la vida; se refiere adems, a la formacin en hbitos y valores que favorezcan la realizacin personal y la convivencia con los miembros de su comunidad.

En Oaxaca, la educacin debe responder a las necesidades y contexto cultural, vinculndose con el proyecto de la colectividad. En este sentido, debe contribuir a la construccin una ciudadana capaz de responder a los retos econmicos, sociales, polticos, ambientales y culturales de esta nueva poca; a la formacin de mujeres y hombres crticos, conscientes de sus derechos pero tambin de sus responsabilidades; al desarrollo de los grandes objetivos y aspiraciones de los oaxaqueos: el progreso, la democracia, la justicia social y la paz. Las caractersticas del estado requieren de estrategias educativas que fortalezcan la identidad y los valores solidarios, con la finalidad de aprovechar los recursos humanos, financieros, naturales y culturales, para generar oportunidades de desarrollo y con ello, combatir la pobreza, la desigualdad y la marginacin. Asimismo, los contenidos y las prcticas educativas deben incorporar y difundir el respeto a los derechos humanos, la equidad de gnero, el reconocimiento de los pueblos indgenas y las comunidades afromexicanas y, la sustentabilidad del desarrollo.

Ante sus graves rezagos educativos, Mxico y el mundo dejarn atrs a Oaxaca si no se cambia el rumbo y se redobla el paso. En educacin como en otros temas, se debe mirar a largo plazo y definir lo que se quiere para el futuro. La educacin ha sido la gran palanca para el progreso de naciones que hace 30 aos se encontraban en el atraso y el subdesarrollo, y que hoy forman parte de los llamados pases emergentes. Actualmente, la sociedad y la economa se basan en el conocimiento, por lo que la ciencia y la tecnologa deben ser parte de los rieles sobre los que Oaxaca transite hacia un nuevo estadio de progreso.

6.2.2 Educacin bsica

La expansin de la cobertura, la mejora de la calidad y la pertinencia con la realidad social especfica del estado siguen siendo parte de nuestros retos generales. El Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2010, refiere algunas de las caractersticas educativas de la poblacin en Oaxaca que son punto de referencia en la planeacin.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO Grfico 6.2.1 Grado promedio de escolaridad por entidad federativa

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda 2010.

Oaxaca ocupa el segundo lugar de mayor rezago educativo en el pas. En la entidad el nmero de aos promedio de escolaridad de la poblacin de 15 aos y ms, es de 6.9 grados, lo que equivale a haber aprobado el primer grado de secundaria; mientras que en el Distrito Federal es de 10.5 grados, lo que equivale al primer grado de educacin media superior. La media nacional es de 8.6 grados.

Tabla 6.2.1 Grado promedio de escolaridad comparativo Oaxaca y Nacional

Fuente: INEGI, XI Censo General de Poblacin y Vivienda 1990; XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000; Censo de Poblacin y Vivienda 2010

El promedio de escolaridad en la entidad pas de 4.6 en 1990, a 6.9 grados en 2010; esto significa un avance de 2.3 grados en los ltimos 20 aos. A este ritmo, para el 2030 apenas se tendran 9.2 grados de escolaridad; es decir, un promedio educativo de nivel secundaria.

233

Grfico 6.2.2 Porcentaje de poblacin de 3 a 5 aos que asiste a la escuela

La dispersin poblacional es una de las problemticas que incide directamente en la asistencia escolar de los nios oaxaqueos, especficamente en la educacin preescolar. El Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2010 muestra que en promedio el 53% de los nios de 3 a 5 aos de edad asisten a una institucin educativa: 52.4% de nios y 53.7% de nias. Estos porcentajes hacen evidente que existe en promedio un 47% de nios de este grupo poblacional sin atencin educativa.

60 50 40 30 20 10 0 Series 1, total Series 1, hombres Series 1, mujeres

Fuente: Censo de Poblacin y Vivienda, 2010.

La poblacin infantil que presenta menor concurrencia escolar es la de los nios de 3 a 5 aos, pertenecientes a las comunidades con menos de 2,500 habitantes.

Grfico 6.2.3 Porcentaje de poblacin de 3 a 5 aos que asiste a la escuela por tamao de la localidad y sexo

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda, 2010.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

En Oaxaca existen diferencias importantes de los niveles de asistencia escolar entre los municipios; dentro de la poblacin de nios de 3 a 5 aos se observa que, existen municipios como San Juan Bautista Suchitepec y Santiago Nejapilla donde la totalidad de los nios asisten a la escuela, mientras que en municipios como San Simn Zahuatln y Santiago Yaitepec concurren slo el 13.7% y 17.6% respectivamente. La informacin contrasta adems con la media estatal de asistencia que es del 53%.
Grfico 6.2.4 Municipios con mayor y menor porcentaje de poblacin de 3 a 5 aos que asiste a la escuela

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda, 2010.

Por otra parte, aunque el porcentaje del grupo de poblacin entre los 6 y los 14 aos que asiste a la escuela, pas de 81.1% al 94% entre 1990 y 2010 respectivamente, an queda una franja de 6% de nios y nias que no asisten a la escuela primaria y/o secundaria, que van a engrosar las filas del rezago educativo oaxaqueo si no se atienden de manera urgente y prioritaria. De acuerdo a los datos, se ha logrado un balance entre los hombres y mujeres que asisten a la escuela de este grupo poblacional, lo que implica la disminucin de la brecha de la desigualdad que exista anteriormente. La educacin primaria y secundaria es obligatoria segn el artculo 3 de la Constitucin Federal, y constituye, por ende, un derecho inalienable que debe satisfacerse con eficiencia, eficacia y calidad. Es por ello que a travs de la convergencia de esfuerzos del gobierno y el magisterio oaxaqueo, deben enfocarse a la atencin de este grupo de nios y jvenes que no estn asistiendo a la educacin bsica.

235

Grfico 6.2.5 Porcentaje de poblacin de 6 a 14 aos que asiste a la escuela segn sexo, 1990, 2000 y 2010

100 80 60 40 20 0 Total Hombres Mujeres

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda, 2010.

La tasa de analfabetismo a nivel nacional del 2010 correspondiente al grupo poblacional de 15 aos y ms es del 6.9% del total de la poblacin; mientras que en Oaxaca es de 16.3%. Debido al incremento en la cobertura de la educacin bsica, la tasa de analfabetismo de este grupo poblacional disminuy 11.2 puntos porcentuales entre 1990 y 2010. En 1990, de cada 100 oaxaqueos de 15 aos y ms, 28 no saban leer ni escribir y en 2010 esta relacin se reduce a 16 de cada 100 personas. En el periodo de 1990 a 2010, la tasa de analfabetismo de las mujeres se reduce en mayor medida que la de los hombres; no obstante esta reduccin, en 2010 hay ms mujeres (19.9%) que hombres (12.1%) que no saben leer ni escribir un recado.

El analfabetismo afecta particularmente a los pueblos indgenas que han sido marginados de muchos de los beneficios del desarrollo social, no slo de la escolaridad. Existen actualmente regiones indgenas donde el analfabetismo llega al 31.7%, tal y como sucede en la Caada; una de las principales caractersticas de este grupo poblacional es que slo hablan una lengua indgena y no han podido acceder al castellano. Es de suponerse que buena parte de esta misma poblacin es analfabeta; actualmente la integran 188,230 personas, la mayora de ellas, mujeres.

Tabla 6.2.2 Tasa de analfabetismo en la poblacin de 15 aos y ms, comparativo Oaxaca y Nacional

1990
Oaxaca
27.5%

2000
21.5% 9.5%

2010
16.3% 6.9%

Nacional 12.4%

Fuente: INEGI, XI Censo General de Poblacin y Vivienda, 1990; XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000; Censo de Poblacin y Vivienda 2010.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

A pesar de que an subsisten problemas de cobertura educativa en el estado, es necesario subrayar que Oaxaca presenta una cobertura cercana al 100% en la primaria, ya que prcticamente hay escuelas de este nivel en todas las localidades. Sin embargo, esto no sucede en la educacin preescolar, la cual presenta una cobertura del 82%, con un notable rezago; la educacin secundaria tiene una cobertura del 96%.
Tabla 6.2.3 Indicadores bsicos de la educacin en Oaxaca 2009-2010

Fuente: Proyecciones CONAPO y Sistemas de Estadsticas Continuas SEP-INEGI Construcciones de la CEPPEMS.

El hecho de que se tengan porcentajes tan altos en la cobertura educativa de nivel bsico, no implica que la infraestructura se encuentre en condiciones ptimas, ni que cuenten con el mantenimiento adecuado, ni con los materiales y equipo necesarios para el trabajo en el aula, ni que los maestros tengan la capacitacin adecuada al contexto en donde ensean, lo cual no es un asunto menor.

Por otro lado, es importante sealar que los bajos niveles de eficiencia terminal indican un bajo aprovechamiento escolar y, por lo tanto, altas tasas de reprobacin, las que constituyen la principal causa de abandono de la escuela por parte de los alumnos. En Oaxaca, de cada 100 nios que ingresan a la educacin primaria, 93 llegan a la secundaria, 65 a la educacin media superior, 23 a la educacin superior y slo 13 logran terminar satisfactoriamente una licenciatura. Existe un problema con la relacin alumnos-docentes y alumnos-escuela. Diversos organismos internacionales establecen y clasifican ambas relaciones desde un punto de vista pedaggico. An cuando la normatividad federal es de 35-1, en la entidad la relacin es de aproximadamente 20-1 en la educacin primaria, lo que implica que este nivel est ampliamente cubierto; sin embargo, en los niveles de preescolar y secundaria, an hacen falta maestros y planteles.

Tabla 6.2.4 Estadsticas bsicas educativas del estado de Oaxaca

Fuente: SEP,DGPP.http://wwwdgpp.sep.gob.mx/Principales.pdf

237

En Oaxaca persisten problemas de infraestructura educativa; es decir, falta de aulas y de docentes en zonas con altos problemas de marginacin. Esto se traduce a su vez, en que parte de la poblacin oaxaquea tiene dificultades de acceso a los servicios educativos, o que los modelos educativos no toman en cuenta las condiciones especiales de cada localidad en las cuales viven los distintos sectores de poblacin; es el caso de la educacin indgena en todos los niveles educativos, particularmente en los niveles bsicos. Uno de los principales problemas educativos del estado de Oaxaca, es la calidad de la educacin; cabe subrayar que el concepto de la calidad educativa no se reduce exclusivamente a los resultados de las pruebas estandarizadas, sino que implica por lo menos tres dimensiones fundamentales:

1) una infraestructura educativa adecuada y materiales y equipos suficientes y necesarios; 2) la asistencia de los alumnos en condiciones nutricionales aceptables y, 3) capacitacin continua de profesores que cumplen por lo menos con 200 das de clases. La optimizacin de este conjunto de acciones se ven reflejadas en los resultados de las pruebas estandarizadas. Aunado a lo anterior, habra que sumar las caractersticas culturales de la entidad. Son muchos los factores que influyen en el aprovechamiento escolar, el tiempo que se dedica al trabajo acadmico en el aula, el arranque del ciclo escolar con maestros y libros de texto desde el primer da de clases, la infraestructura y el equipamiento de las escuelas, la movilidad frecuente de maestros en los grupos escolares por las cadenas de cambios, el exceso de actividades administrativas de los docentes.

La educacin no solo depende de lo que hagan en la escuela. Existen factores sociales que inciden en ella. Dos de los temas centrales son la nutricin y la salud. Oaxaca tiene un alto porcentaje de nios y nias en condiciones de desnutricin. El 26% padecen anemia y el 14% desnutricin grave. Este aspecto y las enfermedades de la pobreza inciden indudablemente en el aprovechamiento escolar; estos problemas provocan que los pequeos se duerman en los salones de clases, distraigan su atencin, reduzcan sus capacidades de aprendizaje. Muchos nios se ven tambin obligados a abandonar sus estudios por falta de recursos econmicos de los padres, desintegracin familiar, migracin laboral, lo que se traduce en retraso en el programa de estudios, reprobacin, desercin escolar, generando fenmenos como nios en situacin de calle, niez jornalera, entre otros.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

En la prueba ENLACE 2010, Oaxaca aparece dentro de la tabla general de resultados de la siguiente manera: para primaria en matemticas en el lugar 31 y en espaol en el lugar 30; para secundaria en matemticas en el lugar 31 y en espaol en el lugar 30, tan slo superando a los estados de Michoacn y Guerrero.7 En dicha prueba, queda de manifiesto que a nivel primaria el 51.3% tiene una comprensin elemental de lectura del idioma espaol; mientras que el 8.8% calific como bueno y slo el 0.5% obtuvo excelente. A nivel secundaria la situacin no mejora, ya que el 62.6%, es decir, ms de la mitad de la poblacin evaluada que estudia secundaria muestra insuficiencia, de manera tal que un 33.3% califica como elemental y la poblacin que obtuvo excelente es mnima. En el caso de habilidades matemticas el escenario se presenta crtico, debido a que en el nivel primaria el porcentaje de insuficiencia es de 46.9% y en secundaria alcanza un 70.2%; se repite la tendencia del espaol, a slo calificar el 1.1% y 0.1% excelente en matemticas.

Tabla 6.2.5 Distribucin de resultados (porcentaje) de la prueba ENLACE 2010

Fuente: SEP; Prueba ENLACE, 2010.

7 Estudio del Centro de Investigacin e Inteliencia Econmica, CIIE-UPAEP.

239

6.2.3 Educacin normal

formacin de docentes de educacin bsica en el estado.

Un aspecto fundamental de la calidad educativa en la educacin bsica tiene que ver con la formacin de maestros. Actualmente existen 12 escuelas normales, dos Centros de Actualizacin del Magisterio, tres unidades de la Universidad Pedaggica Nacional y la Unidad Estatal de Actualizacin con veinte Centros de Maestros. Estas instituciones constituyen la base para la formacin de maestros en el estado tanto para su actualizacin, capacitacin, formacin inicial, como de superacin, sin embargo hasta ahora existe una insuficiente coordinacin y planeacin para atender las necesidades de la

Es importante constituir un verdadero sistema de formacin de maestros que pueda articular a las instituciones formadoras con las necesidades de los distintos niveles y modalidades de la educacin bsica, fortalezca las tareas de investigacin, genere alternativas y propuestas educativas acordes a la realidad socioeconmica y cultural del estado de Oaxaca y responda a los retos del cambio al que aspira la ciudadana en esta nueva etapa del estado.

Tabla 6.2.6 Estadstica bsica de educacin superior en Oaxaca ciclo 2009-2010

Fuente: Construcciones de la CEPPEMS a partir de Proyecciones CONAPO y Sistemas de Estadsticas Continuas SEP-INEGI

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

6.2.4 Educacin media superior y superior

6.2.4.1 Educacin media superior

La educacin media superior comprende el nivel bachillerato y la educacin profesional tcnica. En el estado de Oaxaca existen 18 modalidades o subsistemas de educacin media superior, en los cuales estudian 136,582 alumnos, atendidos por 5,782 maestros en 630 escuelas, todo ello distribuido segn distintas modalidades:

Tabla 6.2.7 Estadsticas bsicas de educacin media superior en Oaxaca ciclo 2010-2011

La educacin media superior presenta actualmente una cobertura del 59% de la poblacin en edad de estudiar estos niveles, un grado de absorcin del 88% y una eficiencia terminal del 67%. El crecimiento en la eficacia y eficiencia de los servicios educativos de la entidad ha sido de los ms lentos en los ltimos diez aos; esto se debe a que se adolece de una poltica pblica estatal que d cohesin y direccin a todas las modalidades existentes. Es importante subrayar que la absorcin y la eficiencia terminal casi no presentan tendencia o es muy poco pronunciada, como se puede percibir en el siguiente grfico; se requerirn de estudios especficos para explicar estas inercias.
Fuente: CIEEPO Sistema de estadsticas continuas.

241

Grfico 6.2.6 Evolucin de indicadores en educacin media superior de Oaxaca

Fuente: IEEPO Sistema de estadsticas continuas.

Actualmente no se cuenta con mecanismos permanentes de evaluacin y mejora del desempeo docente en la educacin media superior; de hecho, estos mecanismos son necesarios para incrementar la eficiencia terminal. Por otra parte, la infraestructura educativa no ha crecido en la misma medida que la poblacin de 15 a 18 aos de edad. En este sentido, la iniciativa de las reformas legales planteadas en el Congreso de la Unin para la obligatoriedad de la educacin media superior, plantear nuevos retos para la ampliacin de la cobertura geogrfica hacia regiones y microrregiones de difcil acceso; adems, el crecimiento de las zonas urbanas hace que numerosos sectores de poblacin queden sin el servicio educativo, debido a que en los ltimos aos se ha detenido la inversin en la construccin de nuevos planteles.

La educacin media superior en Oaxaca ha tenido una expansin geogrfica alta; sin embargo en los ltimos dos aos, el gobierno estatal dej de canalizar inversiones en este nivel educativo, con lo que se agrav el dficit que ya desde hace tiempo se presentaba; esto ha trado como consecuencia problemas de cobertura y absorcin. Los ltimos resultados de la Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares (ENLACE) reflejan que menos del 50% de los alumnos obtuvieron nivel bueno o excelente en compresin lectora y habilidad matemtica. En este mismo sentido, se ha encontrado una alta correlacin entre el nivel de logro educativo, el nivel de marginacin de las comunidades y el nivel de inversin en sus escuelas; entre ms marginadas son las localidades, menos inversin se les asigna y disminuyen los niveles de logro educativo alcanzados. Los alumnos del bachillerato de sostenimiento privado, son los que mejores niveles alcanzaron; de hecho, obtuvieron mejores logros en comprensin lectora que en habilidad matemtica. Otros problemas identificados en el nivel medio superior aluden a la carencia de perfiles profesiogrficos, falta de capacitacin y actualizacin de docentes; lo anterior repercute directamente en un bajo dominio de contenidos temticos por parte de los docentes, las deficientes

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

estrategias de enseanza que inciden en la poca motivacin del alumnado y en ocasiones, la simulacin en la ejecucin de los programas de estudios. Los lineamientos normativos son deficientes, obsoletos o inexistentes en algunos subsistemas, lo que se traduce en inasistencia a clases, priorizacin de intereses polticos y falta de compromiso docente. En algunas instituciones es notorio el rezago en materia de tecnologa e informacin, lo que excluye a los estudiantes de la sociedad global del conocimiento y el incumplimiento de las competencias multidisciplinarias establecidas en la reforma de las instituciones de educacin media superior. Existe asimismo una desvinculacin evidente entre la educacin media superior y los niveles educativos precedentes de educacin media y los consecuentes de educacin superior. Esto se relaciona adems con la deficiente preparacin acadmica de los estudiantes egresados de secundaria y a su vez, de los egresados del nivel media superior, lo que remite a problemas de calidad de la educacin en general. La educacin media superior debe contribuir al desarrollo integral del educando poniendo especial atencin en el fortalecimiento de habilidades para su insercin con xito en el mundo laboral, aprovechando las vocaciones productivas de las regiones econmicas y sociales donde se insertan las instituciones. Es fundamental para ello que las instituciones se articulen con su entorno social y econmico, as como con los niveles educativos inmediatos, capaciten y actualicen permanentemente a sus docentes, evalen sus instituciones, procesos, docentes y directivos, transparenten el uso de sus recur-

sos y rindan cuentas a la sociedad a la que sirven. La planeacin de la expansin de los servicios de este nivel educativo contribuir a una mayor racionalizacin de los recursos y una mayor cobertura para colocar a Oaxaca en el promedio nacional. 6.2.4.2 Educacin superior La educacin superior, por su naturaleza, est directamente vinculada con la atencin de los grandes problemas del desarrollo integral del estado. Su funcin estriba no slo en la formacin de los profesionales que requiere el estado sino en la generacin del conocimiento y la innovacin tecnolgica que contribuya a las soluciones de amplias y diversas necesidades. La educacin superior comprende los niveles de tcnico superior (conocido tambin como profesional asociado), la licenciatura y el posgrado. Los estudios de tcnico superior tienen una duracin de entre dos a tres aos y la licenciatura es en promedio de cuatro a cinco aos, salvo medicina que es de seis aos; en los primeros dos niveles de licenciatura, se capacita al educando para el ejercicio de una profesin, mediante la expedicin de un ttulo. Se incluyen adems dentro de la educacin superior: la educacin normal o formacin de maestros de educacin preescolar, primaria, secundaria, especial y educacin fsica. El posgrado es posterior a la licenciatura y se divide en especialidad, maestra y doctorado; su objetivo es la formacin de profesionistas con una alta especializacin en las diferentes reas del conocimiento. Conforme a datos del COEPES-Oaxaca, la educacin superior en el estado se imparte en 82 instituciones de educacin superior (IES) de distintos subsistemas: universitario (55), tecnolgico (15), pedaggico y normal (12).

Tabla 6.2.8 Estadstica de educacin superior de Oaxaca Ciclo 2009-2010

Fuente: IEEPO Sistema de estadsticas continuas Construccin, COEPES

243

Las IES pblicas atienden al 79.3% de la matrcula total; las IES privadas slo atienden la educacin universitaria con el restante 21.7%. En el subsistema universitario estudia el 57.8% del alumnado, en el subsistema tecnolgico estudia el 33%, en la educacin normal el 8% y el restante 2% en las universidades pedaggicas. La matrcula presenta fuertes desequilibrios pues el 57% de la matrcula total la absorben seis carreras: Derecho, Administracin, Contadura, Educacin y Docencia, Medicina y Computacin.

En los ltimos aos, el nmero de IES se ha incrementado significativamente: en el ciclo escolar 2001-2002 existan 66, mientras que para el 2010 se contaba con 82. El servicio sigue concentrndose en la ciudad de Oaxaca y su rea conurbada, donde se ubica el 62.7% de la matrcula, distribuida en 23 IES, Aunque muy lentamente, las IES se han extendido cada vez a ms regiones y distritos: en el 2001, se contaba con educacin superior en cinco de las ocho regiones del estado, y para 2010 ya se cuenta al menos una IES en cada una de las regiones. Actualmente, slo quedan 12 de los 30 distritos rentsticos sin contar con servicio de educacin superior.

Mapa 6.2.1 Distribucin de instituciones de educacin superior en el estado de Oaxaca

Centro Oaxaca

Fuente: COAPES-Oaxaca.

27
Silacayoapam

Coixtlahuaca 29 5 72 Huajuapam 60 62 54 40 39 Teposcolula 43 13

17

25 51 78 Tuxtepec 2 32 9 57 84 26

Cuicatlan

Ixtlan ETLA Centro Zaachila Zimatlan 48

Choapan Villa Alta Mixe

Juxtlahuaca

18

12 Tlaxiaco 8

Nochixtlan

3 10 26 21

42
Putla

16 Ocotlan

Tlacolula

82 Juchitan 82 21 67 1 Tehuantepec 7 44 75 30 65 56 44

Sola de Vega Jamiltepec

Ejutla Yautepec

41
Juquila

19 Miahuatlan

24 35 23 Pochutla 22 6

Concentracin de IES por distrito Centro Oaxaca Con una IES Con ninguna IES

Universidades Estatales Universidades Autnoma Benito Jurez de Oaxaca Universidades Pedaggicas

Universidade Tecnolgica Escuelas Normales IES Pblicas

(Mayor Concentrecin)

Con ms de una IES

En Oaxaca, la educacin superior presenta baja absorcin; es decir, bajo porcentaje de egresados de educacin media superior que ingresan a la educacin superior. Mientras a nivel nacional este porcentaje es de 79%, en Oaxaca apenas llega al 44%. El siguiente grfico muestra cmo en los ltimos cinco ciclos escolares se ha incrementado la brecha entre el nmero de egresados de educacin media superior y el nmero de alumnos que ingresan a la educacin superior.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

Grfico 6.2.7 Ingreso y egreso de alumnos a la educacin superior en el estado de Oaxaca por ciclo escolar
Primer ingreso 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 Egresos

2004-2005

2005-2006

2006-2007

2007-2008

2008-2009

2009-2010

Fuente: IEEPO Sistemas de Estadsticas continuas Construccin, COEPES.

En promedio, 14 mil jvenes no pudieron obtener un ttulo profesional, despus de haber cursado la educacin media superior. Las causas de este tipo de fenmenos suele ser multifactorial; una de las ms importantes est relacionada con la situacin econmica desfavorable de la mayora de las familias oaxaqueas, que impulsa a los jvenes a insertarse prematuramente en el sector productivo o a emigrar para conseguir empleo. Otra causa relevante es la dificultad de encontrar trabajos dignos y bien remunerados en el mejor de los casos relacionados con su rea de estudio cuando los jvenes terminan sus estudios superiores. Mientras a nivel nacional la cobertura de educacin superior en la poblacin entre 19 y 23 aos se ha incrementado de 23.7% en el ciclo escolar 2005-2006 a 26. 8%, en el ciclo escolar 2009-2010, en Oaxaca, la cobertura de la educacin superior en los ltimos cinco aos se ha mantenido estancada en un promedio de 17% en el mismo rango de edad. En tanto la matrcula a nivel nacional creci en la dcada 2000-2010 en un 47%, en Oaxaca lo hizo apenas en un 21%. Una de las razones sin duda son los limitados recursos econmicos de las familias para financiar los estudios de sus miembros pues el estado padece pobreza multidimensional en la mayor parte de su poblacin. Aunado a lo anterior, la falta de financiamiento a las IES limita la cobertura educativa, por lo que los criterios de admisin son cada

vez ms restrictivos; a lo anterior se le suma la dinmica de una limitada preparacin en sus estudios de media superior, que no provee a los alumnos lo elementos suficientes para alcanzar los mnimos en los exmenes de admisin. Oaxaca tiene 36,482 alumnos de nivel superior que carecen de beca. De 44,100 estudiantes de nivel superior que desarrollan sus estudios en escuelas pblicas, nicamente 7,618 alumnos el 7% del total cuentan con algn tipo de beca; 4,900 alumnos pertenecen al Programa Nacional de Becas para la Educacin Superior (PRONABES) y 2,718 estudiantes poseen otros tipos de becas. De esta manera, si se considera la cantidad de jvenes que no solicitan ingreso por restricciones econmicas, los que solicitndolo no son admitidos por falta de capacidad y la baja eficiencia terminal, se estima un faltante aproximadamente de 20 mil becas.

245

Existen diferentes problemticas cuando un joven decide ingresar a la educacin superior en Oaxaca: que los certificados de educacin media superior no expresan el desempeo acadmico real de los alumnos; los perfiles de egreso de la educacin media superior no corresponden a los perfiles requeridos para un buen desempeo en la educacin superior; los exmenes de admisin son cada vez ms restrictivos, diseados para evitar sobrecargas de matrcula en IES pblicas gratuitas y la falta de una eficiente orientacin educativa -psicopedaggica, vocacional y profesiogrfica- para guiar a los jvenes a las alternativas educativas. Es necesario sealar que existe capacidad para atender a un mayor nmero de jvenes, dado el incremento de vacantes libres en el primer ao de ingreso al nivel superior. La COEPES realiza cada ao el conteo de lugares que las IES ofrecen para recibir alumnos de primer ingreso y gracias a esto se sabe que al descontar la matrcula de primer ingreso, se ha detectado un incremento continuo de lugares que quedan vacantes: de 4 mil en el ciclo 2006-2007 a 5,500 vacantes en el ciclo 20082009. Es necesario implementar un programa que estimule el aprovechamiento de estos espacios en las instituciones de educacin superior. En este mismo sentido, es importante mencionar que la presin de la demanda no es homognea; mientras que la Universidad Autnoma Benito Jurez, los Institutos Tecnolgicos de Oaxaca y del Istmo reciben cada ao un nmero de solicitudes de admisin que rebasan el nmero de lugares disponibles para alumnos de primer ingreso, a las instituciones particulares y a las IES pertenecientes al Sistema de Universidades Estatales de Oaxaca les quedan siempre lugares disponibles sin ocupar. Oaxaca es de las entidades donde se presenta una mayor desercin en este nivel educativo. Slo el 59% de los jvenes que ingresan a la educacin superior logran culminar con xito sus estudios

de licenciatura. Entre las principales causas del bajo nivel de eficiencia terminal, est la falta de recursos econmicos de los estudiantes y sus familias, el mal desempeo escolar, la reprobacin y el abandono de estudios por la limitada preparacin escolar en los niveles educativos precedentes. De ah la necesidad de la implementacin de cursos remediales que provean y homogenicen los conocimientos bsicos y suficientes para enfrentar la educacin superior. Uno de los problemas identificados para la expansin y mejora de los servicios de educacin superior estriba en el financiamiento que reciben algunas instituciones como la UABJO, donde la inversin por alumno es de las ms bajas del pas. A pesar de que esta institucin recibe la mayor demanda de matriculacin en el estado. En el ciclo escolar 2009-2010, la UABJO recibi una demanda de 11,508 solicitudes de nuevo ingreso; slo pudo atender 3,228 de ellas. En relacin con el posgrado, aunque la oferta se ha venido incrementando, sta an es menor al promedio nacional y en su mayor parte de baja calidad, por lo que requiere fortalecerse. En el periodo 2004-2008 ste creci en 8.69% mientras a nivel nacional lo hizo en 13%. El crecimiento del posgrado se ha dado en las instituciones privadas en tanto que en las pblicas se nota un decremento. En el ciclo escolar 20082009 la matrcula de posgrado fue de 1,868 alumnos de los cuales el 18% estudiaban una especialidad, el 75% maestra y el 7% doctorado. La mayor parte de los estudiantes de posgrado, alrededor de un 78%, se encontraban inscritos en las reas de educacin y humanidades y ciencias sociales y administrativa. Finalmente, no existe una vinculacin adecuada entre las licenciaturas impartidas con los sectores productivos del estado de Oaxaca; se trata de un problema de pertinencia y absorcin laboral, ya que no se han generado procedimientos adecuados para la vinculacin entre las IES con los sectores productivos. Cabe sealar que tampoco existen bolsas de trabajo, ni formacin de profesionistas con habilidades empresariales.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

6.2.5 Educacin Indgena

6.2.5.1 Diagnstico De inicio, es importante mencionar que las problemticas detectadas y las intervenciones propuestas para la educacin bsica, normal, media superior y superior incluyen siempre a la educacin indgena, pues esta modalidad atraviesa a todos los niveles educativos. El presente apartado se concentra exclusivamente en las particularidades de la educacin indgena, sin excluirla como tal de los objetivos, estrategias y lneas de accin de cada nivel educativo; por lo mismo, algunos aspectos y problemas generales que la educacin indgena comparte con el resto del sistema educativo no se mencionan nuevamente. En el mismo sentido, los problemas y las intervenciones de carcter general asociadas a las caractersticas de pobreza y marginacin que aquejan a los indgenas y a las localidades en las que viven, son tratados en los apartados correspondientes del presente Plan. La educacin bsica nacional destinada a los pueblos originarios ha erosionado de alguna manera la identidad y la cultura propias; la currcula del pas ha privilegio la lengua nacional, omitido a los pueblos originarios dando la visin de una nacin

homognea. Ello ha trado como consecuencia una desvalorizacin de lenguas y culturas originarias y por ende, un deterioro de la identidad comunitaria. El Sistema Educativo Nacional ha reconocido tardamente la realidad cultural de los pueblos indgenas de Mxico, mas no ha consolidado como tal un modelo educativo construido para las mltiples realidades en donde habitan los pueblos indgenas. Sin un cambio curricular, se toler la incorporacin de promotores educativos hablantes de las lenguas maternas de los nios indgenas. Con esta concesin se ados al currculo nacional la posibilidad de educar a travs de las lenguas originarias; a esto se llam educacin indgena, sin embargo, saberes y culturas indgenas quedaron relegados del proyecto educativo nacional. La carencia de un modelo de educacin congruente con las realidades culturales, lingsticas y econmicas de los pueblos originarios ha provocado un notable deterioro en las identidades y culturas originarias, de manera ms visible; el impacto se observa en las lenguas que hablan. Esta situacin ha llevado a cobrar conciencia en las comunidades indgenas y entre el magisterio de educacin indgena, quienes han emprendido esfuerzos tratando de revertir la situacin actual. A pesar de stos, la carencia de un modelo de educacin comunitaria para la educacin bsica es una deuda significativa con la equidad.

Grfico 6.2.8 Poblacin de 3 aos y ms hablante de lengua indgena segn sexo y edad escolar

Poblacin total 1,5

1,203,150

Poblacin en edad escolar

La poblacin hablante de lengua indgena en el estado de Oaxaca asciende a 1.2 millones de personas aproxima570,993 402,377 200,095 202,282 632,157

1,2 0,9 0,6 0,3 0,0 Total Hombres

damente, lo cual representa la tercera parte de la poblacin total de la entidad. Ello plantea un reto para los esquemas educativos poniendo a la educacin indgena como una modalidad estratgica, dada la relevancia demogrfica y cultural del tema.8

Mujeres
Fuente: INEGI; Censo de Poblacin y Vivienda 2010.

8 Cabe aclarar que el Censo 2010, tiene limitaciones para la medicin como tal de la poblacin indgena, dadas las definiciones bsicas de poblacin indgena, caracterizadas como las personas que por lo menos hablan una lengua indgena. Esta definicin se encuentra en proceso en el estado de Oaxaca, debido a las caractersticas particulares del estado y entonces el Censo, se considera como una buena aproximacin.

247

Grfico 6.2.9 Distribucin porcentual de la poblacin de 5 aos y ms hablante de lengua indgena segn principales lenguas habladas, 1990, 2000 y 2010
0.9 1.0 1.0 1.2 1.1 1.0 1.2 1.2 1.4 1.3 1.4 1.6 2.8 3.6 3.8 8.9 9.6 9.2 8.7 9.4 9.8 14.4 15.6 14.5 23.5 21.9 22.1 33.6 33.7 33.3

Nhuatl Cuicateco Huave Triqui

2010 2000 1990

Lenguas chinantecas Mixe Mazateco Lenguas mixtecas Lenguas zapotecas 08

16

24

32

40

Nota: La distribucin porcentual no suma 100%, porque no se grafica el valor de las otras lenguas ni del no especificado. Fuente: INEGI. XI Censo General de Poblacin y Vivienda, 1990; XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000; Censo de Poblacin y Vivienda 2010.

De acuerdo al Instituto Nacional de las Lenguas Indgenas, existen en Oaxaca 5 familias lingsticas y 15 agrupaciones lingsticas; stas se expresan a travs de 173 variantes lingsticas. La mayor parte de la poblacin indgena habla alguna lengua de la familia zapoteca, mixteca y mazateca, representando estas tres casi al 70% de la poblacin indgena. Otras lenguas habladas en la entidad son el mixe, chatino, triqui, nhuatl, entre otras.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

La escolaridad promedio de la poblacin indgena es de 4.7 grados muy por debajo del promedio estatal de 6.9 grados y del nacional de 8.6 grados, para las personas de 15 aos y ms. El porcentaje de poblacin indgena analfabeta en el estado asciende al 27.6% y sin educacin bsica concluida a 76.5%. Estas cifras estn por debajo de los porcentajes estatales, los cuales son del 16.3% y 69.5%, respectivamente. Una propuesta que busca eliminar la brecha educativa es el enfoque de la educacin indgena, a travs de los fundamentos legales plasmados en diversas leyes internacionales, nacionales y estatales. De ah se desprenden principios e ideas bsicas que deben de regir a la poltica educativa del gobierno estatal: El modelo actual reduce la instalacin de sus servicios a la poblacin hablante de lengua indgena, pero no a la totalidad indgena; de hecho, las lenguas indgenas no son usadas como medio de instruccin. En el sistema educativo priva la visin homognea de la realidad nacional, al no aceptar la pluriculturalidad en la educacin. El material de lectura en variantes y lenguas indgenas de Oaxaca es escaso, los libros de texto son mnimos, sin mencionar la carencia de materiales tales como gramticas descriptivas, as como vocabularios y diccionarios. Lo anterior enuncia algunas de las razones por las cuales los resultados obtenidos por los estudiantes indgenas en las evaluaciones nacionales, ubican a sus escuelas en los ltimos lugares. Asimismo, los estudiantes no egresan en condicin de bilinges y tienen un perfil de egreso menor a lo que dicen sus crditos; ello tiene efectos significativos a futuro, ya que los egresados de un nivel educativo inferior tienen dificultades en su desempeo en el nivel superior. Se entender por educacin preescolar indgena, donde se atiende a los nios de tres a cinco aos en comunidades hablantes de lengua originaria. Este nivel escolar tiene como finalidad el desarrollo integral de los nios y nias de 4 a 6 aos de edad en sus aspectos: fsico, afectivo, social e intelectual, mediante una atencin pedaggica centrada en las siguientes actividades: autonoma personal y social, a efecto de que se reconozca como miembro de un pueblo originario. Las formas de aprendizaje escolar se basan en el juego, el uso de la lengua materna, Uno de los principales problemas de la educacin en Oaxaca, es la carencia de un modelo educativo congruente con las realidades culturales, lingsticas y econmicas de los pueblos indgenas. A pesar de la extensa normatividad generada sobre la educacin indgena, en la entidad an no se ha desarrollado una estrategia ni una estructura educativa adecuada a las necesidades especficas de los pueblos indgenas. el pensamiento y las acciones de su capacidad reflexiva y critica en relacin con su entorno social y natural; pero tampoco tienen una metodologa propia. Adems es en este nivel donde se inicia la castellanizacin y el desplazamiento de las lenguas originarias.

Reconocimiento a la herencia histrica de los pueblos indgenas, formando parte del patrimonio cultural y lingstico nacional. Igualdad de los integrantes de los pueblos indgenas respecto a la poblacin nacional en las oportunidades y derechos a la educacin. Participacin activa de las comunidades en la poltica educativa, en materia docente y de instituciones educativas. Derecho de todo ciudadano mexicano a comunicarse en su lengua materna, en los mbitos pblico y privado, as como recibir educacin en ella. Composicin tnica y plural del estado de Oaxaca, reconociendo 15 lenguas indgenas. La educacin de los pueblos indgenas deber de abarcar su historia, conocimientos, tcnicas y sistemas de valores.

249

La educacin inicial se concentra en el fortalecimiento de la identidad y en aprender a valorar la legua y la cultura. La educacin preescolar comunitaria es necesaria porque en ella se toma en cuenta el uso de la lengua, los valores ticos, sociales y comunitarios de cada una de las comunidades. Una de las causas estructurales de las carencias en este nivel educativo es la falta de profesionalizacin adecuada de los educadores; no existe un programa con currcula y contenidos de los saberes de los pueblos originarios y tampoco se han creado textos de apoyo. Uno de los efectos de la castella-

nizacin es la generacin de incentivos para la desaparicin de las lenguas minoritarias. La educacin primaria bilinge se imparte a educandos de 6 a 14 aos de edad; en el proceso enseanza-aprendizaje se respeta la realidad sociolingstica y cultural de los pueblos originarios del estado de Oaxaca. Es el nivel de mayor cobertura de atencin educativa por el nmero de docentes y directivos. Se utilizan materiales educativos que emite la Secretara de Educacin Pblica (SEP) y los textos bilinges en las lenguas originarias que existen en el estado de Oaxaca.

Tabla 6.2.9 Personal de educacin primaria comunitaria

Tipo de personal

Nmero de personas

Fuente: Instituto Estatal de Educacin Pblica de Oaxaca.

Los albergues escolares fueron establecidos por la SEP en 1972, con el propsito de facilitar el acceso a la educacin primaria a nios indgenas procedentes de comunidades con asentamientos dispersos, que carecen de servicios educativos o bien que no cuenten con escuelas de organizacin completa. Por otra parte, desde sus inicios los centros de integracin social proporcionaron educacin primaria, artstica, capacitacin tecnolgica y servicio asistencial a jvenes indgenas mayores de 12 aos provenientes de comunidades lejanas y de familias en precaria situacin econmica.

gena. Se encuentran la Escuela Normal Bilinge y las unidades de la Universidad Pedaggica Nacional. Por otro lado, el sistema de Secundaria Comunitaria completa el nivel de educacin bsica del sistema de educacin indgena en el estado de Oaxaca. Atiende prioritariamente a los estudiantes egresados de las escuelas primarias indgenas. En la entidad, se cuenta con la experiencia denominada Secundaria Comunitaria Indgena de Oaxaca (SCIO). Este nivel educativo carece de un recono-

Sin embargo, el perfil de los docentes es deficiente, ya que no tienen la formacin adecuada y no hay escuelas donde se formen a estos docentes con currcula ind-

cimiento formal de las instituciones del mismo tipo, as como la falta de recursos humanos y econmicos; aunado a lo anterior, cabe subrayar que los salarios per-

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

cibidos por los profesores son los ms bajos, comparativamente con el resto del sistema educativo del estado. Es importante sealar que la educacin secundaria en Oaxaca tiene una cobertura del 80% de la demanda; sin embargo, es atendida por secundarias generales, tcnicas y telesecundaria, todas ellas concebidas para poblacin no indgena. Otro problema relevante es la carencia de presupuesto propio: se atiende apenas a siete localidades de municipios indgenas y, aunque es considerada oficialmente como modalidad estatal, carece de financiamiento y reconocimiento federal.

Tabla 6.2.10 Estructura de la educacin indgena y comunitaria

Fuente: Instituto Estatal de Educacin Pblica de Oaxaca. * Aulas provisionales

Los problemas anteriores son similares para el nivel de educacin media superior y superior. Los efectos de dichas deficiencias se observan en la prctica docente y el currculum de las secundarias generales, tcnicas y telesecundaria carentes de pertinencia cultural, ajenas a las necesidades y expectativas de los pueblos originarios. En los niveles bsicos de la educacin indgena en Oaxaca, existen 3,632 docentes, que representan el 30% del total, ubicados en los niveles inicial, preescolar y primaria, mismos que fueron contratados con estudios de bachillerato. La educacin media superior comunitaria se entiende como aquella que funciona a travs del Sistema de los Bachilleratos Integrales Comunitarios. En estas escuelas se lleva a cabo la educacin integral, que pretende ser un centro de formacin y desarrollo humano, con propuestas metodolgicas centradas en la atencin al estudiante, desde la perspectiva de la educacin comunitaria, considerando el contexto local como pretexto para impulsar su aprendizaje. Este tipo de modalidad valora las tradiciones y costumbres, as como la filosofa e ideologa comunitaria, la historia local y dems elementos del entorno inmediato en el que se desenvuelven, fomentando prcticas autogestivas del desarrollo rural sustentable, con prcticas de agricultura ecolgica, respetando el medio ambiente y dems potencialidades socioeconmicas. En el caso de educacin superior, la nica experiencia indgena en Oaxaca la constituye el Instituto Superior Intercultural Ayuuk, por lo cual es necesario generar ms opciones de esta naturaleza en las diferentes regiones.

251

6.2.6 Educacin para adultos 6.2.6.1 Diagnstico La educacin para adultos atiende a personas mayores de 15 aos que por alguna situacin no tuvieron la oportunidad de aprender a leer o a escribir; prepara, adems, a quienes no han concluido la primaria o secundaria, mediante un modelo educativo que recupera experiencias, saberes y conocimientos, para lograr una mejor forma de vida y de nuevas oportunidades para las personas jvenes y adultas. La estrategia de la educacin para adultos contempla una serie de objetivos y metas, acciones y mtodos, materiales didcticos y evaluaciones de los contenidos aprendidos. Es una educacin que atiende las particularidades de los adultos, quienes en su En Oaxaca, la pluralidad de etnias y lenguas, hace que la educacin para adultos sea un reto, que requiere de un mayor nfasis en la planeacin y estrategias diseadas para la oportuna atencin; solamente de esta manera se lograr proporcionar una educacin integral y desarrollar a una sociedad ms participativa. mayora estn integrados a la vida laboral, familiar y en diferentes roles sociales. Es precisamente por estas caractersticas que es necesario el desarrollo de un proceso educativo integral para la poblacin adulta, que presenta escenarios diferentes a la tradicional educacin escolarizada.

