Presupuesto y Gasto Pblico 57/2009: 155-176 Secretara General de Presupuestos y Gastos 2009, Instituto de Estudios Fiscales

Ha seguido Espaa una regla de Taylor fiscal en el ltimo ciclo econmico? *

JUAN E. CASTAEDA FERNNDEZ Dpto. Economa Aplicada y Gestin Pblica (UNED) Recibido: Enero 2010 Aceptado: Marzo 2010

Resumen
Se ha propuesto en los ltimos aos nuevas reglas fiscales que persiguen alcanzar el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo y minimizar las variaciones del output gap; lo que permite el desarrollo de una poltica fiscal activa. Hemos estudiado el caso espaol y hemos visto: (1) que los gobiernos espaoles no han seguido este tipo de reglas durante el ltimo ciclo econmico (1980-2008); (2) desde 1999, Espaa ha guiado su poltica fiscal de acuerdo con criterios de sostenibilidad financiera y no de estabilizacin cclica; y (3) si se hubiera aplicado una funcin de reaccin fiscal estabilizadora del output gap, Espaa no habra realizado el profunde ajuste de las cuentas pblicas iniciado a mediados de los 90. Asimismo, de acuerdo con las estimaciones de dficit para los aos 2009 y 2010, la poltica fiscal respondera a una estabilizacin cclica que va ms all de las prescripciones de una versin de la regla de Taylor fiscal guiada fundamentalmente por la estabilizacin del output gap; lo que, de confirmarse, dara un papel ms activo a la poltica fiscal e implicara un cambio de regla fiscal respecto a la aplicada en los ltimos aos. Palabras clave: reglas fiscales, output gap, funcin de reaccin fiscal activa, regla de Taylor fiscal. Clasificacin JEL: E62, H62.

Abstract
There has been an attempt to define new fiscal rules to try to achieve a balanced budget along the cycle and minimising the output gap both in booms and recessions; thus allowing an active fiscal policy along the cycle. We have analysed the case of Spain and see: (1) that Spanish Governments have not followed an active fiscal rule during the last business cycle (1980-2008); (2) fiscal policy has followed financial sustainability criteria, and not output gap stabilisation, since 1999; and (3) had been conducted according to an output gap stabilisation fiscal reaction function, Spain would not have cut its deficit to the extent it has actually achieved since the middle of the 90s. According to the deficit projections for 2009 and 2010, fiscal policy in Spain for the next two years would seem to exceed the prescriptions of a fiscal Taylor type rule, focused primary on output gap stabilisation; if finally confirmed, it would assign a more active role to fiscal policy, and thus would result in a change in the fiscal rule developed in the last years.

* Este trabajo tiene su origen en dos proyectos de investigacin financiados por el IEF (2005 y 2007), publicados en su coleccin de Papeles de Trabajo, y fue presentado en una versin preliminar en el XVI Encuentro de Economa Pblica. Agradezco al profesor Jos M. Trnchez por haberme facilitado datos tiles para completar la investigacin, as como al profesor Pedro Schwartz por los comentarios realizados. Por ltimo, los excelentes trabajos de Tim Congdon sobre la poltica fiscal en el Reino Unido han sido una referencia esencial para realizar este trabajo. El trabajo se ha realizado con los datos disponibles hasta verano de 2009.

156

Juan E. Castaeda Fernndez

1.

Introduccin: nuevas reglas fiscales?

En el mbito de la poltica econmica hay un debate en los ltimos aos en torno al papel que debe tener la poltica fiscal en la estabilizacin econmica y, con ello, en la evolucin del ciclo. Este debate adquiere ms relevancia entre los pases que forman parte del rea monetaria del euro, dado que es menor su margen de maniobra a la hora de aplicar soluciones individuales frente, tanto a crisis econmicas generales, como a crisis o shocks especficos. Dada la cesin de las polticas monetaria y cambiaria realizada por los Estados miembros del rea euro a un nivel supranacional, para aumentar su margen de maniobra, han surgido propuestas en favor de una poltica econmica ms activa en la estabilizacin del ciclo; tanto en relacin con la monetaria (Clarida, Gal y Gertler, 1999 y Arestis, 2006), como la fiscal (Allsopp, 2005, Beetsma e Illing, 2005 y Krugman 2008 a, b), ms all de la accin de los tradicionales estabilizadores automticos. Esto se plantea considerando la necesidad de conseguir una mayor coordinacin entre ambas para desarrollar una poltica econmica ptima (von Hagen y Mundschenk, 2003). A partir del xito de la aplicacin de estrategias monetarias ms regladas por parte de los principales bancos centrales desde los aos 90, se ha propuesto el desarrollo de una estrategia fiscal similar basada en el anuncio de reglas fiscales con objetivos a medio y largo plazo. Su propuesta para el manejo de las cuentas pblicas no es algo novedoso, si bien s son notables las diferencias entre las reglas clsicas y las nuevas. Esta vuelta a las reglas fiscales se est haciendo bajo el seguimiento de unos modelos 1 y en un escenario poltico-econmico muy distintos de los que presidan la aplicacin de las llamadas reglas fiscales clsicas basadas en la llamada Treasury View (Congdon, 1999 y Peden, 2004). La influencia de los nuevos modelos keynesianos (Gal, 2008), as como de una tendencia poltica ms favorable a dar un mayor peso a la poltica econmica como instrumento de estabilizacin cclica, especialmente en contextos recesivos, est resultando en la propuesta de un nuevo tipo de reglas fiscales con una funcin expresamente ms activa en la estabilizacin cclica (vanse, Tesoro Britnico, 2003; Kirsanova et al., 2007). En cuanto a sus objetivos, las nuevas reglas fiscales proponen la consecucin de un objetivo macroeconmico que se concreta, dentro de la lgica de los modelos keynesianos (Hicks, 1937), en un aumento de la actividad econmica en lnea con la tasa de pleno empleo; o, en la versin menos activa de los nuevos modelos keynesianos (Gal, 2008), en una estabilizacin de la produccin en torno a su tasa de crecimiento de equilibrio. Son estas ltimas las que estudiaremos en este trabajo y a las que denominaremos como reglas fiscales activas. De acuerdo con ellas, la poltica fiscal debe ser expansiva en las etapas desfavorables del ciclo (y, por tanto, incurrir en dficit); lo que, compensado en las etapas alcistas del ciclo por supervit presupuestario, conducira al equilibrio fiscal a lo largo del ciclo. Esta estrategia fiscal ya se ha plasmado en nuevas normas de poltica econmica en la Unin Europea (UE) con la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) del ao 2005, as como en Espaa con la nueva Ley de Estabilidad Presupuestaria 2 del ao 2006 3; que comparten una mayor flexibilidad en la gestin de hipotticos dficit pblicos en situaciones cclicas desfavorables (Buiter 2006 a; Goodhart, 2006).

Ha seguido Espaa una regla de Taylor fiscal en el ltimo ciclo econmico?

