Report No.

59771-PE

PER DescentralizacinyPresupuestopor ResultadosenEducacin

Balancedelaltimadcada

Setiembre,2010

DepartamentodeDesarrolloHumanoSectorEducacin OficinaSubregionalparaBolivia,Chile,Ecuador,PeryVenezuela RegindeAmricaLatinayelCaribe

DocumentodelBancoMundial

AoFiscaldelaRepblicadelPer
1rodeEneroa31deDiciembre PESOSYMEDIDAS Sistemamtrico EQUIVALENCIAMONETARIA Moneda = Soles US$1 = S/.2.85

SiglasyAcrnimos

ANGR APAFA BCR BN CAP CAR CEI CI CNE COMUNED CONEI COPALE COPARE CPM CTAR CV CVR DEI DEP DGAES DNEP DGPM DNPP DNTP DRE EBR EDEP EIP ENAHO ENCO FONDEP GDS GGR GL GR GRI AsambleaNacionaldeGobiernosRegionales AsociacindePadresdeFamilia BancoCentraldeReserva BancodelaNacin CuadrodeAsignacindePersonal ConveniodeAdministracinporResultados CentrodeEducacinInicial ComunicacinIntegral ConsejoNacionaldeEducacin ConsejoMunicipaldeEducacin ConsejoEducativoInstitucional ConsejodeParticipacinLocal ConsejodeParticipacinRegional CarreraPblicaMagisterial ConsejoTransitoriodeAdministracin Regional ComitVeedor ComisindelaVerdadyReconciliacin DireccindeEducacinInicial DireccindeEducacinPrimaria DireccinGeneraldeAsuntosEconmicosy Sociales DireccinNacionaldeEndeudamiento Pblico DireccinGeneraldeProgramacin Multianual DireccinNacionaldePresupuestoPblico DireccinNacionaldelTesoroPblico DireccinRegionaldeEducacin EducacinBsicaRegular EvaluacindeDiseoyEjecucin Presupuestal EvaluacindeImpactodePresupuesto EncuestaNacionaldeHogares EncuestaNacionalContinua FondoNacionaldeDesarrollodela EducacinPeruana GerenciadeDesarrolloSocial GerenciaGeneralRegional GobiernoLocal GobiernoRegional GerenciaRegionaldeInversiones GRPPAT IE IIEE INEI IPEBA GerenciaRegionaldePresupuesto, PlanificacinyAdministracinTerritorial InstitucinEducativa InstitucionesEducativas InstitutoNacionaldeEstadsticae Informtica InstitutoPeruanodeEvaluacin, AcreditacinyCertificacindelaCalidadde laEducacinBsica InstitutoSuperiorPedaggico LeydeBasesdelaDescentralizacin LeyGeneraldeEducacin (Pensamiento)LgicoMatemtico LeydeOrganizacinyFunciones LeyOrgnicaMunicipal LeyOrgnicaRegional LeyOrgnicadelPoderEjecutivo MinisteriodeEducacin MinisteriodeEconomayFinanzas MarcoMacroeconmicoMultianual MedianayPequeaEmpresa NecesidadBsicaInsatisfecha OficinadeApoyoalaAdministracindela Educacin OficinaGeneraldeAdministracin OficinadeInfraestructuraEducativa rganosIntermedios ProgramaEstratgicoArticuladoNutricional ProductoBrutoInterno PresidenciadelConsejodeMinistros ProgramaEstratgico PlandeEstmuloEconmico ProyectoEducativoInstitucional ProgramaEstratgicoLogrosdeAprendizaje alterminarelIIIciclo ProyectoEducativoRegional PresupuestosEvaluados PresidenciadelConsejodeMinistros PresupuestoInstitucionaldeApertura PresupuestoInstitucionalModificado ProyectodeInversinPblica ProgramadeMantenimientoPreventivo PlanOperativoAnual

ISP LBD LGE LM LOF LOM LOR LOPE MED MEF MMM MYPE NBI OAAE OGA OINFE OOII PAN PBI PCM PE PEE PEI PELA PER PEV PCM PIA PIM PIP PMP POA

POI PlanOperativoInstitucional PPE ProgramacinPresupuestalEstratgica PPR PresupuestoporResultados PRONAFCAP ProgramaNacionaldeFormaciny CapacitacinPermanente PRONOEI ProgramanoEscolarizadodeEducacin Inicial SIAF SistemaIntegradodeAdministracin Financiera

SINEACE SNIP UC UE UEE UMC UGEL

SistemaNacionaldeEvaluacin,Acreditacin yCertificacindelaCalidadEducativa SistemaNacionaldeInversinPblica UnidaddeCosteo UnidadEjecutora UnidaddeEstadsticasEducativas UnidaddeMedicindelaCalidadEducativa UnidaddeGestinEducativaLocal

VicePresident,LCR: CountryDirector,LCC6C: SectorDirector,LCSHD: SectorManager,LCSHE: SectorLeader,LCSHDLC6: TaskTeamLeader: PamelaCox C.FelipeJaramillo EvangelineJavier ChingboonLee OmarArias InsKud

RECONOCIMIENTOS
Este informe fue preparado por un equipo liderado por Ins Kud (LCSHE), que incluy a Javier Luque (LCSHE),ClaudiaSnchezLanning(LCSHE),DavidVeraTudela(LCSHE),yOmarArias(LCSHD),ycontcon la contribucin de Bruno Barletti, Gustavo GuerraGarca, Miguel Prial y Rodrigo Ruiz (consultores), y conelapoyodeSaraBurga(LCC6C). El informe se desarroll bajo la gua de Chingboon Lee (Sector Manager, LCSHE), y se enriqueci de discusiones con otros miembros del equipo a cargo del Estudio sobre Descentralizacin en el Per, incluyendoOscarCalvo(LCSPE),WilliamReuben(LCSHS)yLiviaBenavides(LCC6C). El equipo cont con la valiosa colaboracin de contrapartes tcnicas de la Asamblea de Gobiernos Regionales(ANGR),elMinisteriodeEducacin(MED)yelMinisteriodeEconomayFinanzas(MEF). Los comentaristas para este informe fueron Kin Bing Wu (EASHE), Felipe Barrera (HDNED), Deon Filmer (DECRG), y Jonas Frank (LCSPS), quienes ofrecieron significativos aportes en la elaboracin final de este reporte.

Contenidos
RESUMENEJECUTIVO ................................................................................................................................................. I INTRODUCCIN...................................................................................................................................................... 1 PARTEI.PROMESASYDESAFOSDELADESCENTRALIZACINEDUCATIVA......................................................... 3 CAPTULO1. LAEXPERIENCIAINTERNACIONALDEDESCENTRALIZACINEDUCATIVA................................................................ 5 1.1. Enfoquesdedescentralizacineducativa..................................................................................................... 5 1.2. Mecanismosdefinanciamientodescentralizadodelaeducacin................................................................ 8
1.2.1. Financiamientobasadoenfrmulascapitadas................................................................................................... 8 1.2.2. Financiamientobasadoenresultados ................................................................................................................. 9

1.3. Arreglosinstitucionalesparaelxitodeladescentralizacineducativa.................................................... 10 CAPTULO2. ELMARCODELADESCENTRALIZACINEDUCATIVAENELPER........................................................................ 13 2.1. Marconormativoyarreglosinstitucionales................................................................................................ 13

2.1.1. Lasinstanciasdegestineducativaylosnivelesdegobierno.......................................................................... 15 2.1.2. Laasignacinderolesyfuncionessegnlaley................................................................................................. 17

2.2. Marcofiscalygastoeducativo.................................................................................................................... 21
2.2.1. 2.2.2. 2.2.3. 2.2.4. Evolucindelgastoeducativo........................................................................................................................... 21 Descentralizacindelgastoeducativo.............................................................................................................. 22 Flujoderecursosfinancierosparalaprovisindeservicioseducativosbsicos...............................................24 Ejecucindelgastoeducativo........................................................................................................................... 26

2.3. Sistemasdeinformacinymecanismosderendicindecuentas.............................................................. 28
2.3.1. Laproduccinysistematizacindelainformacineducativa.......................................................................... 28 2.3.2. Lasevaluacionesestandarizadasdelosaprendizajes....................................................................................... 30 2.3.3. Elusodelainformacinparalagestineducativaylarendicindecuentas..................................................33

CAPTULO3. EVOLUCINDELOSRESULTADOSEDUCATIVOSENELMARCODELADESCENTRALIZACIN........................................ 35 3.1. Coberturadelaeducacinbsica ................................................................................................................ 35 3.2. Conclusinoportunadeprimariaysecundaria........................................................................................... 37 3.3. Atrasoescolar.............................................................................................................................................. 38 3.4. Logrosdeaprendizajedelosestudiantes................................................................................................... 39 PARTEII.ELDESARROLLODELADESCENTRALIZACINDELAEDUCACINENELPER...................................... 43 CAPTULO4. AVANCESHACIALAREGIONALIZACIN...................................................................................................... 45 4.1. Laregionalizacindelasfuncionesylaadministracineducativa.............................................................. 46
4.1.1. Losarreglosycapacidadesinstitucionalesparalaregionalizacin...................................................................46 4.1.2. Iniciativasparaelfortalecimientoinstitucionalydecapacidades.................................................................... 48

4.2. Fortalecimientodelasfuncionespedaggicasdelgobiernoregional........................................................ 50
4.2.1. Construyendomodelosdeacompaamientopedaggicoyformacindocente..............................................50 4.2.2. Respaldandolagestinpedaggicaconunmodelodegestinescolarparticipativa......................................52

4.3. DelosProyectosEducativosRegionalesalosProyectosdeInversinPblica........................................... 53
4.3.1. LosProyectosEducativosRegionales................................................................................................................ 53 4.3.2. LosGobiernosRegionalescreanunnuevomodelodePIP................................................................................ 54

4.4. Resultadoseducativosenelcontextodelaregionalizacin....................................................................... 56
4.4.1. 4.4.2. 4.4.3. 4.4.4. 4.4.5. Coberturadelaeducacinbsica..................................................................................................................... 56 Conclusinoportunadeprimariaysecundaria................................................................................................. 58 Atrasoescolar....................................................................................................................................................59 Logrosdeaprendizajedelosestudiantes......................................................................................................... 61 Explicandolasdiferenciasintereintraregionales............................................................................................ 62

CAPTULO5. AVANCESHACIALAMUNICIPALIZACIN..................................................................................................... 67 5.1. Redefinicindelosrolesycompetencias .................................................................................................... 67

5.1.1. Transferenciadefunciones............................................................................................................................... 68 5.1.2. Fortalecimientodecapacidades....................................................................................................................... 69

5.2. Transferenciadelgastoeducativoalosmunicipios.................................................................................... 70 5.3. Resultadoseducativosenelcontextodelamunicipalizacin ..................................................................... 72

CAPTULO6. AVANCESHACIALAAUTONOMAESCOLAR................................................................................................. 77 6.1. Lasiniciativasdefortalecimientodelaautonomaescolar......................................................................... 77 6.2. Beneficiosalniveldelaescuela.................................................................................................................. 79 6.3. Contribucionesalfortalecimientodelaautonomaescolar....................................................................... 81

6.3.1. Fortalecimientodecapacidadesdegestinescolar .......................................................................................... 81 6.3.2. Mecanismosdetransferenciayejecucindelosfondosenlasescuelas.........................................................83 6.3.3. Monitoreo,participacinyrendicindecuentasalnivelescolar.................................................................... 85

6.4. Resultadoseducativosenelcontextodelaautonomaescolar................................................................. 87 CAPTULO7. ELTRNSITOHACIAUNENFOQUEDEGESTINPORRESULTADOSENEDUCACIN................................................. 91 7.1. Haciaunmodelodeplanificacinporresultados:ProcesodediseodelPELA......................................... 92

7.1.1. Labsquedadelametodologadediseo........................................................................................................ 92 7.1.2. Problemaseneldiseooriginal........................................................................................................................ 95 7.1.3. Ajustesymejorasaldiseooriginal.................................................................................................................. 96

7.2. Haciaunmodelodefinanciamientoporresultados:AsignacinyejecucinpresupuestaldelPELA......... 97
7.2.1. 7.2.2. 7.2.3. 7.2.4. Asignacindescentralizadadelpresupuestoporresultados............................................................................ 98 Ejecucinpresupuestal...................................................................................................................................100 Discrepanciasenlaasignacinpresupuestalinicialylasprioridadesdepoltica...........................................101 AjustesymejorasalaasignacinpresupuestaldelPELA ................................................................................ 104

7.3. Haciaunmodelodegestinporresultados:lalentatransformacindelmarcoinstitucional................. 107

7.3.1. ElementosqueaportaelenfoquedePpRalagestinpblica....................................................................... 107 7.3.2. LimitacionesparaimplementarelPELAenelmarcoinstitucionalactual.......................................................108 7.3.3. ContribucinpreliminardelPpRaladescentralizacinyalagestineducativa ............................................112

PARTEIII.HACIAUNSISTEMAEDUCATIVODESCENTRALIZADOYDECALIDAD.................................................119 CAPTULO8. CONCLUSIONESYRECOMENDACIONES ....................................................................................................121 8.1. Fortalecerloselementosnormativosylascapacidadesdegestin.......................................................... 122 8.2. Articularlasintervencionesmseficaces.................................................................................................. 124 8.3. Adoptarmecanismosdefinanciamientobasadosenfrmulascapitadas................................................ 125 8.4. Crearunsistemaintegradodeinformacinparalagestineducativa..................................................... 127 REFERENCIAS .....................................................................................................................................................129 ANEXOS .....................................................................................................................................................133
Anexo1.Marcolegaldelagestineducativa...............................................................................................................................134 Anexo2.Competenciasintergubernamentalesrespectoalacontratacin,asignacin,promocinydespidodedocentes.....137 Anexo3.Indicadoreseducativosporregiones............................................................................................................................. 140 Anexo4.Indicadoresderesultadoseducativos ............................................................................................................................ 144 Anexo5.Agrupacinanivelregionalsegnresultados............................................................................................................... 147 Anexo6.AnlisisdeobjetivosypolticasdelosPER.................................................................................................................... 148 Anexo7.FasesparalapreparacindeproyectosenelSistemaNacionaldeInversinPblica(SNIP)........................................157 Anexo8.PIPenEducacinelaboradosporGobiernosRegionalesenlosltimos3aos............................................................158 Anexo9.DistritosseleccionadosparalaMunicipalizacin........................................................................................................... 161 Anexo10.FichaTcnicaparaelrankingdeproyectosdeFONDEP.............................................................................................. 163 Anexo11.AvancesdejunioanoviembredelproyectodeFondosConcursables:resultadosdeobservacionesdeaula............165 Anexo12.Construccindelavariabledepresupuestopordistrito............................................................................................. 167 Anexo13.DescripcinmetodolgicadeltrabajodecampoenHunucoyApurmac.................................................................168 Anexo14.EntrevistasdelestudioinstitucionaldelPPR............................................................................................................... 174 Anexo15.EstructuraFuncionalProgramticadelPELogrosdeAprendizaje............................................................................... 176 Anexo16.FuncionesyPerfildelAcompaantePedaggico........................................................................................................ 178 Anexo17.Distribucindelpresupuesto2010ydelametafsicasegnproductosdelPELA......................................................180 Anexo18.PresupuestoPELAsegnexcluyendogastosalarial,2009y2010............................................................................... 181 Anexo19.AvancedeejecucindelPELApornivelenel2009(en%).......................................................................................... 182

Listadegrficos
Grfico1.Funcionesdelasinstanciasdegobiernobajodistintosesquemasdegestin.................................................................7 Grfico2.Relacionesfinancierasyadministrativasentrenivelesdegobiernoeinstanciasdegestineducativa........................25 Grfico3.PorcentajedeejecucinpresupuestalporniveldeGobiernoytipodegasto,20042009............................................27

Grfico4.Evolucindelastasasdecoberturanetaenelnivel,19982008................................................................................... 36 Grfico5.Evolucindelastasasdeconclusinporniveleducativo,19982008........................................................................... 37 Grfico6.ResultadosselectosdeAmricaLatinaenSERCEyPISA(endesviacionesestndar)....................................................39 Grfico7.Resultadosenen2do.deprimariaenIIEEpblicas(%dealumnosennivelsuficiente)...............................................40 Grfico8.EstructuraorgnicaparaejecucindeinversinGRArequipa..................................................................................... 48 Grfico9.EstructuraorgnicaparaejecucindeinversinGRCajamarca................................................................................... 49 Grfico10.EstructuraorgnicaparaejecucindeinversinGRJunn.......................................................................................... 49 Grfico11.Evolucindelastasasdecoberturaoportunadeinicialysecundariaporregin(1998,2003y2008).......................57 Grfico12.Coeficientedevariacindelatasadecoberturanetaregionalporniveleducativo(enporcentajerespectoa lamedia).......................................................................................................................................................................58 Grfico13.Evolucindelastasasdeconclusinoportunadeprimariaysecundariaporregin(1998,2003y2008).................59 Grfico14.Coeficientedevariacindetasasdeconclusinoportunaregionalporniveleducativo.............................................59 Grfico15.Tasasdeextraedadregional,2007 .............................................................................................................................. 60 Grfico16.Coeficientedevariacindetasasdeextraedadregional............................................................................................. 60 Grfico17.Porcentajedealumnoseneldecilmsaltoymsbajoenladistribucinnacionalderesultadosen Comunicaciones,2008..................................................................................................................................................61 Grfico18.RelacinentreelndicedecarenciasdepartamentalyelpuntajepromedioenlaECE2008......................................63 Grfico19.Gastoporalumnoeneducacinenel2009endicedecarencias,porregin............................................................63 Grfico20.Gastoporalumnoeneducacinenel2009ylogrosdeaprendizaje,porregin........................................................64 Grfico21.Gastoporalumnoeneducacinenel2009endicedecarencias,pordistrito*.........................................................65 Grfico22.RelacinentreelndicedecarenciasdistritalyelpuntajepromediodelaECE2008.................................................72 Grfico23.Distribucindealumnosde2do.GradodeprimariadeacuerdoconelndicedeCarenciasdeldistritodonde estudian........................................................................................................................................................................73 Grfico24.Porcentajedealumnosde2do.Gradodeprimariaquealcanzannivelsuficienteencomunicaciny matemticas,portipodeescuelayparticipacinenelPPM........................................................................................ 74 Grfico25.Flujodeinformacin,recursosyrendicindecuentasparaelProgramadeMantenimientoPreventivo(PMP)........84 Grfico26.ProgresoenlaejecucinpresupuestaldelPELAenlasregionesconasignacinadicionalenel2009(%del PIM) .............................................................................................................................................................................101 Grfico27.DistribucindelpresupuestodelPELAporcomponentes,20092010*.................................................................... 106 Grfico28.Porcentajedeestudiantesde2gradodeprimariaquealcanzannivelsuficienteenlaspruebasde rendimientoeducativo................................................................................................................................................116 Grfico29.Porcentajedealumnosde2dodeprimariaennivelsuficienteencomprensindetextos.......................................116 Grfico30.Porcentajedealumnosde2dodeprimariaennivelsuficienteenmatemtica........................................................117 Grfico31.Coeficientedevariabilidaddelaproporcindealumnosquealcanzanelnivel2encadaregin............................117 Grfico32.Tasasdeconclusinoportunapornivelyregin,2008............................................................................................. 141

Listadecuadros
Cuadro1.Ubicacindelcontroldelasdecisionesclaveeneducacinbsicadeacuerdoalmarcolegal.....................................17 Cuadro2.EvolucindelPresupuestoInicialdeApertura(PIA)totaleneducacin,20002009(MillonesdeNuevosSolesa preciosdel2000)...........................................................................................................................................................22 Cuadro3.PresupuestodelaFuncinEducacinporniveldegobierno,20072009(S/.millones)................................................23 Cuadro4.PruebasderendimientoeducativoaplicadasenPer................................................................................................... 31 Cuadro5.PruebascensalesenAmricaLatinasegnlosgradosevaluados.................................................................................. 32 Cuadro6.MatrculanetaeneducacinenAmricaLatina,2007(%poblacin)........................................................................... 36 Cuadro7.Evolucindelastasasdeextraedad,19982008.......................................................................................................... 38 Cuadro8.Resultadosdelasevaluacionesnacionales.................................................................................................................... 39 Cuadro9.FactoresasociadosalresultadoeducativoenComunicacinen2do.gradodeprimaria,2008....................................41 Cuadro10.Desigualdaddelogrosdeaprendizajeen2do.Gradodeprimaria ............................................................................... 62 Cuadro11.PresupuestoInstitucionalModificadoporalumnoaniveldistrital,2009(Ensolescorrientes)..................................65 Cuadro12.Relacinentregastocorrienteporalumnoeneducacinyvariablesselectas1/(PIM2009).....................................66 Cuadro13.GastosdelasmunicipalidadesenaccionesparamejorarlacalidaddelaeducacinPPM..........................................71 Cuadro14.Diferenciadepuntajeenlaspruebasdelogrosdeaprendizajeencomunicacinymatemticaendistritos participantesdelPPMnivelnacional......................................................................................................................... 72 Cuadro15.Porcentajedealumnosde2do.Gradodeprimariaquealcanzannivelsuficienteenreaevaluadaportipode distritobeneficiariodelPPMsegnprovinciadondeseimplementaPPM..................................................................75 Cuadro16.Diferenciadepuntajeenlaspruebasdelogrosdeaprendizajeencomunicacinymatemticaendistritos participantesdelPPMnivelprovincial....................................................................................................................... 76

Cuadro17:PresupuestoasignadoenelPMPycaractersticasdeinfraestructuraportipodeescuelasegnnmerode aulas..............................................................................................................................................................................79 Cuadro18:MatrizdecorrelacionesentreelpresupuestoasignadoenelPMPycaractersticasdeinfraestructuraportipo deescuelasegnnmerodeaulas............................................................................................................................... 80 Cuadro19.EfectoEscuela:CoeficientedeCorrelacinIntraclase(ICC)enlosresultadosdelaECE2008,portipode escuela..........................................................................................................................................................................88 Cuadro20.EfectoUGELyRegin:CoeficientedeCorrelacinIntraclase(ICC)enlosresultadosdelaECE2008,portipo deescuela.....................................................................................................................................................................88 Cuadro21.IndicadoresymetasdelPELA(%).................................................................................................................................93 Cuadro22.MarcoLgicodelPELogrosdeAprendizaje................................................................................................................. 94 Cuadro23.AsignacinpresupuestalanualdelPELApornivelesdegobierno,20082010(millonesdeNuevosSoles))...............98 Cuadro24.PresupuestoPELAsegnNivelEducativo,ActividadyComponente,2008y2009(millonesdeNuevosSoles).........99 Cuadro25.AsignacinyejecucindepresupuestoPELAporniveldegobierno,2008y2009....................................................100 Cuadro26.PresupuestodelPELAparalosGobiernosRegionalessegnactividad,PIM2009(millonesdenuevossoles).........103 Cuadro27.Estimacindecostoycoberturaapartirdelprotocolodecosteoyasignacinadicionalenelpresupuesto 2010............................................................................................................................................................................105 Cuadro28.Legislacinrelacionadaalprocesodegestineducativa........................................................................................... 134 Cuadro29.Tasasdecoberturaporniveleducativoyregin,19982008 ..................................................................................... 140 Cuadro30.Tasasdeconclusinoportunadeprimariaysecundariaporregin,19982008.......................................................140 Cuadro31.Tasasdeextraedadporregin,19982008................................................................................................................ 142 Cuadro32.Indicadoresdematrculayconclusinoportuna2008.............................................................................................. 142 Cuadro33.Aumentodecoberturanetaporniveleducativo(puntosporcentuales)...................................................................144 Cuadro34.Aumentodetasadeconclusinoportunaporniveleducativo.................................................................................. 145 Cuadro35.Disminucindetasadeextraedadeningresantesaprimaria.................................................................................. 145 Cuadro36.Disminucindetasadeatrasoescolarporniveleducativo....................................................................................... 146 Cuadro37.Agrupacinanivelregionalsegnresultados............................................................................................................ 147 Cuadro38.Aprendizajesdecalidad:nmerodepolticasespecficasporregin........................................................................ 149 Cuadro39.EIB:nmerodepolticasespecficasporregin......................................................................................................... 150 Cuadro40.Desempeodocente:nmerodepolticasespecficasporregin............................................................................. 151 Cuadro41.Equidadeducativa:nmerodepolticasespecficasporregin................................................................................ 152 Cuadro42.Gestineducativa:nmerodepolticasespecficasporregin................................................................................. 154 Cuadro43.Sociedadeducadora:nmerodepolticasespecficasporregin.............................................................................. 155 Cuadro44.Desarrollosostenible:nmerodepolticasespecficasporregin............................................................................ 156 Cuadro45.ResumendePIPenEducacinelaboradosporGobiernosRegionalesenlosltimos3aos....................................158 Cuadro46.DefinicionesdelosclasificadorespresupuestariosdelagenricadegastoAdquisicindeactivosno financieros.................................................................................................................................................................159 Cuadro47.DistritosdelPPM2007...............................................................................................................................................161 Cuadro48.DistritosdelPPM2008...............................................................................................................................................161 Cuadro49.MunicipalidadesacreditadasporelMEDylaPCMaptaspararecibirlatransferencia.............................................162 Cuadro50.Distribucindelpresupuesto2010ydelametafsicasegnproductosdelPELA(enmillonesdenuevosoles)......180 Cuadro51.PresupuestoPELAsegnexcluyendogastosalarial,2009y2010(millonesdeNuevosSoles)..................................181 Cuadro52.AvancedeEjecucindelPELApornivelenel2009(en%) ......................................................................................... 182

Resumen Ejecutivo
En el 2002, el Per inici un complejo proceso de descentralizacin poltica, administrativa y del gasto pblico, que incluy la descentralizacin de los servicios educativos. En el camino se fue planteando tres enfoquesparalelosdedescentralizacineducativa:laregionalizacin,lamunicipalizacinylaautonoma escolar. Cada modelo ha avanzado por distintas vas y en distinta medida, evidenciando la necesidad de definir con mayor claridad, y sobre consensos ms slidos, el modelo de descentralizacin educativa paraelPer. Durante el perodo en el que estas reformas fueron introducidas, no se ha observado an una mejora significativa delosresultados educativos,aunquehaysealesdeque estopodracambiar. Enel2008,el 16.9%delosestudiantesdesegundogradologrunniveldedesempeosuficienteencomunicacinyel 9.4% lo hizo en matemticas; resultados similares a los obtenidos en el 2004 (15.1% y 9.6%, respectivamente).Encontraste,losresultadosdel2009revelanunamejoranuncaantesregistradaenel Per en los logros de aprendizaje (23.1% en comunicacin y el 13.5% en matemticas). Aunque estos resultados siguen siendo bajos, parecen indicar que se ha logrado vencer algunos obstculos que impedanmoverlarueda. Este reciente impulso en la mejora de los aprendizajes acompaa el trnsito de una etapa de descentralizacin centrada en procesos a otra etapa en la que se introduce la gestin centrada en resultados.Enlaprimeraetapa(20022007),elnfasisestuvoeneldesarrollodelanormatividadyenla transferencia gradual de funciones y recursos a instancias subnacionales, bajo modelos paralelos de regionalizacin y municipalizacin. Pero esto se hizo sin redefinir sustantivamente las condiciones de la organizacin, financiacin y gestin del sistema educativo. En contraste, la segunda etapa (2008 presente) est marcada por la introduccin de cambios orientados directamente a incidir en la mejora de la calidad educativa, principalmente a travs de la aplicacin del enfoque de presupuesto por resultados en educacin y el fortalecimiento de la autonoma escolar. Estos cambios fueron impulsados nosloporelgobiernocentralsinotambinporlosgobiernosregionales. Pero si bien hay avances importantes, estos no son suficientes para sostener la mejora de los aprendizajes hasta que todos los nios logren las competencias esperadas. Sobre la base de la evidencia internacional, el estudio concluye que se necesita asegurar ciertas condiciones en la organizacin, financiacin y gestin del sistema educativo a fin de catalizar ms efectivamente los beneficios potenciales de la descentralizacin. En particular, sugiere precisar el nuevo ordenamiento de responsabilidadesasociadoaladescentralizacinyasegurarlascondicionesparasuejercicioeficaz. Elinformeidentificacuatroestrategiasdepolticaquejuntaspermitirncrearesascondiciones.Primero, fortalecer los elementos normativos y las capacidades de gestin en todos los niveles del sistema

ii ResumenEjecutivo educativo,especialmentedelasescuelas.Segundo,articular,entornoaobjetivosdepolticacomunesy bajo un modelo de gestin por resultados, las diferentes intervenciones que han mostrado efectividad en la mejora de la calidad educativa. Tercero, adoptar mecanismos de financiamiento basados en frmulas capitadas (por alumno) que reflejen los costos totales de la provisin de servicios a diferentes poblaciones yendiferentescircunstancias,y quepermitanviabilizarlagestinautnomay participativa de la escuela. Y cuarto, crear un sistema integrado de informacin y administracin educativa que produzcainformacinactualizada,confiableytilparalagestindescentralizadadelaeducacin.

Promesasydesafosdeladescentralizacineducativa
Laexperienciainternacionaldedescentralizacineducativa
Cada vez ms pases alrededor del mundo optan por descentralizar la gestin de la educacin, con la expectativa de que esto conduzca a una mejora en la calidad y eficiencia del sistema educativo. La descentralizacin educativa permite el acercamiento de la toma de decisiones a los usuarios y proveedores de servicios, aprovechando las capacidades y especializacin de cada nivel de gobierno o instancia de gestin. Este acercamiento tiene el potencial de mejorar la provisin de los servicios pblicos porque permite una mejor adaptacin de la oferta a las necesidades locales, facilita una participacin ms activa y efectiva de los beneficiarios en la planeacin y provisin de los servicios que reciben,ypotencialaretroalimentacinentreproveedoresyusuarios.Sinembargo,ladescentralizacin puedetraerefectosnegativosenlacalidadeducativasinoseaseguranciertascondicionesbsicas. Enfoquesdedescentralizacinyfinanciamientodelaeducacin La experiencia internacional respecto a la decisin de bajo qu enfoque y a qu nivel descentralizar las funciones educativas, es diversa. Sudfrica, Indonesia,Pakistn,Bolivia, Colombia, Brasil,Chile,Bulgaria y Poloniadescentralizaronlaeducacinbsicaanivelesdegobiernomunicipaloregional,oenesquemasde competencias compartidas (Di Gropello, 2004; Winkler, 2003). Otros pases, como Armenia, Nueva Zelanda, El Salvador, Nicaragua, Camboya e Indonesia, han optado por delegar funciones especficas al niveldelaescuelabajounenfoquedeautonomaescolar. Encualquieradeloscasos,loqueproduceelimpactopositivodeladescentralizacineselejercicioeficaz de las nuevas responsabilidades. Esto depende de la formacin, capacidad e incentivos de los proveedoresdeservicios,ydelosrecursosdisponiblesparaimplementarsumandato.Delocontrario,la descentralizacin puede tener algunos efectos contraproducentes, como la disminucin de la calidad o eficienciadelosservicioseducativos,olaprofundizacindelasbrechasdedesigualdad. Adems, el proceso de descentralizacin debe contemplar en su diseo e implementacin el fortalecimiento del nivel central de gestin y la definicin de su nuevo rol. La experiencia reciente en pases como Argentina, Chile, Mxico y Espaa, sugiere que los procesos de descentralizacin tienden a prestar mayor atencin al desarrollo de las instancias descentralizadas, en tanto el rol del gobierno central queda sin ser adecuadamente atendido. Sin embargo, an en un contexto descentralizado, el gobierno central juega un papel fundamental en la definicin de polticas nacionales orientadas a asegurarcalidadylaequidaddeoportunidadeseducativasenelpas. La descentralizacin educativa trae consigo, adems, la reconfiguracin de los mecanismos de financiamiento. En muchos pases, la capacidad fiscal local para generar recursos propios que financien la provisin de servicios es muy limitada y desigual, y las unidades descentralizadas dependen casi exclusivamente de transferencias. Por tanto, se han ensayado diversos mecanismos de financiamiento

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin iii desde el centro. La manera tradicional de hacerlo es transferir los recursos antes administrados por el gobierno central, a las instancias descentralizadas, segn corresponda a las funciones que se les asigna. Alternativamente, hay algunos pases que establecen arreglos diferentes, entre los cuales destacan el financiamientocapitadoyporresultados.Estasopcionesnosonmutuamenteexcluyentes. Financiamiento capitado. Este es un mecanismo de asignacin del gasto basado en el nmero o caractersticas de los estudiantes, mediante el cual se asigna a la instancia correspondiente un monto fijo o variable por cada alumno matriculado. En varios casos se utilizan frmulas para determinar los montosaserasignadosporalumno,quepermitenreflejarlasdesigualdadesdecostosenlaprovisinde serviciosadiferentespoblacionesendiferentescircunstancias. Financiamiento basado en los resultados. El presupuesto por resultados (PpR) ofrece la posibilidad de asignar recursos asociados al logro de resultados medibles, que a su vez estn relacionados muy cercanamente a polticas priorizadas (Robert, 2003; Scott, 2008; Pollitt, 1999). En un contexto de descentralizacin de la gestin pblica, el enfoque de PpR tiene una serie de ventajas adicionales: (i) contribuyeaclarificarydifundirlasprioridadesnacionales,sectorialeseinstitucionales,(ii)incentivauna mayor eficiencia y efectividad del gasto pblico, evitando su excesiva fragmentacin, y (iii) facilita la transparenciaylarendicindecuentashaciaelciudadanoyhacialasdistintasinstanciasdelEstado. Arreglosinstitucionalesparaelxitodeladescentralizacineducativa La experiencia internacional muestra que los impactos de la descentralizacin pueden variar dependiendo de qu actores o instituciones tengan control sobre qu tipo de decisiones. Aunque la evidenciaempricasobrelarelacinentredescentralizacinycalidadeducativanoesconcluyente,seha encontrado que los factores organizativos del sistema educativo pueden explicar hasta un 25% de las variaciones en los puntajes de los estudiantes entre los pases (Fuchs y Woessmann, 2004; Vegas y Petrow, 2008). Entre los factores organizativos que tienen un efecto positivo se encuentran: el control centralizado de asuntos curriculares y presupuestales, la administracin de escuelas por un nivel de gobierno intermedio, la autonoma escolar para las decisiones vinculadas a los procesos y personal, los mtodos de enseanza seleccionados por los maestros, y la participacin de los padres. Varios estudios encuentran impactos positivos del modelo de descentralizacin al nivel de la escuela en el desempeo educativo. En contraste, los impactos de la gestin municipal de la educacin tienden a ser ms dbiles o poco significativos (Pes de Barros y Mendona, 1998; Filmer y Eskeland, 2002; Galiani, Gertler y Schargrodsky,2008;GershbergyWinkler,2003;KingyOzler,2000). Sinembargo,ladescentralizacinpuedeteneralgunosefectoscontraproducentes.Unodelosprincipales efectos negativos de la descentralizacin es la profundizacin de la brecha de desigualdad en los resultadoseducativos,enperjuiciodelosmspobres(comoocurrienArgentinayBrasil).Estosedebe en gran medida a la desigualdad en los recursos disponibles entre los estados, departamentos o municipios, as como a las diferencias en la capacidad tcnica e institucional de estos para administrar los servicios educativos. La descentralizacin puede tener tambin efectos negativos en la calidad o eficiencia de losservicios educativos.Estoocurre,entreotrascosas,cuandoseanulanlas economasde escala (por ejemplo, en la compra de tiles escolares), cuando hay menor capacidad de los gobiernos locales respecto al gobierno central para administrar los servicios pblicos (Smith, 1985), o cuando el riesgodecaptacindelosrecursospblicosporliteslocalesesalto(BrandhamyMookherjee,2005). Para maximizar los efectos positivos y minimizar los efectos negativos de la descentralizacin, es necesario establecer ciertas condiciones bsicas. La experiencia internacional sugiere cuatro elementos clave para este propsito: (i) definir con claridad los roles y funciones de cada instancia de gestin; (ii)

iv ResumenEjecutivo disearmecanismosadecuadosdefinanciamientoyasignacinderecursosconcriteriosdeequidad;(iii) fortalecer las capacidades en los niveles de gestin; y (iv) contar con un adecuado sistema de informacinymecanismosderendicindecuentas.

ElmarcodeladescentralizacineducativaenelPer
Marconormativoyarreglosinstitucionales La normatividad de la descentralizacin educativa est compuesta por dos marcos legales que descansanenenfoquesdiferentes.Las leyes asociadas a la descentralizacin poltica (i.e. la Ley de Bases de la Descentralizacin y sus leyes orgnicas) establecen que la provisin y gestin de los servicios educativos son competencias compartidas entre los gobiernos regionales, provinciales y distritales. En contraste,laLeyGeneraldeEducacin(LGE)definecuatroinstanciasdegestineducativa:laInstitucin Educativa (IE), la Unidad de Gestin Educativa Local (UGEL), la Direccin Regional de Educacin (DRE) y elMinisteriodeEducacin(MED).Estadiferenciacinambiguaentrenivelesdegobiernoeinstanciasde gestin educativa dificulta la clara asignacin de funciones. Las principales dificultades estn en la definicin de las responsabilidades a nivel local, pues existen algunas funciones que la LGE asigna a la UGELylaLeyOrgnicadeMunicipalidades(LOM)asignaalmunicipio. Adems, varias funciones educativas claves son compartidas por dos o ms niveles de gestin. Este es el casodelacontratacinypromocindedocentes,ladiversificacincurricular,lacapacitacindocente,la innovacin pedaggica, la alfabetizacin, la infraestructura, el financiamiento y el fortalecimiento de la gestin descentralizada. Si bien esto permite sumar esfuerzos en varios frentes, tambin dificulta la tarea de determinar quin es el responsable final por del mejoramiento de la calidad de los servicios educativos, y genera algunas duplicidades. La clarificacin de la organizacin del sector educacin y las funciones de las diferentes instancias de gestin depende de la Ley de Organizacin y Funciones (LOF) y su matriz de responsabilidades. Hasta marzo del 2010, an estaba pendiente que el MED presente el ProyectodeLOFdelsector. El marco normativo asigna funciones a las IIEE que an no han llegado a ser puestas en prctica. Por ejemplo, segn la ley, la IE tiene la funcin de formular, ejecutar y evaluar su presupuesto anual. Tambin le correspondera participar en los procesos de contratacin de directores y subdirectores. Adems, la organizacin, conduccin y evaluacin de los procesos de gestin institucional y pedaggica en la IE son responsabilidad de esta misma. Segn establece la ley, la IE debiera recibir el apoyo de la UGELparacumplirconestasyotrasfunciones.Ningunadeestasfuncionesesejercidaregularmentepor lasIIEE. Mecanismosdefinanciamientoylaasignacindelgasto ElgastoeducativoenelPersehaincrementadoen85%entrminosrealesentreel2000yel2009,pero persiste un desbalance significativo contra la asignacin por bienes y servicios, particularmente en los pliegos de los gobiernos subnacionales. En el 2009, el Estado Peruano gast S/. 15,159 millones en educacin. De este monto, el gobierno central recibi el 39.7%, los gobiernos regionales recibieron el 45% y los gobiernos locales el 15%. El incremento se concentr en salarios durante la primera mitad de la dcada y en inversiones durante la segunda, esto ltimo debido a una poltica decidida del gobierno de austeridad fiscal. Esto ha perjudicado fundamentalmente a los organismos descentralizados de gestineducativa.Actualmente,elgobiernocentralesresponsabledel81.8%delpresupuestodebienes y servicios (e.g. gastos para materiales, mantenimiento de aulas, gasolina, capacitacin, viajes, etc.), mientras que los gobiernos regionales tienen a su cargo el 70.3% del presupuesto salarial. Como

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin v resultado, las DRE y UGEL han mantenido un presupuesto corriente que consiste de 96.5% para remuneracionesypensiones,yslo3.5%parabienesyservicios. En las condiciones actuales, los patrones de financiamiento de los servicios educativos limitan la autonomadelasinstanciasdescentralizadasysucapacidadparaimpactarenlacalidaddelosservicios. Primero, persiste una asignacin presupuestal basada en el gasto histrico, que limita las posibilidades de las DRE y UGEL de generar cambios significativos. Segundo, los engorrosos mecanismos de transferencia mensual de recursos corrientes generan demoras y elevan los costos de transaccin para la provisin de servicios. Tercero, la fragmentacin entre el gasto de inversin y el gasto corriente reduce la efectividad del gasto pblico y las posibilidades de generar impactos positivos en la calidad educativa. Cuarto, las instituciones educativas no pueden administrar su propio presupuesto porque no existen canales formales adecuados para transferirles recursos. Por ltimo, los mecanismos de financiamiento bajo el modelo de municipalizacin han probado ser ms complejos de lo esperado, lo quehaproducidodemorasenlatransferenciaderecursos. Sistemasdeinformacinymecanismosderendicindecuentas En los ltimos aos, el Per ha mostrado grandes avances en el desarrollo de la informacin educativa y de la evaluacin de la calidad. Por un lado, se cuenta con portales virtuales que ofrecen acceso a indicadores educativos a nivel departamental y algunos datos sobre las escuelas del sistema. Por otro lado,sehainiciadounprocesodeevaluacindelosaprendizajes,queactualmenteseaplicacadaaoen segundo grado a travs de la Evaluacin Censal de Estudiantes (ECE). En este camino, se ha fortalecido algunos mecanismos de rendicin de cuentas a la poblacin, como es el reporte de los resultados de la ECEapadresdefamiliayalasociedadengeneral. Sin embargo, an existen serias limitaciones en cuanto a la articulacin de las diferentes fuentes de informacin, la confiabilidad de algunos datos, y la publicacin oportuna de la informacin. La cantidad de informacin registrada por las distintas unidades del MED y de los gobiernos regionales ha aumentado sin mayor orden o sistematizacin. Un primer problema surge del hecho de que la informacin de monitoreo no est directamente vinculada con los datos administrativos y se mantiene, por tanto, sistemas de reporte paralelos que producen inconsistencias y generan cuestionamientos a la confiabilidad de la informacin. El segundo problema radica en que no existe una orientacin al usuario en el manejo de la informacin. El desafo est en vincular la informacin de monitoreo con los datos administrativosenunsolosistema.

Evolucindelosresultadoseducativosenelmarcodeladescentralizacin
El Per ha realizado importantes avances en cuanto al acceso a la educacin bsica, y en el perodo posterior al inicio de la descentralizacin (20032008) se redujeron las brechas por ubicacin geogrfica o condicin de pobreza. Desde antes de la descentralizacin (19982003) se registraba una tendencia al incremento de las tasas de cobertura neta en todos los niveles educativos, pero principalmente en las zonas urbanas y beneficiando a familias que no estn en extrema pobreza. En contraste, en el perodo posterior al inicio de la descentralizacin (20032008), la tendencia al incremento de cobertura se mantuvo, pero con mayor concentracin en las zonas rurales y en la atencin de familias pobres extremas. Como consecuencia, a partir del 2003, se ha reducido la brecha urbano/rural en la cobertura paratodoslosniveles,ysehaampliadolacoberturaparalosmspobresdelpas.Actualmente,lastasas netas de matrcula escolar estn por encima del promedio de Amrica Latina, a nivel inicial (64%), primario(95%)ysecundario(76%).

vi ResumenEjecutivo Algo similar ocurri con la tasa de conclusin oportuna de primaria y secundaria. La proporcin de alumnos que terminan la primaria y la secundaria en el rango esperado de edad ha aumentado en 22 puntosporcentualesenlosltimosdiezaos.Aunqueesteincrementofuemayorenelperodoprevioa la descentralizacin (19982003), la brecha urbano/rural en la tasa de conclusin oportuna tambin aumentparaambosnivelesenesteperodo(de23.7a27.3pp.enprimaria,yde26.6pp.a34.1pp.en secundaria).Encontraste,enelperodoposterioraliniciodeladescentralizacin(20032008),labrecha disminuyenamboscasos(a20.4pp.y 32.4pp.respectivamente).Adicionalmente,durante elsegundo perodo la tasa de conclusin oportuna de secundaria se increment ms entre las familias pobres extremas,adiferenciadelperodoprevioaladescentralizacin. Al igual que en los indicadores de cobertura y conclusin oportuna, se aprecia una reduccin en los nivelesdeatrasoescolar enlaltimadcada. Elporcentajedealumnosqueingresanalprimergrado de primaria con edad mayor a la establecida (que es 6 aos) es cercano a cero, y su reduccin se produjo principalmenteenelperodoenqueseiniciabaladescentralizacin,entreel2002yel2004,luegodelo cual ha continuado en declive. Tambin se ha reducido las tasas de extraedad en primaria y secundaria entre 1998 y el 2007 (de 23% a 15.2% en primaria y de 25.2% a 16.7% en secundaria). La mayor disminucin se registra principalmente en las zonas rurales, lo cual ha permitido una reduccin de la brecha urbano/rural en todos los indicadores. Cabe notar que la reduccin de esta brecha se ha producido principalmente en el perodo posterior al inicio de la descentralizacin, sobre todo en las tasasdeextraedaddeprimariaysecundaria. En contraste con los otros indicadores educativos, los resultados de aprendizaje no mejoraron significativamente entre el 2001 y el 2008. A nivel nacional, las pruebas elaboradas por la UMC desde el 2001 muestran consistentemente que slo una reducida proporcin de los estudiantes obtiene los resultados esperados para el grado en que se encuentran matriculados. El desempeo del Per en las pruebas internacionales confirma el bajo nivel de aprendizaje de los estudiantes peruanos en comparacinconlosdemspasesdelaregin,independientementedelgradooedadenqueseevala. LosresultadosdelaECE2009,presentadosporelMEDrecientemente,indicanunamejoraenlosniveles deaprendizajetantoanivelnacional,comoenlamayoraderegiones. A pesar de los avances sealados, an persisten importantes diferencias por factores socioeconmicos y geogrficos.Seencuentraquelascaractersticasdelosestudiantesexplicanel50%delavarianzaenlos logros de aprendizaje (en comunicacin y matemticas) cuando se controlan los efectos fijos de la escuela. Por otro lado, las caractersticas de los alumnos y de las escuelas a las asisten explican el 25% de la varianza en los resultados de comunicacin si se controla el efecto fijo del distrito, el 21% controlando el efecto fijo de la provincia, y el 20% controlando el efecto fijo de la regin. La mayor desventaja la tienen los alumnos cuya lengua materna no es el castellano, que no han asistido a un centrodeeducacininicial,quecursanel2dogradoporprimeravez,enunaescueladondelosmaestros no estn titulados y no hay agua potable, que queda ubicada en un distrito con alto ndice de carencias (pobreza). Cualquiera de estas variables, independientemente, tiene un efecto estadsticamente significativoenlosnivelesdeaprendizaje,perolamagnituddeesteefectovara.

EldesarrollodeladescentralizacindelaeducacinenelPer
El marco legal actual propone un esquema de regionalizacin de la educacin centrado en la autonoma escolar. Segn la ley, las instancias de gestin educativa estn adscritas a los gobiernos regionales, y tienen como funcin principal el ofrecer soporte administrativo y pedaggico para que las escuelas

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin vii puedanoperardemaneraautnoma.Hastaelmomento,sehaavanzadoenlavadelaregionalizaciny en paralelo se ha desarrollado un esquema de municipalizacin, pero en ambos casos sin autonoma escolar.

Avanceshacialaregionalizacin
En una primera etapa (20022007) los esfuerzos estuvieron concentrados en la transferencia de funciones y recursos a los gobiernos regionales. En el 2002 se conform 25 gobiernos regionales y se eligiasusautoridades. Enel2004,lospresupuestosdelasDRE yUGELpasanaserpartedelospliegos regionales. En el 2006 se eligen nuevas autoridades regionales, y estas deciden conformar la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Al mismo tiempo, las DRE y UGEL pasan a estar bajo la autoridad administrativa de los gobiernos regionales. Recin en el 2007 se consolida la transferencia de funciones a las regiones. Ninguno de estos cambios implic reformulaciones en los mecanismos de financiamiento o gestin educativa, pues consistieron fundamentalmente en la transferencia de las DRE y UGEL, con sus estructuras administrativas y presupuestos respectivos, del pliego del MED al pliego regional. El MED mantuvo su autoridad funcional sobre las DRE y UGEL. Esta etapa culmina con la elaboracin de los Proyectos Educativos Regionales (PER), que constituyen importantes esfuerzos de construccin de consensos sociales en materia de poltica educativa, y ofrecen un marco para la definicin de prioridades y metas regionales. Actualmente, veinte gobiernos regionales cuentan con PER. En la segunda etapa (2008presente) los gobiernos regionales buscan hacerle frente a las limitaciones institucionales y presupuestales para mejorar la educacin en sus regiones. Las gerencias regionales carecen del personal especializado para ofrecer el soporte administrativo que las DRE y UGEL necesitan para realizar sus funciones, en tanto que la DRE y las UGEL mantienen su dbil estructura y capacidad para atender los requerimientos bsicos de las escuelas de manera oportuna y eficiente. En vista de estas limitaciones, algunos gobiernos regionales han optado por la reorganizacin administrativa regional(por ejemplo,transformandolasDREenGerenciasRegionales),peroeldesafoan persiste.En materia presupuestal, las restricciones en el presupuesto corriente no salarial dificultaron la implementacin de las polticas trazadas en los PER. Algunos gobiernos regionales recurrieron a los Proyectos de Inversin Pblica (PIP) para financiar estos gastos (e.g. desarrollo o fortalecimiento de sistemasdeinformacin,mejoramientodeprocesos,diseodeinstrumentosparamejorarlacalidaddel servicio, formacin y capacitacin). Esto supuso una revisin del concepto de inversin pblica tradicional(sesgadaaproyectosinfraestructura)nosloalniveldelasregionessino,eventualmente,en elSistemaNacionaldeInversinPblica(SNIP). Resultadoseducativosenelcontextodelaregionalizacin Entre 1998 y el 2008, se redujo la desigualdad entre regiones en las tasas de cobertura y de ingreso oportuno, pero se increment esta desigualdad en las tasas de atraso escolar y conclusin oportuna. En cuanto a la cobertura, la desigualdad interregional se increment en los niveles de inicial y primaria en elperodoprevioaladescentralizacin(19982003),peroluegoseredujoenelperodoposterior(2003 2008) hasta alcanzar niveles menores a los de 1998. En el caso de secundaria, la disminucin de la dispersin ha sido ms pronunciada en el segundo perodo que en el primero. Esto se debi a que el aumento de cobertura, en general, fue mayor en las regiones ms pobres o con menor cobertura educativa al inicio del perodo. Pero no ocurre lo mismo con las tasas de conclusin oportuna de primaria y secundaria, que han mejorado en casi todas las regiones sin que las brechas interregionales se reduzcan notoriamente. Por otro lado, entre 1998 y el 2007 aumentaron las diferencias inter

viii ResumenEjecutivo regionalesenlastasasde extraedadenprimariaysecundaria, mientrasquese redujeronlasdiferencias enlatasadeingresantesaprimariaconextraedad. El incremento en los logros de aprendizaje ha sido menor que el avance en los otros indicadores, pero al mismotiemposehareducidoladesigualdadinterregional.Destacasobretodoquecadavezunamenor proporcin de la desigualdad total se debe a diferencias entre regiones. En el 2008 el 93.8% de la desigualdad en logros de aprendizaje en matemticas era producto de diferencias intraregionales, mientras que la desigualdad interregional explicaba apenas el 6.2% de la desigualdad total. En comprensin de textos esta proporcin es igualmente marcada (80.2% intraregional y 19.8% inter regional).Porotrolado,elndicedecarenciasdelapoblacinexplicael67%delavarianzainterregional enlosresultadosdecomunicacionesyel23%enmatemticas.Sinembargo,haymayoresdiferenciasen los niveles de gasto educativo al interior de las regiones que entre ellas. En tanto no exista relacin entreelgastoeducativoylosnivelesdepobreza,elgastodifcilmentevaacompensarlasdiferenciasen los logros educativos entre regiones. Todo esto apunta a que se necesita fortalecer el rol del gobierno centralydelosgobiernosregionaleseneldiseodepolticasyprogramascompensatorios.

Avanceshacialamunicipalizacin
Avanzada ya la primera etapa, el gobierno central inici la implementacin de un esquema de municipalizacin de la educacin, que se desarrolla en paralelo al proceso de regionalizacin. El Plan Piloto de Municipalizacin de la gestin educativa (PPM) fue lanzado por el presidente Alan Garca en octubredel2006comopartedelpaquetedescentralista.ElPPMconsisteentransferiralosmunicipios distritales las funciones y los recursos implicados en la provisin de servicios educativos bsicos en su jurisdiccin,perofueintroducidosinunaadecuadaarticulacinconelmarcolegalexistente. En trminos de enfoque de gestin, el PPM permaneci bajo el enfoque predominante de la primera etapa, centrado en los procesos antes que en los resultados. Este programa de municipalizacin fue implementado como piloto en 46 distritos en el 2006 y luego expandido a 134, pero la transferencia de recursos recin se realiz en el 2009 y slo para 35 municipios. En la prctica, como los recursos corrientes no salariales son limitados, los municipios tienen escasas oportunidades para tomar decisiones de asignacin presupuestal que generen impacto. Adems, las capacidades de los gobiernos distritales para asumir estas funciones son an dbiles. El PPM cre el Consejo Educativo Municipal (CEM) como instancia local responsable de la educacin, pero no se asignan recursos para financiar sus gastos operativos. La municipalizacin podra contribuir, de manera complementaria, al esquema de regionalizacin y autonoma escolar, siempre y cuando se produzca el trnsito hacia un enfoque centrado en resultados y se aseguren las condiciones bsicas para su implementacin (e.g. roles y funciones claramente definidos, mecanismos adecuados de financiamiento, fortalecimiento de capacidadesdegestin,informacin,rendicindecuentas). Resultadoseducativosenelcontextodelamunicipalizacin SibienesmuyprontoparaanalizarlosefectosquepuedetenerelPPMsobreellogrodelosaprendizajes, el anlisis preliminar sugiere que los distritos que participan en el PPM no tienen un desempeo significativamente superior en el logro de los aprendizajes, bajo condiciones socioeconmicas, geogrficasoeducativassimilares.Entrminosgenerales,seencuentra quelosdistritos queparticipan del PPM desde el 2007 tienen un mayor puntaje promedio en el logro de aprendizajes en comunicacin (en la ECE 2008) que aquellos que no formaron parte del PPM, y esta diferencia es estadsticamente significativa. Sin embargo, esto puede deberse a sesgos en la seleccin, pues los distritos seleccionados para el PPM suelen ser menos pobres y ms urbanos que el resto de distritos (por ejemplo, tienen en

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin ix promedio un menor ndice de carencias que el resto y concentran una mayor parte de sus estudiantes en escuelas polidocentes completas). Cuando se comparan los resultados de aprendizaje entre los distritosPPMde cadaquintilcondistritosdelmismoquintilque noparticipan enelPPM,lasdiferencias desaparecen en todos los quintiles, excepto en el quintil ms alto (quintil 5). Tampoco se encuentran diferenciassignificativasenlosresultadosdeaprendizajeentrelasescuelasunidocentesymultigradode losdistritosdelPPMconescuelasdelmismotipoenlosdemsdistritos. En todo caso, todava es muy pronto para determinar con precisin el impacto del PPM en el logro de aprendizajes. Queda claro del anlisis anterior que hace falta una evaluacin cuasiexperimental del PPMparacuantificarelimpactodelprogramasobreloslogrosdeaprendizajealolargodevariosaosy a partir de ms indicadores de los que actualmente estn disponibles para un anlisis como el sugerido. Con este tipo de evaluacin se podra determinar bajo qu condiciones la municipalizacin tiene mayores probabilidades de producir un impacto en la calidad educativa en general, y en los logros de aprendizaje en particular. Es necesario explorar, adems, que tipo de municipios (e.g. urbanos, de nivel socioeconmico medio o alto) estn en mejores condiciones de asumir las responsabilidades de gestin educativa, que recursos y capacidades se necesitan para hacerlo, qu condiciones geogrficas no son apropiadas para este tipo de enfoque (e.g. zonas de selva o rurales, escuelas pequeas y dispersas), y qu hace falta para que un enfoque de municipalizacin logre atender con mayor eficacia las necesidadesdelasescuelasmspequeas.

Avanceshacialaautonomaescolar
Los avances hacia la autonoma escolar son relativamente recientes y circunscritos. Durante la primera etapa de la descentralizacin (20022007), los avances en el fortalecimiento de la autonoma escolar fueron bastante limitados. Recin en la segunda etapa (2008presente) se comienzan a gestar algunas iniciativas orientadas a fortalecer la gestin escolar autnoma. El Programa de Mantenimiento Preventivo (PMP) de la infraestructura escolar, y el Programa de Fondos Concursables (PFC) del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educacin Peruana (FONDEP), plantean alternativas para fortalecer la gestin escolar participativa. Ambos programas transfieren recursos para ser administrados directamente por la escuela, con mecanismos de participacin de la comunidad y rendicin de cuentas. Lo destacable de estos programas es que han logrado responder a necesidades prioritarias de las IIEE queelsistemanohabalogradoatenderporotrosmedios.Sinembargo,losmecanismosqueelPMPyel FONDEPhanencontradoparatransferirlosfondosalasescuelas(e.g.chequesodepsitosanombrede sudirectorounrepresentante)nosonsosteniblesniestnadecuadamenteinstitucionalizados. Losmecanismosparaviabilizarlagestincentradaenlaescuelaannohansidoestablecidos.Elsistema pblico de administracin financiera no cuenta con mecanismos de transferencia directa de recursos a las escuelas y, por tanto, estas no pueden administrar sus presupuestos. Tampoco tienen, de facto, poderparadecidirsobrelaadministracindelpersonaldocenteydirectivo,laseleccinyadquisicinde libros de texto, o la implementacin de proyectos de innovacin, que segn la ley son funciones de las IIEE. Resultadoseducativosenelcontextodelaautonomaescolar Los resultados de aprendizaje de los estudiantes presentan una mayor variabilidad entre escuelas que entre las UGEL o las regiones, y las escuelas con menos recursos son las que muestran desempeos ms desiguales entre s. Tomando slo las escuelas unidocentes y multigrado, encontramos que dos tercios de la variabilidad en los resultados de aprendizaje (64.7% en comunicaciones y 62% en matemticas) se deben a diferencias entre estas escuelas. En contraste, la variacin entre escuelas polidocentes es

x ResumenEjecutivo menor (37% en comunicaciones y 32%, en matemticas). En otras palabras, hay mayor variabilidad entre las escuelas con menores recursos. En comparacin, el sistema parece ser relativamente equitativocuandoseanalizalavariabilidaddelosresultadosentreregionesyentreUGEL(coeficientes decorrelacinintraclasemenoresde0.25). Es decir, existen factores importantes (no observados), al nivel de la escuela, que influyen en los resultados educativos, y estos factores pesan ms cuanto menos recursos tiene la escuela. Las implicancias de poltica son importantes: (1) es necesario fortalecer las capacidades pedaggicas y de gestin escolar; y (2) se puede empezar focalizando los esfuerzos en las IIEE que estn produciendo resultados ms pobres que sus pares. En este contexto, y una vez establecidas las capacidades, podra serrecomendableotorgarmayordiscrecionalidadparatomardecisionesalniveldelaescuela. PeroexistentodavaescasasiniciativasporpartedelEstadoparapromoverlaautonomadelagestinal nivel de la escuela, y la data disponible no permite evaluar adecuadamente sus efectos en los logros de aprendizaje. De todas maneras, an es muy pronto para poder identificar impactos medibles de estos programas,almenosencuantoalosresultadosdeaprendizaje.

EltrnsitohaciaunenfoquedeGestinporResultadosen educacin
En el 2007, el gobierno peruano inicia la primera etapa del Presupuesto por Resultados (PpR) con el objetivo de ayudar a la administracin pblica a transitar gradualmente hacia un modo de operar ms eficienteybasadoenresultados.Seconsiderquela desarticulacinentregestinyresultados,sumada a la inercia en la programacin presupuestal, explicaba en gran medida la ausencia de mejoras significativas en los aprendizajes de los estudiantes a pesar del fuerte incremento del gasto en educacin y del proceso de descentralizacin. La aplicacin del modelo del PpR en educacin busca responderaestaproblemtica. La descentralizacin educativa complejiza y dificulta la aplicacin del PpR, pero al mismo tiempo puede ser fortalecida por este modelo. La experiencia internacional muestra que para implementar exitosamente un modelo de presupuesto por resultados se requiere de: (a) un marco institucional y normativo adecuado, (b) el apoyo poltico en los ms altos niveles, (c) una implementacin progresiva, sostenida y participativa, (d) sistemas adecuados de informacin y evaluacin, y (e) ajustes y aportes adicionales a lo largo del proceso (GuerraGarca, Bazn e Iguiz, 2009). En el Per, la implementacin delPpRhastalafechasehavistoobstaculizadaporlosarreglosinstitucionalesactuales,enparticularlas condiciones precarias de operacin de los gobiernos regionales y la rigidez del marco legal, administrativo y presupuestario. A pesar de esto, la introduccin del enfoque de PpR en educacin ha empezado a alimentar algunos cambios importantes que eventualmente podran fortalecer la descentralizacineducativa.

Haciaaunmodelodeplanificacinporresultados:procesodediseodelPELA
El Programa Estratgico Logros de Aprendizaje al finalizar el III ciclo (PELA) fue uno de los primeros programas implementados bajo el enfoque de PpR en el Per. El PELA establece una relacin entre los procesos presupuestarios y las metas de aprendizaje, enfocndose en mejorar los resultados de aprendizaje de los nios al terminar el segundo grado de primaria. El mbito de intervencin del PELA comprende los ciclos II y III de la Educacin Bsica Regular (EBR), que corresponden a la educacin

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin xi preescolarparaniosde3a5aos(cicloII),ascomoelprimerysegundogradodeprimaria(cicloIII).El resultadofinalesperadodelPELAesmejorarlosnivelesdeaprendizaje,conlametadequeafinalesdel 2011 el 35% de los estudiantes de segundo grado alcance los logros de aprendizaje esperados en Comunicacin y el 30% haga lo propio en Matemticas. La lnea de base es la Evaluacin Censal de Estudiantes (ECE) del 2007, segn la cual apenas el 15.9% de los estudiantes de segundo grado alcanzabaunniveldedesempeosuficienteenComunicacin,yel9.6%lohacaenMatemticas. El diseo original presentaba una serie de debilidades, algunas de las cuales estn siendo atendidas. Un primer problema era la ausencia de evidencia emprica que sustente la cadena causal. Consecuentemente,elanlisisdelmarcolgiconolograestablecerconsuficienteclaridadlasrelaciones de causa y efecto, lo que afecta la identificacin de las finalidades y componentes. Un segundo problema est asociado a la definicin y medicin de los indicadores de logro de los resultados intermedios, que fueron definidos recin en el 2009, con lo cual no existe informacin de lnea de base con la cual comparar los avances en ninguno de los componentes en los primeros dos aos de implementacin. Adems, no se han definido los instrumentos para la evaluacin de los indicadores de los resultados intermedios sobre la calidad docente y el desarrollo de los nios al trmino del ciclo inicial. Un tercer problema, es la excesiva ramificacin de actividades y finalidades en el PELA. En total, el PELA tena 56 finalidades en el diseo original, y para la mayora de las finalidades se establecieron medidas de logro que no reflejaban productos sino ms bien procesos o insumos (como por ejemplo, la produccin de documentos). Un cuarto problema podra tener que ver con el hecho de que los Gobiernos Locales no forman parte del programa, a pesar de su importante rol en el desarrollo de la educacin. Finalmente, el PELA no plantea alternativas sostenibles para la transferencia directa de recursosalasescuelasyelfortalecimientodelagestinescolarparalamejoraderesultados. Antelosproblemasobservados,tantoelMEFcomoelMEDtomaronalgunasmedidasquehanpermitido mejorar el diseo del PELA. El MED introdujo algunos cambios para ajustar la Estructura Funcional ProgramticadelPELA,ydefinimejorlascadenaspresupuestalesdelprograma.Endiciembredel2008, el MEDestableci comofinalidad prioritariadelPELAla estrategiadeacompaamientopedaggico,por considerarla central en la mejora de los aprendizajes. As, solicit a todos los gobiernos regionales, asignar recursos para la implementacin de la estrategia a partir del 2009. Ante este requerimiento, los gobiernos regionales, a travs de la ANGR, asumieron mayor protagonismo en el diseo de los componentes del PELA que les corresponda implementar. Las funciones y el perfil del acompaante pedaggico del PELA fueron definidas por el MED durante el 2009. Ms recientemente se ha elaborado un protocolo de diseo del acompaamiento pedaggico (MEF, 2009b) que define operacionalmente y cuantifica los componentes de la estrategia de acompaamiento para que sean evaluados en una encuestaanivelnacional. Perolatarea derevisindeldiseodel programaannotermina yes posible queserequieradesarrollarunaevaluacinquegenereunalneadebaseeindicadoresdeavance.

Haciaunmodelodefinanciamientoporresultados:asignacinpresupuestaldelPELA
En el 2010, el PELA recibi un incremento presupuestal de 17% respecto al ao anterior, pero se mantiene por debajo del presupuesto que obtuvo el 2008 tanto en trminos absolutos como en relacin al presupuesto de educacin bsica. En el 2010, el presupuesto del PELA fue de S/. 1,092.6 millones, lo queconstituyeel13.6%deltotaldelpresupuestodeEducacinBsicaRegular(EBR).Estorepresentaun incremento respecto al 2009, cuando se le asign S/.928.2 millones (11.7% del presupuesto de EBR), peronoalcanzalosnivelesdel2008(S/.1,391.0millones,19.6%delpresupuestodeEBR).

xii ResumenEjecutivo Por otro lado, la proporcin del presupuesto del PELA que es asignada a los gobiernos regionales ha crecido entre el 2008 y el 2010. En el 2008, el presupuesto de apertura de los gobiernos regionales para el PELA corresponda al 42.5% del total del PELA, y aunque se redujo ligeramente en el 2009, esta proporcinalcanzael61%enel2010.Sinembargo,entrminosabsolutos,seredujoelpresupuestodel PELA tanto para el gobierno central como para los gobiernos regionales. La reduccin del presupuesto del PELA se concentr en el nivel de Educacin Primaria, que pas de S/.540 millones a S/.135 millones entreel2008y2009. Del total del presupuesto ejecutado, los gobiernos regionales han sido los que han mostrado un mejor desempeo. En el 2008 y 2009, el presupuesto del PELA tuvo un alto nivel de ejecucin (89.4% y 94.4% respectivamente) debido en gran medida aunque no exclusivamente al componente salarial del personal docente de planta. En el 2009, los gobiernos regionales ejecutaron el 101.2% de su presupuesto en el PELA (S/.604.6 millones sobre S/.597.3 millones asignados). En contraste, el gobierno nacional ejecut 83.4% de su PIM. En las cuatro regiones que recibieron presupuesto adicional para acompaamiento pedaggico (Hunuco, Huancavelica, Apurmac y Ayacucho), la ejecucin fue baja en los primeros meses debido al retraso en el inicio de actividades de acompaamiento y en el procesamiento de los primeros pagos a los acompaantes, pero al final del ao lograron ejecutar casi la totalidaddelpresupuesto.Enelnivelcentral,elreaqueenfrentmayoresdificultadesdeejecucinfue la de dotacin de materiales educativos, tanto en el 2008 como en el 2009, a pesar de ser una de las finalidadespriorizadas. La evolucin en la asignacin presupuestal entre el 2008 y el 2009 evidencia algunas discrepancias importantes con respecto al diseo del PELA y a las prioridades establecidas en el 2009. Ms notoriamente:(a)la marcadareduccindelpresupuestodelPELAparaprimaria;(b)la concentracinde recursos en gastos salariales, en contraste con el gasto no salarial; (c) la baja asignacin presupuestal para el acompaamiento pedaggico a pesar de su priorizacin tcnica; y (d) la reduccin del presupuesto para la evaluacin de resultados a la tercera parte de lo que fue en el ao anterior. Finalmente, existe una discrepancia fundamental entre la exigencia a los gobiernos regionales de producirmsresultados,ylaasignacindemenosrecursosparahacerlo. La mayora de estos problemas han sido atendidos en el proceso presupuestal del 2010, lo cual es un signo positivo de avance. Entre el 2009 y el 2010 se han producido avances sustantivos en materia de programacin presupuestal por resultados en educacin: (a) se incrementa la participacin de los componentesdeEducacinPrimariaconrespectoaltotaldelpresupuestodelPELA;(b)laproporcinde recursossalarialesenelpresupuestodelPELAsereduceen10puntosporcentuales(de69.1%a59.6%); (c) se incrementa la asignacin presupuestal para el componente de acompaamiento pedaggico en respuesta a su priorizacin tcnica; (d) el 2010 abre con un presupuesto mayor del que tuvo al iniciar el 2009 para la evaluacin de aprendizajes; y finalmente (e) se asigna ms recursos, contra resultados esperados,alosgobiernosregionalesparaimplementarlasactividadesdelPELA.

