Hacia una Proteccin Integral del Refugiado en Venezuela. Por Brbara Nava y Gloriana Fernndez1.

Introduccin: Las personas poseen derechos esenciales por su condicin de seres humanos, lo que se conoce tambin como la inherencia de los derechos humanos. La consecuencia directa de esta caracterstica es el deber de respeto universal que merecen estos, independientemente de cualquier condicin que los distinga, ya sea migratoria, de nacionalidad, raza, religin, creencia poltica, entre otras. En este sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sealado: Que el principio de igualdad y no discriminacin posee un carcter fundamental para la salvaguardia de los derechos humanos tanto en el derecho internacional como en el interno, y que ... es aplicable a todo Estado, independientemente de que sea parte o no en determinado tratado internacional. En la actual etapa de la evolucin del derecho internacional, el principio fundamental de igualdad y no discriminacin ha ingresado en el dominio del jus cogen. 2 En total coincidencia con este criterio, la normativa venezolana a travs de su Ley Orgnica para Refugiados y Refugiadas o Asilados y Asiladas (LORA) 3 ha establecido que su contenido debe interpretarse a la luz de los instrumentos de derechos humanos ratificados por Venezuela, lo que implica el reconocimiento expreso de que la proteccin a los refugiados y asilados debe ser interpretada de manera integral a travs no slo del marco especfico de refugio4 y asilo, sino tambin sobre la normativa general de los derechos humanos. La consecuencia directa de esta afirmacin es que los refugiados (sean solicitantes o reconocidos) deben gozar del respeto y garanta de sus derechos humanos en todo momento. Posicin que se ve reforzada por amplias decisiones de los rganos de proteccin tanto de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU)5 como de la Organizacin de Estados
1

Ponencia presentada por Brbara Nava en el Foro Pblico La Proteccin de los Refugiados en Venezuela, el da 20 de ju1io del ao 2004. Evento organizado por el Servicio Jesuita a Refugiados de Venezuela. La ponencia original ha sido actualizada para su publicacin. 2 Ver, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinin Consultiva OC-18. 3 Ver art. 14 de la Ley Orgnica para Refugiados y Refugiadas o Asilados y Asiladas (LORA). 4 Debe interpretarse como marco normativo aplicable en Venezuela, tanto las normas internas en la materia como las internacionales reconocidas como aplicables en el pas. 5 Ver en este sentido el Comit de DESC ha destacado el derecho al goce y disfrute de la salud de los solicitantes de asilo, ver: Comit de DESC, Observacin General 14, 12.05.00, pgina 10. Tambin el Comit de Derechos Humanos ha sealado que salvo algunas limitaciones legtimas a los derechos polticos los