157

Por su parte, como seala Congdon (1999), las reglas fiscales clsicas estaban centradas en la consecucin de un objetivo como el equilibrio financiero anual de las cuentas pblicas y no perseguan ningn objetivo macroeconmico; en su lugar, presida la poltica fiscal el seguimiento de reglas financieras tradicionales, como la sostenibilidad y equilibrio de las cuentas pblicas, en trminos de una correcta adecuacin de sus ingresos y gastos, as como limitar el reparto intergeneracional del pago de la deuda pblica, destinada slo para la financiacin de gastos extraordinarios. En cuanto a la instrumentacin de estas nuevas reglas fiscales, adquiere un papel fundamental la llamada funcin de reaccin fiscal (FRF) 4. Bajo esta denominacin se proponen instrumentos formales que atribuyen un mayor protagonismo a la poltica fiscal en la estabilizacin cclica, diseada para reaccionar con medidas anticclicas en los perodos de desaceleracin de la produccin, cuanto ms de recesin. En el mbito acadmico, esta es una materia que no ha dejado de ser estudiada 5. Entre los trabajos empricos consultados, tanto Gal y Perotti (2003) como Fats y Milhov (2006) y Turrini (2008) han estimado para distintos pases desarrollados la relacin entre la evolucin de un indicador de la poltica fiscal y la de un indicador del ciclo econmico, como el output gap o la produccin; para ello, han tenido en cuenta la inercia de la poltica fiscal y la existencia de posibles restricciones financieras, recogidas en el volumen de deuda pblica heredado de aos anteriores. Ahora bien, a diferencia de estos trabajos, especificaremos aqu como FRF una adaptacin al mbito de la poltica fiscal de una de las expresiones ms utilizadas para sintetizar el modo de conducir la poltica monetaria la llamada regla de Taylor (Taylor, 1993). Con ella, definiremos una poltica fiscal activa en la estabilizacin cclica como aquella que fija el saldo presupuestario en funcin de la evolucin del output gap y las desviaciones de la inflacin respecto a una tasa objetivo; si bien sujeta a la restriccin financiera arriba sealada. Asimismo, para comprobar la robustez de los resultados, utilizaremos tanto el saldo presupuestario total como el primario como variables dependientes, y estimaremos esta FRF con distintas mediciones del output gap, as como con otros indicadores cclicos. Con todo ello, comprobaremos (1) si podemos identificar en Espaa el seguimiento implcito de una regla fiscal activa desde 1980 hasta 2008 y, ms concretamente, una versin de la FRF a la Taylor; y (2) si el ingreso en el rea euro y el cumplimiento de los criterios del PEC permiten identificar una nueva regla fiscal. Por ltimo, (3) utilizaremos las FRF aqu estudiadas y estimadas para evaluar las previsiones de dficit pblico anunciadas para Espaa para los dos prximos aos en respuesta a la recesin iniciada a finales del ao 2008. Para conseguir estos objetivos, definiremos los elementos de la regla fiscal y su FRF asociada en el epgrafe 2 y estudiamos en el epgrafe 3 un tipo de reglas fiscales diseadas para estabilizar el output gap, que denominamos reglas activas. En los epgrafes 4 y 5 plantearemos y estimaremos distintas especificaciones de las FRF activas como medio para aproximarnos a la regla fiscal seguida en Espaa entre 1980 y 2008, y como instrumento de prescripcin de la poltica fiscal que resultara de aplicarse a partir de la recesin de 2008.

158

Juan E. Castaeda Fernndez

2.
2.1.

Funciones de reaccin fiscales (FRF)

Regla fiscal: Elementos y definicin

El concepto de regla fiscal no tiene un nico significado admitido en poltica econmica. Ahora bien, siguiendo los trabajos de Friedman (1959), Kydland y Prescott (1977) y Barro y Gordon (1983) s podemos sintetizar cules son los elementos esenciales de una regla de decisin en poltica econmica. Una regla fiscal es un tipo de estrategia de decisin de la poltica fiscal que limita ex ante, de manera pblica y formal, las decisiones del gobierno de acuerdo con la consecucin de un objetivo conocido, as como con un conjunto de variables de informacin y un proceso de decisin y comunicacin con el pblico bien definidos. Con ello, toda regla fiscal debe contener: (1) el plazo de consecucin del objetivo final, (2) los medios elegidos para alcanzarlo, (3) las fuentes de informacin prioritarias a la hora de tomar las decisiones fiscales, y (4) la comunicacin y explicacin peridicas de las mismas. Cada uno de estos elementos tiene su correspondencia formal: Los objetivos de la autoridad fiscal se recogen en la funcin objetivo (FO) o de prdida (FP) que se pretende maximizar o minimizar, respectivamente. El conjunto de informacin manejado estara representado por las variables y caractersticas del modelo macroeconmico elegido; modelo que relaciona las variables fiscales ms relevantes con el funcionamiento de la economa. A partir de la aplicacin de la informacin disponible con los modelos de interpretacin de la economa utilizados se tomarn las decisiones fiscales que maximicen (o minimicen en el caso de la FP) la consecucin de los objetivos propuestos. sta dinmica de toma de decisiones resulta matemticamente en una funcin que prescribe cules son las decisiones fiscales que optimizan la consecucin de los objetivos elegidos en cada caso. Esta funcin puede entenderse como la expresin formal que, de manera simplificada, relaciona un conjunto reducido de variables de estado de la economa con la toma de medidas fiscales; la que, siguiendo el smil de la poltica monetaria, recibe la denominacin de funcin de reaccin fiscal (FRF) 6. A diferencia de este mtodo optimizador, en este trabajo, en la especificacin de la FRF, adoptaremos un mtodo de obtencin de FRF similar al seguido por Taylor (1993) y Clarida, Gal y Gertler (2008) en el mbito monetario; que consiste en la propuesta de una FRF ad hoc, en funcin de una serie de variables que estimamos relevantes para la conduccin de la poltica fiscal 7. Para ello, en el diseo de la FRF consideraremos los siguientes elementos: En primer lugar, la estrategia fiscal debe tener en cuenta los retardos que hay entre el momento de la toma de la decisin de las medidas fiscales, su aplicacin y, finalmente, la generacin de los efectos previstos. Por ello, incluiremos en la FRF variables que incorporen informacin esperada sobre la evolucin de las variables de inters elegidas siendo as una estrategia fiscal forward-looking (FL). En segundo lugar, la variable dependiente de la FRF debe ser una variable operativa y bajo el control directo de la autoridad fiscal. En tercer lugar, con el fin de servir como medio de comunicacin eficaz de la poltica fiscal, la FRF debe ser de fcil seguimiento e interpretacin por los agentes del mercado; lo que ayudar a la correcta formacin de sus expectativas fiscales.

Ha seguido Espaa una regla de Taylor fiscal en el ltimo ciclo econmico?

159

3.
3.1.

Output gap: variable de decisin de una poltica estabilizadora del ciclo

Qu entendemos por reglas activas?

La utilizacin expresa del output gap como variable de decisin de la poltica fiscal, definido como la diferencia en porcentaje entre el nivel de produccin de la economa y su nivel de produccin natural o de equilibrio a largo plazo, responde a un modelo neokeynesiano de interpretacin de la economa que, an dentro de supuestos que aplican la hiptesis de expectativas racionales, concede cierta efectividad y margen de actuacin a la poltica econmica en la generacin de efectos reales, si bien nicamente a corto plazo. De acuerdo con estos modelos, el hecho de que los precios no se ajusten perfecta ni instantneamente a los cambios registrados o esperados en los mercados hace que los agentes econmicos no puedan reaccionar ante ellos, ni en el grado ni con la rapidez deseadas. Como consecuencia, al menos durante un tiempo, los cambios de la poltica econmica pueden tener efectos en la produccin y el empleo. Al mismo tiempo, se reconoce la imposibilidad de alcanzar una tasa de crecimiento de la produccin o el empleo incompatible con la tasa de crecimiento natural, de equilibrio o sostenible la tasa de crecimiento de la produccin compatible con la estabilidad de los precios a largo plazo; lo que constituye el lmite para el desarrollo de polticas econmicas ms activas (Clarida, Gal y Gertler, 1999). Aqu estudiaremos nicamente las reglas activas dirigidas a estabilizar 8 la evolucin de la produccin a lo largo del ciclo; por las que el gobierno no tratara ya de alcanzar directamente un cierto objetivo de crecimiento de la economa ms all de su crecimiento sostenible a largo plazo, sino de inyectar ms o menos recursos en los mercados en funcin de la etapa del ciclo y, ms en concreto, en funcin del output gap de la economa. Por tanto, entenderemos como reglas activas las que permitan la instrumentacin de una poltica fiscal que sirva como medio para acercar la evolucin de la produccin a su nivel de equilibrio, sostenible a largo plazo: esto es, expansiva si el output gap es negativo y restrictiva si es positivo.

3.2.

Problemas operativos

El output gap es, por definicin, una variable no directamente observable y nicamente aproximada a travs de su estimacin. Ello introduce inexorablemente un considerable grado de incertidumbre en la toma de decisiones, dado que un hipottico error en la estimacin de la produccin de equilibrio de la economa podra convertir una poltica fiscal considerada, en su momento, como estabilizadora o anticclica, en una poltica desestabilizadora o procclica (Beck y Wieland, 2008); con los efectos distorsionadores que tal error traera consigo. An ms, el diseo de FRF con variables esperadas dificulta en mayor grado el uso del output gap como variable de decisin de la poltica fiscal. Si ya es la estimacin del output gap registrado un ejercicio tcnico sujeto a incertidumbre y controversia, su previsin conlleva un considerable margen de error. Por tanto, bajo esta estrategia fiscal activa, nos encontramos

160

Juan E. Castaeda Fernndez

con un problema de decisin del que resulta difcil escapar: o bien tomamos decisiones miopes, de acuerdo con informacin retrasada e incompleta, si bien menos incierta; o bien tomamos decisiones temporalmente coherentes, de acuerdo con informacin esperada, pero ms incierta. La primera opcin puede conducir, especialmente en momentos de incertidumbre, a decisiones errneas e inconsistentes; mientras que la segunda permite la toma de decisiones, en principio, temporalmente coherentes, pero expuestas a un no despreciable margen de error.