Haciaunmodelodegestinporresultados:latransformacindelmarcoinstitucional
Apesarde serunenfoque nuevode programacinpresupuestal,elPELAopera dentrodelasestructuras institucionales existentes. Esto tiene ventajas y desventajas. La ventaja principal es que, al no crear instancias paralelas, tiene el potencial de generar cambios al interior de los aparatos de administracin pblica de la educacin. La principal desventaja es que existen limitaciones para generar estos cambios, lo cual reduce el potencial impacto del PELA no slo en el enfoque de gestin, sino sobre todo en el resultadofinalquepersigue:losaprendizajesdelosestudiantes.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin xiii LosprincipalesobstculosidentificadosenlaimplementacindelPELAtienenjustamentequeverconlos cuellos de botella impuestos por el marco institucional y administrativo tradicional. Los dos aspectos del marco institucional tradicional que generaron mayores dificultades en la implementacin del PELA son las condiciones precarias de operacin de los gobiernos regionales y la rigidez de los procedimientos administrativos tradicionales. Esto ha resultado en demoras para la implementacin de las actividades programadas,queasuvezocasionaronundesfaseentrelaejecucindelPELAyelcalendarioescolar. La implementacin del PELA ha evidenciado de manera especial la debilidad estructural de las institucionesdelEstado.ElPELAexigedelasinstanciasdescentralizadasdegestineducativaunamayor capacidad de respuesta y flexibilidad para administrar los recursos e implementar las actividades, pero las normas presupuestales y del rgimen laboral del sector pblico establecen condiciones operativas queresultanrestrictivasparaestosfines.Adems,laintroduccindelnuevoenfoquedePpRsedaenun contexto de bajos incentivos para el desempeo. El PELA exiga de los funcionarios de los rganos intermediosasumirmsresponsabilidades,desarrollarnuevascapacidadesytenerunaactitudflexibley creativa hacia los cambios, pero en un contexto en el que la complejidad y rigidez de los arreglos institucionales dificultan su trabajo, no existen mecanismos adecuados de reconocimiento pblico, y las oportunidadesdedesarrolloprofesionalsonlimitadas. Durante los dos primeros aos del PELA, el MEF mantuvo dos lgicas distintas de gestin. Por un lado, bajo el enfoque de PpR se promova el diseo y planificacin de las actividades en funcin a una lgica deresultados;porotrolado,elMEFcontinuabaexigiendoalosgobiernosregionalesprogramarelgasto utilizando la lgica tradicional de insumos y actividades realizadas. De esta manera, las unidades ejecutorasdebieronlidiartodoslosdasconambasdemandas.Estohizoquesepercibalapropuestadel PpR como dbil, dndole al funcionario pblico regional la opcin de continuar con la forma tradicional (y conocida) de gestionar el presupuesto. Esto se reafirma con el hecho de que el PpR representa un porcentaje muy pequeo del presupuesto nacional, y por tanto, tiene menos prioridad para los funcionariosqueelpresupuestoqueseadministradeformatradicional. Laintroduccindeun enfoque de presupuesto porresultadosen elsectornohasidofcil,peroalmismo tiempo ya se empiezan a ver algunos cambios que contribuyen al fortalecimiento de la gestin descentralizada. Toda reforma de esta naturaleza y magnitud es esencialmente una decisin poltica. Por tanto, es de esperar que se vaya definiendo y redefiniendo en el camino, y que exista una natural curvadeaprendizajeporpartedelosfuncionariosenquienesrecaenlasdiferentesresponsabilidades.El caso del PELA es ilustrativo de este proceso. En primer lugar, luego de dos aos de haberse implementado los Programas Estratgicos, se puede observar un avance importante en la comprensin que los funcionarios relacionados al PELA tienen con respecto al PpR. Segundo, a partir de la lgica del presupuesto porresultados,seestngenerandodiversosespaciosdearticulacinalinteriordelaparato del Estado, entre los funcionarios del gobierno central y de los gobiernos regionales, entre los funcionarios del MED y los del MEF, y entre los funcionarios de la DRE y los de la GRPPAT. Tercero, con el desarrollo del PELA se ha introducido una mayor articulacin entre las estrategias pedaggicas y los procesospresupuestales; yhaevidenciadolanecesidaddemejorarlosmecanismosdefinanciamientoy asignacin del gasto para poder lograr los resultados esperados. Cuarto, se ha fortalecido tambin el nfasis que los gobiernos regionales ponen en los temas pedaggicos y educativos, y se han ido desarrollandometodologaseinstrumentosclavesparalaaplicacindeunagestinporresultados.

xiv ResumenEjecutivo

Conclusionesyrecomendaciones
Durante el proceso de descentralizacin se ha observado un trnsito lento (y todava inconcluso) de un enfoque de gestin centrado en los procesos a uno centrado en los resultados. En ese camino, se fueron desarrollando tres esquemas paralelos de gestin descentralizada. La regionalizacin se inici bajo un enfoque centrado en procesos pero, poco a poco, se ha ido moviendo hacia un enfoque centrado en resultados, que ha estado acompaado del fortalecimiento de las funciones pedaggicas y de planificacin educativa de los gobiernos regionales. La municipalizacin, en cambio, se ha mantenido bajo un enfoque centrado principalmente en procesos de provisin de servicios. Y la autonoma escolar se est empezando a promover ms recientemente, bajo un enfoque orientado a producir beneficios al niveldelaescuelaperoconiniciativastodavaaisladas. NoexisteanclaridadrespectoalesquemadedescentralizacinporelquesequiereoptarenelPer.Es posible que los tres esquemas coexistan de manera armnica, pero hace falta establecer los criterios para determinar cundo se aplica cada cual y cmo se articulan entre s. Adems, existen algunos desafospendientesparaasegurarqueladescentralizacineducativarepercutaenunmejordesempeo delsistema,susescuelasysusalumnos. Independientementedelesquemaporelqueseopte,elestudioconcluyequetodavanoestninstaladas lascondicionesnecesariasparaquelosesfuerzosactualesyfuturosrindanlosfrutosesperados.Sobrela basedelaevidenciainternacional,elestudioconcluyequesenecesitaasegurarciertascondicionesenla organizacin, financiacin y gestin del sistema educativo a fin de catalizar ms efectivamente los beneficios de la descentralizacin. En particular, sugiere precisar el nuevo ordenamiento de responsabilidadesasociadoaladescentralizacinyasegurarlascondicionesparasuejercicioeficaz. Cuatro estrategias de poltica son claves para crear esas condiciones: (1) fortalecer los elementos normativosylascapacidadesdegestinentodoslosnivelesdelsistemaeducativo,especialmentedelas escuelas; (2) articular las diferentes intervenciones que han mostrado efectividad en mejorar la calidad educativa en torno a objetivos de poltica comunes y bajo un modelo de gestin por resultados; (3) adoptar mecanismos de financiamiento basados en frmulas capitadas (por alumno) que reflejen los costos totales de la provisin de servicios a diferentes poblaciones y en diferentes circunstancias, y que permitan viabilizar la gestin autnoma y participativa de la escuela, y (4) crear un sistema integrado queproduzcainformacinactualizada,confiableytilparalagestindescentralizadadelaeducacin. Fortalecer los elementos normativos y las capacidades de gestin. La normativa y reglamentacin del rol de las instancias de gestin descentralizada de la educacin es una tarea inacabada. En tanto las instancias nacionales continen ejecutando programas y funciones que ya han sido descentralizadas y manteniendo un vnculo de coordinacin directo con las DRE y UGEL sin participacin de los gobiernos regionales, el fortalecimiento de estos ltimos se retrasar,yserdifcillograrunaadecuadaarticulacinentrelasintervencionesnacionalesylas polticas y programas regionales. Se requiere del esfuerzo mancomunado de la ANGR, los gobiernos regionales, el MED y el MEF para reorganizar la institucionalidad de las gerencias de desarrollo social y las DRE. El reforzamiento institucional puede contemplar la contratacin de expertos en educacin en las subgerencias regionales de presupuesto. Las mejoras en la institucionalidad de los gobiernos regionales sern sostenibles en el marco de procesos de reformas ms amplias en dichas instancias de gobierno. El proceso seguido por el PELA muestra que a pesar de las limitaciones que cualquier reforma enfrenta (recursos, capacidades,

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin xv procedimientos, y voluntades), s es posible introducir cambios importantes en la gestin pblica. Articular las distintas intervenciones en torno a objetivos claros y una gestin por resultados. Para que el incremento del espacio presupuestal en las instancias descentralizadas (DRE, UGEL, IIEE) contribuya a la mejora de la calidad educativa o de los logros de aprendizaje de los estudiantes, los recursos y las decisiones necesitan estar directamente vinculados con los resultados. Bajo el marco de los objetivos y las polticas regionales trazadas en los PER, es posible articular las distintas intervenciones que han demostrado ser eficaces en producir los resultadosquesepersigue,enparticular,enmejorarlosaprendizajesylacalidaddelosservicios educativos. En este contexto, el enfoque de presupuesto por resultados puede ser utilizado comoplataformaparamejorarlaeficienciayeficaciadelgastocorrienteeneducacinygenerar mayorsinergiaconelpresupuestodeinversin. Adoptar mecanismos de financiamiento basados en frmulas capitadas. Con la descentralizacin se han evidenciado con mayor claridad las limitaciones normativas e instrumentalesqueestndetrsdelafragmentacindelgastoeneducacin.Paraatenderlas,la experiencia internacional sugiere adoptar mecanismos de financiamiento de la educacin a partir de transferencias de recursos a las distintas instancias del sector basadas en frmulas capitadas que reflejen los costos totales de la provisin de servicios a diferentes poblaciones y en diferentes circunstancias. El xito de este tipo de esquema de financiamiento depende de algunas condiciones bsicas, entre ellas, la disponibilidad de informacin precisa sobre las escuelas, la disponibilidad de procedimientos que aseguran la transparencia y la rendicin de cuentas, y la capacidad del gobierno para evaluar y rectificar el uso de los fondos para asegurar laeficienciayeficaciadelgasto. Crearunsistemaintegradodeinformacinparalagestineducativa.Lainformacinproducida por las diferentes instancias del sistema educativo no es sistematizada ni integrada, y por tanto no llega a ser utilizada para la toma de decisiones de poltica, presupuestales y administrativas. Un factor importante de xito de la descentralizacin es el desarrollo de un sistema integrado de informacin para la gestin educativa que genere informacin oportuna, confiable y pertinenteparaelmonitoreodelosresultadoseducativosdecualquierprogramaopolticaenel sector en un contexto de descentralizacin. Este sistema debe estar directamente vinculado a los procesos administrativos para asegurar que la informacin sea verdica y actualizada. Esto permitir no solo ahorrar tiempo y recursos financieros sino tambin brindar informacin oportuna para el diseo y aplicacin de las polticas educativas y agilizar los procesos administrativos.

Finalmente, el enfoque de presupuesto por resultados ofrece una plataforma adecuada para introducir y sostener estos cambios, pero los desafos de la gestin educativa son muy grandes. El enfoque de PpR en general, y el PELA en particular, no podrn resolver los problemas centrales de la administracin pblica. Lo que es ms, su impacto se ve amenazado por las restricciones impuestas por el aparato burocrtico tradicional. Esto supone, fundamentalmente, mejorar los arreglos institucionales y procedimientos administrativos para que permitan una gestin por resultados. Se requiere adems impulsar reformas normativasprofundasalmarcopresupuestalyalrgimenlaboraldelserviciocivil.

Introduccin
En el ao 2002, Per inici un proceso lento y complejo de descentralizacin poltica. Se cre un nuevo nivel de gobierno el nivel regional que asumi mayores responsabilidades de gestin pblica, incluyendolagestin delaeducacin bsica.Aladescentralizacinpolticalesiguiladescentralizacin administrativa y del gasto pblico. Este proceso, an en marcha, presenta tanto desafos como nuevas oportunidadesparamejorarlacalidadylaeficienciadelosservicioseducativos. Demanerageneral,sepuedendistinguirdosetapasenlaimplementacindereformaseducativasdesde el inicio de la descentralizacin. Durante una primera etapa, la descentralizacin de la educacin estuvo centrada en la transferencia de funciones y recursos, pero no fue acompaada de una adecuada asociacin entre estos y los resultados educativos que necesitaba el pas. Ms adelante, se introducen cambios importantes en los enfoques de gestin y poltica educativa, reflejados en una serie de iniciativas impulsadas tanto por el gobierno central como por los gobiernos regionales. Se observa un creciente nfasis en mejorar la calidad de la educacin y la efectividad de la gestin a travs de la implementacin de enfoques que permiten vincular mejor los procesos presupuestales, administrativos ypedaggicosametasdeaprendizajedelosestudiantes.As,enel2007,elgobiernoperuanointroduce el enfoque de Presupuesto por Resultados (PpR) con el objetivo de ayudar a la administracin pblica a transitargradualmentehaciaunmododeoperarmseficienteybasadoenresultados. En educacin, el enfoque de PPR se implement a travs del Programa Estratgico Logros de Aprendizaje al finalizar el III ciclo (PELA). Este programa busca contribuir a la mejora de los resultados de aprendizaje de los alumnos desde los primeros grados, con resultados medibles al finalizar el segundo grado de primaria. El PELA establece una relacin entre los procesos presupuestarios y las metasdeaprendizaje,ysumbitodeintervencincomprendelaeducacinpreescolarparaniosde3a 5aos(cicloII),ascomoelprimerysegundogradodeprimaria(cicloIII). El presente estudio analiza el proceso de descentralizacin de la educacin en Per, la relacin entre la descentralizacinyeldesempeodelsistemaeducativo,yelpotencialdelenfoquedePpRparareforzar la articulacin entre los procesos de gestin descentralizada y los resultados educativos. El estudio buscarespondertrespreguntascentrales: 1. CuntoycmosehaavanzadoenladescentralizacindelaeducacinenPer? 2. Cmo ha evolucionado el desempeo del sistema educativo en el contexto de la descentralizacin? 3. Cmo puede contribuir el enfoque de gestin y presupuesto por resultados al proceso de descentralizacinyaldesempeodelsistemaeducativo?

2 Introduccin Para responder estas preguntas, los autores analizaron data administrativa, estadstica y fiscal de fuentes oficiales, as como encuestas de hogares. Las fuentes de datos incluyen la Evaluacin Censal de Estudiantes (ECE) 2007 y 2008, el padrn escolar (ESCALE), la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), y el presupuesto pblico (SIAF). Los resultados fueron triangulados con hallazgos de dos estudios de campo que incluyeron entrevistas, grupos focales y encuestas a maestros, padres de familia, acompaantespedaggicosyfuncionariosentodoslosnivelesdegestineducativa. Este informe est estructurado en tres partes. La primera parte presenta las promesas y los desafos de la descentralizacin educativa y consta de tres captulos: el primer captulo hace una revisin de la experiencia internacional; el segundo captulo discute el marco legal y fiscal de la descentralizacin educativa en el Per; y el tercer captulo presenta un balance de la evolucin de los resultados educativos en el quinquenio previo (19982002) y el quinquenio posterior (20032008) al inicio de la descentralizacin. La segunda parte de este estudio describe el proceso de implementacin de la descentralizacin educativa en el Per. As, el captulo cuatro discute los avances en el proceso de regionalizacin de la educacin; el captulo cinco analiza los avances en el proceso de municipalizacin, el captulo seis discute los avances en el proceso de fortalecimiento de la autonoma escolar, y el captulo siete aborda en mayor profundidad el trnsito al enfoque por resultados, que marc el inicio de esta segunda etapa dereformas. La tercera parte contiene el ltimo captulo, en el que se presenta las conclusiones y recomendaciones delestudio.

PARTEI. Promesasydesafosdela descentralizacineducativa

Captulo 1. La experiencia internacional de descentralizacin educativa

La descentralizacin de la gestin de los servicios educativos persigue el objetivo fundamental de lograr una mejor relacin entre hacedores de poltica, los proveedores de servicios, y los beneficiarios. Este acercamiento tiene el potencial de mejorar la provisin de los servicios pblicos porque permite una mejor adaptacin de la oferta a las necesidades locales, facilita una participacin ms activa y efectiva de los beneficiarios en la planeacin y provisin de los servicios que reciben, y potencia la retroalimentacin entre proveedores y usuarios. Con esto en mente, y en el marco de un proceso de descentralizacinpolticainiciadoel2002,elPeroptpordescentralizartambinlagestineducativa. Diversospasesalrededordelmundohandescentralizadolagestindelosservicioseducativos.Cadauno hatomadodecisionessobreaquniveldescentralizardesdeeldepartamentaloregional,hastaeldela misma escuela y cmo hacerlo. Hoy se tiene ms informacin sobre cmo funcionan los sistemas descentralizadosyculeselefectodeestetipodereformasenlosresultadoseducativos.

1.1. Enfoquesdedescentralizacineducativa
Ladescentralizacineducativahasidocategorizadaenlaliteratura,frecuentemente,bajotresenfoques. El primer enfoque es la desconcentracin, que consiste en la reasignacin de ciertas funciones y competenciasaoficinasregionalesolocalesdelgobierno central.Elsegundo enfoque,ladevolucin,es la transferencia permanente de funciones y competencias educativas a los niveles subnacionales de gobierno. El tercer enfoque es la delegacin, que implica la transferencia administrativa o legal de las responsabilidades ya sea a los niveles subnacionales de gobierno o a la misma institucin educativa (Winkler y BoonLing Yeo, 2007; Gershberg y Winkler, 2003). Adems, se pueden identificar tres modalidades para cada uno de estos enfoques, dependiendo del nivel al que se descentraliza: la regionalizacin,lamunicipalizacinylanuclearizacinoautonomaescolar(DiGropello,2004). La experiencia internacional respecto a la decisin de a qu nivel descentralizar las funciones educativas es diversa. Varios pases han adoptado variaciones de un esquema de responsabilidad compartida entre distintas instancias de gobierno. Sudfrica descentraliz la educacin bsica a los gobiernos provinciales; Indonesia lo hizo hacia los gobiernos distritales; y Pakistn utiliz un modelo combinado. Bolivia y Colombiahanaplicadounesquemaderesponsabilidadsubnacionalcompartida,enelqueexistendos niveles polticos de gobierno entre los que se distribuyen las principales responsabilidades de provisin del servicio educativo de manera complementaria. Brasil descentraliz la educacin primaria, antes manejada por los Estados, a los gobiernos municipales. Chile, Bulgaria y Polonia descentralizaron la

6 Laexperienciainternacionaldedescentralizacineducativa educacin primaria y secundaria del mbito nacional al municipal. Muchos otros pases han descentralizado funciones especficas como la compra de libros de texto y materiales, la renovacin de la infraestructuraescolar,elmantenimientodelaescuela,etc.(DiGropello,2004;Winkler,2003). Otros pases han optado por descentralizar al nivel de la escuela. Armenia y Nueva Zelanda delegaron la mayora de las responsabilidades administrativas a los consejos escolares. El Salvador hizo lo mismo para las escuelas rurales en reas remotas. Nicaragua introdujo una poltica que permite a las escuelas optar por autoadministrarse. Hong Kong, Camboya e Indonesia han implementado tambin algunos programasdegestincentradaenlaescuela. La gestin centrada en la escuela, o autonoma escolar, es la descentralizacin de la autoridad desde el gobierno central al nivel de las escuelas. Esta consiste en la transferencia administrativa o legal de la tomadedecisionesalaescuela,atravsdelaconformacindeconsejosescolaresocomitsdegestin escolar.Estetipodegestinbuscafortalecerlamotivacinyelcompromisodelosdirectoresydocentes conlaescuela,alaumentarsusentidoderesponsabilidadporlamisma.Adems,sebuscainvolucrarala comunidad local, especialmente a los padres de familia, a travs de su participacin voluntaria en los comits de gestin, donde adquieren distintas responsabilidades vinculadas con la administracin de la escuela(Caldwell,2005;DiGropello,2004). Elpoderdedecisintransferidoalaescuelavaradeacuerdoalpas.Demanerageneral,lasactividades transferidas bajo el esquema de gestin autnoma son: la planificacin y programacin presupuestal; la contratacin y despido de docentes y otro personal de la escuela; el desarrollo del currculo escolar; la adquisicin de textos escolares y otros materiales educativos; el mejoramiento de la infraestructura escolar; y el monitoreo y evaluacin del desempeo de los docentes y estudiantes. Un modelo de GCE dbil implica un nivel limitado de autonoma, usualmente relacionada a los mtodos instructivos o planeamientoparalamejoradelasescuelas.Enescuelasconautonomalimitada,losconsejosescolares tienen un rol de asesoramiento (como sucede por ejemplo en algunas escuelas de Canad, Senegal y Tailandia). Un modelo de GCE fortalecida asigna a los consejos escolares fondos del tesoro pblico juntoconelpoderdedecisinsobrelaadministracinfinanciera,operativaypedaggicadelasescuelas (comosucedeenHolanda,ElSalvador,Honduras,GuatemalayNicaragua). Vegas y Petrow (2008) identifican cuatro niveles de descentralizacin en funcin del balance entre entre el rol del gobierno, de la escuela y del mercado. En un esquema de Instruccin Dirigida, el gobierno asume la responsabilidad de todas las funciones de aseguramiento de la calidad, lo cual incluye la definicin de un solo modelo de instruccin estatutario y el de asignar centralmente los estudiantes al colegio. Los servicios escolares y las opciones de desarrollo profesional se dirigen uniformemente al modelo de instruccin vigente y la intervencin en colegios de desempeo bajo es tambin uniforme. Las fuerzas del mercado no tienen un papel significativo en un sistema de instruccin dirigida. Los colegios actan como agencias de implementacin para las polticas ordenadas centralmente por el gobierno. En el otro extremo, el esquema de Estado Limitado, el papel del gobierno central est limitado a establecer requisitos mnimos de operacin y estndares de informacin, financiar las escuelas a partir de las necesidades de cada estudiante y suministrar informacin al mercado para facilitarunaeleccininformadadelospadresdefamiliadelaescuelaenlaquematricularnasushijos. Las escuelas tienen libertad en la eleccin de los estndares de desempeo, los mecanismos de evaluacin de desempeo y el modelo de instruccin y los estudiantes tienen derecho a decidir a qu colegio asistir. Chile es uno de los pocos pases que ha implementado este modelo durante los ltimos 25 aos, a travs de incentivar la demanda por servicios de educacin mediante los vouchers educativos(verGrfico1).

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 7
Grfico1.Funcionesdelasinstanciasdegobiernobajodistintosesquemasdegestin
Estado Limitado
Gobierno: Establecer los requerimientos para la operacin ydelreporte. Proveer informacin al mercado Financiar

Contratos decalidad
Gobierno: Establecer los requerimientos para la operacin,evaluacin y delreporte,estndares dedesempeo Proveerinformacin Financiar Autorizar yrevocar concesiones

Instruccin diferenciada
Gobierno: Establecer losrequerimientos para laoperacin,evaluacin y delreporte,estndares de desempeo ylos requerimientos para acreditacin delpersonal Proveerinformacin Financiaryproveersoporte tcnico(incluyedesarrollo profesional). Determinar lacantidad de escuelas Evaluar eldesempeo de los estudiantes. Intervenir enescuelas

Instruccin controlada
Gobierno: Establecerlosrequerimientos paralaoperacin,evaluaciny delreporte,estndaresde desempeoylos requerimientospara acreditacindelpersonal Financiaryproveersoporte tcnico(incluyedesarrollo profesional). Determinarlacantidady distribucindeescuelas Evaluareldesempeode los estudiantes. Intervenirenescuelaspara asegurarlaadherenciaal modelopedaggico establecido.

Escuelas: Definir estndares de desempeo,modelo pedaggicoy evaluaciones. Mercado: Determinarlacantidad ydistribucindelas escuelas
Fuente:VegasyPetrow(2008)

Escuelas: Definir modelo pedaggicoy evaluaciones. Mercado: Determinar la cantidad y distribucin delas escuelas

Escuelas: Definirmodelopedaggico
Mercado: Determinar ladistribucin de las escuelas

Por otro lado, cada vez menos pases optan por un esquema desconcentrado de gestin educativa. En Amrica Latina las experiencias de descentralizacin comnmente se presentan como procesos secuenciales, en los que la transferencia de poderes del nivel central al nivel local se produce en dos momentos: primero se desconcentra, para luego pasar a un segundo estado de devolucin (Vegas y Petrow, 2008). Por ejemplo, la estrategia mexicana distingue cuatro fases en su esquema de descentralizacin hacia entidades federativas: la fase de delegacin funcional (19781982), la fase de desconcentracin administrativa (19821988), la fase de descentralizacin administrativa (19891994) y la fase de descentralizacin poltica (tambin a partir de 1989) (Vanscoit, 1989). Desde la dcada de los noventas muchos pases en la regin han devuelto el control administrativo y hasta cierto punto el financieroalnivelsubnacional(porejemplo,Argentina,Bolivia,Brasil,Chile,Colombia,PeryMxico). En cualquiera de los casos, el propsito principal de descentralizar la educacin es el de acercar la toma de decisiones lo ms posible a los beneficiarios, asegurando las condiciones para que puedan ejercerla coneficiencia.Elimpactopositivosobrelacalidaddeeducacinseverfortalecidoporelmayornivelde participacin de los usuarios (profesores, padres, estudiantes) en los procesos de tomas de decisiones, la mejora en los mecanismos de la rendicin de cuentas a la comunidad (a travs del monitoreo y control local), y la mejor adecuacin de los servicios a las necesidades y caractersticas locales (Di Gropello,2002). Al mismo tiempo, el proceso de descentralizacin debe contemplar en su diseo e implementacin el fortalecimiento del nivel central de gestin y la definicin de su nuevo rol. La experiencia reciente en pases como Argentina, Chile, Mxico y Espaa, sugiere que los procesos de descentralizacin educativa tienden a prestar mayor atencin como es de esperar al desarrollo de las instancias descentralizadas, entantoelroldelgobiernocentralquedasinseradecuadamenteatendido.Porotrolado,laexperiencia

8 Laexperienciainternacionaldedescentralizacineducativa tambin indica que un obstculo institucional que puede llegar a ser importante en delinear el proceso de descentralizacin, es la resistencia inicial por parte de las instancias o funcionarios del gobierno central a ceder poder de decisin y recursos a niveles subnacionales. An en un contexto descentralizado, el gobierno central juega un papel fundamental en la definicin de polticas nacionales orientadas a asegurar calidad y la equidad de oportunidades educativas en el pas. Esto supone, entre otras cosas, establecer con claridad objetivos de poltica y estndares de calidad, realizar ajustes en la carrera docente para responder al nuevo contexto descentralizado, asegurar el fortalecimiento de capacidades a nivel subnacional (tanto con recursos como con apoyo tcnico), y consolidar los procesos de evaluacin de la calidad educativa, rendicin de cuentas y auditoras. Adems, una funcin clave del gobierno central en un contexto descentralizado es la de disear e implementar mecanismos de asignacin compensatoria de recursos que tomen en cuenta las desigualdades existentes y los costos diferenciadosdeprovisindeservicios.

1.2. Mecanismosdefinanciamientodescentralizadodelaeducacin
La descentralizacin educativa trae consigo adems la reconfiguracin de los mecanismos de financiamiento de la educacin. Por lo pronto, el principio central es que todo mandato descentralizado debe ser acompaado de los recursos econmicos para ejecutarlo. En muchos pases, la capacidad fiscal local para generar recursos propios que financien la provisin de servicios es muy limitada y desigual, y las unidades descentralizadas dependen casi exclusivamente de transferencias. Por tanto, se han ensayado diversos mecanismos de financiamiento desde el gobierno central a travs de transferencias. La manera tradicional de hacerlo es transferir los recursos, antes administrados por el gobierno central, alasinstanciasdescentralizadas,segncorrespondaalasfuncionesqueselesasigna. Dos mecanismos de financiamiento que estn ganando traccin en el mundo son el financiamiento basadoenfrmulascapitadasyelfinanciamientobasadoenresultados.Algunasveces,ambosenfoques seaplicandemaneraarticulada,produciendoesquemasdefinanciamientocapitadoasociadoalgntipo deresultado(porejemplo,EstadosUnidos,Suecia,Canad).

1.2.1. Financiamientobasadoenfrmulascapitadas
Hayalgunospasesquetienenunsistemadeasignacindelgastobasadoenelnmeroocaractersticas delosestudiantes.Estosmecanismosasignanalainstanciacorrespondiente(laescuelamismaoelnivel de gobierno) un monto fijo o variable capitado, es decir, por cada alumno matriculado. En la Repblica Checa, por ejemplo, se establece cada ao el monto de financiamiento por alumno sobre la base del financiamientodelaoanterioryaplicandounndicequereflejacircunstanciasespeciales.Porejemplo, se asigna un monto mayor para los alumnos con discapacidad y se aplica un factor de correccin de condicioneslocalesquetomaencuentaladensidadpoblacional(OECD,2006). El uso de frmulas para determinar los montos a ser asignados por alumno tiene ventajas importantes. El financiamiento basado en formulas en sistemas educativos descentralizados es visto como un medio para mejorar la calidad y el desempeo de las escuelas, pues tiene gran potencial para mejorar la distribucin de los recursos. Su carcter tcnico reduce la oposicin de los actores del sistema educativo,quienes deotramanera podranpercibireste tipo deasignacincomoarbitrariaobasada en criterios polticos, pero la frmula debe ser suficientemente sencilla como para que los principales actoresdelsectorlaentiendan. Adems, permite reflejar las desigualdades de costos en la provisin de servicios a diferentes poblaciones y en diferentes circunstancias, incluyendo variables para diferenciar por condicin

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 9 socioeconmica o ubicacin geogrfica. Por ejemplo, en Estados Unidos, el gobierno federal ha desarrollado una medida estandarizada (factor de equidad) para determinar qu tan parejo o disparejoeselfinanciamientoentredistritosescolaresencada estadoyasignarfondosadicionalespara incentivar una mayor equidad en el financiamiento. La frmula para el financiamiento federal asigna ms recursos a los distritos con mayores ndices de pobreza y premia a los estados que distribuyen su financiamiento ms equitativamente entre sus distritos. Se calcula multiplicando el nmero de nios pobres,elgastoporalumno,elesfuerzodelestadodefinanciarlaeducacin(gastoeducativorelativoal 1 PBI per cpita), y un factor de equidad. Ese es un caso ilustrativo del uso de frmulas bajo un esquema depresupuestoporresultados.

1.2.2. Financiamientobasadoenresultados
El enfoque de presupuesto por resultados (PpR) ofrece la posibilidad de asignar recursos asociados al logro de resultados medibles, que a su vez estn relacionados a polticas priorizadas (Robert, 2003; Scott, 2008). Por esta razn, el presupuesto por resultados se entiende como un instrumento para establecer y gestionar altas prioridades estratgicas de gobierno y transformarlas en productos estratgicosquerepercutanenlasorganizacionesyenlospropiosindividuos(Pollitt,1999). En un contexto de descentralizacin de la gestin pblica, el enfoque de PpR tiene una serie de ventajas adicionales (Roberts, 2003). Primero, contribuye a clarificar las prioridades nacionales, sectoriales e institucionales, y promueve la difusin de estas prioridades entre los actores relacionados con su implementacinyhastalospropiosbeneficiarios.Segundo,incentivaunamayoreficienciayefectividad del gasto pblico, pues focaliza el gasto pblico en las polticas priorizadas por el gobierno, identifica y desagregaloscostosdeimplementacindetalespolticas,ypermiteidentificarycorregirlasfallasenla asignacin presupuestal (incluyendo la excesiva fragmentacin del gasto). Tercero, facilita la transparenciaylarendicindecuentashaciaelciudadanoyhacialasdistintasinstanciasdelEstado. El presupuesto por resultados puede ser adems un elemento clave para cimentar un modelo ms amplio de gestin por resultados. Pretorius y Pretorius (2008), por ejemplo, sealan la necesidad de entender las reglas de juego que gobiernan la formulacin y ejecucin del presupuesto y la forma como lasinstitucionesinfluencianenlasdecisionesyopcionesatomardeacuerdoalosobjetivosdegobierno. Este enfoque coloca el nfasis en los cambios que se requieren en las instituciones, identificando los roles de quienes gastan y quienes controlan, as como las reglas bajo las cuales ellos reclaman y utilizan losrecursosylainformacindisponible. Para poder implementar una reforma bajo el enfoque de PpR, se necesita movilizar varios cambios en el sistema. Entre ellos destacan la definicin de objetivos y prioridades; la identificacin de criterios o indicadoresderesultado que midanlaeficiencia,laefectividadyelimpacto;la reformadelagestin de recursos humanos para orientarla a resultados o desempeo; la reforma en la gestin de los procesos y de las estructuras organizacionales; y el desarrollo de un sistema de seguimiento y evaluacin que brindereportesperidicossobrelosproductosyresultadosobtenidos. Es por ello que la economa poltica de una reforma bajo el modelo de PpR suele ser compleja. La experiencia internacional demuestra que para que la implementacin de este tipo de modelo sea exitosa se necesita, ante todo, la alineacin de los actores con los propsitos y un marco institucional y normativo adecuado. La alineacin de actores y propsitos requiere: i) alcanzar un amplio consenso poltico de apoyo a la reforma, ii) impulsores claves en el ms alto nivel que guen y motiven los
1

Financiamiento=(#niospobres)*(Gastoporalumno)*(Esfuerzo)*[1.3FactordeEquidad]

10 Laexperienciainternacionaldedescentralizacineducativa procesos, y iii) una poltica de incentivos slida que asegure el involucramiento de los ms altos niveles de gobierno. Por otro lado, contar con un marco institucional y normativo adecuado supone la reestructuracin o adecuacin de los sistemas administrativos para agilizar los procesos que producen resultados. Para maximizar sus beneficios, una reforma de presupuesto por resultados deber implementarse de forma progresiva, involucrando a todos los niveles de gobierno y a los beneficiarios. En ese sentido, es fundamentalquesepienseyseejecutenosloaniveldelgobiernocentralydesussectores,sinoensus unidades ejecutoras a nivel regional y local. Adems, es importante fortalecer el Congreso y el rol de la sociedad civil para que estos actores estn en condiciones de exigir al gobierno la rendicin de cuentas sobrelaprovisindelosserviciosyellogroderesultados. En la mayora de experiencias de PpR se ha requerido adems, del soporte de sistemas de informacin y evaluacin que guen la toma de decisiones. Por ejemplo, Chile ha desarrollado cuatro herramientas rigurosas de evaluacin que se complementan entre as para garantizar una imparcial asignacin de los recursos e incentivos: i) evaluaciones de programas gubernamentales; ii) evaluaciones de impacto peridicas; iii) evaluacin comprehensiva del gasto; y iv) evaluaciones de programas nuevos. Sin embargo,laexperienciainternacionaldemuestraqueeldesafoprincipaldelagestinporresultadosse encuentra en lograr que la informacin obtenida a partir de las evaluaciones se use realmente en la tomadedecisiones. Finalmente, la consolidacin del modelo de PPR requiere de un perodo relativamente largo de implementacin, en el cual se hagan permanentes revisiones y ajustes a los enfoques y herramientas utilizadas.EnelcasodelospasescomoNuevaZelandia,ReinoUnidooFrancia,lasreformasorientadas a los resultados se vienen dando desde los ochentas y hasta en la actualidad se siguen haciendo nuevas propuestasyajustes,fortaleciendogradualmentelosnuevosprocedimientos.

1.3. Arreglosinstitucionalesparaelxitodeladescentralizacineducativa
La organizacin del sistema educativo de un pas es un elemento clave que influye en el logro de aprendizaje de los alumnos. Los factores organizativos del sistema educativo pueden explicar hasta un 25% de las variaciones en los puntajes de los estudiantes entre los pases (Fuchs y Woessmann, 2004; Vegas y Petrow, 2008). Entre los factores organizativos que tienen un efecto positivo se encuentran: el control centralizado de asuntos curriculares y presupuestales, la administracin de colegios por un nivel de gobierno intermedio, la autonoma escolar para las decisiones vinculadas a los procesos y personal, losmtodosdeenseanzaseleccionadosporlosmaestros,ylaparticipacindelospadres. La evidencia internacional muestra que los impactos de la descentralizacin pueden variar dependiendo de qu actores o instituciones tengan control sobre qu tipo de decisiones (Vegas y Petrow, 2008). En su estudio de tres reformas educativas en el Brasil, Pes de Barros y Mendona (1998) muestran que la mayor autonoma financiera para las escuelas y la creacin de consejos escolares tuvieron un impacto visible y estadsticamente significativo en varios indicadores de calidad intermedia, tales como tasas de fracaso y distorsin edadgrado. En contraste, el control por parte de los gobiernos locales de la seleccin de directores escolares caus impacto slo en el logro estudiantil, que adems fue muy pequeo. De igual manera, en frica, Gershberg y Winkler (2003) encuentran que la descentralizacin poltica de la educacin (es decir, a gobiernos subnacionales), tiene un impacto muy limitado en la mejora del desempeo de la escuela, y no promueve la participacin de los padres de familia y comunidades, mientras que la descentralizacin a las escuelas tiene mayor potencial para mejorar el

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 11 desempeo educativo. En Nicaragua se ha encontrado evidencia de que la mayor autonoma escolar en la seleccin, control y evaluacin de los maestros puede elevar el desempeo de los estudiantes (King y Ozler, 2000). En esta misma lnea, en Argentina, Filmer y Eskeland (2002) y Galiani, Gertler y Schargrodsky (2008) hallaron que la autonoma de las escuelas primarias se asocia con mejor desempeoestudiantil. Sin embargo, la evidencia emprica sobre la relacin entre descentralizacin y calidad educativa no es concluyente. La experiencia internacional muestra tambin que la descentralizacin puede tener algunos efectos contraproducentes. Por ejemplo, Galiani y Gertler (2002) encontraron que si bien en Argentina el rendimiento estudiantil mejor con la descentralizacin, estas ganancias no alcanzaron a los sectores ms pobres de la poblacin y, por tanto, se profundiz la brecha de desigualdad en los resultados educativos. En Brasil, uno de los pases ms descentralizados de Amrica Latina, existe una gran desigualdad en los recursos disponibles para los sistemas educativos de los estados y municipios, que se traduce en diferencias de rendimiento educativo entre las distintas localidades. Esto ocurre, entre otras cosas, cuando se anulan las economas de escala, por ejemplo, en la compra de tiles escolares (Oates, 1972); cuando los gobiernos locales tienen menor capacidad de gestin que el gobierno central para la administracin de los servicios pblicos (Smith, 1985), o cuando el riesgo de captacindelosrecursospblicosporliteslocalesesalto(BrandhamyMookherjee,2005). Para que evitar los efectos perversos de la descentralizacin, es necesario establecer ciertas condiciones bsicas. En resumen, la evidencia internacional sugiere que simplemente cambiar la organizacin de la educacintiene poco,sialgn, impactoenlaprovisindeservicioseducativos. Eselejerciciodenuevas responsabilidades lo que tiene un impacto, y el ejercicio eficaz de esas responsabilidades depende de la formacin, capacidad, incentivos de los proveedores de servicios, y los recursos disponibles para implementarsumandato(Winkler,2006).Estosupone,almenos,cuatrotareasfundamentales: Definir con claridad los roles y funciones de cada instancia de gestin. Esto supone, en primer lugar, redefinir las funciones del gobierno central, para que estn ms asociadas a la planificacin, diseo de polticas nacionales, supervisin, evaluacin y aseguramiento de la calidad. En segundo lugar, es necesario definir con claridad las responsabilidades que corresponden a los gobiernos subnacionales, segn el esquema de gestin que se elija, asegurando que no existan vacos, ambigedades ni duplicidades que luego entorpezcan la provisindelosserviciosylarendicindecuentas. Disear mecanismos adecuados de financiamiento y asignacin de recursos con criterios de equidad. Elprincipiocentralesquetodomandatodescentralizadodebeseracompaadodelos recursos econmicos para ejecutarlo. Los esquemas de financiamiento mediante frmulas de asignacin por alumno tienen una serie de ventajas, pero requieren de informacin precisa sobre las escuelas, procedimientos que aseguran la transparencia y la rendicin de cuentas y la capacidaddelgobiernoparaevaluaryrectificarelusodelosfondosparaasegurarlaeficienciay eficacia(RossandLevai,1999). Fortalecer las capacidades en los niveles de gestin:lasescuelas,municipios, departamentoso Estados deben contar con suficiente personal capacitado, el soporte administrativo adecuado y lainfraestructurabsicaparaejercerlasfuncionesdevueltasodelegadas.Ladescentralizacina las escuelas tiene mayor impacto en el desempeo educativo cuando es acompaada con esfuerzospormejorarlascapacidadespedaggicasdelosdocentesylascapacidadesdegestin de los directores, con especial atencin a las zonas con mayores desventajas socioeconmicas

12 Laexperienciainternacionaldedescentralizacineducativa (Gershberg y Winkler, 2003). Finalmente, en algunos casos se necesitar reestructurar las oficinascentralesoregionalesparaquepuedancumplirconsusnuevosroles. Contar con un adecuado sistema de informacin y mecanismos de rendicin de cuentas: la descentralizacin permite mejorar eficiencia y la eficacia del sistema siempre y cuando los proveedoresdelosservicios(escuelas,municipios,departamentos,Estados,etc.)rindancuentas porlosresultados.Estosuponenoslolaclaradelimitacindeautoridadyresponsabilidad,sino tambin la disponibilidad de informacin transparente, oportuna, confiable y fcil de entender sobrelosresultadoseducativosyelmanejoderecursos.

Captulo 2. El marco de la descentralizacin educativa en el Per

La descentralizacin de la educacin en Per ha estado en la agenda por largo tiempo. En 1986, en el marco de un Programa Nacional de Desburocratizacin, el MED se propuso reestructurar sus rganos Intermedios (OOII) en los aspectos administrativos con la creacin de las Unidades de Servicios Educativos (USE), en sustitucin de las Direcciones Zonales de Educacin y de las Supervisoras Educativas (DS N 1286 /ED). El propsito principal del cambio era facilitar el manejo administrativo de las direcciones zonales. Las USE fueron definidas como rganos desconcentrados del Ministerio de Educacin responsables de lograr la calidad y eficiencia del servicio educativo... (RM 10589ED, Art.3). En los aos noventa, hubo dos intentos sucesivos de mejorar la administracin educativa va la municipalizacin, pero ambos fueron descontinuados. Adems, los gobiernos regionales recin electos, fueron disueltos y ms adelante reemplazados por los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR).LosCTAReranOrganismosPblicosDescentralizados(OPD)delMinisteriodelaPresidencia,con autonomatcnica, presupuestalyadministrativaen elejerciciodesusfunciones.Eneste perodo,enel mbito educativo, slo algunas funciones administrativas fueron desconcentradas a las Direcciones RegionalesdeEducacin(DRE),queentoncesdependanadministrativamentedelosCTAR. En el siguiente intento de descentralizacin, en el 2002, se opt por la va poltica de descentralizacin a partir de la redistribucin estatal de funciones y recursos hacia los gobiernos subnacionales. Esto no generunespacioderelacionesmuydiferentealestadoprevio,yseavanzconciertaarmonaentreel sector educacin y los CTAR, pero las tensiones empezaron a producirse cuando los gobiernos regionales fueron elegidos, en Noviembre del 2002, porque surgieron algunas dificultades cuando el dineroempezafluirdirectamentedelMEFalospliegosregionales,sintransitarporelpliegodelMED. Setratabaentonces,deunatransferenciafuncionalyderecursos,antesquedelaimplementacindeun proceso radicalmente nuevo. Las DRE, que antes eran agencias desconcentradas del gobierno nacional, pasanaserpartedelaestructuraadministrativaregional.Entodocaso,quedaclaroquehoysetieneun proceso en marcha que, aun con dificultades, es difcilmente reversible. El Per avanza hacia una descentralizacinreal,especialmenteenlasdecisionesdegastodelosprincipalesserviciospblicos.

2.1. Marconormativoyarreglosinstitucionales
La normatividad de la descentralizacin educativa est compuesto por dos marcos legales que descansan en enfoques diferentes (ver Anexo 1). Por un lado, la Ley de Bases de la Descentralizacin

14 ElmarcodeladescentralizacineducativaenelPer (LBD), aprobada en el 2002, establece que la provisin y gestin de los servicios educativos de los niveles inicial, primario, secundario y superior no universitario es competencia compartida entre los gobiernos regionales y los municipales (artculos 36 y 43). Las Leyes Orgnicas de Gobiernos Regionales (LOGR, N 27867) y Municipalidades (LOM, N 27972), aprobadas en el 2003, sealan las funciones y responsabilidades de los gobiernos regionales y locales, respectivamente. La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE, N 29158, 2007) se aprob cinco aos despus de la conformacin de gobiernos regionales,ydeba,originalmente,definirlascompetenciasexclusivasycompartidasdelPoderEjecutivo con los gobiernos regionales y locales. Sin embargo, se decidi encargar esta responsabilidad a los ministerios, que deberan producir su propia Ley de Organizacin y Funciones (LOF), con una matriz de responsabilidades. 2 Se dio plazo de cuatro meses para la presentacin de los proyectos de ley correspondientes, y a la fecha, el sector Educacin es el nico que an no presenta su LOF.3En el caso delsectorEducacinelAnteproyectodeLOFannohasidopresentadoalCongresodelaRepblica. Laorganizacindelsectoreducacinyladistribucinderesponsabilidadesdelasdiferentesinstanciasde gestindependerndelaLeydeOrganizacinyFunciones(LOF)ysumatrizderesponsabilidadescuando estas sean aprobadas. Para la formulacin de la LOF, el MED debe elaborar previamente una matriz de delimitacin de competencias y distribucin de funciones. Esta matriz debera identificar claramente las responsabilidades que el ministerio y sus organismos pblicos deben cumplir y cules corresponden a gobiernos regionales y locales. Para determinar qu funciones se debera asignar a los distintos niveles degobierno,laSecretaradeGestinPblicadelaPCMdispusoconsiderarloscriteriosdesubsidiaridad, provisin,concurrenciayexternalidades,yeconomasdeescala(Directiva003_2008_PCM/SGP). De otro lado, la norma marco del sector es la Ley General de Educacin (LGE, N 28044), aprobada en el ao 2003. La LGE resume el sentido y las caractersticas del tipo de educacin que se quiere impartir en el pas y las metas que se esperan en el mediano y largo plazo, incorporando la perspectiva descentralizadora en la gestin del sector. La LGE no hace referencia a las instancias polticas de descentralizacin (niveles de gobierno), sino que define cuatro instancias de gestin educativa: la Institucin Educativa (IE), la Unidad de Gestin Educativa Local (UGEL), la Direccin Regional de Educacin (DRE) y el Ministerio de Educacin. Tanto las DRE como las UGEL y las IIEE, se deben desarrollarconautonomaenelmbitodesucompetencia. Adems, por Resolucin Ministerial4se define las competencias que seran transferidas a los municipios distritales en el marco de la municipalizacin. Entre estas competencias estn: la ejecucin de la contratacin del personal docente y administrativo, la diversificacin curricular; la construccin, equipamiento y mantenimiento de la infraestructura de los locales escolares de su jurisdiccin; la implementacindeprogramasdecapacitacindocente;ladistribucindelmaterialeducativodelMEDa las IIEE; y la conduccin del proceso de concurso para la seleccin de directores de las Instituciones Educativas. Por otro lado, la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros

las competencias exclusivas y compartidas del Poder Ejecutivo con los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, sern especificadasenlasLeyesdeOrganizacinyFunciones(LOF)delosdistintosministeriosdeconformidadconlaLBD,laLOGR ylaLOM(LeyOrgnicadelPoderEjecutivo,Nro.29158,cuartadisposicincomplementaria:Competenciascompartidas). 3 EnlaprimeradisposicintransitoriadelaleyseotorgunplazodecuatromesespararemitiralCongresolaspropuestasde LOF de los ministerios que tienen a su cargo nicamente competencias exclusivas y un plazo de seis meses para las LOF de los ministerios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas (0032008PCM/SGP). El Congreso aprob cinco leyes de organizacin y funciones de sectores con competencias exclusivas y compartidas (Agricultura, Ambiente, Produccin,TransportesyTrabajo).Otroscincoministeriosenviaronsuspropuestasdeleyfueradelplazo. 4 ResolucinMinisterial00312007ED.PlandeMunicipalizacindelaGestinEducativayLineamientosdelPlanPiloto2007.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 15 (PCM), aprob una directiva5que dispone que forman parte de las funciones a ser transferidas, adems de las sealadas en el artculo 82 de la Ley Orgnica de Municipalidades, aquellas funciones definidas en los artculos 74 y 77 de la Ley General de Educacin, es decir, las funciones correspondientes a las DREylasUGEL,quesoninstanciasdelosgobiernosregionales. Ladefinicindenmerodeplazas,evaluacin,contratacin,promocinycesedepersonaldocente,est normada por la Ley de Carrera Pblica Magisterial (CPM, N 29062), y el Decreto Supremo que aprueba su reglamento (DS N 0032008ED). En julio de 2007, se modific la ley del profesorado vigente, que haba sido publicada en diciembre de 1984, pero esta modificacin slo comprenda lo referido a la Carrera Pblica Magisterial (CPM). La Ley de CPM tiene carcter nacional y gestin descentralizada y tieneporobjetonormarlasrelacionesentreelEstadoylosprofesoresasuservicio.Bajoestanorma,se establecen los principios, criterios y procesos de evaluacin para el ingreso y permanencia de los docentes en el sistema educativo pblico. Adems, se establecen las bases del programa de formacin continua,integral,pertinente,interculturalydecalidad(art.6).

2.1.1. Lasinstanciasdegestineducativaylosnivelesdegobierno
EnelnivelnacionallasfuncioneseducativassonasumidasprincipalmenteporelMinisteriodeEducacin (MED), aunque algunas son asignadas al Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa (SINEACE), el Consejo Nacional de Educacin (CNE) y el Fondo Nacional de DesarrollodelaEducacinPeruana(FONDEP).ElSINEACEeselrganoencargadodeasegurarlacalidad de la educacin. Fue constituido en el 2007, y la instancia responsable de asegurar la calidad de la educacin bsica (Instituto Peruano de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Educacin Bsica IPEBA)seinstalenoctubredel2008.ElCNEesunainstanciacreadaparacanalizarlaparticipacindela sociedadenlaplanificacinyelseguimientodelapolticaeducativaamedianoylargoplazo.Fuecreado por ley en 1982, pero recin en el ao 2002 se instala como rgano especializado, consultivo y autnomo del sector educacin dentro de la estructura orgnica del MED. El FONDEP tiene por misin fortalecer la autonoma, capacidad de gestin y calidad de las IIEE a travs de proyectos de inversin, innovacinydesarrolloeducativo. En el nivel subnacional, las funciones educativas son asumidas principalmente por los gobiernos regionales. La DRE y las UGEL son los rganos especializados del Gobierno Regional responsables del servicio educativo en el mbito de su respectiva circunscripcin territorial. En el mbito regional, la finalidad de la DRE es promover la educacin, la cultura, el deporte, la recreacin, la ciencia y la tecnologa. Asegura los servicios educativos y los programas de atencin integral con calidad y equidad, paralocualcoordinaconlasUGELyconvocalaparticipacindelosdiferentesactoressociales.Segnla ley,laDREguardaunarelacintcniconormativaconelMinisteriodeEducacin(LGE,Art.76). En elcaso de laUGEL,lajurisdiccinterritorial eslaprovincia,aunque puedesermodificada bajociertos criterios (Art. 73 de la LGE). Las finalidades de la UGEL son las de fortalecer las capacidades de gestin pedaggica y administrativa de las instituciones educativas para lograr su autonoma, impulsar la cohesin social, canalizar el aporte de los gobiernos municipales, las Instituciones de Educacin Superior, las universidades pblicas y privadas y otras entidades especializadas, y asumir y adecuar a su realidadlaspolticaseducativasypedaggicasestablecidasporelMinisteriodeEducacinyporlaDRE.
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Directiva N 0032009PCM/SD. Normas para la ejecucin de la transferencia de competencias, funciones y recursos en materiadegestineducativaalosgobiernoslocalesincorporadosalplandemunicipalizacindelagestineducativa.

16 ElmarcodeladescentralizacineducativaenelPer Por su parte, los gobiernos locales no son responsables directos de la provisin de servicios educativos, sino que ejercen un rol de apoyo y promocin de la educacin. Posiblemente la principal tarea que cumplen los gobiernos locales es la relacionada a la infraestructura y equipamiento de locales educativos.Unadelasdosresponsabilidadesdirectasdelosgobiernoslocalesconlaeducacin,segnla LOM, es la del diseo, ejecucin y evaluacin del proyecto educativo de su jurisdiccin, que debe hacerseencoordinacinconlaDREylaUGEL.PerolaLGEasignaestamismaresponsabilidadalaUGEL.6 La otra responsabilidad es la de impulsar y organizar el Consejo Participativo Local de Educacin, para generar acuerdos concertados y promover la vigilancia y el control ciudadanos en coordinacin con la DRE y la UGEL (LOM, Art. 82, Inciso 7), pero nuevamente se registra una total duplicidad con las responsabilidades de la UGEL.7Al respecto, el informe Nro. 148 de la Defensora del Pueblo (2009) destaca que "existe una evidente coincidencia entre las funciones asignadas a los Gobiernos Locales y a las UGEL, lo cual podra constituir un riesgo de posibles conflictos de competencias entre niveles de gobierno, toda vez que la UGEL es la instancia ejecutora de los gobiernos regionales". (p. 43). En este sentido, recomienda que a la brevedad posible, se definan las competencias y funciones en materia de educacinquecorrespondeasumiracadaniveldegobierno,ascomoelrolquecorresponderasumira lasUGELenlagestineducativa"(p.39). Uno de los aspectos novedosos de la legislacin vigente es sin duda el nfasis en la autonoma de las Instituciones Educativas para gestionar sus servicios. De acuerdo a la ley, el objetivo de la gestin educativaensuconjuntoesfortalecerlacapacidaddedecisindelasInstitucionesEducativasparaque acten con autonoma pedaggica y administrativa (LGE, Art. 64, subrayado nuestro). En esta misma lnea, la LOM establece que las municipalidades tienen la funcin de monitorear la gestin pedaggica y administrativa de las instituciones educativas bajo su jurisdiccin () fortaleciendo su autonoma institucional. (Art. 82, subrayado nuestro). Asimismo, la LOR establece como funcin de los gobiernos regionales fortalecer en concordancia con los Gobiernos Locales, a las instituciones educativas, promoviendo su autonoma, capacidad de innovacin y funcionamiento democrtico, as como la articulacinintersectorialylapertenenciaaredes,conparticipacindelasociedad(Art.47,subrayado nuestro). Resultado de este nfasis en la autonoma escolar es la creacin del Consejo Educativo Institucional (CONEI), como un rgano de participacin, concertacin y vigilancia ciudadana (LGE, Art. 69). El CONEI es presidido por el Director e integrado por los subdirectores, representantes de los docentes,delosestudiantes,delosexalumnosydelospadresdefamilia.8

Segn la LOM, los municipios deben: Disear, ejecutar y evaluar el proyecto educativo de su jurisdiccin, en coordinacin con la Direccin Regional de Educacin y las Unidades de Gestin Educativas, segn corresponda, contribuyendo en la poltica educativa regional y nacional con un enfoque y accin intersectorial (Art. 82, Inciso 2). Segn la LGE, las UGEL tienenlafuncinde:Disear,ejecutaryevaluarelProyectoEducativodesujurisdiccinenconcordanciaconlosProyectos EducativosRegionalesyNacionalesyconelaporte,enloquecorresponda,delosGobiernosLocales(Art.74,Incisob). 7 Aunque segn la LGE, esta es funcin de la UGEL: Impulsar la actividad del Consejo Participativo Local de Educacin, a fin de generar acuerdos y promover la vigilancia ciudadana. (Art. 74, Inciso k). La Ley precisa que El Consejo Participativo LocaldeEducacinesunrganodeparticipacin,concertacinyvigilanciaeducativadurantelaelaboracin,seguimientoy evaluacin del Proyecto Educativo Local en el mbito de su jurisdiccin. Est integrado por el Director de la Unidad de Gestin Educativa Local y los representantes de los estamentos que conforman la comunidad educativa, de los sectores econmicos productivos, de las municipalidades y de las instituciones pblicas y privadas ms significativas. Participa anualmenteenlaelaboracinyrendicindecuentasdelpresupuestodelaUnidaddeGestinEducativaLocal.(Art.75) 8 Cabe resaltar que, de acuerdo a la ley la participacin de los padres de familia puede exceptuarse cuando las caractersticas de la institucin lo justifiquen (LGE, Art. 69). Pueden integrar el CONEI, tambin, otras instituciones de la comunidad por invitacin a sus miembros. En el caso de los centros educativos unidocentes y multigrados, el CONEI se conformasobrelabasedelosmiembrosdelacomunidadeducativaquecomponenlaRedEducativa.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 17
Cuadro1.Ubicacindelcontroldelasdecisionesclaveeneducacinbsicadeacuerdoalmarcolegal
Decisionesyfunciones
Depoltica educativay planificacin Define,dirige,regulayevalalapolticaeducativanacional Establecepolticasespecficasdeequidad Aseguralaatencinintegraldelosestudiantes Integralosprogramaseducativosenunapolticadedesarrolloregional Formula,aprueba,ejecuta,evalayadministralapolticaeducativaregional Impulsayorganizalaplanificacinygestinparticipativa Organiza,conduceyevalaprocesosdegestininstitucionalypedaggica Demonitoreoy Evala,acreditaycertificalacalidadeducativa aseguramiento Articula,asesoraymonitoreaalasUGEL delacalidad MonitorealagestinpedaggicayadministrativadelasIIEE Deorganizacin Fortaleceelfuncionamientodelasinstanciasdescentralizadas delagestinyla Implementaunsistemadeinformacinparalatomadedecisiones rendicinde Modernizalossistemasdescentralizadosdegestineducativa cuentas DefinelaorganizacinyfuncionesdeUGEL Crearedeseducativas

GC* MED GR** DRE UGEL GL IE

S P P P S S

P P P S P P P P S P P S P P P P P P

S S P P

S P P

S S P P

Administrativas Determinalacreacinocierredeunaescuela BrindaapoyoadministrativoaIIEE,promueveautonoma Sistematizalainformacindeestudiantes Entregacertificadosycredenciales Pedaggicas Regulaeldiseo,produccin,distribucinyusodemateriales P Apruebaelcurrculobsico P Diversificaelcurrculo Seleccionalibrosdetexto Monitoreayevalaprocesosdeenseanzayaprendizaje BrindaapoyopedaggicoaIIEE Aprueba,desapruebaalumnos DePersonal Seleccionaycontratapersonaldocente SeleccionaycontratadirectoresysubdirectoresdeIIEE Evalapostulantesparaelnombramientodedocentes(CPM) P Evalaalpersonaldocente P Capacitaenserviciodepersonaldocente P Cesaodespidepersonaldocente De Diseaeimplementalaspolticasdeinfraestructurayequipamiento P Infraestructura Determinalasnecesidadesdeinfraestructurayequipamiento Construye,equipaymantienelainfraestructuradeloslocaleseducativo Financieras Consolidaelpresupuestonacionaldeeducacin P P Gestionamayorfinanciamientoparalaeducacin P Formula,ejecutayevalaelpresupuestoeducativoanualdelaregin P Formula,ejecutayevalaelpresupuestodeatencinalasnecesidadesdeIIEE Formula,ejecutayevalaelpresupuestoanualdelaIE Asesoralaformulacin,ejecucinyevaluacindelpresupuestodelasIIEE GestionafinanciamientoparalaatencinalasnecesidadesdeIIEE Fuente:LGE,LORG,LOM. Leyenda *CNE,SINEACE,MEF,PCM. P=Responsableprincipal **GDS,GerenciaGeneral,GRPPAT S=Responsablesecundario Funcinasignadaporleyperonoasumidaenlaprctica

P P P P P S P P P

P P P P P S S P

P P P S

S P P P P

2.1.2. Laasignacinderolesyfuncionessegnlaley
En elCuadro 1se presentanlas principalesfunciones educativassegncmohansidoasignadasporley. Estas funciones han sido clasificadas en ocho grupos: (a) de poltica educativa y planificacin, (b) de monitoreo,supervisinyaseguramientodelacalidad,(c)deorganizacindelagestinylarendicinde cuentas, (d) de gestin de los servicios educativos, (e) de gestin pedaggica, (f) de personal, (g) de infraestructura,y(h)definanciamiento.

18 ElmarcodeladescentralizacineducativaenelPer a. Funcionesdepolticaeducativayplanificacin Las funciones de poltica educativa y planificacin estn compartidas entre el MED y el gobierno regional.ElMEDesresponsablededefinir,dirigir,regularyevaluar(encoordinacinconlasregiones)la poltica educativa; establecer polticas especficas de equidad y programas especiales de apoyo para compensar las desigualdades; y planificar la poltica educativa en el mediano y largo plazo. Para esto ltimo, el MED se apoya en el CNE, que es el responsable de la formulacin y seguimiento del Proyecto EducativoNacional,yopinadeoficioenasuntosconcernientesalconjuntodelaeducacinperuana. Por su parte, los gobiernos regionales son los responsables de formular, aprobar, ejecutar, evaluar y administrar las polticas regionales de educacin e integrar los distintos programas educativos regionales en una poltica integral con objetivos de desarrollo econmico, social, poltico y cultural, propiciandolaigualdaddeoportunidadesylaintegracinsocial,yafianzandolaparticipacinciudadana ylarendicindecuentas.9Adems,debendisearsuproyectoeducativoregional(PER). b. Funcionesdemonitoreoyaseguramientodelacalidad. Laprincipalfuncindeaseguramientodelacalidadrecaeenelgobiernocentral. ElMEDcoordinaconel Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa (SINEACE) los procesos de medicin y evaluacin de logros de aprendizaje. Hasta el momento, el MED, a travs de la Unidad de Medicin de la Calidad (UMC), ha asumido la tarea de evaluar y difundir los logros de aprendizajedelosestudiantesatravsdepruebasestandarizadas. Cuando existan las condiciones institucionales adecuadas, el MED deber (segn la ley) delegarle esta funcinalSINEACE.LafuncindelSINEACEesladepromover,medir,valorar,reconoceroficialmentey difundir la calidad y pertinencia de los aprendizajes y competencias, servicios educativos, gestin de las instituciones educativas de la educacin bsica, de la educacin tcnica productiva y de la educacin superior (Reglamento de la LGE, Art. 6). El rgano del SINEACE que vela por la calidad de la educacin bsicaeselInstitutoPeruanode Evaluacin,AcreditacinyCertificacindelaEducacinBsica(IPEBA). La DRE es responsable de articular, asesorar y monitorear el funcionamiento de las UGEL, que a su vez sonlasencargadasdemonitorearlagestinpedaggicayadministrativadelasIIEE. c. Funcionesdeorganizacindelagestinylarendicindecuentas En tanto rgano rector, el MED tiene la responsabilidad de dirigir los esfuerzos para mejorar la gestin educativa. Entre sus funciones est fortalecer el funcionamiento de los Organismos Pblicos Ejecutores y Organismos Pblicos Especializados10y regular su relacin con stos. Por su parte, los gobiernos regionales se encargan de modernizar los sistemas descentralizados de gestin educativa y propiciar la formacinderedesdeinstitucioneseducativas,encoordinacinconelMinisteriodeEducacin(LOGR, Art.47). En cuanto a la transparencia y la rendicin de cuentas, las responsabilidades son compartidas. La ley seala que el MED es responsable de establecer un plan nacional de transparencia en la gestin que consolide una tica pblica, e implementar un sistema de informacin para la toma de decisiones
9

Integrarlosdistintosprogramaseducativosregionalesenunapolticaintegralorientada,enloeconmico,alamejoraenla productividad y competitividad de la regin; en lo social, a propiciar la igualdad de oportunidades, la integracin y la inclusin a nivel regional; en lo poltico, al afianzamiento de los mecanismos de participacin ciudadana y rendicin de cuentasenlosdistintosnivelesdegobierno,yenlocultural,aldesarrollodeunaculturadepazyreconocimientoyrespeto aladiversidad(LOGR,Art.47,incisoh). 10 EnlaLeyOrgnicadelPoderEjecutivo(LOPE)estosreemplazanalosOrganismosDescentralizados(OPD).

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 19 estratgicas. Por su parte, la DRE y UGEL tienen la funcin de informar a las entidades oficiales correspondientes, y a la opinin pblica, de los resultados de su gestin. Finalmente, las IIEE deben rendir cuentas anualmente de su gestin pedaggica, administrativa y econmica ante la comunidad educativa. d. Funcionesdegestindelosservicioseducativos ElMEDnotieneresponsabilidaddirectasobrelagestindelosservicioseducativosprovistosporlasIIEE. Laautorizacinparaelfuncionamiento(ocierre)deIIEEpblicasyprivadasesresponsabilidaddelaDRE pero en coordinacin con la UGEL. Por su parte, la IE tiene la funcin de organizar, conducir y evaluar sus procesos de gestin institucional y pedaggica, incluyendo la elaboracin de proyectos institucionales, planes y reglamentos. La IE debe propiciar un ambiente institucional favorable al desarrollo del estudiante, y facilitar programas de apoyo a los servicios educativos de acuerdo a las necesidades de los estudiantes. Adems, es responsable de otorgar certificados, diplomas y ttulos segncorresponda. Para cumplir con sus funciones la IE recibe el apoyo de la UGEL. La UGEL es la encargada de asesorar la gestin pedaggica y administrativa de las instituciones educativas bajo su jurisdiccin, fortaleciendo su autonoma institucional. La UGEL tambin tiene la funcin de prestar apoyo administrativo y logstico a las instituciones educativas pblicas de su jurisdiccin. Adems, la UGEL es responsable de regular y supervisarlasactividadesyserviciosquebrindanlasIIEE,preservandosuautonomainstitucional. e. Funcionesdegestinpedaggica En cuanto al diseo curricular, las competencias son compartidas por todas las instancias. El MED es el responsable de disear el currculo bsico y establecer de lineamientos para su diversificacin. Las DRE, UGEL y IIEE son responsables de diversificar y complementar el diseo curricular nacional de acuerdo a las caractersticas de su jurisdiccin. Adems, las IIEE tienen la responsabilidad exclusiva de realizar acciones tutoriales y seleccionar los libros de texto y materiales educativos. Los gobiernos locales tambin deben apoyar la creacin de redes educativas en su jurisdiccin, as como la incorporacin y el desarrollo de nuevas tecnologas para el mejoramiento del sistema educativo. Les toca tambin promoverladiversificacincurricular. La IE comparte con la DRE, el MED y el FONDEP la funcin de promover la innovacin pedaggica y la inclusin de nuevas tecnologas. La IE tiene la funcin de disear, ejecutar y evaluar proyectos de innovacin pedaggica y de gestin, experimentacin e investigacin educativa. La DRE debe promover la creacin de redes educativas y es responsable de incentivar la creacin de Centros de Recursos Educativos y Tecnolgicos que contribuyan a mejorar los aprendizajes en los centros y programas educativos. Segn la LOM, los gobiernos locales tambin deben apoyar la creacin de redes educativas ensujurisdiccin,ascomola incorporacinyel desarrollodenuevastecnologasparael mejoramiento del sistema educativo. Adems, el FONDEP apoya el financiamiento de proyectos de inversin, innovaciny dedesarrolloeducativopropuestosyejecutadosporlasIIEE,destinadosaelevarlacalidad del aprendizaje de los estudiantes y el mejoramiento del servicio educativo que asegure la equidad educativa (Ley 28332, Art. 3). Por su parte, el MED se encarga de disear programas nacionales de aprovechamiento de nuevas tecnologas de informacin y comunicacin, coordinando su implementacinconlosrganosintermediosdelsector.

20 ElmarcodeladescentralizacineducativaenelPer f. Funcionesdegestindepersonal Le corresponde al MED definir las polticas sectoriales de personal, programas de mejoramiento del personal directivo, docente y administrativo del sector e implementar la Carrera Pblica Magisterial (CPM). Adems, debe dirigir el Programa Nacional de Investigacin Educativa y el Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente (PRONAFCAP) del magisterio en coordinacin con las instancias regionales y locales (LGE, Art. 80). La institucin educativa tiene la funcin de participar en decisiones deseleccin,promocinypermanenciadepersonaldocenteyadministrativo En el marco de la CPM, los roles y funciones cuanto a la contratacin, nombramiento, promocin y cese del personal docente, son compartidos. Segn la ley (Ley N 29062, DS N 0032008ED), la decisin sobre el nmero de plazas es tomada por el MED a partir de las solicitudes de las IIEE (canalizadas a travs de la UGEL). De igual manera, la promocin al interior de la CPM depende de las vacantes que defineelMEDparacadaregin(apartirdeladisponibilidaddepresupuesto).Sobrelasplazasvacantes, elMEDiniciaunprocesodeevaluacinparaingresantesalaCPM.Laevaluacindedesempeodocente estacargodelMEDenlaprimeraetapa(pruebanacional). La IE se encarga de la segunda etapa del proceso de evaluacin para el ingreso a la CPM (evaluacin didctica), aunque los instrumentos aplicados son diseados por el MED. Cada IE crea un Comit de Evaluacin, presidido por el Director e integrado adems por el coordinador acadmico del rea y un representante de los docentes del nivel educativo. Participan tambin dos representantes de los padres de familia con voz y voto. El comit evala al docente con los criterios e instrumentos que el MED determineybajolaasesoraysupervisindelaUGEL.Elprofesorqueobtienelamsaltacalificacinen la IE es declarado ganador y es seleccionado para la CPM. Su ingreso a la CPM depende de que la UGEL lo nombre. La participacin de la IE en la contratacin y evaluacin de directores y subdirectores es limitada, pues un representante de la APAFA participa en un comit de evaluacin con dos funcionarios deUGEL,unodeloscuales(elDirector)tienevoto. Por su parte, la UGEL decide sobre la contratacin, suspensin o destitucin de docentes, y expide el nombramiento de docentes que pasen las dos etapas de evaluacin para el ingreso a la CPM. Para la contratacin de directores y subdirectores de la IE, el MED debe convocar a concurso, y los postulantes sonevaluadosporuncomitdeevaluacinconformadoporeldirectordelaUGEL(convotodirimente), eljefedelreadeGestinInstitucionaldelaUGELyunrepresentantedelaAPAFAdelaIE.Asimismo,la evaluacindelosdirectoresysubdirectoresserealizancada3aosyestacargodelmismocomitde evaluacin. g. Funcionesdeinfraestructura Las funciones en el desarrollo y mantenimiento de la infraestructura escolar tambin son compartidas por los gobiernos locales, la UGEL, la DRE y el MED. Los gobiernos locales comparten con el gobierno nacional y el regional la funcin de construir, equipar y mantener la infraestructura de los locales educativosdesujurisdiccindeacuerdoalPlandeDesarrolloRegionalconcertadoyalpresupuestoque se le asigne. (LOM, Art. 82, Inciso 5). La UGEL es responsable de determinar las necesidades de infraestructura y equipamiento, as como participar en su construccin y mantenimiento, en coordinacinyconelapoyodelgobiernolocalyregional.LaDREidentificaprioridadesdeinversinque propendan a un desarrollo armnico y equitativo de la infraestructura educativa en su mbito, y gestionarsufinanciamiento.YelMEDconsolidalosplanesdeinversineinfraestructuraeducativa.LaIE no tiene funciones asignadas explcitamente en cuanto a la construccin o mantenimiento de la

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 21 infraestructura escolar, pero s tiene la funcin de asegurar las condiciones fsicas y ambientales favorablesparaelaprendizajedetodoslosestudiantes,incluyendoaquellosconnecesidadesespeciales. h. Funcionesdefinanciamiento Nuevamente, las funciones de financiamiento de la educacin son compartidas entre todas las instancias. A travs de su CONEI, la IE tiene la funcin de formular, ejecutar y evaluar su presupuesto anual. Las UGEL formulan, ejecutan y evalan su presupuesto en atencin a las necesidades de los centros y programas educativos y gestionar su financiamiento, y asesoran en la formulacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto anual de las instituciones educativas. La DRE se encarga de formular, ejecutar y evaluar el presupuesto educativo de la regin en coordinacin con las UGEL; suscribir convenios y contratos para conseguir apoyo de la cooperacin internacional para el mejoramiento de la calidad educativa en la regin; identificar prioridades de inversin educativa y gestionar su financiamiento. Entretanto, el MED es el principal responsable de conseguir el incremento de la inversin educativa y consolidar el presupuesto nacional de educacin, as como canalizar la cooperacininternacionalparalamejoradelaeducacin.

2.2. Marcofiscalygastoeducativo
En Per, los recursos pblicos se norman de acuerdo a la Ley General del Sistema Nacional del Presupuesto y la Ley Marco Macroeconmico Multianual. Estas leyes regulan a los distintos niveles de gobierno (central, regional y local) y tienen como objetivo determinar los crditos presupuestarios de cada pliego. De igual forma, la Ley otorga el liderazgo de este proceso a la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico (DNPP) del MEF que funciona como el rgano encargado de programar, dirigir, coordinaryevaluarlagestindelprocesopresupuestario. En los ltimos ocho aos, Per ha mantenido un permanente y significativo nivel de crecimiento (56% promedio) que lo ha posicionado como una de las economas ms dinmicas de la regin. Este crecimiento econmico se ha traducido en un incremento en el gasto educativo que, sumado a la descentralizacin, ha resultado en una importante participacin de los gobiernos subnacionales en el gastoeducativototal.

2.2.1. Evolucindelgastoeducativo
Entreel2000yel2009,elgobiernoincrementelgastoeducativoen85%.Enel2000,elgastoeducativo fue de S/. 5,157 millones, y para el 2009 haba alcanzado el equivalente a S/. 9,525 millones, en precios del2000(Cuadro2). Sin embargo, el incremento presupuestal se dirigi principalmente a salarios, en especial durante la primera mitad de la dcada. El 83% del incremento del presupuesto educativo en la dcada pasada se debi a incrementos en las partidas de salarios y obligaciones sociales. El gasto salarial en educacin subi de S/. 3,541 millones en el 2000 a S/. 5,542 millones en el 2006; esto es, de 69% a 76% del presupuesto educativo. Entretanto, el gasto en bienes y servicios (gasto corriente no salarial) se mantuvo bajo, y el gasto de inversin decreci de S/. 702 millones a S/. 516 millones en ese mismo periodo.

En la segunda mitad de la dcada, el incremento del gasto educativo se concentr en el rubro de inversiones, que se triplic hasta alcanzar los S/. 1,533 millones en 2009. El nfasis ms reciente en la inversin pblica responde, por un lado, al crecimiento econmico experimentado en el pas en los ltimos aos, y, por otro, a una poltica decidida de la administracin actual de favorecer la inversin y

22 ElmarcodeladescentralizacineducativaenelPer restringir el gasto corriente. Entre el 2006 y el 2009, el presupuesto en inversin educativa creci en 80% en el nivel central, 90% en el nivel regional, 260% en el nivel local. Consecuentemente, el nivel de gobierno que ms invierte en educacin actualmente es el de los gobiernos locales, cuyos PIP en educacin son casi exclusivamente de infraestructura y equipamiento, bajo la misma lgica sealada paralosgobiernosregionales:muchosproyectosrelativamentepequeos.Enel2009,elpresupuestode inversin en educacin de los gobiernos locales fue de S/.2,065 millones, comparado con S/.954 millones del presupuesto de inversin educativa de los gobiernos regionales, y S/. 1,456 millones del gobierno central. Esto pone en evidencia nuevamente el potencial impacto que tienen los gobiernos locales en el mejoramiento de la educacin, en la medida en que se logre articular sus acciones a las polticaseintervencionesdelosotrosnivelesdegobierno. Cuadro2.EvolucindelPresupuestoInstitucionaldeApertura(PIA)totaleneducacin,20002009 (MillonesdeNuevosSolesapreciosdel2000)
Gastoporcategora Ao 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009* Personaly obligaciones sociales 3,541 3,641 4,294 4,413 4,972 5,226 5,542 6,046 5,941 5,943 Bienesy Inversiones Servicios ** 737 852 873 945 893 860 880 1,063 1,594 1,302 702 399 564 506 330 516 516 938 1,333 1,533 Otros gastos *** 176 192 206 453 248 293 313 420 659 748 Total 5,157 5,084 5,936 6,317 6,443 6,895 7,251 8,466 9,527 9,525 Porcentajedelgastototal,porcategora Personaly Otros Bienesy Inversiones obligaciones gastos Servicios ** sociales *** 69% 14% 14% 3% 72% 17% 8% 4% 72% 15% 10% 3% 70% 15% 8% 7% 77% 14% 5% 4% 76% 12% 7% 4% 76% 12% 7% 4% 71% 13% 11% 5% 62% 17% 14% 7% 62% 14% 16% 8%

Fuente:SIAF *SehatomadoelIPC2009estimadoporelMMMrevisado20102012.Asimismo,sehaagregadoelPIAdelaFuncinEducacinylaFuncinCulturayDeporte. **Sehaconsideradoparaelao2009lagenricagastoAdquisicindeactivosnofinancieros *** Para los aos 2000 al 2008 se consideran los gastos en: otros gastos corrientes, obligaciones previsionales, inversiones financieras, otros gastos de capital, intereses y cargos de la deuda y amortizacin de la deuda. Para el ao 2009 considera los gastos en: pensiones y otras prestaciones sociales, donaciones y transferencias,otrosgastosyadquisicindeactivosfinancieros.

Consecuentemente, el gasto corriente en bienes y servicios se mantuvo relativamente bajo a lo largo de la dcada. Aunque se registr un incremento de S/. 565 millones en este rubro entre el 2000 y el 2009, la proporcin del gasto educativo asignado a bienes y servicios al final del perodo es el mismo que al inicio (apenas 14%) y est concentrado principalmente en el pliego del gobierno nacional, como se ver a continuacin. Esto ha perjudicado fundamentalmente a los organismos descentralizados de gestin educativa.