8 6 4 2 0

Oaxaca se encuentra en desventaja con respecto al promedio nacional educativo, lo que coloca a la entidad en condiciones de exclusin y rezago. Esto quiere decir, que mientras la poblacin de 15 aos y ms del Distrito Federal tiene una escolaridad promedio de 10.5 aos, equivalente al segundo ao de bachillerato, Oaxaca se ubica con un 6.9, aos de estudio, que equivale al primer ao de secundaria.

Chiapas Oaxaca Guerrero Michoacn de Ocampo Veracruz de Ignacio de la Llave Guanajuato Zacatecas Puebla Hidalgo Yucatn San Luis Potos Campeche Tabasco Nayarit Durango Estados Unidos Mexicanos Tlaxcala Jalisco Chihuahua Queretaro Morelos Colima Tamaulipas Sinaloa Quintana Roo Mxico Aguascalientes Baja California Sonora Baja California Sur Coahuila de Zaragoza Nuevo Len Distrito Federal

6.7 6.9 7.3 7.4 7.7 7.7 7.9 8.0

8.1 8.2 8.3

8.5 8.6 8.6 8.6 8.6

8.8 8.8 8.8 8.9

10

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda, 2010.

8.9 8.9 9.1 9.1 9.1 9.1 9.2 9.3 9.4 9.4 9.5 9.8

10.5

12

Grfico 6.2.10 Grado de escolaridad promedio en mayores de 15 aos

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

La tasa de analfabetismo en mayores de 15 aos se ha venido reduciendo en el periodo 1990-2010 por la ampliacin de la cobertura educativa; en 1990 era del 27.5% y en 2010 el 16.3% de los oaxaqueos estaban en esta condicin. Es importante subrayar que las mujeres son el grupo menos favorecido, si bien en 1990 el 19.7% de los hombres y el 34.6% de las mujeres se consideraban analfabetas, para 2010 se redujo a 12.1% y 19.9% respectivamente.

Grfico 6.2.11 Tasa de analfabetismo de la poblacin de 15 aos y ms segn sexo, 1990, 2000 y 2010

1990 40 30 20 10 0 Total
27.5 21.5 16.3 19.7

2000

2010
34.6 26.7 19.9

15.5 12.1

Hombres

Mujeres

Fuente: INEGI. XI Censo General de Poblacin y Vivienda, 1990; XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000; Censo de Poblacin y Vivienda 2010.

De acuerdo con los datos del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2010, de un total de 2,591,966 personas de 15 aos y ms en la entidad, 1,498,092 se encuentran en condicin de rezago educativo por no haber concluido la educacin bsica. Es decir, el 16.3% no sabe leer y escribir, el 17.5% no concluy la primaria y el 24.1% carece de estudios terminados de secundaria, esto significa que el 57.8% de jvenes y adultos se ubican en una situacin de rezago educativo.

253

La tasa de analfabetismo para hombres y mujeres jvenes (15-29 aos) es de 3.2% y 3.8%; respectivamente; sin embargo, conforme aumenta la edad, se observa un incremento en la tasa de analfabetismo. De tal modo que para las personas de 75 aos, o ms que son analfabetas, 45.1% son hombres y el 57.8% son mujeres. El rezago educativo en el grupo de poblacin con 15 aos o ms, no debe pasar desapercibido, dado que este factor influye directamente en la generacin del crculo vicioso de la pobreza; un bajo nivel educativo repercute directamente en un bajo ingreso corriente, mala calidad de la vivienda, ausencia de servicios bsicos de la vivienda, nulo acceso a la alimentacin y cohesin social. Una de las causas ms importantes del rezago educativo en el estado de Oaxaca, se debe al acceso inequitativo de grupos sociales tradicionalmente vulnerables a los servicios educativos en la entidad, como el caso de los pueblos indgenas y las mujeres.
Grfico 6.2.12 Tasa de analfabetismo de la poblacin de 15 aos y ms por grandes grupos de edad y sexo
68.6

Mujeres Hombres Total

75 aos y ms

45.1 57.8 55.4

60-74 aos

33.9 45.5 30.0

45-59 aos

15.7 23.3 12.6 7.7 10.4 3.8 3.2 3.5

30-44 aos

15-29 aos 01

02

03

04

05

06

07

Fuente: INEGI. XI Censo General de Poblacin y Vivienda, 1990; XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000; Censo de Poblacin y Vivienda 2010.

En el estado existen 847,049 mujeres sin educacin bsica completa. En trminos de niveles de analfabetismo existe un sesgo de gnero; en 2010 se registraron 421,810 personas que no saban leer y escribir, de los cuales 34.5% son hombres y 65.5% son

mujeres. El rezago total en educacin bsica por gnero arroja un 44.8% de hombres y un 55.2% de mujeres. La proporcin de mujeres en condicin de atraso educativo ha sido histricamente mayor que la de los hombres.

Tabla 6.2.11 Poblacin de 15 aos y ms en situacin de rezago educativo, 2000-2010.

Fuente: INEGI, XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000; II Conteo General de Poblacin 2005; Censo de Poblacin y Vivienda 2010.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

Este comportamiento de exclusin educativa se ha mantenido a travs del tiempo, situacin que representa una desventaja para la poblacin femenina y crea condiciones de desigualdad social, dado que son las jefas de familia las encargadas directamente del cuidado integral de la esfera familiar; entre mayor nivel educativo presenta la jefa de familia, se producen crculos virtuosos en el nivel educativo de los hijos, mejora la calidad de salud y disminuyen problemas como la desnutricin e incluso, morbilidad materna e infantil. En 2010, la distribucin de la poblacin que no cuenta con la educacin bsica completa por gnero y grupos de edad muestra que son las mujeres las que en mayor medida estn en situacin de desventaja sobre todo en la proporcin en la que aumenta la edad, esto significa que la proporcin de mujeres y de hombres en condicin de atraso educativo se incrementa, tanto por cuestiones culturales como por las diferentes oportunidades educativas.

La desigualdad educativa se manifiesta con mayor intensidad a nivel regional y es en las unidades geogrficas ms aisladas, de carcter meramente rural y con significativos porcentajes de hablantes de lengua indgena, donde el rezago se expresa con mayor intensidad. Las regiones montaosas como la Sierra Sur, la Caada y la Sierra Norte presentan niveles de rezago superiores al 70%; es aqu donde se concentran las poblaciones indgenas. Este rezago se asocia a las altas concentraciones de poblacin indgena; dada su complejidad lingstica son grupos de poblacin que han recibido la atencin educativa adecuada al contexto cultural de los pueblos indgenas. Por el contrario, las regiones con mayor componente urbano, como Valles Centrales y el Istmo, presentan indicadores del 45% y el 53% respectivamente, que son menores al promedio del rezago estatal, que es de 58%.

Tabla 6.2.12 Rezago educativo por regin, 2010

Fuente: Censo de Poblacin y Vivienda 2010. *La suma de los parciales no coincide con este nmero por 9 unidades.

Existen fortalezas y reas de aprovechamiento en algunos elementos de la poltica educativa para los adultos, como su orientacin prioritaria a los sectores de mayor grado de pobreza del pas y la flexibilidad que permite que las personas estudien a su propio ritmo. Sin embargo, existen reas de mejora significativa e insuficiencia, especialmente en materia de los recursos que se le destinan a esta actividad, ya que muchas veces se depende de educadores voluntarios, preparados con limitados procesos de formacin. Una de las polticas educativas ms importantes para el desarrollo de una sociedad es el combate al rezago educativo, la alfabetizacin de personas adultas y la provisin de educacin bsica en las diferentes zonas rurales y urbanas. Se trata de una de las tareas ms importantes que debe ser atendida con eficiencia, para que la poblacin acceda a oportunidades de empleo y con ello, a mayores ingresos.

255

6.2.7 Objetivos, estrategias y lneas de accin

6.2.7.1 Educacin bsica y normal Objetivo 1 Incrementar la calidad educativa de la educacin bsica en el estado de Oaxaca, a travs de la igualdad de oportunidades educativas, la capacitacin continua de profesores y el desarrollo y mantenimiento de infraestructura para la educacin bsica. Estrategia 1.1 Identificacin de los nios en riesgo educativo para asegurar su incorporacin y permanencia en la escuela, particularmente en la poblacin indgena. Lneas de accin 1 Atencin del 100% de los nios oaxaqueos en las escuelas de nivel bsico consolidada, a travs de la sistematizacin de un padrn de los nios que presentan mayor riesgo educativo, para su identificacin y apoyo. Programa especial de seguimiento a la situacin de los nios en situacin de riesgos educativo creado. Estrategia 1.2 Dotacin de insumos bsicos a todos los nios, particularmente a los nios en condicin de riesgo educativo y vulnerabilidad, para propiciar la equidad de oportunidades en el logro educativo. Lneas de accin 2 Programa de desayunos escolares (en colaboracin de la Secretara de Salud y el DIF Estatal), otorgado a nios en situacin de pobreza alimentaria, para contrarrestar los efectos de la desnutricin de los estudiantes de educacin bsica, con el fin de contribuir al adecuado desarrollo de sus capacidades cognitivas. tiles y uniformes escolares entregados a nios en situacin de pobreza y marginacin, para Estrategia 1.4 Fortalecimiento del sistema de formacin y capacitacin continua de los profesores del nivel bsico, para contribuir a mejorar la calidad educativa del estado de Oaxaca.

apoyar la economa familiar y evitar la desercin escolar causada por insuficiencia de recursos. Programas federales de becas coordinados, principalmente del Programa Oportunidades y de FIDUCAR), para que prioricen a los nios y jvenes en mayor riesgo educativo. Becas otorgadas a estudiantes en riesgo educativo de nivel secundaria. Becas otorgadas a estudiantes destacados nios talento. Becas otorgadas a estudiantes destacados de zonas marginadas, para continuar con sus estudios en niveles superiores. Estrategia 1.3 Creacin de programas especiales para incrementar el logro educativo en las pruebas estandarizadas, como ENLACE. Lneas de accin 3 Programa estatal de lectura implementado. Programa estatal de fortalecimiento a la educacin matemtica implementado.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

para facilitar el acceso a la educacin primaria y secundaria a nios indgenas de localidades aisladas o que no cuenten con escuelas de organizacin completa. Escuelas preescolares y secundarias ampliadas o construidas en localidades rurales de alta marginacin, para alcanzar la cobertura universal en educacin bsica. Herramientas pedaggicas modernizadas, a travs de inversin en tecnologas de la inforLneas de accin 4 Currculas de las escuelas normales revisadas, actualizadas y evaluadas constantemente para que estn acordes con las necesidades especficas y el contexto de diversidad cultural de Oaxaca. Especializaciones en la enseanza de matemticas, espaol, ciencias y educacin indgena creadas en las escuelas normales del estado. Programa de especializacin y actualizacin permanente de los docentes implementado, para fortalecer sus conocimientos, adems de las tcnicas y mtodos didcticos de la enseanza y aprendizaje en matemticas, espaol, ciencias y educacin indgena. Incentivos otorgados a los profesores que impartan clases en zonas de alta y muy alta marginacin. Estrategia 1.5 Ampliacin y modernizacin de la infraestructura y el equipamiento educativo a nivel bsico. Objetivo 2 Lneas de accin 5 Crear sistemas efectivos y eficientes del correcto Diagnstico detallado del estado actual y de las necesidades de infraestructura y equipamiento, particularmente en localidades marginadas con riesgo educativo. Estrategia 2.1 Transparencia en el uso de los re Albergues escolares en zonas de mayor riesgo educativo construidos, equipados y mantenidos, cursos pblicos utilizados en el sistema educativo y sistema de rendicin de cuentas. uso de los recursos pblicos destinados al sistema de educacin bsica, adems de una clara rendicin de cuentas. Reglamento interno del IEEPO revisado y actualizado para facilitar la implementacin de acciones de mejora de la calidad de la educacin. Seguimiento realizado a las recomendaciones derivadas de las evaluaciones y de los indicadores, de la educacin bsica y normal. Lneas de accin 6 Indicadores de seguimiento y evaluacin de gestin y resultados establecidos en la educacin bsica y normal. Estrategia 1.6 Creacin de un sistema de evaluacin y mejora continua del sistema de educacin bsica y normal en Oaxaca. macin (hardware, software y licencias de uso de programas educativos) para la educacin preescolar, primaria y secundaria.

257

Lneas de accin 1 Auditorias peridicas realizadas sobre el uso de los recursos pblicos en el sistema educativo.

Estrategia 1.2 Implementacin de modalidades de atencin a poblaciones cuyas caractersticas no estn contempladas en los criterios oficiales. Lneas de accin 2

Pgina en internet con informacin relevante publicada. Informes peridicos publicados sobre el estado que guarda la educacin en el estado. Ley estatal de educacin aplicada y respetada por los distintos actores del sistema educativo estatal. Calendario escolar de 200 das cumplidos, respetando el derecho de la niez a la educacin bsica. Estrategia 2.1 Fomento a actividades educativas que 6.2.7.2 Educacin media y superior Objetivo 1 Impulsar la cobertura universal de la educacin media superior, mediante el incremento de planteles y personal docente, as como el nmero de modalidades para hacer los servicios accesibles a la poblacin que viva en condiciones de marginacin, con el propsito de mejorar la cobertura en el grupo de 15 a 17 aos de edad. Estrategia 1.1 Atencin a las solicitudes de nuevos servicios educativos de nivel media superior. Lneas de accin 1 Planteles de educacin media superior creados, para aumentar la cobertura en municipios pendientes de atencin. Campaas de difusin y motivacin elaboradas para egresados de tercero de secundaria, que promuevan su permanencia en educacin media superior. Actividades artsticas y culturales implementadas, con el objetivo de contribuir a una educacin integral de los alumnos. Sesiones de lectura en voz alta implementadas, para ubicar y reforzar eficazmente las reas de mejora de los alumnos. complementen y refuercen los contenidos educativos. Lneas de accin 1 Seguro de orfandad No te dejamos solo, a nombre de padres de familia implementado, para asegurar los estudios de los alumnos hasta terminar la licenciatura. Mejorar la calidad de la educacin media superior, mediante la capacitacin y actualizacin de los docentes, con el fin de mejorar la comprensin lectora y habilidades matemticas captadas por la prueba ENLACE. Modelos de educacin no formal y a distancia diseados, probados e implementados, para brindar cobertura orientada a las necesidades de las localidades oaxaqueas. Objetivo 2

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

Proyectos integrales de atencin y acompaamiento de estudiantes de niveles medio superior promovido, para disminuir la desercin. Bibliotecas virtuales en todos los subsistemas consolidadas, con el fin de integrar las herramientas tecnolgicas a los procesos educativos. Estrategia 2.2 Desarrollo del Sistema Estatal de Evaluacin de la Educacin Media Superior, partiendo de los instrumentos existentes.

Lneas de accin 3 Cursos intersemestrales incrementados, con el fin de dar continuidad y reforzar la actualizacin del personal docente. Programas de titulacin a nivel licenciatura para la profesionalizacin de los docentes de la educacin media superior implementados (posgrado para los docentes de educacin superior). Personal docente y administrativo sensibilizado sobre

Lneas de accin 2 Instrumentos de evaluacin actualizados, para poder evaluar el desempeo de manera eficaz y objetiva. Pruebas aplicadas peridicamente, para asegurar la continuidad de las mejoras para aumentar la calidad de la educacin. Talleres de revisin de resultados de la evaluacin, para disear e implementar recomendaciones de mejora. Seguimiento a las recomendaciones implementadas, para asegurar el proceso de mejora de la calidad educativa de la educacin media superior. Estrategia 2.3 Impulso a la formacin y actualizacin de los docentes.

la problemtica de la desigualdad de gnero, para promover programas educativos que fomenten la dignidad de las mujeres y su futuro laboral. Objetivo 3 Elevar el ndice de absorcin de alumnos egresados de secundaria que continen en la educacin media y superior, mediante la coordinacin de acciones, la vinculacin con los niveles de educacin bsica y superior, as como con el sector pblico, social y privado. Estrategia 3.1 Fortalecimiento de la Comisin Estatal para la Planeacin y la Programacin de la Educacin Media Superior (CEPPEMS) como rgano colegiado, para integrar a las instituciones de educacin media superior en torno a una poltica estatal de educacin. Lneas de accin 1 Registros estadsticos y bases de datos de los escolares, de los diversos subsistemas y modalidades de educacin media superior consolidados. Estudios tcnicos realizados, para coordinar la expansin y crecimiento de la educacin media superior. Estrategia 3.2 Determinacin de perfiles con base en la demanda de la educacin superior, el sector productivo y la sociedad oaxaquea.

259

Lneas de accin 2 Currculas de educacin media superior ajustadas, para atender los perfiles de egreso actualizados. Estrategia 3.3 Desarrollo de actividades que faciliten el trnsito entre la educacin secundaria, media superior y superior, en conjunto con el IEEPO y la Comisin Estatal para la Planeacin de la Educacin Superior (COEPES). Lnea de accin 3

Campaas de promocin de las carreras ms demandadas por el mercado laboral o que estn asociadas a las vocaciones y potencialidades productivas de las regiones realizadas en las instituciones de educacin media superior. Apoyos a las instituciones de educacin superior, priorizando las carreras que est demandando el desarrollo del estado. Estrategia 4.2 Instauracin de un sistema estatal de admisin al primer ingreso (en educacin superior). Lneas de accin 2

Programa de orientacin educativa consolidado. Exmenes estandarizados de seleccin implementados, con el objetivo de sustituir la perspectiva de exmenes de admisin.

Objetivo 4 Incrementar la matrcula en la educacin superior, a travs de modificaciones a los procedimientos de admisin y ampliacin de la oferta de servicios, para que todos los egresados de educacin media superior continen y culminen con xito sus estudios de tipo superior. Estrategia 4.1 Promocin de la oferta de educacin superior. Lneas de accin 1

Sistema de informacin en tiempo real construido para tener datos actualizados sobre oferta de espacios disponibles. Sistemas de financiamiento estudiantil como crdito educativo implementado a travs de un fideicomiso para la licenciatura y el posgrado mediante la diversificacin de mecanismos de financiamiento (legados, herencias, fundaciones, sorteos, entre otros. PRONABES reforzado, para ayudar a estudiantes

Catlogos de carreras y programas entregados a alumnos de educacin media superior.

que, por falta de recursos, no pueden seguir estudiando. Estrategia 4.3 Incremento de carreras y programas de educacin superior. Lneas de accin 3 Nuevos programas de tcnico superior universitario creados, para atender las nuevas demandas por parte del sector acadmico, gubernamental, productivo y social. Planes de estudios de los programas vigentes actualizados

Talleres de orientacin profesiogrfica realizados, para escuelas de educacin media superior.

Visitas guiadas de alumnos de educacin media superior a planteles de educacin superior implementadas, para fomentar una orientacin vocacional efectiva.

Encuestas anticipadas realizadas, para detectar las preferencias de los egresados de educacin media superior.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

Estudios de factibilidad y pertinencia de carreras generados, con la finalidad de poder actualizar y vincular la oferta acadmica con las realidades de Oaxaca.

Estrategia 5.2 Fortalecimiento de la COEPES. Lneas de accin 2 Estadsticas de educacin superior actualizadas. Propuestas de programas educativos validadas. Propuestas y recomendaciones de poltica educativa. Portal de acceso a informacin acadmica. Infraestructura y equipamiento mejorado y consolidado. Programa de gestin de recursos financieros de instancias nacionales e internacionales que fortalezcan el desarrollo de las IES implementado. Estrategia 5.3 Fomento de la planeacin estratgica

Programas educativos impartidos a distancia creados, para ampliar la oferta educativa independientemente de la infraestructura fsica. Objetivo 5 Fomentar la pertinencia de la educacin superior mediante la vinculacin de las instituciones educativas con los diferentes niveles de gobierno y sectores de la sociedad oaxaquea, para que las universidades y sus egresados apoyen el desarrollo social y econmico de la entidad. Estrategia 5.1 Creacin de un Consejo Estatal de Vinculacin. Lneas de accin 1 Bolsa de trabajo para profesionistas generada, para reforzar la generacin de empleos de profesionistas. Empresas y cmaras involucradas, para vincular a los egresados con el sector productivo. Incubadoras de empresas creadas, para promover el desarrollo a partir del desarrollo emprendedor de los profesionistas de la entidad. Servicio social de los estudiantes planificado y mejor utilizado. Sistema de becas implementado que permita atender a los estudiantes de escasos recursos y reoriente la demanda educativa hacia carreras no saturadas, que contribuyan a satisfacer necesidades del desarrollo del estado. Programas de formacin y actualizacin docente para la educacin superior promovidos y ampliados. Lnea de accin 4 Estrategia 5.4 Impulso a la formacin y actualizacin de los docentes Sistema de evaluacin continua sobre cobertura, pertinencia, calidad, vinculacin establecido. Programas de educacin superior acreditados. Cursos y talleres de administracin de instituciones de educacin superior implementados. Comit de gestin presupuestal y financiera de la educacin superior creado. permanente. Lneas de accin 3

261

6.2.7.3 Educacin indgena Objetivo 1. Desarrollar un modelo educativo congruente con las realidades culturales, lingsticas y econmicas de los pueblos indgenas, a travs del fortalecimiento de las instituciones de educacin indgena actuales y el aumento de la cobertura educativa, para preservar el patrimonio cultural y elevar el nivel educativo de los pueblos indgenas. Estrategia 1.1 Investigacin para la conformacin, gestin y seguimiento de la implementacin de las mejores estrategias del sistema educativo indgena. Lneas de accin 1 Grupo de investigacin conformado con un equipo de profesionales y gente experimentada en el tema de la educacin indgena, adems de hablantes de las lenguas originarias de la entidad, con el propsito de generar informacin sobre la demanda de educacin comunitaria. Grupo tcnico interdisciplinario integrado para la construccin colectiva del modelo de educacin comunitaria, con la Direccin de Educacin Indgena, la organizacin sindical, los acadmicos indgenas, y las organizaciones y grupos de las comunidades. Fondo editorial consolidado, para la creacin de textos escolares en variantes y lenguas indgenas de la entidad, as como su reproduccin y distribucin en las escuelas de educacin indgena en concordancia con su rea lingstica. Estrategia 1.2 Establecimiento de un modelo de educacin inicial, preescolar, bsica comunitaria, media superior y superior, desarrollado e implementado con profesores experimentados en el campo para la consolidacin de la educacin intercultural.

Lneas de accin 2 Currculo flexible de educacin bsica comunitaria desarrollado que articule los esfuerzos pedaggicos desde el preescolar hasta la secundaria. Mejores prcticas detectadas y sistematizadas, para su aplicacin en el campo de la educacin inicial, preescolar, secundaria comunitarias y educacin media superior. Sistemas de educacin comunitaria pilotos aplicados en escuelas preseleccionadas y, con base a sus resultados, posteriormente generalizados en escuelas indgenas de todos los niveles. Desarrollo e implementacin de un sistema de educacin comunitaria en todos los niveles educativos. Cursos de capacitacin permanente para los profesores realizados, para la aplicacin del modelo educativo comunitario en los niveles de educacin inicial, preescolar, bsica y media superior. Programa de fomento a la innovacin en educacin comunitaria en todos los niveles educativos, a fin de incorporar los contenidos de las experiencias exitosas en las modalidades institucionales de atencin. Criterios de factibilidad revisados y adecuados para el establecimiento de servicios educativos de secundaria comunitaria en comunidades indgenas con una matrcula reducida y que cumplan con el perfil que establece la modalidad. Objetivo 2 Institucionalizar la especializacin pedaggica de la educacin indgena, mediante capacitacin docente, propuestas curriculares, metodologas, tcnicas y mtodos de enseanza aprendizaje, para lograr una educacin de calidad, equidad y pertinencia cultural, preservando los saberes comunitarios. Estrategia 2.1. Creacin de espacios de formacin de docentes con currculas y contenidos de saberes comunitarios de los pueblos originarios.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

Lneas de accin 1 Licenciatura en docencia bilinge en el sistema normal del estado consolidada, para los hablantes de lenguas originarias. Licenciaturas en lingstica, antropologa, lengua y cultura, entre otras, para formar expertos y analistas de la lengua y la cultura originaria de Oaxaca Programa acadmico establecido para docentes y bachilleres en servicio de educacin bsica indgena, para nivelar sus conocimientos.

6.2.7.4 Educacin para adultos Objetivo 1 Disminuir el rezago educativo de la poblacin oaxaquea mayor de 15 aos, mediante estrategias e intervenciones enfocadas a la reduccin del analfabetismo y aumento de la escolaridad en las comunidades con mayor nivel de analfabetismo, para impulsar el desarrollo de las comunidades ms atrasadas en trminos sociales y econmicos. Estrategia 1.1 Ampliacin de la cobertura de servicios educativos a los municipios ms dispersos y lejanos, donde se presenta con mayor intensidad los niveles de baja escolaridad. Lneas de accin 1

Modelo mixto de formacin para educadores indgenas diseado, en el cual tenga peso tanto la formacin curricular como la que el docente recibe en las aulas Estrategia 2.2 Formulacin de instrumentos pedaggicos para la formacin de docentes para la atencin de la educacin indgena consolidadas. Lneas de accin 2 Grupos especiales de trabajo conformados para la recopilacin de informacin curricular sobre las poblaciones indgenas. Metodologas, tcnicas y mtodos de enseanza consolidadas, para el desarrollo de un modelo pedaggico adaptado a las necesidades de la entidad Recursos humanos, fsicos y econmicos establecidos presu Acciones de suministro de materiales educativos, mobiliario, servicios y equipos electrnicos establecidos, as como de mantenimiento, a los servicios de educacin inicial, preescolar, primaria y secundaria, que oferta el subsistema de educacin indgena de la entidad. Tecnologas de la informacin implementadas en escuelas en zonas marginadas, para acceder a la poblacin en rezago educativo herramientas de educacin en la era de la globalizacin. puestalmente, para aumentar la eficiencia, eficacia y calidad de los programas de la educacin para adultos. Lneas de accin 2 Estrategia 1.2 Incremento de aportaciones estatales para la inversin en la educacin para adultos, para disminuir el rezago educativo y exclusin de este grupo de la poblacin. Plazas comunitarias construidas, para garantizar espacios dignos que propicien el aprendizaje. Sistema de gratificaciones establecido para los docentes, con el fin de ejercer una mejor calidad en la educacin proporcionada. Diagnstico y sistematizacin de la informacin de poblacin analfabeta y de la infraestructura de atencin en el estado de Oaxaca consolidado, para una mejor atencin y focalizacin de las acciones de alfabetizacin en el estado.

263

Objetivo 2 Aumentar el ndice de escolaridad bsica de las mujeres y los pueblos indgenas, a travs de polticas educativas en comunidades de alta y muy alta marginacin, incrementando su participacin en la toma de decisiones, para disminuir las desigualdades sociales y disminuir los niveles de pobreza. Estrategia 2.1 Focalizacin de polticas para mujeres y pueblos indgenas en las comunidades con mayor rezago educativo. Lneas de accin 1 Estrategia educativa especializada implementada, con el fin de establecer estrategias pedaggicas que respeten los aspectos culturales. Atencin a las comunidades indgenas en su lengua materna consolidada. Convenios de colaboracin establecidos con instituciones que focalizan su atencin en ciertos grupos, como lo son mujeres, jvenes e indgenas establecidos, para fortalecer intervenciones educativas que tiendan hacia la equidad y al desarrollo. Material didctico especializado creado acorde a las necesidades de las localidades indgenas, para facilitar el aprendizaje en su lengua materna.

6.3 Arte, cultura y deporte

6.3.1 Diagnstico
6.3.1.1 Arte y cultura Se entiende por cultura al conjunto de modos de vida, costumbres, conocimiento y grado de desarrollo artstico, cientfico e industrial en una poca o grupo social. En 1982, la UNESCO declar que la cultura da al hombre la capacidad de reflexionar sobre s mismo; es ella la que hace de los hombres seres especficamente humanos, racionales, crticos y comprometidos. A travs de la cultura el hombre toma conciencia de s mismo, se reconoce como un proyecto inacabado, pone en cuestin sus propias realizaciones y busca incansablemente nuevas significaciones, creando obras que lo trascienden. El Patrimonio Cultural Tangible del estado de Oaxaca se hace evidente con distintas zonas arqueolgicas, entre ellas Mitla, Lambityeco y El Mogote. Dos declaratorias otorgadas por la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) amparan a tres sitios bajo la nomenclatura de Patrimonio Cultural de la Humanidad; esto se refiere a la declaratoria de 1987, que al mismo tiempo protege el Centro

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

Histrico de Oaxaca y la zona arqueolgica de Monte Albn y la de agosto de 2010, que distingue al paisaje cultural de las cuevas prehistricas de Yagul y Mitla, en los Valles Centrales. Es importante sealar que muchas de las zonas arqueolgicas en el estado, estn ubicadas en los territorios de los pueblos indgenas. Con esta nomenclatura, Oaxaca empata al estado de Yucatn en cuanto a mayores sitios amparados por la UNESCO, y contribuye decisivamente

Grfico 6.3.1 Monumentos histricos (Porcentaje)

11.74

0.05

85.21

Catalogados

Salvaguarda
Fuente: Atlas Cultural de Mxico, CONACULTA, 2010

Asimismo, el Patrimonio Cultural Intangible de los oaxaqueos abarca las quince lenguas originarias, los conocimientos y las prcticas tradicionales ligadas al uso sostenible del medio ambiente, la arquitectura verncula, las expresiones del arte popular, la gastronoma, los bailes y danzas, los mitos y leyendas, medicina tradicional y relaciones comunitarias, entre otros elementos que expresan conocimientos ancestrales; en este rubro se suman las aportaciones de los pueblos afrodescendientes, los conocimientos coloniales y saberes actuales; todo ello conforma una amalgama cultural que distingue al estado de Oaxaca. En cuanto al reconocimiento de la pluralidad cultural en la entia que Mxico ocupe el sexto lugar en cuanto a pases con ms declaratorias en este sentido. Adems, la herencia novohispana se manifiesta en la arquitectura civil, en los ex conventos y sitos eclesisticos edificados durante los siglos XVI, XVII y XVIII, en la produccin plstica de frescos y pinturas de caballete, en el tallado de efigies de madera, en los retablos laminados con oro y en los miles de libros resguardados en la Biblioteca Fray Francisco de Burgoa, 14 de ellos incunables, del ex convento de Santo Domingo de Guzmn, y archivos parroquiales, comunitarios y de la Catedral. En Oaxaca, las culturas originarias y las contemporneas conviven en una entidad cosmopolita, abierta a dilogos interculturales. La vitalidad de los artistas oaxaqueos, ha contribuido tambin en la difusin de la cultura local, colocando a Oaxaca en un sitio preponderante en este rubro, en todo el pas y a nivel internacional. dad, es destacable que la Constitucin del Estado Libre y Soberano de Oaxaca sea la nica a nivel nacional que reconoce a los pueblos afrodescendientes como formadores de la identidad contempornea.

265

La reforma al artculo 12 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca (2008) reconoce las garantas del acceso a los bienes y servicios culturales que presta el Estado y prev la participacin ciudadana y el derecho a la libertad de creacin. Por su parte, la aprobacin de la Ley de Desarrollo Cultural para el Estado de Oaxaca (2010), busca la articulacin con los distintos niveles de gobierno y con la sociedad civil y enuncia los lineamientos y principios de la poltica cultural del Estado. Sin embargo, an resta elaborar los reglamentos y normativas complementarios que establezcan los mecanismos de financiamiento de los proyectos ciudadanos. Se precisa la participacin ciudadana que promueva el desarrollo de la sociedad -a travs del arte y la cultura- hacia vas ms armnicas de desarrollo. Es necesaria la inclusin de las nuevas tecnologas para el acceso a bienes y servicios culturales, as como para la difusin de las obras artsticas y culturales concluidas, y la capacitacin continua de los creadores y trabajadores de la cultura locales.
Grfico 6.3.2 Fuentes de financiamiento en el sector cultural de Oaxaca (2004-2010)
120

la economa, que hagan viable la sustentabilidad a travs de polticas pblicas corresponsables entre las autoridades y la sociedad civil. As mismo, es necesario el establecimiento de sistemas y mecanismos de financiamiento de los recursos provenientes de los sectores: pblico, privado, municipal, estatal, federal, e internacional y la implementacin de estmulos fiscales, que redunden en beneficio de los productores, realizadores y creadores en el mbito cultural. Un reto importante es incrementar el recurso financiero destinado a los programas que se realizan conjuntamente entre la federacin, el estado y los municipios para fortalecer las identidades locales, y la formacin de nuevos artistas y nuevos pblicos. Vale destacar que de acuerdo con

100

la informacin del Instituto Nacional de Geografa Estadstica e Informtica (INEGI), divulgadas en 2008, ms de medio milln de oaxaqueos (562,88) asisti a alguna actividad artstica en el estado: danza, espectculos pblicos, musicales y teatrales. La implementacin de planes y programas educativos formales y no formales, que fomenten el acercamiento a los lenguajes artsticos, desarrollen la percepcin esttica
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

80

60

40

20

y comprendan al arte como fenmeno cultural, para el goce, comprensin y aproximacin a la cultura, as como el fomento del hbito de la lectura, permitir abatir el rezago que en ese rubro se presenta tanto en el contexto nacional como en el local.

Fuente: Secretaria de las Culturas y Artes de Oaxaca.

De igual forma es necesario buscar los mecanismos para el fortalecimiento y preservacin del patrimonio cultural como base para el desarrollo de empresas e industrias culturales, del turismo cultural y de la difusin en el respeto del patrimonio cultural tangible e intangible, como detonador clave de

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

Es preciso, tambin, fortalecer y en su caso crear espacios de formacin cultural y artstica, ampliando la infraestructura de centros de aprendizaje y capacitacin inicial y profesional, con una amplia oferta educativa en materia artstica, estimular la participacin de la sociedad civil en la estructuracin de planes y programas culturales, as como en la exposicin, publicacin o puesta en escena de las obras concluidas de la comunidad artstica y cultural. Es necesario estructurar y difundir un sistema de informacin cultural que permita integrar, organizar y sistematizar la informacin referente a las actividades, bienes y servicios culturales que permita que la toma de

decisiones sea racional. Tambin es urgente generar los mecanismos para la salvaguarda del patrimonio material e inmaterial y emitir declaratorias de Patrimonio Cultural del Estado. La cultura genera espacios donde la sociedad se expresa en aras de defender su identidad; es un elemento fundamental para el desarrollo del estado. Mediante la cultura se fomenta el dilogo intercultural, el respeto, la cohesin social. La identidad de nuestro pueblo es una riqueza insustituible que debemos respetar. Pero, a travs de la cultura tambin es posible alcanzar el desarrollo sustentable, gracias a la diversidad y patrimonio, tesoros valuados en el mundo como un smbolo de identidad y riqueza. Las polticas culturales no solamente se deben estructurar a favor de la dignidad de las personas, sino que deben contribuir a allanar el camino para el dilogo, fortalecer el tejido social, generar empleos y contribuir al desarrollo sustentable.

267

6.3.1.2 Deporte Los conceptos bsicos necesarios para entender la dinmica deportiva de la entidad se encuentran contenidos en la normatividad estatal, especficamente en la Ley de Cultura Fsica y Deporte para el Estado de Oaxaca (2004), dentro del artculo 2 Fraccin I y III. El primero es el concepto de cultura fsica, que se entiende como un conjunto de bienes, conocimientos, ideas, valores y elementos materiales que el hombre ha producido con relacin al movimiento y uso de su cuerpo. El segundo es el concepto de deporte, el cual se puede definir como actividad institucionalizada y reglamentada, desarrollada en competencias que tienen por objeto lograr el mximo de rendimiento. De acuerdo a la Encuesta Nacional de Vivienda 2009, entre las barreras de la poblacin para la prctica del deporte se encuentra tanto la falta de tiempo (44%), como el desinters (15%). De igual forma se muestra que la poblacin del pas est consciente de la importancia de la salud; sin embargo, la actividad fsica es vista como una actividad que resta tiempo a otras actividades que son consideradas de mayor relevancia, como el trabajo y la familia. Entre las principales motivaciones de los mexicanos para hacer practicar deporte tenemos la salud (45%), diversin (19%) y sentirse bien (9%). Para coordinar el deporte y la cultura fsica, el gobierno estatal cre la Comisin Estatal de Cultura Fsica y Deporte de Oaxaca (COESDE), un organismo pblico descentralizado con personalidad jurdica y patrimonio propio, que se encarga de planear, organizar y supervisar actividades deportivas, as como programas que impulsen a la ciudadana oaxaquea a realizar actividades fsicas. Oaxaca carece de un sistema estatal de cultura fsica y deporte, mediante el cual se regule y se trabaje conjuntamente con los municipios. La Ley de Cultura Fsica y Deporte dispone la participacin en el sistema estatal, para coordinarse con los municipios y procurar su participacin. Es importante sealar que el sistema estatal se constituye por el conjunto de acciones, estrategias, recursos, mtodos y procedimientos destinados a difundir, impulsar, fomentar y desarrollar la cultura fsica y el deporte en el estado; intervendrn en el respectivo marco de sus competencias las dependencias y entidades de la administracin pblica estatal y federal, organismos, instituciones pblicas o privadas y municipios. En Oaxaca se atiende a poblaciones marginadas y con altos niveles de pobreza, lo cuales no cuentan con el equipamiento adecuado en los espacios deportivos para realizar ejercicio; esto implica, en muchos casos, carencia de resultados y lesiones de diversa ndole.
Tabla 6.3.1 Hbitos deportivos (porcentaje)

Es importante promover el deporte entre grupos vulnerables que enfrentan barreras adicionales a las de la poblacin en general, como es el caso de las personas con capacidades diferentes. De acuerdo al Censo 2010, existen en la entidad 198,246 personas con capacidades distintas; 51.8% son mujeres y el

Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Uso de Tiempo (ENUT), 2009. Nota: la suma de los parciales no da 100% por que solo se incluyen las tres primeras respuestas.

restante 48.2% hombres. Es por ello que, es necesario desarrollar lneas de accin enfocadas a tener instalaciones adecuadas y apoyos focalizados para dicho grupo.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

Dos de los problemas principales que se han incrementado en los ltimos aos en Mxico, son la obesidad y el sedentarismo; Oaxaca no es la excepcin. El fomento del deporte y la actividad fsica contribuirn a mejorar las condiciones de vida de los oaxaqueos para una existencia saludable, productiva y prolongada. Para apoyar a la disminucin de los ndices de obesidad, el sedentarismo y fomentar la actividad fsica, existen programas de accin los cuales se encuentran en funcionamiento; uno de ellos es el Programa de Activacin Fsica, el cual fue propuesto por la Comisin Nacional del Deporte (CONADE). Dentro del periodo de enero a noviembre de 2010 se atendieron a 468,044 personas en total en las distintas modalidades, teniendo el siguiente desglose:

Grfico 6.3.3 Discapacidad por regin y sexo

Fuente: Censo de Poblacin y Vivienda 2010.

Tabla 6.3.2 Personas atendidas en el programa de activacin fsica del periodo Enero de 2010 a noviembre de 2010

El programa de activacin escolar, de acuerdo al Instituto Estatal de Educacin Pblica de Oaxaca, en su censo de alumnos y alumnas, ha atendido a 231,000 nios y jvenes de 580 escuelas del estado de los diversos niveles educativos (preescolar, primaria, secundaria, media superior y superior), lo que significa una atencin de tan slo el 18% de la poblacin estudiantil, cubriendo el 4% del total de las escuelas en la entidad. El programa de activacin laboral aten-

Fuente: Informe de resultados del programa nacional de activacin fsica en Oaxaca.

Se atiende a un 15% con respecto a 3 millones 98,033 habitantes, de una edad entre 5 a 89 aos, de acuerdo al anuario estadstico de Oaxaca 2010. Por lo tanto, es importante resaltar que el 85% de la poblacin no es atendida por este programa, el cual cuenta con 4 modalidades: i) activacin escolar, ii) activacin laboral, iii) espacios activos y iv) ferias de la activacin fsica. El objetivo comn de estas intervenciones es promover entre la poblacin en general, la prctica regular y sistemtica de actividades fsicas y recreativas en forma masiva, con la finalidad de mejorar su calidad de vida y contribuir a desarrollar con igualdad de oportunidades de participacin en todos los segmentos de la poblacin.

di a 49,544 trabajadores de 52 instituciones pblicas y privadas, de un total de 1,507,380 trabajadores en el estado. Asimismo, se atendieron a 82,500 personas en 50 espacios activos (parques, jardines, etc.) de 25 municipios de 6 regiones del estado. El estado de Oaxaca cuenta con 3,987 espacios deportivos; sin embargo, de acuerdo al Centro de Informacin de

269

Infraestructura Deportiva (CEID), se sabe que un alto porcentaje las reas deportivas se encuentran inhabilitadas. Adems no se tiene conocimiento de las caractersticas de las reas ni del grado de desarrollo de las mismas; sin esta informacin no se puede dar el tratamiento adecuado a las reas deportivas, ni ser utilizadas apropiadamente. Para la captacin de ms deportistas en el estado, se opera el programa que atiende a los Centros Deportivos Escolares y Municipales (CEDEM); se desarrolla en el seno de las escuelas de educacin bsica -pblicas o privadas- con actividades deportivas y recreativas. Se apoya en los profesores de educacin fsica para ofrecer a nios en edad escolar la posibilidad de practicar un deporte encaminado a participar en eventos deportivos, para formar ms deportistas en el estado. Por tanto, se gestionaron apoyos para incrementar el nmero de promotores de esta modalidad, as como la participacin en el programa de capacitacin deportiva SICCED:

Tabla 6.3.3 Nmero de escuelas y municipios participantes en el CEDEM (Instituciones)

Fuente: Informe de los 111 das de gobierno.

Por otra parte, es importante resaltar que Oaxaca se encuentra en el lugar nmero 32 en el medallero de las Olimpiadas Nacionales, ubicndose entre los ltimos lugares de logros deportivos en el pas. Esto se ha generado por una deficiente programacin de actividades de iniciacin deportiva, ya que se requiere del desarrollo integral de oportunidades accesibles -infraestructura fsica, humana, recursos, entre otros- para la prctica de disciplinas deportivas. Aunado a lo anterior, es necesario subrayar la falta de metodologa en la continuidad para la prctica de un deporte, por lo que existen brechas que no se cubren en la formacin de deportistas. Las asociaciones deportivas no cumplen con la normatividad que la ley rige para su operacin; por tanto, se pretende regular a las asociaciones de-

portivas, en cuanto a su funcionamiento interno, para cumplir con los lineamientos que marca la Confederacin Deportiva Mexicana (CODEME). El Anuario Estadstico del Estado de Oaxaca menciona que se cuenta con 10,091 deportistas afiliados a las 13 asociaciones deportivas; entre ellas estn la Asociacin de Voleibol, de Futbol Rpido, de Beisbol, del Pentathlon, de Tae Kwon Do, de Ajedrecistas, Tenistas, Atletismo, Wu Shu, Karate Do, Natacin, Ciclismo y Fsicoconstructivismo y Fitness. En lo que se refiere a las comunidades indgenas y rurales, es importante sealar que el bsquetbol y futbol, son los deportes que renen a los pobladores de la localidad; algunos de estos deportistas alcanzan una participacin regional. Sin embargo, la infraestructura deportiva y los estmulos son escasos.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

6.3.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Promover el desarrollo del sector artstico y cultural, a travs del fortalecimiento de la diversidad cultural del estado, la preservacin de su patrimonio cultural tangible e intangible y del aprovechamiento sustentable de los recursos culturales materiales y humanos, para generar un espacio cultural de propio de los oaxaqueos y de relevancia nacional e internacional.

Estrategia 1.1 Salvaguarda y fortalecimiento del patrimonio cultural material e inmaterial, mediante su conservacin, proteccin, investigacin, catalogacin, custodia y rehabilitacin, gestionando recursos pblicos y privados, nacionales e internacionales y aplicndolos mediante convenios especficios. Lneas de accin 1 Diagnstico y catlogo de las diferentes manifestaciones culturales de la entidad elaborados, para la preservacin, fortalecimiento y difusin del arte oaxaqueo. Sistema de informacin cultural implementado y difundido.