3.3.

Mediciones del output gap para Espaa

Utilizaremos tres estimaciones alternativas como aproximaciones a la medicin del output gap de la economa espaola entre los aos 1980 y 2008: (1) el output gap resultante de una estimacin de la tendencia Hodrick-Prescott (HP) del PIB a precios de mercado, (2) el asociado a la estimacin de su tendencia lineal y (3) el estimado por la OCDE. Basadas en distintos supuestos, la utilizacin de una u otras estimaciones (como muestra de algunas de las alternativas posibles) conduce a diferencias en la estimacin del output gap. La estimacin resultado de aplicar el filtro HP o la tendencia lineal estn basadas en mtodos de filtrado y suavizamiento de la serie registrada del PIB; siendo as mtodos de extraccin ex post de la tendencia, expuesta a revisiones posteriores. Por su parte, el output gap publicado por la OCDE se basa en una metodologa distinta, que estima las variables de la funcin de produccin, as como el empleo potencial compatible con la tasa NAIRU (Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment), para calcular su nivel de produccin potencial 9. Con las estimaciones del output gap no se trata de identificar las expansiones o recesiones de la economa espaola en los ltimos aos, sino de estimar cundo la produccin ha estado por encima o por debajo de su nivel de equilibrio; lo que, en el caso de desarrollar una poltica fiscal activa, servira de referencia para la estabilizacin de la actividad econmica a lo largo del ciclo. Como se observa en el Grfico 1, las estimaciones de la OCDE y la resultante de aplicar el filtro HP ofrecen mediciones similares: las dos permiten identificar dos perodos de alrededor de 6-7 aos de output gap negativos entre 1981 y 1987, y 1992 y 1999; as como perodos ms cortos de output gap positivos entre 1987 y 1992, y 1999 y 2001. Por su parte, la estimacin lineal, al generar una tendencia del PIB menos ajustada a la evolucin registrada de la produccin, resulta en general en estimaciones del output gap de mayor valor. An con ello, el signo si bien no su valor de las tres estimaciones coincide para el perodo 1983-2002.

Ha seguido Espaa una regla de Taylor fiscal en el ltimo ciclo econmico?

161

Grfico 1.

Mediciones del output gap para Espaa (1980-2008)

6 4 2 0 -2

PIB tv interanual (%)

20

PIB/PIB potencial (%)

16 12 8 4 0 -4 -8 1980 1985 1990 1995 2000 2005

2010

Output gap (HP) Output gap (lineal)

Output gap (OCDE) PIB precios de mercado

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de la OCDE. Sombreada la recesin de los aos 90.

4.
4.1.

Aproximacin a la funcin de reaccin fiscal para Espaa (1980-2008)

Especificacin de FRF activas

Adems del output gap, en la eleccin de las variables explicativas de la FRF, consideraremos otras variables tanto por razones econmicas como por la existencia de restricciones institucionales que afectan a los pases miembros de la UE. De acuerdo con el PEC, a pesar de la mayor flexibilidad dada tras su reforma en 2005 para poder incurrir en dficit (Buiter, 2006 a, Goodhart, 2006), los pases de la UE deben disear una poltica fiscal orientada al equilibrio y la sostenibilidad de las cuentas pblicas e, incluso, alcanzar saldos presupuestarios con supervit a medio y largo plazo; y se fija como techo al crecimiento del dficit pblico un nivel del 3% del PIB. A ello se aade la fijacin de un lmite mximo al volumen de deuda pblica del 60% del PIB, como medio para asegurar la sostenibilidad de las cuentas pblicas. Paralelamente, afecta a Espaa una importante restriccin dada por la aplicacin de la poltica monetaria nica por parte del Banco Central Europeo (BCE), guiada prioritariamente por la consecucin de la estabilidad de precios a medio plazo una tasa de variacin interanual del ndice armonizado de precios de consumo (IAPC) menor, si bien cercana, al 2%. La existencia de tales restricciones ha de ser tenida en cuenta en la definicin de la regla fiscal, lo que nos lleva a plantear una FRF a la Taylor, a la que aadiremos el volumen de deuda pblica como restriccin financiera, y a distinguir dos grandes subperodos dentro del ltimo ciclo econmico espaol (1980-2008): el primero, correspondiente a los aos anteriores a la aplicacin del PEC y la conduccin de la poltica monetaria nica en 1999, y el se-

162

Juan E. Castaeda Fernndez

gundo desde 1999 hasta 2008, donde rigen de manera explcita las condiciones fiscales y monetarias sealadas.

4.1.1.

Variable dependiente

Las variables fiscales operativas disponibles cuentan con una desventaja esencial prcticamente insalvable en comparacin con las de la poltica monetaria. Dado el largo y minucioso proceso poltico que acompaa a la decisin del nivel de dficit pblico, as como la dificultad institucional cuando no imposibilidad para su modificacin dentro del ao presupuestario, las convierte en variables menos operativas para el desarrollo de reglas fiscales activas. Adoptaremos aqu una medicin del saldo presupuestario como la variable operativa 10 de la FRF activa, dado que su cuanta y evolucin ofrecen una informacin claramente interpretable sobre el sesgo de la poltica fiscal a lo largo del ciclo: en principio, el cierre continuado de las cuentas pblicas con dficit puede ser considerado como un indicador del desarrollo de una poltica fiscal expansiva y estabilizadora de la renta en situaciones de output gap negativo. Ahora bien, esta correlacin entre el output gap y el signo del saldo presupuestario ofrece una informacin que debe ser matizada. En primer lugar, precisamente por la importante inercia que caracteriza a la evolucin del saldo presupuestario (vase Grfico 2), ms que una relacin contempornea entre los signos del output gap estimado y el del saldo presupuestario, estamos interesados en analizar cmo vara la poltica fiscal ante el signo estimado del output gap estimado (vase Congdon,

Grfico 2.

Saldo presupuestario en Espaa (1980-2008)

3

Saldo presupuestario (en diferencias)

2 1 0

Saldo presupuestario (% PIB)

-1 4 2 0 -2 -4 -6 -8 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 -2 -3

Saldo presupuestario (ajustado, en diferencias) Saldo presupuestario (ajustado al ciclo) Saldo presupuestario (no ajustado al ciclo)

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de la OCDE.

Ha seguido Espaa una regla de Taylor fiscal en el ltimo ciclo econmico?

163

2007). De este modo, mediremos si una poltica fiscal es ms o menos activa en la estabilizacin del ciclo, no ya en funcin de su signo en cada ao concreto en relacin con el del output gap, sino analizando si las autoridades fiscales aumentan o disminuyen el dficit/superavit en funcin del signo del output gap. Ello nos permitir estudiar si el dficit crece cuando el output gap es negativo siendo as un signo de una poltica fiscal activa lo que coincide con la definicin de Turrini (2008, p. 6) de una poltica fiscal anticclica en el margen. Por tanto, tomaremos como variable dependiente de la FRF el saldo presupuestario en primeras diferencias su valor en el perodo t menos su valor en t1. En segundo lugar, los estabilizadores automticos influyen en el valor del dficit y, por tanto, su evolucin recoge dos elementos que hemos de separar; uno, los efectos derivados autnomamente del sistema de ingresos y transferencias pblicas vinculados a la evolucin de la renta, y otro el ejercicio deliberado de las autoridades econmicas de una poltica fiscal discrecional activa. Para ello, adoptaremos como variable dependiente de la FRF una medicin del saldo presupuestario (publicado por la OCDE) que descuente los efectos de los estabilizadores automticos; que es el llamado saldo presupuestario ajustado cclicamente 11, en primeras diferencias (Grfico 2). Con esta medicin se elimina el efecto cclico que recogen los principales tributos (impuesto de la renta, de sociedades, indirectos y cotizaciones sociales) y la principal partida de gasto (pagos por desempleo), as como los pagos o ingresos extraordinarios realizados en un ao concreto (ej. ingresos por la subastas de las licencias de telefona de nueva generacin); y se calculan cules seran estos ingresos y gastos pblicos si la economa produjera a su nivel de produccin potencial de equilibrio a largo plazo. Por tanto, es una medicin de la posicin fiscal que depende de la medicin del output gap de la economa 12.