2.2.2. Descentralizacindelgastoeducativo
La descentralizacin en el Per ha abierto una participacin fiscal relevante al nivel regional, aunque se mantiene por debajo de la participacin de los gobiernos locales (provinciales y distritales). Para el ao 2009, el presupuesto de los Gobiernos Regionales fue de S/. 19,000 millones (19% del total), que es un poco menor al de los municipios (21%). Esta participacin es mayor en el rubro de inversiones, que asciendeaS/.6,300millonesyequivalea25%deltotal.Sinembargo,losgobiernosmunicipalestienena sucargocercadeldobledelpresupuestodeinversinquemanejanlosgobiernosregionales. Ladescentralizacindelgastoesanmsevidenteenelsectoreducacin.Enel2009,elEstadoperuano ha destinado el 15% del total de su presupuesto (S/. 15,159 millones) a la funcin de educacin. De ese subtotal, los gobiernos regionales manejan S/. 6,620 millones, es decir, prcticamente la mitad del

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 23 presupuesto educativo (Cuadro 3). Esto se debe a la decisin de transferir los recursos para gasto salarialalasDireccionesRegionalesdeEducacin(DRE). Cuadro3.PresupuestodelaFuncinEducacinporniveldegobierno,20072009(S/.millones)
Rubro TOTAL NiveldeGobierno GobiernoNacional GobiernosRegionales GobiernosLocales Total GobiernoNacional GobiernosRegionales GobiernosLocales Total GobiernoNacional GobiernosRegionales GobiernosLocales Total GobiernoNacional GobiernosRegionales GobiernosLocales Total GobiernoNacional GobiernosRegionales GobiernosLocales Total PIM2007 4,703.3 6,192.9 847.8 11,744.0 1,418.3 322.3 40.6 1,781.2 1,881.7 5,095.4 16.6 6,993.7 795.9 501.9 787.1 2,084.9 607.3 273.3 3.6 884.2 % 40.0% 52.7% 7.2% 100.0% 79.6% 18.1% 2.3% 100.0% 26.9% 72.9% 0.2% 100.0% 38.2% 24.1% 37.8% 100.0% 68.7% 30.9% 0.4% 100.0% PIM2008 5,630.7 6,717.6 2,206.3 14,554.6 1,656.4 304.1 77.2 2,037.7 2,081.6 5,247.3 19.7 7,348.5 848.0 800.8 2,103.3 3,752.1 1,044.7 365.4 6.2 1,416.3 % 40.8% 50.7% 8.5% 100.0% 80.8% 14.9% 4.3% 100.0% 29.8% 69.9% 0.3% 100.0% 35.1% 17.1% 47.7% 100.0% 70.5% 28.8% 0.7% 100.0% PIM2009* 6,017.4 6,826.3 2,315.4 15,159.0 1,665.3 283.0 88.0 2,036.4 2,078.5 5,266.9 151.9 7,497.3 1,456.1 953.6 2,065.0 4,474.7 817.5 322.8 10.5 1,150.7 % 39.7% 45.0% 15.3% 100.0% 81.8% 13.9% 4.3% 100.0% 27.7% 70.3% 2.0% 100.0% 32.5% 21.3% 46.1% 100.0% 71.0% 28.0% 0.9% 100.0%

Bienesy Servicios Personaly obligaciones sociales Inversiones **

Otros Gastos***

Fuente:SIAF,Enero2010.EnMillonesdeNuevosSoles *Elao2009sehacalculadoagregandolafuncineducacinylafuncinculturaydeporteparamantenerlaequivalenciaconlosaos anteriores. **Paraelao2009seconsideranlosgastosenlaadquisicindeactivosnofinancieros. ***Para el ao 2007 y 2008 considera gastos en: obligaciones previsionales, inversiones financieras, otros gastos corrientes, otros gastos de capital. Para el ao 2009 considera: pensiones y otras obligaciones sociales, donaciones y transferencias, otros gastos y adquisicindeactivosfinancieros.

Se observa un patrn interesante de asignacin presupuestal en educacin entre niveles de gobierno. Actualmente, el presupuesto corriente no salarial es asignado principalmente al Gobierno Nacional (81.8%), el presupuesto salarial es asignado principalmente a los Gobiernos Regionales (70.3%), y el presupuesto en inversin educativa es asignado cada vez en mayor proporcin a los Gobiernos Locales (41.6%). Como resultado, los gobiernos regionales todava tienen un espacio presupuestal muy limitado para mejorarlosresultadoseducativos.Losgobiernosregionalesadministranelsistemaeducativoatravsde sus Direcciones Regionales de Educacin (DRE) y Unidades de Gestin Educativa Local (UGEL), cuyo presupuesto corriente consiste de un 96.5% para remuneraciones y pensiones, y slo el 3.5% para bienes y servicios. Dado que los gastos salariales son inerciales y permiten limitadas modificaciones, las unidades descentralizadas de gestin educativa cuentan con escasos recursos operativos disponibles paraintroducircambiossosteniblesquepotenciensusintervencionesyproduzcanmejoresresultados. Porotrolado,yantelaslimitacionesdelpresupuestocorriente,variosgobiernosregionaleshanrecurrido a recursos de inversin pblica. En los ltimos dos aos, el presupuesto de inversin de los gobiernos regionalesprcticamente seduplic(deS/.501.9millonesen el 2007yaS/. 953.6millonesenel2009). Se observa adems un esfuerzo de los gobiernos regionales por utilizar el presupuesto de inversin en proyectosorientadosalamejoradelacalidaddelosservicioseducativos(proyectosintangibles).Pero

24 ElmarcodeladescentralizacineducativaenelPer a pesar de estos avances, el grueso de la inversin educativa regional (S/. 823 millones) contina concentrndoseeninfraestructura,ylosrecursosparalamejoradelacalidadsiguensiendolimitados. Al mismo tiempo, el gobierno inici un programa piloto para transferir a las municipalidades las mismas funciones educativas que haban sido transferidas recientemente a las regiones. Los mecanismos de financiamiento bajo el esquema de municipalizacin todava estn siendo ajustados. Este Programa Piloto de Municipalizacin (PPM) fue implementado en 46 distritos en el 2006 y luego expandido a 134, pero la transferencia de recursos recin se realiz en el 2009. Esto se debi a los diferentes trmites administrativos establecidos por la PCM, el MED y el MEF para asegurar que las municipalidades cuenten con la viabilidad tcnica y funcional y se encuentren acreditadas para recibir transferencias del PPM.11Lademoraenelprocesodeacreditacingenerundesfaseconelcalendariopresupuestaly,con ello,msproblemasenla transferenciadefondos.Luegodelasprimerastransferencias,seobservaque los gastos corrientes de los gobiernos locales en educacin se incrementaron entre el 2007 y el 2009, tantoparasalarios(deS/.25millonesaS/.70millones)comoparabienesyservicios(deS/.15millones a S/. 23 millones). An as, los gobiernos locales permanecen al margen de las iniciativas nacionales y regionalesmsimportantes,comoelprogramadepresupuestoporresultados.

2.2.3. Flujoderecursosfinancierosparalaprovisindeservicioseducativosbsicos
Cada mes, las unidades ejecutoras de la regin preparan sus requerimientos para abastecimiento, que son revisados por su oficina de control y enviados a la GRPPAT. La GRPPAT consolida todos los requerimientosyenvaunasolapropuestaalMEF.Finalmente,elMEFaceptaorecortaelpresupuestoy enva la autorizacin del gasto. Ocurre con cierta frecuencia, que el monto asignado es menor al solicitado, obligando al GRPPAT a reprogramar su presupuesto. Para cuando el circuito se completa, ha transcurrido la mitad del mes. Y recin entonces se inician los procesos de compra y adquisiciones, que tambin suelen demorar. Es frecuente que las unidades ejecutoras se vean obligadas a pedir ampliacionesdecalendario,loquealargaanmslaejecucindelgasto. Una vez que la GRPPAT ha asignado el presupuesto a las unidades ejecutoras, el pliego regional a travs de la Oficina General de Administracin (OGA) transfiere los recursos a las unidades ejecutoras. En el caso de educacin, estas unidades son la DRE y algunas o todas las UGEL. Las UGEL ejecutoras manejan el presupuesto de las IIEE de su jurisdiccin y, en ciertos casos, el de las de IIEE de otras UGEL que no son ejecutoras. Este es el ltimo nivel de transferencia de presupuesto. Son las unidades ejecutoras las que se encargan de las adquisiciones, contratos y pago de planillas para las IIEE bajo su jurisdiccin.ElpliegodelMEDtieneasignadoelpresupuestoquecorrespondeasuspropiasaccionesas comoalasdelasUGELdeLimaMetropolitana,quesontodasejecutoras. El presupuesto que reciben las unidades ejecutoras no especifica la distribucin por UGEL o IE, por lo tanto la decisin sobre dnde gastarlo es de la unidad ejecutora. El margen de decisin est limitado al gastocorrientenosalarial,pueselpagodeplanillasnovaramucho.LasUGELquenosonejecutoras no tienenpoderdedecisinsobreelgastoensujurisdiccin,queesdeterminadoporlaunidadejecutoraa la que estn mapeadas. Es importante notar que las unidades ejecutoras no comparten un criterio uniformeparadefinirladistribucinderecursosacadaescuela.
En el documento Informe de Evaluacin del Plan Piloto de Municipalizacin 20072008 del Vicemnisterio de Gestin Institucionaldel MEDsedetalla losrequerimientosestablecidos,ascomolasecuenciacronolgicadelossucesospreviosa latransferenciarecibidaen2009.

11

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 25
Grfico2.Relacionesfinancierasyadministrativasentrenivelesdegobiernoeinstanciasdegestin educativa
a.Relacionesfiscales
MEF

b.Relacionesadministrativas
MED MEF GR GGR

Nivelesdetomadedecisiones

GL

MED

GR

GL

GRPPAT

GDS

UGEL Ejecutora LimaM.

UGEL Ejecutora LimaM.

DRE

UGEL Ejecutora

DRE

UGEL

UGEL

UGEL

IE

IE

IE

IE

IE

IE

IE

IE

IE Envodedirectivas

Transferenciaderecursosfiscales Fuente:Elaboracinpropia GGR=GerenciaGeneralRegional

En este sistema, no existen mecanismos de transferencia directa de recursos a las instituciones educativas, a pesar de que tienen la funcin de formular, ejecutar y evaluar su presupuesto anual (LGE, Art. 68, inciso g). En el Grfico 2 se muestran dos diagramas de flujo para comparar las relaciones fiscales y administrativas en el sistema actual. El primer diagrama corresponde a la transferencia de recursosfiscalesdesdeelMEFhastalainstitucineducativa.Elsegundodiagramamuestralasrelaciones deautoridad,graficadasenestecasocomoelflujodedirectivasemitidasdeunniveldelagestinhacia otro que se encuentra ms abajo. Como se puede apreciar, la IE no recibe recursos fiscales de ninguna instancia de gestin educativa ni de ningn nivel de gobierno. En contraste, un director de IE debe responder directivas enviadas desde el MED, la DRE y la UGEL, tomando en cuenta que en cada una de estas instancias hay varias unidades que envan directivas, no siempre de manera coordinada. Adems, la IE debe cumplir con los requerimientos y normas tcnicas municipales respecto a las condiciones y caractersticas de su local, que son dictadas e inspeccionadas tanto por el MED (normas tcnico pedaggicas)comoporlosgobiernoslocales(saneamientofsicolegal). Las IIEE, as como las UGEL no ejecutoras, reciben los insumos que les asigna su unidad ejecutora. Cada unidad ejecutora maneja un conjunto de unidades de costeo, que a su vez representan a un nmero de instituciones educativas de determinado nivel o programa, que pueden ser de una misma jurisdiccin geogrfica (por ejemplo, un distrito completo), o de varios distritos geogrficamente cercanos. Las IIEE deben canalizar sus solicitudes de bienes y servicios a travs de las unidades de costeo, proceso que puede llegar a ser altamente burocrtico (Banco Mundial, 2008). Por otro lado, los materiales pedaggicos (libros de texto, bloques lgicos, etc.) son diseados y producidos con recursos del pliego del MED, que tambin cubre los costos de transporte de materiales hasta la DRE o incluso UGEL. El transporte de los materiales desde ah hasta la IE debe ser cubierto por el presupuesto de la unidad ejecutora correspondiente, aunque en muchos casos el costo es asumido por el mismo docente o director,puesnoseasignapresupuestosuficientealaUGELparacumplirconestaresponsabilidad.

26 ElmarcodeladescentralizacineducativaenelPer Variasiniciativasnuevashansurgidoparaintentarresolverlaslimitacionesdelsistemaenlaatencinde las necesidades operativas y pedaggicas de las IIEE. El Programa de Mantenimiento Preventivo (PMP) asigna fondos a los directores de las IIEE para que la escuela misma se encargue de reparar y mantener susinstalacionesyequipamiento.ElProgramaEstratgicoLogrosdeAprendizajealfinalizarelIIICiclode laEducacinBsicaRegular(PELA),bajoelenfoquedepresupuestoporresultados,hapermitidoasignar recursos ordinarios incrementales a los gobiernos regionales para contratar acompaantes calificados que brinden apoyo pedaggico a los docentes de aula. Adems, el Programa Piloto de Municipalizacin (PPM) busca acercar las decisiones clave de administracin educativa, que actualmente son facultad de las UGEL, a la comunidad a partir de la transferencia de tales funciones a los municipios distritales. Adems,algunosgobiernosregionaleshanelaboradoproyectosdeinversinpblica(PIP)paracubrirlas necesidades de infraestructura y de soporte pedaggico de las escuelas. Finalmente, el Fondo Nacional de Desarrollo de la Educacin Peruana (FONDEP) ha iniciado sus actividades de financiamiento de proyectos de innovacin para el desarrollo educativo, transfiriendo fondos directamente a las IIEE. En loscaptulossiguientesserevisarestasexperienciasconmayordetalle.

2.2.4. Ejecucindelgastoeducativo
En el 2004, la ejecucin presupuestal del gasto en personal y obligaciones sociales (sobre todo salarios) fuealrededorde95%.Apartirdel2005,laejecucindelpresupuestosalarialsehamantenidoconstante y por encima del 99% en el nivel regional, mientras que en el nivel nacional se observa una leve tendenciadebajahastael2008,cuandoalcanza94.7%deejecucin(verGrfico3).12 Algunos gobiernos municipales empezaron a ejecutar gasto en personal y obligaciones sociales en el 2007, posiblemente con la implementacin del programa piloto de municipalizacin de la educacin. En el ltimo ao han mejorado su nivel de ejecucin (de 90% en el 2008 a 98% en el 2009). La menor ejecucin inicial en este rubro puede deberse a la demora en la transferencia de las funciones a los municipios. Es importante destacar que el monto total en personal y obligaciones asignado a los gobiernos locales es pequeo (S/. 16.57 millones), y se concentra principalmente en las tres provincias urbanasdemayordensidadpoblacionaleingresos(Lima,PiurayTrujillo).13 El nivel de ejecucin del gasto en bienes y servicios se ha mantenido por encima del 70%, con una tendencia decreciente en el gobierno nacional y creciente en los gobiernos regionales. La ejecucin en esterubroalniveldelgobiernonacionalerade103.5%enel2004,ybajhastael74%enel2008.Esto se explica en parte por la demora en las licitaciones para la elaboracin, compra, impresin y distribucin de libros escolares para el ao escolar 2008 (que fueron recin distribuidos a mediados del ao escolar 2009). Los gobiernos regionales, por su parte, han incrementado su nivel de ejecucin del gasto en bienes y servicios de 72.9% en el 2004 a 86.3% en el 2009, a pesar de una breve cada entre el 2006y2007.Estopodratenerquever,antetodo,conunprocesodeprogresivoaprendizajedelmanejo delasfuncionesoperativasquelesfuerontransferidasenelao2003. Como es de esperar, el nivel de ejecucin presupuestal ms bajo es el del gasto de inversin. En el nivel nacionalelporcentaje de ejecucinha tendidoadisminuirconeltiempo,pasandodel110%en el2003, al 43% en el 2009. Esto puede deberse al progresivo incremento en que el monto asignado a inversiones,queexcedelascapacidadesinstitucionalesinstaladasparaejecutarlo.
12 13

Fuente:SIAF,Enero2010. LosmunicipiosdistritalesdelaprovinciadeLimarecibieronS/.7.7millones,elmunicipioprovincialdePiuraS/.2,4millones, elmunicipioprovincialdeTrujilloS/.1.04millones.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 27
Grfico3.Porcentajedeejecucinpresupuestal porniveldeGobiernoytipodegasto,20042009
GobiernoNacional GobiernosRegionales GobiernosLocales
100

90

Personalyobligaciones
80

70

60

50

40 2004 100 2005 2006 2007 2008 2009

Bienesyservicios
90

80

70

60

50

40 2004 100 2005 2006 2007 2008 2009

Inversin
90

80

70

60

50

40 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente:SIAF(MEF).Elaboracinpropia.

Los gobiernos regionales incrementaron su nivel de gasto en los primeros aos de la descentralizacin. En el 2007, el nivel de ejecucin del gasto de inversinregionalllegal83%,casieldobledelnivel de ejecucin del gobierno nacional o de los gobiernos locales. Pero a partir de ese ao, la ejecucindelgastodeinversinempezadeclinar,y enel2009fuedesolo55.7%. Es importante sealar que desde el ao 2007, el gasto de inversin al nivel regional se increment significativamenteentodoslossectoresynosoloen educacin. As, el presupuesto total de inversiones de los gobiernos regionales se quintuplic en solo cuatro aos, subiendo de S/. 1,442 millones en el 2005, a S/.7,299 en el 2009 (en soles corrientes, segn SIAF). Ms an, la cantidad de la inversin regional creci no slo en montos sino tambin en nmero de proyectos, la mayora de los cuales requiere pasar por el SNIP. Debido a las restricciones para la contratacin de ms personal paraestastareas,losgobiernosregionalesdebieron administrar el presupuesto de inversin con el mismopersonalque tenanpreviamente.Todoesto implic una recarga en las tareas de los especialistas de las gerencias de infraestructura, quemanejanlosproyectosdetodoslossectoresen la regin, y consecuentemente, demoras en la ejecucin. La limitada ejecucin presupuestal de las regiones tambin responde a problemas en los diseos definitivos. La baja calidad de estos diseos se debe principalmente a la reduccin de costos de inversin para estudios de diseo y ejecucin de obra para poder justificar la viabilidad. Un estudio reciente realizado para el Gobierno Regional de Cajamarca, evidencia que existen desviaciones importantes de hasta 50% con los costos de pre inversin en los proyectos en actual ejecucin, hasta 11% en el nivel de estudio definitivo y hasta 9% en el proceso de ejecucindeobra(GuerraGarcayVelazco,2009).

Encontraste,elincrementodelpresupuestoasignadoalosgobiernoslocalesenelrubrodeinversionesestuvo acompaado por un aumento del porcentaje de ejecucin. En este aspecto puede haber influido el nivel de requerimientosdelSNIP.Losproyectosllevadosacaboporelnivellocalsondemontosmenoresquelosdel nivelnacional,porlotantoenlamayoradeloscasos,losestudiosrequeridosparasuaprobacinsonmenos complejosencomparacinquelosnivelesdegobiernomsaltos,queejecutanobrasdemayorenvergadura.

28 ElmarcodeladescentralizacineducativaenelPer Adems, si bien el presupuesto de inversin de los gobiernos locales es prcticamente igual a la suma del presupuesto de inversiones del gobierno nacional y los gobiernos regionales,14el monto total de inversin administrado por cada gobierno municipal es significativamente menor (pues se divide entre ms de 2000 municipiosdistritalesyprovinciales)queeldelosgobiernosregionales(quesedivideentre25),mientrasque ladiferenciaencapacidadinstitucionalnoestanmarcada. Finalmente, no existen mecanismos de transferencia directa de recursos a las instituciones educativas, a pesar de que tienen la funcin de formular, ejecutar y evaluar su presupuesto anual. Las IIEE reciben los insumos que les asigna su unidad ejecutora y deben canalizar sus solicitudes de bienes y servicios a travs de las unidades de costeo y en procesos altamente burocrticos. Las soluciones temporales utilizadas por el PPM y el programa de Fondos Concursables del FONDEP evidencian la necesidad de crearmecanismosinstitucionalesmsclarosydirectos.

2.3. Sistemasdeinformacinymecanismosderendicindecuentas
En los ltimos aos, el Per ha mostrado grandes avances en el desarrollo de la informacin educativa y de la evaluacin de la calidad, en trminos de diversificacin, accesibilidad y calidad. Por un lado, se cuenta con portales virtuales que ofrecen acceso a indicadores educativos a nivel departamental y algunos datos sobre las escuelas del sistema. Por otro lado, se ha iniciado un proceso de evaluacin de losaprendizajes,queactualmenteseaplicacadaaoensegundogradoa travsdelaEvaluacinCensal deEstudiantes(ECE).Enestecamino,sehafortalecidoalgunosmecanismosderendicindecuentasala poblacin,comoeselreportedelosresultadosdelaECEapadresdefamiliayalasociedadengeneral.

2.3.1. Laproduccinysistematizacindelainformacineducativa
Las diferentes instancias de gestin educativa recogen regularmente informacin sobre los estudiantes, losdocentesylasinstitucioneseducativasensusmbitos.Encuantoalainformacinsobrelosalumnos, la Unidad de Estadstica Educativa (UEE) del MED recoge datos sobre el nmero de alumnos matriculadosyelnmerodedocentesqueenseanencadaIE,peronoesposiblevincularalosalumnos con los docentes que les ensean o hacer un seguimiento del alumno a lo largo de su vida escolar (CEI, escuela, colegio, universidad, profesores, notas, etc.). Cabe mencionar que la informacin registrada en estasbasesdedatosesreportadaporeldirectordelainstitucineducativa,yportanto,sujetaasesgos. Por otro lado los datos administrativos (nminas de matrcula, planillas, catastros, etc.) son registrados manualmente y recopilados por la UGEL correspondiente, pero no llegan a ser sistematizados en una basededatosalniveldelaUGEL,muchomenosintegradaenunabasededatosnacional. Tambin existen algunos sistemas de informacin docente, pero el vnculo entre ellas es dbil. Entre los principales sistemas administrados por el MED estn: el Sistema nico de Planillas (SUP), el Sistema Integrado de Racionalizacin (SIRA), el Sistema de Control y Administracin de Plazas (NEXUS), adems delpropioregistrodelProgramaNacionaldeCapacitacinyFormacinPermanente(PRONAFCAP).Enel caso de la Carrera Pblica Magisterial (CPM), no se cuenta an con un sistema de administracin de la informacin, pero se est registrando los datos de los postulantes e ingresantes. Todos estos sistemas funcionan sin una conexin que permita, por ejemplo, reconstruir el portafolio de un docente (grados y escuelas en los que ense, en qu aos, a qu alumnos, en qu cursos de capacitacin particip, premios o reconocimientos recibidos, remuneracin, ingreso a la CPM, puntajes obtenidos en evaluacionesdocentes,puntajesobtenidosporsusalumnos,etc.).
14

EnelPIM2009,elpresupuestodeinversinlocalesdeS/.15,454millones,comparadoconS/.8,921millonesdelGobierno NacionalyS/.7,299millonesdelosgobiernoslocales.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 29 En cuanto a la informacin por centro educativo, se cuenta con informacin reportada por los directores de IIEE en el Padrn Escolar. Esta informacin es recogida y sistematizada por la UEE y contiene un registro detallado de las condiciones fsicas del local educativo, mobiliario y equipos, as como caractersticas y nmero de la poblacin estudiantil, personal docente y administrativo. Cada escuela es identificada con un cdigo modular, que identifica de manera nica a la institucin educativa y que se utiliza consistentemente en diferentes bases de datos. Adems, existe el registro del Programa de Mantenimiento Preventivo (PMP), que ha elaborado una base de datos de las instituciones educativas beneficiarias del proyecto, pero que no est vinculado con los datos del padrn escolar (aunque con el cdigo modular, se podra establecer este vnculo). Existen otras fuentes de informacin que no estn articuladas con las anteriores como el Sistema de Informacin de Apoyo a la Gestin en la Institucin Educativa (SIAGIE), el censo de talla escolar, y los padrones de beneficiarios de programas del propio ministeriocomoUnaLaptopporNio,elmdulodeeducacindelprogramaJuntos,entreotros. Por otro lado, la Unidad de Medicin de la Calidad Educativa (UMC) es la encargada de recoger y difundir informacin sobre los resultados de aprendizaje de los estudiantes. En este campo ha habido avances muy importantes (ver siguiente seccin). Con el uso del cdigo modular como identificador nico de la IE, se puede vincular los resultados de las evaluaciones censales con las caractersticas de la escuela, segn su registro en el padrn escolar. Esto ha permitido que el MED entregue reportes de resultado a cada escuela participante con sus propios resultados, de igual manera que se entrega reportes individuales a los padres de los estudiantes evaluados. Sin embargo, el sistema no est diseado para vincular el resultado de la prueba de los estudiantes con los datos de matrcula, promocin, retencin o abandono; tampoco se puede ligar con la informacin de los docentes que ensearonalosalumnosevaluados. Con la descentralizacin, algunos gobiernos regionales han tomado la iniciativa de administrar sus propias bases de datos. Esto dificulta an ms la integracin y sistematizacin de la informacin. Por ejemplo, el Sistema nico de Planillas (SUP) ha sido reemplazado en la prctica por sistemas regionales de registro de planillas que no reportan al MED. Consecuentemente, el MED no tiene informacin completa sobre cuntos docentes estn empleados en las IIEE pblicas del pas, quines son o dnde estnasignados. Eldesafoestenvincularlainformacindemonitoreodirectamenteconlosdatosadministrativosenun solo sistema. La cantidad de nueva informacin registrada por las distintas unidades del Ministerio de Educacin y de los gobiernos regionales ha aumentado significativamente, pero sin mayor orden o sistematizacin. Por tal razn, an existen serias limitaciones en cuanto a la articulacin de las diferentes fuentes de informacin, la confiabilidad de los datos autoreportados por las propias institucioneseducativas,ylaoportunidaddelapublicacindelainformacin.Esteesuntemacentralen un proceso de la descentralizacin, como se ha visto en la experiencia internacional. Es, adems, una funcin que es mejor desempeada por el gobierno central, pues es el nico con la capacidad de sistematizar la informacin al nivel nacional, certificar la calidad de los datos registrados, y ponerlos a disposicindecualquierusuariodelsistemaeducativo. Se pueden identificar al menos tres problemas que se generan debido a la inadecuada o insuficiente sistematizacin e integracin de la informacin educativa y administrativa. Primero, se generan sistemasdereporteparaleloqueproduceninconsistencias,ascomocuestionamientosalaconfiabilidad delainformacin.Segundo,noexisteunaorientacinalusuario(funcionariopblico)enelmanejodela informacin. Alserdiferentesinstanciaslasqueregistranlosdatoseducativosydiferentes usuariosque

30 ElmarcodeladescentralizacineducativaenelPer puedan utilizarlas, la informacin se registra sin tomar en cuenta todos sus potenciales usos y la facilidad de acceso para quienes toman decisiones. Y tercero, la falta de identificacin adecuada de los centros poblados15en los que se ubican las escuelas limita la adecuada georeferenciacin de la data educativanisuvinculacinconindicadoresdebasepoblacional(comoporejemplo,coberturaeducativa por edades, promedio de aos de estudio de la poblacin, etc.). Adems, la informacin geogrfica disponible est an incompleta, lo cual impide estimar, por ejemplo, la distancia entre una escuela y otra,oentrelaUGELyunaescuela.

2.3.2. Lasevaluacionesestandarizadasdelosaprendizajes
Laliteraturarecienteenfatizalanecesidaddeincluirmedidasdecalidaddelaeducacinalpresentarlos resultados educativos, dado el importante papel de las habilidades cognitivas para explicar el crecimiento econmico.16El Per ha participado en pruebas internacionales (LLERCE, SERCE, PISA), lo cualpermite analizarlacalidaddela educacin delPerenelcontextointernacional.Asimismo,elMED atravsdesuUnidaddeMedicindelaCalidad(UMC)vieneelaborandopruebasnacionalesparamedir la calidad de la educacin por ms de diez aos, muchas de las cuales permiten analizar diferencias entreregiones(verCuadro4). Desde hace ms de una dcada, la UMC se ha ido consolidando como una instancia tcnica de evaluacin de los aprendizajes en el Per. En 1996, 1998, 2001 y 2004 llev a cabo rigurosas evaluaciones basadas en muestras de alumnos de primaria y secundaria en las reas de lectura y matemticas. Estos resultados fueron reportados de manera agregada para el pas y para cada regin, perodebidoalascaractersticasdelamuestra,nosepodadesagregaralniveldeprovincia,distritoode laescuela(porqueslosetenainformacinparaalgunas). En el 2006 se aplic por primera vez la Evaluacin Censal de Estudiantes (ECE) en segundo grado de primaria para el rea de comprensin de lectura. Esta prueba censal estandarizada tena el objetivo de proporcionar retroalimentacin sobre los resultados para las escuelas, las comunidades y los padres de familia. En su primera aplicacin, se evalu solo se el rea de comprensin lectora. Ese ao, la evaluacin resisti el rechazo de algunos sectores del sindicato de maestros (SUTEP), pero alcanz alrededor del 55% de la poblacin objetivo de las escuelas, y el 44% de los estudiantes (MEDUMC, 2007,2008). A pesar de la oposicin inicial, el MED logr establecer la ECE como una evaluacin anual con una cobertura significativamente mayor cobertura a partir del 2007. En 2007, el ejercicio se repiti, con una cobertura mucho mejor, alcanzando el 91% de las escuelas y el 80% de los estudiantes en la poblacin objetivo. Las pruebas se aplicaron tambin a las escuelas interculturales bilinges (nicamente a cuarto gradodeprimaria)ycontemplaronadicionalmenteunexamendematemticas.Ennoviembredel2008, las pruebas fueron administradas por tercera vez, con una cobertura similar (90% de las escuelas y el 71% de los alumnos). El diseo de las preguntas ("tems") en las pruebas fue refinado para mejorar la continuidad enelniveldedificultad,queasuvezfacilitara unanlisismsprecisodelosresultados.En el 2008, la UMC incorpor en la ECE una submuestra rigurosamente controlada de aproximadamente 5000 escuelas, lo que facilitar el control de calidad de los resultados. Esto tambin permitir una estimacin precisa de los resultados a nivel nacional y regional. En el 2009, se mantuvo el diseo de la
15

LoscdigosdecentropobladoqueutilizaelMEDnocoincidenconlosdelNEI.Loqueesms,lasbasesdedatosdelMEDno utilizan la misma codificacin entre s (por ejemplo, entre las bases de educacin inicial y las del padrn censal), y no todas cuentanconestedato. 16 Porejemplo,HanushekandWoebman(2009)

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 31 muestra controlada. La cobertura de escuelas se mantuvo respecto al ao anterior (90%) y la cobertura dealumnossubi(81%). Cuadro4.PruebasderendimientoeducativoaplicadasenPer
Poblacin evaluada NivelLatinoamericanoLLECEUNESCO PrimerEstudio 1997 3Py4P (PERCE) Evaluacin Ao Interpretacin deresultados Normas* reasevaluadas Cobertura

Comunicacin Matemtica

Segundo Estudio(SERCE)

2006

3Py6P

Criterios**

ComprensindeTextos, ProduccindeTextos, Matemtica,Ciencias Alfabetizacinlectora*, matemticaycientfica Alfabetizacinlectora*, matemticaycientfica Comunicacin Matemtica

Muestral Inferencia: Megaciudad/Urbano /Rural Muestral Inferencia:Nacional

NivelMundialPISAOECD Ciclo2001+ 2001 Ciclo2009 2009

15aosen secundaria 15aosen secundaria 4P

Criterios** Criterios**

Muestral Inferencia:Nacional Muestral Inferencia:Nacional Muestral: Inferencia:IE Polidocente Completas Muestral: Inferencia:IE UrbanasPolidocente Completas Muestral: Inferencia:Nacional

Pruebasnacionales CRECER1996 1996

Normas*

CRECER1998

1998

4Py6P 4Sy5S

Comunicacin Matemtica,CSociales,C Naturales Criterios** Comunicacin Matemtica ComprensindeTextos, ProduccindeTextos, Matemtica, F.Ciudadana ComprensindeTextos, Matemtica

Evaluacin Nacional2001 Evaluacin Nacional2004

2001 2004

4Py6P 4S 2Py6P

Evaluacin Censalde Estudiantes

Fuente:UMC(MED).

2006 2009

3Sy5S 2P 4P(IEEIB)

Censal

* Referido a la Norma: se interpretan los resultados en funcin a un promedio. Se hace con el fin de comparar poblaciones entre s. **ReferidoaCriterios:seinterpretanlosresultadosconsiderandouncriteriooestndardelogro.

LaUMCproduceyentregareportesindividualizadosconlosresultadosdecadaestudiante,decadaaula, de cada escuela, provincia y regin. La UMC elabora los reportes de resultados para todos los directores, docentes y padres de familia de las escuelas evaluadas, as como para autoridades de los gobiernos regionales, directores y especialistas de las DRE y UGEL. Los reportes contienen recomendaciones especficas para facilitar la mejora de los aprendizajes de los nios. Adems, se realizan presentaciones para las direcciones y oficinas de la sede del MED, as como para los diferentes pblicosdelasociedadcivilquepodranserusuariosdelainformacin(ONGs,universidadeseinstitutos superiores pedaggicos, editoriales, etc.). Esta informacin es til no slo para tomar mejores decisionesdepoltica,sinotambinparaorientareltrabajoenelaula,lagestindelaescuelayelapoyo delospadresasushijosenelhogar,yaslograrmejorarlosaprendizajesdelosestudiantes.

32 ElmarcodeladescentralizacineducativaenelPer
Cuadro5.PruebascensalesenAmricaLatinasegnlosgradosevaluados
Pas Ecuador Argentina Guatemala Honduras Nicaragua Mxico ElSalvador Panam Paraguay Cuba CostaRica Colombia Bolivia R.Dominicana Brazil Chile Per Uruguay,Venezuela Evaluacin Aprendo(9697) ONE PRONERE UMCE SNE Enlace SINEA SINECE SNEPE SECE PruebasNacionales Saber SIMECAL(h.2000) PruebasNacionales SAEB SIMCE ECE PEA,SINEA 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Fuente:VegasyPetrow(2008).Elaboracinpropia.

La principal limitacin actual de la ECE radica en que solo se aplica a los alumnos de segundo grado de primaria. El Per es el nico pas de la regin que evala en segundo grado y es uno de los pocos que evala un solo grado. Argentina, Guatemala, Honduras, Nicaragua, El Salvador, Panam y Paraguay evalan en tercero y sexto grado de primaria, y algunos de ellos tambin evalan en noveno y doceavo. Mxico evala en tercero, cuarto, quinto, sexto y noveno grado. Ecuador realiza evaluaciones en tercero,sptimoydcimogrado(verCuadro5). Evaluarensegundogradotieneventajasylimitaciones.Porunlado,losresultadosqueseencuentranen segundo grado sirven para detectar tempranamente a los alumnos en riesgo de quedarse atrs y, por tanto, implementar medidas focalizadas o correctivas. Por otro lado, los resultados no puede ser utilizados como indicadores vlidos de la calidad de las escuelas a las que los estudiantes evaluados asisten,puesllevanpocotiempoenellasyelefectodelhogar,lacomunidadolaeducacininicialpodra sermayoralefectodelaescuelaactual. Evaluar slo en un grado tambin tiene sus limitaciones. En primer lugar, no permite hacer seguimiento delosavancesenunamismacohortedeestudiantesy,portanto,delefectoquelaescuelapuedetener enlosaprendizajes,oelimpactodealgunosprogramasopolticasconcretasysuefectoeneltiempo.En segundo lugar, la atencin de los docentes y los esfuerzos de los funcionarios y administrativos podran concentrarse (comohasucedido enelcasodelPELA)enlosgradosevaluadosy,eventualmente,afectar la calidad de la enseanza en los grados subsiguientes. En tercer lugar, slo un subgrupo de padres de familia(losquetenanhijosensegundogradoelaoanterior)recibeinformacinestandarizadasobreel desempeo de sus hijos, mientras que los dems no obtienen retroalimentacin. Lo que es ms, aquellos que s reciben los reportes no podrn contar con informacin sobre su progreso en futuros grados.Encuartolugar,yrelacionadoconelpuntoanterior,slolosdocentesqueenseanensegundo grado reciben retroalimentacin respecto al desempeo de sus alumnos, y, en esta misma lnea, los directoresdeescuelascuentanconinformacinsloparaelsegundogrado.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 33 Los importantes avances en la medicin de la calidad han motivado iniciativas regionales complementarias que reflejan el avance en la creacin de una cultura de evaluacin. En efecto, algunos gobiernos regionales (por ejemplo Apurmac, Hunuco, Ica) e incluso algunas UGEL (como Tingo Mara), han desarrollado y aplicado sus propias pruebas de rendimiento estudiantil para poder monitorear el logro de aprendizaje de los alumnos. En otras regiones, como San Martn o Cajamarca, se aplicaron pruebas regionales para construir una lnea de base en indicadores de rendimiento educativo que sirva para la formulacin del Proyecto Educativo Regional. Si bien los esfuerzos regionales son valiosos, la elaboracin de pruebas estandarizadas de aprendizaje es una tarea especializada, y para asumirla con seriedad,esnecesariofortalecerlascapacidadesdelasDREyUGEL.

2.3.3. Elusodelainformacinparalagestineducativaylarendicindecuentas
Existe cada vez ms informacin a disponibilidad de la ciudadana, aunque su uso es todava limitado. A travs de su portal por internet, el MED publica informacin sobre una variedad de indicadores educativos,desdeestadsticabsica(nmerodealumnos,docentesycentrosdeestudiosportodonivel delaeducacinbsica)hastaindicadoresconstruidosconinformacindeencuestasdehogaresycensos escolares (tasas de cobertura, atraso escolar, disponibilidad de docentes, mobiliario y equipos, logros de aprendizaje, entre otros). La informacin est disponible al pblico general, pero a pesar de estos esfuerzos por facilitar el acceso a ella, los usuarios con menores ingresos y niveles educativos podran tenermayoresdificultadesparaentenderlayutilizarla. En la forma como se presenta actualmente, la informacin recogida no permite realizar un seguimiento a los indicadores a niveles de UGEL o escuela. Los indicadores educativos se presentan como mximo a un nivel departamental. Algunos indicadores cuentan con informacin histrica desde 1985 a nivel departamental(tasadecoberturatotal ypornivel,tasasdeconclusinpornivel,desercin,repitenciay atrasoescolar),mientrasqueotrosestndisponiblessloparadosaos(2005/2006y2007/2008).Cabe sealar que hay avances en el reporte de la estadstica bsica al nivel de escuela para los aos 2008 y 2009, lo que podra indicar un cambio positivo en el sistema de reporte de informacin educativa que podra facilitar la labor de los funcionarios de UGEL y DRE en la planificacin y organizacin de los servicioseducativos. Porotrolado,laspruebasestandarizadasproporcionaninformacinvaliosaparalatomadedecisionesa niveldepolticas,enparticularrespectodecmoasignarrecursosdemaneramseficienteparamejorar la calidad y reducir la desigualdad en la educacin. En ese sentido, los hacedores de poltica y los encargados de la gestin educativa necesitan informacin sobre el rendimiento general del sistema educativo, las diferencias existentes entre las escuelas y subgrupos de estudiantes, de los progresos realizados por las escuelas o distritos escolares con sus recursos disponibles, y el impacto de programas alternativos. Contando con la ECE, por ejemplo, el MED estableci metas agresivas para mejorar los resultados del aprendizaje en los primeros grados. Se espera que en el ao 2011, el 35% de los estudiantes alcancen un nivel de suficiencia en comprensin lectora al final de segundo grado, y 30% debe alcanzar un desempeo suficiente en matemticas. Estas metas dieron lugar al Programa Estratgico Logros de Aprendizaje, un esfuerzo conjunto del MEF, MED y los gobiernos regionales para alcanzarlasmetastrazadasbajounenfoquedepresupuestoporresultados. Sin duda, la aplicacin anual de la ECE ha impulsado cambios importantes en algunas prcticas de gestin. Existe, por ejemplo, mayor referencia a los niveles y evolucin de los aprendizajes en documentos producidos por las UGEL, la DRE o el propio MED. Ms notablemente, los resultados de la ECEhansidoutilizadosparaeldiseoeimplementacindelProgramaEstratgicoLogrosdeAprendizaje (PELA) bajo el enfoque de presupuesto por resultados. En este marco, la ECE sirve como instrumento

34 ElmarcodeladescentralizacineducativaenelPer paraseleccionarIIEEparticipantes,monitorearelavancehacialasmetastrazadas,yrendir cuentasalas instancias administrativas superiores as como a la poblacin. Pero an queda pendiente fortalecer las capacidades de todas estas instancias y de las IIEE para hacer mayor y mejor uso de la informacin ms alldelPELA. Aparte de la ECE, los mecanismos de rendicin de cuentas al nivel de la escuela o comunidad educativa son todava limitados. La normativa promueve la creacin de los Consejos de Educacin Institucionales (CONEI) como una instancia dentro del centro educativo con un rol consultivo, de vigilancia y apoyo en la gestin y autonoma escolar. Al estar conformados por el director, y representantes de los estudiantes, padres de familia, docentes, personal administrativo y de la comunidad, el CONEI representaunespaciodedilogoentrelosdiferentesactoresdelsistemaeducativoparaparticiparenla planificacin del Proyecto Educativo Institucional, evaluar las actividades del Plan Anual de Trabajo, la gestin de los recursos financieros y mantenimiento del local, mobiliario y equipos, entre otros temas que coadyuven a una gestin escolar autnoma, eficiente y transparente. Sin embargo, son muy pocos los centros educativos que cuentan con sus CONEI instalados y operativos a nivel nacional, por lo que diferentesiniciativasquepromuevenlagestindesdeelnivelescolar,comoelFONDEP,establececomo requisitoparasufuncionamientolainstalacindelCONEIenlaescuelabeneficiaria. Queda pendiente la definicin de estndares curriculares o de aprendizaje que se constituyan como un referenteclarodeloqueseconsidera"desempeosuficiente".LaspruebasUMCestnformuladassobre la base del Diseo Curricular Nacional (DCN), que define las competencias esperadas a desarrollar en cada ciclo educativo, pero no se traducen en estndares mesurables (MED, 2009). Dado que el DCN no plantea estndares curriculares, la UMC ha debido elaborar las pruebas sobre la base de una interpretacin de lo que podra considerarse como estndar para el segundo grado en las reas evaluadas. La definicin de estndares de aprendizaje es un paso clave hacia el fortalecimiento de la gestin basada en resultados, para garantizar la continuidad en el diseo de la ECE, as como facilitar la comprensinyutilizacindelosresultadosdelaspruebasestandarizadasengeneral. La instancia responsable de la elaboracin de los estndares de calidad educativa, tanto de aprendizaje como de gestin en general, es el Instituto Peruano de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Educacin Bsica (IPEBA). En el 2008 se instal el IPEBA, que es el rgano responsable de asegurar la calidad de la educacin bsica y forma parte del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa (SINEACE). El SINEACE est conformado por el IPEBA, el CONEACES y el CONEAU, estos dos ltimos encargados de asegurar la calidad de la educacin superior no universitaria y superior universitaria, respectivamente. El IPEBA, por su parte, tiene el encargo de formular estndares de calidad educativa, acreditar a las instituciones que los cumplan y poner esta informacin a disposicin de la sociedad. Debera tambin, segn la ley, realizar las evaluaciones de estudiantes y conducir otros procesos de evaluacin de la calidad de la educacin bsica. Desde que se instal, el IPEBA ha realizado algunas actividades de consulta, pero recin est en la fase de fortalecimientoinstitucional.

Captulo 3. Evolucin de los resultados educativos en el marco de la descentralizacin

Este captulo presenta la evolucin de algunos indicadores de cobertura, conclusin oportuna, atraso escolar y logros de aprendizaje durante la ltima dcada (19982008). En ese perodo se identifican dos quinquenios, uno previo al inicio de la descentralizacin, y otro posterior. El anlisis presentado no establece una relacin causal entre descentralizacin y desempeo del sistema educativo, pero permite dibujarunpanoramarespectoalaevolucindeindicadoresclaveenelcontextodeladescentralizacin. Para ello, se toma en cuenta los factores comnmente asociados a las diferencias en el desempeo de estosindicadores.17

3.1. Coberturadelaeducacinbsica18
El Per ha realizado importantes avances en materia de matrcula escolar tanto a nivel preprimario, primario y secundario. As, a nivel de educacin primaria Per ha logrado una tasa de matrcula neta superior al 95%. En inicial, la matrcula neta es superior al 64%, superando a la mayora de pases de la regin como Brasil (49%) y Chile (53%). En secundaria, se registra una matrcula neta de 76%, nivel cercanoal79%registradoenArgentina,elpasconelmejorresultadodelaregin(verCuadro6). Enlaltimadcadaseharegistradoimportantesincrementosenlacobertura,especialmenteeninicialy secundaria. Entre los aos 1998 y 2008, el incremento a nivel nacional fue de 20.7 puntos porcentuales (pp.) para inicial y 15.8 pp. en secundaria, mientras que en primaria el avance ha sido ms lento (3.6 pp.), pero se tiene una cobertura casi completa (ver Grfico 4). Por otro lado, la evolucin de estos indicadoresenlaszonasruralesyurbanasesdistinta.Ennivelinicial,seapreciaunmayoraumentodela coberturaenzonasurbanasencomparacinconlaszonasrurales(23pp.vs.15.5pp.),mientrasqueen
17

La literatura internacional muestra, a nivel macro, una relacin importante pero no perfecta entre el nivel de desarrollo alcanzado por los pases y sus resultados de cobertura y calidad educativa. Asimismo, la literatura seala que la relacin entre el gasto en educacin y la calidad de los servicios es dbil, y resalta la importancia de la eficiencia en el gasto educativo,peroalavezindicaquenoexistenpasesconbuenosresultadosquegastenpoco.Anivelmicroeconmico,seha identificado el importante rol de las condiciones socioeconmicas que acompaan a los alumnos durante el proceso educativo. Adicionalmente, las caractersticas de las escuelas a las que los alumnos asisten tambin influyen en los resultadoseducativos. 18 Latasadecoberturanetaenelnivelsedefinecomoelporcentajedealumnosmatriculadoseninicial,primariaosecundaria queseencuentranenelgrupodeedadesestablecidoparadichonivel,expresadocomoporcentajedelapoblacintotalde dichogrupodeedades(MED).

36 Evolucindelosresultadoseducativosenelmarcodeladescentralizacin nivelprimariaysecundaria,elincrementohasidomayorenelmbitorural(2.8pp.vs.4.2ppy8.9pp.vs. 21.9pp.,respectivamente). Cuadro6.MatrculanetaeneducacinenAmrica Grfico4.Evolucindelastasasdecoberturaneta Latina,2007(%poblacin) enelnivel,19982008 NivelInicial Pas Inicial Primaria Secundaria 100.0 Argentina1/ 66.43 98.51 79.35 Bolivia 39.75 93.67 69.93 74.0 80.0 61.6 66.2 Brazil 48.55 92.58 76.96 60.0 51.0 55.4 53.2 Chile 52.82 94.38 85.26 45.5 42.5 40.0 39.9 Colombia 33.69 90.26 70.33 Ecuador 83.33 96.90 59.23 20.0 Mexico 96.87 97.87 70.95 0.0 Paraguay2/ 29.86 92.44 57.75 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Peru 64.22 96.80 75.88 Rural Urbana Total Uruguay 72.23 97.51 67.74 NivelPrimaria Venezuela 55.07 92.20 68.41
100.0 80.0 60.0 91.4 90.6 89.9 94.3 92.5 90.2 94.2 94.2 94.1

1/Ao2006parainicialysecundariayao2005paraprimaria. 2/Ao2006paratodoslosniveles. Fuente:UNESCO

Desde antes del inicio de la descentralizacin 40.0 educativa (2003), se observa una tendencia al 20.0 incremento de cobertura, que contina durante la 0.0 descentralizacin pero con mayor intensidad en el 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 nivel inicial y menor en secundaria. En el perodo Rural Urbana Total previo a la descentralizacin (19982003), el NivelSecundaria acceso a la educacin inicial se increment de 100.0 45.5% a 53.2%, en el caso de primaria se 80.9 82.5 80.0 73.6 increment de 90.8% a 92.5%, y en secundaria 74.8 69.8 64.0 59.0 subi casi 11 puntos porcentuales (de 59% a 52.6 60.0 42.1 69.8%). En el perodo posterior al inicio de la 40.0 descentralizacin (20032008), la tendencia al 20.0 incremento de cobertura se mantuvo, alcanzando el 66.2% en inicial, el 94.2% en primaria, y el 0.0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 74.8% en secundaria. Es decir, el aumento de la Rural Urbana Total cobertura de nivel inicial ha sido mayor a partir de la descentralizacin, mientras que en primaria no Fuente:MED.Elaboracinpropia. se muestran diferencias entre ambos perodos, y ensecundarialasituacinesinversa(mayorincrementoenelperodoprevioaladescentralizacin). Enlostresniveles,elincrementodelacoberturaenzonasruraleshasidomayorenelperodoposteriora la descentralizacin (20032008) que en el perodo previo. Como es reconocido, las diferencias geogrficas en el pas ocasionan inequidades en el acceso a la educacin, especialmente entre zonas rurales y urbanas, por lo que un aumento en las coberturas en el mbito rural ayuda a reducir estas diferencias. En el perodo previo a la descentralizacin se observa una tendencia a la ampliacin de las brechas de cobertura entre zonas rurales y urbanas en inicial y primaria, y una reduccin en el caso de secundaria. Pero a partir del 2003, estas brechas tienden a reducirse en todos los niveles. Por ejemplo,

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 37 en 1998 la brecha urbano/rural en la cobertura de educacin primaria era de 1.5 pp., y creci hasta 4.1 pp.enel2003,paraluegoreducirsehastacasidesaparecerenel2008(0.1pp.) Adems, luego de la descentralizacin, el incremento de cobertura en todos los niveles educativos ha sido mayor para las familias pobres extremas. Durante el perodo posterior a la descentralizacin se registra un mayor incremento de cobertura educativa para las familias pobres extremas, en contraste conelperodoprevioala descentralizacin,cuando elmayoraumentodecoberturaseregistrparalas familiasnopobres(eninicial)opobres(enprimariaysecundaria).

3.2. Conclusinoportunadeprimariaysecundaria19
La tasa de conclusin oportuna de primaria y secundaria ha aumentado significativamente en los ltimos diez aos, pero principalmente en el perodo previo a la descentralizacin. En ambos niveles educativoslatasadeconclusinoportunaaumentenaproximadamente22pp.entreel1998yel2008. Sin embargo, en el perodo previo a la descentralizacin el incremento de la tasa de conclusin fue 16.6 pp. para primaria y 13.2 pp. para secundaria; mientras que en el perodo posterior el aumento fue bastantemenor(5.2pp.enprimariay9.4ppensecundaria). Por otro lado, la brecha urbano/rural en este indicador ha seguido la misma tendencia que la cobertura. Enlosltimosdiezaos,elmayoraumentodelatasadeconclusinoportunadeprimariasehadadoen elmbitorural.Sibienenelperodoprevioaladescentralizacin(19982003)labrechaurbano/ruralen la tasa de conclusin oportuna aument para ambos primaria (de 23.7 a 27.3 pp.) y secundaria (de 26.6 pp. a 34.1 pp.), en el quinquenio siguiente la brecha disminuy en ambos casos: a 20.4 pp. (primaria) y 32.4pp.(secundaria).
Grfico5.Evolucindelastasasdeconclusinporniveleducativo,19982008 NivelPrimaria NivelSecundaria
90.0 85.0 80.0 75.0 70.0 65.0 60.0 55.0 50.0 45.0 40.0 42.0 1998 1999 2000 2001 2002 Total 2003 Urbana 2004 Rural 2005 2006 2007 2008 55.9 58.5 69.0 86.6 82.8 77.7 72.5 66.2

90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 1998 1999 2000 2001 2002 Total 2003 Urbana 2004 Rural 2005 2006 2007 2008 21.3 24.3 49.5 38.1 64.2 51.3 39.3 71.7 60.7

Fuente:MED.Elaboracinpropia.

Adicionalmente, durante el perodo de descentralizacin (20032008) la tasa de conclusin oportuna de secundaria se increment ms entre las familias pobres extremas. A diferencia del perodo previo a la descentralizacin, el mayor aumento de la conclusin durante el perodo 20032008 se registr en las
19

La tasa de de conclusin se define como la proporcin de la poblacin de un grupo de edades que ha completado un nivel educativo determinado respecto a la poblacin total de ese grupo de edades. En el caso del nivel primaria se toma como referencia la poblacin entre 12 y 14 aos de edad, mientras que para secundaria, son los jvenes entre 17 y 19 aos de edad.Laedadoficialparaculminarprimariaes11aos,mientrasqueparasecundariaes16aos.

38 Evolucindelosresultadoseducativosenelmarcodeladescentralizacin familias pobres extremas, pero solo para nivel secundario. En primaria, la evolucin de este indicador fuesimilarparalosdiferentesestratossocialesenambosperodos(verAnexo4).

3.3. Atrasoescolar20
Al igual que en los indicadores de cobertura y conclusin oportuna, se aprecia una reduccin en los nivelesdeatrasoescolar enlaltimadcada. Elporcentajedealumnosqueingresanalprimergrado de primaria con edad mayor a la establecida (que es 6 aos) es cercano a cero, y se redujo de 5.7% en el 1998a3.4% enel2007.Enel perodo previoaladescentralizacin,esteindicadorfluctudeaoaao, conunatendenciageneralacrecer(llega6.3%enel2002).Lareduccinmspronunciadasediojusto en el perodo en que se iniciaba la descentralizacin, entre el 2002 y el 2004, luego de lo cual ha continuadoendeclive.Lastasasdeextraedadenprimariaysecundaria21tambinsehanreducidoentre 1998 y el 2007: de 23% a 15.2% en primaria y de 25.2% a 16.7% en secundaria. Para el nivel primaria, esta disminucin ha sido ligeramente mayor durante el perodo previo a la descentralizacin, mientras quelasituacinesinversaparaniveldesecundaria(verCuadro7). Cuadro7.Evolucindelastasasdeextraedad,19982008
Indicador Ingresantesa primariacon atraso Alumnosde primariacon atraso Alumnosde secundariasin atraso Categora Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural 1998 5.7 3.6 8.9 23.0 14.6 35.7 25.2 21.6 45.0 1999 6.5 5.0 8.7 22.3 13.9 34.6 25.1 21.4 45.0 2000 5.6 4.1 8.1 20.5 12.8 32.4 23.6 20.0 42.2 2001 4.7 2.8 7.5 19.3 11.8 30.8 23.2 19.4 41.0 2002 6.3 4.9 8.6 18.8 11.6 30.1 22.7 18.9 40.8 2004 3.8 2.3 6.4 17.5 10.7 29.0 20.8 16.8 39.1 2005 3.6 2.2 5.9 16.3 9.9 27.0 18.8 14.9 35.7 2006 3.4 2.2 5.7 15.6 9.3 26.2 18.0 14.1 34.2 2007 3.4 2.2 5.6 15.2 10.0 25.6 16.7 13.8 31.9

Fuente:MED.Elaboracinpropia.

Por otro lado, la mayor disminucin en los tres indicadores calculados se registra principalmente en las zonas rurales. La tasa de extraedad en el ingreso a primaria subi en zonas urbanas antes de la descentralizacin, en tanto en zonas rurales se mantuvo casi invariable. El atraso escolar en nivel primaria pas de 35.7% en 1998 a 25.6% en el 2007, en tanto en zonas urbanas baj de 14.6% a 10%. Algosimilarocurrienelcasodesecundaria,dondelosnivelesdeatrasoeraninclusomsaltos.Estoha permitido una reduccin de la brecha urbano/rural en todos los indicadores. Cabe notar que la reduccin de esta brecha se ha producido principalmente en el perodo posterior al inicio de la descentralizacin,sobretodoenlastasasdeextraedaddeprimariaysecundaria(Cuadro7).Finalmente, se aprecia que durante el trienio 19992002 se presentaron cadas en las tasas de atraso escolar en las familias de diferentes niveles de pobreza, pero estas fueron mayores para la poblacin pobre extrema. En contraste, en el perodo 20042007, solo se registra disminuciones entre las familias pobres extremas, y ligeros aumentos en el atraso escolar en los estratossocioeconmicos ms altos (ver Anexo 4).

20

Dadoquelafuenteoficialdelainformacinnocuentacondatosdeestosindicadoresparaelao2003y2008,sepresentan los indicadores entre los aos 1998 y 2007, y la divisin de los perodos antes y despus de la descentralizacin correspondenalosaos19992002y20042007,respectivamente. 21 Elporcentajedealumnosconunaedadsuperiorendosomsaosalanormativaparaelgradoenelqueseencuentran

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 39

3.4. Logrosdeaprendizajedelosestudiantes
En contraste con los indicadores de Grfico6.ResultadosselectosdeAmricaLatinaenSERCEy cobertura, atraso escolar y conclusin PISA(endesviacionesestndar) oportuna, los resultados de aprendizaje no mejoraron significativamente entre el 2001 y el 2008. A nivel nacional, las MEXICO ARGENTINA MEXICO pruebas elaboradas por la UMC desde el MEXICO CHILE CHILE 2001 muestran consistentemente que COLOMBIA CHILE slo una reducida proporcin de los ARGENTINA estudiantes obtiene los resultados ARGENTINA BRASIL COLOMBIA esperados para el grado en que se BRASIL COLOMBIA encuentran matriculados (Cuadro 8). PERU BRASIL Estos bajos resultados se mantienen PERU independientemente de si las pruebas se realizaron en educacin primaria o secundaria, matemticas o comunicacin. A pesar de que no todas PERU las pruebas son comparables entre s 8 10 12 14 16 EDAD_EXAMEN_INTERNACIONAL (por diferencias metodolgicas y debido a que son aplicadas a distintos grados), Fuente:UNESCO,OECD.Elaboracinpropia sepuedeobservarunatendenciageneral debajodesempeo. Cuadro8.Resultadosdelasevaluacionesnacionales Compresin Evaluacin Matemticas El desempeo del Per en las pruebas textos internacionales confirma el bajo nivel de EvaluacinCensal2008(Nivel2) aprendizaje de los estudiantes peruanos 2Primaria 16.9 9.4 en comparacin con los dems pases de EvaluacinCensal2007(Nivel2) la regin. Los resultados son inferiores a 2Primaria 15.9 7.2 Evaluacin Nacional 2004 (Nivel Suficiente) los observados por los principales pases 15.1 9.6 de la regin para los cuales se cuenta 2Primaria 6 Primaria 12.1 7.9 coninformacin(Argentina,Brasil,Chile, 3Secundaria 15.1 6.0 Colombia, Mxico) y el bajo desempeo 5Secundaria 9.8 2.9 se mantiene, independientemente del EvaluacinNacional2001(NivelSuficiente) grado o edad que se evala. El Grfico 6 4Primaria 34.8 26.6 presenta el desempeo de los alumnos 6Primaria 9.1 7.1 de 9, 1222y 15 aos en diversas pruebas 4Secundaria 21.3 5.2 internacionalesenelPerhaparticipado Fuente:UMC (SERCEparaprimaria,PISAparasecundaria).Entodosloscasos,elPermuestralosresultadosmsbajo del grupo regional, ubicndose 0.3 desviaciones estndar por debajo del promedio regional en los primeros grados de primaria y 0.6 desviaciones estndar cuando los alumnos estn cercanos a abandonar la educacin secundaria. Esta evolucin implica que la diferencia con los pases del grupo se incrementaalolargodelaeducacinbsica.
-.6 DESV_ESTANDAR_REGIONAL -.4 -.2 0 .2 .4

22

3roy6togradodeprimariarespectivamente.

40 Evolucindelosresultadoseducativosenelmarcodeladescentralizacin En cuanto a la evolucin de los resultados de aprendizaje (a nivel nacional), se observa que la mejora Comprensindetextos hasta el2008fuemarginal(verCuadro 23 8). Entre el 2004 y el 2008 se 100.0 produce un incremento casi 80.0 imperceptible de los resultados en 60.0 comprensin de textos y matemtica. El Grfico 7 muestra el porcentaje de 40.0 alumnos de segundo grado que 15.7 18.5 14.5 12.9 16.5 20.0 9.5 9.4 alcanzan el nivel esperado en el 2004, 6.6 2.5 2007 y 2008 en las IIEE pblicas.24Se 0.0 2004 2007 2008 puede observar una tendencia general que refleja la persistencia de los bajos Total Urbana Rural resultados y de la brecha existente Matemtica entre alumnos de zonas rurales y 100.0 urbanas, especialmente en el rea de 80.0 comunicacin. Esta tendencia, como veremos en captulos siguientes, 60.0 podra estar cambiando 40.0 recientemente. 20.0 9.7 9.5 10.1 7.4 7.2 7.7 6.1 8.8 2.4 Por otro lado, persisten importantes 0.0 diferencias asociadas a factores 2004 2007 2008 socioeconmicos y geogrficos. Un Total Urbana Rural anlisis de funcin de produccin Fuente:MED.Elaboracinpropia. muestra la correlacin 25 entre las condiciones socioeconmicas y los logros de aprendizaje de los estudiantes en comunicacin en el 2008 (ver Cuadro 9).26La mayor desventaja la tienen los alumnos cuya lengua materna no es el castellano, que no han asistido a un centro de educacin inicial, que cursan el 2do grado por primera vez, en una escuela donde los maestros no estn titulados y queda ubicada en un distrito con alto ndice de carencias 27 (mayor pobreza). Cualquiera de estas variables, independientemente, tiene un efecto
23 24

Grfico7.Resultadosenen2do.deprimariaenIIEEpblicas(% dealumnosennivelsuficiente)

Dadalalimitacindelainformacindisponible,soloesposiblepresentarlosresultadosparael2dogradoyapartirde2004. Esimportantenotaraququeen2004laevaluacinfuemuestral. 25 Laliteratura,porejemploHanushekyLuque(2003),destacalaimportanterelacinentrelascondicionessocioeconmicasy las caractersticas de las escuelas, lo que dificulta la estimacin de la causalidad de las ltimas sobre los resultados educativos. 26 Portemasdeespacio,sereportaslolosresultadosdecomunicacinynomatemticas,endondelamayoradelossignosy significancias se mantienen, pero el poder explicativo en conjunto es menor, debido en parte a que los resultados de matemticas son muy bajos para registrar suficientes niveles de variabilidad. Se usa un amplio conjunto de controles, incluyen proxy la condicin socioeconmica de los alumnos (hablar castellano y matricula en nido), indicadores de los recursos a nivel escuela (disponibilidad de servicios, ratio estudiante/maestro, tamao de escuelas). Adicionalmente, se incluyenvariablesaniveldistrito:ndicedecarenciasygastopercpitaeneducacinprimariaeneldistrito. 27 El ndice de carencias es un indicador elaborado por FONCODES del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) para la elaboracin de un Mapa de Pobreza distrital en 2006 y sirve para focalizar sus intervenciones. Este indicador se construye a nivel distrital y a travs de un anlisis factorial por el mtodo de componentes principales que rene distintas variables que reflejan varias dimensiones de la pobreza: % de la poblacin sin agua, desage, electricidad, tasa de analfabetismofemenino,%delapoblacinentre0y12aos,ytasadedesnutricinenescolaresentre6y9aosdeedad. Comoresultado,elndicedecarenciasseencuentraenunrangoentre0(menorescarencias)y1(mayorescarencias).

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 41 estadsticamente significativo en los niveles de aprendizaje, pero la magnitud de este efecto vara. El mayorefectolotieneelniveldepobrezadeldistritoenelqueseubicalaescuela. Se encuentra tambin que las caractersticas de los estudiantes (en particular la lengua materna, la educacin inicial y si repiti el grado) explican el 50% de la varianza en los logros de aprendizaje (en comunicacin y matemticas) cuando se controlan los efectos fijos de la escuela (especificacin 2).28Por otro lado, las caractersticas de los alumnos y de las escuelas a las asisten explican el 25% de la varianza en los resultados de comunicacin, si se controla el efecto fijo del distrito (especificacin 3), el 21% controlando el efecto fijo de la provincia (especificacin 4), y el 20% controlando el efecto fijo de la regin (especificacin 5). Los resultados en matemticas siguen el mismo patrn, pero con un poder explicativomenordebidoasumenorvariabilidad. Cuadro9.FactoresasociadosalresultadoeducativoenComunicacinen2do.gradodeprimaria,2008
Comunicacin Caractersticanivelestudiante Hablacastellano Hombre Asistialcentrodeeducacininicial Repite2dogrado Edad Caractersticanivelescuela Notieneelectricidad Notieneagua Notienedesage Notienebaos %docentecontitulo Ratioestudiantes/docentes Enrearural Alumnosmatriculados Caractersticaniveldistrito ndicedecarencias PIMporalumnoprimaria Variablesindicativas(Dummy) Escuela Distrito Provincia Regin R2 R2Ajustado
Fuente:ECE,PIM2009,PNUD

1 0.16 0.04 0.11 0.14 0.01 0.05 0.15 0.02 0.02 0.53 0.00 0.06 0.00 0.55 0.00 No No No No 0.15 0.15

*** *** *** *** *** *** *** *** ** *** *** *** *** ***

2 0.13 0.03 0.12 0.10 0.00

Si No No No 0.50 0.47

*** *** *** ***

3 0.15 0.04 0.12 0.11 0.01 0.05 0.05 0.02 0.02 0.29 0.00 0.13 0.00

No Si No No 0.25 0.25

*** *** *** *** *** *** *** *** ** *** *** *** ***

4 0.15 0.04 0.12 0.12 0.01 0.05 0.04 0.03 0.01 0.31 0.00 0.12 0.00 0.58 0.00 No No Si No 0.21 0.21

*** *** *** *** *** *** *** *** *** * *** *** *** ***

5 0.17 0.04 0.12 0.12 0.02 0.04 0.06 0.02 0.01 0.29 0.00 0.12 0.00 0.50 0.00 No No No Si 0.20 0.20

*** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** ***

28

No obstante, el efecto pierde significancia estadstica al realizar el anlisis en el subgrupo de escuelas en distritos ms pobres.

 PARTEII. Eldesarrollodeladescentralizacindela educacinenelPer

Captulo 4. Avances hacia la regionalizacin

En la regionalizacin, las dos etapas mencionadas se pueden identificar con cierta claridad. En la primera etapa (20022007) los esfuerzos estuvieron concentrados en la transferencia de funciones y recursos a los gobiernos regionales. Por un lado, la transferencia de la operacin de las escuelas, incluyendo las planillas, la administracin de los locales escolares, etc. se inicia en el 2003, pero recin se llega a consolidar en el 2007, luego de que las DRE y UGEL pasaran a formar parte de la estructura orgnica regional (en el 2006). Por otro lado, los recursos para financiar los gastos operativos de la provisin de servicios educativos son transferidos a los pliegos regionales a partir del 2004, pero la transferencia recin se termin de consolidar en el 2007. Ninguno de estos cambios implic reformulacionesenlosmecanismosdefinanciamientoogestineducativa. Haydosfuncionesnuevasquelosgobiernosregionalesasumendurantelaprimeraetapaperoquerecin se consolidan en la segunda. Una de estas funciones es formular una poltica de desarrollo regional a travs de la elaboracin de los Proyectos Educativos Regionales (PER). Los PER marcan un cambio en el roldelosgobiernosregionales,quepasandeseradministradoresdeservicioseducativos,asergestores de una nueva poltica educativa regional de mediano y largo plazo. La otra funcin es liderar los esfuerzos de mejora de la calidad educativa a travs del fortalecimiento de las prcticas pedaggicas y de la gestin escolar participativa. Es decir, el fortalecimiento del vnculo entre las instancias regionales de gestin educativa y las escuelas en su jurisdiccin. Para ello, algunos gobiernos regionales inician proyectos piloto con apoyo de la cooperacin internacional (como es el caso de USAIDAprenDes y PROMEB). En la segunda etapa (2008presente) los gobiernos regionales enfrentan las limitaciones institucionales, pedaggicas y presupuestales para mejorar la educacin en sus regiones. En el tema institucional, algunos gobiernos regionales inician procesos de reorganizacin administrativa regional y la contratacin de funcionarios regionales con mayores calificaciones profesionales, con los salarios e incentivos correspondientes. En el mbito pedaggico, esta es la etapa en que los gobiernos regionales comienzan a consolidar propuestas de mejoramiento de la calidad que se venan desarrollando como piloto con apoyo de la cooperacin internacional. En materia presupuestal, las restricciones en el presupuesto corriente dificultaron la implementacin de las polticas trazadas en los PER, y algunos gobiernos regionales recurrieron a los Proyectos de Inversin Pblica (PIP) para financiar la implementacin de estas polticas (e.g. desarrollo o fortalecimiento de sistemas de informacin, mejoramiento de procesos, diseo de instrumentos para mejorar la calidad del servicio, formacin y capacitacin).

46 Avanceshacialaregionalizacin

4.1. Laregionalizacindelasfuncionesylaadministracineducativa
Latransferenciadefunciones seinici enel2003,durantelaprimeraetapadeladescentralizacin,pero recin se lleg a consolidar en el 2007. Luego de esta primera etapa, algunos gobiernos regionales iniciaron procesos de reforma interna para responder a las debilidades institucionales encontradas, en particularconrespectoalacapacidadregionalparagestionarlaeducacin.

4.1.1. Losarreglosycapacidadesinstitucionalesparalaregionalizacin
En el 2006 se reconfigur las relaciones entre las direcciones regionales y el gobierno central. Con la aprobacin de la Ley N 28296, que regula el rgimen transitorio de las direcciones regionales sectoriales de los gobiernos regionales, se establece que todas las direcciones regionales son rganos dependientesdelosgobiernosregionalescorrespondientes. Lasdireccionesregionalesestn adscritasa gerencias regionales, y en el caso de educacin, la DRE se adscribe a la Gerencia de Desarrollo Social (GDS). La designacin y cese de los Directores Regionales corresponde al Presidente Regional a propuesta del Gerente Regional respectivo, en tanto antes esta era responsabilidad del Ministerio de Educacin. En este contexto, el Gobierno Regional constituye instancia inmediata superior a la Direccin Regional de Educacin, en lo administrativo (Reglamento LGE, Art. 50), mientras que el Ministerio de Educacin mantiene una relacin tcnico normativa con las diferentes instancias descentralizadas de gestin (Reglamento LGE, Art. 51). Esto tiene como resultado que la instancia regionaldegestineducativarespondeadosautoridades,unafuncionalsectorialyotraadministrativa. Bajo este esquema, los Directores Regionales no tienen una relacin directa con el Presidente Regional, sino a travs de la GDS. La GDS supervisa y acompaa a los sectores de educacin, salud, trabajo y vivienda en la programacin y ejecucin de acciones y proyectos, as como en la provisin de los servicios. La GDS, a su vez, responde a la Gerencia General del gobierno regional. Slo en la regin de San Martn, la DRE responde directamente a la Gerencia General, que cuenta con una SubGerencia de Educacin. San Martn es un caso interesante, pues la SubGerencia de Educacin ha asumido el liderazgoenmateriadeproyectosypolticaseducativas,mientrasquelaDREesunbrazomsoperativo. Por ejemplo, el diseo y la implementacin de la segunda fase del Proyecto AprenDes29estuvo a cargo delaSubGerenciadeEducacin. Unprimerproblemasederivadeladoblelneadeautoridadquesehaestablecido.Enelnuevocontexto de la regionalizacin, el Gobierno Regional constituye instancia inmediata superior a la Direccin Regional de Educacin, en lo administrativo, mientras que el Ministerio de Educacin mantiene una relacin tcnico normativa con las diferentes instancias descentralizadas de gestin. Esto tiene como resultado que la instancia regional de gestin educativa responde a dos autoridades, una funcional sectorial y otra administrativa. La DRE no reporta formalmente los resultados de su gestin a la GDS del gobiernoregionalsinoalMED.Porotrolado,existensistemasadministrativos(comoeldeplanillas)que algunosgobiernosregionalesmanejanindependientementeyaloscualeselMEDnotieneacceso.Como consecuencia, ni el gobierno regional ni el MED tienen acceso a toda la informacin necesaria para realizarsufuncinrectoradelaspolticasregionalesyeducativas,respectivamente. Un segundo problema surge de las dbiles capacidades de las instancias descentralizadas de gestin educativa. Las DRE y UGEL tienen una inadecuada asignacin de personal, tanto en nmero como en perfil, que ejercen sus funciones sin incentivos adecuados al desempeo y con recursos muy limitados.
29

Este es un proyecto que se inici con el apoyo de USAID y que consiste principalmente en ofrecer apoyo pedaggico y de gestinaIIEEruralesunidocentesomultigrado.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 47 Se pueden ensayar tres explicaciones a este problema. Primero, los cuadros de asignacin de personal para las DRE y UGEL no corresponden con las responsabilidades que estas enfrentan. Segundo, no existenmecanismosnicriteriosclarosparaelnombramiento defuncionariosenlospuestosclavedelas DREyUGEL,nievaluacionesformalesdedesempeo.LosdirectivosdelasDREyUGELocupancargosde confianza, con lo cual, se tiene una gran variabilidad en sus perfiles y cualificaciones. Adems, estos funcionarios no estn sujetos a evaluaciones de desempeo, y los incentivos bajo los cuales operan estnmsasociadosalcontrolinterno queallogro deresultados.Tercero,noexistecoherenciaentrelas funciones de monitoreo y apoyo tcnicopedaggico de las UGEL y los recursos asignados para ello.30 En la prctica, las UGEL estn fundamentalmente abocadas a actuar como agencias de administracin del personalynologranatenderlosrequerimientosbsicosdelasescuelasdemaneraoportunayeficiente. A todo esto se suma el hecho de que la relacin de la DRE con GDS es dbil. Por un lado, la GDS tiene una asignacin de personal muy limitada, en especial si se compara con el personal de la DRE, y no ha llegado a cumplir sus funciones rectoras de la poltica social regional. Por lo general, las GDS carecen de especialistas endiseoy elaboracindeestrategiassectoriales,endiseoysupervisindeactividades y proyectos,oenmanejodeinformacinybasesdedatos.Adems,losgastosoperativosydelogsticade estas gerencias son muy limitados y eso no permite que sus equipos supervisen adecuadamente las prestaciones de servicios que realizan las direcciones regionales. Por otro lado, no existen mecanismos adecuados de rendicin de cuentas de la DRE a la GDS. Todas las prestaciones de servicios educativos estn ms articuladas a directivas nacionales que a directivas regionales. La GDS, por ejemplo, no tiene acceso directo a informacin estadstica educativa, pues la DRE no reporta formalmente los resultados educativos a esta gerencia sino al MED. De hecho, los funcionarios de las DRE siguen operando bajo la lgica previa a la regionalizacin, en la que la DRE era una instancia desconcentrada del MED sin vinculacinconelgobiernoregional.31Esteesunproblemageneraldelasdireccionesregionales,pueslo mismoocurreconlasDireccionesRegionalesdeSalud(DIRESAs). En materia presupuestal, la Gerencia Regional de Planificacin, Presupuesto y Administracin Territorial (GRPPAT) es la responsable de asignar el presupuesto regional que ingresa al pliego. La GRPPAT es responsable de definir no slo el presupuesto educativo de la regin, sino tambin el plan de desarrollo regional. La GRPPAT sufre de las similares limitaciones que la GDS en cuanto a su capacidad para ejecutar adecuadamente estas funciones, pues no cuenta con sectoristas especializados (para educacin, salud, agricultura, etc.). Especficamente, carece de expertos sectoriales en temas de formulacin presupuestal, medicin de estndares nacionales y regionales para la planificacin, y especialistas en el anlisis de procesos crticos particulares de cada sector, que permitan minimizar los cuellosdebotelladelsistema.
30

El principal obstculo, en opinin de los especialistas de todas las UGEL, es el limitado presupuesto para visitas, que contempla cuarenta galones de gasolina al mes para realizar las visitas de evaluacin, monitoreo y asesora tcnica, pedaggicayadministrativa.LosespecialistasdelaUGELdeChanchamayosostienenquecuandoeldinerollegaalaUGELel contadornolodestinaparaelusodelosespecialistasporqueconsideraqueelmonitoreoalasescuelasnoesimportante. Los especialistas de la UGEL de Huancayo tambin atribuyen su pobre desempeo a la falta de presupuesto para gastos de viaje y viticos, pues slo tienen una camioneta con combustible para apenas 50 kilmetros de recorrido. En la ruta hasta Atalaya se ubican 48 escuelas que corresponden a la jurisdiccin de la UGEL Satipo, el viaje por el Ro Tambo demora una semanayrequieretrescilindros(180galones)decombustible(BancoMundial,2008). 31 EstoseevidenciacuandohacenreferenciaalGobiernoRegional,puessuelenreferirseaestecomounaentidadajena,de la que no forman parte: No ha venido nadie del Gobierno Regional, solo nosotros los de la DRE, fue un comentario frecuente en las reuniones y talleres macroregionales o nacionales sostenidos como parte del proceso de elaboracin de estereporte.