Planes y programas dirigidos a la sociedad oaxaquea diseados, para la promocin del respeto a la diversidad cultural y a la no discriminacin de cualquier ndole. Estrategia 1.3 Fortalecimiento a la formacin y capacitacin artstica y cultural, as como a la promocin de la cultura en la poblacin oaxaquea. Lneas de accin 3 Acciones de fomento a la lectura implementadas con las instancias educativas del sector pblico y privado, para formar nuevas generaciones de lectores. Planes y programas de formacin, capacitacin

Patrimonio cultural protegido mediante declaratorias locales e internacionales, con el fin de priorizar su salvaguarda en los programas municipales y estatales.

y actualizacin implementados para perfeccionar las expresiones artsticas y culturales. Estmulos a la Creacin y Desarrollo Artstico

Sistema de indicadores construido para evaluar Estrategia 1.2 Promocin y difusin de la diversidad cultural de la entidad, en especial de las culturas oaxaqueas. Lneas de accin 2 Expresiones de la cultura popular difundidas. Actividades culturales y artsticas de los pueblos indgenas promovidas para el fomento y desarrollo de relaciones interculturales. Festivales Culturales Regionales de Oaxaca organizados para promover las culturas regionales de la entidad.

otorgados. Programas de auto-gestin ejecutados para el apoyo de las culturas populares y comunitarias.

271

 Centros de educacin artstica fortalecidos, ampliados y creados, para apoyar la formacin de capital humano orientado a actividades culturales. Apoyos financieros otorgados a las iniciativas ciudadanas, comunitarias, de creadores, grupos artsticos e instituciones acadmicas para el desarrollo de proyectos culturales. Objetivo 2 Estrategia 1.4 Fomento del desarrollo cultural sustentable del estado, a travs de una gestin estratgica y planificada que haga viable el desarrollo de empresas e industrias culturales, para que la oferta cultural del estado repercuta en las actividades econmicas de la poblacin. Estrategia 2.1: Creacin, rescate y conservacin de reas Lneas de accin 4 Proyectos productivos con enfoque artstico o cultural dirigidos a los sectores turstico y educativo financiados, para la promocin de la empresa e industria cultural. Mecanismos de coordinacin institucional establecidos entre las autoridades culturales del estado, la comunidad artstica y cultural, as como la sociedad civil, para regular los criterios de acceso, rentabilidad, calidad y cuidado de espacios para las manifestaciones culturales y artsticas Proyectos de rescate y creacin de las reas de activacin Proyectos de inversin y equipamiento financiados, para mantener actualizada la infraestructura cultural del estado. Figuras jurdicas consolidadas, para la proteccin de los Programas de capacitacin diseados e instrumentados para los sectores productivos vinculados a la artesana, el diseo y el arte. Infraestructura deportiva adaptada a las necesidades especficas de las diferentes disciplinas del deporte. bienes y derechos del patrimonio del deporte. fsica, prctica deportiva y centros de alto rendimiento implementados. Prcticas deportivas identificadas, organizadas y promovida para el sano esparcimiento de los pobladores de las comunidades indgenas. Diagnstico y sistematizacin de la informacin de la situacin del deporte en el estado de Oaxaca consolidado, a travs de la aplicacin de un censo y del diseo de un plan de revisin de la infraestructura disponible, para contar con datos fidedignos. Lneas de accin 1 deportivas funcionales e incluyentes en cada uno de los municipios para la actividad fsica y la prctica deportiva. Promover la cultura del deporte y fortalecer a las entidades deportivas, para ampliar en el estado de Oaxaca una base social fsicamente activa e incluyente, as como fomentar el impulso de los talentos deportivos, la alta competencia y el alto rendimiento. Estrategias de comercializacin implementadas, para posicionar al estado de Oaxaca en los mercados internacionales vinculados al arte popular.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

Estrategia 2.2 Incremento de la cobertura de programas y actividades deportivas, fsicas y recreativas a realizar en los municipios del estado, para la generacin del hbito de realizacin de dichas actividades de manera regular y sistemtica entre la poblacin oaxaquea. Lneas de accin 2

Estrategia 2.4 Fortalecimiento institucional en materia deportiva, a travs de acciones de diagnstico y reformas legales, con el fin de aumentar la capacidad y coordinacin institucional entre las entidades estatales encargadas de la poltica en materia de deporte. Lneas de accin 4

Metodologa de programas y actividades recreativas elaborada para la activacin fsica y prctica deportiva. Acciones de capacitacin y seguimiento para activadores fsicos realizadas, para dotarlos con los conocimientos bsicos que la misma actividad demanda, de acuerdo a las particulares condiciones de los grupos atendidos, privando el principio de efectividad y seguridad. Campaas de promocin impulsadas, para proporcionar a la poblacin oaxaquea la informacin necesaria acerca de los beneficios de la realizacin de la actividad fsica, en cuestin de salud, fsica, mental y emocional. Programas de actividades deportivas, fsicas y recreativas implementados y evaluados. Lneas de accin 5 Estrategia 2.3 Fomento de actividades deportivas, fsicas y recreativas para deportistas con capacidades diferentes, a travs de la prctica del deporte adaptado, para desarrollar las habilidades de las personas con estas caractersticas. Apoyos del sector privado promovidos, Lneas de accin 3 Infraestructura deportiva para deportistas con capacidades diferentes adaptada, de acuerdo a las necesidades especficas de las diferentes disciplinas del deporte. Centro Estatal de Alta Competencia y Asociaciones del deporte para deportistas con capacidades diferentes consolidadas o creadas, para una institucionalizacin del deporte adaptado en la entidad, generando un mejor funcionamiento y operacin. Alto Rendimiento creado, para concentrar a las selecciones que representan a Oaxaca en las justas deportivas. para motivar el desempeo de deportistas de alto rendimiento y permitir proporcionar las condiciones adecuadas tantos a los deportistas como a sus entrenadores. Patrocinios y becas otorgados en las disciplinas que se practican a alto nivel, para el impulso y apoyo a deportistas. Estrategia 2.5 Promocin de actividades deportivas de alto rendimiento, a travs de apoyos y acciones de fortalecimiento de deportistas de alta competencia y rendimiento, con la finalidad de aumentar el nivel deportivo de la entidad a nivel nacional e internacional. Promocin de medidas de coordinacin institucional entre niveles de gobierno, para generar sinergias y complementariedades. Diagnstico normativo desarrollado e implementado, con la finalidad de aumentar la capacidad y coordinacin institucional entre las entidades estatales y federales encargadas de la poltica en materia de deporte.

273

6.4 Lengua, cultura e identidad indgena

6.4.1 Cultura y lengua
De acuerdo con el artculo 2 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, un pueblo indgena es aquel que desciende de poblaciones que habitaban en el territorio actual del pas al iniciar la colonizacin y que conservan sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas o parte de ellas. Hay presencia de pueblos y comunidades indgenas en 28 de las 32 entidades federativas del pas; cada uno con su propia cultura,9 expresada en el conocimiento ancestral, en la resolucin de sus necesidades como vivienda, alimentacin, medicina, organizacin social y poltica, y en su relacin con lo que se considera sagrado, expresiones que reflejan autonoma y libre determinacin.10 La lengua es para los pueblos indgenas parte fundamental de la vida comunitaria y patrimonio lingstico cultural de nuestro pas. En Mxico existen 11 familias lingsticas, en las cuales se identifican 68 agrupaciones y 364 variantes dialectales.11 En Oaxaca, se encuentran cinco de esas familias, lo que la convierte en la entidad ms rica en trminos lingsticos y culturales de la nacin mexicana.
Mapa 6.4.1 Municipios con presencia indgena

Fuente: Gobierno del Estado de Oaxaca, Secretara de Asuntos Indgenas.

Oaxaca cuenta con la presencia de 15 pueblos indgenas. De acuerdo con los resultados del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2010, el 31.6% de la poblacin oaxaquea mayor de 3 aos es hablante de una lengua indgena. Las lenguas ms habladas son el zapoteco (33.3%), uu savi-mixteco (22.1%), mazateco (14.5%) y ayuuk-mixe (9.8%). La poblacin afromexicana12 y mestiza son mayoritariamente monolinges y hablan espaol.
9 Cultura es el modo de vivir, sentir, pensar, resolver problemas, emocionarse y divertirse; la cultura es inseparable de la lengua. Collen Walsh. (2003). La muerte de las lenguas indgenas, en Gaceta Hispnica de Madrid. ISSN 1886-1741. Puede ser consultado en: www.gacetahispnica.com 10 Autonoma es la expresin de la libre determinacin de los pueblos y comunidades indgenas como partes integrantes del Estado de Oaxaca, en consonancia con el orden jurdico vigente, para adoptar por s mismos decisiones e instituir prcticas propias relacionadas con su cosmovisin, territorio indgena, tierra, recursos naturales, organizacin sociopoltica, administracin de justicia, educacin, lenguaje, salud, medicina y cultura. Art. 3, frac. IV, Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca. Tambin puede ser consultada en: http://www.inforural.com.mx/IMG/ pdf/leyderechosindigenas.pdf 11 Catlogo de las Lenguas Indgenas Nacionales: variantes Lingsticas de Mxico con sus autodenominaciones. Diario Oficial, 14 de enero 2008. Instituto Nacional de Lenguas Indgenas. 12 No existe un dato preciso sobre el tamao poblacional de los afromexicanos en Oaxaca y en el pas en general, porque no han sido incluidos en los censos con las categoras de afromexicanos.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

Grfico 6.4.1 Distribucin de la poblacin de 3 aos y ms, hablantes de lengua indgena

Zoque Zapoteco Triqui Nhuatl Mixteco Mixe Mazateco Huave Cuicateco Ixcateco Chontal Chocho Chinanteco

0.45 4953 1.61 0.97 13956 9.80 14.63 1.45 0.97 0.01 0.37 0.40 9.24 3.89 22.06 33.07

Amuzgo

0.45

05

10

15

20

25

30

35

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda 2010.

Actualmente, el tema de las lenguas reviste especial relevancia porque algunas de ellas, como el ixcateco, zoque y chocho, se encuentran en alto riesgo de desaparecer, en gran parte debido a la asimilacin cultural,13 que ha inducido la degradacin de las culturas de los pueblos indgenas. Cuando una comunidad decide que una lengua es un impedimento social o econmico, la deja de usar, olvida sus races y su patrimonio cultural con todo lo que ello implica.14

torno de los cuales se construye una identidad que los distingue. Una manera de ver, concebir e interpretar el mundo, tal como lo reconoce la Declaracin de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) sobre Derechos de los Pueblos Indgenas. Sin embargo, estos smbolos estn perdiendo significado al menguar su prctica y reproduccin, as como por la desvinculacin con la cotidianidad de los habitantes. Lo anterior es producto tambin de la asimilacin e integracin homogeneizadora que se impuls desde la religin, la educacin y actualmente los medios de comunicacin. En Oaxaca, hoy en da, las instituciones que realizan actividades de salvaguarda de los smbolos de identidad son las autoridades tradicionales comunitarias, los mdicos tradicionales, grupos de danza, escuelas de msica, artesanos, comits de cultura, iniciativas comunitarias de comunicacin y educacin, entre otros. Estas instituciones son impulsadas por las propias comunidades; sin embargo, se requiere de polticas, programas, acciones as como leyes acordes, que les permitan fortalecer y salvaguardar su patrimonio cultural.16

El conocimiento de una lengua es el medio ms eficaz para comprender mejor la cultura a la cual est asociada, pues es la va de expresin ms fiel y exacta de sta; de algn modo, es contar con el recurso ms importante para acceder al pensamiento de los miembros de esa cultura, a travs de la cual se manifiesta su visin del mundo y el orden lgico de su pensamiento,15 por lo que constituye el elemento cultural ms importante. Cada cultura indgena cuenta con un conjunto de smbolos: personajes, explicacin de origen, cerro sagrado, rituales, calendario, vestimenta, msica, entre otros, en

13 La asimilacin cultural consiste en que una cultura dominante influye sobre otra, haciendo que la segunda pierda su carcter, debido en primer lugar al cambio de conducta de los miembros de la comunidad y, en segundo lugar, a la adopcin de nuevas costumbres. Crystal David. (2001). La Muerte de las Lenguas. Madrid, Cambridge University Press. 14 UNESCO, (2009). Atlas de las lenguas en peligro de extincin. 15 Reyes Gmez, Juan Carlos. (28 de febrero de 2011). Lengua, cultura e identidad. Ponencia presentada en el Foro Pueblos Indgenas, como parte de los Foros Regionales Temticos para la Formulacin del Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, celebrado en Guelatao de Jurez, Ixtln, Oaxaca. 16 Patrimonio cultural: son todos los procesos y prcticas -junto con el conocimiento, las habilidades, los instrumentos y los espacios involucrados- que son considerados esenciales para la identidad de estos grupos y para el mantenimiento de la cohesin social entre ellos. En este sentido, las comunidades y los individuos en el mundo contemporneo, deciden la manera de reconocer los elementos de su patrimonio cultural inmaterial y continuar recrendolo en constante respuesta a su desarrollo y condiciones histricas. UNESCO, (julio 2002). Definicin del patrimonio cultural inmaterial. (Comisin Nacional Holandesa para la UNESCO).

275

Cabe destacar que las creaciones artsticas y culturales de los pueblos indgenas tienen el potencial de contribuir de manera importante al desarrollo econmico de Oaxaca. Las mujeres indgenas han tenido el papel ms importante en la reproduccin de la cultura, mediante la transmisin de la cosmovisin, prctica de la lengua, la gastronoma, las fiestas, las artesanas, la medicina y los valores culturales identitarios de una comunidad. Sin embargo, es necesario que ellas sean consideradas, para que as amplen su participacin en las intervenciones polticas, de desarrollo y cultura, para el pleno desarrollo de las comunidades indgenas.

producido la humanidad, en particular para establecer y administrar sus propios medios de comunicacin,17 como son las radios comunitarias,18 videoproducciones, internet e impresos. La comunicacin con enfoque indgena intercultural basa su labor en la sabidura de los pueblos originarios y promueve el reconocimiento de su derecho a la administracin y ejercicio de los medios de comunicacin para el fortalecimiento y desarrollo de la cultura propia y con los dems pueblos. En Oaxaca existen numerosas iniciativas de comunicacin por parte de los pueblos indgenas, cada una con su historia, sus logros y sus retos. Estos medios de informacin representan y fortalecen la cultura, defienden los derechos, informan con responsabilidad y cimientan el sentido de comunidad. Estos medios llenan el vaco que dejan los medios de comunicacin convencionales que no reflejan la riqueza cultural de los pueblos.

6.4.2 Comunicacin indgena intercultural

Los pueblos indgenas y afromexicanos tienen cada vez mayor necesidad e inters por acceder al uso y disfrute pleno de los avances cientficos y tecnolgicos que ha

17 El derecho los pueblos indgenas a establecer sus propios medios de informacin en sus lenguas y a acceder a todos los dems medios de informacin no indgenas sin discriminacin, est consagrado en el artculos 16 de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. 18 Se entiende por radios comunitarias, aquellas emisoras que surgen de la comunidad para servir a la comunidad y que cuentan con la participacin de la comunidad tanto en la propiedad del medio como en la programacin, administracin, operacin, financiamiento y evaluacin del mismo. Se trata de medios independientes sin fines de lucro, no gubernamentales, que no realizan proselitismo religioso y no son de propiedad de partidos polticos o empresas comerciales, ni estn ni controlados por stos, y que adems tienen como trabajo central apoyar los procesos de desarrollo social local y la defensa de los derechos humanos.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

De las casi dos mil estaciones de radio con licencia que hay repartidas en el territorio nacional, el 90% son concesionadas19 y el 10% permisionadas.20 La Ley de Radio y Televisin no contempla aquellas que puedan ser manejadas por los pueblos indgenas, como es el caso de las radios comunitarias. Las demandas por la democratizacin de los medios de comunicacin y el uso de las nuevas tecnologas adquieren un significado especial cuando estn ligadas al mbito indgena y rural.
Tabla 6.4.1 Radios con licencia

Fuente: Secretara de Asuntos Indgenas de Oaxaca.

6.4.3 Poblacin afromexicana

En el mosaico cultural del estado de Oaxaca es importante reconocer a la poblacin afromexicana. sta se concentra en la regin de la Costa Chica y en especfico en el Distrito de Jamiltepec, en los municipios de San Jos Estancia Grande, Santa Mara Cortijo, San Juan Bautista Lo de Soto, Santiago Tapextla, Santo Domingo Armenta, Mrtires de Tacubaya, Santiago Llano Grande, Santiago Tetepec, San Andrs Huaxpaltepec, Santa Mara Huazolotitln, Santiago Jamiltepec y Santiago Pinotepa Nacional. Dicha poblacin constituye un valioso aporte a la diversidad cultural del estado, sin embargo, no han logrado el reconocimiento como pueblo en la legislacin.

Mapa 6.4.2 Ubicacin de la poblacin afromexicana en Oaxaca

Fuente: Secretara de Asuntos Indgenas de Oaxaca

19 Se otorgan a las estaciones comerciales, con la leyenda de autorizacin con fines de lucro. 20 Se otorgan a las estaciones oficiales, culturales, de experimentacin, escuelas radiofnicas o las que establezcan las entidades y organismos pblicos para el cumplimiento de sus fines y servicios. Con la leyenda de sin fines de lucro, lo que quiere decir que no se pueden comercializar.

277

Este grupo de poblacin se ha organizado para demandar el reconocimiento de su diferencia cultural. Es por eso que desde hace 15 aos, se realizan en la Costa Chica de Oaxaca y Guerrero encuentros de pueblos negros. Este proceso ha dado como resultado un aporte fundamental de las propias organizaciones costeas para impulsar iniciativas en que participan indgenas, mestizos y afromexicanos. Su participacin ha jugado un papel importante como parte de un proceso de construccin de sujeto social incluyente, aunque an no se les reconozcan caractersticas propias como pueblo. Trabajar en un proceso identitario con la poblacin de afromexicanos es un paso para ubicar a esta poblacin con sus caractersticas especficas y hacerlos visibles en los procesos de desarrollo. Es impostergable atender la situacin de marginacin, exclusin y discriminacin en la que viven, reconociendo que cada cultura es un universo que alberga la experiencia y percepcin del mundo a partir de las cuales surge la comprensin de uno mismo y su realidad actual.

6.4.4 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Promover la revitalizacin y el desarrollo de las diversas manifestaciones culturales indgenas y afromexicanas, a travs de la investigacin, planeacin, coordinacin e instrumentacin de polticas y acciones que fortalezcan la identidad cultural y dilogo intercultural entre los diversos actores de la sociedad. Estrategia 1.1 Impulso a la investigacin de las culturas indgenas y afromexicanas. Lneas de accin 1 Diagnsticos de la situacin actual de las lenguas y culturas indgenas y de los afromexicanos en Oaxaca elaborados por grupos de investigacin especializados. Saberes y conocimientos tradicionales documentados en torno a los orgenes de los pueblos indgenas y afromexicanos, para reforzar el conocimiento interno y su difusin con las otras culturas. Diagnstico sociodemogrfico elaborado de la poblacin indgena y afromexicana, para su mejor identificacin y atencin.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

Estrategia 1.3 Revitalizacin, desarrollo y fortalecimiento de las lenguas indgenas. Lneas de accin 3 Estrategia 1.2 Promocin de las manifestaciones culturales y artsticas de los pueblos Indgenas y afromexicanos Lneas de accin 2 Libros, folletos y materiales audiovisuales producidos en Expresiones culturalesdanza, msica, cocina, tcnicas artesanales, espirituales-identificadas y promovidas para fortalecer la reconstitucin e identidad de los pueblos indgenas y afromexicanos de Oaxaca. Actividades organizadas para conmemorar el Da Internacional de las Poblaciones Indgenas y de las Lenguas Maternas21 para su mayor difusin y conocimiento. Campaas efectuadas en el marco de 2011, declarado por la ONU como ao internacional de los afrodescendientes, para fortalecer su identidad y difusin con las otras culturas. Materiales audiovisuales e impresos producidos para la revitalizacin y fomento de las culturas indgenas y afromexicanos de Oaxaca. Investigacin realizada en torno al marco normativo para Espacios geogrficos simblicos y sagrados22 revitalizados, a travs de su reconocimiento, sistematizacin y difusin de saberes asociados para el reforzamiento de las manifestaciones culturales de los pueblos indgenas y afromexicanos. Programas de formacin de comunicadores y tcnicos operadores indgenas y afromexicanos impulsados, para la consolidacin de los medios comunitarios de informacin. la operacin de los medios de comunicacin y elaboracin de una propuesta normativa que permita la creacin de medios de informacin comunitarios de los pueblos indgenas y afromexicanos. Lneas de accin 4 Estrategia 1.4 Impulso a la creacin y operacin de medios de informacin comunitarios de los pueblos indgenas y afromexicanos. Espacios participativos en los medios de comunicacin que establezcan mecanismos de representacin a la poblacin indgena. Campaas realizadas en medios de comunicacin para sensibilizar a comunicadores y a la sociedad oaxaquea en general sobre la cultura indgena y afromexicana. lenguas indgenas y bilinges para el fomento de la oralidad, escritura y sistematizacin de los conocimientos locales. Lenguas indgenas en bajo, alto y muy alto riesgo de extincintanto oral como escritanormalizadas y documentadas, coordinado por instancias competentes.

21 Se entiende por lengua materna, la que todo nio en condiciones normales aprende en el seno de su familia. Martn, Jos Miguel. (2000). La lengua Materna en el Aprendizaje de una Segunda Lengua. Espaa, Universidad de Sevilla. 22 Son sagrados todos los lugares donde habita o se manifiesta alguna potencia sobrenatural. Pueden ser lugares naturales (cuevas, manantiales, cerros, cruces verdes, terrenos dentro y fuera de la poblacin) o construidos (templos y capillas, altar domstico, cruces, panten) pertenecientes a la religiosidad tradicional o al catolicismo Barabas Alicia 2003. La tica del Don en Oaxaca. Los sistemas indgenas de Reciprocidad. En: La Comunidad Sin Lmites, S. Milln y J. Valle (COORDS) INAH, Mxico.

279

6.5 Oaxaca Saludable

6.5.1 Diagnstico
La salud y nutricin son esenciales para el desarrollo social y humano de cualquier pas; de ah la importancia de la armonizacin de las polticas redistributivas para la satisfaccin de las necesidades de todos. El artculo 4 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos garantiza que toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud; tambin que los nios y las nias tienen derecho a la satisfaccin de sus necesidades de alimentacin, salud, educacin y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Sin embargo, a pesar de que la salud se presenta como La atencin en materia de salud pblica y nutricin es prioridad de todo gobierno comprometido con la equidad, el desarrollo social y humano, as como del bienestar de la poblacin. Conocer la situacin de salud y nutricin de la poblacin oaxaquea, es fundamental para disear programas y polticas pblicas encaminadas para la prevencin y erradicacin de las enfermedades. un derecho fundamental de los individuos, el acceso es an limitado para las personas de escasos recursos y para las que se ubican distantes de los centros urbanos.

6.5.1.1 Esperanza de vida La esperanza de vida al nacer indica la cantidad de aos que vivir un recin nacido si los patrones de mortalidad vigentes, al momento de su nacimiento, no cambian a lo largo de la vida del infante (Banco de Mxico). Segn el Consejo Nacional de Poblacin, para 2010, en Oaxaca, la esperanza de vida al nacer se estima en 74.6 aos; mayor en 1.1 aos a la observada en 2005, menor en 0.1 aos a la de la poblacin indgena de 74.7 aos y, menor en 0.8 aos a la media nacional de 75.4 aos. Esto significa que una persona nacida en 2010 en Oaxaca, podra esperar vivir 0.8 aos menos a la media nacional, si las condiciones de mortalidad se mantuvieran constantes a lo largo de su vida.

Grfico 6.5.1 Esperanza de vida segn sexo en el estado de Oaxaca

80 78 76 74 72 70 68 66 64 62 60 2000 Hombres 2005 2010 Mujeres 2015 2020 Esperanza de vida
69.9 72.5 75.2 73.5 72.3 71.1 77.7 76.3 74.6 76.7 75.5 73.2 75.7 73.4 77.9

Fuente: Consejo Nacional de Poblacin 2000-2020.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

Tabla 6.5.1 Esperanza de vida (comparativo estatal y nacional)

La mortalidad infantil y la fecundidad, son los eventos que inciden directamente en el aumento de la esperanza de vida, conjuntamente con el grado de desarrollo humano y el grado de marginacin, particularmente de los pueblos indgenas en el caso de Oaxaca.
Fuente: Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), Proyecciones de Poblacin 2005-2050; Proyecciones de la Poblacin Indgena 2000-2010.

Tabla 6.5.2 Esperanza de vida (comparativo estatal 2005-2010)

En este mismo sentido, es importante sealar que existen mejoras en la tendencia de esperanza de vida en el ao 2010; a nivel estatal el incremento es de aproximadamente un ao, inclusive la poblacin indgena ha incrementado en 1.4 aos.

Fuente: Proyecciones de Poblacin 2005-2050 y Proyecciones de la Poblacin Indgena 2000-2010 CONAPO.

6.5.1.2 Mortalidad De acuerdo con el Sistema Nacional de Informacin en Salud (SINAIS), la mortalidad es el aspecto que, paradjicamente, mejor describe la situacin de la salud de la poblacin. El estudio de la mortalidad por causas, constituye un elemento fundamental para la planeacin y evaluacin de los servicios y programas de salud; identifica los principales problemas de salud de una poblacin, mediante la magnitud y los efectos sobre las condiciones de vida de sta. (CONAPO, 2010) Las principales causas de la mortalidad en el pas son las afecciones del periodo perinatal, malformaciones congnitas, causas infecciosas, accidentes y desnutricin, responsables del 80% de las defunciones. Es importante subrayar que existe un impacto importante en la disminucin de la mortalidad debido a la implementacin del Programa Vacunacin Universal y la Prevencin de Enfermedades Diarreicas y Respiratorias.
Fuente: Proyecciones de Poblacin 2005-2050 y Proyecciones de la Poblacin Indgena 2000-2010 CONAPO.

Tabla 6.5.3 Mortalidad por cada mil personas a nivel estatal y nacional

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A nivel nacional, la tasa de mortalidad guarda un promedio de 4.97%; en Oaxaca es de 5.53%. Es necesario subrayar que la entidad ocupa el tercer lugar en mortalidad infantil; mientras que el promedio nacional es de 13.9% por cada millar de nacimientos, el estado presenta una tasa observada en el 2010 de 11.7% por cada mil nacidos vivos estimados, lo que significa que casi 12 nios mueren por cada mil nios nacidos vivos menores de un ao.

Grfico 6.5.2 Perspectiva de la tasa de mortalidad en menores de 5 aos del estado de Oaxaca (2000-2010)

Fuente: Proyecciones de Poblacin 2005-2050 y Proyecciones de la Poblacin Indgena 2000-2010 CONAPO.

Actualmente, Oaxaca es uno de los cinco estados que presentan las ms altas tasas de mortalidad en menores de 5 aos, con cifras de hasta un 40% ms alta que la media nacional. El 35% de las defunciones infantiles se presentan en 53 de los 58 municipios con menor ndice de Desarrollo Humano. En la edad reproductiva, la tasa de mortalidad fue de 3 por cada mil habitantes en la misma edad, siendo a nivel nacional 2.76. Respecto a la mortalidad materna, Oaxaca se ha mantenido en los primeros lugares a nivel nacional presentando 59 defunciones con una razn de 88.64 por cada 100 mil nacidos estimados, posicionndose por encima de la razn de muerte materna nacional que es de 6.3. El hecho de que el tema de la mortalidad materna contine en la agenda mundial, denota que el fallecimiento de las mujeres durante el embarazo, parto y puerperio es un problema no resuelto. Sin embargo, en los ltimos aos, las recomendaciones de la OMS apuntan a demostrar que la problemtica se presenta por una combinacin de factores en donde no siempre la atencin prenatal es una garanta para evitar el riesgo, no es cierto que las complicaciones obsttricas que implican un riesgo puedan prevenirse; sino ms bien, que el problema est en la atencin de urgencia al momento del parto. Se reconoce adems que el retraso en la decisin de buscar atencin, en llegar al centro de salud y en recibir la adecuada atencin, son las causas principales de los fallecimientos.

Grfico 6.5.3 Mortalidad materna en el estado de Oaxaca (2005-2010)

En cuanto a la mortalidad en edad posproductiva la tasa es de 37.08; es decir que, de cada 1,000 habitantes fallecen 37 y a nivel nacional 32.61. Se resalta que Oaxaca tiene el segundo mayor porcentaje de hijos fallecidos de las mujeres de 12 aos y ms, por arriba de la media que es 8.1. De tal forma que en 2010, mientras las mujeres de 15 a 19 aos reportan 1.5% de hijos fallecidos, en las de 75 aos y ms, se eleva a 26.6 por ciento.

Fuente: Sistema de Vigilancia Epidemiolgica de la Mortalidad Materna, Cierres 2005 2010.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

6.5.1.3 Cncer crvico uterino Cuando una mujer se infecta con ciertos tipos de virus del papiloma humano (VPH) y no elimina la infeccin, pueden desarrollarse clulas anormales en el revestimiento del cuello de la matriz; si no se descubren y tratan en una etapa temprana, estas clulas anormales pueden convertirse en clulas cervicales precancerosas que a su vez se convierten en cncer. Este proceso puede tardar varios aos, aunque en algunos casos puede suceder en un ao. Para la prevencin y disminucin de la mortalidad por cncer crvico uterino en la entidad, se han empleado diferentes estrategias, como la toma de papanicolaou y la aplicacin de vacunas de VPH, a nias de 9 a 16 aos. Este trabajo se enfoc en 92 municipios, focalizando principalmente a los 58 municipios de ms bajo ndice de Desarrollo Humano. Por lo tanto, en el 2010 se aplicaron un total de 6,419 vacunas a igual nmero de nias y se tomaron 40, 518 detecciones, de las cuales el 9.67% sali positivo para VPH. 6.5.1.4 Morbilidad En relacin a las enfermedades, tomando en cuenta que son procesos repetitivos, en el grupo de menos de 1 ao de edad, la tasa de morbilidad es de 1,731 por cada 1000 habitantes; en el grupo de edad de 1 a 4 aos esta cifra es de 1,177; en la edad escolar de 5 a 19 aos de 384 y en la edad reproductiva, de 325. En edad posproductiva la tasa es de 386 lo que nos indica que por cada 1000 habitantes se enferman 386.

Tabla 6.5.4 Morbilidad por cada mil personas a nivel estatal y nacional

Fuente: Elaboracin propia de la Secretara de Salud del Estado de Oaxaca, 2010.

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6.5.1.5 Cobertura del sistema de salud en Oaxaca En Oaxaca existe un total de 52 hospitales, en las diferentes instituciones de salud; Servicios de Salud de Oaxaca (SSO), cuenta con 16 hospitales de la comunidad, 13 hospitales generales y 3 hospitales de especialidad; por parte del IMSSOPORTUNIDADES son 9 hospitales; el IMSS-ordinario cuenta con 4 hospitales; el ISSSTE con 5 hospitales; PEMEX 1 hospital; la Secretara de Marina con 1 hospital. Estas 4 ltimas instituciones slo atienden a poblacin derechohabiente, distribuidos en las diferentes regiones del estado para atender a la poblacin demandante del servicio. La poblacin abierta del estado (INEGI, 2010) corresponde a 2,911,962 habitantes (incluyendo derechohabientes del seguro popular). Son atendidos en los hospitales de los SSO y del IMSS-OPORTUNIDADES. En especial los SSO, registraron en el ao 2010 ms de 85 mil egresos hospitalarios, de los cuales el 49% corresponden a gineco-obstetricia y el resto distribuido en los dems servicios; cabe destacar que fueron atendidos ms de 30 mil nacimientos, entre partos y cesreas.
Grafico 6.5.4 Distribucin porcentual de la poblacin segn condicin de derechohabiencia a servicios de salud por sexo, 2010

Nota: La distribucin porcentual no suma 100%, porque no se grfica el valor del no especificado. Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda, 2010.

Grfico 6.5.5 Distribucin porcentual de la poblacin derechohabiente segn tipo de institucin de salud

Nota: La suma de los porcentajes puede ser mayor a 100%, debido a la poblacin que tiene derecho a este servicio en ms de una institucin de salud. Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda, 2010.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

6.5.1.6 Nutricin En Mxico la talla baja, deficiencias de micronutrientes, el sobrepeso y la obesidad son actualmente los principales problemas de la mala nutricin (Rivera-Dommarco, 2001). En un estudio realizado en 7 comunidades urbanas y rurales para evaluar el estado nutricio de los nios oaxaqueos en edad escolar, se encontr que el consumo de energa, hierro, la educacin de la madre y el ndice de marginacin son las variables que definen significativamente el estado nutricio en los nios (Martnez, 2006). De acuerdo a la Encuesta Nacional de Salud y Nutricin (ENSALUD 2006), los resultados ms relevantes para el estado de Oaxaca sealan que, el 5% de los nios menores de 5 aos se clasificaron con bajo peso; 12.7% con baja talla para su edad o desmedro y, 1.6% tienen bajo peso para la estatura. En contraste, 5.3% de estos nios presentaron sobrepeso. La prevalencia de baja talla y bajo peso de los nios y nias de Oaxaca se ubica por arriba del promedio nacional. En contraste, la prevalencia de sobrepeso es mayor en los nios de localidades urbanas (4.3%) en comparacin con los nios de las localidades rurales (1.2%). La prevalencia estatal de sobrepeso se ubic en 2.8%.
Grfico 6.5.6 Estado de nutricin segn peso, talla y emaciacin.

A pesar de los esfuerzos gubernamentales para contrarrestar el problema de desnutricin y la persistencia de infecciones gastrointestinales, aunados a otros problemas sociales, estos todava son una causa importante de marginacin en el mbito nacional. Por estas condiciones al presentar casos de desnutricin, los nios son ms vulnerables a adquirir infecciones formndose as un crculo vicioso.

Fuente: Mxico ENSANUT 2006.

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6.5.1.7 Medicina tradicional Los pueblos indgenas entienden a la salud como un estado de equilibrio en funcin del buen o mal comportamiento, as como del respeto a la madre tierra, a las deidades ancestrales y cristianas en una nocin sincrtica. Para las comunidades indgenas, la salud del cuerpo se asocia adems, con cierto equilibrio entre el fro y el calor, que se replica en otras dualidades como la noche y el da, lo femenino y lo masculino, etc. La medicina tradicional se relaciona directamente con la forma en que los pueblos indgenas comprenden e interactan con el mundo; entre otras prcticas, utilizan los conocimientos de la herbolaria, as como tcnicas empleadas por curanderos, parteras, hueserossobadores, adivinos y rezadores. Tambin colaboran personas con experiencia reconocida y acumulada en el tema de la curacin. Las principales causas de la demanda de atencin de la medicina tradicional son el mal de ojo, el empacho, el susto o espanto, la cada de mollera y la disentera -enfermedad infecciosa asociada a dolor abdominal, fiebre, diarrea, inflamacin y ulceracin de la boca. Por otra parte, la medicina tradicional clasifica a las enfermedades en cuatro grupos: i) origen natural, ejemplo de ello seran el empacho y el estreimiento; ii) origen sobrenatural -enfermedades que significan un desequilibrio del hombre con la naturaleza y la sociedad-; iii) enfermedades adquiridas a travs del sueo y iv) enfermedades que no tienen un origen causal bien definido como el alcoholismo, tabaquismo, drogadiccin, entre otros.
Grfico 6.5.7 Medicina tradicional

Los mdicos tradicionales no cuentan con reconocimiento de sus saberes en el campo de la medicina tradicional; tampoco cuentan con legalizacin, inclusin en las acciones de salud, infraestructura digna para el ejercicio de su profesin y sin apoyos en el rea de capacitacin e investigacin. Por otra parte, es importante sealar que el bajo presupuesto asignado a la medicina tradicional, ha provocado que los saberes y conocimientos se pierdan, ya que no existe la sistematizacin de la informacin, faltando, inclusive, la actualizacin del padrn de mdicos tradicionales. Es importante sealar que los mdicos tradicionales del pas constituyeron un Consejo Nacional de Mdicos Indgenas Tradicionales en 1992, integrado por 52 organizaciones. Adems, en 1994 se constituy, el Consejo Estatal de Mdicos Tradicionales del Estado de Oaxaca (CEMITO); aunado a lo anterior, el Estado cuenta con otras asociaciones para atender y promover la salud de los pueblos y comunidades indgenas, desde su cosmovisin. El trabajo que realizan no cuenta con apoyo para la capacitacin e investigacin, lo cual limita su alcance dejando a la medicina tradicional con pocas posibilidades de llegar a la poblacin en general. Los mdicos tradicionales han perpetuado el conocimiento a travs de la transmisin oral de los saberes ancestrales para servir a las poblaciones a las que pertenecen, siendo en muchos casos los nicos actores de la atencin a la salud en comunidades de muy alta marginacin y extrema pobreza. En la actualidad, la cobertura de la medicina tradicional contempla 20 organizaciones regionales, que abarcan 809 mdicos indgenas tradicionales, de los cuales 315 son hombres y 494 mujeres; 332 hierberas y hierberos; 234 parteros y parteras; 165 curanderos y curanderas; 44 hueseros y hueseras y, 9 sobadoras y sobadores (CEMITO, 2011).

Fuente: Elaboracin propia de la Secretara Asuntos Indgenas del Estado de Oaxaca, 2010.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

La medicina tradicional cuenta con tres centros de medicina tradicional en Capulalpam de Mndez, Tlaxiaco y Nochixtln; ocho casas de medicina tradicional en Cuicatln, Huautla, Jamiltepec, Miahuatln, Soyaltepec, Guienagati, Guichicovi y Tlacolula; adems, una casa de atencin a la mujer en San Mateo del Mar. As mismo, existen cuatro jardines etnobotnicos y una farmacia. Lo anterior refleja el contraste con las 936 unidades mdicas de los servicios de salud de Oaxaca. Cabe sealar que el rea de influencia en donde se concentran la mayora de los mdicos tradicionales son las zonas de extrema pobreza.

6.5.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Mejorar las condiciones de salud de la poblacin oaxaquea, disminuyendo la morbilidad y mortalidad a travs de la sistematizacin de la informacin, acciones oportunas de los programas preventivos de salud y la revisin mdico-curativa de calidad en las unidades aplicativas, con la finalidad de obtener un incremento en la esperanza de vida al nacer en el estado de Oaxaca. Estrategia Patio Limpio en las comunidades imEstrategia 1.1 Garantizar la salud y asistencia social en forma sustentable a travs de un ejercicio presupuestal transparente y razonado, privilegiando la optimizacin de los recursos, para hacer llegar ms y mejores servicios y medicinas. Lneas de accin 1 Lneas de accin 2 Diagnstico de las enfermedades ms reincidentes en el estado de Oaxaca elaborado. Sistema de informacin estadstico de las enfermedades, de la cobertura hospitalaria, el abasto de medicamentos y la atencin mdica en las ocho regiones de Oaxaca consolidado, para el desarrollo de una mejor estrategia de atencin. Servicios mdicos de calidad y medicinas otorgados, con una distribucin equitativa, para todos los oaxaqueos. Servicio de salud de las diferentes instituciones homologados, para otorgar un trato igualitario. Personal sensibilizado en la interculturalidad para atencin de la poblacin, para la reorientacin de las capacidades del personal hacia las necesidades del sector salud en Oaxaca. Embarazos detectados en forma oportuna para su control, as como el incremento de la planificacin familiar. Asistencia obsttrica hospitalaria de calidad fortalecida para el manejo de complicaciones graves. Incidencia de cncer de mama disminuida, a travs de la integracin de un sistema de prevencin y deteccin oportuna. Pacientes con alto riesgo de desarrollar complicaciones atendidos con vigilancia prenatal temprana, sistemtica e intencionada que permita la identificacin y el diagnstico temprano. Estrategia 1.2 Disminucin de la mortalidad infantil y materna plementada. Incidencia de VIH-SIDA reducida. Padecimientos relacionados a un inadecuado saneamiento bsico familiar y comunitario transmitidos por vectores (paludismo, dengue, etc.) reducidos.

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Estrategia 1.3 Disminucin de la incidencia y mortalidad por el Virus de Papiloma Humano (VPH) en mujeres mayores de 25 aos. Lneas de accin 3 Prevencin aplicada, a travs de la cobertura del esquema completo de vacunacin, de la primera y segunda dosis de la vacuna contra el VPH y cursos de prevencin. Atencin mdica oportuna realizada, para la deteccin del VPH y cncer crvico uterino. Estrategia 1.4 Disminucin de la desnutricin y obesidad, para incrementar la calidad de vida de la poblacin oaxaquea. Lneas de accin 4 Estadsticas bsicas generadas acerca de los problemas de nutricin. Orientacin alimentaria, nutricin comunitaria y fomento a la produccin de alimentos (huertos y hortalizas) realizada. Sistema de prevencin y deteccin oportuna de la desnutricin y obesidad implementado.

Objetivo 2 Revitalizar la medicina tradicional indgena, a travs de la incorporacin de un modelo de atencin mdica intercultural, que permita ampliar la cobertura a los pueblos y comunidades indgenas y rurales del estado. Estrategia 2.1 Impulso a la investigacin, enseanza y difusin de la medicina tradicional de las culturas indgenas. Lneas de accin 1 Medicina tradicional sistematizada (registro, especificacin, protocolos de efectividad y seguridad) y difundida. Escuela de medicina tradicional indgena fundada, para la formacin de cuadros de jvenes mdicos, capacitacin de mdicos tradicionales y la revitalizacin de los saberes de la medicina tradicional. Premio estatal Mara Sabina al mejor trabajo de investigacin sobre medicina tradicional indgena y al mdico de medicina tradicional que destaque durante el ao implementado. Materiales audiovisuales e impresos producidos y difundidos, para la revitalizacin y fomento de la medicina tradicional indgena en Oaxaca. Estrategia 2.2 Desarrollo de una estrategia para la implementacin eficiente de la medicina tradicional indgena. Lneas de accin 2 Consejo Estatal de Mdicos Tradicionales del Estado de Oaxaca consolidado, para el fortalecimiento organizativo y de gestin interinstitucional de los mdicos de medicina tradicional. Modelo de atencin mdica intercultural creado, que permita ampliar la cobertura a los pueblos y comunidades indgenas y rurales del estado.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

6.6 Nuevas realidades y necesidades sociales: nios, jvenes, adultos mayores y familias
6.6.1 Diagnstico
6.6.1.1 Infancia De acuerdo a la Convencin de Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio (1990), en su artculo 1 menciona que se entiende por nio a todo ser humano menor de dieciocho aos. En Oaxaca existe un decrecimiento poblacional de este grupo de edad; segn datos del INEGI en diez aos (2000-2010), se puede identificar una tasa -5.6%, lo cual indica una disminucin considerable respecto a la poblacin total del estado. En diez aos la proporcin de poblacin infantil respecto al total disminuy el 6.51%, pasando de 1,529,921 infantes a 1,444,039 respectivamente.
Grfico 6.6.1 Porcentaje de la poblacin infantil respecto a la poblacin total.

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda 2000 y 2010

A pesar de la disminucin de poblacin infantil, en la actualidad, sigue siendo ms de la tercera parte de los habitantes en el estado que demanda acciones pblicas para su desarrollo orientadas a la proteccin integral de sus derechos. Es importante sealar que las nias y los nios son un grupo poblacional de alto riesgo debido al periodo de formacin y desarrollo en el que se encuentran y al grado de dependencia que guardan hacia otras personas; ello implica necesidades en materia de educacin, salud, esparcimiento y seguridad. El gobierno mexicano est comprometido ante la Convencin de los Derechos de los Nios a realizar una serie de acciones en el campo de la legislacin, la educacin y la salud, para cumplir las disposiciones en materia infantil. En este mismo sentido, Oaxaca cuenta con la Ley de Proteccin de los Derechos de los Nios, Nias y Adolescentes. Sin embargo, existe falta de informacin y sensibilizacin sobre este tema en particular a nivel municipal y por regin, lo que hace ms difcil el conocimiento y resolucin de los mismos. Entre los principales problemas que enfrenta la niez oaxaquea estn la desnutricin, nias y nios en situacin de calle y el trabajo infantil.