Americanos (OEA). Un ejemplo es el de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que estableci: Que la calidad migratoria de una persona no puede constituir una justificacin para privarla del goce y ejercicio de sus derechos humanos, entre ellos los de carcter laboral..6 Por todo lo anterior, es importante destacar que los refugiados, asilados o solicitantes de tal reconocimiento deben gozar de los derechos humanos establecidos en los instrumentos internacionales e interamericanos reconocidos por Venezuela. En especial, debemos resaltar su derecho a la vida, a la integridad fsica, el derecho de circulacin, el de personalidad jurdica, el debido proceso, el recurso justo, el derecho al trabajo, y el derecho a buscar y recibir asilo. Con respecto a ste ltimo, es importante sealar que su reconocimiento se realiz a travs de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre7. Por esta razn, el derecho al asilo ha sido desarrollado tanto en el seno de las Naciones8, como dentro de la OEA, especialmente por informes de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos9. En resumen, las reas ms estudiadas hasta el momento responden a la proteccin para evitar el rechazo en frontera y la devolucin, y para garantizar el acceso de las personas a un procedimiento pre establecido de reconocimiento de refugiado, la no sancin por ingreso ilegal, el acceso de las personas al ACNUR y viceversa, y normas mnimas de trato de personas en situaciones de afluencia masiva10. Para reclamar el respeto o garanta de estos derechos, las personas pueden solicitarle al Estado Venezolano que aplique la norma ms favorable en el caso concreto, tal como lo establece la misma Constitucin y LORA. Asimismo, se puede exigir que se interpreten los instrumentos internacionales aplicables en Venezuela11 segn su objeto y fin, utilizando su prembulo y ubicndoles en el contexto actual, lo que ha sido reconocido como criterio de
extranjeros deben gozar del respeto y garanta de sus derechos humanos sin discriminacin alguna, en este sentido ver: Comit de Derechos Humanos. Comentario General 15, citado en: Manual de Preparacin de Informes sobre Derechos Humanos, ONU, Nueva York, 1992, pg.66. 6 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Op.cit, Conclusiones. 7 Ambas Declaraciones gozan de carcter vinculante y son fuente de derecho internacional en la actualidad. En este sentido se pueden consultar los casos de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos con respecto a pases no partes en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Jos. Asimismo, en Venezuela, segn el artculo 22 de la Constitucin nacional, todo derecho humano no reconocido expresamente en el ordenamiento jurdico puede ser tutelado a travs de este artculo. 8 Ver conclusiones del Comit Ejecutivo del Acnur (Excom), por ejemplo la Nmero 5 del ao 1997, y la nmero 82. 9 Ver decisiones de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos por ejemplo: Reconocimiento de la competencia de la CIDH para conocer de la obstaculizacin de la reivindicacin de la condicin de refugiado en Bahamas, a travs del artculo XXVII sobre el derecho al asilo de la Declaracin Americana, Informe de Admisibilidad No.6/02, Peticin No.12.071 del 03.04.02. Tambin consultar: Medidas Cautelares a favor de refugiados colombianos en Venezuela, 12.03.01, entre otros. 10 Documento de trabajo: Declaracin de Cartagena, 10 Aos Despus. En: Memoria del Coloquio Internacional: 10 Aos de la Declaracin de Cartagena sobre Refugiados. IIDH-Acnur, pg.53. 11 Incluyendo en el trmino derechos humanos, los instrumentos sobre refugiados y derecho internacional humanitario.

interpretacin evolutiva de la norma en los sistemas internacionales de proteccin de los derechos humanos, con especial nfasis en la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Basndonos en lo antes expuesto, es que nos aventuramos a analizar el alcance de algunos conceptos vitales para la proteccin integral de los refugiados en Venezuela, tal como el de persecucin, adems de algunas medidas necesarios a adoptar por parte del Edo. Venezolano y de las consecuencias que afectan a los refugiados por el incumplimiento de stas. 1. Del concepto de persecucin como aspecto clave para el reconocimiento del refugiado colombiano.

Segn la definicin de refugiado de la Convencin de 1951, su Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, y la misma LORA, la persona que invoca la proteccin internacional debe presentar un caso de temor fundado de persecucin. No obstante, el trmino persecucin no fue desarrollado en la Convencin del 51 ni en su Protocolo, ya que segn interpretacin del mismo ACNUR ... los redactores quisieron que todo tipo de persecucin futura fuera abarcada en el trmino.12 En este sentido, un primer aspecto a sealar es que los mismos instrumentos de refugiados nos indican que perseguido es toda aquella persona cuya vida o libertad est en peligro por razones de sexo, condicin social, religin, polticas, entre otras, asimismo tambin constituiran persecucin otras violaciones graves de los derechos humanos por las mismas razones13, e incluso violaciones del derecho humanitario. Esta afirmacin se sustenta en la interpretacin integral y no compartimentalizada de dichos instrumentos, especficamente los artculos sobre concepto de refugiados y principio de no devolucin 14, en concordancia con los instrumentos de derechos humanos y derecho humanitario. Un segundo aspecto a sealar es que la amplitud en la aplicacin del trmino, aunada al desarrollo del derecho internacional de los refugiados, el derecho penal internacional y el derecho humanitario, aplicando la interpretacin del objeto y fin de los tratados de refugiados (asegurar la proteccin de derechos especficos de refugiados), su ubicacin en el contexto actual, y el respeto de sus derechos humanos, nos ayudan a concluir que las violaciones a los derechos humanos y las violaciones al derecho humanitario, incluidas o no dentro de los tipos del derecho penal internacional deben ser consideradas como persecucin, en tal sentido el ACNUR ha sealado que: ...a menudo las guerras y la violencia son utilizadas en s, como instrumentos de persecucin. A menudo son el medio elegido por los perseguidores para reprimir o eliminar grupos especficos, focalizados por su etnicidad u otras afiliaciones.15
12