4.1.2.

Especificacin de la FRF a la Taylor

Realizando una traslacin de la regla de Taylor original (Taylor, 1993; Clarida, Gal y Gertler, 1998), podemos especificar como FRF activa una regla de Taylor fiscal, por la que el saldo presupuestario (SP) se fije de acuerdo con un objetivo a largo plazo (SP* = 0), y se realicen ajustes en funcin de las variaciones registradas (ec. 1.1) o previstas (ec. 1.2) tanto del output gap (Ogap) como de la inflacin (P). Si aadimos como restriccin el valor en el ao anterior de las desviaciones de la ratio de deuda pblica (D) en relacin con el PIB, tenemos la regla de Taylor fiscal restringida:
SPt = (SP*+a)+ b1 (Ogapt-1 ) + b2 ( Pt -1 - Pt - 2 ) + b3 ( Dt -1 - Dt - 2 )

(Ec. 1.1)
E t -1

SPt = ( SP * + a ) + b1 (Ogapt )

E t -1

+ b2 (P t - P t -1 )

E t -1

+ b3 ( Dt - Dt -1 )

(Ec. 1.2)

Para introducir la inercia de la poltica fiscal, podemos aadir el saldo presupuestario en el ao anterior (ec. 2.1.a en la especificacin backward looking (BL), ec. 2.1.b en la especificacin forward looking (FL)), o bien aplicar primeras diferencias en la variable dependiente (ec. 2.2.a si BL, ec. 2.2.b si FL):

164

Juan E. Castaeda Fernndez

SPt = ( SP * + a ) + rSPt -1 + b1 (Ogapt -1 ) + b2 (P t -1 - P t - 2 ) + b3 ( Dt -1 - Dt - 2 )

(Ec. 2.1.a)
E t -1

SPt = ( SP * + a ) + rSPt -1 + b1 (Ogapt )

E t -1

+ b2 (P t - P t -1 )

E t -1

+ b3 ( Dt - Dt -1 )

(Ec. 2.1.b) (Ec. 2.2.a)

SPt - SPt -1 = ( SP * + a ) + b1 (Ogapt -1 ) + b2 (P t -1 - P t - 2 ) + b3 ( Dt -1 - Dt - 2 )

SPt - SPt -1 = ( SP * + a ) + b1 (Ogapt )

E t -1

+ b2 (P t - P t -1 )

E t -1

+ b3 ( Dt - Dt -1 )

E t -1

(Ec. 2.2.b)

Por tanto, estimaremos la regla de Taylor fiscal as definida bajo dos escenarios de disponibilidad de informacin: (1) un escenario realista donde las autoridades fiscales conocen nicamente los datos registrados el ao anterior (BL) y (2), siguiendo a Gal y Perotti (2003), un escenario de previsin perfecta en el que s conocen en el momento de la toma de decisiones el valor de las variables en el ao de aplicacin de la poltica fiscal (FL). Con ello, tendramos las FRFs activas que estimaremos para los dos subperodos 13 de la muestra sealados: 1980-1998 y 1999-2008. Todas ellas tienen en comn la utilizacin del output gap como variable de informacin central de la poltica fiscal, lo que las convierte en versiones alternativas para el desarrollo de polticas fiscales activas o estabilizadoras del ciclo. Es cierto que, especialmente antes de la aplicacin de los criterios del PEC o del inicio de la poltica monetaria nica en 1999, Espaa no segua formalmente una regla fiscal de manera explcita. Slo a partir de ese ao podemos identificar algunos de los elementos caracterizadores de una regla fiscal en sentido estricto. Por tanto, con la estimacin que realizaremos a continuacin se tratara de averiguar si la poltica fiscal aplicada en Espaa entre 1980 y 2008 ha seguido implcitamente una regla fiscal de estabilizacin del ciclo econmico. 4.1.3. Interpretacin de los coeficientes

De acuerdo con estas FRFs, la variacin del saldo presupuestario viene explicada, en primer lugar, por un objetivo a medio y largo plazo representado por la constante de la ecuacin que es el saldo presupuestario de equilibrio. Adoptando el equilibrio presupuestario como el valor de equilibrio a largo plazo, y de manera anloga a la interpretacin hecha en Turrini (2008, p. 7), la estimacin del trmino constante en la expresin de la FRF en diferencias (ecs. 2.2.a y 2.2.b) a lo largo de un perodo suficientemente largo como para recoger un ciclo econmico permitira identificar el sesgo de la poltica fiscal: si a > 0 identificaremos un sesgo hacia el supervit y si a < 0 un sesgo deficitario de las cuentas pblicas. En cuanto al valor de los coeficientes de las variables explicativas, en caso de desarrollarse una poltica fiscal estabilizadora del ciclo, el coeficiente b1 tendra signo positivo; dado que la estimacin de un output gap negativo requerira de la aplicacin de una poltica fiscal expansiva que contribuyera a aumentar la actividad econmica. Ello se reflejara en un empeoramiento del saldo presupuestario, por un aumento (disminucin) del dficit (supervit) en el ao t respecto al ao anterior t1; lo que resultara en una disminucin del valor de la variable operativa (SPt SPt1 < 0). Asimismo, para lograr la compatibilidad de los objetivos de las polticas fiscal y monetaria, el coeficiente b2 ha de ser igualmente positivo; ya que, ante una tasa

Ha seguido Espaa una regla de Taylor fiscal en el ltimo ciclo econmico?

165

de inflacin creciente (ecs. 2.2.a, 2.2.b) o mayor que su objetivo (ecs. 3.1, 3.2, vase nota 13), la poltica fiscal tendra que ser menos expansiva o ms restrictiva (SPt SPt1 > 0). Por ltimo, para que la restriccin financiera sea efectiva, el valor del coeficiente b3 ha de ser positivo; de modo que, ante un crecimiento del volumen de deuda (ecs. 2.2.a, 2.2.b) o un exceso de deuda en relacin con su valor de referencia (ecs. 3.1, 3.2, vase nota 13), esperaremos que la poltica fiscal sea menos expansiva o ms restrictiva (SPt SPt1 > 0).

5.
5.1.

Estimacin de la regla de Taylor fiscal para la explicacin de la poltica fiscal espaola (1980-2008)
Ha habido una correlacin entre el signo del output gap y el del dficit pblico?

Como se recoge en el Cuadro 1, slo en 6 de los 16 aos en que el output gap fue negativo, si se calcula utilizando el filtro HP, y en 7 de los 21 aos si se adopta la estimacin de la OCDE, coincidira con el signo de una poltica fiscal ms activa en la estabilizacin cclica (ms dficit o menos supervit). Slo si elegimos las mediciones del output gap resultado de estimar la tendencia lineal del PIB la correlacin es algo mayor (7 de los 15 aos). En cualquier caso, la mayor correlacin se concentra en los aos anteriores a 1987: de hecho, entre 1987 y 1991 el dficit pblico crece de manera continuada a pesar del registro de valores positivos del output gap (ya sea medido por la OCDE o por el filtro HP). Adems, casi de manera continuada (vase Grfico 3), a partir del final de la recesin de 1992 y 1993, el dficit se redujo notablemente llegando a alcanzar el equilibrio presupuestario en 2003 y supervit en 2005 y ello independientemente del registro contemporneo de estimaciones tanto negativas como positivas del output gap. Por ello, si bien de manera provisional, todo ello nos permite plantear como primera hiptesis que desde la mitad de los aos noventa hasta 2008, la poltica fiscal no parece estar relacionada con la evolucin del output gap ni, por tanto, con el desarrollo deliberado de una poltica fiscal estabilizadora del ciclo. Esta hiptesis viene reforzada por la evolucin del gasto pblico, dado que se observa una reduccin de su peso en relacin con el PIB a partir de 1995 (Grfico 4). A esta cada del peso del gasto pblico en la economa acompa desde 1997 el notable abaratamiento de la carga financiera del Estado ligada al proceso de convergencia (y, a partir de 1999, pertenencia) de Espaa al rea euro. Como se observa en el Grfico 5, desde el comienzo de la bajada de los tipos de inters en 1996, no slo disminuy el gasto financiero del Estado en trminos absolutos, sino que su peso en relacin con el PIB se redujo muy significativamente: pasando de representar en ese ao el 4,20% del PIB al 1,10% en 2007, lo que implica una reduccin media en estos diez aos del 12% anual 14. Dada la mayor rigidez a la baja del gasto corriente, que de hecho creci en estos diez aos ms de un 6% de media anual, esa bajada de los gastos financieros se reflej en mayor medida en el ajuste del saldo presupuestario total (vase el rea sombreada del Grfico 5) que en el saldo primario, que mide la diferencia entre los ingresos y gastos corrientes, excluyendo precisamente los gastos financieros. Ello apuntara a una segunda hiptesis: el ajuste efectivamente realizado en las cuentas pblicas en los lti-