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6.6.1.2 Desnutricin infantil La desnutricin inhibe el desarrollo cognitivo y afecta el estado de salud de por vida. La Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006, elaborada por el Instituto Nacional de Salud Pblica (INSP), seala que a nivel nacional el 11.5% del total de los menores de 5 aos presentan talla baja. Oaxaca es el segundo estado con el porcentaje ms alto de nios de este grupo de edad que presentan talla baja, con un total del 22.1% de la poblacin de menores de 5 aos en la entidad. Por otra parte, Oaxaca se ubica en el tercer lugar nacional de prevalencia de bajo peso para nios menores de 5 aos, con un 7.7% del total de este grupo poblacional, siendo la media nacional el 4.7%.
Tabla 6.6.1 Prevalencia de talla baja y peso para la edad en menores de 5 aos, 2006

Fuente: Instituto Nacional de Salud Pblica (INSP). Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006.

Es importante resaltar que el grupo poblacional de nios mayores de 5 a 11 aos presentan una situacin an ms desfavorable que la de 5 aos y menos; Oaxaca tiene el tercer lugar con mayor prevalencia de talla baja con un 24.3% del total de este grupo poblacional, slo superado por Guerrero y Chiapas, siendo la media nacional de 9.8%. Esto ubica a la entidad en un 14.5% superior a la media nacional, con una diferencia de 21.4% respecto al estado con menor prevalencia que es Nayarit 2.9%. La prevalencia de talla baja de las nias de 5 a 11 aos a nivel nacional es de 8.3%; Oaxaca es el tercer estado en prevalencia de este grupo poblacional con el 20.5%, solamente Yucatn y Chiapas tienen una prevalencia mayor con el 24.8% y 26% respectivamente. Las cifras indican que Oaxaca est 12.2% por encima de la media nacional y 19% ms que el estado que presenta la menor prevalencia.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

Tabla 6.6.2 Prevalencia de talla baja para la edad en niez de 5 a 11 aos (2006)

Fuente: Instituto Nacional de Salud Pblica (INSP). Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006.

Una infancia desnutrida impide el desarrollo pleno de las personas, lo que se traduce en un estado de mayor vulnerabilidad para alcanzar la esperanza de vida promedio, teniendo un mayor impacto en morbilidad -desarrollo de patologas crnicas como enfermedades coronarias, hipertensin, tuberculosis entre otras en la edad adulta- rezago educativo y baja productividad, tan slo por citar algunas de las repercusiones ms evidentes. De hecho, es un factor de transmisin y reproduccin intergeneracional de la pobreza y la desigualdad social. De acuerdo a la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL, 2006), la desnutricin infantil es uno de los factores ms importantes para la mortalidad infantil en edad preescolar (50-60%), para la diarrea es de 61%, para la neumona del 53% y 45% para el sarampin. A pesar de la existencia de diferentes programas alimentarios en el pas, no existen datos precisos, dada la persistencia del bajo peso y talla. De acuerdo a la ENSALUD 2006, el programa de mayor cobertura en ayuda y apoyo alimentario en Oaxaca es el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, que cubre al 55.8% de hogares del estado. Por otra parte, el Programa de Desayunos Escolares del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia en el Estado de Oaxaca, cubre tan slo al 7.5% de hogares; este organismo cuenta tambin con el Programa de Despensas, que cubre aproximadamente al 3.9 de los hogares oaxaqueos. El Programa de Apoyo Alimentario entreg apoyos al 0.1% de los hogares y el Programa de Suplementos, Vitaminas y Minerales (SVM) al 6.1%.

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6.6.1.3 Infancia en situacin de calle Cuando se habla de infancia en situacin de calle se hace referencia a dos grandes grupos; el primero se refiere a nias y nios que trabajan en la calle pero mantienen relaciones cercanas con sus familias. El segundo grupo se integra por las nias y nios de la calle que estn sin hogar y no tienen vnculos con su familia; en algunos casos han sido abandonados y en otros ellos mismos decidieron irse: comen, duermen, trabajan, hacen amistades y juegan en la calle (Forselledo, 2001). Esta situacin implica una condicin de discriminacin y desventaja social en la que puede vivir la niez por el abandono de su familia y de la sociedad; su situacin de alta vulnerabilidad los expone a la violencia, explotacin sexual, drogadiccin, explotacin laboral, entre otros. Es importante sealar que no se cuenta con un registro oficial, ni investigaciones precisas que refieran al nmero de nias y nios en cada una de las condiciones descritas. Algunos datos que ofrece la asociacin civil Centro de Apoyo al Nio de la Calle (CANICA) mencionan que la mayor parte de la niez en situacin de calle presenta niveles altos de desnutricin y que son hijas e hijos de migrantes indgenas. 6.6.1.4 Adopcin Se entiende por adopcin o filiacin adoptiva al acto jurdico mediante el cual se crea un vnculo de parentesco entre dos personas, de forma tal que establece entre ellas relaciones anlogas o muy similares a las que resultan jurdicamente de la paternidad. El Cdigo Civil del Estado de Oaxaca, en su artculo 403 del captulo II, define a la adopcin como el acto por el cual una persona mayor de veinticinco aos en pleno ejercicio de

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

sus derechos, acepta a uno o ms menores o incapacitados como hijos, adquiriendo respecto de l o ellos, todos los derechos que los padres tienen, adems de contraer todas las responsabilidades que el mismo reporta respecto de la persona de un hijo. La legislacin civil federal mexicana contempla dos tipos de adopcin: la simple y la plena. La adopcin simple es aquella en la que la relacin de parentesco slo se establece entre el adoptante y el adoptado; esta puede ser revocada en los casos que marca la ley. Por su parte, la adopcin plena permite terminar definitivamente con el parentesco de origen del menor de edad, es irrevocable y establece un vnculo que no slo une al adoptado con el adoptante sino que tambin lo une con los parientes de este ltimo, asimilndolo a un hijo o hija natural del adoptante. Uno de los principales problemas no slo en Oaxaca sino en todo el pas, es la escasa cultura que existe sobre el proceso de adopcin, lo cual repercute en el ndice tan bajo de nios adoptados. La adopcin se visualiza socialmente como un proceso largo y complejo; la creencia de que los trmites son excesivos y tardados, las posibles patologas y gentica que el nio pueda traer, el perfil del nio y un mal manejo del tema, contribuyen a desincentivar a los posibles interesados en esta opcin para tener un hijo.

Otra problemtica fundamental es que los padres adoptivos buscan a nios muy pequeos de entre 1 y 3 aos, para vivir la experiencia de tener un beb en casa. Por lo tanto, cuando los nios son mayores a los 3 aos y an no han sido adoptados, sus posibilidades se reducen considerablemente. En el caso de los nios con discapacidad resulta an ms complicada, porque existe un rechazo a la idea de hacerse cargo de un nio con capacidades diferentes. En Mxico, las autoridades federales no cuentan con informacin actualizada de cuntos nios se tienen en los albergues, casas de asistencia pblicas y privadas, ni en los albergues estatales y municipales del DIF, ni cuntos de stos pudieran darse en adopcin. Hasta el primer semestre del ao pasado, tan slo 13 estados haban enviado informacin pertinente al DIF Nacional y las cifras son dispares: Chiapas indicaba que slo tenan 400 nios, mientras Tijuana dice contar con tres mil. De acuerdo con un estudio elaborado por el Centro de Estudios de Adopcin (CdEA) en 2010 se increment 23% el nmero de adopciones en Mxico con respecto al 2009. El informe de la organizacin revel que a nivel nacional se registraron 989 trmites de adopcin. El Estado de Mxico es la entidad con mayor nmero de solicitudes (189) seguido por Jalisco con 135 y Chihuahua con 85. Oaxaca registr slo 36 solicitudes de adopcin en 2010. 6.6.1.5 Trabajo infantil

La agilizacin del proceso de adopcin depende de los padres adoptivos; es decir, que el proceso depende del tiempo en que los solicitantes cumplan con todos los requisitos. Sin embargo, la agilizacin de la situacin jurdica de los nios para que puedan ser candidatos de adopcin, depende nica y exclusivamente de las instituciones responsables. Lo anterior implica la necesidad de un minucioso control y seguimiento de manera individual de cada nio bajo la custodia del gobierno, adems de la investigacin exhaustiva de la situacin de orfandad en que se encuentran los nios. Se entiende como trabajo infantil aquel que priva a la niez de su desarrollo, de su potencial y de su dignidad y que es perjudicial para el desarrollo fsico y psicolgico, que interfiere con su escolarizacin pues les impide ir a la escuela, o que en su caso les exige combinar trabajo y escuela (OIT). De acuerdo al Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), en su informe del Estado Mundial de la Infancia 2011, existen 150 millones de nios y nias de 5 a 14 aos en el mundo, que actualmente trabajan.

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De acuerdo al INEGI (2007), en Mxico existen 3.6 millones de nios y nias menores de 17 aos que trabajan, de los cuales 1.1 millones tienen menos de 14 aos. La actividad laboral que realizan las nias y nios repercute directamente en la baja probabilidad de completar su educacin bsica, lo que forma un crculo vicioso que incide adems en la reduccin de las probabilidades de salir de la pobreza. En Oaxaca, el 21% del total de la poblacin de nios de 5 a 17 aos estn ocupados en una actividad laboral, mientras que en el caso de las nias asciende a un 9%.

Tabla 6.6.3 Poblacin infantil de 5 a 17 aos segn tipo de actividad, Oaxaca, 2009.

Fuente: INEGI, 2009

6.6.1.6 Jvenes En torno a la juventud se tejen diversas problemticas que inciden en el desarrollo integral de una sociedad; por lo cual, resulta importante conocer y atender las necesidades e intereses de este grupo poblacional que, hoy en da, representa la tercera parte del total de personas que habitan en Oaxaca. De acuerdo al Censo Nacional de Poblacin y Vivienda INEGI 2010, los jvenes entre 12 y 29 aos de edad constituyen el grupo poblacional ms grande en el estado. Con 1,240,207 hombres y mujeres, la juventud integra al 33% del total de los oaxaqueos. Esta realidad representa un espacio de oportunidad social conocido como bono demogrfico, lo que significa que invirtiendo en este sector, se potencializa el desarrollo de la sociedad y Oaxaca en su conjunto.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

6.6.1.7 Educacin La juventud oaxaquea enfrenta serias dificultades para acceder y permanecer en el sistema de educacin, generndose un dficit preocupante conforme avanza el nivel educativo. Al llegar al nivel superior, slo 18% de los jvenes que tienen la edad para estudiar lo hacen (a diferencia del promedio nacional que es de 29%), es decir, 10 puntos porcentuales ms.
Grfico 6.6.2 Jvenes que estudian por nivel acadmico

Segn la Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo 2010, del total de vendedores ambulantes en el estado, 23% (13,109) son jvenes, lo que significa que un nmero importante de este grupo de edad se encuentra en el sector informal ante la falta de empleo. 6.6.1.9 Salud En el mbito de la salud, la juventud se enfrenta a problemticas graves que impiden su desarrollo integral y afectan seriamente su calidad de vida. Especficamente, las jvenes viven dos problemticas que ponen en riesgo su vida: embarazo adolescente y violencia de gnero.23 En cuanto al fenmeno del suicidio, en 2009, Oaxaca registr 40 casos de suicidios en jvenes de 15 a 29 aos, de los cuales el mayor porcentaje corresponde a varones, con 75%. En este sentido, es necesario aten-

Fuente: INEGI, 2009

der la salud emocional de la poblacin joven como un elemento fundamental que incide directamente en su bienestar individual y colectivo. 6.6.1.10 Justicia El tema de justicia resulta sumamente relevante en la juventud, ya que es una de las mayores situaciones de riesgo que afecta la vida de una persona. Aunque no se cuenta con informacin amplia al respecto, de acuerdo con datos del INEGI, hasta 2009 haba 4,214 personas recluidas en alguno de los Centros de Readaptacin Social de Oaxaca; de este total, 17% son jvenes entre 18 y 29 aos de edad. Al mismo tiempo, del total de personas que se encuentran procesadas por la comisin de un delito, 45% corresponden al rango de juventud (18-29 aos). En cuanto a los menores de edad que han cometido algn delito, actualmente 82 jvenes entre 12 y 17 aos de edad se encuentran recluidos en la Direccin de Ejecucin y Medidas para Adolescentes (antes Consejo de Tutela), lo que igualmente nos plantea la urgencia de implementar programas de prevencin del delito y conductas violentas.

En este mismo sentido, de acuerdo a la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI) y del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), del total de las personas jvenes que tienen entre 15 y 24 aos de edad (720,396), las personas con origen indgena representan 24% (172,895). Sin embargo, el 68% no asiste a la escuela. La principal causa para que los jvenes abandonen sus estudios es la falta de recursos econmicos, lo que muestra claramente la importancia de generar programas amplios de becas que garanticen su permanencia en las instituciones educativas y permitan incrementar el nivel de escolaridad promedio en el estado. 6.6.1.8 Economa El INEGI (2010) seala que slo 47% de la juventud oaxaquea (507,789 personas) participa activamente en los diferentes sectores econmicos, lo que implica que ms de la mitad de las y los jvenes no son econmicamente activos. Asimismo, 472,035 personas jvenes (40% de la juventud oaxaquea) est en busca o espera obtener alguna oportunidad de empleo.

23 La problemtica de mujeres adolescentes embarazadas, est desarrollada en el tema de grupos en condicin de vulnerabilidad.

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Es importante mencionar que no existen datos especficos y actualizados para el estado de Oaxaca sobre estas problemticas juveniles, por lo que es evidente la necesidad de realizar una amplia y profunda investigacin que permita tener datos directos y confiables sobre la situacin de la juventud oaxaquea. 6.6.1.11 Personas adultas mayores Las personas adultas mayores son aquellas que cuentan con sesenta aos o ms y que se encuentran domiciliadas o en trnsito dentro del territorio nacional (Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, 2002). La transformacin demogrfica en el mundo es un proceso irreversible; en la actualidad, hay aproximadamente 600 millones de personas de 60 aos y ms; para el ao 2025 se espera que la cifra se duplique. De acuerdo a las estimaciones del Plan de Accin Internacional Madrid sobre el Envejecimiento 2002, se prev que en los pases en desarrollo la poblacin de 60 aos y ms se cuadruplique en los prximos cincuenta aos. Dicha evolucin demogrfica tendr consecuencias en la vida individual, comunitaria, nacional e internacional. Todas las dimensiones de la vida humana -sociales, econmicas, polticas, culturales, psicolgicas y espirituales- experimentarn una transformacin.

A nivel nacional, en el periodo 2000-2010, la tasa de crecimiento de personas de 60 aos y ms ha sido de 44%, pasando de 6,948,457 a 10,055,379 adultos mayores. Oaxaca no est exenta de ese cambio demogrfico; en el mismo periodo para el ao 2000 haba en el estado 290,315 personas de 60 aos y ms y, para el ao 2010 el nmero se increment a 406,169 personas, presentndose un aumento en la tasa de crecimiento poblacional del 39.9% en el periodo. En Oaxaca la proporcin de mujeres respecto al total se incrementa de acuerdo a la edad. En trminos relativos el censo 2010 permite identificar que, del total de la poblacin, las mujeres son el 52.1% de la poblacin; en relacin a la edad de 60 aos y ms las mujeres son el 53.7% del total de ese grupo de edad. Estas diferencias pueden ser explicadas a partir de la sobremortalidad masculina, debido a enfermedades infecciosas, predominio de enfermedades degenerativas y la extensin de modos de vida y hbitos nocivos como el estrs, alcoholismo y los riesgos innecesarios. En las personas adultas mayores, segn el Consejo Nacional de Poblacin y Vivienda (2004) las principales causas de muerte en hombres son las cardiovasculares (28.6%), las de tipo crnico degenerativas (15.5%) y la diabetes mellitus (11.6%). Entre las mujeres, las enfermedades cardiovasculares ocupan el primer lugar (28.6%), seguidas de las crnicodegenerativas (16.5%) y la diabetes mellitus (15.7%).

Tabla 6.6.4 Poblacin de 60 aos y ms Nacional y Oaxaca, 2010

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda 2010.

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La combinacin de tasas de fecundidad bajas, con una mortalidad en descenso, ha provocado un envejecimiento general de las sociedades; el fenmeno del envejecimiento cada vez tendr mayor impacto en la vida econmica, social y cultural, a partir de las necesidades de seguridad social, salud, vivienda, empleo, esparcimiento, derecho a la informacin, entre otras. Asimismo generar problemticas relacionadas con los malos tratos: negligencia, abandono, situaciones de enfermedad terminal, agesmo, violencia. Sin embargo, no hay mecanismos que atiendan la problemtica de las personas mayores. Es necesario generar y sistematizar la informacin sobre las condiciones en las que viven y sobre las necesidades especficas que deben ser atendidas. El envejecimiento pasar a ser cuestin primordial pues cada vez la poblacin tendr mayor edad. Es necesario poner atencin a la relacin envejecimiento, desempleo y sostenibilidad de los sistemas sociales. Resulta vital atender el fenmeno del incremento poblacional de personas adultas mayores, a partir de los cambios econmicos, polticos y sociales derivados de la propia dinmica demogrfica del grupo poblacional en cuestin. Temas como gastos sanitarios, discapacidad, exclusin social, pensiones de jubilacin debern ser puntos nodales para la generacin de acciones pblicas orientadas a satisfacer las necesidades de las personas mayores. La informacin disponible permite identificar que el tema de seguridad social cada vez ir en aumento a partir del propio crecimiento demogrfico de la poblacin mayor, segn el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda (INEGI, 2010), del total de poblacin de 60 aos y ms, slo el 55% tiene acceso a seguridad social. En la medida del incremento demogrfico, cada ao habr ms personas mayores sin acceso. El estado de Oaxaca no cuenta con legislacin especfica que proteja los derechos de las personas mayores; tampoco existe un programa de atencin integral que atienda las necesidades de las personas de este grupo de edad.

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6.6.1.12 Familias La Asamblea General de las Naciones Unidas aprob y proclam la Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948); en su artculo 16 menciona que la familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y tiene derecho a la proteccin de la sociedad y del Estado. En la actualidad, la dinmica demogrfica permite ubicar distintas composiciones de los hogares en Oaxaca; eso indica ya la diferenciacin en formas de organizarse, por parte de las familias. Segn proyecciones del Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO, 2008), se distinguen diferentes tipos de hogares: nucleares, extensos, unipersonales, compuestos y corresidentes. Los datos indican una ligera disminucin en el tiempo de la composicin de hogares nucleares y un ligero aumento de hogares extensos y unipersonales.
Grfico 6.6.3 Proyeccin de tipos de hogares en Oaxaca

Fuente: Proyecciones del Consejo Nacional de Poblacin y Vivienda (CONAPO), 2008.

Factores como el nivel de escolaridad y acceso a fuentes de informacin han provocado cambios en las estructuras de los hogares y la definicin de la jefatura; segn estimaciones de 2008, cada vez habr ms familias con jefatura femenina en los diferentes tipos de hogar en Oaxaca. De acuerdo a la informacin, en 2010 haba una razn de 44 hogares nucleares con jefatura masculina, por cada 10 con femenina; para el 2020 la razn ser de 40 hogares con jefatura masculina por cada 10 con femenina. Esto indica una disminucin de hogares con manutencin masculina y, por tanto, el aumento de habitaciones con jefatura femenina. Lo anterior seala una disminucin de la razn con respecto a los hogares extensos; en el 2010 haban 20 con jefatura masculina, por cada 10 con jefatura femenina y se estima que para el 2020 la razn ser de 18 hogares donde un hombre sea el principal sustento, por cada 10 donde lo sea una mujer.

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Particular atencin merecen los hogares unipersonales, donde la razn indica que en 2010 haba 8 hogares con jefatura masculina por cada 10 con femenina; para el 2020, la estimacin muestra que por cada 10 moradas con jefatura femenina habr 7 con masculina. Esto implica que cada vez ms mujeres que hombres vivirn solas.
Grfico 6.6.4 Proyeccin de tipo de hogares en Oaxaca, de acuerdo a la jefatura

El hecho de que cada vez ms hogares tengan una jefatura femenina, tiene consecuencias en la vida social, a partir de la menor participacin de las mujeres en la vida econmica con el 27.03%, donde los hombres tienen una del 70.11% (INEGI, 2010). Adems de la menor participacin de las mujeres en la vida econmica, cabe agregar el menor salario que perciben; en promedio, segn la Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo (INEGI, 2007 y 2010), las mujeres obtienen un 4.6% menos de salario que los hombres, con relacin a la jornada laboral realizada. La dinmica de transformacin de las familias ha provocado necesidades y relaciones en su interior; resaltan los requerimientos de orden econmico, educativo y de seguridad personal. Algunos de los efectos que genera esta recomposicin de las familias es la obligada ausencia de la jefa de familia al buscar una fuente de ingreso para la manutencin de sta, nias y nios que dejan de asistir a la escuela, trabajo mal remunerado, carencia de prestacio-

Fuente: Consejo Nacional de Poblacin y Vivienda (CONAPO), 2008.

nes y atencin mdica, por mencionar algunos.

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6.6.1.13 Violencia familiar Segn la Ley Estatal de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia de Gnero (2009), la violencia familiar es definida como el acto abusivo de poder u omisin intencional, dirigido a dominar, someter, controlar o agredir de manera fsica, verbal, psicolgica, patrimonial, econmica o sexual a las mujeres, dentro o fuera del domicilio familiar, cuyo agresor tenga o haya tenido relacin de parentesco por consanguinidad o afinidad, de matrimonio, concubinato, noviazgo o mantenga o haya mantenido una relacin anloga con la vctima. En el caso particular de la Ley de Asistencia y Prevencin de la Violencia Intrafamiliar para el Estado de Oaxaca (2001), se entiende por violencia intrafamiliar Los datos de la Encuesta Nacional sobre la Dinmica de las Relaciones en los Hogares (INEGI, 2006) permiten distinguir que en Oaxaca hay un 38.2% de mujeres casadas o unidas que fueron objeto de algn tipo de violencia por su pareja; el dato es 2% menor que el promedio nacional. Sin embargo el dato refiere que casi 4 mujeres casadas o unidas por cada 10 han sido objeto de violencia familiar. al uso de la fuerza fsica o moral, as como las omisiones graves que ejerza un miembro de la familia en contra de otro integrante de sta, de un cnyuge a otro o de un concubino a concubinaria, que atente contra su integridad fsica, psquica, o ambas, independientemente de que pueda producir o no lesiones.

Grfico 6.6.5 Distribucin porcentual de las mujeres casadas o unidas, segn condicin de violencia por parte de su pareja en los ltimos 12 meses, 2006

Fuente: Consejo Nacional de Poblacin y Vivienda (CONAPO), 2008.

Aun cuando existe una legislacin para la prevencin, atencin, sancin y erradicacin de la violencia en el mbito domstico, se requiere el desarrollo de un programa integral de atencin al fenmeno. Frente a la violencia hacia las mujeres en los espacios familiares, es necesaria la construccin colectiva de actitudes que estimulen relaciones basadas en la democracia en el seno familiar, promoviendo alternativas sustentadas en el dilogo, la equidad y los derechos humanos.

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6.6.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Salvaguardar los derechos humanos de la infancia oaxaquea, mediante el diseo e implementacin de una poltica de atencin integral, para garantizar su pleno desarrollo y la plena vigencia sus derechos. Colaboracin con organizaciones civiles enfocadas Estrategia 1.1 Impulso a la seguridad alimentaria de la infancia oaxaquea. Apego a las polticas y lneas de accin establecidas Lneas de accin 1 Diagnstico de la situacin alimentaria de los nios oaxaqueos y de la sinergia de los programas alimentarios que actualmente son aplicados en la entidad. Programa de cocinas y comedores comunitarias implementado, para atender a los nios en situacin de riesgo nutricional. Estrategia 1.2 Apoyo a la infancia en situacin de riesgo Lneas de accin 2 Diagnstico de la situacin de riesgo en la poblacin infantil oaxaquea elaborado. Becas infantiles otorgadas para desalentar el trabajo infantil y la situacin en calle que fortalezcan los derechos de nias y nios. Albergues infantiles establecidos para atender integralmente a nias y nios en situacin de calle que garantice su pleno desarrollo. Centros de atencin infantil creados para atender integralmente a nias y nios en desventaja social que promueva su desarrollo cognitivo-afectivo y fsico. Campaas de divulgacin sobre el tema de la adopcin en el estado de Oaxaca. Seguimiento psicolgico otorgado a los menores adoptados para asegurar la estabilidad y seguridad de los nios. Asesora a los posibles padres otorgada en el proceso administrativo de la adopcin por personal especializado. Lneas de accin 4 Legislacin y trmites en materia de adopciones revisados y adecuados, para agilizar y dar certidumbre jurdica en procesos de adopcin. Apoyo psicolgico calificado otorgado a las parejas en proceso de adopcin para guiarlos y avaluar su desempeo como futuros padres. Estrategia 1.4 Fortalecer y vigilar el proceso de adopcin a priori y posteriori mediante un organismo institucional consolidado, para garantizar la proteccin de los derechos humanos de la infancia en materia de adopcin. por el Consejo Estatal de los Derechos de los Nios, Nias y Adolescentes de Oaxaca. al apoyo de la poblacin infantil. Campaa de difusin desarrollada para promover el conocimiento y respecto de los derechos de nias y nios.

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Objetivo 2 Salvaguardar los derechos humanos de la juventud oaxaquea, mediante una atencin integral, para mejorar su calidad de vida. Estrategia 2.1 Aseguramiento del derecho a la educacin de la juventud oaxaquea que se encuentra en edad de estudiar. Lneas de accin 1

Estrategia 2.3 Atencin a la salud fsica, mental y emocional de los jvenes oaxaqueos, para asegurar su desarrollo y mejorar sus condiciones de vida. Lneas de accin 3 Capacitacin terica y prctica a la juventud oaxaquea en materia de promocin de la salud, para mejorar su calidad de vida. Capacitacin para jvenes sobre cuidado y manejo

Diagnstico de las principales causas de desercin educativa de los jvenes oaxaqueos, para la deteccin de sus principales necesidades. Diseo e implementacin de una poltica de fomento educativo, mediante becas estudiantiles para los jvenes de nivel medio superior y superior, con la finalidad de incrementar la eficiencia terminal y absorcin de la poblacin a los niveles subsecuentes de manera eficiente. Establecimiento de mecanismos para mejorar el rendimiento escolar de la poblacin estudiantil. Estrategia 2.2 Generacin de fuentes de empleo para la poblacin joven del estado de Oaxaca, para mejorar sus condiciones de vida y contribuir a evitar situaciones de riesgo. Lneas de accin 2

sustentable de los recursos naturales, para fortalecer el compromiso social y responsable de la comunidad joven en el cuidado y proteccin del medio ambiente. Campaas de prevencin y difusin sobre adicciones, salud sexual y reproductiva y situaciones de riesgo, para mejorar el desarrollo integral de la juventud. Establecer canales institucionales de comunicacin para orientar a los jvenes en temas especficos que ponen en riesgo su salud fsica, mental y emocional. Estrategia 2.4 Acceso de los jvenes oaxaqueos al sistema de justicia en condiciones adecuadas, tomando en cuenta sus necesidades especficas. Lneas de accin 4

Coordinacin eficiente y oportuna con los sectores productivos de la entidad, para la generacin de empleos, para los jvenes egresados de los diferentes niveles educativos. Coordinacin eficiente y oportuna con los tres niveles de gobierno, para la capacitacin terica-metodolgica de incubadoras empresariales a la juventud, que les permitan iniciar proyectos de autoempleo. Sistematizacin de bolsas de trabajo del sector pblico y privado. Creacin de instancias municipales de la juventud, para atender adecuadamente a la gente joven en sus comunidades. Mecanismos de prevencin del delito establecidos, a travs de medios de comunicacin y de la infraestructura educativa existente. Diagnstico y sistematizacin de la informacin en materia de justicia dirigida a la juventud. Generacin de acuerdos y coordinacin interinstitucional con las entidades en materia de justicia, para la adecuada atencin y respeto de los derechos humanos de la juventud oaxaquea. Apoyo y asesora jurdica a adolescentes y jvenes que se encuentran privados de su libertad por la efectuacin de un delito.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

Objetivo 3 Salvaguardar los derechos humanos de los adultos mayores oaxaqueos, mediante una atencin integral, a fin de garantizarles una calidad de vida digna. Estrategia 3.1 Impulso al bienestar integral de los adultos mayores. Lneas de accin 1

Objetivo 4 Salvaguardar los derechos humanos de las familias oaxaqueas, mediante el diseo e implementacin de una poltica de atencin integral, para garantizar su desarrollo y la plena vigencia sus derechos. Estrategia 4.1 Apoyo al bienestar de las familias con jefatura femenina. Lneas de accin 1

Desarrollo e implementacin de la Ley para la Proteccin de los Derechos Humanos de los Adultos Mayores. Apoyos otorgados a personas adultas mayores, para apoyar su economa y calidad de vida. Asistencia mdica y quirrgica gratuita establecida, para cuidar la salud que garantice mejor calidad de vida. Estrategias laborales instauradas, para promover la contratacin de personas adultas mayores. Ofertas para el uso del tiempo implementadas, con el fin de realizar actividades deportivas, recreativas y culturales que promuevan su bienestar. Campaa de prevencin ejecutada para con Casas de da creadas para atender integralmente a la poblacin de adultos mayores. Asistencia gratuita otorgada para adultos mayores en condiciones de maltrato para elevar su calidad de vida. cientizar a la poblacin sobre el problema de la violencia familiar y sus consecuencias. Atencin integral brindada para apoyar a las familias que viven en situacin de violencia. Consejos de Atencin y Prevencin a vctimas de violencia instalados. Fortalecimiento y descentralizacin de la Fiscala Especial de Delitos contra la Mujer. Transferencias monetarias otorgadas a las jefas de familia desempleadas. Estancias infantiles creadas para que las madres jefas de familia puedan trabajar y/o estudiar.

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6.7 Atencin a grupos en condicin de vulnerabilidad

6.7.1 Diagnstico
La Comisin Nacional de los Derechos Humanos en Mxico (CNDH) define a los grupos vulnerables como aquellos grupos o comunidades que, por circunstancias de pobreza, origen tnico, estado de salud, edad, gnero o discapacidad, se encuentran en una situacin de mayor vulnerabilidad para hacer frente a los problemas que plantea la vida y no cuentan con los recursos necesarios para satisfacer sus necesidades bsicas.24 La proteccin a los derechos fundamentales de los grupos vulnerables, tiene su origen en la no discriminacin entre los seres humanos por motivos de raza, sexo, idioma, religin, condicin social o econmica entre otras; la Declaracin Universal de los Derechos Humanos fue adoptada en 1948, al igual que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales establecidos en 1966, acuerdos a los que Mxico est adherido. 6.7.1.1 Personas con discapacidad Las personas con discapacidad (PCD), segn el artculo I de la Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CRPD, por su sigla en ingls)25, incluyen a aquellas que tengan deficiencias fsicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participacin plena y efectiva en la sociedad en igualdad de condiciones con las dems. De acuerdo a la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), aproximadamente el 10% de la poblacin del planeta tiene alguna discapacidad. En Mxico, el Programa Nacional para el Desarrollo de las Personas con Discapacidad considera un porcentaje entre el 1.8% y 2.3%. Segn el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2010, en Oaxaca existen 227,262 personas con discapacidad, que representa el 6% del total de la poblacin en el estado; de esta poblacin, 107,950 son hombres (47%) y 119,313 (52.2%) son mujeres. De acuerdo a los datos, casi la mitad de las personas con discapacidad no pueden caminar o moverse, una cuarta parte no puede ver y una dcima parte no puede escuchar.
Grfico 6.7.1 Poblacin con limitacin en la actividad en Oaxaca, 2010

FUENTE: INEGI Censo de Poblacin y Vivienda 2010. Tabulados Bsicos. 24 Tomado de http:www.cndh.org.mx/principal/document 25 Instrumento internacional de derechos humanos de las Naciones Unidas o derecho internacional de derechos humanos destinadas a proteger los derechos y la dignidad de las personas con discapacidad.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

Aunque los datos censales proporcionan informacin estadstica, no reflejan las condiciones en que viven las personas con discapacidad. La inexistencia de informacin actualizada sobre el acceso de las PCD a los servicios de habilitacin, rehabilitacin, prevencin, a la educacin, empleo, procuracin de justicia, seguridad social, actividades culturales, al arte, la recreacin, el deporte y participacin ciudadana, implica realizar estudios integrales sobre las PCD y sus familias; el diagnstico deber estar orientado desde una perspectiva humanista, que permita la elaboracin de polticas pblicas inclusivas y de atencin integral a las PCD, a sus familias y organizaciones en el estado de Oaxaca, con pleno respeto a las formas tradicionales de organizacin social. Es necesario poner atencin en la infraestructura existente, inicialmente concebida para dar atencin a las

PCD. Por ejemplo, la renovacin de la infraestructura de las unidades de rehabilitacin y otras instalaciones concebidas para dar atencin a las PCD. De igual manera, es imperioso dotar con personal profesional y altamente capacitado para dar atencin de calidad a las PCD. Resulta fundamental que todo esfuerzo realizado para la inclusin, el bienestar y el respeto a los derechos humanos de los grupos vulnerables, se lleve a cabo a travs de agendas de trabajo especializadas e interinstitucionales. Ello con el fin de dar cumplimiento al compromiso establecido por el Gobierno Mexicano con la Comunidad Internacional, como impulsor y firmante de la Convencin de los Derechos de las Personas con discapacidad en 2008.

305

6.7.1.2 Diversidad sexual El 18 de diciembre de 2008, 66 pases (incluido Mxico) en la Asamblea General de las Naciones Unidas, apoyaron una declaracin confirmando que los Derechos Humanos Internacionales incluyen a la orientacin sexual y a la identidad de gnero. El alcance del respeto de estos derechos de igualdad y una vida libre de discriminacin para todas las personas que no cumplen con los estereotipos de gnero y la orientacin sexual esperados, es un compromiso social del Estado y de todas las dependencias e instituciones de gobierno. En Mxico se reconoce como garanta constitucional el derecho a no ser discriminado. En 2001 fue modificado el Artculo 1 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el cual prohbe la discriminacin, entre otros motivos por preferencias. En 2003 se publica la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin. Actualmente, tres estados y el Distrito Federal han declarado el 17 de mayo como el da internacional contra la homofobia; entre ellos se encuentra Oaxaca, que con base en el acuerdo 143, la Sexagsima Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca declara el 17 de mayo como Da Estatal de la Lucha contra la Homofobia. En este contexto, y apegado a lo que por ley manda la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, es importante seguir construyendo en el mbito de los derechos humanos desde la diversidad sexual, impulsando en el estado de Oaxaca leyes que puedan tener carcter de obligatoriedad, y que permitan la erradicacin de la discriminacin, hacia las personas de la diversidad sexual en todas sus manifestaciones, a fin de lograr condiciones de igualdad de oportunidades. En la Primera Encuesta Nacional sobre Discriminacin en Mxico (2005) desarrollada de manera conjunta por el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin (CONAPRED) y la Secretara de Desarrollo Social (SEDE-

SOL), el 71% de personas homosexuales refieren que el mayor sufrimiento es la discriminacin; tambin dos de cada tres encuestados respondieron que sienten que sus derechos no son respetados. A nivel local no se cuentan con datos sobre el tema de discriminacin sexual como tal; slo se cuenta con el estudio realizado por la Universidad Jos Vasconcelos (2010), donde se pregunt a los encuestados si estaran dispuestos a trabajar con alguien de preferencias homosexuales; slo el 54% respondi afirmativamente. El dato indica la persistencia de la condicin de rechazo y prejuicio que existe hacia este grupo poblacional. Las personas discriminadas por su preferencia sexual viven cotidianamente en la escuela, el trabajo o en el propio hogar, con exclusin educativa, negacin de servicios, insultos, abandono, despidos laborales injustificados y, en casos extremos, violencia y muerte. En Oaxaca no se cuenta con una ley especfica para la prevencin y eliminacin de la discriminacin, que incidira en el respeto de los derechos humanos, desde la expresin de la sexualidad, de manera libre en todos los espacios pblicos; es necesario legislar en materia del reconocimiento a la nueva clasificacin de familias que existen actualmente. Es importante contar con una actualizacin de las leyes que respondan a la realidad que se vive en Oaxaca. 6.7.1.3 Embarazo adolescente La Organizacin Mundial de la Salud (OMS) define a la adolescencia como el perodo de la vida en el cual el individuo adquiere la capacidad reproductiva, transita los patrones psicolgicos de la niez a la adultez y consolida la independencia socioeconmica; fija adems un rango de edad que oscila entre los 10 a los 20 aos.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

El embarazo en las adolescentes se ha constituido como un problema relevante, porque significa un riesgo elevado para la salud, tanto de la madre como la de la persona recin nacida. Los datos para el estado de Oaxaca revelan un incremento en la tasa de fecundidad en las adolescentes del 2000 al 2010; el aumento ms significativo lo representa el grupo de edad de 15 a 19 aos, que del periodo 2000-2010 muestra una alza del 4.56%.
Grfico 6.7.2 Proyeccin de tipos de hogares en Oaxaca

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda 2000 y 2010

La enorme problemtica de un embarazo adolescente tiene diferentes dimensiones. Desde el punto de vista mdico, las adolescentes estn en riesgo de no recibir atencin mdica, porque ocultan el embarazo el mayor tiempo posible; las mujeres de 16 aos o menos estn en riesgo de sufrir preclampsia y eclampsia. Adems existe un alto riesgo de bajo peso al nacer del recin nacido y tambin el riesgo de muerte materna. Uno de los problemas que ponen en riesgo la vida de la adolescente embarazada es el aborto clandestino, ya que se carece de atencin especializada debido al carcter encubierto del procedimiento. Por otra parte, en el mbito psicosocial, algunas adolescentes deciden ser madres solteras, enfrentndose a carencias de orden econmico, debido a su corta edad y falta de profesionalizacin para la vida laboral. La ausencia del padre implica falta de reconocimiento, lo que significa una dependencia econmica exclusiva de las madres adolescentes. Una de las causas del embarazo en una corta edad es la falta de informacin en materia reproductiva y la dificultad de acceder a mtodos anticonceptivos; esto plantea una sociedad con una importante desventaja para preparar adecuadamente a sus jvenes y educarlos en materia de sexualidad y la persistente desigualdad entre gneros.

307

6.7.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Incluir socialmente y empoderar a las personas con discapacidad en todos los mbitos de la vida familiar, social y comunitaria desde una perspectiva social, de gnero y de respeto a los derechos humanos.

Estrategia 1.1 Diagnstico y fortalecimiento de las unidades de rehabilitacin, con infraestructura adecuada y personal capacitado, para la atencin integral de las PCD y sus familias.

Estrategia 1.2 Coordinacin interinstitucional y apoyo para los organismos de la sociedad civil, para la adecuada atencin de las PCD y sus familias. Lneas de accin 2

Lneas de accin 1 Leyes estatales y municipales armonizadas con la Diagnstico elaborado e informacin sistematizada acerca de la infraestructura, servicios, medicamentos, mdicos, rehabilitadores, capacidad de cobertura, entre otros de las unidades de rehabilitacin para las PCD. Atencin en las unidades de rehabilitacin con infraestructura adecuada y personal capacitado, especializados en cuidados mdicos integrales y rehabilitacin, adems del apoyo a las familias de las PCD. Apoyos directos entregados a las personas con discapacidad y sus familias, especialmente las que viven en condicin de pobreza. Infraestructura para la accesibilidad a banquetas, ca Desarrollo de estrategia educativa para la adecuada atencin de las PCD. Accin afirmativa implementada en el mbito labo Vinculacin estrecha con las organizaciones de la sociedad civil que trabajan con PCD en los municipios y agencias, recuperando experiencias y esfuerzos en materia de atencin a PCD. rganos especializados de procuracin e imparticin de justicia sensibilizados y capacitados, que atiendan a las PCD en condiciones de igualdad y equidad. ral y crediticio para las PCD. lles, edificios, espacios y transporte pblicos creada. Campaas de sensibilizacin difundidas y capacitacin otorgada a todos los sectores de la poblacin sobre los derechos de las PCD organizadas, para promover el enfoque social y la cultura del respeto a la diversidad en toda la sociedad. Tema de discapacidad transversalizado en los programas estatales y municipales. Organizaciones que trabajan con personas con discapacidad apoyadas. Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

Objetivo 2 Garantizar el pleno derecho y contribuir a una vida libre de violencia de las personas con preferencias sexuales diferentes, as como la visibilizacin, mediante el desarrollo de polticas sociales incluyentes e igualitarias que impulsen su participacin en la vida comunitaria. Estrategia 2.1 Integracin y empoderamiento de las personas con diferente orientacin sexual.

Objetivo 3 Salvaguardar los derechos de las adolescentes mediante una poltica integral que las excluya de embarazos no deseados, para posibilitar su pleno desarrollo. Estrategia 3.1 Atencin integral de las adolescentes embarazadas. Lneas de accin 1 Diagnstico integral elaborado e informacin sistemati-

Lneas de accin 1 Diagnstico integral elaborado e informacin sistematizada, sobre la situacin de las personas con orientacin sexual diferente. Tipificar como delito el crimen por homofobia. Comisin dentro de la Comisin Estatal de Derechos Humanos creada para registrar y dar seguimiento a las agresiones y crmenes por homofobia. Organizaciones civiles que representan a los grupos en situacin de vulnerabilidad por motivos de diversidad sexual apoyadas. Campaas y talleres de sensibilizacin a nivel estatal realizados acerca del impacto negativo que causa la discriminacin hacia las personas de la diversidad sexual y de cualquier tipo de violencia en contra de la comunidad de la diversidad sexual.

zada acerca de los embarazos adolescentes en Oaxaca. Necesidades biolgicas, psicolgicas y sociales de las adolescentes embarazadas atendidas para fortalecer su autonoma. Programas interculturales de salud reproductiva implementados con la participacin de las parteras indgenas tradicionales, as como de nutricin infantil considerando la existencia de alimentos y comidas tradicionales propias de cada regin. Campaas de prevencin y orientacin bsica implementadas para educar en salud sexual y reproductiva a la poblacin adolescente, para prevenir embarazos no deseados. Ley de interrupcin del embarazo en caso de violacin difundida. Atencin especializada implementada para ofrecer servicios jurdicos y psicolgicos a las adolescentes embarazadas.

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6.8 Apoyo a migrantes

6.8.1 Diagnstico
La migracin es un proceso natural de movimiento de poblaciones humanas, que tiene como resultado el cambio de residencia de un lugar de origen a otro. El desarrollo desigual entre unidades administrativas, geogrficas, regiones y pases ha promovido el desplazamiento poblacional a escala mundial. Los procesos migratorios son complejos y dinmicos ya que dependen de factores econmicos, polticos, sociales y culturales. En el caso de Oaxaca, un elemento caracterstico de los lugares de origen expulsores de migrantes son localidades con niveles altos y muy altos de marginacin y pobreza. En este sentido, se puede afirmar que un factor que explica en buena medida el fenmeno migratorio es la bsqueda de oportunidades de desarrollo. La diferencia de otras regiones en relacin al estado de Oaxaca en sus condiciones de desarrollo, oportunidades de ingreso, empleo, educacin, salud y alimentacin son los factores que incentivan a los migrantes oaxaqueos a trasladarse a otros lugares del pas y otras naciones, ya que consideran encontrar mejores opciones para el desarrollo personal y el de sus familias.
Grfico 6.8.1 ndice de Desarrollo Humano, 2005

Fuente: PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano (IDH): clculos basados en datos de ONU-DAES (2009d), Barro y Lee (2010), Insituto de Estadstica de la UNESCO (2010 a), Banco Mundial (2010g) y FMI (2010 a).