48 Avanceshacialaregionalizacin Los proyectos de inversin de la regin, incluyendo los de infraestructura, deben pasar por la Gerencia RegionaldeInfraestructura.Lacapacidaddeestasgerenciasparaadministrarelvolumendeinversiones (que,comoveremosenlasiguienteseccin,sehaquintuplicadoensolocuatroaos)esmuylimitada,y esto se ha traducido en un decreciente nivel de ejecucin de la inversin pblica en general. La coordinacin del GRPPAT y la Gerencia Regional de Inversin (GRI) con la Gerencia General Regional es fundamental para mejorar los procesos presupuestales y de gasto regional, tanto corriente como de inversin.Perolaaltarotacindegerentesgeneralesesunproblemafrecuente.32

4.1.2. Iniciativasparaelfortalecimientoinstitucionalydecapacidades
En vista de estas limitaciones, algunos gobiernos regionales han optado por la reorganizacin administrativa regional. Los Gobiernos Regionales de Arequipa, Junn y La Libertad han implementado una reforma administrativa de la gestin del sector educativo. En todos estos casos, la DRE fue incorporada en el organigrama del Gobierno Regional al nivel de Gerencia Regional de Educacin, responde directamente a la Gerencia General y despacha con el Presidente Regional. Este tipo de esquema otorga un peso poltico mayor a la instancia regional de gestin educativa, y permite una mayorintegracindeestaconlaadministracinregional. Las reformas de las instancias regionales de gestin educativa forman parte, por lo general, de una reforma estructural general al nivel de la regin. Las reformas regionales han perseguido el objetivo central de agilizar la inversin pblica. Para ello, por ejemplo, Arequipa ha creado una estructura organizacional para la ejecucin de proyectos sostenida en especialistas de estudios, obras e inspeccin y un respaldo de equipo mecnico. Otras regiones, como Cajamarca, manejan sus proyectos de inversin con obras por contrato y convenio, con una estructura regional principalmente para la supervisin de obras y estudios. Adems, el Gobierno Regional de Huancavelica ha reformado internamente su estructura, creando unidades ejecutoras al nivel de cada provincia, para as poder agilizar el diseo y ejecucin de proyectos de inversin en todos los sectores. Los siguientes grficos muestrantresdiferentesestructurasregionalesdelaGerenciaRegionaldeInfraestructura. Grfico8.EstructuraorgnicaparaejecucindeinversinGRArequipa

Fuente:GuerraGarcayVelazquez(2009).

32

EnelGobiernoRegionaldeJunn,porejemplo,ensusprimeros22mesestuvo6gerentesgenerales.Enesemismoperodo, Tumbes, Moquegua y Amazonas tuvieron 4 gerentes generales; mientras Apurmac, Lima y Cerro de Pasco tuvieron 3 gerentes generales. Por su parte el Gobierno Regional de Amazonas ha tenido en esta gestin, 6 gerentes de infraestructura, Lima Provincias tuvo 5 gerentes de infraestructura, Moquegua y Apurmac cada uno 4 gerentes de infraestructura(GuerraGarcayVelzquez,2009).

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 49
Grfico9.EstructuraorgnicaparaejecucindeinversinGRCajamarca

Fuente:GuerraGarcayVelazquez(2009).

Grfico10.EstructuraorgnicaparaejecucindeinversinGRJunn

Fuente:GuerraGarcayVelazquez(2009).

Las competencias legales de los gobiernos regionales para realizar reformas internas an no estn claras. La ANGR y los gobiernos regionales que han iniciado estos procesos tienen la interpretacin de que es una competencia regional, mientras que la interpretacin ofrecida por el Congreso respecto a la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, es que los gobiernos regionales no pueden modificar la estructuraactualdesusgerencias.SegnlaLeyGeneraldeEducacin,laorganizacinyfuncionesdelas UGELydelasDREseapruebanporResolucindelGobiernoRegional,conopinintcnicadelMinisterio deEducacin. Acompaando la reforma institucional, algunos gobiernos regionales han buscado atraer gerentes y tcnicos con mayores calificaciones. Actualmente, los gobiernos regionales enfrentan dificultades para atraer y retener gerentes y tcnicos con el perfil y calificaciones necesarias. Las escalas remunerativas estn muy por debajo (hasta un tercio) de las que rigen a los funcionarios del gobierno central, an cuando las responsabilidades de los funcionarios regionales son hoy de similar magnitud a las de sus paresenel gobiernocentral.Paraatenderesteproblema,algunosgobiernosregionaleshanestablecido convenios con el programa Servir, del Ministerio de Trabajo, para contratar gerentes y administradores regionales mediante concurso y ofreciendo salarios competitivos (con la empresa privada y el gobierno central). Bajo este esquema, los funcionarios seleccionados son evaluados cada tres meses segn su desempeo,ypuedenserretiradosdelcargosinoproducenlosresultadosesperados.

50 Avanceshacialaregionalizacin

4.2. Fortalecimientodelasfuncionespedaggicasdelgobiernoregional
Como parte del proceso de regionalizacin, los gobiernos regionales asumen las funciones de gestin pedaggica pero en el proceso encuentran que el desafo sobrepasa las capacidades existentes. Algunos gobiernos regionales, entonces, optaron por firmar convenios con organismos de cooperacin internacional para implementar acciones orientadas a la mejora de los procesos de enseanza y aprendizaje. En los ltimos aos, con la asistencia de la cooperacin internacional, se han generado valiosas experiencias regionales de apoyo a las escuelas para mejorar los resultados de aprendizaje. Destacan entre ellas el proyecto AprenDes, originalmente implementado en San Martn con el apoyo de Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), y el Programa de Mejoramiento de la EducacinBsica(PROMEB),originalmenteimplementadoenPiuraconapoyodelaAgenciaCanadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI). Tanto AprenDes como PROMEB, hacen nfasis en un trabajo simultneo y coordinado en dos mbitos: el de la calidad de los aprendizajes y procesos pedaggicos, y el de la gestin descentralizada y participativa de la educacin. As, se busca por un lado lograr aprendizajes de calidad en los nios y las nias de la primaria rural, y por otro fortalecer la descentralizacindesdeunagestineducativaautnoma,democrticaycentradaenlosaprendizajes.

4.2.1. Construyendomodelosdeacompaamientopedaggicoyformacindocente
El proyecto AprenDes se inici en el 2004 fue financiado por USAID e implementado por la Academia paraelDesarrollodelaEducacin(AED)apartirdel2004.Ensuprimeraetapa,elproyectoAprenDesse desarroll en 9 de las 10 provincias de la regin de San Martn, atendiendo un total de 286 escuelas unidocentes y multigrado, 561 maestros y 12,811 alumnos. La cobertura fue del 32% de las escuelas unidocentesymultigradodeSanMartn. PROMEBfueelaboradocomoProyectodeInversinPblica(PIP)conjuntamenteporACDIyelMinisterio deEducacin,encoordinacinconlaDireccinRegionaldeEducacindePiura(DREP).Elproyectoinici su ejecucin en febrero del 2003 con una duracin de cinco aos. Se implement en zonas rurales priorizadasdePiura,especficamenteenlosdistritosde:Lancones(Sullana),SanJuandeBigoteySalitral (Morropn), y Lalaquiz (Huancabamba). Como en el caso de AprenDes, PROMEB promovi la participacin de padres de familia, autoridades y lderes comunitarios, tanto para ofrecer ms apoyo al docente como para exigirle el cumplimiento de sus responsabilidades (Garca, 2008). Hasta el 2006, el proyecto ha beneficiado a un total de 392 maestros y 9,119 alumnos de inicial y primaria en 174 institucioneseducativasde115comunidadesruralesdePiura. AprenDes y PROMEB promueven nuevas prcticas pedaggicas y cambios de actitud graduales en los maestros a travs de la reflexin de su propia prctica y el desarrollo de estrategias para atender con calidad a los nios y nias de las escuelas rurales. Adems, ofrecen al maestro herramientas para integrar mejor la propuesta educativa y las prcticas pedaggicas con las condiciones socioeconmicas, polticas y culturales del mbito en el que trabaja. El elemento central de la estrategia en ambos casos es el acompaamiento pedaggico, que est centrado en el desarrollo de las capacidades de los docentes a partir de la asistencia tcnica, el dilogo y la promocin de la reflexin del maestro sobre su prcticapedaggicaydegestindelaescuela. Esta labor est a cargo de docentes o profesionales con experiencia en capacitacin docente y trabajo comunitario, que acompaan permanentemente a los maestros de aula. Durante las visitas realizan observaciones de aula, clases modelo, y al trmino de la jornada escolar ofrecen una asesora

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 51 propositiva y constructiva al maestro a partir de lo observado y trabajado en el da. A los maestros mentores PROMEB les llama formadores y en AprenDes se les conoce como facilitadores, mientras que el PELA los ha llamado acompaantes. En PROMEB son contratados a tiempo completo con la expectativa de que pernocten en la comunidad cuando sea necesario (debido a la lejana de las IIEE y al tiempo que demora llegar). En AprenDes, cada facilitador realiza una visita mensual de acompaamiento a cada una de las 12 a 15 escuelas a su cargo, lo que implica 18 das de trabajo de campoalmes.Losfacilitadorestambinsoncapacitadosatravsdetalleresdecapacitacin,crculosde interaprendizaje,pasantas,yacompaamientoyasesoraporpartedelequipotcnicodelproyecto. Ambos proyectos contemplan un conjunto de actividades de formacin y desarrollo personal para docentes, padres de familia y estudiantes. Entre estas actividades estn los talleres de formacin, crculos de interaprendizaje, crculos de lectura, pasantas, acompaamiento en el aula, asesora pedaggica personalizada al docente. PROMEB maneja adems fichas de monitoreo para docentes de aula, directores y formadores. La estrategia de AprenDes tambin incluye la elaboracin de materiales educativos y de gestin, que son de propiedad de la institucin educativa.33En el caso de PROMEB, la experiencia de formacin de acompaantes y docentes se ha institucionalizado con la implementacin deunDiplomadoenEducacin Ruralorientadoal fortalecimientodecapacidadesdelosformadoresy docentesqueparticipanenelproyecto. Adems, tanto PROMEB como AprenDes proponen la instalacin de centros de recursos y tecnologa. Esta es una funcin regional, segn la LGE, para la cual los gobiernos regionales escasamente cuentan conrecursos.Atravs de PROMEByAprenDes,losgobiernosregionalesparticipantespudieroninstalar espacios fsicos intermedios entre la UGEL y la IE, que favorezcan el funcionamiento de las redes educativas,faciliteneltrabajodeacompaamientoyformacindelosdocentes,yposibilitenelaccesoa fuentes de informacin y consulta para docentes y alumnos. Los centros de recursos (AprenDes) o redurcentros (PROMEB), son locales ubicados en el distrito o centro poblado que articula una red educativa, donde los maestros y alumnos pueden trabajar de manera individual o grupal. Cuentan con ambientesparareuniones,yenalgunoscasoshastaludotecas,computadorasyaccesoaInternet. Los dos proyectos se han preocupado por tener evaluaciones peridicas de los avances obtenidos con el findeajustarlasaccionesyenfoquesaimplementar.LaevidenciamuestraqueelproyectoAprenDesha logrado resultados importantes luego de tres aos. As, se observan avances significativos en el incremento de la asistencia tanto de docentes y alumnos, y, ms importante an, la mejora del rendimiento de los alumnos participantes del proyecto. Las IIEE que participaron en el programa elevaron de 22% en el 2004 a 34% en el 2007 la proporcin de alumnos de 3er grado que alcanzan el nivel suficiente de Comunicacin Integral, mientras que las del grupo control retrocedieron de 20% a 11%. Asimismo, las IIEE de AprenDes lograron reducir la proporcin de alumnos en el grupo inferior, de 37% a 20%; mientras que en las IIEE del grupo control el porcentaje subi de 43 a 47%. El impacto es igual de impresionante en alumnos de primer grado: las escuelas AprenDes redujeron el porcentaje de estudiantes en el nivel inferior de 66% a 19%, y aumentaron la proporcin de alumnos en el nivel de desempeosuficiente(de2%a11%).

33

Los materiales de AprenDes incluyen guas o cartillas de autoaprendizaje para alumnos; mdulos de capacitacin para maestros;materialesdegestinescolarparaCONEIyMunicipiosEscolares;materialesparaelusoenelaulacomotextosde biblioteca, canasta de matemtica con cubos para contar y pizarritas pequeas para la escritura; material fungible como cartulinas,crayolas,goma,papelotes,etc.;ytilesdeescritorioparacadanio

52 Avanceshacialaregionalizacin En las IIEE que participaron en el PROMEB, el 43% de los nios de primer grado y el 60% de los de segundo lograron los niveles de comprensin de lectura esperados. As mismo, el 43% y el 75% de los estudiantes de primero y segundo grado respectivamente escriben con un nivel satisfactorio. El 60% de los alumnos de entre tercer y sexto grado leen comprensivamente; el 68% se expresan adecuadamente en forma oral; el 44.46% producen textos coherentes, con ideas secuenciales, entre las que se identificanlasprincipalesysecundarias,conunaextensinadecuadaalgradodeestudios.Asmismo,el 39%puederesolveradecuadamenteproblemasmatemticos.

4.2.2. Respaldandolagestinpedaggicaconunmodelodegestinescolarparticipativa
Tanto AprenDes como PROMEB, abordan los desafos de la gestin pedaggica desde una perspectiva ms amplia, que promueve el fortalecimiento de la gestin escolar integral y participativa. En el eje de gestin, el proyecto AprenDes promueve la descentralizacin educativa bajo un enfoque de gestin escolar integral. Para esto, el proyecto ha puesto nfasis en el fortalecimiento de redes educativas, la participacin de la comunidad educativa en su conjunto. Adems, se ha ofrecido asistencia tcnica a las UGEL y la DRE en la implementacin del PER y el diseo de un programa de Formacin Docente en Servicio. De la misma manera, PROMEB ha realizado actividades de fortalecimiento de capacidades de lospadresdefamiliaeinstanciasparticipativascomolosConsejosEscolaresConsultivos,CONEI,APAFAS y Municipios Escolares. Tambin se ha promovido la movilizacin social de la comunidad a travs de festivalesdecuento,laambientacindeescuelas,lacomunidadlectora,entreotros. En los dos proyectos se ha promovido la creacin de instancias de coordinacin y planificacin intergubernamental. En el caso de AprenDes, se conform un Comit de Gestin para la Formacin Continua de Docentes como instancia consultiva integrada por la Gerencia de Desarrollo Social, la DRE, los Institutos Superiores Pedaggicos, la Facultad de Educacin de la Universidad Nacional de San Martn, el Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educacin, el Colegio de Profesores y organizaciones de la sociedad civil especializados en la formacin y capacitacin docente. PROMEB tambin facilit la creacin y fortalecimiento de la Mesa Redonda, instancia conformada por los alcaldes de los gobiernos localesdelproyecto,directoresdelaUGEL,yrepresentantesdelaDREydelaSubgerenciadeDesarrollo Social del Gobierno Regional. El objetivo de la Mesa fue el de involucrar a las autoridades locales en la planificacin concertada y elaboracin de propuestas dirigidas a la mejora de la calidad educativa de las localidadesparticipantes. En cuanto al impacto en gestin educativa, el 100% de las escuelas que participaron en AprenDes y PROMEB instalaron sus Consejos Educativos Institucionales (CONEI). En las escuelas AprenDes, el 100% tambin cuenta con Municipios Escolares, y estos realizan ms acciones en beneficio de su comunidad que los Municipios en escuelas del grupo control. Adems, en todas las escuelas AprenDes, los CONEI preparan sus planes anuales de trabajo. La tendencia a involucrar a la comunidad en el da a da de la escuela es mayor en las IIEE AprenDes. De igual manera, PROMEB ha logrado que el 60% de las institucioneseducativastrabajesusProyectosEducativosinstitucionales(PEI)demaneraarticuladaalos planesdedesarrollolocal(Garca,2008).Estosresultadosimpresionancuandosetomaencuentaqueel estudio del Banco Mundial en Junn (2008) encontr que slo un tercio de las escuelas haba elaborado su PEI, y estos documentos eran por lo general productos mediocres y mal preparados, y en muy raras ocasioneselaboradosdemaneraparticipativa,comoestablecelaley. LosavanceslogradosporPROMEByAprenDesreflejanunaparticipacinmsactivayefectivadepadres de familia en la gestin y en las actividades escolares, que en el contexto rural peruano es un objetivo difcil de alcanzar pero, como se ha demostrado, posible. Y el efecto de demostracin de estas dos experiencias no se ha hecho esperar, pues han sido motores fundamentales para convencer a otras

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 53 regiones de que es posible lograr resultados en educacin si se invierte en los elementos correctos. De esta manera, el propio proyecto AprenDes y otras instituciones vienen asesorando a varios gobiernos regionales para formular proyectos de inversin pblica (PIP) relacionados a logros de aprendizaje y especficamente,incluyendolascaractersticaspresentestantoenAprenDescomoenelPROMEB.Hasta el momento sabemos que tanto la Regin de San Martn como la de Cajamarca ya han elaborado y aprobadosusPIPyenesteaoseesperasuejecucin.Acontinuacinserevisanestasexperiencias. Debidoalosimpactoslogrados,enel2007elPROMEBseextendiaotrosdistritosyprovinciasdePiura. Entre el 2007 y el 2009 el esfuerzo del proyecto se ha centrado en lograr la transferencia del modelo a las instancias estatales correspondientes: sistematizar las estrategias exitosas de toda la experiencia; consolidarloslogrosobtenidos;yavanzarhacialaregionalizacindelmodelo(desarrollodecapacidades y fortalecimiento institucional de los gobiernos regionales, DRE y UGEL). Algo similar ocurri con la experiencia de Aprendes, que a partir del 2006 el proyecto se ha ampliado a las regiones de Ucayali, Amazonas y Junn. Ms importante an, la gestin del proyecto pas progresivamente a manos de los gobiernosregionalesatravsdelaelaboracineimplementacindeproyectosdeinversin.

4.3. DelosProyectosEducativosRegionalesalosProyectosdeInversinPblica
Durante la primera etapa de la descentralizacin (20032007) los gobiernos regionales culminaron la elaboracin de sus Proyectos Educativos Regionales (PER). En estos documentos, la comunidad educativa expresa consensos respecto a los lineamientos y prioridades de poltica para el desarrollo de la educacin en su regin. Sin embargo, la implementacin de estas polticas se vio restringida, inicialmente por la inercia del presupuesto corriente y la limitada articulacin entre los PER y los dems instrumentosdeplanificacinyprogramacin.

4.3.1. LosProyectosEducativosRegionales
Hasta el momento, veinte gobiernos regionales han publicado sus Proyectos Educativos Regionales (PER) para definir los lineamientos de poltica educativa de cada regin. Los PER son elaborados bajo el marco del Proyecto Educativo Nacional (PEN), y siguen la misma metodologa de consulta y dilogo entre representantes de toda la comunidad educativa y de la sociedad en general. Por tanto, los PER constituyen importantes esfuerzos de construccin de consensos sociales en materia de poltica educativa,yofrecenunmarcolegtimoparaladefinicindeprioridadesymetas. Las polticas prioritarias establecidas en los PER hacen referencia principalmente a reas de la provisin de servicios que debieran ser atendidas con el presupuesto corriente. Los objetivos estratgicos de los PER en cuanto a la educacin bsica hacen referencia principalmente a la calidad de los aprendizajes de los estudiantes y del desempeo docente, la equidad de oportunidades educativas, la eficiencia y participacin en la gestin educativa, la educacin intercultural bilinge, y la educacin para el desarrollolocalyregional(verAnexo6).34 Aunque la mayora de los PER no plantea indicadores o metas medibles, estos instrumentos ofrecen un marco interesante para articular las intervenciones educativas en cada regin. Actualmente, en un mismo mbito geogrfico coexisten intervenciones de carcter local, regional y nacional, por lo general desarticuladas. Esto genera duplicidades y superposiciones que reducen la eficiencia de la gestin
34

Para este anlisis se han revisado los 20 Proyectos Educativos Regionales que han sido elaborados hasta el momento, que corresponden a los Gobiernos Regionales de Amazonas, Ancash, Apurimac, Arequipa, Ayacucho, Callao, Cusco, Cajamarca, Huancavelica,Hunuco,Ica,Junn,Lambayeque,Madrededios,Pasco,Piura,Puno,SanMartn,Tacna,yUcayali.

54 Avanceshacialaregionalizacin educativa descentralizada. Enmarcados en el PEN, los PER constituyen importantes esfuerzos de construccin de consensos sociales en materia de poltica educativa, y por tanto, ofrecen un marco legtimo para la definicin de prioridades y metas, aunque no las definen. Esta es una tarea pendiente y que podra permitir articular las diversas intervenciones en educacin en el mbito regional bajo objetivosestratgicoscomunes. Asimismo, la alineacin entre los PER y el PEN permite que los nuevos programas nacionales aporten directamente al desarrollo de las polticas regionales prioritarias. Por ejemplo, el Programa Estratgico Logros de Aprendizaje (PELA) incorpora las polticas prioritarias planteadas en la mayora de PER bajo el objetivo de logro de aprendizajes de calidad; el Programa de Mantenimiento Preventivo (PMP) de aulas abordaespecficamentelosobjetivosregionalesdemejoradelacalidaddelainfraestructura.

4.3.2. LosGobiernosRegionalescreanunnuevomodelodePIP
En una segunda etapa (2008presente), algunos gobiernos regionales buscan formas de aplicar la visin del PER en el diseo de intervenciones integrales y estratgicas para la mejora de la calidad. Las restricciones presupuestales impuestas bajo la poltica de austeridad fiscal dificultan la implementacin de las polticas de los PER. Al no disponer de presupuesto corriente para implementar las acciones de sus PER, algunos gobiernos regionales recurrieron a los Proyectos de Inversin Pblica (PIP) para financiar estos gastos. Esto supuso una revisin del concepto de inversin pblica tradicional, para adecuarlo a las caractersticas de las polticas educativas regionales, lo que de alguna manera marc el pasoalasegundaetapa. En Per, los PIP deben cumplir con todos los requerimientos, normas tcnicas, mtodos y procesos del SistemaNacionaldeInversinPblica(SNIP),quefuecreadoparaasegurarlapertinencia,sostenibilidad y eficiencia de los PIP, as como para optimizar el uso de los recursos pblicos destinados a la inversin, fundamentalmente en cuanto a proyectos de infraestructura y adquisicin de activos no financieros.35 En este contexto, un PIP es una intervencin limitada en el tiempo que utiliza recursos pblicos con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidad productora de servicios pblicos paraelbiencomn.36 Siendopartedeestesistema,losPIPeneducacintradicionalmentesehanconcentradoenlareparacin y construccin de infraestructura escolar o la adquisicin de equipamiento. Este enfoque incentiv la formulacin de un gran nmero de PIP relativamente pequeos para atender las necesidades de IIEE individuales. En el ao 2008 los gobiernos regionales tenan en actividad un total de 1,414 PIP en educacin, de los cuales el 83% tenan un presupuesto menor de un milln de soles. El 93% de los PIP (1,345) fueron de construccin, rehabilitacin, equipamiento, o ampliacin de infraestructura de alguna institucin educativa, y sumaron S/.746 millones. En contraste, slo S/. 28.2 millones fueron invertidos encapacitacinyperfeccionamientodocenteesemismoao(enapenas23PIP). Estoresultenunaaltacargaburocrticageneradaporlagestindemsde1,400proyectospequeos. De acuerdo con las normas del SNIP, la formulacin de los estudios de preinversin para cada proyecto debe contener hasta 19 secciones,37y por lo general deben revisarse ms de una vez porque hay
35 36

UnproyectoatraviesatresfasesenelSNIP:preinversin,inversinypostinversin(verAnexo7). Los PIP pueden ser financiados con recursos ordinarios, regalas del Canon, cooperacin internacional, o a travs Fondo de PromocindelaInversinPblicaRegionalyLocal(FONIPREL). 37 Estas son: aspectos generales del PIP, diagnstico situacional, definicin del problema, identificacin de causa y efectos del problema central, descripcin del objetivo central, medio y fines, definicin de las alternativas de solucin, anlisis de demanda, anlisis de oferta, balance demanda oferta, planeamiento tcnico de las alternativas, presupuesto y flujo de

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 55 retrocesos y reformulaciones de pasos anteriores conforme se avanza hasta lograr la declaratoria de viabilidad del proyecto. Por otro lado, el incremento de la inversin no se acompa del reforzamiento de los equipos tcnicos a cargo de su ejecucin, ni tampoco de una revisin de la estructura organizacionalqueadministralainversinpblicaanivelregionalolocal. Considerandotodoesto,losgobiernosregionalesestnoptandopordesarrollarPIPregionales demayor envergadura que reemplacen a los pequeos PIP. Estos PIP que financian componentes pedaggicos y tcnicos, como el acompaamiento docente, para la mejora de la calidad educativa y los aprendizajes. En el caso de Cajamarca, incluso, se ha elaborado un programa regional de inversiones que propone integrarloselementospedaggicosconintervencionesdeinfraestructura. Primero, el Gobierno Regional de San Martn busc a travs de los PIP dar continuidad a la experiencia del Proyecto USAIDAprenDes e institucionalizarla en el marco de la gestin regional. En el 2007, se aprobelproyectodeFortalecimientoinstitucionalydocenteparaeldesarrollodecapacidadesenIIEE focalizadas de la regin San Martn, por un total de S/. 1,955,696. Al ao siguiente se aprobaron otros dos proyectos ms uno para la formacin docente en servicio y otro para el mejoramiento de la atencinintegralaniosmenoresde3aosdelaeducacinbsicaregular. Luego siguieron Amazonas, Cajamarca, Apurmac, Ucayali y Madre de Dios. En total, los PIP preparados por estos seis gobiernos regionales para mejorar la calidad de la educacin bsica entre el 2007 y el 2009 (la mayora el 2008) suman S/.71.3 millones de soles. El 45% (S/.32.3 millones) de este monto corresponde al Gobierno Regional de Cajamarca. Algunos ejemplos de estos PIP son: Mejoramiento de la prctica docente en educacin secundaria bilinge intercultural de Bagua y pueblos indgenas Awajn(Amazonas);Logrosdeaprendizajeenlasreasdecomunicacinintegralylgicomatemtico, en las IIEE focalizadas del quintil 1 de la educacin bsica inicial y primaria (Cajamarca), Fortalecimiento de la capacidad pedaggica de los docentes de educacin bsica de la regin Apurmac, Mejoramiento de la calidad de los aprendizajes en la gestin pedaggica de la regin de Madre de Dios, y Fortalecimiento de capacidades de los procesos de enseanza y aprendizaje en las IIEE de la zona rural y bilinge de las provincias de Coronel Portillo, Padre Abad y Atalaya de la regin Ucayali(verAnexo8). Lo interesante de esta experiencia es que se genera la demanda desde los propios gobiernos regionales para conseguir la viabilidad de proyectos de carcter social bajo las normas del SNIP. Al inicio, esto se logr proyecto por proyecto. Conforme la demanda creci, se vio la necesidad de revisar los requerimientos del sistema. Consecuentemente, el MEF revis el marco del SNIP para permitir, formalmente, la inversin pblica en este tipo de proyectos. En el ao fiscal 2009, la Direccin Nacional dePresupuestoPblico(DNPP)introdujoelconceptodePIPIntangible,cuyoobjetivoeselincremento o mejora en la provisin de un bien o servicio pblico. Los cambios introducidos permiten hoy la elaboracin de PIP en categoras como el desarrollo o fortalecimiento de sistemas de informacin, el mejoramiento de procesos, el diseo de instrumentos para mejorar la calidad del servicio, la formacin ycapacitacin,entreotras. Se observa adems un esfuerzo de los gobiernos regionales de articular la inversin intangible con la inversin tradicional en infraestructura. En Cajamarca, por ejemplo, el PIP de logros de aprendizaje comprende elementos de infraestructura para mejorar las instalaciones escolares y ampliar el acceso a
costos, identificacin de beneficios del PIP, evaluacin econmica y social, anlisis de sensibilidad, anlisis de impacto ambiental,anlisisdesostenibilidad,seleccindelamejoralternativa,marcolgico,resumenejecutivo.

56 Avanceshacialaregionalizacin la educacin en el nivel inicial, a partir de una estrategia regional de identificacin de necesidades, priorizacin y secuenciacin de la intervencin. A finales del 2009 existan 57 PIP Intangibles activos en educacin, implementados por 20 gobiernos regionales.38Estos PIP sumaban en total S/. 50.3 millones (PIM 2009), con una mayor participacin de los proyectos dirigidos a programas Educacin Bsica (S/. 11.8millones)yGestin(S/.11.7millones). Pero a pesar de estos avances, el grueso de la inversin educativa regional (S/. 823 millones) contina concentrndose en la construccin de edificios y estructuras, adquisicin de vehculos, maquinarias, etc. LosPIPparalaconstruccindeedificiosyestructurasen educacinsonlosquemspresupuestotienen asignado,conuntotaldeS/.722.5millones. Ms an, los proyectos de inversin son por definicin de carcter temporal, de tal manera que no pueden convertirse en la solucin permanente al problema educativo. El acompaamiento pedaggico, la provisin de materiales educativos, la formacin de docentes, el fortalecimiento institucional, el mantenimientodelainfraestructura,sontodosgastosquedeberanserincorporadosenelpresupuesto corriente. La fragmentacin del gasto de inversin y corriente permanece como problema en el manejo presupuestal. El uso de PIP para implementar polticas de mejoramiento de la calidad educativa puede tener mejores resultados si se articula efectivamente con el gasto corriente manejado a nivel central y regional. Por ejemplo, los recursos de inversin disponibles pueden ser canalizados a travs de PIP que financien las fases iniciales de implementacin de acciones y polticas regionales prioritarias, como pilotos para validar y ajustar las intervenciones y sus costos antes de consignarlos como parte del gasto corriente del presupuesto pblico. Esto permitira una estimacin y asignacin ms precisa del presupuesto bajo un enfoque de resultados. Considerando adems que los costos de inicio de un programa educativo de este tipo son ms altos que los costos de mantenimiento, el uso de la inversin para iniciar programas e innovaciones tiene sentido, pues de lo contrario estas iniciativas podran no llegarse a dar por falta de financiamiento corriente. De probar ser eficaces, las iniciativas pueden ser sostenidasyhastaextendidasconrecursoscorrientes.

4.4. Resultadoseducativosenelcontextodelaregionalizacin
Existen importantes diferencias en las caractersticas socioeconmicas y geogrficas de las 25 regiones delPer.Estasdiferenciasimpactandeunauotramaneraenlosresultadoseducativos,losqueasuvez definen la calidad de su capital humano y sus prospectos de crecimiento regional futuro. As, si bien los resultados agregados en trmino de matrcula obtenidos en Per son favorables, el anlisis a nivel subregional muestra importantes diferencias entre las regiones, especialmente en los niveles de pre primariaysecundaria.

4.4.1. Coberturadelaeducacinbsica
Entre1998y2008,laevolucindelacoberturanetaencadanivelhaaumentadoentodaslasregiones,yen particular en las ms pobres o con menor cobertura educativa al inicio del perodo. En educacin inicial y secundaria es donde se produjeron mayores avances, pues en primaria la cobertura ya era bastante alta al inicio del perodo. Las regiones que mostraron un mayor avance en la cobertura del nivel inicial fueron regiones urbanas y de la costa (Lima Provincias, Moquegua y Lambayeque), as como las que tenan los
38

Los Gobiernos Regionales de Amazonas, Ancash, Apurmac, Ayacucho, Cajamarca, Callao, Cusco, Huancavelica, Ica, Junn, LimaProvincias,MadredeDios,Moquegua,Pasco,Piura,Puno,SanMartn,Tacna,TumbesyUcayali.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 57 nivelesdecoberturamsbajosen1998(Hunuco,Ayacucho).Lasregionesconmenoravancefueronlasde laselva(Amazonas,SanMartn,MadredeDios,Ucayali)ylasquetenanmayorcoberturaalinicio(Callaoy Pasco). En secundaria, las regiones ms pobres fueron las que ms incrementaron la cobertura (Ayacucho, Huancavelica, Hunuco y Apurmac), y esto se logr de manera sostenida durante todo el perodo 1998 2008.Lasregionesquemenosprogresolograronenlacoberturadesecundariatienenunaaltaproporcinde poblacinurbanaymayoresingresosqueelpromedio(Callao,TumbesyLimaProvincias). En primaria, las regiones ms pobres y con menor cobertura en 1998 fueron las que ms Grfico11.Evolucindelastasasdecoberturaoportunade inicialysecundariaporregin(1998,2003y2008) incrementaron cobertura (Ayacucho, Inicial Apurmac, Amazonas y Hunuco). Es 1998 2003 2008 interesante notar que las regiones que 100.0 sufrieron una mayor reduccin en la 90.0 cobertura en el perodo previo a la 80.0 descentralizacin (Huancavelica, Pasco, 70.0 Piura, Puno y Madre de Dios) fueron las que 60.0 ms incrementaron la cobertura luego de la 50.0 descentralizacin(vertambinAnexo3). 40.0 30.0 En consecuencia, entre 1998 y el 2008 la 20.0 variabilidad entre regiones en las tasas de 10.0 cobertura ha disminuido gradualmente 0.0 para todos los niveles. El anlisis del coeficiente de variabilidad de este indicador se redujo de 24.6% a 15.8% en inicial, de 3.1% a 2.5 % en primaria y de Secundaria 21%a12.3%ensecundaria(verGrfico12). 100.0 Sin embargo, en el perodo previo a la 90.0 descentralizacin (19982003) la 80.0 variabilidad interregional se increment en 70.0 losnivelesdeinicialyprimaria,porloquela 60.0 reduccin estuvo concentrada 50.0 fundamentalmente en el perodo posterior 40.0 al inicio de la descentralizacin (2003 30.0 2008). En el caso de secundaria, se aprecia 20.0 que la disminucin de la dispersin ha sido 10.0 mspronunciadaenelsegundoperodo. 0.0 A pesar de esto, todava persiste una gran variabilidad en la cobertura de la educacin entre regiones, sobre todo en inicial y secundaria.Eninicial,lastasasdecobertura Fuente:MED.Elaboracinpropia. van de menos de 55% (Junn, Ayacucho y Hunuco) hasta ms del 80% (Lima, Moquegua y Tumbes). En secundaria, las menores tasas de cobertura neta estn por debajo de 60% (Loreto y Amazonas), mientras que la tasa ms alta alcanza el 90%(Tacna).Enprimaria,encambio,elrangoesde87%a98%.
Ayacucho Huancavelica Hunuco Apurmac MadredeDios Cusco SanMartn Arequipa Ancash Amazonas Lambayeque Moquegua Loreto Puno LaLibertad Cajamarca Ica Piura Pasco Tacna LimaMetrop. Junn Ucayali LimaProv. Tumbes Callao

LimaProv. Moquegua Lambayeque Hunuco Huancavelica Ayacucho Puno Ancash Loreto LimaMetrop. Ica Cusco Tumbes LaLibertad Arequipa Cajamarca Piura Apurmac Tacna Junn Amazonas SanMartn MadredeDios Callao Ucayali Pasco

58 Avanceshacialaregionalizacin
Grfico12.Coeficientedevariacindelatasadecoberturanetaregionalporniveleducativo(en porcentajerespectoalamedia)

30.0 24.6 25.0 21.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Inicial
Fuente:MED.Elaboracinpropia.

26.3

17.5

15.8 12.3

3.1

3.2

2.5

Primaria

Secundaria

4.4.2. Conclusinoportunadeprimariaysecundaria
Lastasasdeconclusinoportunadeprimariaysecundariatambinsehanincrementadoentre1998yel 2008encasi todaslasregiones. Enel casodeprimaria,elmayoravanceseregistrenel perodoprevio a la descentralizacin en Madre de Dios, Arequipa, Lambayeque, Ayacucho y Apurmac. Por otro lado, Callao y Tumbes redujeron sus tasas de conclusin oportuna de primaria, y esto sucedi en el perodo posterior a la descentralizacin. En secundaria, las regiones con mayores avances en la tasa de conclusin oportuna fueron Ica, Arequipa y Piura, todas ubicadas en la costa. Ucayali se ubica cuarta en la lista, pero adems es importante notar que en trminos relativos el aumento en esta regin represent ms del doble (pas de 22.8% a 49.8%) y se concentr en el perodo previo a la descentralizacin.LasregionesconmenoresavancesfueronlasdelaSelva(MadredeDios,SanMartny Amazonas), as como Tumbes y Cajamarca (Grfico 13). Cabe notar que en estos casos, el perodo posterioraladescentralizacinprodujomsavancesqueelperodoprevio. Las diferencias entre las regiones con respecto a las tasas de conclusin oportuna en primaria y secundariahandisminuidorelativamentepocoenlosltimos10aos.Sinembargo,estadisminucinse empez a producir recin en el 2000 (secundaria) y 2001 (primaria), porque antes de esto haba una tendencia al incremento de la variabilidad (ver Grfico 14). Entre el 2003 y el 2008 se ha continuado reduciendoladesigualdadinterregional,perodemanerapocopronunciada.Sepuedeapreciartambin que,aligualquelacobertura,ladispersinregionalensecundariaesmayorqueenprimaria. Todava existe una gran variabilidad interregional en las tasas de conclusin oportuna en primaria y secundaria. En primaria, el porcentaje de poblacin entre 12 y 14 aos con primaria completa llega al 90% en Arequipa y Moquegua, mientras que la menor tasa de conclusin oportuna est por debajo del 60%(Hunuco).Elporcentajedelapoblacinqueacabasecundariaentrelos17y19aosfluctadesde 34%(Cajamarca)hastanivelescercanosal80%(Arequipa).

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 59
Grfico13.Evolucindelastasasdeconclusinoportunadeprimariaysecundariaporregin(1998,2003y 2008) Primaria Secundaria
1998 100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 2003 2008

1998 100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0

2003

2008

MadredeDios Arequipa Lambayeque Ayacucho Apurmac SanMartn Huancavelica Cusco Piura Puno Moquegua Loreto Hunuco Ica Ancash LimaProv. Tacna Junn LaLibertad Ucayali Cajamarca Pasco LimaMetrop. Amazonas Tumbes Callao

0.0

Fuente:MED.Elaboracinpropia. Tasadeconclusinoportunadeprimaria=%depoblacinde1214aosconeducacinprimariacompleta. Tasadeconclusinoportunadesecundaria=%depoblacinde1719aosconeducacinprimariacompleta.

Grfico14.Coeficientedevariacindetasasdeconclusinoportunaregionalporniveleducativo
60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Secundaria
Fuente:MED.Elaboracinpropia.

28.7 20.6

29.6 24.4 16.9 12.8

4.4.3. Atrasoescolar
Tambin se observan diferencias inter regionales en las tasas de atraso escolar y en el porcentaje de alumnos que empiezan tarde la primaria. Entre 1999 y 2007, las regiones que mostraron mayores avances en la reduccin de sus tasas de atraso escolar en primaria fueron Ayacucho, Huancavelica y Apurmac, mientras que en secundaria fueron Ayacucho, Apurmac y Cusco. Sin embargo, estos avances no han sido suficientes para poder acercarse a los niveles de otras regiones con menores tasas de atraso, y se mantienen en la parte baja de la distribucin. Por ejemplo, en todo el perodo analizado, la

Ica Arequipa Piura Ucayali Puno Apurmac Lambayeque Tacna Junn Cusco LimaMetrop. Moquegua Pasco Huancavelica Loreto Ancash Callao Hunuco LimaProv. LaLibertad Ayacucho SanMartn Amazonas Tumbes MadredeDios Cajamarca

Primaria

60 Avanceshacialaregionalizacin tasadeatrasoescolarenprimariaenAyacuchodisminuyde41.2%a23.4%,yensecundariade54.1%a 28.8%, pero para el ao 2007 ocupa el puesto 21 y 22, respectivamente por tener la mayor tasa de atrasoanivelregional,mientrasqueen1999ocupabaelpuesto25paraambosniveleseducativos. Son las regiones de la sierra y selva con mayores tasas de pobreza, donde el atraso escolar es mayor. Mientras que Hunuco, Loreto, Huancavelica, Apurmac y Ayacucho presentan tasas de atraso escolar superioresa23%(primaria)y26%(secundaria),lasregionesdelacostayconmenorestasasdepobreza, como Callao, Tacna, Moquegua, Arequipa y Lima Metropolitana, tiene tasas menores a 7% (primaria) y 12%(secundaria). Grfico15.Tasasdeextraedadregional,2007
40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0

Ayacucho

Ica

Huancavelica

Arequipa

Ancash

Pasco

Piura

Loreto

LaLibertad

LimaProv.

Cajamarca

Lambayeque

Madre de Dios

Ingresantesaprimaria conextraedad
Fuente:MED.Elaboracinpropia.

Atrasoprimaria

Atrasosecundaria

LimaMetrop.

SanMartn

Moquegua

Cusco

Hunuco

Apurmac

Tumbes

Ucayali

Amazonas

Callao

Tacna

Junn

Puno

Grfico16.Coeficientedevariacindetasasdeextraedadregional
48.0 46.0 44.0 42.0 40.0 38.0 36.0 34.0 32.0 30.0 1998 1999 2000 2001 2002 2004 2005 2006 2007 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0

Atrasoprimaria
Fuente:MED.Elaboracinpropia.

Atrasosecundaria

Ingresantesprimaria conextraedad(eje derecha)

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 61 Entre 1998 y el 2007, se incrementaron las diferencias interregionales en las tasas de extraedad en primariaysecundaria,mientrasqueseredujeronlasdiferenciasenlatasadeingresantesaprimariacon extraedad. El coeficiente de variacin de las tasas de atraso en primaria y en secundaria se ha incrementado en el perodo analizado, pero se registra en ambos casos una cada pronunciada entre el 2006 y el 2007. La variabilidad interregional con respecto al porcentaje de alumnos que ingresan al primer grado de primaria con extra edad sigui una tendencia general decreciente, aunque con fluctuaciones(verGrfico16).

4.4.4. Logrosdeaprendizajedelosestudiantes
LahistoriadepruebasrealizadaporlaUMCnospermiterealizarunagrupamientodelasregionessegn sus resultados.39Las regiones de la costa y ms urbanizadas (Arequipa, Callao, Lima, Tacna, Moquegua, La Libertad) han obtenido consistentemente los mejores resultados en las evaluaciones de aprendizaje. Porotrolado,todaslasregionesdelaselva(Amazonas,MadredeDios,SanMartn, Ucayali yLoreto)se encuentran dentro del grupo de bajo desempeo. En ese grupo estn tambin regiones de la sierra con altos niveles de pobreza, como son Cajamarca, Ayacucho, Huancavelica, Hunuco, Apurmac, Puno y Cusco. Finalmente, el grupo intermedio est conformado por Lambayeque, Ica, Piura, Ancash y Pasco (verAnexo5). As, los estudiantes en el quintil inferior de logros de aprendizaje a nivel nacional estn concentrados en algunas regiones. Por ejemplo, mientras en Moquegua el 16% de los estudiantes de Ucayali se ubica en el decil superior a nivel de todo el pas, en San Martn, Ucayali y Loreto, este porcentaje es menor al 5% de sus estudiantes. En contraste, son en estas mismas regiones las que tienen un mayor porcentaje de sus estudiantes en el decil inferior de la distribucin nacional: San Martn (14%), Ucayali (21%) y Loreto (30%)(Grfico17). Grfico17.Porcentajedealumnoseneldecilmsaltoymsbajoenladistribucinnacionalderesultados enComunicaciones,2008
0.35 0.3 0.25 0.2 0.15 0.1 0.05 0

Arequipa

Piura

Moquegua

Ayacucho

Hunuco

Apurmac

Tumbes

Madre de Dios

Huancavelica

Ancash

Amazonas

Porcentaje eneltop10porcientonacional Porcentaje eneltop10porcientoinferior nacional

Lambayeque

LaLibertad

SanMartn

Cajamarca

Ucayali

Loreto

Puno

Callao

Tacna

Cusco

Junn

Ica

Lima

Pasco

Fuente:MED.Elaboracinpropia.

39

Agrupacinqueminimizalavarianzadentrodelgrupo.

62 Avanceshacialaregionalizacin Por otro lado, regiones que pertenecen al mismo grupo de desempeo pueden enfrentar desafos distintos. Si se divide la poblacin estudiantil de una regin en dos mitades por nivel de desempeo, se encuentra que, por ejemplo, la mitad superior de los alumnos en Hunuco tiene un desempeo mejor que la mitad superior de los alumnos en Ucayali. No obstante, en Ucayali la mitad inferior registra un mejor desempeo que Hunuco. Es decir, si bien ambas regiones tienen medias similares, Hunuco tiene una mayor urgencia para trabajar sobre sus estudiantes con malos resultados, pues sus brechas intraregionalessonmayores.

4.4.5. Explicandolasdiferenciasintereintraregionales
Durante el perodo de regionalizacin se ha reducido la desigualdad de los logros de aprendizaje y cada vez una menor proporcin de dicha desigualdad se debe a diferencias entre regiones.40El Coeficiente Gini se reduce de 0.14 en el 2004 a 0.06 en el 2008 en comprensin de textos, y de 0.11 a 0.07 en Matemticas. Esta reduccin es an ms evidente utilizando el ndice de Theil (ver Cuadro 10). En este perodo se observa tambin que la proporcin de la desigualdad que se produce al interior de las regiones es tres o cuatro veces mayor que la proporcin de la desigualdad interregional, y ha ido en aumento. En el 2008 el 93.8% de la desigualdad en logros de aprendizaje en matemticas era producto dediferenciasintraregionales,mientrasqueladesigualdadinterregionalexplicabaapenasel6.2%dela desigualdad total. En comprensin de textos esta proporcin es igualmente marcada (80.2% intra regionaly19.8%interregional). Cuadro10.Desigualdaddelogrosdeaprendizajeen2do.Gradodeprimaria
Ao 2004 2007 2008 2004 2007 2008 %desigualdad %desigualdad ndicede intraregional interregional Theil Comprensindetextos 74.5 25.5 0.0360 75.0 25.0 0.0201 80.2 19.8 0.0059 Matemtica 75.7 24.3 0.0217 87.9 12.1 0.0174 93.8 6.3 0.0085 Coeficiente deGini 0.1437 0.1078 0.0614 0.1136 0.1007 0.0722

Fuente:UMC(MED).Elaboracinpropia

Lascondicionessocioeconmicas(estimadosporelndicedeCarenciasdeFONCODES)explicanel67%de la varianza interregional en los resultados de Comunicaciones y el 23% en Matemticas (Grfico 18). Cabe anotar que las regiones con resultados por debajo a su valor esperado se encuentran ubicadas en la selva, y enfrentan desafos particulares (dispersin geogrfica, multilingismo, mayor desnutricin infantil, etc.). Pero la relacin entre los logros de aprendizaje y las caractersticas geogrficas o socioeconmicaspuedesermuydistintadependiendodelaregin.Porejemplo,Huancavelicatieneuna tasa de pobreza mayor que Loreto y Madre de Dios, pero su puntaje en las pruebas de comunicacin es bastante superior que el primero y muy similar al segundo; mientras que en las pruebas de matemtica esmayoraambos.Ellosugierequeexistenotroselementosquecondicionaranellogrodeaprendizajes entrelosalumnos,posiblementeaquellosrelacionadosalamismagestineducativa.
40

Se calcul la desigualdad de los logros de aprendizaje con el coeficiente de Gini y el ndice de Theil. Este ltimo permite la descomposicin de la desigualdad en sus componentes interregional e intraregional. La data utilizada son los promedios porescuelaenlaspruebasde2004,2007y2008para2do.Gradodeprimaria.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 63
Grfico18.RelacinentreelndicedecarenciasdepartamentalyelpuntajepromedioenlaECE2008
Arequipa Tacna

P u n ta je p ro m e d io e n c o m u n ic a c i n

P u n ta je p ro m e d io e n m a te m tic a s

Moquegua Lima Callao Ica Lambayeque La Libertad Tumbes Madre de Dios Ancash Junn Piura Puno Cajamarca Pasco Huancavelica Cusco Amazonas Ayacucho Hunuco Apurmac

1 .5
Tacna Arequipa Moquegua Lima Ica Callao Lambayeque La Libertad

1 .5

Cajamarca Junn Puno Piura Ancash Tumbes Madre de Dios San Martn Amazonas Pasco Ayacucho Hunuco Apurmac Huancavelica

San Martn Ucayali

.5

Cusco

Ucayali

.5

Loreto

Loreto

.2

.4

.6

.8

-.5 0

.2

.4

.6

.8

ndice de carencias departamental Departamentos de la costa y sierra Valores ajustados Departamentos de la selva

ndice de carencias departamental Departamentos de la costa y sierra Valores ajustados Departamentos de la selva

Fuente:FONCODES(MIMDES),UMC(MED).Elaboracinpropia

No existe relacin entre el gasto educativo (2009) por regin, y el ndice de carencias, por lo cual, el gasto educativo difcilmente va a compensar las diferencias socioeconmicas entre regiones. Mientras que algunos gobiernos regionales (Lambayeque, Piura, San Martn, Loreto y Ucayali) gastan menos de S/. 1,200 al ao por alumno en educacin bsica, otros (ncash, Arequipa, Moquegua y Pasco) gastan anualmente ms de S/. 1,800 por alumno. Tacna es un caso especial, pues tiene un nivel de gasto por alumno mucho mayor al de las dems (ver Grfico 19). Es decir, existe espacio para polticas compensatoriasporpartedelgobiernocentralparaqueelgastoeducativoseamsprogresivoypriorice lasregionesconmayoresnivelesdecarenciayresultadosmsbajos. Grfico19.Gastoporalumnoeneducacinenel2009endicedecarencias,porregin
2,200.0 Pasco 2,000.0 Moquegua Arequipa Ancash 1,800.0

Nuevosoles

Tumbes 1,600.0 Lima 1,400.0 Callao LaLibertad 1,200.0 Lambayeque 1,000.0 0 0.2 0.4 0.6 Indice de carencias 0.8 1 1.2 Ica Madre de Dios Ayacucho Huancavelica San Amazonas Apurmac Martn Cusco Junn Cajamarca Ucayali Hunuco SanMartn Loreto

Fuente:SIAF(MEF),FONCODES(MIMDES).Elaboracinpropia.

Existe una relacin positiva entre el gasto educativo en 2009 por regin y el logro de aprendizajes obtenido en 2008. Las regiones con mayores logros de aprendizaje como Moquegua, Arequipa, Lima e Ica han ejecutado un mayor gasto educativo por alumno que otras regiones con peor performance (ver Grfico 20). Ello podra indicar, por un lado, que una mayor inversin sostenida por alumno

64 Avanceshacialaregionalizacin (considerando que el presupuesto de un ao refleja, con escasas variaciones, el del ao anterior) est asociada a mejores resultados; y, por otro lado, que hay espacio considerable para polticas compensatorias del gasto educativo que favorezcan a las regiones con menores logros de aprendizaje y menosrecursosinvertidos,comoeselcasodeLoreto. Grfico20.Gastoporalumnoeneducacinenel2009ylogrosdeaprendizaje,porregin
Comunicacin
2,200.0 Pasco 2,000.0 Ancash 1,800.0 Nuevosoles Tumbes 1,600.0 Huancavelica Ayacucho Lima Madre de Dios Ica San Apurmac Amazonas Martn Callao Cusco Junn Cajamarca LaLibertad Ucayali Hunuco SanMartn Lambayeque Moquegua Arequipa

1,400.0

1,200.0 Loreto 1,000.0 0 0.5

1.5

2.5

Puntaje promedioencomunicacin 2008

Pasco

Matemtica
2,200.0

2,000.0 Ancash 1,800.0

Nuevosoles

Moquegua Arequipa

Tumbes 1,600.0 Huancavelica Ayacucho Lima Madre de Dios Ica San Amazonas Apurmac Callao Cusco Martn Junn Cajamarca LaLibertad Hunuco SanMartn Lambayeque

1,400.0 Ucayali Loreto 1,000.0 0.4 0.2 0 0.2 0.4

1,200.0

0.6

0.8

1.2

Puntaje promedioenmatemtica 2008

Fuente:SIAF(MEF),FONCODES(MIMDES),MED.Elaboracinpropia.

Sin embargo, las mayores diferencias en los niveles de gasto educativo se encuentran dentro de las regiones y no entre ellas. Como se muestra en el Cuadro 11, el gasto por alumno es ms alto en nivel secundariaqueenlosotrosniveles,ycasillegaasereldoblequeenelnivelinicial.Almismotiempo,en secundariahayunamayorvariabilidadenelgastoporalumnoentrelosdistritos(tantoelcoeficientede variacincomoelndicedeTheilsonmayoresparaestenivel),situacincontrariaqueennivelprimaria, dondeladesigualdaddelgastoporalumnoesmuchomenor.Aldescomponerladesigualdad,seaprecia queunamayorproporcinsedebealavariabilidaddelgastoporalumnoalinteriordelasregiones(ms del 50% para cada nivel), y en menor medida a la diferencia entre las regiones, siendo esta mayor en el nivelsecundaria.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 65
Cuadro11.PresupuestoInstitucionalModificadoporalumnoaniveldistrital,2009(Ensolescorrientes)
Promedio (S/.) Poralumno PoralumnoInicial PoralumnoPrimaria Poralumnosecundaria
Fuente:SIAF.Elaboracinpropia.

Min.

Max.

Coeficiente de Variacin 45.7% 53.3% 42.5% 64.6%

1,189 785 1,147 1,538

30 41 29 6

7,039 4,707 4,513 13,752

ndicedeTheil Descomposicinanivel regin Valor Intra Inter regional regional 0.087 61.9% 38.1% 0.124 75.8% 24.2% 0.080 68.8% 31.2% 0.151 59.4% 40.6%

La desigualdad interregional e intraregional puede deberse a una asignacin inequitativa de los recursos que desfavorece a los ms pobres. Inicialmente, se aprecia una relacin negativa entre el gasto por alumno y el ndice de carencias a nivel distrital (ver Grfico 21). Sin embargo, un anlisis por quintil del ndice de carencias da cuenta que no existe un patrn definido entre esta variable y el gasto por alumno. Por ejemplo, en los distritos del quintil inferior del ndice de carencias (mayor pobreza), el Estado Peruano invierte un promedio estimado de S/. 1,063, comparado con S/. 1,095 que invierte en losdistritosdelquintil4yS/.733poralumnoenelquintil5(menorpobreza).41 Grfico21.Gastoporalumnoeneducacinenel2009endicedecarencias,pordistrito*

*ExcluyeadistritosdondegastoporalumnoesmayoraS/.4,000.Fuente:SIAF(MEF),FONCODES(MIMDES),MED. Elaboracinpropia

Losresultadoseconomtricosmuestranqueexisteunarelacin negativay estadsticamentesignificativa entreelndicedecarenciasyelgastoporalumnoenprimaria.42Estocualdaracuentadeunaasignacin regresiva en el gasto educativo. No obstante, la relacin negativa es menor una vez que se incluyen efectosfijosaniveldeprovincia.Estarelacinnegativasemantienealincorporarselaproxydeescuelas en el rea con mayores necesidades de recursos (proporcin de escuelas unidocentes), lo cual indicara lapersistenciadelaregresividadenelgasto(verCuadro12).
41 42

Verparamsdetallessobreelclculodelgastoporalumnoaniveldistrital. Para analizar la existencia de poltica compensatorias se estima la relacin entre gasto por alumno en primaria, ndice de carencias,yelefectodeescuelaspequeas.

66 Avanceshacialaregionalizacin
Cuadro12.Relacinentregastocorrienteporalumnoeneducacinyvariablesselectas1/(PIM2009)

1 2 ndicedecarencias 140.1 *** 98.6 *** Proporcindeesc.unidocentes Efectoprovincia Si Efectoregin R2 0.085 0.63
1/Dataaniveldistrital.SeexcluyeTacna. ***Niveldesignificancia<1%,**niveldesignificancia<5%, Fuente:PIM

3
21.6

219.5 *** 323.2 ***

147.9 *** 114.7 *** 237.5 *** 389.2 *** Si

Si 0.25

0.03

0.64

Si 0.28

Finalmente, es necesario tomar en cuenta tambin los factores asociados a la demanda por la educacin. Alczar (2009) encuentra que la desercin escolar en reas rurales en el Per se encuentra relacionada ms a factores de demanda que de oferta. La demanda por servicios educativos se genera en la familias, y proviene del beneficio esperado de la misma frente al posible uso alternativo de los recursos que las mismas estaran destinando al proceso (tanto monetarios como de tiempo). As, las condicionessocioeconmicasdelasfamiliastienenunrolimportantealexplicarellogroescolar.43

43

Cameron y Heckman (2001) introducen el concepto de restricciones de corto plazo vs. restricciones de largo plazo. Las primerassonlosrecursosfinancieroscorrientesdelasfamilias,lassegundashacenreferenciaafactorescomolaeducacin de los padres que a travs de la capacidad de apoyar el desarrollo cognitivo y no cognitivo de sus hijos afecta el beneficio esperadodelaeducacin.

Captulo 5. Avances hacia la municipalizacin

En contraste con la regionalizacin, el proceso de municipalizacin ha mantenido el mismo enfoque a lo largo del perodo que viene siendo implementado, que corresponde a la primera etapa de la descentralizacin. El Plan Piloto de Municipalizacin de la gestin educativa (PPM) fue lanzado por el presidente Alan Garca en octubre del 2006 como parte del paquete descentralista. Se estableci como unaalternativaparamejorarlacalidad delaeducacinporquepermiteacercarlagestineducativaala comunidad. Adems, se argument que la participacin del municipio permitira fortalecer la capacidad dedecisindelasIIEEparaqueactenconmayorautonomapedaggicayadministrativa.Sinembargo, elenfoquedelatransferenciadefuncionesyrecursosalosmunicipiosestuvocentradoenlosprocesos y no en los resultados esperados. Ms an, no fue acompaado del fortalecimiento de las capacidades localesparagarantizareladecuadoejerciciodelasnuevasfunciones. Lainformacindisponibleactualmentesobrelosavancesyresultadosdelprocesodemunicipalizacines muy limitada. No existen evaluaciones rigurosas del impacto que este proceso est teniendo en los resultados educativos. Los estudios disponibles son escasos y revisan la experiencia de una muestra de municipios. Por ello, en esta seccin se presenta una revisin de la normativa, una sntesis de los hallazgos de los pocos estudios realizados a la fecha (Defensora del Pueblo, 2009; Muoz, 2009), y un anlisiseconomtricodeladatacuantitativadisponible.44

5.1. Redefinicindelosrolesycompetencias
El PPM consiste en transferir a los municipios distritales las funciones y los recursos implicados en la provisindeservicioseducativosbsicosensujurisdiccin.Estasfuncionesenlaactualidadestnacargo de los gobiernos regionales y son ejercidas por las UGEL y las DRE. El Plan de Municipalizacin plantea queladecisinsobreelpresupuestodelasIIEEpblicascorresponderenltimainstanciaalalcalde,sin necesitar aprobacin del gobierno regional ni de las autoridades del Ministerio de Educacin. En teora, el alcalde puede decidir cuntas IIEE pblicas tendr su distrito, cul ser el presupuesto y cuntas plazashabrencadaunadeellas.Deigualforma,decidelacreacindenuevasIIEEpblicasdetodoslos nivelesymodalidades,salvoeluniversitario,queesautnomoporLey.45
44

El Banco Mundial, por solicitud del Ministerio de Educacin, est iniciando un estudio sobre los resultados del proceso de municipalizacin. 45 ElprocesodemunicipalizacineslideradoporelMinisteriodeEducacin.ElViceMinistrodeGestinInstitucionaldelMED es el responsable mximo del PPM y la Oficina de Coordinacin Regional (OCR) es el rgano ejecutor. Para ello, el MED ha conformado un equipo tcnico al interior de la OCR, encargada de las tareas organizativas y operativas del proceso de Municipalizacin.Esteequipoestacargodecapacitaralosgobiernoslocalesasumansusnuevasfunciones,ydebeoperar

68 Avanceshacialamunicipalizacin Sin embargo, en el nuevo contexto creado por el PPM, no se ha llegado a redefinir an con suficiente claridad los roles de cada nivel de gobierno. La insuficiente claridad en la distribucin de competencias en el marco legal existente ha dificultado la redefinicin de las competencias bajo el modelo del PPM. Mientras que la Ley General de Educacin y la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales proponen la regionalizacin de la educacin, el Plan Piloto se orienta a una propuesta de municipalizacin de la educacin. En este contexto, se realiza la transferencia de funciones a un grupo de municipios distritalesseleccionadosparaelpiloto.

5.1.1. Transferenciadefunciones
El PPM fue diseado para ser desarrollado de manera gradual y en tres etapas: iniciacin (20072008), expansin(20092010)ygeneralizacin(20112015).Laprimeraetapatenaporfinalidadimplementar el modelo de gestin y lograr la transferencia administrativa a las municipalidades. Esta etapa comprometi 1,883 IIEE, 7,823 docentes y 186,164 estudiantes de los niveles de inicial y primaria (ver Anexo9). Despusdelprimerao,solo46delas56municipalidadesseleccionadasinicialmente,continuaronconel PPM. En febrero del 2008, se incorpor el nivel secundario, y en octubre del mismo ao, 88 nuevas municipalidades participaban en el PPM. Actualmente, existen 134 municipalidades que tendran a su cargo alrededor de 8,000 IIEE pblicas.46En el 2009, el MED decidi iniciar la ejecucin de la segunda etapa, y confirm su decisin de expandir el proceso hasta incorporar todos losdistritos del Per el ao 2015. El MED seal que a partir del 2009 convendra incorporar alrededor de 500 municipalidades por ao,peroeseaonosellegaincorporarningunamunicipalidadnuevaenelprograma. Se decidi realizar progresivamente la transferencia presupuestal, segn los municipios vayan siendo declarados aptos, pero esto tard ms de lo esperado. En las normas emitidas por el Ministerio de Educacin se atribuye a la Oficina de Coordinacin Regional del Ministerio la responsabilidad de monitorear el proceso de transferencia administrativa y la facultad para acreditar a las municipalidades que forman parte del Plan Piloto. La OCR propuso en junio del 2007 la primera transferencia de los presupuestos, estados contables, activos, pasivos y acervo documentario de las IIEE a las correspondientes municipalidades, y ha vuelto a proponerla repetidas veces en el trascurso de los aos 2007y2008,peroenningunaocasinsehallegadoaproducir. Losprocedimientosdeacreditacindemunicipiosresultaronmuycomplejos.LaPCMeslanicainstancia facultada para acreditar a los gobiernos locales para que puedan recibir las transferencias. Los procedimientos establecidos por la PCM para que esa disposicin legal se haga efectiva exigen la elaboracin de varios documentos, la emisin de nuevas normas especficas a nivel de Decreto Supremo, la firma de convenios entre los gobiernos que reciban la transferencia y los rganos que la entreguen, una nueva capacitacin a quienes recibirn las transferencias, y la supervisin directa por parte de rganos del gobierno central en cada uno de los pasos a dar por los gobiernos que reciban la transferencia. Para otorgar esa acreditacin la PCM debe verificar, en los documentos y en el propio terreno, que esos requisitos estuvieran completos, luego de lo cual el Vice Ministerio de Gestin Institucional aprueba la acreditacin de esas municipalidades para recibir la transferencia. Los alcaldes
encolaboracindelosrganosespecializadosdelMED,lasDireccionesRegionales,lasUnidadesdeGestinEducativaLocal, lasMunicipalidadesylasIIEE.Msrecientemente,sehaplanteadolanecesidaddedescentralizarelprocesodecapacitacin a partir de la creacin de entes ejecutores en las regiones, pues las municipalidades involucradas necesitarn un acompaamientointensivoduranteunperodoinicial. 46 Resolucin Ministerial No 03792008ED. La lista de 88 municipalidades incluidas en el ao 2008 en el Plan de MunicipalizacindelaGestinEducativaestenelAnexo9.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 69 han cumplido con la documentacin y requisitos para la acreditacin, sin obtener la transferencia presupuestalesperada. Eventualmente, se flexibiliz el cumplimiento de los requisitos generales y los gobiernos locales se han acreditado con el solo compromiso de la voluntad de las partes. Como seala el Informe 141 de la Defensora del Pueblo, referido a la descentralizacin, en el nuevo diseo de acreditacin, la etapa de certificacin se modific drsticamente []. De este modo, ya no consisti en una verificacin de los requisitos generales y especficos por cada funcin a ser transferida, se convirti en una etapa de autoevaluacin.

5.1.2. Fortalecimientodecapacidades
El Plan de Municipalizacin establece que el Consejo Educativo Municipal (CEM) es el rgano directivo queasumelasfuncionestransferidas. ElCEMestpresidido porelalcaldedelamunicipalidaddistritale integrado por los representantes de todos los Consejos Educativos Institucionales (CONEI) de la jurisdiccin municipal.47El CEM cuenta con una Secretaria Tcnica encargada de implementar los acuerdosdelaasambleadelCEM. Sin embargo, el Plan de Municipalizacin no plantea la asignacin de recursos para financiar la Secretara Tcnica. Las municipalidades han tenido que buscar formas de financiar el salario del Secretario Tcnico, finalmente arribando a diferentes soluciones: casi todos los secretarios tcnicos estncontratadosporlamunicipalidadadedicacincompletayalgunosloestnatiempoparcial.Otros secretarios tcnicos han sido encargados de esa funcin por la DRE o la UGEL en que trabajan, y unos cuantos son directores o profesores de escuela. Algunos de los secretarios tcnicos contratados fueron seleccionadosmedianteconcursoyotrosfuerondesignadoscomofuncionariosdeconfianza. Luego de casi tres aos, el CEM an no se ha constituido como instancia participativa y articulada en la estructura institucional de los municipios. Una apuesta del modelo de gestin del PPM es que la sociedad participe directamente en la gestin educativa a travs de los CEM,48pero debido a que en muchas IIEE los CONEI no se encuentran operativos, las normas flexibilizaron la eleccin de representantesdelCEM.49Comoconsecuencia,losCEMbsicamenteestnintegradosporlosdirectores de las IIEE. En la supervisin realizada por la Defensora del Pueblo se constat que no existe un criterio uniforme para la conformacin de los CEM, y que garantice la representacin de todas las instituciones educativas de la localidad, sobre todo en aquellas localidades con ms de 20 IIEE y sin redes conformadas. De igual manera, una evaluacin independiente del Plan Piloto del ao 2007 (Muoz, 2009),50encontr que de los 48 CEM que constituidos a diciembre del 2007, solo 26 contaban con representantesdealgnCONEI.
47

En los lineamientos del Plan Piloto para el ao 2007 se establece que para iniciar el funcionamiento de los CEM, los CONEI sernrepresentadosporsusrespectivospresidentes,esdecir,losdirectoresdelasIIEE. 48 En el PPM se convoca la participacin de directores, docentes ypadres defamilia de las IIEE a travs del Consejo Educativo Municipal(CEM),instanciaencargadadeestablecerloslineamientosdepolticaseducativasenelmbitodistrital. 49 LaHojadeRuta 2,emitidael20 deabrilde2007, contienenormasparalaorganizacindelaSecretaraTcnica,reasque atender, desarrollo de las capacidades de sus integrantes, etc. Tambin da lineamientos para definir el nmero de integrantesdelCEMeindicaquelasUGELyDREtienenlaresponsabilidaddeapoyarlaconformacindelosCEM.Asimismo trata sobre las gestiones del Ministerio de Educacin ante el Ministerio de Economa y Finanzas para que se transfiera el presupuestodelasInstitucionesEducativasalasMunicipalidadesDistritales. 50 Los distritos que no constituyeron su CEM en el 2007 fueron: Baos del Inca y Encaada (Cajamarca), Pampas (Huancavelica),corayHuata(Puno),AltodelaAlianzayCiudadNueva(Tacna).

70 Avanceshacialamunicipalizacin Asimismo, pareceexistirunadbilarticulacinentreelCEMylas estructurasorganizativas existentesde la municipalidad. Esto ha llevado a una duplicacin de funciones y, en algunos casos, se ha creado una tensin entre el rea de la municipalidad encargada de la funcin educativa y el CEM, puesto que este ltimo ha asumido las acciones educativas. En el estudio realizado por la Defensora del Pueblo (2009), se constat que, en un tercio de las municipalidades visitadas los Secretarios Tcnicos ejercan otros cargos al interior de la municipalidad. Esto es consecuencia, en cierta medida, de las limitaciones presupuestales de algunas municipalidades para contratar a una persona que se dedique con exclusividadalcargo. Segn el informe de la OCR (2009), el proceso de Municipalizacin de la Gestin Educativa ha hecho posible que las municipalidades participantes evalen el estado de la educacin en su jurisdiccin y dediquen esfuerzo y recursos a mejorar la calidad. Entre las principales acciones desarrolladas por las municipalidades estn: el establecimiento de lineamientos generales para el desarrollo educativo local, la formulacin de currculos diversificados en la instancia local para atender las particularidades de su mbito, inversin mnima por alumno que comprenda la atencin de salud, alimentacin y provisin de materiales educativos, actividades de capacitacin para docentes, carrera pblica docente y administrativa, la implementacin de infraestructura, equipamiento, servicios y materiales educativos adecuados,lainvestigacineinnovacineducativasylaorganizacininstitucionalyrelacioneshumanas armoniosasquefavorecenelprocesoeducativo.