166
Cuadro 1

Juan E. Castaeda Fernndez

Saldo Presupuestario (SP) y distintas mediciones del output gap

Output Gap (HP) 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2.54 0.00 1.16 1.89 2.73 3.19 2.89 0.51 1.48 3.29 4.18 3.93 2.11 1.62 2.03 2.22 2.89 2.36 1.40 0.26 1.13 1.19 0.36 0.03 0.18 0.08 0.69 1.19 0.50 Output Gap (Lineal) 13.64 7.98 4.26 1.41 1.15 2.97 3.73 2.20 0.95 0.20 0.48 0.33 2.58 6.55 7.17 7.36 7.79 6.84 5.27 3.34 1.02 0.06 0.30 0.97 1.88 3.20 4.86 6.37 5.52 Output Gap (OCDE) 2.62 4.29 4.78 4.58 4.64 4.27 3.50 0.52 1.71 3.42 4.34 3.82 1.60 2.48 3.02 3.27 4.01 3.31 1.96 0.52 1.00 1.04 0.02 0.64 0.83 0.64 0.08 0.41 1.18 SP ajustado SP ajustado al ciclo al ciclo (en diferencias) (OCDE) 1.80 2.50 3.90 3.00 3.60 5.10 4.60 2.60 3.80 4.30 6.10 6.80 5.00 6.40 5.00 4.70 2.90 1.70 2.10 1.20 1.80 1.30 0.60 0.00 0.00 1.10 2.00 2.00 0.90 0.70 1.40 0.90 0.60 1.50 0.50 2.00 1.20 0.50 1.80 0.70 1.80 1.40 1.40 0.30 1.80 1.20 0.40 0.90 0.60 0.50 0.70 0.60 0.00 1.10 0.90 0.00 2.90

(OCDE) 3.00 4.30 6.00 5.20 5.90 7.32 6.35 3.36 3.40 2.90 4.13 4.82 3.90 7.30 6.80 6.50 4.80 3.30 3.20 1.40 1.00 0.65 0.47 0.23 0.35 1.00 2.02 2.20 1.50

Nota: Sombreados los aos de aumento del dficit (o cada del supervit) respecto al ao anterior y en negrita los aos en que el output gap fue negativo.

mos aos, especialmente desde 1999, ha sido posible por la coincidencia de unos aos de abaratamiento del gasto financiero del Estado, y no tanto por el recorte del gasto real en consumo e inversin pblica.

Ha seguido Espaa una regla de Taylor fiscal en el ltimo ciclo econmico?

167

Grfico 3.

Output gap(s) y saldo presupuestario en Espaa (1980-2008)

4 2 0

Saldo presupuestario ajustado al ciclo

20

-2 -4 -6 -8

Output gap (HP)

16 12 8 4 0 -4 -8 1980 1985 1990 1995 2000 2005

2010

Output gap (HP) Output gap (lineal) Output gap (OCDE)

Saldo presupuestario ajustado (en diferencias) Saldo presupuestario ajustado (% PIB)

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de la OCDE. Sombreada la recesin de los aos 90.

Grfico 4.

Gasto pblico en Espaa (1980-2007)

5 Inicio cada tipo de inters

Gasto financiero (% PIB)

4 3

Gasto corriente y total (% PIB)

50 45 40 35 30 25 1980 1985 1990 1995 2000 2005

2 1 0 -1

2010

Gasto neto en intereses de la deuda Gasto total

Gasto corriente

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de la OCDE (Economic Outlook 84).

168
Grfico 5.

Juan E. Castaeda Fernndez

Saldo presupuestario primario y total en Espaa (1980-2007)

4 2 0 -2 -4 -6 -8 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 Saldo presupuestario primario (no ajustado) Saldo presupuestario total (no ajustado)

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de la OCDE (Economic Outlook 85).

5.2.

Resultados de la estimacin

Hemos estimado la regla de Taylor fiscal para Espaa en el ltimo ciclo econmico (1980-2008) 15, as como en dos submuestras (1980-1998 y 1999-2008). Para ello, hemos utilizado tres mediciones del output gap: el derivado de aplicar el filtro HP, el correspondiente a la estimacin de una tendencia lineal del PIB y el calculado por la OCDE; as como dos variables dependientes: el saldo presupuestario total y el primario. Todas las estimaciones son por mnimos cuadrados en dos etapas, utilizando como variables instrumentales las variables explicativas retrasadas uno y dos perodos. De acuerdo con las estimaciones realizadas, ninguna de las especificaciones FL de la regla de Taylor fiscal es significativa. Asimismo, podemos afirmar que las especificaciones BL son, o bien no significativas (para las estimaciones HP del output gap y de la OCDE), o bien significativas pero con el signo de los coeficientes contrario al esperado, como ocurre al utilizar la estimacin lineal del output gap para el perodo 1999-2008 16. Ello nos permitira rechazar la hiptesis de que una regla fiscal activa (expansiva cuando el output gap es negativo y contractiva si es positivo) se haya desarrollado en Espaa, tanto desde 1981 hasta 2008, como en las dos submuestras sealadas, en funcin del output gap y las variaciones de la inflacin y del volumen de deuda pblica. Este resultado es robusto 17 para tres mediciones del output gap, as como para distintas estimaciones de la regla de Taylor fiscal donde hemos utilizado otros indicadores del ciclo, como el crecimiento del PIB o el de la tasa de paro. En la estimacin de la regla de Taylor fiscal, tanto la original como la restringida por la evolucin de la deuda pblica, nicamente resultan significativos los coeficientes de las desviaciones registradas de la inflacin y de la deuda pblica para el perodo (1999-2008); y no

Saldo presupuestario (% PIB)

Ha seguido Espaa una regla de Taylor fiscal en el ltimo ciclo econmico?

169

el coeficiente del output gap. Y ello se confirma tanto para la estimacin HP del output gap como para el calculado por la OCDE. Asimismo, la capacidad explicativa general de esta estimacin para dicho perodo (superior al 50%) es significativamente mayor que en cualquier otra de las estimaciones realizadas. Este resultado corroborara la importancia que han tenido ambas restricciones, fiscal y monetaria, en la decisin de la poltica fiscal espaola desde 1999; y apuntara al desarrollo en estos aos de una regla fiscal guiada por criterios de sostenibilidad financiera y estabilidad macroeconmica, y no por el ejercicio deliberado de una poltica fiscal activa en la estabilizacin cclica. Ahora bien, para este mismo perodo, cuando utilizamos el saldo primario como variable dependiente (vase Cuadro 2), comprobamos que dicha regla de sostenibilidad financiera slo se confirma en el caso de utilizar el output gap medido por el filtro HP, y no el de la OCDE, lo que refuerza la hiptesis planteada sobre el peso que ha podido tener la reduccin del gasto financiero en el ajuste registrado en las cuentas pblicas en los ltimos aos.