Es importante subrayar que para el fenmeno de los migrantes, los ingresos son determinantes para la movilidad de los mismos; uno de los elementos que determina el ingreso esperado es el comportamiento de los salarios. En este caso, la migracin nacional e internacional de Oaxaca a otras entidades federativas y a Estados Unidos de Amrica se puede explicar por la brecha de salarios.

cionales de oaxaqueos- el salario en estos estados es aproximadamente 30% ms alto que en Oaxaca, lo cual explica la migracin rural-urbana entre entidades federativas. Adems de los ingresos, uno de los factores que incentiva la migracin es la posibilidad de acceder a mejores oportunidades de desarrollo. En el caso de Sinaloa -receptor de jornaleros agr-

La diferencia de salarios entre Oaxaca y el estado de California -principal receptor de migrantes oaxaqueoses casi de 7 veces ms, lo cual explica la migracin de Oaxaca a los Estados Unidos. En el caso de los estados de Baja California y Mxico -principales receptores na-

colas oaxaqueos- si bien el diferencial de salario entre sector no explica la migracin intersectorial (rural-rural), la diferencias de desarrollo y acceso a servicios de salud y educacin es otra variable que explica el fenmeno.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

Grfico 6.8.2 Salario promedio anual, 2002-2009 (Dolares, 2001=100)

Fuente: INEGI. Banco de Informacin Econmica, 2002-2009. USDL. Bureau of Labor Statistics. National Occupational Employment and Wage Estimates United States, 2002-2009.

Las remesas son un factor determinante que explica la relevancia de contar con una poltica migratoria de atencin integral. Oaxaca es la sexta entidad federativa con mayor recepcin de remesas. Constituyen una parte significativa del ingreso de muchas localidades dependientes y expulsoras de migrantes que se dirigen a Estados Unidos de Amrica. Su importancia radica en que constituye una fuente de ingreso para las zonas ms pobres del pas; sin embargo, tales transferencias tambin generan volatilidad del ingreso por su dependencia al mercado norteamericano, lo que se traduce en vulnerabilidad del ncleo familiar que depende del migrante. El volumen de remesas anual que recibe el estado de Oaxaca asciende aproximadamente a 1,200 millones de dlares, lo que representa el tercer ingreso econmico del estado despus del turismo y el caf; esta aportacin econmica se distribuye entre miles de familias oaxaqueas que reciben un promedio de 300 dlares mensuales. Este recurso proveniente del salario devengado por el trabajo remunerado en los Estados Unidos es importante para el sostenimiento de las familias, el mejoramiento de la vivienda, la educacin y la salud, para pequeos negocios, generando as una dinmica econmica local y regional.
Grfico 6.8.3 Principales estados receptores de remesas, 2006-2010 (millones de dolares, 2011=100)

Fuente:Banxico, Balanza de Pagos, Ingresos por remesas familiares, 2006-2010.

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Grfico 6.8.4 Ingresos por remesas familiares en Oaxaca, 2006-2010 (millones de dolares, 2011=100)

Fuente: Banxico, Balanza de Pagos, Ingresos por remesas familiares, 2006-2010.

Debido a la complejidad del fenmeno migratorio, los problemas que enfrenta la poblacin migrante dependen del patrn de movilidad que sigan; en Oaxaca existen 5 tipos de migrantes: la intraestatal, la definitiva, hacia Estados Unidos, la jornalera agrcola temporal y la migracin de trnsito. La migracin intraestatal es el flujo temporal de familias rurales oaxaqueas hacia zonas de produccin de caa de azcar, caf, mango y limn al interior del estado; especialmente a las regiones del Papaloapan, Istmo y Costa. Segn INEGI (2010), se estima que hay cerca de 125,000 trabajadores eventuales en el sector agrcola, ganadero, silvicultura y pesca. La gran mayora proviene de comunidades rurales en donde no cuentan con tierra ni con un trabajo remunerado constante. Esta poblacin se encuentra relativamente cercana a los centros de trabajo. Uno de los efectos negativos de la migracin intraestatal es la integracin laboral de la poblacin infantil y el consecuente abandono escolar; esta situacin repercute directamente en la salud de las personas, condenando a generaciones de nios migrantes al subdesarrollo, la marginacin y la pobreza.

La migracin definitiva, es aquella que ocurre cuando la poblacin presenta cambio de residencia en el interior del pas. De acuerdo al Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, en el ao 2010, la poblacin emigrante de Oaxaca hacia otras entidades del pas ascendi al rededor de un milln de personas; por otra parte, aquellos que residan en la entidad en calidad de inmigrantes ascendieron a un cuarto de milln de habitantes. Una parte de esta poblacin migrante de origen oaxaqueo que reside en otros estados del pas se encuentra integrada a la dinmica social de las sociedades en las que reside; sin embargo, sufre actitudes de discriminacin y racismo por su origen estatal y/o tnico. En esta dinmica discriminatoria destaca la poblacin que pertenece a las etnias indgenas del estado; es importante sealar la carencia de identidad ciudadana de grupos de oaxaqueos especialmente en Baja California, Sinaloa y Baja California Sur. La migracin de oaxaqueos a los Estados Unidos corresponde a una poblacin estimada de alrededor 500 mil personas que residen en dicho pas y que incluye a los nacidos en Oaxaca y aquellos nacidos en Estados Unidos pero que se consideran de origen oaxaqueo.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

Esta modalidad de migracin incide directamente en la desintegracin familiar, la prdida de vidas humanas, la disminucin de la poblacin joven y adulta en las comunidades, el abandono escolar y el incremento del uso de estupefacientes entre los jvenes, entre otros problemas. Debido al cambio en la composicin demogrfica de las comunidades, se han generado dificultades para integrar y cumplir con los cargos pblicos municipales, ha disminuido la presencia de fuerza de trabajo joven e inclusive se ha complicado el contar con suficientes alumnos para sostener el servicio educativo. Asimismo, existe un deterioro de la identidad de las comunidades indgenas expulsoras.

ocasiones la integracin laboral incluye su movilidad a otros estados del pas, siendo el proceso de Sinaloa a Baja California uno de los ms importantes. En el caso de la migracin jornalera, el trabajo femenino es extenuante e incluye el agrcola, el cuidado de los nios, la preparacin de alimentos y otras actividades ms que generan una condicin de salud y desgaste fsico y mental importantes. Esta enorme participacin de las mujeres no se ha reflejado en un mayor empoderamiento y participacin en la toma de decisiones en las comunidades y lugares de destino laboral. Los esfuerzos que se han realizado por parte de las

Los migrantes residentes en los Estados Unidos han realizado un gran esfuerzo social por mantener la relacin con los pueblos de origen. Estas comunidades de migrantes, que incluye a la localidad de origen y todos los grupos residentes fuera, pero reconocidos por las autoridades de las comunidades originarias, se basan en la construccin de sistemas de gobierno extendidos, el reconocimiento de la ciudadana, la pertenencia comunitaria y, en la recreacin de la identidad cultural. Esta iniciativa social ha logrado importantes avances en su propsito de disminuir el costo social, econmico y cultural de la migracin internacional; tambin se ha convertido en una oportunidad de desarrollo comunitario tanto en las comunidades de origen como en los lugares de destino ya que los bienes sociales, econmicos y culturales se han integrado a la dinmica social, fortaleciendo los esfuerzos de los migrantes. La migracin jornalera agrcola temporal es la que se realiza a otros estados del pas, como Sinaloa, Baja California y Sonora especialmente; segn la SEDESOL (2001) se aproxima a las 200 mil personas. Es una migracin de tipo familiar, provenientes de comunidades con altos niveles de marginacin y pobreza. Se desarrolla cclicamente en periodos de seis meses, aunque en

autoridades municipales, instituciones federales y estatales, empresas y productores por coordinar las acciones orientadas a mejorar las condiciones de vida y trabajo de los jornaleros agrcolas intraestatales, han sido hasta el momento ineficaces y discontinuos. Poco se ha avanzado para apoyar a estos grupos de poblacin de origen oaxaqueo y de las distintas etnias indgenas, para contar con los medios para promover la identidad ciudadana y para el fortalecimiento de su cultura y la diversidad cultural. Sin embargo, existen niveles de coordinacin que han logrado solucionar las necesidades ms apremiantes, pero an existe un gran rezago en la infraestructura y los servicios domsticos. La migracin de trnsito son aquellos migrantes que se trasladan por la entidad con destino a los Estados Unidos. El Instituto Oaxaqueo de Atencin al Migrante (2011) estima que se trata de una poblacin de 20 mil migrantes; la gran mayora son de origen centroamericano. Los migrantes en trnsito realizan su proceso en un ambiente de inseguridad, lo que ha generado la violacin de sus derechos y una situacin de vulnerabilidad y riesgo, especialmente de mujeres y poblacin infantil.

313

Es importante sealar la complicada situacin de los migrantes en trnsito, quienes son criminalizados y discriminados por su origen, creando de esta forma un alto grado de incertidumbre por su situacin jurdica, lo que repercute directamente en su seguridad y en el respeto a sus derechos humanos. Este rechazo social los coloca como una poblacin altamente vulnerable. La participacin de las instituciones federales, estatales y municipales en el control y proteccin de la migracin de trnsito ha sido marginal y sin una visin regional, continua y de largo alcance. La sociedad civil ha participado atendiendo los casos ms urgentes, aislados de la oferta institucional. Las mujeres son el grupo de poblacin con mayor grado de vulnerabilidad en el proceso migratorio, las cuales representan una tercera parte del total de la poblacin migrante; tambin de las mujeres que permanecen en la comunidad como jefas de familia. Ello las hace dependientes del ingreso proveniente de las remesas del jefe del hogar, adems de afectar en el corto y mediano plazo la capacidad productiva de las comunidades, al privar de fuerza de trabajo a las actividades econmicas de la regin. Es necesario subrayar que, aunado a los diversos fenmenos migratorios, persisten en el estado problemas de poltica pblica que dificultan la atencin adecuada e integral a este grupo. Las instituciones directamente orientadas a participar en la resolucin de la problemtica de los migrantes adolecen de presencia y del apoyo necesario y suficiente en la toma de las decisiones relacionada con los diversos programas, proyectos y acciones que realizan las diversas instituciones.

6.8.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Salvaguardar los derechos humanos, polticos, econmicos y sociales de la poblacin migrante migracin intraestatal, definitiva, hacia Estados Unidos y jornaleros agrcolas temporalesprocedente del estado de Oaxaca, adems de los migrantes en trnsito, a travs del fortalecimiento y coordinacin interinstitucional, capacitacin y apoyos financieros, con el fin de mejorar la calidad de vida de los migrantes y sus hogares. Estrategia 1.1 Promocin y acceso a los servicios de salud, educacin y nutricin de los jornaleros agrcolas intraestatales, mediante el diseo e implementacin de una poltica integral de desarrollo social focalizada.

Lneas de accin 1 Estrategia de proteccin a migrantes en trnsito implementada con el gobierno federal. Infraestructura habitacional construida, para mejorar las condiciones de vivienda y servicios domsticos que asegure un adecuado ambiente familiar. Programa Integral de Atencin a los Jornaleros Agrcolas Intraestatales creado, para el mejoramiento de las condiciones de vida y bienestar que garantice el desarrollo adecuado de las familias. Derechos laborales de jornaleros agrcolas vigilados y protegidos, en coordinacin con el gobierno federal, con el fin de eliminar el trabajo infantil. Estrategia 1.2 Proteccin de los derechos humanos de la poblacin oaxaquea residente en otros estados del pas, mediante la coordinacin entre niveles de gobierno, para garantizar el pleno respeto a sus derechos.

DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO

Acciones para fortalecer derechos polticos de los miLneas de accin 2 Comisin para el Desarrollo de los Oaxaqueos Residentes en el estado de Sinaloa, Baja California y el Estado de Mxico instalada, para coordinar las acciones interinstitucionales que aseguren el respeto y fortalecimiento de sus derechos. Comisin para la Defensa de los Derechos de los Jornaleros Agrcolas Migrantes en los estados de Sinaloa y Baja California instalada. Invernaderos tecnificados implementados para impul Procuradura establecida para la defensa de los derechos de los migrantes en Oaxaca. Programa Estatal de Atencin a los Migrantes. Microempresas individuales, familiares, grupales, co Capacitacin en materia legal otorgada, para aumentar las capacidades de los migrantes y sus organizaciones para la defensa de sus derechos. Programa de traductores indgenas establecido, para la defensa de los derechos de los migrantes. munitarias y binacionales establecidas con el fin de generar empleo y produccin. sar la produccin de alimentos y excedentes productivos que garanticen la autosuficiencia alimentaria e ingresos econmicos. Lneas de accin 4 Estrategia 1.4 Generacin de empleo y produccin en las comunidades y municipios con altos ndices de migracin mediante la instrumentacin de una poltica de desarrollo econmico para promover el arraigo de la poblacin. grantes ejerciendo el voto en el exterior implementadas, para otorgar el derecho a votar y ser votados para cargos de eleccin popular.

Estrategia 1.3 Proteccin y apoyo a los migrantes oaxaqueos en los Estados Unidos y a sus comunidades de origen, a travs de la participacin de los tres niveles de gobierno, de los migrantes y sus organizaciones, para garantizar el respeto a sus derechos. Lneas de accin 3 Esquema de bancarizacin de las remesas, para la reduccin del costo por el envo de las remesas. Instancia establecida con la finalidad de defender los derechos de los migrantes en el extranjero. Casa Oaxaca en Los ngeles California impulsada, para el acceso de programas y proyectos para los migrantes.

315

7. honesto
de
7.1.1 Transparencia

Gobierno
resultados
y

7.1 Transparencia, rendicin de cuentas y combate a la corrupcin

La transparencia consiste en poner la informacin que deriva del quehacer gubernamental al escrutinio de la sociedad. sta no debe traducirse como el rendir cuentas a una persona en particular, sino como la prctica democrtica de facilitar el acceso a la informacin a la ciudadana, con el propsito de que pueda revisarla, analizarla y, en su caso, utilizarla para que entre otras acciones, pueda hacer valer los mecanismos de sancin. En Mxico, la Ley de Transparencia Federal fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin en junio de 2002. Posteriormente en junio de 2006, las reformas al artculo sexto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos elevaron al rango de derecho el acceso a la informacin pblica, replicndose en las Constituciones locales y leyes estatales de transparencia y acceso a la informacin pblica. Este derecho tambin est previsto en los artculos 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de la Organizacin de las Naciones Unidas, y 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. En el estado de Oaxaca, la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica fue publicada en septiembre de 2006 y fue reformada en marzo de 2008. De acuerdo con la Mtrica de la Transparencia formulada por el CIDE, cuyo objetivo es elaborar un diagnstico sobre el grado de apertura y acceso a la informacin de los entes pblicos en todos los niveles y ramas de gobierno; en 2007, Oaxaca ocupaba el ltimo sitio entre todas las entidades federativas y para 2010 haba logrado remontar a la posicin 26. Como se muestra en la tabla de Evaluacin de la Transparencia, Oaxaca 2010, actualmente los mayores rezagos se presentan en la calidad de los portales de internet y en las capacidades institucionales de los rganos garantes.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

Tabla 7. 1. 1 Evaluacin de Transparencia,Oaxaca 2010

Fuente: Mtrica de la Transparencia, CIDE 2010

Por su parte, el ndice de Transparencia y Disponibilidad de la Informacin Fiscal 2010 (ITDIF) elaborado por Aregional, y cuyo propsito es evaluar los avances de las entidades federativas para facilitar el acceso a la informacin fiscal, estadstica, documental y legal a toda aquella persona interesada, ubic a Oaxaca en la posicin 18 a nivel nacional, al registrar una calificacin de 71.6 puntos sobre una base de 100, mostrando un avance con respecto a 2009 de 16.7 puntos. Dicho avance lo coloc en un nivel medio de transparencia de acuerdo a los bloques de informacin evaluados por la consultora.

Tabla 7. 1. 2 Evaluacin de Transparencia,Oaxaca 2010

Fuente: Aregional.com, con base a la informacin del ITDIF 2010

Como se puede apreciar, en materia de transparencia fiscal, Oaxaca registr un nivel de casi seis puntos por debajo del promedio nacional, superada por entidades como Quertaro y el Distrito Federal, y en una mejor posicin que San Luis Potos y Campeche. Los indicadores antes referidos dan cuenta de importantes reas de oportunidad en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica gubernamental, las cuales deben ser atendidas mediante el impulso a una cultura de transparencia tanto en las instituciones pblicas como en la ciudadana; el desarrollo de plataformas tecnolgicas que transparenten

la informacin de manera clara, oportuna y expedita; el desarrollo de una poltica de transparencia focalizada en los temas presupuestales y de desempeo, en donde se muestren los indicadores de gestin y resultados ms relevantes para cada institucin pblica; el diseo de mecanismos de respuesta y atencin a las solicitudes de informacin, as como la modernizacin y fortalecimiento del rgano autnomo de acceso a la informacin pblica. Lo anterior, para mover al Gobierno del Estado de Oaxaca hacia una transparencia de segunda y tercera generacin, es decir, dar bidireccionalidad a la informacin.

319

7.1.2 Rendicin de cuentas

La rendicin de cuentas se relaciona bsicamente con dos acciones asociadas al quehacer pblico: la decisin de los polticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y justificarlas ante la ciudadana y la posibilidad de sancionarlos en caso de que hayan incumplido sus obligaciones y atribuciones.1 En el mbito federal, la accin de rendir cuentas se regula, de forma general, en la Constitucin federal y, especficamente, en la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin. En el estado de Oaxaca, la rendicin de cuentas est normada por las fracciones V, VII y VIII del artculo 80 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, en las que se sealan las obligaciones del gobernador de presentar al Congreso la cuenta pblica y la memoria sobre el estado que guarden los asuntos pblicos al trmino de cada ejercicio fiscal, adems de informar a la Legislatura sobre asuntos especficos de la administracin pblica estatal cuando aquella lo solicite. De manera especfica, el artculo 2 de la Ley de Fiscalizacin Superior del Estado de Oaxaca seala que mediante la cuenta pblica, los Poderes del Estado y los entes pblicos informarn sobre la recaudacin, administracin, manejo, custodia y aplicacin de los ingresos y egresos estatales a efecto de comprobar que stos se ejercieron en los trminos de las disposiciones legales y administrativas aplicables. Para vigilar el cumplimiento de tales disposiciones y garantizar la aplicacin del esquema de rendicin de cuentas, la Secretara de la Contralora y Transparencia Gubernamental (SCTG) tiene a su cargo la supervisin y vigilancia del desempeo de las instituciones de la administracin pblica estatal; la Secretara de Finanzas (SEFIN) tiene el mandato de elaborar los estados financieros e integrar la cuenta pblica; la Auditora Superior del Estado (ASE) es el organismo encargado de revisar y fiscalizar la cuenta pblica; y el Instituto Estatal de Acceso a la Informacin Pblica de Oaxaca (IEAIP) encargado de promover, difundir y garantizar el ejercicio del derecho de acceso a la informacin. Si bien este conjunto de instituciones y estructuras debera contribuir a la aplicacin eficaz del esquema de rendicin de

cuentas, existen debilidades en su diseo normativo, lo cual ha retrasado su consolidacin y la incorporacin de medidas sancionatorias efectivas que garanticen el correcto desempeo de la funcin pblica. A pesar de lo anterior, al mes de abril de 2011, la Direccin de Procedimientos Jurdicos de la SCTG tiene registrados 480 expedientes de responsabilidad administrativa, de los cuales 360 se encuentran activos. No se reportan expedientes con vista al Ministerio Pblico Estatal en este ao, no as en 2010, aunque slo se reportan 3 expedientes. Lo anterior da cuenta de que en el estado de Oaxaca no se ha logrado consolidar un sistema de rendicin de cuentas mediante el cual los funcionarios no slo informen sino que adems justifiquen sus decisiones y sean aplicadas sanciones en caso de incumplimiento, disminuyendo as actos discrecionales en el manejo y aplicacin de los recursos pblicos. Lo anterior deriva de las limitantes a las que estaba sujeta la actuacin de la Secretara de la Contralora y Transparencia Gubernamental para actuar de manera objetiva, adecuada y expedita en la determinacin de sanciones ante la deteccin de omisiones o conductas irregulares en el desempeo de los servidores pblicos. Por lo que respecta al IEAIP y a la ASE, el alcance de sus funciones se sujet a los intereses y decisiones del ejecutivo estatal limitando as su autonoma, situacin que debe subsanarse de manera inmediata con el propsito de fortalecerlos. En sntesis, se requiere establecer mecanismos suficientes para conocer y evaluar el desempeo de las autoridades mediante el uso de tcnicas innovadoras, as como el apoyo de tecnologas de informacin como puentes efectivos que comuniquen y generen una retroalimentacin entre el gobierno y los ciudadanos. Para ello se deben fortalecer las instituciones encargadas de supervisar, vigilar y garantizar la efectiva aplicacin del esquema de rendicin de cuentas en el estado de Oaxaca, as como impulsar las reformas a su marco normativo. El reto es transitar hacia un sistema de gobierno honesto y eficiente, donde la rendicin de cuentas fortalezca la efectividad de sus acciones.

1Schedler, Andreas. Qu es la rendicin de cuentas? Cuadernos de Transparencia No. 3. IFAI. Mxico, 2004, p.12.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

7.1.3. Fiscalizacin
La fiscalizacin est asociada con la revisin y evaluacin de la informacin contenida en la cuenta pblica. Dicha revisin comprende el anlisis de los ingresos, los egresos, el manejo, la custodia y la aplicacin de recursos pblicos. Asimismo la dems informacin financiera, contable, patrimonial, presupuestaria y programtica que las entidades fiscalizadas deban incluir en dicho documento, con el propsito de comprobar si se observaron las disposiciones legales vigentes. Al respecto, la fraccin II del artculo 116 de la Constitucin Federal establece que las legislaturas locales debern contar con entidades estatales de fiscalizacin con el propsito de garantizar el anlisis adecuado y objetivo con respecto al manejo de los recursos pblicos. En el caso especfico del estado de Oaxaca, esta funcin se regula a travs de la Ley de Fiscalizacin Superior del Estado de Oaxaca, vigente desde abril de 2008. El diseo tardo e inadecuado del esquema de rendicin de cuentas, transparencia y fiscalizacin en el estado de OaxaPor considerar algunas cifras, del anlisis comparativo entre el gasto programado contra el ejercido en el periodo 2005-2009, reportado en las cuentas pblicas estatales y el Presupuesto de Egresos del Estado de Oaxaca, ambos correspondientes a los aos de 2005 a 2009, se detect un sobreejercicio presupuestal acumulado de 13,333 millones de pesos. No se reportaron justificaciones o autorizaciones a las variaciones en el gasto observado en cada ao de ese periodo. ca provoc que las instituciones encargadas de su aplicacin y, por consiguiente, el desarrollo de sus funciones haya sido contrario a lo establecido en la norma y distante de las exigencias sociales. Ejemplo de ello, fue la designacin del titular de la entidad de fiscalizacin la cual se vincul directamente con el ejecutivo, primando sus intereses por encima del inters pblico al aprobar las cuentas pblicas sin identificar y difundir graves desfases financieros ni evaluar el cumplimiento de las disposiciones legales y tampoco el logro de los objetivos establecidos previamente.

Tabla 7.1.3 Variacin entre el gasto programado vs. el ejercido 2005-2009 ( millones de pesos)

Fuente: Elaboracin propia con datos de las Cuentas Pblica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca: 2005, 2006,2007,2008 y 2009.

321

Al respecto, la ASE no reporta en su pgina web el informe de resultados derivado de la revisin y fiscalizacin de las cuentas pblicas estatales de los ejercicios 2005-2007; el correspondiente al ejercicio 2008 no se despliega en la pgina web de la ASE y el informe del ejercicio 2009 dictamin razonablemente limpia a la Cuenta Pblica de ese ao.

Tabla 7.1.4 Comparativo ingreso-gasto real 2010 (millones de pesos)

Fuente: Elaboracin propia con datos de las Cuentas Pblicas del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, ene-jul,jul-ago y sep-oct 2010.

Ahora bien, en el periodo enero-octubre de 2010, se detect un dficit del orden de 1,718.5 millones de pesos. La informacin anterior no considera la deuda pblica revelada en los estados financieros del 1 de enero al 31 de octubre de 2010. Ahora bien, si al sobreejercicio financiero se le suman los compromisos de corto y largo plazo a cubrirse a 5 aos como mximo y la deuda pblica revelada, resulta la cifra de 9,939.1 millones de pesos en pasivos. Adicional a lo anterior, en los estados financieros de la Cuenta Pblica Estatal no se revelan los pasivos correspondientes a los Contratos de Prestacin de Servicios a Largo Plazo (PPS) de Ciudad Administrativa y Ciudad Judicial por 626.0 y 1,200.0 millones de pesos respectivamente, cuya suma resulta en 1,826 millones de pesos adicionales a los 9,939.1, resultando un total de 11 mil 765.1 millones. Cabe destacar que para subsanar dicho sobreejercicio, en los estados financieros de la cuenta pblica enerojunio 2010 se autoriz refrendar 1,756.6 millones de pesos para aplicarlos a gasto de inversin en ese mismo ao, justificando que la cifra corresponda a presupuesto no ejercido por las entidades ejecutoras al cierre de 2009. Sin embargo, sta cifra no fue revelada en los estados financieros de la cuenta pblica 2009 como lo establece la legislacin aplicable, a efecto de poder autorizar su refrendo en el ejercicio posterior.

Al respecto, la Auditora Superior del Estado, en sus informes de resultados de la revisin y fiscalizacin de la Cuenta Pblica, dictamin que el Gobierno del Estado de Oaxaca cumpli razonablemente y con eficiencia sobre el ejercicio de los recursos respecto a los programas ejecutados por los entes fiscalizados; que en materia de deuda pblica se cumplieron los compromisos adquiridos; y que la gestin financiera cumpli en materia de administracin, manejo, aplicacin y ejercicio de recursos pblicos. Oaxaca requiere rganos de vigilancia, fiscalizacin y control modernos con un alto estatus de credibilidad social, basada en la contundencia de sus actos y resultados, en el reconocimiento de sus acciones y en la voluntad poltica del resto de los actores para apoyar su labor, sobre todo al momento de ejercer sus funciones sancionatorias. La Unidad de Evaluacin y Control de la Comisin de Vigilancia de la Cmara de Diputados, inform que la Auditora Superior de la Federacin (ASF) practic 57 auditoras en el estado de Oaxaca durante el periodo 2000-2007, ocupando el cuarto sitio a nivel nacional entre los estados ms auditados por debajo de Jalisco, Nuevo Len y el Estado de Mxico. En el mismo periodo, fueron determinadas 750 observaciones, lo cual coloca a la entidad en el quinto sitio, por debajo del Distrito Federal, el Estado de Mxico y Nayarit.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

Por lo que respecta a la rendicin de cuentas en el mbito municipal, la ASE ha observado reiteradamente que los Informes de Avance de Gestin Financiera que deben ser generados y presentados trimestralmente por los municipios, no siempre son entregados, a pesar de que la Ley de Fiscalizacin Superior del Estado de Oaxaca establece su cumplimiento obligatorio, sin que la omisin genere consecuencias. Adems, la informacin recopilada carece de utilidad debido a la parcialidad y bajo nivel de anlisis, ejemplo de ello, es que no existe evidencia que permita conocer y evaluar el funcionamiento de los fondos pblicos, as como tampoco los criterios utilizados para asignar el gasto, adems de que son documentos poco accesibles a la poblacin. Las principales limitantes para una efectiva rendicin de cuentas en el mbito municipal se centran en tres factores: marco jurdico ambiguo, falta de capacidad administrativa y responsabilidad poltica limitada. Debido a lo anterior, en este mbito de gobierno es necesario crear condiciones institucionales y normativas que contribuyan a la rendicin de cuentas, que sean fiscalmente responsables, meritocrticas en la seleccin de sus cuadros administrativos, y receptivas hacia la voz de los ciudadanos.

enriquecimiento ilcito, la canalizacin irregular de los servicios pblicos o la captura de rentas. Por tal motivo, el combate a la corrupcin es para la sociedad oaxaquea, uno de sus mayores reclamos y pieza clave para lograr el cambio democrtico. La promocin al gobierno honesto constituye en s mismo un requisito indispensable para un crecimiento econmico exitoso. Una de las mediciones ms importantes en la materia es el ndice Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno (INCBG) elaborado por Transparencia Mexicana desde 2001, el cual permite identificar el nivel de corrupcin a nivel estatal mediante la observacin de 35 servicios pblicos ofrecidos por los tres niveles de gobierno y por particulares, registrando el nmero de trmites necesarios para la obtencin de un servicio pblico. Su valoracin se asocia con las percepciones sociales acerca del grado de corrupcin desde el punto de vista de empresarios, acadmicos y analistas de riesgo. La medicin se extiende entre 10 (altamente limpio de corrupcin) y 0 (altamente corrupto). En 2007, la medicin del INCBG ubic al estado de Oaxaca en dcimo lugar. El Estado de Mxico, Distrito Federal y Tlaxcala ocuparon los ltimos lugares en dicho ndice; en tanto que, Colima, Aguascalientes y Guanajuato, respectivamente, obtuvieron las mejores posiciones a nivel nacional. Como se observa en la siguiente tabla, Oaxaca present un retroceso importante al pasar de una calificacin de 7.4 puntos en 2001 a 6.4 puntos en 2007.

7.1.4 Hacia un gobierno honesto y confiable

Las prcticas gubernamentales ventajosas e ilegtimas se asocian directamente con el uso de los cargos pblicos para el beneficio privado o particular, ya sea mediante el

Tabla 7.1.5 ndice Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno, Oaxaca.

Fuente: Transparencia Mexicana.

323

Si bien el ndice evala entre otros trmites los servicios de trnsito, el acceso telefnico y el sistema recaudatorio, no considera la corrupcin de agentes de gobierno en el ejercicio de los recursos pblicos aplicados en programas sociales y obras pblicas. Este es el rubro donde el gobierno del estado de Oaxaca presenta reas de oportunidad de mayor relevancia, sobre todo en aquellas dependencias que son mayormente favorecidas en trminos presupuestarios. El fortalecimiento del esquema de rendicin de cuentas contribuir a la instauracin de un gobierno honesto y transparente a partir de la atencin de tres dimensiones fundamentales: la mejora del diseo institucional, el fortalecimiento de los mecanismos, el esquema de rendicin de cuentas, transparencia y fiscalizacin y la promocin del cambio de cultura a travs del impulso a los principios democrticos de legalidad, honestidad y responsabilidad que involucren a la sociedad.

Comisin Intersecretarial para la Transparencia en el Gobierno del Estado de Oaxaca instalada para el impulso transversal al interior de la Administracin Pblica Estatal de los programas y mecanismos en materia de transparencia y rendicion de cuentas, as como para la atencin de los principales indices a nivel nacional que miden la transparencia y la prevencin de la corrupcin.

Quehacer gubernamental transparentado mediante la publicacin de los resultados de la evaluacin de su gestin y desempeo, as como su informacin presupuestaria en un lenguaje sencillo y ciudadano. Beneficios promovidos y difundidos respecto al derecho de acceso a la informacin, para impulsar una cultura de transparencia y rendicin de cuentas. Criterios propuestos en el gobierno de Oaxaca para establecer requisitos de calidad de la informacin reportada por los sujetos obligados; pero que adems sta se traduzca a un lenguaje ciudadano.

7.1.5 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Garantizar la rendicin de cuentas de los servidores pblicos del Gobierno del Estado de Oaxaca, mediante la creacin de un sistema integral de informacin sobre la gestin y el gasto pblico, con mecanismos que faciliten el acceso y eleven la calidad de la misma, as como del fortalecimiento y consolidacin del marco jurdico e institucional en materia de transparencia, para asegurar que las autoridades cumplan cabalmente sus atribuciones y ejerzan los recursos con eficiencia y apego a legalidad. Estrategia 1.1 Consolidacin de mecanismos efectivos en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica. Lneas de accin 1 Prcticas mejores incorporadas en materia de transparencia en el estado de Oaxaca, teniendo como referencia experiencias nacionales e internacionales. Atribuciones de los rganos responsables de la transparencia y acceso a la informacin pblica fortalecidas mediante la propuesta y promocin de modificaciones a su marco normativo en apego al respeto del principio de mxima publicidad.

Estrategia 1.2 Fomento de la participacin ciudadana en la transparencia y la rendicin de cuentas.

Lneas de accin 2 Mejores prcticas incorporadas en materia de participacin ciudadana en el estado de Oaxaca, teniendo como referencia experiencias nacionales e internacionales. Observatorios ciudadanos, as como una poltica de contralora social como figuras relevantes del ejercicio de seguimiento, supervisin y vigilancia de los programas presupuestarios con alto impacto social, adems de la evaluacin de la gestin y desempeo gubernamental. Figura de testigos sociales especializados fortalecida, como mecanismo para vigilar la transparencia en los procesos licitatorios celebrados por el gobierno estatal. Cultura de la participacin ciudadana en la transparencia y rendicin de cuentas promovida entre la sociedad y los servidores pblicos.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

Organizaciones de la sociedad civil capacitadas para promover la rendicin de cuentas pblica como elemento indispensable para legitimar el quehacer gubernamental.

Sistemas de georeferenciacin instrumentados y aplicados en el monitoreo del quehacer gubernamental, tanto en la administracin de los recursos pblicos, como en la ejecucin de la obra pblica.

Mecanismos diseados para mejorar la calidad en la atencin a las demandas ciudadanas. Herramientas tecnolgicas aplicadas para facilitar la transparencia y fomentar la rendicin de cuentas pblicas.

Enfoques de auditora mejorados para asegurar la fiscalizacin de impacto, maximizando la eficiencia y eficacia de la funcin con enfoque estratgico.

Sistemas y tecnologas de la informacin fortalecidos para el mejor desempeo de la funcin de auditora. Especializacin tcnica del personal impulsada a travs de programas de capacitacin y certificacin de la funcin de auditora.

Objetivo 2 Abatir la incidencia de conductas ilcitas y faltas administrativas graves de los servidores pblicos, a travs de la fiscalizacin preventiva y correctiva eficaz as como del fomento a la cultura de la legalidad y del buen gobierno, combatiendo frontalmente la corrupcin para recuperar la confianza ciudadana.

Seguimiento, supervisin y vigilancia de los programas presupuestarios con alto impacto social mediante la figura del contralor social.

Estrategia 2.2 Fortalecimiento de los mecanismos de control interno, deteccin de irregularidades y aplicacin Estrategia 2.1 Consolidacin del esquema de fiscalizacin, inspeccin y vigilancia. Lneas de accin 2 Lneas de accin 1 Sistemas para el seguimiento y aplicacin de los recursos pblicos diseados e instrumentados para el monitoreo eficiente y efectivo de su aplicacin. Mecanismos de evaluacin del desempeo de los servidores e instituciones pblicas diseados e instrumentados en coordinacin con otras dependencias para mejorar la calidad y efectividad de su funcin. Herramientas de comunicacin estratgica implementadas, que permitan la denuncia social de aquellos servidores pblicos que, en el ejercicio de sus funciones cometan actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales del Estado o de su buen despacho, as como la investigacin y sancin de lo denunciado. de sanciones

Programas implementados para la prevencin de la corrupcin (usuario simulado). Esquemas de control interno propuestos e instrumentados en la administracin pblica estatal con el propsito de prevenir la materializacin de riesgos asociados a la corrupcin.

Sanciones administrativas ejemplares aplicadas y denuncias penales realizadas conforme a la ley, particularmente tratndose de actos dolosos y conductas graves asociadas a la corrupcin.

Verificacin fortalecida de las declaraciones de situacin patrimonial. Cdigo de tica institucionalizado aplicable a todos los servidores pblicos.

325

7.2 Fortalecimiento de las finanzas y eficiencia del gasto pblico

7.2.1 Diagnstico general
Para el estado de Oaxaca es de suma importancia contar con finanzas pblicas sanas y fuertes. Las carencias en materia de infraestructura fsica y social, que a su vez inciden en altos niveles de marginacin y pobreza a lo largo y ancho de nuestro estado, requieren que la hacienda pblica local genere los recursos suficientes para financiar obras y proyectos que coadyuven al abatimiento de su rezago. De igual forma, es fundamental que la Hacienda Pblica del Estado de Oaxaca cuente con recursos para promover y llevar a cabo inversin pblica en obras de infraestructura como carreteras, puertos, electrificacin y, en general, de infraestructura fsica, que impulse el desarrollo de las actividades productivas generando las condiciones para un posicionamiento mejor de nuestro Estado en materia de competitividad. Por ello, es importante destacar que una de las caractersticas ms apremiantes de la hacienda pblica del estado de Oaxaca, es su baja capacidad recaudatoria y su elevada dependencia de los recursos federales. Esto ltimo ha impuesto una elevada rigidez al gasto pblico estatal, pues motiva a que la mayor parte del gasto est predefinido a rubros especficos que determina la federacin. Finalmente, es importante destacar que la falta del control del gasto pblico y la debilidad recaudatoria del Estado condujeron a un manejo poco responsable de la deuda pblica. As, en el ltimo lustro las finanzas pblicas estatales no se condujeron bajo principios de disciplina y responsabilidad fiscal. Por otra parte, en materia presupuestaria, el Estado tiene una debilidad en los mecanismos institucionales de planeacin, programacin y ejercicio del gasto pblico. Actualmente, no existe una plataforma de sistemas integral que permita un control adecuado del ejercicio del gasto a nivel de unidades responsables y por destino del mismo. As, el actual esquema de gestin del gasto pblico no permite la realizacin de evaluaciones por resultados y por el contrario, incentiv en los aos recientes la generacin de subejercicios presupuestales en el gasto. Adems, Oaxaca adolece de una metodologa e instrumentos institucionales para el registro de la inversin pblica y privada que se genera en la entidad. Ms an, el Estado no cuenta con un sistema de administracin financiera que permita una oportuna y eficiente utilizacin de las disponibilidades financieras del Estado.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

7.2.2 Los ingresos del Estado

Una de las caractersticas de la hacienda pblica del estado de Oaxaca ha sido su baja capacidad recaudatoria. En los ltimos aos, los ingresos propios de la entidad no han sido suficientes para complementar los ingresos de origen federal y financiar el desarrollo econmico del Estado. El nivel de los ingresos totales se ubica, en trminos absolutos, dentro de los diez ms altos a nivel nacional, situacin que se explica bsicamente por el monto de recursos federales que anualmente se transfieren por la va de las participaciones y aportaciones y no por la capacidad recaudatoria de la entidad.

Grfico 7.2.1 Ingresos totales de las entidades federativas, 2009* Cifras en millones de pesos (mdp)

*Cifras preliminares para 28 entidades para las cuales existen informacin disponible. Fuente: Elaboracin propia con base en datos del (INDETEC). Finanzas pblicas de las entidades federativas, 2009.

Durante 2010, los ingresos propios de Oaxaca ascendieron a 1,641 millones de pesos, lo cual representa apenas el 3.7% de los ingresos totales, mientras que los ingresos de origen federal se ubicaron en 42,098 millones de pesos, es decir, el 95.2% del total de ingresos de la entidad; slo el 1.1% correspondi a los ingresos provenientes de deuda pblica y el 0.3% restante a los correspondientes a las entidades del sector paraestatal.

327

Tabla 7.2.1 Evolucin de los ingresos del estado de Oaxaca, 2004-2010 (miles de pesos constantes de 2010)

Fuente: Para el periodo 2004-2009 son cifras de cuenta pblica, 2010 son cifras preliminares de cierre de la Secretara de Finanzas

La dbil capacidad fiscal sita a Oaxaca entre los ltimos lugares a nivel nacional en trminos de la recaudacin per cpita en el pas, slo por arriba de los estados de Guerrero y Puebla. La endeble capacidad recaudatoria del Estado no corresponde con su estructura fiscal, pues existe un conjunto de contribuciones locales con elevado potencial recaudatorio que no ha sido explotado adecuadamente; esta situacin se explica por la ausencia de una cultura fiscal, la inexistencia de una figura de procuracin de justicia fiscal a nivel estatal y la dbil fiscalizacin por parte de la hacienda pblica local. Por otra parte, tambin se tiene un rezago importante en materia de recaudacin a nivel municipal, especialmente en el tema del impuesto predial y de los derechos por el suministro de agua potable.

Grfico 7.2.2 Ingresos propios per cpita de las entidades federativas, 2009* Cifras en millones de pesos (mdp)

*Cifras preliminares para 25 entidades para las cuales existe informacin disponible. Fuente: Elaboracin propia con base en datos del (INDETEC). Finanzas pblicas de las entidades federativas, 2009.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

Aunado a lo anterior, el Sistema de Administracin Tributaria en la entidad no facilita el pago de impuestos por parte de los contribuyentes ni ofrece asesoras en materia fiscal con el propsito de orientar a los ciudadanos en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales. Si bien se ha registrado un crecimiento en el pago de impuestos a travs de operaciones bancarias, esta opcin slo est disponible para los conceptos ms importantes de las contribuciones locales como la tenencia, nminas, hospedaje, entre otros.

Al mes de diciembre de 2010, el 48.5% de la recaudacin se reciba todava a travs de las oficinas recaudadoras del Estado. Cabe sealar que a diferencia de otras entidades del pas, la red de pagos de Oaxaca no incluye a supermercados o tiendas departamentales mientras que los pagos a travs de internet no representan una parte significativa de la recaudacin.

Grfico 7.2.3 Estado de Oaxaca: Evolucin de la recaudacin en bancos, 2004-2010* Millones de pesos constantes (base 2010=100)

Fuente: Para el periodo 2004-2009 las cifras son de cuenta pblica, 2010 son cifras preliminares de cierre. Secretara de Finanzas

Grfico 7. 2. 4 Distribucin de la recaudacin segn punto de pago, 2010 Cifras en millones de pesos

Por otra parte, las oficinas recaudadoras presentan serios deterioros en infraestructura fsica y tecnolgica, lo que aunado a la existencia de trmites complejos, as como a una mala calidad en el servicio y atencin de ciudadanos, genera incentivos para la prctica de actos de corrupcin y de abuso de autoridad.
Fuente: Secretara de Finanzas

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7.2.3 Gasto eficiente y transparente Como sucede con otras entidades del pas, el estado de Oaxaca enfrenta limitaciones en cuanto a la libre aplicacin del gasto pblico. La mayor parte de los recursos del Estado estn etiquetados, es decir, el destino de dicho gasto est determinado por las disposiciones del Presupuesto de Egresos de la Federacin. Esto ltimo, junto con la baja capacidad de generar ingresos propios y la deficiente planeacin, ha provocado que el estado de Oaxaca no haya Como podemos observar en la siguiente grfica, el gasto total per cpita del Estado, se ubica por encima de la media nacional, pero con una brecha considerable respecto de entidades como Baja California Sur, Tabasco y Campeche. alcanzado un avance sustancial en trminos de crecimiento y desarrollo econmico durante los ltimos aos.

Grfico 7.2.5 Gasto total per cpita de las entidades federativas, 2009* Cifras en milllones de pesos (mdp)

*Cifras preliminares para 28 entidades para las cuales existe informacin disponible. Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas (INDETEC). Finanzas pblicas de las entidades federativas, 2009.