5.2. Transferenciadelgastoeducativoalosmunicipios
En la prctica el presupuesto y el poder de decisin transferido a los municipios estn bastante restringidos. Por un lado, casi la totalidad de los recursos corrientes que administran las DRE y UGEL (96.5%) y que recibir el municipio, es asignado a gastos de personal. Con la municipalizacin, la principal funcin que ejercern los municipios es la de administrar la planilla docente. Los recursos corrientes no salariales son tan limitados, que la oportunidad de tomar decisiones de asignacin presupuestal que generen impacto es prcticamente inexistente. Donde s se pueden tomar decisiones quetenganimpacto,esenelmbitodelainversinpblica,que,comosealamos,yaestenmanosde losgobiernoslocales.Porotrolado,ladecisinparaelevarlostechospresupuestalesnodependedelos gobiernoslocales,lomismoqueladecisindemodificarloscuadrosdeasignacindepersonal. Por ello, inicialmente el gobierno consider transferir recursos adicionales a los municipios ms pobres para apoyarlos en el proceso de municipalizacin de la educacin, pero esto no se concret. El Fondo de Compensacin Municipal para la Gestin Educativa (FONCOMUGE) fue una propuesta de la OCR para proporcionaralasmunicipalidadesmspobres,recursoscompensatoriosquelespermitieranmejorarla calidad de la educacin en su jurisdiccin. Sin embargo, hasta el momento no se ha ejecutado ninguna transferencia del FONCOMUGE debido a que las municipalidades no pueden recibir dinero del Estado paraintroducirmejorasenlasIIEE,puesformalmentenopertenecenalosmunicipios.LaOCRmenciona que si se hubiera hecho efectiva la transferencia de las IIEE a las municipalidades, ese problema no se hubierapresentado.Alnoserejecutadooportunamente,elfondorevirti,yenelao2008nopudoser repuesto. Lalentituddelprocesodeacreditacingeneraundesfaseconelcalendariopresupuestaly,conello,ms problemas en la transferencia de fondos. En el 2009 por primera vez se incluy la transferencia de recursos a los municipios en la Ley de Presupuesto del Sector Pblico 2009.51Cumpliendo todos los
51

La sexagsima disposicin complementaria de la Ley del Presupuesto Pblico para el ao 2009, autoriza la transferencia de partidas de los Pliegos de los Gobiernos Regionales y del Pliego 010:Ministerio de Educacin, a favor de los pliegos de las

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 71 pasos del proceso, el 18 de diciembre del 2008 se aprob la acreditacin de 44 municipalidades (ResolucinViceMinisterialNo.0462008ED),peroelcumplimientodelosrequisitosocasiondemoras enlatransferenciadefondosyparacuandosehizoefectivalatransferencia,lossaldoserandiferentesa losmontosestablecidosaliniciodelao.EstasdiscrepanciasobligaronalMEFaobjetarunavezmslos clculos de los gobiernos locales. Al final, slo 8 municipalidades distritales52obtuvieron la autorizacin para la transferencia de partidas presupuestales por la suma de S/. 74,119,733 para financiar gastos operativosdelasIIEEinvolucradasenelPPM.53LasmunicipalidadessondeLimaMetropolitana,Callaoy Caete.54 Cuadro13.Gastosdelasmunicipalidadesenaccionesparamejorarlacalidaddelaeducacin
Actividad Lineamientos Currculodiversificado Inversinporalumno Formacinycapacitacindocente Carrerapblicamagisterial Infraestructurayequipamiento Investigacineinnovacineducativa Organizacininstitucionalyrelaciones GestindeproyectosdeinversindelCEM OperacindelCEMylaSecretaraTcnica TOTAL
Fuente:OCREvaluacindelPlanPilo20072008

2007 33,834.00 479,574.69 914,036.50 1111,471.00 25905,137.03 752,100.00 304,214.50

29500,367.72

2008 84,487.00 1,870.00 1872,283.88 2223,060.50 1757,543.00 33090,484.39 413,230.00 1713,840.00 1000,000.00 169,393.00 42326,191.77

TOTAL 118,321.00 1,870.00 2351,858.57 3137,097 2869,014.00 58995,621.42 1165,330.00 2018,054.50 1000,000.00 169,393.00 71826,559.49

Entre el 2007 y el 2008, la OCR asign ms de cinco millones de nuevos soles para actividades de promocin de la municipalizacin. El apoyo consisti en visitas a las municipalidades piloto, atencin a consultas, cursos, talleres, conferencias, publicaciones, participacin en reuniones y coordinacin con lasUGELyDREparaestableceryponerenmarchalosCEM(OCR,2009).

Porsuparte,elgastomunicipalenlasaccionesasociadasalprocesodemunicipalizacinseconcentren gastosdeinfraestructurayequipamiento.ComopuedeapreciarseenelCuadro13,losgobiernoslocales hanasignadoS/.71.8millonesalPPMentreel2007yel2008,deloscualesel82%correspondeagastos de infraestructura y equipamiento. Sin embargo, los S/.59 millones de infraestructura y equipamiento son gastos de inversin que ya estaban contemplados entre las funciones municipales y que no tienen asociacinconelPPM. La OCR seala que en el futuro cada municipalidad que haya recibido la transferencia formular su presupuesto, incluyendo los recursos necesarios para que las instituciones transferidas funcionen adecuadamente(MED,2009c).
municipalidadesparticipantesenelPlanPiloto deMunicipalizacindelaGestinEducativa,apartirdel1deenerode2009 y por el monto total de las asignaciones presupuestarias incluidas en el presupuesto 2009 de los citados Pliegos habilitadores, correspondiente a todas las IIEE de los niveles Inicial, Primaria y Secundaria de educacin bsica regular que funcionanenlacircunscripcinterritorialdecadaunadelasmunicipalidadesdelreferidoPlan. 52 Decreto de Urgencia 0442009 Dictan medidas en materia econmica y financiera orientadas a las transferencias de partidasenelmarcodelamunicipalizacindelagestineducativa. 53 DecretodeEmergencia0442009.Dictanmedidasenmateriaeconmicayfinancieraalastransferenciasdepartidasenel marcodelamunicipalizacindelagestineducativa.Lima,8deabrildel2009. 54 Miraflores, Santiago de Surco, Surquillo, Los Olivos y La Molina, en la provincia de Lima; Bellavista, en la Provincia ConstitucionaldelCallao;eImperialyPacarn,enlaprovinciadeCaete.

72 Avanceshacialamunicipalizacin

5.3. Resultadoseducativosenelcontextodelamunicipalizacin
En el Per, existe una relacin directa y negativa entre los niveles de pobreza o necesidades bsicas no atendidasylosnivelesdeaprendizajedelosestudiantes.Lascondicionessocioeconmicas(aproximadas porelndice deCarencias deFONCODES)explicanel32% de lavarianzaentre distritosenlosresultados de la ECE 2008 en Comunicaciones y el 9% en Matemticas. En el caso de matemticas se registra una relacinmenospronunciadadebidoaqueenestapruebalosresultadosfueronmuybajospararegistrar suficientevariabilidad. Grfico22.RelacinentreelndicedecarenciasdistritalyelpuntajepromediodelaECE2008
4

P u n ta je p ro m e d io e n c o m u n ic a c i n

-2

-2 0

P u n ta je p ro m e d io e n m a te m tic a s

.2

.4

.6

.8

.2

.4

.6

.8

ndice de carencias distrital

ndice de carencias distrital

Fuente:EvaluacinCensaldeEstudiantes2008,UMCMED,yMapadepobreza2006,FONCODES.Elaboracinpropia.

Si bien es muy pronto para discutir sobre una evaluacin del programa piloto de municipalizacin educativa (PPM), se puede analizar las tendencias de los indicadores educativos en los municipios participantes. Para ello, se procedi a realizar una comparacin entre los logros de aprendizaje de los alumnos en 2008 en las escuelas que formaron parte de la primera etapa de la municipalizacin en el 2007. Las escuelas seleccionadas se encuentran ubicadas en 46 distritos donde se implement el PPM en 2007, los cuales estn repartidos en 23 provincias de 22 departamentos a nivel nacional (ver Anexo 9). Cuadro14.Diferenciadepuntajeenlaspruebasdelogrosdeaprendizajeencomunicacinymatemtica endistritosparticipantesdelPPMnivelnacional
rea Comunicacin Grupo PPM NoPPM Diferencia* PPM NoPPM Diferencia* Obs. 46 1701 46 1701 Promedio 1.249 0.918 0.331 0.652 0.607 0.045 ErrorEst. 0.104 0.016 0.100 0.076 0.015 0.091 Desv.Est. 0.704 0.671 0.514 0.610 Sig.

SI(99%)

Matemtica

NO

Fuente:ElPeruano,ECE2008(MED).Elaboracinpropia. *PPMNoPPM

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 73 Se encuentra que a nivel nacional los distritos del PPM tienen un mayor puntaje promedio en el logro de aprendizajes en comunicacin en comparacin con aquellos que no formaron parte del mismo para el ao2007,siendoestadiferenciaestadsticamentesignificativa(verCuadro14).Ellosecorroboracuando seanalizaelporcentajedealumnosennivelsuficientedecomunicacin,yaqueel13.7%delosalumnos en el conjunto de distritos donde opera el PPM logran dicho nivel versus el 12.8% en caso de los otros distritos.Porotrolado,nosemuestrandiferenciassignificativasenlospuntajesdelogrosdeaprendizaje en matemticas entre ambos grupos de distritos. Incluso, el 61.3% de los alumnos donde opera el PPM seubicanenelnivel0,ciframenoralregistradoenlosotrosdistritos(59.2%). Sinembargo,estadiferenciapodradeberseenpartealascaractersticassocioeconmicasygeogrficas de los distritos seleccionados para el PPM y sus escuelas.55Los distritos que participaron en el PPM desde el 2007 estn caracterizados por tener menores carencias que los distritos sin PPM. Es decir, en los distritos PPM hay mayor acceso a servicios bsicos, menor tasa de analfabetismo femenino y menores tasasdedesnutricin enescolares,todolo cual indica un mejorentornodelestudianteparael logro de aprendizajes. Como se observa en el Grfico 23, la distribucin de los alumnos en los distritos del PPM est sesgada hacia niveles socioeconmicos ms altos (segn el ndice de Carencias de FONCODES) respecto a la distribucin de alumnos en los distritos que no participan en el PPM.56En los distritos del PPM, el 20% de los alumnos evaluados en la ECE 2008 asiste a escuelas en distritos del quintil ms alto, comparado con el 10% de los alumnos en los distritos no beneficiarios del PPM.57De igual manera, el 11% de los alumnos en los distritos del PPM pertenece al quintil ms pobre (con mayores carencias) mientras que entre los distritos que no participan en el PPM esta proporcin es del 32%. Grfico23.Distribucindealumnosde2do.Grado Asimismo, los distritos con PPM concentran una deprimariadeacuerdoconelndicedeCarencias mayor parte de sus estudiantes en escuelas deldistritodondeestudian polidocentes, lo cual indica mejores condiciones de la escuela (infraestructura y disponibilidad de docentes) para el desempeo educativo. Los distritos beneficiarios del PPM concentran una mayor proporcin de alumnos de segundo grado de primaria matriculados en escuelas polidocentes en comparacin con los distritos no beneficiarios del programa de municipalizacin (85%vs.70%).Consecuentemente,enlosdistritos PPM una mayor proporcin (86.4%) de los alumnos evaluados asiste a escuelas polidocentes 0 .2 .4 .6 .8 1 Indice de carencias que en los distritos que no participan en el PPM Distrito PPM Distrito no PPM (72%), y apenas el 2.2% asiste a escuelas unidocentes (comparado con 5% en el resto de Fuente:ElPeruano,ECE2008(MED).Elaboracinpropia. distritos).
55

SielPPMfueaplicadoen2007endistritosconmenortasadepobreza,oconmayoraccesoaserviciosbsicos,odondehay una mayor proporcin de alumnos en escuelas polidocentes es ms probable que una mayor proporcin de alumnos obtenganmayorpuntajeenlaspruebasdelogrodeaprendizajes. 56 Niveles del ndice cercano a cero refleja que el distrito tiene menos carencias, un nivel cercano a 1 refleja mayores carencias. 57 Se utiliza la prueba de comunicacin, pero los porcentajes en matemtica no varan significativamente respecto a los de comunicacin,dadoquesonlosmismosalumnosquerindenambaspruebas.

Densidad 2

74 Avanceshacialamunicipalizacin Para reducir el sesgo por nivel socioeconmico, caractersticas y recursos de las escuelas, y ubicacin geogrfica, se presenta a continuacin un anlisis comparativo desagregado por quintil de pobreza (segnelndicedeCarenciasdeFONCODES),tipodeescuelayprovincia. Desagregando por nivel socioeconmico, se encuentra que solo en los distritos del quintil 5 (mejores condiciones), existe una diferencia estadsticamente significativa a favor de los distritos beneficiarios del PPM.Enelnivelsocioeconmicomsalto,losdistritosdelPPMmuestranmayorproporcindealumnos en el nivel suficiente que los distritos que no son del PPM, tanto en las pruebas de comunicacin como en matemtica. Sin embargo, en los otros quintiles los distritos del PPM obtienen resultados iguales o ms bajos que los que no son del PPM. Cuando se compara el puntaje promedio de los estudiantes en los dos grupos de distritos (PPM y no PPM), se encuentran diferencias significativas a favor de los distritos PPM solamente en comunicacin y en el quintil 5, pero en el quintil 2 los distritos que no participan en el PPM obtienen mejores resultados en matemticas, siendo esta diferencia estadsticamentesignificativa.58Paralosotrosquintilesnoseencuentrandiferenciassignificativas. Grfico24.Porcentajedealumnosde2do.Gradode Al comparar los logros de aprendizaje por primaria quealcanzannivelsuficienteencomunicaciny el tipo de escuela (unidocente, multigrado matemticas, portipodeescuelayparticipacinenelPPM y polidocente) los resultados son mixtos. Se encuentra que, para las escuelas reacomunicacin 100.0% unidocentes y polidocentes, los distritos 90.0% del PPM presentan las mayores tasas de 80.0% alumnos que alcanzan el nivel suficiente 70.0% en comunicacin; pero en matemtica, la 60.0% 50.0% proporcin de alumnos en el nivel 40.0% suficiente es ms baja en los distritos del 30.0% 15.3% 17.1% PPM para todo tipo de escuela (ver 20.0% 6.3% 6.2% 4.9% 5.9% 10.0% Grfico 24). En el rea de comunicacin 0.0% los distritos que pertenecen al PPM Unidocente Multigrado Polidocente obtienen un puntaje promedio menor, NoPPM PPM tanto en escuelas multigrado como polidocentes.Estasituacinquesereplica reamatemtica para el rea de matemtica pero solo en 100.0% 90.0% escuelas multigrado. En los dems casos, 80.0% las diferencias entre ambos grupos de 70.0% distritos no son significativas. Es decir, la 60.0% 50.0% municipalizacin no pareciera estar 40.0% atendiendo con mayor eficacia las 30.0% necesidades de las escuelas ms 20.0% 8.6% 7.3% 7.7% 7.0% 6.6% 6.2% 10.0% pequeas(unidocentes). 0.0% Unidocente Multigrado Polidocente Comparando los resultados entre los NoPPM PPM distritos del PPM de una provincia, con el resto de distritos de esa misma provincia, Fuente:ElPeruano,ECE2008(MED).Elaboracinpropia. se encuentra que en la mayora de
58

La diferencia del promedio del puntaje en comunicacin para el quintil 5 es 0.2079, con un error estndar de 0.149; mientras que la diferencia del promedio del puntaje en matemtica para el quintil 2 es 0.281 con un error estndar de 0.147.Ambasdiferenciassonsignificativasal90%deconfianza.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 75 provincias los distritos del PPM obtienen resultados ms bajos que los otros. En 18 de las 23 provincias, la proporcin de alumnos que alcanzan el nivel suficiente en comunicacin en los distritos del PPM es menorqueenlosdemsdistritos,ymayorsloen5.Enmatemticas,losresultadosdelosdistritosPPM son ms bajos en 10 provincias, similares en 1 y ms altos en 12 (Cuadro 15). Tanto en comunicacin comoenmatemticas,ladiferenciapositivaesmayorenprovinciasderegionesdecosta(Lima,Huaraz, Caete), en tanto la diferencia negativa se observa sobre todo en provincias de la sierra (Concepcin, Mariscal Nieto, Huanta) y la selva (Tambopata, Chachapoyas). Lima y Huaraz son las dos provincias en las que los distritos PPM obtienen mejores resultados que los que no son del PPM, tanto en comunicacin como en matemticas. Ambas son provincias capitales de regiones de costa, pero adems,losdistritosseleccionadosseubicanenpromedioeneldecilsuperiordelndicedecarenciasen susrespectivasregiones.59Porotrolado,enConcepcin(Cusco)yChachapoyas(Junn)losdistritosPPM obtienen resultados menos satisfactorios que los que no son del PPM en comunicacin y matemticas. Esto ocurre en otras 8 provincias, pero las diferencias son menores. Finalmente, al comparar los puntajes obtenidos por los alumnos a nivel provincial entre los distritos que forman parte del PPM y aquellos que no, se concluye que no hay diferencias significativas entre ambos grupos de distritos, ni paracomunicacinniparamatemtica. Cuadro15.Porcentajedealumnosde2do.Gradodeprimariaquealcanzannivelsuficienteenrea evaluadaportipodedistritobeneficiariodelPPMsegnprovinciadondeseimplementaPPM
Departamento AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CALLAO CUSCO HUANCAVELICA HUANUCO ICA JUNIN LALIBERTAD LAMBAYEQUE LIMA LORETO MADREDEDIOS MOQUEGUA PASCO PIURA SANMARTIN TUMBES UCAYALI Provincia Chachapoyas Huaraz Andahuaylas Arequipa Huanta Callao LaConvencin Tayacaja Hunuco Chincha Concepcin Trujillo Lambayeque Lima Caete Maynas Tambopata MariscalNieto Pasco Morropn SanMartn Tumbes CoronelPortillo Comunicacin No Diferencia PPM PPM (pp.) 3.7% 20.0% 16.4 16.1% 3.8% 12.3 6.1% 8.3% 2.2 29.8% 27.3% 2.5 0.0% 7.5% 7.5 18.9% 23.5% 4.6 3.8% 10.5% 6.7 6.9% 7.1% 0.2 6.0% 6.9% 0.8 15.1% 13.4% 1.8 3.6% 14.0% 10.4 15.2% 18.6% 3.5 10.3% 12.4% 2.1 30.3% 19.9% 10.4 7.4% 13.7% 6.4 4.9% 3.6% 1.3 0.0% 10.0% 10.0 20.0% 22.3% 2.3 9.8% 12.5% 2.7 10.7% 14.6% 3.8 8.5% 9.4% 0.9 14.7% 16.1% 1.4 6.4% 6.6% 0.2 Matemtica No Diferencia PPM PPM (pp.) 6.3% 13.3% 7.0 10.1% 6.5% 3.6 9.1% 9.1% 0.0 10.3% 8.9% 1.3 4.2% 7.6% 3.5 5.9% 5.1% 0.8 3.6% 5.7% 2.1 10.3% 7.6% 2.7 4.7% 3.1% 1.6 11.4% 10.6% 0.8 0.0% 11.9% 11.9 4.1% 5.3% 1.2 11.9% 7.6% 4.3 8.3% 5.9% 2.5 9.0% 5.3% 3.7 2.6% 2.3% 0.3 1.9% 3.2% 1.2 0.0% 9.3% 9.3 4.4% 8.3% 3.9 7.7% 8.6% 0.9 0.6% 2.1% 1.5 12.3% 10.2% 2.1 4.6% 1.8% 2.8

Fuente:ElPeruano,ECE2008(MED).Elaboracinpropia.

59

En el caso de Lima, los distritos seleccionados son La Molina, Los Olivos, Miraflores, Santiago de Surco y Surquillo; y en HuarazlosdistritosseleccionadossonHuarazeIndependencia(ambosformanpartedelaciudaddeHuaraz).

76 Avanceshacialamunicipalizacin
Cuadro16.Diferenciadepuntajeenlaspruebasdelogrosdeaprendizajeencomunicacinymatemtica endistritosparticipantesdelPPMnivelprovincial
rea Comunicacin Grupo PPM NoPPM Diferencia* PPM NoPPM Diferencia* Obs. 23 23 23 23 Promedio 1.147 1.034 0.113 0.580 0.598 0.018 ErrorEst. 0.117 0.117 0.165 0.091 0.079 0.121 Desv.Est. 0.561 0.561 0.437 0.379 Sig.

NO

Matemtica

NO

Fuente:ElPeruano,ECE2008(MED).Elaboracinpropia. *PPMNoPPM

A partir de los resultados preliminares presentados, se podra formular dos hiptesis que quedan por ser exploradas. Primero, que ciertos municipios (e.g. urbanos, de nivel socioeconmico medio o alto) estn en mejores condiciones de asumir las responsabilidades de gestin educativa que otros que tienen menos recursos y capacidades o enfrentan mayores desafos geogrficos (e.g. zonas de selva o rurales, escuelas pequeas y dispersas). Segundo, que la municipalizacin no pareciera estar atendiendo con mayoreficacialasnecesidadesdelasescuelasmspequeas(unidocentes). Pero como se seal anteriormente, puede ser muy pronto para evaluar el impacto del PPM en el logro de aprendizajes de los alumnos. En todo caso, queda claro del anlisis anterior que hace falta una evaluacin cuasiexperimental del PPM para cuantificar el impacto del programa sobre los logros de aprendizaje a lo largo de varios aos y a partir de ms indicadores de los que actualmente estn disponibles para este tipo de anlisis. Con este tipo de evaluacin se podra determinar bajo qu condiciones la municipalizacin tiene mayores probabilidades de producir un impacto en la calidad educativaengeneral,yenloslogrosdeaprendizajeenparticular.

Captulo 6. Avances hacia la autonoma escolar

Como se seal anteriormente, el marco legal plantea que el objetivo de la gestin educativa en su conjuntoesfortalecerlaautonomapedaggicayadministrativadelasInstitucionesEducativas.Durante la primera etapa (20022007), los avances en el fortalecimiento de la autonoma escolar fueron bastante limitados. Principalmente, estuvieron concentrados en la conformacin de los Consejos Educativos Institucionales (CONEI) y la elaboracin de los Proyectos Educativos Institucionales (PEI), segn lo planteado en la ley. Pero los avances en estos campos han sido lentos y limitados. La elaboracin de un PEI implica tiempo, recursos y capacidades que muchos directores o maestros no tienen o no estn dispuestos a invertir, a lo que se suma el limitado o nulo apoyo que reciben de las autoridadeseducativasparalograrunabuenaplanificacin(BancoMundial,2008). Durante la segunda etapa (2008presente), en contraste, se han empezado a gestar algunas iniciativas orientadas a fortalecer la gestin escolar autnoma. Si bien no existen mecanismos formales para la transferenciadirectaderecursosalasinstitucioneseducativas,dosexperienciasrecienteshanabiertoel camino en esta direccin. Tanto el Programa de Mantenimiento Preventivo (PMP) de la infraestructura escolar,comoelProgramadeFondosConcursablesdelFONDEP,planteanalternativasparafortalecerla gestin escolar participativa a travs de la asignacin de recursos para ser administrados directamente porlaescuela,conmecanismosdeparticipacindelacomunidadyrendicindecuentas.

6.1. Lasiniciativasdefortalecimientodelaautonomaescolar
El Programa de Mantenimiento Preventivo (PMP) surge en el 2008 con el propsito de mejorar las condiciones de mantenimiento de la infraestructura y equipamiento escolar.60El PMP comprende las acciones que se deben realizar, en forma peridica para prevenir, evitar o neutralizar daos o el deterioro de las condiciones fsicas de la infraestructura de la IE y mobiliario. Incluye tambin las acciones que se deben realizar de forma inmediata para intervenir la infraestructura que ponga en riesgoalapoblacinescolar.61 Los recursos pueden ser utilizados para acciones de mantenimiento preventivo, y sobre la base de la experiencia el primer ao, se permiti tambin financiar algunos aspectos de mantenimiento correctivo. El mantenimiento preventivo incluye la reparacin de coberturas, pisos, muros, techos, puertas,
60

Fue aprobado en la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2008 (MEF, 2007a) y luego para el Ao Fiscal 2009(MEF,2008b). 61 Artculo3delaDirectiva0022009me/vmgiNormasparalaejecucindelmantenimientopreventivodeloslocalesdelas institucioneseducativaspblicasanivelnacional2009(MED,2009a)

78 Avanceshacialaautonomaescolar ventanas, instalaciones elctricas, mobiliario escolar, cunetas pluviales, servicios higinicos, y mantenimientodelareddedesage,entreotros. El mantenimientocorrectivo62porlogeneralrequiere de un expediente de inversin. En el ao 2008 estos recursos no podan ser utilizados para la construccin de nueva infraestructura o la adquisicin de mobiliario (incluyendo compra de puertas) o equipos(porejemplo,computadoras).Actualmente,elProgramadeMantenimientoPreventivopermite laadquisicindeciertomobiliarioescolar,utilizandohasta30%delpresupuestoasignadoparalaIE.Este es un cambio importante, resultado de una oportuna respuesta del gobierno central a la retroalimentacindequienesejecutanelprogramaenelnivellocalyescolar.63 Porotrolado,elFONDEP hadesarrolladounprogramapilotoque transfiererecursos alas escuelas para el financiamiento de proyectos de innovacin educativa. Este piloto fue implementado en la regin Ancash con el objetivo de contribuir a la mejora de los aprendizajes de los estudiantes a partir del fortalecimiento institucional de las escuelas primarias. El proyecto se inici en mayo del 2008. La primera fase culmin en diciembre del 2009 y actualmente se est planeando una segunda fase para el 2010. Los proyectos financiados en este piloto tenan como objetivo general el desarrollar las capacidades comunicativas de los estudiantes de primaria, tanto en la expresin oral como en la lecto escritura. El fortalecimiento institucional consisti en el desarrollo de capacidades de gestin al nivel de la escuela a travs del diseo y ejecucin de proyectos de innovacin educativa, con participacin de la comunidad,autonomaenelmanejodefondosyrendicindecuentas.(FONDEP,2009). Para este proyecto, el FONDEP canaliz recursos privados en una proporcin de 4 a 1 respecto al aporte del Estado. El presupuesto total de este programa es S/. 5,715,466. La empresa minera Antamina, en el marco de su poltica de responsabilidad social, financia estos 276 proyectos de desarrollo de capacidades comunicativas (S/. 4,284,466). El FONDEP financia las actividades de capacitacin, asesoramiento, monitoreo y aporta todo el proceso tcnico para la realizacin del proyecto (S/. 1,141,200). Las instituciones educativas tambin contribuyen recursos, que en total suman S/. 289,800. PorsupartelaAsociacindeEmpresariosporlaEducacinparticipacomopatrocinadoryadministralos recursosotorgadosporAntamina.

62

El Mantenimiento Correctivo es definido por la OINFE como cualquier actividad de reposicin y reparacin de infraestructura y equipamiento por desgaste propio de los materiales o por accidentes, y se aplica cuando no hay forma de predecirlasfallas 63 Durante el primer ao de implementacin se observaron dificultades para diferenciar entre el gasto de mantenimiento preventivo y el de mantenimiento correctivo. Ante un problema especfico (como el de una puerta rota o una letrina colapsada) el criterio que utiliza un director procura encontrar la solucin ms adecuada, sea esta reparar la puerta o comprar una nueva, descongestionar la letrina o construir una nueva. En el 2008, el PMP permita lo primero, pero no lo segundo. Segnun informe elaborado para la GTZ, en la mayora de IIEE visitadas se realizaron obras que no corresponden al mantenimiento preventivo, pues incluyen la construccin de aulas, baos, sala de computacin, comedor, cerco perimtrico, etc. En algunas IIEE los directores sealaban la necesidad de tener mayor flexibilidad para el uso de los recursos en algunas obras de mantenimiento correctivo consideradas prioritarias. Adems, en un alto nmero de IIEE se plante como necesario utilizar parte de los recursos para compra de mobiliario como estantes, proyectores, fotocopiadoras, y para construir o mejorar reas recreativas de la institucin (Sanz Gutirrez, 2008). La evaluacin incluy entrevistas a funcionarios del MED, DRE y UGEL en 7 provincias (Huancavelica, Tambopata, Ascope, Tayacaja, Tahuamanu, CajatamboyHuarochir)de4regiones(Lima,LaLibertad,HuancavelicayMadredeDios),ascomoadirectores,autoridades locales y padres de familia en 72 IIEE de 20 distritos de las provincias seleccionadas. El muestreo fue intencional, siguiendo criterios de diversidad y representatividad. El 31% de las IIEE son de inicial, el 33% de primaria, el 15% de secundaria y el 21%restantecombinadosniveleseducativos.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 79

6.2. Beneficiosalniveldelaescuela
Lo destacable de ambos programas, el PMP y los Fondos Concursables, es que han logrado responder a necesidadesprioritariasdelasIIEEqueelsistemanohabalogradoatenderporotrosmedios.Estoesun avance significativo en trminos de gestin educativa. La principal contribucin de estos programas reside en el renovado empoderamiento de la institucin escolar para administrar sus propios recursos y poder, as, responder oportunamente a necesidades operativas bsicas. As, mediante el proyecto del FONDEP, las IIEE han podido adquirir o elaborar sus propios materiales, comprar equipos y otros insumosdeapoyoparalalaborpedaggica;entantoqueconelPMPlasIIEEhanatendidolamayorade necesidadesdemantenimientopreventivodelainfraestructuraescolar,queantesnohabanpodidoser resueltas. LaasignacindelosrecursosdelPMPa cadaIEserealiza enfuncindelnmerodeaulas,enunaescala queotorgaunmontomayorporaulaalasescuelasconmenosaulasparaasegurarquelaasignacinno coloque en desventaja a las IIEE ms pequeas. En el 2009, por ejemplo, los recursos destinados a las IIEE pblicas fueron calculados conforme a la escala siguiente: 1 a 2 aulas S/. 4,500 en total; 3 a 4 aulas S/.5,500entotal;5a10aulasS/.1,200poraula;msde10aulasS/.1,100poraulahastauntopede19 aulas;yporcadaIEemblemticaS/.50,000total.Enel2008,lacoberturadelPMPfuede40,585locales escolares, y en el 2009 aument a 42,082, segn reportes de la OINFE. Consecuentemente, el presupuestoparaelprogramaaumentdeS/.270millonesaS/.290millones. ComoseobservaenelCuadro17,losrecursosdelPMPseorientanhacialasescuelasconmayornmero de aulas reportadas que requieren reparacin. Como se explic anteriormente, el PMP llega a todas las escuelas del pas, de acuerdo a un monto predefinido por aula que contenga el local educativo. La preguntaquesurgeessiestosrecursosestnorientadoshacialasescuelasconmayoresdeficienciasen suinfraestructura.TalcomosemuestraenelCuadro17,sonlasescuelasmspequeasquienesreciben un mayor monto promedio por aula. Por otro lado, son estas mismas escuelas las que presentan mayores porcentajes de aulas que requieren reparaciones y que tienen algn tipo de deficiencia en su infraestructura.Porejemplo,lasescuelasconmenosde5aulasrecibenenpromedioS/.2,678poraulay lasescuelasconmsde25aulasrecibenS/.671poraula.Paralelamente,enelprimergrupodeescuelas el45%delasaulasreportadasrequierenreparaciones,mientrasqueenelsegundogruposon34%.Esta relacin se mantiene si se considera otras caractersticas de la infraestructura de los locales educativos, comolapresenciadefiltracionesenlasparedes,techoscongoterasoventanassinvidrios. Cuadro17:PresupuestoasignadoenelPMPycaractersticasdeinfraestructuraportipodeescuelasegn nmerodeaulas
Rangode nmerode aulas Menosde5 Entre6y10 Entre11y15 Entre16y25 Msde25 Total Ppto. asignad opor aula (S/.) Ppto. asignado total(S/.) Nmero deaulas reportada sque requieren reparacin 87,432 73,370 56,679 45,286 35,455 298,222 %Aulas reportadas que requieren reparaciones 44.8% 33.8% 27.0% 30.8% 26.6% 34.4% %Aulas reportadas conparedes con filtraciones y/orajaduras 12.7% 10.1% 7.5% 8.0% 5.2% 9.5% %Aulas reportadas contechos congoteras y/ohuecos 14.1% 10.8% 8.0% 8.3% 6.2% 10.3% %Aulas reportadas con ventanassin vidriosocon vidriosrotos 16.6% 12.7% 10.7% 13.0% 12.3% 13.5%

2,678 137,224,900 1,203 52,374,100 1,090 1,698,000 1,018 29,049,300 671 24,271,900 2,258 274,618,200

Fuente:MED.Elaboracinpropia.

80 Avanceshacialaautonomaescolar La relacin positiva entre los recursos asignados y las condiciones de infraestructura es ms clara y significativaentreescuelasmspequeas.Enescuelasmsgrandes,larelacinconlosotrosindicadores de las condiciones de infraestructura es negativa, aunque se mantiene positiva con el nmero de aulas reportadasquerequierenreparaciones(verError!Notavalidbookmarkselfreference.). Cuadro18:MatrizdecorrelacionesentreelpresupuestoasignadoenelPMPycaractersticasde infraestructuraportipodeescuelasegnnmerodeaulas
Nmerodeaulasreportadas Querequierenreparaciones Conparedesconfiltraciones/rajaduras Contechoscongoteras/huecos Conventanassinvidrioovidriosrotos
Fuente:MED.Elaboracinpropia.

Nmerodeaulasenlaescuela Menosde5 Entre6y10 Entre11y15 Entre16y25 Msde25 0.2910* 0.1328* 0.0316* 0.0452* 0.0841* 0.0172* 0.044* 0.0706* 0.0318* 0.0176* 0.0089* 0.0329* 0.0875* 0.0375* 0.0375* 0.0001 0.0211* 0.0107* 0.0052* 0.0496*

Con los recursos transferidos en el 2008 por el PMP, las instituciones educativas atendieron la mayora de necesidades de mantenimiento preventivo. En el 2009, los directores encuentran ms difcil utilizar todos fondos recibidos para este tipo de gasto, en tanto carecen de recursos para atender las necesidadesurgentesdemantenimientocorrectivo(SanzGutirrez,2008).Estoespreocupante,puesa los directores de las IIEE que no ejecuten los gastos conforme a los lineamientos establecidos, se les abrirunprocesoadministrativodisciplinariosiguiendolanormatividadvigente.64Elresultadoeseluso menos eficiente del dinero, como el de pintar varias veces las paredes de las aulas para poder ejecutar losfondos.Estonoquieredecir quelaIEnotengarequerimientosdemantenimiento,sino queestosno sonslodenaturalezapreventiva. El informe de Sanz Gutirrez (2008) menciona que el PMP ha tenido efectos positivos en la infraestructura escolar y tambin en la comunidad educativa. Las obras ms importantes que se han llevado a cabo con los recursos del Programa han sido el pintado interior y exterior, el mantenimiento del mobiliario de aulas, el arreglo de techos, el mantenimiento de los SSHH y la reparacin en instalacioneselctricas.Peroademsdeestasmejoras,losalumnosmanifiestansentirsemsmotivados ycmodosensuescuela.Losdocentespuedenbrindarsusclasesenmejorescondiciones.Losdirectores se sienten con ms confianza en s mismos luego de haber asumido la responsabilidad de dirigir el programa, y adems perciben que la IE ha mejorado su imagen frente a la comunidad. Se espera que todo esto contribuya al desarrollo de los procesos educativos en las escuelas y, a travs de esto, se mejoreelniveldeaprendizajedelosestudiantes,peronoexisteningunaevaluacindeimpactorigurosa que haya medido estos efectos. Finalmente, existen ciertas externalidades positivas que el programa habra originado, tales como el ahorro en los padres que ya no tienen que aportar para las obras de mantenimiento (y en algunos casos esta ahorro se destin a la compra de mobiliario para la IE) y la mayorconfianzaentredirectores,docentesypadresdefamiliaproductodeltrabajoenequipo. De igual manera, el informe de monitoreo del FONDEP (2010) se encuentran cambios en las prcticas docentesrespectoalapromocindelalectura(temaprincipaldelconcurso)yeldesenvolvimientodelos estudiantes. Segn el informe, se registr un avance respecto a la participacin oral libre, espontanea y sin temor a la crtica de los estudiantes, ms notorio en las nias, que participan con mayor frecuencia,
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El rgano de Control de cada dependencia realizar las acciones de control que correspondan de acuerdo a los informes y denuncias que reciba del rgano competente (UGEL) e informar de sus resultados a la DRE, con copia al MED (OGA), a fin dequeseinicienlosprocesosadministrativosdisciplinarioscorrespondientes.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 81 con voz audible, clara y sin taparse la boca para hablar. Adems, el 83% de los docentes visitados hizo uso de estrategias de comprensin de lectura y de motivacin hacia ella, para tal fin usaron fichas de lectura, estrategias de prediccin de textos, estantera abierta, espacios agradables de lectura, entre otros. Los porcentajes de docentes que realizan actividades de aprendizaje donde los estudiantes desarrollanlacapacidaddeexpresinescritaycomprensinlectorasubieronentreunamedicinyotra: de 48% a 71%, y 57% a 83%, respectivamente (ver Anexo 10). Sin embargo y a pesar de los esfuerzos desplegados por los docentes para el desarrollo de la lectura, la cantidad de estudiantes (36%) que leen con atencin y libertad no present diferencia significativa entre la 1 y 2 visita de monitoreo, igualmentesucedeconestudiantesquesolicitanapoyocuandonoentienden loqueleeno conaquellos que escogen el espacio donde leer. An no se cuenta con una evaluacin externa del programa, ni tampococondatosdemejorasenlacomprensindelectura. Cabe precisar que adems de buscar mejorar los aprendizajes de los estudiantes, el enfoque del FONDEPproponeunaestrategiadedesarrollodecapacidadesalniveldelasIIEE.

6.3. Contribucionesalfortalecimientodelaautonomaescolar
Adems de los beneficios directamente reflejados en las escuelas (que todava requieren ser evaluados con mayor rigurosidad), programas como el PMP y el Programa de Fondos Concursables (PFC) del FONDEP contribuyen al fortalecimiento de la autonoma escolar. Esta contribucin se evidencia en el fortalecimientodelascapacidadesde gestinescolar,lageneracindemecanismosdetransferenciade recursos directamente a las escuelas, y la promocin de la participacin de los padres y la rendicin de cuentashaciatodalacomunidad.Todasestas,sonfunciones quelaleyasigna alainstitucineducativa, peroqueenlaprctica(conexcepcindeestosprogramas)nosehanpodidoimplementar.

6.3.1. Fortalecimientodecapacidadesdegestinescolar
Un aspecto que incluye el PFCFONDEP es el apoyo tcnico a las IIEE para la formulacin e implementacin de las actividades y ejecucin de los fondos. El fortalecimiento de capacidades de gestin es un elemento central en la propuesta del FONDEP, y por eso se realiz actividades de capacitacin durante las diferentes fases del proceso, con el apoyo de monitores de campo. As, se contrat 14 monitores regionales dedicados a tiempo completo al acompaamiento y monitoreo de los proyectos de innovacin desde la fase de preparacin y durante la implementacin. Nueve monitores sonresponsablesdelmonitoreoyasesoramientoenelreapedaggicaycincoenelreapresupuestaly de manejo econmico. Cada monitor tiene a su cargo un nmero de IIEE, que vara en funcin de las caractersticasgeogrficasdelazona.65 Durante la fase de formulacin de proyectos, el FONDEP ofrece capacitaciones a docentes de todas las IIEE interesadas. En el caso del programa de Fondos Concursables en Ancash fueron 1,333 IIEE capacitadas, lo cual corresponde al 81% de las IIEE de primaria de Ancash. Participaron en los talleres 2,839 docentes representantes de las IIEE. Los talleres eran de naturaleza prctica, orientando a los equipos de las IIEE en el proceso de formulacin. Los docentes participantes transmitan los conocimientos obtenidos en los talleres a su equipo, con el apoyo de los monitores. Una vez seleccionados los proyectos, se realizaron talleres descentralizados de reajuste de los proyectos con el objetivo de afinar los aspectos tcnicos, el presupuesto y formular la matriz e instrumentos de lnea de
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A los monitores que tienen que atender escuelas de zonas urbanas o cercanas a stas se les asigna ms escuelas, mientras que a quienes se responsabilizan de escuelas dispersas y de zona rural se les ha asignado menos escuelas. El propsito es quetodospuedancumplirconatenderatodassusescuelasenunperododetiempomsomenossimilar.

82 Avanceshacialaautonomaescolar base. Estos talleres fueron conducidos por los Monitores Regionales del FONDEP en coordinacin con losespecialistasdelasUGEL. Luego de un procesode capacitacin, 532proyectosfueronpresentados por msde600IIEE,37%delas IIEE primarias de la regin. Algunos de estos proyectos fueron trabajados por ms de una IE, en un enfoque de red educativa. Se seleccion 276 proyectos, a ser implementados por 343 IIEE del nivel primaria de las 20 provincias de la regin.66El 75% de las IIEE participantes es rural y el 65% tiene alumnos cuya lengua materna no es el castellano. Cada proyecto beneficiado recibe y administra con autonomaunmontodehastaS/.10,500nuevossoles,dependiendodelproyecto. Durante la etapa de implementacin, los Monitores Pedaggicos visitan regularmente las escuelas para asesoraralosComitsdeGestin.Estasvisitassoncomplementadasconasesorasadistancia(vaemail y telfono) y en talleres de interaprendizaje con IIEE de cercana geogrfica.67Durante este perodo los monitores regionales han brindaron asesora en: (1) diseo de instrumentos, levantamiento de data e informe de lnea de base, (2) articulacin del proyecto de innovacin con los planes y unidades didcticas,(3)estrategiasyprocesoseneldesarrollodelascapacidadescomunicativaspriorizadasenlas sesiones de aprendizaje, (4) gestin de la capacitacin especfica para desarrollar habilidades docentes en la temtica del proyecto, (5) llenado de documentos administrativos para la recepcin del financiamiento, (6) manejo presupuestal, y (7) procesos e instrumentos rendicin de cuentas. Para todo esto, han debido aprender, entre otras cosas, el manejo de entornos informticos, el manejo de documentacinadministrativa,ylametodologademarcolgicodeproyectos. ElprogramadeFondosConcursablesbuscatambinfortalecerelroldelosespecialistasdelasUGELenel acompaamiento tcnico de las IIEE. Para esto se constituyeron los Equipos Tcnicos Promotores de Proyectos (ETPP), conformados por 2 o 3 especialistas de cada una de las UGEL de Ancash. En total se han conformado 21 ETPP, uno en cada UGEL y uno en la DRE de Ancash. Estos equipos participan en la capacitacin y asesora en el diseo de proyectos. La estrategia de formacin de especialistas incluy cursospresencialesporUGELyasesorasenlaszonasquemslorequeran.Comoresultadodeello,se han realizado 76 talleres de capacitacin (1 taller central dirigido a Especialistas de las UGEL y DRE y 75 talleres de rplica). Los talleres de rplica se han realizado en las 20 provincias de la regin, agrupando IIEE de acuerdo a sus caractersticas y necesidades. Los especialistas de las UGEL y DRE de Ancash y el equipo de Monitores Regionales del FONDEP complementaron los talleres de capacitacin a travs de acompaamiento y asesora para el diseo de proyectos con docentes y directores de las IIEE de su jurisdiccin. Segn los funcionarios del FONDEP, esta experiencia ha comprobado la importancia de contar con el compromiso de los especialistas y autoridades de la regin, no solo para el xito del concurso,sinoparalasostenibilidaddelaexperiencia. En contraste, uno de los principales problemas encontrados en la implementacin del PMP, es justamenteladbilcapacidaddegestinalniveldelaIE.AlgunosdirectoreseintegrantesdelComitde Mantenimiento carecen de capacidad para identificar mejor las necesidades prioritarias, solicitar cotizaciones, comprar por volmenes para aprovechar economas de escala, negociar con los proveedores de materiales, ser ms exigentes con la mano de obra, realizar flujos de caja, etc. Por
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El proceso de evaluacin de los proyectos se realiz para el mbito de cada UGEL. Para esto se form Comits de Evaluacin y Seleccin de Proyectos (CESP), integrados por profesionales de la sociedad civil, docentes de institutos superiores pedaggicos y universidades, personal de las municipalidades, y religiosos de las parroquias locales. Se busca garantizarqueestoscomitstenganautonomaparalaseleccin. 67 Asimismo, se han publicado 1000 ejemplares de la gua 7 Pasos para gestionar los proyectos de innovacin, los cuales han sidoentregadosalosproyectosganadores.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 83 tanto,elinformedeSanzGutirrez(2008),recomiendaincorporarenelPMPestrategiasyaccionespara fortalecerlascapacidadesdelpersonalencargadodelaadministracinylasupervisindelusoadecuado de esos recursos. Los directores, los miembros de los CONEI y de las APAFA, los integrantes de los respectivoscomits,debieransercapacitadosengestin,manejofinancieroyrendicindecuentaspara minimizarlosproblemasencontradosenlosprimerosaosdeimplementacindeesteprograma.

6.3.2. Mecanismosdetransferenciayejecucindelosfondosenlasescuelas
Antelalimitacingeneraldelasescuelasdenoestarfacultadaspararecibirfondos(pblicosoprivados), el FONDEP busc una solucin por la va privada. Los Fondos Concursables son administrados por una entidad privada (Empresarios por la Educacin). Para ser transferidos a las IIEE, se ha utilizado el mecanismodeemitirunchequesehaemitidochequeanombrededospersonaselegidasporelComit de Gestin de Proyectos quienes a su vez abren una cuenta mancomunada y sern responsables de rendir cuentas por el dinero. El FONDEP considera la posibilidad de poder asistir a los Comits de Gestin para constituirse, en el futuro, como asociaciones civiles sin fines de lucro, de manera que la transferencia pueda tener un mayor grado de institucionalidad (similar a la frmula utilizada por el FUNDEPenelBrazil).ElFONDEPhaoperadodeestamaneradeacuerdoasuscompetenciasparasalvar, temporalmente, las limitaciones de la IE por no ser Unidad Ejecutora ni tener personera jurdica. Cuando a futuro la IE est facultada para recibir y administrar recursos, los fondos concursables se transferiran al CONEI o al Comit de Gestin que ste designe, aunque no sera necesario canalizar los fondos,enestecaso,atravsdeltesoropblico.68 En contraste, el PMP ha debido encontrar canales formales de transferencia de fondos dentro de la gestin presupuestal pblica. Aunque la directiva menciona que la cuenta bancaria para el depsito de losfondossecreaanombredelainstitucineducativa,enlaprcticalascuentassoncreadasanombre personal del director, pues en el Per las IIEE no tienen personalidad jurdica y no estn facultadas para recibir o administrar recursos. As, la Direccin Nacional del Tesoro Pblico (DNTP) autoriza al Banco de la Nacin la apertura de cuentas bancarias a nombre de los directores de las IIEE, que sern los responsablesdela ejecucindelMantenimientoPreventivo. Esto sehaceluegode unarduo procesode recoleccin de informacin sobre las IIEE y los directores (ver el Grfico 25 y Recuadro 1). El rea de Tesorera del MED coordina con la DNTP y el Banco de la Nacin para el depsito de los recursos en las cuentasabiertasalosdirectoresdelasIIEE.Deestamanera,apartirdelmesdeenero,eldirectorqueda facultadopararetiraryejecutarlosfondosdelmantenimientopreventivodesuIE. Elflujoderecursosenlaprcticatodavatienelimitacionesdebidoalafaltadeinformacinconfiable.En teora, el director el que queda as facultado, a partir del mes de enero, para retirar el dinero. En la prctica, hay una serie de problemas que se generan por baches en el flujo de informacin. La informacin es emitida inicialmente por el director, pero debe pasar por todas las instancias de gestin hasta llegar al MED y luego el MEF, para finalmente llegar al Banco de la Nacin. Este proceso toma tiempo y an no ha logrado producir informacin actualizada y confiable sobre el universo de IIEE pblicas, de los directores y del nmero total aulas. Esto hizo que en el 2008 se tuviera que establecer hasta 4 listas de beneficiarios, conforme se iba verificando la informacin. Segn el informe de la GTZ, solo las 2 primeras listas salieron durante el primer bimestre del ao. Tambin se presentaron problemas en la transferencia de fondos a los directores debido a imprecisiones en algn nivel de la cadena institucional (MED, DRE, UGEL, MEF o BN) al consignar el nombre del director o el monto
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El FONDEP est facultado para operar con fondos pblicos y privados, e incluso delegar la administracin de los mismos a terceros. Si bien esta forma de asignacin de recursos a la escuela por la va privada est dentro de la normatividad del FONDEP,loqueseesperaesqueseanlosComitsdeGestinlosquerecibanyadministrenlosfondos.

84 Avanceshacialaautonomaescolar asignado, y sobre todo a los cambios de directores en las semanas previas al inicio del Programa o durante la ejecucin del mismo. El cambio de directores ha sido uno de los principales inconvenientes durantelaejecucindelProgramayhabraafectadoaproximadamenteal8% a10%deltotaldelocales, enespecialaquellosqueestnacargodedirectorescontratados(SanzGutirrez,2008). Grfico25.Flujodeinformacin,recursosyrendicindecuentasparaelProgramadeMantenimiento Preventivo(PMP)
Emiteresolucincon listadedirectores LEYENDA Informacin Dinero Rendicindecuentas EnvainformacindeIIEE(Padrn)ydirectores

MEF

MED
Publicalista dedirectores

UGEL
RemitedeclaracindegastoseinformedelComit Veedor

Tesoro
Envadatosdedirectoresyautorizaaperturadecuentas AsignarecursosaUnidadEjecutora

Presupuesto Personal
Envapropuesta depresupuesto Verifica datosde directores

GL

Remiteinformeconsolidado

EnvainformacindeIE(Padrn)ydirector

Estadstica
EnvainformacindeIIEE (Padrn)ydirectores

Envacalendario decompromisos

DRE

PRONIED Tesorera OGA

Solicitaejecucin

Informesmensuales einformefinal

OINFE

Remiteinforme consolidado

Depositarecursos=ejecuta

UAF

RegistraenSIAF

BancodelaNacin

Proveeaccesoa recursos

Director Comit de Mantenimiento

Entregadeclaracindegastos

Presupuesto

Envalistadetallada deIIEEydirectores

InformaconformacindelComit deMant.

Comit Veedor

Fuente: Elaboracin propia a partir de la Directiva 0022009me/vmgi. Notar que segn fuente de OINFE, OINFE y PRONIED son la misma unidad,aunquelaDirectivahacemencinseparadadeambas.

Transfiererecursos

Verificaejecucinyremiteinforme

Recuadro1.FlujodeinformacinentreinstanciasdegestindelPMP La Unidad de Estadstica Educativa (UEE) del Ministerio de Educacin consolida el listado de IIEE a nivel nacional sobre la base del padrn escolar. Esto permite estimar los montos por concepto de mantenimiento preventivo para cada IE, y el monto total es asignado al presupuesto de la Unidad Ejecutora 108: Programa Nacional de Infraestructura Educativa (PRONIED) del Pliego 010 (Ministerio de Educacin), en la genrica de gasto Otros GastosyalasubgenricadegastoSubvencionesaPersonasNaturales. Enparalelo,laUEEcomplementalainformacindelPadrnEscolarconlosdatosdelosdirectoresdelasIIEE pblicas proporcionados por las DRE o UGEL, que son verificados luego por la Unidad de Personal del MED. La Unidad de Personal del MED consolida el listado de directores de las IIEE. Con este listado, el Ministro de Educacin(titulardelPliego),emiteunaresolucinqueapruebaellistadodeIIEE(consusrespectivosdirectores, nmerodeaulas,ubicacinymontoasignado)queparticiparnenelPMP. La Oficina General de Administracin (OGA) del MED remite esta resolucin a la Direccin Nacional del Tesoro Pblico (DNTP), que autoriza al Banco de la Nacin la apertura de cuentas bancarias a nombre de los directoresdelasIIEE.
Fuente:Directiva0022009me/vmg(MED,2009a)

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 85 Peroapesar deeso el99%deIIEElleg arecibiry ejecutarlosfondosdelPPM. Debidoalas demorasen la transferencia, en la mayora de las IIEE de la muestra del estudio de GTZ las obras no fueron culminadas antes del inicio del ao escolar. Sin embargo, el programa ha demostrado un alto nivel de ejecucinpresupuestal:segnelSIAF,enel2008elniveldeejecucinfuede99.95%,yhastaagostodel 2009sehabaejecutadoyael96.28%.ElestudiodeGTZencuentraademsqueel95%deIIEEejecutla totalidaddelosfondos,yenel5%restanteelsaldonosuperlosS/.100soles(SanzGutirrez,2008). De igual manera, se ha logrado una ejecucin casi completa de los fondos Concursables asignados a las IIEE por el FONDEP. Segn el informe final del FONDEP, se ejecut el 99% de fondos asignados originalmente e incluso se obtuvo una ampliacin presupuestal por parte de Antamina, la que tambin fue ejecutada en su totalidad. La administracin privada de los fondos result ms gil, pues los procesosadministrativosinvolucradossonmssimplesquelosquerigenelmanejodeltesoropblico. En suma, la evidencia seala los fondos asignados a las IIEE estn siendo utilizados prcticamente en su totalidadyparaobrasymedidasqueimplicanunamejorainmediataysignificativadelascondicionesde operacin de las IIEE. No obstante, la necesidad de fondos para obras de mantenimiento preventivo se va reduciendo, mientras que la demanda para atender los requerimientos de mantenimiento correctivo escadavezmayor. Ms an, los mecanismos de transferencia de fondos a las escuelas del PMP y del FONDEP, si bien han podido resolver temporalmente los vacos institucionales, han probado no ser los ms adecuados. Dado que el marco legal establece como funcin de las IIEE el programar y ejecutar su propio presupuesto, la creacin de mecanismos de transferencia de fondos pblicos a las IIEE es un tema que deber ser atendidodemanerasistmica.

6.3.3. Monitoreo,participacinyrendicindecuentasalnivelescolar
TantoelPMPcomoelPFCoperanmediantelacreacindecomitsescolaresAdHocparalaplanificacin y ejecucin de los gastos, en ambos casos con participacin de la comunidad. El PMP crea un Comit de Mantenimiento en cada IE, convocado, instalado y presidido por el director de la IE, y conformado por no menos de dos representantes de los padres de familia designados en asamblea. El Comit de Mantenimiento prioriza las acciones a tomar como parte del mantenimiento preventivo antes del inicio de las clases y las registra en la Ficha Tcnica de Mantenimiento.69Sanz Gutirrez (2008) seala que en una de cada cinco IIEE la definicin de las obras prioritarias a financiar con el PMP en el 2008 fue decidida con la participacin activa de los padres de familia, autoridades locales, docentes y personal administrativo del colegio. De otro lado, en una proporcin similar de IIEE la decisin fue tomada exclusivamenteporeldirector,sinconsultarysininformaralosdems. La participacin de los padres en el PMP fue bien recibida por los directores. El informe de Sanz (2008) indica que el 82% de los directores de las 72 IIEE califican de positiva la contribucin de los padres de familia al programa, principalmente al participar en el proceso de seleccin de proveedores va el ComitdeMantenimiento,enlafiscalizacinatravsdelComitVeedoryapoyandoenlasobrasconsu trabajo,sobretodoparapintadodemobiliario.

69

Formato1delaDirectiva0022009me/vmg.

86 Avanceshacialaautonomaescolar Deigualmanera,elPFCexigelacreacindeunComitdeGestindeProyectosenlaIEquequedacomo responsabledelusodelosrecursos.70Eldiseodelosproyectosdeinnovacinserealizatambinporun equipo de la IE. Los Comits de Gestin se constituyeron en rganos que lideraron la ejecucin de los proyectos de innovacin con un enfoque democrtico y participativo, integrado a la gestin escolar. Segn el informe de monitoreo,71aproximadamente el 29% de los miembros de los comits de gestin de las escuelas participantes fueron estudiantes y el 27% padres de familia. Ms del 80% de comits se rene una o dos veces al mes, y durante el proceso de implementacin se fue mejorando la participacin en la toma de decisiones respecto al proyecto, disminuyendo significativamente las decisiones unilaterales por parte de los directores o responsables del proyecto que inicialmente fue del 17%, bajando posteriormente a 6%. Adems, los proyectos de innovacin estn en su mayora integrados a los planes y proyectos de la institucin: el 79% se basa en el Proyecto Educativo Institucional(PEI)oalgunodesuselementosyel78%incluylasactividadesdelproyectodeinnovacin enelPlanAnualdeTrabajo(PAT),loquefacilitlaejecucinysostenibilidaddelproyectoenlaIE. En cuanto a la rendicin de cuentas, ambos programas establecen mecanismos para asegurar el uso adecuado de los recursos. En el caso del PMP, se crea un Comit Veedor que verifica la ejecucin de las acciones propuestas por el Comit de Mantenimiento y su declaracin de gastos,72sobre lo cual emite un informe. El Comit Veedor est presidido por el alcalde o su representante y conformado por dos representantes de los padres de familia designados en asamblea.73Es la responsabilidad del director comunicaroficialmentealalcaldeyalosdosrepresentantesdelospadresdefamiliaqueconformarnel Comit Veedor. Al respecto, Sanz Gutirrez (2008) menciona que en algunos casos el director form parte del Comit Veedor, lo que representara un conflicto de intereses. En otros casos, el Comit Veedornollegaserinstalado,yaseaporquelospadresrecineleganAPAFAenmayo,elalcaldeno mostrdisposicinoseavismuytardealalcalde. Cabe destacar que en el 2009 se han introducido algunas mejoras en los mecanismos de rendicin de cuentas del PMP (MED, 2008; 2009a). En la directiva del 2009 se especifica la creacin de un aplicativo instalado en la pgina Web del MED, para que las DRE y UGEL registren por rubros la Declaracin de Gastos de las IIEE de acuerdo a un cdigo de ingreso asignado por el MED a cada DRE y UGEL. Adems, ladirectiva2009precisalacreacindeunalneagratuitadeconsultasyuncorreoelectrnicopublicado enlaWebdelMED. Por su parte, el FONDEP ha desarrollado un sistema web de monitoreo y rendicin de cuentas (Sistema de Monitoreo Virtual SIMON VI) que genera y sistematiza informacin detallada tanto sobre los aspectos tcnicopedaggicos de los proyectos de innovacin, como sobre el uso y gestin de fondos por parte de las instituciones educativas. En este sistema son las propias IE las que acceden directamente para efectuar sus rendiciones de cuentas. Adems, los Monitores reportan los avances. El sistema de monitoreo virtual incluye fichas de institucin educativa, fichas de aula, formatos de rendicin econmica, reportes cruzados, entre otros. En este sistema hay distintos tipos de usuarios con diferentes niveles de acceso: (a) las IE alimentan al sistema con sus rendiciones de cuentas y visualizan la data sobre ellas y sobre el resto de IE; (b) los monitores alimentan el sistema con fichas y
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EncasodecomprobarseelmalusodelosrecursosuobligacionesestablecidasenelConvenioquefirmelaIEconelFONDEP losmiembrosdelComitsernsujetosdelasaccioneslegalesyadministrativascorrespondientes. 71 FONDEP (2010). Avance del informe final de los resultados de las acciones de monitoreo de proyectos de innovacin en Ancash. 72 Formato2delaDirectiva0022009me/vmg.(MED,2009a) 73 Para las IIEE unidocentes el Comit Veedor est conformado por el representante de la organizacin representativa de la comunidad,quienlopreside,ydosrepresentantesdelospadresdefamiliadesignadosenasamblea.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 87 reportes,monitoreanelprocesoyvisualizanelconjuntodelainformacin;(c)losgestores(Comitsde Gestin) acceden al conjunto de la informacin sobre los diversos aspectos, tanto a los reportes con agregacin de datos, como a la informacin en detalle; y (d) la ciudadana accede a reportes e informacin relevante sobre los avances y resultados. A fines de julio del 2009, el 91% haba remitido sus informes de ejecucin de gastos. Junto con los informes de rendicin econmica tambin entregaron los informes pedaggicos, que contienen evidencias de los procesos de diversificacin y programacin curricular, informes de lnea de base, fotografas y vdeos de los procesos de innovacin, separatas de capacitacin docente, etc. A noviembre, slo se report de un comit de gestin que no rindicuentasnibrindoinformacinsobrelasactividadesejecutadasyelusodelosfondos. A pesar de la existencia de mecanismos de rendicin de cuentas, an no se ha hecho pblico el informe finaldelPMPdel2008odel2009.Enteora,antesdel29deAgostodel2008,eldirectordelaIEdebera enviar el informe a la UGEL, adjuntando la declaracin de gastos. El saldo no utilizado deber ser devuelto a la cuenta bancaria para ser revertido por el MED a la DNTP del MEF. La UGEL consolida los informes recibidos y enva un informe consolidado a la DRE, la cual hace lo propio para enviar un informe a la Oficina de Infraestructura Educativa (OINFES) del MED. En el 2009, el plazo para entregar informesaOINFESesel15desetiembredelmismoao.OINFESdeberapresentaralaaltadireccindel MED un informe final consolidado a ms tardar el 15 de octubre. Sin embargo, no ha sido posible obtenerelinformefinaldeOINFEnidelao2008nidel2009,apesardereiteradosesfuerzos. El FONDEP present un informe a la comunidad educativa de Ancash en un evento pblico en Diciembre del 2009. Adems, el FONDEP present sus resultados a la comunidad educativa de Ancash en un total de 27 Innovaferias provinciales y 236 institucionales, en las que las IIEE participantes mostraron sus avances. Estas Innovaferias se organizaron con participacin activa de docentes y estudiantes, y en alianzaconlosmunicipiosylasorganizacionesdelasociedadcivil. Pero a pesar de estos avances, y de la determinacin legal para fortalecer la autonoma de las instituciones educativas, an no existen mecanismos (Banco Mundial, 2008). El sistema pblico de administracin financiera no cuenta con mecanismos de transferencia directa de recursos a las IIEE y, por tanto, estas no manejan sus propios presupuestos. Adems, si una escuela quisiera adquirir libros o materiales distintos a aquellos seleccionados por el MED, o implementar proyectos de innovacin o investigacin educativa, tendra que recolectar fondos propios. Esto profundiza las desigualdades entre escuelas,eimponeunamayorcargaeconmicaparalospadresdefamilia.

6.4. Resultadoseducativosenelcontextodelaautonomaescolar
La gran variabiliad entre escuelas en los logros de aprendizaje que sus alumnos obtienen sugiere que el sistema educativo peruano ofrece oportunidades altamente desiguales.Cuando las escuelas tienden a desempearse en niveles comparables, los alumnos que asisten a una o a otra pueden acceder a oportunidades educativas similares. Esto no ocurre cuando hay gran variabilidad entre escuelas. Esta es unaconsideracinimportantenosloalmomentodeanalizarlosdatossinotambincuandosedisean polticasparalamejoraeducativa. Comparando los resultados obtenidos por los alumnos en la ECE 2008 encontramos que existe gran variabilidadentreescuelas,enespecialentrelasunidocentesymultigrado.El64.7%delavariabilidaden losresultadosencomunicaciones(yel62%enmatemtica)entrelosalumnosdeescuelasunidocentesy multigrado se debe a diferencias entre estas escuelas. Es decir, existe las escuelas unidocentes y multigradotiendenadesempearseennivelesmuypococomparables.Lavariabilidadentrelasescuelas

88 Avanceshacialaautonomaescolar polidocentes es mucho menor (ver Cuadro 19). 74 Es decir, las desigualdades se concentran principalmenteentrelasescuelasconmenoresrecursos. Cuadro19.EfectoEscuela:CoeficientedeCorrelacinIntraclase(ICC)enlosresultadosdelaECE2008,por tipodeescuela
Estadstico ICC(escuela) ErrorEstndar N(totalalumnosevaluados) n(alumnosevaludosporIE) ConfiabilidaddelamediadeIE R2 Prob.>F
Fuente:UMC(MED).Elaboracinpropia.

Comunicacin IIEEUnidocentes IIEE yMultigrado Polidocentes 0.64653 0.37478 0.00387 0.00490 122745 340678 8.94 34.70 0.94235 0.95413 0.6861 0.3927 0.0000 0.0000

Matemticas IIEEUnidocentes IIEE yMultigrado Polidocentes 0.62112 0.32520 0.00461 122528 340392 8.93 34.68 0.93603 0.94354 0.6635 0.3446 0.0000 0.0000

Encomparacin,elsistemapareceserrelativamenteequitativocuandoseanalizalavariabilidaddelos resultados entre regiones y entre UGEL. Los resultados indican que el porcentaje de la varianza que corresponde a diferencias entre UGEL o Regin es muy bajo (menor de 0.25 en todos los casos), an entre IIEE unidocentes y multigrado (Cuadro 20). Pero como hemos visto anteriormente, no es que los resultadosentremunicipios,provinciasoregionesseanequitativos;loquesugiereesteanlisisesquela desigualdadesanmsprofundaentreescuelas. Cuadro20.EfectoUGELyRegin:CoeficientedeCorrelacinIntraclase(ICC)enlosresultadosdelaECE 2008,portipodeescuela
Estadstico ICC(UGEL) ErrorEstndar ICC(Regin) ErrorEstndar Comunicacin Matemticas IIEEUnidocentes IIEE IIEEUnidocentes IIEE yMultigrado Polidocentes yMultigrado Polidocentes 0.19680 0.10644 0.14706 0.07424 0.02290 0.01382 0.02532 0.01389 0.15441 0.07521 0.13639 0.07007 0.04769 0.02543 0.03799 0.02103

Fuente:UMC(MED).Elaboracinpropia.

Es decir, hay factores importantes (no observados), al nivel de la escuela, que influyen en los resultados educativos, y estos factores pesan ms cuanto menos recursos tiene la escuela. Las implicancias de poltica son importantes: (1) es necesario fortalecer las capacidades pedaggicas y de gestin escolar; y (2)sepuedeempezarfocalizandolosesfuerzosenlasIIEEqueestnproduciendoresultadosmspobres
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Para este clculo se utiliza el Coeficiente de Correlacin Intraclase (Intraclass Correlation Coefficient o ICC), que permite analizar data que es jerrquica en naturaleza: por ejemplo, alumnos agrupados en aulas, agrupadas en escuelas. Con el ICC se derivan dos componentes de la varianza como mnimo: uno es la varianza entre escuelas y el otro es la varianza intra escuela. La correlacin intraclase expresa la varianza entre escuelas como proporcin de la varianza total (suma de las dos varianzas).UnICCbajo(<0.25)indicaquehayvariacionesrelativamentepequeasentrelasescuelas.Enotraspalabras,que las escuelas tienden a desempearse en niveles comparables. Conforme el ICC crece y supera el 0.25, las escuelas se desempean con variaciones crecientes. El ICC ofrece una medida de equidad o disparidad de oportunidades de aprendizaje. Los sistemas con bajo ICC han logrado una medida de equidad mediante la cual todas las escuelas ofrecen un nivel de educacin similar (desempeo similar). Los sistemas con alto ICC demuestran disparidades de oportunidades de aprendizaje, donde en algunas escuelas los alumnos tienen menos probabilidades de obtener un buen desempeo y en otrasms.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 89 que sus pares. En este contexto, y una vez establecidas las capacidades, podra ser recomendable otorgarmayordiscrecionalidadparatomardecisionesalniveldelaescuela. Existen todava escasas iniciativas por parte del Estado para promover la autonoma de la gestin al nivel de la escuela, y la data disponible no permite evaluar adecuadamente sus efectos en los logros de aprendizaje.EnelcasodelPMP,porejemplo,todaslasIIEEdelpasparticipan,yportantonosecuenta con un grupo control contra el cual comparar los resultados. El efecto del PMP en el mantenimiento de la infraestructura escolar, actualmente, podra ser registrado slo a travs del Padrn Censal, que recoge informacin sobre el nmero de aulas que requieren reparaciones menores y mayores. Sin embargo, esta informacin es reportada por los directores de IIEE, que son los encargados de ejecutar losfondosdelPMP.Portanto,sinunsistemadeinspeccinoverificacinindependientedelacalidadde los datos del Padrn Censal, existen incentivos considerables para subestimar el deterioro de la infraestructuraescolar.Otroproblemasurgedeltiempoquetomarecogeryprocesarlainformacindel Padrn Censal, pues normalmente el proceso se completa hacia mediados del ao siguiente al que se recoge la informacin. El PMP lleva implementndose desde el 2008, pero los datos del Padrn Censal del2009(quemostraranloscambiosrespectoal2008),recinestarndisponibleshaciajuliodel2010. De todas maneras, an es muy pronto para poder identificar impactos medibles de estos programas, al menos en cuanto a los resultados de aprendizaje. Las IIEE que han obtenido fondos del FONDEP recin iniciaron la implementacin de sus proyectos a mediados del 2009. Por otro lado, el efecto del mantenimiento de aulas en el aprendizaje escolar an no ha sido establecido con claridad en la literatura. Al momento de la publicacin de este informe, slo se contaba con los resultados de aprendizaje por IIEE del 2007 y el 2008, y es de esperar que en un ao de implementacin el impacto pueda ser muy pequeo para ser registrado. Ms an, no existen mecanismos para aislar el efecto del PMPdelefectodeotraspolticasoprogramas,puesfueaplicadoatodaslasIIEE.

Captulo 7. El trnsito hacia un enfoque de Gestin por Resultados en educacin

En el 2007, el gobierno peruano inicia la primera etapa del Presupuesto por Resultados (PpR)75con el objetivo de ayudar a la administracin pblica a transitar gradualmente hacia un modo de operar ms eficiente y basado en resultados. Esto implica la transformacin integral del aparato estatal a nivel programtico y presupuestal para superar el enfoque tradicional de formulacin presupuestaria, que propicia el aislamiento y la desarticulacin de las intervenciones del Estado, y pasar a un enfoque que privilegia al ciudadano como eje de su accin (MEF, 2008c). As, los resultados son entendidos como los efectos deseados por o para un grupo de inters (por ejemplo, los alumnos) que se espera alcanzar a travsdeunprograma,serviciooproyecto(Gmez,2008;MEF,2008d).Estaes,probablemente,unade las ms complejas y al mismo tiempo ms urgentes reformas en la administracin pblica en general, y eneducacinenparticular. Como se ha visto en el captulo anterior, la descentralizacin bajo un enfoque de gestin centrado en procesos o insumos no estaba produciendo mejoras en la calidad de la educacin. La desarticulacin entregestinyresultados,sumadaalainerciaenlaprogramacinpresupuestal,explicaengranmedida laausenciademejorassignificativasenlosaprendizajesdelosestudiantesapesardelfuerteincremento del gasto en educacin. En la exposicin de motivos de la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2008 (Ley N 29142), se seala que a pesar de que se ha incrementado por alumno en Educacin Bsica en el periodo 19992004, los logros de aprendizaje se mantuvieron constantes en nivelesmuybajos(MEF,2007a). LaaplicacindelmodelodelPpReneducacinbuscaresponderaestaproblemtica.Paraello,secreel Programa Estratgico Logros de Aprendizaje al finalizar el III ciclo (PELA), que establece una relacin entre los procesos presupuestarios y las metas de aprendizaje, enfocndose en mejorar los resultados deaprendizajedelosniosalterminarelsegundogradodeprimaria.Seescogiestaintervencindada
LeyN28927dePresupuestodelSectorPblicoparaelAoFiscal2007

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92 EltrnsitohaciaunenfoquedeGestinporResultadoseneducacin las altas tasas de retorno de invertir en los primeros aos de educacin por el efecto que esto tiene en losaossiguientes. La descentralizacin educativa complejiza y dificulta la aplicacin del PpR, pero al mismo tiempo puede ser fortalecida por este modelo. 76 La experiencia internacional muestra que para implementar exitosamente un modelo de presupuesto por resultados se requiere de: (a) un marco institucional y normativo adecuado, (b) el apoyo poltico en los ms altos niveles, (c) una implementacin progresiva, sostenida y participativa, (d) sistemas adecuados de informacin y evaluacin, y (e) ajustes y aportes adicionales a lo largo del proceso (GuerraGarca, Bazn e Iguiz, 2009). La implementacin del PpR en el Per se ha visto obstaculizada principalmente por los arreglos institucionales actuales, en particular las condiciones precarias de operacin de los gobiernos regionales, la rigidez del marco legal, administrativoypresupuestario,yladebilidaddelossistemasdeinformacinyseguimiento. Pero justamente la introduccin del PpR permiti visibilizar estos problemas y, consecuentemente, ha empezado a alimentar algunos cambios importantes que podran fortalecer la descentralizacin educativa: (i) crear una nueva cultura de la gestin pblica en los niveles descentralizados de la administracin educativa, (ii) generar mayor coordinacin entre los niveles de gobierno, (iii) facilitar mayor transparencia en los procesos presupuestarios a travs de una mejor articulacin entre intervenciones educativas y la gestin contable, (iv) fortalecer las capacidades regionales para cumplir funcionespedaggicas;y,potencialmente,(v)mejorarlosresultadoseducativos. El caso del PELA es ilustrativo, por un lado, de los problemas generados cuando se impulsa una reforma sin contar ni con la informacin ni con las capacidades necesarias en el sector, y por otro, de las transformacionesquesepuedengenerarapesardeesosproblemasiniciales.

7.1. Haciaunmodelodeplanificacinporresultados:Procesodediseodel PELA

Llegar a definir la estructura del PELA con sus componentes e indicadores ha sido un proceso largo y complejo. A los desafos de aplicar una nueva metodologa como la Programacin Presupuestal Estratgica, se suman las dificultades propias del sector educacin, que, a diferencia de salud, telecomunicaciones o electrificacin rural, carece de evidencias empricas que identifiquen los insumos y procesos que producirn los resultados esperados de la manera ms eficaz y costoeficiente, as como deindicadoresconfiablesyvlidosparamedirellogrodedichosresultados.Porestarazn,eldiseodel PELA se bas fundamentalmente en los modelos pedaggicos vigentes, la literatura y los resultados de algunas experiencias piloto, pero an contina en proceso de revisin para consolidar su diseo, y en particular,lacadenacausalquelosustenta.