La Proteccin Internacional a Refugiados: Interpretacin del Artculo 1 de la Convencin sobre el Estatus de Refugiado del 51. ACNUR- Ginebra, 2000. 13 Manual de Procedimientos y Criterios para Determinar la Condicin de Refugiado. ACNUR, Ginebra, 1988, pgina 15. 14 La Proteccin Internacional a Refugiados. Op.cit. 15 Al respecto ver: Consideraciones sobre la Proteccin Internacional de los Solicitantes de Asilo y los Refugiados Colombianos. ACNUR, Ginebra, 2002

Otros dos elementos interdependientes que se deben valorar para la determinacin del alcance de la persecucin son el subjetivo y el objetivo. El primero obedece a la percepcin de la persona de una determinada situacin16, por lo que se debe hacer ...una apreciacin de la personalidad del solicitante, ya que las reacciones psicolgicas de los distintos individuos pueden no ser las mismas en condiciones idnticas ...17, lo que al final implica que cada solicitud18 de refugio sea distinta. No obstante esta situacin o amenaza se deriva tambin de elementos objetivos .ya que ... las declaraciones del solicitante no pueden ser consideradas en abstracto en el contexto de la situacin pertinente19. En este sentido, son los aspectos objetivos del conflicto colombiano los que nos brindan algunos indicadores de cmo se puede entender en Venezuela, la persecucin de los refugiados colombianos, las poblaciones ms vulnerables, de los principales patrones de violacin que los afectan, y de la manera en que los rganos del Estado venezolano deben aplicar el trmino a la hora de decidir las solicitudes, sin que se pierda de vista que la valoracin de la situacin no es un objetivo primordial del Estado venezolano, pero que s es un elemento importante para evaluar el grado de credibilidad de los solicitantes20. Con respecto a las poblaciones ms perseguidas a causa del conflicto colombiano, segn el ACNUR, son: Personas que se presumen apoyan a alguna parte en conflicto, antiguos miembros de las partes en conflicto y sus familiares, autoridades municipales y departamentales, personas relacionadas con la administracin pblica, activistas de derechos humanos, lderes sindicales, personas con alto perfil pblico o comunitario, periodistas, indgenas y afrocolombianos, entre otros21. En este sentido, cabe destacar que los casos de persecucin de las poblaciones indgenas, afrocolombianas y de campesinos en Colombia por parte de los actores en el conflicto, los convierte en grupos sociales perseguidos y sujetos a proteccin por el estado venezolano. En relacin con las personas que se presumen apoyan a una parte en el conflicto, es necesario recalcar que es una causal muy fuerte de movilizacin humana hacia las fronteras ya que es un patrn que utilizan los actores involucrados en el conflicto, tanto guerrilla como paramilitares. Por lo general es usado para tomar control de un territorio o para establecer precedentes por la imputacin a las poblaciones de colaborador hacia otros actores, lo que implica que las poblaciones son asumidas como objetivos militares.
16