Grfico 7.2.6 Estado de Oaxaca: Evolucin del gasto corriente 2000-2010* Cifras en millones de pesos constantes (base 2010=100)

Para el periodo 2000-2009 las cifras son de cuenta pblica, 2010 son cifras preliminares de cierre. Fuente: Secretara de Finanzas.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

En los ltimos aos se registr un fuerte crecimiento del gasto corriente. En el periodo 2004-2010 la tasa promedio anual real de crecimiento del gasto corriente fue de 5.1%. Con este comportamiento, el gasto corriente pas de 2,954 millones de pesos, en el ao 2004, a 5,713 millones de pesos; es decir, en la administracin anterior el gasto corriente creci 43.3% en trminos reales, superando de manera significativa al crecimiento de 27% que observaron los ingresos propios en el mismo periodo. En lo que corresponde al gasto de capital, se tiene que ste no result de un proceso integral de planeacin. Por ejemplo, en los ltimos aos Oaxaca observ un notorio crecimiento en infraestructura hospitalaria, sin embargo no se aprovisionaron los recursos suficientes para su operacin y mantenimiento futuro, fundamentalmente en lo referente al equipamiento y personal mdico. Lo anterior pone en riesgo la viabilidad de los proyectos de inversin realizados en el pasado e imponiendo serias presiones fiscales a las prximas administraciones. Por otra parte, una de las caractersticas de la poltica presupuestaria del estado de Oaxaca es la deficiencia en los mecanismos institucionales de planeacin, as como la inadecuada focalizacin e ineficiente aplicacin del gasto pblico. En los ltimos aos los procesos de autorizacin, liberacin y evaluacin del gasto de inversin para dependencias y municipios han estado sujetos a procedimientos complejos y poco transparentes. No existe una plataforma integral de sistemas de informa-

cin que contribuya al control adecuado del ejercicio del gasto a nivel de unidades responsables y por destino del mismo, de tal forma que el actual esquema de gestin del gasto pblico no permite la realizacin de evaluaciones por resultados. Hasta el ao 2010 se tena una dispersin del gasto en los programas sociales del gobierno, lo que limitaba su efecto potencial para abatir los graves rezagos sociales que enfrenta nuestro estado. Mencin especial es la falta de reconocimiento y mecanismos compensatorios a las aportaciones en especie de las comunidades indgenas, como el tequio, el sistema de cargos, o el trabajo no remunerado que realizan los topiles para mantener el orden en las comunidades. Asimismo, los mecanismos de colaboracin institucional con las dependencias federales no han sido utilizados eficientemente, afectando con ello directamente a la poblacin. Un ejemplo de ello es la instrumentacin de esquemas innovadores de financiamiento para el desarrollo de infraestructura social bsica como el diseado por el Banco Nacional de Obras (BANOBRAS) con el propsito de potenciar los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) a fin de realizar inversiones en materia de agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanizacin municipal, electrificacin rural y de colonias pobres en beneficio de sectores de la poblacin que se encuentren en condiciones de vulnerabilidad, rezago social y pobreza extrema.

331

Grfico 7.2.7 Evolucin de la deuda publica del estado de Oaxaca, 2000-2010 * Saldo a fin del periodo en millones de pesos constantes (base 2010-100)

Considera la suma de la deuda y de los crditos derivados de la bursatilizacin. Fuente: Para el periodo 2000-2009 las cifras son de cuenta pblica, 2010 son cifras preliminares de cierre. Secretara de Finanzas

Finalmente, una de las debilidades ms importantes de las finanzas pblicas locales es la ausencia de una tesorera encargada de la administracin financiera del Estado. Por tal motivo, existe un dbil e ineficiente manejo de las disponibilidades financieras de la Administracin Pblica Estatal. As tambin, existe un complejo mecanismo de pago a los proveedores del gobierno, con dispersin de las cuentas y los puntos de liquidacin de las obligaciones financieras.

7.2.4 Alternativas de financiamiento pblico y privado

En cualquier nivel de gobierno, el manejo de la deuda pblica debe realizarse bajo un principio de disciplina y responsabilidad fiscal. En el pasado reciente, el estado de Oaxaca no se ajust a dicho principio. En el ltimo lustro, la deuda pblica del Estado pas de 425 millones de pesos en 2005, a 4,123 millones de pesos, lo que signific una tasa de crecimiento promedio anual real de 61.1% en dicho periodo. Al cierre de 2010 el saldo de la deuda directa registr un nivel de 1,433.6 millones de pesos, que represent el 34.8% del total de la deuda del Estado. Por su parte, el saldo de la deuda derivada del proceso de bursatilizacin ascendi a 2,689.7 millones de pesos (65.2%).2 Cabe recordar, que Integrar y consolidar todos los pasivos derivados de alguna modalidad de financiamiento, es de suma importancia para una adecuada planeacin de las finanzas pblicas estatales. Tan slo para el ejercicio fiscal del 2011, el monto total estiEs importante resaltar que la mayor parte de la deuda directa fue contratada con una tasa de inters relativamenmado de los pagos que tendr que hacer el Estado por concepto de los financiamientos recibidos asciende a 1,097 miesta bursatilizacin fue realizada por el gobierno estatal en el mes de diciembre de 2007, establecindose la restriccin de no poder realizar prepagos en un periodo de 10 aos. Aunado al problema de sobreendeudamiento, el actual marco jurdico en la materia no permite la consolidacin y el manejo transparente de los esquemas de contratacin de crditos del Estado, pues el registro de la deuda pblica no considera los esquemas de los proyectos para prestacin de servicios (PPS) a largo plazo y los esquemas de contratacin de crditos a travs de los procesos de bursatilizacin. te elevada y con plazos de vencimiento demasiado cortos, comprometiendo como garanta de pago, el 20.09% de las participaciones federales, situacin que reduce los recursos libres de disposicin para la entidad.

2 La bursatilizacin se refiere al proceso de contratacin de crditos, a travs de la emisin de certificados burstiles en el mercado de capital.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

llones de pesos, integrados por 503.4 millones de pesos por concepto de los dos PPS (Ciudad Administrativa y Ciudad Judicial), 457.6 por la bursatilizacin y 136.8 por concepto del costo financiero de la deuda directa. Esta suma representa el 67% de total de los ingresos propios recaudados por el Estado durante el ao 2010. En el mercado de deuda los emisores de ttulos crediticios se sujetan a un proceso de evaluacin financiera, econmica y legal, por parte de una institucin calificadora de valores, la cual expide una evaluacin sobre la calidad crediticia del emisor, as como de los valores que emite. En 2010, la agencias calificadoras Fitch Ratings y Standard & Poors otorgaron la calificacin de riesgo crediticio del estado de Oaxaca de A-(mex) y de mxA, respectivamente. El significado de dichas calificaciones corresponde al de Alta Calidad Crediticia. En el caso de Fitch Ratings la calificacin ms alta es la AAA, mientras que para Standard & Poors es mxAAA. En la medida en la que el Estado obtenga mejores calificaciones crediticias, se podrn obtener mejores condiciones, en trminos de tasas de inters y plazos, en la celebracin de contratos de crditos en el mercado de deuda.

Convenios de colaboracin celebrados con dependencias federales y locales para el intercambio informativo para fortalecer los procesos de fiscalizacin de las contribuciones.

Convenios de colaboracin celebrados con dependencias federales para la ampliacin y modernizacin de los recintos fiscales en el Estado y, en su caso, creacin de recintos fiscalizados para elevar la eficiencia aduanera.

7.2.5 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Incrementar los ingresos totales del Estado mediante la implementacin de una poltica de fortalecimiento de la hacienda pblica local, que permita garantizar el financiamiento del desarrollo y crecimiento econmico del Estado. Estrategia 1.1 Gestin eficiente y defensa de los ingresos a que tiene derecho el estado de Oaxaca en el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal. Lneas de accin 1

Participacin activa en el seno del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal para un seguimiento oportuno de los mecanismos de distribucin de los recursos federales asignados al estado de Oaxaca.

Convenios de colaboracin celebrados con dependencias federales para la obtencin de mayores recursos para el financiamiento del desarrollo del Estado.

333

Estrategia 1.2 Fortalecimiento de los ingresos propios del Estado. Lneas de accin 2

cias de modificacin o adecuacin de la legislacin fiscal por parte de colegios de profesionistas, cmaras empresariales y acadmicos.

Convenios de colaboracin con los municipios de la entidad para el fortalecimiento de su capacidad recaudatoria, promoviendo de manera activa el incremento de la recaudacin de los municipios del Estado.

Reforma fiscal con criterios de equidad y de eficiencia tributaria para eliminar privilegios y distorsiones en el cobro de las contribuciones locales e incremente la recaudacin del Estado.

Objetivo 2 Precios y tarifas actualizadas de los bienes y servicios ofrecidos por dependencias, organismos y entidades de la administracin pblica estatal, incorporando criterios de equidad en trminos de la capacidad de pago de la poblacin.

Promover una poltica de gasto eficiente mediante el diseo e implementacin de mecanismos de planeacin adecuados. Programacin y control del gasto que garanticen una correcta administracin y asignacin de los recursos pblicos.

Base tributaria ampliada para los conceptos que integran los ingresos propios de la entidad. Mecanismos establecidos para el fortalecimiento financiero de los organismos y entidades de la administracin pblica estatal.

Estrategia 2.1 Mejoramiento de los procesos de planeacin y programacin del gasto pblico. Lneas de accin 1

Criterios de marginacin, desarrollo humano y rezago social incorporados en los procesos de toma de decisiones de los proyectos de inversin pblica.

Oficinas recaudadoras modernizadas con sistemas de control de la calidad en el servicio de asistencia y asesora fiscal.

Criterios tcnicos de costo beneficio incorporados en la evaluacin de proyectos de inversin.

Desarrollos tecnolgicos incorporados al cobro de las contribuciones en el Estado. Opciones de pago ampliadas en beneficio de los contribuyentes. Cultura fiscal basada en campaas de concientizacin de la importancia del pago de los impuestos. Procuradura Fiscal creada para la defensa de los intereses de la hacienda pblica local. Acciones de fiscalizacin fortalecidas en materia de impuestos locales y federales. Equipo de trabajo especializado, para dar seguimiento al segmento de grandes contribuyentes en el Estado. Consejo asesor organizado por la Secretara de Finanzas, para conocer y considerar las necesidades y exigen-

Mecanismos de planeacin incluidos en el diseo e instrumentacin de polticas pblicas por microrregin para una correcta asignacin regional del gasto pblico en el Estado.

Adicionar como criterio para la distribucin de los recursos, la aportacin en especie al gasto pblico por parte de los municipios indgenas.

Esquema de capacitacin permanente otorgado a los municipios del Estado para la mejora en la administracin de recursos pblicos.

Procesos para la autorizacin, liberacin, control y evaluacin presupuestal del gasto de inversin simplificados. Instancia administrativa creada para la correcta identificacin, seleccin y registro de la inversin pblica estatal.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

Lineamientos para proyectos de inversin pblica establecidos con criterios acordes al Plan Estatal de Desarrollo, Planes Municipales de Desarrollo y programas regionales, enfocados al abatimiento del rezago social.

Controles establecidos para la concentracin y depuracin de las cuentas bancarias de la administracin pblica del Estado. Mecanismos fortalecidos para el seguimiento y control del pago de las cuentas por liquidar del gobierno central.

Estrategia 2. 2 Mejoramiento de los procesos de programacin y evaluacin del gasto pblico. Lneas de accin 2

Objetivo 4

Plataforma integral de sistemas desarrollada, para facilitar la programacin y evaluacin del ejercicio del gasto a nivel de unidades responsables y por destino del mismo.

Implementar una poltica responsable de deuda pblica a travs del establecimiento de medidas de disciplina y responsabilidad fiscal que garanticen la estabilidad financiera del gobierno. Estrategia 4.1 Establecimiento y aplicacin de criterios de disciplina y responsabilidad fiscal en la poltica de deuda pblica. Lneas de accin 1

Sistema para la evaluacin del desempeo y la modernizacin presupuestaria desarrollado, con la finalidad de impulsar el presupuesto por resultados.

Definicin y aplicacin de criterios de transparencia, austeridad, racionalidad y ahorro en el ejercicio del gasto pblico incluidos en la normatividad correspondiente.

Criterios tcnicos elaborados para el establecimiento de techos de endeudamiento, basados en anlisis de solvencia de las finanzas locales. Deuda reestructurada para disminuir el costo de su servicio, ampliar los plazos de vencimiento y aminorar el porcentaje de las garantas de pago que actualmente se tienen de las participaciones federales. Mejoramiento del marco institucional que regula la deuda pblica en el Estado.

Autonoma y descentralizacin presupuestal fortalecida. Consejo Estatal de Armonizacin Contable fortalecido para la difusin y aplicacin de las normas contables, lineamientos y acuerdos emitidos por el Consejo Nacional de Armonizacin Contable.

Objetivo 3 Mejorar la posicin financiera del Estado a travs de una poltica de administracin de los recursos, que permita un adecuado manejo de los flujos y disponibilidades de ingresos pblicos del gobierno estatal. Estrategia 3.1 Establecimiento de una poltica de control y administracin de los fondos del gobierno estatal y del ejercicio financiero del gasto. Lneas de accin 1 Estrategia 4.2 Complementacin de la inversin pblica y privada. Lneas de accin 2

Programa Estatal de Financiamiento implementado para el crecimiento y desarrollo econmico de Oaxaca. Estmulos fiscales creados para incentivar la inversin privada en el Estado. Iniciativa de Ley Estatal para la promocin y creacin de las asociaciones pblico-privadas, en un marco de transparencia, privilegio al inters comn de Estado y proteccin del erario pblico.

Tesorera del Estado creada con el fin de manejar eficientemente las disponibilidades financieras de la administracin pblica estatal.

335

7.3 Gobierno eficaz y eficiente

7.3.1 Simplificacin administrativa
La simplificacin administrativa equivale a llevar a cabo un proceso que consiste, por un lado, en eliminar y compactar fases del proceso administrativo y por otro lado, en disminuir los requisitos y nmero de trmites a fin de mejorar en calidad y en oportunidad la prestacin de servicios pblicos y trmites administrativos. Constituye un principio de conducta que orienta las decisiones de los servidores pblicos e imprime dinamismo a los procesos de gobierno. Esto implica responsabilidad ante los compromisos sociales, adquiriendo una caracterstica preventiva de observancia permanente. El proceso de simplificacin administrativa inicia con la determinacin de mecanismos de planeacin que permitan definir objetivos y acciones a mediano plazo, la cual requiere tanto de condiciones de coordinacin entre las dependencias y entidades de Gobierno del Estado como del diseo y aplicacin de una normatividad moderna y enfocada a garantizar prcticas de comunicacin y confianza entre los ciudadanos y el sector gubernamental. Para contribuir con resultados en el proceso de transicin del estado de Oaxaca y admitiendo que la simplificacin adEs importante destacar que para apoyar los procesos de simplificacin se deben incorporar las ventajas de la tecnologa informativa y de comunicacin, los cuales contribuirn a incorporar procedimientos sencillos, tecnificados y automatizados en la distribucin, acceso y calidad de los bienes, trmites y servicios, adems de que su uso permanente reduce los costos gubernamentales significativamente. Para mejorar la funcin gubernamental se requiere operar una gestin simplificada que permita la oportuna respuesta a las demandas ciudadanas y la bsqueda permanente del bienestar social mediante el uso de instrumentos tcnico normativos que agreguen valor a la relacin gobierno-ciudadano. ministrativa implica responsabilidades con orientacin a cambios, es necesario mejorar la funcin gubernamental y consecuentemente incrementar la calidad y la accesibilidad a los servicios pblicos. Cada bien y servicio debe ser distribuido eficientemente, optimizando los recursos pblicos, para garantizar oportunidad y equidad durante el proceso.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

Simultneamente, la operacin de una administracin simplificada requiere desarrollar un conjunto de capacidades gubernamentales, sensibilizacin y profesionalizacin de los servidores pblicos. En principio el propsito es elevar el sentido de identidad institucional, sensibilizar a los servidores pblicos sobre las ventajas de la simplificacin y generar cambios en la percepcin ciudadana respecto a los servidores pblicos. Una vez desarrollado y sensibilizado, el recurso humano deber disear y ejecutar procesos simplificados aplicados tanto a trmites, bienes y servicios gubernamentales. Hasta hace poco tiempo, en los procesos de la administracin pblica estatal no se haba fomentado el desarrollo de un sistema de profesionalizacin adecuado a las necesidades tanto gubernamentales como sociales. Entre las principales causas se encuentran los aos de estudio promedio y el nivel educativo de los servidores pblicos por relacin laboral, la incompleta definicin de perfiles-puesto, las condiciones desiguales de capacitacin entre el personal de

base y de confianza, las disposiciones ambiguas establecidas en los contratos laborales sindicales en cuanto a la determinacin de temas de capacitacin y la ausencia de un sistema de evaluacin que incorpore incentivos al buen desempeo. Esto ha contribuido conjuntamente a que el estado de Oaxaca, en materia de desarrollo gubernamental, sea percibido como uno de los estados con mayores dificultades de acceso a los bienes y servicios ofertados, as como con una atencin ciudadana deficiente, inoportuna y de baja calidad. Prueba de la mala percepcin fue evidenciada por el anlisis del ndice de Competitividad 2010 realizado por el Instituto Mexicano para la Competitividad, el cual, entre otros datos, registra que durante el perodo 2006-2008, los empresarios tuvieron mayores dificultades para establecer negocios; de modo que su nivel de satisfaccin se redujo en quince puntos porcentuales y consecuentemente, la percepcin sobre la efectividad del gobierno disminuy en seis puntos porcentuales.

337

7.3.2 Desregulacin normativa

Asumiendo condiciones de trmites simplificados, el modelo de gobierno favorecer la produccin estatal, motivando la participacin de los empresarios oaxaqueos, situndolos como proveedores prioritarios en procesos de seleccin y/o licitacin. Para que lo anterior se lleve a cabo hay que simplificar los procedimientos y normatividades hasta ahora establecidos para la apertura de negocios. Asimismo, es necesario formalizar la participacin de proveedores de gobierno y las consecuentes modificaciones en el sistema de adquisiciones. Simultneamente se deben incorporar sistemas de simplificacin administrativa que incluyan las necesidades de grupos en situacin de vulnerabilidad, particularmente los indgenas quienes por causas culturales, de autonoma, usos y costumbres, padecen mayores dificultades de acceso a trmites y servicios pblicos, regularmente asociados a beneficios de tipo financiero. No obstante, se debe sensibilizar y capacitar a los servidores pblicos para que faciliten el acceso a bienes, trmites y servicios pblicos. Tambin se requiere la capacitacin y sensibilizacin de estos servidores pblicos para que apoyen, informen y se diversifiquen las opciones de atencin incluyendo aquellas relacionadas con el uso de las tecnologas de informacin y comunicativas, principalmente en aquellas de naturaleza financiera, derechos humanos, desarrollo de la persona y de la familia. Ante las condiciones descritas, el gobierno actual requiere generar una nueva cultura del servicio pblico que incorpore valores enfocados a la calidad en la atencin ciudadana, reconociendo el buen desempeo individual y la responsabilidad con el desarrollo institucional. Las desregulaciones normativas corrigen eventuales prcticas que limitan la productividad de algn sector. En la administracin pblica, la desregulacin normativa es un mecanismo por medio del cual se pueden mantener y controlar las prcticas de gobierno, cumpliendo la funcin social de otorgar bienes, servicios y mejorar los trmites. Sin embargo la desregulacin normativa no siempre es el mecanismo adecuado para promover el desarrollo de un gobierno, se requiere garantizar el Estado de Derecho, pero tambin coordinacin interinstitucional y voluntad poltica, para disear y hacer cumplir normatividades claras a travs de organismos especializados de la vigilancia. Un gobierno de transicin y coalicin (como el que se inicia en el estado de Oaxaca) requiere actualizar los marcos normativos de cada dependencia y organismo, analizando detalladamente los documentos que rigen las estructuras, atribuciones y operaciones. Lo anterior con el propsito de garantizar su vigencia y aplicabilidad ante los vertiginosos y complejos cambios sociales, las restricciones financieras y los requerimientos de coordinacin interinstitucional y con los sectores sociales. El anlisis permitir identificar cuatro elementos: duplicidades en las acciones al interior de una o ms dependencias, complementariedades en el trmite de algn bien y servicio, emisiones normativas necesarias para la regulacin de recientes demandas e integracin por eventuales omisiones no previstas en la normatividad. Para el desarrollo de la gestin pblica estatal, se deben observar las funciones, atribuciones y operaciones de administracin sobreabundante u obsoleta, desregulndolas

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

para que posteriormente se garantice su cumplimiento; por ejemplo: la observacin irrestricta de las disposiciones enmarcadas en los contratos laborales, desde el reclutamiento y la seleccin del personal hasta la jubilacin, pasando por la capacitacin y la evaluacin del servidor pblico. Al inicio de la presente administracin, los procedimientos administrativos y de servicios al pblico con que operan las dependencias y entidades, se mantienen sin cambio. En la mayora son observables requisitos excesivos o de compleja tramitacin, que requieren de simplificacin debido a los altos costos tanto para los usuarios como para el erario pblico. Adicionalmente, se deben actualizar las normas que regulan las actividades relacionadas con la adecuada provisin de los recursos, garantizando que a travs de una eficaz operatividad de la administracin, se otorguen con oportunidad los bienes y servicios necesarios. De igual manera se requiere establecer normas que dirijan, complementen y homogenicen los procedimientos de contratacin de bienes, servicios y arrendamientos, entre ellos la licitacin, para que en su conjunto, se realicen con honestidad y transparencia.

339

7.3.3 Gobierno digital

En materia de gobierno digital los tiempos demandan trabajar en dos vertientes, la primera tiene que ver con el uso de Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones (TIC) que acompaadas de las mejores prcticas, tendrn que aplicarse necesariamente hacia el interior de la estructura de gobierno, buscando con ello mejorar la gestin reflejada en servicios ms giles, eficientes y oportunos hacia la ciudadana. La segunda vertiente se relaciona con la obligacin gubernamental de acercar los beneficios de las TIC a la mayora de la poblacin, es decir, contribuir a disminuir la brecha digital existente en el estado de Oaxaca. En la primera vertiente debe destacarse que de acuerdo con el ndice de Gobierno Electrnico Estatal 2010 (IGEE), cuyo objetivo es medir los portales de gobierno con enfoque evolutivo: Informacin, Interaccin, Transaccin, Integracin y Participacin, el estado de Oaxaca fue ubicado en el lugar nmero 29, con un promedio general de 26.38, mientras que el promedio nacional es de 35.92. En el IGEE se supera nicamente a los estados de San Luis Potos, Baja California Sur y Chihuahua. Los componentes donde las calificaciones son ms bajas son: transaccin con 5.19 y participacin con 1.19, lo que evidencia reas de oportunidad en el desarrollo del gobierno digital, pocos servicios en lnea y pocas posibilidades para la participacin de la sociedad en los portales actuales. En cuanto a la segunda vertiente, la brecha digital en Oaxaca, de acuerdo con datos del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) de 2010, extrados del Mdulo sobre Disponibilidad y Uso de las Tecnologas de la Informacin en los Hogares, el promedio nacional de hogares con computadora es de 29.8%, mientras que en Oaxaca es del 15.1% lo que ubica al estado en el antepenltimo lugar slo por arriba de los estados de Guerrero y Chiapas. En el mismo sentido los hogares con acceso a internet a nivel nacional promedian un 22.2%, mientras que el estado de Oaxaca reporta un promedio del 8.4%, ubicndose en el penltimo lugar superando nicamente a Chiapas. Finalmente en hogares con servicio de telefona se ocupa el ltimo lugar con un 44.6%, contra un promedio nacional de 80.6%. En relacin con los objetivos de desarrollo de los ltimos Conociendo las ventajas que proporcionan el uso de las TIC para automatizar y sistematizar la informacin, se deben incorporar mecanismos que apoyen en la difusin de padrones nicos de beneficiaros de los programas u otras intervenciones de gobierno. Tambin es posible implementar sistemas de informacin de usuarios, distinguiendo variables relevantes de polticas pblica, tales como sexo, etnicidad, capacidades diferentes, grupos etarios, entre otros. Adems, es preciso desarrollar estadsticas que mejoren la atencin a los ciudadanos, contribuyan a elevar la calidad de los diseos de programas pblicos y generen los datos necesarios para evaluar su impacto. El diagnstico indica que en Oaxaca se debe incorporar y operar un modelo de gobierno digital a partir del apropiamiento y uso estratgico de las TIC, para por un lado simplificar la gestin administrativa y por otro lado, diversificar el acceso a los servicios y trmites de gobierno. aos, uno que se refiere al promedio de lneas telfnicas seala que por cada 100 habitantes en Mxico 17.9% cuentan con este servicio mientras que en Oaxaca es de 7.6%. De igual forma, el indicador relacionado con telfonos celulares por cada 100 habitantes, indica para Oaxaca un 46.9% contra un promedio nacional de 80.2%.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

materiales y humanos, incorporando las tecnologas de la informacin y comunicacin.

Provisin de los principales bienes y servicios pblicos revisada y valorada, mediante un diagnstico que identifique la adecuacin y relevancia de los procesos y procedimientos requeridos.

Reglamentos y disposiciones que rigen los procesos administrativos en las dependencias y entidades del sector pblico revisados y actualizados.

Estudios elaborados por expertos para verificar el nivel de cumplimiento del proceso de modernizacin y simplificacin administrativa y, as, medir el impacto de las acciones instrumentadas con respecto al desempeo de la funcin pblica diseados e instrumentados.

7.3.4 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Elevar la eficiencia y calidad de la operacin de toda la administracin pblica estatal, mediante el desarrollo de un programa especial que incorpore los criterios, mecanismos y acciones de la simplificacin administrativa, para modernizar y disminuir los costos de los procesos bsicos de las dependencias y entidades. Estrategia 1.1 Desarrollo de un programa de simplificacin y modernizacin administrativa. Lneas de accin 1 Estrategia 1.2 Homologar criterios metodolgicos e institucionales para integrar manuales de organizacin y procedimientos. Lneas de accin 2

Lineamientos para la elaboracin de los documentos normativos de divulgacin administrativa y de atencin al pblico establecidos para facilitar el entendimiento y colaboracin interinstitucional, enfocados a elevar la calidad de la funcin pblica.

Documentos normativos de divulgacin administrativa revisados, autorizados y emitidos para facilitar la funcin pblica.

Grupo de trabajo entre dependencias normativas y ejecutoras integrado para el anlisis, implantacin, desarrollo y mejora del programa de simplificacin y modernizacin administrativa.

Lineamientos para la ejecucin de obra pblica estatal y municipal establecidos.

Programa de simplificacin y modernizacin administrativa integral difundido para hacer ms sencilla la operacin, el manejo y distribucin de los servicios requeridos por las dependencias y entidades.

Manuales de simplificacin administrativa difundidos a travs de medios impresos o digitalizados para facilitar la consulta y uso por parte de la ciudadana.

Manual sencillo de trmites y servicios implementado para permitir ahorros y un uso eficiente de los recursos

Reportes peridicos solicitados a cada una de las dependencias y entidades para dar seguimiento a la implantacin y difusin de los manuales.

341

Objetivo 2 Racionalizar la regulacin interna de las dependencias y entidades del Gobierno del Estado de Oaxaca, por medio del anlisis, valoracin, homologacin y reduccin de las normas, lineamientos y disposiciones de observancia general y especfica, para mejorar la eficacia y eficiencia del aparato pblico. Estrategia 2.1 Impulso a la desregulacin normativa en las dependencias y entidades del ejecutivo estatal. Lneas de accin 1

Lneas de accin 1

Normatividad en materia de administracin, adquisicin y uso de la las TIC elaborada, difundida y aplicada que incorpore la obligatoriedad de difundir datos desagregados por variables relevantes de poltica pblica, tales como sexo, etnicidad, grupos etarios, entre otros.

Servidores pblicos capacitados y asesorados en materia de TIC. Expedientes electrnicos impulsados. Firma digital establecida. Kioscos informticos establecidos en cada entidad y dependencia. Informes y diagnsticos de las acciones de gobierno con enfoque de gnero difundidos en los sitios electrnicos controlados.

Diagnstico documental aplicado a leyes, decretos, reglamentos, acuerdos y manuales, para identificar las cargas normativas en las dependencias y entidades con base en criterios tcnico-jurdicos.

Disposiciones jurdicas obsoletas derogadas para hacer ms giles los procesos administrativos, trmites y servicios pblicos.

Leyes, decretos, reglamentos, acuerdos y manuales obsoletos abrogados para hacer ms eficiente la administracin pblica, eliminando procesos, trmites y requisitos, ociosos.

Procesos sistematizados y automatizados a travs de sistemas en lnea. Trmites en lnea existentes automatizados. Centro de datos gubernamentales implantados. Red estatal de servicios desarrollada en los sectores de educacin, salud, seguridad y gobierno.

Coordinacin interinstitucional fortalecida para el proceso de anlisis, concertacin y aprobacin de normas del sector pblico y, de esta manera, evitar la emisin de nuevas normas que no estuvieran plenamente justificadas.

Estrategia 3.2 Impulso de la sociedad de la informacin. Objetivo 3 Lneas de accin 2 Modernizar la operacin de los trmites y procesos del aparato gubernamental mediante la aplicacin de un conjunto de acciones basadas en TIC, con el propsito de mejorar eficiencia y calidad de los servicios. Estrategia 3.1 Impulso al uso de TIC en procesos de administracin, gestin y atencin ciudadana.

Participacin y colaboracin de la ciudadana por medio de los portales de gobierno promovidos. Industria de TIC impulsada desde el sector pblico, mediante la incorporacin de servicios en lnea.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

7.4 Profesionalizacin y desempeo de los servidores pblicos

7.4.1 Diagnstico
La profesionalizacin del servicio pblico se debe entender como un sistema integral, ordenado, meritocrtico y competitivo para el desarrollo del personal de las instituciones pblicas, que comprende el reclutamiento, seleccin, capacitacin, actualizacin, remuneracin, promocin y evaluacin del mismo, entre otras actividades. Entre los principales argumentos a favor de la profesionalizacin del servicio pblico destacan: el establecimiento de reglas claras y transparentes para el reclutamiento, provisin de servidores pblicos acorde a los perfiles requeridos por el puesto y las funciones, eliminacin de prcticas como el nepotismo y el compadrazgo y el establecimiento de una nueva cultura laboral con filosofa de servicio.3 Al mismo tiempo, impulsa la neutralidad poltica de la burocracia, que es un elemento estratgico para mantener y mejorar la capacidad del gobierno para ejercer sus funciones. En Mxico, el Servicio Profesional de Carrera del Gobierno Federal es el referente ms importante en la materia. Este sistema tiene el propsito de impulsar el desarrollo de la funcin pblica y promover la especializacin del personal, con base en principios de preparacin acadmica, mrito, equidad, igualdad de oportunidades y productividad. Si el servicio civil de carrera en Mxico ha generado reticencias y cuestionamientos, ningn pas ha desaparecido sus sistemas de servicio civil, sino que han procurado adecuarlos a sus necesidades. Como explica el Comit de Expertos en Administracin Pblica de la Organizacin de las Naciones Unidas, las reformas a los servicios civiles contemporneos estn particularmente relacionadas con las reformas administrativas centradas en la accin estratgica, el fortalecimiento de las instituciones de gobierno y los procesos de toma de decisiones, coordinacin y eficiencia del sector pblico.4
3 Czares Alvarado, Anglica. La profesionalizacin del servidor pblico a travs del servicio civil de carrera, un asunto pendiente en Mxico. Sincrona, Invierno 2005. 4 ONU, Comit de Expertos en Administracin Pblica, MDGD Civil Service Reform Paper, United Nations Online Network in Public Administration and Finance (UNPAN).

343

Siendo el Gobierno del Estado un actor poltico, econmico y social de primer orden, es fundamental que el desempeo de los servidores pblicos oaxaqueos est a la altura de las aspiraciones de la sociedad. En el caso de la administracin pblica estatal, los incipientes mecanismos de profesionalizacin no aplican para todos los servidores pblicos. Lo avanzado en este campo se ha visto circunscrito al tipo de relacin laboral que el personal tiene con el gobierno: si se trata de trabajadores de base, se tienen ciertas garantas de permanencia y derechos a la capacitacin, a diferencia de lo que ocurre con los trabajadores pblicos en otros tipos de relacin contractual.

A pesar de los notables esfuerzos no se realizaron ejercicios de evaluacin del desempeo o medicin de cambios en las actitudes de los funcionarios atribuibles a la capacitacin y, debido a su dbil difusin, sta no influy para mejorar la imagen del servidor pblico; consecuentemente, tampoco influy al desarrollo de un servicio civil de carrera. Si bien existieron rganos especializados como el INCAP y posteriormente el INNOVACG, a partir de 2009 desaparecieron formalmente en la estructura gubernamental las reas dedicadas a la capacitacin y profesionalizacin del servidor pblico, dejando un vaco institucional. A partir de entonces todo esfuerzo en la materia dependi de iniciativas aisladas o de las reas, grupos o direcciones. En la administracin pblica estatal, no se ha fomenta-

Los datos registrados por la Unidad de Capacitacin Institucional, dependiente del Instituto de Innovacin y Calidad Gubernamental (INNOVACG), indican que entre 2005 y 2010 se capacit a 16,146 servidores pblicos, de un total aproximado de 19,000. De los capacitados, el 58% eran trabajadores de base y 42% por confianza, siendo 11,150 mujeres y 4,996 hombres.

do un sistema de profesionalizacin debido a las condiciones establecidas por un tipo de relacin laboral, la incompleta definicin de perfiles-puesto, las condiciones desiguales de capacitacin entre el personal de base y personal de confianza, las disposiciones generales establecidas en los contratos laborales sindicales, as como la ausencia de un sistema de evaluacin que incorpore incentivos al buen desempeo.

Grfico 7.4.1 Personal calificado por gnero

Fuente: Informacin interna de la Secretara de Administracin.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

Grfico 7.4.2 Relacin laboral

Fuente: Informacin interna de la Secretara de Administracin.

En sntesis, se requiere mejorar las prcticas y contenidos de la capacitacin para impulsar el desarrollo profesional en el servidor pblico, a travs de la deteccin de necesidades y problemticas especficas en cada dependencia y entidad, avocados a generar informacin confiable que conduzcan a una imagen positiva del servidor pblico e incremente la capacidad gubernamental. Adicionalmente se requiere disear y aplicar mecanismos de evaluacin del desempeo del servidor pblico, que permitan medir su nivel de mejora y el impacto de la capacitacin que recibe. Su aplicacin motivar permanentemente su desarrollo profesional e incrementar las capacidades de los servidores tanto en la calidad de atencin como en el rea laboral. Considerando los resultados de un diagnstico elaborado por miembros del Centro de Investigacin y Docencia Econmica (CIDE), en 2009, relacionado con los sistemas de evaluacin del desempeo en los gobiernos de las entidades federativas, en el estado de Oaxaca persisten criterios normativos y metodolgicos dbiles. Esto se sabe al considerar las siguientes variables:

a.

Cultura de evaluacin del desempeo poco desarrollada debido, principalmente, a la informacin escasa y de difcil acceso. La evaluacin del desempeo de los servidores pblicos se ha realizado atendiendo criterios normativos y suele utilizarse como un instrumento de gestin interna, que controla la operacin de las dependencias y, en menor medida, el desempeo de los individuos. En este sentido, la evaluacin no se valora como un instrumento de aprendizaje, correccin y mejora de la capacidad gubernamental a travs del desarrollo de sus servidores pblicos.

b.

Los instrumentos de evaluacin han sido informticos, es decir, generadores de estadsticas, que registran el gasto, el cumplimiento de la normatividad y las estructuras orgnicas. No contribuyen a la evaluacin de los servidores pblicos, tampoco representan esfuerzos que sean difundidos pblicamente, por lo que tampoco tienen impacto en la rendicin de cuentas.

345

c.

El marco normativo con el cual se rige la evaluacin del desempeo est incompleto. La Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado de Oaxaca, vigente desde 1996, prev los procedimientos y sanciones de tipo administrativo ante prcticas inadecuadas de los servidores pblicos, as como una serie de principios y conductas a observar en el ejercicio de la funcin, relacionados con principios de honestidad y diligencia. Sin embargo, no establece normas ni criterios que dejen claros las conductas inadecuadas, los tipos de sancin y las entidades con atribuciones sancionatorias. Por su parte, el Decreto del Cdigo de tica de la Funcin Pblica, en vigor desde 2010, establece un conjunto de principios y valores a seguir en el ejercicio de la funcin pblica, pero no contempla criterios de evaluacin y por lo tanto tampoco sanciones ante incumplimiento. Los criterios de evaluacin de los servidores se basan en factores como la antigedad, puntualidad y lealtad. Los anteriores resultan poco tiles para obtener informacin relevante para la toma de decisiones, as como para aplicar un sistema de incentivos ante el nivel y sentido del desempeo desarrollado por los servidores.

d.

Los dbiles ejercicios de evaluacin del desempeo de los servidores pblicos y su eventual publicacin no han contribuido a valorar la funcin pblica, tampoco con el desarrollo de capacidades gubernamentales y a mejorar la relacin entre los servidores y la ciudadana. Para el otorgamiento de ascensos, estmulos o recompensas en beneficio del personal de base y confianza, cuatrimestralmente se aplica un instrumento de medicin a travs de un clculo cuantitativo de las siguientes variables: conocimiento, calidad y dominio de las labores asignadas. Lo anterior carece de una metodologa rigurosa y clara, por lo que requiere del anlisis de su contenido y su aplicacin, as como de integrar criterios diferenciados en tanto al tipo de relacin contractual de la que se trate. La importancia de medir el desempeo radica, por un lado, en conocer oportunamente la existencia de problemas u obstculos que limiten la funcin pblica y por otro, contribuir a fortalecer y desarrollar capacidades gubernamentales a travs de su recurso humano.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

Objetivo 2 Alcanzar un desempeo competitivo del trabajo de los ser-

7.4.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo1 Mejorar el desempeo del personal gubernamental a travs de la profesionalizacin del servicio pblico en el Estado, mediante la revisin y adecuacin de los mecanismos de reclutamiento, seleccin, capacitacin, actualizacin, remuneracin, promocin y evaluacin, bajo principios de mrito, equidad y legalidad, para mejorar la eficacia del gobierno y servir mejor a la ciudadana.

vidores pblicos mediante la evaluacin permanente de su desempeo y de las mejores prcticas, el reconocimiento pblico, ofrecimiento de estmulos y recompensas al desempeo laboral destacado, el cumplimiento de los objetivos y metas del rea para contribuir a la transformacin de una gestin gubernamental responsable, con resultados al atraer y retener a los mejores funcionarios. Estrategia 2.1 Desarrollo del Sistema de Evaluacin del Desempeo de los servidores pblicos de nivel medio y superior. Lneas de accin 2

Estrategia 1.1 Impulso a la profesionalizacin de los servidores pblicos. Lneas de accin 1 Iniciativa de ley avocada a establecer el servicio civil de carrera. Diagnstico integrado de necesidades de capacitacin en la administracin pblica estatal. Programa de Desarrollo Profesional para los servidores pblicos diseado e instrumentado. Plataforma para el registro, difusin y contenido de los cursos de capacitacin diseado para facilitar el acceso a los servidores pblicos inscritos al programa. Registro de seguimiento aplicado a los conocimientos, habilidades y actitudes adquiridos por los servidores pblicos capacitados. Nuevas prcticas para la capacitacin de los servidores pblicos de base convenidas con el sindicato, e instrumentadas por instituciones acadmicas especializadas. Sistema de incentivos y recompensas diseado, dirigido a fomentar la innovacin, la capacitacin y mejores prcticas administrativas.

Formulacin de metodologa operada para el establecimiento de componentes del desempeo a evaluar, definicin de tareas y metas de cada puesto y diseo de indicadores de desempeo laboral de los servidores pblicos de mandos medios y superiores.

Responsables de evaluacin del desempeo establecidos en las dependencias y organismos de gobierno. Capacitacin a servidores y responsables sobre los criterios metodolgicos, instrumentos de operacin, de seguimiento y de impacto a aplicar en la evaluacin del desempeo desarrollada.

Aplicacin de la metodologa de evaluacin del desempeo monitoreada permanentemente.

Estrategia 2.2 Desarrollo del Sistema de Evaluacin del Desempeo de los servidores pblicos sindicalizados. Lneas de accin 3

Metodologa de evaluacin del desempeo de los servidores pblicos definida en acuerdo con el sindicato. Capacitacin a servidores y responsables sobre los criterios metodolgicos, instrumentos de operacin, de seguimiento y de impacto a aplicar en la evaluacin del desempeo desarrollada.

Criterios de calificacin claramente definidos para el otorgamiento de incentivos y recompensas a servidores pblicos. 347

7.5 Dignificacin y nueva cultura del servicio pblico

7.5.1 Diagnstico
La alternancia en el gobierno conlleva la oportunidad de establecer una nueva visin en la que el servidor pblico sea un agente de cambio dentro y fuera de la organizacin, con sensibilidad y mayores niveles de satisfaccin personal y laboral. En todo proyecto de desarrollo, que busca la innovacin y la creatividad, el recurso esencial que har la diferencia a largo plazo es el ser humano. En Oaxaca, una visin limitada ha permeado la administracin pblica y sus posibilidades de desarrollo al interior y exterior. Hasta ahora, la estructura burocrtica ha sido concebida como un medio de control con niveles organizacionales rigurosos y verticales, donde las decisiones frecuentemente se han relacionado con el abuso de autoridad y la concentracin del poder; con una identidad poco clara de quien presta el servicio, lo que provoca desmotivacin, inercias y resistencias al cambio; y con valores y creencias ampliamente extendidas, algunas de las cuales no reconocen la importancia social que reviste la funcin pblica, cuyo fin es el bien comn. Todos estos factores inciden directamente en el bajo desempeo gubernamental, reforzando el desprestigio institucional y la baja calidad de los servicios pblicos. El desempeo de la funcin pblica en Oaxaca, as como en otros estados, se ha visto afectada por dos visiones y actitudes negativas ampliamente extendidas. Por un lado, muchos trabajadores del gobierno tradicionalmente se han limitado a cumplir de forma mecnica con los requerimientos formales de su empleo, sin ocuparse de la calidad y eficiencia con la que desempean sus funciones. Por otro lado, el enfoque puramente monetario y rentista de algunos servidores pblicos considera al trabajo gubernamental, en el mejor de los casos, slo como un empleo estable que garantiza un salario regular, y en peor de los casos, como una oportunidad de acceder a beneficios particulares o de grupo. Aunque existe un cuerpo normativo para regular el servicio pblico y un cdigo de tica, los integrantes del aparato gubernamental en general manifiestan una dbil apropiacin de los mismos. Esta situacin es muy relevante, pues dichos estatutos y valores establecen el marco que debe definir y fijar lmites y expectativas a la actuacin de los servidores pblicos. Con el propsito de fomentar una nueva cultura del servicio pblico, una de las prioridades del actual gobierno es constituir una base amplia de servidores pblicos que respondan con eficacia, eficiencia, flexibilidad y oportunidad a las demandas ciudadanas, mediante la potenciacin de su capacidad productiva y creativa as como de su espritu de cuerpo. En este reside el mayor potencial para promover el cambio y el sentido del mismo, el cual se puede mejorar al fomentar principios de responsabilidad, honradez y servicio, que oriente a los trabaBajo condiciones histricas de transicin y coalicin, el cambio en la cultura del servicio pblico debe estar precedida por condiciones como la voluntad de los funcionarios de alto nivel para observar un cdigo de tica y someterse a un conjunto de normas; as como la disposicin del resto de funcionarios y los ciudadanos, para adoptar los cambios de actitud y dar paso a un proceso de mejoras continuas en el servicio pblico, especialmente en aquellos procesos que sirven de ejemplo y refuerzan los valores, creencias y principios como en el caso de los trmites directos y los actos pblicos de los mandos medios y superiores, cuyas responsabilidades revisten un mayor inters social.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

jadores gubernamentales de todos los niveles a rechazar las prcticas relacionadas con la inercia, la denigracin, el abuso de autoridad y la corrupcin.

el gnero, la identidad cultural y las diferentes capacidades de las personas. Es importante destacar que para mejorar el nivel y calidad de

El trabajo de los servidores pblicos tambin se ha deteriorado por la existencia de estructuras administrativas obsoletas as como por situaciones conflictivas de orden poltico y social, que han dado pauta a la deficiente formacin y desarrollo de los servidores pblicos pero adems al surgimiento de conductas inadecuadas e indignas de algunos de ellos. Otros tropiezos administrativos se reflejan en esquemas laborales carentes de mecanismos de reconocimientos e incentivos al buen desempeo, la honestidad, lealtad, esfuerzo y creatividad. Ante esta problemtica es necesario impulsar valores ticos como los ya mencionados, pero adems mejorar la percepcin social respecto a la dignidad de los servidores pblicos. Para ello, es necesario adecuar las estrategias y acciones de formacin e integracin de los servidores pblicos, as como sensibilizarlos ante las necesidades particulares del servicio que deben prestar en consideracin de variables tales como

atencin ciudadana se deben conocer, aplicar y garantizar el cumplimiento de los marcos normativos, con particular cuidado en aquellos que tienen como principio garantizar los derechos humanos, los derechos los pueblos y comunidades indgenas y los derechos de las mujeres. En adicin, se deben establecer con claridad los recursos reglamentarios necesarios para que los servidores pblicos estatales establezcan una relacin de respeto, entendimiento y colaboracin con las autoridades indgenas. Para que en la actuacin de los servidores pblicos prevalezca invariablemente una conducta digna que oriente su desempeo y propicie una plena vocacin de servicio pblico en beneficio de la sociedad, es necesario implementar un cambio en las personas y en las instituciones de las que forman parte. Asimismo, resulta necesario establecer mecanismos de vigilancia y participacin ciudadana, pues su ausencia

349

7.5.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

propicia la desinformacin, el desdn y las actitudes negativas sobre la dignidad y el trabajo de los servidores pblicos. Desarrollar una nueva cultura del servicio pblico orientada Es evidente que el aparato burocrtico oaxaqueo no ha sido lo suficientemente eficaz para dar una atencin integral a los requerimientos y demandas de la sociedad. La nueva cultura del servicio pblico implica estar cerca del ciudadano, demanda disposicin no slo a escuchar, sino a obtener mejores resultados, que sean sensibilizados para que mejoren la forma de llevar a cabo sus acciones, apoyndose de entre otros recursos, en la modernizacin administrativa y en las tecnologas de informacin y comunicacin. Las omisiones en este campo han influido para que la relacin entre el gobierno y la sociedad se haya erosionado, adems de haber generado desconfianza, animadversin y rechazo ante muchos proyectos oficiales. Lneas de accin 1 Asimismo, basado en el ejercicio de los valores, el Gobierno del Estado de Oaxaca requiere articular de forma efectiva los recursos y fortalezas de los actores sociales, contribuyendo a mejorar el bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos. En esta configuracin, la comunicacin, tanto al interior como hacia el exterior de la administracin pblica, desempea un papel fundamental. La transmisin de valores o la implantacin de mejores prcticas, es un elemento clave para el cambio cultural. En sntesis, con el propsito de elevar el desempeo eficaz y efectivo en las acciones de atencin ciudadana, el gobierno a travs de sus funcionarios debe actuar con sensibilidad y calidad humana, basado en el ejercicio y promocin principios y valores, tanto democrticos como humanistas. Adems de buenos profesionistas, los funcionarios deben garantizar el respeto de la legalidad, ser efectivos y realizar sus labores honestamente. Estrategia 1.1 Programa de capacitacin y sensibilizacin orientado a desarrollar una nueva cultura del servicio pblico. a la dignificacin y revaloracin del trabajo gubernamental, mediante la formacin de las capacidades humanas y profesionales, el apego a la legalidad, la prctica de los valores y la consolidacin del espritu de cuerpo de los servidores pblicos estatales de todos los mbitos y niveles, para mejorar la atencin de las demandas sociales, recuperar la confianza ciudadana e incrementar la satisfaccin de los servidores pblicos respecto de su propio trabajo y el deber cumplido. Objetivo 1

Coordinacin interinstitucional establecida para el diseo de un programa de capacitacin dirigido a desarrollar una nueva cultura del servicio pblico.