7.1.1. Labsquedadelametodologadediseo
El proceso de diseo y construccin de las intervenciones en el enfoque de PpR se conoce como Programacin Presupuestal Estratgica (PPE) y el producto de este proceso es el Programa Estratgico (PE). En el marco legal se define Programa Estratgico como una intervencin articulada del Estado, entresectoresypornivelesdegobierno,entornoalaresolucindeunproblemacentralqueaquejaala poblacin del pas y que constituye el elemento fundamental de la gestin del presupuesto por
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El anlisis presentado aqu se basa en entrevistas realizadas a funcionarios del Ministerio de Economa y Finanzas, Ministerio de Educacin, Gobiernos Regionales (ver Anexo 14), as como en un estudio de campo realizado por la Pontificia UniversidadCatlicadelPerporencargodelBancoMundial(verAnexo13).

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 93 resultados.77Enteora,unprogramaestratgicocomprendeunconjuntodeactividadesoproyectosque expresan una poltica, con objetivos e indicadores bien definidos, vinculados a un responsable del programa,ysujetosaseguimientoyevaluacin. Cuadro21.IndicadoresymetasdelPELA(%)
IndicadoresdeResultadoFinal DesempeosuficienteenComunicacin DesempeosuficienteenMatemticas LneadeBase 2004a 2007 15.1 15.9 9.6 7.2 2008 17.0 8.0 PropuestadeMetas 2009 2010 2011 19.0 24.0 35.0 11.0 17.0 30.0

Fuente:MCLCP(2009) a Dado que la evaluacin del 2004 fue muestral y utiliz instrumentos distintos, sus resultados no son directamente comparables con los resultados de la ECE. Por tanto, aunque para el diseo inicial se utiliz la evaluacin del 2004, actualmenteseutilizalaECE2007.

El Programa Estratgico Logros de Aprendizaje (PELA) fue diseado para mejorar la eficiencia del gasto educativo y su impacto en los niveles de aprendizaje de los estudiantes, empezando por los primeros grados.78El mbito de intervencin del PELA es el de los ciclos II y III de la Educacin Bsica Regular (EBR),quecorrespondenalaeducacinpreescolarparaniosde 3a5aos(cicloII),ascomoelprimer y segundo grado de primaria (ciclo III). El resultado final esperado del PELA es mejorar los niveles de aprendizaje, con la meta de que a finales del 2011 el 35% de los estudiantes de segundo grado alcance los logros de aprendizaje esperados en Comunicacin y el 30% haga lo propio en Matemticas. La lnea de base es la Evaluacin Censal de Estudiantes (ECE) del 2007,79segn la cual apenas el 15.9% de los estudiantes de segundo grado alcanzaba un nivel de desempeo suficiente en Comunicacin, y el 9.6% lohacaenMatemticas.Sobreestosresultadosinicialessefijaronmetasanuales(Cuadro21). El modelo inicial utilizado para el diseo del programa fue el Marco Lgico, a partir del cual el MED plante cuatro componentes o resultados intermedios. El primer resultado intermedio es la gestin educativa orientada a la mejora de los resultados de aprendizaje. Esto supone el desarrollo de una gestin caracterizada por un sistema de rendicin de cuentas, ligado a la difusin de pruebas estandarizadasquemidanelavanceenelrendimientoeducativo.Elsegundoresultadointermedioesla mejora de la calidad de la docencia, tanto en relacin con las competencias para el desarrollo de procesos de enseanza y aprendizaje de calidad en Comunicacin y Matemticas, como en cuanto a la disponibilidad de los recursos necesarios para en el aula. La propuesta incluye el desarrollo de nuevos sistemas de capacitacin y acompaamiento pedaggico a docentes en servicio para fortalecer su labor en el aula. El tercer resultado intermedio se refiere al logro de competencias bsicas en el nivel Inicial, enparticularenelIIciclo(3a5aos).SebuscaconestoeldesarrollodeunaEducacinInicialarticulada con la Primaria y que logre competencias especficas y necesarias para contribuir a lograr las metas de aprendizaje en lectoescritura y pensamiento lgicomatemtico en los primeros grados de la primaria. Finalmente, el cuarto resultado hace referencia a la mejora de la infraestructura y equipamiento de las IIEE, de manera que se asegure las condiciones mnimas para el adecuado desarrollo de las actividades escolares. Ms adelante, este ltimo componente fue eliminado del PELA debido a que el gasto en infraestructura no est limitado a los ciclos II y III y no puede ser diferenciado. Actualmente funciona comounprogramaindependientedelPELA(elProgramadeMantenimientoPreventivo,PMP).
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DirectivaN0272007EF76.01 Ley28927,DirectivaN0062007EF/76.01yDirectivaN0102007EF/76.01 79 Desde el 2007, la Unidad de la Medicin de la Calidad Educativa del MED aplica la Evaluacin Censal de Estudiantes (ECE) anualmente a todos los estudiantes de segundo grado. La ECE consiste en la aplicacin de pruebas estandarizadas al final delaoescolar,paramedirlosresultadosdeaprendizajeenmatemticaycomunicacin.

94 EltrnsitohaciaunenfoquedeGestinporResultadoseneducacin
Cuadro22.MarcoLgicodelPELogrosdeAprendizaje
ResultadosIntermedios Indicador %dehogaresquedeclaranhaberrecibidoel ReporteIndividualdeResultadosdela EvaluacinCensaldeEstudiantes(ECE). %dedirectoresquerecibieronlosreportes deresultadosdelaEvaluacinCensalde Estudiantes. Promedioaritmticosimpledelporcentaje dehogaresquetienenunaopininbuenao muybuenarespectoa:i)lainfraestructuray equipamientodelaescuela;ii)laenseanza delosmaestros;iii)ladotacinde materialeseducativos;yiv)elapoyoala participacindelospadresdefamilia. %dedocentesquealcanzaronlosnivelesde logroesperadosenlasreasde ComunicacinIntegralyLgicoMatemtico. %deestudiantesconcompetenciasbsicas enComunicacinIntegralalfinaldelIIciclo. 3.Niasynioscuentancon lascompetenciasbsicasen ComunicacinyMatemticas alconcluirelIICiclo. %deestudiantesquetienencompetencias bsicassuficientesenLgicoMatemticaal finaldelIIciclo. %dematriculadosporprimeravezenel primergradodePrimariaquecursaronal menosunaodeeducacininicial. Nosehadefinidooficialmente Nosehadefinidooficialmente FuentedeDatos EncuestaNacionalde Hogares(ENAHO),INEI Registroderecepcinde reportesderesultados delaECE Disponibilidadde lainformacin Valorestar disponibleen 2009o2010. Valorestar disponibleen 2009o2010.

1.Gestineducativa (administrativa,institucionaly pedaggica)orientadaala mejoradelosresultadosde aprendizajeenlainstitucin educativa

EncuestaNacionalde Hogares(ENAHO),INEI

Valorestar disponibleen 2009o2010.

2.Docentesdel1y2con recursosycompetenciaspara eldesarrollodeprocesosde enseanzayaprendizajede calidadenCIyLM

Informacinno disponible. EvaluacinNacionalde EducacinInicialdel MED EvaluacinNacionalde EducacinInicialdel MED EncuestaNacionalde Hogares(ENAHO)2007y elCensoEscolar Informacinno disponible. Informacinno disponible.

Informacinno disponible.

Informacinno disponible. Informacinno disponible. Informacin disponible. Informacinno disponible. Informacinno disponible.

4.Infraestructuray equipamientoadecuadospara eldesarrollodelasactividades deIIEEInicialyPrimaria.

Fuente:MED.

En el 2008, por iniciativa del MEF, se reemplaz el modelo de marco lgico por la Estructura Funcional Programtica (EFP), pues se consideraba que tendra un vnculo ms directo con la formulacin presupuestal. La EFP supone la construccin de las cadenas presupuestales, la definicin de las finalidades y su priorizacin. Mientras la estructura original del marco lgico contemplaba una divisin por resultado, la EFP organiza todos sus componentes y actividades por separado para cada nivel educativo (subprograma): Educacin Inicial y Educacin Primaria. 80 Esto gener cambios en la organizacin de los componentes del programa, y en la transicin el resultado componente de gestin perdi fuerza. En lugar de constituirse en un componente transversal al programa, pas a ser una actividad dentro del subprograma de Educacin Primaria y desapareci del subprograma de Inicial. En consecuencia la asignacin de gastos asociados a la gestin del PELA es registrada en Primaria an cuandoestosgastosbeneficienaIIEEdeinicial.

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CadaProgramaEstratgicosedivideensubprogramas,queasuvezsedividenenactividadesoproyectos,losqueluegose dividen en componentes, y estos se organizan por ltimo en finalidades. Cada finalidad tiene una unidad de medida y una meta,quecorresponderanaloqueenelMarcoLgicoeranlosindicadores.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 95

7.1.2. Problemaseneldiseooriginal
Un primer problema en el diseo es la ausencia de evidencia emprica que sustente la cadena causal. En el diagnstico elaborado por el Ministerio de Educacin no existe informacin suficiente para analizar y caracterizar la problemtica, ni referencias a experiencias similares o evaluaciones de su impacto. Consecuentemente, el anlisis de las causas y efectos no logra sustentar con claridad las relaciones que se establecen en el marco lgico, afectando as la identificacin de las finalidades y componentes. Arrspide (2008) seala que el diseo original del PELA requera de un anlisis ms exhaustivo sobre las evidencias que avalan las causas y consecuencias de la problemtica identificada. Adems, advierte que estas limitaciones influirn a lo largo de toda la estructura lgica y por lo tanto, en las estrategias de solucinquesepropongan,alnotenerbasesslidasquelassustenten. Un segundo problema est asociado a la definicin y medicin de los indicadores de logro de los resultados intermedios. Los indicadores de logro de los resultados intermedios fueron definidos recin en el 2009, con lo cual no existe informacin de lnea de base con la cual comparar los avances en ninguno de los componentes. Adems, no se han definido los instrumentos para la evaluacin de los indicadores del segundo y tercer resultado intermedio, referidos a la calidad docente y el desarrollo de los nios al trmino del ciclo inicial, respectivamente. Y por ltimo, a pesar de que el cuarto componentefueeldemayorasignacinpresupuestaladicionalenelprimerao(porlatransferenciade fondosalasIIEE),nosellegadefinirindicadoresparalamedicindellogroderesultados. Un tercer problema, es la excesiva ramificacin de actividades y finalidades en el PELA. En total, el PELA con56finalidadeseneldiseooriginalparael2008,muchasmsquecualquieradelosotrosprogramas estratgicos, que fijaban apenas dos o cuatro finalidades. Ms an, para la mayora de las finalidades originales se establecieron medidas de logro que no reflejaban productos sino ms bien procesos o insumos,comoporejemplo,laproduccindedocumentos.81 Un cuarto problema, ms del proceso que del producto, fue que el diseo del PELA fue asumido en su totalidad por el MED. Al respecto, la MCLCP (2009) seala que la dbil consistencia tcnica de la programacin del PELA se debi a la falta de informacin y coordinacin con los gobiernos regionales. En primer lugar, los equipos tcnicos sectoriales y regionales no contaron con la informacin necesaria para entender o elaborar la programacin presupuestal con un enfoque de resultados. Tampoco se cont con manuales o protocolos de procedimientos que guen su elaboracin. La informacin y experienciaparamanejar casosespecficoscomoinfraestructuraycontrol patrimonialeran escasas.Los gobiernos regionales y sus unidades de gestin educativa desconocan sus roles o funciones para la gestin del programa en general, y de algunos componentes en particular. Y finalmente, relacionado a este ltimo punto, los primeros diseos del PELA fueron elaborados sin mayor consulta o coordinacin conlosGobiernosRegionales,DREoUGEL.Fueronlosgobiernosregionales,atravsdelaANGR,losque reclamaron mayor protagonismo en el diseo de los componentes del PELA que les corresponda implementar. A partir del 2009, y a raz de la priorizacin del acompaamiento pedaggico, ha existido mayor coordinacin entre las Direcciones de Lnea del MED y el MEF, y los funcionarios regionales responsablesdelPELA.
81

Para la finalidad Programa de mejora de la capacidad tcnico administrativa para inversin y mantenimiento de infraestructura educativa, la medida es instancia intermedia. Para la finalidad de Capacidades crticas identificadas segn tipo de institucin educativa, la medida es documento, lo mismo que para Estudio sobre la pertinencia y viabilidad de los lineamientos nacionales para la diversificacin curricular en el marco de la articulacin ciclo II y III de la EBR, Propuesta pedaggica (curricular y metodolgica) para mejorar el aprendizaje de la comunicacin integral y pensamiento lgico matemtico durante el II ciclo EBR, Guas metodolgicas para la enseanza de las competencias de comunicacinintegralylgicomatemticaenelnivelinicial,entreotras

96 EltrnsitohaciaunenfoquedeGestinporResultadoseneducacin Finalmente, el PELA no propone mecanismos sostenibles de transferencia directa de recursos a las escuelas. Si bien dentro del diseo original del PELA se contempl la transferencia de recursos para el mantenimientopreventivodelasaulas(atravsdelPMP),losmecanismosutilizadosnosonsostenibles debido a la dbil articulacin que tienen con todo el sistema pblico de administracin financiera. Adems, el PMP fue luego retirado del esquema del PELA, porque no est limitado a los grados que atiende el PELA. Por otro lado, propuestas como la de los Fondos Concursables del FONDEP, podran contribuir directamente a la mejora de los logros de aprendizaje, al tiempo que fortalecen la gestin escolar y promueven la participacin de la comunidad. Esquemas como este podran ser incorporados msadelantebajoelmodelodePpR.

7.1.3. Ajustesymejorasaldiseooriginal
Ante los problemas observados tanto el MEF como el MED tomaron algunas medidas que han permitido mejorar el diseo del PELA. En el 2008, el MEF elabor una Gua Metodolgica para la programacin presupuestariaestratgica(MEF,2008a).Estaguaplanteaqueparaelaborarelmarcolgicoserequera un modelo conceptual y prescriptivo que permita comprender y justificar slidamente la problemtica estudiada, con evidencias suficientes para plantear las alternativas de solucin que se propongan en el PE. Por su parte, el MED inici un proceso de revisin del diseo original. Esto permiti avances en dos reas. Primero, la revisin y actualizacin de las definiciones operativas y protocolos de intervencin de losproductosdelprograma.Ysegundo,larevisinyadecuacindelaestructurafuncionaldelprograma, que implica una reduccin en el nmero de finalidades presupuestarias de 56 a 29 para el 2009 (ver Anexo15). Adems, entre las finalidades que quedaron luego de la reestructuracin, se prioriz aquellas ms directamente ligadas con la mejora de resultados de aprendizaje. An con la eliminacin de 27 finalidades en el PELA, quedaban 29 finalidades. Es por eso que el Comit Ejecutivo del PELA en el MED decidipriorizaralgunasdelasfinalidadesrestantesparaconcentrarenellaslosesfuerzosdel2009(ver Anexo 16). Se prioriz para educacin inicial y primaria las finalidades de acompaamiento pedaggico de docentes y especialistas, y distribucin de materiales educativos. En inicial, se prioriz adems las otras finalidades del componente de ampliacin del acceso al servicio (desarrollo de la enseanza82y apoyo de los gobiernos regionales o municipales para la creacin de PRONOEIs), con excepcin de la finalidad de instancias intermedias asesoradas para gestionar la ampliacin de la cobertura en educacininicial. En diciembre del 2008, el MED estableci como finalidad prioritaria del PELA la estrategia de acompaamiento pedaggico. El propsito es brindar acompaamiento pedaggico a los docentes que ensean en el ciclo II (inicial 35 aos) y III (1ro y 2do grado de primaria) de la EBR. As, solicit a todos los gobiernos regionales, asignar recursos para la implementacin de la estrategia a partir del 2009. Estos recursos deban salir de las limitadas partidas presupuestales para bienes y servicios de los gobiernosregionales. Las funciones y el perfil del acompaante pedaggico del PELA fueron definidas por el MED durante el 2009, por lo que estas directivas llegaron cuando a las regiones cuando el ao escolar ya estaba avanzado. En resumen, el apoyo ofrecido a los docentes debe consistir de visitas mensuales, talleres y micro talleres, para ofrecer asesora individual y grupal en los siguientes temas: (a) programacin y diversificacin curricular; (b) metodologas para el mejoramiento de los procesos de enseanza y
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Estaeslafinalidadenlaqueseincluyenlasplanillasdetodoslosdocentesdeesteniveleducativo

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 97 aprendizaje de la lectoescritura y el desarrollo del pensamiento matemtico en los estudiantes; (c) la elaboracin, uso y conservacin de materiales educativos; y (d) la participacin de las familias y la comunidad en la educacin de los nios. Para cumplir con estas funciones, el MED defini a inicios del 2009, un perfil del acompaante pedaggico que sirva de gua para la convocatoria en las regiones (Anexo16). Ms recientemente se ha elaborado un protocolo de diseo del acompaamiento pedaggico (MEF, 2009b) que define operacionalmente y cuantifica los componentes de la estrategia 83 de acompaamientoparaqueseanevaluadosenunaencuestaanivelnacional.Elindicadordelaestrategia est asociado a su nivel de cobertura, es decir, cuantas de las IIEE acompaadas recibieron el paquete completo. Para ello, el MEF comision una encuesta a nivel nacional para analizar cuntas de las IIEE deluniversodemedicinhanrecibidoesteserviciosegnelprotocolodediseo.Sedefiniunindicador para el nivel inicial y otro para el nivel primaria, ambos referidos al porcentaje de IIEE pblicas del universo elegible la totalidad de docentes de primer y segundo grado y aquellos que tienen a su cargo nios de 5 aos, han recibido el acompaamiento pedaggico contratado por la UGEL durante el ao lectivo2009,cumpliendolosrequisitosbsicosdelprotocolodediseo. ConestoscambiossehaajustadolaEstructuraFuncionalProgramticadelPELA,ymejoradolascadenas presupuestales del programa, pero la tarea de revisin del diseo del programa an no termina. Es posible que se requiera desarrollar una evaluacin que genere una lnea de base e indicadores de avance. Todava no se completa el proceso de identificacin de causas y efectos, el anlisis de la demanda atendida y no atendida, ni el desarrollo de instrumentos para priorizar la asignacin de los recursos sobre la base de criterios claros. Dada la ausencia general de informacin para realizar los anlisis necesarios, posiblemente lo ms indicado ser establecer una rigurosa evaluacin de impacto delPELAensusprimerosaosdeimplementacin.

7.2. Haciaunmodelodefinanciamientoporresultados:Asignacinyejecucin presupuestaldelPELA

El PELA cuenta con un presupuesto total de S/. 1,092.6 millones, que representa un incremento de 17% respecto al ao anterior. En el 2010, el presupuesto del PELA constituye un 13.6% del total del presupuesto de Educacin Bsica Regular, comparado con el 11.7% que represent en el 2009 y el 19.6%enel2008. En el 2008 y el 2009, tuvo un alto nivel de ejecucin, debido en gran medida aunque no exclusivamenteal fuerte componente salarial. En el 2008 se ejecut el 89.4% del presupuesto del PELA mientras que en el 2009 se ejecut el 94.4%. El presupuesto de Educacin Inicial, fundamentalmente salarial, se ejecut en 96% en el 2008 y 97.3% en el 2009, mientras que el presupuesto de Educacin PrimariatuvounniveldeejecucinmenorqueeldeInicialyseredujoentreel2009yel2008(de80.4% a77.3%).Sinembargo,esimportantesealarquelaaltaejecucinnoselimitalossalarios.Lamayora
83

Este paquete incluye por lo menos seis visitas de acompaamiento pedaggico, dos sesiones demostrativas, cuatro reuniones de interaprendizaje (microtalleres) y dos talleres de actualizacin (macrotalleres) para cada docente acompaado. Las visitas de acompaamiento pedaggico duran toda la jornada pedaggica, y se siguen de una asesora o asistencia tcnica al final de la jornada pedaggica (retroalimentacin). En una de las primeras tres sesiones el acompaante debe realizar una observacin o diagnstico inicial, y en todas las sesiones debe solicitar la Programacin o Actividades de Aprendizaje. Adems, el acompaante debe ofrecer a cada docente por lo menos una (02) sesiones conjuntas o demostrativas, una para el rea curricular de Comunicacin y otra para el rea curricular de Matemtica. Finalmente, losdocentes debenparticipar por lo menos en cuatro (04) Microtalleres o Reunionesde Interaprendizaje y por lomenosendos(02)TalleresdeActualizacin.

98 EltrnsitohaciaunenfoquedeGestinporResultadoseneducacin definalidadesejecutaronmsdel80%,loqueindicaqueengeneral,conalgunasdetamaoimportante quealcanzaronunaejecucinde98%(evaluacindelogrosdeaprendizaje)o99%(PMP).

7.2.1. Asignacindescentralizadadelpresupuestoporresultados
La proporcin del presupuesto del PELA que es asignada a los gobiernos regionales ha crecido entre el 2008 y el 2010. En el 2008, el presupuesto de apertura de los gobiernos regionales para el PELA corresponda al 42.5% del total del PELA, y aunque se redujo ligeramente en el 2009, esta proporcin alcanzael61%enel2010(verCuadro23).84 En trminos absolutos, se redujo el presupuesto del PELA tanto para el gobierno central como para los gobiernos regionales, con excepcin de cuatro de ellos. Entre el 2008 y el 2009 el presupuesto del PELA se redujo en todos los niveles de gobierno. Los gobiernos regionales vieron un corte presupuestal de S/.72.9millones,mientrasqueelgobiernocentralredujoelpresupuestodelPELAenS/.285millones(en ambos casos PIM a final de ao). Esto a pesar de que cuatro gobiernos regionales (Hunuco, Apurmac, Huancavelica y Ayacucho) recibieron incrementos de aproximadamente S/.4 millones cada uno para el PELA. Si bien en el 2010 se ha producido un incremento absoluto del PIA tanto para los gobiernos regionales (15.9%) como para el gobierno nacional (20.6%), este no ha sido suficiente para alcanzar los nivelesinicialesdel2008. Cuadro23.AsignacinpresupuestalanualdelPELApornivelesdegobierno,20082010(millonesde NuevosSoles))
NiveldeGobierno EducacinInicial GobiernoNacional GobiernosRegionales GobiernosLocales EducacinPrimaria GobiernoNacional GobiernosRegionales GobiernosLocales PELATotal GobiernoNacional GobiernosRegionales GobiernosLocales 2008 PIA PIM 806.0 766.1 178.2 201.5 539.0 564.4 88.8 0.2 585.0 540.4 412.6 426.6 96.1 108.7 76.3 5.1 1,391.0 1,306.5 590.8 628.1 635.1 673.1 165.1 5.3 2009 PIA 825.4 275.3 550.2 0.0 102.8 78.2 24.5 0.0 928.2 353.5 574.7 0.0 2010 PIM PIA PIM* 807.8 829.6 1,032.6 234.2 257.6 136.1 573.6 572.0 0.0 0.0 0.0 135.5 263.0 234.2 108.9 168.9 159.9 26.6 94.1 74.3 0.0 0.0 0.0 943.3 1,092.6 343.1 426.5 600.2 666.1 0.0 0.0 0.0 VariacinPIA(%) 20082009 20092010 2.4% 0.5% 54.5% 6.4% 2.1% 4.0% 100.0% 82.4% 155.8% 81.0% 115.9% 74.5% 284.0% 100.0% 33.3% 17.7% 40.2% 20.6% 9.5% 15.9% 100.0%

Fuente:SIAFEnero2010.Elaboracinpropia. *PIMal4deOctubredel2010.

LareduccindelpresupuestodelPELAseconcentrenelniveldeEducacinPrimaria,quepasdeS/.540 millones a S/.135 millones entre el 2008 y el 2009. Esta reduccin se debe, en gran medida, a que en el 2009 los programas de mantenimiento de infraestructura en general, y en particular el Programa de Mantenimiento Preventivo (PMP), no fueron clasificados como PpR dentro del PELA. Otro factor es la
84

AlgunosGobiernosRegionalesasignaronerrneamentepresupuestoenlagenricaPersonalyObligacionesSocialesparael PpR 2008 y 2009 en el nivel Educacin Primaria, a pesar de que en los talleres regionales sobre el PpR organizados por el MEDyelMEFseinformqueestetipodegastonoestabaconsideradoparaelPpRenelnivelPrimaria.Estosedebeaque el Mdulo SIAF de formulacin presupuestal no restringe la inclusin de este tipo de gasto , por lo que muchos Gobiernos RegionaleshanincluidoincorrectamentegastosenlagenricaPersonalyObligacionesSocialesparaelnivelPrimariaenlos aos 2008 y 2009. En el ao 2008 el Gobierno Regional de La Libertad incluy un presupuesto de 64 millones de nuevos soles en gastos de Personal y Obligaciones Sociales para el PpR nivel Primaria, asimismo, en el ao 2009 los Gobiernos Regionales de Ayacucho y Tacna incluyeron un presupuesto de 6 y 5 millones de nuevos soles respectivamente en gastos dePersonalyObligacionesSocialesparaelPpRnivelPrimaria.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 99 eliminacin del componente de proyectos de infraestructura educativa en primaria (S/.57.6 millones) y el recorte de S/.54.8 millones al presupuesto del Sistema de evaluacin de logros de aprendizaje, que financia las Evaluaciones Censales de Estudiantes (ver Cuadro 24). Todos estos rubros corresponden al gobierno central. Finalmente, tambin hubo una reduccin de la partida de personal y obligaciones socialesenelniveldelosgobiernosregionales,quepasdeS/.93millonesaS/.13.5millones.85

Cuadro24.PresupuestoPELAsegnNivelEducativo,ActividadyComponente,2008y2009(millonesde NuevosSoles)
Actividad EducacinInicial Niasynioscon competenciasbsicas alfinaldelIIciclode EBR Atencinintegralde lainfraestructura educativaen Educacininicial EducacinPrimaria Transferenciadegobiernoslocales Sistemadeinformacinyseguimiento Sistemadeincentivos Programadeevaluacinycapacitacindedirectores** Sistemadeevaluacindelogrosdeaprendizaje Marconormativoparaasignaryseleccionarpersonal docentesegncapacidadesydesempeo MarconormativoparagestinderecursosenIIEE Promocindelcompromisodefamiliasconlaeducacin Promocindecreacindeespaciosporgobiernos regionalesygobiernoslocales Mejoradelanutricinescolar Lineamientoseficacesparalaplanificacincurricular ProgramadecapacitacinyespecializacindocenteenCIy PLMparaelIIIcicloEBR(PRONAFCAP) DotacindematerialeducativoparaelIIIcicloEBR Acompaamientoymonitoreoadocentes Sistemaconinformacinsobrelasituacindela infraestructuraeducativa SaneamientofsicolegaldelocalesdeIIEEpublicas Actualizacindenormasparainfraestructuray equipamiento Programasdemantenimientodeinfraestructuraeducativa Proyectosdeinversineninfraestructuraeducativa* Componente Transferenciadegobiernoslocales Incrementoenaccesoalaeducacininicial Desarrollodemodelospedaggicosarticulados Docentesconcompetenciasenelnivelinicial Sistemaconinformacinsobreinfraestructura SaneamientofsicolegaldelocalesdeIIEEpblicas Programademantenimientodeinfraestructuraeducativa Proyectosdeinversineninfraestructuraeducativa* PIM2008 Monto % 766.1 58.64 0.1 0.01 700.9 53.65 15.7 1.20 42.1 3.22 0 0.00 0 0.00 0 0.00 7.4 0.57 540.4 41.36 0 0.00 0.6 0.05 0.8 0.06 2 0.15 95.4 7.30 0.5 0.3 1.3 2.6 0.1 18.2 27.7 36.7 6.4 0.7 2.4 0.6 286.5 57.6 1,306.5 0.04 0.02 0.10 0.20 0.01 1.39 2.12 2.81 0.49 0.05 0.18 0.05 21.93 4.41 100.0 PIM2009 Monto % 807.8 85.63 0 0.00 757.8 80.33 0 0.00 42.5 4.50 0.2 0.02 1.79 0.19 5.5 0.58 0 0.00 135.52 14.37 0 0.00 28.3 3.00 0 0.00 1.35 0.14 40.59 4.30 0 0 1.4 0 0 0.17 20.8 49.0 11.3 0.07 1.66 0 7.39 0 943.3 0.00 0.00 0.15 0.00 0.00 0.02 2.20 5.19 1.20 0.01 0.18 0.00 0.78 0.00 100.0

Gestineducativa orientadaalogrosde aprendizaje

Docentesde1y2 deprimariaeficaces paraellogrode aprendizajesenCIy LM AtencinIntegral: infraestructura educativaen EducacinPrimaria Total

Fuente:SIAF,Enero2010 *NoesuncomponentedelPELAperoestincluidodentrodelaasignacinpresupuestal2008 **LlamadoEvaluacinycapacitacindedirectoresenelPELA2009

85

En el 2008, algunos gobiernos regionales consignaron gastos de personal en educacin primaria como parte del PELA, pero estosgastosnoformanpartedelaEstructuraFuncionalProgramticadeesteprograma.Enel2009elerrorfuecorregidoy aestosedebelareduccindelacifra.

100 EltrnsitohaciaunenfoquedeGestinporResultadoseneducacin Por otro lado, en el 2008 la asignacin de apertura (PIA) para los Gobiernos Locales fue de S/.88.8 millones en Educacin Inicial y S/.76.3 millones en Educacin Primaria. Sin embargo, en ambos casos las modificaciones presupuestales redujeron estos montos a S/.0.2 y S/. 5.1 millones respectivamente (con un muy bajo nivel de ejecucin). Todo indica que fue una iniciativa de los gobiernos locales, no coordinada con el MED ni el MEF, pues el PELA no contempla la participacin de los gobiernos locales. As,enel2009y2010noaparecenmontosasignadosalPELAparalosGobiernosLocales.

7.2.2. Ejecucinpresupuestal
Del total del presupuesto ejecutado, los gobiernos regionales han sido los que han mostrado un mejor desempeo. En el 2008, los gobiernos regionales ejecutaron el 96.8% de su presupuesto del PELA, comparadocon89.9%deejecucinporpartedelgobiernonacional.Enel2009,losgobiernosregionales ejecutaron el 101.2% de su presupuesto en el PELA (S/.604.6 millones sobre S/.597.3 millones asignados).Encontraste,elgobiernonacionalejecut83.4%desuPIM(verCuadro25). Incluso en los cuatro gobiernos regionales que recibieron asignaciones presupuestales adicionales, la ejecucinfueabsolutayprogresiva(Grfico26).Estosedebeprincipalmentealimportantecomponente salarial, pero incluso si se evala la ejecucin del gasto no salarial, se encuentra una progresin ms o menos pareja y sostenida, con excepcin de Huancavelica. Hasta abril del 2009, las cuatro regiones haban ejecutado en conjunto el 6.5% del gasto no salarial (comparado al 25.8% del gasto total), pero a partir de este mes se observa un incremento ms progresivo en la ejecucin. La excepcin es Huancavelica, que ejecut el 70% del presupuesto no salarial del PELA entre setiembre y diciembre (en setiembre ejecut el 49%). En general, no slo en el caso de Huancavelica, la lenta ejecucin de los primeros meses se debi a demoras en el inicio de actividades de acompaamiento y en el procesamiento de los primeros pagos a los acompaantes. Por otro lado, aunque Hunuco inici el ao conmayorejecucin(12%enabril)ysemantuvoashastamediadosdeao(48%enagosto),alfinaldel ao fue la regin que menos ejecut de las cuatro priorizadas (93% a diciembre). Las otras ejecutaron cerraronel2009conun98%a99%deejecucindelgastonosalarial. Cuadro25.AsignacinyejecucindepresupuestoPELAporniveldegobierno,2008y2009 Niveldegobierno GobiernoNacional GobiernosRegionales
Fuente:SIAF,Enero2010

PIM 563,593,009 673,125,436

2008 Ejecutado 506,671,175 651,664,131

% 89.90% 96.81%

2009 PIM Ejecutado 343,129,741 286,296,769 597,332,495 604,636,751

% 83.44% 101.22%

En el nivel central, el rea que enfrent mayores dificultades de ejecucin fue la de dotacin de materialeseducativos,tantoenel2008comoenel2009.Lasdificultadessedebenprincipalmenteaque los procesos de adquisicin de materiales tpicamente exceden el perodo fiscal. En el 2008, por ejemplo, el proceso en Educacin Primaria fue declarado nulo o desierto, y no se pudo adquirir y distribuir los mdulos que estaban previstos para ese ao. Estos problemas se superaron lentamente, y recinenjuniodel2009iniciladistribucindelosmaterialesqueseplaneabadistribuirelaoanterior.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 101
Grfico26.ProgresoenlaejecucinpresupuestaldelPELAenlasregionesconasignacinadicionalenel 2009(%delPIM)

a. PresupuestototaldelPELA
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Agosto Marzo Mayo Noviembre Setiembre Diciembre Junio Abril Julio Octubre Febrero Enero

b. PresupuestonosalarialdelPELA
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Julio Agosto Marzo Noviembre Setiembre Diciembre Mayo Junio Abril Octubre Febrero Enero Apurmac

Ayacucho

Huancavelica

Hunuco

Fuente:SIAF,Enero2010.Elaboracinpropia.

7.2.3. Discrepanciasenlaasignacinpresupuestalinicialylasprioridadesdepoltica
La evolucin en la asignacin presupuestal entre el 2008 y el 2009 evidencia algunas discrepancias importantes con respecto al marco lgico y las prioridades establecidas en el 2009. Ms notoriamente: (a) el creciente nfasis en el nivel inicial en la asignacin presupuestal del PELA, en contraste con la marcada reduccin del presupuesto del programa para primaria; (b) la concentracin de recursos en gastos salariales, a expensas del gasto no salarial; (c) la priorizacin tcnica del acompaamiento pedaggicoincongruenteconsubajaasignacinpresupuestal;y(d)lareduccindelpresupuestoparala evaluacin de resultados a la tercera parte de lo que fue en el ao anterior. Finalmente, existe una discrepancia fundamental entre la exigencia a los gobiernos regionales de producir ms resultados, y la asignacindemenosrecursosparahacerlo. a. nfasispresupuestaldesproporcionadoafavordelnivelinicial SeincrementaelpresupuestodelPELAenelnivelinicial,mientrassereduceenprimaria.EnelPIM2008, el monto asignado al subprograma de Educacin Inicial del PELA (S/.766 millones) represent cerca del 58.6% del total del presupuesto del PELA, y en el PIM 2009 su participacin presupuestal alcanz el 85.6% (S/.807.8 millones). El componente que tuvo el mayor aumento en su asignacin presupuestal entreelPIM2008yelPIM2009fueeldeIncrementoenelaccesoalaeducacininicial.Encontraste, el monto asignado al subprograma de Educacin Primaria se redujo de S/.540.4 millones en el 2008 a S/. 135.5 en el 2009. Esto no es para decir que la inversin en educacin inicial es menos importante, sino para sealar que la asignacin presupuestal del PELA genera un desbalance en la estructura funcionalprogramticaplanteada. El componente de ampliacin de cobertura de inicial concentra ms de la mitad del presupuesto del PELA. Al interior del presupuesto asignado al subprograma de Educacin Inicial, el componente de incremento en el acceso a estos servicios ha tenido en ambos aos la mayor participacin del total del

102 EltrnsitohaciaunenfoquedeGestinporResultadoseneducacin presupuesto asignado al PELA. En el 2008 ya tena asignado ms de la mitad del presupuesto del PELA (53.6%), y en el PIM del 2009 corresponde al 77.2%. Es lgico que un programa que busca incrementar los logros de aprendizaje al final del segundo grado de primaria destine recursos para la mejora del acceso y la calidad de la educacin preprimaria. Lo que es difcil de explicar es que sea una proporcin tan elevada del presupuesto, que se concentre mayormente en la ampliacin de la cobertura, y que se incremente a expensas del presupuesto de educacin primaria. Ms an, casi la totalidad del presupuesto asignado a este componente corresponde al pago de planillas de profesores que ya estn en el sistema, y no para las actividades de ampliacin de cobertura (construccin, habilitacin, o equipamientodeaulas,aperturadenuevasplazas,etc.). b. Concentracinderecursosengastossalariales La mitad del presupuesto del PELA est asignado al pago de planillas, y esta concentracin es significativamentemayorparaelpresupuestomanejadoporlosgobiernosregionales.Entotalel49%de los recursos asignados al PELA en el PIM 2009 corresponden a gastos de planilla. La situacin es notablemente ms grave en el presupuesto de los gobiernos regionales (89% destinado a planillas), que eneldelGobiernoNacional(42%). Los salarios corresponden al incremento del acceso en inicial, pero son para todos los docentes, no solo los nuevos. Del gasto en sueldos, salarios, pensiones y otras obligaciones sociales propias de la planilla, el89%correspondealafinalidaddeDesarrollodelaenseanza,enelcomponentedeIncrementoen el acceso a educacin inicial. Esto se explica porque el pago sueldos y salarios de los profesores nombrados y contratados en el nivel inicial est clasificado en su totalidad como PpR y forma parte del PELA. En el caso de educacin primaria esto no ocurre porque en ese nivel la enseanza multigrado y por horas no permite diferenciar con claridad cuntos profesores ensean a los alumnos de primer y segundo grado y por cuntas horas (para calcular la proporcin de salarios que podra ser clasificada en elPELA). Consecuentemente, casi la totalidad del presupuesto de Educacin Inicial es clasificado como parte del PELA. En el 2008, el presupuesto del PELA para educacin inicial represent el 96% del total del PIA asignado a todo Educacin Inicial, y en el 2009 este porcentaje fue incluso mayor (98.6%). En el 2010 contina siendo bastante alto (96.4%). Utilizada as, la asignacin presupuestal del PELA es slo una reclasificacin del gasto existente, mas no introduce cambios en la provisin de servicios ni en la lgica delagestinpblica. c. Priorizacindelacompaamientopedaggicoesincongruenteconsupresupuesto En el 2009 se prioriza tcnicamente el acompaamiento pedaggico pero presupuestalmente contina siendo marginal. Contrario a las prioridades definidas por el sector, el componente relacionado a Acompaamientoy monitoreoadocentesdel denivelEducacinPrimariarepresentatansoloel1.2% (S/. 11.3 millones) del total del PIM del PELA en el 2009. A pesar de que se duplic la asignacin presupuestal, esta sigue siendo muy limitada y apenas alcanz para asignar recursos adicionales a cuatro Gobiernos Regionales (Hunuco, Apurmac, Huancavelica y Ayacucho). El MED solicit a los otros gobiernos regionales priorizar este componente en su presupuesto y reasignar recursos de donde pudieran extraerlos. Pero ni las DRE ni las UGEL hallaron partidas de las cuales extraer recursos para el acompaamiento.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 103
Cuadro26.PresupuestodelPELAparalosGobiernosRegionalessegnactividad,PIM2009(millonesde nuevossoles)
EducacinInicial Gobierno Regional Niasynioscon competencias bsicasalconcluir elIIciclo 13,19 34,33 22,91 27,07 21,14 21,78 20,62 29,18 21,87 18,26 23,77 25,67 34,78 19,80 34,08 42,68 5,10 9,39 9,40 32,38 36,74 23,17 11,57 14,48 15,47 568,80 Atencin integralde infraestructura educativa 0,00 0,00 0,00 0,01 0,43 0,00 0,47 0,02 0,09 0,81 0,00 0,00 0,00 0,05 0,32 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 0,04 0,00 2,26 Gestin educativa orientadaal logrode aprendizajes 0,00 0,00 0,38 0,07 0,00 0,02 0,00 0,03 0,11 0,23 0,00 0,00 0,00 0,06 0,17 0,04 0,00 0,01 0,00 0,00 0,12 0,00 7,21 0,01 0,00 8,47 EducacinPrimaria Docentesdel1 y2eficaces paraellogro aprendizaje 0,02 0,20 1,17 0,08 7,78 0,13 0,08 0,20 1,67 1,72 0,00 0,00 0,24 0,17 0,56 0,00 0,00 0,15 0,00 0,00 0,43 0,05 0,00 0,21 0,04 14,91 Atencin integralde infraestructura educativa 0,00 0,00 0,00 0,04 0,91 0,04 0,00 0,01 0,79 0,43 0,00 0,00 0,00 0,04 0,37 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,02 0,00 0,00 0,00 2,66 Total

Amazonas Ancash Apurimac* Arequipa Ayacucho* Cajamarca Callao Cusco Huancavelica* Huanuco* Ica Junn LaLibertad Lambayeque LimaProvincias Loreto MadredeDios Moquegua Pasco Piura Puno SanMartn Tacna Tumbes Ucayali Total

13,21 34,53 24,46 27,28 30,25 21,98 21,17 29,44 24,52 21,45 23,77 25,67 35,02 20,12 35,51 42,72 5,10 9,55 9,41 32,38 37,29 23,25 18,78 14,74 15,51 597,10

Fuente:SIAFSeptiembre2009.Elaboracinpropia. *GobiernosRegionalespriorizadosenel2009.

Las cuatro regiones priorizadas en el 2009 s tuvieron recursos para el acompaamiento pedaggico. Ayacucho, Apurmac, Hunuco y Huancavelica contaron con recursos adicionales para la actividad de Docentes del 1 y 2 eficaces para el logro aprendizaje en Comunicacin y Matemticas, que incluye las finalidades de acompaamiento pedaggico y distribucin de materiales.86Mientras las dems regiones tienen en promedio S/.120 mil para todas estas finalidades, las regiones priorizadas tienen desde S/.1.67 hasta S/.7.78 millones (Cuadro 26). En total, el PIM asignado a estas cuatro regiones para elcomponentedeAcompaamientoymonitoreoadocentesdeprimariarepresentael84.1%deltotal del PIM asignado a este componente para el conjunto de los gobiernos regionales. Asimismo, el PIM asignadoaestascuatroregionesparaelcomponenteDotacindematerialeducativoparaelIIIciclode laEBRrepresentael76.2%deltotaldelPIMasignadoparalosGobiernosRegionales.

86

Eninicialnoexisteinformacinparalafinalidaddeacompaamientopedaggicoespecficamente,pueselSIAFreportaslo hasta el nivel de componentes. El componente de Docentes con competencias en el nivel inicial incluye no slo el acompaamientopedaggico,sinotambinlaprovisindematerialesdeenseanzaylacapacitacindocente.

104 EltrnsitohaciaunenfoquedeGestinporResultadoseneducacin d. Sereduceamenosdelamitadelpresupuestoparalaevaluacinderesultados Se recort presupuesto al componente que precisamente mide los resultados del programa. Como se indic anteriormente, la finalidad de consolidar un sistema de evaluacin de logros de aprendizaje sufriunrecortedel57.4%desupresupuestooriginal,pasandodeS/.95.4millonesenel2008aS/.40.6 millones en el 2009. Esto no se explica por un bajo nivel de ejecucin en el 2008, pues en esta finalidad selogrunaejecucindel98%delosfondos,comoseverenlasiguienteseccin. En un contexto en el que se est buscando promover una cultura de la evaluacin y la gestin por resultados, llama la atencin que se recorte a menos de la mitad el presupuesto para el sistema de evaluacin de logros de aprendizaje, responsable de la produccin de los indicadores de logro de los resultadosfinalesdelPELA. e. Laparadojadeexigirmsresultadossinofrecermsrecursos Los funcionarios de los gobiernos regionales que no obtuvieron recursos adicionales perciben el PELA como una carga burocrtica ms. Hay una contradiccin entre el objetivo de lograr mejoras en los aprendizajes de los estudiantes y el nulo incremento del presupuesto para obtener estos resultados. Dado el estrecho espacio presupuestal de las DRE y UGEL para gasto corriente no salarial, los funcionariosregionalesylocalesentrevistadosparaesteestudioconsideranquelametodologadelPpR es poco viable y que impone una carga administrativa adicional que no rendir frutos. Como seala un funcionariodeAncash:loquehanhechoesquitarnosbienesyserviciosyhabilitarunpresupuestopara acompaamientoconunespecialista. En contraste, en las regiones con recursos adicionales el PELA se percibe como una oportunidad. En las cuatro regiones priorizadas por el MEF se entiende el PELA como un programa que asigna recursos adicionales para el acompaamiento docente. Esto ha contribuido a una percepcin positiva del PELA, motivando a los funcionarios a sacar adelante el programa. Un funcionario de Hunuco entrevistado para este estudio declar que el PpR cay muy bien a la regin por el envo del dinero para varios proyectos.Sehaatendido aunmayornmerode niosyporlotantoamsescuelas.Encontraste,las 21regionesrestantessevieronobligadasacortarsuspropiosgastosdebienesyserviciosparacubrirlas actividadespriorizadasdelPELA. Elproblemaresideenelhechodequenosecontaraconuncosteoclaro delasactividadesdelPELA,que seaconsistentecon elmarcolgicooestructurafuncionaldelPELAyqueasignelosrecursosenfuncin delosresultadosesperados.

7.2.4. AjustesymejorasalaasignacinpresupuestaldelPELA
Lamayoradeproblemassealadosenlaseccinanteriorhansidoatendidosenelprocesopresupuestal del2010,locualesunsignomuypositivodeavance.Enunprocesodemayorconsultaydilogo,elMED yelMEFtrabajaronconlosgobiernosregionales(representadosporlaAsambleaNacionaldeGobiernos Regionales, ANGR), en la elaboracin de una estrategia de intervencin del PELA que identifique con mayor precisin los insumos, procesos y recursos necesarios para que los gobiernos regionales implementenlasaccionesquelescorrespondedelprograma. En el 2010, el MEF asign recursos adicionales para la implementacin del acompaamiento pedaggico,sobrelabasedeuncosteodetallado. EntotalseasignS/.87.4millonesparalasfinalidades de acompaamiento pedaggico en inicial y en primaria. Para asignar estos recursos se dise un protocolo de costeo que calcula todo el gasto asociado a esta estrategia por alumno, docente e

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 105 institucin educativa participante, diferenciando por tipo de institucin educativa. Cada DRE adapt los parmetros del protocolo a las condiciones de su propia regin87y present una solicitud de demanda adicional, asociada a un nmero estimado de estudiantes beneficiados y docentes participantes, en un nmero estimado de instituciones educativas. Las solicitudes presentadas fueron incorporadas en el Proyecto de Ley de Presupuesto (ver Cuadro 27). Con este ejercicio se comienza a corregir el nfasis presupuestal desproporcionado a favor del nivel inicial, la concentracin de recursos en gastos salariales,ylapriorizacinpresupuestaldelacompaamientopedaggico. Cuadro27.Estimacindecostoycoberturaapartirdelprotocolodecosteoyasignacinadicionalenel presupuesto2010
GobiernoRegional Solicitudde asignacin adicional (S/.) 3,074,680 4,251,799 2,805,727 2,621,553 4,023,749 5,045,322 2,734,113 3,930,068 5,618,425 8,234,185 2,741,558 3,749,645 3,427,996 2,204,270 5,257,691 4,295,188 2,385,562 2,939,563 1,684,667 3,794,492 2,740,208 3,061,877 2,698,807 2,191,573 1,932,618 87,445,336 Asignacin adicional 2010 (S/.)* 3,074,680 4,251,799 2,805,727 2,621,553 4,023,749 5,045,322 2,734,113 3,930,068 5,618,425 8,234,185 2,741,558 3,749,645 3,427,996 2,204,270 5,257,691 4,295,188 2,385,562 2,939,563 1,684,667 3,794,492 2,740,208 3,061,877 2,698,807 2,191,573 1,932,618 87,445,336 Costo por alumno (S/.) 347 450 355 472 404 280 198 304 500 236 294 325 257 270 623 392 527 500 411 229 391 284 484 390 273 304 Cobertura(%IIEE) Nmeroestimado deIIEE participantes Inicial Primaria 130 135 99 111 93 162 83 139 94 519 78 131 105 96 151 139 48 100 60 148 123 122 157 134 82 3,239 115 132 102 68 157 282 60 135 156 389 99 169 153 67 139 115 47 53 76 189 89 121 52 45 78 3,088 Nmeroestimadode alumnos beneficiados Inicial Primaria 3,360 3,479 2,768 2,547 2,697 4,077 4,633 5,111 2,514 14,406 2,746 3,130 3,834 3,007 3,551 5,537 1,903 2,498 1,157 5,175 2,530 3,908 2,971 3,139 2,720 93,398 5,511 5,973 5,128 3,009 7,264 13,931 9,179 7,833 8,727 20,422 6,567 8,402 9,517 5,147 4,882 5,429 2,626 1,851 2,946 11,391 4,485 6,887 2,600 2,486 4,367 166,560

Inicial 15% 8% 12% 10% 10% 7% 20% 7% 10% 52% 10% 10% 10% 10% 13% 10% 29% 34% 10% 10% 5% 14% 30% 30% 12% 11.1%

Primaria 10% 8% 12% 10% 12% 8% 52% 8% 13% 25% 25% 10% 10% 10% 18% 5% 26% 31% 13% 10% 5% 10% 31% 31% 10% 10.0%

AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA CALLAO CUSCO HUANCAVELICA HUANUCO ICA JUNN LALIBERTAD LAMBAYEQUE LIMAPROVINCIAS LORETO MADREDEDIOS MOQUEGUA PASCO PIURA PUNO SANMARTIN TACNA TUMBES UCAYALI TOTAL

Fuente:BancoMundial *Fuente:DNPP,MEF

Adems, la proporcin del gasto en planillas del componente de ampliacin de cobertura de inicial se redujo tanto en trminos absolutos y como relativos. En el 2009, este gasto corresponda a 69.1% del total del presupuesto del PELA, y para el 2010 se redujo a 59.6%, pasando de S/.652 millones a S/. 638 millones. Como ya se ha sealado, la inclusin de este gasto particular genera distorsiones en la clasificacin presupuestal del PELA que no han sido resueltas an. Estas distorsiones tienen que ver con
87

Porejemplo,costosdetransporte,viticosyhonorarios,nivelesdecobertura,etc.

106 EltrnsitohaciaunenfoquedeGestinporResultadoseneducacin el hecho de que los salarios y pensiones del personal de planta preexistente no estn asociados a la mejora de los resultados si no se vinculan a incentivos de algn tipo que mejoren el desempeo docente. En elcasode primariaestonosucede porquenose incluyeel gastosalarialdelosdocentesde aula,conlocualladistorsinintroducidaporesteelementoeninicialesanmsgrave. Si se excluye este gasto del componente de incremento Grfico27.Distribucindelpresupuestodel en el acceso a la educacin inicial, se observa un mejor PELAporcomponentes,20092010* balance entre los presupuestos de Inicial y Primaria para el PELA. Entre el 2009 y el 2010, el balance entre Inicial Primaria Gestin educacininicialyprimariasevoltea,asignandomsde la mitad (57.8%) del presupuesto del PELA al sub 12.77 programa de primaria. Cabe sealar ac que 24.60 actualmente, el componente de gestin educativa por resultados est incluido dentro del subprograma de 45.05 21.93 primaria, cuando en realidad debera ser un elemento transversal al PELA. Separando este componente del subprograma de Primaria, el progreso entre el 2009 y el 2010 es an ms claro, como se puede apreciar en el 53.47 Grfico 27. Mientras en el 2009 la participacin 42.19 Educacin Inicial (excluyendo salarios) era de ms del doble que la de Primaria, en el 2010 ambas tienen participacinsimilar. 2009 2010 La nueva priorizacin presupuestal del Fuente:SIAF,Enero2010 * Excluyendo gasto en planillas del componente de acompaamiento pedaggico tambin se hace ms ampliacindecobertura evidente al excluir el gasto salarial en inicial. En el 2009 esta finalidad, en Primaria, constituye apenas el 3.9% del PELA (S/.11.3 millones), mientras que en el 2010correspondeal20%delPELA(S/.91millones).88 En cuanto al presupuesto asignado a la evaluacin de aprendizajes, se puede observar un incremento importanteentrelospresupuestosdeaperturadel2009yel2010.Enel2009,elPIAdeestecomponente fuedeS/.26.3millones,yenel2010hasubidoaS/.32.6millones.Aestosesumanloscostosdedifusin delosresultadosdelasevaluacionesalospadresdefamiliaeIIEE,queseclasificanbajoelcomponente depromocindelcompromisodelasfamiliasconlaeducacin.Estecomponentecontabaconapenas S/.1.2millonesenelPIA2009,mientrasqueenelPIA2010selehaasignadoS/.22.66millones.Entotal, el ao fiscal 2010 inicia con ms recursos asignados a la evaluacin de aprendizajes y difusin de resultados (S/.55.3 millones), de los que estaban registrados tanto al inicial el 2009 (S/.27.5 millones) comoalfinalizar(S/.42millones). Enresumen,sepuededecirqueentreel2009yel2010sehanproducidoavancessustantivosenmateria de programacin presupuestal por resultados en educacin: (a) se incrementa la participacin de los componentes de Educacin Primaria con respecto al total del presupuesto del PELA, creando un mejor balance con Educacin Inicial; (b) los recursos salariales se reducen, aunque sigue siendo un problema su inclusin en el PELA; (c) se incrementa la asignacin presupuestal al componente de
88

Ac es importante mencionar que esta asignacin fue temporalmente colocada en el subcomponente de Primaria, pero luego de la seleccin de IIEE beneficiarias se har una modificacin presupuestal que distribuir este monto entre Inicial y Primaria.Segnelprotocolodecosteo,aproximadamenteunterciodeestemontocorrespondeaInicial.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 107 acompaamiento pedaggico para responder a la priorizacin tcnica; (d) el 2010 abre con un presupuesto mayor asignado al evaluacin de aprendizajes, del que tuvo al iniciar el 2009; y finalmente (e) se asigna ms recursos, en funcin de resultados esperados, a los gobiernos regionales para implementarlasactividadesdelPELA.

7.3. Haciaunmodelodegestinporresultados:lalentatransformacindel marcoinstitucional

Apesarde serunenfoque nuevode programacinpresupuestal,elPELAopera dentrodelasestructuras institucionales existentes. Esto tiene ventajas y desventajas. La ventaja principal es que, al no crear instancias paralelas, tiene el potencial de generar cambios al interior de los aparatos de administracin pblica de la educacin. La principal desventaja es que existen limitaciones para generar estos cambios, lo cual reduce el potencial impacto del PELA no slo en el enfoque de gestin, sino sobre todo en el resultadofinalquepersigue:losaprendizajesdelosestudiantes.

7.3.1. ElementosqueaportaelenfoquedePpRalagestinpblica
Existen varios elementos del enfoque de PpR con potencial para transformar no slo los procesos presupuestales sino, principalmente, el modelo de la gestin pblica, pero requieren algunas revisiones para ser efectivos. Por ejemplo, el PpR comprende un componente de diseo y aplicacin de instrumentos de incentivos a la gestin para las instituciones que vienen ejecutando los programas estratgicos. El objetivo de alinear los intereses de los funcionarios pblicos al logro de los objetivos priorizados por el sector. As, en octubre del 2008 se aprob la formulacin, suscripcin, ejecucin y evaluacindeConveniosdeAdministracinporResultados(CARs).89LosCARssondetipoinstitucionale incluyen compromisos e incentivos para una mejor gestin basada en resultados a travs de metas cuantificables en un perodo determinado de tiempo. El cumplimiento de estos resultados genera recompensas y el incumplimiento ocasiona castigos. Los CARs deban aplicarse a partir del ao fiscal 2009 en el marco de la implementacin del PpR. Sin embargo, ninguna institucin se present para participarenlaconvocatoriadel2009. En segundo lugar, se espera contar con un Plan Nacional de Fortalecimiento de Capacidades para los Funcionarios Pblicos que plantee un conjunto de estrategias de capacitacin dirigidas a los funcionariospblicosconresponsabilidadespolticasytcnicasenelprocesodeformulacinyejecucin de los programas estratgicos. A pesar de que este plan an no ha sido formulado, s se ha organizado algunos talleres para los comits tcnicos de los programas estratgicos, aunque sin la participacin de lasunidadesejecutorasnidelostomadoresdedecisiones.90 Tercero,sehadiseadounsistemadeevaluacionesindependientesdelpresupuestoenelmarcodelPpR, con dos tipos de evaluaciones: la evaluacin de diseo y ejecucin presupuestal (EDEP), y la evaluacin deimpactodepresupuesto(EIP). Elobjetivodeambasesgenerarinformacin enprofundidadsobrelas intervenciones diseadas en el marco del PpR que permitan implementar correctivos, tanto a su diseo como a su ejecucin (EDEP), as como conocer la efectividad de las intervenciones en funcin a los cambiosobtenidos(EIP).Estasevaluacionessonrealizadasporterceroscontratadosbajoconcurso.Enel
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DirectivaN0082008ef/76.01 La DNPP organiz un curso en Lima para 36 sectoristas y analistas de las direcciones del gobierno nacional, gobiernos regionales, gobiernos locales, y de las reas de normatividad y programacin. Se espera ms adelante formar a docentes de Lima para que estos a su vez capaciten a los funcionarios regionales descentralizadamente. Adems, el MEF espera crear un mercado de consultores capacitados en PpR que funcionen como equipos itinerantes de apoyo a cada regin. Por el momento, ya se tiene la aprobacindecontratara8consultoresconestefin,priorizandolasregionesenlasqueintervieneelProgramaJuntos.

108 EltrnsitohaciaunenfoquedeGestinporResultadoseneducacin 2008, la Unidad Especial de PpR de la DNPP encarg 3 EDEPs para conservacin de los caminos, capacitacindocente(PRONAFCAP)yprogramasalimentarios.Enel2009serealizarontresevaluaciones adicionales que brindan recomendaciones para mejorar los programas evaluados, y adems dan pistas de cmo mejorar la ejecucin de los programas de PpR en general. Sin embargo, no existen evaluaciones de impacto rigurosas que permitan medir los efectos y la costoefectividad de los programasestratgicos. Finalmente, el equipo de PpR en el MEF tiene contemplado realizar acciones de fortalecimiento del proceso de presupuesto participativo bajo la orientacin de resultados, recogiendo experiencias de monitoreo participativo para disear e implementar mecanismos de seguimiento a las acciones de los programas.ExisteunaltopotencialdelenfoquedePpRparatransformarlagestinpblicaengeneral,y la gestin educativa en particular, pero las bases para que esto suceda se estn asentando gradualmente. Ensuma,elPpRofreceherramientasparamejorarlaeficienciaytransparenciadelagestinpblicayla asignacin de recursos, pero la implementacin de tales herramientas ha probado ser difcil de lo esperadoysudiseorequiereajustes.

7.3.2. LimitacionesparaimplementarelPELAenelmarcoinstitucionalactual
LosprincipalesobstculosidentificadosenlaimplementacindelPELAtienenjustamentequeverconlos cuellos de botella impuestos por el marco institucional y administrativo tradicional. Esto ha resultado en demoras para la implementacin de las actividades programadas, que a su vez ocasionaron un desfase entre la ejecucin del PELA y el calendario escolar. Los dos aspectos del marco institucional tradicional que generaron mayores dificultades en la implementacin del PELA son las condiciones precarias de operacindelosgobiernosregionalesylarigidezdelosprocedimientosadministrativostradicionales. a. Condicionesprecariasdeoperacindelosgobiernosregionales La implementacin del PELA ha evidenciado de manera especial una debilidad estructural de las instituciones delEstado, comola desmotivacinydebilidadde capacidadestcnicasygerencialesdelos funcionariosenrganosintermedios. En primer lugar, los equipos tcnicos encargados de implementar el PELA no se daban abasto. Estos equipos estn conformados por los funcionarios de lnea que tradicionalmente tenan como funcin principal el ofrecer el acompaamiento tcnicopedaggico a las instituciones educativas, pero difcilmente la cumplan por estar sobrecargados con mandatos administrativos. Estos funcionarios, adems de su carga laboral habitual, se enfrentan a las nuevas responsabilidades que les son asignadas por el PELA. Los funcionarios entrevistados declaran que experimentaron dificultades en todos los procesos, pero sobre todo en las tareas de supervisin, capacitacin y apoyo a los acompaantes (revisindelaplanificacineinformesmensualesdelosacompaantes,seguimientoymonitoreodelas actividadesdelosacompaantes,elasesoramientopedaggicoalosacompaantes). Segundo, no se lleg a desarrollar un plan de capacitacin para los funcionarios y actores participantes del proceso. Las capacitaciones realizadas fueron nicamente para los especialistas de planificacin y presupuesto, y en temas sumamente tcnicos. No hubo espacios ms amplios, en donde exista la posibilidaddediscutiracercadelasimplicanciasdelareforma,deloscambiosinstitucionalesrequeridos para una gestin por resultados, entre otros. En su defecto, se organiz talleres aislados que no han permitido garantizar un desarrollo de capacidades slido y sostenible. Adems, la estrategia de

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 109 formacinporcascadanofuncioncomoseesperabaporquelosfuncionarioscapacitadosnollegarona replicar lo aprendido. Segn un funcionario del Gobierno Regional de Ancash: Estas personas no han podidohacerlasrplicasporqueparapoderhacerlassenecesitapresupuestoparapodermovilizaralos especialistasdelasUEoparanuestrapropiamovilidad.Porltimo,larotacindelpersonalqueasistea lostalleresfuetambinunproblemaparaconsolidarequiposcapacitados. Tercero, la introduccin del nuevo enfoque de PpR se da en un contexto de bajos incentivos para el desempeo. La implementacin del PELA exiga no slo el desarrollo de nuevas capacidades y una actitud flexible y creativa hacia los cambios, sino sumar ms responsabilidades y horas de trabajo a las que ya se tena, generando as una significativa sobrecarga laboral. Esto requera introducir cambios en los arreglos institucionales que no se dieron, principalmente respecto a los recursos para realizar las actividades asociadas a cada funcin, el equipamiento, los mecanismos de reconocimiento pblico, el acceso a capacitacin, y las oportunidades de desarrollo profesional. Consecuentemente, los tcnicos responsables indican haber tenido dificultades para entender, y luego transmitir, la lgica de una gestin por resultados, ms an para adecuar su trabajo diario a las nuevas exigencias del modelo, cuandoelcontextoinstitucionalpermaneceigual. Cuarto, el poder de decisin de todas las instancias de los gobiernos regionales est muy limitado por la insuficienciaderecursosdestinadosabienesyservicios.EnlosprimerosaosdelPELA,estasituacinno cambi, excepto en el caso de cuatro regiones. Esta sesgada distribucin de recursos corrientes es una condicin que debe modificarse para poder iniciar cualquier intento de implementar programas de logros de aprendizaje. Afortunadamente, ha habido avances importantes y el 2010 los gobiernos regionaleshanrecibidomsdeS/.87millonesdesolesenrecursosadicionalesparaelPELA. Quinto, las restricciones estructurales vinculadas a las normas del rgimen laboral del sector pblico y a las normas presupuestales, establecen condiciones operativas muy limitantes para las diferentes instancias regionales responsables de la implementacin del PELA. Los gobiernos regionales, en la prctica no tienen autonoma para completar sus cuadros de asignacin de personal, mejorar sus escalas remunerativas y atraer y retener personal especializado. La escasez de recursos corrientes tambin dificulta enormemente, el funcionamiento de estas instancias, ms all del significativo dficit deoperacinenlaprestacindelosservicios.Lacombinacindeinterpretacioneslegalesrestrictivasde la capacidad de un gobierno regional para autoreformarse, las normas presupuestales, los escasos recursoscorrientes,lasbajasescalasremunerativasylaimposibilidaddetransferirrecursosdeinversin agastoscorrientes,anenloscasosdeexistirprogramasdegastocorrienteadecuadamentediseados, limitanseriamentelosintentosdereformasdelosgobiernosregionales. b. Rigidezdelosprocedimientosadministrativostradicionales Durante los dos primeros aos del PELA, el MEF mantuvo dos lgicas distintas de gestin. Por un lado, bajo el enfoque de PpR se promova el diseo y planificacin de las actividades en funcin a una lgica de resultados; por otro lado, el MEF continuaba exigiendo a los gobiernos regionales programar utilizando la lgica tradicional de insumos y actividades realizadas. De esta manera, las unidades ejecutorasdebieronlidiartodoslosdasconambasdemandas.Estohizoquesepercibalapropuestadel PpR como dbil, dndole al funcionario pblico regional la opcin de continuar con la forma tradicional (y conocida) de gestionar el presupuesto. Esto se reafirma con el hecho de que el PpR representa un porcentaje muy pequeo del presupuesto nacional, y por tanto, tiene menos prioridad para los funcionariosqueelpresupuestoqueseadministradeformatradicional.

110 EltrnsitohaciaunenfoquedeGestinporResultadoseneducacin Primero, a pesar de aplicar un enfoque de presupuesto por resultados en la etapa de programacin del gasto del PELA, la ejecucin del gasto debe seguir los procedimientos tradicionales. Cada mes, las Unidades Ejecutoras (UE) preparan sus requerimientos para abastecimiento, que son revisados por su oficina de control y enviados a la Gerencia de Planificacin, Presupuesto y Administracin Territorial (GPPAT)delGobiernoRegional.LaGPPATconsolidatodoslosrequerimientosyenvaunasolapropuesta al MEF. Finalmente, el MEF acepta o recorta el presupuesto y enva la autorizacin del gasto. Para cuandoelcircuitosecompleta,yatranscurrilamitaddelmes.Yrecinentoncesseinicianlosprocesos de compra y adquisiciones, que tambin demoran. Tambin se generan problemas cuando el MEF no aprueba los montos solicitados y autoriza un presupuesto menor, lo que ocurre con cierta regularidad. EstoobligaalasUEavolveraplanificarsusactividades,ajustndosealmontoaprobado. Segundo, los sistemas administrativos del MED y de la Contralora aplican los mecanismos tradicionales de control al PELA. Hasta el momento, el control interno de las actividades del PELA se hace a partir de una evaluacin por productos o procedimientos, y no por resultados. Esto incrementa el temor de los funcionarios por hacer cambios en su gestin, porque al final van a obtener una sancin administrativa. Como lo seala un funcionario del MEF: Si esa directiva te sigue pidiendo formato 1, que es el detalle de cuntas latas de leche estas comprando, no vas a propiciar el cambio () el operador va a responder a esto antes que a la lgica de PpR porque la Contralora le va controlar las directivas. En este sentido, los rganos y procedimientos de control interno tambin deben reformular sus procedimientos para adecuarlosalmarcodelPpR. Tercero, las restricciones legales y administrativas impidieron la seleccin de docentes nombrados como acompaantes o la contratacin por servicios. La ley no permite conceder licencias a los profesores nombrados para que sean acompaantes, y por lo general estos son los que tienen ms experiencia y calificaciones.91Enconsecuencia,secontratadocentesconlimitadaexperienciayquenocumplenconel perfilestablecido.Estotraecomplicacionesadicionalesporquelosmaestrosnombradosnoaceptanque undocentecontratadoyconmenosexperiencialesdasesora.EnpalabrasdeunfuncionariodeUGEL: Yocon20o25aosdeexperiencia,novaavenirundocentenuevoasupervisarme.Adems,laleyde presupuesto del 2009 restringi la contratacin administrativa de servicios (CAS), al no permitir exceder los gastos realizados en el 2008 en cuanto a la contratacin de servicios no personales, consultoras u otrosserviciosdeterceros.92Dadoqueenel2008nosehabacontratadoacompaantes,estoimplicaba no poder superar un presupuesto cercano o igual a cero en la mayora de regiones. Esta limitacin se super en el transcurso del ao fiscal con la promulgacin de un Decreto de Urgencia que permite aumentar los montos del 2008, pero para esto ya el ao escolar estaba avanzado. Como consecuencia, losacompaantesfueroncontratadoscomoconsultores.Bajoestesistema,debenfirmarcontratoscada tres meses, cada uno con una serie de trmites burocrticos, y no reciben beneficios como vacaciones, seguro mdico, fondo pensionable, compensacin por tiempo de servicios (CTS), o aguinaldos. Adems, se les contrata slo por los meses que dura el ao escolar (marzo a diciembre), y en enero y febrero no

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En el Reglamento de la Ley del Profesorado (Art. 122) se seala que: El profesor en uso de licencia, con o sin goce de remuneraciones, est impedido de prestar servicios remunerados en otra entidad pblica o privada durante la jornada laboral correspondiente a la licencia, quienes contravengan esta disposicin sern sancionados conforme a los incisos d) y e) del Artculo 120 del presente Reglamento. Esto impide que los profesores nombrados puedan pedir licencia por el periodoqueseancontratadoscomoacompaantespedaggicos. 92 ElArt.9,inciso9.1sealaque:Elgastototalaejecutarseduranteelao2009,enmateriadeContratacinAdministrativa de Servicios CAS regulada por el Decreto Legislativo N1057, incluido el gasto de las contribuciones a EsSalud, no podr ser mayor, en ningn caso, al monto ejecutado durante el ao 2008 por concepto de las Especficas de Gasto 27. Servicios No Personales, 33, Servicios de Consultora y 39. Otros Servicios de Terceros, en lo que respecta a la contratacin de personasnaturales,conformealClasificadordeGastosaplicableenelao2008.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 111 reciben sueldo. Todas estas restricciones ocasionaron dificultades en la seleccin, contratacin y retencindeacompaantesquecumplanconelperfilestablecido. Parael2010,seprevsuperaralgunasdeestaslimitacioneslegalesapartirdeloestablecidoenlanueva Ley de Carrera Pblica Magisterial. Segn lo establecido por el MED, los acompaantes del PELA debern estar dentro de la Carrera Pblica Magisterial (CPM), de esta manera podrn percibir una remuneracin adicional equivalente al 10% de su remuneracin mensual,93adems de los gastos de viticos, transporte y alimentacin incurridos en las visitas a las escuelas. En el caso de no poder cubrir la demanda de acompaantes con los docentes nombrados de la CPM, el acompaamiento lo pueden realizarconsultoresexternos.94 Cuarto, adems de las demoras en el procesamiento de contrato, los procedimientos administrativos para el procesamiento de pagos generaron retrasos. El inicio del pago a los acompaantes se retras en ocasiones ms de tres o cuatro meses, con lo cual estos se vieron obligados a financiar sus gastos de viaje y supervivencia por sus propios medios (el 37% de acompaantes en Apurmac y el 65% en Hunuco sealan que no recibieron sus pagos a tiempo). Esto se debe a que los funcionarios deben seguir los trmites y procedimientos administrativos para justificar el pago de los acompaantes, a quienes les exigen la presentacin de El presentar nuestro informe para nuestro pago tenemos que extensos informes (5070 pginas) con estar all rogndoles por favor ac su firma, y detrs de los evidencia de haber visitado las IIEE, especialistas,detrsdeladministrador,nosdicenno,no,no,no entregar 3 copias originales para su hay tiempo, despus lo revisar, y eso me cae mal a m. aprobacin por Gestin Pedaggica, para (Acompaante,Apurmac). luego solicitar el pago en Gestin Institucional. En algunos casos, inclusive, Todas estamos afectadas por el pago, porque tambin cuando deben asistir diariamente a la UGEL para presentamos un informe [] nosotros lo presentamos por marcar tarjeta, lo cual interfiere con triplicado original, la fotografa es por triplicado original y eso itinerarios de visitas a IIEE lejanas. Se crea tambinnosacarreademsgastoynisiquieranospermitenun un problema circular, pues si no realizan escaneadoquenossalemscmodo;oseatodolacantidaddel lasvisitasnopuedenprepararlosinformes informe que presentamos, nos piden dos fotos por escuelas de que les permitan cobrar, y si como no han visita ytienenqueseroriginales.(Acompaante,Hunuco) cobrado, no tienen dinero para realizar las visitas. Todo esto, naturalmente, genera malestarentrelosacompaantes. c. Lasremuneracionesofrecidasnosonsuficientementecompetitivas La propuesta original del MED en el 2008, los acompaantes deban percibir honorarios no superiores a los salarios de los especialistas de UGEL (S/.900) ms gastos de transporte y viticos. En Hunuco, se calcul una suma de S/.1500, incluyendo los gastos de movilidad, alojamiento y viticos por las visitas a las escuelas. La informacin recogida en entrevistas a los acompaantes, estos gastos pueden alcanzar los S/.900 o S/.1000 soles al mes. Consecuentemente, la DRE de Hunuco ha tenido dificultad para atraer maestros calificados que quieran ser acompaantes pedaggicos, en gran medido porque los honorariosofrecidosnosonsuficientementecompetitivos.SegnunfuncionariodelaDREdeHunuco, para tener a los profesores ms capacitados, se necesita aumentar la remuneracin que reciben, porquecomoacompaantesgastanmsquesisequedaranenseandoenunaula.
93 94

Artculo49delaley29062. EnOficioNro.8062009/VMGP/DIGEBR,dirigidoalaANGR.

112 EltrnsitohaciaunenfoquedeGestinporResultadoseneducacin Encontraste,losacompaantespedaggicosdelPRONAFCAPenHunucorecibenentreS/.3,500y3,800 soles mensuales. Estos acompaantes realizan una labor similar a la de los acompaantes contratados por la DRE, pero operan bajo el presupuesto del Gobierno Nacional y son contratados por las Universidades o Institutos que tienen convenio con PRONAFCAP para realizar la capacitacin. Lo que es ms, el programa AprenDes, pagaba S/.4,000 a cada acompaante. Segn nos informaron en Hunuco, cuando los acompaantes del PELA consiguen un contrato como docentes de aula o acompaantes de PRONAFCAP,renuncianalPELA. EnApurmacseoptporpagaralosacompaantesdelPELAS/.3,500,queesunaremuneracinquelos acompaantes consideran competitiva. Al comparar la satisfaccin con su remuneracin, el 63% de acompaantes en Apurmac est satisfecho, comparado al 8% en Hunuco. En palabras de un acompaante de Apurmac: Se puede decir que es lo justo ya que nuestro trabajo es un trabajo que aparte de recopilar los datos y todo eso, es un trabajo que por el desplazamiento te desgasta fsicamente, entonces eso est compensado. En contraste, los especialistas de la DRE de Hunuco sealan que al inicio algunos de los acompaantes renunciaron porque consiguieron puestos como contratados en alguna escuela y por un sueldo similar pueden trabajar en un solo lugar, sin incurrir en todos los gastos (adems del tiempo y el esfuerzo fsico) que implican los viajes de visita a las IIEE.95Los acompaantes indican que el gasto que les demanda el transporte hacia las diversas IIEE es alto y, en muchos casos, este monto puede variar segn las condiciones de las carreteras y la seguridad. Adems, con sus salarios cubren costos relativos a la compra de materiales, tiles de escritorio y fotocopias que, pues los procesos de adquisicin de la DRE o UGEL toman demasiado tiempo o son callejones sin salida (PUCP,2009).