El temor no tiene que estar basado en la experiencia personal del solicitante. Lo ocurrido, por ejemplo, a sus amigos o parientes y a otros miembros del mismo grupo racial o social puede ser indicio suficiente de que sus temores de convertirse tambin, ms tarde o ms temprano en vctima de persecucin son fundados . Manual de Procedimientos. Op.cit, pgina 13. Por ejemplo en el caso de Colombia, la persecucin al grupo familiar de la persona declarada objetivo militar, genera en toda la familia, mayores y menores de edad, cercanos o no, el temor de persecucin, debido al patrn de conducta de ataque a cualquier familiar ya establecido por los actores en conflicto. 17 Manual de Procedimientos. Op.cit. 18 Esto no excluye el reconocimiento prima facie ante desplazamientos masivos o de grupos cuyas circunstancias objetivas indican que ... los miembros de ese grupo podran ser considerados individualmente como refugiados. Manual de Procedimientos. Op.cit, pgina 13. 19 Ibdem. 20 Ibdem. 21 Consideraciones sobre la Proteccin. Op.cit.

Tambin, como patrones de agresin o amenaza de persecucin se aplican la inclusin en listas de personas buscadas, las ejecuciones extrajudiciales en especial de masacres o asesinatos selectivos y colectivos, desapariciones, violaciones, torturas, toma de rehenes, ataques masivos contra la poblacin civil, entre otros. Generalmente estos ataques, son anunciados con anterioridad y aquellos que no cumplen la orden de desalojo se arriesgan a una masacre u otros ataques serios a su seguridad personal 22, y por lo general se constituyen en riesgo real para todo el ncleo familiar. Otros elementos de persecucin son: el del reclutamiento de nios (as) y jvenes o de mujeres23; la utilizacin de minas terrestres que ponen en riesgo a la poblacin y generan el desplazamiento forzoso; secuestros, cobros y extorsin a cambio de respeto a la vida e integridad de las personas; ataques a las fuerzas policiales o militares con afectacin directa e indiscriminada a la poblacin residente en el lugar de asentamiento de estos; ataques a poblaciones o caseros enteros; forzamiento a presenciar matanzas y torturas; bloqueos armados impuestos que restringen el acceso los servicios bsicos, alimentacin, salud y circulacin, de forma sistemtica y sin la posibilidad de proteccin por parte de su Estado, todo lo cual redunda en una real amenaza y persecucin de la poblacin por violacin de derechos humanos y de derecho humanitario. Finalmente, cabe destacar la situacin de persecucin que puede sufrir cualquier persona que se niegue o se declare incapaz de pagar el impuesto de guerra, ya que es visto como un opositor poltico, y por lo general declarado blanco militar. Un caso reciente refleja la necesidad de que en Venezuela, las personas que han perdido su trabajo y aleguen el vnculo directo entre ste y el pago de las cuotas de guerra, puedan acceder al reconocimiento de refugiado. De lo expuesto, puede observarse que el perfil de persecucin generado por el conflicto colombiano, se ha caracterizado por un aumento de las condiciones de riesgo y amenaza a la vida y seguridad de las personas en diversas formas de concrecin, generando un debilitamiento de la poblacin quien es forzada a desplazarse, interna o internacionalmente en bsqueda de proteccin. Asimismo, el silencio de la comunidad internacional en la aceptacin del impacto humanitario del conflicto y la ausencia de un debido tratamiento regional de proteccin ha implicado la invisibilizacin de la situacin real, los tratamientos unilaterales o bilaterales por parte de los pases fronterizos con Colombia, con fuertes tendencias a la seguridad nacional, la restriccin a derechos humanos y catalogando la situacin de migracin clsica y no presencia de refugiados, dentro de sus fronteras. A pesar de esta invisibilizacin, en Venezuela estn registrados ms de dos mil solicitantes de la condicin de refugiado, algunas de los casos datan del ao 2000. No obstante, tambin se seala que estas cifras son la punta del iceberg, ya que se presume la existencia de miles de colombianos que buscaron proteccin en Venezuela de una manera tcita desde los aos 90 por el incremento del conflicto colombiano.
22

Martin Gottwald. Proteccin de refugiados colombianos en la regin andina: Lucha contra la invisibilidad, oficial de proteccin, Acnur, Caracas, 2003. 23 Quienes se oponen al reclutamiento forzado sufren amenazas o agresiones que abarcan por lo general a todo el ncleo familiar.