Responsables del fomento de la nueva cultura del servicio pblico establecidos en cada dependencia y organismo de la administracin pblica estatal.

Necesidades de capacitacin en trminos de atencin ciudadana detectadas por dependencia y tipo de trmite o servicio.

Derechos Humanos, Derechos Indgenas y Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia en el Estado de Oaxaca difundidos para el conocimiento y cumplimiento de los servidores pblicos.

Lineamientos de capacitacin y sensibilizacin orientados a desarrollar una nueva cultura del servicio pblico, establecidos y difundidos en cada dependencia y entidad de la administracin pblica.

Programa de capacitacin y sensibilizacin de la nueva cultura del servicio pblico apoyado por tecnologas de la informacin y comunicacin.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

Estrategia 1.2 Ampliacin de la capacidad de respuesta al ciudadano en todas las dependencias y entidades de la administracin pblica estatal. Lneas de accin 2

Dignidad de la funcin pblica mejorada como consecuencia de acciones efectivas de atencin desarrolladas por los servidores de gobierno.

Percepcin ciudadana respecto a la dignidad del funcionario pblico mejorada. Mecanismos de atencin a quejas, recepcin de comentarios y canalizacin de denuncias respecto al servicio pblico establecidos.

Colaboracin interinstitucional estrecha orientada a generar acuerdos y sinergias operativas, entre las directivas, personal y dependencias para ofrecer un servicio sensible y de calidad al ciudadano.

Capacidad de respuesta a demandas ciudadanas mejoradas mediante la operacin de una disciplina del servicio pblico clara y orientada a la atencin con calidad y oportunidad.

Lineamientos evaluativos aplicados a la creacin de modelos participativos con el fin de dar seguimiento, obtener datos y reorientar las acciones de mejora de servicios y atencin del servidor pblico de cara al ciudadano.

Trmites, provisin y distribucin de bienes y servicios pblicos simplificados. Trmites, provisin y distribucin de bienes y servicios pblicos apoyados por tecnologas de la informacin y la comunicacin.

Estrategia 1.3 Rescate de la vocacin de servicio en la administracin pblica estatal. Lneas de accin 3

Plan de cultura y comunicacin organizacional externo e interno diseado e implementado para mejorar la integracin, elevar la imagen y percepcin del funcionario pblico frente al ciudadano.

Derechos Humanos, Derechos Indgenas y Ley de Acceso de las Mujeres a una vida Libre de Violencia garantizados y acatados por los servidores pblicos.

Atencin ciudadana mejorada atendiendo las necesidades particulares de la poblacin indgena u otro grupo en situacin de vulnerabilidad.

Programas de comunicacin participativa permanentes orientados a la apropiacin de una nueva identidad institucional con valores, en un gobierno de transicin.

Marco legal y tico respetado y garantizado en el marco de una nueva cultura laboral que mejore la relacin ciudadano-servidor pblico.

Cdigo tico difundido entre la base sindical, mandos medios y superiores para fomentar el rescate de la honorabilidad y prestigio del servidor pblico como un todo unificado.

351

7.6 Coordinacin institucional

7.6.1 Mecanismos para promover la coordinacin institucional
La coordinacin institucional es entendida como un acuerdo mediante el cual las actividades de los diferentes niveles de gobierno, organizaciones pblicas, privadas y/o sociales son planeadas y ejecutadas de forma estructurada para alcanzar un objetivo en comn, mejorando la eficiencia en el uso de los recursos disponibles al reducir duplicidades, promover complementariedades y compartir gastos.5 Los acuerdos de coordinacin institucional, adquieren mayor relevancia en el contexto socioeconmico del estado de Oaxaca, donde los altos niveles de dispersin poblacional, conflicto social, pobreza y rezago econmico en las zonas rurales requieren una adecuada y efectiva planeacin y articulacin de las polticas pblicas, privadas y sociales que permitan maximizar y optimizar el uso de los recursos disPara lo cual, se requiere de mecanismos adecuados que incentiven y aseguren la coordinacin institucional en cualquiera de sus acepciones: i) horizontal (entre los poderes del Estado y las dependencias y entidades de la administracin pblica estatal); ii) vertical (entre la federacin, el Estado y los municipios); iii) pblico-privada/social (entre las instituciones pblicas y actores privados o sociales) o iv) pblicointernacional (entre las instituciones pblicas y organismos internacionales).
5 SEDESOL (2004), pp. 71.

ponibles. De igual forma, la coordinacin institucional es valorada como una condicin necesaria para resolver o mitigar los problemas y dilemas que se derivan del desarrollo urbano, sobre todo si se considera la elevada interaccin que existe entre los diversos actores y organizaciones que influyen en el progreso de las ciudades.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

En Oaxaca, la falta de alineacin entre los programas y proyectos de los tres rdenes de gobierno ha sido una prctica constante que se explica bsicamente por la carencia de mecanismos adecuados que promuevan la coordinacin entre las entidades y organismos de la administracin pblica estatal, quienes disean sus programas de manera aislada sin colaborar o participar con los rdenes de gobierno federal y municipal generando ineficiencias en el gasto como duplicidades o no acceder a recursos de programas federal por desconocimiento. Esta misma situacin se replica en la coordinacin del Estado con los municipios. La inexistencia de esquemas efectivos de coordinacin y participacin en la planeacin, implementacin, evaluacin y seguimiento de polticas pblicas que contribuyan efectivamente al desarrollo integral de la entidad es otro de los

grandes pendientes para el actual gobierno. En numerosas ocasiones, la poca o nula participacin de la ciudadana es consecuencia de la desconfianza, prejuicios y precauciones derivados de una relacin ventajosa asumida para el provecho del Ejecutivo local, que durante muchos aos fue regida por intereses polticos y territoriales. En este sentido, la inclusin de mecanismos de participacin y colaboracin entre los diferentes actores (pblicos, sociales, privados e internacionales), en los procesos de planeacin, diseo, presupuestacin, instrumentacin y evaluacin de las polticas pblicas es un tema de total relevancia para el actual gobierno, ya que slo as es posible elevar el nivel de confianza de los ciudadanos hacia las instituciones pblicas y con ello, facilitar la apropiacin y legitimacin de los programas y proyectos pblicos. As, sin la concrecin de

353

grandes acuerdos y una adecuada y efectiva coordinacin, difcilmente lograr modificarse de forma estructural la trayectoria econmica y social del Estado. Muestra de lo anterior, es el hecho de que la actual administracin ha firmado un total de 160 convenios de coordinacin con distintas instituciones y dependencias gubernamentales, en temas como vivienda, migracin, fomento del empleo, desarrollo sustentable, medio ambiente y educacin, slo por mencionar algunos. Estos avances en materia de coordinacin son representativos si se considera la crisis de credibilidad y confianza que padecan las instituciones del gobierno desde los movimientos sociales acontecidos en 2006. La coordinacin con el sector social es una condicin fundamental para la construccin y mantenimiento de la gobernabilidad democrtica. Esta participacin no se agota con garantizar el derecho de los ciudadanos a exigir ser informados y consultados sobre las decisiones y resultados del gobierno, sino se extiende a la posibilidad institucional de asociarse cooperativamente con ste, para la identificacin y solucin focalizada de determinados problemas de inters comn, as como beneficiarse de su facultad para atenderlos por ellos mismos con respaldo gubernamental. Los mecanismos de participacin utilizados para la formulacin del Programa Preliminar de Gobierno y el Plan Estatal de Desarrollo 2011-2016, renen las propuestas de tomadores de decisiones de los tres rdenes de gobierno y de los tres Poderes del Estado, de especialistas y de miembros de todos los sectores de la sociedad, lo que contribuye en la construccin de un escenario propicio para formalizar la coordinacin institucional. Finalmente, es importante sealar que en el diseo del presente Plan se considera la atencin de polticas transversales en materia de pueblos indgenas, equidad de gnero, desarrollo sustentable y derechos humanos, con lo cual se deja atrs la perspectiva sectorial que ha permeado la formulacin de polticas pblicas, para transitar hacia un enfoque sistmico que reconoce que los problemas del Estado de Oaxaca tienen causas multifactoriales por lo que se requiere de la accin conjunta de todos los sectores y rganos de gobierno para su adecuada identificacin y atencin.

7.6.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Ampliar y fortalecer la coordinacin entre las dependencias y entidades estatales, los diferentes rdenes de gobierno, los organismos internacionales y los actores sociales, con el propsito de mejorar el diseo e instrumentacin de los programas y proyectos pblicos, elevar la calidad del gasto y legitimar la accin pblica. Estrategia 1.1 Establecimiento y consolidacin de mecanismos e instancias que favorezcan la participacin y colaboracin vertical entre los gobiernos y las instancias de nivel municipal, estatal y federal, as como con los organismos internacionales.

Lneas de accin 1

Marco jurdico en materia de coordinacin institucional revisado y mejorado, para especificar los mecanismos de colaboracin y participacin entre los distintos niveles de gobierno y los organismos internacionales.

Instancia especial creada y facultada para coordinar la interlocucin del Gobierno del Estado con los Municipios, la Federacin y los organismos internacionales, para promover una colaboracin ms efectiva.

Oferta de fondos internacionales y programas federales aprovechada al mximo, a partir de la identificacin, anlisis y aprovechamiento de los apoyos, subsidios y financiamientos disponibles.

Convenios de colaboracin y coordinacin con el gobierno federal, municipios y organismos internacionales firmados y aplicados por la administracin pblica estatal.

Concurrencia presupuestal establecida en el diseo e instrumentacin de los programas y proyectos pblicos para comprometer recursos de forma simultnea.

GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS

Sistema de supervisin y seguimiento de los programas y obras ejecutadas en los municipios con participacin del gobierno estatal y federal.

Estrategia 1.2 Establecimiento y consolidacin de mecanismos que favorezcan la participacin coordinacin horizontal entre las dependencias y entidades de la administracin pblica estatal, los poderes del Estado y los sectores privado y social de Oaxaca.

Instancias regionales creadas y consolidadas para una mejor planeacin y coordinacin de esfuerzos a nivel intermunicipal.

Lneas de accin 2 Casos exitosos de diseo e instrumentacin de programas y proyectos pblicos entre municipios y entre niveles de gobierno difundidos y replicados.

Instancia especial creada y facultada para promover la coordinacin entre las dependencias y entidades del Gobierno del Estado y la participacin de los organismos empresariales, las organizaciones sociales y las instituciones acadmicas del estado, en torno de polticas, programas y proyectos especficos.

Autoridades en municipios con mayores desventajas, capacitadas y asistidas, para diversificar y mejorar sus instrumentos de gestin de recursos, administracin interna y ejecucin de programas de desarrollo econmico y social.

Convenios de colaboracin firmados y aplicados entre las instituciones gubernamentales, los organismos empresariales, las organizaciones sociales y las instituciones acadmicas del Estado, para el diseo de programas y proyectos conjuntos.

rganos consultivos y espacios de participacin social institucionalizados para revisar, opinar y proponer mejoras a las polticas, programas, proyectos pblicos, a efecto de mejorar la rendicin de cuentas y la aplicacin de los recursos pblicos.

Enfoque territorial secto-regional incorporado al proceso de planeacin, programacin, presupuestacin, ejecucin y evaluacin de las dependencias y entidades del Gobierno del Estado de Oaxaca.

Concurrencia presupuestal establecida en el diseo e instrumentacin de los programas pblicos y proyectos de inversin, para comprometer recursos de forma simultnea y coordinada.

Indicadores y metas de gestin y resultados compartidas y comprometidas entre distintas dependencias y entidades gubernamentales, para el seguimiento y evaluacin de programas y proyectos concurrentes.

355

8.

Desarrollo regional

equilibrado

8.1 La regionalizacin como enfoque de planeacin en Oaxaca

8.1.1 Los antecedentes de la regionalizacin
La regionalizacin es una herramienta de apoyo a la planeacin para resolver problemticas comunes de territorios que comparten caractersticas similares y lograr as una mejor integracin del espacio, fundamentalmente en los campos administrativo, econmico, poltico y social. Una adecuada regionalizacin contribuye a una ms efectiva y eficiente accin gubernamental, mejora la interaccin entre las partes sectorial y territorial de las polticas pblicas y promueve un mayor equilibrio entre la disposicin y explotacin de los recursos naturales y los requerimientos del propio desarrollo econmico. As, la regionalizacin contribuye a un mejor aprovechamiento de recursos y acciones de los diferentes actores -pblicos, privados y sociales- que influyen en el territorio y permiten mejorar la articulacin de esfuerzos en torno a objetivos comunes. De esta forma, una adecuada regionalizacin es fundamental para mejorar la planificacin de los proyectos y acciones, elevar el nivel y calidad de vida de los habitantes y aumentar la competitividad del territorio mediante la articulacin de redes de empresas, instituciones y actores locales. El desarrollo de Mxico no puede lograrse sin el progreso de cada una de sus regiones. Hoy en da, las desigualdades regionales de Mxico hacen evidente que no todas las entidades y localidades se han beneficiado de la misma forma del proceso de insercin en los mercados internacionales ni de los profundos cambios que se han emprendido en Mxico durante las ltimas dos dcadas. Por ello, se requiere de una estrategia regional que permita afrontar los retos de empleo y bienestar de su poblacin a todo lo largo del territorio nacional.1 En el estado de Oaxaca se han elaborado diversas regionalizaciones a partir de las prioridades identificadas en distintas fases de la historia de la planeacin de la entidad.2 Dentro de los ejercicios ms conocidos se puede ubicar el de ngel Bassols Batalla, quien ubica al estado dentro de dos grandes regiones de Mxico: Pacfico Sur y Oriente. Su divisin se basa en los recursos naturales (clima, agua, suelos) y considera como elementos complementarios las vas de comunicacin y la urbanizacin, con una escala que va de zonas pobres a ricas y de zonas subdesarrolladas a desarrolladas. Estos elementos describen la separacin entre la zona del alto Papaloapan y el resto del estado. Otra regionalizacin la propone Claude Bataillon, mediante la cual se determinan tres zonas para el territorio oaxaqueo, clasificndolo en las regiones: Mxico Central, Mxico Oriental, y la Vertiente Huasteca y Veracruzana. Para l, existe una relacin entre los recursos naturales y el poblamiento histrico; sita a casi todo el estado en el Mxico Central, y al Istmo dentro de la Vertiente del Pacfico, del Mxico Oriental. Cabe destacar que en lo que concierne al norte del estado, Bassols y Batai-

1 Plan Nacional de Desarrollo, Eje 2, Economa competitiva y Generadora de empleos, apartado 2.9 Desarrollo regional integral. 2 Ver Las Regionalizaciones para el Estado de Oaxaca, un Anlisis Comparativo, Reyna Moguel, Centro de Sociologa, Universidad Autnoma Benito Jurez de Oaxaca, ao 1979, y Movilidad y Desarrollo Regional en Oaxaca, Instituto Mexicano del Transporte, y Secretara de Comunicaciones y Transportes, Publicacin Tcnica 305, ao 2006.

DESARROLLO REGIONAL EQUILIBRADO

Otra regionalizacin fue la elaborada por el Banco de Mxico, quien a peticin del Gobierno del Estado y del Plan Oaxaca, elabor en 1968 una Matriz de Insumo Producto para la entidad. El criterio de agrupamiento estriba en la relacin entre una regin y otra, atendiendo a dos indicadores: vas de comunicacin y la orientacin del comercio a travs de las primeras, as como la poblacin y las actividades que desarrolla cada regin, definiendo siete: Centro, Caada-Sierra Jurez, Istmo, Mixteca Alta, Pochutla-Miahuatln, Pinotepa y Tuxtepec. Finalmente, se encuentra la divisin regional que se mantiene a la fecha, la cual fue realizada a propsito del Plan Oaxaca (1964-1968) y divide al estado en ocho regiones: Istmo, Papaloapan tambin denominada Golfo por su cercana con el Golfo de Mxico-, Caada, Sierra Norte, Valles Centrales, Sierra Sur, Mixteca y Costa. Esta divisin result ms convencional que geogrfica, dado que se llon coinciden en diferenciarlo del resto, aunque en el caso de este ltimo le da el nombre de Vertiente Huasteca y Veracruzana. De esta revisin, se identifican algunas virtudes y limitaUna tercera regionalizacin es la de Claudio Stern, quien utiliza una metodologa estadstica donde se destaca el nivel de urbanizacin dentro de un ndice compuesto, llegando as a establecer dos regiones para Oaxaca: una zona de bajo nivel de desarrollo que ocupa el quinto lugar (en una escala de siete), en la que se encuentra el Istmo y el resto del estado ocupa el sexto lugar con un muy bajo nivel de desarrollo, aunque tambin se ubica a una pequea tercer zona situada al norte del estado que pertenece a un nivel de desarrollo medio-superior. Una regionalizacin ms es aquella publicada en 1950 por Jorge L. Tamayo, la cual segn el propio autor se manejaba convencionalmente y donde el estado se divida en siete regiones a partir de sus caractersticas fsicas, culturales y econmicas: Valles Centrales, Mixteca, Caada, Istmo, Costa, Papaloapan y Sierra. Por su parte, las de Tamayo y del Plan Oaxaca enfrentan el inconveniente de haberse basado principalmente en las regiones como fueron consideradas histrica o tradicionalmente, tomando lmites preestablecidos como fue el caso de los distritos, que carecieron de precisin y buscaron principalmente facilitar los estudios a realizar regionalmente. Sin embargo, estos estudios derivan comnmente en referencias e interpretaciones demasiado generales para la aplicacin de polticas y programas de gobierno, por lo que es recomendable llevarlos a niveles ms especficos. ciones. Las regionalizaciones de Bassols y Bataillon tienen la cualidad de considerar diferenciaciones sub-regionales, en tanto que la de Stern tiende a contemplar al estado en forma homognea debido a la ponderacin de indicadores, donde destacan el de urbanizacin, mientras que la del Banco de Mxico considera en forma significativa aspectos econmicos. realiz principalmente sobre un ajuste de los lmites municipales a los distritales.

359

8.1.2 El nuevo marco de anlisis para el desarrollo regional

El desarrollo regional desigual es una caracterstica prcticamente de cualquier nacin, independientemente de su nivel de desarrollo. Nuestro pas, Oaxaca y sus municipios no son la excepcin, pues al interior del estado existen importantes disparidades atribuibles a factores histricos, culturales y estructurales. Esta situacin es reconocida en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, al sealarse que las desigualdades regionales de Mxico hacen evidente que no todas las entidades y localidades se han beneficiado de la misma forma del proceso de insercin en los mercados internacionales ni de los profundos cambios que se han emprendido en Mxico.3 El nivel de pobreza y marginacin del estado tiene una importante dimensin territorial, que se expresa en las 10,496 localidades que lo integran, segn el Censo de Poblacin y Vivienda 2010. En buena medida, esa elevada dispersin de la poblacin implica un muy alto costo de llevar servicios e infraestructura social bsica a cada localidad, as como limitaciones para generar oportunidades de negocio ante la baja conectividad entre los mercados locales y regionales, asimismo por la incapacidad de generar una masa crtica mnima de oferta y demanda para las actividades econmicas. Dficit de oportunidades, por la escasa generaPor ejemplo, de acuerdo a los datos de marginacin generados por CONAPO, 90% de las localidades son de muy alta y alta marginacin, lo cual guarda una estrecha relacin con la dispersin poblacional antes sealada, ya que conforme a los datos INEGI 2010, el 76.7% de las localidades del estado son menores a 250 habitantes. Inequidad territorial -entre regiones, municipios En el caso de los municipios esta situacin tiene una expresin similar, si se considera que 463 municipios (81%) registraban en 2005 grados muy alto y alto de marginacin. En otra perspectiva, 301 municipios (53% del total) presentaban alto y muy alto rezago social, de acuerdo con informacin del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL). Los datos anteriores no son sino la manifestacin de un conjunto de factores estructurales que inciden en grupos de municipios similares que enfrentan dficit en diversos activos -territoriales y personales- funy localidades- debido a las caractersticas propias de las zonas rurales, que ante su incapacidad de insertarse en la dinmica del desarrollo estatal y nacional, provocan que las brechas se amplen respecto a aqullas con mayores ventajas. La manifestacin ms aguda de esto es la dispersin de la poblacin, que se ha llegado a considerar en un elemento retroalimentador de la marginacin, particularmente cuando stas presentan dificultades para articularse al sistema de asentamientos poblacionales de mayor tamao o mejor dotados de servicios pblicos y de mercado. cin de empleos, subempleo e ingresos insuficientes, explicada por la escasez de alternativas productivas, acceso limitado a insumos y productos, cuya expresin extrema es la migracin de la poblacin con mayores capacidades para la produccin. Dficit de capacidades, el cual mantiene a la poblacin en pobreza debido a la desnutricin, bajos niveles de salud y educacin. damentales, lo que obliga a definir una estrategia con enfoque regional y microrregional para resolver la problemtica de manera integral. Conforme a las investigaciones en la materia realizadas por el Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM),4 la marginacin rural tiene tres efectos directos principales:

3 Plan Nacional de Desarrollo, Eje 2, Economa competitiva y Generadora de empleos, apartado 2.9 Desarrollo regional integral. 4 Soto Romero, JM, Coord. Evaluacin de la Estrategia de Microrregiones, Fondo Sectorial SEDESOL-CONACYT, Centro de Estudios Estratgicos del Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Ciudad de Mxico. Mxico. DF, 2006.

DESARROLLO REGIONAL EQUILIBRADO

Por otro lado, en cuanto a las causas estructurales de la marginacin que limitan las oportunidades de desarrollo de la poblacin rural, el ITESM destaca las siguientes:

El aislamiento e inaccesibilidad de las localidades, particularmente las pequeas, en buena medida debido a la accidentada orografa estatal y a la existencia de caminos poco transitables y desarticulados, aunado a una baja cobertura de telefona e internet. Todo ello hace que la accesibilidad hacia y entre las localidades sea muy compleja. El escaso desarrollo de capital humano, principalmente debido a la insuficiente provisin de servicios educativos y de salud de calidad, as como por el desabasto de productos bsicos. Las condiciones de las viviendas, con reducida cobertura y calidad de servicios como drenaje, agua y electricidad, as como la utilizacin de materiales de construccin inadecuados, altos niveles de hacinamiento y la localizacin de viviendas en zonas de riesgo. El estancamiento econmico general, ya que en el mbito productivo, las localidades marginadas presentan bajas tasas de ahorro, inversin y fuentes de financiamiento; actividades no rentables; tcnicas de produccin obsoletas; y acceso limitado a mercados, entre otros. La degradacin del medio ambiente y los recursos naturales, causada por la estructura de los derechos de propiedad de la tierra; conflictos agrarios; el manejo inadecuado de recursos agrcolas y residuos; y el crecimiento desordenado de las zonas urbanas.

361

Aunadas a estas causas estructurales, el ITESM suma aqullas relacionadas con una participacin y coordinacin poco eficaz y eficiente de los tres rdenes de gobierno, donde frecuentemente se pueden encontrar los siguientes problemas: Visin limitada del desarrollo rural, la cual considera que los proyectos rurales slo pueden estar relacionados con actividades agropecuarias y se ha perdido de vista el desarrollo de encadenamientos productivos desaprovechando los recursos, vocaciones y potencialidades territoriales, como es el caso del turismo dados los espacios naturales existentes, o la explotacin sustentable de recursos de mayor valor agregado presentes en los ecosistemas de las microrregiones. Dispersin geogrfica de proyectos y acciones, siendo el caso que las dependencias federales y estatales generalmente han intervenido a travs de programas aislados, en los que la insuficiencia de recursos o el uso poco eficiente y transparente en el caso de los municipios, provoca que el gasto se realice para paliar slo algunas necesidades. A esto se puede sumar la contradiccin entre las reglas de operacin y el tipo de localidades a atender, donde las de mayor marginacin pueden quedar fuera de los programas. Falta de cooperacin entre los diferentes rdenes de gobierno y entre las distintas dependencias de un mismo orden de gobierno, que ha derivado en la carencia de una adecuada planificacin conjunta y priorizacin de las intervenciones, incluso ha provocado duplicidades o desarticulacin de las acciones y conflictos al llevar a cabo los proyectos. Intervenciones desde el gobierno estatal o municipal que han excluido a las comunidades en la toma de decisiones y en la ejecucin de los proyectos y acciones, lo que ha generado sentimiento de rechazo de parte de los ciudadanos. A partir de este conjunto de elementos, se debe plantear un nuevo enfoque regional en tres niveles, a partir de una visin integral y sistmica, la cual se exprese en acciones locales5

Regional: El primer nivel debe partir de las regiones utilizadas en la actualidad, donde se agrupan a los distritos rentsticos y a los municipios, al considerar diferentes centros econmicos y de servicios histricos o de desarrollo reciente, y que presentan distintos grados de desarrollo en los municipios que las conforman. Estas regiones son fundamentales para la planeacin de proyectos de crecimiento econmico o de desarrollo social que presenten importantes economas de escala o de alcance, como pueden ser las autopistas, los clusters, las unidades mdicas de segundo nivel (hospitales), o las instituciones de educacin superior, entre otras.

Microrregional: El segundo nivel debe considerar como unidad bsica a la microrregin, que adquiere un papel fundamental para fines de planeacin del desarrollo econmico y social, ya que puede agrupar a varios municipios que comparten caractersticas similares en trminos de problemticas y carencias, recursos naturales, actividades econmicas, esquemas de organizacin y patrones culturales, entre otras relevantes. La microrregin es una referencia especialmente til para proyectos y acciones tales como carreteras secundarias, unidades mdicas de primer nivel con todos los servicios, instituciones educativas de bachillerato, as como proyectos productivos de mediana escala.6

5 .Esta propuesta resulta congruente con la Estrategia 13.6, del Eje 2, Economa competitiva y Generadora de Empleos, del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, la cual seala la necesidad de considerar la dimensin espacial y las caractersticas particulares de cada regin en el diseo de programas y polticas pblicas. 6 La estrategia microrregional para Oaxaca se plantea recuperar las experiencias desarrolladas en el pasado a nivel federal, particularmente las de la Coordinacin General del COPLADE y la Secretara de Desarrollo Social, as como aquellas que la sociedad y diferentes organismos pblicos y privados estn instrumentando en el estado, como son los casos del Comit de Recursos Naturales de la Chinantla Alta, A.C. y el Proyecto Mixteca promovido por la Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas (Conanp) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), con el apoyo de la Comisin Nacional Forestal (Conafor) y el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF).

DESARROLLO REGIONAL EQUILIBRADO

En este marco, con el fin de avanzar en la equidad territorial basada en aspectos econmicos y sociales, resulta esencial partir de la base de la definicin de microrregiones prioritarias; esto es, de la identificacin de agrupaciones de municipios con los ms altos ndices de marginacin, rezago social y desarrollo humano, que contemple la incorporacin de aqullos que le posibiliten una mejor articulacin territorial, particularmente de los que se constituyen en centros naturales de confluencia social, productiva, comercial y de servicios. Municipal: el tercer nivel debe enfocar su atencin hacia los municipios, considerando las diferencias existentes en-

tre ellos, y dar atencin prioritaria hacia los que presentan mayores desventajas en trminos de marginacin, desarrollo humano y rezago social, impulsando la articulacin interna de sus localidades y la conectividad con otros centros de poblacin de mayor tamao y mejor dotados de servicios pblicos bsicos. En el nivel municipal son particularmente relevantes los programas sociales focalizados en los individuos y las familias, como es el caso del Programa Oportunidades; los de infraestructura bsica, tanto de redes como a partir de tecnologas alternativas; los medios de transporte intermedios y los proyectos productivos comunitarios, entre otros.

8.2 Caracterizacin de las regiones

En una visin general, los desequilibrios regionales se pueden apreciar a partir de los grados de marginacin de los municipios. En las posiciones extremas, slo 34 de ellos mostraban en 2005 muy baja y baja marginacin, con una poblacin estimada de 874,054, aproximadamente el 25% del estado; en sentido opuesto, 173 municipios, con 857,793 habitantes, presentaban una muy alta marginacin. Es de hacer notar aqu la semejanza en los datos de poblacin y el contraste en cuanto al nmero de municipios, lo que denota de antemano, una mayor dispersin poblacional en el segundo grupo. Si se consideran las regiones en el primer grupo, los Valles Centrales, el Istmo y el Papaloapan presentan los mejores niveles de desarrollo; por su parte, las regiones del segundo grupo, con la Sierra Sur, la Caada y la Costa, muestran una mayor marginacin; en cuanto a las regiones de Sierra Norte y Mixteca, estas presentan niveles de marginacin medios o moderados. Finalmente, en este marco es importante sealar que en la categora de alta marginacin se agrupan el mayor nmero de municipios y poblacin con casi el 30% de esta ltima, donde destacan la Costa, la Mixteca y los Valles Centrales. Con estos datos como referencia resulta conveniente apreciar la situacin de cada regin en sus aspectos socioeconmicos ms generales.

363

Tabla 8.1 Municipios y grado de marginacin por regin (2005)

Total Mpios.
Estado/Regin Regin Caada Regin Costa Regin Istmo Regin Mixteca Regin Papaloapan Regin Sierra Norte Regin Sierra Sur Regin Valles Centrales 570 45 50 41 155 20 68 70 121

Muy Alta Mpios.

173 29 24 6 28 10 14 39 23

Alta Mpios.
290 13 24 18 105 7 41 29 53

Medio Mpios.
73 3 2 11 20 2 11 2 22

Baja Mpios.
24

Muy Baja Mpios.

10

8.2.1 Regin de la Caada

La regin de la Caada est conformada por 45 municipios, con una poblacin de 200,140 habitantes, equivalente al 5.3% del estado, siendo los municipios con mayor poblacin Huautla de Jimnez, Santa Mara Chilchotla, San Jos Tenango y Mazatln Villa de Flores respectivamente y que en conjunto concentran al 41% de la poblacin. En los ltimos 10 aos, ha sido la nica regin con una tasa de crecimiento poblacional negativa del 0.1%.

4 2 1 1

16

Total Poblacin
Estado/Regin Regin Caada Regin Costa Regin Istmo Regin Mixteca Regin Papaloapan Regin Sierra Norte Regin Sierra Sur Regin Valles Centrales 3,506,821 196,258 479,263 562,155 426,977 437,941 162,799 297,782 943,646

Muy Alta Poblacin

3,506,821 196,258 479,263 562,155 426,977 437,941 162,799 297,782 943,646

Alta Poblacin
1,199,789 35,865 248,626 114,965 212,548 135,683 86,296 145,965 219,841

Medio Poblacin
575,181 11,614 66,876 232,984 72,920 53,471 8,733 1,335 127,248

Baja Poblacin
423,089

Muy Baja Poblacin

450,969

54,461 64,446 144,555 1,313

84,438

476

158,314

366,055

Fuente: Elaborado con datos de CONAPO, ndices y Grados de Marginacin, 2005

Para el ao 2010 contaba con 910 localidades, de las que 905 eran de menos de 2,500 habitantes y con el 86.24% de la poblacin total de la regin, ubicndose as como la segunda con el porcentaje ms alto en el estado. Cabe sealar que el 90% de las localidades son de menos de 500 habitantes lo que expresa su dispersin. Tambin es la segunda regin ms importante en poblacin mayor de cinco aos hablante una lengua indgena, con un 74% de su poblacin, donde sobresalen los ixcatecos, mazatecos y cuicatecos. Por su parte el 93% de sus municipios son considerados de muy alta y alta marginacin, lo que la convierte en la tercera regin con mayor porcentaje y con cuatro municipios dentro de los 10 con mayor ndice de marginacin en el estado, destacndose San Jos Tenango y Eloxochitln de Flores Magn. El 97% de sus localidades se encuentran tambin entre los de muy alta y alta marginacin, siendo la regin con mayor porcentaje en el 2005. Esta regin se caracteriza adems por tener la mayor tasa de analfabetismo en todo el estado con un 31.7%, as como tambin con el mayor porcentaje

con poblacin sin primaria completa, con un 27.6%, muy por encima de los promedios estatales. En materia de cobertura de servicios, es la regin ms atrasada en comparacin con el resto, ya que ocupa el primer lugar en viviendas que no disponen de energa elctrica y de agua entubada, la segunda en viviendas sin drenaje y la tercera en viviendas con piso de tierra, en todos los casos muy por arriba de los promedios estatales. En acceso a la salud, el 43.5% de su poblacin no es derechohabiente a algn sistema de salud.
Mapa 8.1 Regin Caada: Grados de marginacin

Grado de marginacin
Muy Alto Alto Medio Bajo Muy Bajo

Fuente: Elaborado con datos de CONAPO, ndices y Grados de Marginacin, 2005

DESARROLLO REGIONAL EQUILIBRADO

La regin se comunica principalmente por la carretera federal 131 Tehuacn-Oaxaca y la 182 TeotitlnTuxtepec. En telefona fija, es la regin con el menor porcentaje de viviendas con este servicio, lo que se refleja en el acceso a Internet, ya que slo el 1.5% de las viviendas cuentan con acceso, el segundo porcentaje ms bajo en todo el estado.
Grfico 8.1 Indicadores de cobertura de servicios en las viviendas 2010: Caada
50

que la coloca como la tercera regin ms

40 48.94 51.66 43.19 30

poblada. Los municipios con mayor poblacin son Santiago Pinotepa Nacional, Villa de Tututepec, San Pedro Pochutla, San Pedro Mixtepec y Santa Mara Hua20.71 21.32 7.81 1.48

20

30.10

27.47

28.35 10 9.54 11.28 8.96 6.15

18.74

tulco, los cuales concentran el 41% de la poblacin. Entre el periodo 2000 y 2010 la regin tuvo la segunda tasa de crecimiento ms alta, con un 1.08, mayor a la registrada por el estado. Por lo que se refiere al fenmeno de la dispersin, la Costa es la segunda regin con el mayor nmero de localidades, con un total de 1,607, de stas el 87% son de menos de 500 habitantes y el 98% son de menos de 2,500 habitantes las cuales concentran al 59.56% de la poblacin. De su poblacin mayor a cinco aos slo el 32.1% habla alguna lengua indgena, como el mixteco, zapoteco, amuzgo, chatino o chontal, por lo que esta regin se coloca dentro de las tres regiones con menor poblacin con esta caracterstica. El 96% de los municipios y el 95% de las localidades que integran esta regin son de muy alta y alta marginacin, por lo que ocupa el segundo lugar con municipios en este rango; sin embargo, slo dos municipios se encuentran por debajo de los primeros 20 ms marginados, ocupando las posiciones 15 y 18 a nivel

1.82

5.23

7.96

Nacional

Estatal

Regin Caada

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda 2010

En materia econmica, la regin de la Caada es la que presenta la menor tasa de participacin econmica7 con un 40.07% de la poblacin econmicamente activa. Por sector econmico, la regin se dedica predominantemente a las actividades agropecuarias, destacndose la produccin de maz, caf, caa y mango, con explotacin forestal y en pequea escala cra de ganado porcino y vacuno, seguido de las del sector servicios. En cuanto a la minera se encuentran yacimientos de plata, mica, yeso y asbesto.

8.2.2 Regin de la Costa

La regin de la Costa est conformada por 50 municipios, con una poblacin superior a los 530,000 habitantes, lo que equivale al 14.1% del total en el estado, lo
Mapa 8.2 Regin Costa: Grados de marginacin

Grado de marginacin
Muy Alto Alto Medio Bajo Muy Bajo

estatal, San Agustn Loxicha y Santiago Ixtayutla respectivamente.

Fuente: Elaborado con datos de CONAPO, ndices y Grados de Marginacin, 2005

7 La tasa de participacin econmica es el resultado de dividir la poblacin econmicamente activa entre la poblacin de 12 aos y ms.

365

En indicadores educativos, la regin es la cuarta en poblacin analfabeta, con un 20% aproximadamente y la sexta en porcentaje de la poblacin sin primaria completa, el 20.61%. En ambos casos estos porcentajes son mayores a los promedios estatales. En cobertura de servicios bsicos, la regin de la Costa se encuentra en una situacin intermedia, aunque todava por encima de los promedios estatales, ya que en viviendas sin energa elctrica ocupa el cuarto lugar, mientras que en viviendas que no disponen de drenaje y aqullas con piso de tierra se encuentra en el quinto sitio. Slo en el caso de viviendas sin agua entubada, la regin tiene su mayor desequilibrio, ocupando el segundo lugar a nivel estatal. En el acceso a los servicios de salud, el 44.7% de su poblacin no es derechohabiente a algn sistema de salud. En el tema de las comunicaciones, la regin se intercomunica principalmente por medio de la carretera federal 200 Pinotepa Nacional-Salina Cruz. En comunicaciones el 17.2% de las viviendas cuentan con telefona fija y el 5.1% con acceso a internet. Ambos porcentajes menores al promedio estatal. La tasa de participacin de la poblacin econmicamente activa es la tercera mejor del estado con un 46.9%, aunque menor a la estatal. Sus principales actividades son las agropecuarias, destacando la produccin del maz, caf, cacahuate, sanda, meln y la ganadera y la pesca riberea, aunque cuenta con un amplio sector de servicios, apoyado en el turismo en Puerto Escondido y las Bahas de Huatulco, que cuentan con servicios de aeropuertos.

Grfico 8.2 Indicadores de cobertura de servicios en las viviendas 2010: Costa

50

40

48.09 43.19

30

20

30.10 19.4 18.74 11.28 0 1.82 5.23 6.20 8.96 6.15 20.71 17.22 7.81 5.09 21.32

28.35 10

28.61

Nacional

Estatal

Regin Costa

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda 2010

DESARROLLO REGIONAL EQUILIBRADO

8.2.3 Regin del Istmo

Con 41 municipios, la regin del Istmo en la segunda ms poblada con 595,433 habitantes, representando el 15.7% del total de la poblacin en el estado, tan slo cuatro municipios concentran casi al 40% de la poblacin de la regin, Juchitn de Zaragoza, Salina Cruz, Tehuantepec y Matas Romero. Durante la ltima dcada, la tasa de crecimiento de la poblacin fue de 0.93%, valor menor a la estatal. A pesar de ser la segunda regin con el menor nmero de municipios, el Istmo cuenta con un total de 1,352 localidades, de las cuales el 89.5% es de menos de 500 habitantes y el 97% de menos de 2,500 habitantes; sin embargo, en estas ltimas slo se concentra el 32.2% de la poblacin de la regin, lo que la convierte en la segunda ms importante en el estado en poblacin que habita en localidades mayores a 2,500 habitantes. Por lo que respecta a la poblacin mayor de 5 aos hablante de lengua indgena, es la segunda regin con el menor porcentaje con un 31.8%, sobresaliendo los zapotecos. La regin del Istmo es la que tiene el menor porcentaje de municipios en situacin de muy alta y alta marginacin con 58%, donde slo dos estn dentro de los primeros 100 con mayor ndice de marginacin, San Mateo del Mar y Santa Mara Chimalapa, a pesar de esto, 599 de sus localidades estn consideradas como de muy alta y alta marginacin.

Mapa 8.3 Regin Istmo: Grados de Marginacin

Grado de marginacin
Muy Alto Alto Medio Bajo
Fuente: Elaborado con datos de CONAPO, ndices y Grados de Marginacin, 2005

Muy Bajo

El Istmo es la segunda regin con la menor tasa de analfabetismo en el estado, con un 15.0% de su poblacin, de igual manera en el porcentaje de poblacin sin primaria completa. Es de destacar que en estos dos indicadores se ubica por debajo de los promedios estatales.

En materia de cobertura de servicios bsicos, la regin del Istmo es la que se encuentra en la mejor condicin de todo el estado, ya que es la de menor porcentaje de viviendas que no disponen de drenaje, agua entubada, piso de tierra y la segunda con el menor porcentaje de viviendas sin energa elctrica y, en todos los casos, con valores menores a los estatales. En acceso a los servicios de salud, es la regin con el menor porcentaje de poblacin sin derechohabiencia con un 39.5% de la poblacin.

367

Grfico 8.3 Indicadores de cobertura de servicios en las viviendas 2010: Istmo

50

40 43.19 30

20

30.10

28.35 10 11.28 0 1.82 5.23 8.96 4.09 7.57

17.99

18.74 10.99 6.15

20.71 18.51

21.32 7.81

7.55

Nacional

Estatal

Regin Istm o

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda 2010

Por sus caractersticas y ubicacin geogrfica, esta regin es una de las ms comunicadas del estado; por su territorio pasa la carretera federal 190 en sus tramos Oaxaca-Tehuantepec y La Ventosa-Tapanatepec, la 200 Pinotepa Nacional-Salina Cruz y la 185 Coatzacoalcos-Salina Cruz. A stas se suma la autopista Tehuantepec- La Ventosa. Por esta situacin los municipios de Tehuantepec, Salina Cruz y Juchitn de Zaragoza se constituyen en centros de actividad econmica y servicios de gran importancia en el estado. En telefona fija, el 18.5% de las viviendas cuentan con este servicio y el 7.6% tiene acceso a internet, lo que coloca a la regin como la

tercera y segunda respectivamente en cobertura de estos servicios en el estado. La regin del Istmo es la segunda con la mayor tasa de participacin econmica, con el 47.9% de su poblacin econmicamente activa, sobresaliendo las actividades del sector servicios, impulsado principalmente por el comercio de la regin, seguido de las agropecuarias, como la produccin de maz, mango, caf, sorgo, naranja, meln y sanda, y la ganadera y pesca. Existen fbricas de cemento y cal, aunque destaca la importancia de la Refinera Antonio Doval Jaime. Cuenta adems con el puerto de Salina Cruz y la generacin de energa elica en la Ventosa.