Cuadro 2 Estimacin de la regla de Taylor fiscal restringida, en diferencias

1980-1998 Variable dependiente: saldo total SP-SPt-1=b1(Output Gap) + b2(PtPt-1) + b3(Deudat-Deudat1) Ogap HP Fl Bl Ogap OCDE Fl Bl Ogap Lineal Fl Bl b1 0.11 (0.59) 0.01 (0.1) b1 0.18 (1.09) 0.10 (0.80) b1 0.17 (1.29) 0.11 (1.41) b2 0.08 (0.59) 0.14 (1.22) b2 0.13 (0.24) 0.12 (0.47) b2 0.35 (0.46) 0.14 (0.60) b3 0.06 (0.90) 0.07 (1.47) b3 0 (0.04) 0.04 (0.69) b3 0.06 (0.65) 0.04 (0.70) R2 0.06 0.23 R2 0.06 0.12 R2 0.05 0.20 1999-2008 SP-SPt-1=b1(Output Gap) + b2(Pt2%) + b3(Deudat-60%) Variable dependiente: SP total ajustado b1 0.74 (1.09) 0.74 (1.82) b1 0.47 (0.70) 0.49 (1.69) b1 0.82 (2.63) 0.09 (0.91) b2 0 (0.54) 1.2 (2.84) b2 0.26 (0.41) 1.05 (2.32) b2 1.32 (2.04) 0.85 (1.51) b3 0.34 (0.13) 0.08 (2.23) b3 0.02 (0.41) 0.09 (2.00) b3 0.28 (2.51) 0.05 (0.79) R2 0.10 0.58 R2 0.04 0.53 R2 0.44 0.40 Variable dependiente: SP primario ajustado b1 1.01 (1.21) 0.85 (1.44) b1 0.67 (0.81) 0.50 (1.06) b1 0.97 (2.22) 0.01 (0.11) b2 0.86 (1.12) 1.29 (2.10) b2 0.73 (0.94) 1.11 (1.43) b2 1.99 (2.19) 1.05 (1.19) b3 0.01 (0.22) 0.11 (2.22) b3 0.03 (0.51) 0.13 (1.68) b3 0.33 (2.15) 0.13 (1.25) R2 0.26 0.51 R2 0.19 0.45 R2 0.39 0.37

Notas: Estimaciones con variables instrumentales de la variable dependiente (SP en diferencias). Entre parntesis el valor del estadstico t de cada parmetro y en negrita cuando es significativo. Estimadas las especificaciones forward looking (FL) y backward looking (BL).

170
Cuadro 3

Juan E. Castaeda Fernndez

Estimacin la regla de Taylor fiscal restringida, con inercia (1980-2008)

SPt=a + rSPt-1 + b1 (Output Gap) + b2(PtPt1) + b3(DeudatDeudat1) 1. Ogap (HP) Fl Bl 2. Ogap (OCDE) Fl Bl 3. Ogap (Lineal) Fl Bl a 0.65 (1.55) 0.22 (0.46) a 0.86 (1.69) 0.35 (0.69) a 0.04 (0.07) 2.92 (3.42) r 0.71 (4.9) 0.85 (7.05) r 0.67 (3.89) 0.84 (6.82) r 1.04 (4.62) 2.52 (2.9) b1 0.24 (1.52) 0.25 (2.19) b1 0.21 (1.57) 0.18 (1.81) b1 0.17 (1.27) 0.23 (4.09) b2 0.18 (0.38) 0.29 (1.28) b2 0.18 (0.38) 0.01 (0.28) b2 0.27 (0.44) 0.18 (0.87) b3 0.20 (1.78) 0.01 (0.22) b3 0.24 (1.50) 0.27 (1.23) b3 0.02 (0.18) 0 (0.23) R2 0.83 0.84 R2 0.82 0.80 R2 0.76 0.64

Notas: Estimaciones con variables instrumentales de la variable dependiente (SP). Entre parntesis el valor del estadstico t de cada parmetro y en negrita cuando es significativo. Estimadas las especificaciones forward looking (FL) y backward looking (BL).

5.3.

Efectos de la hipottica aplicacin de la regla de Taylor fiscal en Espaa (2008-2010)

En primer lugar, compararemos la poltica fiscal efectivamente desarrollada en Espaa desde 1980 hasta 2008 con la que habra resultado de aplicar dos FRF activas en la estabilizacin del output gap: (1) la regla de Taylor fiscal original, con el output gap y las variaciones de la inflacin como nicas variables explicativas y (2) la regla de Taylor fiscal restringida adems por la evolucin del volumen de deuda pblica (ecs. 2.1 b o 2.2 b). En ambos casos, sealaremos cul habra sido la poltica fiscal desarrollada en Espaa durante estos aos si el saldo presupuestario se hubiera determinado de acuerdo con dichas FRF, si bien teniendo en cuenta la inercia de la poltica fiscal ya comentada 18. En todo caso, no tratamos aqu de determinar cul hubiera sido la poltica fiscal ptima para estos aos, lo que habra requerido la especificacin de un modelo donde la inflacin y la actividad econmica recogieran la influencia de la poltica fiscal; sino que, siguiendo ejercicios similares en el campo monetario (vase el ms reciente de Taylor, 2009) 19, tomaremos la regla de Taylor fiscal como medio de estudio ex post de la poltica fiscal desarrollada ao a ao. Asimismo, evaluaremos cul habra sido el saldo presupuestario resultado de aplicar la regla clsica de sostenibilidad financiera estimada anteriormente; por la que la poltica fiscal se fija para corregir fundamentalmente (b2=1.05) las desviaciones de la inflacin respecto a su objetivo y, en menor medida (b3=0.09), las del volumen de deuda. Como puede observarse en el Grfico 6, si bien con algunas excepciones, entre 1988 y 1995 el dficit pblico registrado ha sido mayor que el que habra prescrito ao a ao el desarrollo de una regla de Taylor fiscal. A partir de 1995 y hasta 1999, el ajuste de las cuentas pblicas fue para cada ao superior a la reduccin del dficit que habra prescrito la aplicacin de la regla de Taylor fiscal, lo que se explica por ser los aos del ajuste presupuestario extraordi-

Ha seguido Espaa una regla de Taylor fiscal en el ltimo ciclo econmico?

171

Grfico 6.

Regla de Taylor fiscal (registrada y prevista)

5

Output gap (OCDE)

Saldo presupuestario (% PIB)

4 0 -4 -10 -8 -12 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 -5

Output gap (OCDE) Saldo presupuestario (registrado)

R. Taylor fiscal restringida

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de la OCDE, utilizando sus projecciones para 2009 y 2010 publicadas en Economica Outlook 85 (ver rea sombreada). La regla de Taylor fiscal restringida aade el crecimiento de la deuda pblica como variable explicativa.

nario realizado para cumplir con los criterios fiscales de acceso al rea euro. Pero, a partir de 1999 el saldo presupuestario registrado ha seguido una tendencia distinta de la que habra resultado de aplicar una regla de Taylor fiscal. Ello se debe a que, ante la estimacin de un output gap negativo desde 2002 y un volumen de deuda mucho menor que el lmite del 60% del PIB, esta regla habra permitido incurrir en dficit como medio para estabilizar el output gap. En su lugar, y en lnea con los resultados de las estimaciones aqu realizadas, la poltica fiscal aplicada desde 1999 se ha guiado por una regla de sostenibidad financiera de las cuentas pblicas, y su compatibilidad con el objetivo de inflacin del BCE (vase Grfico 7).
Grfico 7. Regla de sostenibilidad financiera (registrada y prevista)
Saldo presupuestario (% PIB)

4 0
Desviaciones de la inflacin

16 12 8

-4 -8 -12

4 0 -4 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

R. sostenible estimada (b2=1.05; b3=0.09) Saldo presupuestario (registrado y esperado)

Desviaciones de la inflacin

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de la OCDE, y de sus projecciones para 2009 y 2010 publicadas en Economic Outlook 85 (ver rea sombreada). Las desviaciones de la inflacin a partir de 1999 se calculan respecto a la tasa objetivo del BCE (2% interanual); hasta 1999, como diferencia respecto de la tasa del ao anterior.

172
Cuadro 4

Juan E. Castaeda Fernndez

Proyecciones de dficit (en %PIB) a partir de distintas especificaciones de la regla de Taylor fiscal
Regla de Taylor fiscal: SPSPt1 = Output Gap + (Pt-2%) Ogap OCDE Ogap HP Ogap Lineal Regla de Taylor fiscal restringida: Regla de sostenibilidad estimada: SPSPt1 = Output Gap + (Pt-2%) + (Deudat-60%) SPSP = 1.05 (P -2%) + 0.09 t1 t (Deudat-60%) Ogap OCDE Ogap HP Ogap Lineal

2009 2010

3.7 10.2

2.2 8.7

2.0 8.9

4.7 9.1

3.9 8.5

2.7 3.1

1.8 7.6

Nota: Las proyecciones se han realizado aplicando los siguientes coeficientes de las reglas de Taylor fiscales (b1 = b2 = b3 = 1), y el parmetro de inercia p=0.8, que es el estimado utilizando los datos de output gap de la OCDE. Pueden compararse estas proyecciones con las previsiones de dficit para Espaa de la Comisin Europea (previsiones de primavera, 2009): 8.6 en 2009 y 9.8 en 2010; con las de la OCDE, 9.1 y 9.6, y con las del gobierno de Espaa, 9.5 y 8.1, respectivamente.