2.

De las medidas necesarias para una verdadera proteccin.

En atencin a las dinmicas supra enunciadas que generan la huda o desplazamiento forzoso de personas a los pases fronterizos, se hace necesaria la aplicacin de algunas medidas y polticas de respeto y garanta de los derechos humanos, tal como se sealara en la introduccin de este trabajo. En especial, se debe hacer nfasis en campaas de sensibilizacin a la poblacin receptora, reforzamiento de la presencia del Estado civil en frontera, campaas de capacitacin a los funcionarios pblicos venezolanos, informacin y acceso al procedimiento de reconocimiento de la condicin de refugiado, en especial en fronteras, transparencia y acceso al expedientes por los solicitantes o sus representantes, procedimientos respetuosos del debido proceso y ajustados a la realidad de la vivencia y necesidad de proteccin de las personas y a las caractersticas del conflicto, decisiones en tiempo, debida documentacin tanto en la etapa de la solicitud como en la de reconocimiento, y acceso a recursos reales y efectivos tanto en el rea del derecho administrativo como en el judicial24. Algunas medidas a adoptar por parte del Estado venezolano son: 1. Reconocimiento de los perfiles y necesidades de los refugiados con base en el Conflicto colombiano y no en abstracto, lo cual evidenciara el respeto del elemento objetivo de la persecucin, y la desaplicacin de criterios restrictivos de elegibilidad, ajustando los mismas a una evaluacin de los grupos en riesgos, tanto individual como familiar y grupal.
2.

Creacin25 y aplicacin de un rgimen de proteccin complementario para las reas fronterizas, que bajo parmetros del derecho internacional, de respuesta y cabida a las situaciones de desplazamiento transfronterizo forzado, en los que se presentan casos de personas en situacin de refugio y necesidad de proteccin bajo las figuras de: la utilizacin de los territorios de los pases vecinos para simple trnsito; solicitud de proteccin internacional temporal y los grupos e individuos que desean solicitar la condicin de refugiado.

3. Aplicacin de una definicin de refugiado que en el marco del respeto de forma integrada de las normas del Derecho Internacional de Refugiados, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional
24

En este sentido es importante destacar que en materia judicial el precedente es negativo ya que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia dur ms de un ao en admitir, ni siquiera para decidir, un recurso de amparo interpuesto por varios solicitantes de la condicin de refugiado en Venezuela y por la ong Provea. 25 Reiteradamente el Estado venezolano ha sostenido que posee un plan de accin frente a estas situaciones. No obstante, las organizaciones de derechos humanos no han tenido acceso a l, y mucho menos se ha evidenciado su aplicacin en casos de desplazamientos de grupos indgenas como los ocurridos en el ao 2004 en el Edo. Zulia. En estos ltimos acontecimientos, se debe reconocer que el Estado en sus diversas instancias centralizadas y descentralizadas, acudi y atendi a la poblacin pero tambin se debe destacar que no se evidenci plan de coordinacin alguno y que las acciones estatales dependieron ms de la voluntariedad de los funcionarios.

Humanitario, y de respuesta a las necesidades reales de proteccin partiendo de las causas que determina la huda en el conflicto colombiano. 4. Asumir la existencia de personas en situacin de refugio que no necesariamente se ven reflejados en cifras de solicitudes formales de refugio. Ante lo cual, es necesario el establecimiento de estrategias y planes regionales de visibilizacin, atencin humanitaria y jurdica adecuadas a una realidad, que sobrepasa el sentido migratorio clsico. 5. Fortalecimiento y unificacin de criterios de proteccin que respeten los parmetros mnimos del debido proceso en las revisiones de las solicitudes y tutela judicial efectiva del derecho al refugio, entendiendo a ste ltimo como un derecho subjetivo y no como una decisin graciosa o discrecional del Estado. 6. Implementacin de procedimientos justos, adecuados, oportunos (segn Lora la decisin debe darse en un plazo no mayor a tres meses) para la determinacin de la condicin de refugiado. 7. Generar y mantener un mayor acceso a los rganos administrativos revisores de las solicitudes, mediante la operatividad de stos en zonas fronterizas, garantizando mayores posibilidades de accesibilidad y celeridad, como principios bsicos de estudio de las solicitudes.
8.