8.2.4 Regin de la Mixteca

La regin de la Mixteca es la que cuenta con el mayor nmero de municipios, con un total de 155 y una poblacin de 465,991 habitantes, equivalente al 12.3% del total estatal. Sin embargo, solamente seis municipios concentran casi el 40% de la poblacin, Huajuapan de Len, Tlaxiaco, Santiago Juxtlahuaca, Asuncin Nochixtln, San Martn Peras y Tezoatln de Segura y Luna. La tasa de crecimiento poblacional de los ltimos 10 aos, fue de apenas 0.8%, la cuarta ms baja del estado ubicndose as debajo del promedio estatal. La Mixteca cuenta de igual manera, con el mayor nmero de localidades, ya que en su territorio se encuentra casi el 20% de todo el estado. De este total, casi el 92% es de menos de 500 habitantes y el 99.67% son localidades con menos de 2,500 habitantes, donde habita el 77.4% de la poblacin de toda la regin. Es de destacar, que

DESARROLLO REGIONAL EQUILIBRADO

en la regin se encuentran los municipios con menor poblacin en el estado y que 60 de stos no llegan a los 1,000 habitantes, lo que manifiesta la fuerte dispersin poblacional a la que se enfrenta esta regin. De la poblacin mayor de cinco aos, el 37.2% habla alguna lengua indgena como el mixteco y el triqui. De los municipios que conforman la regin, el 85.9% se encuentran en una situacin de muy alta y alta marginacin, destacando que en esta regin se encuentra el municipio con mayor marginacin de todo el estado, y el cuarto a nivel nacional, Coicoyn de las Flores. A nivel de las localidades, aproximadamente el 91% tambin es de muy alta y alta marginacin.

Mapa 8.4 Regin Mixteca: Grados de Marginacin

En materia de educacin, el porcentaje de poblacin analfabeta es del 18.9%, mientras que el de la poblacin sin primaria concluida es del 20.7%, en ambos casos la regin ocupa el quinto lugar en el estado, con porcentajes por arriba del promedio estatal. En cobertura de servicios, la regin de la Mixteca es la tercera con el mayor porcentaje de viviendas que no disponen de drenaje, la cuarta en viviendas con piso de tierra, la quinta en viviendas sin energa

Grado de marginacin
Muy Alto Alto Medio Bajo Muy Bajo

elctrica, al igual que las que no disponen de agua entubada. Slo en el caso de estas ltimas, la regin est en mejor situacin que el promedio estatal. En cobertura de servicios de salud, la Mixteca es la segunda regin con el mayor porcentaje de poblacin sin derechohabiencia a estos servicios, con un 45.5%

Fuente: Elaborado con datos de CONAPO, ndices y Grados de Marginacin, 2005

de la poblacin.

Grfico 8.4 Indicadores de cobertura de servicios en las viviendas 2010: Mixteca

50

40 43.19 30 44.62

20

30.10 22.43 28.35 25.33 11.28 0 1.82 5.23 5.63 8.96 6.15 18.74 20.71 17.97 7.81 3.91 21.32

10

Nacional

Estatal

ReginMixteca

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda 2010

369

Los principales tramos carreteros que cruzan la regin son la carretera federal 125 Tehuacan-Huajuapan de Len y Huajuapan de Len-Pinotepa Nacional y la 190 Puebla-Huajuapan de Len y Huajuapan de Len-Oaxaca. De vital importancia para la regin es la autopista Cuacnopalan-Oaxaca, inaugurada en el ao de 1994. Por lo que respecta a telefona fija, el 17.9% de las viviendas dispone de este servicio y el 3.9% con acceso a internet, lo que sita a la regin en la posicin nmero 5 y 4 respectivamente en el estado. La tasa de participacin econmica de la regin Mixteca es del 43.2% de la poblacin econmicamente activa, valor menor al estatal y el cuarto ms bajo entre las regiones. Las principales actividades econmicas son las agropecuarias, con la produccin de maz, frijol y trigo principalmente, seguido de las actividades del sector servicios.

8.2.5 Regin de la Sierra Norte

Esta regin se conforma por 68 municipios, con una poblacin de 176,489 habitantes, 4.6% de la poblacin estatal, lo que la coloca como la regin menos poblada y con una tasa de crecimiento de los ltimos 10 aos de 0.3%, muy por debajo de la tasa estatal. Del total de municipios, slo dos de ellos superan los 10,000 habitantes, San Juan Cotzocn y San Juan Mazatln, que en conjunto concentran al 22% de la poblacin de la regin. De igual manera, es la regin con la menor cantidad de localidades, apenas 635, de stas el 81% son localidades de menos de 500 habitantes y 628 (el 98.9 %) son de menos de 2,500 habitantes. La Sierra Norte es la regin con el mayor porcentaje de habitantes en localidades de menos de 2,500 habitantes con 86.85, cuando a nivel estatal es del 52%. Tambin ocupa el primer lugar de poblacin mayor de cinco aos hablante de lengua indgena con el 77.7%, principalmente mixe, zapoteco y chinanteco. El 80.9% de los municipios de la regin y el 89.4% de sus localidades estn en el rango de muy alta y alta marginacin, con ocho municipios dentro de los primeros 100 de mayor marginacin en el estado, destacando Santo Domingo Tepuxtepec en el nmero 13 y Santo Domingo Roayaga en el 37.
Fuente: Elaborado con datos de CONAPO, ndices y Grados de Marginacin, 2005
Grado de marginacin
Muy Alto Alto Medio Bajo Muy Bajo

Mapa 8.5 Regin Sierra Norte: Grados de Marginacin

DESARROLLO REGIONAL EQUILIBRADO

En materia educativa, es la segunda regin con la tasa de analfabetismo ms alta del estado, con un 22.4% y la tercera con el porcentaje ms alto de poblacin sin primaria completa, en ambos casos, porcentajes mayores a los que presenta el estado en estos mismos indicadores. En cobertura de servicios, ocupa el segundo lugar en porcentaje de viviendas sin energa elctrica, el cuarto lugar en viviendas que no disponen de drenaje y el primer lugar en viviendas con piso de tierra, todos estos indicadores con porcentajes por arriba de los estatales. Sin embargo, esta misma regin ocupa el segundo lugar en porcentaje de viviendas que disponen de agua entubada, por arriba de los valores estatales. En servicios de salud, es la regin con el mayor porcentaje de poblacin sin derechohabiencia con un 55.3% de la poblacin.

Grfico 8.5 Indicadores de cobertura de servicios en las viviendas 2010: Sierra Norte

50

40 43.19 30 41.50

20

30.10 29.98 28.35 23.54 11.28 8.96 6.15 18.74 20.71 11.44 7.81 1.24 21.32

10 9.39 0 1.82 5.23

Nacional

Estatal

Regin Sierra Norte

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda 2010

La Sierra Norte slo cuenta con dos principales vas de acceso, por medio de la carretera federal 175 Tuxtepec-Oaxaca y la 179 Mitla-Playa Vicente; sin embargo, por su orografa, el acceso a muchos de estos municipios se dificulta. En telefona fija, el 11.4% de las viviendas cuenta con este servicio y apenas el 1.2% cuenta con acceso a internet, el porcentaje ms bajo de todo el estado. La tasa de participacin econmica de la regin es la tercera ms baja del estado con el 42.4% de la poblacin econmicamente activa. Su poblacin se ocupa principalmente a las actividades agropecuarias como la produccin de maz, caf, gladiolas, as como tambin a las forestales.

371

8.2.6 Regin de la Sierra Sur

La Sierra Sur est conformada por 70 municipios con una poblacin total de 330,823 habitantes, que equivalen al 8.7% de la de todo el estado, por lo que es la tercera regin menos poblada. Del total de municipios, cuatro concentran el 32% de la poblacin de toda la regin, y que en orden de importancia son Miahuatln de Porfirio Diaz, Putla Villa de Guerrero, Santa Cruz Zenzontepec y Santa Mara Zacatepec. La tasa anual de crecimiento poblacional de los ltimos 10 aos es la tercera ms alta con un 0.1%, ligeramente menor a la estatal. Con 1,381 localidades, la Sierra Sur es la tercera ms importante, de stas el 87% son localidades menores a 500 habitantes y 1,375 (el 99.6%) son de menos de 2,500 habitantes y en estas ltimas se encuentra el 84% de la poblacin de la regin. Del total de la poblacin mayor de 5 aos el 35.1% son hablantes de lengua indgena, principalmente zapotecos, mixtecos, chatinos, chontales, amuzgos y triquis. El 97% de los municipios de la regin y el 96% de las localidades se encuentran en condiciones de muy alta y alta marginacin, cinco de estos municipios estn dentro de los 20 ms marginados del estado, sobresaliendo Santiago Amoltepec en la tercera posicin, Santa Cruz Zenzontepec en la cuarta y Santa Lucia Miahuatln en la sexta. En educacin, la regin presenta valores por encima de los estatales, por lo que ocupa el tercer lugar en porcentaje de analfabetas con el 21.8% y el segundo lugar en porcentaje de poblacin sin primaria concluida con el 25.9%. En el tema de cobertura de servicios bsicos, es la regin con el mayor porcentaje de viviendas que no disponen de drenaje, la segunda en viviendas con piso de tierra, la tercera en viviendas sin energa elctrica y sin disponibilidad de agua entubada. En todos estos indicadores con valores mayores a los estatales. En cobertura de salud, el 43.7% no es derechohabiente a algn sistema de salud, con un porcentaje similar al que registra el estado.
Fuente: Elaborado con datos de CONAPO, ndices y Grados de Marginacin, 2005
Grado de marginacin
Muy Alto Alto Medio Bajo Muy Bajo

Mapa 8.6 Regin Sierra Sur: Grados de Marginacin

DESARROLLO REGIONAL EQUILIBRADO

Grfico 8.6 Indicadores de cobertura de servicios en las viviendas 2010: Sierra Sur

50

40 43.19 30 41.50

20

30.10 29.98 28.35 23.54 11.28 8.96 6.15 18.74 20.71 10.37 7.81 1.80 21.32

10 9.39 0 1.82 5.23

Nacional

Estatal

Regin Sierra Sur

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda 2010

Slo existen dos tramos carreteros principales para toda la regin, la carretera federal 125 Huajuapan de Len-Pinotepa Nacional y la 175 Oaxaca-Puerto ngel, lo que dificulta las comunicaciones entre los municipios y localidades ms alejadas de la regin. En servicio de telefona fija, slo el 10.37% de las viviendas cuenta con este importante servicio, por lo que nicamente el 1.8% tiene acceso a internet en ellas, valores que en ambos casos estn muy por debajo de la media estatal. La Sierra Sur tiene la segunda tasa ms baja de participacin econmica con un 41.16% de la poblacin econmicamente activa, porcentaje por debajo del estatal. La poblacin se dedica primordialmente al sector agropecuario, a actividades como la produccin de maz, frijol, caf, as como tambin el ganado de traspatio y las actividades forestales, a nivel artesanal se produce aguardiente y mezcal.

8.2.7 Regin del Papaloapan

La regin del Papaloapan cuenta con slo 20 municipios, el menor nmero en el estado, donde habitan 465,192 habitantes, que representan el 12.2% del estado. Los municipios de San Juan Bautista Tuxtepec, Acatln de Prez Figueroa y Loma Bonita concentran ms del 50% de la poblacin de la regin. En la ltima dcada, la tasa de crecimiento poblacional es la tercera ms baja, 0.7%, valor menor al que se presenta en el estado. A pesar de tener el menor nmero de municipios, contaba en el 2010 con 1,233 localidades. De stas, aproximadamente el 85% son de menos de 500 habitantes y 1,217 de menos de 2,500 habitantes, donde se concentra el 56% de la poblacin total. Cabe mencionar, que en la regin se ubica la segunda localidad con mayor poblacin de todo el estado, San Juan Bautista Tuxtepec. El 85% de los municipios de la regin y el 87% de sus localidades estn en una situacin de muy alta y alta marginacin, con dos municipios dentro de los 20 ms marginados, destacando San Juan Petlapa, considerado el segundo ms marginado de todo el estado y San Juan Comaltepec quien ocupa el lugar 17. El 39.5% de su poblacin mayor de cinco aos habla alguna lengua indgena, principalmente chinanteco y mazateco, por lo que es la tercera regin ms importante en el estado con esta caracterstica.

373

Mapa 8.7 Regin Papaloapan : Grados de Marginacin

Grado de marginacin
Muy Alto Alto Medio Bajo Muy Bajo

Fuente: Elaborado con datos de CONAPO, ndices y Grados de Marginacin, 2005

En la cobertura de servicios bsicos, la regin es la tercera en En el tema de educacin, el Papaloapan es la tercera regin con el porcentaje de analfabetismo ms bajo, 16.3%, sin embargo es la cuarta regin con el porcentaje ms alto de poblacin sin primaria concluida 22.5%. En ambos casos se tienen porcentajes mayores a los estatales. mejor posicin en porcentaje de viviendas con energa elctrica, disponibilidad de drenaje, agua entubada y viviendas sin piso de tierra. En todos estos indicadores, el Papaloapan est en una mejor situacin que el porcentaje del estado en su conjunto. En servicios de salud, tambin es la tercera en porcentaje de poblacin no derechohabiente con un 41.7% de la poblacin.
Grfico 8.7 Indicadores de cobertura de servicios en las viviendas 2010: Papaloapan
50

40 43.19 30

20 22.96 28.35 10 11.28 0 1.82 5.23 4.63 8.96

30.10

25.36

18.74 17.95 6.15

20.71 19.50

21.32 7.81

6.37

Nacional

Estatal

ReginPapaloapam

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda 2010

Por sus caractersticas geogrficas, la regin cuenta con una importante red de carreteras, sobresaliendo la carretera federal 175 Tuxtepec-Oaxaca, la 147 Tuxtepec-Matas Romero, la 182 Teotitln-Tuxtepec, as como tambin la 145 La Tinaja-Sayula. En comunicaciones de telefona fija es la segunda en cobertura con un 19.5% de viviendas con disponibilidad de este servicio y la tercera mejor con acceso a internet, con un 6.5%, en ambos casos an por debajo del los promedios estatales.

La tasa de participacin econmica de la regin es la cuarta ms importante, con un 46.5% de la poblacin econmicamente activa, pero todava por debajo de la tasa estatal. Las principales actividades econmicas son las agropecuarias, destacando la ganadera y la produccin de caa, pia y maz. En segundo lugar se encuentran los servicios, impulsados en particular por las actividades comerciales y de transporte que se realizan en esta regin. En el sector industrial destaca el funcionamiento de ingenios azucareros y la Cervecera del Trpico.

DESARROLLO REGIONAL EQUILIBRADO

8.2.8 Regin de los Valles Centrales

La regin de los Valles Centrales es la segunda con el mayor nmero de municipios (121); adems, es la ms poblada con 1,033,884 habitantes, el 27.19% de todo el estado. Sin embargo, slo cuatro municipios, Oaxaca de Jurez, Santa Cruz Xoxocotln, Santa Luca del Camino y Villa de Zaachila, concentran el 40% de la poblacin de la regin. El primero de stos, es la capital del estado y el ms poblado de los 570 municipios. Durante la dcada pasada, esta regin present la tasa de crecimiento poblacional ms alta 1.7%, incluso mayor a la tasa del estado. En los Valles Centrales se encuentran 1,280 localidades, lo que hace a esta regin la cuarta ms importante. El 82.5% de estas localidades son de menos de 500 habitantes, y 1,212 (el 94.7%) de menos de 2,500; sin embargo, en estas localidades slo se encuentra el 25.87% de la poblacin de la regin. Por lo que corresponde a la poblacin mayor de cinco aos hablante de lengua indgena, la regin de los Valles Centrales es la que tiene la menor tasa con un 17.5%, valor muy por debajo del estatal, con presencia de zapotecos, mixtecos, chinantecos y mazatecos principalmente. Esta regin presenta el menor porcentaje de municipios (62.8%) y localidades (77.3%) dentro de los de muy alta y alta marginacin. Aun as, cuatro municipios estn dentro de los 40 con mayor marginacin en el estado: Santa Mara Peoles en el lugar 16 y Coatecas Altas en el 19. Cabe sealar que en el otro extremo estn los municipios menos marginados del estado como San Sebastin Tutla, Santa Mara el Tule, San Jacinto Amilpas y Oaxaca de Jurez.

Mapa 8.8 Regin Valles Centrales: Grados de Marginacin

Grado de marginacin
Muy Alto Alto Medio Bajo Muy Bajo

Fuente: Elaborado con datos de CONAPO, ndices y Grados de Marginacin, 2005

Esta regin es la que presenta las menores tasas de analfabetismo y porcentaje de poblacin sin primaria concluida, 8.7% y 14.3% respectivamente, pero a pesar de esto, los valores estn todava por arriba de los promedios nacionales. En el tema de cobertura de servicios, los Valles Centrales son la regin con el menor porcentaje de viviendas sin energa elctrica, la segunda menor en porcentaje de viviendas que no disponen de drenaje, as como tambin en viviendas con piso de tierra. Sin embargo, es la cuarta en viviendas que no disponen de agua entubada. En todos los casos, se est en una mejor condicin que el promedio del estado. En materia de salud el 41.5% de la poblacin no es derechohabiente a algn sistema de salud.

375

Grfico 8.8 Indicadores de cobertura de servicios en las viviendas 2010: Valles Centrales
50

40 43.19 30

20 22.11 28.35 10 11.28 0 1.82 5.23 8.96 2.97

30.10

27.57

18.74 15.35

20.71 32.51

21.32 15.70 7.81

6.15

Nacional

Estatal

Regin de Valles Centrales

Fuente: INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda 2010

Por encontrarse en ella la capital del estado, la mayora de los ejes carreteros convergen en esta regin; tales como la carretera 131 Tehuacn-Oaxaca-Puerto Escondido, la 175 Tuxtepec-OaxacaPuerto ngel y la 190 Huajuapan de Len-Oaxaca-Tehuantepec, as como tambin un tramo de la Autopista Cuacnopalan-Oaxaca. Con relacin a la comunicacin el 32.5% de las viviendas cuenta conservicio telefnico fijo y el 15.70% tiene acceso a internet, sin embargo a pesar de estar me-

jor posicionado que el mismo estado, todava se mantiene por debajo del promedio nacional. La regin presenta la mayor tasa de participacin econmica con el 50% de la poblacin econmicamente activa, incluso mayor a la tasa nacional. La principal actividad econmica de la regin son los servicios, originado esto por el comercio, el turismo, los servicios gubernamentales y financieros. En segundo lugar est la industria, como las artesanas y la elaboracin de mezcal.

DESARROLLO REGIONAL EQUILIBRADO

8.3 El perfil de la nueva estrategia de desarrollo regional para Oaxaca

Dado que la problemtica de subdesarrollo que enfrentan las regiones de Oaxaca tiene causas estructurales y multidimensionales, la nueva estrategia para el desarrollo regional forzosamente deber partir de una amplia coordinacin y colaboracin interinstitucional tanto entre las dependencias del gobierno estatal, como con la federacin y los municipios, as como de una amplia participacin de los actores involucrados en el territorio. Ello deber sustentarse en propuestas especficas en materia social y econmica, as como en un efectivo andamiaje institucional para hacerlas operativas.8

8.3.1 Propuestas en lo social

Dentro del perfil de la nueva estrategia de desarrollo regional, la propuesta en lo social tiene como objetivo elevar los niveles de bienestar de la poblacin, particularmente de aqulla con mayores rezagos y carencias, a travs del impulso a procesos sustentables de desarrollo microrregional, articulando esfuerzos, estimulando la concurrencia y favoreciendo la conciliacin agraria. El propsito central es lograr un crculo virtuoso de desarrollo sostenible, a travs de: La generacin de capacidades humanas a travs de una mayor y mejor nutricin, as como de un incremento de los niveles de salud y educativos de la poblacin. La generacin de oportunidades que se traduzca en ms y mejores empleos dignos y bien remunerados. La equidad territorial, a travs de la reduccin de las brechas de rezago entre las localidades, los municipios y las regiones. Los objetivos especficos que permitiran alcanzar el desarrollo en forma integral en las regiones y microrregiones seran los siguientes: Favorecer la conectividad y accesibilidad en las regiones, microrregiones, municipios y localidades, a travs de la ampliacin de la telefona e internet, mejores caminos, medios de transpor8 El perfil de la nueva estrategia de desarrollo regional para Oaxaca coincide con lo sealado en el Plan Nacional de Desarrollo, 2007-2012, especficamente en su Eje 2, Economa competitiva y Generadora de empleos, apartado 2.9 Desarrollo regional integral, Objetivo 13. Superar los desequilibrios regionales aprovechando las ventajas competitivas de cada regin, en coordinacin y colaboracin con actores polticos, econmicos y sociales al interior de cada regin, entre regiones y a nivel nacional.

377

te adecuados y la creacin o consolidacin de una base mnima de infraestructura y servicios en localidades ubicados estratgicamente; que cree las condiciones generales para permitir y facilitar el surgimiento de las iniciativas econmicas, todo lo cual incida directa e indirectamente en la reduccin de los procesos migratorios y la concentracin espacial de la poblacin9. Generar y desarrollar capital humano, por medio de una cobertura suficiente en servicios de salud, as como buenos servicios y calidad en materia educativa, que contemple el uso de sistemas a distancia, as como medidas de acompaamiento relacionadas con formacin de los recursos humanos adecuados a las demandas del mercado de trabajo. Mejorar y alentar la construccin de viviendas con servicios suficientes y de calidad sobre bases sustentables, particularmente en agua, saneamiento, servicio elctrico, utilizando tecnologas alternativas; as como el uso de materiales adecuados y propios de las regiones, con mejores espacios y ubicacin en zonas con bajo riesgo a situaciones de contingencia; por ejemplo, en lugares donde llueve mucho se pueden plantear adems obras de contencin, desviacin, captura de agua excedente e infiltracin remota programada. En este contexto resulta conveniente contar con un manejo integral y sustentable del territorio que considere: la seguridad alimentaria, los sistemas de produccin, de financiamiento y En este contexto, requieren atencin prioritaria las viviendas en las localidades de menor tamao donde se pueden utilizar, por sealar slo algunas tecnologas alternativas: cosechadores de aguas pluviales; estufas ahorradoras de lea; letrinas secas con biodigestores para crear composta para los cultivos de traspatio y disminuir las enfermedades gastrointestinales; o sistemas de microdrenaje. Incluso en las viviendas de adobe se pueden utilizar tcnicas de reforzamiento, que incrementan su vida til. de mercado, de manejo de ecosistemas y privilegiando mercados diferenciados de la produccin territorial. Es importante impulsar el desarrollo rural sustentable en corredores biolgicos, as como promover proyectos exitosos como el de riego en laderas que se practica en la Sierra Norte desde los aos ochenta, enfocado al desarrollo comunitario, o el de milpa intercalada con rboles frutales, combinado con el riego por aspersin para cultivos bsicos. En el sector pesquero, orientar sus actividades para Promover el crecimiento econmico sustentado en el estmulo al ahorro e inversin, basado en la ampliacin de intermediarios financieros locales formales, el impulso a capacidades productivas rentables basadas en cadenas productivas, apoyadas en la generacin de una cultura empresarial, acceso adecuado a mercados, infraestructura de servicios, capacitacin de mano de obra, apoyo al desarrollo de microempresas en el sector agroalimentario a travs de la organizacin de los productores.

9 En este ltimo caso debe tomarse en cuenta que la dispersin poblacional se explica en gran medida porque la tierra, junto con su fuerza de trabajo, constituyen los nicos activos de los pobres, por lo que una poltica de concentracin de poblacin aunque pudiera tener mayores razones en zonas de riesgo, en ciertas localidades tendr que considerar aspectos econmicos, culturales, patrimoniales y de participacin convencida de los habitantes en cuestin.

DESARROLLO REGIONAL EQUILIBRADO

este proceso. En este contexto, ser de gran importancia el reconocimiento de la gobernanza comunitaria y los espacios de participacin social existentes, ya que se pueden constituir en la base para una poltica pblica coherente hacia el logro de un desarrollo sustentable. En este mismo sentido resultan imprescindibles la transparencia y la rendicin de cuentas que estimulen la participacin ciudadana. Es necesario tambin, en este marco, una intervencin eficaz, eficiente e incluyente, de los distintos niveles de gobierno, basada en: Una visin territorial planificada del desarrollo rural, sustentada en el manejo de cuencas que permita el aprovechamiento de los recursos y vocaciones territoriales, as como intervenciolograr un control en calidad y cantidad de las capturas que repercuta en mejores ingresos de la poblacin que depende de este sector. Fortalecer el desarrollo sustentable que considere: la certidumbre en los derechos de propiedad y la conciliacin agraria en el medio rural que den certeza y legalidad a las actividades que se realizan; el uso de prcticas y tecnologas sustentables en los hogares y las unidades productivas; el manejo y disposicin adecuados del agua y la basura, y un crecimiento ordenado de las localidades, el cual incluso atienda a la prevencin por desastres naturales. En tal sentido, la conservacin y aprovechamiento de los recursos naturales debe tener en cuenta el bienestar presente y futuro de las familias, basado en el manejo sostenible de los ecosistemas y su biodiversidad. Impulsar la inclusin y cohesin social de las comunidades, que elimine prcticas clientelares y paternalistas, ampliando la capacidad de accin, que tenga una visin de equidad de gnero, tnica y que promueva la participacin colectiva de la ciudadana y cree los medios que involucren a todos los agentes econmicos en nes integrales e integradas acordes a las particularidades de cada territorio, que posibiliten el manejo sostenible de los ecosistemas y su biodiversidad. Un aspecto esencial en este marco ser el reconocimiento de los ordenamientos territoriales comunitarios, que permita refuncionalizar los sistemas de produccin tanto en trminos econmicos como ambientales y sociales. La concentracin geogrfica de proyectos y acciones a travs de una estrategia de focalizacin territorial, la cual contribuya al acceso adecuado a los servicios existentes, la provisin de infraestructuras y servicios que favorezcan economas de escala y bajos costos, adems de permitir y facilitar el surgimiento de las iniciativas econmicas de la poblacin. En este marco resulta conveniente fortalecer los servicios en localidades ubicadas estratgicamente para satisfacer la demanda de ciertas necesidades de aqullas que se encuentran dispersas. La coordinacin de las acciones institucionales, con estructuras tanto a nivel central como en cada regin, que permita desarrollar ejercicios de planificacin con determinacin de objetivos estratgicos y priorizacin armnicos y articu-

379

lados de programas que posibiliten su complementariedad y generen sinergias en proyectos y acciones de desarrollo social. Intervenciones centradas en la comunidad que permitan la participacin de la sociedad en cada una de las fases de las polticas pblicas en particular en la planeacin del desarrollo sustentable, la seleccin, im-

plementacin y mantenimiento adecuado de los proyectos y acciones, con el fin de lograr la apropiacin de las comunidades de los proyectos y acciones. Resultar aqu esencial el reconstituir, constituir o fortalecer el capital social10 existente en las comunidades, ya que la organizacin social a nivel local ser elemento esencial para el desarrollo, desde las localidades hasta las grandes regiones del estado.

8.3.1.1 Municipios y microrregiones prioritarias Dada la necesidad de impulsar el crecimiento y bienestar de la poblacin que habitan en las zonas de mayores niveles de pobreza y rezago, se tom en cuenta la experiencia de la Estrategia 100 x 100 de la Secretara de Desarrollo Social del Gobierno Federal, donde se considera la atencin prioritaria de 126 municipios en el estado. Sobre esta base y a partir de la utilizacin del ndice de Marginacin Municipal 2005 elaborado por el Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), el ndice de Rezago Social Municipal 2005 propuesto por el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) y el ndice de Desarrollo Humano Municipal 2004, elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se lleg a definir una lista de 172 municipios de atencin prioritaria. Este conjunto de municipios se caracterizan por concentrar el 22.6 % de la poblacin total del estado, segn los datos de Censo de Poblacin y Vivienda de 2010, que corresponde a 858,441 habitantes, quienes habitaban en 3,621 localidades, 34.5 % del estado.
10 El capital social debe ser entendido como las relaciones de confianza, ayuda mutua, reciprocidad, formas de organizarse, capacidades de toma de decisiones y trabajo colectivo (Tequio). Al respecto, pueden verse las Conclusiones de la Mesa Participacin social en el manejo y uso sustentable de los recursos naturales a nivel local, del Foro Desarrollo Social Sustentable, como parte de los trabajos para integrar el Plan Estatal de Desarrollo 2011-2016.

DESARROLLO REGIONAL EQUILIBRADO

Dentro de las principales caractersticas de los 172 municipios de atencin prioritaria destaca que:

8.3.2 Propuestas en lo econmico

Desarrollo empresarial-comunitario.

De sus 3,621 localidades, el 76.9 % eran de menos de 250 habitantes, donde viva el 23.3% de su poblacin. Mientras los promedios en el estado eran de 76.7% y 12.5 % respectivamente. Agrupaban 1,995 localidades de muy alta marginacin, equivalentes al 68% de las 2,955 localidades de ese tipo en el estado. En esas localidades habitaban 352,323 personas, que representaban 78.8% de las 447,209 que vivan en esa condicin a nivel estatal. El 75% de su poblacin mayor de 5 aos hablaba una lengua indgena. Es importante sealar que esta poblacin equivale a su vez al 48.9% de todos los habitantes en el estado con esta caracterstica. El 85% de los municipios (147) se rige por el sistema de usos y costumbres.
Mapa 8.9 Ubicacin geogrfica de los 172 municipios de atencin prioritaria en 24 microrregiones

Impulso y fortalecimiento a las acciones de vinculacin laboral en todas las regiones del estado, para incrementar la colocacin de los buscadores de empleo en puestos de trabajo formales. Planes de desarrollo comunitarios, municipales y regionales con la participacin directa de pueblos y comunidades indgenas. Desarrollo empresarial del sector agropecuario, forestal y pesquero. Proyectos estratgicos secto-regionales. Fortalecimiento y desarrollo de las economas locales y regionales a partir de sus ventajas comparativas y competitivas. Clusters, desarrollo de cadenas productivas regionales y productos-sello, a partir de las ventajas comparativas y competitivas secto-regionales. Impulso a las industrias regionales y comunitarias. Ampliacin de la escala y el alcance de la actividad productiva en las regiones del estado. Circuitos de mercado local. Establecimiento de tianguis locales y regionales y otros posibles centros de distribucin de productos bsicos a precios competitivos. Produccin rural sustentable en pequea escala. Infraestructura para el desarrollo econmico con orientacin integral y sustentable. Modernizacin y restauracin de las redes carretera, ferroviaria, portuaria y aeroportuaria, as como de los sistemas de transporte en el estado, para mejorar el acceso a las regiones, comunidades indgenas, ciudades y puertos del estado. Proyectos tursticos en regiones con potencial y ventajas no explotadas, especialmente en municipios rurales e indgenas, para extender geogrficamente la oferta de servicios y actividades complementarias.

Fuente: Elaborada con INEGI, CONAPO, CONEVAL y PNUD

Los 172 municipios se agruparon e integraron en 24 Microrregiones de Atencin Prioritaria. Con el propsito de contar con una integracin regional ms consolidada, las microrregiones prioritarias considerarn tambin aquellos municipios que, a pesar de no mostrar los mismos rezagos sociales, sea conveniente incluir en funcin de su ubicacin territorial, identificacin tnica o cultural, lazos comerciales o potencialidades productivas compartidas. Esto implica que todos los municipios que funcionen como centros o polos de desarrollo microrregionales, sern considerados en el anlisis, la planeacin y la ejecucin de los proyectos y acciones, en funcin de su relacin con el resto de los municipios.

381

8.3.3 Propuestas institucionales:

Instancia central y mecanismos de coordinacin y concurrencia presupuestal entre dependencias y entidades estatales, as como con otros niveles de gobierno. En el estado de Oaxaca la planeacin qued sujeta a visiones divergentes entre la federacin, el estado y los municipios, tanto en la atencin de los grandes proyectos de ndole nacional, como en los rezagos sociales de su poblacin, donde las visiones locales atendan a proyectos con alto impacto meditico ms que a las necesidades reales de desarrollo estratgico o de rompimiento con las causas estructurales de la pobreza. En este sentido, con el fin de fortalecer en el mbito territorial la coordinacin de esfuerzos y la concurrencia presupuestal entre las instituciones federales, estatales y municipales, resultar de gran importancia la creacin de una instancia que fortalezca las actividades de coordinacin entre las dependencias estatales, as como con el gobierno federal y los municipios, para promover y favorecer el bienestar social y econmico, y corregir las disparidades de desarrollo regional, a travs de la atencin diferenciada a las regiones de mayor rezago, contribuir a la soberana y seguridad alimentaria, fomentar la conservacin de la biodiversidad, el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la conciliacin agraria. Instancias de planeacin y coordinacin regionales. Se plantea la necesidad de impulsar la creacin o el facultamiento de instancias dotadas de estructura y capacidades de gestin, que coadyuven en las tareas de planeacin y coordinacin en cada regin, principalmente en cuanto a diagnsticos y propuestas en materia econmica y social. Es ah donde se valorar y, en su caso, tomar en consideracin para la definicin de estrategias y acciones en el desarrollo integral de la regin. En este contexto es recomendable crear consejos o instancias para la planeacin y el desarrollo microrregional, que adems de propiciar la participacin de los sectores social y privado a nivel local, a travs de stos se coordinen los municipios aledaos y con caractersticas y problemticas comunes en la bsqueda de las mejores opciones para impulsar el desarrollo microrregional, a travs de una mejor articulacin de los programas, proyectos e iniciativas, con el propsito de disminuir las desigualdades, aprovechar las ventajas competitivas de las microrregiones y hacer ms eficiente el ejercicio de recursos. Instancias de planeacin microrregionales. En el marco de la estrategia de microrregiones, es necesario constituir los espacios de interlocucin y dilogo en los que se expresen los diferentes actores sociales de los municipios contenidos en las mismas, para la construccin de visiones y objetivos comunes de desarrollo en el mbito microrregional, coadyuvando a la paz, el progreso y la gobernabilidad, sobre criterios de sustentabilidad, pluralidad, democracia, inclusin y participacin.

Desarrollo regional

equilibrado

383

Anexo 1. Seguimiento y evaluacin del Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016

El seguimiento y la evaluacin permiten conocer los resultados de las estrategias y acciones asociadas a los objetivos establecidos en el Plan, en trminos de sus efectos e impactos sobre las personas, comunidades, actividades, sectores y regiones que se pretende beneficiar. Asimismo, en un nivel ms apegado a la gestin, ayudan a valorar el desempeo de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Estatal que son responsables de disear e implementar dichas estrategias y acciones, para determinar si stas se realizan conforme a lo planeado y, en su caso, saber cules son los problemas y limitaciones para poder atenderlos adecuada y oportunamente. Lo que no se mide no se puede mejorar. En Oaxaca, el actual gobierno ha expresado su especial inters por promover un ejercicio eficaz, eficiente, transparente y honesto de la administracin pblica. En congruencia, reconoce la necesidad e importancia de disear e implementar el Sistema de Seguimiento y Evaluacin del Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 20112016 (SSE-PED). El SSE-PED se plantea como un instrumento de apoyo para informar la toma de decisiones y el control de la gestin pblica, basado en la pertinencia y eficacia de las polticas, as como para informar a la sociedad oaxaquea sobre las acciones del gobierno y el ejercicio de los recursos, a efecto de impulsar la participacin y generar una mayor confianza ciudadana. Con el diseo e implementacin del SSE-PED, se atender la necesidad de contar con un mecanismo de informacin sistemtico e integral acerca del avance en las metas de gestin y de resultados de las instituciones pblicas. Con prioridades y metas claramente definidas, indicadores adecuados y mediciones peridicas ajustadas a lo que se quiere reportar, el seguimiento y la evaluacin contribuirn a incrementar la eficacia de los proyectos, la eficiencia de las acciones, la calidad de los servicios, la satisfaccin de los beneficiarios de los programas y la transparencia de gasto, entre otros aspectos relevantes del trabajo gubernamental para dar resultados y generar bienestar. Asi mismo, el SSE-PED consistir fundamentalmente de una serie de indicadores a nivel de gestin y de resultados verticalmente alineados y transversalmente relacionados, con metas especficas para los principales objetivos que se pretende lograr y sus variables asociadas. As, el seguimiento y la evaluacin comprendern las materias de gobernabilidad y justicia, crecimiento econmico y competitividad, desarrollo social y humano, eficacia y rendicin de cuentas gubernamentales, derechos humanos, equidad de gnero, pueblos indgenas, sustentabilidad y desarrollo regional, que constituyen los cuatro ejes temticos, las polticas transversales y en enfoque territorial del Plan. Para la definicin de los indicadores de gestin y resultados del SSE-PED, se debern considerar las estadsticas y reportes de organismos especializados e instituciones acadmicas de reconocido prestigio, la informacin interna de las dependencias y entidades, as como los estudios de evaluacin externa que se encarguen de manera expresa. Una vez que el Congreso del Estado de Oaxaca autorice el Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, el titular del Poder Ejecutivo dar a conocer los indicadores directamente asociados al seguimiento y evaluacin del mismo, en un plazo no mayor a cuatro meses contados a partir de la fecha de la autorizacin respectiva.

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Anexo 2. Planes y programas para instrumentar el Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016
Conforme a lo dispuesto en los artculos 16, 24, 25, 27 y 28 de la Ley de Planeacin del Estado de Oaxaca, el Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016 deber indicar los planes y programas que se derivarn del mismo, conforme a lo sealado en dicha Ley y a las necesidades del estado. Para cumplir con estas disposiciones, debern elaborarse, aprobarse y publicarse los Planes Regionales, en un plazo de cuatro meses contados a partir de la fecha de publicacin del Plan. En consecuencia, se elaborarn planes para las regiones de la Caada, la Costa, el Istmo, la Mixteca, la Sierra Norte, la Sierra Sur, Papaloapan y Valles Centrales, cuya vigencia se sujetar al perodo constitucional para que se aprueben, aunque contendrn previsiones y proyecciones de largo plazo. Adicionalmente, para la ejecucin del Plan Estatal de Desarrollo y los Planes Regionales, las dependencias y entidades debern elaborar programas anuales, que sern congruentes entre s y regirn durante su vigencia las actividades de la Administracin Pblica Estatal. En complemento de lo anterior, el Ejecutivo estatal definir los programas especiales que correspondan, conforme a las prioridades del desarrollo integral del estado o a partir de las acciones de coordinacin o concertacin que resulten necesarias para la instrumentacin del presente Plan. Para el cumplimiento de los objetivos y la atencin de las prioridades estatales y regionales definidas en el Plan Estatal de Desarrollo y en los Planes Regionales, se elaborarn programas anuales, especiales o de otro tipo, en funcin de los siguientes temas prioritarios para el desarrollo de la entidad, mismos que se presentan de manera indicativa mas no limitativa ni especfica: Abasto y seguridad alimentaria Arte y cultura Ciencia y tecnologa Competitividad Democracia y participacin ciudadana Deporte Derechos humanos Desarrollo agropecuario, forestal y pesquero Desarrollo social Desarrollo urbano y ordenamiento territorial Educacin Empleo Equidad de gnero Familia, nios, jvenes y adultos mayores Financiamiento al desarrollo e inversiones Finanzas pblicas Fortalecimiento municipal Grupos vulnerables Industria y comercio Infraestructuras Mejora regulatoria Micro, pequeas y medianas empresas Migrantes Minera Poblacin Procuracin de justicia Profesionalizacin del servicio pblico Proteccin Civil Pueblos indgenas Regularizacin de la tenencia de la tierra Salud Seguridad pblica Simplificacin administrativa Sustentabilidad Transparencia, rendicin de cuentas y combate a la corrupcin Turismo Vivienda

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Anexo 3. Previsiones de recursos

Para cumplir con lo establecido por el artculo 23 de la Ley de Planeacin del Estado de Oaxaca y con el acuerdo del Consejo Nacional de Armonizacin Contable por el que se emite la clasificacin funcional del gasto, el Gobierno de Oaxaca ha estimado previsiones para la distribucin de los recursos asignados a los diferentes programas presupuestarios. Lo anterior, partiendo de las finalidades de gasto especificadas en el citado acuerdo, que son las de Gobierno, Desarrollo Social, Desarrollo Econmico y Otras No Clasificadas en Funciones Anteriores, y considerando las necesidades y prioridades para atender las propuestas surgidas de las consultas ciudadanas y de los trabajos de los que surge el presente Plan Estatal de Desarrollo 2011-2016. As, el presupuesto estatal asignado anualmente para el cumplimiento de los objetivos, estrategias y lneas de accin de cada eje del Plan,1 se prev distribuir de acuerdo a las siguientes proporciones: 1. Para los ejes de Estado de Derecho, Gobernabilidad y Seguridad; y Crecimiento Econmico, Competitividad y Empleo, que se alinean a las finalidades de Desarrollo Econmico y Otras No Clasificadas en Funciones Anteriores, se les destinar un monto cercano al 25 por ciento del presupuesto total general. Para el eje de Gobierno Honesto y de Resultados, alineado a la finalidad de Gobierno, el gasto se estima en aproximadamente 15 por ciento del presupuesto total. Para el eje de Desarrollo Social y Humano, alineado a la finalidad de Desarrollo Social se destinar el mayor porcentaje ( ms del 50 por ciento ), el cual se compone de 14 por ciento en gasto de inversin ( ramo 33 ) y 86 por ciento de salarios mnimos irreductibles del presupuesto total. En esta finalidad de gasto destaca la integracin de mil millones de pesos autorizados por el Congreso del Estado en el Presupuesto de Egresos para el Ejercicio 2011, monto que se prev creciente para los prximos aos y que se aplicar a los programas sociales enmarcados dentro de la estrategia Bienestar. 4. Las proporciones restantes para la integracin del cien por ciento del presupuesto, correspondern a los ajustes y resignaciones que resulten necesarias, y que son consustanciales a la definicin precisa que se debe hacer cada ao a travs de los presupuestos de egresos.

Adicionalmente, los planes regionales y programas sectoriales actualmente en proceso de definicin y elaboracin por el Ejecutivo, sealarn orientaciones ms precisas para la previsin del gasto, a efecto de cumplir con los objetivos, estrategias, acciones y proyectos que stos contengan. Cabe sealar que las previsiones de recursos antes sealadas dependen del desempeo que muestre la Recaudacin Federal Participable as como del mantenimiento de un escenario macroeconmico favorable en el pas; esto es especialmente importante, pues cerca del 96 por ciento del presupuesto del estado depende de los recursos federales. Por otro lado, y en los trminos de la Ley del Presupuesto, Gasto Pblico y su Contabilidad, el proyecto de presupuesto de egresos del Estado es sometido a consideracin del H. Congreso del Estado y autorizado por el mismo. Asimismo, las previsiones presupuestales para el Plan tambin estn sujetas al cumplimiento del programa de austeridad y ahorro presupuestal del conjunto de la Administracin Pblica Estatal, al cumplimiento de la normatividad en materia de armonizacin contable, a la aprobacin de un conjunto de reformas legales en materia de deuda y de inversin pblica y privada, as como a una reforma fiscal local que permita el fortalecimiento de las finanzas locales.

2.

3.

1 Cabe sealar que el gasto para cubrir los objetivos y estrategias de las polticas transversales as como las iniciativas para el desarrollo regional equilibrado, contenidas en los captulos 3 y 8 del Plan respectivamente, se contempla dentro de cada uno de los cuatro ejes descritos, y por su propia naturaleza se asignarn a las dependencias y entidades responsables de ejercer el presupuesto en las diferentes materias.

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