7.3.3. ContribucinpreliminardelPpRaladescentralizacinyalagestineducativa
Toda reforma de esta naturaleza y magnitud es esencialmente una decisin poltica. Por tanto, es de esperar que se vaya definiendo y redefiniendo en el camino, y que exista una natural curva de aprendizaje por parte de los funcionarios en quienes recaen las diferentes responsabilidades. Si se hubiera esperado a tener las condiciones ptimas para el lanzamiento de la reforma, es posible que la oportunidadhayaquedadoatrs. a. Introduccindeunanuevaculturadegestinpblica Luego de un ao y medio de haberse implementado los Programas Estratgicos, se puede observar un avance importante en la comprensin que los funcionarios relacionados al PELA tienen con respecto al PpR. Tanto los funcionarios del MED relacionados a inicial y primaria, as como los funcionarios regionales de las reas a planificacin, presupuesto y acompaamiento pedaggico, entienden con mayor facilidad la lgica del PpR y expresan su compromiso con apoyar esta reforma. Adems, los funcionarios regionales hacen mayor referencia a los resultados de aprendizaje en sus documentos y presentaciones,citandocifrasdelasEvaluacionesCensalesdeEstudiantes. El propiodiseodelPELA ensuversin aplicableal2010,estestructuradode modo desuperar algunas delasrestriccionesinstitucionalesactualmenteexistentes.Lasprincipalesrestriccionesqueenfrentanlas DREydelasUGELensuoperaractualtienenqueverconlimitacionesparacontratarespecialistas,gasto operativo insuficiente (para viticos, gasolina, logstica, materiales de enseanza, comunicaciones, etc), dificultadesparadefinirescalasremunerativas,yobstculosparamejorarlosmecanismosdeselecciny retencindeoperadores.TodalaorganizacindelademandaadicionaldelosrecursosparaelPELAest
95

Un acompaante de Hunuco opina que: Las condiciones laborales no son tan buenas porque primero el trabajo que hacemosesbastantesacrificadoqueaveceselpagonocorresponde,porqueunsueldode1,500noesloable.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 113 orientada a financiar de forma integral los componentes de la estrategia de intervencin atendiendo directamente, y por primera vez, estas restricciones operativas de las DRE y UGEL. Esto se hace bajo un enfoque de resultados que permite determinar con mayor precisin el grado de restriccin, porque se mide contra los resultados que se espera obtener: as se determina, por ejemplo, el nmero de acompaantesqueserequierecontratar,loscostosdesusvisitasalasIIEE,losmaterialesyequiposque senecesitaenlaDREparagerenciarestaestrategia,etc. b. Mayorcoordinacinentrelosactoresynivelesdegestin Apartirdelalgicadelpresupuestoporresultados,seestngenerandodiversosespaciosdearticulacin al interior del aparato del Estado. Ha habido un importante acercamiento entre los responsables del presupuesto y planificacin con los equipos tcnicos encargados del diseo y seguimiento de los servicios,comolosespecialistasdegestinpedaggica.Adems,losfuncionariosdelMEDexpresanque se ha logrado mayor cercana con los funcionarios del MEF para solicitar informacin y coordinar acciones de apoyo a las regiones. Otro nivel de articulacin fortalecido es entre los responsables de planificacin y presupuesto de los gobiernos regionales, con las oficinas de presupuesto y planificacin delasdireccionesregionalesdeeducacin. Una estrategia importante que ha contribuido a esta mayor coordinacin ha sido la creacin del Comit EjecutivodelPpRdelMED.Laposibilidaddereuniratodaslasdireccionesyunidadesrelacionadasconla implementacin del PELA (tanto del lado pedaggico como del administrativo) no slo ha permitido tomar decisiones y hacer el seguimiento de las acciones relacionadas al programa estratgico, sino ha sido un espacio para entender mejor porqu las unidades toman ciertas decisiones o no responden con la suficiente rapidez, o conocer las trabas que tienen que enfrentar para cumplir con sus funciones. Por lo tanto, este acercamiento les ha ayudado a comprender mejor cmo operan las dems unidades y a sincerar procedimientos y criterios mnimos de cmo cooperar entre las diferentes direcciones. Se espera replicar esta modalidad de trabajo articulada al nivel regional y local, a travs de los Equipos TcnicoRegionalesyLocalesenlasDREyUGEL. Al respecto, la ANGR en coordinacin con el MED ha enviado lineamientos a los Gobiernos Regionales para la constitucin de los ETR, que toman en cuenta las lecciones aprendidas. As, la ANGR indica la creacin de un ETR conformado por funcionarios de lnea (Comit Ejecutivo Regional) y tcnicos contratadosatiempocompleto(SecretaraTcnica)paraasumirlasfuncionesdeoperacindelPELA.96 c. Mejorarticulacinentreintervencioneseducativasygestincontable La bsqueda de mejores resultados educativos ha motivado la revisin de intervenciones que puedan contribuir directamente a la mejora de los aprendizajes. De esta manera, ha sido posible que el Comit Ejecutivo del PELA discuta los procesos que se venan dando y defina qu prioridades debera tener el Sector Educacin para mejorar los logros de aprendizaje de los estudiantes del III ciclo. Una de las estrategias priorizadas y que rene un importante consenso es la de acompaamiento pedaggico, que incluye no slo el apoyo directo al docente, sino tambin una serie de recursos materiales (guas y manuales), espacios de capacitacin, crculos de aprendizaje, centros de recursos, y la conformacin de redeseducativas.
96

El Equipo Tcnico Regional (ETR) es el soporte administrativo y tcnico del PELA a nivel regional, asimismo, acta como la instancia de supervisin y gestin para su implementacin adecuada y oportuna. Est compuesto por un Comit Ejecutivo Regional (CER), que es el rgano de coordinacin y planificacin y una Secretara Tcnica (ST), que debe asumir las funciones de gestin y operacin del PELA e incluye un equipo de formadores, profesionales responsables de garantizar calidadyestndaresenlaaplicacindelaestrategiaaniveldepartamental.(ANGR,2010)

114 EltrnsitohaciaunenfoquedeGestinporResultadoseneducacin Con el desarrollo del PELA se ha introducido en el sector una mayor articulacin entre las estrategias pedaggicas y los procesos presupuestales. En particular, a partir de la priorizacin de la estrategia de acompaamiento pedaggico el MED, el MEF y los gobiernos regionales trabajan conjuntamente en el costeo de las actividades e insumos para asignar recursos adicionales contra resultados esperados. En este proceso de diseo participan funcionarios tanto de las reas de presupuesto como de las reas pedaggicas, estableciendo adems una coordinacin sin precedentes entre las DRE y las Gerencias RegionalesdePlanificacin,PresupuestoyAdministracinTerritorial(GRPPAT). Todoestoharesultadoenunamayortransparenciaenlagestincontable.Unadelaspercepcionesque se recogen de los funcionarios del sector con respecto a los avances del proceso del PpR, es que por fin seconoceloqueexisteenlacajanegra.Anteriormente,losprocesospresupuestaleseranconocidosy entendidos por pocos funcionarios. En educacin, los funcionarios regionales de las reas pedaggicas estaban al margen de tales procesos. Esto dejaba a los funcionarios de presupuesto con slo dos criteriosdeasignacinpresupuestal:lostechosestablecidosporelMEFylaasignacinhistrica.Enesta lgica, no caban criterios pedaggicos o que respondan a una estrategia de mejora educativa. El enfoque de PpR ha introducido una nueva mecnica de programacin presupuestal que requiere o al menos promueve el involucramiento conjunto de especialistas de presupuesto y especialistas temticos o pedaggicos. Para que el PpR funcione, ambas reas deben estar informadas sobre los montos del presupuesto asignado, los costos especficos para cada actividad, y la articulacin entre las actividades. Por lo tanto, los funcionarios de presupuesto necesitan entender mejor la propuesta pedaggica a financiar, en tanto los funcionarios del rea pedaggica deben familiarizarse con la lgica de la estructura presupuestal y los procesos de programacin. En ese sentido, es previsible que se produzcancambiosparaabrirpasoaunlenguajecomnquetodaslasinstanciascompartan. Finalmente, a partir de la definicin de una estrategia y costeo de las intervenciones, se ha evidenciado la necesidad de mejorar los mecanismos de financiamiento y asignacin del gasto para poder lograr los resultadosesperados.ElPpRhavisibilizadoqueconlaactualasignacinderecursosresultaramuydifcil alcanzar las metas propuestas. Por otro lado, el costeo desarrollado brinda argumentos concretos a los gobiernosregionalesyalMEDparanegociarmsrecursoscontraresultadosespecficos. d. Fortalecimientodelascapacidadesregionalesparacumplirfuncionespedaggicas Tradicionalmente, la funcin de acompaamiento pedaggico era responsabilidad de las UGEL pero estas no tenan la capacidad de llevarla a cabo. La asesora tcnica y pedaggica a los docentes es funcindelosespecialistasdeUGELparaprimaria,inicial,yeducacinbilingedelasUGELy,enalgunos casos, de la DRE. Sin embargo, estos especialistas raras veces cumplen con esta tarea por varios motivos, principalmente: (1) los especialistas no tienen necesariamente el perfil adecuado para ser acompaantes,puesnosonseleccionadosporconcurso;(2)cadaespecialistatienedemasiadasIIEEasu cargo(enalgunoscasoscientos);(3)noexistenincentivosparaquelosespecialistasvisitenlasescuelasy ofrezcan el apoyo pedaggico ni se les reconoce cuando lo hacen; y (4) los recursos asignados para viticosycombustiblesoninsuficientes(BancoMundial,2008). El objetivo de priorizar el acompaamiento pedaggico es justamente atender las limitaciones de la estructura institucional existente. Con la priorizacin del acompaamiento en el PELA se busca resolver la mayora de las limitaciones sealadas: (1) se contrata acompaantes que cumplan un perfil determinado,yprocurahacerloatravsdeunprocesorigurosodeseleccin;(2)seasignanomsde12 docentes por acompaante; (3) se exige a los acompaantes presentar informe de visita de

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 115 acompaamiento con la firma del docente como requisito para cobrar; y (4) se asigna montos para viticosymovilidad. A pesar de las dificultades sealadas en las secciones anteriores respecto a la implementacin del acompaamiento pedaggico, el balance ha sido positivo. Los equipos de acompaantes en Hunuco y Apurmac realizaron las visitas de acompaamiento, los microtalleres y los talleres para los docentes acompaados, y la mayora de los docentes acompaados, en ambas regiones, se sienten satisfechos con el acompaamiento. Si bien, hubo resistencias iniciales al PELA en general, y particularmente a las visitasdeacompaamiento,alrededor de87% dedocentesen Hunucoy67%enApurmac manifiestan estar satisfechos con la estrategia. Asimismo, sealan tener una buena relacin con sus acompaantes. Los docentes acompaados reportan que los acompaantes son respetuosos en su trato (93% en Apurmac, 96% en Hunuco), saben escuchar (83% en Apurmac, 90% en Hunuco) y motivan su participacin en las actividades de acompaamiento (71% en Apurmac, 83% en Hunuco). Ms an, la gran mayora de docentes (84% en Apurmac y 91% en Hunuco) considera que el acompaamiento es una estrategia valiosa para la mejora de su desempeo en el aula. En el caso de los acompaantes, el 89%enApurmacyel95%enHunucomanifiestanestarsatisfechosconelpuesto,peroconsideranque podranmejorarsupropiodesempeoconmayorcapacitacin. Con el PELA, se ha fortalecido el nfasis que los gobiernos regionales ponen en los temas pedaggicos y educativos. Varios de los gobiernos regionales tienen una mejor comprensin del manejo del PELA y han priorizado componentes de acuerdo a criterios regionales. Adems, en diversas regiones se han concretado iniciativas relacionadas con la ampliacin de la cobertura de educacin inicial, capacitacin docente y atencinalainfraestructuraescolar.Igualmente,elhechodequeelmarcoconceptualymetodolgicoyase encuentredefinido,permitequeelSectorpuedaorientaryacompaarmejoralasregiones. Otro avance importante, es el desarrollo de metodologas e instrumentos claves para la aplicacin de una gestinporresultados.Apesardelasincertidumbresiniciales,actualmentesecuentaconunaseriedeguas y documentos conceptuales del PpR en general y del PELA en particular. Ha habido un claro esfuerzo del MinisteriodeEducacin,lasDREylasUGELparahacerfrentealacarenciainicialdedocumentacin.Enese sentido,setieneunprimerdiseodelPELAyeldiagnsticoquelosustenta,loscualessibienannecesitan serafinados,constituyenunabaseparaampliarelanlisisyladiscusinsobrecmoabordarlaproblemtica delosaprendizajesenlasescuelaspblicasyespecialmenteruralesdelpas.97 e. Potencialimpactoenlosresultadosdeaprendizaje Como se mencion en el captulo previo, si bien entre 2004 y 2008 no se registraban avances significativos, recin en 2009 se aprecia un aumento considerable en el porcentaje de estudiantes de segundo grado que han dominado las tareas de lectura y matemticas esperadas para el grado. En el 2008, el 16.9% de los estudiantes de segundo grado logr un nivel de desempeo suficiente en comunicacinyel9.4%lohizoenmatemticas;resultadossimilaresalosobtenidosenel2004(15.1%y 9.6%, respectivamente). En contraste, los resultados del 2009 revelan una mejora nunca antes registrada en el Per en los logros de aprendizaje (23.1% en comunicacin y el 13.5% en matemticas). Aunque estos resultados siguen siendo bajos, parecen indicar que se ha logrado vencer algunos obstculosqueimpedanmoverlarueda.
97

Por ejemplo, se cuenta con protocolos, definiciones operativas, matriz de marco lgico, estructura funcional del Programa Estratgico, matriz de indicadores, perfil de los acompaantes pedaggicos, as como una serie de materiales educativos como una Gua de Inicial para la articulacin curricular del ciclo II y III, guas y materiales de apoyo para la estrategia del acompaamiento,entreotros.Estasherramientassonlasquehanfacilitadoelpoderhablarunmismoidiomayporende,ir articulandoesfuerzosencomn.

116 EltrnsitohaciaunenfoquedeGestinporResultadoseneducacin
Grfico28.Porcentajedeestudiantesde2gradodeprimariaquealcanzannivelsuficienteenlaspruebas derendimientoeducativo
100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 2004 2007 Comunicacin
Fuente:UMC(MED).Elaboracinpropia.

15.1

9.6

15.9 7.2

16.9 9.4

23.1 13.5

2008 Matemtica

2009

Grfico29.Porcentajedealumnosde2dodeprimariaennivelsuficienteencomprensindetextos
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

Madre de Dios

LimaProvincias

Moquegua

Apurmac

Amazonas

SanMartn

LaLibertad

Lambayeque

2007

2008

2009

LimaMetropolitana

Arequipa

Loreto

Cusco

Piura

Hunuco

Tumbes

Junn

Ucayali

Ancash

Pasco

Ica

Callao

Tacna

Fuente:UMC(MED).Elaboracinpropia.

Entre 2007 y 2009 el porcentaje de alumnos que alcanz el nivel suficiente tanto en comprensin de textos como matemticas ha aumentado en casi todas las regiones (ver Grfico 29), aunque este incremento se dio principalmente entre el 2008 y el 2009. Lo que es ms, entre el 2007 y 2008, en Ucayali,ApurmacyLoretoseobservunretrocesoenelporcentajedealumnosquealcanzanelnivel suficiente en comprensin de textos. Pero este retroceso se sigui de una recuperacin total en el 2009.EnMatemticaocurrealgosimilar,aunquelarecuperacindel2009esmenor(Grfico30).

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 117
Grfico30.Porcentajedealumnosde2dodeprimariaennivelsuficienteenmatemtica
30 25 20 15 10 5 0

Arequipa

Loreto

Cusco

Piura

Madre de Dios

LimaProvincias

SanMartn

Lambayeque

LaLibertad

2007

2008

2009

LimaMetropolitana

Moquegua

Hunuco

Junn

Apurmac

Tumbes

Ucayali

Ancash

Pasco

Callao

Ica

Amazonas

Tacna

Fuente:UMC(MED).Elaboracinpropia.

Grfico31.Coeficientedevariabilidaddelaproporcindealumnosquealcanzanelnivel2encadaregin

Fuente:MED.Elaboracinpropia.

En los ltimos aos, las diferencias regionales en el logro de aprendizajes en comunicacin se han reducido,mientrasquelosdematemticasehanincrementado.Alanalizarelcoeficientedevariacinde los porcentajes de alumnos que alcanzan el nivel 2 a nivel regional, se aprecia que en las pruebas de comunicacin la variabilidad ha disminuido de 54.3% (ECE 2007) a 48.0% (ECE 2009), mientras que la variabilidadenlosresultadosdelaspruebasdematemticahaaumentadode38.5%(ECE2007)a55.5% (ECE2009).

PARTEIII. Haciaunsistemaeducativo descentralizadoydecalidad

Captulo 8. Conclusiones y recomendaciones

Durante el proceso de descentralizacin se ha observado un trnsito lento (y todava inconcluso) de un enfoque de gestin centrado en los procesos a uno centrado en los resultados. En ese camino, se fueron desarrollando tres modelos paralelos de gestin descentralizada. La regionalizacin se inici bajo un enfoque centrado en procesos pero, poco a poco, se ha ido moviendo hacia un enfoque centrado en resultados, que ha estado acompaado del fortalecimiento de las funciones pedaggicas y de planificacin educativade losgobiernosregionales.Lamunicipalizacin,encambio,seha mantenidoen un enfoque centrado en procesos de provisin de servicios. Y la autonoma escolar, an incipiente, estuvo mayormente ausente en la agenda del Estado durante la primera etapa, y es recin a partir del 2008 que aparecen algunas iniciativas, bajo un enfoque orientado a los resultados (beneficios que se producenalniveldelaescuela). Es posible que los tres esquemas coexistan de manera armnica, pero hace falta establecer los criterios paradeterminarcundoseaplicacadacualycmosearticulanentres.Noexisteanclaridadrespecto al esquema de descentralizacin por el que se quiere optar en el Per, pues existen contradicciones entre lo establecido en la ley y la ejecucin en la prctica. Por tanto, para que el proceso de descentralizacin produzca algn impacto positivo en el desempeo del sistema educativo se debe asegurar algunas condiciones mnimas. La experiencia internacional sugiere entre ellas: la clara definicin de los roles y funciones de cada instancia de gestin, el diseo de mecanismos adecuados de financiamientoyasignacinderecursos,elfortalecimientodecapacidadesenlosnivelesdegestin,yla existenciadeinformacinconfiableymecanismosderendicindecuentas. Hay ciertas condiciones que necesitan ser puestas en marcha para que los esfuerzos actuales y futuros rindan los frutos esperados. Sobre la base de la evidencia internacional, el estudio concluye que se necesita asegurar ciertas condiciones en la organizacin, financiacin y gestin del sistema educativo fin de catalizar ms efectivamente los beneficios de la descentralizacin. En particular, sugiere precisar el nuevo ordenamiento de responsabilidades asociado a la descentralizacin y asegurar las condiciones parasuejercicioeficaz,enparticularlaformacin,capacidad,incentivosdelosproveedoresdeservicios, ylosrecursosdisponiblesparaimplementarsumandato. Cuatro estrategias de poltica son claves para crear esas condiciones: (1) fortalecer los elementos normativosylascapacidadesdegestinentodoslosnivelesdelsistemaeducativo,especialmentedelas escuelas; (2) articular las diferentes intervenciones que han mostrado efectividad en mejorar la calidad educativa en torno a objetivos de poltica comunes y bajo un modelo de gestin por resultados; (3)

122 Conclusionesyrecomendaciones adoptar mecanismos de financiamiento basados en frmulas capitadas (por alumno) que reflejen los costos totales de la provisin de servicios a diferentes poblaciones y en diferentes circunstancias, y que permitanviabilizarlagestinautnomayparticipativadelaescuela,y(4)crearunsistemaintegradode informacin para la gestin educativa, que produzca informacin actualizada, confiable y til para la gestindescentralizadadelaeducacin. El enfoque de presupuesto por resultados ofrece una plataforma adecuada para introducir y sostener estoscambios,locualsuponecontarconunsistemaintegrado deinformacinparalagestineducativa quegenereinformacinoportuna,confiableypertinenteparaelmonitoreodelosresultadoseducativos decualquierprogramaopolticaenelsectorenuncontextodedescentralizacin.

8.1. Fortalecerloselementosnormativosylascapacidadesdegestin
La normativa y reglamentacin del rol de las distintas instancias de gestin descentralizada de la educacinesunatareainacabada.Persistenimportantesindefinicionesysolapamientodelasfunciones bsicas del sistema educativo, y no se cuenta aun con las condiciones para permitir una gestin eficaz a niveldelaescuela.Lagestineducativasevetambinfuertementelimitadaporlosproblemascentrales delaadministracinpblica. La experiencia de implementacin del PELA evidencia la necesidad de tomar acciones concretas para fortalecer las instancias de gestin educativa y su articulacin. Este proceso implica fortalecer las funciones de rectora del Ministerio de Educacin en su relacin con los gobiernos regionales, y las articulaciones de las altas direcciones de los gobiernos regionales con las unidades desconcentradas de gestin educativa (DRE, UGELes y IIEE). En tanto las instancias nacionales continen ejecutando programas y funciones que ya han sido descentralizadas (infraestructura, mantenimiento, capacitacin docente y acompaamiento pedaggico), estableciendo un vnculo de coordinacin directo con las unidades desconcentradas regionales, el fortalecimiento de los gobiernos regionales (que no participan en esos procesos) se retrasar, y ser difcil lograr una adecuada articulacin entre las intervenciones nacionales y las polticas y programas regionales. A la vez que se avance en el fortalecimiento de las capacidades regionales de gestin educativa, el MED podr centrar su estrategia de fortalecimiento de su papel rector, en reas como el establecimiento de prioridades de poltica nacional, estndares mnimos de aprendizaje y de calidad, mecanismos de informacin y rendicin de cuentas, evaluacin, monitoreoyaseguramientodelacalidad,entreotras. Los gobiernos regionales estn asumiendo sus funciones de gestin educativa no slo en cuanto a la operacin de los servicios, sino tambin respecto al establecimiento objetivos de poltica y planes de mejora para el mediano y largo plazo. En el nivel regional, la preparacin concertada y participativa de los Proyectos Educativos Regionales (PER), y la implementacin de las polticas de los PER a travs de proyectos de inversin pblica (PIP), son seales importantes en esta direccin. Los PIP regionales en educacin buscan financiar componentes similares a los del PELA: acompaamiento pedaggico, provisin de materiales educativos, formacin de docentes, fortalecimiento institucional, mantenimiento de la infraestructura, etc. Mientras los recursos corrientes para bienes y servicios son limitados, los recursos de inversin descentralizados se han incrementado significativamente. Estos recursosdeinversindisponiblespuedensercanalizadosatravsdePIPquefinancienlasfasesiniciales de implementacin de acciones y polticas regionales prioritarias, como pilotos para validar y ajustar las intervenciones y sus costos antes de incorporarlos en el presupuesto corriente. Adems, los PIP permiten consolidar procesos, instrumentos y capacidades en las instancias descentralizadas de gestin paraasegurarlaadecuadaimplementacindelasestrategiasyaccionesestablecidas.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 123 Se requiere del esfuerzo mancomunado de la ANGR, el MED y el MEF para reorganizar la institucionalidad de las gerencias de desarrollo social y las DRE. Hay varios modelos de reorganizacin que estn siendo utilizados y existen ocho gobiernos regionales en proceso de reestructuracin. La sostenibilidaddelargoplazoylacontinuidaddelPELApasanporlareformagerencialdelasgerenciasde desarrollosocialydelasDRE.Denuevo,laredefinicindecompetenciasentrelaGerenciadeDesarrollo Social y la DRE, la revisin de las escalas remunerativas del personal clave y la definicin de los procedimientos de las instancias regionales, sern los elementos indispensables para sostener una adecuada gestin educativa en el largo plazo. Actualmente, las Gerencias de Desarrollo Social carecen de especialistas en diseo y elaboracin de estrategias sectoriales, especialistas en actividades y proyectoseducativos,oespecialistasenmanejodeinformacinybasesdedatos. El reforzamiento institucional puede contemplar la contratacin de expertos en educacin en las subgerencias regionales de presupuesto. Esto es fundamental para el adecuado funcionamiento de un enfoque de presupuesto por resultados, pues estas subgerencias son las responsables de preparar las solicitudespresupuestales yluegorealizarlasmodificacionesentrelasunidades ejecutorasdelaregin, incluyendolasdelsectoreducacin.Debidoaquemuypocassubgerenciasde presupuesto cuentan con sectoristas especializados en educacin, y que mantienen una comunicacin limitada con los funcionarios de las DRE y UGEL, actualmente los presupuestos regionales son elaborados a partir del gastohistricoysintomarencuentacriteriosdepolticaeducativa. Adicionalmente, ser importante la implementacin adecuada de los Comits Ejecutivos Regionales (CERs) del PELA como instancias de coordinacin de la gestin presupuestal en educacin. Los CERs generarn un nuevo espacio de coordinacin entre las DRE y UGEL por un lado, y las gerencias y subgerencias regionales encargadas de planificacin y presupuesto, por otro. Al interior de la DRE, los CERs tambin promovern mayor coordinacin entre las reas de gestin institucional y gestin pedaggica. Lasmejorasmnimasenlainstitucionalidaddelosgobiernosregionalessernsosteniblesenelmarcode procesos de reformas ms amplias en dichas instancias de gobierno. Ajustes institucionales parciales y focalizados nicamente en las DRE y en las UGELes, no sern necesariamente sostenibles. Existen dos estrategias de reforma que pueden implementarse de forma simultnea. La primera estrategia implica que los gobiernos regionales pasen de una gran fragmentacin de inversiones a la implementacin de un nmero limitado de programas estratgicos de inversiones. Si las regiones logran formular de forma agregada los programas de inversiones regiones, podrn destinar recursos para conformar unidades de gestincomopartedeloscomponentesdelprogramadeinversionesyesopermitirfinanciarconcargo al proyecto a profesionales de un nivel apropiado. Si en los programas, como sucede en el estudio de preinversin para educacin en el gobierno regional de Cajamarca, se combinan componentes de infraestructura con componentes pedaggicos e institucionales, se pueden ir generando las condiciones para una adecuada implementacin del enfoque de PpR en educacin. Los componentes institucionales permitirn un refuerzo sustantivo de las Gerencias de Desarrollo Social y de las DRE, de modo de darle mscapacidadalgobiernoregionalporperiodosdetresacincoaos. De otro lado, existen iniciativas interesantes y que muestran potencial para mejorar los procesos y resultados educativos, pero estn desarticuladas entre s y esto ocasiona no slo duplicidades sino innecesaria sobrecarga administrativa para funcionarios y directivos. En este contexto, es razonable concluir que para que el gasto sea ms eficiente y exista una poltica educativa que genere mejores

124 Conclusionesyrecomendaciones resultados, se hace necesario establecer mecanismos adecuados de articulacin y coordinacin entre nivelesdegobiernoascomoentreprogramasyproyectosespecficos. El proceso seguido por el PELA muestra que a pesar de las limitaciones que cualquier reforma enfrenta (recursos,capacidades,procedimientos,yvoluntades),sesposibleintroducir cambiosimportantes en la gestinpblica.Paracomenzar,apartirdelaorganizacindelPELAsehan generandodiversosespacios de articulacin al interior del aparato del Estado, incluyendo la relacin entre el sector y el MEF, as como entre estos y los gobiernos regionales. Adems, con el PELA se ha logrado introducir una cultura de gestin por resultados en educacin, en particular al nivel regional y local. Y quizs el cambio ms importante a la fecha haya sido la capacidad del sistema, desde sus diferentes instancias, de ajustar el diseo, la metodologa y la asignacin presupuestal del PELA a partir de la experiencia y, sobre todo, de unamejordefinicinderesultadosesperados.As,enel2010seobservanimportantesavancesrespecto al2009,ysecontinatrabajandoparamejorarelprograma.

8.2. Articularlasintervencionesmseficaces
Para que el incremento del espacio presupuestal en las instancias descentralizadas (DRE, UGEL, IIEE) contribuya a la mejora de la calidad educativa o de los logros de aprendizaje de los estudiantes, los recursos y las decisiones necesitan estar directamente vinculados con los resultados. Por tanto, se sugiere utilizar el enfoque de PpR para incrementar el presupuesto corriente para bienes y servicios en educacin a los gobiernos regionales contra resultados especficos, as como se ha hecho con el PELA para el 2010; y bajo este mismo enfoque, hacer lo propio con las IIEE. Esto requiere de un anlisis ms profundo del PELA y otros programas estratgicos que puedan crearse en el sector, que establezca cadenascausalesslidasycosteosunitariosdetallados,paraasconcretarlasampliacionesgradualesde recursos corrientes. Tambin es necesario asegurar la articulacin de los procesos de presupuestacin por resultados, con los objetivos de poltica educativa trazados en los proyectos educativos regionales ascomoenelnacional. Donde operan el FONDEP, el PMP, el PELA, y otros programas educativos, se crean estructuras paralelas de gestin. Al nivel de la escuela, los comits de mantenimiento (PMP) y los comits de gestin de proyectos (FONDEP), toman funciones que podran ser asumidas por los CONEIs, si estos fueran fortalecidos.Enlasinstanciasdegestinlocal,regionalynacional,cadaprogramatienesuspropiassub estructuras,procedimientosymecanismosderendicindecuentas,ancuandolosfuncionariosquelos ponen en prctica sean los mismos. Ms an, cada programa busca solucin ad hoc ante problemas comunes (como las transferencias de recursos a las IIEE) que sera ms eficiente resolver de manera sistmica. Queda pendiente asegurar una adecuada articulacin entre estos programas en torno a objetivos claros de poltica educativa y sobre una plataforma de gestin ms eficiente. Por un lado, los proyectos educativos regionales (PER) tienen potencial para articular intervenciones como el PELA, el PMP, los proyectos del FONDEP, los PIP regionales y locales, en torno a objetivos comunes de mejora de la calidaddelosservicioseducativos.Porotrolado,dentrodelmarcodelPENylosPER,elenfoquedePpR tiene potencial para fortalecer la gestin descentralizada de la educacin porque: (i) visibiliza los problemas y permite operativizar soluciones, (ii) favorece la coordinacin intergubernamental y el alineamiento de intervenciones, y (iii) permite calcular y asignar los recursos que cada instancia de gestin necesita contra resultados especficos. As, el enfoque de presupuesto por resultados puede ser utilizado comoplataforma paraelfinanciamientodelaspolticasdelosPERen elpresupuestocorriente (ascomolosPIPhacenlopropioenelpresupuestodeinversin).

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 125 DeahquesesugierefortalecerelroldelosPERenlaorganizacindelapolticaeducativaregionaly,en torno a los objetivos trazados en los PER, utilizar el enfoque de presupuesto por resultados como plataformaparaarticularlasintervencionesquesedanenelmbitodecadaregin.Sepuedecomenzar por utilizar el PELA para articular las propuestas e intervenciones que contribuyen a la mejora de los resultados de aprendizaje. Ms adelante, se podra utilizar el enfoque del PpR para introducir una reforma ms integral del sector. Pero esta reforma debe estar inmersa en procesos de reforma ms amplios, que suponen el fortalecimiento de las capacidades de las instancias regionales y el mejoramiento de los procesos de gestin. Adems, tanto el PMP como el Fondo Concursable del FONDEPseprestanaunenfoquedepresupuestoporresultados. Cabe sealar que el Programa Piloto de Municipalizacin (PPM), como est planteado actualmente, no se puede articular con facilidad a los otros programas mencionados. Primero, porque no guarda correspondencia con lo establecido en la Ley General de Educacin, que propone un esquema regionalizado de la provisin de servicios educativos. Y segundo, porque mientras los otros programas buscan fortalecer las capacidades institucionales de las DRE y UGEL, el PPM crea instancias alternativas degestinnovinculadasa esteaparato.Esrecomendableresolver estasincongruenciaspara consolidar y fortalecer estructuras de gestin escolar sin duplicar instancias y esfuerzos. De esta manera, se podr viabilizarypotenciarelimpactodelamunicipalizacindondestaseaapropiada.

8.3. Adoptarmecanismosdefinanciamientobasadosenfrmulascapitadas
Con la descentralizacin se han evidenciado con mayor claridad las limitaciones normativas e instrumentales que llevan a una importante fragmentacin del gasto en educacin. La descentralizacin en el Per ha abierto una participacin presupuestal relevante al nivel regional, en especial en educacin, pero esta participacin est asignada mayoritariamente al pago de planillas. Consecuentemente, el presupuesto corriente de las DRE y UGEL consiste de un 96.5% para remuneraciones y pensiones, y slo el 3.5% para bienes y servicios. Por tanto, los gobiernos regionales tienen limitado poder de decisin para introducir mejoras en el sistema por falta de recursos ordinarios parabienesyservicios. A pesar de que entre el 2000 y el 2009, el gobierno increment el gasto educativo en 85%, el mismo ha ocurrido de forma desbalanceada. Este incremento se concentr en el gasto salarial y, posteriormente, enelgastodeinversin,mientrasqueelgastoenbienesyserviciossemantuvobajo. Esto se debe a que los ingresos producto del crecimiento econmico son considerados temporales y se destinan principalmente a gastos tambin considerados temporales (inversin). Actualmente, toda la poltica presupuestaria est orientada a asegurar primero la cobertura del gasto corriente permanente (deuda externa e interna, pensiones y remuneraciones) y, luego, ampliar la asignacin para inversin. Por el contrario, se ha establecido diversas restricciones y medidas de austeridad sobre los gastos operativos (bienes y servicios). El sesgo de la formulacin presupuestal tiene que ver con la idea de que losrecursosprovenientesdelarentadelasactividadesextractivas(canon,sobrecanonoregalas)odel Foncomun (2 puntos del IGV) estn creciendo circunstancialmente por efecto de condiciones externas que no son sostenibles, a pesar de que una porcin importante de los ingresos pblicos son parte del crecimientoendgenodelmercadointerno. Encuanto alagestin escolar,noexisteunainstitucionalidadadecuada anpararealizartransferencias de recursos directas a las instituciones educativas a fin de que atiendan las necesidades que son mejor y

126 Conclusionesyrecomendaciones ms eficientemente atendidas por ellas mismas. Las experiencias del Programa de Mantenimiento Preventivo(PMP)y losFondosConcursablesdel FONDEP,muestranquees posibletransferirrecursos a las IIEE y que este puede ser un mecanismo eficiente para atender sus necesidades operativas cotidianas. Los resultados preliminares del PMP contrastan con las carencias que enfrentaban las IIEE cuando las funciones de mantenimiento de infraestructura estaban asignadas a las UGEL. De igual manera, transferir recursos a las IIEE para el desarrollo de propuestas educativas innovadoras y la adquisicin de materiales de apoyen a procesos (administrativos y pedaggicos), puede resultar ms eficiente que mantener esas funciones al nivel de las UGEL o DRE, que actualmente las cumplen de manera muy limitada. Las transferencias, como ha mostrado la experiencia, son mejor utilizadas si las IIEE cuentan con un apoyo tcnico adecuado, se crean mecanismos efectivos de participacin de los padresdefamilia,yexisteunsistemafuncionaldemonitoreoyrendicindecuentas. Programas de transferencia de recursos corrientes a las escuelas (PMP) o a los gobiernos regionales (PELA)puedencomplementarlosesfuerzosregionalessisearticulaadecuadamenteelgastodeinversin con el gasto corriente. Los proyectos de inversin son por definicin de carcter temporal, y por tanto no representan una solucin permanente al problema educativo. El PMP y el PELA son los dos programas que incorporan estos gastos en el presupuesto corriente, uno asignndolo directamente a la IE, y otro ejecutado por las DRE y UGEL ejecutoras. Por tanto, para implementar las polticas de mejoramiento de la calidad educativa que estn en la agenda, es necesario articular mejor el gasto corriente (por resultados) con el gasto de inversin. De otro lado, el FONDEP ofrece alternativas de apoyo directo a las IIEE para fortalecer las capacidades de gestin al nivel de la IE, la innovacin educativa y la participacin de todos los miembros de la comunidad educativa en la produccin de mejoresresultados.EstonohacesinoreforzarreasqueactualmentenosonatendidasporelPELA Noobstante,elPMPnodescansaenunmecanismopresupuestarioregularqueaseguresusostenibilidad y adecuada articulacin con el resto del gasto educativo. Las instituciones educativas no son unidades ejecutoresy notienenpersonalidadjurdica pararecibirrecursos. Deah quelastransferenciasdelPMP se han viabilizado como transferencias personales a los directores de las escuelas, lo cual limita la aplicacindeapropiadosmecanismosdecontrolyrendicindecuentas.Adems,otraleccinobtenida deestasiniciativasesquelatransferenciadefondosyresponsabilidadesalasIIEEdebeseracompaada de procesos adecuados de acompaamiento, capacitacin y monitoreo. Al respecto, hace falta an explorar la institucionalizacin de mecanismos para la transferencia de fondos a las escuelas y su reconocimientocomoinstanciasdegestineducativacon,porlomenos,personalidadjurdica. La experiencia internacional sugiere adoptar mecanismos de financiamiento de la educacin basado en frmulas capitadas que reflejen los costos totales de la provisin de servicios a diferentes poblaciones y en diferentes circunstancias. Estos mecanismos para determinar los montos a ser asignados por alumno tienen ventajas importantes en sistemas educativos descentralizados. Su carcter tcnico transparenta los criterios de asignacin, reduciendo las arbitrariedades o criterios polticos, siempre y cuando la frmula sea suficientemente sencilla como para que los principales actores del sector la entiendan. Adems,permitenreflejarloscostosrealesdelaprovisindeservicios,incluyendogastosdeinversiny corrientes, as como reflejar las desigualdades de atencin a diferentes poblaciones y en diferentes circunstancias, lo cual es altamente relevante para el contexto peruano. Sin embargo, el xito de este tipo de esquema de financiamiento depende de algunas condiciones bsicas. Entre ellas, se seala la disponibilidad de informacin precisa sobre las escuelas, la disponibilidad de procedimientos que aseguranlatransparencia ylarendicindecuentas,ylacapacidaddelgobiernoparaevaluaryrectificar elusodelosfondosparaasegurarlaeficienciayeficaciadelgasto(RossandLevai,1999).

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 127

8.4. Crearunsistemaintegradodeinformacinparalagestineducativa
La informacin producida por las diferentes instancias del sistema educativo no es sistematizada de manera integrada, y por tanto no llega a ser utilizada para la toma de decisiones de poltica, presupuestales y administrativas. En el nuevo contexto de la regionalizacin, la DRE (y en la prctica la UGEL tambin) responde a dos autoridades, una funcionalsectorial (el MED) y otra administrativa (el gobiernoregional).Actualmentecadainstanciayprogramasolicitainformacinsimilaralosfuncionarios locales, pero con fichas y formatos distintos, la mayora de los cuales debe ser llenado manualmente pues no existe un sistema de informacin integrado que provea los datos especficos requeridos. Todo estolimitaelusodelainformacinygeneramayorcargaadministrativa.Porotrolado,existensistemas administrativos (como el de planillas) que algunos gobiernos regionales administran independientemente y a los cuales el MED no tiene acceso. Como consecuencia, ni el gobierno regional ni el MED tienen acceso a toda la informacin necesaria para realizar sus funciones de desarrollo y monitoreodelaspolticaseducativasensusrespectivosmbitos.Losresultadosdelaspruebascensales del MED podran formar parte de un sistema nico combinado con registros educativos administrativos einformacinsobrelascondicionesdeoperacindelasescuelasquepermitanunamejorasignacinde recursosygestinmseficientedelsistema. Un factor importante de xito de la descentralizacin es el desarrollo de un slido sistema integrado de informacineducativaparalagestindescentralizada.Hacefaltaeldesarrollodeunsistemaintegralde informacineducativaquevinculeprocesosyactividades,resguardandolanormativavigente,quelogre articular las diferentes bases de datos existentes y sistematizar los registros manuales, para no duplicar esfuerzos en solicitudes entre las mismas reas del ministerio. Ello no solo permitir ahorrar tiempo y recursos financieros sino tambin brindar informacin oportuna para el diseo y aplicacin de las polticas educativas. Uno de los retos a futuro sera crear un sistema de informacin que incluya una plataforma virtual en la que se lleve el registro de cada alumno y vincularlo con informacin de sus docentesalolargodesuvidaescolar:aquescuelapertenece,registrodenotas,asistenciaalaescuela, resultadodeevaluacincensal,capacitacindocenterecibida,etc. Eldesafoestenvincularlainformacindemonitoreodirectamenteconlosdatosadministrativosenun solo sistema. Uno de los retos a futuro sera crear un sistema de informacin que lleve el registro de cada alumno, docente, e institucin educativa en el sistema, cada uno identificado con un cdigo nico de identidad (DNI en el caso de personas y cdigo modular en el caso de las IIEE). Los centros poblados enlosqueseubicanlasescuelasrequierensergeoreferenciadosytambinidentificadosconuncdigo deubicacingeogrfica,queactualmentenotodostienen. *** Finalmente, los desafos de la gestin educativa son muy grandes, y el enfoque de PpR en general, y el PELA en particular, no podrn resolver los problemas centrales de la administracin pblica. Lo que es ms,suimpactoseveamenazadoporlasrestriccionesimpuestasporelaparatoburocrticotradicional. Esto supone, fundamentalmente, mejorar los arreglos institucionales y procedimientos administrativos para que permitan una gestin por resultados. Se requiere adems impulsar reformas normativas profundasalmarcopresupuestalyalrgimenlaboraldelserviciocivil.

Referencias
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Anexos

134 Anexos

Anexo1.Marcolegaldelagestineducativa
Cuadro28.Legislacinrelacionadaalprocesodegestineducativa
Norma/Documento PresidenciadelConsejode Ministros 1.LeyMarcodeModernizacin delaGestindelEstado 2.LeydeBasesdela Descentralizacin Ques?/Qucontiene? Establecelosprincipiosylabaselegalparainiciarelprocesode modernizacindelagestindelEstado,entodassusinstitucionese instancias. Establecelafinalidad,principios,objetivosycriteriosgeneralesdel procesodedescentralizacin;regulalaconformacindelasregiones ymunicipalidades;fijalascompetenciasdelostresnivelesde gobiernoydeterminalosbienesyrecursosdelosgobiernos regionalesylocales;y,regulalasrelacionesdegobiernoensus distintosniveles. Estableceynormalaestructura,organizacin,competenciasy funcionesdelosgobiernosregionales.Definelaorganizacin democrtica,descentralizadaydesconcentradadelGobierno RegionalconformealaConstitucinyalaLeydeBasesdela Descentralizacin. Establecenormassobrelacreacin,origen,naturaleza,autonoma, organizacin,finalidad,tipos,competencias,clasificacinyrgimen econmicodelasmunicipalidades;tambinsobrelarelacinentre ellasyconlasdemsorganizacionesdelEstadoylasprivadas,as comosobrelosmecanismosdeparticipacinciudadanaylos regmenesespecialesdelasmunicipalidades. Establecelosprincipiosylasnormasbsicasdeorganizacin, competenciasyfuncionesdelPoderEjecutivo,comopartedel GobiernoNacional;lasfunciones,atribucionesyfacultadeslegales delPresidentedelaRepblicaydelConsejodeMinistros;las relacionesentreelPoderEjecutivoylosGobiernosRegionalesy Locales;lanaturalezayrequisitosdecreacindeEntidadesPblicasy losSistemasAdministrativosqueorientanlafuncinpblica,enel marcodelaConstitucinPolticadelPerylaLeydeBasesdela Descentralizacin. Sealalas12polticasnacionalesqueactualmentesondeobligatorio cumplimientoparatodosycadaunodelosministeriosydems entidadesdelgobierno. Contieneinformacinbsicasobrelasproyeccionesdelasdistintas variablesmacroeconmicasparaelao2008.Contieneunconjunto demedidasdepolticaeconmica,especialmentevinculadasala estabilidadmacroeconmica,laconsolidacininstitucional,la transparenciadelasaccionespblicas,ascomoalapromocindela inversinprivadayalaracionalizacindelgasto,quesern indispensablesimplementarafindealcanzarelcrecimiento promedioanualcalculado,ygarantizarlaprestacindeservicios elementalesenbeneficiodelapoblacinmsnecesitada.Enese sentido,elMarcoMultianualsirvecomoguaalosdistintosagentes econmicos(familias,empresas,gobiernocentral,gobiernos

3.LeyOrgnicadeGobiernos Regionales

4.LeyOrgnicade Municipalidades

5.LeyOrgnicadelPoder Ejecutivo

6.DecretoSupremoN027 2007PCMsobrela12polticas nacionalespriorizadas MinisteriodeEconomay Finanzas 7.MarcoMacroeconmico Multianual20092011,2010 2012

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 135
Ques?/Qucontiene? regionales,gobiernoslocales,inversionistasforneosyotros)para quepuedantomardemanerainformadasusdecisionesdeconsumo, ahorrooinversin. ElMMM20102012contieneademslasmedidasdelPlande EstmuloEconmico. 8.LeyGeneraldelSistema Establecelosprincipios,ascomolosprocesosyprocedimientosque NacionaldePresupuesto regulanelSistemaNacionaldePresupuestoaqueserefiereel artculo11delaLeyMarcodelaAdministracinFinancieradel SectorPblicoLeyN28112,yenconcordanciaconlosartculos77 y78delaConstitucinPoltica. 9.LeydelPresupuestodelSector Contieneelpresupuestoanualdegastosparaelaofiscal PblicoparaelAoFiscal2007, correspondiente,queabarcaloscrditospresupuestariosmximos 2008y2009 correspondientesalospliegosdelGobiernoNacional,gobiernos regionalesygobiernoslocales,agrupadosenGobiernoCentrale InstanciasDescentralizadas,conformealaConstitucinPolticadel Per. 10.DirectivaN0102007 Establecelasdisposicionesparalaprogramacinyformulacindel EF/76.01paralaProgramaciny presupuestodelosProgramasEstratgicosdiseadosenelmarcode FormulacindelPresupuestode laimplementacindelPresupuestoporResultados.Ydefinelos losProgramasEstratgicosenel ProgramasEstratgicosadesarrollar:a)ProgramaArticulado Nutricional,b)SaludMaternoNeonatal,c)LogrosdeAprendizaje marcodelPresupuestopor alfinalizarelIIICiclo,d)Accesoaserviciossocialesbsicosya Resultados oportunidadesdemercado,ye)Accesodelapoblacinala Identidad. 11.DirectivaN0532008 Establecelosprocedimientosylineamientosparalaaplicacin EF/76.01paralasevaluaciones deevaluacionesindependientesalasasignaciones independientesenelsistema presupuestales,conlafinalidaddedisponerdeinformacin nacionaldePresupuestoPblico sobreeldesempeoparaserusadadentrodelsistema enelmarcodelpresupuestopor presupuestario,permitiendoconellojustificar,enelmarco delpresupuestoporresultados,latomadedecisionesen resultados materiapresupuestal. 12.DirectivaN0522008 Estableceloslineamientostcnicosyprocedimientosnecesariospara EF/76.01paralaformulacin, laformulacin,suscripcin,ejecucinyevaluacindeConveniosde AdministracinporResultadosaaplicarseapartirdelAoFiscal2009 suscripcin,ejecuciny enelmarcodelaimplementacindelPresupuestoporResultados. evaluacindeConveniosde AdministracinporResultadosa aplicarseapartirdelaofiscal 2009enelmarcodela implementacindelPresupuesto porResultados 13.DecretoSupremoN068 TieneporobjetoaprobarelClasificadorFuncionaldelSectorPblico, 2008EFApruebanClasificador yloslineamientosparasuimplementacinyadecuacindelos FuncionaldelSectorPblico ProgramasEstratgicosadichoClasificador.ElClasificadorFuncional ProgramticodelSectorPblicoestarconformadoporel ClasificadorFuncionalyelClasificadorProgramtico.ElClasificador Funcionalconstituyeunaclasificacindetalladadelasfuncionesa cargodelEstadoytieneporobjetofacilitarelseguimiento, exposicinyanlisisdelastendenciasdelgastopblicorespectoalas principalesfuncionesdelEstado.Porotrolado,elClasificador Programticopermiteelseguimientoyevaluacindelaspolticasy estrategiasquedefineelGobiernoparalaconsecucindelos Norma/Documento

136 Anexos
Ques?/Qucontiene? objetivosymetasdelospresupuestosanualesdelSectorPblico. MinisteriodeEducacin 14.LeyGeneraldeEducacin EstableceloslineamientosgeneralesdelaeducacinydelSistema EducativoPeruano,lasatribucionesyobligacionesdelEstadoylos derechosyresponsabilidadesdelaspersonasylasociedadensu funcineducadora.Rigetodaslasactividadeseducativasrealizadas dentrodelterritorionacional,desarrolladasporpersonasnaturaleso jurdicas,pblicasoprivadas,nacionalesoextranjeras. 15.AnteproyectodeLeyde Determinalanaturalezajurdica,elmbitodecompetencia,las OrganizacinyFuncionesdel funcionesylaestructuraorgnicadelMinisteriodeEducacin.Junto MinisteriodeEducacin conlaLOF,ycomomarcodelprocesodedescentralizacin,el MinisteriodeEducacindeberelaboraryaprobarenunplazono mayordesesenta(60)dashbiles,lamatrizdedelimitacindelas competenciasyfuncionesdelostresnivelesdeGobierno. 16.LeyyReglamentodel Normaelrgimendelprofesoradocomocarrerapblicaycomo ProfesoradoLeyN24029consus ejercicioparticular,deacuerdoalArtculo41delaConstitucin modificatoriasLey25212yD.L. PolticadelPer.Asmismo,regulalasituacindelosno 26011281292 profesionalesdelaeducacinqueejercenfuncionesdocentes. 17.ResolucinMinisterial SecreaelComitEjecutivoparaelProgramaEstratgico"Logrosde N02412008EDparalaCreacin AprendizajealfinalizarelIIICicloconelpropsitodelograruna delComitEjecutivoparaelPE adecuadagestinenelmarcodelpresupuestoporresultadosa travsdelaejecucindesusmetaseindicadores. "LogrosdeAprendizajeal finalizarelIIICiclo" Norma/Documento

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 137

Anexo2.Competenciasintergubernamentalesrespectoalacontratacin, asignacin,promocinydespidodedocentes
En julio de 2007, mediante la Ley N 29062, se modific la ley del profesorado (publicada en diciembre de 1984) solamente en lo referido a la Carrera Pblica Magisterial (CPM), la cual tiene carcter nacional y gestin descentralizada y tiene por objeto normar las relaciones entre el Estado y los profesores a su servicio.Bajoestanorma, seestablecenlosprincipios,criteriosyprocesosde evaluacinparaelingreso y permanencia de los docentes en el sistema educativo pblico. Adems, se establecen las bases del programadeformacincontinua,integral,pertinente,interculturalydecalidad(art.6). En sntesis, segn la ley (Ley N 29062, DS N 0032008ED), la decisin sobre el nmero de plazas es tomada por el MED a partir de las solicitudes de las IIEE (canalizadas a travs de la UGEL). De igual manera,lapromocinalinteriordelaCPMdependedelasvacantesquedefineelMEDparacadaregin (a partir de la disponibilidad de presupuesto). Sobre las plazas vacantes, el MED inicia un proceso de evaluacin para ingresantes a la CPM. La evaluacin de desempeo docente est a cargo del MED en la primera etapa (prueba nacional) y de la IE en la segunda etapa (evaluacin didctica), aunque los instrumentos aplicados son diseados por el MED. La UGEL decide sobre la contratacin, suspensin o destitucindedocentes,yexpideelnombramientodedocentesquepasenlasdosetapasdeevaluacin paraelingresoalaCPM.ParalacontratacindedirectoresysubdirectoresdeIE,elMEDdebeconvocar a concurso, y los postulantes son evaluados por un comit de evaluacin conformado por el director de la UGEL (con voto dirimente), el jefe del rea de Gestin Institucional de la UGEL y un representante de la APAFA de la IE. Asimismo, la evaluacin de los directores y subdirectores se realizan cada 3 aos y estacargodelmismocomitdeevaluacin. Decisionessobrenmerodeplazas,contratacin,asignacinydespido De acuerdo a la normatividad vigente, son las UGEL y DRE que canalizan las solicitudes de plazas vacantes emitidas por las propias instituciones educativas hacia el Ministerio de Educacin (MED). Al interior del MED, dichas solicitudes son evaluadas por el Crculo de Mejora de la Calidad del Gasto (instanciaquepertenecealaUnidaddePresupuestoyfuecreadaenelao2004medianteR.M.N026 2004ED)queracionalizalasplazasdirectivas,jerrquicas,docentesyadministrativasdelasinstituciones educativas pblicas, dando prioridad al nivel de Educacin Inicial, de acuerdo a las necesidades reales del servicio educativo. Una vez definidas el nmero de plazas vacantes, el MED procede al inicio del procesodeevaluacinparaingresantesalaCPM. Las evaluaciones son de carcter obligatorio para ingresar en la carrera pblica magisterial y para verificarlacalidaddeldesempeo,mientrasquesonvoluntariasenloscasosparaingresaralasreasde gestin institucional o investigacin y para ascender en las 3 reas de la CPM (gestin pedaggica, gestininstitucional,readeinvestigacin). DeacuerdoconelDSN0032008EDqueapruebaelReglamentodelaLeyN29062,elMEDseencarga denormar,planificar,conduciryevaluarlosprocesosdeevaluacin(incluyendolaautorizacinanualde la convocatoria a concurso pblico para acceder a las vacantes), mientras que las IIEE se encargan de su ejecucin y las UGEL y DRE de la supervisin y monitoreo de los mismos en sus respectivas jurisdicciones, que incluye asesoramiento y apoyo tcnico a las IIEE para la aplicacin de los instrumentosdeevaluacin.

138 Anexos La contratacin de nuevos docentes la hace directamente la UGEL de la jurisdiccin de la IE que evalu alpostulante.Lasancindesuspensinodestitucinlaaplica,previoprocesoadministrativo,elDirector de la UGEL. Aplicada la sancin se comunica al Consejo Superior de Empleo Pblico (COSEP) para que seaincluida enelRegistro Nacional de Sanciones de DestitucinyDespido.La asignacindeprofesores serealizadeacuerdoalassolicitudesemitidasporlasIIEE. Evaluacinparaelingresodenuevosdocentesydirectivos La evaluacin para el ingreso en la CPM se realiza en dos etapas: (1) prueba nacional a cargo del MED para acreditar las capacidades y competencias del docente, incluye una evaluacin psicolgica; y (2) los que han aprobado la primera etapa, realizan una evaluacin didctica en las IIEE, donde adems se evalasuconocimientodelaculturaylenguamaternadeloseducandos.Paraestasegundaetapa,cada IE crea un Comit de Evaluacin, el cual es presidido por el Director e integrado adems por el coordinador acadmico del rea y un representante de los docentes del nivel educativo. Participan tambin dos representantes de los padres de familia con voz y voto. El profesor que obtuvo la ms alta calificacin en el concurso pblico realizado en la IE es declarado ganador e ingresa a la CPM. La UGEL expideelnombramientoenelprimerNivelMagisterial. Por otro lado, el ingreso a los cargos directivos en el rea de gestin institucional se inicia con la convocatoria de un concurso pblico por parte del MED para cubrir las plazas de Director y Subdirector las IIEE, el cual es organizado por la UGEL a travs de un comit de evaluacin conformado por el director de la UGEL (con voto dirimente), el jefe del rea de gestin institucional y un representante de laAPAFAdelaIE. Cabe mencionar que los postulantes a un cargo directivo deben haber permanecido al menos dos aos en el Nivel Magisterial II y presentar un perfil de proyecto de desarrollo de la institucin o programa educativoalquepostula. Evaluacinparalapromocindedocentesydirectivos En cuanto a los procesos para el ascenso a un nivel magisterial, el MED define, en funcin de la disponibilidad presupuestaria, el nmero de vacantes por Nivel Magisterial y por regiones. Asimismo, establecelapolticaynormasdeevaluacinparaelascensoydesempeodocente.LasUGELsupervisan en su jurisdiccin el desarrollo de las evaluaciones de desempeo del profesor y prestan asesora y apoyo tcnico a las instituciones educativas para la aplicacin de los instrumentos de evaluacin y seguimientodelosindicadores. Los profesores que deseen postular al proceso de ascenso a un nivel magisterial inmediatamente superiordebernhabercumplidoeltiemporealyefectivodepermanenciaenelnivelmagisterialprevio (3 aos para el nivel magisterial I; 5 aos para el II; 6 aos para los niveles III y IV; y hasta el momento delretirodelacarreraparaelnivelV). La evaluacin para el ascenso y permanencia del docente en la CPM es de dos tipos: ordinaria (cada 3 aos) y extraordinaria, para quienes desaprueban la evaluacin del desempeo. Los criterios utilizados en la evaluacin docente son: logros obtenidos en funcin a su tarea pedaggica, grado de cumplimiento de funciones y responsabilidades del profesor en funcin de la planificacin curricular anual,dominiodelcurrculo,innovacinpedaggicayautoevaluacin. Asimismo, la evaluacin de los directores y subdirectores se realizan cada 3 aos y est a cargo del mismocomitdeevaluacinconformadoenlaUGELparaladesignacindeloscargosdirectivos.Parael

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 139 proceso de evaluacin se tiene en cuenta los resultados de la evaluacin de los aprendizajes de los alumnosdelaIEycomocriterioscomplementarios,losprogresosenlaejecucindelproyectoeducativo institucional, y el trabajo en equipo de los profesores. En el caso del director, se evala adems la gestininstitucionalytcnicopedaggica.

140 Anexos

Anexo3.Indicadoreseducativosporregiones
Cuadro29.Tasasdecoberturaporniveleducativoyregin,19982008
Tasade pobreza 1998 2008 82.1 39.1 69.0 49.5 64.8 27.7 64.3 78.9 62.8 36.4 61.5 25.6 59.7 45.1 58.4 44.4 53.4 45.1 49.8 39.8 41.4 46.4 38.9 34.8 38.4 48.1 36.7 38.9 33.2 49.6 32.5 56.3 31.6 41.2 30.2 50.0 19.5 50.6 18.3 57.7 17.4 55.9 17.3 56.8 17.2 67.8 16.5 60.3 70.6 37.3 Inicial Primaria Secundaria 2003 2008 2003 2008 2003 2008 2008 1998 2008 1998 2008 1998 2003 1998 2003 1998 2003 0.2 25.9 65.2 92.2 4.3 9.5 97.4 42.0 13.5 13.8 69.3 7.0 7.1 63.6 88.9 2.7 4.8 96.4 56.2 12.3 7.3 75.8 8.3 15.1 51.1 87.0 3.4 4.0 94.4 39.8 20.4 7.0 67.2 33.8 33.3 78.4 93.1 5.5 5.8 93.4 67.7 4.9 5.1 77.7 7.5 15.6 59.5 93.0 3.4 5.0 94.6 66.3 9.8 3.7 79.8 6.2 33.9 53.3 85.7 4.5 4.7 94.9 39.0 9.6 16.7 65.3 4.5 5.6 55.2 85.8 9.4 1.8 93.4 42.9 13.3 3.5 59.7 10.6 10.8 65.8 89.5 2.9 3.0 95.4 55.6 7.8 11.0 74.4 3.7 21.2 62.6 92.7 0.0 0.9 93.6 52.2 0.5 11.9 63.6 8.6 13.3 61.7 88.7 0.5 2.4 90.6 43.1 10.1 4.7 57.9 3.4 11.8 61.6 90.5 2.1 5.6 94.0 54.7 8.3 2.3 65.3 4.4 6.4 45.6 90.8 1.4 1.9 94.1 68.7 6.4 1.2 76.3 9.1 13.5 70.7 93.4 0.7 3.4 96.1 60.6 1.1 17.1 78.8 10.7 8.2 57.8 88.5 2.4 0.1 90.8 53.2 9.2 4.1 66.5 18.7 24.7 55.6 90.9 3.3 0.4 94.6 48.6 16.7 1.8 67.1 10.3 10.0 56.6 93.3 0.5 6.3 86.5 58.8 1.8 4.2 64.8 20.8 8.9 70.9 91.4 1.6 2.8 95.8 52.8 17.6 2.2 68.2 13.4 17.0 80.4 86.0 8.0 1.4 92.6 71.2 14.4 1.0 86.6 9.5 8.7 68.8 93.1 3.6 0.3 96.4 68.7 13.0 5.3 87.0 8.9 12.9 79.5 90.4 4.2 0.5 94.1 78.4 3.0 5.9 87.3 3.8 8.4 60.5 94.4 2.6 4.7 96.5 61.4 12.1 6.8 80.3 22.3 0.6 78.5 90.8 4.0 2.7 97.5 72.2 8.0 3.1 83.3 0.0 20.1 87.9 94.6 1.1 1.2 96.9 69.2 6.8 4.5 71.5 10.6 2.2 73.1 87.0 9.5 2.1 94.4 80.3 5.7 3.9 89.9 0.0 0.5 71.1 86.9 11.4 4.3 94.0 96.4 0.0 15.0 81.4 26.8 11.9 76.0 93.6 2.7 2.4 93.9 75.8 5.0 0.5 81.3

Regin Huancavelica Apurmac Ayacucho Pasco Puno Hunuco Amazonas Cusco Cajamarca Loreto Piura Junn Ancash LaLibertad SanMartn Ucayali Lambayeque Moquegua Arequipa LimaMetrop. MadredeDios Ica Tumbes Tacna Callao LimaProv.
Leyenda 10msbajas 10msaltas

Fuente:Escale(MED).Elaboracinpropia

Cuadro30.Tasasdeconclusinoportunadeprimariaysecundariaporregin,19982008
Tasade pobreza 2008 59.7 38.4 69.0 19.5 64.8 53.4 58.4 82.1 1998 55.4 56.2 44.3 60.7 36.0 56.4 95.9 48.1 37.6 Primaria 2003 2008 1998 2003 9.7 0.5 8.0 11.4 16.6 11.7 23.5 6.2 19.9 8.6 5.3 8.1 0.0 12.0 12.9 11.3 15.9 11.1 2008 64.6 75.6 72.6 90.4 64.5 69.8 83.9 72.3 64.6 1998 33.3 32.3 21.4 48.9 29.6 36.2 61.5 29.3 21.6 Secundaria 2003 2008 1998 2003 0.7 6.5 6.5 11.8 16.1 10.3 17.7 12.6 0.0 10.8 4.9 3.2 0.0 17.2 16.4 7.0 4.3 16.4 2008 39.1 50.6 47.8 79.2 40.4 34.5 78.7 52.7 42.3

Regin Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 141
Tasade pobreza Regin 2008 Hunuco 61.5 Ica 17.3 Junn 38.9 LaLibertad 36.7 Lambayeque 31.6 LimaMetrop. 18.3 LimaProv. Loreto 49.8 MadredeDios 17.4 Moquegua 30.2 Pasco 64.3 Piura 41.4 Puno 62.8 SanMartn 33.2 Tacna 16.5 Tumbes 17.2 Ucayali 32.5 Primaria 2003 2008 1998 2003 13.9 7.0 6.7 13.7 17.8 1.3 16.6 0.4 25.8 3.8 7.7 4.2 9.1 8.4 12.8 8.7 26.4 4.1 17.0 6.2 18.0 5.8 23.0 1.2 12.2 11.2 22.7 4.3 17.7 0.2 0.0 1.6 11.2 4.6 Secundaria 2003 2008 1998 2003 1.1 13.6 19.8 10.7 19.1 4.8 3.6 7.9 13.2 12.5 17.2 5.6 8.3 3.2 12.2 6.2 0.0 3.1 8.8 12.3 6.4 14.6 17.7 10.0 5.6 21.0 0.3 10.1 15.4 10.1 0.0 3.9 10.3 16.7

1998 37.0 67.6 62.0 57.0 50.6 76.5 70.8 39.0 52.6 69.2 62.1 51.9 63.2 50.0 71.0 81.6 52.9

2008 57.9 88.0 78.5 73.2 80.2 88.4 88.3 60.5 83.1 92.4 74.3 76.1 86.6 77.0 88.5 80.0 68.7

1998 25.6 43.1 42.7 38.2 36.9 51.9 49.3 23.2 54.2 57.1 44.3 31.9 37.9 36.0 51.9 61.1 22.8

2008 40.3 73.6 66.6 49.7 62.6 74.7 60.8 41.6 57.3 78.2 65.3 59.6 64.5 46.4 77.4 65.0 49.8

Fuente:Escale(MED).Elaboracinpropia Tasadeconclusinoportunadeprimaria=%depoblacinde1214aosconeducacinprimariacompleta Tasadeconclusinoportunadesecundaria=%depoblacinde1719aosconeducacinprimariacompleta Leyenda 10msbajas 10msaltas

Grfico32.Tasasdeconclusinoportunapornivelyregin,2008
100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0
Ayacucho Ica Huancavelica LaLibertad Cajamarca Arequipa Ancash Pasco Piura Lima Loreto Cusco Tacna Puno Lambayeque Madre de Dios SanMartn Moquegua Hunuco Junn Apurmac Tumbes Ucayali Amazonas Callao

Porcentaje de jvenescon12 14 aosconprimaria completa Porcentaje de jvenescon17 19 aosconsecundriacompleta

142 Anexos
Cuadro31.Tasasdeextraedadporregin,19982008
Regin Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn LaLibertad Lambayeque LimaMetropolitana LimaProvincias Loreto MadredeDios Moquegua Pasco Piura Puno SanMartn Tacna Tumbes Ucayali
Leyenda 10msbajas 10msaltas

Ingresosinatraso 1999 2002 2007 5.6 9.3 4.1 4.7 9.0 3.6 4.4 3.6 2.6 4.0 2.5 1.8 6.7 14.9 3.7 7.9 4.1 3.7 2.4 4.8 2.2 9.2 6.9 3.7 8.5 10.5 4.0 11.1 14.0 8.4 8.7 3.4 2.1 4.5 6.5 4.1 8.1 6.9 6.7 5.5 16.4 3.7 6.5 2.9 1.6 3.7 3.2 1.9 6.3 6.7 5.8 2.4 1.2 1.8 5.8 2.0 1.1 4.1 5.6 3.8 4.9 8.5 3.1 7.4 4.6 2.9 5.0 4.3 3.7 1.6 3.6 0.9 11.5 8.3 2.1 8.6 6.7 5.1

Atrasoenprimaria 1999 2002 2007 28.9 24.4 22.7 28.5 25.8 20.1 34.8 30.0 21.3 12.5 10.1 6.7 41.2 30.6 23.4 29.1 25.3 21.2 10.0 8.6 7.2 32.3 27.6 19.3 37.3 32.5 23.4 40.4 36.5 29.9 13.5 10.7 13.3 20.4 18.0 14.4 22.4 18.8 17.0 17.4 16.0 14.9 9.3 7.6 6.4 15.1 12.3 10.9 34.3 29.6 25.2 16.8 14.3 12.1 13.4 8.4 5.7 23.1 19.3 15.9 22.3 18.6 15.9 22.2 17.8 12.2 24.4 19.6 17.3 8.8 6.7 5.2 13.5 13.6 8.8 28.9 24.7 21.0

Atrasoensecundaria 1999 2002 2007 33.8 30.8 25.5 34.1 32.3 23.5 50.4 43.4 30.9 17.6 14.8 9.8 54.1 42.2 28.8 31.0 29.5 25.2 14.0 12.8 9.3 38.9 33.7 23.8 47.2 45.2 34.9 42.5 38.8 30.6 19.3 17.0 13.8 26.1 23.4 16.3 20.9 18.9 13.4 19.1 19.4 13.2 16.8 14.6 9.5 23.0 19.1 13.4 38.3 35.8 26.1 30.0 23.2 18.7 19.6 17.2 12.0 33.8 28.5 18.8 21.8 19.0 14.0 32.2 28.0 19.3 28.8 24.2 18.8 18.0 14.9 9.0 17.8 15.9 10.1 36.7 32.8 23.5

Fuente:Escale(MED).Elaboracinpropia

Cuadro32.Indicadoresdematrculayconclusinoportuna2008
Regin
Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn LaLibertad Lambayeque Lima Loreto MadredeDios

Porcentajedejvenes con1214aoscon primariacompleta

64.6 75.6 72.6 90.4 64.5 69.8 83.9 72.3 64.6 57.9 88.0 78.5 73.2 80.2 88.4 60.5 83.1

Porcentajedejvenes con1719aoscon secundariacompleta

39.1 50.6 47.8 79.2 40.4 34.5 78.7 52.7 42.3 40.3 73.6 66.6 49.7 62.6 67.7 41.6 57.3

Porcentaje matriculaalos 6aos

88.9 82.3 69.8 87.2 84.7 80.4 76.7 70.2 86.9 81.8 90.1 85.9 83.6 90.7 84.4 74.1 76.3

Porcentaje matriculaalos 12aos

77.1 85.5 82.8 83.8 77.0 85.7 87.3 94.8 79.8 89.2 81.2 89.4 79.7 77.6 87.2 73.4 90.1

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 143
Moquegua Pasco Piura Puno SanMartn Tacna Tumbes Ucayali
Fuente:ENAHO2008.Elaboracinpropia.

92.4 74.3 76.1 86.6 77.0 88.5 80.0 68.7

78.2 65.3 59.6 64.5 46.4 77.4 65.0 49.8

94.3 80.9 84.8 83.3 89.7 88.4 80.5 71.3

92.9 78.7 90.4 84.6 79.5 80.2 85.1 71.0

144 Anexos

Anexo4.Indicadoresderesultadoseducativos
Cuadro33.Aumentodecoberturanetaporniveleducativo(puntosporcentuales)
Nivelinicial
18.0 16.0 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 Total Urbana Rural NoPobre Pobre Pobre Extremo 2.6 3.2 7.7 13.0 12.4 10.6 12.9 12.7 10.19.5 7.3 15.3

19982003

20032008

Nivelprimaria
5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 0.5 4.3 3.9 2.9 1.9 1.7 1.7 0.5 2.7 1.9

0.3 0.1 Urbana

0.3

Total

Rural

NoPobre

Pobre

Pobre Extremo

19982003

2003 2008

Nivelsecundaria
16.0 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 2.0 4.0 14.2 10.8 7.3 5.0 1.6 11.4 10.5 11.5 7.2 13.4

1.5 Total Urbana Rural NoPobre

0.7 Pobre Pobre Extremo

1998 2003

2003 2008

Fuente:MED.Elaboracinpropia.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 145 Cuadro34.Aumentodetasadeconclusinoportunaporniveleducativo

Nivelprimaria
25.0 20.0 15.0 10.0 5.2 5.0 0.0 Total Urbana Rural NoPobre Pobre Pobre Extremo 3.8 0.4 1.0 0.9 19.5 16.6 13.8 7.7 16.5 17.2 18.8

1998 2003

2003 2008

Nivelsecundaria
20.0 18.0 16.0 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 18.0 14.7 13.2 9.4 7.5 4.9 3.0 2.9 1.0 Total Urbana Rural NoPobre Pobre Pobre Extremo 8.5 15.0 15.0

1998 2003

2003 2008

Cuadro35.Disminucindetasadeextraedadeningresantesaprimaria
0.6 0.4 0.2 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 Total Urbana Rural NoPobre Pobre Pobre Extremo 0.2 0.4 0.8 0.10.1 0.1 0.5 0.4 0.2 0.5 0.5

0.8

2002 1999

2007 2004

146 Anexos Cuadro36.Disminucindetasadeatrasoescolarporniveleducativo

Nivelprimaria
2.0 1.0 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 Total Urbana Rural NoPobre Pobre 2.3 3.5 2.3 3.4 4.5 4.2 5.5 Pobre Extremo 2.1 3.5 0.7 1.2 0.5

2002 1999

2007 2004

Nivelsecundaria
2.0 1.0 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 1.3 0.5

2.4 4.0

2.5 3.0 4.2

2.4 3.9 3.9 4.7

7.2 Total Urbana Rural NoPobre Pobre Pobre Extremo

2002 1999

20072004

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 147

Anexo5.Agrupacinanivelregionalsegnresultados
Cuadro37.Agrupacinanivelregionalsegnresultados
Alto Arequipa Callao Lima Tacna Moquegua LaLibertad Junin Mediano Lambayeque Ica Piura Ancash Pasco Bajo Amazonas Cajamarca Tumbes Cusco Ayacucho MadredeDios Huanuco SanMartin Puno Ucayali Huancavelica Loreto Apurimac

148 Anexos

Anexo6.AnlisisdeobjetivosypolticasdelosPER
Aprendizajesdecalidad Desde la perspectiva regional, lograr aprendizajes de calidad supone la combinacin de polticas que fortalezcan la diversificacin, la cooperacin, la innovacin y la participacin. La mayora de los PER plantean como polticas especficas de este objetivo: formular y ejecutar proyectos curriculares diversificados (90%), desarrollar redes educativas (75%), implementar un sistema de evaluacin y monitoreo del logro de los aprendizajes (70%), incentivar y difundir propuestas innovadoras de para el logro de aprendizajes (65%), y disear estrategias que fomenten la participacin de las familias y la comunidad(60%).Adems,algunasregionesplanteanotraspolticasespecficasrelevantesparaelPELA, como es el caso de disear y ejecutar un sistema de acompaamiento pedaggico a los docentes (Ancash, Callao, Huancavelica, Junn, Piura, Puno, Ucayali); establecer programas de fondos concursables para propuestas innovadoras y efectivas (Amazonas, Cusco, Huancavelica, Junn, Tacna); y la acreditacin y certificacin de las IIEE de acuerdo a estndares regionales (Arequipa, Ayacucho, Cajamarca,Huancavelica,Junn). Por otro lado, mejorar el desempeo docente pasa no slo por asegurar una formacin docente de calidad,sinotambinporeldesarrollodecompetenciaspedaggicaseneducacininterculturalbilinge (EIB). Entre las polticas especficas ms frecuentemente sealadas para mejorar el desempeo docente estn: establecer un sistema de acreditacin de la formacin docente continua (80%), el desarrollo de un currculum de formacin docente con nfasis en EIB, el establecimiento de programas de formacin docente, el reconocimiento de las buenas prcticas docentes (75%), estmulos para las buenas prcticas docentes (65%), y rediseo de los planes de estudio en los ISP y facultades de educacin, de acuerdo a los planes de desarrollo regional (55%). Es de inters particular el hecho de que 12 de los 20 PER proponen establecer programas de formacin continua y capacitacin en servicio con nfasis en educacinbilingeintercultural(EIB). Como condiciones que facilitan el logro de aprendizajes, los PER plantean la necesidad de asegurar que las IIEE cuenten con infraestructura, mobiliario y servicios bsicos adecuados. Esto implica contar con unsistemadeinformacinsobreelestadodelainfraestructuraeducativa,unprogramadesaneamiento fsico legal de las IIEE, un programa de infraestructura y mobiliario educativo adecuado, y un programa de mantenimiento correctivo de las IIEE. Adems, los PER hacen mencin a la promocin de la salud en laescuela:asegurarunaptimacondicindesalubridadenlasIIEE(55%);monitorearelestadodesalud de la poblacin escolar (25%); fomentar la educacin en arte, deporte y recreacin (65%); desarrollar programas intersectoriales de capacitacin en la comunidad educativa para la promocin de la salud (50%);ypromoverunamejoralimentacininfantilenlosproyectoscurricularesdelasIIEE(40%).