Respeto y garanta del derecho a la personalidad jurdica a travs de la gratuidad de la documentacin y entrega de visado (temporal o de reconocimiento )del pas receptor en un tiempo prudencial26.

3. De las consecuencias de una aplicacin de la definicin de refugiado restrictiva. Una actitud restrictiva en la revisin y estudio de las solicitudes de refugio, que niegue las caractersticas reales de huida del pas de origen y los perfiles de persecucin existentes en Colombia, puede conllevar, entre otras, a las siguientes consecuencias para los refugiados en Venezuela: 1. Se pasa de una dinmica de persecucin e inseguridad en el pas de origen a una dinmica de inseguridad e irregularidad en el pas de refugio . Es decir, la invisibilidad expone a las personas a situaciones de detenciones por falta de documentacin, deportaciones por presencia ilegal, e inseguridad por falta de proteccin del estado asilante.
26

En este sentido, se le debe hacer un llamado al Estado colombiano para que exonere de los costos de trmite de certificacin de nacionalidad y/o identidad a los solicitantes de refugio en Venezuela, ya que este cobro constituye una barrera infranqueable para muchos refugiados, obstaculiza sus trmites frente al Estado venezolano, y no permite la adecuada representacin de las ongs por la falta de poderes. Este ltimo aspecto es sumamente importante, ya que los casos en la actualidad, incluso los de frontera, se conocen en Caracas, salvo los del Tchira.

2. Ante la imposibilidad de recibir proteccin en el pas de refugio, aunado a la presencia catalogada de irregular, se suman las dificultades de acceso a servicios bsicos de salud, educacin y medios de trabajo que provean garantas mnimas de mantenimiento familiar. De todo lo cual, se genera la imposicin de dos opciones de vida: Una dada por el mantenimiento de un estatus ilegal en el pas, bajo condiciones muy precarias, O dos, asumir un regreso al pas de origen a pesar del grave riesgo y amenaza a sus vidas e integridad, ello por las mnimas posibilidades de subsistencia, configurndose una situacin de devolucin forzosa tcita. 3. La falta de respeto y goce de derechos humanos en el pas de asilo, incluyendo a los refugiados reconocidos que no pueden trabajar por falta de visado, tiende a reforzar la devolucin forzosa tcita. Conclusiones. El Estado venezolano debe asumir el tema del refugio bajo parmetros de respeto y vigencia de los DDHH, que abarquen eficazmente el tratamiento del tema desde una perspectiva de proteccin integral de la persona, tal como su misma legislacin lo ordena. Asimismo, la persecucin no debe ser entendida de manera restrictiva, antes bien, la Convencin de Ginebra estableci dentro de los principios bsicos que informan su interpretacin y eficacia, el principio de progresividad, segn el cual, ninguna disposicin de la Convencin podra interpretarse en menoscabo de cualquiera otros derechos y beneficios, otorgados por los Estados a las personas en situacin de refugio. Principio ste, que ha servido de base para ampliaciones a la definicin y aplicacin de criterios de respeto integral a las normas del Derecho Internacional de los Refugiados, Derecho Internacional de los Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Todo ello, en bsqueda de una verdadera proteccin. De lo expuesto, se deriva que la persecucin se constituye en un concepto jurdico cuya aplicacin debe fundamentarse en la situacin de hecho o elementos que dan lugar a la necesidad de proteccin, para generar una respuesta justa y adecuada, ante las solicitudes de refugio planteadas.