Asimismo, es a partir del inicio de la crisis reciente cuando difieren de manera muy significativa el saldo presupuestario previsto y el que prescribira la regla de sostenibilidad financiera. La aplicacin de esta ltima generara para los aos 2009 y 2010 un dficit mucho menor (1,8 y 7,6, respectivamente) que el previsto por la OCDE y otras instituciones nacionales e internacionales para la economa espaola (9,1 y 9,6; vase Cuadro 4). Por su parte, el cumplimiento de las previsiones de dficit del gobierno espaol (9,5, 8,5, respectivamente) indicaran el seguimiento tcito de una poltica an ms activa que la prescribira el seguimiento de una regla de Taylor fiscal (si bien restringida por la evolucin de la deuda), especialmente para el ao 2009; lo que, de confirmarse, sealara un cambio del sesgo de la poltica fiscal llevada en los ltimos diez aos 20.

6.

Conclusiones

En la misma lnea del trabajo de Congdon (2007) para el Reino Unido y Turrini (2008) para los pases de la UE, los resultados del trabajo permiten afirmar que la poltica fiscal en Espaa durante el ltimo ciclo econmico no se ha conducido de acuerdo con una regla fiscal activa que estabilizara el output gap a lo largo del ciclo. Tampoco se ha guiado por la aplicacin de una regla de Taylor fiscal que estabilizara, adems del output gap, la tasa de inflacin y el crecimiento de la deuda pblica; y ello es as para distintas estimaciones del output gap y para otros indicadores de la actividad econmica como la evolucin del PIB o la tasa de paro. Hasta 1998 no hemos identificado una especificacin de la FRF que permita afirmar que se haya seguido implcitamente en Espaa una regla fiscal activa como las aqu definidas; de hecho, la nica especificacin de las distintas FRF estimadas que ha resultado suficientemente explicativa de la evolucin del dficit pblico para los aos 1999 a 2008 ha sido una regla clsica de sostenibilidad de las cuentas pblicas, con dos nicas variables explicativas: las desviaciones de la deuda y de la inflacin respecto de sendos valores objetivo, teniendo ste ltimo coeficiente mucho mayor peso explicativo. An con las limitaciones de contar con una serie de datos necesariamente reducida, ello permitira corroborar que, al me-

Ha seguido Espaa una regla de Taylor fiscal en el ltimo ciclo econmico?

173

nos desde 1999, ao de la aplicacin del primer Pacto de Estabilidad y Crecimiento y del inicio de la poltica monetaria nica, Espaa ha seguido fundamentalmente criterios de sostenibilidad en el manejo de las finanzas pblicas no guiados por la estabilizacin cclica; y an menos ha utilizado la poltica fiscal como herramienta de expansin discrecional de la demanda agregada. Este resultado confirmara la funcin asignada a la poltica fiscal desde la dcada de los 90 como poltica acompaante de la monetaria en la consecucin de la estabilidad de precios, y no como herramienta activa ni prioritaria en la estabilizacin cclica. Ahora bien, este ajuste ha sido en gran medida posible por la reduccin del gasto financiero en un contexto de bajadas significativas de los tipos de inters desde 1996, lo que se ha reflejado en un ajuste mayor en el saldo presupuestario total que en el saldo primario, especialmente a partir de 1999. A partir de la recesin de 2008, se observa en las proyecciones que hemos realizado un cambio notable en los criterios de gobierno de la poltica fiscal en Espaa. El dficit registrado en 2008, y los esperados para los aos 2009 y 2010, son muy superiores a los que conduciran el ejercicio de una regla de sostenibilidad de las cuentas pblicas como la estimada para los ltimos diez aos. Es ms, de cumplirse esas previsiones para 2009 y 2010, el dficit respondera a una estabilizacin mayor que la prescrita por la aplicacin de una regla de Taylor fiscal como la definida en este trabajo y, con ello, de la estabilizacin del output gap de la economa.

Notas
1. Puede encontrarse una evaluacin crtica de estos modelos en los trabajos de Buiter (2006 b) y Wood y Castaeda (2011) respecto a las reglas monetarias, y Congdon (2007) respecto a las fiscales. Se alude en el prembulo de esta ley tanto a la estabilizacin cclica como a la consecucin de equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo: Las Leyes vigentes aplican el principio de estabilidad con rigidez, independientemente de la situacin econmica, de modo que no slo se pierde capacidad para combatir el ciclo, sino que incluso podan llevarse a cabo polticas de carcter procclico. Si bien el equilibrio en las cuentas pblicas es un elemento esencial de una poltica econmica sostenible en el tiempo, debe instrumentarse adaptndolo a la situacin cclica de la economa para suavizar sus oscilaciones. Por ello se exigir un supervit en las situaciones en las que la economa crezca por encima de su potencial, que se utilizar para compensar los dficits cuando la economa est en la situacin contraria. En definitiva, se trata de adaptar la poltica presupuestaria al ciclo econmico con el fin de suavizarlo. En esta misma lnea podemos mencionar la propuesta de estudio del Tesoro Britnico (2003) sobre cul sera la mejor poltica fiscal para el Reino Unido en el caso de ingresar en el rea euro; donde planteaba nuevas reglas fiscales activas para su pas con una funcin propia y expresa en la estabilizacin cclica. La propia denominacin de funcin de reaccin implica la facultad de las autoridades fiscales para responder ante cambios en la coyuntura, algo no contemplado en las reglas fiscales pasivas clsicas. Puede consultarse el nmero monogrfico sobre estabilidad presupuestaria y reglas fiscales de la revista Presupuesto y Gasto Pblico (2004; Vol. 35, 2) y la recopilacin de trabajos de referencia recogida en el libro de Salinas y Perdiz (2008); as como un nmero monogrfico similar del Journal of Common Market Studies de 2006 (Vol. 44, 4), centrado en el estudio de las reglas fiscales en la UE.

2.

3.

4.

5.

174
6.

Juan E. Castaeda Fernndez Adaptando la definicin dada por Svensson (1999) para las funciones de reaccin monetarias, la FRF puede entenderse como la expresin funcional que indica cmo vara la poltica fiscal en funcin de la informacin incorporada por un conjunto de variables exgenas. Lo que convierte a estas funciones de reaccin en lo que Svensson (1999) denomin como instrument rules, para distinguirlas de las denominadas optimal rules que, por su propia definicin, resultaban de la optimizacin de una FO sujeta al modelo macroeconmico elegido en cada caso. Adoptamos como definicin de una poltica econmica estabilizadora la siguiente de Vines (1992): The term stabilization policy normally refers to deliberate changes in government policy instruments in response to changing macroeconomic conditions, in order to stabilise the economy. Por tanto, a diferencia del funcionamiento espontneo de los estabilizadores automticos, una poltica fiscal estabilizadora del ciclo implica deliberadamente la atenuacin de las desviaciones de la produccin respecto de su nivel de equilibrio; lo que la convierte en una poltica fiscal discrecional. Puede consultarse una descripcin de la metodologa utilizada por la OCDE en Gianella et al. (2008). Alternativamente, puede utilizarse la presin fiscal que, al incluir no slo los impuestos, sino otros ingresos pblicos, tiene como ventaja la de ser una variable susceptible de cambios dentro del ejercicio presupuestario. Fats y Milhov (2007) y Turini (2008) utilizan el gasto pblico como variable endgena y Gal y Perotti (2003) el saldo presupuestario primario. En Castaeda (2009) se realizan estimaciones de FRF activas con el dficit no ajustado cclicamente como variable dependiente, lo que resulta en estimaciones que, como veremos, slo aparentemente muestran una mayor vinculacin del dficit pblico en Espaa con la evolucin del output gap. Puede consultarse la metodologa empleada por la OCDE en Girouard y Andr (2005). Para el perodo 1999-2008, sustituimos las desviaciones de la inflacin y la deuda pblica respecto al ao anterior por sus valores de referencia conocidos:
SPt - SPt -1 = ( SP * + a ) + b1 (Ogapt )
E t -1

7.