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 149
Cuadro38.Aprendizajesdecalidad:nmerodepolticasespecficasporregin
Madre de dios Huancavelica Lambayeque San Martn Cajamarca Amazonas Ayacucho Apurimac Hunuco Arequipa Ancash Ucayali x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Cusco

Callao

Pasco

Politica especfica Disear un sistema de acompaamiento Sistema de formacin Ejecutar un sistema de en servicio y acompaamiento acompaamiento Institucionalizar los Grupos de pedaggico interaprendizaje y el sistema de redes educativas Mecanismos de estmulos y vigilancia social al desempeo docente Implementar en las IIEE un sistema de evaluacin integral de docentes

Politica general

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Disear estrategias que fomenten la participacin de las familias y la comunidad Formular proyectos curriculares diversificados Ejecutar proyectos curriculares diversificados Propuesta pedaggica Monitorear los proyectos curriculares regional intercultural diversificados consensuada Adecuar el calendario escolar al calendario productivo festivo local Diseo curricular promueve la formacin en valores Implementar un sistema de evaluacin, monitoreo y difusin de los aprendizajes con indicadores Sistema de evaluacin estratgicos priorizados peridica de los Acreditacin y certificacin de las aprendizajes IIEE de acuerdo a estndares regionales Establecer estimulos a las IIEE de mejores resultados Implementar y difundir propuestas pedaggicas innovadoras para asegurar aprendizajes efectivos Desarrollo de propuestas Implantacin de departamentos pedaggicas psicopedaggicos en las IE innovadoras Establecer programas de fondos concursables para propuestas innovadoras y efectivas Establecer mecanismos que logren Articulacin articular sectores intersectorial que Establecer convenios apunten al logro de interinstitucionales e intersectoriales aprendizajes para el desarrollo de la educacin Incorporar los temas de gestin de riesgos y de enfoque territorial en el Polticas educativas de curriculo prevencin de riesgos Formar comits ambientales y de defensa civil en todos los niveles educativos Sistema de informacin sobre el estado de la infraestructura Implementar IIEE con Programa de saneamiento fsico infraestructura, legal de las IIEE servicios bsicos y Programa de infraestructura y mobiliario adecuados mobiliario educativo adecuado Programa de mantenimiento correctivo de las IIEE Asegurar una ptima condicin de salubridad en las IIEE Monitorear el estado de salud de la poblacin escolar Promover una Fomentar la educacin en arte, educacin saludable deporte y recreacin

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Tacna x x x x

Junn

Puno

Piura

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150 Anexos
Cuadro39.EIB:nmerodepolticasespecficasporregin
Huancavelica Lambayeque Politica general Politica especfica Cajamarca Amazonas Ayacucho Apurimac Arequipa Ancash Cusco Callao Madre de dios San Martn Hunuco Ucayali x x x x x x x x

Pasco

Establecer mecanismos multisectoriales para la promocin de la diversidad cultural Garantizar que los proyectos curriculares se desarrollen en base al principio de la interculturalidad Garantizar el uso social de lenguas indgenas en entidades pblicas y privadas Promover y difundir investigaciones sobre la cultura de los pueblos indgenas Monitorear las polticas de interculturalidad y bilinguismo Difusin de los derechos colectivos de los pueblos indgenas Promover la produccin de obras literarias en lenguas distintas al castellano Crear un centro de recursos y materiales bilingues Enfoque de lengua Instituir en todos los niveles y materna y segunda lengua modalidades educativos la enseanza en lengua materna Enseanza de una lengua Implementacin del programa de lengua extranjera extranjera

Desarrollo de la EIB en todos los niveles del sistema educativo

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Tacna x x

Junn

Piura

Puno

Ica

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 151
Cuadro40.Desempeodocente:nmerodepolticasespecficasporregin
Madre de dios Huancavelica Lambayeque San Martn Cajamarca Amazonas Ayacucho Apurimac Hunuco Arequipa Ancash Ucayali x x x x x x x x

Cusco

Callao

Politica general

Politica especfica Rediseo de los planes de estudio en los ISP y facultades de educacin, de acuerdo a los planes de desarrollo regional Desarrollo de servicicos educativos de especializacin y/o actualizacin

Garantizar una curricula de Calidad y formacin docente x pertinencia en la intercultural bilinge formacin docente Construccin consensuada de estndares de evaluacin de la formacin docente Implementar un sistema de acreditacin de la formacin x docente contnua Implementar un sistema de monitoreo y evaluacin de los programas de formacin docente continua Establecer convenios con Instituciones formadoras para el desarrollo de estratgicos para la formacin continua

Desarrollo de programas de formacin continua Establecer programas de formacin continua y capacitacin en servicio con nfasis en EIB Implementar condiciones bsicas para el desarrollo de la docencia con nfasis en zonas rurales

Mejora de las condiciones laborales de los docentes y estmulos para las buenas prcticas docentes

Implementar una biblioteca de centro y una de aula en todas x las IIEE y los centros de recursos por redes educativas Reconocimeinto de la comunidad a las buenas prcticas docentes Implementar mecanismos de estmulos para los docentes y mejoras de los ingresos Implementar mecanismos de estmulos para los docentes en el marco de la nueva CPM x x x

Tacna x x x

Pasco

Junn

Piura

Puno

Ica

Equidaddeoportunidades La atencin educativa en la primera infancia y la mejora de la educacin en zonas rurales son las dos polticas priorizadas en los PER para promover la equidad. El 90% de los PER plantean una poltica de atencin a la primera infancia a travs de le educacin temprana (de 0 a 3 aos) y el 80% se propone asegurar el acceso a nios y nias a la educacin inicial (de 3 a 5 aos). De otro lado, el 80% plantea disear estrategias que permitan la inclusin de los sectores sociales menos favorecidos en la educacin, el 70% propone implementar mecanismos para incrementar la tasa de culminacin de la

152 Anexos secundariaenzonasrurales,yel60%disponedotaralasIIEEruralesdelmaterialymobiliarioeducativo pertinenteycondicionesadecuadasparalosdocentesdeIIEErurales. Todos los PER con excepcin de Arequipa, Callao y Hunuco proponen polticas de EIB. Ms comnmente, se plantea garantizar la interculturalidad en los proyectos curriculares (75%), promover y difundirinvestigacionessobrelaculturadelospueblosindgenas (70%)einstituirentodoslosnivelesy modalidadeseducativoslaenseanzaenlenguamaterna(60%). Cuadro41.Equidadeducativa:nmerodepolticasespecficasporregin
Madre de dios Huancavelica Lambayeque San Martn Cajamarca Amazonas Ayacucho Apurimac Hunuco Arequipa Ancash Ucayali x x x x x x x x x x x x x x x x x x x Cusco

Callao

Politica general

Politica especfica Atencin a la primera infancia a tarvs de le educacin temprana (de 0 a 3 aos)

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Atencin educativa en la primera infancia

Asegurar el acceso a nios y nias a la educacin inicial (de 3 a 5 aos) Dotar a las IIEE pre escolares del material educativo pertinente Fortalecer los PRONOEI Convertir los PORNOEI en jardines Disear estrategias que permitan la inclusin de los sectores sociales menos favorecidos Atencin prioritaria a las IIEE unidocente y multigrado Implementar mecanismos que logren incrementar la conclusin escolar en los mbitos rurales Implementar Proyectos Educativos Institucionales que promuevan la equidad e inclusin Dotar a las IIEE rurales del material y mobiliario educativo pertinente y adeacuar condiciones para los docentes de IIEE rurales

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x x x

Gestinparticipativa El nfasis de los PER en materia de gestin educativa es la participacin social. La mayora de los PER propone como polticas especficas: involucrar a la comunidad educativa en los procesos de participacin (85%) y vigilancia, generar mayores espacios de participacin (85%), implementar un sistema de rendicin de cuentas garantizando la vigilancia de la sociedad civil (75%), y fortalecer los espaciosdeparticipacinlocalyregional(CONEI,COPALEyCOPARE)(70%).

Educacin rural Promover y fortalecer la participacin x inclusiva y con estudiantil de personas con discapacidad equidad de gnero Adecuar la infraestructura de las IIEE de la EBR para facilitar el acceso a los estudiantes con discapacidad Alcanzar una tasa de analfabetismo de 0% e implementar programas de postalfabetizacin Garantizar el tratamiento diferenciado en los afectados por la violencia social Instaurar un programa de becas a los alumnos ms destacados Promover desde las IIEE la defensa de los derechos humanos en cordinacin con las DEMUNAS Priorizar las IIEE de zonas de frontera x Institucionalizar los ncleos educativos comunales

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x x x x x x x

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Tacna x

Pasco

Junn

Piura

Puno

Ica

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 153 Adems, existe una preocupacin por la asignacin de recursos y el monitoreo de la gestin educativa. El 65% propone asignar mayores recursos para fortalecer los procesos de gestin pedaggica, el 60% plantealaimplementacindeunsistemadeevaluacinymonitoreodelagestineducativa,yel55%la implementacindeunsistemadecapacitacinenlagestineducativa. Sin embargo, la mayora de los PER carece de indicadores que permitan medir el avance en la implementacindelaspolticasplanteadas.Sibien MadredeDios,PunoyTacnahanplanteadoalgunos indicadores (porcentaje de IIEE evaluadas, acreditadas y certificadas; porcentaje de IIEE que han institucionalizado la escuela de padres; porcentaje de IIEE que ejecutan proyectos productivos; porcentaje de docentes que participan en un programa de formacin continuo), pero no existen sistemasdeinformacin paraalimentarlosindicadorespropuestosotrazarunalneadebase. Msan, se tiende a incluir indicadores que no son fcilmente cuantificables, como el porcentaje de nios que elevan su autoestima, el porcentaje de nios que practican de solidaridad justicia y verdad, o el porcentajedeIIEEquebrindanunservicioeducativoeficiente,creativo,inclusivoycompetitivo.

154 Anexos
Cuadro42.Gestineducativa:nmerodepolticasespecficasporregin
Madre de dios Huancavelica Lambayeque Ancash Ucayali x x x x x x x x x x x x x x x Cusco Callao Tacna x x x x x x Pasco Politica general Politica especfica San Martn x x Cajamarca Amazonas Ayacucho Apurimac Hunuco Arequipa

Junn

Implementar un sistema de capacitacin en x la gestin educativa Implementar un sistema de evaluacin, monitoreo y acreditacin de las instancias x de gestin educativa Implementar un sistema de investigacin e informacin educativa integral que d insumos para la formulacin de polticas educativas pertinentes a nivel regional Reestructuracin de las UGEL y DRE concentrando sus acciones en lo pedaggico y el logro de los aprendizajes Autonoma y eficiencia de las instancias descentralizadas de gestin educativa Simplificar los trmites administrativos de las UGEL y DRE Modernizar los procesos de gestin descentralizada Implementar un sistema de estmulos a la gestin eficiente Fortalecer la autonoma de las IIEE en la gestin pedaggica, institucional y administrativa Desarrollo de las capacidades de gestin de los directores de las IIEE para la formulacin y ejecucin de proyectos innovadores (escuela de directores) Pasantas para intercambiar experiencias innovadoras en gestin pedaggica Garantizar las sanciones sobre corrupcin Asignar mayores recursos para fortalecer los procesos de gestin pedaggica Asignar el 6% del PBI a educacin Impulsar la formacin de equipos tcnicos que formulen proyectos educativos innovadores Desarrollar mecanismos que garanticen la equidad en la distribucin de los recursos Implementar un sistema de rendicin de cuentas garantizando la vigilancia de la sociedad civil Gobiernos locales locales y regionales Desarrollar mecanismos de asumen e incorporan los proyectos transparencia de la gestin educativos a los presupuestos de los recursos participativos Institucionalizar una mesa de cordinacin multisectorial que canalice y articule los proyectos sociales a favor de la educacin Involucrar a la comunidad educativa en los procesos de participacin y vigilancia Generar mayores espacios de participacin Participacin de las APAFAS en el debate de los presupuestos participativos Fortalecer los mecanismos de participacin social en la Institucionalizar la escuela de padres en gestin educativa todos los niveles y programas educativos Establecimiento de espacios de participacin a organizaciones estudiantiles Fortalecer los espacios de participacin local y regional (CONEI, COPALE y COPARE) x x x x x

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Dotacin de recursos con prioridad en la gestin pedaggica e institucional

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Educacinparaeldesarrollo El vnculo entre la educacin y el desarrollo econmico local y regional es el tema ms comnmente mencionado en los PER. Todos, excepto el de Arequipa, plantean la identificacin del potencial productivolocalyeldesarrollodeunaofertaeducativaquepromuevadichopotencial.

Puno x x x x x x x x

Piura

Ica

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 155
Cuadro43.Sociedadeducadora:nmerodepolticasespecficasporregin
Huancavelica Lambayeque Politica general Politica especfica Cajamarca Amazonas Ayacucho Apurimac Arequipa Ancash Cusco Callao Madre de dios San Martn Hunuco Ucayali x

Pasco

Los medios de comunicacin difunden programas educativos

Comprometer a los medios de comunicacin masiva a difundir los programas educativos Empresas, organizaciones sociales, polticas y asociaciones civiles comprometidas con la educacin de la comunicdad y su formacin ciudadana

Gobierno Regional y Local asumen su rol de educador y formador de ciudadanos, gobernando democrticamente Creacin de un programa regional de acreditacin, certificacin y convalidacin de aprendizajes x logrados en espacios familiares y/o sociocomunitarios Desarrollar climas institucionales favorables, participativos y democrticos en cada IE con asesora y monitoreo de las UGEL Implantacin de una cultura de Una sociedad que planificacin y respeto por el tiempo educa a sus ciudadanos de los dems y los compromete con Promover el turismo poniendo x su comunidad nfasis en el eco turismo Comprender y garantizar el cumplimiento del rol protagnico del gobierno regional en el desarrollo educativo Implementar y potenciar el centro Amauta Crear mecanismos para la participacin de los docentes en la gestin de sus instituciones Impulsar proyectos intersectoriales que promuevan la integracin regional Promocin de relaciones solidarias y cooperativas Fortalecer el liderazgo Disear programas de formacin y social y pedaggico fortalecimiento del liderazgo docente docente como actores como agente del desarrollo del desarrollo regional

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Tacna x x

Junn

Puno

Piura

Ica

156 Anexos
Cuadro44.Desarrollosostenible:nmerodepolticasespecficasporregin
Madre de dios Huancavelica Lambayeque San Martn Cajamarca Amazonas Ayacucho Apurimac Hunuco Arequipa Ancash Ucayali x x x x x x x x x x x x Cusco Callao Pasco Tacna

Junn

Politica general

Politica especfica Promocin de estudios sobre problemtica ambiental Incorporacin en el curriculo del rea ambiental

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Puno x x x x

Piura

Ica

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Incorporacin de las buenas prcticas para la x Comunidad educativa se conservacin del medio ambiente desarrolla con su entorno Implementacin de mecanismos para involucrar de manera responsable y a la ciudadana en el uso racional de los usa adecuadamente los recursos naturales recursos naturales Implementacin de una red educativa regional de vigilancia y cuidado del medio ambiente Promover el intercambio de experiencias sobre el uso adecuado de los recursos naturales Identificar el potencial productivo y establecer aportes desde el sistema educativo Desarrollar una oferta educativa que promueva el potencial productivo Fortalecer las IIEE emprendedoras y productivas Implementacin de talleres tcnicos productivos Impulsar un sistema de asesoramiento y orientacin laboral permanente Promover el desarrollo de tecnologas de informacin y comunicacin x x x x

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Incorporacin de las demandas productivas regionales a los programas educativos

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DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 157

Anexo7.FasesparalapreparacindeproyectosenelSistemaNacionalde InversinPblica(SNIP)
ElSNIPdivideelciclodevidadeunProyectodeInversinPblica(PIP)en3fases: 1. Fase de preinversin: comprende los estudios que sustentan la necesidad de inversin. Plantea el problema central, el objetivo, el tamao y las estrategias de inversin, el presupuesto requerido, las fuentes de financiamiento y la sostenibilidad del mismo. Cuando los estudios de preinversin han demostrado que el PIP es socialmente rentable (beneficios sociales son mayores a costos), sostenible (cuenta con recursos para cubrir su operacin y mantenimiento) y compatible con las polticas sectoriales(lasolucinpropuestahaenmarcadoenlaspolticasrespectivas),elproyectoesconsiderado viable.EnestafaseelSNIPdistingue3nivelesdeestudio,deacuerdoalmontodeinversinrequerido: Intervenciones mayores a S/. 1, 200,000 y menores e iguales a S/. 6, 000,000 requieren un estudio a niveldeperfilparasuaprobacinyviabilidad. Intervenciones mayores a S/. 6, 000,000 y menores e iguales a S/. 10, 000,000 requieren un estudio a niveldeprefactibilidadparasuviabilidad. IntervencionesmayoresaS/.10,000,000requierenunestudioaniveldefactibilidadparasuviabilidad. Las intervenciones que abarcan inversiones menores a S/. 1, 200,000 son denominadas Proyectos de Inversin Pblica menores y para sustentarlas se requiere de cierta informacin mnima (Ficha de ProyectodeInversinPblicaMenor). 2. Fase de inversin: es la fase en la que se implementa el proyecto, comprende principalmente dos momentos;elestudiodefinitivoy/oexpedientetcnicoylaejecucin 3. Fase de postinversin: fase que comprende la operacin del proyecto, mantenimiento de los principalesactivosdelmismo,ylaevaluacinexpost.

158 Anexos

Anexo8.PIPenEducacinelaboradosporGobiernosRegionalesenlos ltimos3aos
Cuadro45.ResumendePIPenEducacinelaboradosporGobiernosRegionalesenlosltimos3aos
Monto de Inversin proyectado Amazonas Mejoramiento de la calidad educativa en la zona rural de 12 S/.5,870,647 distritosdelareginAmazonas. Mejoramiento de la calidad educativa en 10 distritos de la S/.3,279,832 provinciadeLuya,reginAmazonas. Mejoramiento de la prctica docente en educacin secundaria S/.754,783 bilingeinterculturaldeBaguaypueblosindgenasAwajn. Apurimac Fortalecimiento de la capacidad pedaggica de los docentes de S/.5,930,690 educacinbsicadelareginApurimac. Cajamarca Mejoradelacalidadeducativa. S/.5,997,396 Logros de aprendizaje en las reas de comunicacin integral y S/.655,418 lgico matemtico, en las IIEE focalizadas del quintil 1, de la educacin bsica, inicial, en las provincias de San Miguel, San Pablo,ContumazayCajabamba,reginCajamarca. Logros de aprendizaje en las reas de comunicacin integral y S/.804,122 lgico matemtico, en las IIEE focalizadas del quintil 1, de la educacin bsica, inicial, en las provincias de Jan y San Ignacio, reginCajamarca. Logros de aprendizaje en las reas de comunicacin integral y S/.5,145,427 lgico matemtico, en las IIEE focalizadas del quintil 1, de la educacin bsica, primaria, en las provincias de San Miguel, San Pablo,ContumazayCajabamba,reginCajamarca. Logros de aprendizaje en las reas de comunicacin integral y S/.1,657,591 lgico matemtico en IIEE focalizadas del quintil 1 de la educacin bsicainicialenlasprovinciasdeCajamarca,Celendn,Hualgayocy SanMarcosreginCajamarca. Logros de aprendizaje en las reas de comunicacin integral y S/.5,469,514 lgico matemtico, en las IIEE focalizadas del quintil 1, de la educacinbsica,primaria,enlasprovinciasdeJanySanIgnacio, reginCajamarca. Logros de aprendizaje en las reas de comunicacin integral y S/.5,564,838 lgico matemtico, en las IIEE focalizadas del quintil 1, de la educacin bsica, primaria, en las provincias de Chota, Cutervo y SantaCruz,reginCajamarca. Logros de aprendizaje en las reas de comunicacin integral y S/.1,134,075 lgico matemtico en las instituciones educativas focalizadas del quintil 1, de la educacin bsica, inicial en las provincias de Santa Cruz,ChotayCutervo,reginCajamarca. Logros de aprendizaje en las reas de comunicacin integral y S/.5,891,721 lgico matemtico, en las IIEE focalizadas del quintil 1 de la educacin bsica, primaria, en las provincias de Cajamarca, Celendn,HualgayocySanMarcos,reginCajamarca. Madre de Mejoramiento de la calidad de los aprendizajes en la gestin S/.3,579,552 Dios pedaggicadelaregindeMadredeDios. Regin NombreProyecto Ao de inicio 2008 2008 2008 2008 2008 2008

2008

2008

2008

2008

2008

2008

2008

2009

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 159
Regin SanMartn Monto de Inversin proyectado Fortalecimiento institucional y docente para el desarrollo de S/.1,955,696 capacidadesenIIEEfocalizadasdelareginSanMartn. Formacin docente en servicio para el desarrollo de capacidades S/.5,979,151 en los estudiantes de educacin bsica regular de la regin San Martn. Mejoramiento de la atencin integral a nios menores de 3 aos, S/.5,900,128 deeducacinbsicaregular,delareginSanMartn. Fortalecimiento de capacidades de los procesos de enseanza y S/.5,701,555 aprendizaje en las IIEE de la zona rural y bilinge de las provincias deCoronelPortillo,PadreAbadyAtalayadelareginUcayali S/.71,272,136 NombreProyecto Ao de inicio 2007 2008

2009 2008

Ucayali

TOTAL

Fuente:SNIPBancodeproyectos.Elaboracinpropia.

Cuadro46.DefinicionesdelosclasificadorespresupuestariosdelagenricadegastoAdquisicinde activosnofinancieros
T.Trans./Genrica/SubGen/Especfica GASTOSPORLASINVERSIONESENLAADQUISICINDEBIENESDE ADQUISICIONDEACTIVOS CAPITALQUEAUMENTANELACTIVODELASINSTITUCIONESDEL NO 2.6 SECTORPBLICO.INCLUYELASADICIONES,MEJORASY FINANCIEROS REPARACIONESDELACAPACIDADPRODUCTIVADELBIENDE CAPITAL,LOSESTUDIOSDEPROYECTOSDEINVERSIN ADQUISICIONDEEDIFICIOS ADQUISICINDEBIENESINMUEBLESYAEXISTENTES,PARA 2.6.1 YESTRUCTURAS USOADMINISTRATIVO,DEENSEANZA,DEATENCINMDICA,ENTRE OTROS,PORPARTEDELASENTIDADESPBLICAS CONSTRUCCIONDE GASTOSPORLACONSTRUCCINDEBIENESINMUEBLESNO 2.6.2 EDIFICIOSYESTRUCTURAS EXISTENTES,INCLUYELASADICIONES,MEJORASYREPARACIONES ADQUISICIONDE GASTOSPORLAADQUISICINDETODACLASEDEVEHCULOS, VEHICULOS, MAQUINARIAS,EQUIPOSYMOBILIARIOS,NECESARIOSPARALAS 2.6.3 MAQUINARIASYOTROS OPERACIONESYCUMPLIMIENTODEFUNCIONESDELAS INSTITUCIONESPBLICAS GASTOSPORLAADQUISICINDEOBJETOSDEVALORTALESCOMO: ADQUISICIONDEOBJETOS 2.6.4 JOYAS,ANTIGUEDADES,PIEDRAS,METALESPRECIOSOS,PINTURASY DEVALOR ESCULTURAS ADQUISICIONDEACTIVOS NO GASTOSPORLAADQUISICINDEACTIVOSNOPRODUCIDOSTALES 2.6.5 PRODUCIDOS COMO:TERRENOSURBANOS,RURALESYERIAZOS. GASTOSPORLAADQUISICINDEOTROSACTIVOSFIJOS,COMO ADQUISICIONDEOTROS 2.6.6 BIENESAGROPECUARIOS,PESQUEROSYMINEROS.INCLUYEBIENES ACTIVOSFIJOS CULTURALESEINTANGIBLES,ENTREOTROS. GASTOSQUESEGENERANPORLASINVERSIONESINTANGIBLES,CUYO 2.6.7 INVERSIONESINTANGIBLES OBJETIVOESELINCREMENTOOMEJORAENLAPROVISINDEUN BIENOSERVICIOPUBLICO. GASTOSQUESEGENERANPORLASINVERSIONESINTANGIBLES,CUYO 2.6.71 INVERSIONESINTANGIBLES OBJETIVOESELINCREMENTOOMEJORAENLAPROVISINDEUN BIENOSERVICIOPUBLICO. SISTEMASDE GASTOSQUESEGENERANENELUSODETEGNOLOGIASDE 2.6.71.2 INFORMACION INFORMACIONYCOMUNICACIONPARAELAPOYOENLA

160 Anexos
TECNOLOGICAS 2.6.71.3 MEJORAMIENTODE PROCESOS TOMADEDECISIONESENUNAENTIDADPUBLICA GASTOSQUESEGENERANPIRELDISEO EIMPLEMENTACIONDE PROCESOSYPROCEDIMIENTOSIDONEOSQUERIGENLAPRESTACION DEUNSERVICIO

DISEODEINSTRUMENTOS GASTOSQUESEGENERANPORELDISEODEINSTRUMENTOSPARA 2.6.71.4 PARAMEJORARLA MEJORARLACALIDADDELSERVICIO CALIDADDELSERVICIO GASTOSQUESEGENERANPORLAFORMACIONEFECTIVA FORMACIONY 2.6.71.5 DECAPACIDADESYDESTREZASENELRECURSOHUMANO CAPACITACION DEUNAENTIDADPUBLICAPARAINCREMENTARSUPRODUCTIVIDAD OTRASINVERSIONES GASTOSPOROTRASINVERSIONESINTANGIBLESNOCONTEMPLADAS 2.6.71.6 INTANGIBLES ENLASPARTIDASANTERIORES GASTOSPORLAELABORACINDEESTUDIOSDEPREFACTIBILIDADY OTROSGASTOSDE FACTIBILIDAD,ELABORACINDEEXPEDIANTETCNICOS, 2.6.8 ACTIVOSNOFINANCIEROS SUPERVISIN,ADMINISTRACINY OTROSAFINES,DEPROYECTOSDEINVERSIN
Fuente:TextonicoOrdenadodelClasificadordeGastosAnexo2,MEFDNPP

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 161

Anexo9.DistritosseleccionadosparalaMunicipalizacin
Cuadro47.DistritosdelPPM2007
Regin Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn LaLibertad Lambayeque Limametropolitana LimaProvincias Loreto MadredeDios Moquegua Pasco Piura Puno SanMartn Tacna Tumbes Ucayali Total Distrito LaJalcayAsuncin HuarazeIndependencia PacuchayTalavera CerroColoradoyPaucarpata HuamanguillayLuricocha* Encaada*yLosBaosdelInca* VentanillayBellavista EcharateyKimbiri Pampas*yColcabamba AmarilisyChinchao ChinchaAltayChinchaBaja SantaRosadeOcopayComas FlorenciadeMora,ElPorvenir*yLaEsperanza OlmosyMotupe Miraflores,Surco,LaMolina,SurquilloyLosOlivos PacarneImperial BelnySanJuanBautista InambariyLasPiedras Torata*yCarumas PaucartamboySimnBolvar SantoDomingoyChulucanas Huata*ycora* MoralesyJuanGuerra CiudadNueva*yAltodelaAlianza* SanJacintoyCorrales YarinacochayNuevaRequena 56

*Distritosquenoculminaronprocesodetransferenciadefuncionesypresupuestoen2007. Fuente:MEDInformedeavanceal30desetiembredel2007

Cuadro48.DistritosdelPPM2008
Regin Amazonas Ancash Apurmac Ayacucho Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn Distrito Lamud,Montevideo,Ocumal, TingoySanFranciscodelYeso Huaylas, Pallasca, Pueblo, Libre, Santa Cruz, Tauca, Yuracmarca, Huallanca, PararnySantoToribio Andarapa,SanJernimoyColcabamba Alcamenca,IguanyUpahuacho CarmendelaLeguaReynoso,LaPuntayLaPerla Machupicchu Acostambo, Chinchihuasi, Daniel Hernndez, Huachocolpa, Julcamarca, San IsidroyVilca Cahuac, Churubamba, Padre Felipe Luyando, Singa, Jacas Grande, Llata, Punchao,SantaMaradelValleyTournavista ElIngenio,Parcona,TibilloyAltoLarn Huchac,SanLuisdeShuaroyTresdediciembre

162 Anexos
LaLibertad Lambayeque LimaMetropolitana Lima Provincias Loreto MadredeDios Pasco Piura SanMartn Tacna Ucayali Total BolvaryChepn SantaRosayFerreafe Ancn,Brea,Pachacmac,PuentePiedraySantaRosa Carampoma, Chilca, Huanza, Huarochir, Leoncio Prado, San Lorenzo de Quinti, SantaEulalia,Chancay,Laraos,MatucanaySanAntonio Lagunas,PunchanayTrompeteros Iapari,TahuamanuySanLorenzo Huariaca ColnyPaita Buenos Aires, Caspisapa, Pucacaca, San Cristbal, San Hilarin, Tres Unidos y El Eslabn Ite Irazola,Manantay,Masisea,PursyCampoverde 88

Fuente:OCREvaluacindelPlanPilo20072008

Cuadro49.MunicipalidadesacreditadasporelMEDylaPCMaptaspararecibirlatransferencia
Regin Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn LaLibertad Lambayeque LimaMetropolitana LimaProvincias Loreto MadredeDios Moquegua Pasco Piura SanMartn Tumbes Ucayali Total Distrito Asuncin HuarazeIndependencia PacuchayTalavera CerroColoradoyPaucarpata Huamanguilla BellavistayVentanilla EcharateyKimbiri Colcabamba AmarilisyChinchao ChinchaAltayChinchaBaja SantaRosadeOcopa FlorenciadeMorayLaEsperanza OlmosyMotupe LaMolina,LosOlivos,Miraflores,SurcoySurquillo ImperialyPacarn BelnySanJuanBautista InambariyLasPiedras Carumas PaucartamboySimnBolvar ChulucanasySantoDomingo JuanGuerrayMorales CorralesySanJacinto NuevaRequenayYarinacocha 44

Fuente:OCREvaluacindelPlanPilo20072008

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 163

Anexo10.FichaTcnicaparaelrankingdeproyectosdeFONDEP
Ficha Tcnica del ranking de escuelas
Nombre de la escuela: Monitor (a) : Nombre del Proyecto:
Criterio I.Administrativo Indicadores 1.1. Adquisicin de bienes y materiales segn el contenido del proyecto. 1.2. Entreg el informe de gastos con elsustentodebidamenteacreditado 1.3. Entreg el informe de gastos en lasfechasprevistas. Indicadores 2.1. Uso efectivo (real) de los bienes y materiales adquiridos para la ejecucindelproyecto. 2.2. Elabor productos (materiales educativos, programas de radio, etc.)acordesalproyecto. 2.3. Cumple con las actividades del proyecto en los plazos establecidos porste. 2.4.El Comit de Gestin se rene al menos quincenalmente para tomar decisionessobreelproyecto 2.5. Realiz alguna alianza estratgica (firma de convenios, envodeoficios,etc.). 2.6. El proyecto usa estrategias ldicas, creativas e investigativas quevanmsalldelcurrculo. 2.7. Aprobacin del Informe Pedaggico, oportunamente (en fechasestablecidas). 2.8.. Aprobacin del Informe de Lnea de Base, oportunamente (en fechasestaestablecidas) Descripcindelindicador Ptje Ideal 12 PtjeObtenido

Descripcindelindicador

12 6 30 PtjeIdeal 5

PtjeObtenido

Total Criterio II.Gestin

Total Criterios III.Participacin Docente

Descripcindelindicador

35 PtjeIdeal 6

PtjeObtenido

Indicadores 3.1. Aplican estrategias innovadoras en el aula, como parte de las actividadesdelproyecto. 3.2. Cuenta con la aceptacin del directory/odirectivos. 3.3. Aceptan sugerencias u orientaciones con apertura (son flexibles).

5 4

164 Anexos
Total Criterios IV.Losylas estudiantesse encuentran desarrollando capacidades comunicativas. Indicadores 4.1. Nios y nias se expresan con espontaneidad, fluidez y claridad sus opinionesypensamientos 4.2. Identificacin de habilidades comunicativas de acuerdo con la capacidadpriorizadaenelproyecto. 4.3. Reciben un trato adecuado de parte del docente (por ejemplo, sin ser insultados, agredidos fsica o verbalmente,otros). Descripcindelindicador Puntaje Ideal 8 Puntaje Obtenido 15

Total

20

Total:100

La ficha fue aplicada por los monitores en cada una de las escuelas asignadas a su cargo como se presenta en la siguiente cuadro.Laconsignafuequeevaluaranacadaunodelosproyectossobreloscriteriospropuestosenlafichatcnicaanterior.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 165

Anexo11.AvancesdejunioanoviembredelproyectodeFondos Concursables:resultadosdeobservacionesdeaula
Losalumnosyalumnas:
2doMonitoreo
Seexpresanenformaoralconlibertadsintemoralacrtica. Seexpresanenquechuasiestaessulenguamaterna. Cuandohacenusodelapalabra,losdemsloescuchansin interrumpir Losalumnosslorespondennicamentealaspreguntasque eldocenteplantea,nointervienenporpropiainiciativa Ensusintervencionesoralesloslaumnosyalumnasse expresanconfluidezyclaridad Seexpresanoralmenteconespontaneidadtantoverbalcomo corporalmente

1erMonitoreo 24.18

20.00 13.74 12.64 17.44

8.21 6.59

14.36 21.03 18.13 18.97 24.73

Losalumnosyalumnas
1erMonitoreo 45.54 33.04 35.58 36.54 23.08 17.86 3.57 4.81 2doMonitoreo

Leenconatencinycon Semuestrananimadosen Preguntan,comentan, Escogenelespaciodonde libertad sustareasdelectura pidenaclaracionescuando deseanleer noentiendenalgodelo cielo

166 Anexos

Eldocenterealizaactividadesdeaprendizajedondelosestudiantes desarrollanlacapacidaddeexpresinescrita
70.97 48.19 33.73 12.90 3.61
Eldocentegeneraespaciosy guaparaqueexpresen sentimientos,emocionesu opinionesenformaescrita

1erMonitoreo

2doMonitoreo

14.46 6.45

9.68

Eldocentepermitequelos Eldocentepermitequese Nogeneraespaciosparaquese estudiantesescriban,perono expresenenformaescrita,slo expresenenformaescrita losapoyaenelproceso algunosestudiantes

Eldocenterealizaactividadesdeaprendizajedondelosestudiantes desarrollanlacapacidaddecomprensindelectura
1erMonitoreo 83.08 56.98 19.77 6.15 6.98 4.62 16.28 6.15 2doMonitoreo

Eldocentegenera Eldocentepermiteque Eldocentepermiteque Nogeneraespaciosde espaciosyguaparaque losestudianteslean, lean,sloalgunos lecturaporpartedelos losestudiantesleande peronoesguiado estudiantes estudiantes maneracomprensiva

Fuente:Fondep

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 167

Anexo12.Construccindelavariabledepresupuestopordistrito
Se construy una variable de presupuesto a nivel distrital por nivel educativo utilizando el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) del ao 2009. Para realizar la distribucin entre los distritos, se dividi el presupuestoenlassiguientescategorasdepresupuesto: Personalyobligacionessociales Presupuestocorrientesubdivididoen: o Electricidad o Internet o Restodelpresupuestocorriente Inversiones Otros El presupuesto de Personal y obligaciones sociales se distribuy de manera proporcional al nmero de empleados que tienen las IIEE de cada distrito, tanto docentes como personal administrativo. Este dato setomdelCensoEscolar2008,delMinisteriodeEducacin. El presupuesto en Electricidad se distribuy de manera proporcional al nmero de IIEE del distrito cuyo local cuenta con electricidad. El mismo procedimiento se realiz para el gasto en Internet. La informacin de los locales educativos con electricidad e internet se obtuvo del mdulo de Local Escolar delCensoEscolar2008. El presupuesto corriente restante, el presupuesto en inversin y el presupuesto en otros rubros se distribuydemaneraproporcionalalnmerodealumnosencadaniveleducativoeneldistrito. Finalmente se sum el presupuesto de todas las categoras calculadas para cada distrito y nivel educativo y se obtuvo el Presupuesto Inicial Modificado del ao 2009 a nivel distrital por cada nivel educativo.

168 Anexos

Anexo13.DescripcinmetodolgicadeltrabajodecampoenHunucoy Apurmac
Parte1:DiseomuestralFichatcnica
Objetivogeneral
SistematizaryevaluarlaEstrategiadeAcompaamientoPedaggicoconelfindebrindarrecomendacionesypropuestas orientadasalamejoradelprograma.

Objetivosespecficos
1. Identificar y describir las caractersticas del diseo y metodologa de la estrategia de acompaamiento pedaggico aniveldelMEDquefacilitanolimitansudesarrolloeimplementacin. 2. IdentificarydescribirlosaspectosofactoresquefacilitanointerfierenenelprocesodeimplementacindelasETR, sufuncionamientoyejecucinparaeldesarrollodelaestrategiadeacompaamientopedaggiconiveldeGR. 3. Identificar y describir las principales caractersticas, aspectos o factores que facilitan o interfieren en el proceso de acompaamientopedaggico,entreelacompaanteyeldocente,tantoenlosaspectostcnicopedaggicoscomo enlosaspectosrelacionales. Tipodeevaluacin Evaluacindeprocesosdeimplementacin

Diseo mbitos

Mixtodecortetransversalendosfases:cualitativaycuantitativa. Apurmac(DREApurmacyUGELs:Cotabambas,Chincheros,Aymaraes,Andahuaylas) Hunuco(DREHunucoyUGELs:Ambo,Hunuco,Pachitea,LeoncioPrado)

Fase1:EstudioCualitativo Participantes
FuncionariosDEP FuncionariosDEI FuncionariosReginApurmac(DREyUGELs) FuncionariosReginHunuco(DREyUGELs) AcompaantesPrimaria AcompaantesInicial DocentesdeInicial DocentesdePrimaria PromotoradePRONOEI DocenteCoordinadoradePRONOEI PadresdeFamilia Entrevistagrupal1(Hunuco) Entrevistagrupal2(Hunuco) Entrevistagrupal3(Apurmac) 3entrevistados 4entrevistados 11entrevistados 10entrevistados 12entrevistados 12entrevistados 7entrevistados 9entrevistados 5entrevistados 2entrevistados 11entrevistados 7acompaantesentrevistados 9acompaantesentrevistados 13acompaantesentrevistados

Entrevistas

Entrevistasgrupales

Instrumentos
GuadeentrevistaaFuncionariosMED GuadeentrevistaaFuncionariosDRE/UGEL GuadeentrevistaaAcompaantes GuadeEntrevistasGrupales GuadeentrevistaaDocentes(CEIyPrimaria)/PromotoradelPRONOEI/CoordinadoradelPRONOEI GuadeentrevistaaPadresdeFamilia

Fase2:EstudioCuantitativo Participantes
Censode acompaantes. MuestreoSistemtico deinstituciones educativas. 27acompaantesdeApurmac 51acompaantesdeHunuco 70institucioneseducativasdeApurmac (NC:95%;NError:11.5%) 73institucioneseducativasdeHunuco

76docentes 46padresdefamilia 81docentes

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 169
(NC:95%;NError:12.3%) 28padresdefamilia

Instrumentos
Cuestionario1:DocentesAcompaados Cuestionario2:DocentesNoAcompaados Cuestionario3:Acompaantepedaggico Cuestionario4:PadresdeFamilia

Parte2:DiseomuestralFaseCuantitativa 1. Seleccindelmbitodeestudio. Se defini como unidad de muestreo las IIEE de dos regiones: Apurmac y Hunuco. El universo es de1765IIEEdeInicialyPrimariaacompaadas.530enApurmacy1235enHunuco. 2. SeleccindeUGELs. Se asign un factor de ponderacin (FP) por UGEL en base a la cantidad total de IIEE acompaadas. SebuscseleccinelnmerodeUGELsquerepresentaranenconjuntomsdel50%deInstituciones Educativas acompaadas de la regin. Se asumi el peso de ponderacin aumenta la probabilidad deserseleccionadasaquellasUGELsconmsIIEEacompaadas.
Nmero 1 2 3 4 5 6 7 8 UGEL Abancay Andahuaylas Cotabambas Chicheros Aymares Antabamba Grau Huancarama Total APURMAC IIEEPrimaria IIEEInicial 61 59 38 57 41 32 37 36 35 22 23 18 28 20 12 11 275 255 HUNUCO IIEEPrimaria IIEEInicial 105 94 75 30 45 26 60 51 49 23 45 26 60 38 204 110 30 18 45 30 45 26 763 472 Total 120 95 73 73 57 41 48 23 530 FP 0.23 0.18 0.14 0.14 0.11 0.08 0.09 0.04 1

Nmero 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 UGEL Hunuco Dosdemayo Huacaybamba Huamalies PuertoInca Pachitea Ambo LeoncioPrado Maraon Yarowilca Lauricocha Total Total 199 105 71 111 72 71 98 314 48 75 71 1235 FP 0.16 0.09 0.06 0.09 0.06 0.06 0.08 0.25 0.04 0.06 0.06 1

3. Censo de Acompaantes. Se realiz un censo de la poblacin de acompaantes correspondiente a lasUGELsseleccionadas.

Regin PoblacindeAcompaantes

170 Anexos
Hunuco Apurmac Inicial 19 13 Primaria 32 14 Total 51 27

4. Seleccindeinstitucioneseducativas. Se determin que el nmero intencional de IIEE de 150. Luego, usando un tipo de muestreo sistemtico, se escogieron las IIEE que conformaran la muestra final tanto de Hunuco como de Apurmac.EndichasIIEE,seencuestatodoslosdocentesacompaados.
Muestreosistemticodeinstitucioneseducativas Apurmac 530 instituciones educativas de los nivelesdeinicialyprimariafocalizadasen la regin Apurmac del Programa Estratgico de Logros de Aprendizaje (PELA) Hunuco 1235 instituciones educativas de los nivelesdeinicialyprimariafocalizadasen la regin Apurmac del Programa Estratgico de Logros de Aprendizaje (PELA) Tamaodemuestra Apurmac 70IIEEcon76docentesacompaados Hunuco 73IIEEcon81docentesacompaados Margendeerror Apurmac 11.5% (N.C.95%) Hunuco 12.3% Poblacin

5. Seleccin de padres de familia:Apartirdelasentrevistassecomprobquelospadresdefamiliano conocan el PELA o el acompaamiento. Por tal motivo, se estableci intencionalmente encuestar a unpadredefamiliaporIEhastacompletarel30%delamuestradedocentes.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 171 Parte3:MuestroeinstrumentosdeFaseCualitativa

Niveldeanlisis Perfilesdeactores Funcionariosdela DEP CoordinadordelPELA EspecialistaDEPparala reginHuanuco EspecialistaDEPparala reginApurmac Coordinadoradelreade DesarrolloCurricular Especialistade MonitoreoyEvaluacin EspecialistaDEIparala reginHunuco EspecialistaDEIparala reginApurmac DirectordeGestin Pedaggica EspecialistaenGestin PedaggicaInicial EspecialistaenGestin PedaggicaPrimaria AcompaanteRegional EspecialistaenGestin PedaggicaInicial EspecialistaenGestin PedaggicaPrimaria AcompaanteRegional DirectordeGestin Pedaggica EspecialistadePrimaria EspecialistadeInicial GuadeEntrevista/Temas GuadeentrevistaaFuncionariosMED 1. OrganizacindelaDireccindeEducacinde Inicial/Primariaparaconstruireldiseodela EstrategiadeAcompaamiento. 2. Construccinycaractersticasdeldiseodela EstrategiadeAcompaamiento: 2.1. Lineamientos/orientacionesparala organizacinypreparacindelequipo enlasregiones. 2.2. Lineamientos/orientacionesdegestin enlasregiones. 2.3. Lineamientos/orientacionesparala planificacinyeltrabajodelequipode acompaantes

Ministeriode Educacin Funcionariosdela DEI

DireccinRegional Educacin(DRE) Apurmac

DireccinRegional Educacin(DRE) Hunuco Gobierno Regional UnidaddeGestin EducativaLocal (UGEL) Ambo,Pachitea, LeoncioPradoy Hunuco Hunuco UnidaddeGestin EducativaLocal (UGEL) Cotabambas, Chincheros, Aymaraes, Andahuaylas Apurmac

EspecialistadePrimaria

GuadeentrevistaaFuncionariosDRE/UGEL 1. DefinicinyobjetivosdelaEstrategiade Acompaamiento. 2. Condicionesbsicasdeimplementacindela EstrategiadeAcompaamiento. 3. ImplementacindelaEstrategiade Acompaamiento: 3.1. AccionesdeImplementacin. 3.2. EvaluacinyMonitoreo. 3.3. PuestaenmarchadelaEstrategiade Acompaamiento. 4. Organizacindelosacompaantesy condicioneslaborales. 5. RelacionesentrefuncionariosdelGR/DRE/ UGELyrelacionesentreacompaantesy docentes. 6. Percepcingeneralsobreelproceso: fortalezasydificultades.

EspecialistadeInicial

Equipode AcompaantesdePrimaria Acompaamiento

GuadeentrevistaaAcompaantes 1. Experienciacomoacompaante.

172 Anexos
Aspectospedaggicosdelacompaamiento. Organizacindelacompaamiento: 3.1. Capacitacinrecibida. 3.2. Funcionesdelacompaanteysus condicionesdetrabajo. 3.3. Apoyoalosacompaantes. 4. Percepcinyrelacindelacompaante sobrelosdocentesasucargoyla comunidad. 5. Percepcindelacompaantesobres mismo. GuadeEntrevistasGrupales 1. Percepcionessobreelprocesode acompaamiento 2. Larelacinacompaantedocente. 3. Organizacindelaestrategiade acompaamiento. Gua de entrevista a Docentes (CEI y Primaria)/ Promotora del PRONOEI/ Coordinadora del PRONOEI 1. Experienciageneralconelacompaamiento pedaggico. 2. Aspectospedaggicosdelacompaamiento. 3. Percepcinyrelacindeldocente/ promotoradelPRONOEI/coordinadoradel PRONOEIconsuacompaante. 3.1. Relacinconelacompaante. 3.2. Relacinconlospadresdefamilia. 3.3. Relacindelosacompaantesconlos padresdefamilia. 4. Percepcindeldocente/promotoradel PRONOEI/coordinadoradelPRONOEIsobre smismo. GuadeentrevistaaPadresdeFamilia 1. Participacingeneraldelospadresenla escuelaocentroeducativo. 2. Acompaamientoyparticipacindelos padres. 2.1. Informacinsobreelacompaamiento. 2.2. Informacinsobrelaparticipacindelos padres. 2. 3.

AcompaantesdeInicial

DocentesdeInicial DocentesdePrimaria PromotoradePRONOEI

DocenteCoordinadoradePRONOEI Instituciones Educativas

PadresdeFamilia

Parte4:DescripcindeinstrumentosdeFaseCuantitativa

Cuestionario1:DocentesAcompaados 1. DatosGenerales 2. Experienciadocente 3. Sobreelacompaamiento 4. DesarrollodelAcompaamiento 5. Reunionescondocentesacompaados 6. PadresdeFamilia 7. Sobremateriales 8. Valoracindelacompaamiento 9. Mantenimientopreventivo

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 173
Nmerodepreguntas Cuestionario2:DocentesNoAcompaados 1. DatosGenerales 2. Experienciadocente 3. Experienciadeacompaamiento 4. Docentesquenodeseanseracompaados 5. Docentesquedejarondeseracompaados 6. Intersenelacompaamiento 7. Informacinsobreelacompaamiento 8. Mantenimientopreventivo Nmerodepreguntas Cuestionario3:Acompaantepedaggico 1. DatosGenerales 2. Perfildelacompaante 3. Experienciadeacompaamiento 4. Capacitacinparaelacompaante 5. Implementacindelacompaamiento 6. Materialesparalosacompaantes 7. Condicioneslaborales 8. Relacionesinterpersonalesyapoyoalosacompaantes Nmerodepreguntas Cuestionario4:PadresdeFamilia 1. DatosdelPadreoMadredeFamilia 2. InformacinsobreelAcompaamientoPedaggico 3. Informacinsobremejoramientodelaescuela Nmerodepreguntas 62

49

91

20

174 Anexos

Anexo14.EntrevistasdelestudioinstitucionaldelPPR
# 1 2 3 4 7 8 9 Nombre EmmaYep ManuelIguiiz CinthiaVidal BrunoBarletti MaraLuisaSnchez PatriciaCorrea MidorideHabich Institucin Cajamarca ForoEducativo Propuesta Ciudadana BancoMundial CNE CNE PRAES Aprendes Aprendes MEF MEF MEF MEF MEF MEF MED MED MED MED MED Cargo CoordinadordelProgramadeInversiones enEducacin Miembro Asesora del rea de Fortalecimiento a GobiernosRegionales Consultor Asesora de la Comisin de Gestin, DescentralizacinyPresupuesto Asesora de la Comisin de Gestin, DescentralizacinyPresupuesto Directora Coordinadora de Polticas y Descentralizacin MiembrodelEquipoPPR ExpertoenPPR SectoristaEducacin PPR CoordinadordelEquipoPPR SectoristaSalud PPR EquipodeEvaluacinPPR Jefe de la Oficina de Planificacin Estratgica y Medicin de la Calidad Educativa UnidaddeProgramacin EspecialistaenPresupuesto Medioderegistro Notas Cintamagntica Cintamagntica Cintamagntica Cintamagntica ArchivoDigital ArchivoDigital ArchivoDigital ArchivoDigital ArchivoDigital ArchivoDigital ArchivoDigital ArchivoDigital ArchivoDigital ArchivoDigital ArchivoDigital ArchivoDigital Archivo Digital / Notas Notas

10 FlorPablo 11 5 6 12 13 14 15 DanielJessCcory JuanPabloSilva EdmundoBeteta MilagrosVillaGarca RogerSalhuana LuisCordero JosCarlosChvez

16 JavierVega 17 JosLuisPaco 18 WilderAliaga 19 CarlosPizano 20 AnaRetegui 21 JorgeCobin 22 JorgeEspinoza 23 CesarMorgan 24 TeodolfoEnciso 25 JosefinaRoncagliolo 26 27 28 29 30 31

GilbertMallqui JorgeTobas PompeyoAriza FlavioCajalen JuanSnchez AldoLpez Mara de los ngeles 32 DREHunuco Rubio 33 AntoniaCrespo DREHunuco

MED Gobierno Regional PresidenteRegional deHunuco Gobierno Regional GerentedeDesarrolloSocial deHunuco Gerente Regional de Planeamiento, Gobierno Regional Presupuesto y Acondicionamiento deHunuco Territorial Gobierno Regional Jefa de la Sub Gerencia de Presupuesto y deHunuco Tributacin DREHunuco DirectorRegionaldeGestinPedaggica DREHunuco DirectorRegionaldeGestinInstitucional DREHunuco EspecialistadelaDRE DREHunuco PlanificadordelaDRE DREHunuco DirectorRegionaldeEducacin DREHunuco EspecialistadePresupuestoDRE GerentedeAdministracin Tesorera

SecretariodePlanificacinEstratgica Jefe de la Oficina General de Notas Administracin DirectordeEducacinPrimaria ArchivoDigital Notas Notas Notas Notas Notas Notas Notas Notas Notas Notas Notas Notas

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 175
# Nombre 34 MirnaMenacho 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 Institucin DREHunuco UGEL Leoncio JaimeHeredia Prado UGEL Leoncio FernandinezHuerto Prado UGEL Leoncio JorgeSagawa Prado UGEL Leoncio RosaRamrez Prado UGEL Leoncio LeoncioSosa Prado UGEL Leoncio MaradelCarmenFlores Prado Gobierno Regional OscarNicanorRuiz deAncash Gobierno Regional CsarCerna deAncash Gobierno Regional RichardRojas deAncash Gobierno Regional JessMeja deAncash ManuelGiraldo DREAncash ManuelJessTello DREAncash CeciliaCortijo DREAncash EdwinMedrano DREAncash EdberParedes DREAncash AntonioRojas UGELYungay ngelCarrasco UGELYungay JessLpez UGELYungay Cargo JefadeAbastecimiento DirectordelaUGEL JefedelreadeGestinInstitucional EspecialistaenFinanzas EspecialistaenInicial EspecialistaenPrimaria JefedelreadeAdministracin GerentedeDesarrolloSocial Medioderegistro Notas Notas Notas Notas Notas Notas Notas Notas

Gerente de Planificacin, Presupuesto y Notas AcondicionamientoTerritorial SubGerentedePresupuesto SubGerentedeDesarrolloSocial DirectordeGestinPedaggica DirectordeGestinInstitucional EspecialistadePlanificacin FinancistaDRE EspecialistaPedaggico JefedelreadeGestinInstitucional EspecialistaenEstadstica EspecialistaenFinanzas PPR ArchivoDigital ArchivoDigital ArchivoDigital ArchivoDigital ArchivoDigital ArchivoDigital ArchivoDigital ArchivoDigital ArchivoDigital ArchivoDigital

176 Anexos

Anexo15.EstructuraFuncionalProgramticadelPELogrosdeAprendizaje
Programa Estratgico 3. LOGROS DE APRENDIZAJE AL FINALIZAR EL III CICLO Funcin 22. EDUCACIN Programa 047. EDUCACIN BSICA SubPrograma Actividades Componentes Finalidades (00607) Desarrollo de la enseanza Medida 140. Horas lectivas

236. (33376) Materiales y Recursos educativos Institucin en la IE y Programas de Educacin Inicial educativa 3. 120618 Incremento (33377) Gobiernos regionales y/o en el acceso a municipales crean espacios comunales 157. educacin inicial para la implementacin de los programas Localidad de atencin no escolarizada 1. 043724. Nias y nios cuentan con las competencias (39062) Instancias intermedias asesoradas 216. Instancia bsicas en para gestionar la ampliacin de la cobertura intermedia Comunicacin en Educacin Inicial Integral y pensamiento (33366) Programa Nacional de 035. Docente Lgico Capacitacin Docente (Inicial EBR y EIB) capacitado Matemtico al concluir el II Ciclo 3. 120620. Docentes (33382) Acompaamiento Pedaggico en con competencias servicio a las docentes y promotoras 086. Persona para el desarrollo de educativas comunitarias. procesos de enseanza y aprendizaje en el (39063) Docentes que participan en el 291. Docente Programa Nacional de Especializacin nivel inicial especializado Docente (inicial) 292. (39064) Acompaamiento pedaggico a Especialista especialistas asistido 3. 120621. Sistema con informacin (33383) Diagnstico de la Infraestructura sobre la situacin de 182. Local Educativa Inicial la infraestructura educativa 1. 061976 Infraestructura y equipamiento adecuados para el desarrollo de las actividades educativas de las II.EE. Inicial

103. EDUCACIN INICIAL

3. 120622. Saneamiento fsico- (33386) II.EE inscritas en los Registros 182. Local legal de locales de Pblicos a nombre del MED-Inicial IIEE pblicas

3. 120624. Programas de mantenimiento de (33987) Instituciones Educativas de Inicial 182. Local infraestructura con mantenimiento correctivo educativa (nacional, regional y municipal)

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 177
Programa Estratgico 3. LOGROS DE APRENDIZAJE AL FINALIZAR EL III CICLO Funcin 22. EDUCACIN Programa 047. EDUCACIN BSICA SubPrograma Actividades Componentes Finalidades Medida 204. II.EE. 235. Programa diseado 225. Matriz de estndares 199. Alumno evaluado

0104. EDUCACIN PRIMARIA

3. 120606. Sistema (39065) Instancias de Gestin cuentan con de informacin y informacin del servicio educativo seguimiento 3. 120607. Sistema (39066) Programa de Incentivos Diseado de incentivos 1. 043096. (33353) Matriz de Estndares para la Gestin Evaluacin de los Aprendizajes en educativa 2. 120609. Sistema Comunicacin Integral y Lgico Matemtica (administrativa de evaluacin de institucional y logros de aprendizaje del II y III Ciclo de EBR pedaggica) (33355) Sistema de Evaluacin Operando orientada a la mejora de los 3. 120612. resultados de Promocin del (39068) Familias participan a favor de la aprendizaje en compromiso de las Educacin de los Nios de Inicial y Primaria la institucin familias con la educativa educacin 3. 167252. Evaluacin y (39067) Directores participan del Programa capacitacin de de Capacitacin en Gestin directores 3. 120614. Lineamientos y orientaciones (33364) Padrn de Clasificacin del total de eficaces para la Instituciones Educativas de la EBR planificacin curricular 1. 043098. 3. 120615. Programa (33366) Programa Nacional de Formacin y Docentes del 1 de capacitacin y Capacitacin Permanente (Primaria EBR y EIB) y 2 con especializacin recursos y docente en CI y PLM (39063) Docentes que participan en el Programa Nacional de Especializacin competencias para el III ciclo EBR Docente (Primaria) para el desarrollo de (33369) Material educativo distribuido para procesos de estudiantes de primer y segundo grados enseanza y (aulas) aprendizaje de 3. 120616. Dotacin (33370) Material educativo distribuido para calidad en de material educativo estudiantes de primer y segundo grados Comunicacin para el III ciclo EBR (alumnos) Integral y Lgico (33371) Material educativo distribuido para Matemtica estudiantes de primer y segundo grados (IIEE) (33373) Visitas de asesoramiento a 3. 120617. docentes Acompaamiento y (39790) Visitas de asesoramiento a monitoreo a docentes especialistas 3. 120621. Sistema con informacin sobre la situacin de la infraestructura educativa 3. 120622. Saneamiento fsicolegal de locales de IIEE pblicas

056. Familia

293. Director Capacitado

233. Base de datos

035. Docente capacitado 291. Docente especializado 242. Mdulo de aula 243. Mdulo de alumno 244. Mdulo de IIEE 294. Docente asesorado 292. Especialista asistido

(33383) Diagnstico de la Infraestructura 182. Local Educativa

1. 061968. Infraestructura y equipamiento adecuados para el desarrollo de las actividades educativas de 3. 120624. las II.EE. Programas de Primarias mantenimiento de infraestructura educativa (nacional, regional y municipal)

(33386) II.EE inscritas en los Registros 182. Local Pblicos a nombre del MED - Primaria 38945 Instituciones Educativas de Primaria 007. Aula con Mantenimiento Correctivo 00765 Equipamiento mobiliario escolar 06305 Infraestructura educativa 182. Local 081. Obra

Fuente: Ministerio de Educacin

178 Anexos

Anexo16.FuncionesyPerfildelAcompaantePedaggico
I. Funcionesdelacompaantepedaggico Elaborar y ejecutar el plan de trabajo de acompaamiento mensual teniendo en cuenta los productos en el proceso, los mismos que deben reflejarse en resultados al culminar el ao lectivo. Brindar acompaamiento pedaggico a los docentes a travs, de talleres, micro talleres, visitas de acompaamiento en aula (toda una jornada pedaggica) bsicamente centrada en: programacin y diversificacin curricular; manejo de estrategias metodolgicas para el desarrollodelalectoescritura,lacomprensinlectora,elpensamientomatemticoyestrategia de atencin simultnea y diferenciada; elaboracin, uso, adecuacin y contextualizacin de materiales educativos; participacin de las familias y la comunidad y promover la asesora en lnea. Establecer alianzas estratgicas con instituciones pblicas y privadas que puedan contribuir a mejorareldesempeodelosdocentesyellogrodeaprendizajesenlosestudiantes. Participar en la elaboracin y reajuste de instrumentos para el acompaamiento pedaggico a docentesenaula,redes,microredesygruposdeinteraprendizaje(GIA). Participar en el proceso de organizacin, planificacin, ejecucin y evaluacin de las actividades programadas por el Programa Estratgico Logros de aprendizaje al finalizar el III Ciclo de la EBR en estricto cumplimiento del Plan de acompaamiento pedaggico formulado por el ETR delaDREyUGEL;yelaborarelinformerespectivo. Promover la participacin de las familias y la comunidad a travs de la estrategia pedaggica ComunidadEducativa. Promover actividades culturales para la afirmacin de nuestra identidad cultural con inclusin y equidad. Coordinar permanentemente con el ETR, UGEL, DRE, Gobierno Regional, Municipios, Institutos Superiores Pedaggicos, universidades, Instituciones Consultoras en Educacin Intercultural Bilinge y Rural y otras instancias educativas, a fin de articular los esfuerzos para el logro del ProgramaEstratgicoLogrosdeAprendizajealfinalizarenelIIICiclodelaEBR. Desarrollar las acciones de acompaamiento y asesoramiento permanente a docentes de aula unidocentey/omultigradoensumbitodeintervencin,procesandolainformacinregistrada. Prever los materiales a emplearse durante los talleres, micro talleres, acompaamiento en aula ylaasesoraenlnea. Elaborar los informes mensuales y anuales pertinentes sobre las acciones realizadas dirigidos a laUGELyDREencoordinacinconelETR. Verificar e informar sobre la ejecucin oportuna y eficiente en campo, de las actividades programadas por otros programas, cuidando que no existan cruce ni interferencia de actividadesenlazona. Perfildelacompaantepedaggico a) Formacinprofesional: Profesor(a) Licenciado(a) en Educacin Inicial o Primaria o en alguna otra especialidad de educacinconexperienciaenauladelnivelalvualpostula(CurriculumVitae). Estudiosdeespecializacinenlalenguaoriginariadelmbitodetrabajo.

II.

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 179 Deseable con especializacin en formacin docente y/o Educacin Intercultural Bilinge (CurriculumVitae).

b) Experiencia: Experiencia mnima 2 aos en educacin en el nivel al cual postula, inicial o primaria unidocentey/omultigradoenelmbitorural. Experienciaencapacitacindedocentes. Experienciaeneducacininterculturalbilinge. Experienciaenelmanejodeinstrumentosparaelrecojodeinformacin. Experiencia en el manejo de estrategias de capacitacin y acompaamiento pedaggico a docentesencontextosbilinges. Dominiodeword,excel,internetycorreoelectrnico.

Fuente:MinisteriodeEducacin

180 Anexos

Anexo17.Distribucindelpresupuesto2010ydelametafsicasegn productosdelPELA
Cuadro50.Distribucindelpresupuesto2010ydelametafsicasegnproductosdelPELA(enmillonesde nuevosoles)
Productos GobiernoNacional Gobierno Regional 367620 0,9 104199 26,6 95 0,5 88,9 549,7 666,1 937 4,7 91,0 853,7 1092,6 119904 83,0 TOTAL 883 9,0 853 8,5 1447404 43,2

33366PROGRAMANACIONALDECAPACITACIONDOCENTEINICIAL Docentes 883 S/. 9,0 33366PROGRAMANACIONALDECAPACITACIONDOCENTEPRIMARIA Docentes 853 8,5 33370MATERIALEDUCATIVODISTRIBUIDOPARAESTUDIANTESDEPRIMERY SEGUNDOGRADOS(ALUMNOS) Modulodematerial 1079784 alumno S/. 42,3 33376MATERIALESYRECURSOSEDUCATIVOSENLAIEOPROGRAMASDE EDUCACIONINICIAL InstitucinEducativa 15705 S/. 56,4 38945INSTITUCIONESEDUCATIVASCONMANTENIMIENTOCORRECTIVO (PRIMARIA) Local 842 S/. 4,2 33373VISITASDEASESORAMIENTOADOCENTES DocenteAsesorado 2,1 OTROSPRODUCTOS S/. 304,0 TOTALES S/. 426,5 Fuente:ExposicindeMotivos,ProyectodeLeydePresupuestodelSectorPblicoparaelAoFiscal2010

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 181

Anexo18.PresupuestoPELAsegnexcluyendogastosalarial,2009y2010
Cuadro51.PresupuestoPELAsegnexcluyendogastosalarial,2009y2010(millonesdeNuevosSoles)
Actividad EducacinInicial Niasynioscon competenciasbsicas alfinaldelIIciclode EBR Atencinintegralde lainfraestructura educativaen Educacininicial EducacinPrimaria Transferenciadegobiernoslocales Sistemadeinformacinyseguimiento Sistemadeincentivos Programadeevaluacinycapacitacindedirectores** Sistemadeevaluacindelogrosdeaprendizaje Gestineducativa Marconormativoparaasignaryseleccionarpersonal orientadaalogrosde docentesegncapacidadesydesempeo aprendizaje MarconormativoparagestinderecursosenIIEE Promocindelcompromisodefamiliasconlaeducacin Promocindecreacindeespaciosporgobiernos regionalesygobiernoslocales Mejoradelanutricinescolar Lineamientoseficacesparalaplanificacincurricular Docentesde1y2 ProgramadecapacitacinyespecializacindocenteenCIy deprimariaeficaces PLMparaelIIIcicloEBR(PRONAFCAP) paraellogrode aprendizajesenCIy DotacindematerialeducativoparaelIIIcicloEBR LM Acompaamientoymonitoreoadocentes Sistemaconinformacinsobrelasituacindela infraestructuraeducativa AtencinIntegral: SaneamientofsicolegaldelocalesdeIIEEpublicas infraestructura Actualizacindenormasparainfraestructuray educativaen equipamiento EducacinPrimaria Programasdemantenimientodeinfraestructuraeducativa Proyectosdeinversineninfraestructuraeducativa* Subtotal excluyendo gasto en planillas del componente de ampliacin de cobertura eninicial*** Total Componente Transferenciadegobiernoslocales Incrementoenaccesoalaeducacininicial Desarrollodemodelospedaggicosarticulados Docentesconcompetenciasenelnivelinicial Sistemaconinformacinsobreinfraestructura SaneamientofsicolegaldelocalesdeIIEEpblicas Programademantenimientodeinfraestructuraeducativa Proyectosdeinversineninfraestructuraeducativa* PIM2009 Monto % 155.7 53.47 0 0.00 105.8 36.32 0 0.00 42.5 14.58 0.2 0.07 1.79 0.61 5.5 1.89 0 0.00 135.52 46.53 0 0.00 28.3 9.72 0 0.00 1.35 0.46 40.59 13.94 0 0 1.4 0 0 0.17 20.8 49 11.3 0.07 1.66 0 7.39 0 291.24 943.32 0.00 0.00 0.48 0.00 0.00 0.06 7.14 16.82 3.88 0.02 0.57 0.00 2.54 0.00 100 100 PIM2010 Monto % 191.9 42.19 0 0.00 146.4 32.19 0 0.00 39.6 8.70 0.2 0.05 1.5 0.33 4.2 0.92 0 0.00 263.0 57.81 0.0 0.00 0.0 0.00 0.0 0.00 2.8 0.62 32.6 7.17 0 0 22.7 0 0 0.2 8.6 97.9 91.0 0.2 2.2 0 4.8 0 454.84 1071.1 0.00 0.00 4.98 0.00 0.00 0.05 1.89 21.52 20.01 0.05 0.48 0.00 1.05 0.00 100 100

Fuente:SIAF,Enero2010 *NoesuncomponentedelPELAperoestincluidodentrodelaasignacinpresupuestal2008 **LlamadoEvaluacinycapacitacindedirectoresenelPELA2009 ***GastoenplanillasincluyePersonalyObligacionesSociales,yPensionesyOtrasPrestacionesSociales

182 Anexos

Anexo19.AvancedeejecucindelPELApornivelenel2009(en%)
Cuadro52.AvancedeEjecucindelPELApornivelenel2009(en%)
Actividad EducacinInicial Transferenciadegobiernoslocales Incrementoenaccesoala educacininicial Desarrollodemodelos pedaggicosarticulados Docentesconcompetenciasenel nivelinicial Sistemaconinformacinsobre infraestructura Atencin Saneamientofsicolegaldelocales Integralde infraestructura deIIEEpblicas educativaen Programademantenimientode Educacin infraestructuraeducativa inicial Proyectosdeinversinen infraestructuraeducativa* EducacinPrimaria Transferenciadegobiernoslocales Sistemadeinformaciny seguimiento Sistemadeincentivos Programadeevaluaciny capacitacindedirectores** Sistemadeevaluacindelogrosde aprendizaje Gestin educativa Marconormativoparaasignary orientadaa seleccionarpersonaldocente logrosde segncapacidadesydesempeo aprendizaje Marconormativoparagestinde recursosenIIEE Promocindelcompromisode familiasconlaeducacin Promocindecreacindeespacios porgobiernosregionalesy gobiernoslocales Mejoradelanutricinescolar Lineamientosyorientaciones eficacesparalaplanificacin Docentesde1 curricular y2de Programadecapacitaciny primaria especializacindocenteenCIy eficacesparael PLMparaelIIIcicloEBR logrode Dotacindematerialeducativo aprendizajesen paraelIIIcicloEBR CIyLM Acompaamientoymonitoreoa docentes Atencin Sistemaconinformacinsobrela Integralde situacindelainfraestructura infraestructura educativa Niasynios con competencias bsicasal concluirelII ciclodeEBR Componente Total 766.1 0.1 700.9 15.7 42.1 0.0 0.0 0.0 7.4 540.4 0.0 0.6 0.8 2.0 95.4 0.5 0.3 1.3 2.6 0.1 18.2 PIM2008 Ejecutado 734.7 0.1 679.9 15.5 36.6 434.5 0.6 0.8 1.8 93.6 0.5 0.3 1.1 2.2 0.1 18.0 %Eject. 95.9 60.2 97.0 99.0 86.9 0.0 0.0 0.0 80.4 25.3 98.8 100.0 87.7 98.1 100.0 99.9 87.4 82.8 80.4 98.8 Total 807.8 0.0 757.8 0.0 42.5 0.2 1.8 5.5 0.0 135.5 0.0 0.028 0.0 1.4 40.6 0.0 0.0 1.4 0.0 0.0 0.2 PIM2009 Ejecutado %Eject. 786.0 97.3 740.8 38.1 0.2 1.5 5.4 104.8 0.017 1.4 39.2 0.7 0.2 97.8 89.7 100.0 85.9 98.0 77.3 60.6 100.0 96.5 52.0 93.7

27.7 36.7 6.4 0.7

14.7 8.4 5.6 0.6

52.9 22.9 88.0 86.4

20.8 49.0 13.0 0.1

18.1 25.5 11.3 0.1

87.0 51.9 86.5 81.7

DescentralizacinyPresupuestoporResultadosenEducacin 183
Actividad educativaen Educacin Primaria Componente Saneamientofsicolegaldelocales deIIEEpublicas Actualizacindenormaspara infraestructurayequipamiento Programasdemantenimientode infraestructuraeducativa Proyectosdeinversinen infraestructuraeducativa* Total 2.4 0.6 286.5 57.6 1,306.50 PIM2008 Ejecutado 1.4 0.4 283.1 1,168.0 %Eject. 57.1 68.9 98.8 89.4 Total 1.7 0.0 7.4 0.0 943.3 PIM2009 Ejecutado %Eject. 1.4 7.0 890.8 85.9 94.7 94.4

Total

Fuente:SIAF,Diciembre2010 *NoesuncomponentedelPELAperoestincluidodentrodelaasignacinpresupuestal2008 **LlamadoEvaluacinycapacitacindedirectoresenelPELA2009