8.

9. 10.

11.

12. 13.

+ b2 (P t - 2%)

E t -1

+ b3 ( Dt - 60%)

E t -1

(Ec. 3. 1) (Ec. 3. 2)

SPt - SPt -1 = ( SP * + a ) + b1Ogapt -1 + b2 (P t -1 - 2%) + b3 ( Dt -1 - 60%)

14. 15.

Datos de la OCDE, Economic Outlook, 84. Los coeficientes y estadsticos de las estimaciones se recogen en los Cuadros 2 y 3. Siguiendo a Gal y Perotti (2003), en las especificaciones FL, hemos adoptado la hiptesis de previsin perfecta. La informacin de las variables utilizadas proceden de la base de datos de la OCDE, Economic Outlook 84. El signo de los coeficientes no vara, y su valor estimado es muy similar, si se utiliza el output gap en primeras diferencias y no en niveles como variable explicativa. Igualmente, este resultado sigue siendo vlido si utilizamos como variable dependiente el saldo primario en los tres perodos, lo que coincide con el resultado alcanzado en Gal y Perotti (2003). Hemos utilizado en todos los casos las estimaciones de output gap de la OCDE. El valor elegido para los coeficientes son los que permiten desarrollar una poltica fiscal estabilizadora del ciclo (b1=1), si bien restringida por el crecimiento de la inflacin y de la deuda (b2, b3=1) y la inercia de la poltica fiscal (r=0,8, que es similar al valor estimado; vase Cuadro 3). Con ello, aplicaremos a la poltica fiscal un ejercicio habitual en poltica monetaria; tal y como Taylor (2009, p. 2) lo utiliza para evaluar el tipo de inters decidido por la Reserva Federal en los ltimos aos, se trata de averiguar (...) what the interest rate would have been had the Fed follwed the kind of policy that had worked well during the period of economic stability called the Great Moderation, (...).

16.

17.

18.

19.

Ha seguido Espaa una regla de Taylor fiscal en el ltimo ciclo econmico? 20.

175

Esta conclusin se confirma an ms con los nuevos datos de dficit esperado para los aos 2009 y 2010 publicados por el Gobierno de Espaa en su actualizacin del programa de estabilidad en febrero de 2010 (11,4% de dficit para 2009 y 9,8% para 2010); as como con las nuevas proyecciones de las instituciones internacionales ms relevantes.

Bibliografa
Allsopp, C. (2005): Fiscal Policy in the Eurozone: Stimulus or Consolidation?, Economic Outlook (Enero), pp. 18-24. Arestis, P. (2006): New Monetary Policy. Theory and Evidence. Conferencia presentada en el IEF. 27 de abril de 2006. Madrid. Barro, R. y Gordon, D. (1983): Rules, discretion and reputation in a model of monetary policy. Journal of Monetary Economics, vol. 12 (1), pp. 101-121. Beck, G. y Wieland, V. (2008): Central bank misperceptions and the role of money in interest rate rules. ECB Working Paper, n. 967 (Noviembre). Beetsma, R. y Illing, G. (2005): Revival of Aggregate Demand Policies-Introduction. CESIfo Economic Studies Vol. 51, n. 4, pp. 497-509. Buiter, W. H. (2006 a): The sense and Nonsense of Maastrich revisited: What have we learnt about stabilization in EMU. Journal of Common Market Studies, Vol. 44, n. 4 (Nov.), pp. 687-710. (2006 b): Rethinking Inflation Targeting and Central Bank Independence. Texto base de la conferencia: Inaugural Lecture for the Chair of European Political Economy. European Institute. LSE. 26/10/2006. Londres. Castaeda, J. (2006): Anlisis de la propuesta del Tesoro Britnico Fiscal Stabilisation in EMU y de sus implicaciones para la poltica econmica en la Unin Europea. Papeles de trabajo del IEF n. 28. Madrid. (2009): Reglas fiscales activas: El caso de Espaa (1981-2007). Papeles de trabajo del IEF n. 4. Madrid. Congdon, T. (1998): Did Britain have a Keynesian Revolution? Fiscal Policy since 1941. En Maloney, J. (ed.): Debt and Deficits: an Historical Perspective. Edward Elgar. (1999): Fashions and Continuity in British fiscal policy. En Economic Affairs (marzo, 1999). IEA. Reproducido en Congdon (2007). (2007): Keynes, the Keynesians and Monetarism. Edward Elgar. Clarida, R., Gal, J. y Gertler, M. (1998): Monetary Policy Rules in Practice: Some International Evidence. European Economy Review, 42: 6, pp. 1033-67. (1999): The science of monetary policy: A new keynesian perspective. Journal of Economic Literature Vol. 37 (Dic.), pp. 1661-1707. Fatas, A. y Mihov, I. (2007): Fiscal discipline, volatility and growth. En Perry, G.; Servn, L. y Suescn, R. (eds.), Fiscal Policy Stabilization and Growth: Prudence or Abstinence? The World Bank. Washington DC.

176

Juan E. Castaeda Fernndez

Friedman, M. (1968): The Role of Monetary Policy. (Presidential Address to AEA). American Economists Review Vol. 58, n. 1. (Marzo), pp. 1-17. Gal, J. y Perotti, R. (2003): Fiscal Policy and Monetary Integration in Europe. Economic Policy 18:37 (Octubre), pp. 533-572. Gal, J. (2008): Monetary Policy, Inflation and the Business Cycle. Princeton. Gianella, C, Koske, I, Rusticelli, I., y Chatal, O. (2008): What Drives the NAIRU? Evidence from a Panel of OECD Countries. Working Papers N. 649. OCDE. Girouard, N. y Andr, C. (2005): Measuring Cyclically-Adjusted Budget Balances for OECD Countries. Working Papers, N. 434. OCDE. Goodhart, C. A. E. (2006): Replacing the Stability and Growth Pact? Atlantic Economic Journal, Vol. 34, n. 3. (Sept.), pp. 243-259. Hicks, J. (1937): Mr Keynes and the Classics: A suggested interpretation. Econometrica Vol. 5, n. 2 (Abril), pp. 147-159. Kirsanova, T., Shaichi, M., Vines, D. y Lewis, W. (2007): Optimal fiscal policy in a monetary union. Journal of Money, Credit and Banking, Vol. 39, n. 7, pp. 1759-1784. Krugman, P. (2008 a): Deficits and the future. New York Times, 29/12/08. (2008 b): Optimal fiscal policy in a liquidity trap. En http://www.princeton.edu/~pkrugman/optimalg.pdf Kydland, F. E. y Prescott, E. C. (1977): Rules Rather than Discretion: the Inconsistency of Optimal Plans. Journal of Political Economy. Vol. 85, n. 3 (Junio), pp. 473-491. Peden, G. (2004): Keynes and his Critics. Treasury Responses to the Keynesian Revolution 1925-1946. Oxford University Press. Oxford, Nueva York. Salinas, J. y Perdiz, J. (eds.) (2008): Economa Poltica de las Reglas e Instituciones Fiscales. Ed. Caja Espaa. Svensson, L. E. O. (1999): Monetary Policy Issues for the Eurosystem. Carnegie-Rochester Conferences Series on Public Policy, Vol. 51, n. 1, pp. 607-654. Taylor, J. B. (1993): Macroeconomic Policy in a World Economy. From Econometric Design to Practical Operation. Norton & Company. Nueva York. Londres. (2009): Getting Off Track: How Government Actions and Interventions Caused, Prolonged, and Worsened the Financial Crisis. Hoover Institution. Stanford. Tesoro Britnico (2003): Fiscal Stabilisation and EMU. A Discussion Paper. HM Treasury. London. Turrini, A. (2008): Fiscal Policy and the cycle in the Euro Area: the role of government revenue and expenditure. Economic Papers n. 323 (Mayo). Comisin Europea. Bruselas. Vines, D. (1992): Stabilization Policy. The New Palgrave Dictionary of Economics. Vol. 4, pp. 464-465. Von Hagen, J. y Mundschenk, S. (2003): Fiscal and Monetary Coordination in EMU. International Journal of finance and Economics. Vol. 8, n. 4, pp. 279-295. Wood, G. E. y Castaeda, J. (2011): Really stable monetary policy? Hobart Papers. Institute of Economic Affairs, Londres (pendiente de publicacin).